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Terça-feira, 15 de dezembro de 2020 II Série-A — Número 45
XIV LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2020-2021)
SUPLEMENTO
S U M Á R I O
Ministério das Finanças (Conta Geral do Estado 2019): — Parecer do Tribunal de Contas.
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2019
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ÍNDICE
SUMÁRIO
JUÍZO SOBRE A CONTA
INTRODUÇÃO
PARTE I – O ORÇAMENTO E A CONTA GERAL DO ESTADO
1. A REFORMA EM CURSO
1.1. Implementação da lei de enquadramento orçamental1.2. Prestação de contas em SNC-AP
2. O PROCESSO ORÇAMENTAL
2.1. A programação orçamental2.2. O cenário orçamental e os valores verificados2.3. Alterações orçamentais
2.3.1. Administração central2.3.2. Segurança social
3. A CONTA GERAL DO ESTADO
3.1. Receitas e despesas consolidadas da administração central e da segurança social3.2. Conta da administração central
3.2.1. Universo 3.2.2. Receita consolidada
3.2.2.1. Receita fiscal3.2.2.2. Receita não fiscal3.2.2.3. Receita por cobrar – dívida em cobrança coerciva
3.2.3. Despesa consolidada3.2.3.1. Despesa consolidada, por classificação económica 3.2.3.2. Despesa consolidada, por programa orçamental 3.2.3.3. Pagamentos em atraso
3.2.4. Saldo orçamental da conta consolidada da administração central3.2.5. Receitas e despesas não efetivas e extraorçamentais 3.2.6. Fluxos financeiros
3.2.6.1. Fluxos financeiros com a União Europeia 3.2.6.2. Fluxos financeiros com o sector público empresarial 3.2.6.3. Fluxos financeiros com as regiões autónomas e com as autarquias locais
3.2.7. Dívida pública financeira 3.2.7.1. Dívida financeira consolidada3.2.7.2. Dívida direta do Estado (não consolidada) 3.2.7.3. Dívida financeira dos serviços e fundos autónomos
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3.2.8. Património financeiro3.2.8.1. Património financeiro do Estado3.2.8.2. Património financeiro dos serviços e fundos autónomos
3.2.9. Património Imobiliário3.2.9.1. Inventário3.2.9.2. Operações imobiliárias3.2.9.3. Princípio da onerosidade
3.2.10. Operações de tesouraria3.2.10.1. Fluxos financeiros na tesouraria do Estado3.2.10.2. Unidade de tesouraria do Estado
3.2.11. Observações – incumprimento de princípios, omissões e erros 3.2.11.1. Universo3.2.11.2. Receita e despesa3.2.11.3. Fluxos financeiros3.2.11.4. Dívida pública3.2.11.5. Património financeiro3.2.11.6. Património imobiliário 3.2.11.7. Unidade de tesouraria do Estado
3.3. Conta da segurança social 3.3.1. Universo 3.3.2. Execução orçamental
3.3.2.1. Receita 3.3.2.2. Despesa 3.3.2.3. Saldos da segurança social
3.3.3. Balanço e demonstração de resultados3.3.3.1. Balanço 3.3.3.2. Demonstração de resultados
3.3.4. Observações – incumprimento de princípios, omissões e erros 4. RECOMENDAÇÕES
4.1. Reforma em curso4.2. Processo orçamental4.3. Conta da administração central4.4. Conta da segurança social
PARTE II – SUSTENTABILIDADE DAS FINANÇAS PÚBLICAS
1. AJUSTAMENTO ORÇAMENTAL NO CONTEXTO DO TRATADO ORÇAMENTAL
1.1. Regras relativas à vertente preventiva do PEC: excedente orçamental em 2019, mas com desvio datrajetória de ajustamento estrutural; COVID-19 – incertezas ditam flexibilização das regras
1.2. Projeções: resposta à pandemia agrava pressão sobre elevado nível de dívida pública1.3. Saldo orçamental e dívida para efeitos do PDE e em contabilidade pública: aspetos metodológicos
diferenciam as duas óticas
2. PENSÕES
2.1. Universo: 3,6 milhões de pensões (mais 0,9% do que em 2018)
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2.2. Despesa com pensões: 27 573 M€ (mais 3,5% do que em 2018) 2.3. Financiamento: 64,0% de contribuições e 34,4% do OE
3. FUNDO DE ESTABILIZAÇÃO FINANCEIRA DA SEGURANÇA SOCIAL
3.1. Entradas de Capital: 80,8% provenientes do saldo do sistema previdencial e 19,2% das receitas fiscaisconsignadas
3.2. Composição da carteira: redução para 50,5% da carteira de dívida pública nacional e reforços nas carteiras de dívida pública estrangeira e de títulos de rendimento variável
3.3. Valor da carteira: o valor do FEFSS aumentou 17,2% e a taxa de rendibilidade sobe de -0,1% em 2018 para 7,4%, em 2019
3.3.1. Valorização3.3.2. Rendibilidade e risco
4. APOIOS PÚBLICOS
4.1. Apoios públicos ao sector financeiro4.1.1. Apoios concedidos em 2019: despesas líquidas de 2 469 M€ relativas, principalmente, aos processos
ligados ao BES e ao BPN
4.1.2. Apoios concedidos desde 2008: as despesas líquidas totalizaram 20 761 M€, concentradas nos apoios à CGD, ao BES/NB e ao BPN
4.1.3. Saldo das receitas e despesas relativas ao BPN totaliza -6 201 M€ 4.2. Apoios a entidades não pertencentes à administração pública: 70% financiados pelo OE e 30% provêm
de financiamento comunitário
4.3. Benefícios fiscais 4.3.1. Despesa fiscal relevada na CGE: aumento de 15,9% com destaque para os benefícios atribuídos a
“Residentes não habituais” e “Pessoas com deficiência”
4.3.2. Deficiências na relevação da despesa fiscal: apesar de existir um manual atualizado o reporte continua incompleto e não existe reavaliação dos BF existentes nem fundamentação suficiente na criação dos novos
5. RESPONSABILIDADES CONTINGENTES
5.1. Garantias do Estado5.1.1. Garantias a operações de financiamento 5.1.2. Garantias a seguros de crédito e similares
5.2. Passivos contingentes decorrentes das medidas de resolução 5.2.1. Mecanismo de capitalização contingente: 2 976 M€ de perdas já cobertas e até 914 M€ de perdas a
cobrir
5.2.2. Outras responsabilidades contingentes – situações de impacto ainda imprevisível 5.3. Parcerias Público-Privadas e Outras Concessões
5.3.1. Universo por certificar 5.3.2. Avaliação deficiente da execução orçamental pública 5.3.3. Avaliação deficiente das responsabilidades contingentes
6. RECOMENDAÇÕES
PARTE III – SEGUIMENTO DAS RECOMENDAÇÕES
1. RECOMENDAÇÕES ACOLHIDAS
2. RECOMENDAÇÕES NÃO ACOLHIDAS
2.1. Administração central2.2. Segurança social
DECISÃO
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SIGLAS E ABREVIATURAS
FICHA TÉCNICA
ÍNDICE DE QUADROS
Quadro I. 1 – Alterações à LEO – aspetos mais relevantes
Quadro I. 2 – Acompanhamento das Recomendações sobre a LEO, o SNC-AP e a ECE
Quadro I. 3 – Prestação de contas em SNC-AP – 2019
Quadro I. 4 – Entidades com maior volume financeiro
Quadro I. 5 – Prestação de contas de 2019 em SNC-AP – por tipo de entidade
Quadro I. 6 – Previsão orçamental, estimativa de execução e valores verificados das AP (em contabilidade nacional)
Quadro I. 7 – Previsão orçamental, estimativa de execução e valores verificados das AP (em contabilidade pública)
Quadro I. 8 – Conta da administração central – alterações orçamentais
Quadro I. 9 – Conta da segurança social – alterações orçamentais
Quadro I. 10 – Conta consolidada da AC e da SS – 2018-2019
Quadro I. 11 – Impacto dos ativos e passivos financeiros a considerar – 2018-2019
Quadro I. 12 – Receita fiscal – 2018-2019
Quadro I. 13 – Receitas fiscais consignadas por entidades destinatárias – 2017 a 2019
Quadro I. 14 –Receita não fiscal – 2018-2019
Quadro I. 15 –Receita não fiscal – principais entidades
Quadro I. 16 – Ciclo da dívida em cobrança coerciva
Quadro I. 17 – Dívida cobrada – 2017-2019
Quadro I. 18 – Despesa consolidada da AC por classificação económica – 2018-2019
Quadro I. 19 – Despesa efetiva consolidada por programa orçamental – 2019
Quadro I. 20 – Receitas e despesas não efetivas – 2019
Quadro I. 21 – Operações extraorçamentais registadas nos sistemas contabilísticos centrais
Quadro I. 22 – Transferências para a UE – Divergências apuradas
Quadro I. 23 – Transferências da UE – Divergências apuradas
Quadro I. 24 – Fluxos financeiros entre a administração central e o SPE – 2018-2019
Quadro I. 25 – Empresas beneficiárias de empréstimos, dotações de capital e indemnizações compensatórias
Quadro I. 26 – Fluxos financeiros com a administração regional e local – 2018-2019
Quadro I. 27 – Fluxos financeiros para as regiões autónomas – 2018-2019
Quadro I. 28 – Fluxos financeiros destinados à administração local – 2018-2019
Quadro I. 29 – Dívida financeira consolidada (excluindo derivados)
Quadro I. 30 – Dívida representada por derivados financeiros
Quadro I. 31 – Composição e variação do stock da dívida pública direta
Quadro I. 32 – Evolução da dívida a retalho
Quadro I. 33 – Fluxos financeiros associados à dívida direta do Estado (CGE 2019)
Quadro I. 34 – Dívida direta: emissões, produto, receita e despesa
Quadro I. 35 – Dívida financeira não consolidada (SFA)
Quadro I. 36 – Dívida consolidada por SFA/EPR
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Quadro I. 37 – Financiamento da amortização da dívida consolidada (SFA)
Quadro I. 38 – Fluxos financeiros associados à dívida não consolidada (SFA)
Quadro I. 39 – Património financeiro
Quadro I. 40 – Carteira de ativos financeiros dos SI
Quadro I. 41 – Principais participações no capital social e estatutário
Quadro I. 42 – Divergências na carteira de participações do Estado
Quadro I. 43 – Principais "entradas de capital para cobertura de prejuízos"
Quadro I. 44 – Património financeiro não consolidado dos SFA
Quadro I. 45 – Receitas e despesas previstas e cobradas
Quadro I. 46 – Receita da venda de imóveis, por tipo de entidade – 2019
Quadro I. 47 – Despesas com aquisição de imóveis – 2019
Quadro I. 48 – Princípio da Onerosidade
Quadro I. 49 – Conta dos Fluxos Financeiros dos serviços integrados – 2018-2019
Quadro I. 50 – Balanço da tesouraria do Estado – 2018-2019
Quadro I. 51 – IES em situação de incumprimento
Quadro I. 52 – Fundos fora do IGCP detidos por entidades dispensadas do cumprimento da UTE
Quadro I. 53 – Medidas da LOE 2019 com impacto nas receitas e despesas da segurança social
Quadro I. 54 – Receitas por classificação económica – 2018-2019
Quadro I. 55 – Origens de financiamento – 2018-2019
Quadro I. 56 – Despesas por classificação económica – 2018-2019
Quadro I. 57 – Prestações sociais e outras – 2018 – 2019
Quadro I. 58 – Saldos de execução orçamental por sistemas e subsistemas
Quadro I. 59 – Balanço da segurança social – 2018-2019
Quadro I. 60 – Imobilizado – 2018-2019
Quadro I. 61 – Dívida de terceiros – 2018-2019
Quadro I. 62 – Disponibilidades – 2018-2019
Quadro I. 63 – Subvalorização de saldos em Disponibilidades (IGFSS e ISS)
Quadro I. 64 – Demonstração de resultados – 2018-2019
Quadro I. 65 – Imóveis com incorreções de valor
Quadro I. 66 – Imóveis sem titularidade formalizada
Quadro II. 1 – Regras relativas à vertente preventiva do PEC
Quadro II. 2 – Passagem do saldo em contabilidade pública para contabilidade nacional
Quadro II. 3 – Dívida pública
Quadro II. 4 – Despesa com pensões e complementos – 2015-2019
Quadro II. 5 – Financiamento da despesa com Pensões – 2015-2019
Quadro II. 6 – Financiamento do sistema previdencial – repartição (contributivo) – 2015-2019
Quadro II. 7 – Financiamento do sistema de proteção social de cidadania (não contributivo) – 2015-2019
Quadro II. 8 – Financiamento do sistema regimes especiais – 2015-2019
Quadro II. 9 – Financiamento do Regime de Proteção Social Convergente (CGA) – 2015-2019
Quadro II. 10 – Variação do valor da carteira do FEFSS – 2017-2019
Quadro II. 11 – Apoios ao sistema financeiro – 2019
Quadro II. 12 – Apoios ao sistema financeiro – 2008-2019
Quadro II. 13 – Apoios públicos ao sistema financeiro 2008-2019 (por tipo de instrumento)
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Quadro II. 14 – Saldo das receitas e despesas referentes ao BPN – 31/12/2019
Quadro II. 15 – Apoios por finalidades e origem do financiamento
Quadro II. 16 – Apoios por grandes concedentes – 2017-2019
Quadro II. 17 – Evolução da despesa fiscal – 2017-2019
Quadro II. 18 – Principais benefícios da despesa fiscal em IRC
Quadro II. 19 – Responsabilidades do Estado por garantias prestadas
Quadro II. 20 – Responsabilidades do Estado por garantias prestadas (por beneficiário)
Quadro II. 21 – Responsabilidades de SFA por garantias pessoais prestadas
Quadro II. 22 – Responsabilidades do Estado por garantias prestadas no âmbito dos seguros de crédito
Quadro II. 23 – Universo de PPP e Outras Concessões
Quadro II. 24 – Execução Orçamental Pública das PPP
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico I. 1 – Desvios entre a execução e a previsão da receita da AC e SS, em contabilidade pública
Gráfico I. 2 – Desvios entre a execução e a previsão da despesa da AC e SS, em contabilidade pública
Gráfico I. 3 – Conta consolidada da AC e SS – variação 2018-2019
Gráfico I. 4 – Origem e aplicação das receitas consolidadas da AC e SS – 2019 e variação face a 2018
Gráfico I. 5 – Receita consolidada da administração central – 2019 e variação face a 2018
Gráfico I. 6 – Receita consolidada da AC – Desvios face aos valores previstos no OE
Gráfico I. 7 – Receita fiscal da AC – variação prevista no OE e verificada
Gráfico I. 8 – Destinatários das receitas fiscais consignadas – 2019 e variação face a 2018
Gráfico I. 9 – Evolução e distribuição da dívida em cobrança coerciva
Gráfico I. 10 – Despesa efetiva consolidada por programa orçamental – 2019 e variação face a 2018
Gráfico I. 11 – Evolução dos pagamentos em atraso e dos pagamentos efetuados em bens e serviços – 2015-2019
Gráfico I. 12 – Evolução da receita e da despesa efetiva e do saldo da AC – 2015-2019
Gráfico I. 13 – Fluxos financeiros entre Portugal e a UE – 2017-2019
Gráfico I. 14 – Fluxos financeiros recebidos da União Europeia em 2019 (PT 2020)
Gráfico I. 15 – Execução financeira acumulada do Portugal 2020
Gráfico I. 16 – Principais empresas destinatárias – 2019 e variação face a 2018
Gráfico I. 17 – Esforço financeiro da AC para as regiões autónomas – 2015-2019
Gráfico I. 18 – Esforço financeiro da AC para as autarquias locais – 2015-2019
Gráfico I. 19 – Detentores da dívida direta do Estado – 2010-2019
Gráfico I. 20 – Previsão das maturidades da dívida de médio e longo prazo (em 31/12/2019)
Gráfico I. 21 – Créditos por empréstimos – Principais entidades beneficiárias – 2019
Gráfico I. 22 – Principais incumpridores da UTE (ex. IES), por tipo de entidade – 2019 e variação face a 2018
Gráfico I. 23 – Principais entidades da AC em incumprimento (ex. IES e FCGM)
Gráfico I. 24 – Principais EPNF em incumprimento
Gráfico I. 25 – Transferências para o sistema previdencial-repartição – 2012-2019
Gráfico I. 26 – Saldo anual efetivo do SSS – 2010-2019
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Gráfico II. 1 – Universo de pensões – 2015 e 2019
Gráfico II. 2 – Efeito das políticas de retenção na vida ativa – 2015 e 2019
Gráfico II. 3 – Índice de dependência dos beneficiários passivos do SSS
Gráfico II. 4 – Índice de dependência dos beneficiários passivos do RPSC
Gráfico II. 5 – Financiamento da despesa com Pensões – 2015 e 2019
Gráfico II. 6 – FEFSS – Composição carteira – 2018-2019
Gráfico II. 7 – FEFSS – Limites à composição da carteira – 2019
Gráfico II. 8 – FEFSS – Taxa de Cobertura das Pensões – 2010-2019
Gráfico II. 9 – Valorização do FEFSS – 2010-2019
Gráfico II. 10 – FEFSS – Rendibilidade e dimensão das componentes da carteira – 2019
Gráfico II. 11 – FEFSS – Rendibilidade e Risco – 2010-2019
Gráfico II. 12 – Esforço financeiro do Estado com apoios ao sistema financeiro, em % das necessidades de financiamento –
2008-2019
Gráfico II. 13 – Responsabilidades efetivas por garantias do Estado ao sistema financeiro – 2008-2019
Gráfico II. 14 – Apoios por principais finalidades – 2017-20193
Gráfico II. 15 – Apoios por áreas de finalidades a que se destinam – 2019 e variação face a 2018
Gráfico II. 16 – Distribuição da despesa fiscal
Gráfico II. 17 – Evolução das responsabilidades do Estado
Gráfico II. 18 – Recursos próprios do FdR
Gráfico II. 19 – Valor contabilístico bruto e valor de referência da carteira do CCA
Gráfico II. 20 – Estrutura do valor de referência da carteira do CCA
Gráfico II. 21 – Perdas no CCA, transferências do FdR e empréstimos do Estado
Gráfico III. 1 – Recomendações formuladas no PCGE 2017 – por tipologia
Gráfico III. 2 – Situação das recomendações formuladas no PCGE 2017
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura I. 1 – Fases de implementação da LEO, por exercício orçamental
Figura I. 2 – Ativos financeiros – SFA/EPR – Carteiras mais representativas – 2019 e variação face a 2018
Figura I. 3 – Ativos financeiros – SFA/EPR – Carteiras mais representativas – 2019 e variação face a 2018
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SUMÁRIO
O Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2019, em conformidade com as atribuições e competências estabelecidas na Constituição da República Portuguesa, na Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas e na Lei de Enquadramento Orçamental, aprecia a atividade financeira do Estado e incide sobre a Conta Geral do Estado (CGE), que abrange a execução orçamental de 476 entidades da administração central, bem como a conta consolidada das 11 entidades da segurança social apresentada, também, em base patrimonial.
O Parecer inclui um Juízo com reservas e ênfases sobre a legalidade e correção financeira dos valores reportados na CGE, sendo de salientar a limitação importante de continuar a não incluir o balanço e a demonstração de resultados da administração central.
As 43 recomendações são, na maioria, reiteradas de anteriores Pareceres, dado subsistirem limitações de natureza estrutural que afetam a completude e correção da Conta, em grande medida, passíveis de serem corrigidas com a implementação da reforma das finanças públicas, como resulta dos exames efetuados, dos quais se destacam as conclusões que se seguem.
PARTE I – O ORÇAMENTO E A CONTA GERAL DO ESTADO
1. A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) e o sistema de normalização contabilística para asadministrações públicas (SNC-AP) constituem os pilares da reforma das finanças públicas. Porém, aausência de progressos na implementação da LEO desencadeou a reprogramação de matériasessenciais, com a adoção plena apenas no Orçamento do Estado (OE) 2027 e uma implementaçãofaseada na qual se destaca: a conclusão da Entidade Contabilística Estado no OE 2023, a apresentaçãode demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas na CGE 2023, a implementação dosprogramas orçamentais no OE 2024 e a inclusão de demonstrações financeiras previsionais no OE 2027.
Cinco anos após a aprovação da Lei, esta ausência de progressos manifestou-se em particular na faltade concretização de elementos basilares da reforma, como sejam a definição de uma estratégia deimplementação da LEO, a operacionalização do modelo de governação e a afetação de recursoshumanos, subsistindo sérios riscos de o novo prazo não ser cumprido porquanto apenas se registaramavanços num número reduzido de projetos (estrutura do OE, fatura eletrónica e documentocontabilístico e de cobrança) (cfr. pontos 1 e 1.1).
Cerca de 50% (1 068) das entidades do perímetro orçamental, representando 19% em termos do volumefinanceiro, prestou contas de 2019 em SNC-AP na plataforma do Tribunal que, desde 2019, é o pontoúnico de submissão das demonstrações orçamentais e financeiras anuais (cfr. ponto 1.2).
2. Embora o Relatório da CGE 2019 tenha apresentado, pela primeira vez, os resultados da implementaçãodas medidas de política orçamental com impacto em 2019, não é possível fazer uma correspondênciatotal com as medidas previstas no Relatório do OE 2019. Esta falta de articulação e coerência abrangeos vários documentos do processo orçamental de 2019 – Programa de Estabilidade 2018-2022 e 2019-2023, Relatório do OE 2019, Grandes Opções do Plano 2019 e Relatório da CGE 2019 (cfr. ponto 2.1).
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3. O défice da administração central (AC), previsto em sede de OE, aumentou 2 183 M€ por via dasalterações orçamentais efetuadas pelo Governo que elevaram as dotações iniciais da receita e da despesa efetivas, em 737 M€ e 2 920 M€, respetivamente. Na segurança social (SS), as alterações orçamentaisaumentaram a receita efetiva em 57 M€ e reduziram a despesa efetiva em 17 M€, resultando numamelhoria do saldo em 75 M€ face ao previsto.
Também no decurso da execução orçamental foram utilizados os denominados instrumentos de gestãoorçamental, através dos quais: i) foram reforçadas dotações suborçamentadas com recurso à dotaçãoprovisional (330 M€), maioritariamente, de forma indevida, uma vez que esta dotação se destina adespesas imprevisíveis e inadiáveis; ii) foram utilizadas as cinco dotações centralizadas no Ministériodas Finanças (535 M€); e iii) se recorreu à cativação de dotações (523 M€ no final do ano). O Tribunalfaz notar que a dotação provisional e as dotações centralizadas não observam o princípio deespecificação da despesa previsto na LEO e retiram parte do significado da especificação da despesa porprogramas orçamentais (cfr. ponto 2.3).
4. A receita consolidada da AC e da SS ascendeu a 81 400 M€ e a despesa a 82 407 M€, gerando um saldode -1 007 M€. Em relação a 2018, a receita aumentou 4,3%, essencialmente por via das receitas fiscais edas contribuições e quotizações para a Caixa Geral de Aposentações (CGA) e SS, e a despesa 2,1%, comdestaque para as pensões e prestações sociais e despesas com pessoal, reduzindo o défice em 1 658 M€.
Porém, considerando um conjunto de operações de ativos e passivos financeiros suscetíveis de alteraro património financeiro líquido – onde se inclui o pagamento do Fundo de Resolução ao Novo Banco(1 149 M€) e a amortização de empréstimos concedidos no âmbito da privatização do BPN (1 377 M€)– o saldo seria de -3 441 M€.
As insuficiências nos procedimentos de consolidação evidenciadas na CGE 2018, mantiveram-se em 2019, designadamente porque não abrangem todas as operações materialmente relevantes, não asseguram uma consolidação adequada dos juros da dívida pública direta e incluem regras diferentes para o registo de divergências de consolidação consoante se trate da consolidação dentro de um subsector ou entre subsectores (ponto 3.1).
Conta da administração central
5. A fiabilidade da informação da conta da AC continua afetada por limitações, designadamente asrelacionadas com a:
♦ não inclusão da execução orçamental de sete entidades em incumprimento do princípio da unidadee universalidade;
♦ não inclusão de informação de natureza patrimonial, ao nível do património financeiro, da dívida, datesouraria e ainda do património imobiliário, cujo inventário se encontra por concluir;
♦ desatualização do classificador económico das receitas e despesas, agravada desde 2012 com aentrada das entidades públicas reclassificadas (EPR) no perímetro orçamental e as insuficiências doclassificador aplicável às EPR de regime simplificado que não prevê classificações económicasessenciais à contabilização da execução orçamental, conduzindo ao registo de operaçõesmaterialmente relevantes em rubricas residuais – a incorreta especificação das receitas e despesas,não só compromete a transparência da execução orçamental, como também a adequadaconsolidação de fluxos entre entidades que integram a CGE;
♦ não relevação como receita extraorçamental de parte substancial dos fluxos financeiros recebidos porentidades da AC, o que impede a reconciliação com a movimentação de fundos.
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6. A receita e a despesa consolidadas ascenderam a 62 694 M€ e a 66 522 M€, respetivamente, resultandoum défice orçamental de 3 828 M€ (menos 814 M€ face a 2018). A receita consolidada da AC aumentou1 846 M€ (3,0%) refletindo o aumento da receita fiscal em 1 735 M€ (3,9%), em particular da receita dosimpostos indiretos (mais 1 606 M€), e da receita não fiscal em 111 M€ (0,7%) (ponto 3.1).
7. Nos impostos diretos destaca-se a receita do IRS (13 171 M€), com um aumento de 267 M€ (2,1%), e areceita líquida de IRC (6 317 M€), com uma redução de 23 M€ (0,4%). A receita dos outros impostosdiretos (383 M€) diminuiu 115 M€ (23,2%) devido ao efeito base da receita da contribuiçãoextraordinária sobre o sector energético arrecadada em 2018. Nos impostos indiretos destaca-se areceita do IVA (17 863 M€), com um aumento de 1 192 M€ (7,2%), a receita do imposto sobre produtospetrolíferos e energéticos (3 517 M€), com mais 230 M€ (7,0%) em resultado do aumento da taxa decarbono e do consumo da gasolina e gasóleo, a receita do imposto do selo (1 685 M€), que aumentou120 M€ (7,7%) devido, nomeadamente, ao agravamento das taxas do imposto sobre o crédito aoconsumo e a receita de imposto do tabaco (1 427 M€), com um aumento de 52 M€ (3,8%) (ponto 3.2.2).
8. As situações de consignação de receita fiscal perfazem 3 887 M€, 8,3% da receita fiscal e mais 197 M€do que em 2018: 36,7% foi consignada à SS, 17,4% a infraestruturas rodoviárias, através da contribuiçãodo serviço rodoviário, e 10,6% à administração local, através da participação variável dos municípios noIRS (ponto 3.2.2).
9. A dívida a cobrar coercivamente pela Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) continuou a crescer(1 037 M€ face a 2018), atingindo 21 146 M€, o equivalente a 45% da receita fiscal do ano. Apenas 29,4% da carteira constituía dívida ativa (cobrável em tramitação corrente), estando 40,2% suspensa e 30,4 %classificada como incobrável, a qual aumentou 27,1% e ultrapassou, no final de 2019 e pela primeiravez, a dívida ativa (ponto 3.2.2.4).
10. Por sua vez, a despesa consolidada aumentou 1 032 M€ (1,6%), fixando-se em 66 522 M€, em resultadodo acréscimo de 707 M€ (1,1%) na despesa corrente e de 325 M€ (8,6%) na despesa de capital. Para oacréscimo da despesa corrente concorreram os aumentos de 736 M€ nas transferências correntes e de677 M€ nas despesas com pessoal e as reduções de 452 M€ nas outras despesas correntes e de 349 M€nos juros e outros encargos. Na despesa de capital (6,2% do total da despesa da AC) destacam-se osaumentos de 160 M€ no investimento e de 148 M€ nas transferências de capital. De notar que, apesardo investimento (excluindo concessões) ter aumentado 21,8%, a taxa de execução face ao OE ficou em55,6%, 1 028 M€ aquém do orçamentado (ponto 3.2.3.1).
Os pagamentos em atraso atingiram, no final de 2019, o valor mais baixo dos últimos cinco anos,totalizando 313 M€ (menos 203 M€, 39,4% face a 2018), dos quais 77,9% dizem respeito a despesasem aquisição de bens e serviços efetuadas pelas entidades do Serviço Nacional de Saúde (ponto 3.2.3.3).
11. Os fluxos financeiros entre Portugal e a UE apresentaram em 2019 um saldo de 2 531 M€, registandouma redução de 280 M€, devido ao decréscimo de 3,5% dos fluxos financeiros provenientes da UE(4 436 M€, menos 160 M€), e ao aumento de 6,7% (1 905 M€, mais 120 M€) nos fluxos transferidos porPortugal. No final de 2019, a taxa de execução acumulada do Portugal 2020 era ainda baixa (45%), o quecoloca uma grande pressão na execução até 2023, em período coincidente com a execução dos fundosprovenientes da UE de resposta à crise motivada pela pandemia COVID – 19 (cfr. ponto 3.2.6.1).
12. Os fluxos financeiros com o sector público empresarial refletem, ao nível da despesa, dotações de capitale os empréstimos de médio e longo prazos que totalizaram 4 832 M€: as empresas públicas detransportes e de infraestruturas rodoviárias e ferroviárias beneficiaram de 2 802 M€, as sociedades-veículo criadas no âmbito do BPN, de 1 266 M€ e a Parpública, de 758 M€. As verbas para os hospitaisempresarializados ascenderam a 695 M€. Nas receitas, destacam-se os dividendos do Banco dePortugal, 509 M€ e da CGD, 158 M€ (ponto 3.2.6.2).
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13. Os fluxos financeiros do OE para as regiões autónomas totalizaram 878 M€ (Açores, 498 M€; Madeira,380 M€), sendo 564 M€ de despesa orçamental da AC, 233 M€ de operações extraorçamentais e 81 M€de despesa da SS. Em sentido inverso, os fluxos para a AC totalizaram 138 M€ (Açores, 31 M€; Madeira,106 M€) (ponto 3.2.6.3).
14. Os fluxos financeiros para as autarquias locais ascenderam a 3 877 M€: 3 498 M€ de despesa orçamental da AC (transferências, subsídios e empréstimos), 365 M€ de operações extraorçamentais e 14 M€ dedespesa da SS. A receita proveniente da administração local totalizou 484 M€, destacando-se umaaplicação em certificados especiais de dívida de curto prazo efetuada pelo Município de Lisboa (225 M€)(ponto 3.2.6.3).
15. O reporte da dívida financeira do Estado na CGE 2019 continua incompleto: no stock omite-se a dívidados serviços e fundo autónomos (SFA) e nos fluxos, embora se contabilize o serviço da dívida (receitasdas emissões de dívida, amortizações, juros e outros encargos) não se consolida integralmente os fluxosa ela associados.
A dívida consolidada, ou seja, a dívida a entidades fora do perímetro orçamental, ascendeu a238 138 M€, mais 966 M€ (0,4%) do que em 2018, por via do aumento de 4 916 M€ (2,2%) na dívidadireta do Estado e a diminuição de 3 950 M€ (-27,3%) na dos SFA; os encargos com juros, tambémconsolidados, totalizaram 7 112 M€ (menos 249 M€ face a 2018) (ponto 3.2.7).
16. Também o reporte do património financeiro do Estado na CGE 2019 continua incompleto porque nãoinclui a totalidade da carteira dos ativos financeiros das entidades que integram o perímetro orçamental.Em 2019, o valor consolidado deste património, ou seja, dos ativos detidos em entidades fora doperímetro orçamental era de 46 173 M€, sendo 31 063 M€ do Estado e 15 110 M€ de SFA. Por sua vez,em valor nominal, o património financeiro não consolidado ascendia a 108 161 M€ (mais 8 462 M€ doque em 2018):
♦ 79 115 M€ correspondem à carteira do Estado composta, na sua maioria, por: participaçõessocietárias (37,3%), empréstimos (30,8%) e participações internacionais (27,3%). Mais de 50% dasparticipações societárias recaem em três empresas: Infraestruturas de Portugal (7 068 M€), CP –Comboios de Portugal (3 959 M€) e Caixa Geral de Depósitos (CGD) (3 844 M€); mais de 51% dosempréstimos concedidos concentram-se em três entidades: FdR (5 533 M€), Parvalorem (4 091 M€)e Metro do Porto (2 896 M€); relativamente, às participações internacionais, 81,2% referem-se aoMecanismo Europeu de Estabilidade (17 557 M€).
♦ 29 046 M€ correspondem a ativos financeiros detidos por 163 SFA, repartidos por títulos de dívidapública (41,5%), empréstimos/subsídios reembolsáveis (17,5%) e por participações societárias(13,6%) – 58% da carteira são detidos por cinco entidades: CGA (5 385 M€), IAPMEI (4 752 M€),Parvalorem (3 337 M€), Parpública (1 952 M€) e FdR (1 475 M€) (ponto 3.2.8).
17. Continua por concretizar a inventariação dos bens imóveis do Estado e não está assegurada umaestratégia integrada de gestão do património imobiliário. O Sistema de Informação dos Imóveis doEstado possui fragilidades estruturais ao nível dos campos, da articulação de informação e da suaatualização. A informação nele registada apresenta deficiências e é incompleta porque não abrange todoo universo, cuja dimensão continua desconhecida.
Por sua vez, 87% do valor registado na execução orçamental relativo às alienações de património imobiliário está omisso do Relatório da CGE que cinge a sua apreciação às operações imobiliárias conduzidas pela Direção-Geral do Tesouro e Finanças, não considerando as de outras entidades que integram a AC, como as EPR, pelo que apresenta discrepâncias muito significativas com os mapas contabilísticos gerais da Conta (cfr. ponto 3.2.9).
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18. A relevação e movimentação de fundos nos mapas relativos à tesouraria do Estado continua incompletae inadequada, não permitindo verificar a consistência entre a execução orçamental e a situação detesouraria. No final de 2019, o saldo global da tesouraria do Estado era de 11 233 M€, menos 917 M€(7,5%) do que em 2018 (cfr. ponto 3.2.10.1).
No que se refere à unidade de tesouraria do Estado (UTE), apesar das melhorias na informação da CGE,sobretudo quanto aos rendimentos das disponibilidades e aplicações financeiras auferidos fora datesouraria, subsistem reportes incompletos e com erros, bem como insuficiente controlo dosrendimentos auferidos fora da tesouraria que comprometem o apuramento dos valores por entregar aoEstado. Identificaram-se, pelo menos, 372 M€ de disponibilidades indevidamente fora do Tesouro,correspondente a 87 entidades. Foram dispensadas do cumprimento da UTE 146 entidades, cobrindodisponibilidades num total de 6 109 M€ (cfr. ponto 3.2.10.2).
Conta da segurança social
19. Apesar de previsto na LEO 2001, nunca foi definido o perímetro de consolidação da segurança social,em prejuízo da concretização da estruturação do orçamento da SS (OSS) por classificação orgânica.Acresce que a proposta de lei do OE 2021 também não contempla as despesas de administração porclassificação económica e orgânica, apesar de previstas na nova LEO (cfr. pontos 3.3.1 e 3.3.4).
Por outro lado, continuam, ainda, por aprovar ou alterar diplomas legais, designadamente quanto àtesouraria única da SS e aos limites das aplicações de capital efetuadas pelo IGFSS, ao quadro definanciamento da componente capitalização do sistema previdencial e ao património e financiamentodo Fundo de Garantia Salarial (cfr. ponto 3.3.4).
20. O atual sistema de informação financeira da SS não integra a informação relativa às operações doInstituto de Gestão dos Fundos de Capitalização da Segurança Social (IGFCSS) e do Fundo deEstabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS). Esta limitação e outras das funcionalidadesexistentes não permitem que a integralidade dos documentos da conta consolidada (incluindodemonstrações orçamentais e financeiras) seja extraída do sistema de forma automática, potenciandoa ocorrência de erros (cfr. ponto 3.3.4).
21. A conta consolidada da SS continua a refletir fragilidades cuja superação depende de melhorias ao níveldos sistemas informáticos e dos procedimentos de controlo interno afetando, em particular, as áreas dadívida de terceiros e do imobilizado (cfr. ponto 3.3.4).
Quanto às dívidas de terceiros, destaca-se a impossibilidade de validação do valor da dívida decontribuintes relevada no balanço, a sobrevalorização do saldo da dívida de prestações sociais, asdeficiências nas provisões para cobrança duvidosa de contribuintes e a inexistência de registo de dívidasincobráveis de clientes e de juros vencidos de dívida contributiva. No que se refere ao imobilizado,continuam a verificar-se erros no cálculo das amortizações que afetam o valor líquido dos imóveis.
22. A receita total da SS ascendeu a 41 647 M€ (mais 5 346 M€, face a 2018) e a receita efetiva foi de29 511 M€ (mais 2 236 M€), na qual se destacam as contribuições e quotizações, no montante de18 365 M€ (mais 8,6%, face a 2018), as transferências correntes, 9 967 M€ (mais 7,2% face a 2018). Asreceitas de capital aumentaram 4 323 M€ (87,7%), acomodando o acréscimo das receitas de ativosfinanceiros, mais 4 270 M€ (86,7%) (cfr. ponto 3.3.2.1).
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23. A despesa total atingiu 38 502 M€ (mais 4 337 M€ do que em 2018) e a despesa efetiva foi de 26 690 M€(mais 1 392 M€ do que em 2018). Destacam-se as prestações sociais (24 919 M€), com um aumento de1 264 M€ (5,3%) face a 2018, refletindo o pagamento de pensões e complementos (17 855 M€), deprestações de apoio às famílias (3 189 M€) e de desemprego e apoio ao emprego (1 188 M€) e ainda asmedidas de ação social (2 020 M€). As despesas de capital aumentaram, principalmente devido àdespesa com ativos financeiros, mais 33,2% (2 946 M€), sobretudo por efeito da rotação da carteira deativos do FEFSS e das novas entradas de capital no Fundo (cfr. ponto 3.3.2.2).
24. No final de 2019, o saldo orçamental acumulado ascendeu a 3 598 M€ e o saldo efetivo do exercício a2 822 M€. Para este resultado contribuiu o saldo do sistema previdencial-repartição (2 019 M€, emtermos acumulados). O saldo de execução efetiva deste sistema, que atingiu 489 M€ depois de em 2018ter registado um valor negativo (-282 M€), encontra-se influenciado pelas transferências do sistema deproteção social de cidadania, no valor de 343 M€ (cfr. ponto 3.3.2.3).
25. A situação financeira e patrimonial da segurança social refletida no balanço totalizou, em termoslíquidos, 30 932 M€, uma variação positiva de 3 386 M€ (12,3%) relativamente a 2018.
O ativo líquido é composto maioritariamente por disponibilidades, que totalizam 26 022 M€ (84,1%),mais 3 679 M€ (16,5%), face ao período homólogo. A dívida de terceiros e o imobilizado, são áreasmenos representativas no ativo líquido (14,5% e 1,2%, respetivamente), mas com grande riscoassociado em termos de fiabilidade dos valores relevados no balanço.
Os fundos próprios são constituídos principalmente por património (18 966 M€), sobretudo o do FEFSS(17 484 M€, 92,2%), com um acréscimo de 1 812 M€ devido à transferência do saldo sistemaprevidencial-repartição (1 500 M€), das receitas de alienação de imóveis (5 M€) e das receitasconsignadas do IRC (199 M€) e do adicional ao IMI (123 M€) e, ainda, ao efeito negativo do resultadolíquido do ano anterior (-15 M€).
No total do passivo, destacam-se as contas destinadas à especialização dos exercícios, com os proveitosdiferidos, que representam 77,2% (1 524 M€), a serem constituídos, sobretudo, por fundos (1 507 M€)consignados ao financiamento de ações de formação profissional e a projetos sociais, com suporte noOE e no Fundo Social Europeu (FSE), e outros programas de ação social, estes suportados por receitasde jogos sociais (cfr. ponto 3.3.3.1).
26. Os proveitos e ganhos (36 145 M€) refletem um acréscimo de 10,6% (3 478 M€) em resultado,sobretudo, do aumento das contribuições e quotizações (993 M€), das transferências do OE paracumprimento da Lei de Bases da SS (372 M€) e de fundos europeus (95 M€) para ações de formaçãoprofissional, mas também devido a mais valias potenciais (884 M€) e realizadas (126 M€) e ganhos emcontratos futuros (70 M€) e, ainda, à anulação de provisões para cobrança duvidosa de contribuintes(216 M€).
O total dos custos e perdas (33 330 M€) registou um acréscimo de 5,9% (1 856 M€) em resultado doaumento das prestações sociais (1 138 M€), das transferências e subsídios (212 M€) para ações deformação profissional e instituições sem fins lucrativos e das provisões para cobrança duvidosa (55 M€)e para riscos e encargos (26 M€), e da diminuição das menos valias potenciais (287 M€) (cfr. ponto3.3.3.2).
27. O resultado líquido ascendeu a 2 815 M€, um aumento de 135,8% (1 622 M€) face a 2018, resultante doacréscimo verificado nos resultados operacionais, financeiros e extraordinários, com destaque para osresultados financeiros (mais 1 302 M€) por efeito, por um lado, do aumento das mais valias potenciaise realizadas e ganhos nos contratos de futuros e, por outro, da diminuição das menos valias potenciais(cfr. pontos 3.3.3.1 e 3.3.3.2).
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PARTE II – SUSTENTABILIDADE DAS FINANÇAS PÚBLICAS
28. A trajetória de recuperação do saldo orçamental, que permitiu atingir um excedente de 0,1% do PIB em2019, foi interrompida em 2020 pela crise económica decorrente da pandemia da COVID-19. A gravidade da situação e o elevado grau de incerteza justificaram a ativação da cláusula de derrogação geral doPacto de Estabilidade e Crescimento, permitindo um desvio temporário da trajetória de ajustamento emdireção ao objetivo orçamental de médio prazo, que não ponha em risco a sustentabilidade orçamentala médio prazo.
A Comissão Europeia prevê que o rácio da dívida pública em percentagem do PIB retome em 2021 atrajetória decrescente (130,3%), após atingir 135,1% em 2020; porém, o indicador continua a excedersignificativamente os 60% de referência, agravado pelo facto de, em valores nominais, a dívida nuncater interrompido a trajetória ascendente. Neste contexto, mantém-se o alerta para o nível elevado dadívida pública, devendo o Governo assegurar medidas orçamentais de apoio e estímulo à economia quepreservem a sustentabilidade orçamental a médio prazo (cfr. ponto 1).
29. As pensões e complementos pagos pela SS e pela CGA, na sua maioria pensões de velhice e invalidez(85,7%), mas também pensões de sobrevivência, totalizaram 27 573 M€ e foram financiadas em 64,0%(17 648 M€) pelas quotizações de beneficiários ativos e pelas contribuições das entidades empregadoras e em 34,4% (9 494 M€) através do OE (cfr. ponto 2).
Nas pensões pagas pela CGA, o financiamento por contribuições e quotizações tem vindo a diminuirdevido à perda de beneficiários ativos, por ser um sistema fechado desde 2006, limitando o seuautofinanciamento. Nas pensões pagas pela segurança social, a evolução crescente da receitaproveniente de contribuições e quotizações, diretamente indexada à recuperação do mercado detrabalho, permitiu que o esforço financeiro do Estado tenha regredido de 5 296 M€ em 2015 para4 234 M€ em 2019 (cfr. ponto 2).
30. O FEFSS, criado como um garante da estabilização estrutural do regime financeiro do sistemaprevidencial, valia no final de 2019, 20 360 M€, valor equivalente a 143,7% da despesa anual compensões do sistema previdencial-repartição, suficiente para satisfazer compromissos de 17,2 meses. Ataxa de crescimento do valor do FEFSS foi de 17,2% acima da registada para o valor das pensões empagamento (6,4%). Esta valorização deveu-se em 56,4% às entradas de capital, com o valor mais elevado desde a criação do Fundo (1 680 M€) e, em 43,6%, à gestão da carteira (1 301 M€) (cfr. ponto 3).
31. Os apoios públicos não reembolsáveis concedidos pelo Estado têm naturezas diversas e, pela suagrandeza, exigem um elevado grau de transparência na sua atribuição, matérias que o Tribunal temvindo a acompanhar. Neste âmbito, destacam-se:
♦ Desde 2008, as despesas líquidas com as intervenções públicas no sistema financeiro ascenderam a20 761 M€, concentradas nos apoios ao BES/Novo Banco, ao BPN e à CGD. Em 2019, estes apoioscontinuaram a envolver despesas de valor significativo (2 556 M€), com operações no âmbito doscompromissos assumidos na alienação do Novo Banco e do processo de nacionalização ereprivatização do BPN, cujo saldo acumulado das receitas e despesas orçamentais, no final do ano,totalizava -6 201 M€ (cfr. ponto 4.1).
♦ Os apoios públicos não reembolsáveis a entidades fora da administração pública (empresas eparticulares) ascenderam a 2 763 M€ (menos 3,7% face a 2018), sendo 71% proveniente de fundosnacionais e 29% de financiamento comunitário. Neste último, são relevantes os apoios ao SectorAgrícola e Florestas (514 M€; 64,2%) e uma parte importante dos concedidos no âmbito da Ciência,Tecnologia, Ensino Superior e Serviços de Apoio (205 M€; 25,6%).
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A maior parcela dos apoios suportados por financiamento nacional e recursos próprios (1 961 M€) dirigiu-se a três áreas de intervenção: (i) emprego (programas de inserção na vida ativa e de formação profissional); (ii) ciência e ensino superior (concessão de bolsas de estudo, projetos de investigação científica, ensino superior politécnico) e educação (ensino privado e cooperativo, educação especial e pré-escolar); e (iii) ambiente (no âmbito das energias renováveis) (cfr. ponto 4.2).
♦ A despesa fiscal decorrente de benefícios fiscais evidenciada na CGE (13 171 M€, um aumento de1 806 M€ face a 2018) apenas abrange 179 dos 383 benefícios em vigor. Para além desta incorreção,destaca-se a falta de transparência e fundamentação na criação de novos benefícios fiscais, aausência de uma reavaliação sistemática dos benefícios existentes, a deficiente informação e adispersão da legislação, o que condiciona a sua eficácia, e, ainda, a falta de rigor quanto à suadistinção face aos desagravamentos fiscais estruturais, designadamente no que se refere às taxaspreferenciais em sede de IVA (cfr. ponto 4.3).
32. A CGE 2019 apresenta as responsabilidades do Estado por garantias prestadas, porém, permaneceomissa quanto às garantias a financiamentos prestadas por SFA e EPR. As responsabilidades do Estadopor garantias prestadas ascendiam a 17 120 M€, registando um decréscimo de 3 311 M€ (16,2%) face a2018. Para esta tendência tem contribuído a intervenção do Estado junto de EPR, sob a forma deconcessão de empréstimos (substituindo-se ao sistema financeiro) ou dotações de capital. As garantiasa financiamentos prestadas por SFA e EPR ascendiam, em termos líquidos, a 1 984 M€ (cfr. ponto 5.1).
33. O FdR apresentava, no final de 2019, recursos próprios negativos de 7 021 M€ (agravamento de 907 M€face a 2018) e um conjunto de responsabilidades cujos encargos não são, para já, quantificáveis. Oacordo de capitalização contingente, em vigor desde a venda do Novo Banco (NB), prevê que o FdR,caso os níveis de solvabilidade do NB sejam inferiores a um limiar contratualmente definido, secomprometa a efetuar pagamentos para cobrir perdas na carteira de ativos abrangidos, até ao limite de3 890 M€. Em três anos, os pagamentos do FdR ao NB cobriram 82% das perdas totais registadas até31/12/2019 nos ativos abrangidos, totalizando 2 976 M€ (792 M€ relativos a 2017, 1 149 M€ relativos a2018 e 1 035 M€ relativos a 2019) o que corresponde a 77% do valor máximo previsto (cfr. ponto 5.2).
34. A CGE 2019 reporta 1 543 M€ de encargos públicos líquidos com PPP (1 678 M€ em 2018 e 13 503 M€de 2011 a 2019). Estes encargos respeitam apenas a 35 PPP, apesar de a Unidade Técnica deAcompanhamento de Projetos divulgar informação sobre mais 58 contratos de natureza concessória. Aestimativa de 5 109 M€ para encargos líquidos do sector público com as PPP, entre 2020 e 2062, jádeduzida da receita estimada para o sector aeroportuário (2 941 M€, de 2023 a 2062), permanece semser acompanhada da previsão do investimento a realizar pelos parceiros privados.
Na informação reportada na CGE 2019 subsistem deficiências já apontadas pelo Tribunal: universo decontratos por certificar, parte relevante da informação por reportar, veracidade e coerência dos dadospor validar e cumprimento das finalidades essenciais das PPP por avaliar (cfr. ponto 5.3).
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Juízo sobre a Conta
O Tribunal de Contas “emite um juízo sobre a legalidade e a correção financeira das operações examinadas” subjacentes à Conta Geral do Estado de 2019 (CGE), nos termos previstos na sua Lei de Organização e Processo (art. 41.º, n.º 2).
A CGE 2019 continua a não incluir o balanço e demonstração de resultados da administração central e a informação orçamental e financeira que apresenta é ainda suportada por diferentes sistemas contabilísticos não integrados, elementos críticos para a certificação da Conta. A Lei de Enquadramento Orçamental de 2015, dadas as alterações introduzidas pela Lei 41/2020, de 18/08, adiou para a CGE 2023 a inclusão de demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas, de acordo com o SNC-AP, sujeitas a parecer e, pela primeira vez, a certificação pelo Tribunal em 2024. O Tribunal enfatiza que subsistem riscos de o novo prazo não ser cumprido.
Paralelamente, o Tribunal formula 43 recomendações, na sua maioria reiteradas de anteriores Pareceres, dada a subsistência de limitações de natureza estrutural que afetam a completude e correção da Conta, em grande medida, passíveis de serem corrigidas com a implementação da reforma das finanças públicas.
A) CONTA DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL
A Conta da administração central está afetada por erros materialmente relevantes pelo que se formula uma limitação de âmbito e as reservas e ênfases seguintes.
Limitação de âmbito
♦ A Conta Geral do Estado não inclui o balanço e demonstração de resultados da administração central.
Reservas
Correção financeira
♦ Não inclusão da execução orçamental de sete entidades da administração central, o que subvalorizaa receita e a despesa global.
♦ Incorreta especificação de um conjunto elevado de operações de receita e despesa (v.g. na Contaforam registados 27 M€ de juros da dívida pública direta pagos a entidades da administração centrale à segurança social, valor considerado na consolidação, quando receberam 589 M€).
♦ Omissão da dívida dos SFA (30 796 M€), incluindo EPR, no stock da dívida pública pelo que a Contatambém não apresenta o valor da dívida financeira consolidada (238 138 M€).
♦ Não inclusão de informação completa e integrada sobre a carteira de ativos financeiros daadministração central (108 161 M€; 46 173 M€ em valores consolidados).
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♦ Omissão do valor das garantias a financiamentos prestadas por SFA e EPR que, em termos líquidos,ascendiam a 1 984 M€.
♦ Não inclusão do inventário do património imobiliário e sua devida valorização.
♦ Disponibilidades fora da tesouraria do Estado em incumprimento do princípio da unidade detesouraria que ascendiam a, pelo menos, 372 M€.
♦ Subavaliação da despesa fiscal (por benefícios fiscais) de 72 M€ em IRC, além de despesa fiscal porquantificar (dos 383 benefícios fiscais, apenas é quantificada a despesa fiscal de 179).
Ênfases
Legalidade
♦ Não observância dos princípios da anualidade, da unidade e da universalidade, da não compensação,da não consignação, da especificação e da unidade de tesouraria, em todas as situações.
♦ As insuficiências da programação orçamental não permitem avaliar as medidas de política públicaquanto aos resultados obtidos/recursos utilizados, com base em indicadores relevantes.
Correção financeira
♦ Operações que, embora o saldo orçamental em contabilidade pública não inclua ativos e passivosfinanceiros, são suscetíveis de alterar o património financeiro líquido com destaque para as entregasdo Fundo de Resolução ao Novo Banco (1 149 M€) e a amortização de empréstimos contraídos noprocesso de privatização do ex-Banco Português de Negócios (1 377 M€).
♦ Desatualização do classificador económico das receitas e despesas que não prevê operaçõesespecíficas, em particular das EPR (v.g. sobrevalorização da receita de passivos financeiros em3 337 M€ por contabilização incorreta dos aumentos de capital) e manutenção de um modelosimplificado do classificador a utilizar por algumas EPR, contrariando o princípio da especificação.
♦ Sobrevalorização da despesa com ativos financeiros em 1 203 M€, por corresponderem a entradasde capital em empresas públicas, para cobertura de prejuízos, sem qualquer expetativa de retorno.
♦ Não relevação como receita extraorçamental de parte substancial dos fluxos financeiros recebidospor entidades da administração central (3 263 M€).
♦ Inadequação dos sistemas de informação e dos procedimentos para o registo integral das operaçõesextraorçamentais (v.g. registo contabilístico da entrega dos impostos municipais cobrados pelaAutoridade Tributária e Aduaneira).
♦ Insuficiência de informação sobre os fluxos financeiros oriundos da União Europeia e sobre aexecução orçamental financiada por esses recursos.
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B) CONTA DA SEGURANÇA SOCIAL
A Conta da segurança social está afetada por erros materialmente relevantes pelo que se formulam as reservas e ênfases seguintes.
Reservas
Legalidade
♦ Incumprimento do disposto no DL 42/2001, de 09/02, quanto à dívida de terceiros, por ausência deinstauração de processos executivos relativos a todas as dívidas provenientes de reembolsos deimportâncias pagas por prestações de alimentos devidos a menores e de pagamentos indevidos arequerentes de créditos emergentes de contrato de trabalho ou da sua violação ou cessação.
♦ Incumprimento das normas do Cadastro e Inventário dos Bens do Estado relativamente ao cálculode amortizações de imóveis.
Correção financeira
Conta Execução Orçamental:
♦ Inclusão indevida na despesa de prestações sociais de, pelo menos, 10 M€ de pagamentos nãoconcretizados.
♦ Omissão de receita do ano e de anos anteriores que subvaloriza o saldo orçamental em 9 M€.
Balanço e Demonstração de Resultados:
♦ Impossibilidade de identificar os contribuintes aos quais respeita a dívida de 1 927 M€, por não serpossível a reconciliação do saldo relevado no balanço com o saldo das contas correntes.
♦ Sobrevalorização do saldo da conta de clientes por inexistência de registo de dívidas incobráveis declientes.
♦ Inconsistência entre o saldo da dívida de prestações sociais relevado no balanço e o que consta nascontas correntes dos beneficiários (o primeiro é superior em 99 M€).
♦ Incumprimento do princípio da especialização do exercício de juros vencidos até 31/12/2019relativos a dívida contributiva, estimando-se uma subvalorização de 343 M€ na dívida decontribuintes (de 241 M€ nos resultados transitados e de 102 M€ nos proveitos extraordinários e noresultado líquido, para a dívida constituída a partir de 2014).
♦ Impossibilidade de validação do valor relevado nas demonstrações financeiras relativo a imóveis, porinexistência de documentação comprovativa e por incorreções nas amortizações que afetam o valorlíquido dos imóveis.
♦ Sobrevalorização em 40 M€ dos proveitos extraordinários e do resultado líquido do exercício, porreversão de provisões para cobrança duvidosa de contribuintes que não haviam sido constituídas emanos anteriores.
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♦ Subvalorização do saldo de disponibilidades em 12 M€.
♦ Subvalorização das provisões para dívida de cobrança duvidosa de contribuintes (do exercício eacumuladas), por excluírem indevidamente dívida não participada a execução fiscal.
Controlo interno
♦ Ausência de informação integral sobre a localização dos bens móveis, impedindo a realização de umefetivo controlo físico.
♦ Ausência de informação relevante relativa a imóveis que suporte o valor relevado nas demonstraçõesfinanceiras e deficiências nos procedimentos de controlo que não evitaram nem corrigiram assituações já identificadas como incorretas pelo Tribunal nos PCGE de 2015 a 2018, subsistindo:
◊ a não relevação contabilística de ativos com origem em escrituras;
◊ indevida inclusão de valores em parcelas de terreno de imóveis relativos a benfeitorias realizadasnos edificados, que não são objeto de amortizações;
◊ cálculo indevido de amortizações sobre o valor das parcelas de terreno dos imóveis;
◊ suspensão de cálculo de amortizações, por incorreção na introdução de dados na aplicaçãoinformática relativamente à data de início da depreciação ou por inexistência de ajustamento doperíodo de vida útil, quando o mesmo já se extinguiu;
◊ incorreção na atribuição dos períodos de vida útil dos imóveis.
♦ Ausência de controlo das dívidas de clientes, por inexistência de contas correntes por devedor.
♦ Inexistência de controlo entre o valor registado no balanço das dívidas de cobrança duvidosaprovenientes de pagamentos indevidos de pensões e o total em dívida por devedor e respetivaantiguidade.
Ênfases
Legalidade
♦ Incumprimento da legislação comunitária quanto à constituição de património próprio do Fundo deGarantia Salarial e ausência de regulamentação nacional para parte do seu financiamento.
♦ Inexistência de diplomas reguladores da tesouraria única da segurança social e da fixação dos limitesdas aplicações de capital realizadas pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.
♦ Existência de discrepâncias no quadro legal do financiamento, designadamente no que respeita àcomponente capitalização do sistema previdencial.
♦ O parecer do Conselho Consultivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social sobre aConta consolidada da segurança social não acompanhou a respetiva conta e a reunião para a suaemissão foi extemporânea (09/11/2020).
♦ A conta do Instituto da Segurança Social da Madeira não foi objeto de certificação legal de contas epara a conta do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social foi emitida uma “Declaração deimpossibilidade de Certificação Legal das Contas”, por falta de informação.
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Introdução
O presente Parecer incide sobre a Conta Geral do Estado de 2019 (CGE 2019) e pronuncia-se sobre a legalidade e a correção financeira das operações examinadas, a economia, a eficiência e a eficácia da gestão e a fiabilidade dos sistemas de controlo interno, conforme determinam a Constituição da República Portuguesa1, a Lei de Enquadramento Orçamental (LEO)2 e a Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas3.
A CGE foi remetida ao Tribunal de Contas em 30 de junho, cumprindo assim o prazo legalmente previsto, mesmo com as condicionantes atípicas impostas pela pandemia da COVID-19. A Conta abrange as contas da administração central do Estado (AC), que incluem os serviços integrados (SI) e os serviços e fundos autónomos (SFA), organizadas em contabilidade orçamental, e a conta consolidada da segurança social (SS) que é apresentada, também, em base patrimonial.
O Tribunal de Contas emite o Parecer e formula um Juízo sobre atividade financeira do Estado nos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, formulando recomendações à Assembleia da República ou ao Governo.
O Tribunal sublinha, mais uma vez, a importância da implementação da reforma das finanças públicas para uma melhor gestão dos recursos públicos, podendo revelar-se um instrumento valioso para reconduzir as contas públicas no caminho da sustentabilidade, após o impacto repentino e abrupto da COVID-19 na execução orçamental de 2020, pelo efeito conjugado do crescimento da despesa e da redução da receita, e do consequente aumento da dívida pública, a par da desaceleração da atividade económica.
O Parecer encontra-se organizado em três partes. A Parte I – O Orçamento e a Conta Geral do Estado, inclui:
♦ Evolução da reforma das finanças públicas no que respeita à implementação da LEO e à transiçãopara o sistema de normalização contabilística para as administrações públicas (SNC-AP)4.
♦ Análise do processo orçamental do ano, incluindo a programação e o cenário orçamental; por último,as alterações orçamentais.
♦ Os resultados do exame realizado às contas da AC e da SS de 2019, bem como o apuramento deelementos patrimoniais em falta no que respeita à AC, nomeadamente a dívida pública e o património financeiro.
♦ Recomendações que visam suprir as deficiências que afetam o processo e o âmbito orçamental, afiabilidade das demonstrações orçamentais e dos elementos patrimoniais, os sistemas de gestão econtrolo e a informação e transparência da CGE.
1 Art. 214.º. 2 Aprovada pela Lei 151/2015, de 11/09, alterada pelas Leis 2/2018, de 29/01, 37/2018, de 07/08, e 41/2020, de 18/08 (3.ª
alteração, que altera também a Lei 2/2018). 3 Cfr. art. 41.º da Lei 98/97, de 26/08, alterada pelas Leis 87-B/98, de 31/12, 1/2001, de 04/01, 55-B/2004, de 30/09,
48/2006, de 29/08, 35/2007, de 13/08, 3-B/2010, de 28/04, 61/2011, de 07/12, 2/2012, de 06/01, 20/2015, de 09/03, 42/2016, de 28/12, 2/2020, de 31/03 e 27-A/2020, de 24/07.
4 Aprovado pelo DL 192/2015, de 11/09.
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A Parte II – Sustentabilidade das finanças públicas, inclui a apreciação de temas que, neste domínio, influenciam a exposição ao risco:
♦ O ajustamento orçamental no contexto do Tratado Orçamental;
♦ A despesa com pensões e o seu financiamento;
♦ A posição do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social;
♦ Os apoios públicos ao sector financeiro, a entidades não pertencentes à administração pública e osbenefícios fiscais;
♦ As responsabilidades contingentes sob a forma de garantias, as resultantes de medidas de resoluçãodo sector bancário e as decorrentes de parcerias público-privadas (PPP) e de outras concessões.
Finalmente, a Parte III – Seguimento das recomendações, apresenta uma síntese da apreciação do acolhimento das recomendações formuladas no PCGE 2017.
Metodologia
O PCGE e o Juízo formulado sobre a CGE 2019 encontram-se fundamentados nos resultados das ações de controlo e das auditorias realizadas. Foram aplicados os princípios dos Manuais de Auditoria do Tribunal e as normas internacionais (ISSAI – International Standards of Supreme Audit Institutions),
Os procedimentos envolveram, entre outros, o exame documental, a revisão analítica dos dados residentes nos sistemas de informação da execução orçamental e da contabilidade patrimonial e de outros com informação relevante (como os sistemas que suportam a gestão dos impostos pela administração fiscal, a contabilidade do Tesouro, a gestão de contribuições para a SS e o inventário dos imóveis do Estado), o seu confronto com documentos de prestação de contas das entidades, com informação resultante das respostas a questionários e com a remetida pelas entidades ao abrigo de instruções específicas1.
Limitações e condicionantes
A apreciação expressa no Parecer continua a ser condicionada pelo facto da CGE não incluir um balanço e uma demonstração de resultados da AC, facto que não permite que seja emitida uma opinião em termos completamente coincidentes com o modelo previsto nas normas internacionais de auditoria. Por sua vez, a conta consolidada da segurança social continua a refletir fragilidades cuja superação depende de melhorias ao nível dos sistemas informáticos e dos procedimentos de controlo interno.
Os trabalhos do Parecer foram desenvolvidos num contexto mais exigente para o Tribunal e para as entidades interlocutoras, dados os constrangimentos causados pela pandemia da COVID-19.
Exercício do contraditório
Em cumprimento do princípio do contraditório, expresso no art. 13.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, o anteprojeto do Parecer foi enviado aos responsáveis das entidades para pronunciamento e as alegações apresentadas foram tidas em conta na fixação do texto final. Em anexo, reproduzem-se as respostas recebidas e apresenta-se num quadro síntese a identificação das entidades ouvidas com a indicação se apresentaram ou não alegações.
1 Em regra, os valores são apresentados nos quadros em milhões de euros, podendo, por isso, os totais não coincidir com a soma das parcelas; as percentagens encontram-se arredondadas à décima. A abreviação dos montantes efetua-se do seguinte modo: milhões de euros – xx M€; milhares de euros – xx m€.
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PARTE I – O ORÇAMENTO E A CONTA GERAL DO ESTADO
1. A REFORMA EM CURSO
A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO)1 e o sistema de normalização contabilística para as administrações públicas (SNC-AP)2 constituem os pilares da reforma das finanças públicas em Portugal, essencial para dotar o sistema financeiro público com informação ao nível da posição financeira do Estado, da distribuição dos recursos e desta forma promover uma disponibilização mais eficiente de bens e serviços públicos.
A ausência de progressos na implementação da reforma foi acompanhada pela aprovação, em agosto de 2020, de alterações3 à LEO (plenamente em vigor desde 01/04/2020) que conduziram ao adiamento da concretização de aspetos essenciais e à sua implementação faseada, até 2027, conforme ilustra a figura seguinte4.
Figura I. 1 – Fases de implementação da LEO, por exercício orçamental
Fonte: Lei 41/2020, de 18/08.
Com esta nova calendarização, a aplicação integral da LEO só virá a concretizar-se no exercício orçamental de 2027. Porém merece destaque a obrigação também estabelecida na lei5, de o Governo remeter semestralmente à Assembleia da República e ao TC informação detalhada sobre os avanços que vierem a ocorrer neste processo de reforma.
1 Aprovada pela Lei 151/2015, de 11/09, alterada e republicada pela Lei 41/2020, de 18/08 (3ª alteração à LEO) que altera também a Lei 2/2018, de 29/01.
2 Aprovado pelo DL 192/2015, 11/09, alterado pelo DL 85/2016, de 21/12. 3 A LEO e a Lei 151/2015, de 11/09, diploma que a aprovou, foram alterados pela Lei 41/2020, de 18/08, que acolheu, em
parte, as conclusões Grupo de Trabalho para Reavaliação da LEO (constituído pelo Despacho 2706/2020 do MEF, de 28/02), o qual teve como objetivos avaliar a sua implementação e a respetiva calendarização, bem como apresentar propostas de melhoria da transparência do processo orçamental e da qualidade de informação.
4 Cfr. art. 5.º da Lei 151/2015, de 11/09, com a redação que lhe foi dada pelo art. 2.º da Lei 41/2020, de 18/08 e art. 5.º da Lei 41/2020.
5 Art. 6.º da Lei 41/2020, de 18/08.
Inclusão de novos mapas orçamentais na LOE
Regulamentação da orçamentação por programas
2021
Programa orçamental piloto
2022
Inclusão da Entidade Contabilística Estado (ECE) no OE
Demonstrações orçamentais e financeiras na CGE
2023Implementação da orçamentação por programas no OE
Demonstrações financeiras intercalares
Certificação pelo TC da CGE 2023
2024Demonstrações financeiras previsionais no OE
2027
Criação da ECE, de forma faseada
Adaptação dos demais programas orçamentais à orçamentação por programas
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Foram ainda introduzidas alterações ao processo orçamental, evidenciadas no quadro seguinte.
Quadro I. 1 – Alterações à LEO – aspetos mais relevantes
Em contraditório, o Ministro das Finanças e a UniLEO elencam as melhorias estruturais introduzidas no processo orçamental e destacam as alterações subjacentes à nova LEO, em vigor desde abril de 2020, já aplicadas no OE 2021 e no respetivo Relatório.
1.1. Implementação da lei de enquadramento orçamental
O Tribunal tem acompanhado a implementação da LEO desde 2016, divulgou a sua apreciação em sete relatórios de auditoria e nos PCGE e formulou recomendações1, visando contribuir para a melhoria e conclusão tempestiva do processo. Passados cinco anos, os progressos na aplicação do SNC-AP não tiveram paralelo noutras dimensões de implementação da LEO, subsistindo sérias reservas quanto ao cumprimento dos prazos, agora fixados até 2027, como se dá conta no quadro seguinte.
1 Cfr. Relatório de Auditoria 25/2019 – 2.ª S (ponto 1.2 e Anexo 1 – Acompanhamento das Recomendações) e PCGE 2018.
Política orçamental• Fundamentação das diferenças significativas entre os cenários macroeconómico e orçamental apresentados e as
previsões da Comissão Europeia e de instituições nacionais ou internacionais e a análise de sensibilidade do cenáriomacro-orçamental a diferentes hipóteses para as principais variáveis (alíneas c) e d) do art. 8.º da LEO)
Cumprimento das regras orçamentais • O Conselho das Finanças Públicas deve alertar o Governo para a necessidade de reconhecimento da existência de desvio
significativo face ao objetivo de médio prazo ou ao saldo previsto na trajetória de convergência e efetuar oacompanhamento do correspondente plano de correção e encerramento de desvio significativo (art. 22.º e 24.º da LEO)
Processo orçamental• Os limites vinculativos do quadro plurianual das despesas públicas podem ser revistos em função da competência do
Governo para efetuar alterações orçamentais (utilização de saldos de gerência, despesas imprevisíveis e inadiáveis,aumento das receitas efetivas próprias) e nas situações excecionais de recessão económica profunda, de catástrofesnaturais ou outras situações excecionais com significativo impacto orçamental (alíneas c) e d) do n.º 6 do art. 35.º e n.º 1do art. 24.º da LEO). Até 2025, vigora o regime transitório previsto no art. 5.º, n.os 1 a 11, da Lei 41/2020, de 18/08
• O prazo para apresentação da proposta de LOE à AR passa de 1 para 10 de outubro e a sua votação realiza-se nos 50dias subsequentes (45 na versão anterior)(art. 36.º e 38.º da LEO)
• Inclusão, nos elementos que acompanham a proposta de LOE, designadamente, de informação individualizada sobregarantias, empréstimos, dividendos pagos ao Estado e quadro de políticas invariantes atualizado (art. 37.º da LEO)
Revisões orçamentais• A proposta de revisão orçamental submetida à AR deve ser acompanhada de um relatório justificativo e dos elementos
informativos, devidamente adaptados (art. 59.º da LEO)
Transparência• As iniciativas legislativas do Governo com implicações orçamentais são acompanhadas pela quantificação dos seus
impactos na despesa, receita e balanço consolidado e os grupos parlamentares podem solicitar à Unidade Técnica deApoio Orçamental um estudo técnico sobre o impacto potencial de quaisquer alterações apresentadas durante adiscussão do OE (art. 75.º A da LEO)
• O Governo deve apresentar até 31 de agosto o quadro de políticas invariantes (alínea j) dos n.os 1 e 2 do art. 75.º da LEO)
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Quadro I. 2 – Acompanhamento das Recomendações sobre a LEO, o SNC-AP e a ECE
O Tribunal recomendou: Situação a 31/10/2020 – UniLEO Ao nível da estratégia
A adoção de uma estratégia de médio prazo que assegure, de forma tempestiva:
O plano de implementação da LEO encontra-se em revisão, tendo agora em conta:
a reformulação do Plano de implementação da LEO, dando prioridade aos projetos da ECE e de revisão e desenvolvimento do quadro legal;
as alterações introduzidas à LEO 2015 (pela Lei 41/2020, de 18/08);
a identificação dos responsáveis pela liderança dos processos nosdiversos níveis da tomada de decisões;
a revisão do modelo de governação; o reforço de recursos humanos da UniLEO;
a hierarquização realista das diversas fases; A candidatura apresentada ao Plano de Recuperação e Resiliência(PRR)1 no âmbito da modernização e simplificação da GestãoFinanceira Pública.
1 Plano de Recuperação e Resiliência – Recuperar Portugal 2021-2026 – Versão preliminar, entregue pelo Primeiro-Ministro à Presidente da Comissão Europeia em 15/10/2020.
a disponibilização dos meios (humanos, organizativos e de suporte informativo) à UniLEO em articulação com as demais entidades públicas;
o estabelecimento de mecanismos de monitorização e controlo do Plano de implementação da LEO.
(RA 25/2019, rec 2; PCGE 2018, rec 1)
Esta revisão está em curso desde março de 2019 e o PRR encontra-se ainda em versão preliminar. Assim, não foi indicado pela UniLEO um horizonte temporal para a concretização e apresentação desta revisão, sendo elevados os riscos de não observância dos novos prazos da LEO.
Ao nível da liderança
A operacionalização do modelo de governação da UniLEO nas seguintes vertentes:
O modelo de governação, estrutura da UniLEO e a afetação de recursos humanos dependem da revisão do diploma que estabelece a sua constituição e regras de funcionamento. Este modelo deverá assentar numa responsabilidade partilhada entre organismos do Ministério das Finanças. Em 2020 existiam já processos colaborativos com a DGO e a eSPap para o desenvolvimento de três projetos.
aprovação do regulamento interno de funcionamento da UniLEO;
designação formal dos membros das equipas dos Gabinetes da UniLEO;
definição das responsabilidades pela liderança da reforma das finanças públicas, ao nível da execução técnica e de gestão de projetos;
constituição das equipas indispensáveis ao desenvolvimento dos projetosdo Plano de implementação da LEO;
coordenação das componentes legal, técnica e contabilística comimpacto nos sistemas de informação, de forma a minimizar o prazo de implementação e o respetivo custo;
articulação com as diversas entidades para a concretização dos projetosdo plano.
(RA 25/2019, Rec 1; RA 13/2019, Rec 3; RA 8/2018, Rec 2, 6 e 7; RA 23/2017, Rec 6)
Volvidos quatro anos sobre a criação da UniLEO, o seu modelo de governação continua por operacionalizar e com insuficiente dotação de meios humanos. Não são conhecidos desenvolvimentos quanto ao modelo organizativo que se pretende implementar, nem foi indicada previsão para o horizonte temporal de implementação.
Ao nível dos projetos
A produção atempada de: Em termos globais, os projetos estão em revisão. Registaram-se progressos em cinco projetos: propostas de revisão dos normativos legais, dado o seu impacto na
definição da arquitetura do Estado; Fatura eletrónica inbound e fatura eletrónica outbound, em fase de disseminação massiva, e o Documento Contabilístico e de Cobrança (DCC) em fase de conclusão do projeto piloto;
módulos críticos para a implementação do SNC-AP e cumprimento da LEO.
A operacionalização da orçamentação por programas, mediante: desenho dos Mapas da proposta do OE 2021 e das GrandesOpções do Plano e da informação do ROE, com base nomodelo de informação preconizado pela LEO;
o desenvolvimento do quadro legal;
a definição de metodologias de estimativa e afetação de custos às políticas públicas;
adoção da classificação funcional internacionalmente utilizada e criação de uma tabela única de fontes de financiamentotransversal à AC. a fixação de critérios que permitam harmonizar a apresentação dos
resultados;
o estabelecimento de indicadores de medida e metas para os objetivos de política, de forma consistente em todos os Programas Orçamentais e coordenada com os diversos documentos de política orçamental.
(RA 22/2017 Rec 5 e 6; PCGE 2018)
Os progressos registados num número limitado de projetos (cinco) não contribuem para minorar os riscos de incumprimento da nova calendarização da LEO, especialmente quanto à orçamentação por programas, a regulamentar no 1.º semestre de 2021. A estrutura dos mapas do OE para 2021 cumpre formalmente o estipulado na LEO quanto a apresentar conjuntamente as receitas e despesas da administração central. Em contraditório, o Ministro das Finanças e a UniLEO referem que os mapas da nova estrutura são acompanhados de informação de detalhe que não era anteriormente disponibilizada, sendo “agora, para cada entidade (…) completa e transparente, pelo que a leitura dos mapas com informação da administração central demonstra o valor total de despesa que deve ser aprovada pela Assembleia da República”. Porém a sua leitura é suscetível de interpretação errónea uma vez que não apresenta valores consolidados parciais e por entidade. Na classificação funcional das despesas da AC e SS foi adotada a COFOG (Classification of the Functions of Government), indo ao encontro de sucessivas recomendações do Tribunal. Porém, não foi ainda publicado o diploma que define a estrutura dos códigos dos classificadores orçamentais previsto no n.º 4 do art. 17.º da LEO, designadamente, o classificador funcional e o classificador económico.
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O Tribunal recomendou: Situação a 31/10/2020 – UniLEO Ao nível da ECE
A concretização da ECE, nas seguintes etapas: Não foram reportados desenvolvimentos.
elaboração de um plano de implementação e dos respetivos testes aosrequisitos técnicos e institucionais;
acompanhamento da implementação, identificando os principais riscosde incumprimento, mensurando os desvios, aplicando as medidascorretivas e procedendo à sua divulgação trimestral;
envolvimento de todas as entidades que, atuando como agentes doEstado, terão de prestar informação para a contabilização das operaçõespela ECE;
elaboração, em versão de teste, da conta da ECE relativa a 2020.
(RA 25/2019 Rec 3; RA 23/2017 Rec 3, 4 e 5; PCGE 2017, Rec 14)
A ausência de desenvolvimentos neste projeto essencial para a implementação da LEO reitera os riscos de incumprimento dos novos prazos fixados.
Ao nível do SNC-AP
A implementação do SNC-AP pressupõe: Foram apresentadas em SNC-AP 1 167 contas de 2019. Prevê-se a prestação de contas em SNC-AP relativas a 2020 para o subsector da administração local. A conclusão dos trabalhos de implementação do SNC-AP nasegurança social está prevista para o 1.º trimestre de 2022 (informação do Instituto de Informática, de 10/11/2020).
adoção de medidas para minorar o risco de inadequada adaptação dos diferentes softwares ao normativo;
disponibilização dos meios necessários para o cumprimento das metas e prazos fixados para a produção de demonstrações financeiras e orçamentais individuais e consolidadas;
nomeação da entidade responsável pela preparação de contasconsolidadas;
revisão e atualização do sistema de controlo interno da administraçãofinanceira do Estado;
adoção das medidas necessárias para eliminar os constrangimentossectoriais específicos que ponham em causa a implementação doSNC-AP.
(RA 8/2018 Rec 4; RA 22/2017 Rec 1 e 3; RA 6/2017 Rec 2 e 3)
Até ao final de outubro 2020 foram remetidas ao Tribunal 1 176 contas em SNC-AP relativas ao exercício de 2019 (mais 96 do que as entradas no mesmo período do ano anterior).
Fonte: Relatórios de auditoria (13/2016, 2.ª S, 6/2017, 2.ª S, 22/2017, 2.ª S, 23/2017, 2.ª S, 8/2018, 2.ª S, 13/2019, 2.ª S e 25/2019, 2.ª S), PCGE (2015 a 2018) e informação da UniLEO de 03/11/2020.
O acompanhamento das recomendações efetuado pelo Tribunal evidencia que não se verificaram progressos quanto à definição de uma estratégia de implementação da LEO (em revisão desde março de 2019), à operacionalização do modelo de governação e à afetação de recursos humanos. Com efeito, a coordenação da UniLEO foi assegurada a tempo parcial entre 01/04/2019 e 28/09/2020, data em que foi nomeada uma coordenadora a tempo integral, a Unidade não dispõe de responsável técnico desde 01/01/2019 e continua por formalizar a designação dos membros do Gabinete Técnico1.
Em contraditório, o MEF e a UniLEO referem, em linha com o já observado pelo Tribunal, que o “processo deimplementação da Reforma das Finanças Públicas em curso revelou (…) a necessidade de se proceder a ajustamentos no calendário da sua implementação por forma a permitir e legitimar uma implementação faseada. Os prazos iniciais partiram da premissa errada da possibilidade de paralelização absoluta das tarefas e projetos, sem ter em atenção a necessidade de sequência entre projetos, de amadurecimento de conceitos e modelos e da consolidação da implementação do SNC-AP antes de avançar para a implementação das reformas previstas, e sem considerar tempos de contratação pública. Por outro lado, não foi avaliada a disponibilidade de recursos humanos altamente qualificados, cuja captação massiva para a UniLEO depauperaria a Administração Pública de recursos essenciais à continuidade da operação”.
1 Ao qual cabe planear, executar e avaliar os projetos e diplomas a desenvolver no âmbito da LEO.
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As mesmas entidades informam que “está em curso um trabalho de revisão do modelo de governação e da estruturada UniLEO (…), o qual será acompanhado pelo reforço dos recursos afetos ao projeto. O plano de implementação da reforma da LEO encontra-se igualmente em revisão, contemplando a redefinição de prioridades (…), tendo em vista o seu alinhamento com os projetos apresentados no contexto do Plano de Recuperação e Resiliência”.
Quanto ao desenvolvimento dos projetos, a UniLEO perspetiva1: i) avaliar o projeto piloto DCC; ii) aumentar o número de fornecedores aderentes à fatura eletrónica e entrada em produção do projeto piloto decontabilização automática em 2021; iii) definir o novo modelo de orçamentação por programas2, criandocondições para um projeto piloto no orçamento para 2022; iv) desenvolver os projetos incluídos nacandidatura ao PRR (soluções informáticas integradas, reconhecimento de operações na ECE,implementação do processo orçamental e da consolidação).
Os desenvolvimentos previstos pela UniLEO estão alinhados com o novo faseamento da LEO que prevê aprovar a regulamentação da orçamentação por programas no primeiro semestre de 2021, identificar um programa piloto e definir a respetiva calendarização. O MEF e a UniLEO referem que a “orçamentação por programas será (…) enquadrada na revisão da estratégia de implementação da reforma da LEO tendo em conta os calendários aprovados na Lei”. Porém, subsistem reservas quanto ao cumprimento deste prazo, tendo em conta que os aspetos essenciais desta fase da reforma se encontram agora dependentes da candidatura ao PRR, programa ainda em versão preliminar.
1.2. Prestação de contas em SNC-AP
Com a entrada em vigor do SNC-AP foi aprovada uma nova instrução para a prestação de contas ao Tribunal3, aplicável às entidades obrigadas a este regime contabilístico, bem como foram emitidas instruções específicas para entidades que, até então, remetiam as suas contas em suporte papel possibilitando a remessa da informação de forma automática e sujeita a regras de validação4.
Para a prestação de contas em SNC-AP, o Tribunal passou a ser o ponto único de submissão das demonstrações orçamentais e financeiras anuais, disponibilizando uma solução de software que aplica as regras de validação estabelecidas5. A informação recebida é partilhada com o Ministério das Finanças e com a Administração Central do Sistema de Saúde, prevendo-se que venha a ser disponibilizada também às entidades de coordenação sectorial das áreas da educação e administração local6.
O processo de prestação de contas relativo a 2019 foi influenciado pela:
♦ possibilidade prevista na LOE 2020 da “prestação de contas relativa a 2019 (…) ser efetuada no mesmo regime contabilístico prestado relativamente às contas de 2018”7, que deu cobertura legal à não aplicação
1 Informação da UniLEO de 03/11/2020. 2 Com base em documentos de trabalho elaborados no âmbito de projetos apoiados pelo Structural Reform Support Service
da Comissão Europeia. 3 Instrução 1/2019-PG, também aplicável às regiões autónomas. 4 E sujeitas a um dos seguintes regimes contabilísticos: sistema de normalização contabilística (SNC), a norma
contabilística, e de relato financeiro para entidades do sector não lucrativo (SNC-ESNL) e normas internacionais de relato financeiro (IFRS).
5 Regras que, caso não sejam cumpridas, impedem a conta de ser apresentada ao TC. Incluem regras próprias do Tribunal, validadas na respetiva plataforma (econtas) e as estabelecidas pelo Ministério das Finanças (através do envio da informação ao S3CP (plataforma para a centralização da informação contabilística).
6 Através do Instituto de Gestão Financeira da Educação e da Direção-Geral das Autarquias Locais, respetivamente. 7 Art. 316.º da Lei 2/2020, de 31/03.
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da Instrução 1/2019-PG e do SNC-AP, caso dos serviços integrados que adotaram a solução contabilística disponibilizada pela eSPap;
♦ extensão e diversificação dos prazos de prestação de contas ao Tribunal, de acordo com a naturezajurídica das entidades, no contexto das medidas governamentais, tomadas em março de 2020, devido à pandemia da COVID-191.
Cerca de 50% (1 068) do universo das entidades do perímetro orçamental (2 1232), representando 19% do volume financeiro, prestou contas em SNC-AP nos moldes da nova plataforma e da nova Instrução, com a distribuição por funções evidenciadas no Quadro I. 3.
Quadro I. 3 – Prestação de contas em SNC-AP – 2019
(em milhões de euros)
Funções SNC-AP (nova instrução)
Entidades % Entidades Volume
Financeiro % VF
Funções de Soberania 49 1,3 10 436 6,1
Sector Social 79 7,6 30 626 45,1
Educação e Ensino 890 88,3 10 458 20,3
Funções Económicas 33 2,3 12 911 26,5
Fundos Europeus, Ambiente e Recursos Naturais 17 0,5 2 347 2
Total SNC-AP 1 068 100 66 778 100
Total prestação de contas de 2019 2 123 - 349 231 -
% 50 - 19 -
Fonte: Econtas.
De salientar que na AC e SS, pelo menos 346 entidades não prestaram contas em SNC-AP, procedendo a essa prestação de acordo com as instruções que lhes eram anteriormente aplicáveis: 157 serviços periféricos do Ministério dos Negócios Estrangeiros e do Instituto Camões e 189 entidades com POCP e planos sectoriais.
Refira-se que 71% do volume financeiro deste universo de 2 123 entidades, pertence a apenas 15 entidades, sendo de salientar que 7 prestaram contas de acordo com a nova Instrução (assinaladas a azul Quadro I. 4) das quais 4 em SNC-AP.
1 Art. 4.º da Lei 1-A/2020, de 19/03. 2 Os dados em análise reportam-se a 30/10/2020, e não incluem nem a administração local nem a regional. Até esta data
não tinham, ainda, sido rececionadas 122 contas de 2019, 42 das quais relativas a entidades que integram a CGE (sendo 14 agrupamentos de escolas de ensino básico e secundário e 8 EPR).
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Quadro I. 4 – Entidades com maior volume financeiro
(em milhões de euros)
Entidade Ministério Regime Contabilístico Volume
Financeiro (*) Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública – IGCP, EPE – Encargos da Dívida Pública
Ministério das Finanças POCP 111 315
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social POCISSSS 32 894
Instituto da Segurança Social, IP Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social POCISSSS 25 956
Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social
POCISSSS 11 658
Caixa Geral de Depósitos, SA Ministério das Finanças IFRS 10 875
Caixa Geral de Aposentações, IP Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social SNC-AP 10 869
Direção-Geral do Tesouro e Finanças – Despesas excecionais (Capítulo 60.º) Ministério das Finanças POCP 9 517
Secretaria-Geral do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social
Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social POCP 8 765
Administração Central do Sistema de Saúde, IP Ministério da Saúde SNC-AP 8 550
Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IP Ministério do Planeamento SNC-AP 6 553
Alfândega do Jardim do Tabaco – Lisboa Ministério das Finanças Caixas do Tesouro 2 558
Fundo de Garantia de Depósitos Ministério das Finanças SNC-AP 2 404
Direção-Geral do Orçamento - Capítulo 70 do OE Ministério das Finanças POCP 2 306
Santa Casa da Misericórdia de Lisboa – Departamento de Jogos
Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social
SNC 1 856
PARVALOREM, SA Ministério das Finanças IFRS 1 763
Total das 15 entidades com maior volume financeiro 247 839
Total volume financeiro em análise 349 231
% 71%
(*) Volume financeiro = corresponde ao somatório do débito/crédito dos mapas que evidenciam os fluxos de caixa na ótica orçamental. No caso das entidades que têm, apenas, contabilidade financeira, corresponde aos valores evidenciados na Demonstração de Fluxos de Caixa.
Fonte: Econtas.
As entidades que, em maior número, prestaram contas em SNC-AP foram as escolas do ensino básico e secundário1, cujos sistemas informáticos foram atempadamente parametrizados, sendo de mencionar que 45 dos demais serviços integrados também o fizeram, apesar da exceção prevista na lei (Quadro I. 5).
Quadro I. 5 – Prestação de contas de 2019 em SNC-AP – por tipo de entidade
(em milhões de euros)
Subsector N.º de entidades % Volume financeiro % SI (exceto escolas) 45 4,2 7 093 10,6
Escolas 796 74,5 5 825 8,7
SFA (exceto EPR) 144 13,5 45 735 68,5
EPR 77 7,2 8 089 12,1
Outros 6 0,6 36 0,1
Total Geral 1 068 100,0 66 778 100,0
Fonte: Econtas.
1 Estas entidades integram o OE e a CGE de forma agregada.
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Do exame realizado, verifica-se que as contas prestadas em SNC-AP apresentam deficiências que carecem de ajustamentos/melhorias, designadamente:
♦ Ausência de informação sobre a contabilidade de gestão;
♦ Não encerramento das contas da classe zero relativas às operações de tesouraria;
♦ Registo da dupla escrituração da receita própria que deve ser entregue ao Estado para posteriorrequisição e utilização;
♦ Remessa incompleta dos documentos a que a entidade se encontra obrigada (designadamente,orçamento, mapas contratação administrativa, atas, relatórios dos órgãos de fiscalização ecertificação legal de contas, extratos/certidões dos saldos bancários no final do ano; reconciliaçõesbancárias de dezembro);
♦ Remessa das atas de aprovação das contas sem toda informação prevista no n.º 4.1 das notastécnicas da Instrução 1/2019-PG;
♦ Incorreto preenchimento dos formulários associados às atas de aprovação e apreciação das contas,à certificação legal de contas e ao relatório e parecer do órgão de fiscalização;
♦ Num total de 207 certificações dos revisores oficiais de contas emitidas, 106 contêm juízos favoráveis 51 incluem ênfases, 11 têm reservas e 39 com reservas e ênfases1.
1 Informação fornecida pelas entidades no âmbito do processo de prestação de contas.
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2. O PROCESSO ORÇAMENTAL
2.1. A programação orçamental
O Tribunal tem vindo a apontar insuficiências ao nível da articulação e coerência que deveria existir entre os documentos de programação orçamental e os da respetiva execução, designadamente no que se refere à insuficiente especificação das medidas de política orçamental e do respetivo impacto na execução.
A programação orçamental para 2019 encontra-se vertida nos seguintes documentos:
As principais medidas de política orçamental previstas para 2019 encontram-se explicitadas nos Programas de Estabilidade (PE 2018-2022 e PE 2019-2023) e no ROE 2019, porém, com um nível de sistematização distinto e de forma não harmonizada entre si, o que impede a apreciação da sua consonância1. Esta situação representa um retrocesso face ao exercício orçamental de 20182.
Note-se, ainda, que mesmo em sede de OE 2020, com a apresentação da estimativa da execução orçamental de 2019 (ROE 2020), foram identificadas as principais medidas de política orçamental de carácter permanente para 20203, das quais constam medidas com efeito orçamental relevante em 2019, mas que não foram identificadas no ROE 2019 nem no PE como tal, evidenciando a falta de articulação entre os documentos. Contudo, verificou-se que várias destas medidas se encontravam referidas ao longo do texto do ROE 2019 (por exemplo, as relativas ao Programa de apoio à redução tarifária e aos Manuais escolares-reutilização), mas não foram consideradas no quadro relativo às principais medidas para 2019.
Por sua vez, em sede de execução orçamental, o RCGE 2019 apresentou, pela primeira vez, a discriminação dos resultados alcançados em 2019 nos agregados da receita e da despesa com a implementação das principais medidas4. Embora em linha com a informação disponibilizada no ROE 2019, só parcialmente se encontra uma correspondência entre as medidas constantes dos dois documentos, sem que haja uma justificação para o respetivo impacto5.
1 No PE 2018-2022 as medidas estão apresentadas no Quadro II.2.4. Medidas de Política Orçamental num Cenário de Políticas Invariantes: 2018-2022, p. 15, e no Quadro II.2.5. Medidas de Política Orçamental para 2019-2022, p. 16; no PE 2019-2023 no Quadro II.2.1. Medidas de Política Orçamental para 2019-2023, p.14; e no ROE 2019 no Quadro III.2.1 Principais Medidas de Política Orçamental em 2018 e 2019, p.70.
2 Cfr. ponto 2.1 da Parte I do PCGE 2018. 3 ROE 2020, Quadro 3.3. Principais medidas de política orçamental em 2019 e 2020, p. 61. 4 RCGE 2019, Quadro 8 – Principais medidas com impacto em 2019, p. 11; três medidas de âmbito fiscal sem informação
sobre o impacto orçamental. 5 Do conjunto de 12 medidas com impacto na receita apresentadas no ROE 2019 (Quadro III.2.1), 5 não constam do RCGE
2019 (Quadro 8); no caso da despesa, do total de 9 medidas identificadas no ROE 2019, uma não consta do RCGE 2019.
2018
• PE 2018-2022Programa de Estabilidade 2018-2022 (abril de 2018)
• GOP 2019Grandes Opções do Plano anuais(outubro de 2018)
• ROE 2019Relatório que acompanha a proposta do OE 2019 (outubro de 2018)
2019
• PE 2019-2023Programa de Estabilidade 2019-2023 (abril de 2019)
• DLEO 2019Decreto-Lei de Execução Orçamental (junho de 2019)
• ROE 2020Relatório que acompanha a proposta do OE 2020 (dezembro de 2019 – estimativa para 2019)
2020
• RCGE 2019Relatório da Conta Geral do Estado 2019 (junho de 2020 –execução orçamental de 2019)
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A orçamentação da receita continua sem suficiente fundamentação. Na verdade, o ROE 2019 não fundamenta quantificadamente o efeito dos fatores justificativos da evolução prevista para a receita, uma vez que limita essa fundamentação a resultados decorrentes de medidas tomadas em anos anteriores, como é o caso da eliminação da sobretaxa do IRS, ou em mais de um ano, como a alteração de escalões do IRS, sem identificar o efeito das novas medidas1. Também ao nível da informação referente à execução orçamental, o RCGE2 quantificou os impactos de medidas que reduzem a receita fiscal de 2019, em 455 M€, mas na perspetiva da contabilidade nacional, ou seja, incluem para além dos impostos da administração central, os da administração regional e local, e continua sem identificar os impactos das novas medidas decorrentes do OE 2019 e das demais tomadas ao longo do ano.
O Tribunal faz notar a importância de o ROE e o RCGE explicitarem devidamente os impactos dos vários fatores na receita fiscal, considerando o universo da AC, em contabilidade pública, quantificando os efeitos das medidas fiscais tomadas no OE e no decurso do ano.
Atendendo às políticas de âmbito sectorial, as GOP 2019:
♦ mantiveram a estrutura de informação utilizada nas GOP 2018, que segue os seis pilares doPrograma Nacional de Reformas (PNR 2016-2022), atualizado em abril de 2018, continuando a nãoapresentar uma ligação clara à estratégia orçamental, uma vez que não contêm os critérios deafetação de recursos às prioridades de atuação nem o seu efeito orçamental – esta insuficiência deinformação detalhada impede a análise da compatibilização com o OE 2019 e com o PE3;
♦ apresentaram uma melhoria da informação divulgada com a inclusão de indicadores de impactoassociados a cada um dos seis pilares para o triénio 2015-2017, mas dos mesmos também nãoresulta a imprescindível conexão entre os recursos utilizados e os resultados observados.
No ROE 2019, a referência às GOP 2019 é apenas efetuada num subconjunto das secções dedicadas aos Programas Orçamentais4, não havendo evidência da análise dos efeitos esperados de medidas de política sectorial na definição dos objetivos orçamentais.
Os documentos de programação continuam omissos quanto ao impacto que a reforma das finanças públicas em curso, decorrente da implementação da LEO 2015, poderá ter no processo orçamental, além de outras insuficiências que podem ser assinaladas em matéria de transparência orçamental:
♦ parte das medidas para 2019 incluídas no PE 2018-2022, no ROE 2019 e no PE 2019-2023caraterizou-se por insuficiente especificação, em prejuízo da avaliação da sua execução5;
♦ a análise de sensibilidade do cenário macroeconómico divulgado no ROE 2019 não contemplou asvariações no PIB real e na taxa de desemprego, apesar da sua influência significativa na evolução dosagregados orçamentais (mas passou a integrar as variações marginais nas taxas de juro de curtoprazo, o que se considera positivo);
♦ o impacto orçamental do cenário macroeconómico nas rubricas da receita e da despesa com que secorrelaciona também constitui uma informação em falta no ROE 2019.
1 ROE 2019, Quadro III.2.1 – Principais Medidas de Política Orçamental em 2018 e 2019, p.70. 2 RCGE 2019, Quadro 8 – Principais Medidas com Impacto em 2019, p.11. 3 A LEO 2015 prevê que a proposta de Lei das Grandes Opções seja apresentada pelo Governo no início do processo
orçamental (conjuntamente com o PE), passando a incluir a programação orçamental plurianual, para os subsectores da administração central e segurança social, concretizado por um quadro plurianual das despesas públicas.
4 No ROE 2019, 2 dos 18 programas (Representação Externa e Ambiente) fazem referências genéricas às GOP 2019. 5 Medidas como “Alteração nas taxas de IEC’s”, “Poupança em juros” e “Exercício de revisão da despesa”.
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De referir ainda no âmbito do processo orçamental para 2019, à semelhança do já verificado em 2018, a publicação tardia das normas de execução do OE, em junho, e a emissão das subsequentes instruções complementares por parte da DGO, em julho1.
Apesar de as normas de execução do OE 2018 terem sido mantidas até à entrada em vigor do DLEO 20192, este procedimento de dilação do prazo para a divulgação das normas e instruções relativas à execução orçamental continua a representar uma fragilidade para a gestão eficaz e o controlo adequado dos recursos financeiros, na medida em que instrumentos e medidas com impacto relevante na gestão orçamental das entidades abrangidas3 só são conhecidos de forma definitiva no segundo semestre do ano económico em curso, em prejuízo da sua cabal aplicação por parte destas entidades.
2.2. O cenário orçamental e os valores verificados
Em 2019, o saldo orçamental das AP, em contabilidade nacional, registou um excedente de 177 M€ (0,1% do PIB), contrastando com a previsão de défice antecipada nos documentos de programação orçamental, tal como explicitado no Quadro I. 6.
Quadro I. 6 – Previsão orçamental, estimativa de execução e valores verificados das AP (em contabilidade nacional)
(em milhões de euros)
Administrações Públicas
Ano 2018 Ano 2019
Estimativa ROE 2019
Execução INE set. 2020
Previsão ROE 2019(a)
Previsão PE 2019-2023
Estimativa ROE 2020
Execução INE set. 2020
Receita total 87 176 88 006 90 719 91 255 91 213 91 161
Despesa total 88 633 88 722 91 104 91 585 91 387 90 984
Saldo global -1 457 -716 -385 -330 -174 177
Saldo global (em % PIB) -0,7 -0,3 -0,2 -0,2 -0,1 0,1
Por memória:
Dívida pública (em % PIB) 121,2 126,1 118,5 118,9 117,2
(a) Os valores diferem do OE 2019 aprovado [Receita total 90 721 M€, Despesa total 91 130 M€ e saldo -409 M€ (-0,2% do PIB), cfr. RCGE 2019, p. 44].
Fonte: MF, ROE 2019, PE 2019-2023 e ROE 2020; INE, Contas Nacionais Trimestrais por Sector Institucional, setembro de 2020.
Em contabilidade pública, o défice das AP em 2019 atingiu 570 M€ (0,3% do PIB), em resultado do défice da administração central de 3 828 M€, bem como dos excedentes orçamentais da segurança social de 2 822 M€ e da administração local e regional de 437 M€. As perspetivas expressas no ROE 2019 e no ROE 2020 revelaram-se mais negativas perante o défice das AP alcançado em 2019, conforme Quadro I. 7.
1 Decreto-Lei 84/2019, de 28/06 e Circular Série A 1392, de 08/07/2019, atualizada em 15/07/2019. 2 Tendo a DGO emitido neste âmbito a Circular Série A 1391, de 18/01/2019. 3 Destacam-se matérias como a utilização condicionada das dotações orçamentais (cativações), as alterações
orçamentais, a entrega, transição e aplicação de saldos, a unidade de tesouraria, as competências e deveres dos coordenadores dos programas orçamentais, entre outras.
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Quadro I. 7 – Previsão orçamental, estimativa de execução e valores verificados das AP (em contabilidade pública)
(em milhões de euros)
Administrações Públicas
Ano 2018 Ano 2019
Estimativa ROE 2019
Execução RCGE 2019
Previsão ROE 2019 (a)
Estimativa ROE 2020
Execução RCGE 2019
Receita total, da qual 86 140 85 271 90 802 89 627 89 119
AC+SS 79 046 78 018 83 226 81 747 81 400
Despesa total, da qual 87 444 87 513 92 995 90 734 89 688
AC+SS 80 665 80 682 86 086 83 483 82 407
Saldo global, do qual -1 304 -2 241 -2 193 -1 107 -570
AC+SS (a) -1 619 -2 664 -2 860 -1 736 -1 007
Saldo global (em % PIB) -0,6 -1,1 -1,0 -0,5 -0,3
Saldo AC+SS (em % PIB) (a) -0,8 -1,3 -1,4 -0,8 -0,5
(a) Os valores diferem do OE 2019 aprovado [no caso da AC+SS: Receita total 83 229 M€, Despesa total 86 113 M€ e Saldo -2 884 M€(-1,4% do PIB), cfr. RCGE 2019, pág. 52].
Fonte: MF, ROE 2019 e ROE 2020; DGO, RCGE 2019.
Observou-se que a receita e a despesa das AP situaram-se abaixo do objetivo previsto no ROE 2019 em 1 683 M€ e em 3 307 M€, respetivamente, resultando num desvio favorável de 1 623 M€ no saldo orçamental.
Restringindo a análise à conta consolidada da administração central e segurança social, a previsão expressa no ROE 2019 assentava no aumento da receita efetiva de 4 180 M€ (5,3%) e da despesa efetiva de 5 421 M€ (6,7%), com o agravamento do saldo em 1 241 M€ (76,7%), face à estimativa da execução de 2018.
Os resultados atingidos originaram um desvio favorável de 1 853 M€ no saldo orçamental face à previsão implícita no ROE 2019, uma vez que o desvio na execução da despesa (menos 3 679 M€ face à previsão) foi mais do dobro do desvio verificado na receita (que ficou abaixo do objetivo anual em 1 825 M€), conforme gráficos seguintes.
Gráfico I. 1 – Desvios entre a execução e a previsão da receita da AC e SS, em contabilidade pública
Gráfico I. 2 – Desvios entre a execução e a previsão da despesa da AC e SS, em contabilidade pública
Fonte: MF, ROE 2019 e DGO, RCGE 2019.
419
693
-1 801
-1 136
-1 825
-2 000 -1 000 0 1 000
Receita fiscal
Contribuições sociais
Outras receitas correntes
Receitas de capital
Receita total
(em
milh
ões
de e
uros
)
330
133
- 537
- 259
- 855
-1 355
-1 136
-3 679
-4 000 -3 000 -2 000 -1 000 0 1 000
Despesas com pessoal
Aquisição de bens e serviços
Subsídios
Juros
Transferências correntes
Outras despesas correntes
Despesas de capital
Despesa total
(em
milh
ões
de e
uros
)
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Na receita da AC e SS, o desvio de -2,2% resultou da evolução das outras receitas correntes e das receitas de capital, que ficaram aquém da previsão (no total, menos 2 937 M€), cujo impacto foi atenuado pelo aumento acima do previsto da receita fiscal e de contribuições sociais (no seu conjunto, mais 1 112 M€); com execução abaixo da previsão1, destacam-se as rubricas de transferências correntes (944 M€), de outras receitas correntes (880 M€) e de transferências de capital (1 044 M€).
Na despesa da AC e SS, o desvio de -4,3% deveu-se à execução orçamental abaixo do esperado na generalidade das rubricas, com exceção para as despesas com pessoal e para a aquisição de bens e serviços que registaram acréscimos; destaca-se o investimento (1 144 M€), com execução abaixo do objetivo anual2.
O sentido e magnitude dos desvios apurados na receita e na despesa face à previsão constante do ROE 2019 têm sido recorrentes desde 20173, nomeadamente:
♦ a receita fiscal e de contribuições sociais a exceder o previsto, porém, sem compensar o desvioverificado, em sentido contrário, no conjunto das restantes receitas correntes e das receitas decapital;
♦ a execução da generalidade das rubricas da despesa inferior ao programado, com exceção para asdespesas com pessoal e para a aquisição de bens e serviços4.
Esta persistência de desvios revela fragilidades ao nível da orçamentação, nomeadamente nas previsões das seguintes áreas: cobrança de receitas de impostos e de contribuições sociais, execução dos fundos europeus (a afetar as rubricas de transferências de capital e de investimento, na receita e na despesa, respetivamente) e venda de bens e serviços e bens de investimento. Por sua vez, ao nível dos desvios encontrados nas outras despesas correntes resulta de procedimentos de registo, em especial, a inscrição da dotação provisional e das dotações sectoriais de natureza comum de programas orçamentais.
2.3. Alterações orçamentais
O OE aprovado pela AR, incluindo o OSS, pode, durante a execução, ser objeto de alterações orçamentais autorizadas, conforme a sua natureza, pela AR ou pelo Governo, tal como previsto na LEO. São da competência da AR as alterações orçamentais que envolvam aumentos do orçamento da despesa, designadamente a despesa de cada programa orçamental5, podendo também ser autorizadas pelo Governo:
♦ Na AC, através do Ministro das Finanças, quando resultem de: i) utilização de saldos de gerência oudotações de anos anteriores cuja utilização seja permitida por lei; ii) utilização da dotaçãoprovisional, a que acrescem as dotações centralizadas inscritas no orçamento do Ministério dasFinanças; e iii) aumento de receitas efetivas próprias ou consignadas, contabilizadas como receitado próprio ano6.
1 Cfr pontos 3.2.2, 3.2.3 e 3.3.2 deste Parecer sobre a execução orçamental da administração central e da segurança social. 2 Idem. 3 Cfr. ponto 2.1 da Parte I do PCGE 2017 e do PCGE 2018. 4 Com exceção para 2017, em que a rubrica de aquisição de bens e serviços teve uma execução abaixo da previsão. 5 Atualmente, cada programa orçamental corresponde a um ministério (com exceção do Ministério das Finanças, com os
programas finanças e gestão da dívida pública). 6 Cfr. art. 51.º da LEO e arts. 8.º e 9.º do DLEO 2019.
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♦ Na SS, através do Ministro das Finanças e do Ministro do Trabalho, da Solidariedade e SegurançaSocial quando resultem de prestações sociais, de formação profissional e de higiene, saúde esegurança no trabalho1; e através do Ministro do Trabalho, da Solidariedade e Segurança Socialquando resultem de utilização de saldos de gerência, de encargos de gestão de fundos e deregularização de dívidas através de dações em pagamento2.
O Governo possui ainda como instrumento da gestão orçamental a cativação/descativação de verbas orçamentadas.
2.3.1. Administração central
Em 2019, as alterações autorizadas pelo Governo aumentaram o orçamento inicial da receita e da despesa efetivas em 737 M€ (1,1%) e 2 920 M€ (4,2%), respetivamente3, agravando o défice inicialmente previsto em 2 183 M€ (2 205 M€ em 2018). Note-se que a CGE não identifica as alterações que agravaram o défice orçamentado, designadamente, a criação ou reforço de dotações de despesa efetiva com contrapartida em saldos de gerência (receita não efetiva)4 ou em anulação de dotações de despesa não efetiva5.
Quadro I. 8 – Conta da administração central – alterações orçamentais
(em milhões de euros)
Classificação económica Orçamento inicial
Alterações orçamentais Total das alterações Orçamento
final Dotação provisional
Dotações centralizadas Outras
(a) Em valor Em %
Receita efetiva 64 839 - - 737 737 1,1 65 576
Impostos diretos 19 689 - - - - - 19 689
Impostos indiretos 26 565 - - 41 41 0,2 26 606
Contribuições para SS, CGA e ADSE 3 947 - - 104 104 2,6 4 051
Transferências correntes 2 735 - - 216 216 7,9 2 951
Outras receitas correntes 9 386 - - 246 246 2,6 9 632
Venda de bens de investimento 331 - - -38 -38 -11,6 293
Transferências de capital 2 121 - - -84 -84 -4,0 2 037
Outras receitas de capital 36 - - 13 13 35,7 49
Diferenças de consolidação
Receitas correntes - - - 134 134 - 134
Receitas de capital 29 - - 105 105 360,0 135
1 Decorrentes: 1) do aumento de despesa com prestações sociais que constituam direitos dos beneficiários do sistema de segurança social; 2) do acréscimo de despesa por aplicação de verbas transferidas do Fundo Social Europeu (FSE) para projetos de formação profissional; 3) de alterações entre as dotações das rubricas de comparticipação portuguesa nos projetos apoiados pelo FSE e as rubricas de transferências correntes para “emprego e formação profissional”, “higiene, saúde e segurança no trabalho” e “inovação na formação”.
2 Decorrentes de: 1) utilização de saldos de gerência resultantes de: a) receitas de jogos sociais consignados ao OSS; b) fundos europeus desde que aplicados nas mesmas atividades e projetos; c) saldos do sistema previdencial; d) receitas obtidas na gestão do FEFSS; 2) acréscimo de encargos relacionados com o aumento do volume de fundos sob gestão do IGFCSS; 3) acréscimo de despesas de capital decorrente do aumento de regularizações de dívidas de contribuições, satisfeitas mediante dação em pagamento de bens móveis ou imóveis.
3 Valores consolidados da administração central (cfr. Quadro 1.1) pelo que foram consolidados (excluídos) os fluxos entre entidades da administração central: i) nas receitas e despesas correntes os juros, os subsídios, as transferências correntes e a venda/aquisição de serviços entre entidades do Programa Saúde e ii) nas receitas e despesas de capital, as transferências de capital. Note-se que pela primeira vez, a CGE (Quadro 52) evidencia as diferenças de consolidação desses fluxos, seguindo a metodologia e os critérios de consolidação utilizados para a execução orçamental.
4 Nos créditos especiais, não foi discriminada a aplicação em despesa (efetiva e não efetiva) da receita proveniente de saldos de gerência (7 234 M€) – cfr. Quadro 57 – Créditos especiais: saldos de gerência da CGE 2019.
5 Foram reforçadas dotações de despesa efetiva (332 M€) por contrapartida na dotação de despesa de ativos financeiros (não efetiva) inscrita na dotação centralizada “regularização de passivos e aplicação de ativos”.
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(em milhões de euros)
Classificação económica Orçamento inicial
Alterações orçamentais Total das alterações Orçamento
final Dotação provisional
Dotações centralizadas Outras
(a) Em valor Em %
Despesa efetiva 69 388 0 (b) 332 2 588 2 920 4,2 72 308
Despesas com pessoal 16 891 236 67 736 1 039 6,2 17 930
Aquisição de bens e serviços 9 776 60 245 1 510 1 815 18,6 11 591
Juros e outros encargos 8 029 0 - 105 105 1,3 8 135
Transferências correntes 26 310 - 23 362 385 1,5 26 695
Subsídios 580 - - - - - 580
Outras despesas correntes 2 275 -317 - -512 -829 -36,4 1 446
Investimento 3 811 1 -18 297 280 7,4 4 092
Transferências de capital 1 390 20 14 140 173 12,5 1 563
Outras despesas de capital 16 - - 13 13 86,0 29
Diferenças de consolidação
Despesas correntes 311 - - -89 -89 -28,5 222
Despesas de capital - - - 25 25 - 25
Saldo efetivo -4 549 0 -332 -1 851 -2 183 48,0 -6 732
(a) Abertura de créditos especiais, alterações orçamentais ao abrigo da gestão flexível e outras (previstas no DLEO 2019, arts. 8.º a 20.º).
(b) O aumento da despesa efetiva proveniente das dotações centralizadas (332 M€), resulta de reforços com contrapartida na anulação da despesa de ativosfinanceiros (não efetiva) inscrita em “regularização de passivos e aplicação de ativos”.
Fonte: CGE 2019 – Quadro 52 – Alterações orçamentais da administração central, SIGO e informação complementar.
Ao nível das despesas, salienta-se o recurso aos designados “instrumentos de gestão orçamental”:
♦ Em 2019 continuou a verificar-se a utilização indevida da “dotação provisional”, no valor de 330 M€(495 M€ em 2018). Destinada, nos termos da lei, a fazer face a despesas imprevisíveis e inadiáveis,foi maioritariamente utilizada no reforço de dotações suborçamentadas, como despesas com pessoal (236 M€, dos quais 233 M€ no Ministério da Educação1), aquisição de bens e serviços correntes(60 M€ também na educação2) e outras despesas correntes (13 M€). Foram, ainda, reforçadas astransferências de capital para a Região Autónoma dos Açores (20 M€)3.
♦ A par da dotação provisional, no orçamento do Ministério das Finanças foram constituídas cincodotações centralizadas tendo sido utilizados 535 M€ (805 M€ em 2018): “regularização de passivose aplicação de ativos” (352 M€)4; “sustentabilidade do sector da saúde” (57 M€)5; “contrapartidapública nacional global” (17 M€)6; “orçamento participativo Portugal” (4 M€); e “programa de apoioà redução tarifária nos transportes públicos” (104 M€)7.
A dotação provisional e as dotações centralizadas inscritas no orçamento do Ministério das Finanças, cuja utilização contraria o princípio da especificação da despesa previsto na LEO, retiram também algum
1 Para reforço do orçamento dos estabelecimentos de educação e ensinos básico e secundário justificado pelo descongelamento de carreiras e progressões, reposicionamento dos docentes (art. 16.º da LOE), novas contratações de pessoal e atualização da retribuição mínima mensal garantida dos assistentes operacionais (DL 117/2018, de 27/12).
2 Para a despesa com os manuais escolares. 3 Para reposição da normalidade nas zonas atingidas pelo furacão Lorenzo (RCM 182/2019, de 25/11). 4 327 M€ na saúde e 25 M€ na educação. 5 No OE estava previsto 71 M€, valor da receita do IABA sobre bebidas não alcoólicas consignada ao SNS (art. 282.º da
LOE 2019), tendo sido cobrado 58 M€. 6 10 M€ na educação e 7 M€ na agricultura, florestas e desenvolvimento rural. 7 Em contrapartida, no orçamento do Ministério do Ambiente e Transição Energética foi reforçada a transferência de verbas
para o Fundo Ambiental destinadas às áreas metropolitanas e comunidades intermunicipais. A verba transferida para o Fundo Ambiental corresponde à consignação da receita cobrada do ISP (adicional sobre as emissões de CO2) no âmbito do referido programa.
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significado à especificação da despesa por programas orçamentais, estando particularmente subavaliados os orçamentos dos Ministérios da Educação e da Saúde, reforçados por essa via em 328 M€1 e 327 M€, respetivamente.
Em contraditório, o MEF e a DGO justificam a utilização da dotação provisional como “… último recurso e visa assegurar a realização de despesas não previstas e inadiáveis, para as quais não foi possível identificar solução alternativa de financiamento …” e, quanto às dotações centralizadas, terem sido aprovadas pela AR e consequente atribuição de competência ao Governo para a sua utilização. Porém, conforme exposto, foram utilizadas maioritariamente no reforço de dotações de despesa cujos encargos deveriam ser conhecidos e devidamente orçamentados, com impacto nos orçamentos dos ministérios referidos.
Ao nível dos créditos especiais e da gestão flexível as alterações refletiram-se sobretudo em: aquisição de bens e serviços (1 510 M€) com destaque para as entidades do SNS (863 M€2) e instituições de ensino superior (237 M€); despesas com pessoal (736 M€), principalmente nos estabelecimentos de ensino não superior (275 M€) e na saúde (107 M€); transferências correntes (362 M€3); e juros (105 M€).
Nas receitas destacam-se, no conjunto das alterações, os aumentos em: “outras receitas correntes” (246 M€); “transferências correntes” (216 M€, dos quais 110 M€ no IFAP por efeito da anulação em transferências de capital); e contribuições para a segurança social, CGA e ADSE (104 M€). Os impostos indiretos tiveram um aumento de 41 M€.
Relativamente às cativações, no final da execução orçamental, estas ascenderam a 523 M€4 (330 M€ em 2018). É ainda de destacar que:
♦ Incidiram especialmente na aquisição de bens e serviços correntes (239 M€), outras despesascorrentes (159 M€) e despesas com pessoal (74 M€), que constituíram 90,3% do total referido.
♦ A nível orgânico, recaíram principalmente nos Ministérios da Defesa Nacional (133 M€), Trabalho,Solidariedade e Segurança Social (62 M€) e Ambiente e Transição Energética (59 M€).
♦ As cativações tiveram maior impacto na redução do orçamento disponível nos Ministérios do Mar(7,6%), Defesa Nacional e Presidência do Conselho de Ministros (5,4%), Ambiente (4,2%) eEconomia (4,0%).
2.3.2. Segurança social
No ano de 2019, as alterações orçamentais (da competência do Governo) aumentaram a receita e a despesa total em 2 713 M€ (6,1%) e em 1 590 M€ (3,7%), respetivamente, o que resultou numa melhoria do saldo orçamental total em 1 123 M€ (2 330 M€ em 2018). O impacto no saldo orçamental efetivo foi significativamente menor, registando um aumento de 75 M€ (331 M€ em 2018), dado o aumento da receita efetiva em 57,4 M€ e a redução da despesa efetiva em 17,3 M€.
1 293 M€ da dotação provisional e 35 M€ das dotações centralizadas. 2 Essencialmente regularização de dívidas vencidas a fornecedores, por recurso a aumentos de capital pelo Estado. 3 Com destaque para o IFAP (170 M€, com redução das transferências de capital em 85 M€) e a Secretaria Geral do MTSSS
(73 M€ em transferências para a Segurança Social das verbas do adicional ao IMI, inicialmente orçamentadas em 50 M€). 4 Dos quais 109 M€ nas dotações de “reserva orçamental, valor excluído do total dos cativos evidenciadas no Quadro 59
da CGE 2019 (414 M€) e incluído nos Quadros A35 e A36.
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Quadro I. 9 – Conta da segurança social – alterações orçamentais
(em milhões de euros)
Designação OSS Inicial Alterações
OSS Final Reforços Anulações Créditos especiais Total
Receita Efetiva 29 482 83 - 25 0 57 29 540
Impostos Indiretos 241 0 0 0 0 241
Contribuições para a segurança social 17 773 0 0 0 0 17 773
Taxas, multas e outras penalidades 103 0 - 2 0 - 2 101
Rendimentos da propriedade 482 0 0 0 0 482
Transferências correntes 10 661 23 - 23 0 0 10 662
Venda de bens e serviços correntes 24 0 0 0 0 24
Outras receitas correntes 15 0 0 0 0 16
Receitas de capital 7 57 0 0 57 65
Reposições não abatidas nos pagamentos 176 3 - 1 0 2 177
Receita não Efetiva 15 126 884 - 668 2 439 2 655 17 781
Ativos financeiros 14 362 884 - 668 0 216 14 578
Passivos financeiros 260 0 0 0 0 260
Saldo do ano anterior 504 0 0 2 439 2 439 2 943
Receita Total 44 609 966 - 693 2 439 2 713 47 321
Despesa Efetiva 27 818 1 938 -1 990 35 - 17 27 801
Despesas com o pessoal 306 15 - 19 0 - 4 302
Aquisição de bens e serviços 117 101 - 83 0 18 135
Juros e outros encargos 11 6 - 4 0 1 13
Transferências correntes 26 032 1 752 -1 742 32 41 26 073
Subsídios 1 279 31 - 117 4 - 82 1 197
Outras despesas correntes 12 11 - 1 0 10 22
Despesas de capital 62 22 - 24 0 - 2 60
Despesa não Efetiva 15 343 5 087 -5 087 1 607 1 607 16 951
Ativos financeiros 15 080 5 087 -5 087 1 607 1 607 16 688
Passivos financeiros 263 0 0 0 0 263
Despesa total 43 161 7 024 -7 077 1 642 1 590 44 751
Saldo orçamental efetivo 1 665 1 739
Saldo orçamental total 1 447 2 570
Fonte: LOE 2019 e CSS 2019.
Na despesa, destacam-se os reforços e anulações que se traduziram em transferências entre classificações económicas que não afetaram o valor global do orçamento. Relevam, neste campo, as transferências correntes, onde se incluem as transferências para as famílias com prestações sociais nas suas várias componentes, com anulações de 1 742 M€ e os subsídios com anulações de 117 M€.
Ao nível das receitas, o aumento resultou, essencialmente, de créditos especiais provenientes de integração de saldos do ano anterior no montante de 2 439 M€1. Estas verbas destinaram-se:
1 O Mapa 33 - Alterações orçamentais – Receita, da CGE 2019, menciona o montante de 2 439 M€ de créditos especiais. Porém, o valor classificado pelo IGFSS como créditos especiais provenientes de integração de saldos de anos anteriores ascendeu a 2 655 M€. A diferença entre estes dois valores (216 M€) resulta de uma anulação do saldo inicial do sistema previdencial da componente de capitalização, incluído no OSS aprovado pela LOE 2019, em virtude de o saldo final apurado na CSS de 2018 ser de valor inferior ao previsto (SI= 500 M€; SF= 284 M€). Para manter o equilíbrio do orçamento não foi reduzida a despesa em igual montante, mas sim aumentada a previsão de receita em ativos financeiros. O IGFCSS justifica a opção tomada “(…) porque o saldo orçamental do FEFSS mais não representa que uma das suas classes de ativos (a liquidez), não existindo uma relação direta entre o volume de disponibilidades a 31 Dez e o volume de compras que o fundo fará em momento posterior. Por outro lado, tendo em conta que, genericamente, é maior a dificuldade em obter autorização para aumentos de despesa, neste tipo de situações, tendencialmente, o ajustamento é feito do lado da receita”. Os argumentos apresentados não justificam a opção tomada, pois só pode haver aumento de despesa se houver
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♦ À constituição do Fundo de Cobrança Executiva (1,5 M€)1.
♦ A financiar despesa que já estava orçamentada em:
◊ ativos financeiros de curto prazo (850 M€)2;
◊ ações de formação profissional (88 M€)3 e em programas no âmbito da ação social (7 M€)4.
♦ A aplicar em despesa, designadamente em:
◊ ativos financeiros (1 550 M€)5;
◊ prestações sociais do sistema previdencial-repartição (124 M€)6;
◊ renovação de contratos programa da Rede Nacional de Cuidados Continuados (32 M€)7;
◊ atribuição de subsídios a instituições sem fins lucrativos no âmbito do Fundo de Socorro Social(FSS), financiado por verbas provenientes dos jogos sociais (3,5 M€);
◊ apoios de auxílio aos prejuízos causados pelo furacão “Lorenzo” no arquipélago dos Açores(0,1 M€), atribuídos pelo FSS no âmbito do subsistema de ação social.
O Mapa 33 – Alterações orçamentais da CGE 2019, no que respeita à receita, não reflete exatamente o total dos créditos especiais. Uma alteração orçamental através de crédito especial corresponde a um incremento do orçamento de despesa com compensação no aumento da receita cobrada. Apesar disso, a SS classifica como créditos especiais, de forma incorreta, todas as integrações de saldos, quer as mesmas tenham ou não contrapartida no reforço da despesa. Por outro lado, no referido mapa, na parte da despesa, não foi refletido nas transferências correntes o crédito especial com origem na integração de saldo do sistema previdencial-repartição8, no montante de 123,5 M€.
As cativações ascenderam a 28 M€ e dizem respeito a transferências correntes9 destinadas ao Estado (3 M€) e aos SFA (25 M€).
receita que o financie. Acresce que o recurso ao aumento de receita deve ser justificado, o que no caso em apreço não aconteceu.
1 Cfr. ponto 3.3.1 – Universo. 2 Aplicação em CEDIC, no âmbito do subsistema de ação social (629,5 M€) e do sistema previdencial-repartição
(220,5 M€). 3 Comparticipação Pública Nacional (CPN) (17,8 M€) e FSE (69,9 M€). 4 Componente do FSE no âmbito do Portugal 2020 (6,6 M€) e componente Fundo de Apoio a Carenciados (FEAC) (56 m€). 5 Afetos ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS), por transferência do sistema previdencial-
repartição para reforço da componente de capitalização (1 300 M€), e no âmbito do sistema previdencial-repartição, em ativos financeiros de curto prazo (CEDIC) (250 M€).
6 O Mapa 33 – alterações orçamentais – Despesa da CGE 2019 não inclui esta importância na coluna de créditos especiais. 7 A Rede Nacional de Cuidados Continuados é uma parceria entre o MTSSS e o MS, face ao envelhecimento da população,
está integrado no subsistema de ação social e é financiado por verbas provenientes de jogos sociais. 8 Num leque de várias alterações orçamentais, através de reforços e anulações, em rubricas de despesa relativas a
prestações sociais suportadas pelo subsistema de solidariedade, subsistema de proteção familiar e sistema previdencial-repartição conclui-se pela necessidade de integração de saldo no sistema previdencial-repartição no montante de 123,5 M€, valor que foi refletido no aumento de despesa com prestações sociais no Mapa XI – despesas por classificação funcional. O IGFSS informa que a integração de saldo no valor de 123,5 M€ compensou parcialmente a aumento de dotações líquidas de 286,4 M€ do sistema previdencial-repartição, reforço também compensado com dotações de despesa do subsistema de solidariedade, e que este crédito especial (123,5 M€) “(…) não teve operacionalização na vertente da despesa dado que não foi possível identificar de forma autónoma o reforço do mesmo montante” e que, por esta razão, não foi evidenciado no Mapa 33 da CGE.
9 Nos termos do n.º 5 do art. 99.º do DLEO 2019 “O valor a transferir para os organismos financiados pelo orçamento da segurança social deve ser líquido das cativações definidas na Lei do Orçamento do Estado e no presente decreto-lei”.
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3. A CONTA GERAL DO ESTADO
3.1. Receitas e despesas consolidadas da administração central e da segurança social
Em 2019, a “conta consolidada da administração central e da segurança social” (Mapa XXIII da CGE) evidencia receitas de 81 400 M€, despesas de 82 407 M€ e um saldo de -1 007 M€. A receita cresceu cerca do dobro da despesa, reduzindo o défice em 1 658 M€.
Quadro I. 10 – Conta consolidada da AC e da SS – 2018-2019
(em milhões de euros)
Receitas e despesas orçamentais 2018 2019 Variação
Conta consolidada AC e SS (a)
AC SS Conta consolidada
AC e SS (a) Valor %
RECEITAS 78 018 62 694 29 511 81 400 3 383 4,3
Receita fiscal 45 174 46 667 247 46 914 1 740 3,9
Contribuições para a SS e CGA 20 991 4 048 18 365 22 413 1 423 6,8
Outras receitas correntes 10 371 10 652 10 840 (d) 10 687 316 3,0
Transferências de capital 1 183 1 075 0 1 074 -109 -9,2
Outras receitas de capital 300 253 59 (d) 312 13 4,3
DESPESAS 80 682 66 522 26 690 82 407 1 725 2,1
Pensões e outras prestações sociais (SS e CGA) (b) 32 659 9 721 24 159 33 879 1 221 3,7
Despesas com pessoal (c) 16 794 17 242 244 17 487 693 4,1
Aquisição de bens e serviços 9 776 9 943 72 10 016 240 2,5
Juros e outros encargos 8 126 7 772 10 7 778 -349 -4,3
Outras despesas correntes 9 520 17 738 2 169 (d) 9 106 -414 -4,3
Aquisição de bens de capital (investimento) 2 555 2 692 30 2 722 167 6,5
Outras despesas de capital 1 253 1 414 5 (d) 1 419 166 13,3
Saldo global -2 664 -3 828 2 822 -1 007 1 658 -62,2
(a) Foram objeto de consolidação fluxos intra e intersectoriais de juros, subsídios, transferências correntes e de capital e a aquisição/venda de serviços noprograma saúde.
(b) Exclui as transferências entre a CGA e a SS para pagamento de pensões aos beneficiários e as transferências e subsídios da SS (Ação Social) para a AC.
(c) Relativamente à SS abrange apenas as despesas de administração.
(d) Inclui diferenças de consolidação: 57 M€ (receitas correntes), 18 M€ (receitas de capital), 37 M€ (despesas correntes) e 24 M€ (despesas de capital).
Fonte: CGE – Mapa XXIII (exclui todas as receitas e despesas classificadas em ativos e passivos financeiros), SGR, SIGO e CSS.
A receita fiscal (46 914 M€) e as contribuições para SS e CGA (22 413 M€) constituíram 85,2% da receita. Na despesa, 83,9% deveu-se a pensões e outras prestações sociais (33 879 M€), despesas com pessoal (17 487 M€), aquisição de bens e serviços (10 016 M€) e juros e outros encargos (7 778 M€).
O gráfico seguinte mostra os contributos para o aumento da receita (3 383 M€) e da despesa (1 725 M€).
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Gráfico I. 3 – Conta consolidada da AC e SS – variação 2018-2019
(em milhões de euros)
Fonte: CGE 2018 e 2019. Cálculos TC.
O aumento da receita deveu-se, sobretudo, ao acréscimo da receita fiscal, em 3,9% e das contribuições para a SS e CGA, em 6,8%. Na despesa, aumentaram as pensões e outras prestações sociais, em 3,7%, as despesas com pessoal, em 4,1% e a aquisição de bens e serviços, em 2,5%; inversamente, os juros e outros encargos tiveram uma redução de 4,3%.
A redução do défice em 1 658 M€ deveu-se, essencialmente, ao aumento da receita fiscal (1 740 M€) e ao aumento das contribuições para a SS e CGA (1 423 M€), o qual excedeu o crescimento das pensões e outras prestações sociais em 202 M€.
Ainda que não faça parte integrante da receita e despesa efetivas, o Tribunal assinala que, se considerado um conjunto de operações de ativos e de passivos financeiros da AC suscetíveis de alterar o património financeiro líquido1, o saldo seria agravado em 2 435 M€ para -3 441 M€, como evidencia o quadro seguinte.
Quadro I. 11 – Impacto dos ativos e passivos financeiros a considerar – 2018-2019
(em milhões de euros)
Ativos e passivos financeiros a considerar
2018 2019 Variação Conta consolidada
AC e SS AC SS Conta consolidada
AC e SS Valor %
Receitas de ativos financeiros (a) 788 864 864 76 9,6
Despesas de ativos financeiros (a) 1 059 773 773 -286 -27,0
Despesa de ativos financeiros – Novo Banco (b) 792 1 149 1 149 358 45,2
Despesas de passivos financeiros (c) 975 1 377 1 377 401 41,1
Diferença (receitas – despesas) -2 038 -2 435 0 -2 435 -397 19,5
Total da receita 78 806 63 558 29 511 82 264 3 459 4,4
Total da despesa 83 508 69 821 26 690 85 706 2 198 2,6
Saldo incluindo ativos e passivos financeiros -4 702 -6 263 2 822 -3 441 1 261 -26,8
(a) Ativos financeiros de SI e SFA (exceto EPR) de médio e longo prazos consolidados, i.e, não incluem: i) aplicações financeiras (depósitos, empréstimos etítulos de curto prazo e, no subsector dos SFA, títulos a médio e longo prazos); ii) aumentos de capital e os empréstimos a médio e longo prazos a SFA (e o seu reembolso), por terem como contrapartida na receita (e despesa) excluída de passivos financeiros ou de ativos financeiros; iii) outros ativos financeirosde EPR.
(b) Pagamento do Fundo de Resolução ao Novo Banco, nos termos do acordo de capitalização contingente, assinado no âmbito do processo de venda do NB.
(c) Parvalorem, Parups e Parparticipadas (amortização à CGD de empréstimos concedidos no âmbito da privatização do BPN).
Fonte: CGE, SGR, SIGO e informação dos serviços processadores.
Este saldo reflete o impacto de operações que, na sua maioria e pela sua natureza, embora não sejam consideradas no apuramento do défice, têm um impacto significativo na dívida.
1 Art. 9.º da LEO (republicada pela Lei 41/2014, de 10/07).
- 31
250
1 423
1 740
3 383
-500 500 1500 2500 3500
Outras receitas
Rendimentos da propriedade
Contribuições para a SS e CGA
Receita fiscal
TOTAL DA RECEITA
- 349
- 80240
693
1 221
1 725
-500 0 500 1000 1500 2000
Juros e outros encargos
Outras despesas
Aquisição de bens e serviços
Despesas com pessoal
Pensões e prest. sociais (SS e CGA)
TOTAL DA DESPESA
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Em 2019, nas operações com ativos e passivos financeiros a considerar, destaca-se:
♦ o pagamento ao Novo Banco (NB) pelo Fundo de Resolução, nos termos do mecanismo decapitalização contingente, no montante de 1 149 M€ – cfr. ponto 5.2;
♦ as despesas com passivos financeiros da Parvalorem, da Parups e da Parparticipadas, no valor de1 377 M€, de amortização de empréstimos concedidos pela CGD no âmbito da privatização do BPN– cfr. ponto 3.2.7.
Incluindo os ativos e passivos referidos, o défice atinge 3 441 M€, tal como evidenciado no Gráfico I. 4.
Gráfico I. 4 – Origem e aplicação das receitas consolidadas da AC e SS – 2019 e variação face a 2018
Receitas: 82 264 M€ Despesas: 85 706 M€
Fonte: SGR e SIGO. Cálculos TC.
Insuficiências e limitações da consolidação
A inclusão de uma conta consolidada na CGE 2019 continua a cingir-se, como em anos anteriores, à agregação de valores da execução orçamental dos subsectores SI, SFA e SS, aos quais foram, no processo de consolidação, eliminados fluxos relativos às operações ocorridas entre esses subsectores1. A DGO, em contraditório, refere não acompanhar esta posição, porém conclui que um “processo de consolidação mais evoluído não é ainda possível”.
A consistência da informação sobre a receita e a despesa consolidada da AC (e respetivos subsectores) e da SS não evoluiu face ao ano anterior, continuando a verificar-se as seguintes situações:
♦ A consolidação não abrangeu todas as operações materialmente relevantes entre entidades doperímetro orçamental processadas por conta de outras classificações económicas2.
1 No Mapa XXIII e nos Quadros 24, 25, 26, 27 e 29 (receitas e despesas efetivas consolidadas) são eliminadas as receitas e despesas entre entidades do perímetro relativas a juros, transferências (correntes e de capital) e subsídios, bem como aquisição/venda de serviços/produtos de saúde entre entidades do Programa Orçamental Saúde.
2 Por exemplo, em 2019, o IEFP pagou 2 M€ a EPR por conta da classificação outras despesas correntes, que não foram objeto de consolidação.
Pensões e outras prestações sociais (SS e CGA) 33 879 M€ (+1 221 M€)
Despesas com pessoal17 487 M€ (+693 M€)
Bens e serviços correntes10 016 M€ (+240 M€)
Juros 7 778 M€ (-349 M€)
Outras despesas 10 525 M€ (-247 M€)
Investimento 2 722 M€ (+167 M€)
Ativos e passivos financeirosconsiderados 3 299 M€ (+473 M€)Saldo
-3 441M€Ativos financeiros
considerados 864 M€ (+76 M€)
Receitas de capital1 387 M€ (-96 M€)
Outras receitas correntes10 687M€ (+316 M€)
Contribuições para a SS e CGA 22 413M€ (+1 423 M€)
Receita fiscal46 914 M€ (+1 740 M€)
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♦ A consolidação dos juros foi incompleta, atendendo a que:
◊ Do total na despesa com juros da dívida pública direta (7 107 M€), estão classificados comopagos a SFA 22 M€ (valor eliminado na consolidação), enquanto estes inscreveram em receita25 M€ (mas informaram o Tribunal ter recebido 224 M€1); está classificado como pago à SS 4 M€(valor eliminado na consolidação), quando esta inscreveu 365 M€ em receita de juros pagos peloEstado (e apenas reportou ao Tribunal 358 M€).
Esta situação decorre de, na dívida sob a forma de títulos transacionáveis2, não ser possívelidentificar, na despesa, os juros efetivamente pagos a entidades do perímetro de consolidação3.
Dada essa impossibilidade de identificação integral do destinatário final dos juros da dívidapública pagos pelo Estado (através do IGCP) e a materialidade dos montantes envolvidos,torna-se necessário adotar uma solução específica para a consolidação dos juros da dívidapública, que permita: a) assegurar do lado da receita das entidades recebedoras, a devidaclassificação como juros recebidos do Estado e b) tomar esse montante como o valor aconsolidar, ou seja, do lado da despesa, reclassificar como pagos a entidades do perímetro deconsolidação parte dos juros inscritos como pagos a bancos. Em contraditório, a DGO refere quea “solução específica apresentada pelo Tribunal será objeto de análise e avaliação”.
◊ Os juros registados como pagos pela AC à SS (4 M€) foram reclassificados diretamente emdivergências, quando poderiam ter sido abatidos aos juros da SS provenientes da AC (365 M€).
♦ A contabilização das diferenças de conciliação segue regras diferentes consoante se trate de:
◊ consolidar entre entidades do mesmo subsector: para cada tipo de operação4 é excluído o valorcomum e o excesso (da receita sobre a despesa, ou o inverso), é reclassificado em linha residualdesignada “diferenças de conciliação” na receita ou na despesa, dependendo da que tiver esseexcesso.
◊ consolidar entre subsectores: para cada tipo de operação é, igualmente, excluído o valor comume agregam-se todas as divergências de operações correntes (receita deduzida de despesa)5.Quando a soma é positiva contabiliza-se na receita corrente e, se for negativa, na despesacorrente. Este procedimento, embora não afete o défice, reduz artificialmente as divergências eos valores globais de receita e de despesa.
♦ O processo de consolidação continua a ser condicionado por erros de contabilização ao nível daclassificação económica, principalmente em SI e SFA da AC (sobre estes erros cfr. ponto 3.2.11), bemcomo pelas deficiências que se detetaram quanto à AC e à SS (cfr. pontos 3.2 e 3.3).
Em contraditório, o MEF informa que o “modelo de consolidação de contas será equacionado no âmbito da implementação da nova Lei de Enquadramento Orçamental e da adoção do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas”.
1 No caso da CGA, os juros recebidos do Estado (199 M€) foram inscritos como juros recebidos de bancos. 2 Designadamente obrigações e bilhetes do Tesouro. 3 Genericamente, os juros são classificados como pagos a sociedades financeiras (bancos), que atuam como
intermediários e efetuam o pagamento aos detentores dos títulos. Porém, mesmo que fosse identificada a entidade recebedora, o montante de juros pago pelo título da dívida pública não corresponde, necessariamente, ao juro recebido: por exemplo, se uma entidade adquirir títulos no mercado secundário, na data da compra já existem juros corridos, que estão incorporados no preço pago pelos títulos, sendo o juro auferido pela entidade compradora apenas o relativo ao período de detenção do título.
4 Juros, transferências correntes, transferências de capital, subsídios e aquisição/venda de bens e serviços de saúde. 5 Nas operações de capital consolida-se apenas um tipo de operação (as transferências de capital). Em consequência, não
há agregação de diferenças de conciliação, do que resulta uma contabilização igual em ambos os métodos.
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3.2. Conta da administração central
3.2.1. Universo
São cerca de 476 as entidades que constituem o universo do OE em 20191: no subsector dos serviços integrados, a execução da receita foi inscrita por 131 entidades e a da despesa por 1392. No subsector dos SFA, registaram execução orçamental 337 entidades (139 EPR).
O reporte da execução orçamental deste universo de entidades é coordenada no Ministério das Finanças pela DGO, cabendo-lhe também a emissão das instruções necessárias à adequada execução do OE pelas entidades da AC e a gestão do respetivo sistema de reporte. O reporte da execução da receita e da despesa dos serviços integrados consta de sistemas específicos3 e os SFA (incluindo EPR), com sistemas próprios de execução do seu orçamento privativo, reportam mensalmente à DGO. A execução orçamental é disponibilizada ao TC, mensalmente e por valores agregados, através do Portal SIGO4.
Ao longo do ano decorreram alterações ao universo das entidades que constavam do OE 2019: i) criação da Estrutura de Missão para a Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia (PPUE 2021)5 e da Autoridade Anti-Dopagem de Portugal6; ii) extinção da Fundação Carlos Lloyd Braga, da Fundação da Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa7, da Sanjimo – Sociedade Imobiliária, SA e da Sociedade Portuguesa de Empreendimentos, SPE, SA; iii) extinção por fusão no Exército do Laboratório Militar de Produtos Químicos e Farmacêuticos8; iv) alteração do regime financeiro da Comissão Nacional de Proteção de Dados e da Procuradoria-Geral da República9; e v) integração no subsector da administração local da Porto Vivo, SRU – Sociedade de Reabilitação Urbana10.
Na CGE 2019 verificaram-se, quanto ao universo de entidades, deficiências que decorrem quer do OE 2019, quer do reporte da execução orçamental:
♦ Omissão no OE 2019 e na execução orçamental (tal como em anos anteriores) dos:
◊ Fundos (autónomos ou com autonomia administrativa e financeira): de Apoio ao Financiamentoà Inovação-FINOVA (gerido pela PME-Investimentos) e de Garantia de Viagens e Turismo(Turismo de Portugal).
O Turismo de Portugal, entidade gestora do Fundo de Garantia de Viagens e Turismo (FGVT),em sede de contraditório, alega que este “deve permanecer fora do perímetro das administrações públicas” e que as suas despesas e receitas não devem integrar o OE e a CGE por dispor de“dotações exclusivamente privadas”, acrescentando que “Nem as receitas do fundo têm origem no Estado,
1 Relativamente à delimitação do perímetro orçamental cfr. ponto 3.2.1.1 do PCGE 2018. 2 Classificadas no OE como serviços, excluindo 145 de mera inscrição de transferências para o respetivo SFA. 3 SGR – Sistema de Gestão de Receitas e GeRFiP – Gestão de Recursos Financeiros em modo Partilhado, respetivamente. 4 SIGO – Sistema de Informação de Gestão Orçamental. 5 RCM 51/2019, de 06/03. 6 Lei 111/2019, de 10/09, atribuiu autonomia administrativa à Autoridade Anti-Dopagem de Portugal, anteriormente
integrada no Instituto Português do Desporto e Juventude, IP. 7 Despachos 1338/2018, de 07/02 e 12347-A/2019, de 23/12. 8 DL 102/2019, de 06/08. 9 Leis 58/2019, de 08/08 e 68/2019, de 27/08, atribuíram autonomia administrativa e financeira às referidas entidades. 10 O DL 109/2018, de 04/12 regulamentou a extinção das participações sociais detidas pelo Instituto da Habitação e
Reabilitação Urbana, IP, em representação do Estado, nas sociedades de reabilitação urbana (SRU). Em consequência da alteração da estrutura acionista, a entidade Porto Vivo, SRU, passou a integrar o subsector da administração local, não constando do OE 2020.
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nem a despesa por ele realizadas são despesas do Estado. Por consequência, os efeitos da gestão dele no Orçamento do Estado são nulos”.
Porém, o legislador instituiu o FGVT como SFA ao atribuir-lhe o regime jurídico-financeiro de “autonomia administrativa e financeira”. O Fundo dispõe ainda de personalidade jurídica e de autonomia patrimonial1. Assim, o seu financiamento advém de contribuições obrigatórias, que constituem receita do Estado (em sentido lato), sendo a gestão dessas verbas responsabilidade do Estado, assegurada por uma entidade gestora, de natureza pública, nomeada para o efeito (Turismo de Portugal, IP). Trata-se, assim, de receitas públicas que, tal como a sua aplicação em despesa, devem integrar o OE e a CGE, à semelhança de outras receitas e despesas da mesma índole.
◊ Fundos (patrimónios autónomos): para a Promoção dos Direitos dos Consumidores (cuja gestão cabe à DGTF e à Direção-Geral dos Consumidores) e da Língua Portuguesa (Instituto Camões),que não foram inscritos como SFA nem as suas receitas e despesas foram integradas noorçamento e contas da(s) entidade(s) gestora(s).
Dos quatro Fundos antes referidos, o Fundo para a Promoção dos Direitos dos Consumidorespassou a integrar o OE no decurso de 2020 e os restantes constam da Circular da DGO depreparação do OE 2021, mas não integraram a proposta do OE 20212. O Instituto Camões, emcontraditório, refere que a instituição do Fundo da Língua Portuguesa enquanto “Entidade Contabilística autónoma”, requerida em 2017, aguarda despacho do Ministério das Finanças.
◊ Fundo REVITA3 e Fundo Imobiliário Especial de Apoio às Empresas4, cujos regimesjurídico-financeiros não são claros quanto à obrigação de integrar o OE e a CGE.
♦ O Fundo de Compensação do Serviço Universal de Comunicações Eletrónicas (gerido pelaANACOM) não inscreveu qualquer execução no SIGO.
♦ A Côa Parque – Fundação para a Salvaguarda e Valorização do Vale do Côa e o IMAR – Instituto doMar não reportaram os valores finais da conta de gerência.
♦ Além das situações mencionadas, integraram o OE 2019 sem reporte de execução, cinco entidadesextintas por fusão na CGD a 30/09/2018 (a Caixa Desenvolvimento, SGPS, SA, a Caixa Gestão deAtivos, SGPS, SA, a Caixa Seguros e Saúde, SGPS, SA, a Parcaixa, SGPS, SA e a Wolfpart SGPS, SA).
♦ À semelhança de anos anteriores, foram indevidamente classificadas como EPR entidades que sãoSFA da administração central: o Fundo de Garantia de Crédito Agrícola Mútuo, o Fundo de Garantiade Depósitos, o Sistema de Indemnização aos Investidores, o Fundo de Contragarantia Mútuo e oFundo de Resolução.
Essa indevida classificação continua a permitir que lhes seja aplicado um regime simplificado5 emque a informação sobre a execução orçamental é prestada segundo o modelo simplificado de
1 Art. 37.º do DL 17/2018, de 08/09. 2 Relativamente a 2019, o MEF e a DGO, em sede de contraditório, referem que, da listagem do INE aplicável “(…) não
consta qualquer das entidades indicadas pelo Tribunal de Contas, razão pela qual não foram incluídas no âmbito do Orçamento do Estado e da Conta Geral do Estado de 2019 como EPR”. Porém, a inclusão desses Fundos na Circular de Preparação do OE 2021 é já consentânea com a posição do Tribunal de, prévia e independentemente da classificação atribuída pelo INE, serem incluídos no OE nos termos da LEO, enquanto SFA, ou, no caso dos que são patrimónios autónomos, a sua execução orçamental ser integrada na da respetiva entidade gestora pública.
3 O Fundo REVITA, gerido por um conselho de gestão, embora dotado de autonomia administrativa e financeira, não integra o perímetro de consolidação da AC, da SS, nem o orçamento da SS (n.º 1 do art. 2.º do DL 81–A/2017, de 07/07) (cfr. Relatório 20/2019 – 2.ª Secção – Auditoria ao Fundo REVITA).
4 Com a natureza de património autónomo, gerido pelo Turismo Fundos, SGFII, SA. 5 Anexo II do DLEO para 2019 (DL 84/2019, de 28/06).
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classificação das receitas e despesas públicas definido pela DGO e que os dispensa do cumprimento de um conjunto de obrigações subtraindo-os, dessa forma, ao regime de controlo a que estão legalmente sujeitos os SFA.
O Tribunal tem recomendado1 ao Governo que assegure a inclusão no OE e na Conta de todas as entidades previstas na LEO, justifique todas as alterações ocorridas na composição do universo dos serviços e fundos da AC constantes da lista divulgada pelo INE e tome as medidas necessárias para que os serviços e fundos autónomos da AC não sejam indevidamente considerados no OE e na Conta como EPR.
O controlo eficaz das contas públicas, nomeadamente para verificar se a execução do OE é integralmente reportada, pressupõe a certificação do universo das entidades orçamentais.
3.2.2. Receita consolidada
Em 2019, a receita consolidada da AC aumentou 1 846 M€ (3,0%), totalizando 62 694 M€ devido ao acréscimo da receita fiscal em 1 735 M€ (3,9%) e da receita não fiscal em 111 M€ (0,7%).
Gráfico I. 5 – Receita consolidada da administração central – 2019 e variação face a 2018
Fonte: SGR 2019 e 2018.
A receita cresceu menos 2 145 M€ do que o orçamentado, em reflexo do acréscimo inferior ao previsto das receitas não fiscais em 2 558 M€ (1 368 M€ nas correntes e 1 190 M€ nas de capital) que não foi compensado pelo aumento da receita fiscal, superior em apenas 413 M€ ao previsto (Gráfico I. 6).
1 Recomendações mais recentes 9 e 10–PCGE/2015, 8 e 9–PCGE/2016, 4 e 5–PCGE/2017 e 4 e 5–PCGE/2018.
Receita Corrente não Fiscal14 699 M€(+261 M€)
Receita de Capital1 328 M€(-150 M€)
Impostos diretos19 871 M€(+128 M€)
Impostos indiretos
26 796 M€(+1 606 M€)
Receita Fiscal46 667 M€
(+1 735 M€)
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Gráfico I. 6 – Receita consolidada da AC – Desvios face aos valores previstos no OE
Variação prevista: Diferença entre o OE inicial e a execução de 2018.
Variação verificada: Diferença entre a execução de 2019 e 2018.
Fonte: Execução: Mapa XXIII CGE; Orçamento inicial: Mapa 51 CGE 2019; SGR e SIGO; Cálculos TC.
À semelhança de anos anteriores, verificou-se, assim, uma suborçamentação da receita fiscal e uma sobreorçamentação da receita corrente não fiscal e das receitas de capital, tal como explicitado no ponto seguinte.
3.2.2.1. Receita fiscal
A receita fiscal da AC totalizou 46 667 M€, mais 1 735 M€ (3,9%) do que em 2018, devido ao aumento da receita proveniente dos impostos indiretos em 1 606 M€ (6,4%), sobretudo por efeito da receita do IVA (com mais 1 192 M€), e marginalmente também pelo aumento em 128 M€ (0,7%) da receita dos impostos diretos, destacando-se o verificado na receita do IRS em 267 M€ (Quadro I. 12).
Este aumento de receita reflete o efeito conjugado de diversos fatores, cujo impacto, na maioria dos casos, não se encontra devidamente explicitado nem quantificado em nenhum dos documentos do processo orçamental (cfr. ponto 2.1), nomeadamente:
♦ medidas fiscais, tais como a atualização das tabelas de retenção na fonte do IRS, as alterações aocódigo do IRC, nomeadamente o fim do pagamento especial por conta, a atualização da taxa decarbono para o ISP, a manutenção do agravamento de 50% para as taxas do crédito ao consumo emIS e o agravamento das taxas de imposto de alguns impostos indiretos, como o IT e o IUC;
♦ medidas não fiscais, como as valorizações remuneratórias na administração pública com impactono rendimento coletável e os despachos que permitiram o pagamento de impostos no primeiro diaútil do ano seguinte, na sequência das tolerâncias de ponto concedidas (a 31/12/2018 e a31/12/2019);
♦ melhoria da atividade económica (aumento de 2,2% do PIB e de 0,8% do número de empregados1).
1 INE, setembro de 2020.
1 040
1 629
1 322
3 991
- 150
261
1 735
1 846
- 500 0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500 4 000
Receitas de capital
Receita corrente não fiscal
Receita fiscal
TOTAL DA RECEITA
(em
milh
ões
de e
uros
)
Variação prevista Variação verificada
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Quadro I. 12 – Receita fiscal – 2018-2019
(em milhões de euros)
Impostos
2018 2019
CGE OE inicial (a)
CGE Variação homóloga Diferença
face ao OE (valor) (%)
(1) (2) (3) (4)=(3-1) (5)=(4/1) (6)=(3-2)
Impostos diretos 19 742 19 689 19 871 128 0,7 182
Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) 12 904 12 905 13 171 267 2,1 266
Do Estado 12 498 12 492 12 760 262 2,1 268
Dos municípios (b) 406 413 411 5 1,2 -2
Imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC) 6 340 6 336 6 317 -23 -0,4 -19
Outros (c) 498 448 383 -115 -23,2 -65
Impostos indiretos 25 190 26 565 26 796 1 606 6,4 231
Imposto sobre o valor acrescentado (IVA) 16 670 17 499 17 863 1 192 7,2 364
Imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos (ISP) 3 286 3 655 3 517 230 7,0 -138
Imposto sobre veículos (ISV) 767 803 727 -40 -5,2 -75
Imposto de consumo sobre o tabaco (IT) 1 376 1 347 1 427 52 3,8 80
Imp. sobre o álcool, bebidas alcoólicas e adici. de açúcar (IABA) 291 295 279 -12 -4,0 -15
Imposto do selo (IS) 1 564 1 684 1 685 120 7,7 1
Imposto único de circulação (IUC) 370 395 402 32 8,8 8
Outros (d) 865 888 895 30 3,5 7
Receita Fiscal 44 932 46 254 46 667 1 735 3,9 413
(a) O orçamento final difere do inicial nos outros impostos indiretos (mais 41 M€), passando o total para 46 295 M€.
(b) Participação variável dos municípios (do continente) no IRS.
(c) Impostos sobre uso, porte e detenção de armas; impostos abolidos como o sobre sucessões e doações; e impostos diretos diversos sendo os mais relevantes a CSB, a CESE e o adicional ao IMI.
(d) Imposto do jogo; lotarias; resultados de exploração de apostas mútuas; e impostos indiretos diversos como a CAV.
Fonte: CGE (Mapa XXIII), SGR e SIGO.
Ao nível da orçamentação destes valores de receita por imposto (Quadro I. 12 – coluna 6 e Gráfico I. 7), verifica-se que as receitas do IVA (364 M€) e do IRS (266 M€) se encontram suborçamentadas e as do ISP (138 M€), do ISV (75 M€) e dos outros impostos diretos (65 M€) se encontram sobreorçamentadas.
Gráfico I. 7 – Receita fiscal da AC – variação prevista no OE e verificada
Notas: Variação prevista: Diferença entre o OE inicial e a CGE 2018. Variação verificada: Diferença entre a execução de 2019 e 2018.
Fonte: Execução: Mapa XXIII CGE, SGR e SIGO; Previsão inicial: Mapa 51 CGE 2019 e informação complementar.
30
120
- 40
230
1 192
- 115
- 23
267
23
119
36
368
829
-50
-4
1
- 200 0 200 400 600 800 1 000 1 200 1 400
Outros Imp. Indiretos
IS
ISV
ISP
IVA
Outros Imp. Diretos
IRC
IRS
(em
milh
ões
de e
uros
)
Variação prevista Variação verificada
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Quanto aos impostos diretos (mais 0,7%), destaca-se:
♦ A receita líquida do IRS (13 171 M€) aumentou 267 M€ (2,1%) face a 2018 e reflete os aumentosverificados nos valores cobrados do imposto (644 M€)1 mas também nos reembolsos e restituições(377 M€).
♦ Por sua vez, a receita líquida do IRC (6 317 M€) diminuiu 23 M€ (0,4%) porque, pese embora areceita bruta tenha aumentado 88 M€, verificou-se um crescimento superior da dedução devida pelosreembolsos do ano (112 M€). Note-se que, apesar do crescimento da atividade económica, a receitado IRC foi afetada pelo alargamento da dispensa da obrigatoriedade do pagamento especial porconta, o qual reduziu a receita do imposto em 173 M€2. A atenuar a redução no pagamento especialpor conta, destacam-se as variações positivas em outras componentes da receita bruta, como areceita proveniente dos pagamentos por conta (243 M€; 5,4%), de retenções sobre rendimentos decapitais (65 M€; 9,6%) e da cobrança coerciva (40 M€; 23,6%).
♦ A receita dos outros impostos diretos (383 M€) diminuiu 115 M€ (23,2%) devido ao efeito base dasreceitas da contribuição extraordinária sobre o sector energético (CESE)3 arrecadadas em 2018.
Quanto aos impostos indiretos (+ 6,4%), destaca-se:
♦ A receita do IVA (17 863 M€) aumentou 1 192 M€ (7,2%) em reflexo da melhoria da atividadeeconómica e de uma redução dos reembolsos em 207 M€ (3,5%).
♦ A receita do ISP (3 517 M€) aumentou 230 M€ (7,0%), quer devido ao aumento significativo da taxade carbono4 permitindo um acréscimo de 107 M€ (80,7%) de ISP relativo às emissões de CO2 (umadas componentes deste imposto), quer pelo aumento do consumo da gasolina e gasóleo5.
♦ Para o aumento de 52 M€ (3,8%) da receita do IT (1 427 M€) contribuiu a atualização das taxas deimposto introduzidas pelo OE 2019 em alguns produtos de tabaco6 mas, sobretudo, o impactopositivo de 41 M€, dos valores cobrados no primeiro dia útil do ano7.
♦ A receita do IABA (279 M€) diminuiu 12 M€ (4,0%) e reflete a quebra de 14 M€ verificada na receitaproveniente do imposto que incide sobre as bebidas açucaradas, no contexto das alterações ocorridas em sede de OE8.
1 Beneficiou dos contributos positivos das retenções na fonte provenientes de rendimentos de trabalho dependente (406 M€; 4,5%), de pensões (110 M€; 4,1%), de capitais (35 M€; 4,1%) e dos rendimentos prediais (23 M€; 8,2%).
2 De acordo com o Quadro 8 – Principais Medidas com Impacto em 2019 da CGE (166 M€, de acordo com o ponto III.2.1.1.2.1. Impostos Diretos).
3 Reflete essencialmente o pagamento realizado pela EDP, em 2018, da CESE referente a 2017 (69 M€) e a 2018 (65 M€). 4 Atualização da taxa de carbono para 12,74 €/tonelada de CO2 (anteriormente de 9,4€/tonelada de CO2) e do
correspondente valor do adicionamento aplicável aos combustíveis (Portaria 6-A/2019, de 04/01). 5 Aumento de 3,2% no consumo de gasolina e 2,4% no gasóleo, não tendo o ISP sobre o gasóleo sofrido alteração e
descido o ISP na gasolina (descida de 3 cêntimos por litro). 6 Atualização da inflação prevista em 1,3% em vários tipos de tabaco, mas o líquido contendo nicotina sofreu uma
alteração superior de 3,3% (art. 280.º da LOE 2019). 7 Efeito decorrente dos despachos que, na sequência das tolerâncias de ponto dos dias 31/12/2018 e 31/12/2019,
permitiram o pagamento do imposto no primeiro dia útil do ano seguinte. O impacto resulta da diferença entre a receita a pagar em 31/12/2018 cobrada em 02/01/2019 (77 M€) e a pagar em 31/12/2019 cobrada em 02/01/2020 (36 M€).
8 Em 2019, a estrutura do imposto sobre as bebidas adicionadas de açúcar foi alterada diminuindo o imposto nos escalões do teor de açúcar inferior a 80 g/l. e aumentando para as de teor de açúcar acima dos 80 g/l. (art. 280.º da LOE 2019).
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♦ A receita do IS (1 685 M€) aumentou 120 M€ (7,7%) devido, nomeadamente, ao agravamento dastaxas dos impostos sobre o crédito ao consumo1.
♦ A receita do ISV (727 M€), não se tendo verificado atualizações de taxas deste imposto, diminuiu40 M€ (5,2%) devido à quebra no mercado automóvel face a 20182.
♦ A receita do IUC (402 M€) aumentou 32 M€ (8,8%) como resultado da atualização das taxasintroduzidas pelo OE 20183. Manteve-se em vigor em 2019 o adicional do IUC que rendeu 33 M€(31 M€ em 2018)4.
♦ Os outros impostos indiretos (895 M€) aumentaram 30 M€ (3,5%), devido ao imposto do jogo e àslotarias, com mais 24 M€ (12,6%) e 16 M€ (9,4%), respetivamente.
3.2.2.1.1. Receitas fiscais consignadas
Em 2019, as receitas fiscais que se encontram consignadas a diversas entidades, atingiram 3 887 M€, mais 197 M€ (5,3%) do que em 2018, representando 8,3% da receita fiscal.
Quadro I. 13 – Receitas fiscais consignadas por entidades destinatárias – 2017 a 2019
(em milhões de euros)
Impostos e entidades destinatárias 2017 2018 2019 Impostos cobrados pela AT 2 524 2 814 2 975
IRS 385 419 424
Municípios – participação variável no IRS 376 406 411
Fundo de Estabilização Tributário – consignação de até 5% da cobrança coerciva 9 13 13
IRC 5 74 199
Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social – consignação de 2 p.p. das taxas de IRC - 67 190
Fundo de Estabilização Tributário – consignação de até 5% da cobrança coerciva 5 6 9
Impostos diretos diversos 342 487 365
Fundo de Resolução – contribuição do sector bancário 171 186 179
Fundo de Sustentabilidade Sistémica do Sector Energético – contribuição extraordinária do sector energético 40 165 55
Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social – adicional ao IMI (a) 131 136 131
IVA 824 851 882
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social – IVA Social 797 824 854
Turismo de Portugal – IVA Turismo 16 16 16
Fundo de Estabilização Tributário – consignação de até 5% das cobranças coercivas 11 11 11
ISP 731 717 855
Infraestruturas de Portugal – contribuição do serviço rodoviário 672 646 678
Fundo Ambiental (financiamento do PART e outras consignações) 23 30 132
Fundo Florestal Permanente – adicional às taxas de imposto 27 26 28
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas 10 10 10
Fundo de Sustentabilidade Sistémica do Sector Energético - 4 5
Fundo de Inovação, Tecnologia e Economia Circular - - 1
1 O art. 278.º da LOE 2019 manteve em vigor o art. 70.º-A do código do IS – Desincentivo ao crédito ao consumo (artigo aditado pela LOE 2016, agravando em 50% as taxas da Tabela Geral do IS nos casos de concessão de crédito ao consumo) e o art. 279.º atualizou as taxas nos casos seguintes desse tipo de créditos.
2 Segundo dados da ACAP – Associação Automóvel de Portugal, o mercado total de veículos automóveis diminuiu 2,0% (aumento de 2,6% em 2018) tendo sido comercializados menos 5 411 veículos.
3 As taxas de IUC foram atualizadas em linha com a inflação prevista (1,3%) para as tabelas dos veículos de categoria A a E, e 1,1% para a categoria F (embarcações de recreio).
4 Nos termos do art. 308.º da LOE 2019.
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(em milhões de euros)
Impostos e entidades destinatárias 2017 2018 2019 IABA 70 73 58
Serviço Nacional de Saúde – IABA sobre bebidas açucaradas e adicionadas de edulcorantes 70 73 58
Impostos indiretos diversos 166 194 192
Rádio e Televisão de Portugal – contribuição sobre o audiovisual 151 179 179
Administração Central do Sistema de Saúde – contribuição extraordinária sobre a indústria farmacêutica 14 14 12
Fundo de Estabilização Tributário – consignação de até 5% das cobranças coercivas 1 1 1
Impostos cobrados por outras entidades (SCML, Turismo de Portugal e INEM) 953 874 911
Lotarias, resultados de exploração de apostas mútuas e outros impostos indiretos (SCML) 697 695 709
Segurança social 234 232 239
Santa Casa da Misericórdia de Lisboa 218 219 225
Administração Central do Sistema de Saúde 113 116 117
Instituto Português do Desporto e Juventude 66 66 66
Outras entidades (b) 66 62 63
Imposto do jogo (Turismo de Portugal) 149 180 202
Turismo de Portugal 135 152 177
Segurança social 6 10 9
Outras entidades (c) 8 18 17
Outros impostos indiretos (INEM) (d) 107 - -
Instituto Nacional de Emergência Médica – taxas sobre seguros 107 - -
Total 3 477 3 689 3 887
(a) No Quadro A 30 da CGE 2019 consta 140 M€, por incluir indevidamente 9 M€, montante relativo a deduções à coleta em sede de IRS e de IRC que constitui receita geral do Estado e, como tal, não é consignado ao FEFSS.
(b) Fundo de Fomento Cultural (24 M€ em 2017, 22 M€ em 2018 e 24 M€ em 2019), Autoridade Nacional de Proteção Civil (19 M€ em 2017 e 2018 e 20 M€ em 2019), Secretaria Geral do Ministério da Administração Interna (7 M€ em 2017, 2018 e 2019), organismos do Ministério da Educação (11 M€ em 2017, 9 M€ em 2018 e 8 M€ em 2019) e Secretaria Geral da Presidência de Conselhos de Ministros (4 M€ em 2017, 2018 e 2019).
(c) Fundo de Fomento Cultural (3 M€ em 2017, 2018 e 2019), Instituto Português de Desporto e Juventude (2 M€ em 2017, 8 M€ em 2018 e 6 M€ em 2019),Administração Central do Sistema de Saúde (2 M€ em 2017 e 5 M€ em 2018 e 2019), organismos do Ministério da Economia (1 M€ em 2017 e 2 M€ em 2018e 2019) e Secretaria Geral do Ministério da Administração Interna (1 M€ em 2018 e 2019).
(d) A receita do INEM (107 M€) inscrita em outros impostos indiretos em 2017, passou a ser classificada em receita de taxas a partir de 2018, motivo pelo qual deixou de ser considerada na receita fiscal.
Fonte: SGR, CGE 2018 e 2019 (Quadro A 30 – Receitas gerais consignadas a outras entidades contabilizadas pela AT) e SIGO.
O Quadro I. 13 evidencia a evolução crescente nas receitas fiscais consignadas ao longo do triénio. Em 2019, há a destacar:
♦ a criação de uma nova consignação do ISP (relativa ao adicionamento de emissões CO2) ao FundoAmbiental, para financiamento do Programa de Apoio à Redução Tarifária (PART) nos transportespúblicos1, que atingiu 104 M€;
♦ o aumento do valor da consignação do IRC ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social(123 M€; 183,9%) devido à alteração da taxa e de acertos relativos a 2018 (cfr. ponto 3, Parte II);
♦ a diminuição no valor consignado da CESE ao FSSSE (110 M€; 66,6%) devido ao efeito base dospagamentos realizados em 2018 pela EDP (69 M€ de 2017 e 65 M€ de 2018).
À semelhança de 2018, não está incluído no quadro anterior o montante da receita própria consignada à AT, a título de encargos de liquidação e cobrança de diversos impostos no valor de 19 M€2 em 2019 (18 M€ em 2018). Essa verba não é inscrita como receita fiscal, mas como receita de venda de serviços e visa compensar a AT pelos encargos de liquidação e cobrança através da retenção de uma determinada percentagem dos
1 As outras receitas do ISP consignadas ao Fundo Ambiental diminuíram 2 M€, o que justifica a variação total de 102 M€ (341,2%).
2 Destacam-se a CSR (14 M€), CESE (2 M€) e imposto das bebidas adicionadas de açúcar ou outros edulcorantes (2 M€).
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valores cobrados definida nas Leis do OE. A AT inscreveu ainda 83 M€ (mesmo valor em 2018), como receita do Estado não consignada, dos quais 79 M€ são referentes a impostos dos municípios e das regiões autónomas (que não integram a CGE) e 4 M€ da liquidação e cobrança do adicional ao IMI destinado ao FEFSSS. Estes encargos são deduzidos na receita fiscal e inscritos como receita de venda de serviços da AT.
A contabilização destes montantes como venda de serviços diminui o valor evidenciado da receita fiscal paga pelos contribuintes, pelo que é necessário rever a orçamentação e contabilização de tais verbas. Na reforma em curso deveria ser assegurada, por um lado, a contabilização da totalidade da receita fiscal (incluindo os encargos) e da receita da AT (quando os encargos constituam receita própria desta entidade) de forma a respeitar a LEO, e por outro, que o processo de consolidação assegure o não empolamento desta receita.
Em sede de contraditório a AT refere que “No que concerne ao registo contabilístico dos encargos de liquidação e cobrança, pela AT, na classificação económica 07 02 99 – Venda de Bens e Serviços Correntes – Serviços – Outros, (…) o mesmo advém de orientações transmitidas pela DGO…” e que “(…) a necessidade mencionada pelo Tribunal deContas de rever a orçamentação e contabilização destas receitas, deverá ser acautelada no âmbito dos trabalhos da implementação da nova LEO, nomeadamente da ECE, e dos procedimentos a adotar pelos “agentes do Estado”, no caso a AT”.
As outras receitas consignadas são provenientes dos jogos sociais do Estado concessionados à SCML (709 M€)1, que fica com uma parte (225 M€), sendo o restante distribuído a outras entidades, com destaque para: a segurança social (239 M€); a ACSS (117 M€) e o IPDJ (66 M€); e também do Imposto especial do jogo2 e do Imposto especial do jogo online3 (202 M€) constituindo receita própria do Turismo de Portugal (177 M€) e o restante entregue à segurança social (9 M€) e outras entidades (17 M€).
O gráfico seguinte mostra as áreas e entidades a que se destinaram as receitas fiscais consignadas.
Gráfico I. 8 – Destinatários das receitas fiscais consignadas – 2019 e variação face a 2018
Fonte: SGR, IGFSS. Cálculos TC.
1 As lotarias, a distribuição dos resultados de exploração de apostas mútuas (Euromilhões, Totoloto, M1lhão, Totobola) e de apostas desportivas “à quota” (Placard). As verbas, nos termos de legislação específica que fixa os destinatários e respetivas percentagens, são transferidas pelo Departamento de Jogos da SCML para as respetivas entidades beneficiárias que as inscrevem como receita de impostos.
2 Exploração dos jogos e apostas de base territorial (jogos de fortuna ou azar explorados nos casinos e jogo do bingo). 3 Exploração dos jogos e apostas online relativas a apostas desportivas “à quota” e jogos de fortuna e azar quando
praticados à distância, através de suportes eletrónicos, informáticos, telemáticos e interativos ou outros meios.
Segurança Social1 423 M€ (+154 M€)
Infraestruturas de Portugal678 M€ (+32 M€)
Municípios411 M€ (+5 M€)
SCML225 M€ (+6 M€)
Turismo 195 M€ (+26 M€)
Saúde192 M€ (-15 M€)
Fundo de Resolução179 M€ (-7 M€)
RTP179 M€ (0 M€)
Fundo Ambiental132 M€ (+102 M€)
Educação, Cultura e Desporto
107 M€ (0 M€) Outros166 M€ (-105 M€)
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Do gráfico acima destaca-se que:
♦ a receita de impostos foi consignada maioritariamente à segurança social (1 432 M€, 36,7%)1, ainfraestruturas rodoviárias (678 M€, 17,4%) através da contribuição do serviço rodoviário e àadministração local (411 M€, 10,6%) através da participação variável dos municípios no IRS;
♦ existe um conjunto de sectores/entidades destinatários de montantes significativos de consignaçãode receitas do Estado: i) a SCML com receita direcionada para a ação social e financiada pelos jogossociais – 225 M€; ii) o sector do Turismo, através das receitas do Turismo de Portugal provenientesdo imposto do jogo e IVA do turismo – 195 M€; iii) o sector da Saúde, através das receitastransferidas para a ACSS provenientes de jogos sociais, imposto do jogo, contribuição extraordináriada indústria farmacêutica (CEIF) e do IABA sobre bebidas açucaradas e adicionadas de edulcorantes(para sustentabilidade do SNS) – 193 M€; iv) o FdR, responsável pelo apoio financeiro às medidasde resolução adotadas pelo BdP, financiado pela contribuição do sector bancário – 179 M€; v)financiamento da televisão pública, através da RTP com a contribuição do audiovisual – 169 M€.
Note-se que, em cada ano, podem existir diferenças entre o valor cobrado e o transferido para as respetivas entidades beneficiárias e que se justificam pelo normal desfasamento temporal entre a cobrança e a afetação de verbas às beneficiárias, mas também pelo facto de o valor a transferir não corresponder, nos termos da lei, ao valor cobrado2. Em alguns casos, essas diferenças resultam também de dificuldades no apuramento e processamento dos montantes a transferir, designadamente pela falta de clareza das normas que regulamentam a consignação ou porque não estão assegurados os mecanismos que permitam ajustar em anos subsequentes o valor a afetar3.
As situações de consignação de receitas em 2019 perfazem 3 887 M€, 8,3% da receita efetiva:
♦ Algumas das consignações foram criadas pelas LOE, e mantêm-se em vigor nas sucessivas LOE decada ano, umas recentes como a consignação de receita de IRC (desde a LOE 2018) e a consignaçãode ISP relativa às emissões de CO2 (LOE de 2019); outras mais antigas como a contribuição sobre osector bancário (criada na LOE 2011), a contribuição extraordinária sobre o sector energético (criadana LOE 2014) e a contribuição extraordinária sobre a indústria farmacêutica (criada em 2015);
♦ Outras consignações foram criadas e consignadas às entidades por Lei como fonte própria definanciamento, como os casos do IVA Social à segurança social (desde 2007) e a contribuição doserviço rodoviário (desde 2007) à Infraestruturas de Portugal.
Existem ainda consignações que foram incluídas nos respetivos códigos tributários como a receita do adicional ao IMI consignado ao FEFSS (desde 2017) e a parte do IABA sobre bebidas açucaradas e adicionadas de edulcorantes consignada ao SNS (desde 2018).
O Tribunal já assinalou que o alargamento, se sistemático ou sem o escrutínio anual no âmbito da discussão e votação do Orçamento pela Assembleia da República, da consignação de receitas fiscais para fins específicos, traduz-se na redução do financiamento de despesas gerais, limitando uma gestão financeira global e não indo ao encontro da premissa subjacente ao princípio da não consignação de que todas as receitas devem servir para cobrir todas as despesas previstas.
1 Corresponde ao IVA Social afeto ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (854 M€), jogos sociais e imposto do jogo (247 M€), adicional ao IMI (140 M€) e consignação de parte do IRC (190 M€) afetos ao FEFSS.
2 Como sucede com o adicional ao IMI, uma vez que a parte a transferir para o FEFSS corresponde à cobrança líquida das correspondentes deduções à coleta a que houver lugar em sede do IRS e do IRC.
3 Sobre a afetação ao FEFSS do adicional ao IMI e de parte do IRC, cfr. ponto 3 da Parte II.
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3.2.2.2. Receita não fiscal
A receita não fiscal da administração central aumentou 111 M€ (0,7%), atingindo 16 027 M€ (25,6% da receita), devido ao efeito conjugado do acréscimo da receita corrente não fiscal em 261 M€ (1,8%) e ao decréscimo da receita de capital em 150 M€ (10,2%).
Quadro I. 14 –Receita não fiscal – 2018-2019
(em milhões de euros)
Receita Execução Variação
2018 2019 Valor (%)
Receita corrente não fiscal 14 438 14 699 261 1,8
Contribuições para a CGA e subsistemas de saúde 4 084 4 048 -36 -0,9
CGA 4010 3 974 -36 -0,9
Subsistemas de saúde da administração pública 74 73 -1 -0,7
Taxas, multas e outras penalidades 3 101 3 300 199 6,4
Rendimentos da propriedade 906 1 140 233 25,7
Transferências correntes 2 399 2 474 75 3,1
Venda de bens e serviços correntes 2 983 2 877 -106 -3,6
Outras receitas correntes (a) 954 804 -149 -15,6
Diferenças de conciliação 11 57 46 402,3
Receita de capital 1 478 1 328 -150 -10,2
Venda de bens de investimento 214 205 -8 -4,0
Transferências de capital 1 187 1 075 -113 -9,5
Outras receitas de capital 77 31 -46 -60,2
Diferenças de conciliação 0 18 18 -
Receita não fiscal 15 916 16 027 111 0,7
(a) As outras receitas correntes incluem os capítulos: outras receitas correntes, recursos próprios comunitários e reposições não abatidas nos pagamentos.
Fonte: CGE (Mapa XXIII), SGR e SIGO.
Este aumento de 111 M€ de receita não fiscal reflete:
♦ A redução de 36 M€ (0,9%) das contribuições para a CGA que acompanharam o decréscimo donúmero de subscritores (-12 396 em 2019).
♦ O aumento de 233 M€ (9,0%) da receita de taxas, em particular das taxas de justiça do IGFEJ(75 M€)1, das taxas da Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (36 M€)2 e das portagensarrecadadas pela Infraestruturas de Portugal (28 M€). Por sua vez, a receita de multas e outraspenalidades (478 M€) diminuiu 34 M€ (6,7%).
♦ Os rendimentos da propriedade (1 140 M€) aumentaram 233 M€ (25,7%) devido ao impacto dosdividendos e participações, em mais 269 M€ (49,4%), com destaque para os dividendos da CGD,158 M€ (pela primeira vez desde 2010) e o aumento dos dividendos do Banco de Portugal, em 94 M€(atingindo 509 M€). A receita proveniente de juros (292 M€) diminuiu 38 M€ (11,6%).
1 Devido a alterações quanto aos adiantamentos das taxas de justiça em nome dos beneficiários de isenção de custas ou de apoio judiciário, que em 2019 passaram a ser contabilizados como despesa orçamental e não por abate à receita.
2 Decorre da reclassificação contabilística para taxas diversas dos valores da Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões, relativos a prémios dos seguros contra fogo e prémios dos seguros agrícolas e pecuários para subsidiar os corpos de bombeiros (Lei 10/79, de 20/03) contabilizadas em multas e penalidades diversas em anos anteriores.
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♦ A redução de 106 M€ (3,6%) das receitas provenientes das vendas de bens e serviços correntes(119 M€ na Parque Escolar)1.
♦ O aumento de 75 M€ (3,1%) das transferências correntes devido, sobretudo, ao impacto, por umlado, do aumento de 133 M€ nas receitas provenientes da segurança social, incluindo as destinadasao IEFP (com um acréscimo de 111 M€) no âmbito de políticas ativas de emprego e formaçãoprofissional e, por outro lado, da quebra de 53 M€ (7,6%) de transferências provenientes da UE paradiversas entidades, nomeadamente para o IFAP (-28 M€) e para diversos organismos do Ministérioda Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (-27 M€).
♦ A redução de 149 M€ (15,6%) das outras receitas correntes, sobretudo pela quebra de 106 M€ dasreposições não abatidas nos pagamentos relativas a reembolsos de recursos próprios comunitários.
♦ A redução de 8 M€ (4,0%) das receitas das vendas de bens de investimento, em resultado de efeitosconjugados, de que se destaca a venda de edifícios (197 M€) em mais 71 M€2, e da redução de 80 M€em outros bens de investimento, devido à alteração do critério de contabilização da Parups dasreceitas provenientes de fundos de investimento imobiliário3.
♦ A redução em 113 M€ (9,5%) das receitas provenientes das transferências de capital, em resultadoda diminuição das transferências da UE (-108 M€).
♦ A redução em 46 M€ (60,2%) das outras receitas de capital, sobretudo pela saída do perímetroorçamental de 2019 da CAIXA, Seguros e Saúde, SGPS, SA e da CAIXANET – Telemática eComunicações, SA.
As entidades com maior relevância na execução da receita não fiscal, excluindo o efeito das contribuições recebidas pela CGA, são: a AT, a DGTF e o IEFP (Quadro I. 15).
1 Inscrita como prestações de serviços no âmbito do contrato programa celebrado com o Estado para execução do Programa de Modernização das Escolas destinadas ao Ensino Secundário aprovado pela RCM 1/2007, de 03/01.
2 Que decorre nomeadamente do aumento na Estamo, em 42 M€ e na Oitante, em 31 M€. 3 Inscritas, em 2018, em outros bens de investimento, 75 M€, passaram a ser corretamente classificadas como receita de
ativos financeiros (não efetiva).
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Quadro I. 15 –Receita não fiscal – principais entidades
(em milhões de euros)
Entidades
Contrib. para a SS.
CGA e ADSE
Taxas, Multas e Outras
Penalidades
Venda de Bens e
Serviços Correntes
Transf. Correntes
Outras Receitas
Correntes
Transf. Capital
Outras Receitas
de Capital
Receita Efetiva
Não Fiscal Variação
2019/2018 2019 2018
Caixa Geral de Aposentações 3 974 2 546 200 4 722 4 775 -54
Autoridade Tributária e Aduaneira 309 274 61 271 915 886 29
Direção-Geral do Tesouro e Finanças 5 29 769 3 37 843 541 302
Inst. de Emprego e Form. Profissional 1 761 22 2 3 789 676 113
Entidades do ensino superior 0 383 98 194 17 14 706 709 -3
Inst. de Prot. e Assistência na Doença 4 668 671 637 34
Infraestruturas de Portugal, SA 423 115 9 57 5 610 638 -29
Inst. de Fin. da Agricultura e Pescas 297 28 217 541 551 -10
Entidades do SNS 161 106 54 38 25 5 391 413 -22
Instituto dos Registos e do Notariado 370 1 372 368 4
Inst. de Gestão Fin. e Equip. da Justiça 351 19 1 371 292 80
IAPMEI – Ag. p/ a Competiv. e Inovação 5 5 2 12 318 343 408 -66
CP – Comboios de Portugal 297 20 1 3 322 331 -9
Fundo Ambiental 24 257 282 285 -3
Fundo de Resolução 198 198 193 5
Metropolitano de Lisboa 127 7 133 120 13
INEM – Inst. Nac. de Emergência Médica 126 1 1 128 112 16
Principais entidades 3 978 1 616 1 774 1 668 1 357 797 49 11 239 10 813 426
Outras entidades 70 1 139 899 558 589 239 198 3 692 3 982 -289
Receita efetiva não fiscal 4 048 3 300 2 877 2 474 2 001 1 075 253 16 027 15 916 111
Fonte: SGR e SIGO.
Estas receitas não fiscais incluem:
♦ As taxas, multas e outras penalidades, cobradas quer pelo IRN e pelo IGFEJ, 721 M€ (taxas de registoe taxas de justiça), quer pelas Infraestruturas de Portugal, 423 M€ (portagens), quer pelosestabelecimentos de ensino superior, 383 M€ (propinas), quer pela própria AT, 309 M€ (juros demora coimas e penalidades por contraordenações).
♦ Receitas provenientes das vendas de bens e serviços correntes, nas quais se destacam as do Institutode Proteção e Assistência na Doença (ADSE), 668 M€ (contribuições dos associados) e as da AT,274 M€ (inclui encargos de liquidação e cobrança no valor de 102 M€, designadamente de impostos,dos quais 19 M€ constituem sua receita própria).
♦ Receitas provenientes de transferências (correntes e de capital) da UE que totalizaram 1 496 M€(IFAP, 495 M€; IAPMEI, 319 M€; e AD&C 118 M€) e de transferências correntes da segurança socialque totalizaram 1 567 M€ (IEFP, 760 M€, nomeadamente para financiar medidas de política públicade emprego e formação e CGA, 546 M€, para pagamento de pensões do regime unificado).
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3.2.2.3. Receita por cobrar – dívida em cobrança coerciva
Evolução e composição da carteira da dívida em cobrança coerciva
A receita por cobrar pela AT (passado o prazo de cobrança voluntária) ascendeu, no final de 2019, a 21 146 M€, valor equivalente a 45% da receita fiscal do ano e superior em 1 037 M€ (5,2%) ao valor de 2018.
O aumento verificado na dívida em carteira1 resulta, como evidencia o gráfico seguinte, da instauração de novos processos cujo valor, 3 015 M€, superou o das dívidas extintas (por cobrança, anulação2 e prescrição3), de 1 978 M€. Para além disso, verificou-se também e pelo terceiro ano consecutivo, o aumento da dívida incobrável em 1 371 M€ (27,1%) e, em sentido contrário, a redução da dívida ativa em 137 M€ (2,2%) e da dívida suspensa em 197 M€ (2,3%).
Assim, no final de 2019, 29,4% da carteira correspondia a dívida ativa (cobrável em tramitação corrente), 40,2% a suspensa4 e 30,4% classificada como incobrável5. Nos últimos três anos, a dívida declarada em falhas (incobrável) duplicou, ultrapassando no final de 2019 e pela primeira vez, a dívida ativa.
Gráfico I. 9 – Evolução e distribuição da dívida em cobrança coerciva
Extinção de dívida – corresponde à soma da cobrança, anulação e prescrição.
Fonte: AT (cfr. Quadro I. 16).
A CGE 2019 contém informação sobre a composição do total da carteira de dívidas que se encontram por cobrar. Porém, esta informação continua a não distinguir as dívidas ao Estado das restantes por cobrar pela AT em execução fiscal6. Essa distinção é apenas efetuada relativamente à cobrança, anulação e prescrição.
1 Abrange toda a dívida em cobrança coerciva – ao Estado (fiscal e não fiscal) e também, por exemplo, as dívidas fiscais aos municípios e às regiões autónomas e a entidades externas em cobrança pela AT (Quadro 39 Relatório CGE).
2 As anulações de dívidas ocorrem, regra geral, em consequência da entrega de declarações fiscais de substituição pelos contribuintes e da procedência parcial ou total de processos de impugnação judicial e de reclamação graciosa.
3 Em geral, a data de prescrição da dívida ocorre oito anos após o ano em que se produziu o facto gerador da obrigação de imposto, ressalvadas as causas de suspensão e interrupção do prazo (art. 48.º da Lei Geral Tributária – LGT).
4 A dívida fica suspensa em caso de pagamento em prestações, reclamação ou impugnação judicial – art. 169.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT).
5 A dívida incobrável corresponde à declarada em falhas, o que sucede quando se demonstrar a falta de bens penhoráveis do executado, seus sucessores e responsáveis solidários ou subsidiários – art. 272.º do CPPT. Os processos podem, no entanto, até à data de prescrição da dívida, ser reativados caso venham a detetar-se bens a penhorar.
6 Registadas pela AT no sistema de gestão de receitas (SGR) e no Relatório da CGE (Quadros 36 a 38).
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
Dívida em01/01/2019
Instauraçãode dívida
Extinção dedívida
Dívida em31/12/2019
6 3613 015 1 978
6 224
8 696 8 499
5 052 6 423
(em
milh
ões
de e
uros
)
Incobrável
Suspensa
Ativa
20 109 21 146
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A dívida em cobrança coerciva, resultante quer do stock que transitou do ano anterior, quer da instauração de novos processos, totalizou 23 124 M€. Deste valor, foi cobrado apenas 4,6% (1 061 M€), anulado 2,9% (680 M€) e considerada prescrita 1% (236 M€) (Quadro I. 16).
Quadro I. 16 – Ciclo da dívida em cobrança coerciva
(em milhões de euros)
Dívida 2018 2019 Variação 2018/2019
Total IRC IRS IVA OIE (a) Outra (b) Total Valor %
1. Dívida transitada do ano anterior (stock inicial) 19 446 5 737 2 237 7 163 638 4 335 20 109 663 3,4 Ativa 6 157 1 460 789 2 155 167 1 789 6 361 204 3,3
Suspensa 9 123 3 354 745 2 821 414 1 362 8 696 -427 -4,7
Incobrável (declarada em falhas) 4 166 922 703 2 187 57 1 183 5 052 886 21,3
2. Aumento (instauração novos processos) 3 022 761 615 780 184 673 3 015 -7 -0,2
3. Dívida em cobrança coerciva (1+2) 22 467 6 498 2 852 7 943 822 5 008 23 124 657 2,9
4. Extinção 2 358 435 455 473 73 542 1 978 -380 -16,1
Cobrada, da qual: 1 134 227 286 242 46 260 1 061 -73 -6,4 Receita do Estado 1 067 210 270 236 45 266 1 027 -41 -3,8
Anulada, da qual: 921 172 134 117 26 232 680 -241 -26,2 Receita do Estado 531 153 114 81 38 386 -145 -27,3
Prescrita, da qual: 303 37 35 114 1 50 236 -67 -22,0 Receita do Estado 241 35 33 107 11 187 -54 -22,5
5. Dívida a transitar para o ano seguinte (3-4) 20 109 6 063 2 397 7 470 750 4 466 21 146 1 037 5,2
Ativa 6 361 1 564 803 2 014 169 1 674 6 224 -137 -2,2
Suspensa 8 696 3 270 717 2 705 503 1 305 8 499 -197 -2,3
Incobrável (declarada em falhas) 5 052 1 229 877 2 752 78 1 487 6 423 1 371 27,1
(a) OIE – Outros impostos do Estado; (b) Outra: outras dívidas, incluindo as cobradas por conta de entidades terceiras.
Fonte: AT, Sistema de Gestão de Receitas e Relatório da CGE de 2019 (Quadros 36 a 39).
No final de 2019, o total da dívida em cobrança coerciva (21 146 M€) inclui dívidas de IVA (35,3%), de IRC (28,7%), de IRS (11,3%) e outras dívidas ao Estado e a entidades terceiras (24,7%).
Neste âmbito destaca-se:
♦ A receita por cobrar de IVA é responsável por 42,8% de toda a dívida incobrável, enquanto asprescrições das dívidas deste imposto correspondem a cerca de metade da dívida prescrita no ano eas anulações a 17,2% do total do ano. A taxa de cobrança das dívidas deste imposto mantém-se baixa(apenas 3,4% da respetiva dívida). No final de 2019, 36,8% da dívida de IVA constava da carteiracomo incobrável e 36,2% encontrava-se suspensa.
♦ Ao nível da dívida em cobrança coerciva de IRC, 53,9% encontra-se suspensa e 20,3% declarada emfalhas, resultando numa dívida ativa de apenas 25,8%.
O Tribunal tem vindo a assinalar os elevados valores da dívida incobrável (declarada em falhas): 4 166 M€ em 2017, 5 052 M€ em 2018 e 6 422 M€ em 2019 (um aumento de 27,1% face a 2018).
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Esse aumento é explicado pela AT “pela alteração da posição jurisprudencial, acolhida pela AT, relativa à matéria conexa com a prescrição. Atualmente o entendimento, agora pacífico, do efeito duradouro da interrupção da prescrição1 tem consequências diretas no menor número de dívidas prescritas. Por se tratarem, em regra, de dívidas com alguma antiguidade e sem expectativa de cobrança, após o esgotamento de todas as tentativas legais para a sua arrecadação, terminam em processos declarados em falhas”2.
Relativamente aos processos declarados em falhas, a AT refere que “atendendo a que o prazo de prescrição após interrupção por via da citação só se inicia com a declaração em falhas, implicará, naturalmente, uma maior permanência dos processos na referida fase, protelando no tempo a sua prescrição”.
Na decorrência do acolhimento pela AT do efeito duradouro da interrupção da prescrição3, o prazo de prescrição só se inicia com a decisão que puser termo ao processo de execução fiscal, e a declaração em falhas é equiparada a uma decisão que põe termo ao processo, para efeitos de início de contagem do prazo prescricional. Assim, apesar de o processo declarado em falhas poder ser reaberto de novo (caso surjam bens penhoráveis na esfera patrimonial do devedor)4, estão salvaguardadas, deste modo, as razões de segurança jurídica caraterísticas da prescrição a que importa atender5.
Apesar da posição da AT, já referida em 2019, não foram emitidas Instruções neste âmbito, referindo a AT que “face à complexidade da matéria em questão, ainda não foram divulgadas instruções, encontrando-se em elaboração, com divulgação estimada a curto prazo. Não obstante têm sido transmitidas orientações aos Diretores de Finanças sobre o assunto (…) que foram divulgadas em reuniões presenciais (não tendo sido reduzidas a escrito)”6.
A AT, em contraditório, acrescenta que “tem estado a trabalhar na transposição para escrito das orientações em matéria de prescrição, nomeadamente quanto ao efeito duradouro da interrupção da prescrição, que têm sido objeto de analise e debate em reuniões internas, quer pela sua complexidade, quer pela amplitude do universo que poderá serabrangido por um novo entendimento da AT. Para tal já foram elaborados pareceres sobre esta matéria com vista a divulgação de instruções junto dos serviços”.
É fundamental a emissão de instruções por parte da AT, no sentido de assegurar a proteção dos interesses que se visam acautelar com a consagração legal do regime da prescrição das dívidas tributárias – as garantias
1 A questão em causa respeita aos efeitos que decorrem da interrupção da prescrição de dívidas tributárias, quando ocorre a citação do executado (com reflexos na forma de contagem do respetivo prazo). A citação em processo de execução fiscal constitui um dos factos que interrompe a prescrição (n.º 1 do art. 49.º da LGT). Segundo o entendimento da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo (STA), a interrupção do prazo de prescrição (por citação) inutiliza para efeitos da prescrição não só o tempo decorrido até à data em que se verificou o facto interruptivo – efeito instantâneo (n.º 1 do art. 326.º do Código Civil (CC), como obsta ao início da contagem do novo prazo de prescrição enquanto o processo executivo não findar – efeito duradouro (n.º 1 do art. 327.º do CC). Cfr Acórdãos do STA, designadamente, de 27/01/2016 – processo 01698/15, de 31/03/16 – proc. 0184/16, de 19/10/2016 – proc. 01060/16, de 17/01/2018 – proc. 01463/17, de 11/09/2019 – proc. 01111/19 e Acórdão 122/2015, de 12/02/2015, do Tribunal Constitucional. No entanto, para alguma jurisprudência do STA e doutrina, essa interrupção tem apenas um efeito instantâneo: verificado o facto (a citação) o prazo da prescrição interrompe e recomeça, de imediato, desde o início (n.º 1 do art. 326.º do CC, aplicado subsidiariamente). A LGT regula o efeito da interrupção do prazo da prescrição em virtude de citação e esse é o efeito regra do n.º 1) do art. 326.º do CC, ou seja, o efeito instantâneo. Cfr. Acórdãos do STA de 23/11/2016 e de 10/01/2018.
2 Informação da AT, de 12/06/2020. 3 O acolhimento da interpretação do efeito duradouro da interrupção da prescrição permite que, não ocorrendo desde a
data da citação do executado para pagamento das respetivas dívidas, qualquer ato, ou decisão que ponha fim ao processo de execução fiscal, este possa estar indefinidamente parado sem que o respetivo prazo de prescrição se encontre a decorrer.
4 Art. 274.º do CPPT. 5 A declaração em falhas prevista no art. 272.º do CPPT, no âmbito das execuções fiscais, na Secção X, do Título IV desse
Código que tem a epígrafe “Da extinção da execução”, deve ser considerada como uma decisão que põe termo ao processo, não sendo razoável que o processo possa aguardar eternamente pela descoberta de novos bens, por ser incompatível com as razões de segurança jurídica próprias do instituto da prescrição – cfr. Acórdão do STA, de 05/04/2017 (Proc. 0304/17).
6 Informação da AT, de 12/06/2020, e de 23/07/2020.
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dos contribuintes1 e a certeza e segurança jurídicas – traduzidas na possibilidade de estes verem extinto o seu dever de pagamento de dívidas num determinado prazo, legalmente estabelecido.
O Tribunal tem realçado, quanto aos processos declarados em falhas, que os procedimentos de controlo instituídos pela AT devem assegurar a deteção de alterações na situação do devedor e demais responsáveis pelo pagamento da dívida exequenda que permitam a reativação do processo e a cobrança da dívida2. A AT, em contraditório, refere que “No âmbito da declaração em falhas, a AT instituiu mecanismos de controlo quanto à conformidade da manutenção dos processos nesta fase processual (…) Assim, nos processos declarados em falhas, caso surjam bens penhoráveis na esfera patrimonial do executado, já existem mecanismos de controlo automático de modo que esses processos sejam reativados”.
Extinção da dívida em cobrança coerciva
Em 2019, foram cobrados coercivamente 1 061 M€ de valores em dívida, menos 73 M€ do que em 2018, porque apesar do aumento da cobrança do IRC em 46 M€, registou-se uma diminuição de 128 M€ na cobrança de “outra receita” devido, sobretudo, ao efeito base da receita da contribuição extraordinária sobre o sector energético (CESE) arrecadada em 20183.
Quadro I. 17 – Dívida cobrada – 2017-2019
(em milhões de euros)
Receita 2017 2018 2019 Variação
2019/2018 Valor Peso % Valor Peso % Valor Peso % Valor %
IRS 211 20,2 283 20,2 286 27,0 3 1,1
IRC 142 13,6 181 13,6 227 21,3 46 25,2
IVA 234 22,4 236 22,4 242 22,8 6 2,5
Outra (a) 458 43,8 434 43,8 306 28,9 -128 -29,4
Total 1 045 100,0 1 134 100,0 1 061 100,0 -73 -6,4
(a) Outras dívidas ao Estado (fiscais e não fiscais) e a entidades terceiras em cobrança pela AT.
Fonte: AT.
De salientar que a cobrança coerciva no âmbito do PERES4 que ascendeu a 76 M€ em 2019 tem diminuído gradualmente (443 M€ em 2016, 116 M€ em 2017 e 57 M€ em 2018). Note-se que o Tribunal tem alertado relativamente a programas especiais de regularização de dívidas, como o PERES (mas também como o RERD5 em 2013), que as dívidas pagas podem vir a ser anuladas, principalmente por decisões judiciais, daí resultando a restituição dos montantes pagos pelos contribuintes.
Em 2019 foram restituídos:
1 A prescrição constitui uma das garantias dos contribuintes, da segurança jurídica e da proteção das suas legítimas expetativas (art. 2.º da CRP).
2 A AT tem procedimentos instituídos, manuais e automáticos, relativamente a esta matéria (Regras funcionais inerentes à funcionalidade da Declaração em falhas). No caso de procedimento automático são estabelecidos, designadamente, os critérios e as condições (relativas ao contribuinte) que, estando reunidos, dão lugar à situação de “Declaração em falhas” e também à “Validação da inexistência de bens (ou da sua existência)”.
3 Em 2018, a cobrança coerciva da CESE totalizou 123,5 M€ e, em 2019, apenas 6,2 M€. Esta variação decorre, sobretudo, da regularização pela EDP, em 2018, de valores relativos a anos anteriores.
4 Regime excecional de regularização de dívidas de natureza fiscal e de dívidas de natureza contributiva à segurança social, aprovado pelo DL 67/2016, de 03/11. Os pagamentos ao abrigo desse regime tiveram maior impacto em 2016 (pagamentos integrais e em prestações), reduzindo-se nos anos seguintes (apenas pagamentos em prestações).
5 Regime especial de regularização de dívidas, criado pelo DL 151-A/2013, de 31/10.
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♦ 10 M€ relativos ao PERES, respeitantes a 992 contribuintes, sendo que existe um contribuinteresponsável por 45,6% do montante total restituído (quer em 2017, quer em 2018 tinham sidorestituídos 9 M€);
♦ 5,4 M€ relativos ao RERD, respeitantes a 995 contribuintes – até ao final de 2018 já tinham sidorestituídos 64,4 M€, totalizando assim 70 M€.
Para além da cobrança foram ainda extintas dívidas por anulação e por prescrição:
♦ Foram anuladas dívidas num montante total de 680 M€ (921 M€ em 2018), dos quais 386 M€referente a receita do Estado e que se deve, de acordo com o Relatório da CGE, à “entrega de declarações fiscais de substituição pelos contribuintes e da procedência, parcial ou total, de processos de impugnação judicial e reclamação graciosa” sem, no entanto, quantificar essas situações.
♦ Do total da dívida em cobrança coerciva foi dada como prescrita 236 M€ (303 M€ em 2018 e 583 M€,em 2017), da qual a relativa a receita do Estado totalizou 187 M€ (241 M€ em 2018 e 453 M€ em2017), mencionando o Relatório da CGE que a redução traduz o “saneamento da carteira da dívida”(redução das dívidas legalmente prescritas que não tinham sido reconhecidas ao longo dos anosanteriores), bem como o novo entendimento da AT sobre esta matéria com consequências, como jáfoi referido, num menor número de dívidas prescritas.
Penhoras e venda de ativos penhorados
A marcação de penhoras é um instrumento importante para a cobrança coerciva de dívidas. Em 2019 foram marcadas 1 463 706 penhoras (-24,4% que em 2018) e concretizadas 218 131 (15,1%). Como resultado, foram cobrados 163 M€, sendo que 113 M€ (69,2%) foram afetos a processos de execução fiscal. Por sua vez, as 9 883 vendas de ativos penhorados marcadas em 2019 foram, segundo a AT, inferiores em 8% às marcadas em 2018, atingindo o valor mais baixo desde 2006.
Foram concretizadas 3 280 vendas que geraram depósitos de 73 M€, dos quais 69 M€ (95,5%) foram provenientes da venda de “Imóveis”. Porém, à semelhança dos anos anteriores, apenas 5 M€ (6,8%) foram imputados a processos de execução fiscal.
A menor eficácia da penhora e venda dos imóveis está associada, com frequência, à graduação de créditos que envolvem instituições financeiras devido às garantias reais de que são, em regra, titulares. De facto, do total de 1 267 graduações de créditos concluídas em 2019, no valor de 76 M€, apenas 3 M€ (4,1%) foram aplicados a processos de execução fiscal.
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3.2.3. Despesa consolidada
3.2.3.1. Despesa consolidada, por classificação económica
Em 2019, a despesa orçamental consolidada da AC totalizou 66 522 M€, o que representa um aumento de 1 032 M€ (1,6%) face a 2018.
Quadro I. 18 – Despesa consolidada da AC por classificação económica – 2018-2019
(em milhões de euros)
Classificação económica 2018 2019 Variação
Valor % Valor % Valor %
Despesas correntes 61 709 94,2 62 416 93,8 707 1,1
Despesas com pessoal, das quais 16 565 25,3 17 242 25,9 677 4,1
Ensino não superior 4 699 7,2 4 844 7,3 145 3,1
Ensino superior e SAS 1 372 2,1 1 449 2,2 77 5,6
Serviço Nacional de Saúde (SNS) 4 026 6,1 4 319 6,5 293 7,3
Forças armadas e de segurança 2 523 3,9 2 548 3,8 25 1,0
Aquisição de bens e serviços, da qual 9 710 14,8 9 943 14,9 234 2,4
Serviço Nacional de Saúde (SNS) 5 974 9,1 6 041 9,1 66 1,1
Juros e outros encargos 8 121 12,4 7 772 11,7 -349 -4,3
Transferências correntes, das quais 25 329 38,7 26 064 39,2 736 2,9
CGA – pensões e prestações sociais 9 695 14,8 9 721 14,6 26 0,3
Segurança social 8 509 13,0 9 093 13,7 584 6,9
Administração local 2 823 4,3 2 981 4,5 158 5,6
Subsídios 463 0,7 462 0,7 -2 -0,3
Outras despesas correntes 1 372 2,1 920 1,4 -452 -32,9
Diferenças de conciliação 150 0,2 13 0,0 -138 -91,6
Despesas de capital 3 781 5,8 4 107 6,2 325 8,6
Investimento (aquisição de bens de capital) 2 532 3,9 2 692 4,0 160 6,3
Infraestruturas de Portugal – PPP rodoviárias 1 473 2,2 1 402 2,1 -71 -4,8
Investimentos militares 225 0,3 304 0,5 79 35,1
Transferências de capital 1 220 1,9 1 368 2,1 148 12,1
Outras despesas de capital 18 0,0 23 0,0 5 26,1
Diferenças de conciliação 11 0,0 24 0,0 13 118,5
Despesas efetivas 65 490 100,0 66 522 100,0 1 032 1,6
Fonte: CGE Mapa XXIII (exclui todas as receitas e despesas classificadas em ativos e passivos financeiros) e SIGO.
As despesas correntes ascenderam a 62 416 M€, representando assim 93,8% da despesa da AC, e registaram um acréscimo de 707 M€ (1,1%), sendo de salientar as seguintes variações:
♦ As despesas com pessoal aumentaram 677 M€ (4,1%)1, totalizando 17 242 M€, com especialimpacto nas entidades do SNS (293 M€; 7,3%) e nos estabelecimentos de ensino não superior(145 M€; 3,1%).
Relevam para o acréscimo das despesas com pessoal o aumento do número de trabalhadores2, ospagamentos de valorizações remuneratórias, decorrentes do descongelamento de carreiras iniciado
1 462 M€ em remunerações certas e permanentes, 112 M€ em abonos variáveis ou eventuais e 103 M€ em contribuições para a segurança social.
2 Em 2019 registaram-se mais 11 658 (2,3%) postos de trabalho no subsector da administração central, de acordo com os dados divulgados pela DGAEP. Desses, 6 701 (57,5%) referem-se a novas contratações efetuadas por entidades do SNS.
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em 20181, o aumento do valor da retribuição mínima mensal garantida2 e a reposição do pagamento de suplementos de trabalho normal aos profissionais de saúde do SNS3.
♦ As despesas com a aquisição de bens e serviços cresceram 234 M€ (2,4%) em resultado doacréscimo de pagamentos efetuados pelo Instituto de Proteção e Assistência na Saúde (ADSE), noâmbito do regime convencionado (74 M€) e por efeito de reclassificação de despesas,designadamente pelo Instituto de Gestão Financeira da Educação (IGeFE), que passou a reconhecerem aquisição de bens a despesa com manuais escolares (78 M€)4 e pelo Instituto de GestãoFinanceira e Equipamentos da Justiça (IGFEJ), que registou em aquisição de serviços os pagamentosefetuados a título de adiantamentos de encargos com processos judiciais (76 M€)5.
♦ As despesas com juros e outros encargos diminuíram 349 M€ (-4,3%), devido ao efeito base dopagamento em 2018 de juros de swaps6, pelo Metropolitano de Lisboa (270 M€) e pela Metro doPorto (36 M€) e pela quebra nos juros pagos em 2019 pela Parvalorem (24 M€).
♦ As transferências correntes aumentaram 736 M€ (2,9%), ascendendo a 26 064 M€ (39,2% do totalda despesa da AC), destacando-se o acréscimo de 584 M€ (6,9%)7 nas transferências para asegurança social e de 158 M€ (5,6%) nas transferências para a administração local, das quais 104 M€efetuadas através do Fundo Ambiental para financiamento do Programa de Apoio à Redução Tarifárianos Transportes Públicos (PART)8 e 30 M€ através do Fundo de Equilíbrio Financeiro parafinanciamento dos municípios.
♦ Os subsídios registaram um decréscimo de 2 M€ (-0,3%), dado o efeito base dos 10 M€ concedidosem 2018 pelo Fundo de Inovação, Tecnologia e Economia Circular a empresas não financeiras.
♦ As outras despesas correntes registaram uma quebra de 452 M€ (-32,9%), explicada pelo efeito baseda despesa de 482 M€9, paga pela DGTF em 2018, a título de assunção pelo Estado de passivos eresponsabilidades da Parpública e pela redução de 91 M€ nos pagamentos efetuados pelosestabelecimentos de educação e ensinos básico e secundário à Parque Escolar, no âmbito doContrato Programa relativo à modernização de escolas10.
1 Com pagamento faseado, quer as valorizações referentes a 2018 (25% a partir de janeiro de 2018, passando a 50% a partir de setembro de 2018, a 75% a partir de maio de 2019 e a 100% a partir de dezembro de 2019), quer as valorizações remuneratórias cujo direito foi adquirido em 2019 (50% a partir de janeiro, 75% a partir de maio e 100% a partir de dezembro).
2 Para 600 €, nos termos do DL 117/2018, de 27/12. 3 Art. 41.º da LOE 2018, com reposição integral a partir de dezembro de 2018. 4 Em 2018 indevidamente registada em “outras despesas correntes” na rubrica residual “060203 – Outras” – cfr. ponto
3.2.11.2 do PCGE 2018. 5 Até 2018, esses adiantamentos, previstos nos arts. 19.º e 20.º do Regulamento das Custas Processuais, foram
indevidamente abatidos pelo IGFEJ à receita de taxas de justiça, não sendo relevados orçamentalmente. 6 Decorrente do acordo de regularização de contratos swap, alcançado entre as empresas públicas de transportes, o Estado
português e o Banco Santander Totta. 7 325 M€ para financiamento da lei de bases da segurança social, 129 M€ de IRC e 73 M€ de adicional ao IMI consignados
ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS), e 30 M€ de IVA Social – cfr. pontos 3.2.2.1 e 3.3.2.1. 8 O financiamento do programa PART resulta da consignação ao Fundo Ambiental de 104 M€ (art. 234.º da LOE 2019) de
receita do adicionamento sobre as emissões de CO2 (taxa adicional sobre os produtos petrolíferos relativa às emissões de CO2), verba a transferir pelo Fundo para as autoridades de transportes das áreas metropolitanas e comunidades intermunicipais.
9 Com contrapartida na extinção de créditos que a Parpública detinha sobre o Estado (cfr. n.º 3 do art. 131.º da LOE 2018), por conta do Cap. 60 – “Despesas excecionais” do MF foi pago, pela DGTF, à CGD 482 M€ para liquidação de um empréstimo concedido à Parpública.
10 Classificados indevidamente em “outras despesas correntes” na rubrica residual “06023 - outras despesas” quando se trata de “aquisição de bens e serviços” (locação de imóveis), a que corresponde na Parque Escolar, conforme refere a DGO em contraditório, “…receita classificada em Vendas (arrendamento)” – cfr. ponto 3.2.11.2. do PCGE 2018 (p. 137).
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Em sentido inverso, relevam os acréscimos de despesa relativos à garantia concedida pelo Estado ao Fundo de Recuperação de Créditos (76 M€)1 e as despesas relacionadas com a reprivatização do BPN (42 M€), ambas pagas pela DGTF, por conta do Cap. 60 – “Despesas excecionais” do MF.
Por sua vez, as despesas de capital totalizaram 4 107 M€ (6,2% da despesa da AC), mais 8,6% (325 M€) face ao período homólogo, destacando-se:
♦ As despesas de investimento (aquisição de bens de capital) cresceram 160 M€ (6,3%), fixando-se em2 692 M€ (4,0% da despesa da AC), em resultado do investimento realizado pelas Infraestruturas dePortugal em bens de domínio público, designadamente na modernização da rede ferroviária,efetuado ao abrigo do Programa “Ferrovia 2020” (acréscimo de 75 M€) e dos investimentos militaresrealizados pelas Forças-Armadas e Direção-Geral dos Recursos da Defesa Nacional, na aquisição emodernização de equipamento militar (acréscimo de 74 M€).
Apesar da tendência decrescente, as concessões rodoviárias2 continuam a representar um pesoelevado no total destas despesas (62,8% em 2017, 58,2% em 2018 e 52,1% em 2019). Excluindo asconcessões rodoviárias, as despesas de investimento cresceram 231 M€ (21,8%), totalizando1 290 M€, ficando, no entanto, 1 028 M€ (44%) aquém do orçamentado. Para o desvio contribuíramas baixas taxas de execução do investimento público em transportes e comunicações (43,3%), saúde(50,3%) e segurança e ordem públicas (46,3%), com desvios, respetivamente, de 365 M€, 161 M€ e108 M€ face ao OE.
♦ As transferências de capital aumentaram 148 M€ (12,1%) totalizando 1 368 M€, devidoessencialmente às realizadas para a administração local (134 M€)3, para a administração regional(48 M€) e para instituições sem fins lucrativos (38 M€). Em sentido inverso, as realizadas pelo Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Sector Energético para empresas não financeiras4 diminuíram105 M€, em resultado do decréscimo da Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético quelhe está consignada5.
♦ As outras despesas de capital subiram 5 M€ (26,1%), refletindo o impacto dos acréscimos de 4 M€na Agência para o Desenvolvimento e Coesão e de 4 M€ na SPGM-Sociedade de Investimento e adiminuição de 5 M€ na Assembleia da República.
Em relação a 2018, as diferenças de conciliação com as correspondentes receitas consolidadas da AC: nas despesas correntes, diminuíram 138 M€ (-91,6%), totalizando 13 M€6 e nas despesas de capital aumentaram 13 M€ (118,5%), fixando-se em 24 M€ (de transferências de capital).
A despesa não efetiva (ativos e passivos financeiros) é analisada nos pontos 3.2.8 e 3.2.7, respetivamente, para os quais se remete. As observações relativas aos erros e omissões constam do ponto 3.2.11.
1 Garantia prestada pelo Estado ao cumprimento das responsabilidades assumidas pelo Fundo de Recuperação de Créditos perante os investidores não qualificados de papel comercial da ESI e Rio Forte (habitualmente designados por “lesados do BES”) que aderiram ao Fundo – cfr. ponto 5.2.
2 Verbas inscritas pela Infraestruturas de Portugal a título de investimentos incorpóreos em PPP/Concessões. 3 Dos quais 114 M€ para os municípios do continente e das RA, ao abrigo da atualização de montantes a transferir em
2019 para municípios e freguesias, prevista no art. 5.º da Lei 73/2013, de 03/09, com as alterações da Lei 51/2018, de 16/08.
4 Para cobertura de encargos decorrentes da redução da dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional (SEN). 5 Em 2018 a receita da contribuição extraordinária sobre o sector energético quadruplicou (passou de 40 M€ em 2017 para
165 M€ em 2018) por, nesse ano, terem sido realizados pagamentos de processos em execução fiscal. 6 Em aquisição de bens e serviços de saúde (8 M€), transferências correntes (3 M€) e subsídios (1 M€).
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3.2.3.2. Despesa consolidada, por programa orçamental
Na despesa efetiva consolidada, por programas orçamentais (PO)1 destaca-se o conjunto de programas da área social, que abrange 59,9% do total (40 120 M€), integrando as áreas do trabalho, solidariedade e segurança social, da saúde, do ensino e da ciência e tecnologia e o conjunto de programas da área económica, que representa 24,9% do total (16 698 M€) e abrange as áreas da gestão da dívida pública, das finanças, do planeamento e infraestruturas, da agricultura e do ambiente, entre outras.
Quadro I. 19 – Despesa efetiva consolidada por programa orçamental – 2019
(em milhões de euros)
Agrupamento de programas / Programa orçamental
Despesas com
pessoal
Aquisição de bens e serviços
Juros e outros
encargos
Transf. e subsídios
Aquis. de bens de capital
Outras Total Estrutura (%)
Soberania 1 709 637 3 3 598 82 39 6 068 9,1
PO01 – Órgãos de soberania 268 28 0 3 372 5 3 3 675 5,5
PO02 – Governação 88 33 0 13 9 4 147 0,2
PO03 – Representação externa 191 56 0 118 10 22 398 0,6
PO08 – Justiça 997 346 0 24 37 5 1 408 2,1
PO09 – Cultura 165 174 2 73 21 5 440 0,7
Segurança 2 836 669 1 135 397 51 4 089 6,1
PO06 – Defesa 1 211 484 0 21 335 30 2 080 3,1
PO07 – Segurança interna 1 626 185 1 113 62 21 2 008 3,0
Social 11 234 7 562 21 20 469 374 460 40 120 59,9
PO10 – Ciência, tecnologia e ensino superior 1 468 335 0 562 125 21 2 512 3,8
PO11 – Ensino básico e sec. e admin. escolar 4 942 184 16 788 39 402 6 372 9,5
PO12 – Trabalho, solidariedade e segurança social 369 243 0 19 060 50 8 19 730 29,5
PO13 – Saúde 4 455 6 800 4 59 159 29 11 506 17,2
Económica 1 463 1 076 7 818 4 109 1 840 392 16 698 24,9
PO04 – Finanças 590 236 119 2 626 33 186 3 789 5,7
PO05 – Gestão da divida pública 0 0 7 171 0 0 0 7 171 10,7
PO14 – Planeamento e infraestruturas 383 495 172 134 1 679 95 2 957 4,4
PO15 – Economia 97 77 1 246 9 20 450 0,7
PO16 – Ambiente 179 171 351 376 66 11 1 154 1,7
PO17 – Agricultura, florestas e desenv. rural e mar 185 83 3 719 42 79 1 112 1,7
PO18 – Mar 29 14 0 9 11 0 64 0,1
Subtotal (antes da consolidação entre programas) 17 242 9 943 7 842 28 311 2 692 942 66 974 100,0
Consolidação entre programas (a deduzir) 0 0 71 417 0 0 488
Diferenças de conciliação (a somar) 0 8 0 28 0 0 36
Despesa efetiva consolidada 17 242 9 952 7 772 27 922 2 692 942 66 522
Fonte: SIGO.
1 Os PO correspondem à orgânica ministerial, com exceção do Ministério das Finanças (que inclui o PO Finanças e o PO Gestão da dívida pública). O PO Órgãos de soberania corresponde ao título Encargos Gerais do Estado e o PO Governação à Presidência do Conselho de Ministros.
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Gráfico I. 10 – Despesa efetiva consolidada por programa orçamental – 2019 e variação face a 2018
Fonte: SIGO.
Da informação constante do Quadro I. 19 relevam as despesas mais significativas dos PO (antes da consolidação entre programas):
♦ Trabalho, solidariedade e segurança social – com 29,5% do subtotal (19 730 M€), as transferênciase subsídios representaram 96,6% da despesa do PO (19 060 M€), destacando-se as transferênciasda CGA para pagamento de pensões e prestações sociais (9 721 M€), as transferências para oorçamento da segurança social (8 926 M€) e os apoios ao emprego pagos pelo IEFP (338 M€);
♦ Saúde – com 17,2% do subtotal (11 506 M€), destacando-se a aquisição de bens e serviços(6 800 M€), designadamente a efetuada pelas entidades do SNS (6 041 M€) e pela ADSE (615 M€) eas despesas com pessoal das entidades do SNS (4 319 M€);
♦ Gestão da dívida pública – ascendeu a 10,7% do subtotal (7 171 M€), que se deveu na quasetotalidade à despesa com juros e outros encargos1;
♦ Ensino básico e secundário e administração escolar – totalizou 6 372 M€ de despesa (9,5% dosubtotal), destacando-se os gastos em despesas com pessoal (4 835 M€) e as transferências(268 M€) dos estabelecimentos públicos de ensino básico e secundário.
3.2.3.3. Pagamentos em atraso
No final de 2019, os pagamentos em atraso2 totalizaram 313 M€, o que representa uma diminuição de 203 M€ (39,4%) face ao ano anterior, para a qual releva a regularização de dívidas de anos anteriores efetuada pelas entidades do SNS. Ainda assim, 77,9% dos pagamentos em atraso dizem respeito a despesas com aquisição de bens e serviços dessas entidades.
1 Sobre este valor cfr. ponto 3.2.7. 2 Contas a pagar que ultrapassaram em mais de 90 dias o prazo de pagamento (conceito fixado na Lei de Compromissos
e Pagamentos em Atraso, a Lei 8/2012, de 21/02).
Trabalho, solidariedade e segurança social; 19 730 M€
(+650 M€)
Saúde; 11 506 M€ (+450 M€)
Gestão da dívida pública; 7 171 M€ (+19 M€)
Ensino básico e secundário e adm. escolar; 6 372 M€
(+96 M€)
Finanças; 3 789 M€(-330 M€)
Orgãos de soberania; 3 675 M€ (+201 M€)
Planeamento e infraestruturas; 2 957 M€ (-17 M€)
Ciência, tecnologia e ensino superior; 2 512 M€ (+109 M€)
Outros; 9 261 M€(+71 M€)
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Gráfico I. 11 – Evolução dos pagamentos em atraso e dos pagamentos efetuados em bens e serviços – 2015-2019
(em milhões de euros)
Total dos pagamentos em atraso Pagamentos efetuados em aquisição de bens e serviços
Fonte: CGE 2019 e sínteses da execução orçamental de dezembro de 2015 a dezembro de 2019.
Os pagamentos em atraso registaram o pico em novembro (874 M€), verificando-se, tal como em anos anteriores, a maior redução em dezembro (561 M€), atingindo o valor mais baixo dos últimos 5 anos (313 M€).
Em média, o pagamento mensal de bens e serviços (829 M€) aumentou 2,4% face a 2018, contribuindo para uma redução dos pagamentos em atraso. À semelhança de anos anteriores, os pagamentos subiram até março, mantendo-se em torno de um valor médio de cerca de 700 M€ de março a novembro. Os pagamentos realizados em dezembro (1 865 M€) ultrapassaram os dos anos precedentes e mais do que duplicaram os realizados no mês anterior.
O Governo deve assegurar a realização dos pagamentos nos prazos legais ou contratualmente definidos. Para além do impacto social e económico, o atraso nos pagamentos prejudica as condições negociais com os fornecedores e sujeita o Estado a juros de mora1.
3.2.4. Saldo orçamental da conta consolidada da administração central
Excluindo todas as operações classificadas como ativos e passivos financeiros, em 2019, a receita efetiva e a despesa efetiva consolidada da AC totalizaram, respetivamente, 62 694 M€ e 66 522 M€2, a que correspondeu um saldo negativo de 3 828 M€.
Desde 2016 este saldo tem vindo a diminuir (Gráfico I. 12), por via de um crescimento da receita efetiva superior ao da despesa. No período de 2015 a 2019, o défice diminuiu 2 508 M€ (39,6%).
1 Calculados, em 2019, à taxa de 8%, em cumprimento do DL 62/2013, de 10/05 (que transpôs para a legislação portuguesa a Diretiva 2011/7/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16/02, a qual estabelece medidas de luta contra os atrasos de pagamento nas transações comerciais) e dos Avisos 2553/2019 e 11571/2019, publicados em 14/02 e 17/07, respetivamente.
2 Cfr. pontos 3.2.2 e 3.2.3.
300
400
500
600
700
800
900
1 000
1 100
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
(meses)
300
500
700
900
1 100
1 300
1 500
1 700
1 900
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
(meses)
2015
2016
2017
2018
2019
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Gráfico I. 12 – Evolução da receita e da despesa efetiva e do saldo da AC – 2015-2019
Fonte: CGE.
Conforme se destacou no ponto 3.1, considerando um conjunto de operações de ativos e passivos financeiros, suscetíveis de alterar o património financeiro líquido, o défice seria agravado em 2 435 M€ passando para 6 263 M€ por efeito, sobretudo, da amortização de empréstimos contraídos no processo de privatização do BPN (1 377 M€) e das entregas do Fundo de Resolução ao Novo Banco nos termos do mecanismo de capitalização contingente (1 149 M€).
3.2.5. Receitas e despesas não efetivas e extraorçamentais
A conta consolidada da AC integra as receitas e despesas efetivas, algumas delas consolidadas (eliminadas) por se tratar de operações entre entidades da administração central. Deste modo, a receita, a despesa e o saldo examinados nos pontos anteriores (3.2.2 a 3.2.4), não integram: i) nem receitas e despesas que não sejam efetivas (as relativas a ativos e passivos financeiros e saldos de gerência), ii) nem as relativas a operações extraorçamentais, iii) nem as operações excluídas na consolidação.
Estas receitas e despesas não efetivas que se encontram evidenciadas na CGE ascendem a 74 308 M€ e a 63 609 M€ respetivamente, com a composição discriminada no quadro seguinte.
Quadro I. 20 – Receitas e despesas não efetivas – 2019
(em milhões de euros)
Receita Despesa Diferença
Ativos financeiros (cfr. ponto 3.2.8 – Património financeiro) 4 468 12 297 -7 829
Passivos financeiros (cfr. ponto 3.2.7 – Dívida) 62 641 51 312 11 330
Saldos de gerência anterior 7 198 7 198
Total 74 308 63 609 10 699
Fonte: CGE, SGR e SIGO.
Os saldos de gerência abrangem as verbas não utilizadas no ano anterior, relativas a receitas próprias, gerais (provenientes do OE), do crédito externo e de fundos europeus, autorizadas a transitar em saldo nos termos
-6 337 -6 379
-4 933-4 642
-3 828
-7 000
-6 500
-6 000
-5 500
-5 000
-4 500
-4 000
-3 500
-3 0002015 2016 2017 2018 2019
(em
milh
ões
de e
uros
)
Saldo orçamental
55 28256 356
58 061
60 848
62 69461 619
62 735 62 994
65 49066 522
52 000
54 000
56 000
58 000
60 000
62 000
64 000
66 000
68 000
2015 2016 2017 2018 2019
(em
milh
ões
de e
uros
)
Receita Despesa
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do DLEO1 e inscritas em receita de SFA. Assinala-se o elevado montante destes saldos, que exigem a autorização do MF para a aplicação em despesa.
Quanto às operações extraorçamentais (Quadro I. 21), que englobam as operações que não sendo consideradas receita ou despesa orçamental têm expressão na tesouraria (entradas ou saídas), verifica-se que os valores inscritos na receita (14 651 M€) excedem, em cerca de 7 mil milhões, os registados na despesa (7 315 M€), situação que carece de revisão por não traduzir a realidade da tesouraria.
Quadro I. 21 – Operações extraorçamentais registadas nos sistemas contabilísticos centrais
(em milhões de euros)
Receita Despesa Diferença Reposições abatidas nos pagamentos (RAP) 1 154 1 154
Receita fiscal extraorçamental contabilizada pela AT 4 763 4 763
Principais entidades pagadoras de fundos comunitários 7 842 6 543 1 299
Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça 522 516 6
Outras 370 256 118
Total das operações extraorçamentais 14 651 7 315 7 366
Fonte: SGR e SIGO
No quadro anterior individualizaram-se os valores mais significativos, relativos a:
♦ Reposições abatidas nos pagamentos (RAP), contabilizadas em receita dos SI, que correspondem àdevolução de pagamentos orçamentais realizados em 20192, por terem sido indevidos ou efetuadosem excesso. Do lado da despesa, são contabilizadas como abates à despesa paga libertando o valorcorrespondente de dotação orçamental3.
Em 2019, 99,4% das RAP (1 135 M€) foram efetuadas no âmbito dos Encargos da Dívida e referem-seà devolução de montantes de despesa orçamental processados pelo IGCP e não utilizados4. O seumontante elevado implica que a informação sobre a despesa orçamental anterior a essa reposiçãoesteja significativamente sobreavaliada.
♦ Receita fiscal extraorçamental registada pela AT, relativa à parte que corresponde aos municípios eàs regiões autónomas nos impostos cobrados (4 763 M€). Note-se que, apesar do registo da receita,não foi efetuado o registo contabilístico do movimento de despesa extraorçamental correspondenteà sua entrega5.
1 Cfr. arts. 18.º a 20.º do DLEO. 2 Ou contabilizados como tal, caso das verbas de “saldos do Cap. 60 do OE 2019” não utlizadas até 14/02/2020 (art. 143.º
da LOE 2019). 3 As RAP são objeto de registo em receita extraorçamental e, simultaneamente, abatem à despesa orçamental, o que
duplica os registos contabilísticos face aos movimentos de Tesouraria. 4 O IGCP efetua pedidos de libertação de créditos, com base na previsão mensal de pagamentos dos encargos da dívida
e procede à devolução da parte não utilizada sob a forma de RAP. 5 No caso do Estado, a entidade que arrecada a receita (AT) não é a entidade responsável pela sua posterior distribuição,
não estando formalmente designada a entidade que deve autorizar a despesa extraorçamental e assegurar o respetivo registo contabilístico (cfr. 3.2.11.2).
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♦ As entidades gestoras de fundos comunitários1 funcionam apenas como intermediários, devendoevidenciar: i) em receitas extraorçamentais as verbas recebidas da UE; ii) em despesasextraorçamentais a sua transferência para os beneficiários finais2.
Estas instruções permitem não empolar a receita e despesa orçamental com a mera transferência defundos comunitários e, simultaneamente, manter o registo das operações, de acordo com osmovimentos ocorridos na tesouraria.
♦ A linha “outras” abrange a retenção de receitas do Estado (impostos e contribuições que devam serentregues nos cofres públicos)3 e outras operações de tesouraria (retenções de fundos alheios, aentregar às entidades a que respeitam)4 e, do lado da despesa, a correspondente entrega (ao Estadoou a terceiros). No quadro destacam-se, pelos montantes elevados, as verbas movimentadas peloIGFEJ (R: 522 M€; D: 516 M€) abrangendo, designadamente, cauções e custas judiciais.
O registo destas operações extraorçamentais nos sistemas centrais de informação do Ministério dasFinanças (SGR – receita e SIGO – despesa), tem evidenciado fragilidades várias, nomeadamente,ausência de contabilização de muitas destas operações, ou subavaliação dos valores face aos valoresrelevados nas contas de gerência podendo atingir valores materialmente relevantes, caso das receitase despesas extraorçamentais relevadas da GNR (718 M€ em receita e 720 M€ em despesa), da PSP(319 M€ em receita e 329 M€ em despesa), da AT (148 M€ em receita e 164 M€ em despesa) e doExército (215 M€ em receita e 205 M€ em despesa).
Note-se que o SNC-AP e subsequentes alterações ao classificador económico das receitas e despesasvieram alterar as regras para a contabilização destas operações5. É o caso dos descontos sobreremunerações, antes registados como receita extraorçamental, sendo entregues como despesaextraorçamental aquando do seu pagamento. As novas regras vêm classificá-los como despesaorçamental no momento da sua entrega6. Um dos impactos mais significativos verificou-se com aCGA que, em 2018, apresentava nas receitas e despesas extraorçamentais 2 126 M€ e 2 005 M€,respetivamente, valores que se reduziram para 122 M€ e 121 M€ em 2019. No entanto, os sistemascentrais de contabilidade do Ministério das Finanças, nomeadamente o sistema GeRFiP (gerido pelaeSPap), utilizado pela maioria dos serviços integrados7 e por um número crescente de SFA8, nãoadaptaram ainda o processamento de vencimentos, mantendo o registo de descontos e retençõesem operações extraorçamentais.
1 As que em 2019 inscreveram os maiores montantes de operações extraorçamentais foram a AD&C (R: 6 363 M€, D: 5 265 M€) o IFAP (R: 814 M€, D: 814 M€), AICEP (R: 225 M€; D: 110 M€) e o Instituto dos Vinhos do Douro e do Porto (R: 127 M€, D: 123 M€).
2 Cfr. ponto 85 da Circular 1390 da DGO (preparação do OE 2019): quando funcionam apenas como intermediários efetuam o registo em receita/despesa extraorçamental. Porém, se estiver em causa a execução de políticas nacionais cofinanciadas por fundos europeus, a receita e despesa são registadas como orçamentais.
3 O art. 156.º do DLEO 2018 alterou o classificador (aprovado pelo DL 26/2002, de 14/02), prevê especificamente que a cobrança e entrega de receita do Estado pelas entidades que atuam como seus agentes (caso da AT) seja contabilizada em receita e despesa extraorçamental.
4 Designadamente descontos em vencimentos que não sejam receitas do Estado, cauções e garantias de fornecedores Circular 1/2018/DGO, capítulo VI (Processo de contabilização da receita extraorçamental).
5 A referência ao classificador económico foi introduzida na sequência do exercício do contraditório pela eSPap. 6 Eliminam-se os movimentos de receita e despesa extraorçamental e a despesa orçamental é registada nas datas de
transferência de verbas. Cfr. FAQ 1 da Comissão de Normalização Contabilística. FAQ – frequently asked questions: a CNC divulga, no seu sítio na internet, um conjunto que questões que lhe são recorrentemente apresentadas. De acordo com a CNC, as respostas têm um carácter meramente informativo. (http://www.cnc.min-financas.pt/faqs_publico.html).
7 Exceto serviços do Ministério da Defesa Nacional, estabelecimentos de ensino não superior e serviços periféricos externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
8 Designadamente por situações em que o anterior fornecedor de software contabilístico optou por não efetuar desenvolvimentos para adaptar o produto ao SNC-AP.
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Em contraditório, a eSPap considera que “o SNC-AP abre a possibilidade às duas formas de tratamento, orçamental ou extraorçamental” para a contabilização dos descontos sobre remunerações e que “a assunção de ser orçamental (…) parece interpretativa”, assinalando que a Comissão de Normalização Contabilística (através da FAQ 28) revela “uma posição distinta em 2018 quanto ao tratamento a dar a retenções” pois “preconiza que as retenções a fornecedores para constituição ou reforço de garantia sejam processadas por operações de tesouraria”. Invoca ainda uma norma transitória do DLEO 2018 ainda em vigor1, como base para manter “o processamento por extraorçamentais, até que o sistema estabilize”.
O classificador económico, com a redação dada pelo DLEO 2018, na identificação das operações de tesouraria (a registar como operações extraorçamentais) deixou de fazer referência a retenções e descontos em vencimentos2. A invocada FAQ 28 está alinhada com esta alteração, que prevê especificamente o tratamento como operações de tesouraria a dar às cauções. Por outro lado, o SNC-AP estabelece que a conta 028 – pagamentos deve “ser movimentada em paralelo com o registo do pagamento na contabilidade financeira, ou seja, pelo exfluxo de caixa” que, nos descontos, só ocorre com a sua entrega, regra de movimentação que só será cumprida se o pagamento das retenções for registado como operação orçamental.
A norma transitória referida pela eSPap determina que as alterações ao classificador económico “apenas são vinculativas para as entidades que apliquem plenamente o SNC-AP”, dando cobertura legal ao processamento dos descontos por operações extraorçamentais para as restantes. Porém, a coexistência da aplicação de diferentes regras diminui o rigor da CGE e a qualidade da informação contabilística.
Acresce que, e conforme também se destaca noutros pontos do Parecer, os circuitos para os registos contabilísticos (orçamentais e extraorçamentais) do Estado não foram desenhados de forma a assegurar a sua correspondência com os movimentos e saldos de Tesouraria, com prejuízo para a transparência e controlo das contas públicas e clara atribuição de responsabilidades às entidades envolvidas.
Na reforma em curso, com a implementação do SNC-AP e da ECE, torna-se necessário que os circuitos acima referidos, sejam desenhados para assegurar um maior controlo, consistência e rigor na informação contabilística produzida.
1 Cfr. n.º 5 do art. 156.º DLEO 2018, ainda em vigor em 2020, por força do n.º 12 do art. 28.º e do art. 210.º do DLEO 2019. 2 O classificador considerava como “outras operações de tesouraria” os “montantes provenientes de retenção de fundos
alheios que deverão constituir posteriormente fluxos de entrega às entidades a quem respeitam, como, por exemplo, os descontos em vencimentos”. Esta redação foi alterada pelo DLEO 2018, para “(…) montantes provenientes da cobrança de fundos alheios, por exemplo, por motivo de intermediação de fundos, constituição ou reforço de cauções”.
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3.2.6. Fluxos financeiros
3.2.6.1. Fluxos financeiros com a União Europeia
No PCGE, o TC deve apreciar os fluxos financeiros com a UE, bem como o grau de observância dos compromissos com ela assumidos.
Neste ponto procede-se à análise dos fluxos financeiros entre Portugal e a UE, bem como à avaliação da execução financeira dos instrumentos que em Portugal concretizam a aplicação dos fundos europeus estruturais e de investimento, do FEAGA e de outros instrumentos financeiros de iniciativa comunitária.
3.2.6.1.1. Saldo Global
A informação representada no gráfico seguinte foi apurada pelos serviços do TC e, como se desenvolve nos pontos seguintes, não é totalmente coincidente com a que consta da CGE 2019 (Volume I – Quadro 67).
Gráfico I. 13 – Fluxos financeiros entre Portugal e a UE – 2017-2019
Fonte: TC.
Analisando a evolução do “Saldo global” face ao ano anterior, observa-se a sua redução em 280,2 M€ (- 10,0%) devido ao comportamento dos fluxos financeiros provenientes da UE (menos 160,4 M€; -3,5%) e dos fluxos transferidos para a UE (+ 119,8 M€; 6,7%).
3.2.6.1.2. Fluxos Financeiros para a União Europeia
Os valores constantes da CGE, relativos aos fluxos financeiros para a UE (Quadro 67) foram objeto de verificação pelos serviços do Tribunal junto da DGO.
O referido Quadro apresenta os valores que se relacionam com a contribuição de Portugal para o financiamento do orçamento da UE, incluindo, no que respeita aos “Ajustamentos IVA e RNB de anos anteriores”, o valor líquido pago deduzido da restituição, motivo para a diferença assinalada no quadro seguinte.
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
5 000
2017 2018 2019
1 58
6,1
1 78
4,7
1 90
4,5
3 820,0
4 596,04 435,6
2 23
3,9
2 81
1,3
2 53
1,1
(em
milh
ões
de e
uros
)
Transferências de Portugalpara a União EuropeiaTransferências da UniãoEuropeia para PortugalSaldo global
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Quadro I. 22 – Transferências para a UE – Divergências apuradas
(em milhões de euros)
Designação CGE Valor apurado Diferença
(1) (2) (3)=(1)-(2)
Transferências de Portugal para a UE 1 904,5 1 904,5 0
+ Direitos aduaneiros (a) 232,0 232,0 0
+ Recurso próprio IVA 302,1 302,1 0
+ Recurso próprio RNB 1 307,4 1 307,4 0
+ Ajustamentos IVA e RNB de anos anteriores (b) 0 32,4 -32,4
+ Correção Reino Unido 105,8 105,8 0
+ Redução RNB da Dinamarca, Países Baixos, Suécia e Áustria 13,8 13,8 0
+ Diversos (c) 0,0 0,0 0
– Restituições e reembolsos (d) 10,1 42,6 -32,4
– Despesas cobrança DA (e) 46,4 46,4 0
(a) Inclui as quotizações sobre o açúcar e isoglucose.
(b) Ajustamento de exercícios anteriores.
(c) Inclui juros relativos a recursos próprios tradicionais, quando ocorrem.
(d) Inclui correções respeitantes a anos anteriores.
(e) Despesas de cobrança dos direitos aduaneiros.
Fonte: DGO e dados apurados em auditoria.
Para o acréscimo global das transferências totais para a UE (119,8 M€), contribuiu o aumento dos “Ajustamentos IVA e RNB” (23,3 M€), dos “Direitos aduaneiros” (12,1 M€), do “Recurso próprio RNB” (5,9 M€), assim como a variação negativa registada no item “Restituições e reembolsos” (83,7 M€).
As transferências assentaram maioritariamente no “Recurso próprio RNB”, que representa 68% da verba total transferida, à semelhança do peso registado no ano anterior, sendo superior ao verificado em 2017 (64%).
No decurso da auditoria realizada verificou-se ainda o seguinte:
♦ Em 2019 foi efetuado um pagamento à UE de cerca de 265,5 m€ relativo a “Quotizações sobre oaçúcar e isoglucose” correspondente à recuperação parcial, pelo IFAP, de uma dívida de umoperador;
♦ Relativamente aos “Ajustamentos do IVA e RNB”, continuou a não ser observado o princípio da nãocompensação, estando a receita e a despesa orçamental subavaliadas em cerca de 32,4 M€;
♦ Ao contrário do observado em anos anteriores, em 2019 não se verificou o pagamento de recursospróprios tradicionais não cobrados, nem de juros e outros encargos.
Em sede de contraditório, o MEF e a DGO informaram que foram já introduzidas alterações ao método de processamento contabilístico dos ajustamentos IVA e RNB, referentes a 2020, de modo a refletir os montantes a pagar e a receber, como foi recomendado pelo Tribunal.
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3.2.6.1.3. Fluxos Financeiros da União Europeia para Portugal
a) Reflexo das transferências da União Europeia na CGE
Os elementos constantes da CGE 2019 respeitantes aos fluxos financeiros provenientes da UE foram confrontados com a informação recolhida junto das Autoridades de Certificação/Entidades Pagadoras dos fundos europeus e com os elementos de suporte da DGO e do IGCP. Foi também considerada a informação obtida junto de beneficiários diretos de apoios no âmbito de Programas de Ação de Iniciativa Comunitária.
Quanto aos valores indicados no Quadro 67 da CGE, apuraram-se diferenças nalguns itens, como se evidencia no quadro seguinte.
Quadro I. 23 – Transferências da UE – Divergências apuradas
(em milhões de euros)
Designação CGE Valor apurado
Diferença (valor)
(1) (2) (3)=(1)-(2)
Transferências da UE para Portugal 4 375,7 4 435,6 -59,9
+ FEDER 1 605,2 1 606,1 -0,9
+ FSE 906,1 906,1 0,0
+ FEAC 22,4 22,4 0,0
+ Fundo de Coesão 395,1 395,3 -0,2
+ FEADER 483,6 502,4 -18,8
+ FEAMP 53,9 53,9 0,0
+ FEAGA 766,7 766,7 0,0
+ Fundo de Solidariedade da UE 0,0 0,8 -0,8
+ PAIC 141,8 199,8 -58,0
+ Diversos 0,9 0,9 0,0
- Restituições e reembolsos 0,0 18,8 -18,8
Fonte: CGE 2019, IGCP, DGO, Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IFAP e beneficiários de transferências diretas da CE.
As diferenças registadas nos itens “FEDER”, “Fundo de Coesão”, “FEADER” e “Restituições e reembolsos” devem-se ao facto de a DGO não ter considerado as transferências da CE de cerca de 939,6 m€, 152,5 m€ e 821,3 m€ referentes a FEDER, Fundo de Coesão II (ambos do período de programação 2000-2006) e ao Fundo de Solidariedade da UE. Também não foi devidamente registada uma devolução à CE no valor de cerca de 18,8 M€, tendo originado a subavaliação do valor do FEADER, bem como do item “Restituições e reembolsos”.
Relativamente ao item PAIC os dados apurados pela DGO foram confrontados com os fornecidos pelos beneficiários mais representativos, tendo-se apurado uma diferença de 58,0 M€.
Em sede de contraditório, o Ministro de Estado e das Finanças e a DGO consideram que as divergências se devem ao deficiente reporte pelas entidades. No entanto, parte das divergências residem no facto de a DGO não ter considerado informação prestada pelo IGCP, o qual, em sede de contraditório, referiu nunca ter recebido qualquer reparo por parte da DGO.
A DGO não considerou fundos entrados na tesouraria do Estado e contabilizados pela Comissão Europeia como destinados a Portugal, alegando que os mesmos foram transferidos pelo IGCP para entidades fora do
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perímetro orçamental, posição que não é aceitável nem é consistente com a consideração de inúmeros fundos geridos por entidades públicas, mas cujos destinatários finais são entidades privadas.
Face ao exposto, continua a considerar-se que, para um correto apuramento dos fluxos financeiros rececionados da UE é necessária uma melhor articulação entre a DGO, o IGCP e as entidades de intermediação dos fundos europeus, bem como o aperfeiçoamento do modelo de apuramento das transferências diretamente recebidas da UE.
A CGE 2019, através do Quadro A 43 – Despesa total financiada por fundos europeus, evidencia o financiamento europeu envolvido na execução orçamental da administração central, especificando os fundos europeus envolvidos em cada Programa Orçamental. Da informação disponibilizada na Conta, observa-se que 2 009,3 M€ da despesa total da administração central foi financiada por fundos europeus, embora esse total deva ser ajustado em relação ao FSE (+ 350,4 M€) pois é no Quadro CSS 2 – “Execução orçamental da Conta da Segurança Social” que se encontram efetivamente evidenciados todos os pagamentos do FSE (696,3 M€). O financiamento europeu evidenciado na CGE representa, assim, 1,6 % da despesa consolidada da administração central.
Embora os dados constantes do Quadro A 43 da CGE (e do Quadro CSS 2, quanto ao FSE), não sejam totalmente comparáveis com os dados oriundos das Autoridades de Certificação/Entidades Pagadoras uma vez que estes últimos correspondem a despesa validada1 e não a pagamentos efetivos, os totais de cada fundo europeu deveriam ser próximos em milhões de euros, o que continua a não se verificar.
Dessa análise comparativa continuam a resultar divergências acentuadas em relação a alguns fundos, particularmente no FEAGA (759,6 M€) e no FEDER (535,1 M€), que podem traduzir a aplicação do modelo de registo preconizado pela DGO, se estas diferenças corresponderem realmente a execução financeira de fundos comunitários sem cofinanciamento público nacional, situação em que os serviços registam a receita e a despesa como extraorçamental, ou podem representar uma incorreta classificação da despesa.
Nesta matéria o IFAP, em sede de contraditório, detalhou os montantes pagos a título de despesa orçamental, indicando que a divergência existente resulta do modelo contabilístico preconizado pela DGO e não de incorreta classificação das despesas.
Continua, assim, a ser necessário que, no domínio dos fundos europeus, a CGE disponha de informação sobre as operações extraorçamentais das entidades da administração central sujeitas à disciplina orçamental, dado esse conhecimento ser relevante para a análise da execução desses fundos.
b) Fluxos relativos ao Período de Programação 2014-2020
Em 2019 ocorreram transferências da UE destinadas ao Portugal 2020 no valor de 3 405,1 M€.
1 Despesa considerada elegível pelas Autoridades de Gestão dos diversos Programas Operacionais que pode não estar totalmente reembolsada aos beneficiários.
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Gráfico I. 14 – Fluxos financeiros recebidos da União Europeia em 2019 (PT 2020)
(em milhões de euros)
Fonte: Agência para o Desenvolvimento e Coesão e IFAP.
Dos fluxos financeiros rececionados da UE, 223,9 M€ foram a título de pré-financiamentos (122,3 M€, FEDER; 81,3 M€, FSE; 19,1 M€, Fundo de Coesão; e 1,2 M€, FEAMP) e 3 181,1 M€ a título de reembolso de despesa certificada pelas autoridades nacionais (1 428,3 M€, FEDER; 824,8 M€, FSE; 376,0 M€, Fundo de Coesão; 502,4 M€, FEADER; 49,7 M€, FEAMP).
No ano de 2019, verificou-se um aceleramento dos níveis de compromisso dos FEEI. No entanto, tendo em conta que 2019 corresponde ao penúltimo ano do período de programação e que, em termos absolutos, a despesa comunitária validada no âmbito do Portugal 2020 ascendia a 11 633,9 M€, representando uma taxa de execução média de 45,0%, tal significa um baixo nível de execução, apesar do progresso de 10,9 p.p. face a 20181. Salienta-se o elevado montante de despesa comunitária por executar até finais de 2023, no valor de 14 225,6 M€, data limite para a elegibilidade das despesas a cofinanciamento no âmbito do PT2020.
Acima desta taxa média, destaca-se o FEADER com a taxa de execução de 64,2%, observando-se que no período 2014-2019, o PDR Açores (FEADER), o PDR Continente (FEADER) e o PO Capital Humano (FSE) foram os que alcançaram melhores taxas de execução, de 67,0%, 64,2% e 62,6%, respetivamente. Ao contrário, destacam-se as baixas taxas de execução do FSE, FEDER, FEAMP e, em particular, do Fundo de Coesão, de 45,9%, 41,4%, 34,6% e 30,2%, respetivamente.
Gráfico I. 15 – Execução financeira acumulada do Portugal 2020
Fonte: Agência para o Desenvolvimento e Coesão e IFAP.
1 Cuja taxa de execução global acumulada foi de 34,1%.
1 550,6
906,1
395,1
502,4
50,9
FEDER
FSE
FUNDO COESÃO
FEADER
FEAMP
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
FEDER FSE FUNDOCOESÃO
FEADER FEAMP
10 776,9
7 769,9
2 861,7
4 058,5
392,5
4 461,63 566,4
863,8
2 606,3
135,7
(em
milh
ões
de e
uros
)
Programação Execução
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Apesar do fraco nível de execução registado no final de 2019, cerca de 90,3% dos fundos europeus estavam já comprometidos (23 346,6 M€). Este nível de compromisso era essencialmente elevado no PO Competitividade e Internacionalização (111,8%) e nos PDR Madeira, PO Inclusão Social e Emprego, PO Madeira, PO Capital Humano e PDR Continente, os quais registavam taxas de compromisso entre 94,7% e 91,8%, sendo que estes 6 dos 16 Programas do PT2020 (37,5%) concentravam 58,8% da despesa aprovada (13 725,5 M€).
Apesar da baixa execução do PT2020, verificou-se que nenhum dos programas foi objeto de anulação automática face às dotações de 2014-2016 e à execução acumulada no final de 2019.
Salienta-se o avultado investimento por executar/validar no âmbito do PT2020 até ao final de 2023, de mais 14 000 M€. Num período de crise sanitária, económica e financeira derivada da pandemia da COVID – 19, torna-se premente promover o aceleramento da generalidade dos Programas do PT2020 de forma a evitar perdas de fundos europeus, mas sem que os sistemas de controlo desses Programas sejam enfraquecidos e que os procedimentos de compliance sejam postergados. Importará, pois, assegurar o equilíbrio entre a necessidade de responder à crise de forma célere e a salvaguarda dos princípios de transparência, integridade e responsabilidade inerentes ao uso dos fundos europeus, conforme já alertado por este Tribunal1, tanto mais que a última fase de execução e o encerramento do PT2020 se concretizarão num período coincidente com a execução dos fundos provenientes da UE associados ao combate à pandemia COVID - 19, assim como com o arranque da execução do próximo quadro financeiro plurianual 2021-2027 (PT2030).
c) Outros fluxos
Os fluxos financeiros oriundos da UE, no âmbito do FEAGA, ascenderam, em 2019, a 766,7 M€, dos quais 762,5 M€ para os mercados agrícolas e 4,2 M€ para a gestão centralizada das medidas veterinárias. A execução financeira do ano evidenciou pagamentos no montante de 764,5 M€, tendo ocorrido, porém, no mesmo período, devoluções no valor de 13,1 M€. De acordo com a informação sobre a campanha de 2019, destacam-se os pagamentos relacionados com as Ajudas Diretas Dissociadas (448,2 M€), Outras Ajudas Diretas (226,6 M€), Produtos do Sector Vitivinícola (44,6 M€) e Outros Produtos Vegetais e Outras Medidas (23,1 M€).
Verificaram-se ainda fluxos financeiros provenientes do FEAC (22,4 M€), de FEDER relativo aos Programas de Cooperação Territorial Europeia (54,6 M€) e de saldos finais de projetos do FEDER-Interreg IIIA (0,9 M€) e Fundo de Coesão II (0,2 M€), bem como do saldo de encerramento relativo ao PROMAR (3,0 M€) e uma transferência do Fundo de Solidariedade (0,8 M€). No âmbito de Programas de Ação de Iniciativa Comunitária o Tribunal apurou o valor de 199,8 M€ de transferências diretas da UE, o que significou uma divergência de 58,0 M€ face ao refletido na CGE (141,8 M€), conforme atrás referido.
1 Vide Relatório do Tribunal de Contas - Riscos na utilização de recursos públicos na gestão de emergências (COVID-19), em https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/Relatorios/relatorios-oac/Documents/2020/relatorio-oac-2020-01.pdf.
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3.2.6.2. Fluxos financeiros com o sector público empresarial
À semelhança de anos anteriores, os fluxos financeiros entre a administração central e o sector público empresarial (SPE)1 não são abordados de forma integrada na CGE 2019.
Para além disso, continua a verificar-se que:
♦ a informação constante nos mapas de execução orçamental nem sempre se encontra desagregada aum nível adequado de especificação da classificação económica2 porque se mantêm as lacunas, aonível do classificador, já identificadas em diversos Pareceres;
♦ a informação que consta do quadro do Relatório da CGE sobre o esforço financeiro do Estado com oSPE através da DGTF3, é incompleta, porque não inclui a informação sobre as empresas públicasEPR, nem sobre as indemnizações compensatórias pagas por outros ministérios.
O TC apurou, através da recolha de informação junto de diversas entidades (processadoras e recebedoras desses mesmos fluxos) que, em 2019, as despesas destinadas às entidades do SPE ascenderam a 6 728 M€4 e as receitas recebidas pelo Estado destas entidades foram de 754 M€, como evidencia o quadro seguinte.
Quadro I. 24 – Fluxos financeiros entre a administração central e o SPE – 2018-2019
(em milhões de euros)
Classificação económica 2018 2019 Variação Receitas provenientes do SPE 479 754 275
Juros 45 44 -2
Dividendos e participações nos lucros 427 705 278
Transferências 6 2 -4
Unidades de participação - 3 3
Despesas destinadas ao SPE 5 029 6 728 1 699
Transferências e subsídios 1 060 1 893 834
Outras despesas correntes 490 3 -487
Empréstimos a m. l. prazos (líquidos de reembolsos) 1 470 1 597 127
Dotações de capital e outros ativos financeiros 2 009 3 235 1 225
Saldo -4 550 -5 974 -1 424
Nota: empréstimos a médio e longo prazos (2 090 M€ de concessões e 492 M€ de reembolso).
Fonte: CGE, SIGO, SGR e serviços processadores. Cálculos TC.
1 Para efeitos do presente capítulo, utiliza-se uma aceção ampla de SPE, segundo a qual este é constituído pelas empresas, sob qualquer forma legal, em que o capital social ou estatutário é detido de forma direta ou indireta pelo Estado ou por quaisquer outras entidades da administração pública central, regional ou local. Neste capítulo, incluem-se nas empresas públicas as consideradas, a partir de 2012, no subsector dos SFA como entidades públicas reclassificadas (EPR) e que, nesta qualidade, são mencionadas noutros pontos do presente Parecer.
2 O classificador económico das receitas e das despesas, relativamente às sociedades financeiras, não distingue as públicas das privadas, o que não é coerente, uma vez que essa distinção é feita relativamente às sociedades não financeiras. Do lado das receitas, nos ativos financeiros, o classificador também não distingue as que provêm do SPE. Por outro lado, certas classificações económicas (e.g. outras despesas correntes) não preveem a especificação sectorial. Em contraditório, o MEF e a DGO referem que “a revisão do classificador deverá ser equacionada no âmbito da implementação da nova Lei de Enquadramento Orçamental”.
3 Quadro 50 da CGE 2019. 4 6 626 M€ para EPR e 102 M€ para entidades públicas não reclassificadas (EPnR).
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O aumento do défice dos fluxos com o SPE, de -4 550 M€, em 2018 para -5 974 M€1, em 2019, deveu-se, essencialmente, ao aumento das dotações de capital e outros ativos financeiros (mais 1 225 M€ do que em 2018). A estrutura deste financiamento é também diferente da registada em 2018, uma vez que:
♦ as dotações de capital (2 022 M€) aumentaram 546 M€ (506 M€ na Infraestruturas de Portugal,atingindo 1 392 M€) e as verbas processadas a título de outros ativos financeiros (1 212 M€)aumentaram 679 M€ (547 M€ para a CP e 184 M€ para hospitais empresarializados atingindo684 M€);
♦ aumentaram os empréstimos de médio e longo prazos em 127 M€ devido, sobretudo, aosconcedidos às sociedades-veículo criadas no âmbito do BPN, no montante de 1 266 M€ (mais495 M€ que em 2018).
Fluxos financeiros para o SPE
A CGE evidencia fluxos para entidades do SPE no total de 6 728 M€2, com as classificações económicas que constam do Quadro I. 24.
As empresas públicas de transportes e de infraestruturas rodoviárias e ferroviárias foram as principais beneficiárias com 3 667 M€ (2 648 M€, em 2018), tal como evidenciado no Gráfico I. 16.
Gráfico I. 16 – Principais empresas destinatárias – 2019 e variação face a 2018
Fonte: SIGO e serviço processadores.
Para além dessas empresas, as sociedades veículo do BPN (Parvalorem, Parups e Parparticipadas), a Parpública e 35 hospitais empresarializados beneficiaram de empréstimos, transferências e outras verbas nos montantes de 1 266 M€, 758 M€ e 695 M€, respetivamente (Quadro I. 25).
1 Saldo negativo com as EPR (6 572 M€) e positivo com as entidades públicas não reclassificadas – EPnR (598 M€). 2 Verificam-se divergências relativamente ao quadro A37 – “Transferências e subsídios da Administração Central para
Entidades Públicas Empresariais”, do Relatório da CGE 2019, que totalizaram 1 850 M€, por este não incluir as transferências correntes (493 M€) e de capital (1 344 M€) para as empresas públicas EPR, nem os subsídios a sociedades financeiras públicas (12 M€).
Parvalorem, Parups e Parparticipadas
1 266 M€ (+495 M€)
Parpública758 M€ (+275 M€)
Hospitais empresarializados695 M€ (+185 M€)
RTP177 M€ (-2 M€) Outras
94 M€ (-295 M€)
Transportes e infraestruturas
rodviárias e ferroviárias3 667 M€
(+1 019 M€)
Infraestruturas de Portugal2 111 M€ (+463 M€)
CP – Comboios de Portugal589 M€ (+504 M€)
Metro do Porto199 M€ (-54 M€)
Metropolitano de Lisboa712 M€ (+110 M€)
STCP, Transtejo e Soflusa56 M€ (+1 M€)
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Quadro I. 25 – Empresas beneficiárias de empréstimos, dotações de capital e indemnizações compensatórias
(em milhões de euros)
Empresas
Empréstimos a médio e longo
prazos (a)
Dotações de capital (b)
Indemnizações compensatórias
Outras TOTAL
2018 2019 2018 2019 2018 2019 2018 2019 2018 2019
Empresas Públicas Reclassificadas (EPR) 1 455 1 581 1 963 3 206 122 203 1 352 1 602 4 892 6 591
Infraestruturas de Portugal - - 886 1 392 77 69 684 649 1 648 2 111
Parvalorem, Parups e Parparticipadas 771 1 266 - - - - - - 771 1 266
Parpública - - - - - - 482 (c) 758 482 758
Metropolitano de Lisboa 422 132 175 550 5 30 - - 602 712
Hospitais empresarializados 1 (d) 2 507 (e) 688 - - 1 6 510 695
CP – Comboios de Portugal - - 81 547 4 42 - - 85 589
Metro do Porto 249 172 - - 4 27 - - 253 199
RTP – Rádio e Televisão de Portugal - - - - - - 179 177 179 177
OPART, TNDMII e TNSJ - - - - 30 30 - - 30 30
EDIA – Empresa Desenv. Infra-Estru. Alqueva - - 314 29 - - - - 314 29
Transtejo e Soflusa 11 10 - - 2 4 - - 13 14
Outras -1 -1 - - . - 5 12 4 11
Empresas Públicas não Reclassificadas (EPnR) 15 17 46 29 20 19 - 1 82 65
STCP – Soc. de Transportes Coletivos do Porto 18 21 19 18 4 3 - - 42 42
LUSA – Agência de Notícias de Portugal - 16 16 - - 16 16
Soc. Portugal Venture Capital Iniciative - 18 5 - - - - 18 5
TF – Turismo Fundos - - - 5 - - - - - 5
Outras -2 -4 9 1 - - - 1 7 -3
Total 1 470 1 597 2 009 3 234 143 222 1 352 1 603 4 974 6 657
(a) Líquidos de reembolsos.
(b) Aumentos de capital (1 476 M€ em 2018 e 2 022 M€ em 2019) e despesas a título de outros ativos financeiros (533 M€ em 2018 e 1 212 M€ em 2019).
(c) Regularização de dívidas do Estado à Parpública.
(d) Empréstimos da Agência para o Desenvolvimento e Coesão.
(e) 4 M€ de dotações de capital e 684 M€ processados a título de outros ativos financeiros, para pagamento de dívidas a fornecedores.
Fonte: CGE, SIGO e serviços processadores. Cálculos TC.
Relativamente a estas operações, há ainda destacar:
♦ As dotações de capital para cobertura de prejuízos totalizaram 2 022 M€, correspondendo a umacréscimo de 546 M€ (37,0%) face a 2018, com destaque para a Infraestruturas de Portugal, nomontante de 1 392 M€, mais 506 M€ (57,1%).
♦ As verbas classificadas como outros ativos financeiros ascenderam a 1 212 M€, mais 679 M€(127,2%) que em 2018, com destaque para a CP, 547 M€, para reembolso de um empréstimoobrigacionista, e para os hospitais empresarializados, 684 M€.
♦ Os empréstimos, líquidos de reembolsos1, somaram 1 597 M€ (1 470 M€, em 2018), destacando-seas entregas às sociedades veículo criadas no âmbito do BPN, que receberam 1 266 M€2,correspondendo a 79,3% do total dos empréstimos.
♦ As indemnizações compensatórias ascenderam a 222 M€3 (143 M€, em 2018).
1 As despesas com empréstimos concedidos ascenderam a 2 090 M€ e os reembolsos a 492 M€. 2 Empréstimos de médio e longo prazos a: Parvalorem (1 204 M€), Parups (45 M€) e Parparticipadas (17 M€), para
reembolsos de empréstimos concedidos pela CGD no âmbito da privatização do BPN. 3 Atribuídas pela RCM 156/2019, de 16/09.
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♦ A título de transferências foi entregue à Infraestruturas de Portugal a receita de contribuição doserviço rodoviário, no montante de 649 M€, e à RTP a receita relativa à contribuição para oaudiovisual, no valor de 177 M€ (em 2018, 684 M€ e 179 M€ respetivamente).
Fluxos provenientes do SPE
O total dos fluxos provenientes do SPE foi de 754 M€ (479 M€ em 2018), 53 M€ (7,1%) proveniente de EPR e 700 M€ (92,9%) de EPnR.
Destaca-se a receita de dividendos e participações nos lucros de sociedades financeiras no montante de 667 M€, que registou um aumento de 252 M€ face a 2018, em resultado das entregas ao Estado pelo Banco de Portugal no montante de 509 M€ (415 M€ em 2018), e, pela primeira vez desde 2010, pela Caixa Geral de Depósitos no montante de 158 M€.
3.2.6.3. Fluxos financeiros com as regiões autónomas e com as autarquias locais
Em 2019, os fluxos financeiros (orçamentais e extraorçamentais) da AC e da SS com a administrações regionais e locais registaram, um saldo global de -740 M€ (-727 M€ em 2018) e de -3 393 M€ (-3 196 M€ em 2018), respetivamente, como mostra o quadro seguinte:
Quadro I. 26 – Fluxos financeiros com a administração regional e local – 2018-2019
(em milhões de euros)
Fluxos 2018 2019 Variação
Receitas da AC e SS 545 622 77
Com a administração regional 152 138 -15
AC 152 138 -15
SS - - -
Com a administração local 393 484 91
AC 393 484 91
SS - - -
Despesas da AC e SS 4 469 4 757 288
Com a administração regional 880 878 -2
AC 776 797 21
SS 103 81 -22
Com a administração local 3 589 3 877 288
AC 3 578 3 863 285
SS 11 14 3
Saldo com a administração regional -727 -740 -13
Saldo com a administração local -3 196 -3 393 -197
Fonte: CGE: Quados 62, 63 (administração regional), 65 e 66 (administração local) e Mapa XIX (transferências para os municípios de verbas do FEF, do FSM e da participação dos municípios no IRS); SIGO; e informação dos serviços processadores.
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Fluxos financeiros com as regiões autónomas
Os fluxos financeiros para as regiões autónomas registaram um decréscimo de 2 M€ face a 2018, totalizando 878 M€ – 498 M€ para a Região Autónoma dos Açores (RAA) e 380 M€ para a Região Autónoma da Madeira (RAM). Destes fluxos, 645 M€ constituem despesa orçamental (564 M€ da AC e 81 M€ da SS) e 233 M€ operações extraorçamentais (Quadro I. 27).
Quadro I. 27 – Fluxos financeiros para as regiões autónomas – 2018-2019
(em milhões de euros)
Entidades Tipologia 2018 2019 Variação
Operações orçamentais AC+SS 617 645 28
Administração central 514 564 50
1. RA dos Açores 265 316 51
Gabinete do Representante da RAA Repartição de solidariedade, fundo coesão e restabelecimento do abastecimento marítimo 259
(a) 305 46
DGTF – Cap. 60 Transferências 6 10 4
2. RA da Madeira 249 248 -1
Gabinete do Representante da RAM Repartição de solidariedade e fundo de coesão 248 (b) 247 -1
Diversos - 1 1
Segurança social 103 81 -22
3. RA dos Açores 70 56 -14
4. RA da Madeira 33 25 -8
Operações extraorçamentais 263 233 -30
5. RA dos Açores 161 126 -35
AD&C FEDER, FSE e FC 151 118 -33
IFAP FEADER, FEAGA e FEP/FEAMP 9 7 -2
Agência Nacional ERASMUS+ Programa Erasmus+ - 1 1
6. RA da Madeira 102 107 5
AD&C FEDER, FSE e FC 94 99 5
IFAP FEADER, FEAGA e FEP/FEAMP 7 5 -2
Agência Nacional ERASMUS+ Programa Erasmus+ 1 2 1
Região Autónoma dos Açores (1+3+5) 496 498 2
Região Autónoma da Madeira (2+4+6) 383 380 -3
Total 880 878 -2
(a) 184 M€ da repartição de solidariedade social, 101 M€ do fundo de coesão e 20 M€ para repor a normalidade nas zonas atingidaspelo furacão Lorenzo (RCM 182/2029, de 25/11).
(b) 177 M€ da repartição de solidariedade social e 71 M€ do fundo de coesão.
Fonte: SIGO e informação dos serviços processadores.
De destacar que:
♦ 94,3% da despesa orçamental da AC para as RA (532 M€) decorre da aplicação da Lei das FinançasRegionais (Açores – 285 M€ e Madeira – 247 M€), totalizando 31 M€1 as outras transferências esubsídios.
♦ Os fluxos extraorçamentais (233 M€) respeitam a fundos europeus, sobretudo do FEDER, FSE e FC(Açores – 126 M€ e Madeira – 107 M€).
1 30 M€ para a RAA (20 M€ para reposição da normalidade nas zonas atingidas pelo furacão Lorenzo e 10 M de transferências da DGTF) e 1 M€ para a RAM.
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No período 2015-2019, o esforço financeiro da AC refletido nos fluxos orçamentais (verbas orçamentais, excluindo empréstimos) aumentou 20,8% (25,9% no caso dos Açores, mais acentuado no período entre 2015 e 2016, e 18,8% relativamente à Madeira) (Gráfico I. 17).
Gráfico I. 17 – Esforço financeiro da AC para as regiões autónomas – 2015-2019
Fonte: SIGO e informação dos serviços processadores.
Por sua vez, os fluxos da administração regional para a AC, em 2019, totalizaram 138 M€ (31 M€ dos Açores e 106 M€ da Madeira) e referem-se, essencialmente, a reembolsos de empréstimos do Estado e juros (118 M€).
Fluxos financeiros com as autarquias locais
Os fluxos financeiros destinados às autarquias locais totalizaram 3 877 M€ (3 589 M€ em 2018): 3 512 M€ de despesa orçamental da AC e da SS (transferências, subsídios e empréstimos) e 365 M€ de operações extraorçamentais (303 M€ em 2018), como mostra o quadro seguinte:
Quadro I. 28 – Fluxos financeiros destinados à administração local – 2018-2019
(em milhões de euros)
Entidade Processadora Tipologia Pagamentos
2018 2019 Variação
Total das operações orçamentais 3 286 3 512 226
Administração central 3 275 3 498 223
DGAL 2 637 2 793 156
Direção-Geral das Autarquias Locais
Municípios – Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) 1 844 1 876 31
Municípios – Produto da participação no IRS 406 411 5
Municípios – Fundo Social Municipal (FSM) 163 163 -
Municípios – Fundo de Emergência Municipal 5 2 -4
Municípios – Cooperação técnica e financeira 5 5 1
Municípios – Excedente 2018 (lei 73/2013) - 114 114
Freguesias – Fundo de Financiamento das Freguesias (FFF) 198 202 4
Freguesias – Remunerações dos eleitos locais 8 8 -
Freguesias – Excedente 2018 (lei 73/2013) - 6 6
Áreas metropolitanas e comunidades intermunicipais 7 6 -1
2015 2016 2017 2018 2019
RAA 251 252 255 265 316
RAM 216 244 242 249 248
Total 467 496 497 514 564
0
50
100
150
200
250
300
350
(em
milh
ões
de e
uros
)
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(em milhões de euros)
Entidade Processadora Tipologia Pagamentos
2018 2019 Variação
SI e SFA da AC excluindo a DGAL 638 705 67
DRE e “Estabelecimentos de ensino não superior” Educação e ensino 342 358 16
APA e FA Ambiente 21 114 93
Fundo de Apoio Municipal Empréstimos 114 39 -75
IEFP e CNPDPCJ Emprego e formação profissional 33 34 1
DGTF – Cap. 60 (Despesas excecionais) Empréstimos a médio e longo prazos 25 81 56
Subsídios 6 4 -2
TP, TCP e RTA Turismo 20 21 1
IFAP e FFP Agricultura 10 11 1
IMT e ANSR Transportes 6 7 2
ACSS, ARSLVT e INEM Saúde 4 4 -
IHRU Habitação 1 14 13
DGPC, DRCC e GAFC Cultura 1 1 -
Outros organismos Diversas 57 18 39
Segurança social 11 14 3
Segurança social 11 14 3
Total das operações extraorçamentais 303 365 62
AD&C QREN, FEDER e Fundo Coesão 282 337 55
IFAP PRODER e Outros 5 12 8
DGAL Municípios - participação no IRS – Açores 7 7 -
Municípios - participação no IRS – Madeira 7 7 -
ACM PQ Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios - 0 -
Agência Nacional ERASMUS+ Programa ERASMUS+ 2 1 -1
Total geral 3 589 3 877 288
Fonte: SIGO e informação dos serviços processadores.
Ao nível da despesa orçamental destaca-se:
♦ A despesa processada pela DGAL totalizou 2 793 M€ (72,1%), 2 571 M€ para os municípios, 216 M€para as freguesias e 6 M€ para as áreas metropolitanas e comunidades intermunicipais.
Desse montante, a DGAL reteve no final do ano 2,4 M€ (valor igual a 2018): i) 842 m€ (731,5 m€ em2017) por incumprimento da prestação atempada de informação financeira ou de outra natureza(recursos humanos) à DGAL e à DGO e ii) 1,6 M€ (767,6 m€ em 2018) por incumprimento daredução dos pagamentos em atraso (sendo que as reduções das transferências são afetas ao Fundode Regularização Municipal). A par dessas retenções, ocorreram restituições aos municípios de4,1 M€ (3,1 M€ – Fundo de Regularização Municipal; 1 M€ – libertação de retenções porincumprimento de prestação de informação).
♦ A despesa processada pelas demais entidades atingiu 705 M€ (18,2%), destacando-se os serviços doMinistério da Educação com 358 M€ (9,2%) e a Agência Portuguesa do Ambiente-Fundo Ambientalno valor de 114 M€ (2,9%). E ainda a referir 14 M€ provenientes da SS.
Por sua vez, as operações extraorçamentais totalizaram 365 M€, dos quais 349 M€ de fundos comunitários (destacando-se as verbas transferidas pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão para financiamento dos projetos enquadrados no QREN, FEDER e Fundo de Coesão) e 14 M€ da participação variável no IRS dos municípios das regiões autónomas.
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No período 2015-2019, o esforço financeiro da AC com as autarquias locais refletido nos fluxos orçamentais (operações orçamentais, excluindo as provenientes da segurança social e os empréstimos e incluindo o produto da participação no IRS dos municípios das regiões autónomas, processado por despesa extraorçamental) aumentou 16,1%. De 2018 para 2019, estas transferências aumentaram 7,2% (participação variável dos municípios no IRS – 1,7% e outras transferências – 7,7%).
Gráfico I. 18 – Esforço financeiro da AC para as autarquias locais – 2015-2019
Fonte: SIGO e informação dos serviços processadores.
A receita proveniente da administração local totalizou 484 M€ (393 M€, em 2018), sendo de destacar:
♦ 225 M€ de receita de passivos financeiros do Estado, relativos a uma aplicação em CEDIC efetuadapelo Município de Lisboa;
♦ 115 M€ de reembolsos de empréstimos do Estado, concedidos a diversas autarquias locais parareequilíbrio ou ajustamento financeiro.
3.2.7. Dívida pública financeira
Em 2019, os valores da dívida financeira do Estado reportados na CGE continuam incompletos: ao nível do stock, omite-se a dívida dos SFA e ao nível dos fluxos, embora se contabilize o serviço da dívida (receitas obtidas com as emissões de dívida, amortizações, juros e outros encargos) não se consolida integralmente os fluxos a ela associados. Assim, o Tribunal tem vindo a apurar, em cada ano, a dívida pública financeira do Estado e dos SFA (que inclui também as EPR) correspondente aos passivos resultantes do recurso a empréstimos (incluindo locação financeira), emissão de títulos e situações passivas resultantes da utilização de instrumentos derivados.
O IGCP também, e tal como referido no âmbito do contraditório, “partilha da opinião do Tribunal de Contas, de que seria útil apresentar na CGE a dívida consolidada do Estado, i.e a dívida pública financeira de todas as entidades da Administração Central (SI, SFA/EPR)”, reiterando, porém, que não dispõe de informação que permita fazer tal apuramento de forma completa e numa base consolidada.
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
2015 2016 2017 2018 2019
Participação variável dos municípios no IRS Outras transferências
(em
milh
ões
de e
uros
)
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3.2.7.1. Dívida financeira consolidada
O valor apurado pelo Tribunal para a dívida consolidada1 (incluindo o Estado em sentido restrito e os SFA2) ascendeu a 238 138 M€, mais 966 M€ (0,4%) face a 2018, por via do aumento de 4 916 M€ (2,2%) na dívida direta do Estado e da diminuição de 3 950 M€ (-27,3%) na dos SFA (Quadro I. 29).
Quadro I. 29 – Dívida financeira consolidada (excluindo derivados)
(em milhões de euros)
Designação Valor nominal apurado Variação
Em 31/12/2018 Em 31/12/2019 (a) Valor %
Dívida direta consolidada (1) 222 729 227 644 4 916 2,2
Dívida de médio e longo prazo 209 374 215 157 5 783 2,8
Empréstimos 55 276 53 285 -1 991 -3,6
Títulos 154 097 161 872 7 774 5,0
Dívida de curto prazo 13 355 12 487 -868 -6,5
Títulos 12 958 11 863 -1 095 -8,4
Contas-margem 397 624 227 57,3
Dívida consolidada dos SFA (2) 14 444 10 494 -3 950 -27,3
Empréstimos 5 230 5 008 -222 -4,2
Títulos 8 998 5 279 -3 719 -41,3
Locação financeira 216 207 -9 -4,2
Total da dívida consolidada (1)+(2) 237 173 238 138 966 0,4
(a) Dívida em 31/12/2019, não inclui emissões do período complementar (CEDIC e BT).
Fonte: CGE, Inquérito à dívida dos SFA, Instrução 1/2008–2.ª Secção, relativas ao património financeiro do Estado e IGCP.
A dívida pública consolidada gerou encargos com juros no montante de 7 112 M€3 (7 361 M€ em 2018).
Para além desta dívida foram identificadas operações de derivados financeiros, quer realizadas pelo ICGP em nome do Estado, quer por SFA, informação que é, na sua maior parte, omissa da CGE 2019. O montante total, apurado ao justo valor (Quadro I. 30), representava, no final de 2019, um valor líquido a pagar de 324 M€ (509 M€ em 31/12/2018).
Quadro I. 30 – Dívida representada por derivados financeiros
(em milhões de euros)
Entidade com derivados a cargo
Justo valor Variação Em 31/12/2018 Em 31/12/2019 Valor %
IGCP (a) 269 320 51 19,1
SFA/EPR -778 -644 135 17,3
Metropolitano de Lisboa -403 -341 62 15,3
Metro do Porto -376 -303 73 19,4
Total -509 -324 185 36,3
(a) Inclui um derivado da Carris, cujos custos são assegurados pelo Estado (através da DGTF).
Fonte: IGCP e inquérito à dívida dos SFA/EPR.
1 O apuramento da dívida direta consolidada consiste na identificação dos títulos na posse do Estado (SI, SFA e SS), como se identifica no ponto 3.2.7.2.
2 Para apurar a dívida dos SFA, o Tribunal recolheu informação através de um inquérito e utilizou informação sobre o património financeiro (prestada pelas entidades ao Tribunal no âmbito da Instrução 1/2008 – 2.ª Secção), para apurar o stock da dívida consolidada do Estado.
3 Valor consolidado, ou seja, excluindo o valor pago entre entidades do perímetro orçamental (nos juros da dívida direta, 364 M€ à SS, 224 M€ a SFA e 0,005 m€ a SI e nos juros pagos por SFA, 44 M€ a SI e 5 M€ a SFA).
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A variação de 185 M€ no justo valor deste conjunto de operações resulta do aumento em 51 M€ das operações a cargo do IGCP e de 135 M€ no subsector dos SFA, cujos derivados financeiros a 31/12/2019 eram detidos exclusivamente pela Metropolitano de Lisboa e pela Metro do Porto1.
3.2.7.2. Dívida direta do Estado (não consolidada)
Em 2019, o stock da dívida direta (sem considerar o período complementar) totalizou 250 968 M€2 mais 5 450 M€3 (2,2%) do que em 2018. Verifica-se também que 49% da dívida era detida por não residentes, valor abaixo dos 60% que se verificavam em 2010 (Gráfico I. 19) e que 18% era detida por bancos centrais: 14% do Banco de Portugal (BdP) e 4% do Banco Central Europeu (BCE).
Gráfico I. 19 – Detentores da dívida direta do Estado – 2010-2019
Fonte: IGCP. Cálculos TC.
Ao nível da dívida transacionável, 56% dos títulos encontra-se na posse de entidades residentes, dos quais 22% na posse do BdP. Estes, juntamente com os títulos que, ao abrigo dos programas de aquisição de títulos de dívida soberana estão na posse do BCE (6%), perfaziam 28,8% em 31/12/2019.
Considerando as emissões do período complementar, o montante total de dívida atinge os 252 520 M€, sendo 91% dívida de médio e longo prazo (MLP) e os restantes 9% dívida de curto prazo (Quadro I. 31). O acréscimo de 2,9% face a 2018 reflete o aumento da dívida titulada, em especial a dívida de MLP, parcialmente compensado com a diminuição dos empréstimos.
1 A Parvalorem detinha também derivados financeiros, de valor pouco expressivo (e a receber), que expiraram em 2019. 2 Sobre as diferenças entre o valor apurado em 2019 e o valor da CGE (Mapa XXIX) cfr. ponto 3.2.11. Para anos anteriores,
ver os respetivos Pareceres sobre a CGE. 3 Cfr. Quadro I. 31. Considerando também as emissões do período complementar, o aumento da dívida entre 2018 e 2019
é de 7 002 M€ (mais 2,9%).
0
25
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75
100
125
150
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200
225
250
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2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
(em
mil
milh
ões
de e
uros
)
(Anos)
Não residentes, excl. BCE
BCE
BdP
Residentes excl. BdP
Inicio PAEF
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Quadro I. 31 – Composição e variação do stock da dívida pública direta
(em milhões de euros)
Designação Valor nominal apurado Variação
31/12/2018 31/12/2019 (1)
Período Compl. (2)
Total 2019 (1)+(2)
Valor %
Dívida de médio e longo prazo 223 861 228 685 0 228 685 4 824 2,2
Títulos (OT, OTRV, CEDIM, CT, CA e outros) 168 585 175 400 0 175 400 6 815 4,0
Empréstimos (PAEF, BEI, IFRRU e Carris) 55 276 53 285 0 53 285 -1 991 -3,6
Dívida de curto prazo 21 656 22 282 1 552 23 835 2 179 10,1
Títulos (BT e CEDIC) (a) 21 260 21 659 1 552 23 211 1 951 9,2
Contas-Margem 397 624 0 624 227 57,3
Total dívida direta não consolidada 245 518 250 968 1 552 252 520 7 002 2,9
(a) Sobre o apuramento dos BT ver ponto 3.2.11 do PCGE 2018 e ponto 3.2.11 deste Parecer.
Fonte: IGCP.
Relativamente ao aumento de 6 815 M€ da dívida de MLP representada por títulos, é de realçar:
♦ As emissões líquidas de OT que explicam 85% do aumento: no final de 2019, atingiram 130 887 M€em valor nominal, mais 5 793 M€ (4,6%) do que em 31/12/2018. Em 2019, estes títulos tiveramemissões líquidas de 7 748 M€, com os respetivos efeitos de menos e mais valias nas amortizaçõese emissões a gerarem uma receita de 1 955 M€.
♦ O aumento de 780 M€ no stock da dívida a retalho que, no final do ano, totalizava 29 069 M€, comoevidencia o quadro seguinte.
Quadro I. 32 – Evolução da dívida a retalho
(em milhões de euros)
Designação Valor nominal apurado Variação
Em 31/12/2018 Em 31/12/2019 Valor %
Dívida a retalho 28 289 29 069 780 2,8
Certificados de Aforro (CA) 11 872 12 020 149 1,3
Certificados do Tesouro (CT) 16 418 17 049 631 3,8
CT 1 326 1 319 -7 -0,6
CTPoupança Mais 12 524 9 413 -3 111 -24,8
CTPoupança Crescimento 2 567 6 317 3 749 146,0
Fonte: IGCP.
♦ Em 2019, o Estado procedeu, pela primeira vez, à emissão de obrigações em moeda chinesa, PandaBonds, pelo prazo de 3 anos, no valor nominal de RMB 2 000 M€ (o correspondente a 259 M€ na datade emissão e a 256 M€ em 31/12/2019).
Por sua vez, para a redução em 1 991 M€ da dívida associada aos empréstimos de MLP contribuíram, principalmente:
♦ O pagamento antecipado de parte do empréstimo do Fundo Europeu de Estabilização Financeira(FEEF), no montante de 2 000 M€ (prestações que previsivelmente seriam pagas em 2025).
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♦ O pagamento de parte de um empréstimo do Banco Europeu de Investimento (BEI), no montantede 33 M€, e o pagamento de 22 M€ relativo a parte do empréstimo concedido à Carris e assumidopelo Estado em 20171, reduzindo esta dívida para 60 M€, em 31/12/2019.
♦ Em sentido contrário, a contração de três novos empréstimos do Banco de Desenvolvimento doConselho da Europa (CEB), de valor global de 64 M€, cujas maturidades se estendem de 2022 a 2046.
O Gráfico I. 20 compara o perfil das maturidades da dívida de MLP em 31/12/2019 com a prevista em 31/12/2018, traduzindo o aumento das responsabilidades das emissões do ano, em especial de OT, bem como o efeito do programa de trocas de OT levado a cabo pelo IGCP em 2019 que permitiu reduzir globalmente em 4 302 M€ os montantes a amortizar em 2020 (958 M€), 2021 (2 994 M€) e 2022 (350 M€), transferindo estes pagamentos para os anos de 2023 (350 M€), de 2026 (1 063 M€), de 2027 (560 M€), de 2028 (1 538 M€), de 2030 (619 M€) e de 2034 (172 M€).
Gráfico I. 20 – Previsão das maturidades da dívida de médio e longo prazo (em 31/12/2019)
Destacam-se vencimentos de dívida nos seguintes anos e instrumentos, em 2021: OT (9 676 M€), OTRV (3 450 M€) e CT/CA (4 007 M€); em 2022: OT (10 347 M€), CA/CT (3 825 M€), OTRV (3 500 M€) e PAEF – FEEF (800 M€); em 2024: OT (12 711 M€) e BND USD (4 006 M€); em 2025: OT (12 613 M€), CT/CA (2 884 M€) e PAEF – FEEF (1 525 M€); em 2026: OT (9 434 M€), CT/CA (4 154 M€) e PAEF – MEEF e FEEF – (3 020 M€); e em 2028: OT (11 276 M€) e PAEF – MEEF e FEEF – (4 650 M€).
Fonte: IGCP.
Ao nível do stock da dívida de curto prazo (23 835 M€ após as emissões do período complementar), o aumento de 2 179 M€ registado face ao ano anterior reflete, no essencial, o acréscimo dos instrumentos da dívida titulada (CEDIC), embora também as contas-margem2 tenham aumentado cerca de 57% (227 M€).
A dívida representada por CEDIC aumentou 45,3%, mais 3 437 M€ do que em 31/12/2018, ascendendo a 11 032 M€ após as emissões do período complementar. Por sua vez, o valor nominal apurado dos bilhetes do Tesouro (BT) totalizou 12 179 M€3, menos 10,6% do que em 2018. Em 2019, foi seguida estratégia idêntica à do ano anterior, de concentrar as emissões em linhas com vencimentos de 2 em 2 meses, no entanto a revisão do programa de financiamento (no 3.º trimestre do ano) levou à eliminação da emissão prevista para novembro. Assim, foram efetuadas emissões de 14 547 M€4 e amortizações de 15 988 M€.
1 Sobre este empréstimo cfr. PCGE 2017. 2 Garantias em dinheiro, recebidas das contrapartes como colateral para fazer face a perdas potenciais decorrentes de
contratos de derivados financeiros. 3 Inclui as emissões do período complementar de 2019 (valores apurados). 4 Difere dos Mapas XXIX, 13 e 50 da CGE 2018 que apresentam o valor nominal destes títulos acrescido de receitas de
juros obtidas na emissão de BT. Sobre o valor das amortizações e emissões, cfr. ponto 3.2.11.
11 145
19 16618 975
16 478
10 1179 039
3 945
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046
(em
milh
ões
de e
uros
)
Valores em 31/12/2019 Valores em 31/12/2018
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Em 31/12/2019, o valor das contas-margem era de 624 M€, o que representa um aumento de 227 M€ face a 2018, variação que depende da volatilidade dos mercados, uma vez que constituem garantias relativamente a perdas potenciais, que as contrapartes de contratos de derivados financeiros devem depositar para cobertura de risco de taxa de juro e de câmbio.
Fluxos financeiros
A receita resultante da emissão de dívida (receita de passivos financeiros) e a despesa associada à gestão da dívida (amortizações, juros e outros encargos correntes) constam na CGE em diversos mapas (Mapas IV, XXVIII, XXIX, 13, 48, 50, 51e 52) com valores diferentes dada as diferenças nas óticas e/ou nos conceitos subjacentes à elaboração dos referidos mapas. Como o Tribunal tem assinalado, essas diferenças carecem de explicitação, sob pena de comprometerem a transparência da informação e a compreensão dos dados.
A CGE reporta receita de passivos financeiros que, em 2019, ascendeu a 56 190 M€, sendo que 55 467 M€ resulta da emissão de dívida em 2019 e no período complementar1 e o restante (723 M€) resulta de emissões de 2018 que, por não ter sido utilizado, transitou em saldo para aplicação em 2019. Ao nível da despesa, a execução orçamental inclui 46 690 M€ com amortizações, 7 107 M€2 de juros e 61 M€ de outros encargos (Quadro I. 33).
Quadro I. 33 – Fluxos financeiros associados à dívida direta do Estado (CGE 2019)
Execução orçamental / CGE 2019
Receita de passivos financeiros / Saldo
Despesa com o serviço da dívida
Mapas: XXVIII, I e 12 Mapa IV, 13, 52 e 48
Saldo do ano anterior Amortizações
723 M€
Receita de 2019 46 690 M€
+ 54 022 M€
Parte do período complementar Juros
+ 1 445 M€ 7 107 M€
56 190 M€ Outros encargos
Saldo para o ano seguinte 61 M€
53 858 M€
108 M€
Fonte: CGE 2019 e IGCP.
O financiamento por recurso à dívida excedeu as previsões do ROE 20193, que apontava para emissões no valor de 43 901 M€, sem emissões no período complementar, e um montante de 247 M€ a transitar para 20204, saldo superior ao que se verificou após as operações do período complementar (108 M€) e abaixo do valor que transitou de 2018 (723 M€).
1 54 022 M€ mais 1 445 M€ no período complementar. 2 Note-se que a esta despesa orçamental acrescem juros suportados com outros recursos (198 M€). Também no
pagamento da despesa com amortizações foram usadas receitas provenientes de operações de derivados financeiros de 25 M€.
3 Cfr. Quadro “Necessidades e Fontes de Financiamento do Estado”, Ponto VI.4. Dívida Direta do Estado, do ROE 2019. 4 Na conta de operações de tesouraria denominada “Produto de Empréstimos-2019”.
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A CGE reporta ainda sobre o produto da emissão de dívida (receita), o custo das amortizações, bem como os respetivos valores nominais. São também apresentados os valores suportados com os encargos correntes relativos às operações de financiamento em 2019. Verifica-se que (Quadro I. 34) o produto das emissões do ano, 55 575 M€, excedeu o valor dos encargos com amortizações, juros e outros encargos (54 080 M€).
Quadro I. 34 – Dívida direta: emissões, produto, receita e despesa
Dívida direta – CGE 2019
Emissões DP / Produto Amortizações DP Encargos correntes DP
Valor nominal – Mapa XXIX Valor nominal – Mapa XXIX Juros das operações de financiamento – Mapa 51
53 338 M€ a) 46 403 M€ 7 304 M€
Outros encargos – Mapa 48 Produto do ano
(Mapa XXVIII e 50) Custo das amortizações
(op. financiamento) 61 M€
55 575 M€ a) b)
46 715 M€ Total 7 365 M€
(a) Inclui CEDIC e BT do período complementar (1 553 M€). Sobre os BT cfr. ponto 3.2.11.
(b) Na CGE 2019, o Mapa 50 evidencia como produto das emissões do ano 55 835 M€, por considerar emissões de janeiro de 2020não consideradas como emissões do período complementar, por esta razão difere dos valores do Mapa XXVII.
Fonte: CGE e IGCP.
Sobre o montante de juros pagos em 2019, 7 304 M€, destaca-se:
♦ a redução face ao ano anterior (7 499 M€, em 2018) que reflete, não só o impacto das baixas taxasde juro, mas também outros fatores como as trocas de OT e o pagamento antecipado deempréstimos do PAEF (designadamente ao FMI em 2018);
♦ os diversos instrumentos de financiamento que lhes deram origem:
◊ OT que atingiram 4 975 M€1 (5 086 M€ em 2018) e OTRV no valor de 135 M€ (125 M€ em 2018);
◊ empréstimos do PAEF que totalizaram 1 058 M€2 (1 181 M€3 em 2018), aos quais acrescemcomissões no valor global de 15 M€ (28 M€ em 2018);
◊ CA e CT, num total de 780 M€ (198 M€ de CA e 582 M€ de CT);
◊ Medium Term Notes (MTN)4 em USD num total de 207 M€ (193 M€ em 2018).
♦ o seu financiamento, na sua maioria, por despesa orçamental (7 107 M€) mas também por outrosrecursos (198 M€): receita obtida em operações de derivados financeiros (76 M€), contas-margem(2 M€), juros corridos recebidos dos investidores (118 M€), valores na posse do IGCP e FRDP(0,08 M€) e receitas obtidas com aplicações de tesouraria (2 M€)5.
Para além dos juros pagos foram ainda registados outros encargos com a dívida no valor 61 M€6.
1 Inclui juros corridos no valor de 118 M€. 2 Dos quais 585 M€ ao MEEF, 463 M€ ao FEEF e 10 M€ ao FMI. 3 Dos quais 592 M€ ao MEEF, 482 M€ ao FEEF e 106 M€ ao FMI. 4 Títulos designados no Mapa XXIX por BND USD 15OUT2024. 5 O IGCP obteve receitas de 4 M€, usou 2 M€ (8 M€ em 2018) no pagamento de juros ao BdP Mapa 51 CGE 2019, n). 6 Outros encargos incluem, designadamente, comissões com programas de gestão de títulos e com a emissão de diversos
títulos (OT, OTRV, MTN, CA e CT, BT) (36,5 M€), comissões suportadas com os empréstimos do PAEF (15 M€) e a comissão de gestão do IGCP (9,5 M€).
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3.2.7.3. Dívida financeira dos serviços e fundos autónomos
Na ausência de informação relevante na CGE 2019, o Tribunal apurou, com base em informação prestada pelos serviços, a dívida financeira das entidades que integram o subsector dos SFA e que totalizaram 54 em 2019, tanto a credores fora do perímetro orçamental, como a credores nele incluídos (Estado através da DGTF e outros SFA).
Dívida não consolidada
O stock da dívida não consolidada dos SFA, ascendeu a 30 796 M€ em 31/12/2019, valor que representa uma diminuição de 6,4% face a 2018, tal como evidenciado no Quadro I. 35 e explicado nos pontos seguintes.
Quadro I. 35 – Dívida financeira não consolidada (SFA)
(em milhões de euros)
Subsectores Valor nominal apurado Variação Devedor Credor em 31/12/2018 em 31/12/2019 Valor %
SFA Estado (DGTF) 17 977 20 164 2 187 12,2
SFA SFA 473 138 -336 -70,9
SFA Entidades fora do perímetro orçamental 14 444 10 494 -3 950 -27,3
Total dívida não consolidada 32 895 30 796 -2 099 -6,4
Fonte: Inquérito à dívida dos SFA.
Na sua composição, destaca-se:
♦ Os empréstimos, incluindo suprimentos, representavam cerca de 82% do total da dívida e osrestantes 17% resultavam de emissões de títulos, sendo residual o peso da dívida de operações delocação financeira.
♦ A dívida de médio e longo prazo representava, praticamente, a totalidade da dívida.
♦ O aumento do peso da dívida ao Estado (através da DGTF) para 65% do total (55% em 2018), narazão direta da diminuição da dívida a entidades exteriores ao perímetro orçamental, que passoupara 34% do total (44% no ano anterior). A dívida entre SFA manteve-se pouco representativa,reduzindo-se mesmo o seu valor com as saídas do perímetro orçamental1 da Banif Imobiliária e daPorto Vivo.
Dívida consolidada
Por sua vez, a dívida financeira consolidada dos SFA – dívida apenas a entidades fora do perímetro orçamental – totalizou 10 494 M€ em 31/12/2019 (14 444 M€ no ano anterior) e cobre 27 entidades (Quadro I. 36).
Quadro I. 36 – Dívida consolidada por SFA/EPR
(em milhões de euros)
1 A Banif Imobiliária detinha uma dívida de 292 M€ e a Porto Vivo de 11 M€.
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Entidades Valor nominal apurado Variação
em 31/12/2018 em 31/12/2019 Valor %
Infraestruturas de Portugal 3 229 2 648 -581 -18,0
Metropolitano de Lisboa 2 119 1 647 -472 -22,3
Parpública 2 250 1 500 -750 -33,3
Metro do Porto 1 047 997 -50 -4,8
Parque Escolar 884 854 -30 -3,4
Fundo de Resolução 700 700 0 0,0
CP – Comboios de Portugal 1 065 544 -521 -48,9
Entidade Nacional para o Sector Energético 360 360 0 0,0
BANIF (em liquidação) 304 304 0 0,0
Outras entidades 2 486 940 -1 547 -62,2
Total 14 444 10 494 -3 950 -27,3
Fonte: Inquérito à dívida dos SFA.
Para a redução de 3 950 M€ (27,3%) verificada em 2019, contribuíram:
♦ As amortizações de obrigações e de papel comercial, no total de 3 719 M€ em valor nominal,efetuadas pela Parvalorem (1 244 M€), Parpública (750 M€), Infraestruturas de Portugal (500 M€),CP-Comboios de Portugal (500 M€), Metropolitano de Lisboa (400 M€), Oitante (185 M€), Parups(113 M€), Parparticipadas (20 M€)1 e EDIA (7 M€), não se registando novas emissões de títulos. Oserviço da dívida dos SFA representada por títulos incluiu o pagamento de 304 M€ de juros.
♦ As amortizações de empréstimos bancários de médio e longo prazo, no total de 358 M€, efetuadasessencialmente, pela Infraestruturas de Portugal (81 M€), Metropolitano de Lisboa (72 M€), ParqueEscolar (50 M€), Metro do Porto (43 M€), Defloc e Defaerloc (43 M€), EDIA (32 M€) e CP (21 M€)bem como de empréstimos de curto prazo, no total de 29 M€, efetuadas pelo SUCH – Serviço deUtilização Comum dos Hospitais, RTP e Enatur.
♦ Os novos empréstimos de médio e longo prazo contraídos pela IFD – Instituição Financeira deDesenvolvimento (100 M€) e pela Enatur (5 M€)2. O serviço da dívida dos SFA representada porempréstimos incluiu o pagamento de 290 M€ de juros.
♦ As operações de locação financeira contratadas por seis SFA em anos anteriores. O valor nominal docapital em dívida destas operações reduziu-se em 9 M€ (4,1%) e o serviço da dívida originou receitasde 2 M€ e despesas de 1 M€, ambas relativas a juros.
De entre os financiadores, destacam-se duas instituições internacionais especializadas, o BEI e o CEB, que detêm 61% da dívida resultante de empréstimos, no total de 3 035 M€. Esta dívida reduziu-se em 184 M€ (6%) em resultado das amortizações efetuadas no ano e de novas utilizações de empréstimos contraídos em anos anteriores (20 M€ pela Parque Escolar e 1 M€ pelo IHRU) e do novo empréstimo de 100 M€ contraído pela IFD.
A redução na dívida consolidada dos SFA, em particular na das maiores EPR que integram este subsector, traduz, em grande medida, tal como verificado em anos anteriores, a substituição de dívida bancária por dívida ao Estado (através da DGTF), bem como o financiamento da sua amortização através da realização
1 A dívida da Parvalorem, Parups e Parparticipadas foi integralmente amortizada, num total 1 377 M€. 2 O da IFD contraído junto do BEI, destinado à concessão de financiamento a PME e Mid Caps portuguesas, e o da Enatur
na banca comercial, para regularizar situação relacionada com a reposição à Agência para o Desenvolvimento e Coesão de verbas recebidas no âmbito do QREN. Foram ainda contraídos empréstimos de curto prazo pelo SUCH (23 M€).
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de aumentos de capital em numerário. De facto, o ROE 2019 explicitava que a concessão de financiamento por parte do Estado, quer sob a forma de empréstimos, quer de dotações de capital, permitiria às empresas públicas assegurar o pagamento do respetivo serviço da dívida junto dos bancos, limitando o risco de execução das garantias do Estado.
O quadro seguinte evidencia as entidades que, em 2019, beneficiaram de aumentos de capital e/ou de empréstimos do Estado e que amortizaram a sua dívida a entidades exteriores ao perímetro. De notar que as três sociedades veículo do ex-BPN (Parparticipadas, Parups e Parvalorem), a EDIA e a Parque Escolar amortizaram dívida em valor superior ao financiamento obtido do Estado.
Quadro I. 37 – Financiamento da amortização da dívida consolidada (SFA)
(em milhões de euros)
Entidades Redução de
dívida em 2019 Aumentos de capital
Empréstimos do Estado
Financiamento líquido em 2019
(1) (2) (3) (4)=(2)+(3)-(1)
CP – Comboios de Portugal (a) 521 547 - 26
EDIA 38 29 - -9
Infraestruturas de Portugal 581 1 392 - 811
Metropolitano de Lisboa 472 550 132 210
Metro do Porto 50 - 659 609
Parque Escolar 30 - 23 -7
Parparticipadas 20 - 17 -2
Parups 113 - 45 -68
Parvalorem 1 244 - 1 204 -40
Total 3 069 2 518 2 080 1 530
(a) O aumento de capital resultou de uma entrada de capital para cobertura de prejuízos transitados no valor de 518,6 M€ e 28,5M€ de aumentos do capital estatutário.
Fonte: CGE 2019, Inquérito à dívida dos SFA.
Fluxos financeiros
Apesar de a CGE 2019 não apresentar informação sobre o stock da dívida financeira dos SFA, os fluxos a ela associados constam na CGE, refletidos na execução orçamental. Continua a verificar-se a ocorrência de um número significativo de erros de classificação económica das receitas e despesas associadas à dívida financeira, que tornam a Conta menos fidedigna nesta área, sendo os casos mais representativos (cfr. ponto 3.2.11.4):
♦ Receitas provenientes da realização/aumento de capital1 indevidamente contabilizadas comoreceitas de passivos financeiros, no montante global de 3 337 M€;
♦ Omissão de despesas com serviço da dívida, em 43 M€ de amortizações e 4 M€ de juros;
♦ Contabilização em passivos financeiros de 14 M€ de receitas e despesas com ativos financeiros;
♦ Contabilização de 8 M€ de juros da dívida pública, em rubrica residual, e de 4 M€ de outros juros,em juros da dívida pública.
Face a anos anteriores, destaca-se a menor expressão dos erros na contabilização dos juros da dívida pública, fruto de correções promovidas pela Metropolitano de Lisboa e pela RTP.
1 Incluindo entradas de capital para cobertura de prejuízos.
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Como consequência, as receitas de emissão de dívida que constam na CGE encontram-se sobrevalorizadas num total de 3 354 M€ e as despesas com amortizações e com juros e outros encargos correntes da dívida encontram-se subvalorizadas em 40 M€ e 11 M€, respetivamente, continuando a Conta a não refletir, sobretudo, as receitas associadas à emissão de dívida pública.
Quadro I. 38 – Fluxos financeiros associados à dívida não consolidada (SFA)
(em milhões de euros)
Receitas / Despesas CGE Apurado Diferença (1) (2) (1)-(2)
Receitas de emissão de dívida 6 452 3 098 3 354
Despesas de amortização de dívida 4 621 4 662 -40
Juros e outros encargos correntes da dívida 650 662 -11
Fonte: CGE 2019, Inquérito à dívida dos SFA e Cálculos TC.
O quadro anterior reflete os montantes apurados para o serviço da dívida dos SFA relativos à dívida não consolidada (ou seja, a dívida dos SFA para com qualquer entidade, faça ou não parte do perímetro orçamental), o que significa que alguns destes encargos de SFA são receita de outras entidades públicas integradas na CGE (SFA e SI), bem como parte das suas receitas são despesas de outros SFA ou SI.
Os erros acima identificados e a insuficiente divulgação na CGE1 dos valores consolidados associados ao serviço da dívida dos SFA conduzem a uma imagem distorcida das correspondentes receitas e despesas, uma vez que: à receita de 6 452 M€ inscrita na CGE 2019 corresponde um valor consolidado de apenas 149 M€ (emissões), à despesa de 4 621 M€ um valor consolidado de 4 107 M€ (amortizações) e, quanto aos juros, a uma despesa de 641 M€ correspondem 594 M€.
No que respeita aos fluxos de derivados financeiros (juros), os pagamentos efetuados em 2019 por SFA – Metropolitano de Lisboa e Metro do Porto – totalizaram 234 M€, representando 39,4% do total dos juros consolidados do subsector.
1 Privilegia as despesas e receitas efetivas e a um nível global da AC.
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3.2.8. Património financeiro
Na CGE, a carteira de ativos financeiros do Estado mantém-se incompleta por falta de dados sobre alguns dos ativos ou operações específicas. Assim, continua a ser essencial a informação prestada nas Instruções 1/2008–2.ª Secção1, com base na qual o TC apura o valor do património financeiro e confronta com informação apresentada na CGE2, para além de permitir verificar o cumprimento do limite legalmente estabelecido para a concessão de empréstimos e outras operações ativas3.
Em 2019, o valor nominal do património financeiro, apurado pelo TC, foi de 108 161 M€ (Quadro I. 39)4. Mais de metade da carteira (57,3%) era constituída por ativos relativos a entidades integradas no perímetro da administração central. Excluindo estes ativos, o património consolidado correspondia a 46 173 M€.
Quadro I. 39 – Património financeiro
(em milhões de euros)
Designação
Total da carteira em Variação consolidado 31/12/2018 (a) 31/12/2019
Não consolidado Consolidado
Não consolidado Consolidado Valor %
Património financeiro do Estado 71 934 31 381 79 115 31 063 -318 -1,0
Créditos 23 358 5 016 25 352 4 446 -570 -11,4
Participações 25 846 4 523 29 474 4 572 49 1,1
Outros ativos financeiros 22 730 21 842 24 289 22 044 202 0,9
Património financeiro dos SFA/EPR 27 765 15 200 29 046 15 110 -90 -0,6
Créditos 8 614 8 464 8 701 8 558 94 1,1
Participações 3 927 2 823 3 993 2 884 61 2,2
Outros ativos financeiros, dos quais 15 224 3 913 16 352 3 668 -245 -6,3
dos quais títulos de dívida pública 10 712 0 12 040 0 0 0,0 Total 99 699 46 581 108 161 46 173 -409 -0,9
(a) Valores não coincidentes com os divulgados no PCGE 2018 por terem sido corrigidos com informação obtida já em 2020. Relativamente aos SFA/EPR, arevisão resulta ainda da alteração ao perímetro da AC e do âmbito da consolidação que estava restringido aos títulos de dívida pública e aos créditos, tendo em 2019 sido alargado a outros ativos, designadamente, às participações societárias, participações em fundos não titulados (SFA).
Fonte: Informação prestada pelas entidades – Instruções 1/2008–2.ª Secção. Cálculos TC.
Face a 2018, o valor consolidado do património financeiro diminui, no total, 409 M€ (0,9%), sobretudo em resultado da redução nos créditos. As variações mais significativas verificaram-se nos ativos relativos a EPR, entidades que integram o perímetro da CGE, conforme se demonstra nos pontos seguintes.
1Publicadas no Diário da República, em 09/12/2008. Vinculam todos os serviços e organismos da administração central a remeter, até ao final de fevereiro de cada ano, a informação relativa aos ativos financeiros.
2 Mapas: VI e IX (Vol. 1 Tomo 3), 4 a 8 (Vol. 2, Tomo I), 25 e 26 (Vol. 2, Tomo I), 31 (Vol. 2, Tomos VIII e IX) e pp 19 a 21, 34 a 35, 121 a 122 e 326 do Relatório da CGE.
3 Cfr. art. 135.º da LOE 2019. 4 No caso de ativos sem valor nominal, consideraram-se os valores indicados pelas entidades ou os de cotação, quando
disponíveis.
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3.2.8.1. Património financeiro do Estado
O património financeiro do Estado gerido pela DGTF1 era, a 31/12/2019, composto por uma carteira com um valor nominal, de 79 115 M€ (mais 7 181 M€ que em 20182), constituída na maioria (61%) por ativos em entidades do perímetro orçamental (SI, SFA e EPR).
Na figura abaixo, evidenciam-se os ativos financeiros com maior peso na carteira do património financeiro do Estado, verificando-se uma concentração nos empréstimos e nas participações.
Figura I. 2 – Ativos financeiros – SFA/EPR – Carteiras mais representativas – 2019 e variação face a 2018
Fonte: Informação prestada pelas entidades – Instruções 1/2008–2.ª Secção. Cálculos TC.
Os ativos podem gerar rendimentos significativos ou, pelo contrário, exigir do Estado um esforço financeiro com impacto negativo nas contas públicas, tanto mais arriscado para a sustentabilidade das finanças públicas, quanto maior for o nível de endividamento das entidades beneficiárias.
Para além da participação de Portugal no Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE), que representa 27% dos ativos financeiros do Estado, quase 70% da carteira corresponde a ativos detidos sobre três empresas públicas nacionais, não cotadas, cujas atividades compreendem a prestação de serviços públicos ligados a infraestruturas e aos transporte e três entidades do sistema financeiro (ou que apoiam o sistema financeiro) e que, com exceção da CGD, pertencem ao perímetro orçamental da administração central.
Em termos das participações societárias, das entidades indicadas na figura, só a CGD gerou rendimentos que proporcionaram o pagamento de dividendos ao Estado (158 M€). No que aos empréstimos diz respeito, a maioria dos SFA/EPR, beneficiárias da quase totalidade dos empréstimos concedidos pelo Estado, não fez qualquer pagamento de capital e juros, beneficiando do diferimento do serviço da dívida para 2020 sem quaisquer custos adicionais.
1 Os ativos financeiros de maior valor são os sob gestão da DGTF, os geridos pelos outros SI totalizaram apenas 0,2 M€. 2 A variação dos ativos das entidades dentro do perímetro orçamental foi de mais 7 500 M€ que em 2018.
Valor nominal da carteira
79 115 M€ 100%
(+7 181 M€)
Participações societárias
29 474 M€
37%
(+3 628 M€)
Infraestruturas de Portugal: 7 068 M€
(+1 403 M€)
CP: 3 959 M€ (+28 M€)
CGD: 3 844 M€
Empréstimos
24 330 M €
31%
(+1 970 M€)
Fundo de Resolução: 5 533 M€ (+850 M€)
Parvalorem: 4 091 M€ (+1 204 M€)
Metro do Porto: 2 896 M€ (+172 M€)
Participações internacionais
21 626 M€
27%
(+321 M€)
Mecanismo Europeu de Estabilidade:
17 557 M€
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A carteira do Estado continua a incluir ativos que carecem de análise, designadamente ativos sobre os quais não se perspetiva que venham a gerar qualquer valor, ou cujos custos de gestão podem superar os valores a recuperar e, ainda, sobre entidades há muito extintas ou em processo de liquidação. Em contraditório, a DGTF referiu que “Tem-se dado continuidade ao procedimento relativo à identificação das participações para identificação de todos os ativos, incluindo aqueles cuja manutenção na carteira de títulos do Estado não se justifique”.
Caraterização da carteira por instrumento
Analisando a composição da carteira, por instrumento1 (Quadro I. 40), destaca-se o aumento nas participações societárias (2 946 M€), nos créditos por empréstimos (1 970 M€) e nas prestações acessórias (1 191 M€).
Quadro I. 40 – Carteira de ativos financeiros dos SI
(em milhões de euros)
Ativos financeiros Total da Carteira em Variação
31/12/2018 (a) 31/12/2019 Valor %
1. Participações (a) 25 846 29 474 3 628 14,0
Societárias 15 926 18 872 2 946 18,5
EPE 9 920 10 602 682 6,9
2. Créditos 23 358 25 352 1 994 8,5
por empréstimos 22 360 24 330 1 970 8,8
por execução de garantias 708 742 34 4,8
sobre entidades extintas e outros 290 281 -9 -3,2
3. Outros ativos financeiros 22 730 24 289 1 559 6,9
Participações em organizações financeiras internacionais 21 305 21 626 321 1,5
Prestações acessórias de capital 611 1 802 1 191 194,9
Unidades de participação 589 684 95 16,1
Obrigações e títulos 225 178 -47 -21,0
Total não consolidado (1+2+3) 71 934 79 115 7 181 10,0
Total consolidado (b) 31 381 31 063 -318 -1,0
(a) Valores não coincidentes com os divulgados no PCGE 2018, por terem sido corrigidos após verificação de certidões da conservatóriado registo comercial (CRC) solicitadas pelo TC e de informação da DGTF sobre percentagens das participações detidas pelo Estado.
(b) Excluindo os ativos em entidades integradas no próprio perímetro da AC.
Fonte: Informação prestada pelas entidades nos Modelos das Instruções 1/2008–2.ª Secção. Cálculos TC.
A informação relativa à carteira de ativos do Estado beneficiará em muito com a sua relevação contabilística em base de acréscimo na Entidade Contabilística Estado (ECE), porque permitirá: 1) refletir o impacto das operações que não têm fluxos associados (como dações em pagamento, compensações, perdões e extinções de créditos, dissolução e liquidação de entidades, aumentos ou reduções de capital)2; 2) o reconhecimento de imparidades que traduzirão de forma mais fiável o valor dos ativos que integram a carteira.
Ao nível de cada um destes instrumentos, destaca-se:
1 Para determinar os valores das participações sociais e estatutárias, apenas se consideraram os montantes registados na CRC. Tal levou a que continuasse a não ser considerado, entre outros, os aumentos de capital da Transtejo, da OPART e de alguns hospitais e unidades de saúde, e a considerar o património das entidades em liquidação e ainda não extintas.
2 Como a regularização de 150 M€ de créditos da IP – Infraestruturas de Portugal, por contrapartida de dívidas do Estado relativas a investimentos em infraestruturas de longa duração realizados pela empresa, que ocorreu em 2019.
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a) Créditos por empréstimos
O valor apurado ascendia a 24 330 M€, sendo 84,5% detidos por SFA/EPR. Destes, 52,9% respeitavam a entidades que, direta ou indiretamente, apoiam o sistema financeiro e 42,2% a empresas de transportes e infraestruturas conforme evidencia o Gráfico I. 21.
Gráfico I. 21 – Créditos por empréstimos – Principais entidades beneficiárias – 2019
Os créditos por empréstimos cresceram 1 970 M€ face a 2018, sobretudo, devido a:
♦ contratualização de novos empréstimos no valor de 2 114 M€1, maioritariamente, a SFA/EPR(2 090 M€), da qual ressalta o montante relativo à Parvalorem (1 204 M€);
♦ despesa de 893 M€ com empréstimos celebrados em anos anteriores, da qual 95,2% (850 M€2) foirelativa ao contrato de abertura de crédito celebrado em 2017 com o Fundo de Resolução;
♦ extinção de créditos por compensação, sobre a Infraestruturas de Portugal3, no valor de 150 M€,extinção do crédito de 9,8 M€, sobre o Comissariado dos Desalojados, bem como do perdão àsRepúblicas de Moçambique e de São Tomé e Príncipe4, no valor global de 26 M€;
♦ reembolsos que totalizaram 684 M€, destacando-se o da Metro do Porto5 (487 M€), que representou71,2% do total amortizado no ano. Os municípios amortizaram 58 M€ (dos quais, 48,1%correspondem aos municípios de Lisboa e de Évora) e as regiões autónomas 76 M€ (dos quais,80,3% pela RAM).
1 No global, cumpriu-se o limite de endividamento previsto no art.º 135 da LOE 2019, de 4 500 M€. 2 Em 2018, do contrato de abertura de crédito foram utilizados 430 M€. Em 2019, foi utilizado o restante do montante
total ou plafond autorizado de 1 280 M€. 3 Na sequência da assinatura de novo acordo de regularização de créditos por contrapartida de dívidas do Estado relativas
a investimentos em infraestruturas de longa duração realizados pela empresa. 4 Os empréstimos a estes Estados estão previstos em acordos que estabelecem o perdão da dívida na data de vencimento
de cada prestação. 5 Paralelamente, a Metro do Porto beneficiou em 2019 de novos empréstimos no valor de 659,1 M€.
Entidades do sistema financeiro
52,9%
Entidades de transportes e
infraestruturas
42,2%
FdR5 533 M€
Parvalorem4 091 M€
Parups e Parparticipadas 1 246 M€
Metro do Porto
2 896 M€
IP2 371 M€
Metropolitano de Lisboa 1 793 M€
CP1 528 M€
Transtejo91 M€
Outras1 016 M€
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De salientar que em 2019, a maioria dos SFA/EPR não fez qualquer pagamento de capital e juros1, verificando-se, uma vez mais, que várias destas entidades (CP, EDIA, IP, Metropolitano de Lisboa, Parups, Parvalorem, Parparticipadas e Transtejo) e a STCP – cujo capital vincendo dos empréstimos ascendia a 11 396 M€ – beneficiaram do diferimento do serviço da dívida para 2020, sem quaisquer custos adicionais. A Parque Escolar viu ser autorizada a conversão de 90 M€ dos seus créditos em capital estatutário, mas como o processo não foi concluído no ano, não produziu efeitos.
Em matéria de gestão desta carteira de empréstimos, permanecem situações que evidenciam fragilidades:
♦ O empréstimo à Grécia (que representa 54% dos empréstimos concedidos a Estados soberanos),apresentava, em 31/12/2019, o capital vincendo de 1 009 M€2.
♦ Empréstimos antigos que continuam sem qualquer movimento, nomeadamente: RTP3, Moratória4,IHRU, Parque Escolar5, República da Guiné-Bissau, RAM (empréstimo de 63 M€), RAA de 1984 e de1987, e muitos outros, incluindo relativos a entidades extintas.
♦ Continuam a existir empréstimos do Estado a cargo de outras entidades, as entidades gestoras (EG)que não constam da informação da DGTF6, por esta entender não estarem sob a sua gestão, apesarde, como reiteradamente afirmado pelo TC, todos eles pertencerem ao património financeiro doEstado e a DGTF ter a competência e responsabilidade sobre o controlo destes ativos7. Por essefacto, é dificultado o apuramento dos montantes pagos pelo Estado e reembolsados pelosbeneficiários, bem como distinguir, relativamente aos valores desembolsados pela DGTF, osmontantes que permanecem na conta das EG junto do IGCP, não constituindo assim créditos sobreterceiros8.
Em contraditório, a DGTF alegou que “…devem prestar informação sobre o património do Estado as entidades (…) que têm a seu cargo a gestão desse património, razão pela qual compete às outras entidades a prestação dessa informação”. Acrescenta ainda que “Sem prejuízo do cumprimento daquela Instrução, aDGTF tem prestado ao Tribunal de Contas, no âmbito dos trabalhos preparatórios de Parecer sobre a ContaGeral do Estado, toda informação disponível relativamente aos fluxos verificados entre a DGTF e outras entidades gestoras”.
O TC reitera que, sendo a DGTF a entidade à qual compete assegurar a gestão integrada dopatrimónio do Estado, deve incluir todos os ativos financeiros e respetivos fluxos nos modelosprevistos na Instrução para prestação de informação ao Tribunal.
1 Contudo, a Metro do Porto pagou 43 M€ de juros e foi registada a receita de 83 M€ de juros pagos pelo FdR em 2018. 2 Em 2019, foram pagos 4,7 M€ de juros. Há já uns anos que estes juros estão a ser registados pelo IGCP e não pela
DGTF, apesar de ser esta a entidade que celebrou e gere o contrato. 3 Não se verificaram desenvolvimentos quanto ao processo de regularização da dívida com o arquivo histórico. 4 A DGTF informou que “Foi retificado o valor referente ao capital vincendo, reportado a 31/12/2018”. 5 Apesar de ter sido autorizada a conversão em capital estatutário de créditos no valor de 84 M€ relativos aos empréstimos
celebrados pela Parque Escolar (90 M€) e a realização de uma dação em cumprimento referente ao imóvel designado por Palácio de Valadares, pelo valor de 6 M€, para a regularização integral do montante em dívida, ficando a Parque Escolar isenta do pagamento de juros de mora, a 31/12/2019 estes desenvolvimentos não estavam concretizados.
6 Continuam a existir lacunas na informação prestada nas Instruções 1/2008–2.ª Secção, nomeadamente quanto ao EQ-QREN e ao Crédito Par, apesar de a DGTF registar e classificar os respetivos fluxos financeiros.
7 Nos termos da sua lei orgânica (DL 156/2012, de 18/7) cabe-lhe, entre outras missões, “assegurar a gestão integrada do património do Estado” (n.º 1 do art. 2.º) e “administrar os ativos financeiros do Estado” (al. e) do n.º 2 do art. 2.º), pelo que é da sua responsabilidade efetuar e/ou controlar aquelas operações.
8 A partir do momento em que os valores deixam de estar na conta das entidades gestoras junto do IGCP, passam a constituir um crédito do Estado perante as entidades beneficiárias dos mesmos (terceiros).
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É fundamental, para assegurar a integralidade e fiabilidade da informação a reconhecer futuramente na CGE, que a DGTF detenha e preste a informação completa sobre todas as operações relativas ao património financeiro do Estado, tanto mais que com a plena implementação da LEO 2015, as operações patrimoniais relativas ao Estado soberano passarão a ser reconhecidas na ECE e a informação necessária à sua contabilização fornecida pelas entidades que gerem essas operações em nome do Estado.
b) Créditos por execução de garantias
O valor nominal por recuperar, a 31/12/2019, em resultado de créditos por execuções de garantias, era de 742 M€1, mais 34 M€ que em 2018. Dos novos créditos, no valor global de 109 M€, a execução relativa ao Fundo de Recuperação de Créditos (76 M€) representou 69,7% do total e a do Fundo de Contragarantia Mútuo (30 M€) cerca de 28% (cfr. ponto 5.1 da Parte II). Por outro lado, dos pagamentos efetuados, que ascenderam a 71 M€, destaca-se o do BPP de 55 M€ (77,5% do total), entidade sobre a qual ficaram por recuperar 143 M€2.
c) Créditos de entidades extintas e outros transmitidos a qualquer título
Os créditos transmitidos ao Estado na sequência da extinção de entidades públicas ou a qualquer outro título, totalizaram 281 M€ (-9 M€ do que em 2018). Deste total, 68 M€ correspondem a créditos associados ao Acordo Quadro de 09/12/2011 relativo à privatização do BPN. Realçam-se ainda os créditos sobre o BPP (22 M€), o Ministério da Defesa do Iraque (11 M€) e a Silopor (9,5 M€) que também efetuou um pagamento (4,5 M€).
d) Participações
Em 2019, o valor global da carteira de participações do Estado ascendeu a 29 474 M€3 (mais 3 628 M€ face a 20184) e, excluindo as entidades do sector da saúde, concentra-se em 13 entidades, sociedades comerciais e EPE, em grande parte, pertencentes ao perímetro orçamental (Quadro I. 41).
Refira-se que, neste universo, em 31/12/2019 estavam por registar na CRC 689 M€ relativos a operações de aumento de capital: 143 M€ de operações autorizadas em 2019, 342 M€ de operações não concluídas em 2019 relativas à Parque Escolar e 205 M€ de operações autorizadas em anos anteriores, pelo que mais uma vez se reitera a importância do acesso direto da DGTF à informação da CRC para assegurar o correto registo e informação atualizada das participações do Estado.
Em contraditório, a DGTF informou que “…está a ultimar a celebração de um Protocolo com o Instituto dos Registos e Notariado com vista ao acesso direto à consulta daqueles dados”, o que foi confirmado pelo MEF.
1 Com origem na execução de garantias concedidas pelo Estado a cerca de 745 entidades, nomeadamente para apoiar a internacionalização das empresas portuguesas. Contudo, a maioria dos créditos tem valor baixo e apenas 23 entidades têm créditos superiores a 1 M€.
2 Ocorreram extinções no valor global de 5 M€, das quais se destacou a da CRCB - Companhias Reunidas de Congelados e Bacalhau, SA, no valor de 3,6 M€, na sequência do processo de conciliação da dívida de Cuba (0,9 M€) bem como o cancelamento de 40 380,20 € no total da execução sobre o Fundo de Contragarantia Mútuo.
3 Este montante não inclui participação no BdP apesar do Estado beneficiar da distribuição dos respetivos dividendos. 4 Valor corrigido devido a acertos em algumas participações societárias e estatutárias, com base nos valores dos registos
constantes da CRC, disponibilizados ao TC.
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Quadro I. 41 – Principais participações no capital social e estatutário
(em milhões de euros)
Entidades 2017 (a) 2018 (b) 2019 Variação
2019-2018 Variação
% Infraestruturas de Portugal, SA 4 925 5 665 7 068 1 403 24,8
CP – Comboios de Portugal, EPE 3 850 3 931 3 959 28 0,7
Caixa Geral de Depósitos, SA 3 844 3 844 3 844 0 0,0
Entidades do sector da saúde (a) 2 940 3 287 3 313 26 0,8
Metropolitano de Lisboa, EPE 2 369 2 463 3 090 627 25,5
Banif – Banco Internacional do Funchal, SA (em liquidação) 1 235 1 235 2 596 1 361 110,2
Parpública – Participações Públicas, (SGPS), SA 2 000 2 000 2 000 0 0,0
Rádio e Televisão de Portugal, SA 1 429 1 433 1 433 0 0,0
Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva, SA 495 537 839 302 56,2
STCP – Sociedade de Transportes Colectivos do Porto, SA 157 231 303 72 31,2
Agência p/ Investimento Comércio Externo de Portugal, EPE 115 115 115 0 0,0
IFD – Instituição Financeira de Desenvolvimento, SA 100 100 100 0 0,0
Parque Escolar, EPE 91 91 91 0 0,0
Parparticipadas, SGPS, SA 90 90 90 0 0,0
Total 23 640 25 022 28 841 3 819 15,3
(a) Inclui hospitais, centros hospitalares e unidades locais de saúde EPE e a SPMS – Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, EPE.
(b) Difere do valor apurado nos PCGE 2017 e 2018, por se ter incluído o Banif – Banco Internacional do Funchal, SA (em liquidação).
Fonte: Informação prestada pelas entidades – Instruções 1/2008–2.ª Secção. Cálculos TC.
Relativamente às operações realizadas em 2019, destacaram-se:
♦ O aumento de capital na IP no valor global de 1 403 M€, bem como o registo de mais 1 361 M€ daparticipação sobre o Banif1.
♦ A aprovação2 e registo junto da CRC de aumentos de capital em numerário, no valor de 1 875 M€.
♦ A criação do Hospital de Braga, EPE (4 M€)3 e a transmissão para o Estado de participações, no valorglobal de 1,3 M€, na sequência do auto de entrega e receção do património residual da liquidação daParque Expo 98, SA.
♦ A obtenção de novas participações destacando-se a da Siresp, no valor nominal 1,6 M€ (mas queenvolveu despesa de 7 M€)4, passando o Estado a deter 100% do capital social da entidade.
♦ Também se verificaram reduções ao nível de algumas participações, nomeadamente:
◊ 174 M€ devido ao encerramento da liquidação seguido do cancelamento da matrícula daEmpordef - Empresa Portuguesa de Defesa SGPS, SA;
1 O valor do capital social registado na CRC passou de 1 721 M€ para 3 617 M€ (2 596 M€ correspondem a 71,8% da participação do Estado, conforme informação da DGTF).
2 Também foi autorizado um aumento de capital em espécie no total de 343 M€ à Parque Escolar, EPE, faltando realizar 84 M€. Operação não concluída no ano, pelo que não foi considerada.
3 Pelo DL 75/2019, de 30/05. 4 Para o Estado ficar detentor de 100% do capital social da sociedade, comprou a parte que sócios privados (PT Móveis e
à Motorola) detinham sobre a Siresp. A despesa associada a estas operações (7,1 M€) é superior ao valor nominal do ativo que o Estado passa a deter (1,6 M€). A acrescer à despesa, o Estado celebrou um contrato de dação em pagamento com a Parvalorem, no valor de 2,2 M€ para receber as ações que esta detinha na Siresp.
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◊ 20 M€ em resultado da transferência para a Parpública das participações1 sobre a INAPA -Investimentos, Participações e Gestão, SA (16 M€), a SAGESECUR - Sociedade de Estudos,Desenvolvimento e Participação em Projetos, SA (5,8 M€)2 e a NOS, SGPS, SA (386,60 €);
◊ 0,1 M€3 devido à extinção das participações sobre a EUT-Empreendimentos Urbanos e Turismo,SA, a Metanova-Comércio e Gestão de Imóveis, SA e a Sociedade Portuguesa deEmpreendimentos, SPE, SA.
Relativamente à informação sobre participações no Relatório da CGE 2019, verificam-se divergências face aos valores apurados pelo Tribunal e que atingem os 1 103 M€, identificadas no Quadro I. 42.
Quadro I. 42 – Divergências na carteira de participações do Estado
(em milhões de euros)
Carteira de participações do Estado CGE TC Diferença 1. Participações relevantes 44 864 44 167 697 das quais, principais divergências: 25 410 24 774 635
Parque Escolar, EPE 434 91 342 Transtejo-Transportes do Tejo, SA 208 58 150 IP - Infraestruturas de Portugal, SA 7 203 7 068 135 Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) 17 564 17 557 8
2. Outras participações 8 200 7 795 405 Total 53 064 51 961 1 103
Fonte: Quadro 12 da CGE 2019, Cálculos TC com base na informação recolhida através das Instruções 1/20082.ª Secção e certidões da CRC.
Deste confronto, destacam-se as seguintes situações:
♦ a inclusão na CGE de participações do Estado que a 31/12/2019 ainda não tinham sido registadas naCRC designadamente, a da Parque Escolar (342 M€), da Transtejo – Transportes do Tejo, SA(150 M€) e da IP - Infraestruturas de Portugal, SA (135 M€);
♦ a participação no Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE), que corresponde a uma subscrição de17 557 M€ ao invés de 17 564 M€, considerando a redução da participação do Estado Português noMEE, por redistribuição do capital pelos diferentes Estados-membros em sequência da subscriçãode capital por parte da República da Eslovénia. Em contraditório, a DGTF informou que a divergênciaassinalada se deve a um lapso do valor indicado na CGE;
♦ a inclusão na CGE da participação na Empordef, com valor nominal de 174 M€, não considerada peloTribunal uma vez que se efetuou a liquidação e cancelamento da matrícula ainda em 2019.
De referir, ainda, as participações em entidades há muitos anos em processo de liquidação4, como a Silopor5, cujos processos já foram objeto de recomendações do Tribunal no sentido da sua conclusão.
1 Foram ainda transferidos suprimentos realizados pelo Estado na Sagesecur, no valor global de 13 M€ (capital e juros). 2 Participação com o valor nominal de 4 M€ (877.500 ações com valor unitário de 5€). 3 O registo de dissolução e encerramento da liquidação da Gestínsua ocorreu em 03/01/2020 pelo que não foi aqui
considerado. 4 As seguintes sociedades em liquidação: BejaPolis, Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis em Beja, SA;
ChavesPolis, Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis em Chaves, SA; e a Cooperativa Armadores Navios Pesca Bacalhau, SARL, não constam do mapa que a DGTF apresenta no seu sítio na internet. Em contraditório, a DGTF refere que “A omissão da divulgação de determinadas sociedades em liquidação no site da DGTF, deve-se ao critério de divulgação adotado, tal como expresso no referido mapa”.
5 Processo de liquidação regulado pelo DL 188/2001, de 25/06.
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e) Participações em organizações internacionais
As participações em entidades internacionais, representavam 27% do valor do total da carteira do Estado gerida pela DGTF, ascendendo em 31/12/2019, a 21 626 M€. A participação de maior valor é a relativa ao Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE), cuja subscrição corresponde a 17 557 M€1 (81,2%). O principal contributo para a variação positiva face a 2018 (321 M€) foi o aumento da participação de Portugal junto do Banco Asiático de Desenvolvimento de 298 M€2.
f) Outros ativos financeiros
As unidades de participação, em 31/12/2019, tinham um valor de 684 M€, mais 95 M€ que em 2018, sobretudo, pela entrada de 4 novos fundos que totalizaram 119 M€: o Fundo de Fundos para a Internacionalização (100 M€), o Subfundo ImoResidências (15 M€), o Fundo Revive Natureza (4,3 M€) e o Subfundo ImoAveiro (0,4 M€).
A participação do Estado no capital do Fundo de Apoio Municipal tem vindo a diminuir (-12 M€ em 2018 e -23 M€ em 2019), situando-se em 290 M€. Reduziu-se, também, a participação do Estado no capital doFundo de Recuperação em 1,5 M€ que passou para 47 M€. Por outro lado, estes dois fundos e o Fundo deFundos para a Internacionalização bem como o FCR Grow and Expand3, beneficiaram de realizações decapital, a que correspondeu despesa do Estado de 44 M€. Por sua vez, a criação do Fundo Revive Naturezanão implicou despesa pois a subscrição e realização do capital foi em espécie, mediante a entrega de direitossobre imóveis.
Relativamente às prestações suplementares e acessórias de capital verificou-se, pelo segundo ano consecutivo, a tendência de forte crescimento do valor. O valor destes ativos passou no final de 2019 para 1 802 M€ (mais 195% relativamente ao ano anterior), evolução justificada pelas entradas de capital para cobertura de prejuízos relativas às dotações transferidas, de 684 M€ para um conjunto alargado de entidades EPE da saúde (500 M€ em 2018) e 519 M€ para a CP (Quadro I. 43). As transferências efetuadas continuam a ser injustificadamente classificadas como ativos4, uma vez que não se traduzem num aumento de capital, nem se indica qualquer possibilidade do respetivo reembolso ao Estado.
1 Este valor representa 2,5% do total, apesar de estar realizado apenas 2 006,5 M€. Em 2019 houve uma redução da participação do Estado Português no MEE por redistribuição do capital pelos diferentes Estados-membros em sequência da subscrição de capital por parte da República da Eslovénia.
2 A participação do Estado passou de USD 502,4 M para USD 837,3 M, mas estão realizados apenas USD 38,5 M. Em 2019 houve, de novo, uma despesa de 11,6 M€ na realização de capital.
3 FCR Grow and Expand é a nova denominação do anterior FCR Portugal Global Ventures I. 4 Reitera-se o entendimento de que a despesa foi indevidamente registada pela DGTF como “outros ativos financeiros”,
apesar do esclarecimento da DGO nesse sentido (PCGE 2018), com Despacho Conjunto de 26/10/2018 do Secretário de Estado do Orçamento, do Secretário de Estado do Tesouro e do Secretário de Estado Adjunto da Saúde. Em contraditório, a DGO referiu que “…no âmbito do exercício de contraditório ao Parecer sobre a Conta Geral do Estado de2018, a opinião da DGO baseou-se na informação que foi disponibilizada e que, porventura, seria a possível à data disponibilizar”.
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Quadro I. 43 – Principais "entradas de capital para cobertura de prejuízos"
(em milhões de euros)
Entidades 2018 2019 CP – Comboios de Portugal, EPE 0 519
Entidades do sector da saúde (a) 500 684
Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva, SA 33 0
Total 533 1 203
(a) Inclui hospitais, centros hospitalares e unidades locais de saúde EPE.
Fonte: DGTF, Cálculos TC.
Para a variação das contribuições acessórias de capital, contribuíram também as entradas na carteira do Estado de suprimentos da SIRESP, no valor de 1,3 M€ (capital e juros). Em sentido contrário, ocorreu a transferência para a Parpública dos suprimentos sobre a SAGESECUR (12 M€) e o reembolso dos suprimentos da Gestínsua – Aquisições e Alienações de Imobiliário e Mobiliário, SA, deliberado pela sociedade e inserido no processo da sua dissolução.
O valor nominal das obrigações e títulos, incluindo de dívida pública, ascendia a 178 M€, menos 47 M€ que em 2018, devido, sobretudo, à amortização das Obrigações SLN Rendimento Mais 2004 e Obrigações SLN 2006 (46 M€). A DGTF informou que, na sequência de Parecer da Autoridade Tributária e Aduaneira e da comunicação da Interbolsa, foram anulados direitos de conversão em ações de 2015 do Novo Banco no valor de 1,1 M€. Por sua vez, aumentou em 0,2 M€ a participação de Papel Comercial CNE 10ª emissão.
Continuam, injustificadamente, sem alteração as obrigações relativas a empresas de territórios das antigas colónias (2,1 M€).
Fluxos financeiros
Os ativos financeiros sob gestão da DGTF geraram 798 M€ de receita, valor abaixo dos 922 M€ previstos no OE2019. Destaca-se a receita proveniente de amortizações de empréstimos a médio e longo prazos, no total de 714 M€: Metro do Porto (487 M€), RAM PAEF (61 M€), Fundo de Apoio Municipal – FAM (30 M€), RAA PAF (15 M€), IAPMEI (1,2 M€) e vários municípios (100 M€). De referir, também, no âmbito da receita, a recuperação de créditos garantidos (55 M€ do BPP e 16 M€ da República de Angola).
Por sua vez, registaram-se 891 M€ provenientes de rendimentos da propriedade, um valor ligeiramente superior ao orçamentado (824 M€). Esta receita é explicada em 667 M€ pelos dividendos e participação nos lucros de sociedades financeiras (509 M€ do BdP1 e 158 M€ da CGD), por 127 M€ de juros de empréstimos de SFA/EPR – pagos quase na totalidade pelo Fundo de Resolução (83 M€)2 e pela Metro do Porto (43 M€) – e ainda por 31 M€ de dividendos de sociedades não financeiras.
Quanto à despesa com ativos financeiros, no total de 6 357 M€ (abaixo do valor orçamentado de 8 129 M€), 47,9% respeitam a empréstimos (3 043 M€) e 32,6% a aumentos de capital (2 074 M€). Acresce ainda a despesa de 1 241 M€ de outros ativos financeiros (sendo 684 M€ referente a entidades EPE da saúde, 519 M€ da CP, 32 M€ de execução de garantias e 6 M€ com participações em organizações internacionais).
1 O Banco de Portugal paga dividendos ao Estado, apesar de não constar da carteira sob gestão da DGTF. 2 Montante pago pelo Fundo de Resolução em 2018, que só foi contabilizado como receita em 2019.
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3.2.8.2. Património financeiro dos serviços e fundos autónomos
A carteira de ativos financeiros detida por 163 SFA/EPR1 totalizava, em 31/12/2019, em termos nominais2, 29 046 M€, sendo que 48% corresponde a ativos detidos sobre entidades integradas no perímetro da CGE, originando assim um valor total consolidado de 15 110 M€ (Quadro I. 39). Embora o universo sob análise registe alterações decorrentes das atualizações ocorridas no perímetro da administração central, as carteiras mais representativas não têm tido grandes oscilações e continuam em 2019, à semelhança dos últimos anos, concentradas em cinco SFA.
Assim, 58% do património financeiro continuava, em 2019, a ser detido pelas cinco entidades apresentadas na figura seguinte, que identifica, igualmente, os respetivos ativos mais significativos.
Figura I. 3 – Ativos financeiros – SFA/EPR – Carteiras mais representativas – 2019 e variação face a 2018
Fonte: Informação prestada via Instruções 1/2008–2.ª Secção. Cálculos TC.
Face a 2018, registou-se um aumento de 1 280 M€ (4,6%) no património financeiro não consolidado, tendo sido gerados rendimentos no valor de 368 M€ (Quadro I. 44). Os rendimentos tiveram origem, sobretudo, na carteira de títulos de dívida pública detidos pela CGA (199 M€)3 e nos dividendos distribuídos à Parpública pelas sociedades por si geridas (95 M€).
1 Face a 2018 destaca-se a saída do perímetro da administração central da Banif Imobiliária e do Instituto de Medicina Molecular, entidades que eram gestoras de ativos financeiros no final de 2018. A Empordef SGPS SA registou o encerramento da liquidação em 31/12/2019, sendo por isso mantida a respetiva carteira no final do ano, cujos valores foram apurados através informação disponibilizada pela DGTF. Está ainda incluída a carteira de ativos financeiros do Fundo de Renda Vitalícia, o qual não integra o OE na qualidade de SFA, estando a sua execução integrada na conta da Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - Encargos da Dívida Pública.
2 Nos casos em que não existe valor nominal foram utilizados valores de cotação e/ou valores contabilísticos, salientando-se: o caso da Oitante cuja carteira foi apresentada e considerada ao justo valor dos ativos, com exceção dos créditos por suprimentos detidos sobre a Banif Imobiliária e a WIL, em que foram considerados os valores nominais, por consistência com o registo destas entidades que integravam o perímetro da AC; e o caso do Fundo de Resolução em que o valor de participação considerado tem como referência o capital social do Novo Banco (5 900 M€), ou seja, corresponde a 25% do capital social (1 475 M€). Em contraditório o FdR realçou que esta participação está bastante valorizada face ao registo nas suas contas (no valor de 333 M€).
3 A CGA regista como rendimentos da propriedade as mais e menos valias resultantes das operações financeiras.
Valor da carteira dos163 SFA/EPR
29 046 M€(+ 1 280 M€)
Valor das 5 carteiras mais representativas
16 901 M€(+350 M€)
CGA5 385 M€
(+ 174 M€)
Obrigações do tesouro (4 650 M€)
IAPMEI4 752 M€(- 28 M€)
Incentivos Comunitários Reembolsáveis (2 403 M€)
Parvalorem3 337 M€(+ 15 M€)
Créditos transmitidos do Ex-BPN (3 200 M€)
Parpública1 952 M€
(+ 190 M€)
Participação na Estamo, AdP e INAPA (1 438 M€)
FdR1 475 M€
Participação no Novo Banco (1 475 M€)
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Quadro I. 44 – Património financeiro não consolidado dos SFA
(em milhões de euros)
Ativos financeiros Total da carteira em Variação
Rendimentos 31/12/2018 (a) 31/12/2019 Total %
1. Títulos de dívida pública 10 712 12 040 1 328 12,4 224
Obrigações do Tesouro 5 314 5 162 -152 -2,9 203
CEDIC/CEDIM 4 039 5 780 1 742 43,1 7
Bilhetes do Tesouro 955 693 -262 -27,4 0
Outros 404 404 0 0 15
2. Créditos por 8 614 8 701 88 1 28
Empréstimos (b) 5 022 5 075 53 1,1 21
Transmissão 3 187 3 206 19 0,6 7
Execução de garantias 405 421 16 4 0
3. Participações 3 927 3 993 65 1,7 111
Societárias 3 897 3 962 64 1,7 111
Não societárias 30 31 1 2,6 0
4. Outros ativos financeiros 4 512 4 312 -200 -4,4 5
Unidades de participação 2 262 2 186 -76 -3,4 2
Obrigações 822 855 33 4 2
Participações em fundos não titulados 557 588 32 5,7 0
Outros 871 683 -188 -21,6 1
Total não consolidado (1+2+3+4) 27 765 29 046 1 280 4,6 368
Total consolidado (c) 15 200 15 110 -90 -0,6 -
(a) Valores não coincidentes com os divulgados no PCGE 2018 por terem sido corrigidos com informação obtida já em 2020, pelasentradas e saídas de SFA/EPR do perímetro da AC, bem como pelo alargamento do âmbito da consolidação, que em 2018 serestringia aos títulos de dívida pública e créditos.
(b) Não integra os créditos reportados pelo IFAP (1,6 M€) e pela AD&C (74,5 M€) no âmbito, respetivamente, da Linha do CréditoPAR e do QREN e BEI PT 2020, uma vez que esses SFA apenas fazem a gestão destes créditos.
(c) Excluindo os ativos em entidades integradas no próprio perímetro da AC.
Fonte: Informação prestada pelas entidades – Instruções 1/2008–2.ª Secção. Cálculos TC.
A variação de 1 280 M€ registada no final do ano foi determinada, em particular, pelo acréscimo de 1 742 M€ na carteira das aplicações CEDIC conjugado, em sentido contrário, pela diminuição de 414 M€ na carteira das Obrigações do Tesouro (OT) e dos Bilhetes do Tesouro (BT).
Em relação às aplicações CEDIC destacam-se as realizadas em 2019 pela AD&C (651 M€), CGA (332 M€), Fundo Ambiental (200 M€), Instituto da Mobilidade e dos Transportes (150 M€) e Parpública (195 M€) que totalizaram 1 528 M€ (87,7% da variação registada na carteira). Por sua vez, a variação registada nas OT e nos BT resulta das duas principais carteiras deste tipo de títulos, detidas pelo FRDP e pela CGA. Das restantes variações, ainda que com menor expressão, destacam-se as mais relevantes e respetivas operações associadas:
♦ Acréscimo de 53 M€ nos créditos por empréstimos, em resultado de:
◊ Concessão pela AD&C de 126 M€ de incentivos de natureza reembolsável no âmbito dosProgramas Operacionais do Portugal 2020, ao abrigo dos regulamentos específicos dos domínios da competitividade e internacionalização e da sustentabilidade e eficiência no uso de recursos1;
◊ Celebração de empréstimos remunerados pela IFD, no âmbito da Linha Capitalizar Midcaps, com o Millennium BCP e o Novo Banco no valor global de 100 M€2;
1 Ambos estabelecidos pela Portaria 57-B/2015, de 27/02. 2 Valor contratado junto do Banco Europeu de Investimento.
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◊ Reembolso de empréstimos à Oitante, no valor de 70 M€, por parte da BANIF Imobiliária e aindaa afetação de créditos por suprimentos a prejuízos transitados no valor de 21 M€1;
◊ Aquisição pela IP dos ativos associados à componente de Infraestrutura da Estação do Orienteda IPPatrimónio que foi liquidada mediante encontro de contas2, designadamente com ossuprimentos previamente existentes (50 M€);
◊ Transferência para a Parpública de suprimentos realizados pelo Estado na Sagesecur no valorglobal de 13 M€ (capital e juros), para efeitos da compensação pela realização de operações dereprivatização de participações sociais3;
◊ Redução da dívida da Estamo à Parpública, no valor de 24 M€, resultante dos reembolsosrealizados (35 M€) e da conversão de dividendos a receber em suprimentos (11 M€).
♦ Redução de 76 M€ das unidades de participação em fundos de investimento, em resultado do fortedesinvestimento realizado pela FLAD (-65 M€, correspondente a 83% da carteira) e pela Parups(-43 M€), conjugado com o acréscimo registado na carteira do FC&QC (33 M€).
♦ Aumento das Participações em Fundos Não Titulados4 em 32 M€, em consequência dos reforçosregistados nas participações:
◊ do Turismo de Portugal no Fundo de Apoio ao Turismo e Cinema5, no valor de 9 M€;
◊ da AD&C no Fundo de Capital e Quase Capital, pelo valor de 12 M€;
◊ do IEFP e da FCT no capital do Fundo de Contragarantia Mútuo, em 8 M€ e 3 M€,respetivamente.
♦ No decréscimo de 188 M€ (em outros ativos), destacam-se as quebras dos depósitos a prazo novalor de 194 M€ registadas nas carteiras da SCML (90 M€), da SPGM (50 M€) e do FCGM (43 M€).
Fluxos financeiros
As receitas e as despesas previstas e executadas em 2019 para a rubrica ativos financeiros estão evidenciadas no quadro seguinte, destacando-se desde já a previsão pouco rigorosa que continua a ser realizada6. São também indicadas as receitas previstas e cobradas relativas aos rendimentos da propriedade, excluindo os relativos a “rendas” e “ativos incorpóreos”, por se considerar que não incorporam rendimentos associados à carteira de ativos financeiros.
1 Operação não comunicada pela Oitante no âmbito das Instruções, tendo sido constatada através do Relatório e Contas da Banif Imobiliária SA. Em contraditório, a Oitante alega que não refletiu esta operação “(…) uma vez que não se alteraram os pressupostos inerentes à recuperabilidade daqueles montantes. Na presente data os capitais próprios da Banif Imobiliária necessitam novamente de reforço o que vem corroborar o pressuposto, à data, sobre a expectativa de recuperabilidade daquele montante”. Todavia e como já foi referido o TC, refletiu os créditos sobre a Banif Imobiliária a valores nominais, pelo que e para efeitos de conciliação de valores, também teve de refletir essa operação na variação do ano.
2 A diferença entre os valores de venda e os suprimentos foi compensada através de encontro de contas resultantes de outras operações correntes entre as empresas.
3 Foram ainda transferidas pelo Estado ações da Sagesecur, INAPA e NOS. 4 Esta categoria de ativos financeiros comporta as participações detidas sobre SFA/EPR que não se encontrem tituladas a
saber: FCGM, FC&QC, FD&G e FATC. De referir que não está integrada a participação detida pelo IAPMEI e pelo Fundo Ambiental no FITEC.
5 Constituído em 2018 como uma dotação de capital de 30 M€. 6 No caso das despesas com Ativos financeiros destaca-se a FLAD cuja execução foi 2 866% superior à dotação inicial e
corrigida.
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Quadro I. 45 – Receitas e despesas previstas e cobradas
(em milhões de euros)
Classificação Económica Dotação Execução
Inicial Corrigida Valor %
Despesa
Ativos Financeiros 8 592 9 754 5 940 60,9
Receita
Rendimentos de Propriedade (a) 504 510 371 72,8
Ativos Financeiros 6 411 6 498 3 670 56,5
(a) Os valores apresentados para esta rubrica excluem os grupos 10 “Rendas” e 11 “Ativos incorpóreos”.
Fonte: CGE 2019 e SIGO (SFA) Mês 13.
Em consequência da utilização no registo da execução orçamental, por parte de algumas EPR, de uma versão simplificada do classificador das receitas e despesas, em 2019, continuou a verificar-se que 65% das receitas e 58% das despesas relativas a ativos financeiros se encontravam contabilizadas em rubricas residuais1. Em contraditório, a DGO reitera que “a atribuição do designado “regime simplificado” decorre de normas do Decreto-Lei de execução orçamental, sendo que, no ano de 2019, a materialização desse regime decorre do artigo 34.º do Decreto-Lei nº 84/2019, de 28 de junho, o qual, estabeleceu, no n.º 2, o classificador aplicável a esse regime de entidades.”. O Tribunal reitera que a norma a que a DGO faz referência apenas estabelece que aquelas entidades “…estão sujeitas à aplicação do regime de classificação económica das receitas e das despesas públicas aprovado pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, na sua redação atual, no modelo simplificado definido pela DGO.”. Assim, a definição do modelo e das classificações económicas previstas é da exclusiva responsabilidade da DGO que, injustificadamente, não tem colmatado as lacunas do classificador, contrariando o princípio da especificação e as recomendações do Tribunal, com prejuízo para o rigor e transparência da CGE.
No âmbito da informação prestada, foram apurados rendimentos associados a ativos financeiros, no valor de 368 M€, representativos de 99% dos rendimentos executados (371 M€). Destacam-se os rendimentos executados e registados relativos a “Juros de Sociedades financeiras” (203 M€) e “Dividendos e participações em lucros de sociedades e quase sociedades não financeiras” (107 M€) que, em conjunto, representam 88% do total, onde sobressaem, respetivamente, os recebidos pela CGA (relativos a obrigações do Tesouro e Euro Medium Term Note) e pela Parpública2, determinados pela carteira das participações sociais.
Continuaram a verificar-se incorreções na inscrição de fluxos financeiros relacionados com as aplicações CEDIC, em virtude de não estarem a ser adotadas as orientações da DGO (cfr. ponto 3.2.11) adotando as entidades detentoras, procedimentos diferenciados3.
Em 2019, em matéria de participação na constituição ou no reforço de associações, cujo capital esteja representado por unidades de participação, os SFA contabilizaram, em rubricas que não de ativos financeiros, despesas no valor de 53,3 m€4. Por sua vez, foram contabilizadas como ativos financeiros despesas relacionadas com a participação no património de associações não representado por unidades de participação, no valor de 190 m€5.
1 Receita: 11.11 e Despesa: 09.09 ambas com a designação de “Ativos financeiros–outros ativos financeiros”. 2 Os valores inscritos na execução orçamental respeitam a valores líquidos de retenção em sede de IRC, enquanto que os
comunicados respeitam às receitas liquidadas. 3 Existem SFA que não efetuam o registo orçamental da primeira operação de constituição no ano ou o resgate total da
carteira, causando uma subvalorização da despesa e da receita de ativos financeiros. respetivamente. Outros procedem ao registo de todas as operações efetuadas, levando a um empolamento da receita e da despesa com ativos financeiros.
4 Como transferências correntes 35,3 m€ pela UNL e pelo Instituto Nacional de Investigação Agrária e Veterinária, IP, e 18 m€, em rubrica não identificada, pela UTAD.
5 Participação da SCML na associação LHEA – Association for Lifelong Healt Education.
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No que concerne às despesas associadas à subscrição de unidades de participação do Fundo de Compensação do Trabalho (FCT), constatou-se que (cfr. ponto 3.2.11):
♦ A DGO emitiu1 orientações genéricas que determinavam a inscrição dessas despesas e das relativasao Fundo de Garantia de Compensação de Trabalho (FGCT) como despesas com pessoal (maisconcretamente contribuições para a segurança social)2.
♦ Relativamente ao FCT, a maioria dos SFA/EPR cumpriu com o estipulado na Circular, embora tenham sido registados 447,8 m€ como despesas de ativos financeiros. Também foram registadas receitasdecorrentes do reembolso destes títulos em diferentes rubricas do classificador.
Sobre as receitas e despesas apuradas através da informação disponibilizada por alguns SFA/EPR, importa sublinhar que quando esses valores divergem dos inscritos na CGE, em consequência da utilização de critérios distintos no reporte da informação, são considerados os valores da CGE3.
Conforme sucedido em anos anteriores, foram detetados vários erros relacionados com a execução em ativos financeiros, sendo de destacar os seguintes que determinaram (cfr. ponto 3.2.11):
♦ A subvalorização das receitas de ativos financeiros na CGE em 4,4 M€, que resultou de um conjuntode erros e omissões que se compensaram entre si. Destaca-se a omissão de receitas com origem noresgate de CEDIC e, em sentido inverso, a inscrição de todos os resgates independentemente dasreaplicações realizadas ainda durante o ano nesses ativos.
♦ A sobrevalorização da despesa de ativos financeiros cifrou-se em 564,1 M€, em resultado,designadamente, de:
◊ Continuarem a ser indevidamente inscritas como ativos financeiros as despesas relacionadascom o auxílio financeiro prestado pelo Fundo de Resolução ao Novo Banco, no âmbito do Acordo de Capitalização Contingente, no valor de 1 149,3 M€. Tal como referido no Parecer sobre a CGE2018, reforça-se que este auxílio não é assumido contabilisticamente pelo Fundo como apoioreembolsável, ou seja, como um crédito sobre o Novo Banco e, portanto, não deve ser relevadona execução orçamental como ativo financeiro4.
◊ Falta de registo por parte de vários SFA/EPR da constituição de aplicações em CEDIC quetotalizaram 739 M€, destacando-se a AD&C e o Metro do Porto, SA, com 651 M€ e de 24,6 M€,respetivamente.
De registar a correção realizada pela Parups, no que respeita à inscrição das receitas associadas aos ativos financeiros, as quais foram até 2018 indevidamente classificadas como vendas de bens de investimento.
1 Ponto 72. da Circular Série A 1390 – Circular de preparação do OE 2019. 2 Rubrica “01.03.05 – Despesas com pessoal – Segurança Social – Contribuições para a Segurança Social”. Estas Instruções
em matéria de FCT, são contrárias às que tinham sido transmitidas individualmente a diversas EPR, do Ministério da Saúde, nomeadamente, em sede de OE de 2016.
3 Esta situação foi registada nas carteiras da CGA, da SPGM, do FCGM, da FLAD e da FCCB. No caso da CGA e da FCCB foram inscritos nos mapas das Instruções os fluxos financeiros pela totalidade, em detrimento das orientações da DGO para os CEDIC/CEDIM. Por sua vez, no caso da FLAD apenas foi transmitida a variação líquida do valor da participação e não os fluxos associados a essas variações. Por fim, a SPGM e o FCGM transmitiram a informação numa lógica económica e não financeira.
4 Em contraditório, o Fundo refere que tem mantido essa classificação pelo facto de a DGO não ter dado indicação em contrário para esse registo.
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3.2.9. Património Imobiliário
A inventariação e valorização dos imóveis são elementos essenciais para a elaboração dos balanços que, nos termos da LEO, integram a CGE1 e também para assegurar, no âmbito da reforma em curso, a aplicação do SNC-AP e a implementação da ECE. No entanto, a CGE 2019 continua a não incluir demonstrações financeiras, refletindo apenas a execução orçamental das receitas e despesas que resultam das operações imobiliárias2.
Acresce que a informação prestada no Relatório3 sobre as receitas e despesas das operações efetuadas continua muito incompleta não apresentando melhorias significativas face a 2018, mantendo-se as principais insuficiências que o Tribunal tem vindo a assinalar, o que compromete o rigor e utilidade da informação divulgada. Quanto ao princípio da onerosidade, à semelhança de anos anteriores, descreve o processo de implementação e apresenta, por ministério, os valores pagos e por pagar relativos às contrapartidas devidas, em cada ano desde 2014, bem como a afetação das verbas recebidas.
3.2.9.1. Inventário
No final de 2019 encontravam-se registados no Sistema de Informação dos Imóveis do Estado (SIIE)4 23 710 imóveis5, mais 254 do que em 2018.
As observações resultantes da auditoria realizada pelo TC6 apontam a inexistência de avanços no processo de inventariação face ao reportado no PCGE de 2018, agravados pela inexistência de uma estratégia atualizada para o património imobiliário do Estado e para a sua inventariação (a última cobre apenas o período 2009-2012) o que se repercute nas seguintes fragilidades:
♦ Os objetivos dos Programas de Gestão do Património Imobiliário do Estado e de Inventariaçãoaprovados para o período 2009-2012 não foram atingidos: a inventariação dos bens do domíniopúblico não chegou a iniciar-se e a dos bens do domínio privado do Estado e dos institutos públicosapresentou resultados muito aquém das metas definidas.
♦ Continuam a não existir as condições necessárias à elaboração do inventário geral dos imóveis doEstado e dos institutos públicos, porquanto se desconhece o universo dos imóveis a inventariar epor dificuldades do respetivo processo de regularização jurídico-registral.
♦ A plataforma criada para a inventariação dos imóveis, o Sistema de Informação dos Imóveis doEstado (SIIE), possui fragilidades estruturais porquanto:
◊ não contempla campos essenciais para a valorização e contabilização dos imóveis o que limita aelaboração, e em particular a utilização, das demonstrações financeiras de acordo com asdisposições do SNC-AP pois não permite identificar se um imóvel integra o ativo fixo tangível, aspropriedades de investimento ou os inventários;
◊ considera completo um registo, mesmo sem dados relativos à respetiva valorização, que sãoelementos fundamentais do inventário.
1 N.º 4 do art. 75.º da LEO. 2 Mapa I e Mapa VI (Vol. I, Tomo III); Mapa 13 e Mapa 26 (Vol. II, Tomo I). 3 Relatório da CGE (ponto III.5). 4 Plataforma criada para a inventariação dos imóveis do Estado e dos institutos públicos. 5 Inclui 3 869 imóveis de outros proprietários, sob utilização da AC (designadamente por arrendamento ou cedência). 6 Cfr. Relatório de Auditoria 16/2020, 2.ª S, de 03/12.
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♦ A ausência de procedimentos que permitam a articulação da informação e assegurem a atualizaçãocontínua e atempada do SIIE origina informação incompleta e inclusive com erros, colocando emcausa a sua utilidade. Designadamente, foram identificadas situações de imóveis: i) já alienados,mas não abatidos (25,8% dos alienados); ii) sem identificação do titular (8,3% dos imóveisregistados) e iii) não registados (0,5% dos registados).
♦ Não foram identificados procedimentos de controlo sistemático dos dados do SIIE por confrontocom outras fontes e, ao nível da DGTF, o processo de validação dos dados é efetuado de modomanual, num contexto de inexistência de interoperabilidade entre sistemas, permitindo a alteraçãodos dados, pela entidade titular ou ocupante do imóvel, sem controlo subsequente e mesmo apósuma primeira validação.
♦ A informação do SIIE não é utilizada para suportar os processos de gestão integrada do patrimóniodo Estado, exceto quanto ao princípio da onerosidade, já que para fundamentar a realização deoperações imobiliárias, foi utilizada a informação que consta nos processos físicos dos imóveis.
Estas fragilidades são reconhecidas pela DGTF que iniciou em 2020 um plano para o desenvolvimento de um novo sistema de gestão e informação do património imobiliário público (SGIPIP)1, que se traduz na criação de uma plataforma central com informação integrada, visando sistematizar e disciplinar todas as ações inerentes à gestão do património. Para este efeito, foi apresentada uma candidatura ao Plano de Recuperação e Resiliência2, ainda em versão preliminar.
3.2.9.2. Operações imobiliárias
As operações imobiliárias envolvem a alienação e aquisição de imóveis, mas também outras variações patrimoniais decorrentes designadamente de permutas, mutações dominiais, dações em pagamento ou expropriações que não envolvem fluxos financeiros e que não têm, por isso, expressão na execução orçamental.
Estas situações são exemplo de como a informação relativa ao património imobiliário beneficiará, em muito, da sua relevação contabilística, na CGE, em base de acréscimo. Por sua vez, são registadas na execução orçamental de cada ano, e consequentemente na CGE, as receitas e as despesas relativas a operações de alienação e aquisição realizadas em anos anteriores.
No entanto, no Relatório da CGE 2019 subsiste a falta de reporte e explicação de parte importante das variações patrimoniais ocorridas nesse ano bem como das operações de anos anteriores com impacto na execução orçamental registada na CGE3, uma vez que esta continua a cingir-se às operações com intervenção da DGTF, como se demonstra nos pontos seguintes.
1 Também objeto de apreciação no Relatório de Auditoria 16/2020, 2.ª S, de 03/12. 2 Plano de Recuperação e Resiliência – Recuperar Portugal 2021-2026 – Versão preliminar, entregue pelo Primeiro-Ministro
à Presidente da Comissão Europeia a 15/10/2020. 3 Recomendação 50–PCGE 2014, Recomendação 48–PCGE 2015, Recomendação 39–PCGE 2016, Recomendação
20–PCGE 2017 e Recomendação 18–PCGE 2018.
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Alienações
A receita das alienações de imóveis em 2019 atingiu 201 M€ (em 2018 tinha sido de 130 M€, o que representa uma variação de 54,8%). Deste total, 164 M€ está concentrado nas alienações realizadas por duas EPR: a Oitante1 e a Estamo2.
Quadro I. 46 – Receita da venda de imóveis, por tipo de entidade – 2019
(em milhares de euros)
Entidade Tipo Valor % Oitante, SA EPR 90 110 44,8
Estamo – Participações Imobiliárias, SA EPR 74 107 36,8
Estado (através da DGTF) - 25 614 12,7
Instituto de Emprego e Formação Profissional SFA 3 110 1,5
Infraestruturas de Portugal, SA EPR 2 282 1,1
Instituto Português de Oncologia-Lisboa, EPE EPR 1 869 0,9
Outras entidades SI/SFA/EPR 4 166 2,1
Total 201 258 100
Fonte: CGE 2019, SGR e SIGO 2019. Cálculos TC.
O Relatório da CGE, ao continuar a referir apenas as operações com intervenção da DGTF (26 M€), é omisso quanto a 87% do valor das alienações. Para além das alienações do ano – 25,6 M€ relativos à alienação de 21 imóveis3, verba contabilizada em venda de terrenos, habitações e edifícios – a DGTF contabilizou ainda:
♦ 4,0 M€ relativos a uma indemnização e mutação dominial a favor da Câmara Municipal de Lisboa4;
♦ 1,3 M€ relativos a juros de mora e juros pelo diferimento do pagamento do preço de venda dosimóveis e juros de mora devidos pelo incumprimento5.
Aquisições
Em 2019, não se registaram despesas com aquisições de imóveis através de processos conduzidos pela DGTF, limitando-se a informação no Relatório6 da CGE à identificação do pagamento de prestações relativas a aquisições realizadas em 2018 (287 m€), correspondentes a uma transação judicial entre o Estado e a Portucel Florestal, através do ICNF IP (registado em transferências correntes), no valor de 147 m€7 e 140 m€ por parte da Administração Regional de Saúde do Centro IP, relativos à aquisição de um terreno8.
1 A Oitante, S.A. tem por objeto social a administração dos direitos e obrigações que constituam ativos do Banif - Banco Internacional do Funchal, S.A. transferidos na sequência da resolução do banco.
2 Empresa pública do ramo imobiliário, vocacionada fundamentalmente para a compra de imóveis ao Estado e outros entes públicos, para revenda ou para promoção do desenvolvimento urbanístico e do arrendamento de imóveis para instalação de serviços públicos.
3 Destes 21 imóveis, dois foram alienados em espécie, tendo sido recebido em troca um outro imóvel e 129 m€ em numerário, que não foram contabilizados em 2019 por terem sido recebidos no final do ano.
4 Houve uma mutação dominial subjetiva respeitante ao Imóvel designado por "Doca da Marinha" que foi transmitido pelo Ministério da Defesa Nacional para a Câmara Municipal de Lisboa pelo valor de 4 M€.
5 Juros consignados à DGTF que, até outubro de 2018 foram contabilizados como receita geral do Estado. De acordo com metodologia adotada em finais de 2018, os juros passaram a ser afetos às entidades beneficiárias da receita proveniente da alienação e a ser contabilizados nos termos dos respetivos despachos de afetação de receita.
6 Quadros 111 e 112 do Relatório da CGE. 7 Cfr. Relatório CGE 2019, ponto III.5. 8 Por lapso, o quadro do Relatório associa este valor à classificação económica da despesa 07.07.01 (sem significado) e
não à 07.01.01 (Investimentos em aquisição de terrenos).
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Da análise da execução orçamental, resumida no quadro seguinte, verifica-se que o Relatório continua a apresentar omissões significativas quanto a operações imobiliárias, nomeadamente, investimentos em edifícios no total de 182 M€. Deste total, destaca-se a aquisição do polo universitário da Asprela, efetuada pelo Instituto Politécnico do Porto à Universidade Católica, por 11,5 M€, encontrando-se os restantes valores dispersos por despesas em “conservação ou reparação” (num total de 115 M€) e despesa classificada em “construção” (num total de 59 M€). Em contraditório, a DGTF refere que “…não teve conhecimento da realização da respetiva escritura nem tal aquisição foi inserida no SIIE, pelo que não foi possível reportá-la”, situação também confirmada pelo MEF.
Quadro I. 47 – Despesas com aquisição de imóveis – 2019
(em milhares de euros)
Execução orçamental Tipo de Despesa SI SFA Total
Investimentos em terrenos 37 253 290
Investimentos habitações 195 5 643 5 838
Investimentos em edifícios 21 372 160 668 182 040
Total 21 604 166 564 188 168
dos quais:
Aquisições 224 11 254 11 478
Conservação e reparação 21 144 94 335 115 479
Construção 198 58 416 58 614
Não definido 38 2 559 2 597
Fonte: SIGO 2019.
Refira-se que a contabilização das despesas relativas ao património imobiliário mantém-se, como o Tribunal tem assinalado, com insuficiente especificação das mesmas. De facto, apesar de a distinção das despesas ser obrigatória1, identificam-se registos de cerca de 2,5 M€ sem a adequada especificação que permita distinguir se a despesa em causa se refere a “aquisição”, “construção” ou “conservação/reparação”.
3.2.9.3. Princípio da onerosidade
O princípio da onerosidade, consagrado desde 2007, determina que a ocupação de imóveis do Estado deve ser sujeita a contrapartida a pagar pela entidade ocupante. Todavia, a aplicação plena do princípio tem sido caracterizada por sucessivos adiamentos desde 20142. Em 2019, foram recebidas contrapartidas no valor total de 87 M€ (sendo 13 M€ relativos a anos anteriores). Refira-se que 67% do valor recebido em 2019 corresponde à aplicação, pela primeira vez, do princípio da onerosidade a imóveis afetos a atividades operacionais das Forças Armadas (FA)3 tendo sido recebido 100% do valor estimado (58 M€).
À semelhança dos anos anteriores, também em 2019 não foi cobrada a totalidade do valor devido (excluindo, como referido, os imóveis utilizados pelas Forças Armadas), mas apenas 16 M€, o que representa 63% do valor anual. Entre 2014 e 2019 foi arrecadado 77% do valor anual devido, encontrando-se 46 M€ por pagar em 31/12/2019.
1 Cfr. anexo à Circular Série A 1387 da DGO – Alíneas e subalíneas da Classificação económica da Despesa Pública de tipificação vinculativa.
2 Estabelecido no art. 4.º do DL 280/2007, de 07/08 e implementação regulada pela Portaria 278/2012 de 14/09, alterada pela Portaria 222-A/2016 de 12/08. O Regulamento, apenas aprovado em 2012, estabeleceu que a contrapartida pela ocupação dos imóveis era devida, desde janeiro de 2013, para as áreas registadas no SIIE até 31/12/2012.
3 Na sequência do art. 136.º do DLEO 2019 e das alterações introduzidas na Portaria 278/2012, de 14/09, pela Portaria 397/2019, de 21/11.
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Quadro I. 48 – Princípio da Onerosidade
(em milhares de euros)
Princípio da Onerosidade
Valor Anual devido
Valor cobrado Valor por pagar
(%) de receita recebida até 2018 (a) 2019 Total
PO 2014 7 274 4 890 615 5 505 1 769 75,7
PO 2015 15 054 9 175 807 9 982 5 072 66,3
PO 2016 28 788 15 043 2 822 17 865 10 923 62,1
PO 2017 38 762 23 348 1 028 24 376 14 386 62,9
PO 2018 27 166 15 886 7 374 23 260 3 906 85,6
PO 2019 26 153 - 16 350 16 350 9 803 62,5
PO 2019 – FA 57 667 - 57 667 57 667 0 100,0
Total 200 863 68 342 86 662 155 004 45 859 77,2
(a) Verificou-se uma atualização nos valores cobrados até 2018 que, segundo a DGTF, se deveu a um reembolso ao ISS sobre valores de 2015 e ao incorreto registo de pagamentos parciais de 2016, 2017 e 2018 que deveriam ter sido apenas considerados em 2019.
Fonte: DGTF, Relatórios da CGE 2014 a 2019. Cálculos TC.
Sobre as ações tomadas no sentido de cobrar os montantes em atraso, estas têm sido sucessivamente pautadas pela introdução de disposições, em sede dos diplomas de execução orçamental, que permitem à DGTF liquidar e cobrar as contrapartidas devidas relativamente a anos anteriores. Assim, em 2019, o DLEO permitiu que a DGTF liquidasse e cobrasse as contrapartidas devidas nos anos de 2014 a 2016 cujo pagamento não tivesse sido realizado, procedendo à emissão das faturas correspondentes1.
Ao alargar o prazo para pagamento das contrapartidas, o DLEO adia a verificação de situações de incumprimento, penalizando as entidades cumpridoras face às incumpridoras (que não pagam as respetivas contrapartidas e não são sujeitas às sanções previstas na lei2) e compromete o alcançar do objetivo de maior eficiência que se visava atingir.
Note-se, porém, que algumas destas situações resultavam de contrapartidas relativas a ocupações cuja efetiva integração nas listagens abrangidas pela aplicação do princípio da onerosidade não estava plenamente determinada. Assim, a partir de 2018 e de acordo com a DGTF, os valores estimados deixaram de ter em conta estas situações, circunscrevendo-se a emissão de faturas às ocupações que não suscitam divergência de entendimento sobre a aplicação do princípio.
Desde 2017 que estava prevista a utilização do DUC para a liquidação e pagamento das contrapartidas devidas pela aplicação do princípio da onerosidade, porém, ainda não se encontram reunidas as condições do ponto de vista tecnológico para a sua emissão, mantendo-se o procedimento transitório iniciado em 2017 pela DGTF, através da emissão de fatura, com o objetivo de notificar formalmente os serviços/entidades sobre os valores apurados na liquidação3. A DGTF tem estado a aguardar a implementação do Documento Contabilístico de Cobrança (DCC), documento a adotar pelas entidades públicas e cujo desenvolvimento está em curso, evitando que se verifique a duplicação de outros procedimentos.
1 N.º 1 do art. 135.º do DLEO 2019. 2 Nos termos do n.º 4 do art. 135.º do DLEO 2019, o não cumprimento das obrigações de pagamento das contrapartidas
devidas determina a aplicação de sanções (designadamente: a aplicação das penas previstas no Estatuto disciplinar dos trabalhadores que exercem funções públicas, aprovado pela Lei 58/2008, de 09/09, nos termos nele previstos, a não admissão de candidaturas ao financiamento do Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial (FRCP) que tenham por objeto imóveis afetos aos serviços ou organismos incumpridores e a não afetação do produto resultante das operações de alienação ou oneração de imóveis nos termos legalmente previstos). Pode ainda determinar a suspensão de contratos de financiamento em vigor no âmbito do respetivo serviço ou organismo público que beneficiem da comparticipação do FRCP, bem como, mediante despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças, de outros contratos de financiamento em vigor no âmbito do respetivo ministério que beneficiem daquela comparticipação.
3 N.º 3 do art. 135.º do DLEO 2019.
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3.2.10. Operações de tesouraria
O regime da tesouraria do Estado (RTE)1 estabelece que a atividade da tesouraria do Estado compreende a movimentação de fundos públicos, quer em execução do OE, quer através de operações específicas do Tesouro (OET), cabendo ao IGCP a gestão global dos movimentos desses fundos, designados, em geral, por operações de tesouraria, bem como a correspondente relevação na contabilidade do Tesouro2. A informação relativa à tesouraria deve ser consistente com a execução orçamental e deve permitir a conciliação das receitas e despesas com as entradas e saídas de fundos. Verifica-se que em 2019 não existem alterações face ao observado em anos anteriores, ou seja, a movimentação e relevação dos fundos nos mapas da CGE relativos à tesouraria do Estado mantém-se incompleta e inadequada.
Esta situação deverá ser ultrapassada com a implementação da reforma em curso (LEO 2015 e SNC-AP)3, na medida em que a CGE passará a refletir nas demonstrações de desempenho orçamental e de fluxos de caixa a informação dos fluxos financeiros de todas as entidades que integram, incluindo a movimentação de fundos fora da tesouraria do Estado. Complementarmente, o princípio da unidade da tesouraria do Estado (UTE), que se traduz na centralização de fundos pelas entidades públicas na tesouraria do Estado, constitui um instrumento essencial para maior eficiência na gestão dos fundos públicos permitindo, designadamente, maior flexibilidade na gestão da dívida pública e, dessa forma, menores custos de financiamento.
3.2.10.1. Fluxos financeiros na tesouraria do Estado
Conta dos fluxos financeiros dos serviços integrados do Estado
À semelhança do verificado em anos anteriores, a CGE 2019 apenas apresenta a conta dos fluxos financeiros dos serviços integrados (Mapa XXXIII), com os dados que constam do Quadro I. 49.
Quadro I. 49 – Conta dos Fluxos Financeiros dos serviços integrados – 2018-2019
(em milhões de euros)
Designação 2018 2019 Saldo inicial nos cofres públicos 10 938 10 067
Receita Total 120 457 108 334
Receitas efetivas 48 064 50 193
Ativos financeiros 1 105 798
Passivos financeiros 67 801 56 190
Operações extraorçamentais 3 487 1 154
Operações específicas do Tesouro 690 622 555 866
Entrada 822 017 674 268
Despesa Total 120 457 108 334
Despesas efetivas 51 730 54 132
Ativos financeiros 4 778 6 357
Passivos financeiros 60 462 46 690
Operações extraorçamentais 3 487 1 154
Operações específicas do Tesouro 691 492 558 189
Saldo final nos cofres públicos 10 067 7 744
Saída 822 017 674 268
Nota: O Mapa XXXIII da CGE não é consolidado de modo que as receitas e despesas efetivas diferem de outros mapas que discriminam as receitas e despesas efetivas consolidadas.
Fonte: CGE de 2018 e 2019 – Mapa XXXIII – Conta dos Fluxos Financeiros dos serviços integrados do Estado.
1 Aprovado pelo DL 191/99, de 05/06. 2 Exceto os relativos à segurança social que dispõe de uma tesouraria única, nos termos do n.º 5 do art. 1.º do RTE. 3 Cfr. art. 66.º da LEO 2015 e modelo de demonstração consolidada do desempenho orçamental da NCP 26 do SNC-AP.
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Para além de se cingir aos serviços integrados, esta conta não reflete a movimentação dos fluxos financeiros destas entidades/organismos devido às seguintes limitações, também já assinaladas em anos anteriores:
♦ os saldos iniciais e finais, bem como as entradas e saídas de fundos por operações específicas doTesouro (OET), incluem fluxos financeiros de outras entidades, ou seja, toda a movimentação defluxos financeiros que é registada na tesouraria do Estado;
♦ as entradas e saídas de fundos por OET, encontram-se sobrevalorizadas, pois funcionam comocontas de apoio que agregam a movimentação contabilística necessária ao registo de algunsmovimentos que ocorrem na tesouraria do Estado e que refletem a passagem de fluxos entre váriascontas ou regularização das mesmas;
♦ não inclui a movimentação de fundos fora da tesouraria do Estado (quer ocorra ou não emincumprimento do princípio da unidade de tesouraria (cfr. 3.2.10.2.).
Para permitir aferir a consistência da execução orçamental com a movimentação de fundos, a conta teria de:
♦ distinguir os fluxos de acordo com as entidades que integram o perímetro orçamental (serviçosintegrados, SFA e EPR) e as outras entidades não pertencentes à administração central (segurançasocial, administração regional e local, sector empresarial do Estado, UE e outras) bem como dosfundos movimentados pelo IGCP no exercício da função de “gestor da tesouraria”;
♦ abranger a integralidade dos fluxos financeiros, distinguindo a execução orçamental (receitas edespesas efetivas e não efetivas) da restante movimentação, a relevar como operaçõesextraorçamentais.
Balanço da tesouraria do Estado
O Balanço da tesouraria do Estado releva os saldos existentes no final do ano em disponibilidades e aplicações e respetivas contrapartidas nos saldos de terceiros e de resultados de operações financeiras. No final de 2019, o saldo global é de 11 233 M€, menos 917 M€ (7,5%) do que em 2018.
Quadro I. 50 – Balanço da tesouraria do Estado – 2018-2019
(em milhões de euros)
Designação 31/12/2018 31/12/2019 Variação
Valor %
Ativo 12 150 11 233 -917 -7,5
Disponibilidades e Aplicações 10 067 7 744 -2 323 -23,1
Banco de Portugal 9 226 6 695 -2 531 -27,4
Bancos estrangeiros 6 8 2 29,9
Bancos nacionais 271 230 -41 -15,2
Caixas do Tesouro 41 41 0 -
Aplicações de recursos disponíveis 500 750 250 50,0
Cheques a cobrar 1 1 0 -
Depósitos dos Clientes em contas do IGCP nas Instituições de Crédito 22 20 -2 -10,8
Terceiros 2 082 3 489 1 406 67,5
Antecipação de Fundos previstos nos OE 2 082 1 936 -147 -7,0
Passivos Financeiros – Período complementar da receita de 2019 - 1 553 1 553 -
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(em milhões de euros)
Designação 31/12/2018 31/12/2019 Variação
Valor %
Passivo 12 150 11 233 -917 -7,5
Terceiros 12 144 11 227 -918 -7,6
Depósitos no IGCP 11 328 11 033 -295 -2,6
Serviços integrados 2 367 2 274 -92 -3,9
Serviços e fundos Autónomos 4 963 4 690 -273 -5,5
Entidades públicas reclassificadas 1 105 950 -155 -14,0
Outras Entidades 2 893 3 118 225 7,8
Outras Contas no IGCP 816 194 -622 -76,3
Empréstimos contraídos pelo Estado 723 - -723 -
Empréstimos contraídos no período complementar de 2019 - 108 108 -
Contas de apoio à contabilização das operações da tesouraria do Estado 83 76 -7 -8,8
Outras Contas 10 10 0 2,3
Resultados de Operações Financeiras 5 6 1 7,8
Fonte: CGE de 2018 e 2019 – Mapa 47 – Elementos informativos diversos – Balanço da tesouraria do Estado. ICGP. Cálculos TC.
O saldo das disponibilidades e aplicações, no final de 2019, ascendeu a 7 744 M€, menos 2 323 M€ (23,1%) do que em 2018, sobretudo pela diminuição de 2 531 M€ (27,4%) no saldo global de tesouraria no Banco de Portugal (BdP) para 6 695 M€, principal componente da posição de tesouraria. Esta diminuição resultou do efeito conjugado:
♦ Por um lado, do financiamento anual nomeadamente através de obrigações do Tesouro e demedium-term notes no valor de 15 663 M€1;
♦ Por outro, do conjunto de operações que afetaram negativamente este saldo, do qual se destacam:i) cobertura do défice orçamental do Estado (3 940 M€); ii) aquisição líquida de ativos financeiros,(5 559 M€); iii) amortizações de dívida de médio e longo prazo, nomeadamente obrigações dotesouro e medium-term notes (8 143 M€)2; e iv) a amortização antecipada do empréstimo ao FundoEuropeu de Estabilização Financeira (2 000 M€).
Para além da variação nas contas no BdP, é ainda de salientar as seguintes situações:
♦ Diminuição em 41 M€ (15,2%) dos saldos em bancos nacionais que refletem os valores (230 M€)ainda não transferidos para a conta centralizadora do BdP (valores relativos, em regra, a entradas defundos na tesouraria nos últimos dias do ano e que são regularizados no ano seguinte).
♦ Aumento de 250 M€ (50,0%) nas aplicações de recursos disponíveis, devido ao acréscimo dasaplicações em depósitos a prazo. O saldo destas aplicações, no valor de 750 M€ respeita a umaaplicação do Estado em conta bancária titulada pelo IGCP no Banco Santander Totta3.
O saldo devedor na conta de terceiros aumentou 1 406 M€ (67,5%) face a 2018, o que resulta, sobretudo de:
♦ Aumento de 1 553 M€ que reflete as emissões de dívida (1 312 M€ em CEDIC e 241 M€ em BT) noperíodo complementar de 2019 para satisfazer necessidades orçamentais desse ano.
1 Exclui operações de troca de obrigações do Tesouro. 2 Exclui operações de troca. 3 Inclui também os saldos residuais de algumas aplicações em depósitos à ordem nas instituições bancárias, que
representam, no seu conjunto, 41 869,28 €.
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♦ Diminuição de 147 M€ (7,0%) no saldo devedor resultante da antecipação de fundos a financiar peloorçamento da União Europeia1, por efeito das regularizações efetuadas pelo IFAP (103 M€) e AD&C(15 M€). No final de 2019, o saldo por regularizar totalizava 1 936 M€ (distribuído pela AD&C e peloIFAP, com 1 125 M€2 e 811 M€, respetivamente).
Os saldos em disponibilidades e aplicações e o saldo devedor de terceiros no final de 2019, tiveram como contrapartida a diminuição de 917 M€ (7,5%) nos saldos credores de terceiros (contas das entidades no IGCP) e de resultados de operações financeiras, para o qual concorreram:
♦ A diminuição nos depósitos no IGCP em 295 M€ (2,6%) pelo efeito conjugado das variações nossaldos das entidades da administração central e de outras entidades fora do perímetro, sendo dedestacar:
◊ A diminuição dos saldos de entidades da administração central e da segurança social devido àsubscrição de CEDIC/CEDIM ainda não amortizados3 e do aumento de saldos resultante dasamortizações destes instrumentos, nomeadamente de subscrições do ano anterior4;
◊ O aumento em 225 M€ do saldo credor na conta de terceiros de outras entidades (3 118 M€) queevidencia os saldos das entidades fora da administração central.
♦ A diminuição em 622 M€ (76,3%) nas outras contas no IGCP que resulta da diminuição do saldo deempréstimos contraídos pelo Estado e não utilizados (108 M€ em 2019 face a 723 M€ em 2018). Osaldo dos empréstimos não utilizado que transitou de 2018 (723 M€) e os empréstimos contraídosno próprio ano (54 022 M€) foram totalmente aplicados para financiamento da despesa orçamentalem 2019. O saldo no final de 2019, no valor de 108 M€, resulta, assim, das emissões que foramrealizadas no período complementar de 2019 (1 553 M€), dos quais foram aplicados 1 445 M€ emdespesa orçamental.
De acordo com a estratégia de financiamento definida, o IGCP ao longo dos últimos anos tem contemplado como um dos elementos principais a manutenção de uma almofada financeira, que se traduziu em 2019 num saldo de tesouraria com um valor médio de depósitos de 11 606 M€ (13 441 M€ em 2018), o qual teve um custo líquido de 63 M€ (122 M€ em 2018)5.
Como o Tribunal tem assinalado, as limitações apontadas à Conta dos Fluxos Financeiros afetam igualmente o Balanço da tesouraria do Estado na medida em que este não evidencia, como deveria, os saldos de todasas contas das entidades da AC nem nas contas apropriadas (de execução do OE, através de operaçõesorçamentais ou extraorçamentais mas em contas de terceiros).
1 O saldo devedor da antecipação de fundos (1 936 M€) reflete o valor ainda não regularizado pelos organismos, gestores dos programas cofinanciados pela UE, das antecipações de fundos solicitadas para dar continuidade aos pagamentos afetos às medidas dos Programas Operacionais e vai sendo regularizado com a entrada de verbas provenientes da UE.
2 Valor que resulta do saldo que se encontrava por regularizar no final de 2018 (1 140 M€) deduzido da regularização de apenas 15 M€ relativos ao QREN e que corresponde: 50 M€ do QREN, 875 M€ do FSE e 200 M€ do FEDER no âmbito do PT 2020. De acordo com o RTE (art. 32.º) e com a LOE 2018 (art. 134.º) os montantes em causa deveriam ter sido regularizados em 2019 o que não sucedeu.
3 No montante de 2 125 M€, com destaque para o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (1 100 M€), AD&C (651 M€), CGA (332 M€). Como refere o Relatório da CGE 2019 (p. 128), os contributos destes instrumentos foram importantes para cobrir o reembolso antecipado do empréstimo ao FEEF, no valor de 2 000 M€.
4 Nomeadamente Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (1 076 M€), Fundo de Acidentes de Trabalho (162 M€) e Fundo de Garantia Automóvel (96 M€).
5 Gestão da Tesouraria do Estado e da Dívida Pública - Relatório Anual 2019, p. 33.
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Em contraditório, o MEF e o IGCP discordam das limitações apontadas à conta de fluxos financeiros e balanço da tesouraria, dado que “Nos termos do artigo 35.º do RTE, a Contabilidade do Tesouro tem como finalidade a contabilização das entradas e saídas de fundos ocorridas na tesouraria do Estado, ou seja, em contas de terceiros no IGCP”. Acrescentam ainda que os valores que as entidades movimentam em contas na banca comercial não transitam pela tesouraria do Estado, mas sim pela tesouraria do banco em causa, pelo que não devem ser relevados na contabilidade do Tesouro.
O Tribunal não refere que a movimentação de fundos em instituições bancárias deva ser refletida na contabilidade do Tesouro, antes enfatizando que o facto de a informação relativa à tesouraria na CGE se cingir à movimentação de fundos na tesouraria do Estado é, só por si, uma limitação que compromete a sua utilidade. Como referido, esta situação deverá ser ultrapassada com a implementação da reforma em curso (LEO 2015 e SNC-AP)1, na medida em que a CGE passará a refletir a posição de tesouraria das entidades que integram o perímetro da Conta.
3.2.10.2. Unidade de tesouraria do Estado
A unidade de tesouraria do Estado (UTE) – cujo princípio2 se traduz na obrigação das entidades sujeitas3 manterem a totalidade das suas disponibilidades em contas na tesouraria do Estado, bem como de efetuarem todas as movimentações de fundos por recurso aos serviços bancários disponibilizados pelo IGCP – é um instrumento de gestão e racionalização dos fundos públicos, na medida em que visa reduzir a pressão sobre as disponibilidades de tesouraria e otimizar a sua gestão global.
A UTE continua a ser operacionalizada no contexto das sucessivas leis orçamentais e decretos-lei de execução4, sendo o controlo do seu cumprimento assegurado pelo Ministério das Finanças com a intervenção do IGCP, da DGO (para entidades da administração central – AC)5, da DGTF (para as empresas públicas não financeiras – EPNF) e da IGF6. O DLEO 2019 veio determinar que o incumprimento do princípio da unidade de tesouraria pode fazer incorrer em responsabilidade financeira os titulares do órgão de direção ou gestão das entidades em causa.
Porém, existe a possibilidade de dispensa do cumprimento da UTE, quer expressamente decorrente da lei, quer ainda:
♦ por despacho do IGCP, pelo prazo máximo de dois anos, prevendo-se agora que esta entidade, paraalém da DGO, dê conhecimento dos serviços bancários dispensados7, no caso das EPNF, à IGF e àDGTF8;
1 Cfr. art. 66.º da LEO 2015 e modelo de demonstração consolidada do desempenho orçamental da NCP 26 do SNC-AP. 2 Cfr. art. 2.º do DL 191/99, de 05/06, diploma que estabelece o Regime da Tesouraria do Estado. Em contraditório, o IGCP
informou que espera “… o mais breve possível remeter de novo à tutela o projeto de diploma relativo ao Regime da Tesouraria do Estado. (…) que havia sido enviado pelo IGCP à tutela, em maio de 2015…”, retornado por despacho do Secretário de Estado Adjunto e das Finanças 1175/2019, de 04/10, “… para eventual atualização dos termos em que inicialmente havia sido redigido, face ao tempo entretanto decorrido”.
3 480 entidades da AC (138 SI, 125 SFA, 140 EPR e 77 IES) e 61 EPNF. 4 Para 2019 – Art. 141.º da Lei 71/2018, de 31/12 (LOE/2019) e art. 115.º do DL 84/2019, de 28/06 (DLEO/2019). 5 À DGO compete o controlo das entregas como receita do Estado dos rendimentos auferidos em IUTE e elaborar proposta
de aplicação de eventuais sanções às entidades da AC nos termos do n.º 7 e 8 do art. 141.º da LOE 2019. 6 A quem compete, no âmbito das atribuições de autoridade de auditoria, verificar o cumprimento do princípio da unidade
de tesouraria pelas entidades obrigadas, em especial quanto aos fundos que se encontrem fora da tesouraria do Estado. 7 As entidades, cujos serviços bancários utilizados não sejam prestados pelo IGCP, em situações excecionais devidamente
fundamentadas podem solicitar a dispensa do cumprimento da UTE para movimentar disponibilidades e aplicações financeiras na banca comercial, pelo prazo máximo de dois anos, fazendo referência expressa ao período abrangido.
8 Cfr. n.º 5 do art. 115.º do DLEO 2019.
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♦ através de autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças, relativamente aexercícios anteriores, em situações excecionais, devidamente fundamentadas1;
♦ no caso das instituições de ensino superior (IES), o respetivo regime jurídico prevê2 que possamdepositar em qualquer instituição bancária as receitas que arrecadam, com exceção das dotações doOE e as aplicações financeiras3.
As entidades estão obrigadas à entrega dos rendimentos auferidos fora do Tesouro, que tenham sido obtidos quer em situações de incumprimento, quer em situações de dispensa 4. No caso de entidades dispensadas do cumprimento da UTE, estas podem, em situações excecionais, ser ainda dispensadas da entrega de rendimentos, pelo membro do Governo responsável pela área das finanças5.
As entidades da AC (incluindo as dispensadas) devem fazer prova do cumprimento do princípio da UTE através do registo trimestral nos serviços on-line (SOL) da DGO6 e as EPNF através do registo trimestral no sistema de recolha de informação económica e financeira (SIRIEF7) da DGTF. Note-se que a prestação de informação incorreta é equiparada, para todos os efeitos, ao incumprimento do princípio da unidade de tesouraria8.
A CGE 2019 apresenta, no domínio da UTE, algumas melhorias a assinalar9:
♦ Inclui, pela primeira vez e na sequência de recomendações do Tribunal, informação sobre ocumprimento da UTE pelas EPNF do sector empresarial do Estado. Porém, não identifica osincumpridores e as respetivas disponibilidades fora do Tesouro.
♦ Passou também a incluir, relativamente à AC, informação sobre o montante dos rendimentosauferidos fora do Tesouro, as respetivas entidades e sobre os rendimentos dispensados da suaentrega10.
♦ Reflete a alteração metodológica (com efeitos a partir do terceiro trimestre de 2019) segundo a qualapenas se consideram os montantes parciais (afetos à dispensa parcial concedida) e não a totalidadedos montantes.
O exame do Tribunal, evidenciado nos pontos seguintes, permitiu concluir que os montantes detidos fora do Tesouro pelas entidades, em particular por aquelas dispensadas do cumprimento da UTE, são cada vez mais significativos suscitando o risco de se comprometer os objetivos que o princípio visa atingir. Em particular, verifica-se que em 2019:
♦ Existem 87 entidades em incumprimento da UTE (excluindo as IES), com pelo menos 372 M€11 dedisponibilidades fora do Tesouro. Acresce que continuou a verificar-se a prestação de informação
1 Cfr. n.º 7 do art. 115.º do DLEO 2019. 2 Cfr. n.os 3 e 5 do art. 115.º da Lei 62/2007 de 10/09. 3 Salvo para um valor que não exceda 25% do seu montante total. 4 Cfr. n.º 6 do art. 141.º da LOE 2019 e n.º 9 do art. 115.º do DLEO 2019. 5 Cfr. n.º 10 do art. 115.º do DLEO 2019. 6 Cfr. n.º 1 do art. 115.º do DLEO 2019. 7 Sistema de Recolha de Informação Económica e Financeira da DGTF. 8 Cfr. n.º 3 do art. 115.º do DLEO 2019. 9 Cfr. Relatório, pp. 133 a 141 do ponto III.4.2.2 – Cumprimento do princípio da unidade de tesouraria do Estado. 10 Cfr. Quadros 79 e 80, p. 139 do relatório. 11 Valores e número de entidades apurados pelo TC com base nos dados registados nos sistemas e elementos
remetidos pelas entidades que monitorizam o cumprimento da UTE. Informação complementada com o exame de
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incorreta por parte das entidades (equiparada ao incumprimento do princípio da UTE1), salientando-se 8 entidades da AC que não reportaram qualquer informação e 5 que reportaram informação provisória. Porém, o Tribunal não tem conhecimento de qualquer proposta de aplicação de sanções.
Em contraditório, a DGO justifica a não apresentação de propostas de aplicação de sanções pelo incumprimento da UTE com “… as limitações de recursos e a necessidade de manter a resposta às competências centrais da DGO…”.
A IGF no Relatório 2019/308 – Monitorização do cumprimento da unidade de tesouraria do Estado – SEE – 2018, enviado no âmbito do contraditório, apresenta como propostas de sanções porincumprimento da UTE “A destituição dos Presidentes dos Conselhos de Administração das EPNF/NR … quenão procedam, no prazo máximo de um trimestre, ao encerramento de todas as contas bancárias que detenham fora do IGCP e/ou à entrega na tesouraria central do Estado dos rendimentos obtidos em contas fora do IGCP”. Reitera ainda algumas recomendações já efetuadas, com destaque para as insuficiências quecontinuam a ser detetadas ao nível do cumprimento do princípio da UTE que impõem a adoção demedidas de reforço dos procedimentos de controlo, prestação articulada de informação e introduçãode melhorias na plataforma SIRIEF, bem como aperfeiçoamento do respetivo regime jurídico.
♦ Foram dispensadas do cumprimento da UTE 146 entidades, 133 por despacho do IGCP e 13 pordisposição legal. Essas dispensas cobriram disponibilidades num total de 804 M€ (640 M€ em 2018)e 5 305 M€ (254 M€ em 2018), respetivamente.
Por sua vez, a CGE 2019 reporta apenas:
♦ um total de 344 M€ de disponibilidades fora do Tesouro por entidades da AC (excluindo IES)2, umavez que continua a não identificar as disponibilidades e aplicações que as EPNF detêm fora doTesouro (no montante de 28 M€).
♦ 773 M€ de fundos fora do IGCP3, detidos por 107 entidades dispensadas do cumprimento da UTEatravés de despacho, não tendo considerado os fundos fora do Tesouro das entidades dispensadaspor disposição legal (5 305 M€)4 e as EPNF (30 M€). A Conta também não considerou a EAS –Empresa Ambiente na Saúde, Unipessoal com 1 M€, apesar de existir um despacho de dispensa,ainda que concedido no final do ano5.
Incumprimento da UTE
Em 2019, num total de 372 M€ (de 87 entidades) por incumprimento da UTE (menos 11 M€ que em 2018), 92% dizem respeito a entidades da AC e 6% a EPNF (Gráfico I. 22).
contas de 7 entidades, com os critérios de seleção seguintes: materialidade das disponibilidades fora do Tesouro, incumprimento do dever de informação ou correção relevante de valores.
1 Cfr. n.º 3 do art. 115.º do DLEO 2019. 2 Cfr. Quadro 78, p. 138 do Relatório. 3 Crf. Quadro 76, p. 136 do Relatório. 4 Correspondente a 13 entidades. Destas, apenas a CGA detém 5 090 M€ de fundos fora do IGCP. 5 Despacho de dispensa do IGCP 2019/100, de 09/12.
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Gráfico I. 22 – Principais incumpridores da UTE (ex. IES), por tipo de entidade – 2019 e variação face a 2018
Administração central Empresas públicas não financeiras
Fonte: DGO, DGTF e Cálculos TC.
Dos principais incumpridores da AC, destaca-se o Fundo de Contragarantia Mútuo que no total detinha 323 M€ (87%) fora do Tesouro. Excluindo esta entidade, os principais incumpridores na AC e EPNF distribuíam-se da seguinte forma:
Gráfico I. 23 – Principais entidades da AC em incumprimento (ex. IES e FCGM) Gráfico I. 24 – Principais EPNF em incumprimento
Nota: Relativamente à DGTF, o incumprimento diz respeito às “despesas excecionais”1.
Fonte: DGO, DGTF e Cálculos TC.
Ao nível da obrigação de reporte da informação:
♦ 82 EPR2 reportam informação sobre as suas disponibilidades e aplicações (que detêm no IGCP eBanca) simultaneamente no SIRIEF (sistema da DGTF) e no sistema SOL da DGO, mas nem sempreo fazem pelos mesmos valores, dando origem a divergências de informação. Acresce que, em grandeparte destas entidades, também foram identificados saldos de disponibilidades e aplicações noSIRIEF que não são coincidentes com os saldos remetidos pelo IGCP.
1 Em contraditório a DGTF informou que “… a abertura das contas relativas a estas disponibilidades foi autorizada por Despacho do Secretário de Estado Adjunto e das Finanças e por Despacho do Secretário de Estado do Tesouro”, porém, desconhece-se a existência de autorização objetiva à dispensa do cumprimento do princípio da unidade de tesouraria, por parte do IGCP, conforme previsto no n.º 5 do art. 115.º do DLEO 2019.
2 De um total de 143 entidades com reporte no SIRIEF, apenas 61 são EPNF.
EPR; 329 M€ (-34 M€)
SI; 9 M€ (+1 M€)
SFA; 2 M€ (-1 M€)EPNF; 23 M€ (+22 M€)
0
1
2
3
4
5
6
DGRSP SPGM CHPL Marinha DGTF FRME
(em
milh
ões
de e
uros
)
0123456789
10
SIRESP Imofundos Nortrem Águas TejoA.
Águas deS.André
(em
milh
ões
de e
uros
)
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Muito embora se tenha constatado o esforço da DGTF na reconciliação desta informação junto das entidades, por forma a obter esclarecimento sobre as divergências, reforça-se a necessidade de dar continuidade a este processo no sentido de obter informação consistente e fidedigna.
A DGTF em contraditório salienta que “… em 2020 está a ser dada continuidade àquele trabalho. Para o efeito, foi efetuado o pedido de justificação de divergências, junto de todas as entidades que apresentavam diferenças, tendo sido obtida a integralidade de repostas”.
♦ Ao nível das entidades da AC, verificaram-se omissões de informação (8 entidades sem reporte),registos provisórios (por 5 entidades) e erros, com especial destaque para a Unidade Local de Saúdedo Baixo Alentejo, com registo no SOL de 33,6 M€ de saldo de disponibilidades no IGCP, ao invésde 339 m€, conforme demonstrações financeiras apresentadas ao Tribunal.
♦ Quanto aos rendimentos das disponibilidades e aplicações financeiras auferidos fora da tesourariado Estado, verificou-se1 que foram auferidos 4,6 M€2 em incumprimento e entregues 2,3 M€relativos, na sua maioria, à Escola Portuguesa de São Tomé e Príncipe (99,6%) que, por sua vez, nãoconsta do montante apresentado na CGE3 (31 m€).
Relativamente aos erros no reporte de informação e deficiente controlo dos rendimentos auferidos fora da tesouraria do Estado, a DGTF manifesta em contraditório que “… continua empenhada na melhoria do processo de validação e controlo da informação prestada pelas empresas públicas, no âmbito do cumprimento do princípio da unidade de tesouraria do Estado, seja por via do envio de orientações/instruções dirigidas às empresas públicas que acompanha, seja por via do controlo e validação de dados carregados no SIRIEF. Destaca-se, ainda, o trabalho de desenvolvimento e implementação do novo sistema de informação, que irá substituir o SIRIEF, assinalando-se que osatuais formulários da UTE estão a ser objeto de revisão no sentido de, designadamente, obterem os saldos contabilísticos e bancários” e salienta a disponibilidade “… cooperar e partilhar informação com as demais entidades … (IGCP, DGO e IGF), por forma a mitigar as limitações e insuficiências no controlo deste princípio”.
Por seu lado, a DGO refere que “… são realizados contactos com as entidades e solicitadas correções da informação e justificações para os incumprimentos verificados” e o MEF refere que “A atividade de controlo realizada pela DGO tem permitido a identificação de situações de incumprimento … e de erros de reporte da informação necessária ao seuacompanhamento, sendo desenvolvido um acompanhamento constante destas situações”.
Ao nível das IES, num universo de 77, identificaram-se 298 M€ de disponibilidades e aplicações fora do Tesouro (menos 11 M€ que em 2018), correspondendo a 58,5% das respetivas disponibilidades e aplicações financeiras destas entidades.
Porém, considerando o regime especial destas entidades, apenas foram identificadas em situação de incumprimento 6 entidades com 2,8 M€ de dotações do OE fora do Tesouro (Quadro I. 51).
1 Segundo informação reportada no SOL. 2 Valor que não inclui os rendimentos obtidos e dispensados da entrega referentes à CGA (164 M€), SCML (536 m€) e
FCGM (90 m€). 3 Cfr. Quadro 79, p. 139 do relatório.
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Quadro I. 51 – IES em situação de incumprimento
(em milhares de euros)
Instituições do Ensino Superior Saldo dotações OE em 31/12/2019 Dotações OE
Fora do Tesouro % Dotações OE Fora do Tesouro
UL – Instituto Superior Técnico 2 854 1 017 35,6
UL – Faculdade de Medicina Veterinária 918 918 100,0
Instituto Politécnico de Leiria 297 217 73,0
Instituto Politécnico de Tomar 525 431 82,2
Instituto Politécnico de Viseu 240 240 100,0
SAS – Instituto Politécnico de Viseu 32 32 100,0
Total 4 865 2 855 58,7
Fonte: DGO. Cálculos do TC conforme regras previstas no art. 115.º da Lei 62/2007, de 10/09 - RJIES.
Dispensa do cumprimento da UTE
Para além das situações de dispensa expressamente previstas na lei, as entidades cujos serviços bancários utilizados não sejam prestados pelo IGCP podem solicitar a dispensa do cumprimento da UTE, pelo prazo máximo de dois anos, para movimentar algumas das suas disponibilidades e aplicações financeiras na banca comercial, devendo fazer referência expressa ao período abrangido, em situações excecionais devidamente fundamentadas.
Em 2019, foram dispensadas do cumprimento da UTE (através de despacho do IGCP) 133 entidades, envolvendo fundos que totalizam 804 M€ (Quadro I. 52). A quase totalidade dos serviços bancários objeto de dispensa continua a ter como fundamento não serem serviços prestados pelo IGCP.
Quadro I. 52 – Fundos fora do IGCP detidos por entidades dispensadas do cumprimento da UTE
(em milhares de euros)
Tipo de entidade Disponibilidades Fora do Tesouro Variação
2018 2019 Valor (%)
SI 1 937 1 724 -213 -11,0
SFA 14 920 72 416 57 496 385,4
EPR 611 091 699 933 88 842 14,5
EPNF (a) 11 947 29 845 17 898 149,8
Total 639 895 803 918 164 023 25,6
(a) Não inclui a informação da maioria das EPNF participadas indiretamente pelo Estado por falta deinformação no SIRIEF.
Fonte: DGO e IGCP. Cálculos TC.
Entre as entidades dispensadas destacam-se as EPR com cerca de 700 M€ (87%). Destas, apenas 2 EPR representam 574 M€: o Fundo de Garantia de Depósitos (350 M€) e o Fundo de Garantia de Crédito Agrícola Mútuo (224 M€).
A DGO, em contraditório refere que: “O elevado número … de entidades que tem vindo a solicitar e obter a dispensado cumprimento do Princípio da UTE, resulta da atuação da DGO junto das entidades, e, por seu lado do controloefetivado…”.
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3.2.11. Observações – incumprimento de princípios, omissões e erros
Para além das limitações e deficiências de caráter estrutural identificadas nos pontos anteriores, sintetizam-se as observações quanto ao incumprimento de princípios orçamentais, omissões e erros (sobretudo por incumprimento do princípio da especificação) detetados na CGE, referentes à AC, nos diversos domínios examinados (pontos 3.2.1 a 3.2.10).
Relativamente ao princípio da especificação, o Tribunal tem assinalado erros materialmente relevantes que resultam, no essencial:
♦ Da desatualização do classificador económico das receitas e despesas – aguarda-se ainda a revisão,que deveria ter sido concluída em 20161, do classificador de 2002, que apresenta insuficiênciasidentificadas desde o PCGE de 2003 e agravadas em 2012, com a entrada das EPR no perímetroorçamental. Essa revisão deve prever a especificação de operações que se tornaram recorrentes,principalmente as relativas a EPR, como entradas de capital, pagamento de dividendos e impostos;
♦ Do modelo simplificado de classificador aplicável às EPR de regime simplificado não preverclassificações económicas essenciais à contabilização da sua execução orçamental – o DLEO 2019prevê, à semelhança dos anos anteriores, a aplicação do “modelo simplificado definido pela DGO”2.Cabe à DGO na definição desse modelo, assegurar o cumprimento do princípio da especificação,evitando o registo de operações materialmente relevantes em rubricas residuais (como sucede comas receitas e despesas associadas a passivos, para as quais só tem previsto rubricas de “outros”).
A incorreta especificação das receitas e despesas não só compromete a transparência da execução orçamental como também a adequada consolidação de fluxos entre entidades que integram a CGE.
3.2.11.1. Universo
Omissões
♦ Em incumprimento dos princípios da unidade e da universalidade:
◊ Não constam no OE 2019 e na CGE os Fundos (autónomos ou com autonomia administrativa efinanceira): de Apoio ao Financiamento à Inovação (FINOVA) e de Garantia de Viagens eTurismo. Também não foram inscritos como SFA, nem as suas receitas e despesas foramintegradas nas da entidade gestora, os Fundos (patrimónios autónomos): para a Promoção dosDireitos dos Consumidores (DGTF e DGC) e da Língua Portuguesa (Instituto Camões).
◊ Não é claro o regime jurídico-financeiro do Fundo REVITA e do Fundo Imobiliário Especial deApoio às Empresas quanto à obrigação de integrarem o OE e a CGE.
◊ O Fundo de Compensação do Serviço Universal de Comunicações Eletrónicas, que consta do OE2019 não inscreveu qualquer execução no SIGO e a Côa Parque – Fundação para a Salvaguardae Valorização do Vale do Côa e o IMAR – Instituto do Mar não reportaram os valores finais daconta de gerência.
1 Art. 17.º, n.º 4 da LEO 2015. 2 Art. 34.º, n.º 2.
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3.2.11.2. Receita e despesa
Incumprimento de normas fundamentais do regime de contabilização das receitas do Estado (RCRE)
Em 2019, e até à total implementação da lei de enquadramento orçamental, sobretudo no que respeita à ECE, subsiste o incumprimento de normas fundamentais do regime de contabilização das receitas do Estado (RCRE)1, em vigor desde 2001, designadamente quanto aos seguintes aspetos:
♦ Falta do despacho de transição para as entidades que passaram a dispor do SGR e de nomeaçãoformal do responsável pela contabilização da receita.
♦ A lista das entidades administradoras de receitas (serviços integrados) publicada pela DGO, nãoidentifica logo no início do exercício orçamental todas as entidades administradoras de receita (EAR);
Em contraditório, a DGO refere que a lista relativa ao início do exercício orçamental “é elaborada com base no OE, sendo que existem entidades que não preveem a cobrança de tais receitas, bem como ao facto de não existir orçamentação de saldos de gerência no OE”.
A DGO faz depender a entrada de uma EAR da respetiva execução, no entanto o facto de umaentidade não prever cobrança de receitas no início do período de orçamental não significa que nãoseja EAR. Se a entidade não cessou a sua atividade e mantém o estatuto de EAR, deveria constar nalista inicial, porque são entidades que estão incluídas no perímetro orçamental da AC.
♦ Falta de interligação de cada um dos sistemas próprios das entidades administradoras da receita aoSGR – com destaque para os sistemas da AT dado o seu impacto na receita fiscal.
Em contraditório, a AT refere que “Relativamente à falta de interligação de cada um dos sistemas de informação da AT com o SGR, estamos convictos de que com os desenvolvimentos para a implementação dareforma em curso, nomeadamente ao nível da ECE, será possível ultrapassar a atual falta de interligação com o SGR”.
♦ A intervenção dos serviços cobradores com funções de caixa do Tesouro (como o IGCP e a AT),prevista como transitória no RCRE, continua a manter-se na contabilização das receitas.
A DGO, em contraditório, justifica esta intervenção referindo que “(…) a grande parte dos casos observados devem-se a entregas de receita do Estado realizadas por entidades que não dispõem de SGR (SFA,autarquias) sendo que a maioria dessas contabilizações feitas pela AT são relativas a Estabelecimentos deEducação e Ensinos Básico e Secundário”.
Por sua vez, a AT justifica a sua intervenção no âmbito do cumprimento da sua missão e atribuições,designadamente a arrecadação e cobrança de receitas do Estado ou de pessoas coletivas de direitopúblico, conforme decorre da sua Lei Orgânica referindo ainda que “Esta intervenção dos serviços da AT,no âmbito da arrecadação e cobrança destas receitas, poderá vir a ser ultrapassada com a implementação do projeto do DCC – “Documento Contabilístico e de Cobrança”, previsto pela UniLeo no âmbito da reforma emcurso”.
A reforma em curso deverá assegurar uma definição clara das entidades que administrem receitas do Estado, uma vez que o conceito de entidade administradora se mantém na LEO 20152. Não há harmonização entre o RCRE, que regulamenta a função de entidades administradoras de receitas do Estado apenas ao nível dosserviços integrados, e outros diplomas que atribuem funções de liquidação e coordenação de determinadosimpostos a SFA, incluindo EPR. Assim, em 2019, mais uma vez, se verificou que outras entidades da AC,para além da AT, contabilizaram 664 M€ de impostos e a segurança social 247 M€.
1 Definido pelo DL 301/99, de 05/08 e regulamentado pela Portaria 1122/2000, de 28/07. 2 Nos termos do n.º 4 do art. 49.º.
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Omissões
Subsistem deficiências na contabilização das operações extraorçamentais nos sistemas que suportam a CGE, devido ao facto de nem todas as entidades assegurarem o seu registo1, contrariando instruções específicas da DGO para a contabilização dessas operações2 e as instruções na preparação do OE 20193.
Subsiste a falta de contabilização nos sistemas contabilísticos da respetiva despesa extraorçamental que corresponde à entrega aos municípios e regiões autónomas dos impostos cobrados que lhes pertencem e que são contabilizados pela AT (4 763 M€ em 2019 e 4 694 M€ em 2018) e não está formalmente designada a entidade que deve autorizar e assegurar o respetivo registo contabilístico dessa despesa extraorçamental4.
Em incumprimento dos princípios da unidade e da universalidade, continua por relevar como receita extraorçamental nos sistemas que suportam os mapas contabilísticos gerais da CGE, parte substancial dos fluxos financeiros recebidos por entidades da administração central no montante de 3 263 M€5.
O Tribunal continua a salientar a necessidade de assegurar o registo integral dos fluxos financeiros de cada entidade nos sistemas de contabilização orçamental, classificando em operações extraorçamentais a parte não relevada em operações orçamentais.
Erros nos quadros do relatório da Conta
O Quadro 121 – Execução da despesa financiada por receitas gerais omite, na coluna execução, 4 M€ de despesa financiada por receitas gerais da Presidência Portuguesa da UE (1,1 M€), da Autoridade para a Prevenção e Combate à Violência no Desporto (0,6 M€), da Autoridade Antidopagem de Portugal (0,04 M€) e a relativa a transferências para o Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (2,5 M€). Na coluna Limites foram omitidos 0,9 M€ relativos à despesa da Autoridade para a Prevenção e Combate à Violência no Desporto.
3.2.11.3. Fluxos financeiros
Na contabilização das despesas e receitas públicas referentes à contribuição para o orçamento da União Europeia nem sempre foi observado o princípio da não compensação, conduzindo à sua subavaliação (32,4 M€). De acordo com a DGO, esta situação já não ocorrerá em 2020, por terem sido alterados os procedimentos contabilísticos, conforme recomendado pelo Tribunal.
1 Em 2018, 261 SFA incluindo EPR (72,3%) e em 2019, 270 (78,7%). 2 Circular 1/2018/DGO, capítulo VI (Processo de contabilização da receita extraorçamental). 3 Circular 1390/2018, de 08/08 (preparação do OE 2019, ponto 85 para as entidades gestoras de fundos comunitários). 4 Cfr. ponto 3.2.5. 5 Corresponde ao valor dos saldos das contas das entidades da administração central na tesouraria do Estado que excedem
os correspondentes saldos relevados nos mapas contabilísticos gerais da CGE.
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3.2.11.4. Dívida pública
Omissões
♦ A CGE omite a totalidade do stock da dívida dos SFA: 30 796 M€ em valor nominal (dívida consolidadade 10 494 M€) em 31/12/2019. Omite, ainda, a dívida representada por derivados financeiros detidospelos SFA: -644 M€ ao justo valor, em 31/12/2019.
Erros nos mapas da Conta
♦ No Mapa XXIX, em 31/12/2019, o stock da dívida está sobrevalorizado em 44,6 M€, e no períodocomplementar em 0,6 M€ por incluir, no valor nominal da dívida de curto prazo, receitas de jurosobtidas na emissão de BT, contabilizadas como passivos financeiros e acrescidas ao stock da dívida.
Nos títulos emitidos a desconto, BT, verifica-se que quando as emissões se realizam a taxas de juronegativas1, o IGCP continua a não distinguir o fluxo de capital recebido (produto) do fluxo de jurosrecebidos, classificando, na data da emissão, as receitas obtidas com juros como passivosfinanceiros, como se também fossem parte integrante do produto de emissão, quando efetivamentenão o são.
♦ Também a despesa com passivos financeiros, designadamente no Mapa 52, está sobrevalorizada em45 M€ porque, na maturidade destes títulos, o IGCP requisita ao OE, como passivos financeiros, ovalor dos juros recebidos na data da emissão e utiliza-o no pagamento de despesa com juros.
Estes procedimentos são pouco transparentes, uma vez que os juros negativos recebidos na emissãode BT (receitas) não estão quantificados na CGE, nem no momento do recebimento2 nem nomomento do pagamento (amortização dos títulos).
No Mapa 51 da CGE, a alínea m) indica que os valores dos juros dos BT (45 M€) foram “recebidos naamortização de Bilhetes do Tesouro e utilizados para financiamento dos juros encargos com os juros de dívidapública”. Ora, estes títulos são emitidos a desconto e, como tal, os juros foram recebidos dosinvestidores no momento da emissão. No momento da amortização, os montantes em causa sãoprovenientes do OE, como passivos financeiros, e usados no pagamento de juros (pagamento dedespesa corrente).
♦ No Mapa XXVIII, o produto de emissão de empréstimos públicos 2019 (receita de passivosfinanceiros) está sobrevalorizado em 49 M€ e o produto de empréstimos em 2020 ao abrigo doperíodo complementar de 2019 em 0,6 M€.
♦ No Mapa 50, o produto de emissão de empréstimos públicos inclui receitas de CEDIC e de BTemitidos no período complementar (em 2020) e que não foram na totalidade afetos ao produto de2019. Este mapa inclui receitas de juros obtidas na emissão de BT no valor de 50 M€, das quais49 M€ obtidas nas emissões de 2019 e o remanescente no período complementar.
Em contraditório, relativamente à contabilização dos BT, o IGCP refere que “as políticas contabilísticas não devem ser alteradas em função da variação dos cenários de taxas de juros (positivas versus negativas). Neste contexto, para revelar os fluxos financeiros associados aos Bilhetes do Tesouro, emitidos com taxas de juro negativas, utiliza asmesmas regras que adota quando as emissões ocorrem com taxas de juro positivas”.
1 Situação que resulta num recebimento, que nos termos da alínea ii) n.º 3, art. 15.º da LEO, por ser uma receita de juros associada à emissão de dívida pública, deve ser abatida às despesas da mesma natureza.
2 Nem no Mapa 50 nem no Mapa XXIX.
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O MEF refere também que a forma de contabilização dos BT “assegura” que a “receita de passivos financeiros (produto de empréstimos) coincide com a despesa de passivos financeiros (encargo com a amortização do capital)” e que “os juros são relevados na data da maturidade dos BT (…) como dedução à despesa com juros (para as taxas de juro negativas), de acordo com o definido no ponto ii) da alínea b) do n.º 3 do art. 15.º da LEO”.
Porém, o procedimento adotado é pouco transparente, na medida em que na CGE as receitas obtidas na emissão de BT (juros negativos) não estão contabilizadas como tal, nem no momento da emissão nem no momento da amortização. Ao invés, estes juros (receitas) são contabilizados indevidamente como passivos financeiros. Por outro lado, não respeita o art. 15.º, n.º 3, alínea b) ii), da LEO, que estabelece que “as receitas com juros” são abatidas “às despesas da mesma natureza”, não prevendo que tais receitas sejam inscritas como passivos financeiros. Acresce que, quando os BT não são amortizados no mesmo ano da emissão, também não é respeitado o princípio da anualidade (art. 14.º da LEO), por utilizar as receitas obtidas na emissão no ano seguinte ao do recebimento.
No que respeita ao produto de emissão de empréstimos públicos (CEDIC e de BT) emitidos no período complementar (janeiro de 2020) e que não foram na totalidade afetos ao produto de 2019, embora constem do Mapa 50, o MEF e o IGCP referem que este mapa “está correto, uma vez que o organismo “Encargos da Dívida” transferiu o produto total das emissões para a conta das emissões ao abrigo do período complementar de 2019”. Contudo, como o Mapa XXVIII e o Mapa 50 não evidenciam o mesmo valor, as alíneas a) e b) do Mapa 50 deveriam, por uma questão de consistência e de transparência, explicar a diferença em causa o que não acontece.
Erros de especificação
i) Erros por insuficiência, desatualização ou simplificação do classificador
♦ Indevida contabilização pelos SFA das receitas provenientes de realizações de capital, no valor globalde 3 337 M€1, como se de passivos financeiros se tratasse. Este erro resulta da deficiência doclassificador económico que continua a não prever este tipo de receita.
♦ Indevida contabilização da receita proveniente de dívida e da despesa com amortizações como outros passivos financeiros (em rubrica residual) que não deveria ser usada para a contabilização do serviçoda dívida pública. O valor dos erros desta natureza ascendeu a 952 M€2 e decorre do modelosimplificado de classificação das receitas e despesas públicas definido pela DGO que se aplica, nostermos do DLEO às EPR de regime simplificado, que se traduz na redução das rubricas disponíveis,afetando o princípio da especificação.
A DGO em contraditório veio reconhecer as “lacunas do classificador económico das receitas e das despesas públicas no que se refere à classificação de operações financeiras, acentuadas com a entrada das entidades públicas reclassificadas para o perímetro orçamental”, e considerar que, assim, “(…) a classificaçãoeconómica adotada é a que melhor reflete a natureza das operações envolvidas”.
1 Referente às seguintes entidades: CP – Comboios de Portugal, EDIA, Fundo de Apoio Municipal, Infraestruturas de Portugal, Metropolitano de Lisboa, Hospitais EPE, Fundo de Apoio ao Turismo e Cinema, Fundo de Capital e Quase Capital, Fundo de Coinvestimento 200M, Fundo de Fundos para a Internacionalização e Fundo de Contragarantia Mútuo.
2 Referente às seguintes entidades: Fundo de Resolução, Consest - Promoção Imobiliária, Vianapolis, WIL - Projetos Turísticos e IFD.
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ii) Erros quanto à contabilização de juros da dívida pública
♦ Indevida contabilização de despesas com juros de dívida pública, por entidades sem dívidafinanceira: Agência para o Desenvolvimento e Coesão (4 M€). Em contraditório, a entidade veioinformar que “os juros das Operações Especificas do Tesouro (OET) foram contabilizados de acordo com as orientações da Direção-Geral do Orçamento” e que a contabilização em 2020 já está de acordo com oentendimento do Tribunal.
♦ Indevida contabilização de despesa com juros da dívida pública em rubrica residual relativa a outrosjuros ou encargos financeiros: Oitante (8 M€) e IFD-Instituição Financeira de Desenvolvimento(0,2 M€). Apurou-se ainda a classificação, por parte de diversas entidades, de outros encargoscorrentes da dívida pública em rubrica residual de outros juros ou encargos, num total de 4 M€1.
A Oitante em contraditório veio referir que “não está integrada no Sector Público Empresarial, nem consta da lista de participações da carteira principal divulgada pela DGTF” e que por isso, “não cumpre os requisitos para contabilizar os juros pagos no âmbito do Empréstimo Obrigacionista como juros da dívida pública”. Noentanto, o que conta para efeitos da sua dívida fazer parte da dívida pública e consequentemente osjuros da dívida que paga, também serem classificados como juros da dívida pública, é o facto, aliásreconhecido pela própria Oitante de esta ser classificada como Entidade Pública Reclassificada.
iii) Outros erros
♦ No tratamento dado ao serviço da dívida bancária contraída pela Defloc e Defaerloc para aquisiçãode equipamento de defesa, posteriormente locado ao Ministério da Defesa, foram omitidos, em 2019, 43 M€ de amortizações e 4 M€ de juros e outros encargos. Esta prática contabilística, iniciada emanos anteriores, tem vindo a ser assinalada pelo Tribunal como incorreta2.
♦ Omissão pela Defaerloc e Empordef Engenharia Naval (EEN) de receitas de emissão de empréstimos (0,3 M€) e também, pela Extra, de despesas com amortização e juros de empréstimos (0,4 M€).
♦ O Fundo de Contragarantia Mútuo, apesar de não ter dívida financeira, contabilizou indevidamentecomo passivos financeiros, receitas e despesas essencialmente relacionadas com a execução do avaldo Estado, num total de 14 M€3. O FCGM, em contraditório, veio referir que “a contabilização como passivos financeiros da execução do aval do Estado, quer da receita, quer da despesa, decorre precisamente dainexistência de um classificador económico adequado para retratar este tipo de operações” e que lhe foitransmitido pela DGO que a classificação a utilizar no registo destes movimentos fosse a dospassivos financeiros, “garantindo assim um alinhamento com o classificador utilizado pelo serviço dador no registo da despesa paga ao FCGM (a DGTF utiliza o classificador dos ativos financeiros)”.
Também sobre esta matéria o MEF refere “…que na medida em que o pagamento pelo estado ao FCGMpermite no futuro que este fundo venha a proceder à recuperação dos valores da execução de garantia e devolvê-lo ao Estado, entende-se poder ser considerado como Passivo Financeiro”. O Tribunal assinala, porém, queesta atuação por parte do FCGM não faz desses valores seus passivos.
1 Casos da CP (3,2 M€), EDIA (0,3 M€), RTP (0,4 M€) e Enatur (0,1 M€). A Metropolitano de Lisboa, que contabilizava os juros e outros encargos correntes da dívida em rubrica residual de outros encargos financeiros, passou a registar todas as verbas na rubrica de juros da dívida pública (rubrica 03.01), melhorando a fiabilidade da Conta. No entanto, existindo rubrica especifica para os outros encargos correntes da dívida (rubrica 03.02), estes devem passar a registar-se nessa rubrica (4,6 M€ reportados pela Metropolitano).
2 Estas sociedades foram extintas no início de 2020, tendo a dívida bancária das mesmas sido transmitida para a DGRDN-Direção-Geral de Recursos da Defesa Nacional.
3 Inclui receitas e despesas relacionadas com a execução do aval do FEI, no total de 0,3 M€.
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♦ O Fundo de Inovação, Tecnologia e Economia Circular (FITEC), apesar de não ter dívida financeira,contabilizou indevidamente como receitas de passivos financeiros, as transferências de capitalrecebidas, no valor de 12 M€. Em contraditório, a entidade veio reconhecer que “não obstante doentendimento tido à data do encerramento de contas, aprofundando o conceito de receita de passivo financeiro previsto na Norma de Contabilidade Pública (NCP) 26 (…), a receita em causa não configura um empréstimo”.
♦ Indevida contabilização dos subsídios reembolsáveis recebidos por diversas entidades no âmbito doPrograma Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos (POSEUR), em rubricas dereceitas com transferências ou ativos financeiros, ao invés de receitas com passivos financeiros, numtotal de 3 M€1.
♦ As receitas e despesas registadas pelo SUCH, com emissões e amortizações de empréstimos decurto prazo, foram subavaliadas em 2 M€ cada. As diferenças face aos valores da CGE ficaram adever-se, segundo a entidade, “a falhas de registo na contabilidade orçamental, detetadas no decorrer do processo de auditoria para Certificação Legal de Contas (…)”, já após o reporte de execução orçamentalrelativo à Conta Gerência de 2019.
♦ Incorreta distinção do tipo de dívida quando se contabilizam amortizações: a Parpública e a EDIAcontabilizaram, respetivamente, 750 M€ e 7 M€ de amortizações de empréstimos de médio e longoprazo, quando eram amortizações de títulos. Em contraditório, ambas as entidades corroboram esteentendimento e informam que irão tê-lo em consideração na execução orçamental relativa a 2020.
3.2.11.5. Património financeiro
Omissões nos mapas da Conta
A Conta não tem informação sobre a totalidade do stock do património financeiro da administração central, que o Tribunal, com base na informação disponibilizada pelas entidades, apurou ascender, em 31/12/2019, a 108 161 M€ e o consolidado (eliminando-se os ativos detidos em entidades que integram o perímetro da CGE) a 46 173 M€.
Os Mapas 4, 5, 6, 7 e 8 da CGE 20192 indicam valores agregados por classificação económica, sem identificar as operações subjacentes a esses valores, tendo sido possível identificá-los apenas após informação adicional da DGTF. Por outro lado, os valores subjacentes a algumas operações não foram considerados, designadamente: a transferência de ativos da carteira do Estado para a Parpública, no valor global de 34 M€3; alienações, como a da participação do Estado sobre a CaixaBank, SA; e extinções de entidades como a SANJIMO – Sociedade Imobiliária, SA e a Empordef.
O Quadro 11 do RCGE4 elenca as entradas e algumas das saídas de participações na carteira do Estado por entidade sem, contudo, indicar os respetivos valores. Desta forma, apresenta igual impacto a saída de uma participação de poucos euros relativamente a uma de vários milhões de euros.
1 Casos da Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro, Universidade do Algarve, Universidade da Beira Interior e Universidade de Évora.
2 Vol. 2 Tomo I, Mapas 4 “Créditos satisfeitos por dação em pagamento ou por compensação”, 5 “Créditos objeto de consolidação, alienação, conversão em capital ou qualquer outra forma de consolidação”, 6 “Créditos extintos por confusão”, 7 “Créditos extintos por prescrição” e 8 “Créditos anulados por força de decisão judicial ou por qualquer outra razão”.
3 Para compensar parte do montante em dívida do Estado para com esta empresa. 4 Quadro 11 — Alterações na carteira de participações: participações do Estado — síntese evolutiva.
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Em contraditório, a DGTF informou, relativamente às observações sobre operações de alterações à carteira de participações do Estado e à falta de indicação dos valores de entradas e saídas de participações, que irá providenciar pela respetiva inclusão nos mapas da CGE para o próximo ano.
O Quadro 12 do RCGE1 inclui, nas participações do Estado, operações que, em 31/12/2019, ainda não se encontravam concluídas e/ou registadas na conservatória do registo comercial, montantes de participação incorretos e participações de entidades já liquidadas (acresce a incorreção na unidade monetária apresentada). Estas incorreções totalizam 1 003 M€ (cfr. 3.2.8.1).
No que respeita aos SFA, os mapas 4, 5, 7 e 8 acima referidos integram anulações de créditos2, no valor total de 83,7 M€3, tendo-se verificado que:
♦ Foram incorretamente reportadas anulações no valor de 4,1 M€:
◊ Parvalorem (3,9 M€) – operações de anulação de dívidas4 perante a DGTF5 por efeito da daçãoem pagamento da participação e dos suprimentos detidos sobre a SIRESP e de obras de arte. Emcontraditório, a Parvalorem informou não ter sido possível corrigir essa situaçãoatempadamente.
◊ LNEG (0,2 M€) – relacionada com o abate de uma participação não societária. Em contraditório,o LNEG justificou a anulação da participação, face ao processo de insolvência da Associação emcausa. Ora, não é a anulação contabilística desta participação que está em causa, mas sim oreporte realizado à DGO, que se afigura incorreto por não se tratar de um crédito.
♦ Estavam em falta extinções de créditos no valor total de 9,8 M€ apuradas no âmbito da informaçãoprestada ao TC em cumprimento das Instruções:
◊ IFAP (2,5 M€) – por reconhecida incobrabilidade dos créditos que eram detidos no âmbito doFundo de Melhoramentos Agrícolas.
◊ Metropolitano de Lisboa (4,3 M€) – pela conversão de créditos decorrentes de suprimentos emcapital social da Ferconsult. Em contraditório, a Metropolitano de Lisboa alega que a falta dereporte decorre do facto de não existir qualquer fluxo financeiro associado à operação. O Tribunalesclarece que o mapa 5 das Instruções se destina a reportar situações dessa natureza.
◊ OITANTE (0,1 M€) – pela conversão de suprimentos em capital da Profile SGFIM, SA (0,1 M€).
◊ CP (2,6 M€) – utilização dos suprimentos no âmbito do processo de viabilização económica efinanceira da FERNAVE para recomposição do capital próprio, através da cobertura de prejuízos.
◊ Parups (0,3 M€) – por reconhecimento da insolvência da empresa Greencyber, SA. A Parups, emcontraditório, informou não ter sido possível corrigir essa situação atempadamente.
1 Quadro 12 — Variação do valor nominal da carteira de participações. 2 As operações que integram estes mapas têm sempre subjacente a não ocorrência de um fluxo financeiro de receita. 3 Valor que compreende 76,6 M€ registados em ativos financeiros, 7 M€ em transferências de capital relativas ao IAPMEI
e ainda 44 m€ de rendimentos de propriedade do IHRU. Importa referir que, relativamente ao IHRU, o valor indicado na CGE, relativo a juros, corresponde a anulações de capital e o relativo ao de capital (inscrito no capítulo 11), corresponde a juros, no valor de 333 M€. Relativamente ao FCGM o valor na CGE incorpora para além dos perdões de dívida que foram reportados (0,5 M€), os perdões relativos aos contratos de garantia com aval do Estado, registados em rubricas extrapatrimoniais e não comunicados no âmbito das Instruções.
4 Do remanescente das operações de anulação de créditos da Parvalorem, o valor relativo à anulação de créditos por dação de imóveis constante na CGE (3,3 M€) inclui 0,2 M€ de juros que não foram reportados nas Instruções.
5 Estas operações foram devidamente comunicadas pela DGTF.
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Erros de especificação
♦ Continuam a verificar-se transferências erradamente classificadas como ativos. Em 2019, as“entradas de capital para cobertura de prejuízos transitados” em benefício de entidades EPE dosector da saúde, no valor global de 684 M€, bem como a “entrada de capital para cobertura deprejuízos” a favor da CP, no valor de 519 M€1.
♦ As receitas e as despesas de ativos financeiros continuam a ser sobrevalorizadas ou subvalorizadasna CGE por se manter a errada classificação nas respetivas rubricas, nomeadamente a incorretaclassificação como juros do que é capital, no caso dos pagamentos feitos na sequência de contratosde reescalonamento da dívida (por exemplo com a Angola) apesar de o capital consolidado resultante desses contratos corresponder ao novo capital. Em contraditório, a DGTF reiterou a discordância,relativamente ao reescalonamento da dívida de Angola, alegando que “esta operação não revestiu a forma de um refinanciamento, o qual consistiria na concessão de um novo empréstimo destinado à regularização da dívida consolidada, mediante a novação de uma nova dívida. Assim, em conformidade com o procedimento adotado, que consistiu numa estrita operação de reescalonamento da dívida original com dilação temporal do seu reembolso, esta Direção-Geral considera que as classificações adotadas na receita do Estado emergente do pagamento no âmbito da referida operação foram as adequadas à luz do classificador da receita do Estado…”.O Tribunal, contudo, reitera o entendimento que o capital consolidado resultante do contratocorresponde ao novo capital e como tal deve ser tratado.
♦ Embora a DGO tenha emitido orientações genéricas sobre a contabilização dos fluxos orçamentaisrelacionados com aplicações financeiras2 em CEDIC e CEDIM, incluindo sobre os respetivosrendimentos, as entidades detentoras continuam a adotar procedimentos diferenciados. Em matériade juros também alguns SFA inscrevem os rendimentos pelo valor líquido3 em incumprimento doprincípio da não compensação previsto na LEO.
♦ No que concerne às unidades de participação no Fundo de Compensação do Trabalho (FCT) foramemitidas pela DGO orientações genéricas4 que determinavam a inscrição dessas despesas e dasrelativas ao Fundo de Garantia de Compensação de Trabalho (FGCT) como despesas com pessoal,mais concretamente contribuições para a segurança social5 (cfr. ponto 3.2.8.2).
A DGO justificou a classificação como despesas com pessoal pela obrigatoriedade das entregasterem origem no trabalho prestado pelos trabalhadores e do respetivo cálculo ser realizado com basena retribuição mensal e ainda pelo facto de o reembolso ser apenas uma possibilidade6.
O FGTC tem uma natureza mutualista, sendo os encargos de caráter obrigatório, não convertíveisem unidades de participação, nem recuperáveis. Contudo, sendo o FCT um fundo de capitalização,as entregas realizadas estão associadas à subscrição de unidades de participação que geramvalorização e existe a possibilidade de serem recuperadas por parte das entidades empregadoras.Esta diferença do FCT não foi devidamente ponderada nas orientações da DGO, porque:
1 No PCGE 2018, face à mesma observação, a DGO invocou, em contraditório, a desatualização do classificador e referiu ter emitido aquele entendimento “tendo em conta a finalidade que foi indicada para a operação como sendo «entrada de capital para cobertura de prejuízos», enquadrando -se na «Conta 53 – outros instrumentos de capital próprio», nos termos do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas”.
2 Circular Série A 1390 “Instruções para preparação do OE – 2019”, que também apresenta disposições quanto à contabilização dos juros auferidos e Circular Série A 1392 “Instruções aplicáveis à execução orçamental de 2019”.
3 Os juros recebidos devem ser inscritos pelo valor ilíquido na rubrica 05.03.01 – “Rendimentos da propriedade – Juros –Administrações públicas – Administração central – Estado”.
4 Ponto 72. da Circular Série A 1390 – Circular de preparação do OE 2019. 5 Rubrica “01.03.05 – Despesas com pessoal – Segurança Social – Contribuições para a Segurança Social”. Estas Instruções
em matéria de FCT, são contrárias às que tinham sido transmitidas individualmente a diversas EPR, do Ministério da Saúde, nomeadamente, em sede de OE de 2016.
6 Informação prestada em 27/10/2020.
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◊ explicita que a recuperação de verbas pode ser registada como restituição (se ocorrer no próprioano) ou reposição não abatida nos pagamentos (se em ano posterior ao da entrega), o queimplica, em qualquer das opções, tratar a entrega de verbas como tendo sido indevida. Emcontraditório, a DGO esclarece que indicou a figura contabilística da reposição, com fundamentoda nota explicativa respeitante ao Capítulo 15 da receita que estabelece que a mesma “…pode ser utilizada para devolução de verbas não utilizadas pelas entidades que as receberam”. Justifica ainda, que“…estará sempre em causa uma devolução” nos casos da contribuição para o FCT não ter sidoutilizada para compensação devida por cessação do contrato de trabalho “…ainda que o FCT, no decurso do período que medeia entre o recebimento da contribuição efetuada pela entidade empregadora eo reembolso à mesma, possa rentabilizar esses meios financeiros…”. O Tribunal faz notar que estahipótese apresentada para uma situação extrema, não justifica a sua aplicação às situações queestão aqui em causa - recuperação de verbas entregues ao FCT, entretanto rentabilizadas.
◊ considera que, se resultar uma valorização positiva da aplicação dessas verbas, esta deve serconsiderada rendimento e contabilizada como juros pagos pela segurança social. Emcontraditório a DGO refere que “…os rendimentos terão origem na valorização positiva das aplicações financeiras realizadas pelo IGFSS, IP com recurso às verbas entregues pelas entidades empregadoras”. OTribunal salienta que esse procedimento se traduziria no cálculo de juros sobre despesas compessoal.
♦ Subvalorização das receitas de ativos financeiros na CGE por:
◊ Omissão de 153 M€ por parte de vários SFA de receitas associadas ao resgate de CEDIC.
◊ Inscrição pelo IPO Coimbra de apenas uma parte da receita relativa ao resgate integral da carteirade CEDIC, estando em falta o registo de receitas no valor de 16,9 M€. Em contraditório o IPOreferiu que o procedimento adotado tem vindo a ser articulado com a DGO1.
◊ Errada classificação noutras rubricas:
AD&C: inscrição como transferência de capital das receitas decorrentes da amortização deincentivos reembolsáveis no valor de 14,1 M€, situação já corrigida para o exercício de 2020.
IAPMEI: continuaram a ser contabilizadas como transferências de capital, as receitasprovenientes dos reembolsos dos incentivos reembolsáveis concedidos no âmbito dosprogramas comunitários anteriores ao QCA III (PEDIP, SIR e IMIT) no valor de 1,0 M€2.
Turismo de Portugal3: a receita de 0,7 M€ associada à recuperação total de garantiasexecutadas à SOSUL- Sociedade Hoteleira do Sul, SA foi inscrita como Reposições não abatidas aos pagamentos. Em contraditório, o Turismo de Portugal alega que, na sequência de sentençaproferida pelo Tribunal Judicial, lhe foi reconhecido o direito a receber o valor pago enquantofiador da SOSUL, o qual não poderia ser reconhecido como um ativo. Ora, tratando-se estareceita de uma recuperação de um crédito garantido, deveria ser contabilizada como Ativo financeiro.
1 O IPO informou ainda que “O restante valor, 16,9 M€, está evidenciado no reporte da Conta de Gerência 2019, do final de ano, na rubrica 16.01 como “integração de Saldo de Gerência” o qual “…contém os ativos financeiros que estão previamente orçamentados e autorizados superiormente para aplicação em despesa”.
2 O IAPMEI, ao contrário do entendimento do Tribunal, tem considerado, que o facto dos pagamentos de incentivos terem sido, em anos anteriores, contabilizados como transferências de capital, fundamenta a manutenção de um procedimento incorreto, aquando do recebimento desses reembolsos.
3 Para além do erro indicado contribuíram ainda para a subvalorização as correções, no valor de 0,2 M€, realizadas no âmbito do fecho de contas, posteriormente à prestação de informação à DGO(SIGO). Salienta-se ainda a conformidade entre o valor apurado pelo TC e o constante do mapa dos fluxos de caixa que integra a conta de gerência.
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ICNF: a receita de 0,4 M€, associada à restituição das prestações acessórias concedidas àsociedade Parques de Sintra Monte da Lua, SA, continuou a ser indevidamente contabilizadacomo transferências de capital. Em contraditório o ICNF alega que efetuou a regularizaçãona classificação dos reembolsos para transferências de capital por recomendação do TC.Todavia, no PCGE 2018, o Tribunal já tinha referido que a contabilização dessa receita deativos financeiros estaria incorreta se contabilizada como transferência (de capital oucorrente).
♦ Sobrevalorização das receitas de ativos financeiros por:
◊ Registo da totalidade dos fluxos de resgate dos CEDIC, não sendo deduzidas as reaplicaçõesrealizadas no mesmo ano, causando um empolamento da receita no valor de 159 M€1.
◊ A Empordef inscreveu como receita de 2019, receitas no valor de 5,8 M€ obtidas em 20182, nãotendo registado as receitas cobradas em 2019, no valor de 0,3 M€ relacionadas com aamortização de empréstimos por parte de participadas.
◊ Inscrição pela Universidade de Évora de receitas decorrentes de incentivos reembolsáveisconcedidos pela AD&C no valor de 0,3 M€.
◊ Inscrição pelo Fundo Ambiental da receita no valor de 98 m€ decorrente da liquidação do Fundo“Carbon Fund for Europe”, classificado contabilisticamente como inventário e não comoinvestimento financeiro3. Em contraditório, o Fundo reitera a alteração contabilística parainventário, mantendo, todavia, o registo orçamental de receita de ativos financeiros. O Tribunalsalienta que a classificação usada no passado para as despesas não obsta a que ascorrespondentes receitas sejam adequadamente classificadas.
♦ Sobrevalorização da despesa de ativos financeiros por:
◊ O Fundo de Resolução continuar a inscrever na execução orçamental como ativo financeiro, talcomo no ano anterior, as despesas relacionadas com o auxílio financeiro prestado ao NovoBanco, no âmbito do Acordo de Capitalização Contingente, 1 149,3 M€4. Em contraditório, o FdRreitera que, na sua contabilidade patrimonial, não regista os montantes pagos como “ativosfinanceiros”. Quanto ao registo em contabilidade orçamental, refere que tem seguido asorientações definidas pela DGO e que tem dado continuidade a essa classificação por ausênciade indicação em contrário por parte do Ministério das Finanças ou da DGO, salientando que “(…) mantém-se inteiramente disponível para enquadrar a referida operação de acordo com o método que as autoridades competentes considerarem ser mais adequado”.
◊ Registo de despesas relacionadas com Fundo de Compensação do Trabalho, contrariando asInstruções da DGO, no valor de 0,4 M€5.
1 Foram inscritas por 7 SFA receitas no valor de 171 M€ e despesas no valor de 430 M€ relacionadas com CEDIC, quando, de acordo com as orientações da DGO, deveriam ter sido inscritas apenas 12 M€ de receitas e 271 M€ de despesas.
2 Segundo a Comissão liquidatária da Empordef, a autorização para o registo das receitas relativas ao reembolso do empréstimo da OGMA foi obtida em 2019, mas foram registadas na execução orçamental de 2018, tal como os juros.
3 A classificação da participação como inventário decorre da aplicação da Norma de Contabilidade Pública 10. O Fundo Ambiental informou ainda que a contabilização dessa receita como ativo financeiro se ficou a dever ao facto de esta respeitar a um cash return decorrente da liquidação do Fundo, não tendo a ver com os créditos de carbono.
4 A realização desta despesa (1 149,3 M€) foi antecedida da constituição em 2018 de uma provisão no valor de 1 149 M€, que foi integralmente utilizada tendo sido ainda registada uma utilização adicional dos recursos próprios no valor da diferença.
5 Sobre a opinião do TC quanto às orientações da DGO nesta matéria, ver ponto 3.2.8.2, 1) Fluxos financeiros.
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◊ Registo da totalidade das despesas relacionadas com a aquisição de CEDIC, não sendo deduzidos os valores reaplicados no ano, causando o seu empolamento no valor de 159 M€1.
♦ Subvalorização das despesas de ativos financeiros por falta de registo, por parte de vários SFA, dasdespesas relacionadas com a subscrição de aplicações CEDIC no valor de 739 M€ e por o IFAPclassificar indevidamente como transferências de capital as despesas relacionadas com aparticipação no European Investment Fund – FoF, no valor de 5 M€.
3.2.11.6. Património imobiliário
Omissões nos mapas da Conta
Os mapas da CGE não incluem do o inventário, nem a valorização adequada dos imóveis do Estado.
Omissões no relatório da Conta
O relatório, no ponto sobre o “Património Imobiliário Público”2 omite 87% do valor registado na execução orçamental relativo às alienações de património imobiliário, cingindo a sua apreciação às operações imobiliárias conduzidas pela DGTF, não considerando as de outras entidades que integram a administração central, como as EPR, pelo que apresenta discrepâncias muito significativas com os mapas contabilísticos gerais da Conta. Em contraditório, o MEF e a DGTF referem que esta direção-geral ”não dispõe da integral mencionada informação, até porque nem todas as entidades são participadas pelo Estado, através da DGTF”.
O MEF e a DGO alegam que “No sentido de dar acolhimento à recomendação em causa, incluiu-se na CGE 2019 o “Quadro A33 – Venda de bens de investimento da Administração Central por serviço” no Volume I – Tomo I (página 327)”. Refira-se que o mesmo surge em anexo, sem qualquer remissão no texto sobre o património imobiliário3. Desta forma, não vem colmatar a omissão referida, não contribuindo para o rigor e clareza da informação sobre as variações ocorridas no património imobiliário público que, no respetivo ponto da CGE, continua limitado às operações imobiliárias conduzidas pela DGTF.
1 Cfr. nota anterior. 2 Cfr. Ponto III.5 do Volume I, Tomo I. 3 A referência a este quadro consta no ponto III.2.1.1.4. Receita Não Fiscal.
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3.2.11.7. Unidade de tesouraria do Estado
Omissões no relatório da Conta
♦ A CGE continua a não reportar nem as disponibilidades, nem os fundos das EPNF detidos fora doTesouro que em 2019 ascendiam a 28 M€1;
Em contraditório, a DGTF refere “…que, quanto às empresas participadas indiretamente pelo Estado, afunção acionista é exercida pelos órgãos de administração da empresa que detém a respetiva participação social, com respeito pelas orientações que lhes sejam transmitidas, (…) Mais se informa que, a DGTF, aquando do envio das instruções referentes a 2019, sobre o processo de prestação de contas, solicitou expressamente oseguinte: «as empresas deverão transmitir às respetivas participadas que tenham a natureza de empresa pública, nos termos do RJSPE, as orientações constantes no presente ofício e garantir o seu cumprimento por partedaquelas.» (…) Ainda sobre esta matéria é de referir que, na sequência do Despacho n.º 830/19-SET, de 26.08.2019, exarado sobre o Relatório n.º 2018/1399, de maio de 2019, da Inspeção-Geral de Finanças, referente à monitorização do cumprimento da unidade de tesouraria do Estado – Setor Empresarial do Estado 2017, esta Direção-Geral enviou o ofício n.º 4281, de 28.10.2019, a todas as empresas públicas detidas diretamente peloEstado, bem como às respetivas participadas, tendo solicitado que estas diligenciassem no sentido de:
1. Carregar no SIRIEF os pedidos de dispensa ao cumprimento da Unidade de Tesouraria do Estado (UTE) nos exercícios de 2017, 2018 e 2019;
2. Encerrar as contas que ainda mantenham fora do IGCP, caso a empresa não tenha sido dispensada do cumprimento do princípio da UTE;
3. Entregar na tesouraria central do Estado os rendimentos obtidos em contas fora do IGCP respeitantes aos exercícios de 2017, 2018 e 2019”.
A este propósito, a DGO refere que “As Empresas Públicas não Financeiras (EPNF) não integram operímetro de acompanhamento da DGO, pelo que continuaremos a proceder no sentido de melhorar aarticulação desta informação junto da DGTF”.
♦ A CGE não considerou os fundos fora do Tesouro de entidades da AC dispensadas do cumprimentoda UTE por disposição legal em (5 305 M€) e EPNF (30 M€).
1 Valores obtidos com base no reporte do SIRIEF respeitante a 29 EPNF de um total de 61. Além destas entidades, consta no SIRIEF o reporte de 82 EPR (também com reporte no SOL por serem entidades da AC).
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3.3. Conta da segurança social
A conta consolidada da segurança social (CSS) contempla, para além da conta que reflete a execução orçamental em base de caixa, as demonstrações financeiras elaboradas em base de acréscimo, designadamente o balanço e a demonstração de resultados e o anexo às demonstrações financeiras e orçamentais consolidadas. Estes documentos são acompanhados de um conjunto de mapas contabilísticos gerais e de outros informativos nos termos da LEO.
A CSS não é sujeita a certificação prevendo a LEO, na sua redação atual1, a certificação pelo TC da CGE de 2023, que inclui também a conta consolidada da SS. A legislação em vigor2 apenas prevê que a conta seja acompanhada de um parecer do Conselho Consultivo do IGFSS que, no entanto, não acompanhou a conta3.
Já no que respeita às entidades que constituem o universo da CSS, duas das certificações foram emitidas com reservas e relativamente a duas contas não foram emitidas as respetivas certificações.
Não foi disponibilizado o Relatório Analítico sobre a CSS 2019, facto que limitou a análise da conta, uma vez que a informação incluída no Relatório da CGE 2019 sobre a CSS é bastante insuficiente4.
3.3.1. Universo
Em 2019, integraram a conta consolidada da segurança social as seguintes onze entidades:
♦ O Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP (IGFSS), o Instituto da Segurança Social, IP(ISS), o Instituto de Informática, IP (II) e o Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização daSegurança Social, IP (IGFCSS).
♦ O Instituto da Segurança Social dos Açores, IPRA (ISSA) e o Instituto da Segurança Social daMadeira, IP-RAM (ISSM).
♦ O Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS), o Fundo de Socorro Social (FSS),o Fundo de Garantia Salarial (FGS), o Fundo Especial de Segurança Social dos Profissionais de Bancados Casinos (FESSPBC)5 e o Fundo de Cobrança Executiva da Segurança Social (FCE), criado em20196.
Relativamente às certificações legais de contas (CLC), há a salientar que:
1 Cfr. n.os 7 e 8 do art. 5.º da Lei 151/2015, de 11/09, com a nova redação dada pelo art. 2.º da Lei 41/2020, de 18/08. 2 N.º 4 do art. 7.º do DL 84/2012, de 30/03. 3 O Conselho Consultivo foi nomeado por Despacho 12 534/2018, de 18/12, publicado no DR, 2.ª Série, n.º 250, de 28/12.
O parecer do Conselho Consultivo sobre a conta da segurança social de 2018 só foi remetido ao Tribunal de Contas após a emissão do PCGE 2018 (Ofício do IGFSS 1081, de 15/01/2020). Neste Parecer o Tribunal formulou a Recomendação 28-PCGE/2018, no sentido de que a conta consolidada da segurança social seja acompanhada do parecer do ConselhoConsultivo do IGFSS. Cfr. no ponto 3.3.4 a informação prestada no exercício do contraditório pelo IGFSS.
4 Cfr. Volume I Tomo I – ponto V. Anexos - Conta da Segurança Social (pp. 357 a 369). 5 A Portaria 324/2019, de 20/09, aprovou um novo regulamento do FESSPBC, do qual se destaca o encerramento do Fundo
a novos beneficiários a partir de 31/05/2019. 6 Criado pelo DL 56/2019, de 26/04, o FCE tem como finalidade, entre outras, proceder à atribuição de prémios de
desempenho aos trabalhadores que exercem funções de cobrança de dívida no Departamento de Gestão da Dívida.
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♦ Os fiscais únicos do ISS e do ISSA emitiram as CLC com reservas e o do II com uma ênfase1.
♦ O Fiscal Único do IGFSS não emitiu a CLC, tendo apresentado uma “Declaração de impossibilidadede Certificação Legal das Contas”2. Também não emitiu o parecer sobre o relatório de atividades eas contas anuais do FCE3. Note-se que a CLC de 2018 do IGFSS apresenta uma escusa de opiniãosuportada em 6 limitações de âmbito, tendo sido solicitado à Tutela a realização de uma auditoriainformática ao Sistema de Informação Financeira da Segurança Social (SIF), que a 22/10/2020 aindanão tinha sido iniciada.
♦ O Fiscal Único do ISSM não emitiu parecer nem CLC. Este órgão de fiscalização só foi nomeado em15/09/2020, embora com efeitos a 2 de janeiro do mesmo ano, tendo o mandato do anterior FiscalÚnico caducado em 31/12/20184.
♦ Apenas duas entidades (o IGFCSS e o FEFSS) fazem menção nas suas demonstrações financeiras aeventos posteriores à data de referência da prestação de contas relacionados com a pandemia daCOVID 19, dando lugar a uma ênfase na CLC e no relatório de auditoria de entidade externa,respetivamente. No caso do FGS, apesar das demonstrações financeiras não conterem qualquerreferência à pandemia, a CLC inclui uma ênfase sobre este assunto. Estas ênfases, de forma genérica,dão nota das medidas de gestão implementadas no âmbito da pandemia e do grau de incertezaquanto às implicações da mesma.
O perímetro de consolidação da segurança social não está nominalmente estabelecido. A LEO prevê que as despesas do OSS sejam estruturadas por classificação orgânica, a definir por decreto-lei5, diploma que nunca veio a ser publicado. De referir que a nova LEO, em vigor desde abril de 2020, determina que o orçamento do subsector da segurança social apresente as despesas de administração por classificação económica e orgânica6, o que ainda não se veio a verificar na proposta de Lei do OE 2021. A adoção da classificação orgânica permitiria a definição expressa das entidades que integram o perímetro de consolidação, dando a conhecer o orçamento de cada uma das instituições incluídas no OSS, tal como o Tribunal vem recomendando há vários anos.
1 O que se traduz numa evolução positiva da opinião uma vez que as CLC de anos anteriores foram emitidas com uma reserva na área do imobilizado. A ênfase dá nota de que em 2019 foi concluído o inventário e etiquetagem dos bens móveis e que se procedeu à integração de dados no Sistema de Informação Financeira da SS (SIF).
2 A declaração emitida pelo Revisor Oficial de Contas (ROC) refere o n.º 4 do art. 45.º e alínea a) do n.º 1 do art. 52.º do Regime Jurídico da Ordem dos ROC. Porém, tendo em conta o conteúdo da declaração e os fundamentos invocados, presume-se que pretendia referir-se aos Estatutos da Ordem dos ROC. A Declaração de Impossibilidade de Certificação Legal das Contas refere: “apesar de terem sido iniciados os trabalhos de auditoria, não temos elementos reunidos em suficiência para poder formar uma opinião com data anterior ao prazo de entrega da prestação eletrónica das contas ao Tribunal de Contas”. Em 22/10/2020 ainda não tinha sido emitida a CLC nem o parecer do Fiscal Único.
3 Nos termos do n.º 1, do art. 8.º do anexo ao DL 56/2019, de 26/04 (constituição e funcionamento do FCE). O IGFSS informou que: 1) o Fiscal Único do Instituto foi nomeado em 2016, antes da criação do FCE, e foi entendido por aquele órgão que o parecer à conta do Fundo não estaria incluído no seu mandato; 2) aquando da renovação do mandato ou nova designação tornará claro que o parecer à conta do FCE é emitido pelo Fiscal Único do Instituto.
4 Despacho Conjunto 93/2020 do Vice-Presidente do Governo Regional da Madeira e dos Assuntos Parlamentares e da Secretária Regional da Inclusão Social e Cidadania, publicado no JORAM, II Série, 178, de 23/09/2020.
5 N.º 3 do art. 27.º da Lei 91/2001, republicada em anexo à Lei 41/2014. 6 Alínea e) do n.º 1 do art. 51.º da Lei 151/2015.
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3.3.2. Execução orçamental
A LBSS estabelece que o Sistema de Segurança Social abrange o Sistema de Proteção Social de Cidadania, o Sistema Previdencial e o Sistema Complementar. Decompõe ainda o primeiro nos Subsistemas de Solidariedade de Proteção Familiar e de Ação Social1. Para efeitos da sua gestão financeira, o Sistema Previdencial é dividido pela Repartição e pela Capitalização2. A primeira alteração à LOE 2012 veio estabelecer o Sistema dos Regimes Especiais, que acresce aos anteriores, destinado a acomodar as despesas com as pensões do regime substitutivo bancário3 de trabalhadores do BPN4 e complementos de pensão de trabalhadores da CARRIS5. Neste documento a execução orçamental é apresentada em termos globais, mas a identificação do saldo orçamental é desagregada por sistema e subsistema.
A execução das receitas e despesas do OSS depende, em grande medida, do desempenho das variáveis macroeconómicas, da evolução etária, da dinâmica da população residente e das medidas discricionárias com impacto no sector. Em 2019 manteve-se a pressão orçamental estrutural sobre o SSS, por via da redução do número de beneficiários ativos e do aumento do número de prestações sociais, designadamente as pensões de velhice e sobrevivência, com a população com 65 anos ou mais a aumentar 1,6% (36,2 mil) representando já 22,1% dos residentes e com a população ativa a diminuir nos últimos anos (0,3% em 2019)6.
Em 2019, foram adotadas diversas medidas de política com impacto no sector tal como evidenciado no quadro abaixo.
Quadro I. 53 – Medidas da LOE 2019 com impacto nas receitas e despesas da segurança social
Medidas com impacto na despesa efetiva 1. Alargamento do regime de flexibilização do acesso à pensão de velhice a pensionistas com 60 anos de idade e, pelo menos, 40 anos
de carreira contributiva, com eliminação do fator de sustentabilidade (art. 110.º);
2. Acesso ao complemento solidário para idosos a pensionistas que acederam à pensão através de regimes de antecipação (art. 109.º);
3. Atualização extraordinária de pensões de 10 € por cada pensionista, cujo montante global de pensões seja igual ou inferior 1,5 vezeso IAS, com exceção daqueles que recebam pelo menos uma pensão cujo montante fixado tenha sido atualizado no período entre 2011 e 2015 em que a atualização corresponde a 6 €, a partir de 01/01/2019 (art. 113.º);
4. Criação de um complemento extraordinário aplicável aos pensionistas com pensões de mínimos (art. 114.º);
5. Condição especial de acesso ao subsídio social de desemprego subsequente (art. 116.º);
6. Alargamento do abono de família pré-natal (art. 119.º);
7. Atualização do valor do subsídio por assistência a terceira pessoa (art. 130.º);
8. Início da terceira fase de implementação da prestação social para a inclusão, passando a incluir as crianças e jovens (art. 132.º da LEO e DL 136/2019, de 06/09).
Medidas com impacto na receita efetiva 9. Efeitos do descongelamento das carreiras dos trabalhadores em funções públicas;
10. Aumento das remunerações médias alavancado pelos efeitos do aumento da RMMG;
11. Aumento da receita proveniente de fundos estruturais;
12. Aumento da receita fiscal consignada à SS.
1 Estes três subsistemas são financiados pelo OE, sendo o subsistema de Ação Social também financiado por receitas provenientes de jogos sociais.
2 A componente Repartição é, maioritariamente, financiada por contribuições e quotizações; a componente Capitalização incorpora o FEFSS, que é financiado por saldos do próprio sistema, por receitas fiscais consignadas e ganhos obtidos na sua gestão.
3 Financiado pelo OE ao abrigo do DL 127/2011, de 31/12, com as alterações introduzidas pelas Leis 20/2012, de 14/05, e 66-B/2012, de 31/12.
4 Financiado pelo fundo de reserva constituído em 2012, junto da CGA, nos termos do DL 88/2012, de 11/04. 5 Complementos de pensão de reforma ou de invalidez e de sobrevivência, ao abrigo do DL 95/2017, de 10/08. O encargo
financeiro é assumido pela CGA, mas com verbas integralmente financiadas pelo OE. 6 PORDATA – População residente – estimativas a 31 de dezembro.
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De um modo geral, estas medidas discricionárias destinadas à recuperação dos rendimentos das famílias, ao reforço das políticas de natalidade, à sistematização e reforço das políticas de apoio à deficiência, bem como das que se destinam ao combate à pobreza e exclusão social, seguiram o padrão iniciado em 2016 e afetaram, também a execução orçamental da SS em 2019, tal como descrito nos pontos seguintes.
3.3.2.1. Receita
Em 2019, a receita total da SS atingiu 41 647 M€, mais 5 346 M€ (14,7%) do que em 2018 (Quadro I. 54). Não considerando a receita não efetiva, isto é, aquela que resulta do saldo do exercício anterior e de ativos e passivos financeiros (12 136 M€), o crescimento de 8,2% verificado na receita efetiva reflete, em particular, o comportamento das receitas correntes (contribuições e quotizações e transferências correntes quecresceram 8,6% e 7,2%, respetivamente). Por sua vez, o aumento de 34,5% da receita não efetiva resultouda integração de saldos de anos anteriores e da rotação de ativos do FEFSS1.
Quadro I. 54 – Receitas por classificação económica – 2018-2019
(em milhões de euros)
CSS 2018 OSS Final 2019 CSS 2019 Vh Tvh (1) (2) (3) (4)=(3)-(1) (5)=((3)-(1))/(1)*100
Receitas Correntes 27 091 29 298 29 255 2 164 8,0
Impostos indiretos (a) 242 241 247 6 2,3
Contribuições para a segurança social 16 906 17 773 18 365 1 459 8,6
Taxas, multas e outras penalidades 89 101 100 12 13,3
Rendimentos da propriedade 509 482 526 17 3,4
Transferências correntes 9 300 10 662 9 967 667 7,2
Venda de bens e serviços correntes 31 24 35 4 13,3
Outras receitas correntes 14 16 14 0 -1,5
Receitas Capital 4 929 14 903 9 252 4 323 87,7
Venda de bens de investimento 5 63 59 54 1 121,4
Transferências de capital 1 2 0 - 1 -74,0
Ativos financeiros 4 923 14 578 9 193 4 270 86,7
Passivos financeiros 0 260 0 0 n.a
Outras receitas de capital 0,02 0,01 0,01 -0,002 -15,3
Outras Receitas 4 282 3 121 3 140 -1 141 -26,7
Reposições não abatidas nos pagamentos 179 177 197 19 10,4
Saldo do ano anterior 4 103 2 943 2 943 -1 160 -28,3
Receita total 36 301 47 321 41 647 5 346 14,7
Receita efetiva (b) 27 276 29 540 29 511 2 236 8,2
(a) Receita de jogos sociais e do imposto especial do jogo "on line" (Turismo de Portugal).
(b) Receita efetiva = receita total deduzida do saldo do ano anterior e dos ativos e passivos financeiros.
Fonte: CSS 2018 e 2019.
Em 2019, 93,0% da receita foi financiada pelos contribuintes, com vários tipos de contribuições e quotizações, pela administração central, por via de transferências de várias naturezas, incluindo do OE, e por receitas fiscais consignadas à SS (Quadro I. 55).
1 Em 2019, segundo o relatório de gestão do FEFSS, o índice de rotação de ativos foi de 1,23, face a 0,87 em 2018.
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Quadro I. 55 – Origens de financiamento – 2018-2019
(em milhões de euros)
CSS 2018 OSS Final 2019 CSS 2019 Vh Tvh (1) (2) (3) (4)=(3)-(1) (5)=((3)-(1))/(1)*100
Contribuintes 16 906 17 773 18 365 1 459 8,6
Administração central, das quais: 8 512 9 040 9 093 581 6,8
Transferências do OE para cumprimento da LBSS 6 654 6 987 6 987 333 5,0
Transferências do OE – adicional ao IMI 50 50 123 73 146,1
Transferências do OE – IRC 70 199 199 129 184,0
Transferências do OE – IVA Social 824 854 854 30 3,7
Santa Casa da Misericórdia de Lisboa 232 229 239 7 2,9
Turismo de Portugal 10 12 9 - 1 -11,2
União Europeia 790 1 624 875 85 10,8
Transferências do Fundo Social Europeu (FSE) 775 1 564 851 77 9,9
Atividade da segurança social, das quais 826 862 931 105 12,8
Rendimentos da propriedade 509 482 526 17 3,4
Outras receitas 317 380 405 88 27,8
Receita efetiva (a) 27 276 29 540 29 511 2 236 8,2
Receita total 36 301 47 321 41 647 5 346 14,7
(a) Receita efetiva = Receita total deduzida do saldo do ano anterior e dos ativos e passivos financeiros.
Fonte: CSS 2018 e 2019.
Sobre as origens de financiamento do orçamento da SS, destaca-se:
♦ O crescimento de 8,6% (mais 1 459 M€) da receita de contribuições e quotizações, que totalizou18 365 M€, beneficiou: i) da melhoria do cenário macroeconómico e consequente recuperação domercado de trabalho; ii) do reforço das medidas de combate à fraude e evasão fiscal e contributiva;iii) do controlo das declarações de remunerações; e iv) da expansão da massa salarial alavancadapelo aumento da remuneração mínima mensal garantida (RMMG).
♦ O crescimento de 6,8% (mais 581 M€) nas transferências correntes da administração central, para9 093 M€, acomoda o financiamento das despesas com o sistema não contributivo (LBSS, mais5,0%, 333 M€)1 e as receitas fiscais consignadas ao FEFSS (com aumentos acima de 140%).
♦ O crescimento das receitas provenientes:
◊ da atividade da SS ao nível da gestão corrente do próprio sistema2 em 12,8% (mais 105 M€),sobretudo provenientes da alienação de imóveis e dos dividendos e participações nos lucros;
◊ da UE em 10,8% (mais 85 M€)3, no âmbito do FSE4 e do FEAC5;
1 O montante destinado ao cumprimento da LBSS inclui 6 777 M€ destinados a financiar as despesas da componente não contributiva (em linha com as políticas de reforço da coesão e integração social e combate à pobreza, onde se integram os acréscimos dos rendimentos destinados às famílias, em especial as mais carenciadas) e 209 M€ destinados a compensar a perda de receita contributiva afeta ao sistema previdencial-repartição (receitas cessantes da segurança social compensadas pelo Estado por aplicação de políticas que visam reduzir ou isentar situações sujeitas a contribuições (cf. alínea h) do art. 14.º do DL 367/2007, de 02/11, alterado pelas Leis 3-B/2010, de 28/04, 55-A/2010, de 31/12).
2 Juros, dividendos, rendas, alienação de imóveis, reposições e taxas, multas e outras penalidades, que representam 3,2% da receita efetiva.
3 As transferências da UE representam 3,0% da receita efetiva da SS. De salientar o acréscimo verificado em 2019, face a 2018, quando comparado com o recuo de 23,0% entre 2017 e 2018.
4 Mais 33 M€ para formação profissional e mais 44 M€ para os programas operacionais do PT2020. 5 Mais 8 M€ para o POAPMC.
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◊ da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa1 em 2,9% (mais 7 M€), referentes ao resultado daexploração dos jogos sociais.
3.3.2.2. Despesa
Em 2019, a despesa total da SS atingiu 38 502 M€ (mais 4 337 M€ do que em 2018, 12,7%) e a despesa efetiva totalizou 26 690 M€ (mais 1 392 M€, 5,5%). A despesa total reflete o crescimento das despesas correntes em 5,5% (mais 1 384 M€), que representam 99,9% da despesa efetiva, e das despesas de capital em 33,2% (mais 2 953 M€) devido, sobretudo, pelo aumento da despesa não efetiva, com ativos financeiros em 2 946 M€ (influenciado pela rotação de ativos do FEFSS, mas também pelas novas entradas de capital no Fundo)2.
Quadro I. 56 – Despesas por classificação económica – 2018-2019
(em milhões de euros)
CSS 2018 OSS Final 2019 CSS 2019 Vh Tvh (1) (2) (3) (4)=(3)-(1) (5)=((3)-(1))/(1)*100
Despesas Correntes 25 271 27 740 26 655 1 384 5,5
Despesas com o pessoal 267 302 284 17 6,4
Aquisição de bens e serviços 66 135 72 6 9,8
Juros e outros encargos 7 13 10 3 50,9
Transferências correntes 24 401 26 073 25 702 1 301 5,3
Subsídios 521 1 197 568 47 9,0
Outras despesas correntes 9 22 18 9 109,6
Despesas Capital 8 895 17 011 11 847 2 953 33,2
Aquisição de bens de capital 23 52 30 7 32,3
Transferências de capital 5 8 5 0 1,1
Ativos financeiros 8 867 16 688 11 813 2 946 33,2
Passivos financeiros 0 263 0 0 -100,0
Despesa Total 34 165 44 751 38 502 4 337 12,7
Despesa Efetiva 25 298 27 801 26 690 1 392 5,5
Despesa efetiva = Despesa total deduzida dos ativos e passivos financeiros.
Fonte: CSS 2018 e 2019.
Para a evolução da despesa efetiva, em 2019, contribuíram:
♦ As transferências correntes com mais 1 301 M€ (5,3%), influenciadas pela evolução dastransferências para as famílias que apresentaram um crescimento de 5,4% (mais 1 138 M€), em linha com as políticas estabelecidas de aumento dos rendimentos das famílias;
♦ Os subsídios com um aumento de 47 M€ (9,0%), de onde relevam os destinados a instituições semfins lucrativos com um crescimento na ordem dos 23,5% (para 272 M€), onde se enquadram aspolíticas de ação social prosseguidas pelas IPSS em parceria com o Estado.
Cerca de 93,4% da despesa efetiva destinou-se ao pagamento de prestações sociais, que totalizaram 24 919 M€, mais 5,3% do que em 2018 (Quadro I. 57).
1 0,8% da receita efetiva. 2 Provenientes da transferência de saldos do sistema previdencial repartição e de receitas fiscais consignadas (cfr. ponto
3 da Parte II).
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Quadro I. 57 – Prestações sociais e outras – 2018 – 2019
(em milhões de euros)
CSS 2018 OSS Final 2019 CSS 2019 Vh Tvh (1) (2) (3) (4)=(3)-(1) (5)=((3)-(1))/(1)*100
Prestações Sociais 23 654 25 253 24 919 1 264 5,3
Pensões e complementos, das quais: 16 964 17 935 17 855 891 5,2
Sobrevivência 2 344 2 469 2 455 111 4,7
Invalidez 1 085 1 170 1 164 79 7,3
Velhice 12 821 13 450 13 399 578 4,5
Pensões do regime substitutivo Bancário (a) 458 452 447 - 11 -2,4
Desemprego e apoio ao Emprego das quais: 1 234 1 204 1 188 - 46 -3,7
Subsídio de desemprego 949 947 939 - 10 -1,1
Ação social, das quais: 1 904 2 209 2 020 115 6,1
Transf. e subsídios - instituições sem fins lucrativos 1 553 1 693 1 624 71 4,5
Transf. e subsídios - famílias 83 87 86 3 3,7
Subsídio e complemento de doença 560 621 612 52 9,2
Abono de família 718 795 795 77 10,8
Rendimento social de inserção 360 348 348 - 12 -3,5
Complemento solidário para idosos 214 216 216 2 0,7
Parentalidade 547 605 596 49 9,0
Subsídio por morte 109 118 114 4 4,0
Deficiência 415 510 509 94 22,8
Outras despesas 628 690 666 38 6,1
Formação profissional e PAE 1 330 2 157 1 427 97 7,3
Políticas ativas de emprego 620 692 667 47 7,6
Transf. e subsídios de formação profissional 709 1 465 760 50 7,1
Administração (b) 308 380 337 29 9,3
Passivos financeiros 0 263 0 0 -100,0
Aplicações financeiras - IGFSS 1 500 3 250 1 100 - 400 -26,7
Capitalização, das quais: 7 373 13 448 10 720 3 347 45,4
Ativos financeiros 7 367 13 438 10 713 3 346 45,4
Despesa total 34 165 44 751 38 502 4 337 12,7
Despesa efetiva (c ) 25 298 27 801 26 690 1 392 5,5
(a) Esta despesa distribui-se pelas várias eventualidades (velhice, invalidez e sobrevivência).
(b) Exceto despesas com a administração do Sistema Previdencial – Capitalização.
(c) Despesa efetiva = Despesa total deduzida dos ativos e passivos financeiros.
Fonte: CSS 2018 e 2019.
Relativamente às prestações sociais destacam-se:
♦ As pensões e complementos que totalizam 17 855 M€. O aumento de 5,2%, face a 2018 incorporaefeitos de preço robustos (prestações mais caras)1, motivados pelos aumentos extraordináriosacumulados desde 2017, pela reposição das atualizações anuais2 e pela atualização do indexante(IAS)3 e efeitos quantidade (mais 27 362 beneficiários).
1 Atualização prevista no art. 113.º da LOE 2019, com efeitos a partir de janeiro de 2019 (para os pensionistas cujo montante global de pensões seja igual ou inferior a 1,5*IAS: 10,00 €, nos casos em que as mesmas não foram objeto de qualquer atualização entre 2011 e 2015 e de 6,00 €, nos restantes casos.
2 DL 254-B/2015, de 31/12 – em função do crescimento do PIB e da variação, nos últimos 12 meses, do índice de preços no consumidor. A Portaria 25/2019, de 17/01, veio determinar a atualização em 1,6%, das pensões com valores até ao limite de 871,52 € de 2*IAS inclusive (≤871,52 €), em 1,3% das pensões com valores compreendidos entre 2*IAS e 6*IAS (>871,52 € e ≤2 614,56 €) e em 0,78% das pensões de valor superior a 6*IAS (>2 614,56 €).
3 Atualização prevista na Portaria 24/2019, de 17/01 (435,76 €).
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♦ As prestações de apoio às famílias que totalizam 3 189 M€1, mais 9,1% (266 M€) face ao períodohomólogo, nas quais se incluem:
◊ As diretamente indexadas à condição de recursos dos potenciais beneficiários2, queapresentaram individualmente comportamentos variáveis, face ao período homólogo,designadamente: o RSI, menos 3,5%, e o CSI, mais 0,7%, consistentes com as políticas de reforço da coesão social, combate à pobreza e também reflexo da aplicação de regras de elegibilidade eracionalização da concessão destes apoios;
◊ As relativas à parentalidade, abono de família, apoio à deficiência e dependência e morte, queevidenciam variações homólogas positivas reflexo do efeito das políticas, implementadas em2016 e reforçadas nos anos subsequentes, de alavancagem dos benefícios destinados ao apoioàs famílias.
♦ As prestações imediatas substitutivas dos rendimentos do trabalho que totalizaram 1 188 M€3. Aredução da despesa de 46 M€ (3,7%), face a 2018, reflete maioritariamente a diminuição dasdespesas com o subsídio de desemprego e subsídio social de desemprego devido à continuação datendência de redução do número de beneficiários, resultante do efeito conjugado das alterações àsregras de atribuição daquelas prestações e da evolução positiva do mercado de trabalho.
As despesas com a administração do sistema apresentaram um crescimento de 9,3% e refletem quer o aumento de 6,7% de despesas com pessoal, influenciado pelo efeito do descongelamento das carreiras iniciado em 20184, pelos acréscimos remuneratórios ocorridos em 20195, pela atribuição de prémios de desempenho aos trabalhadores do IGFSS que exerçam funções de cobrança no departamento de gestão da dívida6 e, bem assim, pelo aumento de efetivos (efeito quantidade); quer o aumento de 32,3% das despesas com a aquisição de bens de capital, designadamente de software informático pelo Instituto de Informática.
Também as despesas de administração imputadas à componente capitalização do sistema previdencial aumentaram (23,3%, tendo atingido 7 M€), sobretudo pelo acréscimo de despesas com encargos bancários (30,4%) e com impostos retidos nos dividendos obtidos pelo FEFSS provenientes do estrangeiro (40,8%).
3.3.2.3. Saldos da segurança social
O quadro seguinte reflete o total das receitas e despesas de cada um dos sistemas/subsistemas da SS, bem como os respetivos saldos.
O saldo de execução orçamental acumulado no final de 2019 foi de 3 598 M€ (mais 5,9% que em 2018), tendo o saldo do ano contribuído com mais 202 M€ (Quadro I. 58).
1 Subsídio e complemento de doença (612 M€); Abono de família (795 M€); RSI (348 M€); CSI (216 M€); Parentalidade (596 M€); Subsídio por morte (114 M€); e Deficiência (509 M€).
2 Destinadas a elevar o nível de vida das populações acima do limiar da pobreza. 3 Subsídio de desemprego (939 M€); Complemento de desemprego (27 M€); Subsídio social de desemprego (135 M€);
Garantia Salarial (70 M€); Subsídio de desemprego e subsídio ao emprego por salários em atraso (13 M€); Compensação salarial – layoff (4 M€); e Retribuições intercalares – art.º 98.º-N do CPT (37 m€).
4 Nos termos do n.º 8 do art. 18º da LOE 2018 – 25% a partir de janeiro de 2018; 25% a partir de setembro de 2018; 25% a partir de maio de 2019 e os restantes 25% a partir de dezembro de 2019.
5 Nos termos do n.º 2 do art. 16º da LOE 2019 – 50% a partir de janeiro de 2019; 25% a partir de maio de 2019 e os restantes 25% a partir de dezembro de 2019.
6 Nos termos do DL 56/2019, de 26/05 e Portaria 173/2019, de 05/06.
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Quadro I. 58 – Saldos de execução orçamental por sistemas e subsistemas
(em milhões de euros)
Designação Sistema Previdencial Sistema de Proteção Social de Cidadania
Sistema de
Regimes Especiais
Total Tvh % Repartição Capitalização Proteção
Familiar Solidariedade Ação
Social
1. SEO inicial acumulado 2 001 284 6 91 1 014 0 3 396 -36,7
1.1. Saldo de anos anteriores integrado 1 985 284 0 0 674 0 2 943 -28,3
1.2. Saldo de anos anteriores não integrado 16 0 6 91 340 0 453 -64,1
2. Receita do ano 20 265 11 374 1 676 4 393 2 263 456 40 427 19,1
3. Despesa do ano 20 247 10 720 1 676 4 382 2 744 456 40 225 12,0
4. SEO do ano (2)-(3) 18 654 0 11 -481 0 202 110,3
5. SEO do ano com saldo integrado (4) +(1.1) 2 003 938 0 11 193 0 3 145 47,2
6. SEO final acumulado (5) +(1.2) 2 019 938 6 102 532 0 3 598 5,9
7. Saldo Total efetivo do exercício de 2019 489 2 198 0 11 124 0 2 822 42,7
Saldo execução efetiva=Receita do ano deduzida de ativos financeiros – despesa do ano deduzida de ativos financeiros.
Fonte: CSS 2018 e CSS 2019.
Em 2019, verificou-se uma alocação dos saldos acumulados de anos anteriores pelos diversos subsistemas:
♦ 86,7% (2 943 M€) foi integrado e distribuído pelas componentes do sistema previdencial (1 985 M€em repartição e 284 M€ em capitalização) e pelo subsistema de ação social (674 M€).
♦ O valor do saldo não integrado (453 M€) teve a seguinte distribuição: sistema previdencial-repartição(16 M€), subsistema de ação social (340 M€), subsistema de solidariedade (91 M€) e subsistema deproteção familiar (6 M€).
Parte dos montantes em saldo dos subsistemas de solidariedade, proteção familiar e ação social (268 M€, 10 M€ e 66 M€, respetivamente) foi transferida para o sistema previdencial-repartição, o qual, por sua vez, transferiu 1 358 M€1 para o sistema previdencial-capitalização (FEFSS), valor que correspondeu a parte do saldo do sistema previdencial-repartição (1 300 M€) e à receita arrecada com alienação de imóveis (58 M€2).
O sistema previdencial-repartição, apesar de maioritariamente financiado por contribuições e quotizações, tem vindo a receber transferências do OE, quer diretamente através de transferências extraordinárias para colmatar o seu défice (5 589 M€ entre 2012 e 2017), quer indiretamente através das transferências do sistema de proteção social de cidadania (cujo financiamento é também proveniente do OE e que totalizaram, entre 2012 e 2019, 1 667 M€) (Gráfico I. 25). Assim, os valores que subsistem no saldo deste último, no final de cada ano, não devem ser considerados excedentes verdadeiramente gerados pelo sistema, na medida em que decorrem apenas das previsões “excessivas” das despesas a suportar legalmente pelo OE3.
1 Ao abrigo do art. 91.º da LBSS e do art. 124.º da LOE 2019. 2 57 M€ dizem respeito a venda de imóveis da SS à CML para serem requalificados e transformados em habitações de
renda sustentável. 3 No PCGE 2018, o TC formulou a Recomendação 45, no sentido de que que as previsões orçamentais dos encargos da
responsabilidade do Estado sejam fiáveis, de modo a evitar que os excedentes do sistema de proteção social e cidadania sejam sucessivamente transferidos para o sistema previdencial-repartição.
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Gráfico I. 25 – Transferências para o sistema previdencial-repartição – 2012-2019
Fonte: CSS de 2012 a 2019.
O financiamento do sistema previdencial, devido às discrepâncias e desarmonia de conceitos entre a LEO, a LOE, a LBSS e o DL que regula o financiamento da segurança social1, torna-se pouco transparente na medida em que:
♦ em situação de défice, estão a ser utlizadas verbas do OE para o financiar que se destinavam apenasa suportar as despesas do sistema de proteção social de cidadania, impedindo uma avaliação claradas necessidades de financiamento do sistema previdencial, cuja matriz é a do autofinanciamento;
♦ em contexto não deficitário, as transferências para o FEFSS provenientes dos saldos positivos dosistema previdencial têm incluído parte das transferências do OE para o sistema de proteção socialde cidadania pelo que, embora provenientes do sistema previdencial, não resultam apenas dasituação financeira da componente contributiva do SSS2.
As transferências extraordinárias do OE para financiamento do sistema previdencial - repartição, ocorridas entre 2012 e 2017, contribuíram também para a recuperação do saldo de execução efetiva do sistema de segurança social (Gráfico I. 26).
1 A LEO determina que os saldos anuais do subsistema previdencial revertem a favor do FEFSS, nos termos da LBSS e a lei quadro de financiamento da segurança social estabelece que são receitas do “sistema previdencial capitalização” os “Excedentes anuais do sistema de segurança social (…)” que, para além do sistema previdencial, incluem ainda o sistema de proteção social de cidadania financiado por transferências do OE, receitas fiscais consignadas e resultados de exploração de jogos sociais – cfr. ponto 3, da Parte II.
2 Os valores transferidos são propostos pelo IGFSS e autorizados pela tutela, tendo por base o valor do saldo acumulado em cada ano, que já integra o financiamento do OE.
857
1 430 1 329
894650
430
144
104113
124
230380
228 343
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
1 800
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
(em
milh
ões
de e
uros
)
Transferência extraordinária (défice) Transferências do sistema de protecção social de cidadania
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Gráfico I. 26 – Saldo anual efetivo do SSS – 2010-2019
Fonte: CSS 2008 a 2019.
A evolução dos saldos positivos do SSS reflete ainda, nos primeiros cinco anos, a crise económico financeira e, a partir de 2012, as transferências extraordinárias do OE para financiamento do sistema previdencial – repartição. A partir de 2015, a melhoria do mercado de trabalho veio permitir um melhor desempenho na cobrança de receita de contribuições e quotizações que foi acompanhado por uma redução progressiva das transferências extraordinárias do OE, que terminaram em 2017 (Gráfico I. 25). Por outro lado, a contração da despesa com prestações sociais verificada em 2015 (-0,4%) e a contenção do seu crescimento, sempre abaixo das taxas de crescimento da receita de contribuições e quotizações, têm sido fatores determinantes para a melhoria dos saldos de execução efetiva.
Em 2019, o saldo de execução efetiva aumentou cerca de 42%, uma vez que se manteve a tendência, com a receita de contribuições e quotizações a crescer 8,6% e a despesa com prestações sociais 5,3%, mas também pelo contributo das transferências do OE (LBSS e das receitas fiscais consignadas) que aumentaram 7,4%.
3.3.3. Balanço e demonstração de resultados
As principais reversas resultantes das certificações legais emitidas às contas de 2019 do universo da SS, (cfr. ponto 3.3.1) referem-se às contas do ISS e do ISSA e incidem sobre as rubricas da dívida de terceiros, do imobilizado e da especialização de exercícios. Por sua vez, para a conta do IGFSS foi emitida uma “Declaração de Impossibilidade de Certificação Legal das Contas”1.
3.3.3.1. Balanço
A situação financeira e patrimonial da segurança social no biénio 2018/2019 é a que se reflete nos quadros seguintes, apresentando o balanço um aumento, em termos líquidos, de 3 386 M€ (12,3%) face ao ano 2018 (cfr. ponto 3.3.4 sobre as observações que suportam as reservas aos valores relevados no balanço).
1 Nos termos do n.º 4 do art. 45.º e alínea a) do n.º 1 do art. 52.º do Regime Jurídico da Ordem dos ROC.
689 439 431 489 429
1 037
1 564
2 086 1 977
2 822
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
(em
milh
ões
de e
uros
)
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Quadro I. 59 – Balanço da segurança social – 2018-2019
(em milhões de euros)
Grupos Patrimoniais 2018 2019 Variação
2019/2018 Valor % Valor %
Ati
vo
Ativo Bruto Imobilizado 907 896 2,3 -11 -1,2Existências 2 2 0,0 0 1,4 Dívidas de terceiros 12 698 12 497 31,7 -200 -1,6Disponibilidades 22 343 26 022 66,0 3 679 16,5 Acréscimos e diferimentos 40 40 0,1 1 1,3 Total do Ativo bruto 35 989 39 457 100,0 3 468 9,6 Amortizações/Provisões imobilizado 513 518 5 1,0 Provisões para cobrança duvidosa 7 930 8 007 77 1,0
Total Ativo Líquido 27 546 30 932 3 386 12,3
Fun
dos
Pró
pri
os
e P
assi
vos
Fundos Próprios Património 17 154 18 966 65,5 1 812 10,6 Cedências de ativos -3 -3 0,0 0 1,2 Reservas 1 040 1 041 3,6 0 0,0 Resultados transitados 6 434 6 138 21,2 -296 -4,6 Resultado líquido do exercício 1 194 2 815 9,7 1 622 135,8 Total dos Fundos Próprios 25 820 28 957 100,0 3 137 12,2 Passivo Provisões para riscos e encargos 12 40 2,0 28 227,8 Dívidas a terceiros 323 366 18,6 43 13,3 Acréscimos e diferimentos 1 391 1 568 79,4 177 12,7 Total do Passivo 1 726 1 975 100,0 248 14,4
Total dos Fundos Próprios e do Passivo 27 546 30 932 3 386 12,3
Fonte: CSS de 2018 e 2019.
Ativo
Em 2019, 84,1% do ativo líquido é constituído por disponibilidades, 14,5% por dívidas de terceiros (uma área de grande risco em termos da fiabilidade dos valores relevados no balanço) e 1,2% por imobilizado (classe igualmente considerada área de risco). Destaca-se:
Ao nível do imobilizado:
♦ O total do imobilizado em 2019 registou um decréscimo, face a 2018, de 4,0% (-16 M€) no ativolíquido, devido ao decréscimo de 14,3% nos investimentos financeiros (29,3% do imobilizadolíquido) e ao aumento de 1,0% do imobilizado corpóreo (70,7% do imobilizado líquido) (Quadro I.60).
Quadro I. 60 – Imobilizado – 2018-2019
(em milhares de euros)
Imobilizado 2018 2019
Bruto Líquido Bruto Líquido Imobilizações incorpóreas 974 19 974 18 Imobilizações corpóreas 759 908 264 898 766 228 267 512 Investimentos financeiros 145 897 129 135 128 891 110 620
Total 906 780 394 053 896 093 378 151
Fonte: CSS de 2018 e 2019.
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♦ O imobilizado corpóreo aumentou 6 M€ (0,8%), em valor bruto, e as variações mais significativasocorreram nos imóveis (menos 9 M€), no imobilizado em curso (mais 9 M€), no equipamento básico (mais 7 M€) e no equipamento administrativo (menos 1 M€) e resultaram, sobretudo, da alienaçãode 11 imóveis à Câmara Municipal de Lisboa1, da desvalorização do imóvel adquirido pelo FEFSS em20182, da aquisição de software e de equipamento informático3, de intervenções em imóveis4 e doabate de um número significativo de bens, em especial no ISS5 e no II6.
♦ Por sua vez, os investimentos financeiros decresceram 17 M€ (11,7%) no ativo bruto. A variaçãoneste grupo de ativos, constituído maioritariamente por investimentos em imóveis que semantiveram estáveis, ficou a dever-se ao aumento das partes de capital, através do investimento de8 M€ em três subfundos imobiliários integrados no Fundo Nacional de Reabilitação do Edificado(FNRE)7 e à redução para quase metade de outras aplicações financeiras (menos 24 M€, 49,3%).
Estas aplicações correspondem, quase integralmente, a dois depósitos a prazo constituídos comogarantia dos empréstimos concedidos pela Caixa Económica Montepio Geral (CEMG) às instituiçõesdo sector não lucrativo, no âmbito das Linhas de Crédito I e II de apoio à economia social8. Navigência destas garantias, foram executados 1 280 m€ por incumprimento junto da CEMG dasinstituições beneficiárias dos empréstimos9. Para recuperação deste valor, foram acionados osacordos de garantia de pagamentos celebrados entre as instituições e o IGFSS10.
Ao nível da dívida de terceiros:
♦ A dívida bruta totalizou 12 497 M€ (menos 1,6% do que em 2018) e a dívida líquida de provisõespara cobrança duvidosa, atingiu 4 490 M€ (menos 5,8% do que em 2018) (Quadro I. 61), emresultado de uma diminuição na dívida de curto prazo.
1 Imóveis que estavam relevados nas demonstrações financeiras do ISS e que em 2019 foram transferidos para o IGFSS que procedeu à sua alienação no próprio ano da transferência. Estes imóveis estavam relevados no ativo bruto por cerca de 9 M€ e foram alienados por 57 M€.
2 O imóvel foi adquirido em 2018 por 56 M€. Em 2019, foi realizada uma avaliação ao imóvel verificando-se uma desvalorização no montante de 1,4 M€, passando a estar relevado pelo valor de 54,6 M€ (de acordo com o normativo de valorização do FEFSS, os imóveis são relevados a preço de mercado).
3 Em 2019, foram investidos pelo II cerca de 21 M€ em software informático e 5 M€ em equipamento informático (hardware) o que contribuiu para a variação positiva da componente de equipamento básico e de imobilizado em curso.
4 Em 2019, foram concluídas intervenções em edificados no montante de 1,2 M€. 5 Em 2019, foram abatidos bens no valor de 9 M€: 8 M€ em equipamento básico e 1 M€ em equipamento administrativo. 6 Em 2019, foram abatidos bens no valor de cerca de 2 M€ classificados em equipamento básico. 7 Fundos sob gestão da FUNDIESTAMO. Este investimento feito pelo FEFSS foi classificado como reserva estratégica
deste Fundo (cfr. ponto 3 Parte II). 8 O valor total das garantias foi 62,5 M€ e o prazo inicialmente estabelecido pelos protocolos assinados em 15/06/2012
foi de 7 anos (até 2019). Este prazo foi alargado para 10,5 anos (até 2023), através do 1.º aditamento a cada um dos acordos iniciais, e para 15,5 anos (até 2028), mediante o 2.º aditamento. Cfr. PCGE 2016, pp. 268 e 269.
9 Entre 2015 e 2018 nove instituições beneficiárias das linhas de crédito deixaram de cumprir as suas obrigações junto da CEMG (duas em 2015, 160 m€; duas em 2016, 604 m€; três em 2017, 391 m€; e duas em 2018, 126 m€).
10 Entre 2015 e 2019 foram recuperados 197 m€ através de acordos prestacionais e introduzidas duas ações em Tribunal e uma no Ministério Público, não se verificando alterações em relação ao ano anterior.
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Quadro I. 61 – Dívida de terceiros – 2018-2019
(em milhões de euros)
Dívidas de terceiros 2018 2019
Bruto Líquido Bruto Líquido Clientes 1 589 37 1 654 39 Contribuintes 9 901 4 174 9 620 3 879 Prestações sociais a repor 715 147 725 161 Outros devedores 489 410 493 411 Outros 4 1 4 0
Total 12 698 4 768 12 497 4 490
Fonte: CSS de 2018 e 2019.
♦ Ao nível da dívida de contribuintes, que representa 86,4% do total da dívida líquida (77,0% da dívidabruta) verifica-se que:
◊ 75,0% (7 214 M€) do valor em dívida (bruta) está em mora há mais de um ano e 80% (7 694 M€)estava participada a execução fiscal, na sua maior parte (70,7%)1, com uma antiguidade superior a 5 anos e 18,3% respeitante a contribuintes com dívidas superiores a 1 M€;
◊ 60,9% (5 861 M€) estava classificada como dívida de cobrança duvidosa e provisionada emcerca de 98,0% (5 741 M€), o que reflete o risco de incobrabilidade2, para além da suaantiguidade.
♦ Ao nível das dívidas de clientes, que totalizaram 1 654 M€ (mais 4,7% do que em 2018), provêmsobretudo de:
◊ sub-rogação de créditos, na sequência de pagamento de salários em atraso a cargo do FGS(1 298 M€). De notar que a quase totalidade desta dívida (1 295 M€) se encontra provisionadaa 100% refletindo um elevado risco de cobrança. A restante parte (3 M€) respeita a planosprestacionais no âmbito dos processos especiais de revitalização3;
◊ reembolsos, reposições ou restituições de prestações pagas pelo Fundo de Garantia deAlimentos Devidos a Menores que, em 2019, totalizaram 355 M€ – deste valor, 96,2% (342 M€)estava classificada como dívida de cobrança duvidosa com provisões constituídas para 93,5%(320 M€), reflexo de grande dificuldade de cobrança, em larga medida, explicada pelo universodos devedores, mas também porque não foram objeto de participação a execução fiscal4.
♦ Ao nível das prestações sociais a repor (devido a pagamentos indevidos a beneficiários) que subiramligeiramente face a 2018 (mais 1,5% em termos brutos) e totalizaram 725 M€ em valor bruto (161 M€em valor líquido de provisões de cobrança duvidosa) salienta-se que:
◊ 604 M€ (83,3%) estavam classificados como dívidas de cobrança duvidosa e na sua maioria(93,5%) provisionados o que reflete a antiguidade da dívida;
◊ 37 M€ (5,1%) respeita a planos prestacionais de cobrança voluntária;
1 37,5% (2 888 M€) com uma antiguidade superior a 10 anos; 15,7% (1 206 M€) estava associada a planos prestacionais. 2 95,4% da dívida de cobrança duvidosa tem antiguidade superior a dois anos estando, por isso, provisionada a 100%.
Existem valores em dívida desde 1976. 3 O FGS, em 2019, passou a distinguir o valor em dívida associado à massa falida e o valor em dívida associado a planos
prestacionais e a não constituir provisões para esta última, harmonizando os critérios utilizados pelas outras instituições de segurança social.
4 Cfr. ponto 3.3.4.
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◊ Apenas 10,7% (78 M€) estavam participados a execução fiscal. Note-se, no entanto, que estevalor é 17 M€ acima do valor participado em 2018 (mais 73,4%) e que, por isso, envolve desdelogo mais 9 881 beneficiários. Verifica-se, assim, que se mantém a melhoria de procedimentosjá iniciada em anos anteriores e aliás no seguimento de diversas recomendações no âmbitodeste Parecer1. Contudo, 84,2% (611 M€) do valor da dívida não foi participado a execução fiscalnem está enquadrado em planos prestacionais de cobrança voluntária;
◊ Passaram a ser relevados como prestações sociais a repor, os valores indevidamente pagos abeneficiários pelo FGS. No entanto, estes valores não foram participados a execução fiscal2.
♦ A dívida de outros devedores, mantém um valor estável face a 2018 de 493 M€ (valor bruto). Estegrupo incorpora um conjunto de dívidas com bastante antiguidade, algumas das quais têm sidoobjeto de acompanhamento por parte do Tribunal (181 M€)3, não se tendo verificado alteraçõessignificativas, apesar de alguns desenvolvimentos ocorridos em 20194.
Ao nível das disponibilidades:
Representam 66,0% do total do ativo bruto e 84,1% do ativo líquido e aumentaram 3 679 M€ (16,5%) face a 2018, conforme se pode verificar no Quadro I. 62.
1 Recomendações: 52-PCGE/2017, 67-PCGE/2016 e 82-PCGE/2015. 2 Cfr. ponto 3.3.4. 3 Ministério da Saúde (89 M€); Ministério da Agricultura (85 M€); Caixa de Previdência do Pessoal dos Caminhos de Ferro
de Benguela (6 M€); e Direção Regional do Trabalho e Qualificação da Região Autónoma dos Açores (2 M€). 4 Relativamente às dívidas do Ministério da Saúde: - Dívida proveniente da ex-Caixa de Previdência dos TLP (88,7 M€), o
ISS informou, em agosto de 2020, que “permanece em avaliação o processo de recuperação da dívida através do encontro de contas com os valores a reembolsar pelo ISS, IP, ao Ministério da Saúde, no âmbito da aquisição de medicamentos enquadrados nas Doenças Profissionais. Para o efeito, têm sido promovidas reuniões e troca de informação com o Ministério da Saúde, tendentes a um entendimento quanto à metodologia de imputação a aplicar para o efeito”; - Dívida no âmbito das Misericórdias (0,4 M€), o IGFSS informou, em julho de 2020, que voltou a solicitar, em dezembro de 2019, à ACSS o reembolso do valor em dívida, não tendo recebido qualquer resposta. Também para as dívidas da Caixa de Previdência do Pessoal dos Caminhos de Ferro de Benguela e da Direção Regional do Trabalho e Qualificação da Região Autónoma dos Açores o IGFSS no final de 2019 fez novas insistências junto daquelas entidades para efeito de reembolso dos valores em dívida não tendo obtido resposta. Recorda-se que esta dívida está incluída no processo de renegociação relativa à cobrança e pagamento de dívidas a organismos da Região Autónoma dos Açores (cfr. PGCE 2018 ponto 4.1.4 da Parte II, p. 228). No que respeita à dívida do Ministério da Agricultura, o IGFSS informa que continua a analisar a informação recolhida com maior detalhe, não dispondo ainda de uma conclusão sobre a existência ou não desta dívida por parte do Ministério da Agricultura.
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Quadro I. 62 – Disponibilidades – 2018-2019
(em milhões de euros)
Disponibilidades Valor Variação 2019/2018
2018 2019 Valor %
Títulos negociáveis 18 525 21 990 3 465 18,7
Ações 2 482 4 040 1 558 62,7
Obrigações e títulos de participação 0 0 0 0,0
Títulos da dívida pública 15 992 17 878 1 886 11,8
Outros títulos 11 42 31 275,4
Outras aplicações de tesouraria 40 30 -10 -24,6
Depósitos em instituições financeiras e Caixa 3 818 4 032 214 5,6
Conta do Tesouro (a) 2 010 2 176 165 8,2
Depósitos em instituições financeiras 1 806 1 855 48 2,7
Caixa 1 1 0 6,4
Total 22 343 26 022 3 679 16,5
(a) Reclassificação realizada pelo TC, para efeitos de análise, relativamente ao valor dos depósitos bancários no IGCP, pois o balanço dasegurança social não releva estes valores em conta apropriada nos termos do POCISSS (o valor relevado no balanço em depósitos eminstituições financeiras foi deduzido do valor dos depósitos existentes em contas bancárias do IGCP das seguintes entidades: IGFSS, II e FEFSS. O valor de 2018 foi ajustado em conformidade).
Fonte: CSS 2018 e 2019, SIF e Econtas.
♦ Os títulos negociáveis, maioritariamente títulos da dívida pública (17 878 M€)1, representam 84,5%da classe de disponibilidades, aumentaram 3 465 M€ (18,7%) face a 2018, e incorporam,basicamente, o património do FEFSS.
♦ Os depósitos em instituições financeiras aumentaram 214 M€ (5,6%), por efeito do incremento daConta do Tesouro (165 M€), sobretudo, pela aplicação dos excedentes à guarda do IGFSS no IGCP,conforme o estabelecido no DLEO, continuando a acolher as recomendações do Tribunal nestamatéria2.
♦ Os documentos por reconciliar ainda apresentam valores significativos em número e em volumefinanceiro3. No entanto, assinala-se a melhoria verificada nestes documentos com antiguidadesuperior a um ano4, concentrando-se a quase totalidade em documentos do próprio ano (98,9% emnúmero e 99,7% em valor) e a grande maioria em duas contas bancárias (89,9% em número e 98,5%em valor)5.
1 15 278 M€ respeitam ao FEFSS e 2 600 M€ ao IGFSS. 2 Os DLEO há vários anos que incluem normas no sentido de que o IGFSS deve privilegiar os serviços do IGCP e o recurso
ao sistema bancário deve ser o exclusivamente necessário à atividade dos serviços da segurança social. O Tribunal nos PCGE de 2016 e 2017 formulou uma recomendação para que o estabelecido nos DLEO fosse cumprido (Recomendações: 51–PCGE/2017 e 68–PCGE/2016).
3 Esta análise respeita apenas às contas bancárias de dois institutos (IGFSS e ISS). 4 Em 2018 existiam 10 248 documentos por reconciliar, com um volume financeiro de 10 M€ e em 2019 existiam 2 534,
com um volume financeiro de 5,5 M€. Em contraditório, o ISS informa que em 2020 já foi possível regularizar um conjunto significativo de documentos por reconciliar de anos anteriores e que este trabalho requer articulação com várias entidades terceiras, designadamente com o Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça e com os agentes de execução com vista à identificação dos valores creditados nas contas bancárias.
5 Em 2019, existiam 226 423 documentos por reconciliar, com um volume financeiro de 1 934 M€ e cerca de 98,9% dos documentos (223 889) e 99,7% do valor (1 928 M€) respeitam ao ano de 2019. Por sua vez, 89,9% dos documentos (203 620) e 98,5% do valor (1 904 M€) estão concentrados em duas das 71 contas bancárias que apresentavam documentos por reconciliar. O elevado volume financeiro associado aos documentos por reconciliar decorre de dois fatores: 1) um desfasamento temporal, no registo de dois documentos de elevado montante, tendo o registo da receita ocorrido em 2019 (593 M€), bem como parte do registo do extrato bancário (472 M€). O restante valor do extrato bancário (121 M€) foi registado já em 2020, apesar da data deste último documento ser 31/12/2019; 2) da metodologia de contabilização da receita de contribuições, que devido à sua complexidade ocasiona um acumular de documentos por reconciliar ainda que a diferença entre o valor de receita contabilizado diariamente e o do extrato bancário (diário) não seja muito significativa. De igual forma, também no registo da receita de contribuições se verificou desfasamento
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♦ Um dos efeitos da transição de documentos por reconciliar é a não relevação nas demonstraçõesfinanceiras de valores disponíveis nas contas bancárias1, traduzindo-se numa subvalorização dosaldo de disponibilidades de, pelo menos, 12,3 M€ e de execução orçamental de 9,3 M€2, bem comoa apresentação em cinco contas bancárias tituladas pelo IGFSS, de saldo contabilístico negativo(1,1 M€), como se reflete no quadro seguinte:
Quadro I. 63 – Subvalorização de saldos em Disponibilidades (IGFSS e ISS)
(em milhões de euros)
Entidade Contas do razão com saldo negativo (valor) Extrato
bancário (valor) Ano do depósito
dos valores IGFSS 1,1 7,2 2008 a 2019
ISS - 5,1 2009 a 2019
TOTAL 1,1 12,3
Subvalorização do saldo de disponibilidades 12,3
Subvalorização do saldo de execução orçamental 9,3
Fonte: SIF.
♦ Verificou-se que em algumas certidões bancárias de contas tituladas pelo IGFSS consta a indicaçãode pessoas com poderes para movimentação de contas bancárias que em 2019 já não exerceramfunções naquela entidade, situação que carece de regularização3.
Fundos próprios
Os fundos próprios são constituídos, na sua maioria, por património, no valor de 18 966 M€, correspondendo em 92,2% a património do FEFSS (17 484 M€)4.
Face a 2018, esta componente registou um acréscimo de 1 812 M€ (10,6%), que resulta da afetação à conta de património do FEFSS do resultado líquido do exercício de 2018 (-15 M€); do valor do saldo do sistema previdencial-repartição (1 500 M€) e das receitas de alienação de imóveis (5 M€) – operações de 2018 refletidas na conta consolidada, no património, do FEFSS em 2019; e das receitas fiscais consignadas provenientes do adicional ao IMI (123 M€) e do IRC (199 M€).
O resultado líquido apurado foi de 2 815 M€ e aumentou 1 622 M€ (135,8%) relativamente a 2018, dado os acréscimos verificados nos três grupos de resultados: operacionais, no valor de 18 M€ (1,9%), que atingiram 934 M€; financeiros, que aumentaram 1 310 M€ (de -7 M€ para 1 302 M€); e extraordinários no valor de 294 M€ (103,1%) ascendendo a 579 M€.
temporal entre a receita contabilizada no dia 31/12/2019 (2 296,8 m€) e o extrato bancário a 01/01/2020 (2 297,8 m€). O total da receita contabilizada nesta conta bancária até 31/12/2019 foi de 420 M€ e o valor total dos extratos bancários registados até 31/12/2019 foi de 418 M€.
1 Em 38 contas bancárias: 19 do IGFSS e 19 do ISS. 2 Segundo o ISS, uma das contas está relacionada com operações de tesouraria e não contribui para o saldo de execução
orçamental (conta relativa a reembolsos efetuados por países estrangeiros e destinados ao pagamento de despesas suportadas por Portugal e que o Instituto deverá devolver às entidades portuguesas que inicialmente as suportaram).
3 Um presidente e uma vogal do Conselho Diretivo que já não exerceram funções no IGFSS em 2019 e ainda constam como movimentadores de duas contas bancárias.
4 O valor do património relevado no balanço do FEFSS foi deduzido do movimento de consolidação efetuado pelo IGFSS correspondente à transferência do saldo do sistema previdencial-repartição e da receita proveniente de imóveis efetuada no exercício de 2019 (1 358 M€).
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Passivo
Destaca-se o aumento de 248 M€ (14,4%), face a 2018, totalizando 1 975 M€. O grupo patrimonial predominante é o dos acréscimos e diferimentos (contas de especialização de exercícios), no qual os proveitos diferidos, com um peso de 77,2% (1 524 M€), aumentaram 12,8% (173 M€).
Os proveitos diferidos são constituídos, sobretudo, por fundos consignados ao financiamento de ações de formação profissional e projetos sociais, com suporte no OE e no FSE, e a outros programas de ação social, (1 507 M€), suportados por receitas de jogos sociais. Tratando-se de receitas consignadas, os valores recebidos ficam registados em proveitos diferidos e só são contabilizados em proveitos quando incorrerem os custos com as ações ou programas aos quais se destinam as verbas.
3.3.3.2. Demonstração de resultados
Em 2019, o total dos proveitos foi de 36 145 M€ e o dos custos 33 330 M€, o que proporcionou um resultado líquido positivo de 2 815 M€, mais 1 622 M€ (135,8%) do que em 2018 (cfr. ponto 3.3.4 sobre as observações que suportam as reservas aos valores da demonstração de resultados).
Quadro I. 64 – Demonstração de resultados – 2018-2019
(em milhões de euros)
Contas Valor Variação 2019/2018
2018 2019 Valor %
Custos e perdas
Transf. correntes/Subsídios concedidos e prestações sociais 24 792 26 142 1 350 5,4
Custos com o pessoal 259 274 16 6,0
Fornecimentos e serviços externos 86 82 -4 -4,2
Provisões do exercício 377 459 82 21,8
Amortizações do exercício 18 20 2 11,4
Outros custos e perdas operacionais 4 4 1 20,8
Total dos custos operacionais 25 535 26 982 1 447 5,7
Custos e perdas financeiros 973 689 -285 -29,3
Custos e perdas extraordinários 4 965 5 659 694 14,0
Total dos Custos e Perdas 31 473 33 330 1 856 5,9
Proveitos e Ganhos
Impostos e taxas 17 222 18 243 1 022 5,9
Transferências e subsídios correntes obtidos 9 110 9 566 457 5,0
Outros proveitos e ganhos operacionais 120 107 -13 -11,0
Total dos proveitos operacionais 26 451 22 917 1 465 5,5
Proveitos e ganhos financeiros 966 1 991 1 025 106,1
Proveitos e ganhos extraordinários 5 250 6 237 987 18,8
Total dos Proveitos e Ganhos 32 667 36 145 3 478 10,6
Resultados operacionais 916 934 18 1,9
Resultados financeiros -7 1 302 1 310 17 611,6
Resultados extraordinários 285 579 294 103,1
Resultado líquido do exercício 1 194 2 815 1 622 135,8
Fonte: CSS de 2018 e 2019.
Os proveitos e ganhos aumentaram 3 478 M€ (10,6%) devido, essencialmente:
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♦ Ao acréscimo de 1 465 M€ (5,5%) dos proveitos operacionais em resultado do aumento dascontribuições e quotizações para a segurança social em 993 M€ (5,8%), que ascenderam a18 021 M€, ao acréscimo das transferências do OE para cumprimento da LBSS (mais 372 M€)1 e defundos comunitários (mais 95 M€) destinados, maioritariamente, a ações de formação profissional.
♦ Ao acréscimo de 1 025 M€ (106,1%) dos proveitos financeiros, que ascenderam a 1 991 M€,resultantes, na quase totalidade, da atividade do FEFSS, designadamente do aumento das mais valiaspotenciais, em 884 M€, das mais valias realizadas em 126 M€, dos ganhos em contratos de futuros,em 70 M€ e dos rendimentos de participações de capital, em 28 M€; e da diminuição das diferençasde câmbio realizadas, em 39 M€, das diferenças de câmbio potenciais, em 27 M€ e do rendimentoproveniente de juros, em 21 M€.
♦ Ao acréscimo dos proveitos extraordinários em 987 M€ (18,8%) que resulta, sobretudo, do aumentoverificado na correção de contribuições para a segurança social, em 741 M€ (15,1%), e na anulaçãode provisões para cobrança duvidosa de contribuintes, em 216 M€ (301,1%)2.
Os custos e perdas aumentaram 1 856 M€ (5,9%), face a 2018, variação que decorreu essencialmente do:
♦ Aumento dos custos operacionais no valor de 1 447 M€, devido ao aumento das prestações sociaisem 1 138 M€ (5,4%), que ascenderam a 22 293 M€ (66,9% do total dos custos), das transferências esubsídios concedidos, em 212 M€ (5,8%), sobretudo para ações de formação profissional e parainstituições sem fins lucrativos (ação social), e das provisões do exercício para cobrança duvidosa,em 55 M€ (15,0%), e para riscos e encargos, em 26 M€ (868,0%).
♦ Aumento dos custos e perdas extraordinários no valor de 694 M€ (14,0%) resultante, sobretudo, deanulação de contribuições, em 683 M€ (14,1%,) e de contraordenações, em 10 M€ (136,5%).
♦ Diminuição dos custos e perdas financeiros em 285 M€ (29,3%), sendo na sua quase totalidade decustos do FEFSS que resultam, em grande medida, do decréscimo das menos valias potenciais em287 M€, das diferenças de câmbio desfavoráveis realizadas, em 47 M€, e das perdas na alienação deaplicações de tesouraria, em 15 M€, pese embora os acréscimos verificados ao nível do aumento dasperdas em contratos de futuros, em 34 M€, e das diferenças de câmbio desfavoráveis potenciais, em27 M€.
O resultado líquido foi proporcionado pelo resultado positivo de todos os três tipos de resultados, sendo que o que mais contribuiu foi o resultado financeiro, devido ao acréscimo dos proveitos provenientes de mais-valias potenciais e ao decréscimo das menos-valias potenciais.
1 Subsistema de solidariedade, mais 205 M€; subsistema de proteção familiar, mais 120 M€; e subsistema de ação social, mais 48 M€.
2 Sobre a anulação de provisões cfr. ponto 3.3.4.
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3.3.4. Observações – incumprimento de princípios, omissões e erros
Ao nível da regulamentação
♦ Continua por publicar a regulamentação do enquadramento e funcionamento da tesouraria única daSS, bem como a portaria com os limites das aplicações de capital realizadas pelo IGFSS1.
♦ Continuam a existir discrepâncias entre a LEO, a LOE, a LBSS e o DL que regula o financiamento dasegurança social, de que se aponta, a título de exemplo, a matéria referente ao financiamento dosistema previdencial-capitalização, aspeto objeto de recomendação do Tribunal desde 20092.
♦ O perímetro de consolidação da segurança social não está nominalmente estabelecido. A LEO emvigor até 31/12/2020 previa que as despesas do OSS fossem estruturadas por classificação orgânica,a definir por decreto-lei, diploma que nunca veio a ser publicado. Também a nova LEO prevê aapresentação do OSS por classificação orgânica, embora agora sem depender de regulamentação elimitado às despesas de administração.
Ao nível operacional
Duas das onze entidades que integram o perímetro de consolidação (IGFCSS e FEFSS) não utilizam o Sistema de Informação Financeira da SS (SIF), o que não permite a obtenção de informação orçamental e patrimonial consolidada diretamente da referida aplicação informática3. Para além desta, o sistema apresenta outras limitações de ordem técnica que impedem a efetiva consolidação no sistema e na produção automática dos mapas orçamentais consolidados4, do balanço consolidado5, e dos mapas de amortizações e provisões6, o que exige intervenções manuais por parte do IGFSS na elaboração das peças contabilísticas finais consolidadas7.
Desde 2009 que o Tribunal tem vindo a recomendar no sentido de que estas limitações sejam ultrapassadas, com vista a obter informação completa do sistema e de forma automática. Já estão em curso os trabalhos de transição para o novo referencial contabilístico (SNC-AP), nos quais estão previstas as necessidades que permitem ultrapassar os constrangimentos atualmente existentes8.
1 Em contraditório, o IGFSS informa que remeteu à tutela em novembro de 2019 a proposta atualizada de diploma, relativa à regulamentação da unidade de tesouraria, e em junho de 2018 a proposta de portaria, respeitante aos limites de aplicação de capital. Na mesma sede, o SESS informou que ambas as propostas se encontram em apreciação.
2 Em sede de acompanhamento de recomendações, o SESS informou que atendendo a que a legislação em causa envolve diplomas de valor reforçado a sua harmonização será oportuna numa revisão mais global destes diplomas. O MEF remeteu o acompanhamento para o MTSSS.
3 A necessidade de integração destas duas entidades no atual sistema de informação financeira da segurança social foi sucessivamente reiterada pelo TC desde 2009.
4 A aplicação informática não procede à imputação das despesas de administração e de outras despesas comuns do SSS aos subsistemas do sistema de proteção social de cidadania e à componente de repartição do sistema previdencial, à eliminação das transferências internas entre subsistemas e componentes, à eliminação de receitas e despesas recíprocas, com exceção das transferências correntes e de capital, e à execução dos saldos iniciais e integrados.
5 O balanço consolidado extraído da aplicação não dispõe de informação sobre as dívidas de terceiros desagregada por antiguidade (curto prazo e médio e longo prazos).
6 O mapa das amortizações e provisões consolidado produzido pela aplicação informática não evidencia valores reais relativamente aos movimentos do ano daquela natureza.
7 São elaboradas com recurso a folha de cálculo, o que potencia o risco de erro da informação financeira da CSS e exige um esforço acrescido por parte daquele Instituto, enquanto entidade consolidante.
8 Em sede de acompanhamento de recomendações, o SESS informou que estão em curso os trabalhos de transição para o novo referencial contabilístico (SNC-AP) e para o novo sistema de informação financeira (em SAP4-HANA)encontrando-se previstas as necessidades referenciadas pelo Tribunal, quer para integração da informação financeira doIGFCSS e do FEFSS, quer para a produção de forma automática de um conjunto de informação financeira com expressão na conta consolidada.
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O Conselho Consultivo do IGFSS ainda não emitiu o Parecer sobre a Conta consolidada da segurança social1. Em contraditório, o IGFSS informa que a reunião para apreciação da Conta consolidada da SS de 2019 teve lugar em 09/11/2020, encontrando-se a aguardar validação da ata por todos os Conselheiros, após o que será remetido ao Tribunal extrato da ata com o parecer positivo do Conselho Consultivo. Também o SESS informa que o extrato da ata da reunião do Conselho Consultivo deve ser enviado ao Tribunal.
Ao nível da contabilidade orçamental
A despesa relevada em transferências para as famílias está sobrevalorizada em pelo menos 10 M€. Esta sobrevalorização está alicerçada no procedimento instituído há vários anos, de manter relevada despesa orçamental de prestações sociais quando haja devoluções de meios de pagamento dentro do mesmo ano económico. Esta quantificação não inclui os valores de pensões e de complemento solidário para idosos, que tenham sido devolvidos, por não ser possível obter a informação necessária do atual sistema de pensões com vista ao apuramento do valor da despesa que está sobrevalorizada. Continuam ainda em curso os procedimentos que visam alterar a metodologia de registo da devolução dos meios de pagamentos2.
Ao nível da contabilidade patrimonial
Bens móveis
Para cerca de 15,2% (70 M€) do volume financeiro registado no balanço (ativo bruto 461 M€)3 não existe informação no inventário dos institutos sobre a localização dos bens que integram aquele valor, o que impede a realização de uma reconciliação físico-contabilística que possibilite a validação dos montantes das demonstrações financeiras4. Porém, regista-se uma melhoria significativa face a 2018 (42,3% e 192 M€), que se traduz na melhoria qualitativa dos dados necessários ao controlo dos bens.
Esta melhoria resulta, por um lado, de as instituições introduzirem no sistema informático, de forma mais atempada, a informação sobre a localização dos bens que vão adquirindo5 e, por outro, devido à recuperação de informação relativa a bens adquiridos em anos anteriores e ao número de abates de bens obsoletos que
1 Previsto no n º 4 do art. 7.º do DL 84/2012, de 30/03. 2 Desde o PCGE 2009 que o Tribunal tem vindo a recomendar que o procedimento de registo contabilístico seja alterado
de modo a não sobrevalorizar a despesa orçamental. Em contraditório, o SESS informa que se mantém o constrangimento que decorre de configuração do sistema informático e que as circunstâncias excecionais impostas pela pandemia não permitiram dar a sequência planeada ao projeto (conclusão da interface SICC-SIF) e que o mesmo terá que transitar para 2021. Em sede de contraditório, o IGFSS, o ISS, o II e o ISSA vêm pronunciar-se no mesmo sentido.
3 Contas 423 – Equipamento básico; 424 – Equipamento de transporte; 425 – Ferramentas e utensílios, 426 – Equipamento administrativo e 429 – Outras imobilizações corpóreas.
4 Em contraditório, o ISS informa que tem vindo a ser realizado um esforço na atualização da informação e que dos 49 718 bens sinalizados pelo TC sem localização, para 17 024 está a decorrer o abate contabilístico e para 26 023 está em curso um projeto de inventariação no distrito de Lisboa. O II, na mesma sede, informa que dos 4 038 bens sinalizados pelo TC sem localização, “…3 591 correspondem a bens incorporados entre 1998 e 2011, fazendo parte de um conjunto de bens não localizados (…) tratando-se provavelmente de equipamento obsoleto, armazenado, para preparação do respetivo processo de abate, situação que se encontra em análise”. Acrescenta ainda que, para os bens incorporados em 2018 e 2019 apenas 20 se encontram sem informação e que pretende regularizar as situações em falta durante o exercício de 2020. Também o ISSA informa que está a tentar corrigir as situações identificadas pelo TC referindo que existem bens que estão obsoletos e que se encontram em processo de instrução para abate. Relativamente ao IGFSS, apesar de este alegar que não foram identificadas insuficiências relativas a bens móveis, faz-se notar que existem ainda três números de imobilizado na conta 429- Outras imobilizações corpóreas, no valor de 841 m€, sem identificação de localização, conforme indicado no anexo detalhado remetido para contraditório. O SESS informa que no perímetro da segurança social apresenta diferentes fases de acolhimento das recomendações formuladas pelo Tribunal e acompanha a informação prestada pelo ISS, II e IGFSS.
5 Em 2019 foram registados no inventário bens adquiridos no mesmo ano, no valor de cerca de 18 M€, e apenas estavam sem informação de localização bens no valor de 585 m€ (3,3%), que compara com 2018 em que o valor adquirido foi de 21 M€ e os bens sem informação sobre localização ascendiam a 8 M€ (39,0%).
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ocorreram em especial no ISS1, dando assim acolhimento às recomendações formuladas pelo Tribunal em pareceres anteriores2.
Embora em número mais reduzido permanecem bens cujas amortizações não foram corretamente calculadas, pois o período de vida útil estabelecido já terminou e o bem ainda não se encontra totalmente amortizado3.
Bens imóveis
O Tribunal tem vindo, ao longo dos anos, a efetuar verificações aos processos de imóveis e registos contabilísticos tendo, anualmente, identificado situações de ausência de documentação de suporte aos registos contabilísticos que constituem o valor do imobilizado bruto bem como de não conformidade com a legislação e as regras contabilísticas e formulado recomendações no sentido de as ultrapassar.
Para efeito de verificação do cumprimento destas recomendações foram analisadas todas as situações objeto de reparo nos Pareceres sobre as CGE de 2015 a 2018, relativamente aos imóveis que integravam o ativo do balanço das respetivas contas e solicitada informação atualizada aos institutos.
Do exame efetuado, relativamente a um total de 183 imóveis, destacam-se os seguintes resultados:
♦ Documentação de suporte aos registos contabilísticosA documentação de suporte aos registos contabilísticos efetuados a partir de 2016, nos imóveisanalisados, foi integralmente apresentada, acolhendo assim as recomendações do Tribunal4.
No entanto, não houve alterações ao já identificado em pareceres anteriores e às justificaçõesapresentadas pelos institutos, designadamente quanto à proveniência de imóveis de organismosextintos ou à destruição de documentação, alegadamente, por aplicação dos regimes arquivísticos,o que impossibilita a sua recuperação.
Sobre os constrangimentos atualmente existentes, que inviabilizam a recuperação da documentação de suporte aos registos contabilísticos, há a expectativa que a transição para o novo referencial contabilístico SNC-AP possa ser um meio para ultrapassar esta situação se garantidos os procedimentos estabelecidos.
♦ Valor dos imóveisAs deficiências encontradas quanto ao valor líquido dos imóveis são recorrentes e, na sua maioria,estão relacionadas com os procedimentos de cálculo das amortizações e de atribuição de vida útilaos imóveis, que incumprem o estabelecido no CIBE5. Foram ainda identificadas omissões derelevação contabilística de situações decorrentes quer de escrituras de doação, cedência ou
1 Em 2019 foi introduzida informação sobre localização de bens adquiridos em anos anteriores relativa a 28 112 bens, no valor de 115 M€ (ISS: 24 663 bens, no valor de 71,4 M€ e II: 3 449 bens no valor de 43,4 M€). No mesmo ano, o ISS registou o abate de 7 926 bens no valor de 8 M€. Nota: cálculos TC obtidos através dos ficheiros de gestão de imobilizado dos anos de 2018 e 2019 extraídos do SIF.
2 Recomendações: 30–PCGE/2018, 43–PCGE/2017, 57–PCGE/2016, 69–PCGE/2015, 68–PCGE/2014, 67–PCGE/2013, 61–PCGE/2012 e 67–PCGE/2011.
3 Em 2018 existiam 500 bens nestas condições, em 2019 existiam 72 (64 no ISS e 8 no ISSM). Em contraditório, o ISS informou que dos 64 bens que não se encontram totalmente amortizados, 30 estão em processo de abate e 34 estão a ser analisados.
4 Recomendações: 44–PCGE/2017, 58–PCGE/2016. 5 N.º 1 do art. 21.º, n.ºs 1 e 2 do art. 22.º, n.º 3 do art. 36.º e 1 do art. 39.º.
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usucapião, o que incumpre o POCISSSS1, quer de compra e venda e de permuta. Acresce que também se verificaram situações de relevação contabilística de imóveis que já tinham sido alienados ou cedidos.
Dos 183 imóveis2 analisados nos últimos quatro anos, 118 (64,5%) foram sinalizados com incorreções com impacto no seu valor. O Quadro I. 65 espelha a evolução da correção destas situações.
Quadro I. 65 – Imóveis com incorreções de valor
(em número de imóveis)
IGFSS ISS ISSA ISSM Total
N.º %
Imóveis analisados 109 50 14 10 183
Imóveis com incorreções, dos quais: 61 43 8 6 118 64,5
Totalmente regularizadas 24 11 4 0 39 33,1
Parcialmente regularizadas, das quais: 18 14 4 3 39 33,1
com alterações incorretas 16 2 2 2 22 18,6
Sem alteração 19 18 0 3 40 33,9
Fonte: SIF e documentação disponibilizada pelos institutos.
Do total de imóveis sinalizados com incorreções, 33,1% foram totalmente corrigidos e 33,1% foram parcialmente corrigidos. No entanto, para cerca de 18,6% destes, os procedimentos adotados não atingiram um resultado final isento de erros. Verifica-se ainda que cerca de um terço dos imóveis com identificação de incorreções não foram objeto de qualquer alteração.
Dos 183 imóveis analisados, 38 já não fazem parte do ativo da segurança social em virtude de terem sido alienados (11)3, cedidos (1) ou abatidos (24), este último procedimento devido a registos em duplicado (5) ou a inexistência de direito para a sua posse (19)4.
Em 31/12/2019, permanecem relevados nas demonstrações financeiras 147 imóveis do universo analisado, dos quais 71 (48,3%)5 ainda mantêm total ou parcialmente as incorreções já identificadas. Assim, o valor líquido dos imóveis em 2019 continua a não ser fidedigno, incumprindo o estabelecido no CIBE e no POCISSSS.
Das incorreções identificadas destacam-se: i) valores indevidamente registados na parcela de terrenos relativos a benfeitorias realizadas nos edificados que não têm sido objeto de amortizações (19 imóveis)6; ii) omissão de registo de amortizações(29 imóveis) que resulta de incorreção na introdução de dados na aplicação informática (24 imóveis)7 ou de inexistência de ajustamento da
1 Ponto 4.1.4 dos critérios de valorimetria do POCISSSS. 2 Este número respeita aos imóveis inicialmente selecionados, através de n.º de imobilizado respeitantes à parcela de
terreno ou de edificados. Nesta abordagem, um imóvel corresponde ao conjunto das parcelas de terreno e de edificado, sempre que aplicável: IGFSS (109); ISS (50); ISSA (14); e ISSM (10).
3 Oito dos imóveis alienados estavam sinalizados com incorreções de valor: 4 imóveis nunca foram corrigidos e para 4 as correções foram parciais e nem sempre isentas de erros.
4 Abates realizados em 2016 de parcelas de terrenos ou de edifícios afetas a 17 imóveis que já tinham sido alienados em 2006 e 2007 e abates realizados em 2016 de valores relativos a intervenções afetas a imóveis que já tinham sido transferidos para a SCML ao abrigo do DL 240/2015, de 14/10.
5 O universo dos imóveis analisados que permanece relevado nas demonstrações financeiras em 31/12/2019 (147) inclui 92 imóveis que foram inicialmente sinalizados com incorreções de valor líquido, mas para 21 imóveis o valor já foi totalmente corrigido.
6 Incumprimento do n.º 1 do art. 21.º do CIBE. 7 13 imóveis com chaves de depreciação incorretas (sem depreciação e sem juros); e 11 imóveis com datas de início de
depreciação inverosímeis (01/01/1900).
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vida útil atribuída (5 imóveis)1; iii) períodos de vida útil incorretamente atribuídos (12 imóveis)2; iv) cálculo de amortizações sobre parcelas afetas a terreno (3 imóveis)3; e v) não relevação nas demonstrações financeiras de ativos com origem em escrituras de usucapião (2 imóveis)4.
Acresce que algumas alterações realizadas incorporam erros ou omissões com reflexo no valor líquido dos imóveis, sendo as mais frequentes as associadas à correção das amortizações acumuladas (36 imóveis).
Em contraditório, o ISS e o ISSA informam que irão proceder à análise e correção das situações identificada; o IGFSS, que informa que irá proceder à correção das situações identificadas, para uma das situações, vem confirmar a correção realizada às amortizações. O Tribunal reitera que a correção efetuada não é suficiente, uma vez que a amortização extraordinária não corresponde à totalidade dos valores indevidamente registados em terrenos que foram transferidos para edifícios5.
♦ O Tribunal tem recorrentemente formulado recomendações no sentido de que o cálculo dasamortizações dos imóveis seja realizado nos termos legalmente previstos6. O SESS informou queestão em curso os trabalhos de transição para o novo referencial contabilístico (SNC-AP) e para aimplementação do novo sistema de informação financeira (em SAP4 HANA), os quais incluem umarevisão integral da informação sobre o imobilizado, e que atualmente já são corrigidas as situaçõesidentificadas como incorretas. Nos trabalhos agora realizados constatou-se uma melhoria deprocedimentos, quando comparado com a situação avaliada no PCGE 2012, ano em que se iniciaramestas verificações, designadamente através de alterações que visaram corrigir as situações que foramsendo identificadas pelo Tribunal. Contudo, carecem de melhoria os relacionados com alteraçõesque afetam o valor das amortizações acumuladas e, consequentemente, o valor líquido dos imóveis.
Em contraditório, o SESS informou que com a “… implementação do novo sistema de informação financeiraprevê-se uma melhoria da qualidade da informação (…) e, consequentemente, a eliminação de erros queprejudicam o cálculo correto das amortizações”.
♦ Em 2019, foi relevado um terreno adquirido por doação em 1998, utilizando como contrapartida aconta 797 – Correções de exercícios anteriores. Considera-se que a conta utilizada não foi a adequada, uma vez que o POCISSSS dispõe duma conta destinada a este efeito: 57 – Reservas – 576 - Doações.
♦ TitularidadeQuanto à existência de titularidade a favor do instituto que detém o imóvel, contatou-se que 31(16,9%) não detinham a titularidade total ou parcial a favor dos institutos nos quais os registoscontabilísticos se encontravam relevados7. Onze imóveis foram totalmente regularizados e 3 foramparcialmente regularizados a favor dos respetivos institutos.
1 Valores relativos a intervenções realizadas após o período de vida útil inicial ter terminado. 2 Incumprimento do estabelecido nos n.ºs 1 e 3 do art. 22.º do CIBE, por não terem em conta o novo período de referência
estabelecido no CIBE (80 anos em vez de 50) e/ou por não terem em conta a antiguidade dos imóveis adquiridos em estado de uso.
3 Incumprimento do estabelecido no art. 36.º do CIBE. 4 Incumprimento do Ponto 4.1.4 dos critérios de valorimetria do POCISSSS. 5 Imóvel com o n.º de ordem 23. Em 2017 foi transferido o montante de 10,8 m€ que estava indevidamente registado na
parcela de terreno (421/128) para a parcela do edificado (422/139). No entanto, o valor da amortização extraordinária registada apenas respeita ao valor 6,3 m€ indevidamente registado em terrenos (6,3 m€=25%*25,4m€, antes registado no 421/129 e proveniente do 422/005-1), falta ainda o registo das amortizações extraordinárias relativas ao valor remanescente (4,5 m€) indevidamente registado em terrenos (1,5 m€=25%*6 m€, antes registado no 421/131 proveniente do 422/005-3; e 3,0 m€=25%*11,8 m€, antes registado no 421/134 e proveniente do 422/005-6).
6 Recomendações 32–PCGE/2018, 45–PCGE/2017, 59–PCGE/2016, 72–PCGE/2015, 70–PCGE/2014, 67–PCGE/2013 e 63–PCGE/2012.
7 Não dispunham de registo de titularidade na conservatória de registo predial (CCRP) e/ou de registo predial no serviço de finanças (CP).
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Quadro I. 66 – Imóveis sem titularidade formalizada
(em número de imóveis)
IGFSS ISS ISSA ISSM Total
N.º %
Total de imóveis analisados 109 50 14 10 183
Total de imóveis sem titularidade formalizada 19 4 2 6 31 16,9
Totalmente regularizado 10 1 0 0 11 35,5
Parcialmente regularizado 2 1 0 0 3 9,7
Sem alterações 7 2 2 6 17 54,8
Fonte: Documentação disponibilizada pelos institutos.
Encontram-se ainda por regularizar 20 imóveis, 4 dos quais dependem apenas de atualização de averbamento na conservatória do registo predial a favor dos atuais institutos1. Para as restantes situações, os institutos têm vindo a desenvolver diligências que visam a sua regularização acolhendo as recomendações do Tribunal2, mas estão dependentes de intervenções de entidades terceiras.
♦ Divulgação de informação nas demonstrações financeirasExiste património dos institutos que está cedido a terceiros, exigindo o ponto 8.2.12 do POCISSSS asua divulgação no anexo às demonstrações financeiras, requisito que não tem sido cumpridointegralmente o que levou o Tribunal a formular uma recomendação nesse sentido3. No exercício de2019, verificaram-se melhorias. No entanto, esta divulgação ainda não foi integral dado que, numdos casos, não foi divulgada a cedência de um imóvel a terceiros e, noutro, não se encontra atualizado o correspondente valor.
Dívidas de terceiros e constituição de provisões - dívidas de contribuintes
♦ Continuam por implementar procedimentos de controlo de encerramento de contas que permitamvalidar o saldo da dívida de contribuintes existente nos sistemas auxiliares de contas correntes (GCe SEF) e o relevado nas demonstrações financeiras (SIF)4:
◊ apenas são extraídos ficheiros de um dos sistemas auxiliares de contas correntes (SEF) quepermitem identificar o valor da dívida participada a execução fiscal por contribuinte e a suaantiguidade;
◊ não é extraída idêntica informação no processo de encerramento de contas para a dívida queainda não foi participada a execução fiscal e residente no sistema auxiliar GC. Este factoimpossibilita um controlo básico de encerramento de contas5, pois não há evidência do valor
1 Imóveis ainda registados a favor dos institutos que foram extintos e o seu património foi transferido para o atual. Em contraditório, o ISSA informa que está a instruir os processos administrativos dos dois imóveis para atualização da titularidade na conservatória do registo predial.
2 Recomendações: 60–PCGE/2016, 75–PCGE/2015 e 70–PCGE/2014. 3 Recomendações: 46–PCGE/2018 e 57–PCGE/2017. 4 Recomendações: 33–PCGE/2018, 38–PCGE/2017, 38–PCGE/2017, 62–PCGE/2016, 63–PCGE/2016, 76–PCGE/2015,
78–PCGE/2015, 71–PCGE/2014, 69–PCGE/2013 e 68–PCGE/2011. O SESS informou que estão previstas tarefas no plano de atividades de 2020 do IGFSS e do II que visam reconciliar os saldos de SIF com a informação de conta corrente relativa à dívida de contribuintes, quer no âmbito de acordos prestacionais (conta corrente), quer na dívida de Seguro Social Voluntário.
5 A falta de extração de informação do sistema GC no âmbito do processo de encerramento de contas não permite aplicar um procedimento básico de encerramento de contas que confirma que o total do balancete auxiliar (lista de saldos por contribuinte) corresponde ao saldo do razão geral (valor relevado no balanço).
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em dívida por contribuinte e da sua antiguidade para 20% (1 927 M€) do valor relevado no balanço como dívida de contribuintes;
◊ a inexistência daquele procedimento básico não assegura a fiabilidade dos valores divulgadosnas demonstrações financeiras;
◊ os sistemas auxiliares de contas correntes (GC e SEF) são sistemas abertos construídos na ótica do relacionamento com o contribuinte e não têm subjacente uma ótica contabilística deencerramento de exercícios1, o que também dificulta a desagregação da dívida de conta correnteem curto prazo e médio e longo prazos, por falta de informação do sistema auxiliar GC2.
Em contraditório, o II alega que “No final de 2019 foram criadas condições e regras para apuramento de valores com a disponibilização de elementos rastreáveis à conta corrente de contribuições e sistema de execução fiscal conforme recomendado” e que considera a recomendação totalmente acolhida. Apesar do alegado pelo II, a informação disponibilizada no âmbito do encerramento de contas de 2019 não incluiu informação sobre a dívida existente nas contas correntes de GC não participada a execução fiscal.
♦ Os saldos de algumas contas destinadas ao registo de dívida proveniente de juros de mora3apresentam saldos credores (contranatura) no montante de 41 M€, facto que o IGFSS refere estarrelacionado com o carregamento de saldos iniciais aquando da implementação do SIF em 2001/2002, os quais não foram alinhados com as respetivas contas correntes.
♦ O valor do saldo da conta de contribuintes consolidado está ainda afetado pelo movimento deajustamento de 105 M€ realizado em 2016 pelo ISSA, sem que tivessem sido acautelados aspetosessenciais para uma comparação segura entre os saldos residentes nos sistemas auxiliares (GC eSEF) e o valor relevado nas demonstrações financeiras (SIF)4.
Em contraditório, o SESS informa que, não obstante o trabalho já desenvolvido, “… não estão ainda garantidas todas as condições necessárias à reconciliação em termos comparativos, entre o sistema deinformação financeiro e os sistemas de conta corrente GC e SEF”. Na mesma sede, o ISSA informa que iráefetuar a reversão dos movimentos contabilizados em 2016, no montante de 105 M€, e o IGFSSrefere que o Instituto e as demais instituições da SS estão a avaliar procedimentos metodológicosque visam dirimir as dificuldades elencadas.
♦ No PCGE 2018 foram sinalizadas situações que também punham em causa a fiabilidade dasdemonstrações financeiras por deficiências de controlo interno, designadamente a falta deatualização no SEF de dívida sinalizada com suspensão, com reflexos na constituição indevida deprovisões para cobrança duvidosa e potenciando o risco de ocorrência de prescrição de dívida porfalta de ações com vista à sua cobrança5.
Com vista à atualização dos processos executivos que se encontravam suspensos, o IGFSS informouque, em 2019, procedeu à análise das situações sinalizadas com suspensão por planos prestacionais
1 Não está em causa a existência de informação ao nível da consulta da situação concreta de um contribuinte ou a identificação de movimentos relacionados com vários contribuintes nas respetivas contas correntes, incluídos numa extração de dados para efeitos de contabilização em SIF, mas sim a inexistência de informação para efeitos do processo de encerramento de contas. Recorde-se que não são produzidos relatórios para a totalidade dos contribuintes com o valor em dívida.
2 A inexistência de extração de informação do sistema GC no âmbito do processo de encerramento de contas não permite verificar a antiguidade da dívida residente naquele sistema e não participada a execução fiscal, para efeitos de classificação da dívida em termos contabilísticos.
3 Juros de mora calculados na sequência de cobrança do valor do capital fora do prazo estabelecido em fase de cobrança voluntária e não participada a execução fiscal (GC).
4 No ano de 2016 o ISSA reduziu o saldo em 105 M€. Para mais desenvolvimentos cfr. PCGE 2016, ponto 12.2.3.1.2 – Dívida de terceiros, pp. 288 e seguintes.
5 Cfr. PCGE 2018, ponto 3.3.4 da Parte I.
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ou por insolvência ou falência, o que resultou na redução de processos de 2 323 contribuintes, com dívida associada de 179 M€, que deixou de estar suspensa passando a ser objeto de medidas coercivas. Foram ainda implementadas outras medidas de controlo para minimizar o risco de permanência de suspensões indevidas e não comprometer o consequente prosseguimento dos processos de execução fiscal bem como acautelar o risco de prescrição inerente1. No entanto, em 2020 a verificação destas medidas não teve lugar por via da suspensão dos processos executivos instituída no âmbito da pandemia da COVID-192.
♦ Não está a ser cumprido o princípio da especialização dos exercícios, tal como previsto no POCISSSS, uma vez que os juros vencidos até 31/12/2019, relativos a valores em dívida, não estão relevados nasdemonstrações financeiras, subvalorizando-as na exata medida do valor desses juros3.
Sobre o princípio da especialização dos exercícios, em sede de contraditório, o SESS informa que“… não se encontram ainda reunidos os requisitos mínimos necessários que permitam o correto registocontabilístico e consequentemente o reflexo no Balanço” e o ISSA alega que a aplicação deste princípio “… está dependente dos requisitos que suportam o subsistema GC e SEF e consequente integração em SIF”, que aresolução desta situação não depende do Instituto e que “… efetua os procedimentos em articulação com o IGFSS, não estando reunidas as condições para contabilização de juros vencidos.”
Na mesma sede, o II alega que “No que se refere a juros de mora vencidos, na presente data a informação éextraída no final do ano, após cálculos automáticos nos sistemas, e fornecida ao IGFSS. Acrescentamos que estáidentificado pelo nosso parceiro a necessidade da extração, de forma automática, de juros de mora vencidos enão pagos com origem em GC e em SEF. Esta alteração terá que ser priorizada para que possam ser alocados os meios necessários à sua concretização.”
Apesar do alegado pelo II sobre a disponibilização ao IGFSS de informação extraída no final do anosobre os juros de mora vencidos, os dados disponibilizados no âmbito do encerramento de contasdo exercício de 2019 não incluíram esta informação nem foram relevados nas demonstraçõesfinanceiras valores relativos a juros vencidos em 31/12/2019 decorrentes de valores em dívida decapital (contribuições e quotizações).
Para efeitos de avaliação do impacto da não observância deste princípio contabilístico na CSS foiestimado o valor dos juros vencidos4 nos últimos seis anos. Assim, para a dívida constituída a partirde 2014 e participada a execução fiscal, estima-se que o valor dos juros vencidos e não contabilizadosseja de 343 M€, dos quais 102 M€ correspondem ao exercício de 2019.
No ponto 14 da nota 17 do Anexo às demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas édivulgado que os proveitos são contabilizados no período a que dizem respeito, independentemente
1 Verificação trimestral de 10 processos executivos com suspensão registada/levantada por cada Secção de Processo Executivo e melhoria na articulação entre o ISS e o IGFSS, através de comunicações mais atempadas, relativamente ao incumprimento dos acordos prestacionais e respetivas rescisões.
2 O DL 10-F/2020, de 26/03, veio estabelecer um regime excecional e temporário de cumprimento de obrigações fiscais e contribuições sociais, designadamente a suspensão dos processos executivos. Este facto superveniente prejudicou o acolhimento da recomendação 36-PCGE/2018, por parte do IGFSS, quanto à produção e envio ao Tribunal de relatórios de acompanhamento dos processos executivos sinalizados com suspensão durante o ano de 2020.
3 Dívida de contribuintes, resultados transitados, proveitos e resultado líquido. Recomendações: 34–PCGE/2018, 40–PCGE/2017, 64–PCGE/2016, 79–PCGE/2015, 72–PCGE/2014 e 70–PCGE/2013. O SESS informou que não se encontram ainda reunidos os requisitos mínimos necessários que permitam o correto registo contabilístico e consequente reflexo no balanço.
4 Cálculos TC: esta estimativa teve como fonte a informação dos ficheiros utilizados no encerramento de contas de 2019, relativamente aos valores em dívida participados a execução fiscal. Foi utilizado o ficheiro da dívida de entidades privadas incluída no Mapa 3.1.a_b NOP – Mapa de escalonamento de dívida de contribuintes em sede de SEF – Sem Organismos Públicos dos três institutos (IGFSS, ISSA e ISSM) e aplicadas as taxas de juro de mora (aplicáveis às dívidas ao Estado e a outras entidades públicas) aos respetivos períodos de dívida dos tributos sujeitos a pagamento de juros. A dívida das entidades privadas (NOP) representa 99,9% do total.
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da data do seu recebimento. Contudo, esta premissa não se tem aplicado aos juros vencidos e não é fornecida informação que justifique a sua não aplicação, como define o ponto 3.2 do POCISSSS.
Em contraditório, o ISSA informa que irá diligenciar para que seja assegurada a conformidade nas divulgações do anexo às demonstrações financeiras.
♦ Os critérios para classificação de dívidas de cobrança duvidosa e cálculo para constituição dasrespetivas provisões não estão a ser integralmente cumpridos. O POCISSSS não estabelece critériosdistintos para a dívida participada e não participada a execução fiscal. No entanto, apenas sãoclassificadas como dívidas de cobrança duvidosa as participadas a execução fiscal. As limitações dainformação disponível dificultam também o cumprimento integral do princípio da nãocompensação1.
♦ O valor de anulações de dívida já prescrita em 2019 aumentou 310,3% o que prejudica a correçãodos valores anuais reportados, quer quanto às prescrições, quer quanto ao valor da dívida relevadano balanço, sobretudo quando essas anulações ocorrem em virtude de terem sido pagos valoresdados como prescritos2.
♦ Em 2019 foram indevidamente anuladas provisões para cobrança duvidosa, no valor de 40 M€, umavez que correspondem ao valor de dívida prescrita em 2019 e para o qual não tinham sidoconstituídas provisões nos anos anteriores3. Este procedimento sobrevalorizou os resultadosextraordinários e, consequentemente, o resultado líquido do exercício. Foram tambémindevidamente anulados valores de provisões já constituídas quando os valores em dívidapermanecem por regularizar voltando a ser constituídas novas provisões4.
1 Recomendação 39–PCGE/2017, o SESS informou que o IGFSS e o II vão continuar a avaliar a possibilidade de extração de informação que permita cumprir o princípio da não compensação.
2 A anulação de valores já registados como prescritos em virtude de só mais tarde se detetar que o pagamento já tinha sido efetuado implica que a dívida tenha sido reduzida em duplicado: uma por via da cobrança e outra por via da prescrição. Trata-se de uma situação que não contribui para a fiabilidade do valor da dívida relevado nas demonstrações financeiras, não sendo possível estimar o respetivo impacto.
3 Em 2019 foi registado em dívidas incobráveis 45 M€ relativos a dívida que estava participada a execução fiscal e que prescreveu (conta 692-Dívidas incobráveis). No entanto, 89,2% (40 M€) deste valor corresponde a processos executivos instaurados a 20 349 contribuintes em 2019 e também prescritos em 2019 (dívida com antiguidade entre 1967 e 2014), pelo que não havia provisões constituídas em anos anteriores para este valor mostrando-se a sua redução incorreta, sobrevalorizando a conta de proveitos extraordinários (recorde-se que as provisões para cobrança duvidosa de contribuintes que tem vindo a ser calculadas apenas se baseiam no SEF): IGFSS: 25 M€, ISSA: 15 M€ e ISSM: 376 m€. No decorrer dos trabalhos preparatórios do Parecer, o IGFSS informou que nos ficheiros que servem de base à relevação contabilística da dívida prescrita não consta a indicação do ano de participação a execução fiscal e que para ultrapassar a situação já foi efetuado pedido ao II para a sua inclusão, por forma a corrigir no futuro a situação identificada. Salienta-se que o II para além de disponibilizar tabelas com informação agregada sobre as prescrições também disponibiliza um ficheiro com a identificação dos processos com dívida prescrita de onde é possível retirar o ano da participação da dívida no campo destinado à identificação do processo. Em contraditório, o IGFSS reafirma que irá solicitar ao II o aperfeiçoamento das listagens de encerramento de contas com vista a corrigir algumas das situações identificadas. No mesmo sentido também se pronunciou o ISSA.
4 No IGFSS foram anuladas provisões no valor (241 M€) correspondente à diferença entre o valor da dívida suspensa por falência ou insolvência existente em 2018 e em 2019 com antiguidade superior a 24 meses (mapa 3.2.2.2 do encerramento de contas). Porém, este valor inclui valores que ainda permanecem em dívida e para os quais voltaram a ser constituídas provisões, uma vez que os processos deixaram de estar sinalizados com suspensão. Sobre este procedimento o IGFSS informou que os dados “…de base ao tratamento das provisões e prescrições é volumosa, de tratamento manual e agregada, não sendo possível atender-se à especificidade de cada processo (…) e que até à automatização do processo de provisões é difícil acautelar as especificidades individuais de cada processo”. Salienta-se que o II para além de disponibilizar tabelas agregadas sobre várias situações dos processos também disponibiliza ficheiros com a identificação dos processos que suportam aquelas tabelas e que tal permite fazer comparações entre os ficheiros do ano n com os do n-1, e desta forma melhorar os procedimentos de constituição e redução de provisões, sem prejuízo de haver aindanecessidade de uma maior desagregação de alguns destes ficheiros, designadamente o mapa 3.2.2.2., que deverá conter o mesmo nível de desagregação do mapa 3.2.1. (incluir a coluna ano/mês referência) para que se possa realizar umacomparação mais rigorosa. Em contraditório, o IGFSS informa que irá solicitar ao II o aperfeiçoamento das listagens deencerramento de contas com vista a corrigir algumas das situações identificadas. No mesmo sentido também se
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Este procedimento, embora sem impacto no resultado líquido, sobrevaloriza os proveitos extraordinários e os custos operacionais do exercício. O IGFSS alega que “… discorda da observação quanto à anulação indevida das provisões para cobrança duvidosa, no valor de 40 M€, ter sobrevalorizado o resultado líquido do exercício, um a vez que quer o apuramento do valor das provisões, quer o das prescrições é determinado por diferença entre o valor acumulado das dívidas a 31/12/N e a 31/12/N-1”. Também o SESS alega que este apuramento é determinado pela diferença referida1.
Mantém-se a observação formulada de que a anulação de provisões de cobrança duvidosa, no valor de 40 M€, sobrevaloriza os resultados extraordinários e o resultado líquido, uma vez que o valor registado de prescrições em 2019 corresponde a 45 M€ e apenas para 5 M€ já haviam sido constituídas provisões em anos anteriores, pelo que não colhe a justificação da comparação com o ano anterior2. Acresce que o registo de prescrições não foi realizado pela diferença entre o valor acumulado de prescrições em 2019 e 2018 que é de 21 M€3. O procedimento de registo do valor de prescrições apurado pela diferença entre o ano N e o ano N-1 só vigorou até ao exercício de 20174. A partir do exercício de 2018, este procedimento foi alterado e o registo do valor das prescrições passou a ser realizado pelo valor efetivamente prescrito em cada ano, não devendo reverter-se provisões pelo exato valor da dívida prescrita sem acautelar a verificação de que o total da dívida prescrita contém dívida participada e prescrita no próprio ano.
Apesar de o IGFSS ter informado que os dados de base ao tratamento das provisões e das prescrições é volumosa e de tratamento manual, não sendo possível atender-se à especificidade de cada processo, faz-se notar que, com a informação que é atualmente disponibilizada no âmbito do encerramento de contas, é possível melhorar os procedimentos de cálculo da constituição de provisões e da sua anulação5.
pronunciou o ISSA. Também, na mesma sede, o SESS informou que “Face a algumas incorreções identificadas as listagens de encerramento de contas irão ser aperfeiçoadas, visando a sua correção”.
1 O SESS e o IGFSS alegam que por não estar ainda implementada a contabilização das provisões e prescrições de forma automática, a autonomização nas demonstrações financeiras anuais da constituição e anulação de provisões e prescrições é feita com limitações, através de listagens auxiliares de SEF, e que em termos acumulados o valor total prescrito e provisionado é o constante das listagens acumuladas, não havendo assim um impacto no resultado líquido do exercício. O SESS acrescenta que “Considerando que existem algumas fragilidades no método atual, as várias instituições da Segurança Social irão, em conjunto, promover as alterações necessárias para que este processo seja feito de forma automáticae com o detalhe necessário”.
2 Os restantes 40 M€ foram participados ao SEF em 2019 e também prescritos em 2019, pelo que não integraram o valor de dívidas de cobrança duvidosa no exercício de 2018 nem integram o valor destas mesmas dívidas em 2019 porque foram prescritas. Não se pode reverter, através de um proveito extraordinário (conta 796), um custo que nunca foi registado em anos anteriores (conta 67).
3 Este valor corresponde à diferença entre o valor do custo registado de prescrições (45 M€) na conta 692 – Dívidas incobráveis e o valor de anulação de dívidas prescritas até 2018 (24 M€) registado na conta – Recuperação de dívidas (IGFSS: 20,6 M€; ISSA: 2,6 M€ ISSM: 0,7 M€). Ora, para além destes dois movimentos, foi ainda registado um proveito de reversão de provisões no valor de 45 M€, quando efetivamente só tinham sido provisionados 5 M€.
4 Até 2017, o valor da dívida prescrita era efetivamente registado pela diferença apurada entre o ano N e N-1. Em 2018, com o início do registo na conta 7921 – Recuperação de dívidas do valor da anulação de prescrições já registada em anos anteriores, esse procedimento foi abandonado, uma vez que também passou a registar-se o valor das prescrições do próprio ano pelo valor efetivamente prescrito (conta 692 – dívidas incobráveis).
5 Recorrendo à utilização dos ficheiros com a identificação de cada processo que concorre para cada uma das tabelas agregadas e não apenas a estas tabelas.
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Dívidas de terceiros e constituição de provisões – outras dívidas
♦ O valor bruto das dívidas de clientes está sobrevalorizado em valor não quantificável, uma vez queexistem dívidas para as quais não há qualquer possibilidade de recuperação e que continuamrelevadas nas demonstrações financeiras sem que se proceda ao registo da sua incobrabilidade.Estão nesta situação as dívidas de dois fundos geridos pelo IGFSS: o Fundo de Garantia Salarial(FGS) e o Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores (FGADM):
◊ No FGS resultam das quantias que não chegam a ser recuperadas por via da sub-rogação decréditos nos processos de insolvência e desde que estes processos já se encontremdefinitivamente encerrados;
◊ No FGADM advém de importâncias que nunca chegam a ser recuperadas por via da sub-rogaçãode créditos nos processos de prestações substitutivas de alimentos a menores, que dependemdo não cumprimento pelo obrigado dessa prestação de alimentos e desde que já não existaqualquer forma de a vir a recuperar.
A informação contabilística existente nestes dois fundos impede o adequado controlo destas dívidas1. No FGS não existem contas correntes por devedor que permitam apurar esses valores2 e os documentos de suporte aos registos de cobrança nem sempre se apresentam completos, o que dificulta o apuramento destes valores de forma extra-contabilística. No FGADM, as contas correntes apenas existem desde 2014 e não incluem a informação de anos anteriores, o que dificulta o apuramento dos valores a registar como dívida incobrável.
Não obstante as LOE autorizarem, anualmente, o membro do Governo responsável pela área da solidariedade e da segurança social a proceder à anulação de créditos detidos pelas instituições de segurança social quando se verifique que a sua irrecuperabilidade decorra da inexistência de bens penhoráveis do devedor3, este procedimento ainda não foi utilizado pelo FGS e pelo FGADM, que estão, ainda, a desenvolver procedimentos que visam apurar o valor das dívidas incobráveis4.
Em 2019, o FGS passou a distinguir contabilisticamente as dívidas abrangidas por planos especiais de revitalização e a registar estas dívidas em conta corrente em vez de cobrança duvidosa5. Contudo, registou a totalidade do valor em dívidas de curto prazo, o que não é apropriado tendo em conta os prazos de pagamentos daqueles planos6.
1 Para mais desenvolvimentos sobre esta matéria cfr. ponto 3.3.4 da Parte I do PCGE 2018, pp. 174 e 175. 2 O II alega que a aplicação que dá suporte ao FGS tem disponível desde 2009 um módulo para registo de acordo de
recuperação de valores. Contudo, o FGS não faz uso desse módulo porque entende que o mesmo não responde às necessidades, dado que “(…) apenas permite obter informação quanto às condições acordadas, posição da dívida das empresas que celebraram acordos com o FGS, não permitindo obter informação relativa à totalidade da dívida ao FGS”.
3 Art. 122.º da LOE 2019: “O Governo fica autorizado, através do membro do Governo responsável pelas áreas da solidariedade e da segurança social, a proceder à anulação de créditos detidos pelas instituições de segurança social quando se verifique que os mesmos carecem de justificação, estão insuficientemente documentados ou quando a sua irrecuperabilidade decorra de inexistência de bens penhoráveis do devedor”. Também as LOE de anos anteriores incluem norma idêntica.
4 Em outubro de 2020, o FGS estava a avaliar a melhor forma de recolher informação para efetuar a proposta de anulação de dívidas incobráveis e o FGADM estava a desenvolver procedimentos para avaliar a incobrabilidade da dívida. Em contraditório, o IGFSS informa que continua a avaliar a melhor forma de suportar a anulação de dívidas incobráveis nos termos dos arts. 122.º e 137.º das LOE 2019 e 2020, respetivamente.
5 Até 2018 estas dívidas foram incorretamente classificadas de cobrança duvidosa e constituídas provisões a 100%. Para mais desenvolvimentos cfr. PCGE/2018, ponto 3.3.4 (p.174).
6 Segundo o FGS, em 31/12/2019, existiam 39 planos em vigor, com um valor em dívida de cerca de 3 M€, o que representa 18,5% da totalidade da dívida de clientes c/c de curto prazo relevado no balanço consolidado da segurança social.
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♦ Não obstante a atividade do FGS se consubstanciar no pagamento de créditos e posteriorrecuperação e o valor das dívidas de terceiros ser o único ativo relevante do Fundo, o Parecer doFiscal Único e a Certificação Legal de Contas1 são omissos quanto ao facto de as demonstraçõesfinanceiras continuarem a relevar no ativo valores em dívida que não têm qualquer viabilidade devirem a ser cobrados2.
♦ A conta residual de outros clientes de cobrança duvidosa está sobrevalorizada em 20,6%, uma vezque inclui uma importância que, de acordo com o POCISSSS, não é considerada de cobrançaduvidosa. Acresce que pela sua natureza esta dívida não deveria estar registada no grupo das dívidasde clientes, mas no grupo das dívidas de outros devedores3.
Em 2019, continuaram a não ser participadas a execução fiscal, para efeitos de cobrança coerciva, asdívidas relativas ao FGADM4 e ao FGS5, o que colocou em risco a efetiva cobrança destas dívidas pornão terem sido acionados os mecanismos legais com vista à sua recuperação6. Esta participação sóse iniciou em 19/02/2020.
♦ Nas dívidas de prestações sociais a repor continua a existir um desvio entre o saldo relevado nasdemonstrações financeiras (SIF) e o existente nas contas correntes (SICC) que ascende a cerca de99 M€7, o que põe em causa a fiabilidade das demonstrações financeiras, que se encontramsobrevalorizadas8.
1 De acordo com o art. 24.º do Regime do FGS, o fiscal único efetivo e o fiscal único suplente devem ser revisores oficiais de contas ou sociedades de revisores oficiais de contas, sendo designados mediante despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, do emprego e da segurança social. No relatório e parecer do Fiscal Único relativo ao exercício de 2019 consta que: “na qualidade de Revisores Oficiais de Contas, desenvolvemos os procedimentos adequados e emitimos a Certificação Legal de Contas, que deve ser entendida como complementando este relatório”.
2 A Presidente do Conselho de Gestão do FGS informou que a situação do não reconhecimento de créditos incobráveis nas demonstrações financeiras do FGS não foi objeto de recomendação por parte do Fiscal Único.
3 Dívida constituída em 2016 por via da alienação de um imóvel a um município. O IGFSS, em outubro de 2020 informou que vai proceder às devidas correções.
4 Provenientes da sub-rogação de créditos nos processos de prestações substitutivas de alimentos a menores (devedor pela obrigação de prestar alimentos), existindo, em 2019, 345 M€ registados em dívidas de cobrança duvidosa; e provenientes de prestações indevidamente recebidas pelos destinatários das prestações de alimentos (beneficiários), existindo, em 2019, 2,1 M€, registado em dívidas de cobrança duvidosa.
5 Dívidas dos trabalhadores (requerentes) que receberam indevidamente valores emergentes do contrato de trabalho ou da sua violação ou cessação. Em 2019, existiam 2,3 M€, registados em dívidas de cobrança duvidosa.
6 Art. 2.º do DL 42/2001, de 09/02, com a redação dada pela Lei 64/2012, de 20/12. O Tribunal recomendou (Recomendações 53–PCGE/2017, 61–PCGE/2016, 85–PCGE/2015 e 78–PCGE/2014) a instauração de processos de cobrança coerciva, visando a recuperação dos valores pagos pelas instituições de segurança social, independentemente da sua natureza e da existência ou não de meios automáticos que permitam a participação para tal efeito.
7 O Anexo às demonstrações financeiras e consolidadas não divulga o valor do desvio existente entre os dois sistemas (SIF e SICC). De acordo com a informação prestada, no âmbito da Circular Normativa do IGFSS n.º 1/2009 para efeitos de consolidação, no ISS e no ISSM o valor do saldo de SIF era superior ao de SICC em cerca de 100 M€ e 18,8 m€, respetivamente e no ISSA o valor do saldo do SIF era inferir ao de SICC em cerca de 402 m€.
8 Não se encontram ainda implementados os procedimentos necessários ao acolhimento da recomendação formulada pelo Tribunal: 38–PCGE/2018; 41–PCGE/2017, 65–PCGE/2016, 80–PCGE/2015, 76–PCGE/2014, e 71–PCGE/2013. Desde 2011 que têm vindo a ser desencadeados procedimentos para a resolução desta anomalia, designadamente o desenvolvimento de um Pograma de Regularização de Saldos. Em sede de contraditório, o II informa que a fase 1 deste projeto (enriquecimento de informação dos documentos) já se encontra em execução e que a fase 2 (compensação de documentos) se encontra em construção. No mesmo sentido se pronunciaram o ISS, o IGFSS e o ISSA, referindo os dois últimos institutos que o “nivelamento de saldos”, em princípio, só deverá ocorrer em 2021. Também o SESS informa que “… estão a decorrer os trabalhos de desenvolvimento da segunda fase do projeto, estando a ser definidos os requisitos paraa compensação dos documentos”.
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♦ O valor das provisões para dívidas de cobrança duvidosa provenientes de pensões continua a sercalculado pelo método das contas do razão (SIF), que não permite relacionar a dívida com o devedore a data em que a mesma foi constituída nem validar a referida dívida e, consequentemente, acorreção do valor das provisões constituídas1.
Disponibilidades
♦ Os documentos por reconciliar ainda apresentam valores significativos em número e em volumefinanceiro. Porém, assinala-se a melhoria verificada nestes documentos com antiguidade superior aum ano, concentrando-se a quase totalidade em documentos do próprio ano (98,9% em número e99,7% em valor) e a grande maioria em duas contas bancárias (89,9% em número e 98,5% em valor).
♦ Um dos efeitos da transição de documentos por reconciliar é a não relevação nas demonstraçõesfinanceiras de valores disponíveis nas contas bancárias traduzindo-se numa subvalorização do saldode disponibilidades de, pelo menos, 12,3 M€ e de execução orçamental de 9,3 M€, bem como aapresentação em cinco contas bancárias tituladas pelo IGFSS, de saldo contabilístico negativo(1,1 M€).
Fundos próprios
Continua por regulamentar uma parte do financiamento do FGS, designadamente a comparticipação do Estado, e o Fundo continua a não ter património próprio (contrariando a Diretiva 2008/97/CE), sendo de difícil constituição, atento o facto de os saldos de gerência gerados pelas receitas atribuídas ao Fundo reverterem para o OSS2, não se encontrando assim a legislação nacional em linha com a legislação comunitária no que à constituição de património diz respeito.
1 Não se encontram ainda implementados os procedimentos necessários ao acolhimento da recomendação formulada pelo Tribunal: 39-PCGE/2018, 42-PCGE/2017, 66–PCGE/2016, 81–PCGE/2015, 77–PCGE/2014 e 72–PCGE/2013. Segundo o ISS, em 2019 o novo Sistema de Informação de Pensões (SIP) ainda não se encontrava implementado não sendo, por isso, a extração de ficheiros realizada via SICC. Informa ainda que não obstante o II remeter ao ISS um ficheiro, com referência a 31 de dezembro, com a dívida residente no atual SIP, detalhada por NISS, não é possível obter, a partir do mesmo, a informação necessária ao apuramento da dívida a provisionar, dado o SIP atual não permitir obter o mesmo detalhe de informação que SICC. Por outro lado, o SESS informa que com o desenvolvimento do novo SIP irá ser possível obter o ano/mês referência da dívida gerada neste novo sistema. Em contraditório, o II informa que foi aprovado o avanço do projeto do novo SIP de forma mais faseada e com o objetivo de melhorar os serviços prestados ao cidadão, com a disponibilização do novo simulador de pensões em 2018, o reembolso de despesas de funeral em 2019, a gestão do pedido de invalidez em 2020 e, está em fase final de desenvolvimento, a gestão do pedido de pensão de velhice. Informa ainda que as fases seguintes incluem a gestão e processamento de todas as prestações e respetiva migração e que, nesse momento, as limitações identificadas serão definitivamente ultrapassadas. Também o SESS, na mesma sede, refere que as limitações identificadas serão definitivamente ultrapassadas com a implementação integral do novo SIP.
2 Art. 14.º, n.º 3 do Regime do FGS. Recomendações: 46-PCGE/2017, 71-PCGE/2016, 89-PCGE/2015, 82-PCGE/2014 e 75-PCGE/2013. Esta recomendação tem sido dirigida aos membros do Governo responsáveis pela área do Trabalho, da Solidariedade e da Segurança Social e pela área das Finanças. No âmbito do seu acompanhamento, o SESS, em agosto do corrente ano informa que se encontra em elaboração a Portaria que fixa os termos do financiamento do FGS e o MF remeteu o acompanhamento desta recomendação para o MTSSS. Em contraditório, SESS e o IGFSS informaram que se encontra em elaboração a proposta de portaria que fixa os termos do financiamento do FGS.
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4. RECOMENDAÇÕES
4.1. Reforma em curso
A ausência de progressos na implementação da LEO originou a revisão da lei em agosto de 2020, com a reprogramação de algumas matérias essenciais até 2027. Porém, no final de 2020, continua por redefinir a estratégia de implementação e a subsequente organização de recursos para a sua execução. Tal agrava o risco de não se concretizarem as etapas faseadas, designadamente a regulamentação da orçamentação por programas e identificação de um programa piloto, previstas para o primeiro semestre de 2021, bem como a apresentação da CGE de 2023 de acordo com as novas regras e subsequente certificação pelo TC em 2024 (cfr. pontos 1 e 1.1)
Assim recomenda-se ao Ministro das Finanças que:
1. No âmbito da redefinição da estratégia de médio prazo, assegure de forma tempestiva a: i)reformulação do Plano de implementação da LEO em função da calendarização prevista na Lei41/2020, de 18/08; ii) definição do modelo de governação da UniLEO e designação dosresponsáveis pela liderança dos processos nos diversos níveis da tomada de decisões; iii)disponibilização dos meios (humanos, organizativos e de suporte informativo) à UniLEO emarticulação com as demais entidades públicas; iv) monitorização e controlo do Plano deimplementação da LEO.
2. Promova: i) o desenvolvimento do quadro legal necessário à operacionalização daorçamentação por programas; ii) a definição de metodologias de estimativa e afetação de custosàs políticas públicas; iii) a fixação de critérios que permitam harmonizar a apresentação dosresultados (quanto aos conceitos utilizados e conteúdo); iv) o estabelecimento de indicadoresde medida e metas para os objetivos de política, de forma consistente em todos os ProgramasOrçamentais e coordenada com os diversos documentos de política orçamental.
4.2. Processo orçamental
No contexto do processo orçamental para 2019, a articulação e coerência entre os documentos de planeamento, de previsão orçamental e de reporte da execução continua a apresentar insuficiências (cfr. ponto 2.1).
Recomenda-se ao Ministro das Finanças que:
3. Todos os documentos de programação e execução orçamental contenham informação quepermita assegurar, de forma clara, a sua articulação e coerência, designadamente, através deelementos informativos que permitam aferir a consonância das medidas de política orçamental,a compatibilização entre as políticas sectoriais e os objetivos orçamentais e a quantificação doimpacto de cada uma das medidas de política orçamental na execução orçamental.
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4.3. Conta da administração central
Âmbito orçamental e contabilístico
Quanto ao universo de entidades, verificaram-se deficiências nas fases de elaboração do OE 2019 e/ou do reporte da execução orçamental, nomeadamente a omissão no OE de quatro entidades, a indevida classificação de cinco SFA como EPR e a ausência de reporte da execução orçamental por três entidades (cfr. ponto 3.2.11.1).
Recomenda-se ao Ministro das Finanças que:
4. Assegure a inclusão no Orçamento e na Conta de todas as entidades previstas na Lei deEnquadramento Orçamental, devidamente classificadas, justificando as alterações ocorridas nacomposição do universo dos serviços e fundos da administração central.
5. Tome as medidas necessárias para que os serviços e fundos autónomos da administraçãocentral não sejam indevidamente considerados no Orçamento do Estado e na correspondenteConta como entidades públicas reclassificadas.
Fiabilidade das demonstrações orçamentais
A execução orçamental e, consequentemente, a correção financeira dos mapas da CGE por classificação económica é comprometida pelos significativos e frequentes erros de especificação das receitas e despesas. Para além de erros por indevida utilização do classificador económico, designadamente quanto aos juros, há a salientar:
♦ a evidente desatualização do classificador sobretudo para operações que se tornaram mais relevantes com a inclusão no perímetro orçamental, como EPR;
♦ o classificador definido pela DGO para as EPR de regime simplificado que, por contemplar umnúmero reduzido de classificações, conduz à utilização de rubricas incorretas ou ao registo deoperações materialmente relevantes em rubricas residuais;
♦ a falta de desagregação por sectores institucionais, prejudicando as operações de consolidação.
Assim, devem ser supridas estas deficiências e criadas condições para garantir o cumprimento rigoroso do princípio da especificação, através da utilização da classificação económica apropriada na contabilização das receitas e das despesas (cfr. ponto 3.2.11).
Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure, no âmbito da revisão do classificador económico, a adequada especificação:
6. das operações típicas das entidades públicas reclassificadas, designadamente das que têmestrutura empresarial, prevendo a classificação adequada para o pagamento de impostos, taxase dividendos e o recebimento de dotações de capital.
7. das operações com o sector público empresarial.
8. dos fluxos associados às operações de ativos financeiros.
Apesar do cumprimento generalizado do dever de informação sobre os montantes recebidos diretamente da UE pelas entidades sujeitas à disciplina orçamental, continuam a verificar-se divergências nos valores constantes da CGE (cfr. ponto 3.2.6.1.3).
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9. Recomenda-se à Direção-Geral do Orçamento que melhore a articulação com a Agência deGestão da Tesouraria e da Dívida Pública – IGCP e com as entidades de intermediação dosfundos europeus, e que promova o aperfeiçoamento do modelo de apuramento dastransferências diretamente recebidas da UE.
A análise comparativa dos dados da execução orçamental dos fundos europeus constantes da CGE com a reportada pelas Autoridades de Certificação evidencia diferenças significativas. De acordo com o modelo preconizado pela DGO, estas divergências podem resultar de pagamentos sem cofinanciamento público nacional e, consequentemente, sem expressão orçamental, ou podem advir da sua incorreta classificação pelos serviços que movimentam este tipo de fundos (cfr. ponto 3.2.6.1.3).
10. Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Conta Geral do Estado, no domíniodos fundos europeus, inclua informação detalhada sobre as operações extraorçamentais dasentidades da administração central.
Subsistem deficiências na contabilização e controlo das operações extraorçamentais nos sistemas que suportam a CGE, devido ao facto de nem todas as entidades as inscreverem em receita e despesa. Neste contexto, o TC apurou que subsiste a omissão de parte substancial dos fluxos financeiros recebidos por entidades da AC nos sistemas que suportam os mapas contabilísticos gerais da CGE, no valor de 3 263 M€.
Uma divergência desta dimensão evidencia a necessidade de relevar a totalidade dos fluxos financeiros naqueles sistemas e mapas, pois essa omissão, para além de desrespeitar princípios orçamentais, inviabiliza a reconciliação das receitas com as entradas de fundos registadas, quer na contabilidade da tesouraria do Estado, quer nas contas dos serviços (cfr. ponto 3.2.11.2).
11. Recomenda-se que o Ministro das Finanças assegure que todas as receitas e despesas, inclusiveas extraorçamentais, sejam contabilizadas pelas respetivas entidades.
Fiabilidade dos elementos patrimoniais
A dívida pública continua a ser tratada na CGE 2019, mapas e relatório, de forma muito insuficiente. Por um lado, o conceito de dívida pública utilizado omite a dívida do subsector dos SFA (no qual se incluem as EPR) e, por outro, embora contabilize o serviço da dívida de SI e SFA (receitas obtidas com as emissões de dívida, amortizações, juros e outros encargos) não consolida integralmente os fluxos associados (cfr. ponto 3.2.7.1).
12. Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a inclusão na Conta Geral do Estado dostock da dívida dos serviços e fundos autónomos, da dívida consolidada do universo dasentidades que a integram, bem como as receitas e despesas associadas ao serviço da dívida, emvalores consolidados.
A CGE não apresenta de forma completa a carteira dos ativos financeiros das entidades que integram o perímetro orçamental, apurado pelo TC em 108 161 M€ (46 173 M€, em valor consolidado) incluindo, apenas, informação sobre a execução orçamental das receitas e despesas que lhe estão associadas (cfr. ponto 3.2.11).
13. Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Conta Geral do Estado incluainformação integral sobre a carteira dos ativos financeiros das entidades que integram operímetro orçamental.
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A carteira do Estado continua a incluir ativos que carecem de análise, designadamente ativos sobre os quais não se perspetiva que venham a gerar qualquer valor, ou cujos custos de gestão podem superar os valores a recuperar e, ainda, sobre entidades há muito extintas ou em processo de liquidação (cfr. ponto 3.2.8.1).
14. Recomenda-se ao Ministro das Finanças que, com vista a uma gestão mais eficiente da carteirado Estado, sob gestão da Direção-Geral do Tesouro e Finanças, promova a identificação detodos os ativos incluindo aqueles cuja manutenção não se justifique.
Subsiste a falta do inventário e da valorização adequada dos imóveis, cuja conclusão esteve prevista para 2012, elementos essenciais para a elaboração dos balanços que devem, nos termos da LEO, integrar a CGE. (cfr. ponto 3.2.9.1).
Recomenda-se ao Ministro das Finanças que:
15. Promova a atualização do Programa de Gestão do Património Imobiliário e do Programa deInventariação, como instrumentos de uma abordagem estratégica e integrada, com as açõesnecessárias à conclusão do inventário que assegure a elaboração dos balanços que devemacompanhar a Conta Geral do Estado e a implementação da reforma em curso, designadamentequanto à Entidade Contabilística Estado.
16. O sistema de informação sobre o património imobiliário do Estado e dos organismos daadministração central passe a refletir os dados sobre o universo do inventário geral bem comoa totalidade das variações patrimoniais ocorridas em cada ano.
Sistemas de gestão e controlo
Os pagamentos em atraso há mais de 90 dias atingiram o pico em novembro (874 M€), verificando-se a maior redução em dezembro (561 M€). No final do ano totalizavam 313 M€, dos quais 77,9% relativos a despesas em aquisição de bens e serviços efetuadas por entidades do SNS. Para além do impacto social e económico, o atraso nos pagamentos prejudica as condições negociais com os fornecedores e sujeita o Estado a juros de mora (cfr. ponto 3.2.3.3).
17. Recomenda-se ao Ministro das Finanças a atribuição e disponibilização de dotações adequadas,de modo a promover a responsabilização dos decisores e evitar pagamentos em atraso.
No penúltimo ano do período de programação 2014-2020 (Portugal 2020), os FEEI, com despesa validada no montante global de 11 634 M€, refletem uma taxa de execução acumulada ainda baixa (45%), embora o FEADER apresente um nível de execução superior (64,2%) (cfr. ponto 3.2.6.1.3).
18. Recomenda-se ao Governo especial atenção aos trabalhos de validação da despesa executada,conducentes à sua certificação e pedido de reembolso à Comissão Europeia, tendoparticularmente em conta o período coincidente com a execução dos fundos provenientes daUnião Europeia de resposta à crise motivada pela pandemia COVID – 19.
Não obstante a introdução de algumas melhorias o quadro legal aplicável à UTE continua incompleto, disperso por vários diplomas e apresenta lacunas, quer ao nível dos procedimentos de acompanhamento e controlo, quer do respetivo regime sancionatório (cfr. ponto 3.2.10.2).
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19. Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova, no âmbito da revisão do regime detesouraria do Estado, a implementação de um quadro normativo completo, coerente e estável,que reforce o cumprimento do princípio da unidade da tesouraria do Estado, evitando adispersão de normas, e permitindo um eficaz acompanhamento e controlo, bem como a suaaplicação rigorosa, mormente as consequências pelo seu incumprimento.
Informação e transparência da CGE
Os valores relativos à dívida pública constantes dos diferentes mapas da CGE recorrem a óticas e conceitos diferentes, nem sempre claramente explicitados. Como o Tribunal tem assinalado, essas diferenças devem ser explicitadas, sob pena de comprometerem a transparência da informação e a compreensão dos dados apresentados, designadamente no que respeita aos fluxos de receita e despesa associados a alguns instrumentos de dívida (cfr. ponto 3.2.7.2).
20. Recomenda-se ao Ministro das Finanças que promova a uniformização de critérios no reportede informação relativa à dívida pública, de forma a tornar mais transparentes e consistentes osvalores dos diversos mapas da Conta Geral do Estado os quais, sempre que necessário, devemincluir notas explicativas de forma a possibilitar a sua correta interpretação.
O Relatório da CGE 2019 omite 87% do valor registado na execução orçamental relativo às alienações de imóveis, não considerando, pelo menos, o referente às EPR – pelo que apresenta discrepâncias muito significativas com os mapas contabilísticos gerais da Conta (cfr. ponto 3.2.9.2).
21. Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que o Relatório da Conta Geral do Estadocontenha informação integral sobre o património imobiliário (abrangendo a totalidade dasvariações patrimoniais) e consistente com a execução orçamental relativa a operaçõesimobiliárias registada pelos organismos da administração central nessa Conta.
4.4. Conta da segurança social
Fiabilidade das demonstrações financeiras e orçamentais
A despesa relevada em transferências correntes para as famílias está sobrevalorizada em pelo menos 10 M€, dado continuar a incluir despesa orçamental de prestações sociais que foram devolvidas dentro do mesmo ano económico. Esta sobrevalorização pode ascender a valor superior, uma vez que não foram incluídos nos valores devolvidos os relativos a pensões e a complemento solidário para idosos, por indisponibilidade de informação. Continua em curso o desenvolvimento de procedimentos que visam alterar a metodologia de registo da devolução de meios de pagamento (cfr. ponto 3.3.4).
22. Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie nosentido de que sejam concluídos os procedimentos necessários para que a despesa orçamentalnão seja sobrevalorizada com pagamentos que efetivamente não se concretizaram.
Contrariamente ao previsto na lei, a conta consolidada da SS continua a não integrar o parecer do Conselho Consultivo do IGFSS (cfr. pontos 3.3 e 3.3.4).
23. Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie nosentido de que a conta consolidada da segurança social seja acompanhada do parecer doConselho Consultivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.
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O imobilizado ascende a 896 M€, em valor bruto, e a 378 M€ em valor líquido, sendo o imobilizado corpóreo a componente mais significativa (766 M€, em valor bruto e 268 M€ em valor líquido). Não obstante a melhoria verificada ao nível da informação sobre a localização dos bens móveis, verifica-se ainda que, para cerca de 15,2% (70 M€) do volume financeiro registado no balanço relativo a bens móveis (461 M€), não existe informação nos inventários dos institutos sobre a localização desses bens, o que também impede que através de uma reconciliação físico-contabilística sejam validados os montantes relevados nas demonstrações financeiras (cfr. ponto 3.3.4).
24. Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie nosentido de assegurar uma reconciliação físico-contabilística em todas as instituições queintegram o perímetro da segurança social de modo a que as demonstrações financeiras reflitamcom fiabilidade todos os ativos na posse da segurança social e os inventários permitam realizarum efetivo controlo físico dos bens através da identificação da sua localização.
Não houve alterações quanto à disponibilização de documentos de suporte que comprovassem integralmente os registos associados aos imóveis analisados nos PCGE de 2015 a 2018 e que ainda permanecem relevados nas demonstrações financeiras, com exceção da documentação de suporte aos registos contabilísticos efetuados a partir de 2016 que foi totalmente disponibilizada, o que impede a sua integral validação face às justificações apresentadas pelos institutos sobre a impossibilidade da sua recuperação. Este constrangimento poderá, no entanto, vir a ser ultrapassado aquando da transição para o novo referencial contabilístico (SNC-AP) ao serem adotados os procedimentos aí estabelecidos (cfr.ponto 3.3.4).
O valor líquido dos imóveis continua a não ser fidedigno pois, apesar de algumas situações sinalizadas pelo Tribunal terem vindo a ser regularizadas, tal ainda não se mostra suficiente uma vez que, dos 147 imóveis analisados nos últimos 4 anos e que ainda permanecem relevados nas demonstrações financeiras em 31/12/2019, foram sinalizados com incorreções de valor 92 imóveis. Destes, apenas foram totalmente corrigidos 21, perdurando ainda 71 imóveis com incorreções de valor, sendo as causas mais frequentes as relacionadas com o cálculo de amortizações por incumprimento do estabelecido no CIBE. Continuam a existir imóveis que, apesar de relevados nas demonstrações financeiras, não têm a sua atual titularidade registada, dependendo a maioria de entidades terceiras para efetivar a sua regularização (cfr. ponto 3.3.4).
25. Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie nosentido de assegurar a adoção dos procedimentos necessários para que na transição para onovo referencial contabilístico (SNC-AP) seja garantido que as demonstrações financeirasreflitam de forma verdadeira e apropriada o valor dos imóveis.
26. Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie nosentido de assegurar que o cálculo das amortizações dos imóveis seja realizado nos termoslegalmente estabelecidos, quer para os que venham a ser adquiridos no futuro, quer para os quejá integram o património da segurança social, procedendo à sua correção.
Mantêm-se as reservas quanto à dívida de contribuintes refletida no balanço dado (cfr. ponto 3.3.4):
♦ que continuam por implementar procedimentos de controlo de encerramento de contas quepermitam validar o saldo da dívida de contribuintes existente nos sistemas auxiliares de contacorrente (GC e SEF) e o relevado nas demonstrações financeiras (SIF), o que não permitiu, nesteâmbito, identificar os contribuintes aos quais respeita a dívida de 1 927 M€ (20% do valor da dívidade contribuintes relevada no balanço).
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♦ manterem-se contas no razão destinadas ao registo de juros de mora de contribuintes queevidenciam saldos credores (contranatura) e que, segundo o IGFSS, resultam do carregamento desaldos iniciais aquando da implementação do atual sistema de informação financeira em 2001/2002,os quais não foram alinhados com as respetivas contas correntes.
♦ o movimento de anulação em 2016 pelo ISSA (105 M€), sem que tivesse sido acautelado o confrontoseguro entre os saldos dos sistemas auxiliares e o relevado nas demonstrações financeiras.
27. Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que providencie nosentido de que nos trabalhos de encerramento de contas sejam disponibilizados elementos quepermitam verificar os valores em dívida por contribuinte, com indicação da sua antiguidade edesagregados por dívida em cobrança voluntária ou coerciva.
Não foi cumprido o princípio da especialização dos exercícios estabelecido no POCISSSS quanto à relevação contabilística dos juros já vencidos decorrentes de capital em dívida (contribuições e quotizações) e que constituem dívida, subvalorizando o balanço e a demonstração de resultados no montante desses juros. Considerando a dívida constituída a partir de 2014 e participada a execução fiscal, estima-se que o valor dos juros vencidos e não contabilizados seja de 343 M€ e os relativos ao exercício de 2019 de 102 M€ (cfr. ponto 3.3.4).
28. Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie nosentido de assegurar que o princípio da especialização dos exercícios previsto no POCISSSS sejaintegralmente cumprido, no que respeita aos juros vencidos devido a atrasos no pagamento decontribuições e quotizações.
Os critérios para classificação de dívidas de cobrança duvidosa de natureza contributiva e os procedimentos utilizados na constituição das respetivas provisões não asseguram o cumprimento integral do princípio da prudência estabelecido no POCISSSS, devido às limitações da informação atualmente disponível. Por outro lado, em 2019, foram indevidamente anuladas provisões, no valor de 40 M€, e para o qual não tinham sido constituídas provisões nos anos anteriores. Este procedimento sobrevalorizou os resultados extraordinários e, consequentemente, o resultado líquido do exercício. Embora sem impacto no resultado líquido, também foram indevidamente anulados valores de provisões já constituídas quando as dívidas permanecem por regularizar voltando a ser constituídas novas provisões, procedimento que sobrevaloriza os proveitos extraordinários e os custos do exercício (cfr. ponto 3.3.4).
29. Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie nosentido de assegurar que seja produzida informação que permita o cumprimento integral doprincípio da prudência na constituição de provisões para cobrança duvidosa.
Sobrevalorização no balanço das dívidas de clientes, em valor não quantificável, uma vez que incluem dívidas para as quais já não há qualquer possibilidade de recuperação sem que se proceda ao registo da sua incobrabilidade. Acresce que a inexistência de contas correntes por devedor dificulta o controlo destas dívidas. Não obstante já terem sido iniciados alguns procedimentos com vista ao apuramento do valor da dívida incobrável, ainda não se obtiveram resultados (cfr. ponto 3.3.4).
30. Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que providencie nosentido de que sejam implementados procedimentos que possibilitem o controlo das dívidaspor devedor e que se proceda ao registo de dívidas incobráveis quando já não exista qualquerpossibilidade de recuperação.
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Nas dívidas de prestações sociais a repor continua a existir um desvio entre o valor do saldo relevado nas demonstrações financeiras (SIF) e o existente nas contas correntes (SICC) que, em 2019, ascende a cerca de 99 M€, o que põe em causa a fiabilidade das demonstrações financeiras, que se encontram sobrevalorizadas. Desde 2011 que têm vindo a ser desencadeados procedimentos para a resolução desta anomalia, designadamente o desenvolvimento de um Pograma de Regularização de Saldos, estando prevista a sua implementação para o ano de 2021 (cfr. ponto 3.3.4).
31. Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie nosentido de serem concluídos todos os procedimentos necessários com vista à correção dasinconsistências entre os valores da conta “Prestações sociais a repor” relevados nasdemonstrações financeiras (SIF) e os relevados nas contas correntes dos beneficiários (SICC).
A classificação de dívidas de cobrança duvidosa e o cálculo das respetivas provisões, relativas a valores a receber de pensões indevidamente pagas, não permite relacionar a dívida com o devedor e a data em que a mesma foi constituída, nem validar a fidedignidade do valor da dívida, dado que o atual sistema de informação de pensões não permite obter todos os elementos necessários para o efeito, situação que só será ultrapassada com a implementação integral do novo sistema de informação de pensões (cfr. ponto 3.3.4).
32. Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie nosentido de serem concluídos os procedimentos necessários para que a novo Sistema deInformação de Pensões seja concluído, de modo a ultrapassar as limitações do atual sistema e,assim, permitir que a constituição de provisões para cobrança duvidosa proveniente de dívidade pensões indevidamente pagas permita identificar o beneficiário, o mês e ano referência a querespeita a dívida e o correspondente valor.
Continua por regulamentar uma parte do financiamento do FGS, designadamente a comparticipação do Estado, e o Fundo continua a não ter património próprio (contrariando a Diretiva 2008/97/CE), sendo de difícil constituição, atento o facto de os saldos de gerência gerados pelas receitas atribuídas ao Fundo reverterem para o OSS, não se encontrando assim a legislação em linha com a legislação comunitária no que à constituição de património diz respeito. Está, no entanto, em curso a elaboração de um projeto de Portaria que visa fixar os termos do financiamento do Fundo de Garantia Salarial (cfr. ponto 3.3.4).
33. Recomenda-se aos Ministros do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e das Finanças quediligenciem pela conclusão do projeto de Portaria que visa definir os termos do financiamentodo Fundo de Garantia Salarial por parte do Estado e que assegurem que o Fundo seja dotadode património próprio, alinhando a legislação nacional com a legislação comunitária.
Sistemas de gestão e controlo
Continua por publicar a regulamentação do enquadramento e funcionamento da tesouraria única da SS, apesar das recomendações do Tribunal em pareceres anteriores (cfr. 3.3.4).
34. Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que no quadro dareforma em curso, proceda à definição do quadro legal aplicável à unidade de tesouraria dasegurança social.
Não foi publicada a portaria que visa regulamentar a composição e os limites das aplicações financeiras a efetuar pelo IGFSS, o que resulta na falta de um quadro regulamentador desta atividade financeira do Instituto (cfr. ponto 3.3.4).
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35. Recomenda-se aos Ministros das Finanças e do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social queassegurem a publicação da portaria que estabeleça a composição e os limites das aplicações decapital efetuadas pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, nos termos do n.º 7do art. 3.º do DL 84/2012, de 30/03.
Apesar das reiteradas recomendações do Tribunal em anteriores pareceres, continuam a existir discrepâncias entre a LEO, a LOE, a LBSS e o DL que regula o financiamento da SS, designadamente quanto ao financiamento do sistema previdencial – capitalização. Não obstante as alterações introduzidas a estes diplomas, as referidas discrepâncias não foram ultrapassadas (cfr. ponto 3.3.4).
36. Recomenda-se à Assembleia da República e ao Governo a harmonização dos diplomas legaisque estabelecem e regulamentam o quadro de financiamento do sistema de segurança social,no sentido de dirimir as discrepâncias atualmente existentes, designadamente no que respeitaao financiamento da componente capitalização do sistema previdencial.
Informação e transparência da CGE
Em 2019, à semelhança de anos anteriores, o sistema previdencial-repartição beneficiou de um financiamento adicional, proveniente do OE, por via do sistema de proteção social de cidadania, no valor de 343 M€. Sendo o sistema de proteção social de cidadania maioritariamente financiado pelo OE, os excedentes apurados em cada ano decorrem de previsões “excessivas” das despesas legalmente suportadas pelo OE. Entre 2012 e 2019 o sistema previdencial beneficiou de 1 667 M€ por esta via (cfr. ponto 3.3.2.3).
37. Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie nosentido de uma previsão orçamental fiável do valor dos encargos da responsabilidade do Estadono âmbito do sistema de proteção social de cidadania evitando que os seus excedentes sejamsucessivamente transferidos para o sistema previdencial-repartição o que impede que os saldosdeste sistema reflitam a componente contributiva do sistema da segurança social e a avaliaçãodas reais necessidades de financiamento.
O anexo às demonstrações financeiras e orçamentais consolidadas: i) não divulga a totalidade dos imóveis da SS que estão cedidos a terceiros, incumprindo o estabelecido no ponto 8.2.12 do POCISSSS; ii) e divulga informação sobre a especialização de exercícios que conduz a uma leitura errónea quanto à aplicação deste princípio aos juros vencidos provenientes de dívida contributiva, uma vez que não justifica a não aplicação deste princípio a esta matéria, como definido no ponto 3.2 do POCISSSS (cfr. ponto 3.3.4).
38. Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie nosentido de assegurar que as divulgações exigidas pelo Plano Oficial de Contas das Instituiçõesdo Sistema da Solidariedade e de Segurança Social sejam efetuadas de forma integral e correta.
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PARTE II – SUSTENTABILIDADE DAS FINANÇAS PÚBLICAS
1. AJUSTAMENTO ORÇAMENTAL NO CONTEXTO DO TRATADO ORÇAMENTAL
1.1. Regras relativas à vertente preventiva do PEC: excedente orçamental em 2019, mas com desvio da trajetória de ajustamento estrutural; COVID-19 – incertezas ditam flexibilização das regras
Desde 2017, a política orçamental portuguesa encontra-se sujeita ao cumprimento de uma trajetória de ajustamento estrutural1 para o objetivo orçamental de médio prazo (OMP) e de redução da dívida pública2, no contexto da vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC)3.
Atendendo à necessidade de estimular a economia face às circunstâncias decorrentes da pandemia COVID-19, a Comissão Europeia (CE) ativou, em março de 20204, a cláusula de derrogação geral do PEC5 que autoriza um desvio temporário relativamente à trajetória de ajustamento em direção ao objetivo orçamental de médio prazo, desde que tal não ponha em risco a sustentabilidade orçamental a médio prazo. Neste contexto, foram também simplificados os requisitos de informação previstos para os Programas de Estabilidade tendo em conta o elevado grau de incerteza e a dificuldade dos Estados Membros em quantificar os impactos económicos desta crise.
Apesar de sujeito a um conjunto de requisitos mínimos de informação, Portugal apresentou o Programa de Estabilidade (PE) 2020 focado exclusivamente na identificação das medidas adotadas em resposta à COVID-19 e quantificação do seu impacto orçamental, sem apresentar o cenário macroeconómico, a totalidade das previsões orçamentais, nem a evolução prevista para o saldo orçamental e a dívida pública em 2020 e em 2021 (período de programação mínimo); acresce que o impacto das medidas foi apresentado numa base mensal e não para o conjunto do ano de 2020.
A análise efetuada pela CE6 ao cumprimento das regras orçamentais em 2019, no âmbito da avaliação do PE 2020, destaca a concretização de um excedente orçamental e de progressos suficientes para o cumprimento da regra transitória da dívida pública. Porém, assinala-se a existência de um desvio significativo à trajetória de ajustamento estrutural requerida para o OMP mas que, dada a cláusula de derrogação geral, não se justifica ativar os mecanismos no âmbito da vertente preventiva do PEC.
1 Regra da variação do saldo estrutural e da taxa de crescimento da despesa líquida de medidas discricionárias de receitas. 2 Regra transitória em 2017-2019, com os progressos na redução do rácio da dívida avaliados anualmente, comparando-
os com um ajustamento estrutural linear mínimo que tem em conta o efeito do ciclo económico e o padrão de referência para a redução da dívida; a partir de 2020, aplica-se a regra de correção do excesso de dívida ao ritmo de 5% ao ano.
3 Enquadrada pelas regras decorrentes do Tratado Orçamental e disposições da LEO 2015. 4 Cfr. Comunicação da Comissão ao Conselho sobre a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de
Estabilidade e Crescimento, de 20/03/2020. 5 Cfr. Regulamento (CE) 1466/97 e Regulamento (CE) 1467/97, ambos de 07/07; a cláusula de derrogação geral não
suspende os procedimentos previstos pelo PEC, mas autoriza os Estados Membros a desviarem-se dos requisitos orçamentais aplicáveis em circunstâncias normais e permite à Comissão e ao Conselho a adoção das medidas necessárias de coordenação das políticas no âmbito do Pacto.
6 CE, Assessment of the 2020 Stability Programme for Portugal, maio de 2020.
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A existência de um desvio significativo da trajetória de ajustamento estrutural de 2019 justifica-se porque, apesar da melhoria do saldo estrutural de 0,4% do PIB, não foi cumprido o ajustamento estrutural mínimo recomendado de 0,6% do PIB para o OMP e a taxa de crescimento da despesa pública (líquida de medidas discricionárias de receitas e one-off) excedeu o valor de referência aplicável de 0,7%1, conforme refletido nos indicadores constantes do Quadro II. 1.
Quadro II. 1 – Regras relativas à vertente preventiva do PEC
(em % do PIB)
Indicadores 2019 2020 (P) 2021 (P) Saldo orçamental
Rácio de referência -3,0 -3,0 -3,0
Saldo orçamental verificado/previsto 0,1 -7,3 -4,5
Desvio 3,1 -4,3 -1,5
Objetivo de médio prazo (OMP)
Rácio de referência 0,25 0,0 0,0
Saldo estrutural (% PIB potencial) -0,5 -3,3 -3,3
Ajustamento estrutural requerido 0,6 - -
Ajustamento estrutural verificado/previsto 0,4 - -
Desvio -0,2 - -
Taxa de crescimento da despesa
Rácio de referência 0,7 - -
Crescimento da despesa (a) 1,7 - -
Desvio -1,0 - -
Dívida de Maastricht
Rácio de referência < 60 < 60 < 60
Rácio verificado/previsto 117,2 135,1 130,3
Ajustamento estrutural requerido (MLSA) -1,8 - -
Ajustamento estrutural verificado/previsto 0,4 - -
Desvio 2,2 - -
(a) Valores determinados por diferença entre o desvio e o rácio de referência (o sinal negativo no desvio significa que o crescimentoda despesa excedeu o rácio de referência).
Fonte: INE, 2.ª notificação de 2020 do PDE, setembro de 2020; CE, Assessment of the 2020 Stability Programme for Portugal, maio de 2020 e European Economic Forecast Autumn 2020, novembro de 2020.
Refira-se ainda que as pressões sobre a despesa pública têm sido evidenciadas com regularidade nas avaliações divulgadas pelas instâncias europeias, designadamente no âmbito da última missão de monitorização pós-programa a Portugal2, a qual alertou para o crescimento das despesas com pessoal, pensões e cuidados de saúde, ainda sem atender ao esforço orçamental subjacente às despesas relacionadas com a pandemia.
Por sua vez, ao nível do comportamento da dívida pública, a CE concluiu que Portugal realizou progressos suficientes no sentido de cumprir o referencial de redução da dívida em 2019 em particular considerando a estimativa de melhoria do saldo estrutural, por comparação com o ajustamento estrutural requerido aplicável de -1,8% do PIB.
1 Cfr. Recomendação do Conselho da UE, de 23/05/2018. 2 CE, Post-Programme Surveillance Report Portugal, Autumn 2019, abril de 2020.
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1.2. Projeções: resposta à pandemia agrava pressão sobre elevado nível de dívida pública
As conclusões, que em 2019 não apontavam a curto prazo preocupação de maior, estão em 2020, após o início da pandemia COVID-19, agravadas pelo choque repentino e abrupto sentido no PIB, bem como pelo aumento das despesas (designadamente de saúde e prestações sociais) que condicionam o desenvolvimento das reformas apontadas como necessárias. Neste contexto, as previsões estão fortemente condicionadas pela incerteza associada à evolução da pandemia e ao seu impacto na atividade económica.
Para 2020, a CE antecipa um défice de 7,3% do PIB, revertendo o excedente orçamental verificado em 20191, em resultado, sobretudo, do funcionamento dos estabilizadores automáticos e das medidas de mitigação da crise, com efeito no aumento do rácio do défice no PIB em cerca de 5,0% e 2,8%, respetivamente; estas medidas abrangem o reforço do sistema de saúde, a prestação de serviços sociais, a preservação do emprego e o apoio à continuidade da atividade económica, com impacto no aumento previsto das despesas correntes, nomeadamente com subsídios e transferências sociais, e das despesas de capital relacionadas com a ajuda estatal ao resgate da companhia aérea nacional.
Excluindo o impacto da transferência de verbas para o Novo Banco ao abrigo do mecanismo de capital contingente (0,5% do PIB)2 e outras medidas one-off, a previsão da CE aponta para um défice de 6,8% do PIB em 2020. Já para 2021, a mesma previsão aponta para um défice de 4,5% do PIB, assente na perspetiva de recuperação económica e de diminuição do esforço orçamental provocado pelas medidas de mitigação da crise, bem como na receita one-off relativa ao reembolso da margem pré-paga que foi deduzida do empréstimo no âmbito do PAEF concedido pelo Fundo Europeu de Estabilização Financeira (0,5% do PIB), e no investimento público adicional suportado pelo Mecanismo de Recuperação e Resiliência3 (0,3% do PIB). São efetuados, contudo, alertas para os riscos associados ao aumento dos passivos contingentes de empresas públicas e às medidas dirigidas ao sector privado.
Relativamente à evolução do rácio da dívida de Maastricht no PIB, o cenário previsional aponta para um pico de 135,1% em 2020 (um aumento de 17,9 p.p. face a 2019) devido, principalmente, à perspetiva de défice primário e do efeito decorrente da contração do PIB nominal. Para 2021, a CE prevê que a dívida retome a sua trajetória decrescente, atingindo 130,3%, evolução suportada na antecipação do crescimento do PIB e no apoio financeiro no âmbito do Mecanismo de Recuperação e Resiliência4.
1 Na área do euro as previsões apontam para que o défice orçamental em termos do rácio do PIB aumente de 0,6% em 2019 para 8,8% em 2020, diminuindo para 6,4% em 2021, atendendo à supressão progressiva das medidas de apoio de emergência e à melhoria da situação económica esperadas durante este último ano.
2 Cfr. ponto 5.2. 3 Instrumento de apoio financeiro às reformas e aos investimentos realizados pelos Estados-Membros, sob a forma de
empréstimos e subvenções, com o objetivo de atenuar o impacto económico e social da pandemia e tornar as economias da UE mais sustentáveis, resilientes e mais bem preparadas para os desafios colocados pelas transições ecológica e digital (Cfr. Comunicação da Comissão - Estratégia Anual para o Crescimento Sustentável 2021, 17/09/2020).
4 A análise das previsões da CE de outono de 2020 foram complementadas com a informação constante dos documentos de avaliação do Projeto de Plano Orçamental de 2021 (Commission Opinion on the Draft Budgetary Plan of Portugal e Commission Staff Working Document Analysis of the Draft Budgetary Plan of Portugal, ambos de 18/11/2020).
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Refira-se que a dívida, em valores nominais, nunca interrompeu uma trajetória ascendente e o respetivo rácio, em percentagem do PIB, continuará a exceder significativamente os 60% de referência1. Por outro lado, para além da dificuldade em quantificar os impactos económicos decorrentes da crise desencadeada pela pandemia, subsiste um elevado grau de incerteza2. Neste contexto, nos pareceres sobre os projetos de planos orçamentais dos Estados-Membros da área do euro para 2021, de novembro 2020, a CE voltou a alertar para o nível elevado de dívida pública portuguesa e para os desafios de sustentabilidade já identificados antes do início da pandemia, reforçando a importância de Portugal assegurar que as medidas orçamentais de apoio adotadas preservem a sustentabilidade orçamental a médio prazo.
1.3. Saldo orçamental e dívida para efeitos do PDE e em contabilidade pública: aspetos metodológicos diferenciam as duas óticas
Em 2019, as administrações públicas atingiram um excedente orçamental de 0,1% do PIB (-0,3% do PIB em 2018), em contabilidade nacional, que teve origem nos subsectores da administração regional e local e dos fundos de segurança social, uma vez que o subsector da administração central registou um saldo deficitário. Suportam este resultado, maioritariamente, o desempenho favorável das receitas de impostos indiretos e de contribuições sociais, bem como a redução da despesa com juros, face à execução de 20183.
Na ótica da contabilidade pública, o saldo global, em 2019, situou-se em -0,3% do PIB (-1,1% do PIB em 2018), em virtude do resultado orçamental positivo dos SFA (administração central), da administração local e da segurança social conjugado com o saldo negativo ao nível dos SI (Estado) e da administração regional.
Aspetos metodológicos diferenciam as duas óticas e correspondem aos ajustamentos que permitem obter o saldo das administrações públicas em contabilidade nacional (referência para efeitos do PDE), a partir dosaldo em contabilidade pública dos SI (Estado), administração regional e local e segurança social, conformeexplicitados no Quadro II. 2.
1 Em situação normal, Portugal deveria diminuir anualmente pelo menos um vigésimo, numa média de três anos, do montante que excede o limite de 60% do PIB e, neste cenário, o valor máximo do rácio de dívida pública permitido para 2020 seria de 116,2% do PIB.
2 As previsões FMI (Fiscal Monitor Out2020) sobre a dívida pública em percentagem do PIB, para Portugal, apontam para 137,2 em 2020, mais pessimistas do que as da CE.
3 Face a 2018, a receita total aumentou 3 155 M€: contributo, sobretudo, das receitas de impostos indiretos (+1 123 M€) e de contribuições sociais (+1 415 M€); e a despesa total aumentou 2 262 M€: exceção apenas para as despesas com juros (-572 M€) e outras despesas de capital (-27 M€) – Cfr. INE, Contas Nacionais Trimestrais por Sector Institucional, setembro de 2020.
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Quadro II. 2 – Passagem do saldo em contabilidade pública para contabilidade nacional
(em milhões de euros)
Saldos e ajustamentos 2018 2019
Valor Variação
Saldo em contabilidade pública
Estado -3 666 -3 940 -274
Administração regional e local 424 437 13
Segurança social 1 977 2 822 845
Ajustamentos ao universo 869 2 223 1 354
Ajustamentos relativos à especialização do exercício, dos quais: 2 235 2 054 -181
Diferença entre juros pagos e devidos 491 868 377
Impostos e contribuições para a segurança social 767 203 -564
Ajustamento accrual da administração regional e local 149 151 3 Pagamento de pensões relativo a fundos de pensões transferidos para as AP 526 552 26
Material militar 35 204 170
Reclassificação de operações -2 555 -3 419 -864
Injeções de capital da administração central, das quais: -2 201 -3 289 -1 088
Aumento de capital da Infraestruturas de Portugal -886 -1 392 -506 Aumentos de capital em HEPE -500 -688 -188 Aumentos de capital da Metropolitano de Lisboa -175 -550 -375 Aumentos de capital da CP -81 -547 -466
Outros -354 -130 224
Saldo em contabilidade nacional
Administração central -3 250 -3 383 -133
Administração regional e local 499 589 90
Fundos de segurança social 2 035 2 972 937
Total das administrações públicas M€ -716 177 893
% PIB -0,3 0,1 0,4
Nota: Ajustamentos de sinal positivo (negativo) afetam positivamente (negativamente) o saldo em contas nacionais.
Fonte: CGE – Mapa XXIII e Quadro 24; INE, 2.ª notificação de 2020 do PDE, setembro de 2020.
No apuramento do saldo em contabilidade nacional, destacam-se os seguintes ajustamentos regulares1:
♦ a delimitação do universo com a inclusão do saldo das demonstrações financeiras dos SFA, incluindoas EPR, destacando-se o da administração central com 2 240 M€;
♦ a especialização económica de operações2, da administração central e dos fundos de segurançasocial, umas com impacto na receita como o ajustamento temporal da receita fiscal (71 M€) e dascontribuições sociais (132 M€), outras com impacto na despesa, destacando-se a especialização dosjuros da dívida pública (872 M€), a anulação do registo do pagamento de pensões associado a fundos de pensões transferidos para o sector das administrações públicas (552 M€)3, os encargos com omaterial militar (204 M€);
♦ a especialização económica de operações, no âmbito da administração regional (111 M€) e local(40 M€);
1 Tendo em conta o tipo de operações ocorridas nos últimos anos. 2 Princípio aplicável no SEC, segundo o qual as operações devem ser registadas quando o valor económico é criado,
transferido ou extinto, que pode não coincidir com o momento em que o pagamento é efetivamente realizado. 3 De acordo com o SEC 2010, a transferência de fundo de pensões é considerada uma operação financeira. Em
consequência, a despesa com o pagamento das pensões que ocorre nos anos seguintes à transferência é anulada para também não ter efeito no saldo. Com esta forma de registo garante-se a neutralidade inter-temporal da transferência de fundos de pensões no saldo das AP.
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♦ a reclassificação de despesa de ativos financeiros1 em despesa efetiva, como acontece com asinjeções de capital para as EPR da administração central (3 289 M€) e da administração regional elocal (13 M€)2, bem como as operações relacionadas com a assunção de dívidas (-90 M€) e aexecução de garantias (103 M€), com impacto na administração central.
Relativamente à dívida de Maastricht, em 2019, pelo terceiro ano consecutivo, verificou-se uma redução do rácio, situando-se em 117,2% (121,5% em 2018).
O conceito de dívida de Maastricht, de acordo com os princípios das contas nacionais e as especificações no contexto da supervisão orçamental europeia, diverge da noção de dívida pública em termos de contabilidade pública, seja a dívida direta do Estado apresentada no Mapa XXIX da CGE ou a dívida direta consolidada do Estado apurada pelo TC (quantificadas no quadro seguinte).
Quadro II. 3 – Dívida pública
(em milhões de euros)
2017 2018 2019 Dívida direta do Estado – stock nominal de dívida dos SI (a)
238 263 245 558 251 012
Dívida consolidada (SI + SFA) (b) 235 657 237 173 238 138
Dívida de Maastricht (c) M€ 247 174 249 263 249 985
% PIB 126,1 121,5 117,2
(a) Mapa XXIX da CGE, em 31/12/de cada ano.
(b) Valor apurado pelo TC (valor nominal do Stock da dívida consolidada), cfr. ponto 3.2.7.1.
(c) INE (PDE - 2.ª notificação de 2020), setembro 2020.
A dívida direta do Estado é o conceito mais restrito em termos de âmbito, limitando-se à dívida sob gestão do IGCP, avaliada ao valor nominal e não consolidado. A dívida consolidada tem sido apurada pelo TC3, que obtém informação junto das entidades que integram os SI, SFA (incluindo EPR) e SS.
A dívida de Maastricht4 consolida a dívida de todos os subsectores das administrações públicas (administração central, administração regional e local e fundos de segurança social), de acordo com o SEC 2010 e engloba as responsabilidades brutas em numerário e depósitos, títulos de dívida e empréstimos, avaliados ao valor nominal, ou seja, ao valor facial dos passivos.
A utilização do conceito de dívida de Maastricht, no âmbito da LEO, vem reforçar a necessidade já reiterada no presente e em Pareceres anteriores, de a CGE incluir informação detalhada sobre o stock da dívida de todas as entidades que compõem a administração central5.
1 Ativos financeiros destinados a cobrir perdas acumuladas, extraordinárias ou futuras, de determinadas sociedades, a título de dotações de capital para capitalizar ou recapitalizar, mas sem expectativa de razoável rendibilidade futura para o Estado, que são registados em contabilidade nacional como transferências de capital.
2 Tratando-se de operações entre entidades das administrações públicas (do Estado para EPR), o impacto final no saldo é nulo pelo efeito de consolidação.
3 Cfr. ponto 3.2.7.1, da Parte I. 4 Estes valores refletem já a alteração metodológica da nova base das Contas Nacionais de 2016 (que substitui a de 2011),
onde se incluem os juros capitalizados dos certificados de aforro no stock da dívida pública, Cfr. PCGE 2018, Parte II, ponto 1.3.
5 Cfr. ponto 4, da Parte I.
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2. PENSÕES
O sistema público de pensões português, tem por base o princípio da solidariedade1 que se consubstancia na repartição da riqueza e no reforço da função redistributiva do Estado. É neste contexto que a arquitetura de financiamento das pensões inclui, por um lado, o sistema contributivo, “fundamentalmente autofinanciado”2, através das quotizações dos trabalhadores e contribuições das respetivas entidades empregadoras e por outro lado, o sistema não contributivo, cujo objetivo é assegurar benefícios a camadas da população que não tenham contribuído para o sistema ou que o tenham feito insuficientemente e cujo financiamento é assegurado pelo Orçamento do Estado3.
Neste contexto, distinguem-se diferentes sistemas onde se integram pensões de natureza diversificada:
♦ as de natureza contributiva, geridas pela segurança social (SS) e pela Caixa Geral de Aposentações(CGA) incluem-se no sistema previdencial-repartição e no Regime de Proteção Social Convergente(RPSC)4, respetivamente.
♦ as de natureza não contributiva, são geridas, na sua maioria, pela SS, e incluídas no sistema deproteção social de cidadania nas eventualidades de invalidez, velhice e sobrevivência e de outras, denatureza diversa; para além destas, compete à CGA gerir algumas pensões de natureza nãocontributiva e especial, as denominadas pensões da exclusiva responsabilidade do Estado.
♦ as pensões enquadradas no sistema de regimes especiais (que não constam da LBSS), pagas pelaSS, como as pensões do regime substitutivo bancário e dos trabalhadores do BPN e oscomplementos de pensão dos trabalhadores da Carris e ainda outras pensões, pagas pela CGA, emespecial as que foram sendo integradas naquela Caixa desde 1996, por via legislativa com ou semfundo financeiro associado.
2.1. Universo: 3,6 milhões de pensões (mais 0,9% do que em 2018)
No final de 2019, o número de pensões em pagamento5 era de 3 600 283, sendo 82,1% da responsabilidade do SSS6 e 17,9% da responsabilidade do RPSC. Face a 2018, o número de pensões apresentou um acréscimo de 0,9%, evolução para a qual contribuíram o SSS, com mais 0,9%, e o RPSC, com um acréscimo de 0,5% (Gráfico II. 1).
1 Art. 8.º da Lei de Bases da Segurança Social (LBSS) - Lei 4/2007, de 16/01, republicada pela Lei 83 – A/2013, de 30/12. 2 Art. 54.º da LBSS. 3 Para um maior desenvolvimento: Capítulo 2 da Parte II do PCGE2018. 4 Regime exclusivo das pensões dos trabalhadores em funções públicas admitidos até 31/12/2005, sendo que os
admitidos a partir daquela data passaram a ser integrados no regime geral da segurança social (RGSS). Assim, a natureza contributiva deste regime ficou comprometida na parte que respeita à solidariedade geracional.
5 Relativamente ao SSS, por inexistência de dados fiáveis e por simplificação da análise, considerou-se que a cada pensão correspondeu a um beneficiário passivo (pensionista) daquele sistema.
6 Peso por eventualidade: velhice (69,4%), sobrevivência (24,3%) e invalidez (6,4%).
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Gráfico II. 1 – Universo de pensões – 2015 e 2019
Fonte: Estatísticas da SS (dados extraídos a 29/04/2020) e CGA.
Pese embora o envelhecimento da população que exerce pressão generalizada sobre o universo das pensões, verificou-se que entre 2015 e 2019, essa pressão foi de certo modo atenuada pela dinâmica do mercado de trabalho que veio acomodar uma parte significativa do desemprego estrutural e por algumas medidas de política. É neste contexto que se enquadra o ligeiro decréscimo verificado no número de beneficiários passivos/número de pensões pagas (-1%).
Como medidas de política destaca-se: i) na SS, o impacto da migração de algumas pensões de invalidez para a nova prestação de apoio à deficiência e dependência – prestação social para a inclusão - que ocorreu em 20181; ii) no RPSC as alterações legislativas introduzidas nas condições de acesso às pensões de velhice, nas fórmulas de cálculo das mesmas2 (que consubstanciaram a convergência para o RGSS) e nas políticas destinadas à retenção na vida ativa aplicadas a este universo (trabalhadores em funções públicas admitidos até 31/12/2005) que, conforme evidenciado no Gráfico II. 2, esta tendência materializou-se por via do aumento das reformas voluntárias e da redução das reformas antecipadas.
Gráfico II. 2 – Efeito das políticas de retenção na vida ativa – 2015 e 2019
Fonte: CGA.
1 O DL 126-A/2017, de 06/10, instituiu a prestação social para a inclusão. Nos termos do n.º 2 do art. 48.º deste diploma, aos titulares de pensões sociais de invalidez e pensões de invalidez dos regimes transitórios agrícolas e respetivo complemento extraordinário de solidariedade passou a ser atribuída, oficiosamente, a prestação social para a inclusão (PSI) a partir de 01/01/2018. A Portaria 20/2019, de 17/01, veio fixar os valores de referência da componente base e do complemento da PSI para 2019 (este em vigor a partir de 01/10/2018).
2 As pensões antecipadas foram as mais afetadas pelas alterações efetuadas pois, além da formação da pensão ser obtida a partir de uma nova fórmula, sobre elas recaiu um aumento de penalização por duas vias: acréscimo da idade normal de acesso a estas pensões, ao mesmo tempo que foi eliminado o mecanismo de despenalização por tempo de serviço igual ou superior a 33 anos e 55 anos de idade. Em contraditório, o ISS veio pronunciar-se sobre esta nota. No entanto, tal não foi considerado, uma vez que a nota se refere às pensões da CGA (RPSC) e não às da segurança social (RGSS).
646 193 645 528
2 992 512 2 954 755
3 638 705 3 600 283
0
500 000
1 000 000
1 500 000
2 000 000
2 500 000
3 000 000
3 500 000
4 000 000
2015 2019
(em
uni
dade
s)
RPSC SS Total
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
2015 2019
(em
uni
dade
s)
Voluntária não antecipada Incapacidade Antecipada Linear (Antecipada)
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A média de idades dos novos pensionistas (do SSS e do RPSC) situou-se nos 64,3 anos, em ambos os sistemas (63,8 e 62,6 em 2018, respetivamente em cada sistema), ainda abaixo da idade normal de acesso à pensão de velhice (66 anos e 5 meses)1 e o número médio de anos de carreira contributiva foi de 28,1 no RGSS e de 27,12 no RPSC, significativamente abaixo dos 40 anos necessários para a obtenção de uma pensão de velhice isenta de penalizações3.
Comparando o número de beneficiários ativos com o número de beneficiários passivos (o denominado índice de dependência) verifica-se que:
♦ no SSS, o decréscimo gradual entre 2008 e 2013 (de 2,1 para 1,8), invertido em 2015 (1,9) e tendoatingido em 2019 o nível registado de 2008 (2,1), reflete em particular as melhorias registadas nomercado de trabalho (Gráfico II. 3);
♦ no RPSC (Gráfico II. 4) este rácio incorpora o efeito da integração dos trabalhadores em funçõespúblicas, contratados a partir de 01/01/2006 no RGSS (e já não no RPSC, que se tornou um sistemafechado) e daí a tendência decrescente para o número de beneficiários ativos (menos 41,7% desde20064).
Gráfico II. 3 – Índice de dependência dos beneficiários passivos do SSS
Gráfico II. 4 – Índice de dependência dos beneficiários passivos do RPSC
Fonte: Estatísticas da SS. Fonte: Estatísticas da CGA.
1 Portaria 25/2018, de 18/01. 2 Este indicador no RPSC não compara diretamente com o do RGSS por se encontrar prejudicado por duas vias: a falta de
separação entre pensões de velhice e pensões de invalidez e bem assim pelo aumento progressivo da atribuição de pensões unificadas processadas pelo CNP, onde só é considerado o período contributivo para a CGA. Estes dois fatores influenciam negativamente o seu resultado pelo que o mesmo não é comparável com o que resulta do SSS.
3 Uma carreira contributiva inferior a 40 anos corresponderá sempre a uma taxa de formação da pensão inferior à que seria atribuída a uma carreira contributiva com 40 anos, significando um valor de pensão também inferior (penalização).
4 O número de beneficiários ativos passou de 739 664, no final de 2005, para 431 132, no final de 2019.
0,0
0,5
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(Índ
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(em
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)
Beneficiários ativos Beneficiários passivosÍndice de dependencia
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2006
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2009
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2011
2012
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2014
2015
2016
2017
2018
2019
(Índ
ice)
(em
milh
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de
bene
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rios
)
Subscritores Aposentados/ReformadosÍndice de dependência
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2.2. Despesa com pensões: 27 573 M€ (mais 3,5% do que em 2018)
Em 2019, a despesa com pensões e complementos totalizou 27 573 M€ dos quais 17 855 M€ integraram o SSS (64,8% do total) e 9 718 M€ o RPSC (35,2% do total). Face a 2018, a despesa com pensões aumentou 3,5%1, com os encargos com pensões de velhice e invalidez a representarem a maior fatia, no montante de 23 639 M€ (85,7%)2 (Quadro II. 4).
Quadro II. 4 – Despesa com pensões e complementos – 2015-2019
(em milhões de euros)
Designação 2015 2016 2017 2018 2019 2019/2018 (%)
TCMA 2015/2019
(%) Velhice + invalidez 22 118 22 419 22 643 23 020 23 639 2,7 1,7
Sobrevivência 3 059 3 122 3 196 3 291 3 420 3,9 2,8
Outras (a) 81 91 162 328 514 56,6 58,9
Total 25 258 25 632 26 000 26 640 27 573 3,5 2,2
(a) Nas outras despesas com pensões foi incluído o valor total do aumento extraordinário relativo às pensões do SSS (7 M€ em 2017, 207 M€em 2018 e 338 M€ em 2019), cuja distribuição por eventualidade não foi possível conhecer.
Fonte: CSS 2015 a 2019; Relatório e Contas da CGA 2015 a 2019.
Entre 2015 e 2019 a despesa com pensões3 cresceu, em média 2,2%4. Entre 2018 e 2019 o crescimento de 3,5% reflete em particular o efeito da continuidade das políticas aplicadas em 2017, no que respeita especificamente à reposição de rendimentos, com destaque para: i) a reposição da regra de atualização de pensões5, acrescida de um aumento extraordinário6, a partir de agosto, em 2017 e 2018, e a partir de janeiro, em 20197, sob determinadas condições; ii) a atualização dos valores do IAS; e iii) a revisão do regime de reforma antecipada por flexibilidade da idade em razão da valorização de carreiras muito longas implementado faseadamente entre 2017 e 20188.
Em 2019, procedeu-se ainda à aplicação de um novo regime de reforma antecipada por flexibilização da idade para carreiras contributivas longas (40 ou mais anos), esta com aplicação faseada ao longo do exercício9 e à introdução de um novo complemento extraordinário para pensionistas de novas pensões de mínimos cujo montante global de pensões fosse igual ou inferior a 1,5 IAS, com o objetivo de ajustar o valor da pensão às atualizações extraordinárias ocorridas em 2017 e 2018.
1 Em termos comparáveis com o período homólogo a despesa com pensões aumentou 4,0%. Esta diferença resulta da alteração do referencial contabilístico adotado pela CGA em 2019 (SNC-AP). De acordo com este referencial o valor da execução orçamental de 2019 refletiu o valor líquido das pensões pago aos beneficiários e o valor das retenções (122 M€) foi refletido no mês de janeiro de 2020 (mês do pagamento). No referencial contabilístico utilizado até 2018 (POCP) o valor da despesa com pensões era relevado pelo valor ilíquido das pensões.
2 Não inclui no SSS, o aumento extraordinário de 338 M€, cuja afetação por eventualidade não se encontra disponível. 3 Para uma análise mais detalhada ver Ponto 2 da Parte II do PCGE2018. 4 Em termos comparáveis este aumento é de 2,3%. 5 DL 254-B/2015, de 31/12; DL 25/2017, de 03/03. 6 Art. 103.º da LOE 2017 e Decreto Regulamentar 6-A/2017, de 31/07; art. 110.º da LOE 2018 e Decreto Regulamentar
5/2018, de 26/06. 7 Art. 113.º da LOE 2019 e Decreto Regulamentar 12/2018, de 27/12. 8 Entrada em vigor a 01/10/2017, mas sendo apenas considerados impactos orçamentais a partir de janeiro de 2018
(DL 126-B/2017, de 06/10) e alargado em outubro de 2018, passando a abranger beneficiários com idade igual ou superior a 60 anos de idade e com uma carreira contributiva mínima de 46 anos, ou seja, cuja carreira contributiva tenha sido iniciada com 16 ou menos anos de idade.
9 O novo regime de reforma antecipada por flexibilização da idade para os beneficiários com pelo menos 40 anos de carreira contributiva aos 60 anos de idade foi introduzido de forma faseada. A primeira fase ocorreu a partir de janeiro de 2019 para os beneficiários com idade igual ou superior a 63 anos de idade, seguindo-se a segunda fase, a partir de outubro de 2019, que abrangeu os beneficiários com 60 ou mais anos de idade.
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2.3. Financiamento: 64,0% de contribuições e 34,4% do OE
Em 2019, a despesa com pensões e complementos, tal como consta da CGE, totalizou cerca de 27 573 M€, sendo 64,0% financiado por receitas provenientes de contribuições e quotizações e 34,4% de transferências do OE (Gráfico II. 5).
Gráfico II. 5 – Financiamento da despesa com Pensões – 2015 e 2019
Fonte: CSS 2015 e 2019 e dados fornecidos pela CGA 2015 e 2019.
O aumento desta despesa com pensões entre 2015 e 2019, foi acompanhado pela diminuição do contributo do OE e pelo aumento do contributo das receitas provenientes das contribuições e quotizações, no seguimento da recuperação da atividade económica verificada no período.
Quadro II. 5 – Financiamento da despesa com Pensões – 2015-2019
(em milhões de euros)
Origem do Financiamento 2015 2016 2017 2018 2019 Variação
2019/2018 (%)
Contribuições e quotizações: 14 686 15 202 15 864 16 713 17 648 5,6
SS 10 834 11 405 12 127 13 045 13 986
CGA 3 852 3 797 3 738 3 668 3 662
Transferências do OE: 10 154 10 028 9 725 9 423 9 494 0,8
SS 5 296 5 102 4 731 4 199 4 234
CGA 4 858 4 926 4 993 5 224 5 260
Transferências de outras entidades 125 99 103 106 109 3,1
Outras receitas 293 302 309 398 322 -19,2
Despesa com pensões (a) 25 258 25 632 26 000 26 640 27 573 3,5
(a) Valores consolidados: o valor total das pensões corresponde ao somatório dos valores pagos pela SS e pela CGA.
Fonte: CSS 2015 a 2019 e dados fornecidos pela CGA.
Note-se que a evolução positiva da atividade económica neste período, permitiu em 2018 dispensar a transferência extraordinária do OE para o financiamento do défice do sistema previdencial – repartição da SS e mais do que compensou o aumento das transferências do OE para financiamento do défice do RPSC, o qual decorre do facto de as receitas provenientes de beneficiários ativos e respetivas entidadesempregadoras tenderem a ser cada vez menores. Entre 2015 e 2019 o esforço financeiro do Estado nasatisfação das responsabilidades com pensões passou de 10 154 M€ para 9 494 M€.
Contribuições e quotizações58,1%
Transferências do OE40,2%
Transferências de outras entidades0,5%
Outras receitas1,2%
2015
Contribuições e quotizações64,0%
Transferências do OE34,4%
Transferências de outras entidades0,4%
Outras receitas1,2%
2019
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Uma análise mais detalhada pelos diferentes sistemas e regimes permite-nos identificar fontes de financiamento que, sendo por vezes residuais, evidenciam alguma complexidade na alocação destas receitas:
♦ O sistema previdencial-repartição embora maioritariamente (97,7%) financiado por receitasprovenientes das quotizações dos beneficiários ativos e das contribuições das entidadesempregadoras, tem cerca de 1,1% das suas despesas financiadas pelo OE. São verbas destinadas aofinanciamento da perda de receita motivada pela aplicação de políticas de isenção ou redução detaxas contributivas (receitas cessantes). No entanto, no período considerado as transferências do OE integraram valores destinados ao financiamento do défice do sistema (2015 a 2017) (Quadro II. 6).
Quadro II. 6 – Financiamento do sistema previdencial – repartição (contributivo) – 2015-2019
(em milhões de euros)
Financiamento 2015 2016 2017 2018 2019
Contribuições e quotizações (a) 10 834 11 405 12 127 13 045 13 986
Transferências do OE 981 814 507 168 161
Receitas cessantes (a) 163 168 168 168 161
Financiamento do défice (b) 818 646 339
Transferências da CGA (c) 138 145 152 163 171
Outras receitas (d) 86
Despesa com pensões (e) 11 952 12 364 12 785 13 462 14 317
(a) Cálculos TC. As receitas provenientes de contribuições e quotizações e receitas cessantes foram expurgadas dos valores destinados aofinanciamento das prestações sociais imediatas e de outras despesas.
(b) Representa as necessidades de financiamento de pensões. Nesta análise considerou-se que o financiamento foi realizado por transferênciasextraordinárias do OE.
(c) Para financiamento da quota parte das pensões unificadas pagas pela SS, mas cujo encargo pertence à CGA, entre outras.
(d) Utilização de parte do saldo do sistema previdencial-repartição para pagamento de pensões.
(e) Valores não consolidados.
Fonte: CSS 2015 a 2019.
♦ O sistema de proteção social de cidadania (na parte que respeita aos subsistemas de solidariedadee de proteção familiar) é financiado totalmente pelo OE, diretamente por transferências e também(residualmente) por receitas fiscais consignadas (Quadro II. 7), cujo valor diminuiu 5,3% desde 2015, pelas razões já explicadas ao longo do texto.
Quadro II. 7 – Financiamento do sistema de proteção social de cidadania (não contributivo) – 2015-2019
(em milhões de euros)
Origem do Financiamento 2015 2016 2017 2018 2019
Transferência do OE 3 602 3 581 3 537 3 382 3 434
Receitas fiscais consignadas (a) 227 228 219 191 193
Despesa com pensões 3 829 3 809 3 756 3 573 3 627
(a) Apenas o subsistema de proteção familiar é financiado por receita fiscais consignadas. Para efeitos desta análise, esta receita foi expurgada dos valores destinados ao financiamento de outras prestações e despesa pagas pelo subsistema. Cálculos TC.
Fonte: CSS 2015 a 2019.
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♦ O sistema de regimes especiais é maioritariamente suportado pelo OE (Quadro II. 8). Fazem partedeste sistema: i) o regime substitutivo do sector bancário, externo ao sistema, e que constitui a quase totalidade da despesa com pensões integrada neste sistema (98,0%) e tendencialmente a decrescer1;ii) as pensões dos trabalhadores do BPN (0,3%), cujo financiamento é proveniente da reserva doFundo de Pensões destes trabalhadores, integrado e gerido pela CGA2; e iii) os complementos depensão dos trabalhadores da CARRIS (1,6%) totalmente financiadas pelo OE3, através da CGA.
Quadro II. 8 – Financiamento do sistema regimes especiais – 2015-2019
(em milhões de euros)
Origem do Financiamento 2015 2016 2017 2018 2019
Transf. do OE – Regime substitutivo bancário 487,0 478,2 468,4 457,6 446,8
Transf. da CGA – BPN (reserva) e Carris (OE) 0,6 0,7 5,8 8,8 9,0
Despesa com pensões 487,6 478,9 474,2 466,4 455,8
Fonte: CSS de 2015 a 2019.
♦ O RPSC (CGA) é financiado quer pelas contribuições e quotizações (cujo peso é tendencialmentedecrescente, dado o carácter fechado do sistema), quer pelo OE (responsável também pelopagamento de pensões dos beneficiários dos fundos transferidos para a CGA cujas reservas seesgotaram ou não foram constituídas).
Quadro II. 9 – Financiamento do Regime de Proteção Social Convergente (CGA) – 2015-2019
(em milhões de euros)
Origem do Financiamento (a) 2015 2016 2017 2018 2019 Contribuições e quotizações 3 852 3 797 3 738 3 668 3 662
Dotações do Orçamento do Estado 4 858 4 926 4 993 5 224 5 260
das quais: para financiamento de défice 4 604 4 663 4 729 4 914 4 892
Comparticipação da SS (b) 525 528 530 537 545
Comparticipação de outras Entidades 115 99 103 106 109
Outras receitas 293 302 309 312 322
Despesa com pensões (c ) 9 643 9 653 9 672 9 848 9 897
(a) Valores fornecidos pela CGA.
(b) Para financiamento da quota parte das pensões unificadas pagas pela CGA, mas cujo encargo pertence à SS.
(c) Valores não consolidados.
Fonte: CGA.
1 DL 127/2011, de 31/12, com as alterações introduzidas pelas Leis 20/2012, de 14/05, e 66-B/2012, de 31/12. 2 DL 88/2012, de 11/04, e 145/2014, de 08/10. 3 DL 95/2017, de 10/08.
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3. FUNDO DE ESTABILIZAÇÃO FINANCEIRA DA SEGURANÇA SOCIAL
O Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) é um património autónomo, sob gestão do IGFCSS, que funciona em regime de capitalização1. Criado com vista à estabilização estrutural do regime financeiro do sistema previdencial, a lei prevê que o FEFSS seja financiado até atingir um valor equivalente a 24 meses da despesa com as pensões devidas pelo sistema previdencial, meta que ainda não foi atingida.
O financiamento do FEFSS2 é assegurado por entradas de capital –- provenientes do sistema previdencial e de receitas fiscais consignadas (Adicional ao IMI e IRC) e pelos ganhos nas aplicações financeiras (rendimentos e mais valias), que se traduzem no valor acrescentado pela gestão. Em 2019, a valorização do FEFSS deveu-se em 56,4% a entradas de capital, no total de 1 680 M€ e, em 43,6% à gestão da carteira, com um contributo de 1 301 M€.
No final de 2019, o valor do Fundo era de 20 360 M€, o equivalente a 143,7% da despesa anual com pensões do sistema previdencial-repartição, valor suficiente para satisfazer compromissos durante 17,2 meses3. A taxa de crescimento do seu valor foi de 17,2% que compara com um crescimento do valor das pensões em pagamento de 6,4%, no mesmo período.
3.1. Entradas de Capital: 80,8% provenientes do saldo do sistema previdencial e 19,2% das receitas fiscais consignadas
As entradas de capital totalizaram 1 680 M€, 80,8% proveniente do sistema previdencial (1 358 M€) e o restante (322 M€) de receitas fiscais consignadas (AIMI e IRC).
Sobre as transferências dos saldos anuais do sistema previdencial (1 358 M€), volta a notar-se que, como referido em pareceres anteriores, estes montantes resultam de uma interpretação mais abrangente, da qual resulta, por vezes, a inclusão nesse saldo de transferências provenientes do OE. A LEO determina que os saldos anuais do subsistema previdencial revertem a favor do FEFSS, nos termos da LBSS4 e a lei quadro de financiamento da segurança social5 estabelece que são receitas do “sistema previdencial capitalização” os “Excedentes anuais do sistema de segurança social (…)” que, para além do sistema previdencial, incluem ainda o sistema de proteção social de cidadania financiado por transferências do OE6, receitas fiscais consignadas e resultados de exploração de jogos sociais.
1 Criado em 1989, com uma dotação inicial de 216 M€. 2 A Lei de Bases da Segurança Social (LBSS) define quatro fontes de financiamento do FEFSS: uma parcela das quotizações
dos trabalhadores por conta de outrem (que se verificou até à LOE 2009), até que o Fundo assegure a cobertura das despesas previsíveis com pensões por um período de dois anos; os saldos anuais do sistema previdencial; as receitas resultantes da alienação de património e os ganhos obtidos das aplicações financeiras.
3 De acordo com a informação prestada pelo IGFCSS em 20/07/2020, a taxa de cobertura das pensões em pagamento seria da ordem dos 146,6% (17,6 meses), rácio que diverge do apresentado pelo TC por terem sido adotadas metodologias de cálculo diferentes na quantificação do valor da despesa com pensões considerada para este efeito.
4 N.º 2 do art. 28.º da Lei 91/2001, de 20/08, na redação atual. A LEO 2015 contém redação idêntica (n.º 2 do art. 21.º). 5 DL 367/2007, de 02/11, alterado pelas Leis 3-B/2010, de 28/04, e 55-A/2010, de 31/12. 6 Entre 2012 e 2017 o sistema previdencial foi financiado diretamente pelo OE, através de transferências extraordinárias,
para colmatar o défice deste sistema, no total de 5 589 M€. O sistema previdencial também tem sido, anualmente, financiado pelo OE de forma indireta, através do mecanismo da transferência de excedentes apurados nos três subsistemas do sistema de proteção social de cidadania também financiados pelo OE. Entre 2012 e 2019 foram transferidos deste sistema para o sistema previdencial 1 667 M€, verificando-se que nos últimos quatro anos estas transferências representaram 70,9% (1 182 M€) do total do período – cfr. ponto 3.3.2.3. da Parte I.
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Esta desarmonia dos conceitos dos diversos diplomas que regulam o financiamento da SS fundamentou uma recomendação do Tribunal formulada no PCGE 2008 e, sucessivamente, reiterada. Os responsáveis pela SS entendem que esta recomendação só poderá vir a ser acolhida numa revisão global da legislação em causa, por se tratar de diplomas de valor reforçado1.
A partir de 2017, foram progressivamente consignadas ao FEFSS receitas fiscais, de acordo com o princípio de diversificação das fontes de financiamento2: i) a receita do Adicional ao Imposto Municipal sobre Imóveis (AIMI)3, disposição criada na LOE 2017 e ligeiramente alterada na LOE 20184; e ii) parte da receita de IRC5, consignação criada pela LOE 2018.
Consignação da receita do Adicional ao IMI
A transferência realizada em 2019 do AIMI, no valor de 123 M€, incluiu o valor aprovado no OE 2019 (50 M€) e o remanescente do ano de 2017 (73 M€), mas não cobre a totalidade dos valores devidos. De facto, sendo o valor consignado ao FEFSS de 136 M€ em 2018 e de 131 M€ em 2019, pese embora previsto no OE 20206,continuam por transferir 86 M€ e 81 M€ respetivamente7. Em outubro de 2020, o Ministro de Estado e dasFinanças informou que os valores em falta relativos a 2018 e 2019 seriam transferidos até ao final do ano.Nota-se também que relativamente a 2020, até setembro, ainda só foram transferidos 3 M€.
Continua, assim, por acolher a recomendação do Tribunal8 no sentido de que o Governo assegurasse a implementação dos mecanismos necessários para garantir a transferência para o FEFSS da receita do AIMI que, nos termos da lei, lhe está afeta, muito embora, em contraditório, o MEF venha informar que prevê que a transferência da diferença entre o apuramento realizado pela AT para os anos de 2018 e 2019 e os valores já transferidos seja realizado até ao final de 2020.
Consignação de parte da receita do IRC
Em 2019, foram transferidos para o FEFSS 199 M€ (correspondente ao valor inscrito no orçamento), mais 129 M€ do que no ano anterior, uma vez que a lei prevê a consignação de forma progressiva de parte da receita de IRC ao Fundo nos primeiros quatro anos (0,5 p.p. em 2018, 1 p.p. em 2019, 1,5 p.p. em 2020 e 2 p.p. em 2021).
Porém, o valor orçamentado e entregue ao Fundo suscita dúvidas quer porque se verificam erros no seu cálculo, quer porque se mantêm a falta de clareza e as inconsistências da norma que regulamenta a
1 Cfr. Recomendações 44–PCGE/2018, 49–PCGE/2017, 48–PCGE/2016, 58–PCGE/2015, 58–PCGE/2014, 55–PCGE/2013, 48–PCGE/2012, 50–PCGE/2011, 49–PCGE/2010, 50–PCGE/2009 e 63–PCGE/2008.
2 O Orçamento suplementar de 2020 criou uma nova receita fiscal designada “adicional de solidariedade sobre o sector bancário”, cuja receita é integralmente consignada ao FEFSS – Art. 18.º. da Lei 27-A/2020, de 24/07, e art. 9.º do Anexo VI da referida Lei.
3 Art. 1.º do CIMI, com a redação dada pelo art. 218.º da LOE 2017 e art. 135.º-A a 135.º-F do CIMI, adicionados pelo art. 219.º da mesma LOE.
4 Art. 1.º e 135.º-A, 135.º-C, 135.º-D, 135.º-F, 135.º-G e 135.º-H do CIMI, redação dada pelo art. 257.º da LOE 2018. 5 Art. 232.º da LOE 2018. 6 No OSS de 2020 foi prevista uma transferência do OE proveniente do AIMI, no valor de 283 M€, quando os orçamentos
de 2018 e 2019 apenas incluíram o montante de 50 M€ em cada ano. Em sede de contraditório, o SESS informa que o valor orçamentado para 2020 “… corresponde a uma estimativa do valor efetivamente devido de receita do AIMI em 2020,acrescido do montante estimado de receita não transferido relativo a 2018 e 2019”.
7 Corresponde ao diferencial entre a receita apurada consignada ao FEFSS e o valor já transferido (50 M€ em cada ano). 8 Recomendação 47–PCGE 2018.
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consignação desta receita, tal como o Tribunal já salientou relativamente ao ano de 20181. Acresce que no OE 2020 e na Proposta de OE 2021 se mantém igual formulação:
♦ a norma faz referência às taxas previstas no capítulo IV do código do IRC mas, não sendo possíveldistinguir a receita por taxa de imposto, não é exequível o cálculo rigoroso do valor consignado;
♦ a segurança social não conhece, à data da elaboração do seu orçamento, o valor relativo à receitaprevista de IRC inscrito no Mapa I da LOE, apesar de ser essa a referência prevista na norma;
♦ toma como referência para o cálculo do montante definitivo a afetar ao FEFSS o “valor apurado daliquidação de IRC”, quando deveria referir-se à cobrança ou à receita líquida, uma vez que o valor daliquidação de IRC não se encontra deduzido dos valores não cobrados e em dívida ou já anulados.
Em contraditório, o MEF alega que os procedimentos para o correto apuramento da receita a consignar decorrem do previsto no OE2 e que “Com base nas consignações realizadas ao longo dos últimos anos , o Governo continuará a aplicar os procedimentos que se entendam transparentes e apropriados a garantir o adequado financiamento do FEFSS, cujo apuramento final só é possível em sede de liquidação final pela AT”. Sobre o alegado, sublinha-se que a formulação das normas legais que estabelecem a consignação da receita de IRC ao FEFSS continuam a ser, por um lado, inexequíveis, quanto à remissão para as várias taxas previstas no capítulo IV e, por outro, pouco transparentes, quanto tomam por referência o valor apurado na liquidação em vez do valor cobrado ou da receita líquida.
3.2. Composição da carteira: redução para 50,5% da carteira de dívida pública nacional e reforços nas carteiras de dívida pública estrangeira e de títulos de rendimento variável
O gráfico seguinte explicita a composição da carteira em 2018 e 2019.
Gráfico II. 6 – FEFSS – Composição carteira – 2018-2019
2018 2019
(a) Inclui juros corridos. (b) Inclui futuros e valias potenciais de forwards afetas à cobertura de posições.
Fonte: Informação do IGFCSS. Cálculos TC.
1 Cfr. ponto 3 da Parte II do PCGE 2018, p. 212. 2 Art. 232.º da Lei 114/2017, art. 267.º da Lei 71/2018 e art. 232.º da Lei 2/2020.
Dívida pública nacional (a)
69,0%
Dívida pública estrangeira
(a)(b)14,4%
Ações (b)15,1%
Imobiliário0,6%
Liquidez0,8%
Provisões e Impostos a
Receber0,03%
Outro1,4%
Dívida pública nacional (a)
50,5%
Dívida pública estrangeira
(a)(b)24,6%
Ações (b)20,8%
Imobiliário0,5%
Reserva Estratégica
0,04%
Liquidez3,5%
Provisões e Impostos a
Receber0,02%
Outro4,1%
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Em 2019, 50,5% (10 291 M€) do valor do Fundo estava investido em dívida pública portuguesa1, aproximando-se a carteira do limite mínimo de 50% a que o Fundo se encontra obrigado. A redução de 14,2% (1 700 M€) face a 2018 resultou dos decréscimos, quer nas aplicações de longo prazo, menos 624 M€2, quer nas aplicações de curto prazo (CEDIC), com menos 1 076 M€.
Ao nível das outras componentes, verificou-se um aumento de 99,9% na dívida pública estrangeira, para 5 012 M€ (24,6% do total) e um aumento de 60,8% nos investimentos em ações, para 4 232 M€ (20,8% da carteira)3.
A componente de imobiliário (representando 0,47% da carteira do Fundo) diminuiu para 97 M€ (menos 11 M€, 10,4%), evolução explicada pela diminuição de valor de um imóvel4 (em resultado da sua reavaliação) e da política de alienação de fundos, tendência de desinvestimento neste tipo de ativos que já se vinha verificando em exercícios anteriores.
Em 2019, foram alienadas partes de 4 fundos e a totalidade de outro, pelo valor total de 6,1 M€, todos com menos valias que ascenderam, em termos globais, a cerca de 3,2 M€.
Em contraditório, o IGFCSS veio alegar que estas alienações ocorreram por via de “pedidos de resgate” ou de “devolução de capital” e que “… a análise efetuada desconsidera, contudo, os rendimentos que ao longo do tempo foram distribuídos por estes fundos ao FEFSS5. Cabe referir que o resultado destas operações correspondeu à menos valia identificada; questão diferente é a dos rendimentos que remuneram a detenção das participações, sendo também este um objetivo da aplicação de valores em ativos financeiros.
A reserva estratégica6, no final de 2018, não tinha qualquer valor, uma vez que as ações da PHAROL foram alienadas em 2018 e o investimento na FINPRO perdeu-se com o processo de insolvência. Porém, em 2019
1 O IGFCSS gere como Liquidez determinados ativos de dívida (pública e privada) e fundos que, no exame da composição da carteira e do cumprimento dos limites definidos, foram considerados nas rubricas adequadas (é o caso dos CEDIC que, incluídos pelo IGFCSS em Liquidez, foram na análise efetuada, considerados na dívida pública portuguesa).
2 Menos 603 M€ em OT e 21 M€ em dívida garantida, mas não emitida pelas Administrações públicas. O decréscimo desta última parcela deveu-se exclusivamente à amortização do título. A diminuição das OT resultou do efeito conjugado de um desinvestimento líquido de 730 M€ e de uma redução de 31 M€ nos juros corridos com um acréscimo de valias potenciais acumuladas de 158 M€. No final de 2019, as aplicações em dívida pública de longo prazo (OT) estavam valorizadas em 8 651 M€, 1 608 M€ acima do valor de reembolso, montante que inclui cerca de 190 M€ de juros corridos.
3 O reforço das ações ocorreu em todos os mercados: EUA, com 2 253 M€ (53,2% do total dos ativos de rendimento variável, mais 746 M€ que em 2018); Japão com 909 M€ (mais 253 M€ que em 2018) e Europa: 1 071 M€ (340 M€ no Reino Unido, 119 M€ na Suíça e 611 M€ na Zona Euro), mais 449 M€ que em 2018.
4 O imóvel adquirido em 2018 por 56 M€ foi avaliado em 2019 e gerou uma imparidade de 1,4 M€. O IGFCSS em 2019 alterou o Normativo de Valorimetria do FEFSS e a “(…) periocidade de avaliação dos imóveis foi reduzida de cinco para dois anos, aproximando-se o regime do FEFSS da prática seguida no sector segurador e para os fundos de pensões fechados”. O IGFCSS justifica a avaliação realizada em 2019, um ano após a sua aquisição, com o facto da anterior ser de 2016. Apesar do IGFCSS ter aprovado um novo Normativo de Valorimetria do FEFSS em 01/08/2019 e no anexo às demonstrações financeiras do FEFSS de 2019 já se divulgar que as avaliações dos imóveis são atualizadas no mínimo de dois em dois anos, o anexo às demonstrações financeiras consolidadas de 2019 ainda divulgou o antigo Normativo que, de acordo com o artigo 12.º e 13.º do novo Normativo, se encontra revogado desde 01/08/2019.
5 “15.6M€ no caso do ESOF, 4.8M€ no caso do FIA Caixagest e 3.6M€ no caso do Imosocial”. 6 De acordo com o art. 6.º da Portaria 1 273/2004, de 07/10, a reserva estratégica foi concebida para acomodar
participações de longo prazo no capital de sociedades suscetíveis de representar interesses estratégicos do Estado Português e/ou uma vertente complementar de investimento, com um perfil temporal mais longo e um prémio de rendibilidade necessariamente superior. Sobre a evolução da reserva estratégica e a sua eficácia cfr. Pareceres anteriores.
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esta reserva voltou a ganhar algum peso no total de carteira (0,04%) resultado do investimento de 8 M€ em 3 Subfundos Imobiliários1, integrados no FNRE – Fundo Nacional de Reabilitação do Edificado2.
Por último, o montante considerado em Liquidez3 aumentou 433,6% (582 M€) face a 2018, representando 3,5% da carteira (716 M€)4.
No que se refere aos limites definidos legalmente para a carteira do FEFSS, verificou-se que estes foram cumpridos, como reflete o Gráfico II. 7.
Gráfico II. 7 – FEFSS – Limites à composição da carteira – 2019
(*) Aplicações em que a contraparte é uma instituição bancária e que, embora geridas na Liquidez, incluem-se na dívida privada para efeitos do risco.
Não foi incluída a componente dos Derivados (3 934 M€) que, em módulo, representa 19,3% da carteira (o peso do valor nocional das posições líquidas detidas em instrumentos financeiros derivados não pode exceder o valor líquido global do FEFSS - Regulamento de Gestão).
Fonte: IGFCSS.
O regulamento do FEFSS5 estabelece limites máximos para investimentos em determinadas classes de ativos, com exceção para a dívida pública. Contudo, determina um limite mínimo de 50% para aplicações em dívida pública nacional. A Portaria 216-A/2013, de 02/07, veio estabelecer que os ativos em outros Estados da OCDE fossem substituídos por dívida pública nacional até ao limite de 90%, estabelecendo ainda que esta política de investimento fosse reavaliada até final de 2015. O peso da dívida pública nacional atingiu o seu volume máximo em 2015 (78,1%), tendo o seu peso vindo a diminuir nos últimos anos.
1 Fundos sob gestão da FUNDIESTAMO – Sociedade Gestora de Fundos de Investimento Imobiliário, SA: Imomadalena (750 000 Unidades de Participação), Imoaveiro (152 379 Unidades de Participação) e Imoresidências (6 222 857 Unidades de Participação).
2 A criação do Fundo Nacional de Reabilitação do Edificado (FNRE) foi decidida pela RCM 48/2016, de 01/09, como fundo especial de investimento imobiliário que, não obstante ser, na sua génese, um instrumento de políticas públicas, é regulado pela Lei 16/2015, de 24/02. A LOE 2019 dispõe, no n.º 2 do art. 124.º que “(…) deve o FEFSS participar no Fundo Nacional de Reabilitação do Edificado (FNRE), (…) bem como adquirir e reabilitar património imobiliário destinado a arrendamento acessível, ambos com um investimento global máximo de 50000 000 €”, fundamento que o IGCFSS considerou para a classificação dos investimentos no FNRE na classe de reserva estratégica.
3 Inclui depósitos à ordem, fundos de tesouraria, depósitos a prazo, menos os Futuros e as valias potenciais de forwards. 4 É nesta componente que são refletidas as margens afetas à réplica de investimentos feitos através de contratos de
futuros, pelo que não tem uma leitura independente das outras componentes e da estratégia relativa aos produtos derivados.
5 Aprovado pela Portaria 1 273/2004, de 07/10, com a nova redação dada pela Portaria 24/2018, de 18/01.
50,5
24,6
0,2
20,7
0,0 0,5 0,0
12,7
100,0
50,0
40,0
25,0
10,0 10,0 5,0
15,0
90,0
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
Dívida públicanacional
Dívida públicaestrangeira
Dívida privada(*)
Ações Fundos deInvestimento
Mistos
Imobiliário ReservaEstratégica
Ativos emmoeda
estrangeira
(em
% d
a ca
rtei
ra)
Peso mínimo (Regulamento de Gestão) Peso a 31/12/2019 Peso máximo (Regulamento de Gestão) Target 90%
15 DE DEZEMBRO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
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Em 2019, o peso da dívida pública portuguesa representa 50,54% da carteira, ou seja, muito perto do limite mínimo imposto pelo Regulamento do FEFSS.
Por sua vez, o montante aplicado em dívida pública estrangeira, para a qual não existe um limite regulamentar explícito1, aumentou em termos homólogos, fixando-se em 24,6% da carteira (14,4% em 2018), sendo a classe de ativos que maior variação apresentou.
Apesar de prevista a reavaliação das disposições da referida portaria2, o IGFCSS informou não ter conhecimento de que essa reavaliação tenha ocorrido e de que existam propostas de alteração. Informou, ainda, não ter recebido instruções em relação ao volume de investimentos em dívida pública portuguesa.
3.3. Valor da carteira: o valor do FEFSS aumentou 17,2% e a taxa de rendibilidade sobe de -0,1% em 2018 para 7,4%, em 2019
3.3.1. Valorização
Entre 2018 e 2019 o valor do FEFSS aumentou 17,2%3 (2 981 M€), fixando-se em 20 360 M€. O nível de risco4 desceu para 2,2% (2,5% em 2018 e 2,3% em 2017) e o índice de rotação da carteira foi de 1,23 (que compara com 0,69 em 2017 e 0,87 em 2018). Esta variação superou em 2019 a taxa de crescimento das pensões do sistema previdencial (6,4%5), o que nem sempre sucedeu em anos anteriores.
O gráfico seguinte apresenta a evolução da taxa de cobertura das pensões pelo valor do FEFSS num horizonte temporal de 10 anos, com o ano de 2019 a apresentar o melhor valor para este índice (143,7%) alavancado, sobretudo, pelas entradas de capital nestes dois últimos anos (3 305 M€), que incluíram 2 800 M€6 de saldos do sistema previdencial e 442 M€ de novas fontes de financiamento7. Porém, continua ainda por atingir a meta legalmente estabelecida para este indicador (200% ou 24 meses de pensões do sistema previdencial).
Gráfico II. 8 – FEFSS – Taxa de Cobertura das Pensões – 2010-2019
Fonte: CSS e IGFCSS.
1 Mas que, no máximo, poderia constituir a totalidade dos 50% da carteira que não têm de ser investidos em dívida pública nacional.
2 Art. 2.º da Portaria 216-A/2013. 3 Com contributos positivos e similares de ambas as componentes (1 680 M€ de entradas de capital e 1 301 M€ de valor
acrescentado pela gestão da carteira). 4 Medido pelo desvio-padrão anualizado das rendibilidades diárias. 5 Com efeito, nos anos de 2010, 2011, 2013 e 2016 o valor da despesa com pensões cresceu mais do que o valor do Fundo. 6 1 500 M€, em 2018, e 1 300 M€, em 2019. 7 AIMI: 173 M€ (50 M€, em 2018 e 123 M€ em 2019); e IRC: 269 M€ (70 M€, em 2018, e 199 M€, em 2019).
92,981,9
101,7 101,0
115,6 119,2 116,4124,6 130,4
143,7
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
160,0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
(%)
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No gráfico seguinte evidencia-se a contribuição das principais componentes para a evolução do valor do Fundo ao longo da última década (em termos anuais e em termos acumulados).
Gráfico II. 9 – Valorização do FEFSS – 2010-2019
Fonte: IGFCSS.
Note-se que o valor acrescentado por via da gestão dos ativos, sensível ao comportamento dos mercados, totalizava, no final de 2019, em rendimentos e valias1 acumulados 9 023 M€ (44,3% do total). Já as entradas de capital valiam 11 337 M€, em termos acumulados (55,7% do total).
A variação do valor do FEFSS, no último triénio, encontra-se desagregada no Quadro II. 10.
Quadro II. 10 – Variação do valor da carteira do FEFSS – 2017-2019
(em milhões de euros)
Descrição 2017 2018 2019
1. Entradas de capital (a) 260 1 625 1 680
2. Valor acrescentado pela gestão (2.1 a 2.5) (b) 1 262 -14 1 301
2.1. Rendimentos 600 367 333
2.2. Mercado monetário líquido -3 5 33
2.3. Valias realizadas -32 -63 126
2.4. Juro corrido 12 -40 -36
2.5. Variação das valias potenciais 684 -283 845
Total 1 522 1 610 2 981
(a) Dotações provenientes do IGFSS e do OE.
(b) Resultados da gestão dos ativos da carteira, que incluem as dotações entradas ao longo ano.
Fonte: IGFCSS.
1 A contabilização das valias potenciais resulta da adoção da regra do justo valor. As valias potenciais podem gerar distorções nas análises de desempenho e rendibilidade, uma vez que as oscilações de valor de mercado dos títulos originam impactos elevados no valor da carteira sem que se venham a traduzir em valias efetivas.
9 638 8 872
10 944
11 699
13 50414 100 14 246
15 768
17 37920 360
7 046 7 343 7 3467 349
7 4297 544 7 772
8 0329 656
11 337
2 5921 530
3 5994 350
6 0756 555 6 474 7 736
7 7229 023
223 297 3 3 80 116
227
2601 625 1 6808
-1 063
2 069 7511 725
480
- 81
1 262
- 14
1 301
-2 000
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
16 000
18 000
20 000
22 000
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
(em
milh
ões
de e
uros
)
FEFSS Dotações (acumulado) Gestão da carteira (acumulado) Dotações (ano) Gestão da carteira (ano)
15 DE DEZEMBRO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
201
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Em 2019, o volume de entradas de capital continuou a aumentar, passando a 1 680 M€ (que compara com 1 625 M€ em 2018). A fonte de financiamento que mais contribuiu para este desempenho foi a transferência do saldo do sistema previdencial - repartição, no valor de 1 300 M€, seguindo-se 322 M€ de receitas fiscais consignadas (123 M€ do AIMI e 199 M€ de receita do IRC) e, por último, as receitas provenientes de alienação de imóveis da segurança social (58 M€1).
3.3.2. Rendibilidade e risco
Em 2019, verificou-se uma recuperação acentuada da taxa de rendibilidade global do FEFSS face a 2018, passando de -0,1% para 7,4%, ainda assim abaixo dos 8,9% obtidos em 2017.
O desempenho de 2019 é explicado pelo crescimento de rendibilidade em todos os grupos de ativos, com exceção do imobiliário (que passou de 14,7%, em 2018, para 9,6%, em 2019).
Gráfico II. 10 – FEFSS – Rendibilidade e dimensão das componentes da carteira – 2019
Fonte: IGFCSS – Relatório de Gestão do FEFSS.
As ações e a dívida pública estrangeira que, em 2018, tiveram rendibilidades negativas recuperaram de forma significativa em 2019 passando de -5,8% para 27,5% e de -2,5% para 4,2%, respetivamente, as primeiras com maior incidência no mercado dos EUA onde alcançaram uma rendibilidade de 30,5%.
Também a dívida pública nacional melhorou a sua rendibilidade passando de 1,9%, em 2018, para 3,8%, em 2019, mas ficando ainda distante da conseguida em 2017 (9,6%).
A reserva estratégica, extinta em 2018, recuperou em 2019, com a participação no FNRE atingindo uma rendibilidade de 5,6%, ainda que o seu peso na carteira do FEFSS não tenha ultrapassado 0,04%.
1 57 M€ respeitaram à venda de imóveis da SS à CML.
3,8 4,2
27,5
9,6
5,67,42
2,240,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
9 000
10 000
11 000
Dívida públicanacional
Dívida públicaestrangeira
Ações Imobiliário Reserva estratégica(%
)
(em
milh
ões
de e
uros
)
valor da componente rendibilidade da componente
rendibilidade média da carteira risco médio da carteira
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O Fundo apresentou uma rendibilidade média anual de 4,8% desde a sua criação (4,9% nos últimos 10 anos), tal como ilustra o gráfico seguinte (evolução da rendibilidade nominal e do risco1).
Gráfico II. 11 – FEFSS – Rendibilidade e Risco – 2010-2019
Fonte: IGFCSS.
1 A Rendibilidade é apurada pelo método Time Weighted Rate of Return (TWRR), numa base diária e por classes de ativos e o risco considerando o desvio-padrão anualizado das rendibilidades diárias.
7,48,3
7,6
4,43,7
5,2 4,8
2,3 2,5 2,2
0,1
-11,0
23,3
6,9
14,7
3,6
-0,6
8,9
-0,1
7,4
4,9
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
9,0
10,0
11,0
12,0
13,0
14,0-12,0
-9,0
-6,0
-3,0
0,0
3,0
6,0
9,0
12,0
15,0
18,0
21,0
24,0
27,0
30,0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
(des
vio-
padr
ão d
as r
endi
bilid
ades
diá
rias
)
(tax
a de
ren
dibi
lidad
e -T
WR
R)
Nível de risco Taxa de rendibilidade anual Taxa de rendibilidade nos últimos 10 anos
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4. APOIOS PÚBLICOS
Neste ponto é analisada a atividade financeira do Estado relativamente a várias formas de intervenção pública, através de apoios concedidos direta ou indiretamente pelo Estado, nomeadamente, subvenções, subsídios, benefícios fiscais, créditos e bonificações1.
Estão excluídos do âmbito as subvenções de caráter social concedidas a pessoas singulares, nomeadamente as prestações sociais do sistema de segurança social, e isenções de taxas moderadoras, de propinas, etc. De acordo com a modalidade adotada e as suas finalidades, foram examinadas três formas de apoios públicos:
♦ ao sector financeiro, que analisa o esforço financeiro resultante das intervenções públicas, destinadas a apoiar o sistema financeiro nacional no seguimento da crise financeira internacional, iniciada em2007 (cfr. ponto 4.1).
♦ às entidades fora do perímetro orçamental, pagos pela administração central, a pessoas coletivas ouindividuais (públicas ou privadas) não pertencentes ao perímetro do sector das administraçõespúblicas, avaliados pela despesa sob a forma de subsídios e transferências (cfr. ponto 4.2).
♦ os benefícios fiscais, “…medidas de carácter excecional instituídas para tutela de interesses públicos extrafiscais relevantes que sejam superiores aos da própria tributação que impedem”, cuja eficácia como instrumento depolíticas públicas será tanto maior quanto maior for o grau de transparência existente ao nível dosvalores da correspondente despesa fiscal, de forma a permitir uma cuidadosa avaliação face aosobjetivos extrafiscais que visam atingir (cfr. ponto 4.3).
4.1. Apoios públicos ao sector financeiro
A crise financeira internacional de 2007-2008 obrigou o Estado a um esforço significativo com o apoio ao sistema financeiro2, materializado através, nomeadamente, da aquisição de participações de capital e de obrigações, da concessão de empréstimos e/ou ainda da prestação de garantias. Entre 2008 a 2019, o encargo para o erário público com estas operações totalizou, em termos líquidos, 20 761 M€, ou seja, uma média de 1 730 M€ por ano.
1 Alínea h) do art. 41.º da LOPTC. 2 O âmbito da presente análise é o dos fluxos provenientes das entidades públicas, Estado (através da DGTF), o Fundo de
Garantia de Depósitos, o Sistema de Indemnização aos Investidores e o Fundo de Resolução (FdR), por um lado, e os bancos beneficiários por outro, nestes se incluindo as sociedades veículo resultantes do desmembramento do BPN e da resolução do Banif, bem como o Fundo de Recuperação de Crédito dos Investidores não qualificados titulares de papel comercial da ESI e Rio Forte (habitualmente designados por “lesados do BES”). Assim, não se incluem as operações entre os financiadores, designadamente os empréstimos do Estado (através da DGTF) ao FdR. A generalidade dos valores considerados nesta análise consta deste e de anteriores Pareceres do Tribunal.
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4.1.1. Apoios concedidos em 2019: despesas líquidas de 2469M€ relativas, principalmente, aos processos ligados ao BES e ao BPN
As despesas com os apoios concedidos pelo Estado em 2019 atingiram 2 556 M€, em resultado, sobretudo, do pagamento de 1 149 M€ do Fundo de Resolução (FdR) ao Novo Banco (NB), no âmbito dos compromissos assumidos na sua alienação1 e novos empréstimos de 1 266 M€ às sociedades-veículo do BPN2. Registaram-se também reembolsos (87 M€) provenientes, sobretudo, da recuperação de créditos na sequência da execução de garantia prestada ao BPP (55 M€). O esforço financeiro do Estado, em 2019, resultou numa despesa líquida de 2 469 M€ (Quadro II. 11).
Quadro II. 11 – Apoios ao sistema financeiro – 2019
(em milhões de euros)
Entidades CGD BES/NB (a) BPN (b) BPP Total
Receitas 26 3 2 55 87
Receitas de capital:
Garantias – recuperação de créditos 55 55
Receitas correntes:
Ações – dividendos 26 26
Garantias – comissões 3 2 5
Despesas 0 1 227 1 329 0 2 556
Despesas de capital:
Empréstimos – amortizações 1 1 266 1 267
Mecanismo de capital contingente (c) 1 149 1 149
Despesas correntes:
Reprivatização do BPN 63 63
Garantias – execução 76 0 76
Saldo Global 26 -1 224 -1 327 55 -2 469
(a) Inclui Fundo de Recuperação Créditos dos investidores não qualificados titulares de papel comercial da ESI e Rio Forte.
(b) As sociedades veículo PARPARTICIPADAS, PARUPS e PARVALOREM.
(c) Pagamentos do FdR ao NB.
Fonte: DGTF, FGD, SII, CGE e PCGE.
As obrigações do FdR para com o Novo Banco exigiram ao fundo a obtenção de financiamento junto do Estado (através da DGTF)3, no valor de 850 M€. Ainda em 2019, o Estado concedeu ao Fundo de Recuperação de Créditos dos Investidores não qualificados, titulares de papel comercial da ESI e Rio Forte (FRC)4, um empréstimo no valor de 1 M€5, bem como realizou um pagamento por execução de garantias de 76 M€6.
1 Na sequência da medida de resolução aplicada ao BES (em 2014), as condições acordadas na venda concluída a 18/10/2017 incluíram um acordo de capitalização contingente, nos termos do qual o FdR, enquanto acionista, se compromete a efetuar pagamentos ao NB para cobrir perdas na carteira de ativos abrangidos, até um valor máximo de 3 890 M€, no caso de se materializarem, cumulativamente, certas condições, relacionadas com o desempenho desse conjunto delimitado de ativos do NB e com a evolução dos rácios de solvabilidade do banco – Cfr. ponto 5.2.
2 Empréstimos no valor de 17,3 M€, 1 204 M€ e 45 M€, concedidos respetivamente à Parparticipadas, Parvalorem e Parups, entidades criadas na sequência do processo de nacionalização e reprivatização do BPN em 2011.
3 Como forma de assegurar o financiamento destes compromissos, o Estado celebrou com o FdR um contrato de abertura de crédito em 2017 (sobre esta matéria cfr. ponto 5.2 do PCGE 2017 e ponto 6.2 do PCGE 2018), o qual foi aditado em 2019, para o financiamento parcial do pagamento do FdR ao Novo Banco, S.A., realizado nos termos do Mecanismo de Capitalização Contingente.
4 Grupo de investidores habitualmente designados por “lesados do BES”. 5 O capital em dívida em 31/12/2019 era de 128,4 M€. 6 Cfr. Ponto 5.2 Passivos contingentes decorrentes das medidas de resolução.
15 DE DEZEMBRO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________
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A CGD, em 2019 e pela primeira vez desde 2010, entregou ao Estado dividendos, no valor de 158 M€. No quadro acima, considerou-se o valor de 26 M€ como decorrente da intervenção do Estado desde 2008, valor que corresponde à proporção entre o valor dessa intervenção (aumentos de capital menos reduções) e o total do capital da CGD.
4.1.2. Apoios concedidos desde 2008: as despesas líquidas totalizaram 20761M€, concentradas nos apoios à CGD, ao BES/NB e ao BPN
Entre 2008 e 2019, o peso dos encargos líquidos com apoios ao sistema financeiro variou de ano para ano entre um mínimo de 0,1% das necessidades de financiamento1 em 2011 e um máximo, de 6,3%, em 2012. Em 2019, o peso foi de 4,4% (Gráfico II. 12). Acresce que para o período (2008-2019), as necessidades adicionais de financiamento têm implícitos custos com juros da dívida pública que se estimam em 3 333 M€2.
Gráfico II. 12 – Esforço financeiro do Estado com apoios ao sistema financeiro, em % das necessidades de financiamento – 2008-2019
Fonte: CGE; Cálculos TC.
No total do período 2008-2019, em termos líquidos, considerados os fluxos com o sector financeiro, apura-se um saldo desfavorável para o Estado de -20 761 M€ (9,7% do PIB de 2019)3, saldo que resulta de despesas públicas no montante de 28 041 M€ (13,1% do PIB de 2019) que, por sua vez, geraram receitas no valor de 7 280 M€ (3,4% do PIB de 2019), tal como discriminado no quadro seguinte.
Quadro II. 12 – Apoios ao sistema financeiro – 2008-2019
(em milhões de euros)
2008-2019 CGD BCP BES/NB (a) BPI BPN (b) BPP BANIF (c) Outros (d) Total Total das receitas 591 3 919 296 1 667 117 307 377 5 7 280 Total das despesas 6 100 3 000 7 046 1 500 6 365 674 3 355 0 28 041
Saldo Global -5 509 919 -6 750 167 -6 248 -367 -2 978 5 -20 761Garantias: responsabilidades efetivas em 31/12/2019 76 200 276
(a) Inclui Fundo de Recuperação de Créditos dos investidores não qualificados (“lesados do BES”).
(b) Inclui as sociedades-veículo PARPARTICIPADAS, PARUPS e PARVALOREM.
(c) BANIF e BANIF Banco de Investimento.
(d) Banco Invest, Banco Mais e Finantia.
Fonte: DGTF, FGD, SII, CGE e PCGE.
1 Do Mapa XXVIII da CGE - Aplicação do produto de empréstimos em despesa orçamental. 2 Foi usada a taxa de juro implícita da dívida pública, calculada pelo IGCP. 3 As principais intervenções no período 2008-2018 foram analisadas com maior pormenor em anteriores Pareceres.
0,4%1,1% 0,7%
0,1%
6,3%
0,6%
1,9%
3,4%
0,4%
3,1%2,3%
4,4%
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
6,0%
7,0%
0
2 000
4 000
6 000
8 000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
(em
milh
ões
de e
uros
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Valor anual dos apoios Apoios/necessidades de financiamento
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A intervenção no sector financeiro ao longo deste período incluiu operações associadas à constituição de património financeiro (valor nominal: 10 561 M€ em 31/12/2019). No conjunto, foram gerados encargos líquidos e ativos para o Estado de valor nominal muito diferenciado, como se apresenta no Quadro II. 13. As expectativas de recuperação dos montantes aplicados na aquisição destes ativos são, também, bastante distintas.
Quadro II. 13 – Apoios públicos ao sistema financeiro 2008-2019 (por tipo de instrumento)
(em milhões de euros)
Tipo de Apoios Saldo Global 2008-2019
Ativos em 31/12/2019
Empréstimos -5 465 5 465
Ações -13 293 4 805
Garantias 216 291
CoCos 211 0
Mecanismo capital contingente/absorção de prejuízos -2 430 0
Total -20 761 10 561
Fonte: DGTF, FGD, SII, CGE e PCGE.
Quanto a responsabilidades contingentes, os movimentos nas garantias conduziram a uma redução de 1 639 M€ face a 2018, pelo que em 31/12/2019, as respetivas responsabilidades efetivas totalizavam 276 M€, o valor mais baixo desde 2012 (Gráfico II. 13):
♦ as sociedades-veículo do BPN amortizaram a totalidade das responsabilidades efetivas por garantiasprestadas que ascendiam a 1 377 M€;
♦ amortização parcial das obrigações emitidas pela Oitante, no âmbito da resolução do BANIF (comgarantia do seu acionista único, o FdR, e contragarantida pelo Estado) pelo que as garantiasassociadas se reduziram em 186 M€1, cifrando-se em 31/12/2019 em 200 M€;
♦ pagamento por execução da garantia, no valor de 76 M€, a favor dos lesados do papel comercialemitido por sociedades do Grupo Espírito Santo, ao abrigo dos respetivos contratos de adesãocelebrados com o Fundo de Recuperação de Créditos, com a consequente redução para 76 M€2.
Gráfico II. 13 – Responsabilidades efetivas por garantias do Estado ao sistema financeiro – 2008-2019
Fonte: PCGE.
1 Com o pagamento de 2019, a Oitante já procedeu a reembolsos antecipados no valor total de 547 M€ da garantia prestada em 2015, no montante de 746 M€.
2 A garantia em 2018 tinha o valor de 153 M€.
0
3 000
6 000
9 000
12 000
15 000
18 000
21 000
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
(em
milh
ões
de e
uros
)
CGD BCP BES/NB BPNBPP BANIF Outros Total
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4.1.3. Saldo das receitas e despesas relativas ao BPN totaliza -6201M€
No final de 2019, o saldo acumulado das receitas e despesas orçamentais decorrentes da nacionalização e reprivatização do BPN e da constituição e funcionamento das sociedades-veículo Parups, Parvalorem e Parparticipadas ascendia a -6 201 M€1.
Quadro II. 14 – Saldo das receitas e despesas referentes ao BPN – 31/12/2019
(em milhões de euros)
Até 2015 2016 2017 2018 2019 Total RECEITA 662 113 205 174 143 1 296
Serviços Integrados 55 2 67 0 9 133
Ativos financeiros – alienação do BPN (OE2012) 40 40
Recuperação de garantias executadas 0 2 0 0 0 3
Cobrança de taxas de garantia BPN e Parparticipadas (a) 14 14
Dação em pagamento (b) 67 9 76
SFA (Parvalorem, Parups e Parparticipadas) (c) 607 111 138 174 134 1 163
Rendimentos da propriedade 94 10 14 15 11 144
Vendas de bens e serviços e outras receitas 53 20 26 40 24 163
Venda de bens de investimento 108 30 37 75 251
Ativos financeiros (receita obtida com AF do BPN) 353 51 60 43 99 605
DESPESA 3 902 531 575 1 003 1 487 7 498
Serviços Integrados (Capítulo 60 – DGTF) (c) 847 28 13 21 63 972
Ativos financeiros – prestação de capital ao BPN 600 600
Ativos financeiros – aumento de capital da Parparticipadas 38 38
Ativos financeiros – execução de garantias 147 147
Outras despesas correntes – com a reprivatização do BPN 63 28 13 21 63 187
SFA (Parvalorem, Parups e Parparticipadas) 3 055 504 561 982 1 424 6 526
Despesas com pessoal 60 9 9 9 9 96
Aquisição de bens e serviços 102 10 8 8 6 133
Juros e outros encargos (a) 637 89 72 56 30 884
Ativos financeiros 518 8 13 5 1 544
Passivos financeiros 1 726 384 440 898 1 377 4 824
Outras despesas 13 4 19 6 2 44
Saldo -3 240 -418 -370 -829 -1 344 -6 201
Saldo acumulado -3 240 -3 658 -4 028 -4 857 -6 201
(a) Não inclui as comissões de garantia pagas ao Estado pela Parvalorem, a Parups e a Parparticipadas (desde a sua integração no perímetro da CGE): 14 M€ em 2012, 8 M€ em 2013, 8 M€ em 2014, 7 M€ em 2015, 6 M€ em 2016, 6 M€ em 2017, 5 M€ em 2018 e 2 M€ em 2019.
(b) Entrega de obras de arte e participações sociais ao Estado pelas Parvalorem e Parups. O valor de 2017 (67 M€) não foi incluído nos Pareceres anteriores.
(c) Não inclui empréstimos do Estado às Parvalorem, Parups e Parparticipadas (desde a sua integração no perímetro da CGE), classificados por estas entidadesem receita de passivos financeiros e na despesa dos serviços integrados em ativos financeiros (2 440 M€ até 2015, 434 M€ em 2016, 424 M€ em 2017,771 M€ em 2018 e 1 266 M€ em 2019). Não inclui também o aumento de capital da Parparticipadas, de 53 M€, efetuado em 2015 pelo Estado.
(d) Os dados acima apurados apresentam a versão consolidada das receitas e despesas do Estado com a Parvalorem, a Parups e, a partir de 2015, aParparticipadas, perspetiva diferente da apresentada no ponto “4.1 – apoios públicos ao sector financeiro”, em que estas sociedades veículo sãoconsideradas como entidades financeiras apoiadas, beneficiárias de empréstimos recebidos do Estado (5 336 M€), que não foram totalmente utilizados até31/12/2019.
Fonte: CGE (2011 a 2019), DGTF, Parvalorem, Parups e Parparticipadas.
Com o empréstimo concedido em 2019 (1 266 M€), o total dos empréstimos do Estado atingiu 5 336 M€, dos quais apenas um reduzido montante tem perspetivas de reembolso.
1 Resultado dos saldos parciais de -736 M€ em 2011, -966 M€ em 2012, -468 M€ em 2013, -476 M€ em 2014, -594 M€ em 2015,-418 M€ em 2016, -370 M€ em 2017, -829 M€ em 2018 e -1 344 M€ em 2019.
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Esses empréstimos do Estado foram aplicados no reembolso à CGD de empréstimos concedidos no âmbito da reprivatização do BPN. Em 2019, com a entrega à CGD de 1 377 M€, concluiu-se o reembolso dos empréstimos, ficando extintas as correspondentes garantias.
Não considerando no passivo os empréstimos do Estado e tendo sido concluído o reembolso dos empréstimos da CGD, as contas das Parvalorem, Parups e Parparticipadas apresentavam, no final de 2019 e pela primeira vez, capitais próprios positivos, 259 M€, estando previstos no OE 2020 e na Proposta do OE 2021 novos empréstimos do Estado, no montante de 7 M€ e de 6 M€, respetivamente.
Em 2019, o saldo negativo acumulado decorrente da nacionalização e reprivatização do BPN atingiu 6 201 M€, não sendo expectável, dado o referido montante de capitais próprios, uma variação muito significativa quanto ao valor final a pagar pelo Estado.
4.2. Apoios a entidades não pertencentes à administração pública: 70% financiados pelo OE e 30% provêm de financiamento comunitário
Em 2019, os valores registados como apoios públicos1 a entidades “dos setores privado, cooperativo e social, bem como das entidades públicas fora do perímetro do setor das administrações públicas”2, ascenderam a 2 763 M€, com os destinados ao Sector Agrícola e Florestas a continuar a deter o maior peso, concentrando 25,0% dos apoios totais. O Gráfico II. 14 identifica a evolução nos últimos três anos das principais finalidades na atribuição dos apoios.
Gráfico II. 14 – Apoios por principais finalidades – 2017-2019
Fonte: Parecer sobre a CGE 2017 e 2018. SIGO 2019.
1 Subconjunto da despesa que agrega subsídios, transferências correntes e de capital, destinados a entidades não pertencentes ao sector público administrativo.
2 Cfr. Lei 64/2013, de 27/08, n.º 1 do art. 2.º., que refere como destinatários “…pessoas singulares ou coletivas dos sectoresprivado, cooperativo e social, bem como das entidades públicas fora do perímetro do sector das administrações públicas no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais…”, designadamente das últimas contas sectoriais publicadas pela autoridade estatística nacional.
693
395 376
245
87
155 91
52 48
665
455
300
210 184 170
89 65 56
690
450
306
202 185 182
91 82 43
0
100
200
300
400
500
600
700
800
Setor Agrícolae Florestas
Ciência,Tecnologia e
EnsinoSuperior
Emprego,Trabalho eFormação
Profissional
Educação Ambiente Subs., Ind.Compens. eBonif. Juros
Proteção Civile SegurançaRodoviária
Turismo Saúde
(em
milh
ões
de e
uros
)
2017 2018 2019
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Relativamente a 2018 – e sem contar com a redução em 105 M€ dos apoios concedidos pelo Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Sector Energético (FSSSE) correlacionada com o facto do valor transferido nesse ano ter sido anormalmente elevado1 – é de realçar:
♦ O aumento de 63 M€ no montante de apoios distribuídos, dos quais 25 M€ (3,7%) para o SectorAgrícola e Florestas e 17 M€ (26,2%) para o Turismo, Lazer, Alojamento e Restauração.
♦ As reduções de 13 M€ (22,8%) nos Cuidados de Saúde e de 8 M€ (3,7%) na Educação (especialmente nos apoios dirigidos às redes de ensino privado, cooperativo e solidário, em 10 M€); e de 5 M€(1,2%) na área da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior.
Fundamentação legal e prestação de contas
Na lógica de reforço dos mecanismos de informação e transparência dos atos da Administração Pública, a lei2 veio determinar a obrigação de publicidade e de reporte de informação sobre os apoios, obrigando à divulgação dos sujeitos passivos beneficiários, bem como do tipo e do montante atribuído3, pese embora e tal como já referido em diversos Pareceres ainda não exista legislação que identifique critérios e regras de concessão destas subvenções públicas de origem nacional, o que contrasta com as regras existentes para os apoios comunitários.
Também a CGE 2019, à semelhança dos anos anteriores, não aborda explicitamente os apoios financeiros não reembolsáveis pagos pela administração central, limitando-se a apresentar os montantes globais de transferências, subsídios e indemnizações pagos a entidades privadas exteriores ao sector público administrativo por serviço/organismo4, sem identificar as finalidades e/ou os destinatários/beneficiários desses apoios. Por sua vez, o Sistema de Normalização Contabilística (SNC) reconhece objetivamente a importância da divulgação desta informação, sendo que a IAS 20 - Contabilização dos Subsídios do Governo e Divulgação de Apoios do Governo e a NCRF 22- Norma de Contabilidade e Relato Financeiro, preveem o reconhecimento dos subsídios do Governo não reembolsáveis, incluindo os subsídios não monetários.
Finalidades e financiamento
Do total de apoios concedidos em 2019 (2 763 M€), 71% são financiados pelo OE e receitas próprias (1 961 M€) e apenas 29% provém de financiamento comunitário (801 M€), como evidenciado no quadro abaixo.
1 As receitas do FSSSE provêm, essencialmente, da contribuição extraordinária sobre o sector energético (CESE). As transferências do produto da CESE para o FSSSE sofreram atrasos e a situação só foi regularizada em 2018.
2 Lei 64/2013, de 27/08. 3 Neste âmbito, aquela obrigação foi atribuída à Inspeção-Geral de Finanças (IGF), que organiza e divulga a informação
através de uma listagem, no seu sítio na internet. Esta obrigação compreende um universo, a que designou genericamente subvenções e subsídios públicos, bastante mais alargado que o âmbito objeto de análise pelo TC.
4 CGE 2019, Vol. II – Tomo I, Mapa n.º 2 e Mapa n.º 3.
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Quadro II. 15 – Apoios por finalidades e origem do financiamento
(em milhões de euros)
Subsídios, transferências correntes e de capital 2017 2018
2019 ∆ 2019/ 2018
Origem (a) Total (b)
FN e RP FC Valor Peso % Valor (%)
Total de apoios 2 592 2 869 1 961 801 2 763 100,0 -106 -3,7
dos quais: 2 142 2 194 1 473 758 2 231 80,8 37 1,7
Sector agrícola e florestas 693 665 176 514 690 25,0 25 3,7
Emprego, trabalho e formação profissional 376 300 268 38 306 11,1 6 2,0
Ciência, tecnologia e ensino superior (c) 395 455 245 205 450 16,3 -5 -1,2
Educação 245 210 202 - 202 7,3 -8 -3,7
Subsídios e indemnizações compensatórias 119 143 154 - 154 5,6 11 7,7
Proteção civil e segurança rodoviária 91 89 91 - 91 3,3 2 2,2
Ambiente e ordenamento do território 87 184 184 0 185 6,7 1 0,3
Turismo, lazer, alojamento e restauração 52 65 81 1 82 3,0 17 26,2
Cuidados de saúde 48 56 43 0 43 1,6 -13 -22,8
Bonificação de juros (d) 36 27 28 - 28 1,0 1 4,8
(a) FN – Financiamento Nacional; RP – Receitas Próprias; FC – Financiamento Comunitário.
(b) O total inclui ainda Operações de Financiamento.
(c) Inclui os Serviços de Apoio (81 M€) relativos a bolsas de estudo a estudantes carenciados.
(d) Tem como parcela mais significativa a relativa ao crédito à habitação a particulares (26 M€; 92,1%).
Fonte SIGO (2019). Cálculos TC.
Pela análise do quadro destaca-se:
♦ O peso do financiamento comunitário, essencialmente, relevante nos apoios ao Sector Agrícola eFlorestas (514 M€; 64,2% do total do financiamento comunitário) e uma parte importante dosconcedidos no âmbito da Ciência, Tecnologia, Ensino Superior e Serviços de Apoio (205 M€; 25,6%);
♦ A maior parcela dos apoios suportados por financiamento nacional e recursos próprios (1 961 M€;71%) dirigiu-se ao Emprego, Trabalho e Formação Profissional (268 M€), Ciência, Tecnologia eEnsino Superior (245 M€), Educação (202 M€) e Ambiente e Ordenamento do Território (184 M€);
♦ O aumento de 26,2% face a 2018, nos apoios destinados ao Turismo, Lazer, Alojamento eRestauração e em sentido oposto a redução nos destinados aos Cuidados de Saúde (-22,8%);
♦ A rubrica Subsídios e Indemnizações Compensatórias que regista uma variação de mais 7,7%,totalizando 154 M€, porém, com variações diversas nas suas componentes:
◊ aumento de 13 M€ no Subsídio Social de Mobilidade para os passageiros residentes nas regiõesautónomas (90 M€);
◊ aumento pouco expressivo (+1 M€) nos apoios concedidos ao Arrendamento UrbanoHabitacional (16 M€) e na bonificação de juros (28 M€);
◊ redução de 3 M€ nas restantes Indemnizações Compensatórias, atribuídas ao sector dostransportes1 enquanto que as atribuídas à Lusa (16 M€) não sofreram qualquer alteração.
1 As indemnizações compensatórias na área dos transportes totalizam 32 M€ em 2019, repartem-se em 19 M€ aos transportes rodoviários; 9 M€ aos ferroviários; 4 M€ aos aéreos.
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Entidades concedentes
Em 2019, oito entidades (distribuídas por sete ministérios1) concentram a concessão de 70,1% dos apoios, conforme evidenciado no quadro seguinte.
Quadro II. 16 – Apoios por grandes concedentes – 2017-2019
(em milhões de euros)
Principais Concedentes 2017 2018 2019 ∆ 2019-2018
Valor (%) Valor (%)
Total de apoios 2 592 2 869 2 763 100,0 -106 -3,7
dos quais: 1 825 1 886 1 936 70,1 49 2,6
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas (IFAP) 681 646 670 24,2 23 3,6
Instituto do Emprego e da Formação Profissional (IEFP) 376 300 306 11,1 6 2,0
Fundação para a Ciência e Tecnologia (FCT) 178 227 227 8,2 1 0,3
Fundo Ambiental 83 184 184 6,7 0 0,1
Direção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF) - Despesas Excecionais 156 171 183 6,6 12 6,9
Direção-Geral do Ensino Superior (DGES) 139 146 142 5,1 -4 -3,1
Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares (DGEstE) 121 123 133 4,8 9 7,6
Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC) 91 89 91 3,3 2 2,1
Fonte: SIGO (2019).
Ao nível das entidades que concedem apoios provenientes da União Europeia, nomeadamente o IFAP, o IEFP e a FCT, destaca-se:
♦ O primeiro com os apoios dirigidos à agricultura e pescas que registou também o maior aumentoem valor absoluto (23 M€). O IEFP registou um aumento de 6 M€ (2%) face ao ano anterior. Osapoios concedidos pela FCT, que ascenderam a 227 M€, mantiveram-se ao mesmo nível de 2018 edistribuíram-se por um vasto conjunto de financiamentos a bolsas, projetos e emprego nas áreas dainvestigação científica.
Por sua vez, nos apoios provenientes maioritariamente de fundos nacionais, verifica-se que:
♦ Os apoios do Fundo Ambiental, após o grande aumento registado de 2017 para 2018, estabilizaramem 2019 (184 M€). As políticas do ambiente têm procurado incentivar, por exemplo, o consumo deveículos de baixas emissões, sendo, contudo, a verba mais significativa (152 M€) a que resulta dovalor das receitas geradas pelos leilões no âmbito do Comércio Europeu de Licenças de Emissão(CELE), que são transferidas pelo Fundo Ambiental para o Sistema Elétrico Nacional (SEN), com ointuito de compensar parcialmente o sobrecusto total da produção em regime especial, a partir defontes de energia renovável.
♦ Nos apoios pagos pela DGTF (183 M€) relevam os subsídios e compensações concedidos no âmbitodos transportes (122 M€), dos quais 90 M€ correspondem ao Subsídio Social de Mobilidadeconcedido às famílias residentes nas regiões autónomas. Os Subsídios à Habitação ascenderam a45 M€, dos quais 28 M€ corresponderam a bonificações de juros e 16 M€ a subsídios aoarrendamento.
1 Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural (694 M€; 25,1%), Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (487 M€; 17,6%), Trabalho, Solidariedade e Segurança Social (373 M€; 13,5%), Educação (267 M€; 9,7%), Finanças (257 M€; 9,3%), Ambiente (237 M€; 8,6%), Administração Interna (97 M€; 3,5%) e outros ministérios (350 M€; 12,7%).
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♦ A maior parte dos apoios concedidos pela DGES (142 M€) têm consistido em bolsas de estudo aestudantes carenciados.
♦ No que respeita à DGEstE (133 M€), a sua intervenção destina-se, principalmente, ao ensino artísticoespecializado, ensino profissional e à educação especial.
♦ Os montantes concedidos nos últimos três anos pela ANCP oscilaram entre 89 M€ e 91 M€.
Áreas a que se destinam os apoios
As principais áreas a que se destinam estes apoios encontram-se evidenciadas no gráfico seguinte:
Gráfico II. 15 – Apoios por áreas de finalidades a que se destinam – 2019 e variação face a 2018
Agricultura e Mar 690 M€ (+25 M€)
Ambiente 184 M€ Proteção Civil 91 M€ (+2 M€)
Educação 202 M€ (-9 M€) Ciência, Tecnologia e Ensino Superior 450 M€ (-5 M€)
Desenvolvimento Rural; 538 M€
(+36 M€)
Produção Agrícola e Vitivinícola; 99 M€
(-12 M€)
Mar ; 34 M€ (+4 M€)
Silvicultura e Exploração Florestal e Atividade Cinegética ; 13 M€ (+1 M€)Outros; 6 M€ (-4 M€)
Instituições sem Fins Lucrativos; 2 M€Famílias; 1 M€
Águas Vale do Tejo e EPAL; 8M€ (+1 M€)Águas do Norte; 9M€ (+4 M€)
Administração do Porto da Figueira da Foz; 1M€ (+1 M€)
Empresas Privadas; 162 M€ (-5 M€)
Outros; 1 M€ (-1 M€)
Gestão de Emergências em
Casos de Inundações, Incêndios e
Sismos ; 48 M€ (+2 M€)
Associações Humanitárias de Bombeiros;
27 M€ (+27
Outros ; 2 M€ (-28 M€)
Escola Nacional de Bombeiros; 14 M€
(-1 M€)
Redes de Ensino Privado, Cooperativo e
Solidário; 169 M€; (-10M€)
Educação Especial;17 M€; (-1M€)
Ensino Básico; 9 M€; (+1M€) Educação Pré Escolar; 4M€; (-1M€)
Outros; 3 M€; (+2M€)
Bolsas, Projetos e
Emprego de Investigação
Científica; 227 M€ (+1 M€)
Bolsas de Estudo e Outras; 141 M€ (-4 M€)
Ensino Superior Universitário; 19 M€
(+1 M€)
Ensino Superior Politécnico; 12 M€ (+2 M€)
Investigação e Desenvolvimento em Diversas Áreas das Ciências;
41 M€ (-4 M€)
Gestão Administrativa; 6 M€Outros; 4 M€ (-1 M€)
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Emprego, Trabalho e Formação Profissional 306 M€ (+6 M€)
DGTF – Despesas Excecionais (Transportes / Habitação / Outros) 183 M€ (+13 M€)
Nota: Entre parêntesis a variação 2019/2018, quando diferente de zero.
Fonte: SIGO.
Os gráficos e a informação recolhida evidenciam, para as seguintes áreas:
♦ A agricultura continua a ser a área com o valor de apoios mais elevado. Destaca-se o PDR – Programade Desenvolvimento Rural, distribuídos por famílias, 277 M€ (40,1%), empresas 209 M€ (30,3%) einstituições sem fins lucrativos 53 M€ (7,6%). Foram ainda relevantes os apoios concedidos àprodução agrícola e vitivinícola, silvicultura, exploração florestal e atividade cinegética, bem como osapoios no âmbito do programa Mar 2020.
♦ Os apoios concedidos pelo Fundo Ambiental destinaram-se, na maior parte, a empresas privadas,dos quais, como referido, 152 M€ para o Sistema Elétrico Nacional. Destacam-se ainda os apoios aempresas ligadas à gestão das águas.
♦ Os apoios concedidos pela Autoridade Nacional de Proteção Civil dirigiram-se maioritariamente àgestão de emergências em casos de inundações, incêndios e sismos e ainda ao financiamento deassociações de bombeiros.
♦ Grande parte dos apoios concedidos na área da Educação dirigiram-se às redes de ensino privado,cooperativo e solidário. Destacam-se ainda os apoios à educação especial, ao ensino básico e àeducação pré-escolar.
♦ No campo dos apoios a diversas áreas das ciências, a maior parte são concedidos pela FCT. Noâmbito do ensino superior universitário, foram ainda relevantes os apoios concedidos ao ensinosuperior politécnico e os apoios concedidos pela ação social respeitaram essencialmente a bolsas deestudo.
♦ Os apoios na área da segurança social, concedidos pelo IEFP, foram atribuídos sobretudo à inserçãoou reinserção na vida ativa, incluindo estágios e formação profissional.
♦ Nos apoios aos transportes, destaca-se o subsídio social de mobilidade para os passageirosresidentes nas regiões autónomas. Relativamente aos transportes rodoviários e ferroviários, osapoios respeitam, nomeadamente, a contratos de concessão, títulos intermodais de transporte epasses sociais.
♦ Os apoios à habitação cobrem, essencialmente, crédito, bonificação de juros e arrendamento.
♦ Foram ainda importantes os apoios concedidos à comunicação social dirigidos à Agência Lusa.
Formação Profissional ;
139 M€ (+10 M€)
Inserção ou Reinserção
na Vida Ativa ; 167 M€(-4 M€)
Subsídio Social de
Mobilidade ; 90 M€
(+13 M€)Habitação (Crédito,
Bonificação de Juros, Arrendamento) ; 45 M€
(+3 M€)
Lusa; 16 M€
Transportes Rodoviários; 19 M€ (-3 M€)
Transportes Ferroviários; 9 M€ (-1 M€)
Transportes Aéreos; 4 M€ (+1 M€)Outros; 1 M€
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4.3. Benefícios fiscais
Os benefícios fiscais (BF) constituem um importante instrumento de política fiscal e de políticas públicas que visam a proteção e prossecução de interesses públicos extrafiscais relevantes e superiores aos que resultariam da tributação que impedem1. A sua atribuição gera uma despesa fiscal (DF), na medida em que o Estado renuncia à receita que seria obtida caso fosse aplicado o regime de tributação-regra de cada imposto a factos e contribuintes a ele sujeitos (receita cessante). Assim, importa assegurar que:
♦ a criação de novos benefícios é acompanhada pela fundamentação legalmente exigida;
♦ a despesa fiscal de cada BF é determinada de forma rigorosa, uma vez que constitui um elementoessencial à sua avaliação;
♦ é feita uma reavaliação sistemática a cada BF2, ponderando os objetivos extrafiscais gerados face àdespesa fiscal que lhe está associada.
Relativamente à criação de novos BF, o Tribunal tem salientado, nos últimos PCGE, que a respetiva proposta de lei não tem sido acompanhada da sua justificação económica e social, de estimativas das receitas cessantes nem da identificação das medidas destinadas à sua cobertura3, o que sucede também com o novo BF criado pela LOE 20194. Para além disso, tem também destacado a importância da reavaliação dos BF5, que continua por concretizar embora o Relatório sobre o sistema dos benefícios fiscais6, apresentado ao Ministro de Estado e das Finanças (MEF), em junho de 2019, inclua uma proposta de referencial de análise e de enquadramento orçamental para permitir uma adequada avaliação, com regularidade, dos BF.
Sobre estas matérias, o MEF informou que “em harmonia com as recomendações previstas naquele relatório, o acompanhamento do processo de criação, monitorização e avaliação dos benefícios fiscais deverá ser profissionalizado, criando-se assim uma Unidade Técnica especializada para o efeito. Neste momento, na sequência de um pedido formulado pelo Governo, a Comissão Europeia (DG Reform) encontra-se a desenvolver um trabalho de assistência para implementação de uma Unidade Técnica permanente, que incluirá igualmente uma revisão do modelo atual de avaliação dos benefícios, concretizada pela avaliação a um conjunto de benefícios fiscais de elevada complexidade7”, nomeadamente, o Regime Fiscal de Apoio ao Investimento e a Dedução por Lucros Retidos e Reinvestidos8.
Em contraditório, o MEF refere que “devem notar-se os progressos desenvolvidos pelo Governo na presente matéria
1 Cfr. art. 2.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF). Os BF, por na sua criação deverem ter um objetivo extrafiscal que se pretende atingir, distinguem-se dos desagravamentos fiscais estruturais inerentes à liquidação de cada imposto.
2 Nos termos da lei, e como regra geral, os BF vigoram por um período de 5 anos e, quando temporários, caducam pelo decurso do prazo por que foram concedidos (arts. 3.º e 14.º do EBF), decorrendo deste enquadramento legal a necessidade de se proceder à sua avaliação, no sentido de serem mantidos, alterados ou revogados.
3 Alíneas t) e v) do n.º 1 do art. 37.º da LEO e n.º 3 do art. 14.º da Lei Geral Tributária. 4 O art. 292.º da LOE 2019 aditou ao EBF um novo BF em sede de IRC - art. 59.º-J. - relativo a majorações de montantes com
gastos e perdas respeitantes a embarcações eletrossolares ou exclusivamente elétricas. No Relatório e no Mapa XXI do OE não há qualquer quantificação deste BF.
5 Nos PCGE e relatórios de auditoria (cfr. Relatório 19/2014–2.ª Secção – Auditoria à Quantificação da Despesa Fiscal). 6 Relatório sobre Os Benefícios Fiscais em Portugal – Conceitos, metodologias e prática”, publicado em junho de 2019 (realizado
pelo Grupo de Trabalho criado por Despacho 4222/2018, de 17/04, do Ministro das Finanças). 7 O MEF informou ainda que a ênfase dada ao processo de criação, monitorização e avaliação dos benefícios fiscais teve em
vista “adequar a legislação às conclusões constantes do Relatório dos Benefícios Fiscais em Portugal”. Nesse sentido, a Lei 41/2020, de 18/08, que introduziu alterações à LEO, veio dar nova redação à alínea j) do n.º 3 do art. 37.º da LEO, estabelecendo que o relatório do OE é acompanhado dos seguintes elementos informativos - Receita cessante dos benefícios tributários em vigor e dos que eventualmente sejam propostos, sua justificação económica e social e afetação da receita cessante dos principais benefícios tributários, tendo em conta essa justificação, por missão de base orgânica.
8 O primeiro e o quarto BF com maior DF em IRC (cfr. ponto 5.3.1). Através da LOE 2019 (art. 301.º), ambos foram objeto de medidas fiscais que visaram o seu reforço, através das alterações ao Código Fiscal do Investimento (arts. 23.º e 29.º).
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(…) porém, o elevado número de benefícios fiscais em vigor no nosso ordenamento jurídico português e a complexidade associada à sua avaliação, não é possível concluir num curto período a avaliação discriminada de todos os benefícios fiscais existentes no ordenamento jurídico português (…) uma vez que tal avaliação (…) apenas poderá ser feita de formacabal pela futura Unidade Técnica para avaliação de Benefícios Fiscais, cuja criação se espera estar concluída em breve”.
Note-se que a reavaliação dos BF é também fundamental para a definição das políticas fiscais com vista à prossecução do objetivo, assumido pelo Governo no Programa de Estabilidade 2019-2023, de que relativamente à receita, no “quadro dos resultados de revisão do sistema de benefícios fiscais se deverá garantir incrementos anuais de 90 milhões de euros entre 2020 e 2022”.
Para além da obrigação de apresentar estimativas da correspondente despesa fiscal na LOE e no respetivo Relatório1, a lei prevê também a apresentação pelo Governo à AR, anualmente, de um relatório quantitativo de todos os BF concedidos, com uma avaliação discriminada dos custos e dos resultados efetivamente obtidos, tendo em conta os objetivos da sua criação2. Em 2019, esse relatório não foi entregue, considerando o MEF que essa obrigação foi cumprida com a divulgação do relatório do Grupo de Trabalho sobre os BFem Portugal, apesar de estes relatórios serem distintos quer quanto ao objetivo, quer quanto ao âmbito. Noque respeita ao relatório relativo ao ano de 2019, o MEF, em contraditório, refere que “foi oportunamenteentregue à Assembleia da República”. No entanto, é de notar que os valores da DF de 2019 constante desserelatório referem-se a previsões e não a despesa fiscal apurada.
Durante o ano de 2020 estão a ser objeto de avaliação os BF que caducariam em 31/12/2019 (mantidos em vigor até 31/12/20203). Do conjunto destes 21 BF, apenas consta da CGE a quantificação da despesa fiscal de 10 (74 M€), apesar de esta ser um elemento fundamental à reavaliação dos BF.
A LOE 2019 determinou a avaliação específica dos incentivos fiscais à atividade de bombeiro voluntário4. Para esse efeito, foi criado um Grupo de Trabalho5 que se pronunciou, relativamente aos dois BF de IRS em vigor6, com recomendações a ter em conta numa futura avaliação. Para essa apreciação, o Grupo de Trabalho teve acesso aos valores associados a essas medidas, porém, estas não são objeto de quantificação como DF na CGE7, nem constam do Manual de Quantificação da Despesa Fiscal da AT, que inventaria os BF.
Sobre esta matéria a AT, em contraditório, alega que “A este respeito importa referir que o cálculo da “despesa fiscal” associada a esta tributação à taxa de 10% obrigará à reliquidação das declarações, procedimento que ainda não foi possível implementar”.
Relativamente à quantificação da despesa fiscal, o exame realizado pelo TC evidencia ainda a existência de fragilidades e lacunas na informação constante da CGE 2019 como se apresenta nos pontos seguintes.
1 Prevista na CRP (alínea g) do n.º 3 do art. 106.º) e na LEO (alínea t) do n.º 1 do art. 37.º). 2 Art. 15.º-A do EBF, relativo à matéria da divulgação dos BF, alterado pela Lei 43/2018, de 09/08. O relatório deve ser
remetido à AR durante o primeiro semestre do ano subsequente àquele a que respeita (n.º 2 do referido artigo). 3 Incluem-se os BF cuja vigência já tinha sido prorrogada até 31/12/2019 (Lei 43/2018, de 09/08) e mantidos até 2020 (n.º
1 do art. 356.º da LOE 2020) bem como os BF que caducariam em 2019 e que foram prorrogados até 2020 (Arts. 59.º – Baldios, 59.º-A – Medidas de apoio ao transporte rodoviário de passageiros e mercadorias, 59.º-B - Despesas com sistemas de car-sharing e bike-sharing, 59.º-C – Despesas com frotas de velocípedes e 62.º-B – Mecenato Cultural).
4 N.º 2 do art. 294.º da LOE 2019. 5 Através do Despacho 1599/2019, de 16/01, dos Ministros das Finanças e da Administração Interna foi criado o Grupo de
Trabalho para estudo do referido regime. 6 As normas em causa respeitam aos rendimentos obtidos pela atividade de bombeiro voluntário, e estão previstas no n.º 7
do art. 12.º e no n.º 13 do art. 72.º do CIRS. 7 No caso do n.º 7 do art. 12.º, porque constitui uma norma de delimitação negativa de incidência, e no caso do n.º 13 do
art. 72.º não tem vindo a ser quantificada pela AT. Apesar disso, segundo o Estudo, a AT dispõe de informação sobre estas medidas fiscais.
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4.3.1. Despesa fiscal relevada na CGE: aumento de 15,9% com destaque para os benefícios atribuídos a “Residentes não habituais” e “Pessoas com deficiência”
A informação da CGE 2019 sobre a DF1 continua a não evidenciar todos os BF em vigor – dos 383 BF identificados pela AT2 apenas quantifica a DF relativa a 1793 e que totaliza 13 171 M€, mais 1 806 M€ (15,9%) face a 2018 e mais 1 470 M€ (11,2%) do que o valor estimado no OE. Note-se que esta tendência crescente contraria o objetivo assumido pelo Governo no Programa de Estabilidade 2019-2023, de redução progressiva da DF.
Em contraditório, o MEF alega que “esta evolução da despesa fiscal resulta do crescimento da economia, dado que omaior contributo tem origem na DF de IVA (+1,708 milhões de euros face a 2018), crescimento este apenas parcialmente justificado por medidas de política. Complementarmente, deverá recordar-se que no exercício de 2019 foi dado seguimento ao movimento de eliminação progressiva das isenções de pagamento de taxa de carbono e ISP”.
Para o aumento da DF contribuíram, essencialmente, os aumentos em sede do IVA (1 708 M€), do IRS (107 M€) e do ISP (101 M€) e uma redução em IRC (192 M€)(Quadro II. 174). 67,6% do total da DF resulta dos Benefícios Fiscais em sede do IVA (8 897 M€) devido ao peso dos desagravamentos das taxas de IVA5, seguindo-se em IRS (8,8%), em IRC (7,8%) e em IS (7,6%) – cfr. Gráfico II. 16.
Quadro II. 17 – Evolução da despesa fiscal – 2017-2019 Gráfico II. 16 – Distribuição da despesa fiscal
(em milhões de euros)
Imposto Valor Variação 2018-2019
2017 2018 2019 Valor %
IRS 879 1 046 1 153 107 10,2
IRC 797 1 225 1 032 - 192 -15,7
IS 916 952 995 42 4,5
IUC 13 13 16 2 15,4
ISV 353 376 414 39 10,3
IVA 7 462 7 188 8 897 1 708 23,8
ISP 441 422 523 101 23,8
IABA+IT 130 142 141 - 1 -0,6
Total 10 992 11 364 13 171 1 806 15,9
Fonte: CGE.
Imposto sobre o valor acrescentado (IVA)
A DF em IVA, onde se incluem todas as operações sujeitas a taxa reduzida ou intermédia (até 2016 classificadas como desagravamentos fiscais estruturais) aumentou 1 708 M€ (23,8%), continuando a relativa aos desagravamentos resultantes do diferencial de taxas de operações sujeitas a taxa reduzida ou
1 Mapa 42 (Volume II, Tomo I, pp. 281 a 283, dados de 2019), quadro 40 e quadros anexos A1 a A27 (Volume I, Tomo I, pp. 71 e 310 a 321, dados de 2017 a 2019).
2 Manual de quantificação da despesa fiscal (MQDF) da AT. 3 22 em IRS, 53 em IRC, 9 em IVA, 13 em IUC, 23 em IS, 32 em ISV, 13 em ISP, 12 em IABA, e 2 em IT, que resultam da
agregação de alguns BF (Ex: a despesa fiscal em IRS dos “Deficientes” no mapa 42 da CGE apenas consta numa linha de informação e é relativo a dois BF de “Pessoas com deficiência”, um que opera por dedução à coleta e, outro, por isenção).
4 Em relação à respetiva CGE e ao Quadro II.19 do PCGE 2017, os valores 2017 foram atualizados para incluir no IS, tal como em 2018, a quantificação da DF referente ao Anexo Q da Informação Empresarial Simplificada (IES) 435 M€ (2017) e 446 M€ (2018).
5 Que passaram a ser incluídas nos BF em 2017, ascendendo a DF em IVA nesse ano a 7 462 M€, contra 118 M€ em 2016.
IRS8,8% IRC 7,8%
IS 7,6%
IUC 0,1%
ISV 3,1%
IVA 67,6%
ISP 4,0%
IABA+IT1,1%
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intermédia1 a representar quase a totalidade (98,3%). O Tribunal mais uma vez releva que a inclusão como BF de todas as operações sujeitas a taxa reduzida ou intermédia deve ser precedida de uma avaliação que permita identificar a vantagem extrafiscal associada à aplicação de taxas preferenciais de IVA a determinados bens e serviços, apesar de ser um requisito legal para a criação de cada benefício fiscal.
As restituições às “Forças Armadas e de Segurança” (60 M€) subiram 58,7% constituindo a componente mais importante das restituições de IVA. De salientar ainda o aumento das restituições às IPSS (145,6%, para 38 M€) e às “Representações diplomáticas, consulares e organizações internacionais e respetivo pessoal” (84,1%, para 25 M€).
Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS)
A DF em IRS2 (1 153 M€) aumentou 107 M€ (10,2%), sendo que a referente ao BF “Residentes não habituais”3 (620 M€) teve um incremento de 72 M€ (13,1%)4, passando a constituir 53,7% da DF do imposto e a mais elevada de 2019 (excluindo a DF em sede de IVA).
A DF relativa a “Pessoas com deficiência”5 (371 M€), a segunda maior em IRS (32,2%), abrangeu 202 822 contribuintes e aumentou 18 M€ (5,1%) face a 2018. Da DF reportada, 75,7% respeitam a deduções à coleta e 24,3% a isenções.
A atribuição dos BF associados a uma situação de deficiência (em IRS mas também noutros impostos6), depende necessariamente do averbamento nos sistemas da AT de um grau de incapacidade fiscalmente relevante (superior a 60%). São elementos essenciais para a caraterização da situação: o tipo de deficiência (definitiva ou temporária), o grau de deficiência (em %) e o prazo de validade, quando relativo a deficiência temporária (data de início e data de fim).
Com base na informação da AT7, a verificação da documentação e o averbamento no sistema são efetuados no momento da apresentação pelo contribuinte. Ora, tendo em atenção a materialidade da DF deste BF, mostra-se relevante que a AT passe a prever, em momento posterior, procedimentos de revisão desses averbamentos com vista a garantir a fiabilidade da informação sobre os sujeitos passivos beneficiários, designadamente quanto à sua atualidade no caso da incapacidade temporária.
1 Corresponde ao diferencial entre o IVA a entregar ao Estado caso se aplicasse a taxa normal e o que é apurado utilizando as taxas preferenciais, corrigido do fator correspondente aos consumos intermédios.
2 A receita cessante por desagravamentos fiscais estruturais (deduções à coleta) quantificada pela AT (3 396 M€) aumentou 130 M€ (4,0%), essencialmente pelo incremento de 62 M€ (4,7%) nas “Deduções das despesas gerais familiares” e de 32 M€ (7,1%) na “Dedução de despesas de saúde”.
3 O regime jurídico e fiscal dos “residentes não habituais” foi criado pelo DL 249/2009, de 23/09, opera por taxas preferenciais e a respetiva DF é apurada pelo método da “reliquidação” (cfr. ponto 5.3.1 do PCGE 2018).
4 Em 2017, já tinha aumentado 257 M€ (145,8%) e, em 2018, 115 M€ (26,6%). 5 A isenção e a dedução à coleta em IRS relativa às pessoas com deficiência constam dos arts. 56.ºA e 87.º do CIRS. 6 Designadamente, em ISV e IUC, com despesa fiscal apurada de 6 M€ e de 6,5 M€, respetivamente. 7 Segundo a AT “é verificado previamente se o contribuinte em causa reúne os requisitos para que possa ser averbada em sistema
a Deficiência Fiscalmente Relevante, mediante a apresentação do original ou cópia autenticada do Atestado Médico de Incapacidade Multiusos, de acordo com o Ofício Circulado nº 20215, de 3 de dezembro de 2019 (anteriormente a esta data a verificação era efetuada de acordo com o Ofício Circulado nº 20161, de 11 de maio de 2012”. Sobre quem decide o averbamento e quem o concretiza, a AT referiu que “Por consulta a alguns Serviços de Finanças, apurou-se que, de uma maneira geral, quando os contribuintes se deslocam aos Serviços de Finanças para comunicar uma situação de deficiência fiscalmente relevante, quem verifica a documentação e simultaneamente concretiza o averbamento é o funcionário que se encontra no atendimento” (informação de 03/07/2020).
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Relativamente aos procedimentos de controlo instituídos para verificar os pressupostos da atribuição e manutenção do BF a pessoas com deficiência, a AT informou1 que:
♦ efetua análises a “algumas situações declarativas relacionadas com sujeitos passivos que mencionem um grau de incapacidade fiscalmente relevante, isto é, maior ou igual a 60%”;
♦ em 2019 e 2020, relativamente ao ano de rendimentos de 2018, foram instaurados 7 976 processose que, apesar de terem ocorrido correções em 2 919, não foram quantificados os resultados emtermos de imposto arrecadado;
♦ não existem ações de inspeção tributária especificamente direcionadas a este tipo de controlo;
♦ há situações em que o contribuinte já não tem direito ao benefício, por o período de incapacidadetemporária já ter decorrido, e que não são detetadas porque, dados os procedimentos instituídospela AT, as correspondentes declarações não são suscetíveis de serem selecionadas para análise.
Em contraditório a AT complementou esta informação afirmando que “quando estiver implementada a medidaSimplex “Atestado Médico Multiuso Digital”, a AT passará a dispor de informação que lhe permitirá efetuar um controlo mais rigoroso desta situação”.
Imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC)
A DF em IRC (1 032 M€) diminuiu 192 M€ (15,7%), constituindo a variação mais significativa o decréscimo de 276 M€ (83,5%) nos “Fundos de pensões e equiparáveis”.
A DF em IRC continua a evidenciar uma elevada concentração num reduzido número de benefícios e beneficiários (Quadro II. 18), dado que aos sete BF identificados corresponde 75,5% da DF (779 M€).
Quadro II. 18 – Principais benefícios da despesa fiscal em IRC
(em milhões de euros)
Benefício Fiscal 2018 2019
DF % DF no Total Regime Fiscal de Apoio ao Investimento (RFAI) 187 212 20,5 SIFIDE – Sistema de Incentivos Fiscais em Investigação e Desenvolvimento Empresarial 194 211 20,5 Pessoas coletivas de utilidade pública e de solidariedade social 103 107 10,4 Dedução por lucros retidos e reinvestidos pelas PME 64 80 7,7 Majoração à criação de emprego 60 64 6,2 Fundos de pensões e equiparáveis 330 55 5,3 Benefícios fiscais ao investimento de natureza contratual (GPI) 24 50 4,9 Subtotal 962 779 75,5
Total 1 225 1 032 100,0
Fonte: AT.
Acresce ainda que 30,8% (240 M€) da DF resultante dos sete benefícios identificados no quadro é relativa aos dez maiores beneficiários de cada benefício, o que também reflete a concentração da DF. No caso dos “Benefícios fiscais ao investimento de natureza contratual (Grandes Projetos de Investimento)”, os 10 maiores beneficiários representam 85,2% da DF2. O Grupo de Trabalho dos BF corrobora o entendimento
1 Informação da AT, prestada em 15/05/2020. 2 A IGF realizou uma Auditoria ao regime desses BF (Relatório 2018/1296) concluindo, designadamente, que “Não existem
mecanismos de controlo adequados (…) que assegurem a prevenção e a deteção tempestiva de uma utilização indevida debenefícios fiscais (…) e a quantificação fiável da despesa fiscal associada”, tendo proposto ao Secretário de Estado dos Assuntos
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do Tribunal quanto à concentração dos BF em sede de IRC, salientando a relevância de “perceber em quemedida o BF está a chegar de forma equilibrada a um número vasto de beneficiários ou se, em contraste, fica concentrado em apenas alguns”.
Imposto do selo (IS)
A DF em IS, que verificou um aumento de 42 M€ (4,5%), atingiu 995 M€, dos quais 436 M€ (43,8%), quantificados através do Anexo Q da Informação Empresarial Simplificada (IES)1. Dada a relevância da DF quantificada através do Anexo Q (43,8%), deveria ser discriminada por rubricas (por exemplo, “utilização de crédito” e “seguros”) no sentido de aumentar a transparência. A AT, em contraditório, refere que tendo esta informação repartida, a mesma “passará a ser disponibilizada para efeitos de CGE”. Em relação aos restantes benefícios cabe destacar a “Aquisição gratuita de bens, incluindo por usucapião” (550 M€) que aumentou 44 M€ e que representa 55,3% de toda a despesa fiscal de IS.
Imposto sobre veículos (ISV)
A DF em ISV aumentou 39 M€ (10,3%), atingindo 414 M€, dos quais 229 M€ (55,3%) respeitantes a “Automóveis ligeiros de mercadorias, de caixa aberta, fechada ou sem caixa, com lotação máxima de três lugares”. É de referir que a DF de “Transferências de residência da UE ou de País Terceiro” aumentou 14 M€ (mais 26,5%), constituindo o segundo benefício mais representativo (16,1% do total).
Imposto sobre produtos petrolíferos e energéticos (ISP)
A DF em ISP (523 M€) aumentou 101 M€ (23,8%), sendo de destacar os aumentos no BF relativo aos “Processos eletrolíticos, metalúrgicos e mineralógicos” de 41 M€ (52,6%) e no referente a isenções nos produtos petrolíferos e energéticos utilizados na “Produção de eletricidade ou de eletricidade e calor (cogeração)” em 37 M€ (24,2%) mantendo-se como o benefício com mais DF em ISP (36,2%).
Imposto sobre o álcool, bebidas alcoólicas e bebidas adicionadas de açúcar e edulcorantes (IABA)
A DF em IABA (140 M€) diminuiu 1 M€ (0,6%) decorrente de diversas variações das suas componentes, sendo de destacar o aumento de 2 M€ no BF “Álcool total ou parcialmente desnaturado utilizado para fins industriais”, a mais representativa (66 M€, 47,5%), e a redução de 2 M€ na DF apurada para cada um dos BF “Bebidas não alcoólicas previstas no n.º 1, a), b) e c), do artigo 87.º-B, do CIEC” e “Bebidas alcoólicas e álcool para produção de vinagre”.
Fiscais (SEAF) a sua revisão. Por sua vez, a Auditoria da IGF ao RFAI (Relatório 2019/259) concluiu que o sistema de controlo e de quantificação dos BF deste regime tem limitações, designadamente, falta de validação de elementos declarativos, insuficiências de informação e desatualização das metodologias de controlo. Com base na proposta ao Governo pela IGF de aperfeiçoamento do RFAI, o SEAF refere que a avaliação deste BF será realizada à luz das regras e recomendações do Grupo de Trabalho dos BF (Despacho de homologação da Auditoria 95/2020, de 28/02).
1 Sobre a metodologia aplicada no cálculo desta rubrica, a AT informou que “(…) o ano de 2019, teve como base o agregado dos valores declarados no Anexo Q da IES de 2018, atualizado pelo coeficiente (índice) harmonizado de preços no consumidor para 2019 constantes das projeções do Banco de Portugal publicadas no Boletim Económico de junho 2019 (quadro I.1.1). Os dados referentes aos valores do Anexo Q de 2018, são os que constam do Anexo facultado pelo Núcleo Antifraude e Data Warehouse em 13/08/2019”. Este apuramento dos valores de 2018, já em agosto de 2019, também levou à correção na CGE dos valores da despesa fiscal de 2018 de IS.
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4.3.2. Deficiências na relevação da despesa fiscal: apesar de existir um manual atualizado o reporte continua incompleto e não existe reavaliação dos BF existentes nem fundamentação suficiente na criação dos novos
O Manual de Quantificação da Despesa Fiscal da AT e a sua atualização contribuem para a fiabilidade e transparência da informação prestada na CGE, na medida em que inventaria os desagravamentos fiscais –distinguindo os considerados de natureza estrutural dos considerados BF – e contempla as óticas de apuramento1. Apesar de a AT afirmar que o mesmo foi aplicado na totalidade, sem limitações e condicionantes2, continuam a verificar-se situações de ausência de quantificação de parte relevante da DF apesar de, em alguns casos, esses BF estarem previstos como tal no Manual:
♦ No IRS, o BF aos “arrendatários de imóveis de fundos de investimento”3, apesar de constar doManual como benefício.
♦ No IRC, os BF: “regime especial de tributação pelo grupo de sociedades” (RETGS)4; “dedução deprejuízos fiscais”; “reinvestimento dos valores de realização”5; e os anualmente declarados peloscontribuintes com prejuízos fiscais6.
♦ No IVA, os BF relativos:
◊ a todas as operações isentas (v.g. nas operações internas, importações, exportações e transportes internacionais);
◊ a isenções incompletas com um objetivo de natureza extrafiscal e que impliquem valoracrescentado para o sujeito ativo da relação7, apesar de o Manual as considerar como BF;
◊ ao regime especial de isenção8, apesar de o Manual o considerar como BF.
Quanto às situações de ausência de quantificação da DF em sede de IRS e de IRC, a AT, em contraditório, alega que “a generalidade destas realidades não cabe no conceito de BF, não gerando, consequentemente, DF a reportar na CGE”, contrariamente ao entendimento do Tribunal sobre esta matéria. Ainda que a AT trate estas situações como desagravamentos fiscais estruturais, deveria quantificar o seu impacto na redução da receita.
A AT considera ainda que “A eventual quantificação do impacto do RETGS na receita do IRC revestir-se-ia de elevadacomplexidade e, consequentemente, com custos de implementação significativos.” e que quanto à despesa fiscal relativa “ao “incremento de prejuízos fiscais” decorrente da dedução ao rendimento de benefícios fiscais, não foi ainda possível incluir este cálculo em face da elevada complexidade e do acréscimo de custos ao mesmo associados”.
Quanto ao IVA, a AT, em contraditório, refere que “Do conjunto de informação de IVA apresentada pelos sujeitos passivos à AT – em particular a que decorre das obrigações declarativas (…) não permite o grau de desagregação necessário à quantificação da despesa fiscal que decorre de alguns benefícios fiscais em IVA”.
1 Ótica económica, utilizada no ROE (princípio da especialização do exercício, alocando a despesa fiscal ao ano de origem da obrigação fiscal) e ótica financeira (ano em que o pagamento do imposto seria realizado), aplicada no Mapa XXI do OE e no correspondente quadro da CGE.
2 Informação da AT de 15/05/2020, que também atualiza, à data de 31/12/2019, a listagem de desagravamentos fiscais por imposto (anexo 2 do Manual, incluindo os BF criados de 2016 a 2019).
3 Regime Jurídico dos Fundos de Investimento Imobiliário para Arrendamento Habitacional (art. 102.º da LOE 2009). 4 Cfr. posição do Tribunal sobre esta matéria no PCGE 2016, ponto 8.1.2.2.1. 5 Que gera DF de 72 M€ (39 M€ em 2018), mas que a AT continua a considerar como desagravamento fiscal estrutural. 6 Cfr. ponto 8.1.2.1. do PCGE 2015. 7 Arts. 135.º a 137.º do capítulo 3 da Diretiva 2006/112/CE a que corresponde o art. 9.º do CIVA. 8 Arts. 282.º a 292.º do capítulo 1 da Diretiva 2006/112/CE a que corresponde o art. 53.º do CIVA.
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O Tribunal reafirma a necessidade da determinação rigorosa da DF, como elemento fundamental da avaliação dos respetivos BF face aos objetivos que visam atingir.
Para além dessas deficiências, mantêm-se outras fragilidades, sendo de destacar as seguintes:
♦ Falta de transparência na criação de novos BF.
♦ Deficiente informação sobre os BF e dispersão da legislação, o que condiciona a sua eficácia.
♦ Falta de rigor quanto à distinção entre os desagravamentos fiscais estruturais e os BF,designadamente no que se refere às taxas preferenciais em sede de IVA.
Quanto a esta questão, em contraditório, a AT alega “que a aplicação das mesmas surge no seguimento da adoção da faculdade atribuída aos Estados-Membros no âmbito da Diretiva n.º 2006/112/CE(nomeadamente no seu artigo 98.º) de utilizarem uma ou duas taxas reduzidas relativamente aos bens e serviços identificados no anexo III da referida Diretiva”. O Tribunal volta a salientar que não está em causa aaplicação de taxas preferenciais, mas sim a necessidade de existir uma prévia avaliação de modo aidentificar a respetiva vantagem extrafiscal, uma vez que a aplicação das referidas taxas adeterminados bens e serviços é, desde 2017, globalmente classificada como BF.
♦ Desatualização do Classificador dos Benefícios Fiscais, que se traduz, designadamente, naimputação de 10 011 M€ a uma rubrica residual “outros assuntos económicos”, que tem vindo aincluir valores de DF por discriminar cada vez maiores. Mais uma vez, o Tribunal alerta para anecessidade da classificação da DF de forma transparente e uniforme, contribuindo para a suaquantificação rigorosa e controlo eficaz1.
♦ Insuficiência dos procedimentos de controlo da quantificação da DF de que resulta, designadamente, a indevida quantificação como isenções de rendimentos não sujeitos a IRC2 (37 M€) na DF relativaa “Outras isenções definitivas”. A AT, em contraditório, refere que “relativamente aos rendimentos isentos, não é possível validar a veracidade dos montantes declarados no momento da entrega da declaração, uma vez que aqueles montantes provêm dos registos contabilísticos das respetivas entidades. Assim, a validação daqueles rendimentos tem vindo a ser efetuada no âmbito dos controlos inspetivos”.
♦ Ausência de reavaliação sistemática dos BF.
♦ Prorrogação de 11 BF, em 2019 e 2020, apesar da falta de quantificação da respetiva DF.
♦ Procedimentos de controlo do BF atribuído às “Pessoas com deficiência”, que não cobremintegralmente a verificação da deficiência fiscalmente relevante para a atribuição do benefício.
5. RESPONSABILIDADES CONTINGENTES
1 Recomendação 5 dos Relatórios 19/2014 e 24/2015–2.ª Secção do TC (Auditoria ao Controlo da Receita Cessante por Benefícios Fiscais), nos termos da qual se recomenda que o Governo “Promova a atualização do Classificador dos Benefícios Fiscais considerando, designadamente, a sistematização adotada no Estatuto dos Benefícios Fiscais, a criação de novos benefíciose a evolução do sistema fiscal”.
2 Rendimentos provenientes de quotas e de subsídios não sujeitos a IRC que foram declarados como rendimentos isentos com o código 049 “outras isenções definitivas” no campo 304 do anexo D da declaração modelo 22 em IRC.
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As responsabilidades contingentes do Estado podem ter um impacto significativo na sustentabilidade das finanças públicas. Assim, não obstante o seu carácter eventual, a sua adequada divulgação é um elemento fundamental na apreciação da posição financeira do Estado.
Neste âmbito:
♦ Verificou-se que a CGE 2019 apenas inclui informação relativa às garantias concedidas pelo Estadono Relatório e que continua a omitir as prestadas por SFA e EPR, pelo que o Tribunal recolheuinformação junto destas entidades para evidenciar o valor em falta na Conta (cfr. ponto 5.1).
♦ As responsabilidades contingentes decorrentes das medidas de resolução –objeto de divulgação peloFundo de Resolução (FdR) nos respetivos Relatório e Contas – deveriam constar da CGE, dada a suadimensão financeira e o seu eventual impacto na sustentabilidade do Fundo e nas contas públicas.
No ponto 5.2, prosseguindo o acompanhamento que o Tribunal tem efetuado desde a aplicação dasmedidas de resolução, apresenta-se, com recurso a informação disponibilizada pelo FdR, umaperspetiva global das responsabilidades contingentes em causa designadamente, as que resultam doacordo de capital contingente.
♦ A Conta também não identifica o universo completo das PPP e outras concessões, pelo que seprossegue com o acompanhamento realizado nos anteriores Pareceres dando conta dessasfragilidades de reporte através do exame da informação sobre PPP constante da CGE 2019 e dos ROE2019 e 2020, o exame dos boletins anual (PPP) e trimestrais (PPP e Outras Concessões) da UTAPpara 2019, bem como a formulação de questionários e o exame das respostas do Ministério dasFinanças e da UTAP (cfr. ponto 5.3).
A informação relativa às responsabilidades contingentes será mais completa e fiável com a integral implementação da LEO 2015 e a transição de todas as entidades para o SNC-AP1. No caso dos passivos contingentes, nos termos do SNC-AP2, é obrigatória a sua divulgação em notas explicativas às demonstrações financeiras, na medida em que constituem informação relevante para seus utilizadores.
Neste âmbito, vai ser particularmente importante a operacionalização da Entidade Contabilística Estado (ECE) que passará a reconhecer todas as responsabilidades do Estado. Por sua vez, dado que muitas das responsabilidades do Estado são para com entidades que integram a administração central (SFA e EPR), as demonstrações financeiras consolidadas, a integrar na nova CGE, irão permitir uma visão “líquida” da posição financeira da administração central.
1 Cfr. ponto 1, da Parte I. 2 Os passivos contingentes são (SNC-AP NCP 15): (i) Obrigações possíveis, que carecem de confirmação se a entidade
tem ou não uma obrigação presente que possa conduzir a um exfluxo de recursos; ou (ii) Obrigações presentes, que não satisfazem os critérios de reconhecimento da NCP15, quer porque não é provável que seja exigido um exfluxo de recursos para liquidar a obrigação, quer porque não pode ser feita uma estimativa suficientemente fiável da quantia da obrigação.
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5.1. Garantias do Estado
As garantias são uma forma comum de responsabilidade contingente do Estado pelo que deve assegurar-se a sua adequada divulgação na CGE, bem como a correta contabilização das receitas e despesas a ela associadas. A emissão e gestão das garantias do Estado é efetuada pela DGTF, mas outras pessoas coletivas de direito público (SFA e EPR) podem também prestar garantias a financiamentos no âmbito das suas atribuições. No caso dos seguros de crédito e similares, a gestão das operações é assegurada pela COSEC, por conta e ordem do Estado.1
À semelhança de anos anteriores, a CGE 2019 é omissa quanto às garantias a financiamentos prestadas por SFA e EPR. Em contraditório, o MEF e a DGTF referiram que esta direção-geral “tem vindo a incluir as referidas garantias na CGE (…), sempre que tal informação lhe é prestada pelas entidades em causa, em cumprimento do dispostonos Decretos-Lei de Execução Orçamental”. A DGTF acrescentou que “(…) uma vez que se constatou a existência de garantias, neste âmbito, não reportadas, esta Direção-Geral irá solicitar diretamente a essas entidades a necessária informação”.
O MEF informou que “O mecanismo de controlo do limite para as garantias a conceder por pessoas coletivas de direito público será reforçado no âmbito do Decreto-Lei de Execução Orçamental para 2021”.
No final de 2019, as responsabilidades do Estado por garantias prestadas totalizavam 17 120 M€, englobando 16 041 M€ de garantias a operações de financiamento e 1 079 M€ a seguros de crédito e similares. Face a 2018, registou-se, no total, uma redução de 3 311 M€ (16,2%).
Quadro II. 19 – Responsabilidades do Estado por garantias prestadas
(em milhões de euros)
Responsabilidades do Estado 31/12/2018 31/12/2019 Variação Valor % Valor % Valor %
Garantias a financiamentos: 19 171 93,8 16 041 93,7 -3 129 -16,3
– pela DGTF 17 326 84,8 14 057 82,1 -3 269 -18,9
– por SFA e EPR 1 844 9,0 1 984 11,6 140 7,6
Garantias a seguros de crédito e similares 1 261 6,2 1 079 6,3 -182 -14,4
Total 20 432 100,0 17 120 100,0 -3 311 -16,2
Fonte: DGTF e COSEC. Inquérito TC.
Foram cumpridos os limites estabelecidos na LOE 2019 para a concessão de garantias2.
1 Quadro normativo: regime geral de concessão de garantias (Lei 112/97, de 16/09, alterada pelas Leis 64/2012, de 20/12 e 82-B/2014, de 31/12); legislação sobre garantias a operações de crédito de ajuda a países destinatários da cooperação portuguesa (Lei 4/2006, de 21/02); legislação relativa a garantias para a estabilidade financeira e disponibilização de liquidez nos mercados financeiros (Lei 60-A/2008, de 20/10); legislação relativa a fundos de recuperação de créditos (Lei 69/2017, de 11/08); e a LOE que nos últimos anos tem vindo a autorizar a concessão de determinadas garantias; para os seguros de crédito e similares com garantia do Estado, o diploma que estabelece o quadro legal do seguro de créditos e caução e o que regula o seguro de investimento (respetivamente DL 183/88, de 24/5 e DL 295/2001, de 21/11, alterados e republicados pelo DL 31/2007, de 14/02).
2 N.os 1 a 5 e n.º 8 do art. 142.º da LOE 2019.
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5.1.1. Garantias a operações de financiamento
Responsabilidades do Estado
No final de 2019, as responsabilidades assumidas pelo Estado (através da DGTF) por garantias pessoais prestadas a operações de financiamento totalizavam 14 057 M€ (e as efetivas 13 802 M€1). Quase metade (46%) das garantias assumidas (6 466 M€) respeitam a entidades da administração central, sendo de destacar as prestadas à Infraestruturas de Portugal (2 023 M€), à Metropolitano de Lisboa (1 821 M€), à Parque Escolar (904 M€), ao Fundo de Contragarantia Mútuo (624 M€) e à Metro do Porto (555 M€).
Quadro II. 20 – Responsabilidades do Estado por garantias prestadas (por beneficiário)
(em milhões de euros)
Beneficiários 31/12/2018 31/12/2019 Variação Valor % Valor % Valor %
Administração central, das quais: 9 817 56,7 6 466 46,0 -3 350 -34,1
Infraestruturas de Portugal 2 604 15,0 2 023 14,4 -581 -22,3
Metropolitano de Lisboa 2 302 13,3 1 821 13,0 -481 -20,9
Parque Escolar 954 5,5 904 6,4 -50 -5,2
Fundo de Contragarantia Mútuo 665 3,8 624 4,4 -41 -6,1
Metro do Porto 603 3,5 555 3,9 -48 -7,9
Fundo de Resolução/Oitante 385 2,2 200 1,4 -185 -48,2
Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva 198 1,1 160 1,1 -38 -19,3
Comboios de Portugal 615 3,5 94 0,7 -521 -84,7
Outras entidades públicas, das quais: 1 629 9,4 1 542 11,0 -87 -5,4
Águas de Portugal 1 224 7,1 1 169 8,3 -55 -4,5
Sociedade de Transportes Coletivos do Porto 100 0,6 100 0,7 0 0,0
Região Autónoma da Madeira 1 767 10,2 2 008 14,3 242 13,7
Garantias ao sistema financeiro 2 800 16,2 2 800 19,9 0 0,0
Garantia de carteira Banco Europeu de Investimento 2 800 16,2 2 800 19,9 0 0,0
Garantia Fundo de Recuperação de Créditos (lesados do BES) 153 0,9 76 0,5 -76 -50,0
Créditos de ajuda (cooperação internacional) 1 139 6,6 1 139 8,1 0 0,0
Outras entidades 22 0,1 25 0,2 3 14,5
Responsabilidades assumidas (total) 17 326 100,0 14 057 100,0 -3 269 -18,9
Responsabilidades efetivas (total) 17 039 100,0 13 802 100,0 -3 237 -19,0
Fonte: DGTF. Cálculos TC.
Relativamente a 2018, registou-se uma diminuição das responsabilidades em 3 269 M€ (18,9%) que decorreu, essencialmente, das amortizações efetuadas, designadamente pelas sociedades veículo do ex-BPN (1 377 M€)2, Infraestruturas de Portugal (581 M€), Comboios de Portugal (521 M€), Metropolitano de Lisboa (481 M€) e Fundo de Resolução/Oitante (185 M€).
Em 2019 prosseguiu a tendência de descida verificada nos últimos anos, depois do grande aumento ocorrido entre 2011 e 2013, com a concessão de garantias ao sistema financeiro.
1 As responsabilidades assumidas correspondem aos montantes garantidos pelo Estado, enquanto as efetivas são apuradas a partir das utilizações que os beneficiários efetuam daqueles montantes. Os cerca de 255 M€ de diferença decorrem, essencialmente, das linhas de crédito de ajuda a países destinatários da cooperação portuguesa, das garantias ao FCGM e devido à utilização faseada por parte de alguns beneficiários do financiamento que dispõem junto do Banco Europeu de Investimento (BEI) ou do Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa (CEB).
2 A Parvalorem, Parups e Parparticipadas deixaram de ter dívida garantida.
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Gráfico II. 17 – Evolução das responsabilidades do Estado
Fonte: DGTF. Cálculos TC.
Para esta evolução tem contribuído o facto de o Estado ter assumido o papel de credor das EPR, substituindo-se ao sistema financeiro na concessão de empréstimos. O OE tem vindo a prever a concessão de financiamentos ou aumentos de capital, através da DGTF, com o objetivo de permitir às empresas públicas deficitárias que beneficiam de garantias do Estado assegurar o pagamento do serviço da dívida junto da banca, mitigando desta forma o risco de incumprimento.
Em 2019, o Estado (através da DGTF) concedeu duas novas garantias pessoais, no montante total de 367 M€, envolvendo a Região Autónoma da Madeira (355 M€) e a SOFID1 (12 M€). Por seu lado, os pagamentos efetuados em 2019 em execução de garantias totalizaram 107 M€, sendo 76 M€ relativos ao Fundo de Recuperação de Créditos/Lesados do BES2 e 30 M€ ao Fundo de Contragarantia Mútuo.
Responsabilidades de SFA e EPR
O TC apurou a existência das seguintes responsabilidades relativas a garantias pessoais prestadas por SFA e EPR a financiamentos contraídos por terceiros (informação omissa da CGE).
Quadro II. 21 – Responsabilidades de SFA por garantias pessoais prestadas
(em milhões de euros)
Prestador da garantia Beneficiário Financiamento garantido
Responsabilidades assumidas Variação
31/12/2018 31/12/2019 FCGM – Fundo de Contragarantia Mútuo Diversos Diversos 2 485 2 586 101 FdR – Fundo de Resolução Oitante, SA Obrigações 385 200 -185 ML – Metropolitano de Lisboa TREM I e II, ACE Empréstimos bancários 183 174 -10
FAM – Fundo de Apoio Municipal Município de Vila Real de Santo António
Empréstimos bancários 23 22 -1
CP – Comboios de Portugal, EPE EMEF, SA Empréstimos bancários 1 1 0 SPGM – Sociedade de Investimento, SA Diversos Diversos 1 1 0
Total 3 078 2 982 -96
Total (líquido) 1 844 1 984 140
Fonte: Inquérito TC – informação recebida de 59 entidades – Garantias concedidas através de aval, fiança, carta conforto, livrança (não inclui garantias bancárias e cauções).
1 Garantia à Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento, Instituição Financeira de Crédito, SA (SOFID) sobre linha de crédito do BEI para financiar projetos de investimento nos países de África, Caraíbas e Pacífico.
2 Garantia ao cumprimento das responsabilidades assumidas pelo Fundo de Recuperação de Créditos perante os investidores não qualificados de papel comercial ESI e Rio Forte que aderiram ao Fundo – Cfr. ponto 5.2.
25 194 24 08521 404
18 484 17 326
14 057
23 54822 851
21 05718 238 17 039
13 802
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
31/12/14 31/12/15 31/12/16 31/12/17 31/12/18 31/12/19
(em
milh
ões
de e
uros
)
Responsabilidades assumidas Responsabilidades efetivas
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A 31 de dezembro, o valor total líquido das responsabilidades de SFA ascendia a 1 984 M€, por dedução das contragarantias que o Estado, através da DGTF, também presta a entidades deste subsector: FdR (200 M€)1, FCGM (624 M€)2 e ML (174 M€)3. O FCGM emitiu em 2019 contragarantias no montante total de 919 M€, sendo que as amortizações efetuadas por beneficiários totalizaram 789 M€ e os pagamentos pelo FCGM em execução de contragarantias ascenderam a 29 M€.
5.1.2. Garantias a seguros de crédito e similares
As responsabilidades por garantias prestadas no âmbito dos seguros de crédito4 e similares totalizaram 1 079 M€, no final de 2019, diminuindo 182 M€ (14,4%) face ao ano anterior. A componente mais significativa continua a ser a dos seguros de créditos financeiros de médio e longo prazo, que representa 73,5% do total e, por países, a maior exposição do Estado verifica-se relativamente a Angola (59,7% do total), seguindo-se Moçambique (16,6%) e a Argélia (9,1%).
Quadro II. 22 – Responsabilidades do Estado por garantias prestadas no âmbito dos seguros de crédito
(em milhões de euros)
Produtos 31/12/2018 31/12/2019 Variação Valor % Valor % Valor %
Seguro de créditos financeiros 952 75,5 793 73,5 -159 -16,6
Seguro de créditos 185 14,7 180 16,7 -5 -2,6
Seguro de investimento 0 0,0 0 0,0 0,0 …
Seguro-caução 124 9,8 105 9,7 -19 -15,2
Total 1 261 100,0 1 079 100,0 -183 -14,4
Fonte: DGTF/COSEC.
As novas garantias concedidas em 2019 totalizaram cerca de 297 M€ respeitando, essencialmente, a seguros de créditos de curto prazo no âmbito da “Facilidade para países fora da OCDE”5 (157 M€), a seguros de créditos financeiros de médio e longo prazo (123 M€)6 e a seguros-caução (17 M€). Em indemnizações por sinistros em seguros de crédito, o Estado efetuou pagamentos no total de 1,3 M€, representando uma redução de 77% face ao ano anterior. A maioria respeitou a sinistros verificados no âmbito da “Facilidade para países fora da OCDE”.
1 Na sequência da medida de resolução aplicada ao BANIF, o FdR prestou em 2015 uma garantia sobre as obrigações emitidas pela Oitante tendo, por deliberação do Banco de Portugal, solicitado ao Estado a concessão de uma contragarantia à garantia por si prestada.
2 Responsabilidades assumidas pelo Estado. As responsabilidades da SPGM de 0,6 M€ são também contragarantidas pelo FCGM em 0,3 M€, pelo que foi também deduzido este valor.
3 Garantia do Estado ao ML, enquanto fiador dos TREM I e II, ACE, em financiamento bancário por estes contraído para a aquisição de material circulante.
4 O seguro de crédito permite ao agente económico segurado cobrir riscos associados à empresa importadora (riscos comerciais) ou ao país de importação (riscos políticos/extraordinários). O seguro de créditos financeiros destina-se a instituições de crédito que financiam a exportação de bens e serviços nacionais. Por sua vez, o seguro-caução visa cobrir o risco de incumprimento ou atraso no cumprimento das obrigações que, por lei ou contrato sejam suscetíveis decaução, fiança ou aval.
5 Criada no final de 2008, é disponibilizada através da COSEC para cobertura de riscos de natureza comercial e política em países fora da OCDE, Turquia e México.
6 Uma das garantias emitidas não está ainda refletida nas responsabilidades do Estado, por existir um desfasamento de tempo para a emissão da apólice pela COSEC. Em 2019 ocorreu também o cancelamento de apólices emitidas em anos anteriores com referência à Venezuela, explicando estes fatores, em grande medida, a variação das responsabilidades registada no ano.
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5.2. Passivos contingentes decorrentes das medidas de resolução
O Fundo de Resolução (FdR) apresentava, no final de 2019, recursos próprios negativos de 7 021 M€, um agravamento de 907 M€1 (Gráfico II. 18).
Estes valores resultam da atividade do Fundo que, a partir de 2014, prestou apoio financeiro às medidas de resolução aplicadas ao Banco Espírito Santo (BES) (4 900 M€, para subscrição e realização integral do capital social do Novo Banco (NB)) e ao BANIF (489 M€, para absorção de prejuízos).
Recorreu, para o efeito, a empréstimos no valor de 5 089 M€2, a que acrescem os novos empréstimos do Estado (430 M€ em 2018 e 850 M€ em 2019) para financiar parcialmente pagamentos ao NB ao abrigo do acordo de capitalização contingente tendo, a 31/12/2019, um total de capital em dívida de 6 233 M€, podendo ser reembolsado, na sua totalidade, só a 31/12/2046.
Gráfico II. 18 – Recursos próprios do FdR
(em milhões de euros)
Fonte: FdR, Relatórios e Contas. Elaboração TC.
5.2.1. Mecanismo de capitalização contingente: 2976M€ de perdas já cobertas e até 914M€ de perdas a cobrir
O mecanismo
O processo de venda do NB, concluído em 2017 – em que a Lone Star passou a deter 75% do capital social do NB e o FdR os restantes 25% – incluiu um mecanismo de capitalização contingente (CCA), que vigora até 31/12/20253, através do qual o FdR se compromete a efetuar pagamentos ao NB para cobrir perdas na carteira de ativos abrangidos até ao limite de 3 890 M€, e desde que se verifiquem rácios de capital do NB inferiores aos acordados4.
A carteira de ativos
O valor contabilístico bruto da carteira de ativos abrangida pelo CCA, composta por ativos considerados não estratégicos face à atividade core do NB, ativos improdutivos ou em incumprimento, reduziu-se em 8 101 M€, entre a data da sua constituição (junho de 2016) e dezembro de 2019. Nesse período, o seu valor
1 Neste montante, estão refletidos, designadamente, o reconhecimento da receita proveniente da Contribuição sobre o Sector Bancário relativa a 2019 (179 M€), o recebimento das contribuições diretas das instituições participantes no âmbito do regime transitório previsto na Lei 23-A/2015, de 26/03 (74 M€), a constituição de uma provisão de 1 037 M€ para fazer face às responsabilidades com o NB em 2020 e o resultado líquido negativo de 119 M€ apurado no período.
2 4 389 M€ de empréstimos concedidos pelo Estado (dos quais o FdR amortizou 136 M€, em 2016) e 700 M€ por entidades participantes Fundo.
3 Podendo ser estendido até 31/12/2026. 4 De acordo com o FdR, “caso os níveis de solvabilidade do Novo Banco – medidos pelo rácio CET1 e pelo rácio Tier 1 – se
tornem inferiores a um limiar fixado nos contratos, e caso se tenham até essa altura registado perdas no conjunto de ativos abrangido pelo mecanismo, então o Fundo de Resolução efetuará ao Novo Banco, S. A., um pagamento no montante correspondente ao menor valor entre as perdas registadas nos ativos e o montante necessário para repor o nível de solvabilidade no limiar fixado contratualmente” (FdR, Relatório e Contas 2019, p. 43).
-5 104
-6 114
-7 021
2017 2018 2019
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de referência1 diminuiu 5 486 M€, passando de 7 838 M€ para 2 352 M€, porque, apesar da entrada de novos registos na carteira e do aumento de exposições (em 1 001 M€ e 890 M€, respetivamente)2, reduziu-se em resultado dos recebimentos obtidos dos ativos integrados (recebimentos cash: 4 172 M€) e do reconhecimento de perdas (3 206 M€)(Gráfico II. 19).
Neste contexto, sobressai a redução em 80% do valor da carteira de empréstimos, de 6 108 M€ (78% do valor inicial da carteira) para 1 200 M€, passando a representar 51% do valor de referência da carteira (Gráfico II. 20).
Gráfico II. 19 – Valor contabilístico bruto e valor de referência da carteira do CCA
Gráfico II. 20 – Estrutura do valor de referência da carteira do CCA
Fonte: Elaboração TC com base em informação disponibilizada pelo FdR. Fonte: Elaboração TC com base em
informação disponibilizada pelo FdR.
Os pagamentos do FdR
Para os pagamentos a realizar pelo FdR para satisfação das obrigações ao abrigo do CCA, foi celebrado um Acordo Quadro entre o Estado e o FdR, com base no qual foram assinados contratos de abertura de crédito, com limite anual de 850 M€ e vencimento em 31/12/2046.3
Em três anos, os pagamentos do FdR ao NB no âmbito do CCA totalizaram 2 976 M€ (792 M€ relativos a 2017, 1 149 M€ relativos a 2018 e 1 035 M€ relativos a 20194), o que corresponde já a 77% do valor máximo previsto pelo acordo.
Estes pagamentos, como evidencia o Gráfico II. 21:
♦ foram financiados em 72% (2 130 M€) por empréstimos do Estado (430 M€ em 2018 e o valor limiteanual de 850 M€, tanto em 2019 como em 20205);
1 O valor de referência do CCA corresponde ao valor contabilístico bruto dos ativos líquido de imparidades e outros efeitos (valor líquido dos ativos). Note-se, porém, que este conceito não corresponde ao valor líquido contabilístico, designadamente porque o valor de referência reflete a dedução ao ativo das provisões para as rubricas extrapatrimoniais e, para o valor líquido contabilístico, concorrem todos os recebimentos obtidos pelo NB, incluindo juros.
2 Trata-se da reestruturação de anteriores exposições (por exemplo, ativos que entram por contrapartida de reembolsos/recuperações) e de novas exposições (por exemplo, decorrentes de compromissos já assumidos).
3 Celebrados entre o Estado Português e o FdR em 02/10/2017 (objeto de duas Adendas, datadas de 04/10/2017 e 03/05/2019) e em 05/05/2020, autorizados respetivamente pelos Despacho do SEAFin de 22/05/2018 e de 05/05/2020.
4 O pagamento veio a ocorrer em maio de 2020 (Comunicado do FdR de 04/06/2020). 5 Disponibilizados pelos Despachos 542/2019 do SEO de 17/04/2019 e 105/2020 do SEAFin de 05/05/2020.
6 108
1 200
1 730
1 151
7 838
2 352
0
2 000
4 000
6 000
8 000
jun/16 dez/19(e
m m
ilhõe
s de
eur
os)
Empréstimos Outros ativosTotal
7 838
2 352
4 868
2 252
8901 001
3 206
4 172
12 705
4 604
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
jun/16 Novosregistos
Aumentode exposição
Recebimentos(cash)
Perdas dez/19
(em
milh
ões
de e
uros
)
Valor de referência Imparidades e outros efeitosValor contabilístico bruto
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♦ cobriram 82% das perdas totais registadas1uma vez que os pagamentos ao NB apenas compensam asperdas nos ativos abrangidos pelo CCA até ao valor necessário para repor os rácios de capital do NB nosníveis acordados.
Gráfico II. 21 – Perdas no CCA, transferências do FdR e empréstimos do Estado
Fonte: FdR.
Pagamentos futuros
O valor remanescente no âmbito do CCA, suscetível de vir a ser suportado pelo FdR ascende a 914 M€. O FdR considera existir “incerteza significativa quanto aos parâmetros relevantes para o apuramento de eventuais responsabilidades futuras”2 no âmbito do CCA. De notar, no entanto, que o NB, até 30/06/2020, contabilizou mais 176 M€, a receber ao abrigo desse mecanismo3. A gestão corrente da carteira de ativos abrangidos pelo CCA é assegurada pelo NB, embora o FdR seja o responsável por decisões várias4. Em 2019, o Fundo:
♦ pronunciou-se sobre um total de 75 operações, tendo-se oposto à ação proposta pelo NB em 13%dos casos e proposto recomendações ou condições para a sua execução em 49%5;
♦ solicitou, em articulação com o Ministério das Finanças, a realização de uma auditoria à concessãodos créditos integrados no CCA, a qual viria a ser integrada no âmbito da auditoria especial que a leipassou a prever que se realize na sequência da disponibilização de fundos públicos ao NB6;
♦ transmitiu ao NB o entendimento que o impacto adicional nos fundos próprios do banco da eventualreversão da decisão de adesão ao regime transitório de introdução da Norma Internacional de Relato
1 Existem perdas que, até 31/12/2019, não foram cobertas pelo FdR (637 M€) e que, nos termos do CCA transitam para períodos subsequentes, em que é feita nova comparação com o valor necessário para repor os rácios de capital do NB nos níveis acordados.
2 FdR, Relatório e Contas 2019, p. 44. 3 NB, Relatório e Contas Intercalar – 1.º semestre 2020. Trata-se de um valor estimado, uma vez que o valor da
compensação será apurado no final do ano, dependendo das perdas ocorridas e dos rácios regulamentares à data. 4 Comunicado do FdR de 17/06/2019. Cfr., igualmente, o comunicado do FdR de 17/09/2020 relativo ao “Processo de
acompanhamento do Acordo de Capital Contingente («CCA»)”. 5 FdR, Relatório e Contas 2019, pp. 13-14. 6 N.º 2 do art. 4.º da Lei 15/2019, de 12/02.
2 130Empréstimos
do Estado
914
3 206
409
3 615
2976
637
3 890
0
1 000
2 000
3 000
4 000
Perdas nosativos do CCA
Outras perdas doCCA
Perdas totais Transferênciasdo FdR
Perdas nãosuportadas pelo
FdR até31/12/2019
Limite do CCA
(em
milh
ões
de e
uros
)
Valor não utilizado
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Financeiro 9 – Instrumentos Financeiros1 (que se estima em 226 M€) não se encontra abrangido pelo mecanismo estabelecido no CCA. Tendo o NB o entendimento contrário e não tendo havido acordo entre as partes, esta matéria será apreciada por um tribunal arbitral2.
5.2.2. Outras responsabilidades contingentes – situações de impacto ainda imprevisível
O FdR divulgou outras obrigações contingentes3 (para além das associadas ao CCA):
♦ Processos judiciais em que o FdR foi citado como réu ou contrainteressado, embora continue aconsiderar "que não existe qualquer evidência que infirme a sua convicção de que a probabilidade de sucesso seja superior à probabilidade de insucesso"4:
◊ Impugnação da medida de resolução aplicada ao BES, objeto de decisões favoráveis ao FdR“confirmando uma tendência de favorabilidade material já manifestada no ano de 2018” 5.
◊ Ações judiciais apresentadas pelos investidores lesados – em 2019 por via do acordo com osInvestidores não Qualificados Titulares de Papel Comercial do Grupo Espírito Santo6 “findou um número significativo de ações judiciais e prevê-se que o mesmo venha a suceder em 2020, estimando-se,assim, a redução da litigância contra o Fundo de Resolução em mais algumas dezenas de ações”.7
◊ Impugnações judiciais propostas por instituições de crédito para anulação dos atos de liquidaçãoda contribuição sobre o sector bancário, foram, até ao momento, julgadas improcedentes.
◊ Impugnações judiciais propostas por instituições de crédito relativas às contribuições periódicas,aguardam ainda julgamento.
♦ Aplicação do princípio de que nenhum credor da instituição de crédito sob resolução poderá assumirum prejuízo maior do que aquele que assumiria caso essa instituição tivesse entrado em liquidação8.
Os resultados do relatório de avaliação independente sobre a resolução aplicada ao BANIF,divulgados pelo Banco de Portugal (BdP)9, destacam que:
1 Regulamento (UE) 2017/2395 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12/12, que criou as condições para se mitigarem os impactos negativos súbitos nos fundos próprios principais de nível 1 (CET 1) decorrentes da aplicação da IFRS 9, distribuindo-os ao longo do período de transição. Em 2018, o NB aderiu a este regime transitório, tendo, em 2019, solicitado ao BCE autorização para reverter a decisão anterior.
2 FdR, Relatório e Contas 2019, p. 52. 3 FdR, Relatório e Contas 2019, pp. 47-53. 4 FdR, Relatório e Contas 2019, p. 48. 5 FdR, Relatório e Contas 2019, p. 48. Acórdão de 12/03/2019 proferido pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa,
por unanimidade dos seus vinte juízes, que confirmou a constitucionalidade do regime jurídico da resolução e a plena legalidade da medida de resolução aplicada ao BES e acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 13/03/2019, que proferiu decisão de mérito inteiramente favorável ao FdR relacionada com a impugnação do processo de venda do NB.
6 “Memorando de Entendimento sobre um Procedimento de Diálogo com os Investidores não Qualificados Titulares de Papel Comercial do Grupo Espírito Santo” (MdE) assinado, em 30/03/2016, pelo Governo, BdP, a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários, o BES e a Associação de Indignados e Enganados do Papel Comercial. Do trabalho desenvolvido resultou um Modelo de Solução, que implicou a desistência das ações que se fossem julgadas procedentes poderiam resultar em responsabilidades de 495 M€ para o FdR (valor estimado), mais juros de mora vincendos e outras despesas.
7 FdR, Relatório e Contas 2019, p. 49. 8 Arts. 145.º-H n.º 4 e 145.º-B n.º 3 do RGICSF na redação em vigor à data da aplicação da medida de resolução (atuais
arts. 145.º-H n.º 16 e 145.º-AA n.º 1 alínea f) do Regime). Também abrange as responsabilidades que poderão advir dos créditos adquiridos pelo FRC (Regulamento de Gestão do FRC, Parte II, Ponto 1 – Ativos Excluídos e Ponto II-Créditos sobre o Fundo de Resolução).
9 Cfr. Comunicado de 15/07/2020.
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◊ O valor estimado de realização dos ativos do BANIF em cenário de liquidação seria de 6 233 M€(cerca de 51% do valor líquido contabilístico do ativo do BANIF antes da aplicação da MR).
◊ O valor estimado dos créditos sobre a insolvência ascenderia a 12 257 M€, dos quais cerca de50% corresponderiam a créditos privilegiados e garantidos que, teriam um nível de recuperaçãode 100% em cenário de liquidação imediata do BANIF.
◊ Em cenário de hipotética liquidação imediata do BANIF (que teria ocorrido caso não tivessemsido aplicadas as MR), o nível de recuperação dos créditos subordinados seria nulo e o nível derecuperação dos créditos comuns, a obter no termo do processo de liquidação, seria de 12,7%.
◊ No quadro do processo de liquidação judicial do BANIF iniciado na sequência da resolução, onível de recuperação: i) dos créditos privilegiados, no termo da liquidação (essencialmentecompostos pelo crédito de 489 M€ do FdR), deverá ser de 7,6%; ii) dos créditos subordinados edos créditos comuns que não foram transferidos para o Banco Santander Totta será nulo.
Conclui o BdP que “não foi estimada nenhuma diferença no tratamento dos acionistas e dos credores subordinados num e noutro cenário…”, porém “Já quanto aos créditos comuns que não foram transferidos para o Banco Santander Totta (no montante estimado de 55,9 milhões de euros), o avaliador independente estima que obteriam uma recuperação de 12,7% do valor dos seus créditos em cenário de liquidaçãoimediata (valor nominal, i.e. recuperação a obter no termo da liquidação), ao passo que a estimativa de recuperação decorrente da resolução para esses mesmos créditos comuns é de 0%”.
O FdR considera não existirem elementos que permitam avaliar a existência e/ou o valor desta responsabilidade potencial, no que concerne às medidas de resolução (MR) aplicadas ao BES e ao BANIF1, a qual depende “da identificação em concreto dos direitos de crédito em causa e respetivos montantes, a ocorrer em sede de reconhecimento de créditos no âmbito do processo de liquidação”. O BdP entende que, estando o processo de liquidação do BANIF a decorrer, está ainda por esclarecer um conjunto de complexas questões2 para efeito do pagamento de eventuais compensações.
♦ Garantia prestada sobre as obrigações emitidas pela Oitante – Até 31/12/2019, a Oitante efetuoureembolsos antecipados parciais no total de 546 M€, reduzindo o valor da garantia prestada pelo FdR para 200 M€3, não se perspetivando que venha a ser acionada.
♦ Neutralização, por via compensatória, junto do NB, dos eventuais efeitos negativos de decisõesfuturas, decorrentes do processo de resolução, de que resultem responsabilidades para esse banco4.Face aos pedidos de indeminização recebidos em 20195, o FdR reforçou a provisão para 4,8 M€,correspondente a um aumento de 3,8 M€ em relação ao valor com que foi constituída em 2018.
1 FdR, Relatório e Contas 2019, p. 50. 2 De acordo com o BdP, nas questões a esclarecer inclui-se a identificação dos direitos de crédito e do respetivo montante,
que exige, pelo menos, o reconhecimento de créditos em sede do processo de liquidação, que ainda não ocorreu. 3 O valor inicial da garantia em 2015 era de 746 M€. 4 Compete ao FdR, por deliberação do BdP de 29/12/2015, neutralizar os efeitos de decisões que sejam juridicamente
vinculativas, alheias à vontade do NB e para as quais este não tenha contribuído e que, simultaneamente, se traduzam na materialização de responsabilidades e contingências que, de acordo com o perímetro de transferência para o NB, conforme definido pelo BdP, deveriam permanecer na esfera do BES ou dar origem à fixação de indemnizações no âmbito da execução de sentenças anulatórias de decisões adotadas pelo BdP. Os documentos contratuais, no âmbito da operação de venda do NB, “contemplam disposições específicas que produzem efeitos equivalentes à referida deliberação” do BdP “pelo que se mantém, assim, o quadro de responsabilidades contingentes do Fundo de Resolução” (FdR, Relatório e Contas 2019, p. 50).
5 Nos anos de 2018 e de 2019, transitaram em julgado em Espanha 10 sentenças que condenaram o Novo Banco, Sucursal em Espanha, e uma que condenou o NB, relativamente às quais foi solicitada a devida compensação ao FdR, estando a ser analisados os fundamentos para a sua exigibilidade.
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♦ Eventuais situações de incumprimento de declarações em garantia constantes do contrato decompra e venda e da adenda contratual (title warranties e business warranties). O FdR informa que “ainda que tenham ocorrido notificações suscetíveis de vir a ser qualificadas como situações de incumprimento debusiness warranties, (…), não existem elementos que levem a que se considere que a probabilidade de o Fundo de Resolução ter que vir a efetuar pagamentos por força das business warranties é superior à probabilidade de que tais pagamentos não venham a ocorrer”1.
♦ Impacto do Regime Especial aplicável aos Ativos por Impostos Diferidos (REAID)2 na participaçãode 25% no NB detida pelo FdR.
O NB, após a notificação pela AT sobre a confirmação da conversão dos ativos por impostos diferidos em créditos tributários, com referência aos períodos de tributação de 2015 e de 2016, recebeu oscorrespondentes valores,154 M€ e 99 M€3. Estão em apreciação pela AT os processos com referênciaaos períodos de 2017 e de 20184.
O FdR tem o prazo de 3 anos para exercer a opção de adquirir os direitos de conversão atribuídos aoEstado, cujo termo ocorre em 2022. Se esta opção não for exercida, o Estado tornar-se-á acionista doNB, passando a deter um número de ações ordinárias representativas de uma percentagemacumulada de 2,7% do capital social do banco. A esta acrescerá – após confirmação da AT e se foremverificados um conjunto de pressupostos – uma diluição adicional de 7,6 pontos percentuais relativaàs conversões respeitante aos períodos de 2017 e 2018.
Note-se que, nos termos do Contrato de Venda e Subscrição de 75% do capital social do NBcelebrado com a Lone Star, o efeito dessa diluição deverá afetar exclusivamente a participação doFdR5.
♦ Apesar disso, o FdR considera não estarem reunidas as condições necessárias para estimar, de formafiável “o efeito financeiro decorrente da responsabilidade contratual assumida pelo Fundo de Resolução paraassegurar a manutenção da percentagem de participação da Lone Star no Novo Banco, S. A. com a consequente diluição da percentagem de participação detida pelo FdR”.6
1 FdR, Relatório e Contas 2019, p. 53. – cfr. ponto 2.2 do Acordo Quadro relativo à disponibilização de meios financeiros para a satisfação das obrigações do FdR (02/10/2017).
2 Aprovado pela Lei 61/2014, de 26/08. Este regime prevê que os ativos por impostos diferidos são convertidos em créditos tributários em determinadas condições e, após validação pela AT, esses montantes são objeto de reembolso à instituição de crédito, com a correspondente constituição de direitos de conversão ao Estado. O exercício dos direitos de conversão implica o aumento do capital social, com a atribuição dessas ações ao Estado (ou outra entidade pública a quem tenha cedido esses direitos).
3 Em dezembro de 2017 e de 2018, respetivamente (NB, Relatório e Contas de 2018, pp. 282 e 283 e Informação prestada pela AT em 15/05/2020).
4 Para este período, os montantes de ativos por impostos diferidos solicitados pelo NB são 136 M€ e 162 M€. Cfr. NB, Relatório e Contas 2019, pp. 242-243.
5 FdR, Relatório e Contas 2019, p. 53. 6 Opinião aceite pelo auditor externo das demonstrações financeiras do FdR (EY) e pelo Parecer do Conselho de Auditoria
do BdP. Cfr. FdR, Relatório e Contas 2019, p. 53. e Pareceres do Conselho de Auditoria do BdP e do Auditor Externo.
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5.3. Parcerias Público-Privadas e Outras Concessões
Em Portugal, Parcerias Público-Privadas (PPP)1 são contratos que obrigam entidades privadas, de forma duradoura e perante parceiros públicos, a assegurar, mediante contrapartida, atividades que satisfaçam necessidades coletivas, em que a responsabilidade por investimento, financiamento, exploração e riscos associados incumbe, no todo ou em parte, aos parceiros privados. São finalidades essenciais das PPP: a economia e o acréscimo de eficiência na afetação de recursos públicos face a outros modelos de contratação; a melhoria qualitativa e quantitativa dos serviços sob avaliação permanente de parceiros públicos e utentes.
Além das PPP, existem outros contratos de concessão e de subconcessão de obras públicas e de serviços públicos2 que também constituem instrumentos de regulação jurídica das relações de colaboração entre entes públicos e entes privados3. Tais contratos são comuns em sectores regulados que abrangem bens de domínio público com atividades sujeitas a obrigações de serviço público, gerando receitas para o Estado ou contrapartidas contratuais de outra natureza (em função da atividade que a entidade concessionária ou subconcessionária desenvolve no mercado), sendo o risco associado à receita relevante para o Estado. Há ainda contratos de concessão a empresas públicas, como a Infraestruturas de Portugal (uma concessionária das redes rodoviária e ferroviária4), sendo os riscos associados à despesa e à receita relevantes para o Estado.
A informação sobre PPP é reportada na CGE5 pela Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP)6 cuja missão é participar na preparação, desenvolvimento, execução e acompanhamento global de processos de parcerias, bem como prestar apoio técnico ao Ministério das Finanças e a outras entidades em processos daquela natureza. Para a CGE 2019, a UTAP recorreu a dados do ROE 2019 e do INE, bem como a dados obtidos dos parceiros públicos e privados, sendo estes responsáveis pela sua veracidade e coerência, incluindo os pressupostos subjacentes à estimativa de encargos plurianuais líquidos que a UTAP reporta7.
A apreciação do Tribunal decorre da evidência recolhida no âmbito do trabalho realizado para o presente Parecer, o qual envolveu o exame da informação sobre PPP constante da CGE 2019 e dos ROE 2019 e 2020, o exame dos boletins anual (PPP) e trimestrais (PPP e Outras Concessões) da UTAP para 2019, bem comoa formulação de questionários e o exame das respostas do Ministério das Finanças e da UTAP.
1 Nos termos do art. 2.º, n.º 1, e do art. 4.º do DL 111/2012, de 23/05, que estabelece normas gerais aplicáveis à intervenção do Estado na definição, conceção, preparação, lançamento, adjudicação, alteração, fiscalização e acompanhamento global das PPP.
2 A concessão de obras públicas é o contrato pelo qual o contratado se obriga à execução ou à conceção e execução de obras públicas, adquirindo em contrapartida o direito, durante um determinado período, à respetiva exploração, e, se assim estipulado, o direito ao pagamento de um preço. Já a concessão de serviços públicos consubstancia o contrato pelo qual o contratado se obriga a gerir, em nome próprio e sob sua responsabilidade, uma atividade de serviço público, durante um determinado período, sendo remunerado pelos resultados financeiros dessa gestão ou, diretamente, pelo contraente público – Art. 407.º do Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo DL 18/2008, de 29/01, republicado pelo DL 111-B/2017, de 31/08 e alterado pelo DL 33/2018, de 15/05, DL 170/2019, de 04/12 e Resolução da Assembleia da República 16/2020, de 19/03.
3 Nos termos do artigo 2.º, n.º 4, do DL 111/2012. 4 Gestor de infraestruturas, nos termos do contrato de concessão geral da rede rodoviária nacional celebrado com o Estado
e dos contratos de concessão que com o mesmo venham a ser celebrados, bem como a gestão das demais infraestruturas sob sua administração – nos termos do art. 6.º, n.º 2, do DL 91/2015, de 29/05.
5 CGE 2019, Volume I, Tomo 1, pp. 21 a 33 e 37 a 40. 6 Criada pelo DL 111/2012, de 23/05. 7 Boletim Anual das PPP e Boletins Trimestrais das PPP e das Concessões para 2019 (Publicações UTAP).
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5.3.1. Universo por certificar
Sobre concessões, a CGE apenas reporta informação relativa a PPP sem identificar o respetivo universo. Porém, a UTAP divulgou informação sobre outras concessões, até 31/12/2019, como consta do quadro infra.
Quadro II. 23 – Universo de PPP e Outras Concessões
Sector PPP Outras Concessões
2018 Variação 2019 2018 Variação 2019
Portuário 0 0 0 32 0 32
Rodoviário 21 0 21 0 0 0
Águas 0 0 0 11 0 11
Gás Natural 0 0 0 10 0 10
Saúde 8 -1 7 0 0 0
Eletricidade 0 0 0 3 0 3
Ferroviário 3 0 3 0 0 0
Aeroportuário 2 0 2 0 0 0
Hídrico 0 0 0 2 0 2
Segurança 1 -1 0 0 0 0
Total 35 -2 33 58 0 58
Fonte: UTAP.
O universo de concessões reportado pela UTAP a 31/12/2019 (nos seus boletins) é de 33 PPP e 58 outras concessões. Face a 31/12/2018 verificam-se as alterações seguintes:
♦ A exclusão nas PPP do contrato celebrado entre o Estado e a SIRESP, SA, para gestão, operação emanutenção da rede SIRESP – Sistema Integrado das Redes de Emergência e Segurança de Portugal,não obstante a sua vigência até 30/06/2021. A exclusão deveu-se à transmissão para o Estado, em01/12/2019, da totalidade das participações sociais dos acionistas privados da SIRESP, SA, data apósa qual o acompanhamento, a execução, a modificação e a fiscalização desse contrato e do contratode concessão de serviço público que lhe irá suceder ficaram dispensados do cumprimento do regimedo DL 111/2012, de 23/05, nos termos do DL 81-A/2019, de 17/06. Porém, como o quadro suprarevela, a exclusão das PPP não levou à inclusão deste contrato nas outras concessões, como deveriater sucedido se a informação reportada fosse integral e fiável.
♦ A exclusão nas PPP do contrato de gestão do Hospital de Braga celebrado entre o Estado e a EscalaBraga, SA, devido à extinção da parte relativa à gestão do estabelecimento hospitalar em 31/08/2019,sem acordo para a renovação contratual, ter determinado a reversão do estabelecimento para a esfera e gestão pública, tendo sido criada nos termos do DL 75/2019, de 30/05, uma entidade públicaempresarial, o Hospital de Braga, EPE, para assegurar a plena continuidade da operação desseestabelecimento hospitalar. Porém, este contrato voltou a integrar o universo de PPP considerado noprimeiro boletim trimestral de 2020, para reportar um fluxo financeiro previsto para esse ano.
Nos seus boletins, a UTAP alega que o universo das PPP é dinâmico, em função da extinção ou celebração de contratos ou da avaliação e confirmação da verificação dos requisitos legais de aplicação do DL 111/2012.
E, até 31/12/2019, considerou, como outras concessões, um conjunto de contratos tradicionalmente reportados pela tutela financeira do Estado, configurando ou não PPP nos termos do DL 111/2012. Quatro desses contratos, relativos a concessões de serviço público portuário, já foram integrados no universo de PPP que, no primeiro boletim trimestral de 2020, passa de 33 para 38 contratos.
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A UTAP declara ter descontinuado o boletim das outras concessões a partir de 2020, por não ter previsão legal e gerar inúmeras dúvidas e contradições. Declara, também, não dispor de informação sobre o contrato de concessão da empresa Infraestruturas de Portugal, SA, por se encontrar excluído da aplicação do DL 111/2012 nem considerar quaisquer infraestruturas rodoviárias sob a gestão direta dessa empresa.
Ora, a primeira condição de eficácia do controlo e acompanhamento das PPP e de outras Concessões e Subconcessões (CS) é a certificação do respetivo universo de contratos. Porém, como se constata, a informação prestada é cada vez mais insuficiente para assegurar essa certificação e revela risco material de falta de controlo desse universo pelo Estado. Com efeito, à falta de informação reportada na CGE sobre os contratos que não sejam PPP consideradas pela UTAP junta-se, a partir de 2020, a eliminação dos boletins sobre outras concessões. O “dinamismo” do universo das PPP só levou à integração dos dois contratos de serviço público aeroportuário em 2018, quando a privatização da ANA, SA, ocorreu em 17/09/2013. Além disso, os dados reportados continuam sem ser objeto de validação da sua veracidade e consistência (como a UTAP assume).
A informação prestada na CGE deveria identificar o universo de contratos de concessão e subconcessão de obras e de serviços públicos (distinguindo as PPP dos demais contratos), com entidades concedentes, concessionárias ou subconcessionárias e períodos de vigência, bem como com a pertinente informação (anual e acumulada) proveniente de demonstrações orçamentais e financeiras certificadas.
Face às deficiências identificadas, o Ministério das Finanças (MF) informou este Tribunal, em 2019, que já teriam sido “encetadas diligências para lançamento de um processo com o apoio da Comissão Europeia (…)” e que tal “deveria permitir que o tratamento contabilístico dos contratos de PPP e CS celebrados pelo Estado Português” passasse a ser “consistente com os standards nacionais e internacionais”. Instado, em setembro de 2020, a reportar a situação desse processo, o MF respondeu que por “razões diversas não foi ainda possível avançar com o projeto de implementação das normas contabilísticas do SNC-AP derivadas da IPSAS 32 – service concession arrangements”.
Em contraditório, a UTAP começa por referir rever-se inteiramente nas preocupações e recomendações reiteradas pelo Tribunal de Contas. Mas alega não ser sua responsabilidade certificar ou acompanhar o universo de contratos excluídos da aplicação do DL 111/2012, nem dispor de recursos suficientes para identificar o universo de PPP (o que inclui a verificação do cumprimento dos requisitos legais de cada contrato para ser qualificado como PPP) e menos ainda para assegurar o seu acompanhamento e controlo.
Ora, as recomendações reiteradas pelo Tribunal são dirigidas ao Governo.
Em contraditório, o MF alega que a UTAP deixou de divulgar os “boletins das concessões” porque a sua publicitação não é legalmente obrigatória, porque os dados recebidos dos respetivos contraentes públicos eram meramente reproduzidos e para minimizar equívocos. Alega, também, que o universo de contratos de PPP e outras concessões é, por natureza, dinâmico, em resultado do ciclo de vida dos contratos e da evolução dogmática, jurisprudencial e legislativa associada a estes modelos de contratação.
Ora, para que o tratamento contabilístico dos contratos de PPP e CS celebrados pelo Estado Português passe a ser consistente com os padrões nacionais e internacionais (como pretendia o MF em 2019), a informação prestada com insuficiências deve ser corrigida em vez de eliminada e o respetivo universo de contratos deve ser objeto de acompanhamento e controlo eficazes para assegurar o rigor e a transparência das suas contas e do cumprimento dos seus objetivos, devendo, para o efeito, habilitar a UTAP (como era entendimento do MF reportado ao Tribunal em 2018) ou, também, outras entidades.
A CGE também continua sem reportar informação sobre a obrigação legal de avaliação permanente das PPP pelos parceiros públicos, designadamente quanto à economia e ao acréscimo de eficiência na afetação de
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recursos públicos, face a outros modelos de contratação, bem como à melhoria qualitativa e quantitativa dos serviços, que constituem as finalidades essenciais das PPP. E continuam por referir os impactos, nas contas nacionais, dos encargos líquidos suportados e a suportar com as PPP e as outras concessões.
Em contraditório, o Ministério das Infraestruturas e da Habitação (MIH) alega que o legislador apenas definiu (n.º 1 do artigo 4.º do DL 111/20121) “a melhoria qualitativa e quantitativa do serviço” como objeto de avaliação permanente, porque senão a palavra “induzida” teria de estar no plural para abranger “a economia e o acréscimo de eficiência na afetação de recursos públicos”.
Ora, não só a expressão “bem como a melhoria qualitativa e quantitativa do serviço” se encontra entre vírgulas nessa norma (contrariando o alegado) como, sobretudo, incumbe ao “parceiro público, o acompanhamento, a avaliação e o controlo da execução do objeto da parceria, de forma a garantir que são alcançados os fins de interesse público subjacentes” (nos termos do artigo 5.º do DL 111/2012, com sublinhado nosso). Porém, são exemplos da falta de informação sobre essa obrigação legal, a inclusão no universo das PPP, em 2018, dos contratos de serviço público aeroportuário celebrados com a ANA, SA, em 2012 e com a ANAM, SA, em 2013 (a ANAM foi incorporada na ANA em outubro de 2014) e a exclusão desse universo, em 2019, dos contratos celebrados com a SIRESP, SA, em 2006, e com a Escala Braga, SA, em 2009, sem terem sido divulgadas avaliações desses contratos.
5.3.2. Avaliação deficiente da execução orçamental pública
Na CGE 2019 (em junho de 2020) são reportados 1 543 M€ de encargos públicos líquidos com PPP, menos 8% do que na CGE 2018 (1 678 M€), tendo a sua previsão no ROE 2019 (em outubro de 2018) sido de 1 692 M€ e a sua estimativa no ROE 2020 (em dezembro de 2019) de 1 603 M€, como consta do quadro seguinte.
Quadro II. 24 – Execução Orçamental Pública das PPP
Sector Previsão 2019 (M€) Execução (M€) CGE/ROE
2019 ROE 2019 Variação ROE 2020 CGE 2018 Variação CGE 2019 Rodoviário – Receita 338 + 33 371 358 + 26 384 114%
Rodoviário – Despesa 1 518 - 46 1 472 1 488 - 63 1 425 94%
Saúde – Receita
Saúde – Despesa 425 + 22 447 469 - 41 428 101%
Ferroviário – Receita
Ferroviário – Despesa 54 0 54 38 + 11 49 91%
Aeroportuário – Receita
Aeroportuário – Despesa
Segurança – Receita
Segurança – Despesa 33 - 33 0 42 - 17 25 76%
Receita (R) 338 + 33 371 358 + 26 384 114%
Despesa (D) 2 030 - 57 1 973 2 037 - 110 1 927 95%
Resultado (R – D) - 1 692 + 89 - 1 603 - 1 678 + 136 - 1 543 91%
Fonte: CGE e ROE
1 “Constituem finalidades essenciais das parcerias a economia e o acréscimo de eficiência na afetação de recursos públicos face a outros modelos de contratação, bem como a melhoria qualitativa e quantitativa do serviço, induzida por formas de controlo eficazes que permitam a sua avaliação permanente por parte do parceiro público e dos potenciais utentes.”
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É recorrente a variação entre estimativa e execução dos encargos líquidos com PPP (60 M€ em 2019) ser material (40%) face à variação entre previsão e execução (149 M€). Esta inconsistência carece de explicação não apenas em termos globais, mas também porque:
♦ No sector rodoviário, estimou-se gastar menos 79 M€ face ao previsto e foram gastos menos 139 M€.
♦ No sector da saúde, estimou-se gastar menos 22 M€ face ao previsto e foram gastos mais 3 M€.
♦ No sector ferroviário, estimou-se gastar o previsto (54 M€) e foram gastos menos 5 M€ (9%).
♦ No sector da segurança (SIRESP) previu-se gastar 33 M€, estimou-se nada gastar e gastou-se 25 M€.
Para o sector aeroportuário, o ROE e a CGE não registam qualquer previsão nem execução orçamental apesar da inclusão de dois contratos de concessão de serviço público aeroportuário (celebrados em 2012 e em 2013) no universo das PPP em 2018. Na CGE 2019 é referido que, nos termos contratuais, a remuneração da concessionária (ANA) assenta, exclusivamente, nas receitas provenientes da prestação de atividades e serviços aeroportuários, de atividades comerciais ou outras relativas à atividade de gestão dessa concessão. Ora, nos termos contratuais, a contrapartida pela prestação de atividades e serviços aeroportuários consiste no produto de taxas cujo regime de liquidação e cobrança consta do DL 254/2012, de 28/11. Nos termos deste diploma, a esse regime é aplicável a legislação tributária, tratando-se, pois, de tributos (receitas públicas de caráter obrigatório) que, nos termos da Lei Geral Tributária (LGT), devem ser administrados por entidade pública legalmente incumbida da sua liquidação e cobrança, devendo esta cobrança, nos termos da LEO, ser objeto de previsão e contabilização, como receita pública, tal como a entrega do produto dessas taxas à concessionária, nos termos contratuais, também o deve ser, como despesa pública.
Porém, à revelia do princípio orçamental da unidade e da universalidade consagrado na LEO e em desrespeito do disposto na LGT, o valor dessas taxas é faturado, recebido e contabilizado como prestação de serviços por uma empresa privada desde 17/09/2013 (ANA), sem a intervenção de qualquer entidade pública como administradora dessa receita pública ou como responsável pela entrega do seu produto e pela respetiva contabilização na despesa pública. Com a omissão da receita é lesado o direito dos tributados à garantia pública de o valor exigido ser o devido e com a subsequente omissão na despesa é lesado o direito de os cidadãos serem informados da receita e despesa públicas relativas à concessão de serviço público aeroportuário.1
Esta omissão é material visto que a receita das taxas aeroportuárias sujeitas a regulação económica (receita regulada) reportado pela ANA é de 601 M€ em 2019 e perfaz 2 753 M€ de 2014 a 2019, constituindo uma estimativa dos encargos públicos acumulados com a concessão atribuída à ANA em 14/12/2012, por 50 anos, através do pagamento inicial de 1 200 M€ ao qual se soma a crescente partilha de receitas (de 1% a 10%) desde o 11.º ano da concessão, assumindo a concessionária os custos com o serviço concessionado.
Para o sector rodoviário, o ROE 2019 (na página 242) refere que as receitas públicas integram o “Produto dacobrança de taxas de portagem efetuada nas concessões (com exceção daquelas em que a titularidade destas receitas pertence à respetiva concessionária) e nas subconcessões”. Ora, as taxas de portagem são tributos, aos quais é aplicável o disposto na LGT e na LEO, pelo que a exceção referida no ROE desrespeita o princípio orçamental da unidade e da universalidade, bem como o disposto na LGT, por implicar a omissão da receita dessas taxas e da despesa pública correspondente à entrega do respetivo produto às entidades concessionárias, tal como referido supra para as taxas aeroportuárias.
1 Esta deficiência é uma das principais conclusões do Relatório da Auditoria ao Financiamento da Atividade Reguladora da Aviação Civil (Relatório 2/2020 – 2.ª Secção, disponível no portal do Tribunal de Contas) que também constitui a primeira resposta à solicitação da Assembleia da República para o Tribunal auditar a privatização e a gestão aeroportuária da ANA – Aeroportos de Portugal, SA.
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Em contraditório, o MIH explica a variação da execução face à estimativa com o significativo aumento da procura da rede com portagens, no caso da receita, e por não terem sido pagas verbas previstas à Subconcessão do Algarve Litoral (SAL) e à Concessão do Litoral Centro, bem como pela obrigação de pagar dívidas à Subconcessão do Baixo Tejo (SBT), no caso da despesa. Além disso, a UTAP refere a redução de encargos com as parcerias no sector da saúde, o não pagamento de uma fatura de remuneração mensal à Subconcessão do Metro do Porto (SMP) no sector ferroviário e os encargos com o sector da segurança (SIRESP) não terem sido estimados no ROE 2020.
Ora, tem de reiterar-se a inconsistência entre a execução e a sua estimativa, designadamente quando se invoca uma decisão de maio para explicar um desvio face a uma estimativa determinada posteriormente (no caso da SAL), a obrigação de saldar dívidas (no caso da SBT) para explicar uma redução de despesa, o não pagamento de uma fatura mensal (no caso da SMP) e a falta de estimativa dos encargos com o SIRESP.
Em contraditório, o MIH junta um parecer jurídico recebido da empresa Infraestruturas de Portugal (IP) no qual se conclui “que as taxas de portagem cuja titularidade da receita pertence à IP não deixam de ter respaldo no Orçamento do Estado, pelo que não existe violação do princípio da plenitude orçamental – nem na sua vertente deunidade, porquanto a IP não tem um orçamento independente do OE, nem na vertente da universalidade, pois nenhumareceita ou despesa da IP escapa à disciplina orçamental do OE.”
Ora, o desrespeito pelo princípio da plenitude orçamental (unidade e universalidade) não se verifica para a regra sobre a qual o parecer jurídico conclui (“as taxas de portagem cuja titularidade da receita pertence à IP”), mas sim para a exceção referida no ROE 2019 (as receitas de taxas de portagem cuja “titularidade pertence à respetiva concessionária”) pois, sendo empresas privadas, as concessionárias não integram o OE e arrecadam diretamente as taxas de portagem (receitas públicas de caráter obrigatório) sem intervenção de quaisquer entidades públicas legalmente habilitadas para assegurar a administração dessas receitas públicas (previsão no OE, liquidação, cobrança e contabilização na CGE) e das despesas públicas relativas à entrega do produto dessas receitas às concessionárias (previsão no OE, pagamento e contabilização na CGE).
5.3.3. Avaliação deficiente das responsabilidades contingentes
Além das deficiências reportadas, subsistem outros riscos orçamentais, por responsabilidades contingentes com PPP. Só no sector rodoviário essas responsabilidades ascendiam, no final de 2019, a 878 M€, dos quais 445 M€ correspondiam à indemnização pedida para a rescisão do contrato da subconcessão do Algarve Litoral na ação arbitral proposta, em 2019, pela subconcessionária (Rotas do Algarve Litoral, SA), após a recusa de visto do Tribunal de Contas ao contrato renegociado devido, designadamente, ao aumento dos encargos públicos com essa renegociação contrariar o artigo 143.º da LOE 2013, que visa a redução desses encargos com a renegociação de PPP do setor rodoviário.
No setor ferroviário prossegue a ação executiva proposta em 2018 pela ELOS, SA, para receber 192 M€, após o acórdão de condenação do Estado, em 2016, a pagar 150 M€ mais juros, na sequência da recusa de vistodo Tribunal de Contas, em 2012, ao contrato de concessão relativo a projetos no troço Poceirão-Caia e naEstação de Évora, devido a violação direta de normas financeiras, por falta de informação sobre cabimentoorçamental e efeitos do contrato, e a ilegalidade suscetível de alterar o resultado financeiro do procedimento.
No sector da segurança, a CGE volta a referir que, para “melhor garantir a segurança da população e bens, ter sido celebrado um aditamento ao contrato do SIRESP, do qual resulta a realização de investimento adicional por parte da concessionária”, acrescentando: “Contudo, em outubro de 2018, o visto prévio do Tribunal de Contas ao referidoaditamento do contrato foi recusado”.
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Ora, a modificação de um contrato visado apenas está sujeita a visto se implicar um agravamento dos respetivos encargos financeiros ou responsabilidades financeiras, como é o caso deste aditamento que previa o encargo adicional para o Estado de 16 M€ (mais IVA). E são fundamentos para a recusa do visto em causa, o desrespeito do regime procedimental imposto pelos artigos 20.º a 23.º do DL 111/2012 (execução e modificação de parcerias) e o incumprimento de normas financeiras previstas no artigo 18.º da LEO (economia, eficiência e eficácia).
No setor aeroportuário mantêm-se “em curso as negociações que visam a obtenção de um acordo entre o Estado Português e a ANA, SA, no âmbito do Memorando de Entendimento por ambos assinado em 15 de fevereiro de 2017, tendo em vista a prossecução do processo para a expansão da capacidade aeroportuária na região de Lisboa e, nesse quadro, a definição de uma alternativa da concessionária para o novo aeroporto de Lisboa. Não obstante, face aos dados conhecidos, não é previsível que desta expansão resulte qualquer esforço financeiro para o Estado”1.
Porém, esta situação também comporta um risco orçamental que importa prevenir, designadamente face:
♦ À declaração pública do membro do governo responsável pela área das infraestruturas, em janeirode 2020, segundo a qual a privatização da ANA foi a “mais danosa para o interesse público”.
♦ Ao exercício das funções, desde julho de 2015, de presidente e vice-presidente do conselho deadministração da Autoridade Nacional de Aviação Civil (ANAC), entidade reguladora do setor ondeopera a ANA, por personalidades em situação de conflito de interesses, ao terem transitado doconselho de administração da ANA (no caso do presidente) ou exercido funções até dezembro de2014 na ANA (no caso do vice-presidente), como consta do relatório da auditoria do Tribunal deContas ao financiamento da atividade reguladora da aviação civil2, que foi aprovado em janeiro de2020 com recomendações ao Governo para corrigir e prevenir as situações geradoras de deficiênciasna gestão da ANAC decorrentes dos riscos significativos identificados no ambiente externo, incluindo limitações ao exercício de funções, por falta de cobertura legal e por situações de conflito deinteresses, que são lesivas do interesse público, da pretendida regulação robusta, isenta eindependente, bem como da confiança dos cidadãos.
♦ Ao Despacho 3250/2020, do Secretário de Estado Adjunto e das Comunicações, para determinar àANAC que assumisse formalmente, desde 14/02/2020, a representação do concedente na gestão dos contratos de concessão de serviço público aeroportuário, nos termos do qual foi delegada, noconselho de administração da ANAC, a competência para decidir sobre matérias relacionadas com agestão desses contratos, em acumulação com a sua função de órgão colegial responsável peladefinição e implementação dos poderes de regulação, regulamentação, supervisão, fiscalização einspeção da ANAC, bem como pela direção dos respetivos serviços, nos termos dos seus estatutos.
♦ À importância do reconhecimento das funções do Tribunal de Contas, por exemplo através desolicitações da Assembleia da República para realizar auditorias, ser extensivo ao acolhimento dasrecomendações formuladas para corrigir as deficiências detetadas através das auditorias realizadas.3
Subsiste a desproporção entre os encargos líquidos das PPP pagos pelos parceiros públicos (13 503 M€, de 2011 a 2019, e 1 543 M€ em 2019) e o investimento realizado pelos parceiros privados (3 682 M€, de 2011 a 2019, e 146 M€ em 2019), já incluindo o investimento realizado no setor aeroportuário desde 20134.
1 ROE 2020, pp. 277 e 278. 2 Relatório 2/2020 – 2.ª Secção, disponível no portal do Tribunal de Contas. 3 Ver parágrafos 252 e 253 do Relatório 2/2020 – 2.ª Secção, disponível no portal do Tribunal de Contas. 4 Gráficos 13 e 14 da CGE 2019 (Volume I, Tomo 1) e Gráficos 1 e 4 do Boletim Anual de PPP – 2019 da UTAP.
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A previsão de encargos líquidos futuros dos parceiros públicos com as PPP (5 109 M€, de 2020 a 2062, a preços constantes de 2020)1, já deduzida da receita estimada para o setor aeroportuário devido à crescente partilha de receitas (de 1% a 10%) desde o 11.º ano da respetiva concessão (2 941 M€, de 2023 a 2062), permanece sem ser acompanhada da previsão do investimento a realizar pelos parceiros privados.
Essas projeções, respeitantes a cada ciclo contratual, também não são as mais adequadas para avaliar riscos orçamentais de longo prazo, dado que a previsão de encargos futuros não se reporta a um horizonte temporal uniforme (pois os contratos têm diferentes prazos de vigência) e perde significado à medida que os contratos vão cessando sem serem considerados posteriores fluxos financeiros do Estado com os respetivos projetos (ou outros que os substituam para prover necessidades similares), ainda que exercidos em regime de gestão direta. Estas limitações e as demais deficiências reportadas retiram utilidade ao exercício previsional.
O mais recente risco orçamental é o de responsabilidades contingentes adicionais devido ao impacto adverso da pandemia de Covid-19 que, já em 2020, tem vindo a ser sinalizado pelos parceiros privados como eventual fundamento para exercício de direito a compensações ou à reposição do equilíbrio financeiro, sendo expectável, segundo a UTAP, que venham a ser submetidos pedidos nesse sentido, independentemente do respetivo mérito ou das circunstâncias do caso concreto.
Neste contexto, a UTAP realça “a aprovação do Decreto-Lei n.º 19-A/2020, de 30 de abril, que, entre outros aspetos, estabelece um regime excecional e temporário aplicável, entre outros, aos contratos de PPP, através do qual são suspensas as cláusulas contratuais e disposições normativas que preveem o direito à reposição do equilíbrio financeiro ou a compensação por quebras de utilização, não podendo os contraentes privados delas valer-se por factos ocorridos durante o período de 3 de abril de 2020 até 2 de maio de 2020. Fora dessa suspensão, nos contratos em que se preveja expressamente o direito do contraente ou parceiro privado a ser compensado por quebras de utilização ou em que a ocorrência de uma pandemia constitua fundamento passível de originar a reposição do equilíbrio financeiro, tal compensação ou reposição só pode ser realizada através da prorrogação do prazo de execução das prestações ou da vigência do contrato, não dando lugar, independentemente de disposição legal ou estipulação contratual, a revisão de preços ou assunção, por parte do parceiro público, de um dever de prestar à contraparte”2.
Em contraditório, o MIH, o MF e a UTAP alegam não haver comparabilidade entre os encargos públicos com PPP e os investimentos privados que constituem apenas parte do todo que é contratado e remunerado. E o MF faz notar que apenas são referidos valores de investimento realizados pelos parceiros privados desde 2011, quando a maioria das concessões foi contratualizada e os respetivos investimentos iniciados em anos anteriores a 2011.
Ora, a ser assim, fica por explicar porque é apenas essa a informação financeira reportada na CGE sobre PPP sobretudo após o Tribunal, de forma recorrente, concluir que parte relevante da informação está por reportar e recomendar ao Governo que assegure a informação necessária para avaliar a execução desses contratos, incluindo, como previamente reportado, a pertinente informação (anual e acumulada) proveniente de demonstrações orçamentais e financeiras certificadas.
É também alegado que a apresentação de encargos líquidos das PPP a 20 ou 30 anos já constitui exceção assinalável à projeção de fluxos orçamentais futuros com base em contratos existentes.
Porém, é preferível apresentar projeções realistas e homogéneas para o período futuro em que isso for possível do que reportar projeções de 2042 a 2062 apenas com receitas de contratos do setor aeroportuário que só foram classificados como PPP em 2018, quando a concessionária é uma empresa privada desde 2013.
1 Quadro 15 da CGE 2019 (Volume I, Tomo 1) e Quadro 6.14 do ROE 2020 (p. 274). 2 Boletim Anual das PPP – 2019, pp. 73 e 74.
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Os cidadãos têm direito a informação completa, correta e clara sobre PPP e outras concessões. Porém, o universo de contratos está por certificar, parte relevante da informação está por reportar, a veracidade e coerência da informação prestada está por validar, a avaliação do cumprimento das finalidades essenciais das PPP continua por reportar, a inconsistência recorrente entre execução e estimativa nos encargos líquidos continua por explicar, os fatores apontados para a desproporção entre encargos públicos e investimentos privados subsistem por quantificar, a previsão de encargos líquidos futuros continua insuficiente e a previsão de investimentos privados futuros permanece por reportar.
Em contraditório, o MF alega ser ainda possível aperfeiçoar a informação reportada, mas entender já ser disponibilizada informação abrangente e detalhada, nomeadamente sobre as PPP, em vários documentos públicos.
Ora, além da múltipla evidência reportada, mais uma vez, sobre a falta de certificação do universo de contratos e as deficiências verificadas na execução orçamental pública e nas responsabilidades contingentes, foi o próprio MF a admitir que o tratamento contabilístico dos contratos de PPP e CS celebrados pelo Estado Português não era consistente com os padrões nacionais e internacionais, bem como foi a UTAP que reconheceu não dispor de recursos suficientes para identificar o universo de PPP (o que inclui a verificação do cumprimento dos requisitos legais de cada contrato para ser qualificado como PPP) e menos ainda para assegurar o seu acompanhamento e controlo.
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6. RECOMENDAÇÕES
Fundo de Estabilização da Segurança Social
Continuam a não estar assegurados os mecanismos que permitam a entrega ao FEFSS das receitas de Adicional ao IMI e de IRC que lhe estão consignadas em cada ano.
Relativamente ao AIMI, até setembro de 2020, ainda só tinham sido transferidos 3 M€, estando por entregar o diferencial entre o valor da receita apurada consignada ao FEFSS e o valor já transferido, relativamente aosanos de 2018 e 2019, no montante de 86 M€ e de 81 M€, respetivamente (cfr. ponto 3.1).
39. Recomenda-se ao Governo que assegure a implementação dos mecanismos necessários nosentido de garantir a transferência para o FEFSS da receita do Adicional ao IMI que, nos termosda lei, lhe está afeta.
Por sua vez, não foram alteradas as normas que determinam a consignação de parte da receita de IRC que, não sendo claras e tendo várias inconsistências, não permitem a correta determinação do valor a afetar (cfr. ponto 3.1).
40. Recomenda-se ao Governo que promova a revisão da norma que determina a afetação ao FEFSSde parte da receita de IRC, no sentido de assegurar a sua clareza e exequibilidade e a consistência dos conceitos.
Apoios públicos
Benefícios fiscais
Apesar das melhorias introduzidas na quantificação da despesa fiscal, subsistem deficiências objeto de recomendações reiteradas pelo Tribunal, designadamente quanto à falta de transparência na criação de novos benefícios e de rigor na distinção entre desagravamentos fiscais estruturais e benefícios fiscais bem como à ausência de uma reavaliação sistemática (cfr. ponto 4.3).
41. Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a adequada fundamentação da criaçãode benefícios fiscais, a inventariação e classificação dos que se encontram em vigor, a suareavaliação sistemática, verificando a atualidade dos pressupostos que determinaram a suacriação e a sua eficácia, bem como a implementação dos procedimentos de controlo da despesafiscal com vista à sua relevação apropriada na Conta Geral do Estado.
Responsabilidades contingentes
Garantias
A CGE 2019, à semelhança dos anos anteriores, apresenta as responsabilidades do Estado por garantias prestadas através da DGTF, porém, é omissa quanto às garantias a financiamentos prestadas por SFA e EPR (cfr. ponto 5.1).
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42. Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure que a Conta Geral do Estado contenhainformação sobre a totalidade das garantias, incluindo as prestadas por serviços e fundosautónomos e entidades públicas reclassificadas.
Parcerias público-privadas e outras concessões
Os cidadãos têm direito a informação completa, correta e clara sobre PPP e outras concessões. Porém, na informação reportada na CGE 2019 subsistem as deficiências seguintes: universo de contratos por certificar, parte relevante da informação por reportar, veracidade e coerência dos dados por validar e cumprimento das finalidades essenciais das PPP por avaliar. Estas insuficiências revelam, assim, riscos relevantes (incluindo riscos orçamentais por responsabilidades contingentes) (cfr. ponto 5.3).
43. Recomenda-se ao Governo, através do Ministro das Finanças, que assegure as condições para:
– Certificar o universo de contratos de concessão (PPP e outras concessões).
– Obter a informação necessária para avaliar a execução desses contratos.
– Validar a informação reportada pelos parceiros públicos e privados.
– Avaliar o cumprimento das finalidades essenciais das PPP.
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PARTE III – SEGUIMENTO DAS RECOMENDAÇÕES
O Tribunal procedeu ao seguimento1 de 58 recomendações2 formuladas no PCGE 2017 (34 dizem respeito à AC e 24 à CSS). Metade destas recomendações incidiu sobre a fiabilidade das demonstrações orçamentais e dos elementos patrimoniais ou demonstrações financeiras (no caso da CSS), 28% visaram os sistemas de gestão e controlo e 12% focaram a informação e transparência da Conta. As restantes recomendações cobrem questões relativas ao âmbito orçamental e contabilístico e ao processo orçamental (Gráfico III. 1).
Gráfico III. 1 – Recomendações formuladas no PCGE 2017 – por tipologia
Administração central Segurança social
Note-se que, no que à AC diz respeito, para uma parte significativa das recomendações (14, das quais 12 foram consideradas parcialmente acolhidas dados os progressos registados), as deficiências que motivaram a sua formulação só serão integralmente ultrapassadas com a concretização plena da reforma das finanças públicas, iniciada com a LEO e com o SNC-AP, justificando que o Tribunal as reitere no presente Parecer, atendendo à importância que assumem no desenvolvimento da qualidade e transparência das contas públicas.
No que respeita à SS, salienta-se que para 8 das 24 recomendações formuladas, a resolução das deficiências detetadas depende da implementação de novos sistemas informáticos ou de desenvolvimento dos já existentes e, no caso de 5 outras recomendações, o seu acolhimento depende da aprovação de diplomas ou de alterações legislativas.
Quanto ao acolhimento destas recomendações3, verifica-se que foram corrigidas, total ou parcialmente, as insuficiências que motivaram 37 recomendações (64%), na sua maioria, ao nível da fiabilidade das demonstrações orçamentais, financeiras e dos elementos patrimoniais, permanecendo por corrigir as fragilidades enunciadas em 15 recomendações (26%) (Gráfico III. 2)
1 Com base nos trabalhos realizados e tendo em conta as informações prestadas pelos destinatários das recomendações. 2 Não foi analisada a situação de duas recomendações (que visavam deficiências ao nível da divulgação dos resultados do
combate à fraude e evasão fiscais e aduaneiras e da elaboração pela SS de manuais de procedimentos relativos ao cálculo e atribuição de pensões), por se tratar de matérias que não foram objeto de apreciação no presente Parecer.
3 6 recomendações foram consideradas prejudicadas por alteração das circunstâncias que fundamentaram a sua formulação.
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Gráfico III. 2 – Situação das recomendações formuladas no PCGE 2017
1. RECOMENDAÇÕES ACOLHIDAS
No seguimento das recomendações emitidas verificaram-se alguns avanços que importa destacar:
♦ Em sede de execução orçamental, o RCGE 2019 apresentou, pela primeira vez, a discriminação dosresultados alcançados em 2019 nos agregados da receita e da despesa com a implementação dasprincipais medidas, embora a correspondência com a informação do ROE 2019 seja apenas parcial.
♦ Verifica-se a progressiva integração no OE das entidades identificadas como omissas no OE e naCGE 2018.
♦ A CGE 2019 apresenta, no domínio da unidade de tesouraria do Estado, algumas melhorias aassinalar, tendo passado a: i) incluir informação sobre o cumprimento da UTE pelas EPNF do sectorempresarial do Estado (ainda que não identifique os incumpridores e as respetivas disponibilidadesfora do Tesouro); ii) incluir, relativamente à AC, informação sobre o montante dos rendimentosauferidos fora do Tesouro, as respetivas entidades e sobre os rendimentos dispensados da suaentrega; iii) considerar os montantes parciais (afetos à dispensa parcial concedida) e não a totalidadedos montantes.
♦ Foram nomeados os membros do Conselho Consultivo do IGFSS, estando assim criadas ascondições para que, no exercício das suas competências, seja emitido o Parecer sobre o orçamentoe a CSS, tal como definido na lei.
♦ O Gabinete de Auditoria do Sistema de Segurança Social do IGFSS foi reativado em junho de 2020,possibilitando o exercício das competências no âmbito do sistema de controlo do sistema desegurança social.
♦ No que concerne ao imobilizado verificaram-se melhorias na CSS, ao nível:
◊ da informação no inventário dos institutos sobre a localização dos bens móveis (por via de umregisto mais atempado no sistema informático, da recuperação de informação relativa a bensadquiridos em anos anteriores e ao abate de bens obsoletos);
◊ da documentação de suporte aos registos contabilísticos dos imóveis efetuados a partir de 2016.
Prejudicadas; 6 Totalmente
acolhidas; 4
Parcialmente acolhidas; 33
Não acolhidas;
15
0 5 10 15 20
Processo orçamental
Âmbito orçamental e contabilístico
Fiabilidade das demonst. orç., financ.e dos elementos patrimoniais
Sistemas de gestão e controlo
Informação e transparência da CGE
Não acolhidas Parcialmente acolhidas Totalmente acolhidas
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♦ Foi dado cumprimento ao estabelecido no decreto-lei de execução orçamental, quanto ao destino adar às disponibilidades financeiras à guarda do IGFSS.
♦ Verificaram-se melhorias nos processos de participação de dívidas de prestações sociais a repor aexecução fiscal, designadamente ao nível do número de beneficiários abrangidos.
2. RECOMENDAÇÕES NÃO ACOLHIDAS
Foram avaliadas como integralmente não acolhidas 15 recomendações, 10 das quais afetam a fiabilidade das demonstrações orçamentais e dos elementos patrimoniais da AC e da conta da SS:
Os quadros seguintes identificam, por tipologia e em relação a cada recomendação, sumariamente, as informações prestadas pelas entidades destinatárias e as respetivas apreciações do Tribunal.
2.1. Administração central
Âmbito orçamental e contabilístico
N.º Recomendação – PCGE 2017 Alegações do Ministro das Finanças
5 [Recomenda-se ao Ministro das Finanças que:] Tome as medidas necessárias para que os serviços e fundos autónomos da administração central não sejam indevidamente considerados no Orçamento do Estado e na correspondente Conta como entidades públicas reclassificadas.
As entidades identificadas no Parecer sobre a Conta Geral do Estado foram mantidas como EPR do regime simplificado, por força do estabelecido nos Decreto-Lei de Execução Orçamental subsequentes ao Parecer da CGE2017, pelas seguintes normas: -Artigo 33.º do DLEO 2018 (DL n.º 33/2018. de 15 de maio); -Artigo 34.º do DLEO 2019 (DL n.º 84/2019, de 28 de junho).
Apreciação: O MF considerou a recomendação acolhida; porém, a CGE 2019 inclui cinco entidades classificadas indevidamente como EPR – (cfr. Parte I, 3.2.1). Reiterada no PCGE 2019, Recomendação 5.
Fiabilidade das demonstrações orçamentais
N.º Recomendação – PCGE 2017 Alegações do Ministro das Finanças
9 [Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure, no âmbito da revisão do classificador económico, a adequada especificação] dos fluxos associados às operações de ativos financeiros.
Os ajustamentos aos classificadores económicos constituem uma medida pertinente, mas para a qual se tem procurado uma gestão parcimoniosa (…) a sua revisão se afigura mais adequada no âmbito da implementação da nova LEO e do SNC-AP. A identificação de eventuais erros de classificação por parte da DGO é geralmente detetada aquando da análise de um processo em concreto ou da análise da execução orçamental mensal, na análise de variações observadas, sendo que as incorreções identificadas são objeto de alerta à entidade envolvida para a necessária correção e estão definidos para as emissões com taxas de juro positivas.
Apreciação: O MF considerou a recomendação totalmente acolhida; porém, o classificador económico ainda não foi revisto e continuam a verificar-se falhas quanto à especificação das operações – (cfr. Parte I, 3.2.11). Reiterada no PCGE 2019, Recomendação 8.
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Fiabilidade dos elementos patrimoniais
N.º Recomendação – PCGE 2017 Alegações do Ministro das Finanças
15 Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure a inclusão na Conta Geral do Estado do stock da dívida consolidada do universo das entidades que a integram, bem como as receitas e despesas associadas ao seu serviço, em valores consolidados.
É incluída na Conta Geral do Estado toda a informação detida pela Agência de Gestão da Tesouraria e da Divida Pública - IGCP, E.P.E., relativa à dívida direta do Estado.
Apreciação: O MF considerou a recomendação parcialmente acolhida; porém, não se verificaram desenvolvimentos no sentido da CGE evidenciar o stock da dívida consolidada do Estado, bem como os encargos com juros consolidados que lhe estão associados – (cfr. Parte I, 3.2.7). Reiterada no PCGE 2019, Recomendação 12.
18 [Recomenda-se ao Ministro das Finanças que:] Promova a atualização do Programa de Gestão do Património Imobiliário e do Programa de Inventariação, como instrumentos de uma abordagem estratégica e integrada, com as ações necessárias à conclusão do inventário que assegure a elaboração dos balanços que devem acompanhar a Conta Geral do Estado e a implementação da reforma em curso, designadamente quanto à Entidade Contabilística Estado.
A DGTF tem desenvolvido, no quadro (…) de limitação de recursos humanos e materiais existentes, as ações de monitorização e acompanhamento das obrigações (…) do Programa de Gestão do Património Imobiliário (PGPI) (…). [O] sistema (…) integra atualmente um volume significativo de informação (…) tendo sido progressivamente submetido a melhorias (…). Atualmente verifica-se uma tendência de estabilização dos dados registados (…) persistindo, contudo, a necessidade de colmatar as inconsistências e a incompletude da informação residente no Sistema (…). Tal facto determinou o estudo de um conjunto de mecanismos de deteção automatizada e sistemática de inconsistências e incongruências dos dados (…). o carregamento de registos dos imóveis no SIIE (…) [é] responsabilidade primeira das entidades ocupantes, pelo que a (…) DGTF não garante nem pode garantir a total fidelidade e coerência da informação (…). a DGTF continua a desenvolver esforços no sentido da implementação de uma nova plataforma de gestão de imóveis que permitirá dar cumprimento à recomendação em apreço.
Apreciação: O MF considerou a recomendação parcialmente acolhida; porém, continuam a não ser aprovados os programas de gestão do património imobiliário público e de inventariação – cfr. Parte I, 3.2.9.1). Reiterada no PCGE 2019, Recomendação 15.
Sistemas de gestão e controlo
N.º Recomendação – PCGE 2017 Alegações do Ministro das Finanças
60 Que o Governo, através do Ministro das Finanças, assegure as condições necessárias para: – Certificar o universo de contratos de concessão
incluindo as PPP.– Obter a informação necessária para avaliar a
execução desses contratos.– Validar a informação reportada pelos parceiros
públicos e privados.– Avaliar o cumprimento das finalidades essenciais
das PPP.
Não se pronunciou sobre esta recomendação.
Apreciação: verificou-se o não acolhimento porque na informação reportada na CGE 2019 subsistem as deficiências que a recomendação visa corrigir – (cfr. Parte II – 5.3). Reiterada no PCGE 2019, Recomendação 43.
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2.2. Segurança social
Fiabilidade das demonstrações orçamentais e financeiras
N.º Recomendação – PCGE 2017 Alegações do Ministro das Finanças
35 Recomenda-se à Assembleia da República e ao Ministro das Finanças que diligenciem pela clarificação das competências dos fiscais únicos dos Institutos Públicos, tendo em consideração eventuais conflitos decorrentes da sua dupla qualidade de fiscal único e de emitente da certificação legal de contas.
Não se pronunciou sobre esta recomendação.
Apreciação: O MF não se pronunciou sobre o acolhimento da recomendação; no entanto, ainda não foi efetuada qualquer alteração legislativa.
36 Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que promova a adoção dos procedimentos necessários a que a despesa orçamental não seja sobrevalorizada com pagamentos que efetivamente não se concretizaram.
Mantém-se o constrangimento que decorre da configuração do atual sistema informático que suporta os processos de pagamento e devolução de prestações sociais, o qual não permite a obtenção de informação relativa ao ano do pagamento inicial, quando ocorrem devoluções. Face às novas circunstâncias impostas pela pandemia não foi possível executar o planeado, sendo expectável a resolução deste constrangimento em 2021. O trabalho desenvolvido em coordenação com o II - ISS - IGFSS no novo interface SICC-SIF, permitirá contemplar as devoluções como fluxos orçamentais.
Apreciação: O SESS considerou a recomendação parcialmente acolhida. Porém, a nova interface ainda não se encontra implementada (cfr. Parte I, 3.3.4). Reiterada no PCGE 2019, Recomendação 22.
38 Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que providencie no sentido de que nos trabalhos de encerramento de contas sejam disponibilizados elementos que permitam verificar os valores em dívida por contribuinte, com indicação da sua antiguidade, e desagregados por dívida em cobrança voluntária ou coerciva.
No âmbito da colaboração entre o IGFSS, IP e o II, IP, foram integradas no plano de atividades de 2020 destes institutos, tarefas, ainda que num universo limitado, que visam reconciliar os saldos de SIF com a informação de conta-corrente relativa à dívida de contribuintes, quer no âmbito de acordos prestacionais (conta corrente), quer na dívida de Seguro Social Voluntário.
Apreciação: O SESS considerou a recomendação parcialmente acolhida; porém, nos trabalhos de encerramento de contas relativos a 2019 continuam a não ser disponibilizados elementos que permitam verificar os valores em dívida, por contribuinte, com as especificações indicadas – (cfr. Parte I, 3.3.4). Reiterada no PCGE 2019, Recomendação 27.
40 Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de assegurar que o princípio da especialização dos exercícios previsto no POCISSSS seja integralmente cumprido, no que respeita aos juros vencidos devidos a atrasos no pagamento de contribuições e quotizações.
No âmbito da reavaliação entre o II, IP e o IGFSS, IP no que se refere às condições técnicas necessárias para o cumprimento do princípio contabilístico invocado nesta recomendação, associado à relevação dos juros já vencidos de valores em divida de contribuintes, verifica-se que não se encontram ainda reunidos os requisitos mínimos necessários que permitam o correto registo contabilístico e consequente reflexo no Balanço.
Apreciação: O SESS considerou a recomendação não acolhida; de facto, o valor dos juros vencidos resultantes de montantes em dívida não foi refletido nas demonstrações financeiras – (cfr. Parte I, 3.3.4). Reiterada no PCGE 2019, Recomendação 28.
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Fiabilidade das demonstrações orçamentais e financeiras
N.º Recomendação – PCGE 2017 Alegações do Ministro das Finanças
41 Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de serem corrigidas as inconsistências entre os valores da conta “Prestações sociais a repor” relevados nas demonstrações financeiras (SIF) e os relevados nas contas correntes dos beneficiários (SICC).
No âmbito do desenvolvimento do programa de regularização de saldos, que visa efetuar o lançamento contabilístico necessário ao equilíbrio dos valores residentes em SICC e SIF, no decorrer do ano de 2019 foram efetuados testes massivos ao referido programa, nomeadamente no que respeita ao incremento de informação nos documentos que servirão de base ao nivelamento dos saldos. Esta fase de melhoria da informação dos documentos, encontra-se programada a passagem para ambiente produtivo no decorrer do ano 2020.
Apreciação: O SESS considerou a recomendação parcialmente acolhida; porém, apesar de iniciados os referidos procedimentos, não foram ainda implementados, mantendo-se as inconsistências na CSS. Entretanto, já em contraditório ao presente Parecer, o SESS informou que, devido à pandemia da COVID-19, a fase de melhoria dos documentos passou para 2021 – (cfr. Parte I, 3.3.4). Reiterada no PCGE 2019, Recomendação 31.
42 Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie no sentido de serem implementados os procedimentos necessários para que a constituição de provisões para cobrança duvidosa proveniente de dívida de pensões indevidamente pagas permita identificar o beneficiário, o mês e ano referência a que respeita a dívida e o correspondente valor.
Recomendação implementada parcialmente no atual sistema de informação de pensões através da extração de ficheiros detalhados por NISS, ano/mês da constituição da dívida e correspondente valor. Com o desenvolvimento do novo Sistema de Informação de Pensões (SIP) irá ser possível obter o ano/mês de referência da dívida gerada neste novo sistema.
Apreciação: O SESS considerou a recomendação parcialmente acolhida; porém, no exercício de 2019 a constituição de provisões para dívidas de pensões não foi realizada com base na informação desagregada por beneficiário, dado que o novo sistema informático ainda não está em funcionamento. – (cfr. Parte I, 3.3.4). Reiterada no PCGE 2019, Recomendação 32.
46 Recomenda-se aos Ministros do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e das Finanças que assegurem que o Fundo de Garantia Salarial funcione de acordo com a legislação comunitária e nacional que o enquadra, o que implica que seja dotado de património próprio, que sejam definidos os critérios de financiamento por parte do Estado e que os excedentes obtidos sejam afetos à prossecução das suas finalidades.
Encontra-se em elaboração a portaria que fixa os termos do financiamento do Fundo de Garantia Salarial.
Apreciação: O SESS considerou a recomendação parcialmente acolhida; porém, ainda não foi fixado o financiamento do FGS por parte do Estado e as demonstrações financeiras continuam a não evidenciar património próprio – (cfr. Parte I, 3.3.4). Reiterada no PCGE 2019, Recomendação 33.
Sistemas de gestão e controlo
N.º Recomendação – PCGE 2017 Alegações do Secretário de Estado da Segurança Social1
47 Recomenda-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social no quadro da reforma em curso, proceda à definição do quadro legal aplicável à unidade de tesouraria da segurança social.
Encontra-se em apreciação proposta de diploma de regulamentação da tesouraria única da segurança social.
Apreciação: O SESS considerou a recomendação parcialmente acolhida; porém, ainda não foi publicado o diploma respeitante à unidade de tesouraria da SS – (cfr. Parte I, 3.3.4). Reiterada no PCGE 2019, Recomendação 34.
1 Para as recomendações 48 e 49 também foi solicitada informação ao Ministro das Finanças que apenas referiu o seguinte: “Acompanhado pelo MTSSS”.
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Sistemas de gestão e controlo
N.º Recomendação – PCGE 2017 Alegações do Secretário de Estado da Segurança Social1
48 Recomenda-se aos Ministros das Finanças e do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que assegurem a publicação da portaria que estabeleça a composição e os limites das aplicações de capital efetuadas pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, nos termos do n.º 7 do art. 3.º do DL 84/2012, de 30/03.
Encontra-se em apreciação proposta de diploma para cumprimento desta recomendação e posterior envio ao Ministério das Finanças.
Apreciação: O SESS considerou a recomendação parcialmente acolhida; porém, ainda não foi publicada a referida portaria – (cfr. Parte I, 3.3.4). Reiterada no PCGE 2019, Recomendação 35.
49 Recomenda-se à Assembleia da República e ao Governo a harmonização dos diplomas legais que estabelecem e regulamentam o quadro de financiamento do sistema de segurança social, no sentido de dirimir as discrepâncias atualmente existentes, designadamente no que respeita ao financiamento da componente capitalização do sistema previdencial.
Atendendo a que a legislação em causa envolve diplomas de valor reforçado, considera-se que esta harmonização será oportuna numa revisão mais global dos mesmos.
Apreciação: O SESS considerou a recomendação não acolhida; com efeito ainda não foi efetuada a revisão global dos diplomas referidos – (cfr. Parte I, 3.3.4). Reiterada no PCGE 2019, Recomendação 36.
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DECISÃO
Em sessão do Plenário Geral, os Juízes do Tribunal de Contas deliberam, nos termos dos artigos 74.º, n.º 1, alínea f), e 75.º, alínea a), da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas aprovar o Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2019.
Lisboa, Sala das Sessões do Tribunal de Contas, em 11 de dezembro de 2020
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SIGLAS E ABREVIATURAS
AC Administração central
ACM Alto Comissariado para as Migrações
ACSS Administração Central do Sistema de Saúde
AD&C Agência para o Desenvolvimento e Coesão
AdP Águas de Portugal, SGPS, SA
ADSE Instituto de Proteção e Assistência na Doença, IP
AF Ativos Financeiros
AICEP Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal, EPE
AIMI Adicional ao Imposto Municipal sobre Imóveis
ANA ANA – Aeroportos de Portugal, SA
AP Administrações Públicas
APA Agência Portuguesa do Ambiente
AR Assembleia da República
AT Autoridade Tributária e Aduaneira
BANIF Banco Internacional do Funchal
BCE Banco Central Europeu
BCP Banco Comercial Português
BdP Banco de Portugal
BEI Banco Europeu de Investimento
BES Banco Espírito Santo
BF Benefício Fiscal
BPI Banco Português de Investimento
BPN Banco Português de Negócios
BPP Banco Privado Português
BT Bilhetes do Tesouro
CARRIS Companhia Carris de Ferro de Lisboa, SA
CAV Contribuição para o Audiovisual
CCA Mecanismo de Capitalização Contingente
CE Comissão Europeia
CEB Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa
CEDIC Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo
CEDIM Certificados Especiais de Dívida de Médio e Longo Prazo
CESE Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético
CGA Caixa Geral de Aposentações, IP
CGD Caixa Geral de Depósitos
CGE Conta Geral do Estado
CHPL Centro Hospitalar Psiquiátrico de Lisboa
CIBE Cadastro e Inventário dos Bens do Estado
CIMI Código do Imposto Municipal sobre Imóveis
CLC Certificação Legal de Contas
CML Câmara Municipal de Lisboa
CNC Comissão de Normalização Contabilística
CNP Centro Nacional de Pensões
COFOG Classification of the Functions of Government (classificação das funções do Estado)
Consest CONSEST – Promoção Imobiliária, SA
COVID Corona Virus Disease (doença por corona vírus)
CP Comboios de Portugal, EP
CRC Conservatória do Registo Comercial
CRP Constituição da República Portuguesa
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CSI Complemento Solidário para Idosos
CSS Conta da Segurança Social
CT Certificados do Tesouro
CTPM Certificados do Tesouro Poupança Mais
DA Direitos Aduaneiros
DCC Documento Contabilístico e de Cobrança
Defaerloc DEFAERLOC – Locação de Aeronaves Militares, SA
DF Despesa Fiscal
DGAL Direção-Geral das Autarquias Locais
DGO Direção-Geral do Orçamento
DGPC Direção-Geral do Património Cultural
DGRSP Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais
DGTC Direção-Geral do Tribunal de Contas
DGTF Direção-Geral do Tesouro e Finanças
DL Decreto-Lei
DLEO Decreto-Lei de Execução Orçamental
DR Diário da República
DRCC Direção Regional de Cultura do Centro
ECE Entidade Contabilística Estado
EDIA Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva, SA
Empordef Empresa Portuguesa de Defesa (SGPS), SA
EPE Entidade Pública Empresarial
EPnR Entidade Pública não Reclassificada
EPR Entidade Pública Reclassificada
ESTAMO Estamo, Participações imobiliárias, SA
eSPap Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública
EUA Estados Unidos da América
EY Ernst & Young Global Limited
FA Fundo Ambiental
FAM Fundo de Apoio Municipal
FAQ Frequently Asked Questions (perguntas frequentes)
FATC Fundo de Apoio ao Turismo e ao Cinema
FC Financiamento Comunitário
FC&QC Fundo de Capital e Quase Capital
FCCB Fundação Centro Cultural de Belém
FCE Fundo de Cobrança Executiva da Segurança Social
FCGM Fundo de Contragarantia Mútuo
FCT Fundo de Compensação do Trabalho
FD&G Fundo de Dívida e Garantias
FdR Fundo de Resolução
FEAC Fundo Europeu de Apoio a Carenciados
FEADER Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural
FEAGA Fundo Europeu de Garantia Agrícola
FEAMP Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas
FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
FEEI Fundos Europeus Estruturais e de Investimento
FEFSS Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social
FESSPBC Fundo Especial de Segurança Social dos Profissionais de Banca dos Casinos
FGADM Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores
FGS Fundo de Garantia Salarial
FGCT Fundo de Garantia de Compensação do Trabalho
FITEC Fundo de Inovação, Tecnologia e Economia Circular
FLAD Fundação Luso-Americana para o Desenvolvimento
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FNRE Fundo Nacional de Reabilitação do Edificado
FRC Fundo de Recuperação de Créditos
FRDP Fundo de Regularização da Dívida Pública
FRME Fundo para a Revitalização e Modernização do Tecido Empresarial, SGPS, SA
FSE Fundo Social Europeu
FSS Fundo de Socorro Social
FSSSE Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Sector Energético
GC Sistema de Gestão de Contribuições
GeRFiP Gestão de Recursos Financeiros em modo Partilhado
GOP Grandes Opções do Plano
IABA Imposto sobre o álcool, bebidas alcoólicas e bebidas adicionadas de açúcar e edulcorantes
IAPMEI Agência para a Competitividade e Inovação, IAPMEI, IP
IAS Indexante de Apoios Sociais
ICNF Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, IP
IEFP Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP
IFAP Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP
IFD Instituição Financeira de Desenvolvimento, SA
IFRS Normas Internacionais de Relato Financeiro
IGCP Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública, IGCP, EPE
IGFCSS Instituto de Gestão dos Fundos de Capitalização da Segurança Social, IP
IGFEJ Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, IP
IGFSS Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP
IHRU Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, IP
II Instituto de Informática, IP
IMI Imposto Municipal sobre Imóveis
INE Instituto Nacional de Estatística
INEM Instituto Nacional de Emergência Médica
IP Infraestruturas de Portugal, SA
IP Instituto Público
IPO Instituto Português de Oncologia
IPSAS International Public Sector Accounting Standards
IPSS Instituições Particulares de Solidariedade Social
IRC Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas
IRS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares
IS Imposto de Selo
ISP Imposto sobre produtos petrolíferos e energéticos
ISS Instituto da Segurança Social, IP
ISSA Instituto da Segurança Social dos Açores, IPRA
ISSM Instituto da Segurança Social da Madeira, IP-RAM
ISV Imposto Sobre Veículos
IT Imposto de consumo sobre o tabaco
IUC Imposto Único de Circulação
IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado
LBSS Lei de Bases da Segurança Social
LEO Lei de Enquadramento Orçamental
LGT Lei Geral Tributária
LNEG Laboratório Nacional de Energia e Geologia
LOE Lei do Orçamento do Estado
M Milhões
m Milhares
MEF Ministro de Estado e das Finanças
MF Ministério das Finanças
MLP Médio e Longo Prazo
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MR Medidas de Resolução
MTSSS Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social
NB Novo Banco
NISS Número de Identificação de Segurança Social
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
OE Orçamento do Estado
OMP Objetivo de Médio Prazo
OSS Orçamento da Segurança Social
OT Obrigações do Tesouro
PAE Políticas Ativas de Emprego
PAEF Programa de Assistência Económica e Financeira
PAIC Programas de Ação de Iniciativa Comunitária
Parpública Parpública – Participações Públicas, SGPS, SA
PCGE Parecer sobre a Conta Geral do Estado
PDE Procedimento dos Défices Excessivos
PDR 2020 Programa de Desenvolvimento Rural do Continente 2014-2020
PE Programa de Estabilidade
PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento
PERES Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado
PIB Produto Interno Bruto
PO Programa Operacional
PO Programa Orçamental
POAPMC Programa operacional de apoio às pessoas mais carenciadas
POCISSSS Plano Oficial de Contabilidade das Instituições do Sistema de Solidariedade e de Segurança Social
POCP Plano Oficial de Contabilidade Pública
PPP Parcerias Público-Privadas
PROMAR Programa Operacional Pesca
PRR Plano de Recuperação e Resiliência
PSI Prestação Social para a Inclusão
PT2020 Acordo de Parceria entre Portugal e a CE 2014-2020
QREN Quadro de Referência Estratégica Nacional
RA Relatório de Auditoria
RAA Região Autónoma dos Açores
RAM Região Autónoma da Madeira
RCGE Relatório da Conta Geral do Estado
rec Recomendação
RERD Regime Excecional de Regularização de Dívidas
RGICSF Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras
RGSS Regime Geral da Segurança Social
RMMG Remuneração Mínima Mensal Garantida
RNB Rendimento Nacional Bruto
ROC Revisor Oficial de Contas
ROE Relatório do Orçamento do Estado
RPSC Regime de Proteção Social Convergente
RPT Recursos Próprios Tradicionais
RSI Rendimento Social de Inserção
RTP Rádio e Televisão de Portugal, SA
SAGESECUR Sociedade de Estudos, Desenvolvimento e Participações em Projetos, SA
S3CP Sistema Central de Contabilidade e Contas Públicas
SCML Santa Casa de Misericórdia de Lisboa
SEAFin Secretário de Estado Adjunto e das Finanças
SEC Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais
SEF Sistema de Execuções Fiscais
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SEO Secretário de Estado do Orçamento
SEO Saldo de Execução Orçamental
SESS Secretário de Estado da Segurança Social
SFA Serviços e Fundos Autónomos
SGR Sistema de Gestão de Receitas
SI Serviços Integrados
SICC Sistema Integrado de Conta Corrente
SIF Sistema de Informação Financeira da Segurança Social
SIGO Sistema de Informação de Gestão Orçamental
SIIE SIIE Sistema de Informação sobre os Imóveis do Estado
SIP Sistema de Informação de Pensões
SIRESP Sistema Integrado de Redes de Emergência e Segurança de Portugal
SNC Sistema de Normalização Contabilística
SNC-AP Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas
SNS Serviço Nacional de Saúde
Soflusa SOFLUSA – Sociedade Fluvial de Transportes
SPE Sector Público Empresarial
SPGM SPGM – Sociedade de Investimentos, SA
SS Segurança Social
SSS Sistema de Segurança Social
STCP Sociedade de Transportes Coletivos do Porto, SA
Such Serviço de Utilização Comum dos Hospitais
TC Tribunal de Contas
Transtejo TRANSTEJO – Transportes Tejo, SA
UE União Europeia
UniLEO Unidade de Implementação da LEO
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FICHA TÉCNICA
Área de Responsabilidade I
Juíza Conselheira Relatora Ana Margarida Leal Furtado
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I
Auditora Coordenadora: Maria João Caldas
Auditores Chefes: António Marta, Maria Luísa Rato Bispo e Teresa Ferreira
Execução técnica: Ana Godinho Tavares, Arabela Correia, Arlette Costa, Bella Isa Rodrigues, Clarisse Wagner, Dina Rocha Machado, Fátima Cortes, Fátima Perfeito, Graciosa Neves, João Miguel, Luís Pires Cabral, Manuel Rodrigues, Margarida Gouveia, Maria Cristina Mendes, Maria Gisela Dias, Maria João Silveira, Maria Umbelina Pires, Marília Carrilho, Mónica Morgado Ferreira, Nuno Miguel Rosa, Paulo Duque, Rosa Maria Sequeira, Teresa Garrido, Tiago de Moura Gonçalves e Zaida Sousa
Apoio administrativo e informático: Kátia Nobre
Contributos de outras Áreas
Área de Responsabilidade III
Juíza Conselheira Maria da Luz Carmezim Pedroso de Faria – responsável pelo ponto 1.2. da Parte I
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III
Auditora Coordenadora: Ana Teresa Santos
Auditoras Chefes: Maria Regina Nunes e Maria da Luz Barreira
Área de Responsabilidade VII
Juiz Conselheiro José Manuel Gonçalves dos Santos Quelhas – responsável pelo ponto 5.3. da Parte II
Dep
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VII
Auditor Coordenador: Luís Filipe Simões; Auditor Chefe: Mário Tavares da Silva
Execução técnica: David Santiago Pires, Diogo Carrasqueiras Pereira e José Alfredo Correia
Apoio informático: Ângela Maria Castro
Área de Responsabilidade VIII
Juíza Conselheira Helena Maria Mateus de Vasconcelos Abreu Lopes – responsável pelo ponto 3.2.6.1 da Parte I
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VII
I
Auditora Coordenadora: Leonor Côrte-Real Amaral; Auditor Chefe: Júlio Gomes Ferreira
Execução técnica: Ana Cristina Cabo, Ana Isabel Silva, André Cunha Campos e Maria de Fátima Fernandes
Apoio informático: Cristina Fernandes
Apoio informático geral
Departamento de Sistemas e Tecnologias de Informação
Diretor de Serviços: João Carlos Cardoso
Técnicos: Ana França, Graças Vaz, João Paulo Amado, Paula Fonseca e Sandra Paula Sousa
A DIVISÃO DE REDAÇÃO.
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