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Quarta-feira, 6 de janeiro de 2021 II Série-A — Número 55

XIV LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2020-2021)

S U M Á R I O

Resolução: (a)

Autorização da renovação do estado de emergência. Projetos de Lei (n.os 131 e 485/XIV/1.ª e 511, 519, 568, 577, 578, 598, 605, 609 e 618/XIV/2.ª):

N.º 131/XIV/1.ª (Lei de Bases do Clima): — Parecer da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 485/XIV/1.ª (Cria e regula a carreira de Técnico Auxiliar de Saúde): — Parecer da Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local e nota técnica elaborada pelos serviços.

N.º 511/XIV/2.ª (Garante a atribuição de um suplemento remuneratório a todos os trabalhadores dos serviços essenciais): — Parecer da Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 519/XIV/2.ª (Cria os centros de nascimento, reforçando o direito das mulheres grávidas quanto à escolha do local de nascimento): — Parecer da Comissão de Saúde e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 568/XIV/2.ª (Define os princípios gerais respeitantes ao exercício da profissão de Técnico Auxiliar de Saúde): — Vide parecer do Projeto de Lei n.º 485/XIV/1.ª.

— Nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 577/XIV/2.ª (Aprova a Lei de Bases da Política do Clima): — Parecer da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 578/XIV/2.ª (Lei de Bases do Clima): — Parecer da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 598/XIV/2.ª (Lei de Bases do Clima): — Parecer da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 605/XIV/2.ª (Define as bases da política climática): — Parecer da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 609/XIV/2.ª (Lei de Bases da Política Climática): — Alteração do texto inicial do projeto de lei.

N.º 618/XIV/2.ª (CDS-PP) — Conta-corrente entre os contribuintes e o Estado. Propostas de Lei (n.os 9, 14 e 19/XIV/1.ª):

N.º 9/XIV/1.ª (Pela justa equiparação da IHM – Investimentos Habitacionais da Madeira, EPERAM, ao Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, IP, na aplicação da taxa

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reduzida do IVA à reabilitação de edifícios para habitação social): — Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 14/XIV/1.ª (Procede à alteração ao Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-B/88, de 30 de novembro, e ao Decreto-Lei n.º 413/98, de 31 de dezembro, na sua redação atual, que aprovou o Regime Complementar do Procedimento de Inspeção Tributária e Aduaneira – Pelo direito das Regiões Autónomas à receita fiscal de IRC resultante dos rendimentos obtidos no seu território): — Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio.

N.º 19/XIV/1.ª (Pela garantia do financiamento das autarquias locais das regiões autónomas — décima alteração ao regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais, aprovado pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, na sua atual redação): — Parecer da Comissão de Orçamento e Finanças e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio. Projetos de Resolução (n.os 260 e 615/XIV/1.ª e 634, 637, 643, 646, 662, 666, 837 a 843/XIV/2.ª):

N.º 260/XIV/1.ª [Recomenda ao Governo a construção de uma escola básica (2.º e 3.º ciclo) e secundária em Fernão Ferro]: — Relatório da discussão e votação na especialidade e texto final da Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto.

N.º 615/XIV/1.ª (Recomenda ao Governo a construção de uma escola de ensino básico de 2.º e 3.º ciclos e de uma escola do ensino secundário na freguesia de Fernão Ferro, no concelho do Seixal): — Vide Projeto de Resolução n.º 260/XIV/1.ª.

N.º 634/XIV/2.ª (Recomenda ao Governo que proceda à construção de uma escola de 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e de uma escola do ensino secundário na freguesia de Fernão Ferro, no Seixal): — Vide Projeto de Resolução n.º 260/XIV/1.ª.

N.º 637/XIV/2.ª (Construção de uma escola dos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e de uma escola do ensino secundário na freguesia de Fernão Ferro, no concelho do Seixal): — Vide Projeto de Resolução n.º 260/XIV/1.ª.

N.º 643/XIV/2.ª (Recomenda ao Governo que inicie os processos tendentes à construção de uma escola básica para os 2.º e 3.º ciclos e para o ensino secundário na freguesia de Fernão Ferro): — Vide Projeto de Resolução n.º 260/XIV/1.ª.

N.º 646/XIV/2.ª (Pela construção de uma escola básica de 2.º e 3.º ciclo e secundária na freguesia de Fernão Ferro, no concelho do Seixal): — Vide Projeto de Resolução n.º 260/XIV/1.ª.

N.º 662/XIV/2.ª (Recomenda ao Governo que encontre uma solução para a Escola Superior de Gestão de Idanha-a-Nova social e territorialmente justa para o concelho): — Alteração do texto inicial do projeto de resolução.

N.º 666/XIV/2.ª (Construção de uma escola básica do 2.º e 3.º ciclos e ensino secundário, na freguesia de Fernão Ferro): — Vide Projeto de Resolução n.º 260/XIV/1.ª.

N.º 837/XIV/2.ª (PCP) — Defender a TAP, os seus trabalhadores e a soberania nacional.

N.º 838/XIV/2.ª (PCP) — Pelo reforço dos cuidados ao doente com diabetes.

N.º 839/XIV/2.ª (CDS-PP) — Pelo cumprimento da Resolução da Assembleia da República n.º 201/2019, no sentido da elaboração um estudo sobre a forma como poderão ser atribuídos os benefícios constantes na Lei n.º 3/2009, de 13 de janeiro, aos ex-militares do recrutamento local sem registos de carreira contributiva.

N.º 840/XIV/2.ª (PSD) — Recomenda ao Governo que estabeleça o programa nacional de apoio ao uso da bicicleta no ensino pré-escolar.

N.º 841/XIV/2.ª (PS) — Recomenda ao Governo que acione a Rede Social de forma a proceder à identificação das estruturas residenciais não licenciadas, para que os seus utentes e colaboradores possam ser enquadrados no processo de vacinação contra a COVID-19.

N.º 842/XIV/2.ª (PSD) — Requalificação do Hospital Visconde de Salreu: — Texto inicial do projeto de resolução. — Texto alterado do projeto de resolução.

N.º 843/XIV/2.ª (PSD) — Recomenda ao Governo que promova a requalificação e modernização da Linha do Douro até Barca d’Alva e a reposição da sua conexão com a rede ferroviária espanhola. (a) Publicada em Suplemento.

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PROJETO DE LEI N.º 131/XIV/1.ª

(LEI DE BASES DO CLIMA)

Parecer da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território e nota técnica elaborada

pelos serviços de apoio

Parecer

ÍNDICE

PARTE I – Considerandos

PARTE II – Consultas e contributos

PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer

PARTE IV – Conclusões

PARTE V – Anexos

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. Nota preliminar

O Projeto de Lei n.º 131/XIV/1.ª é uma iniciativa do Grupo Parlamentar do Partido Pessoas-Animais-Natureza

(PAN), subscrita pelos seus quatro deputados, que visa concretizar e garantir o direito a um ambiente saudável,

dando cumprimento ao disposto nos artigos 9.º («Tarefas fundamentais do Estado») e 66.º («Ambiente e

qualidade de vida») da Constituição da República Portuguesa (CRP).

Foi apresentado à Assembleia da República no dia 29 de novembro de 2019 e admitido no dia 3 de dezembro

do mesmo ano, tendo baixado à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território, competente em

razão da matéria, por determinação de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República, nos termos

da alínea d) do n.º 1 do artigo 16.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

A Constituição da República Portuguesa, no artigo 167.º («Iniciativa da lei e do referendo»), e o Regimento

da Assembleia da República, no artigo 119.º («Iniciativa»), definem os termos da subscrição e da apresentação

à Assembleia da República de iniciativas legislativas. Trata-se de um poder dos Deputados, por força do disposto

na alínea b) do artigo 156.º da CRP e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como dos grupos

parlamentares, por determinação da alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da CRP e da alínea f) do artigo 8.º do

RAR. Em conformidade com o n.º 2 do artigo 119.º do RAR, a iniciativa em análise no presente parecer assume

a forma de projeto de lei.

O Projeto de Lei n.º 131/XIV/1.ª encontra-se redigido sob a forma de artigos e é precedido de uma breve

justificação ou exposição de motivos, cumprindo, assim, os requisitos formais previstos nas alíneas a) e c) do

n.º 1 do artigo 124.º do RAR. Cumpre ainda o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário dos diplomas1 e na

alínea b) do n.º 1 do artigo 124.º do RAR, tendo um título que traduz sinteticamente o seu objeto principal.

Também os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, são respeitados, na

medida em que não parece infringir a Constituição ou qualquer princípio nela consignado e define o sentido das

modificações a introduzir na ordem legislativa.

Neste contexto, importa sublinhar a observação feita na nota técnica relativamente aos previsíveis efeitos

financeiros decorrentes da aprovação desta iniciativa, por litigarem com o disposto no n.º 2 do artigo 120.º do

Regimento, que impede a apresentação de iniciativas que «envolvam, no ano económico em curso, aumento

1 Aprovada pela Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, com as alterações introduzidas pelas Lei n.º 2/2005, de 24 de janeiro, Lei n.º 26/2006, de 30 de junho, Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto, e Lei n.º 43/2014, de 11 de julho.

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das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento», princípio também consagrado na

Constituição (artigo 167.º, n.º 2). Ressalva-se que «este limite, contudo, poderá ser acautelado se, em sede de

especialidade, a entrada em vigor passar a coincidir com a do Orçamento do Estado subsequente à sua

publicação».

Para efeitos de discussão na especialidade, a nota técnica propõe que o conteúdo do n.º 2 do artigo 29.º2

passe a constar do n.º 2 ao artigo 24.º. Acrescenta que os conceitos deverão ser objeto de uniformização ao

longo do articulado, dando como exemplo o de «Lei de bases do clima».

Em caso de aprovação, revestirá a forma de lei, sendo objeto de publicação na 1.ª série do Diário da

República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

2. Objeto, conteúdo e motivação

O objeto da iniciativa, apresentado no artigo 1.º, é definir as bases da política do Clima, em cumprimento do

disposto nos artigos 9.º e 66.º da Constituição da República Portuguesa. Neste sentido, segundo os autores

(artigo 2.º), a política do Clima deve garantir o direito a um ambiente saudável e tornar prioritárias políticas

públicas de adaptação às alterações climáticas e mitigação de emissões de gases com efeito de estufa; regular

as emissões para estabilizar as suas concentrações na atmosfera; definir objetivos e metas nacionais e

sectoriais de redução de emissões de gases com efeito de estufa; regular ações para mitigação e adaptação às

alterações climáticas; reduzir a vulnerabilidade da população e dos ecossistemas aos seus efeitos adversos,

bem como criar e fortalecer a capacidade de resposta do Estado; promover a educação, pesquisa,

desenvolvimento e transferência de tecnologia, a inovação e a disseminação nestas áreas; estabelecer as bases

para a participação pública e promover a transição para uma economia competitiva e sustentável de baixas

emissões de carbono.

Do ponto de vista da sistemática, o Projeto de Lei n.º 131/XIV/1.ª (PAN) é composto por oito capítulos que

encerram vinte e nove artigos, conforme segue:

CAPÍTULO I – PRINCÍPIOS GERAIS

Artigo 1.º Objeto

Artigo 2.º Objetivos da política do Clima

Artigo 3.º Definições

Artigo 4.º Política externa em matéria de Clima

Artigo 5.º Mitigação às alterações climáticas

Artigo 6.º Adaptação às alterações climáticas

Artigo 7.º Investigação e desenvolvimento no âmbito das alterações climáticas

Artigo 8.º Cooperação internacional no âmbito das alterações climáticas

Artigo 9.º Financiamento das atividades de combate às alterações climáticas

CAPÍTULO II – MITIGAÇÃO ÀS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS

Artigo 10.º Metas nacionais de redução de emissões de gases com efeito de estufa

Artigo 11.º Metas sectoriais de redução de emissões de gases com efeito de estufa

Artigo 12.º Planos sectoriais de redução de emissões de gases com efeito de estufa

Artigo 13.º Mecanismo de flexibilidade

CAPÍTULO III – ADAPTAÇÃO ÀS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS

Artigo 14.º Prioridades nacionais em matéria de adaptação às alterações climáticas

2 «O portal e as bases de dados referidas no presente diploma devem estar disponíveis e operacionais ao público num prazo de um ano após a entrada em vigor da presente Lei».

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Artigo 15.º Planos sectoriais de adaptação às alterações climáticas

CAPÍTULO IV – INVESTIGAÇÃO E DESENVOLVIMENTO NO ÂMBITO DAS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS

Artigo 16.º Prioridades nacionais em matéria de investigação e desenvolvimento no âmbito das alterações climáticas

Artigo 17.º Articulação internacional em matéria de investigação e desenvolvimento no âmbito das alterações climáticas

Artigo 18.º Reporte das atividades de investigação e desenvolvimento no âmbito das alterações climáticas

CAPÍTULO V –COOPERAÇÃO INTERNACIONAL NO ÂMBITO DAS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS

Artigo 19.º Tipologias de projetos de cooperação no âmbito das alterações climáticas

Artigo 20.º Princípios para o apoio a projetos de cooperação no âmbito das alterações climáticas

Artigo 21.º Reporte das atividades de cooperação no âmbito das alterações climáticas

CAPÍTULO VI – FINANCIAMENTO DAS ACTIVIDADES DE COMBATE ÀS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS

Artigo 22.º Princípios gerais para o financiamento nacional de projetos de mitigação às alterações climáticas

Artigo 23.º Princípios gerais para o financiamento nacional de projetos de adaptação às alterações climáticas

Artigo 24.º Informação sobre as fontes de financiamento para o combate às alterações climáticas

CAPÍTULO VII – FISCALIZAÇÃO DO CUMPRIMENTO DA LEI

Artigo 25.º Comissão independente

Artigo 26.º Membros da comissão independente

Artigo 27.º Relatório de avaliação do cumprimento da Lei de Bases do Clima

CAPÍTULO VIII – DISPOSIÇÕES FINAIS

Artigo 28.º Atualização das metas da presente da Lei

Artigo 29.º Entrada em vigor

Os autores do Projeto de Lei n.º 131/XIV/1.ª sustentam a sua oportunidade na importância de dar

cumprimento «às recomendações das Nações Unidas e aos exemplos de melhores práticas internacionais em

matéria de legislação climática, com o objetivo de tornar Portugal num país modelo em matéria de política

climática».

Assim, propondo uma Lei de Bases do Clima, o Grupo Parlamentar do Partido Pessoas-Animais-Natureza

(PAN) afirma ter em vista garantir o direito a um ambiente saudável e tornar prioritária a elaboração e

implementação de políticas públicas de adaptação às alterações climáticas e mitigação de emissões de gases

com efeito de estufa.

A iniciativa pretende a regulação das emissões de gases com efeito de estufa, para, desta forma, estabilizar

as suas concentrações na atmosfera, na esteira do definido na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre

Alterações Climáticas – artigo 2.º, isto é, «a um nível que evite a interferência antropogénica perigosa com o

sistema climático». Assim, o projeto de lei vincula o Estado a promover ações de investigação e desenvolvimento

no âmbito das alterações climáticas, estabelece medidas para as mitigação e adaptação às alterações climáticas

e propõe as seguintes «metas nacionais de redução de emissões de gases com efeito de estufa», face a 2005,

calendarizadas e baseadas nos compromissos europeus, internacionais e planos nacionais, como o Roteiro

para a Neutralidade Carbónica em 2050 e equivalente que lhe suceda (artigo 10.º):

- Ano de 2020: 25%;

- Ano de 2025: 45%;

- Ano de 2030: 55%;

- Ano de 2035: 65%;

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- Ano de 2040: 75%;

- Ano de 2045: 85%;

- Ano de 2050: 90%.

Para o sector do uso do solo e florestas propõe médias anuais de sumidouro líquido de:

- Média anual 2020/2025: 9 Megatoneladas (Mt) de CO2;

- Média anual 2026/2030: 10 Megatoneladas (Mt) de CO2;

- Média anual 2031/2035: 11 Megatoneladas (Mt) de CO2;

- Média anual 2036/2040: 12 Megatoneladas (Mt) de CO2;

- Média anual 2041/2045: 13 Megatoneladas (Mt) de CO2;

- Média anual 2046/2050: 13 Megatoneladas (Mt) de CO2.

No que diz respeito às metas para os contributos dos sectores da produção de energia, indústria, transportes,

resíduos/águas residuais e agricultura, é proposto que caiba ao Governo determiná-las por Resolução do

Conselho de Ministros.

No Capítulo III, considerando as especificidades territoriais do país, os proponentes sublinham, no âmbito da

adaptação, o ordenamento do território, os recursos hídricos, as florestas, a agricultura, o planeamento de ações

e a aquisição de recursos materiais e humanos pela proteção civil e a saúde. Pretendem consagrar planos

sectoriais, com enfoque nos sectores referidos, a desenvolver pelo Governo considerando um horizonte

temporal de cinquenta anos, que consagrem medidas quinquenais, a apresentar à Assembleia da República a

partir de 2021.

Tratando a cooperação internacional, no âmbito das alterações climáticas, o Projeto de Lei consagra três

princípios (artigo 8.º): respeito pelos compromissos internacionais em matéria de cooperação; priorização dos

apoios aos países de língua portuguesa; e independência e determinação dos países terceiros relativamente

aos apoios a receber, justificada a sua mais-valia e custo-eficácia dos projetos no âmbito das ações de mitigação

e adaptação às alterações climáticas. Os autores propõem a criação, pelo Governo, de uma base de dados dos

projetos de cooperação internacional a desenvolver no âmbito das alterações climáticas, definindo obrigações

de reporte, a partir de 2020.

Relativamente ao financiamento, são estabelecidos como princípios gerais para atividades de combate às

alterações climáticas o custo-eficácia na escolha dos apoios a prestar; a maximização da utilização de fundos

europeus; e a informação sobre as fontes de financiamento disponíveis para ações de mitigação e adaptação

às alterações climáticas (artigo 9.º). No que aos projetos de mitigação às alterações climáticas diz respeito, são

considerados os princípios do enquadramento nos planos sectoriais; do custo-eficácia na escolha dos apoios a

prestar; e da maximização da utilização de fundos europeus e internacionais (artigo 22.º). Definam-se, também,

regras de divulgação e transparência, competindo ao Governo a sistematização e divulgação pública, num portal

digital, das fontes de financiamento disponíveis.

Nesta sede, importa ainda referir a proposta de criação de uma Comissão independente para a avaliação do

cumprimento da Lei do Clima (artigo 25.º e seguintes).

No capítulo final, os autores propõem que, em caso de aprovação, a entrada em vigor do diploma aconteça

no dia seguinte ao da publicação, sendo salvaguardado prazo de um ano para a operacionalização do portal e

base de dados previstos no projeto.

3. Enquadramento jurídico

Considerando o objeto do Projeto de Lei n.º 131/XIV/1.ª (PAN) importa atentar aos diplomas em vigor no

ordenamento jurídico português, mormente ao firmado na Constituição da República Portuguesa que consagra

o direito ao ambiente como um direito constitucional fundamental, prevendo que incumbe ao Estado assegurá-

lo, no quadro de um desenvolvimento sustentável, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a

participação dos cidadãos. A título de tarefas fundamentais, a Constituição atribui ao Estado a defesa da

natureza e do ambiente, a preservação dos recursos naturais e incumbência de assegurar um correto

ordenamento do território, bem como a promoção do bem-estar e da qualidade de vida do povo e a efetivação

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dos direitos económicos, sociais, culturais e ambientais (artigo 9.º). Acresce o estabelecido no artigo 66.º: «todos

têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender».

Neste contexto, cabe referir a Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, que aprova as bases da política de ambiente,

tendo em vista a efetivação dos direitos ambientais através da promoção do desenvolvimento sustentável,

suportada na gestão adequada do ambiente, em particular, dos ecossistemas e dos recursos naturais,

contribuindo para o desenvolvimento de uma sociedade de baixo carbono e de uma «economia verde», racional

e eficiente na utilização dos recursos naturais, que assegure o bem-estar e a melhoria progressiva da qualidade

de vida dos cidadãos. Este diploma define que a realização desta política é competência do Estado, através da

ação direta dos seus órgãos e agentes nos diversos níveis de decisão local, regional, nacional, europeia e

internacional, bem como da mobilização e da coordenação de todos os cidadãos e forças sociais, num processo

participado e assente no pleno exercício da cidadania ambiental.

A Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho, aprovou o Quadro Estratégico para a

Política Climática (QEPiC), que se enquadra no âmbito da estratégia de crescimento verde e estatui a visão e

os objetivos da política climática nacional no horizonte 2030. O mesmo diploma aprovou ainda o Programa

Nacional para as Alterações Climáticas 2020/2030 (PNAC 2020/2030) e a Estratégia Nacional de Adaptação às

Alterações Climáticas (ENAAC 2020). Compete também sublinhar o Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050

(RNC2050), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 107/2019, de 1 de julho, e o Programa de

Ação para a Adaptação às Alterações Climáticas (P-3AC), aprovado pela Resolução de Conselho de Ministros

n.º 130/2019, de 2 de agosto.

Por último, refira-se que a política climática deve ser alinhada com a Estratégia Nacional para o Ar (ENAR

2020), aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 46/2016, de 26 de agosto.

4. Iniciativas legislativas, projetos de resolução e petições pendentes sobre matéria conexa

Da pesquisa efetuada à base de dados do processo legislativo e atividade parlamentar (PLC), verificou-se a

pendência das seguintes iniciativas legislativas:

• Projeto de Lei n.º 23/XIV/1.ª (PEV) – Determina a elaboração pelo Governo de um relatório sobre o clima,

prévio à apresentação do Orçamento do Estado, com vista à sua apresentação à Assembleia da República;

• Projeto de Lei n.º 446/XIV/1.ª (PCP) – Estabelece as Bases da Política de Ambiente e Ação Climática;

• Projeto de Lei n.º 526/XIV/2.ª (PEV) – Lei-Quadro da Política Climática;

• Projeto de Lei n.º 577/XIV/2.ª (PS) – Aprova a Lei de Bases da Política do Clima;

• Projeto de Lei n.º 578/ XIV/2.ª (BE) – Lei de Bases do Clima;

• Projeto de Lei n.º 598/ XIV/2.ª (PSD) – Lei de Bases do Clima;

• Projeto de Lei n.º 605/XIV/2.ª (NInsc CR) – Define as Bases da Política Climática;

• Projeto de Lei n.º 609/XIV/2.ª (NInsc JKM) – Lei de Bases da Política Climática.

A mesma pesquisa permitiu constatar que não existem, na presente Legislatura, petições sobre esta matéria.

PARTE II – CONSULTAS E CONTRIBUTOS

A nota técnica refere que, «atenta a relevância da matéria para o ambiente, deverá ser deliberada a audição

de organizações não-governamentais de ambiente, ao abrigo da Lei n.º 35/98, de 18 de julho, bem como dos

principiais sectores envolvidos, organismos públicos e membros do Governo responsável pela área da ação

climática».

Acresce a possibilidade de, ao abrigo do artigo 140.º Regimento da Assembleia da República («Discussão

pública»), a Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território propor ao Presidente da Assembleia

da República a discussão pública do projeto nos termos dos n.os 3 e 4 do artigo 134.º pelo período que vier a

ser considerado adequado.

Considerando o disposto no artigo 25.º do projeto de lei em análise, sugere-se que a 11.ª Comissão pondere

ouvir o Conselho de Administração da Assembleia da República, na medida em que se propõe a criação de uma

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entidade administrativa independente, com sede na Assembleia da República e com encargos de

funcionamento, apoio administrativo, logístico e financeiro a assegurar pela Assembleia da República.

Coloca-se ainda à consideração do Exmo. Sr. Presidente da Assembleia da República a pertinência de

promover a audição dos órgãos de governo próprios das Regiões Autónomas, nos termos do artigo 142.º do

RAR e para os efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição da República Portuguesa, considerando a sua

realização relativamente aos projetos de lei pendentes sobre matéria conexa.

PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

O relator do presente Parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço, que, de resto,

é de «elaboração facultativa», conforme disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da

República.

PARTE IV – CONCLUSÕES

A Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território, em reunião realizada no dia 5 de janeiro de

2021, aprova a seguinte parecer:

1. O Projeto de Lei n.º 131/XIV/1.ª, da autoria do Grupo Parlamentar do Partido Pessoas-Animais-Natureza

(PAN), visa criar a Lei de bases do clima.

2. A iniciativa legislativa em análise no presente Parecer reúne os requisitos constitucionais, legais e

regimentais para ser apreciada e votada em Plenário da Assembleia da República, reservando os grupos

parlamentares as suas posições e decorrentes sentidos de voto para o debate.

Palácio de S. Bento, 5 de janeiro de 2021.

O Deputado Relator, Miguel Matos — O Presidente da Comissão, José Maria Cardoso.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 5 de janeiro de 2021.

PARTE V – ANEXOS

Nota técnica, datada de 10 de janeiro de 2020 e elaborada ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento

da Assembleia da República.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 131XIV/1.ª (PAN)

Lei de bases do clima

Data de admissão: 29 de novembro de 2019

Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território (11.ª)

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

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III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Luís Silva (BIB); Inês Cadete (CAE); Cristina Ferreira (DILP); Maria Jorge (DAPLEN); Isabel Gonçalves (DAC).

Data: 10 de janeiro de 2020.

I. Análise da iniciativa

• A iniciativa

A presente iniciativa tem por objetivo dar cumprimento ao disposto nos artigos 9.º («Tarefas fundamentais

do Estado») e 66.º («Ambiente e qualidade de vida») da Constituição da República Portuguesa (Constituição),

concretizando e garantindo o direito a um ambiente saudável.

Através do projetado ato legislativo, vincula-se o Estado português a tornar prioritária a elaboração e

implementação de políticas públicas de adaptação às alterações climáticas e mitigação de emissões de gases

com efeito de estufa.

A iniciativa encontra-se estruturada em oito capítulos (I – «Princípios Gerais»; II – «Mitigação às alterações

climáticas»; III – «Adaptação às alterações climáticas»; IV – «Investigação e desenvolvimento no âmbito das

alterações climáticas»; V – «Cooperação internacional no âmbito das alterações climáticas»; VI –

«Financiamento das atividades de combate às alterações climáticas»; VII – «Fiscalização do cumprimento da

lei»; VIII – «Disposições finais»).

No articulado composto por 29 artigos, são estabelecidas normas para regulação das emissões de gases

com efeito de estufa que visam alcançar a estabilização das suas concentrações na atmosfera, na linha do

disposto no artigo 2.º da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas.

Tendo presente esse objetivo, estabelecem-se ações para mitigação das alterações climáticas (artigo 5.º,

10.º, 11.º, 11.º, 12.º e 13.º), impondo o estabelecimento de metas de redução, e medidas de adaptação a essas

mesmas alterações (artigo 6.º, 7.º, 14.º e 15.º), nomeadamente através da promoção da educação, pesquisa,

desenvolvimento e transferência de tecnologia e inovação.

Na mesma perspetiva, são definidos objetivos e metas* nacionais e sectoriais de redução de emissões

de gases com efeito de estufa, calendarizadas, e baseadas nos compromissos europeus, internacionais e planos

nacionais, como o Roteiro para a Neutralidade Carbónica em 2050 e equivalente que lhe suceda, nos seguintes

termos:

*face a 2005:

▪ 2020: 25%;

▪ 2025: 45%;

▪ 2030: 55%;

▪ 2035: 65%;

▪ 2040: 75%;

▪ 2045: 85%;

▪ 2050: 90%.

São fixadas médias anuais de sumidouro líquido para o sector do uso do sol e florestas a vigorar por

períodos de 5 anos, enquanto para os sectores da produção de energia, indústria, transportes, resíduos/águas

residuais, agricultura o Governo determinará por Resolução do Conselho de Ministros as metas de contribuições

para os referidos sectores.

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São instituídos planos sectoriais de redução de emissões, a elaborados para cinco anos e a apresentar

pelo Governo à Assembleia da República (artigo 11.º e 12.º) e mecanismos de compensação a aplicar em caso

de incumprimento das metas estabelecidas (artigo 13.º).

São também instituídos planos sectoriais de adaptação às alterações climáticas, elaborados para longo

prazo (50 anos), com medidas quinquenais, que caberá ao Governo apresentar à Assembleia da República a

partir de 2021 (artigo 15.º).

A iniciativa faz ainda referência às prioridades nacionais em matéria de investigação, a fixar pelos planos

sectoriais (artigos 16.º e 17.º) e aos projetos de cooperação a desenvolver (artigo 8.º, 19.º, 20.º), sendo também

estabelecidas obrigações de reporte (v.g. artigo 18.º, 21.º), a partir de 2020.

A nível de financiamento, são estabelecidos princípios gerais e regras de divulgação e transparência (artigos

9.º, 22.º a 24.º).

Á semelhança do Climate Change Act UK, é criada uma Comissão independente para a monitorização da

lei do clima (artigos 25.º a 28.º).

No capítulo final, prevê-se entrada em vigor no dia seguinte ao da publicação, sendo salvaguardado prazo

de um ano para a operacionalização do portal e base de dados previstos no projeto.

• Enquadramento jurídico nacional

A Constituição consagra o direito ao ambiente como um direito constitucional fundamental. Neste contexto

atribui ao Estado tarefas fundamentais, como defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais

e assegurar um correto ordenamento do território; também atribui ao Estado promover o bem-estar e a qualidade

de vida do povo bem como a efetivação dos direitos económicos, sociais, culturais e ambientais (artigo 9.º).

Ainda, o seu artigo 66.º prevê que todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente

equilibrado e o dever de o defender. Prevê também que incumbe ao Estado assegurar o direito ao ambiente, no

quadro de um desenvolvimento sustentável, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a

participação dos cidadãos. Para Jorge Miranda e Rui Medeiros «o Estado de Direito reinventa-se pela via das

políticas públicas ambientais (…), seja na da biodiversidade ou das alterações climáticas, seja do tratamento de

resíduos ou do combate ao ruído…». Segundo os Professores, «inscrito no catálogo dos direitos económicos,

sociais e culturais, o direito fundamental ao ambiente possui suficiente determinabilidade para poder ser

estabelecida a sua analogia aos direitos, liberdades e garantias…». Prosseguem, referindo que «o ambiente

reclama uma permanente atenção à evolução e um sentido de adaptação a essa evolução, devendo o legislador

definir e conformar específicos deveres de proteção, na base de grandes princípios jurídicos»3.

Segundo os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, «o dever de defender o ambiente pode justificar

e exigir a punição contraordenacional ou penal dos atentados ao ambiente, para além das consequências em

termos de responsabilidade civil pelos danos causados (o artigo 52.º, n.º 3 refere-se expressamente à reparação

de danos). Na sua dimensão de direito positivo – isto é, direito a que o ambiente seja garantido e defendido –,

o direito ao ambiente implica para o Estado a obrigação de determinadas prestações, cujo não cumprimento

configura, entre outras coisas, situações de omissão inconstitucional, desencadeadoras do mecanismo do

controlo da inconstitucionalidade por omissão (cfr. artigo 283.º)»4.

É matéria de reserva relativa da Assembleia da República (AR) legislar sobre «as bases do sistema de

proteção da natureza, do equilíbrio ecológico e do património cultural» [artigo 165.º, n.º 1, alínea g) da

Constituição). Segundo a análise proposta no Acórdão n.º 3/89, de 11 de janeiro, do Tribunal Constitucional,

(DR, II Série, de 12 de abril de 1989) podem ser discernidos três níveis: 1.º) um nível mais exigente, em que

toda a regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR, 2.º) um nível menos exigente, em que a reserva

da Assembleia se limita a um regime geral, ou seja, em que compete à Assembleia definir o regime comum ou

normal, sem prejuízo de regimes especiais que podem ser definidos pelo Governo, ou se for caso disso, pelas

Assembleia Legislativas regionais; 3.º) um terceiro nível, em que a competência da Assembleia da República é

3MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada – Universidade Católica Editora 2017, volume I, pág. 974. 4 CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa Anotada – Coimbra Editora, 2007, volume I, pág. 847.

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reservada apenas no que concerne às bases gerais dos regimes jurídicos das matérias. Para Gomes Canotilho

e Vital Moreira5 a matéria relativa à proteção da natureza e do equilíbrio ecológico inclui-se neste terceiro nível.

Segundo os autores «não é fácil definir senão aproximadamente o que deve entender-se por bases gerais.

Seguro é que deve ser a AR a tomar as opções político-legislativas fundamentais e a definir a disciplina básica

do regime jurídico, não podendo limitar-se a simples normas de remissão ou normas praticamente em branco.»

«As leis de bases devem ser desenvolvidas mediante diploma legislativo (…) em princípio pelo Governo

mediante decreto-lei de desenvolvimento [segundo dispõe o artigo 198.º, n.º 1. alínea c) da CRP]».

As bases da política de ambiente estão aprovadas pela Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, (versão consolidada).

Nos termos do seu artigo 2.º, a política de ambiente visa a efetivação dos direitos ambientais através da

promoção do desenvolvimento sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em particular dos

ecossistemas e dos recursos naturais, contribuindo para o desenvolvimento de uma sociedade de baixo carbono

e uma «economia verde», racional e eficiente na utilização dos recursos naturais, que assegure o bem-estar e

a melhoria progressiva da qualidade de vida dos cidadãos. Incumbe ao Estado a realização da política de

ambiente, tanto através da ação direta dos seus órgãos e agentes nos diversos níveis de decisão local, regional,

nacional, europeia e internacional, como através da mobilização e da coordenação de todos os cidadãos e forças

sociais, num processo participado e assente no pleno exercício da cidadania ambiental.

As políticas públicas ambientais obedecem, nos termos do artigo 4.º, aos princípios das transversalidade e

da integração, da cooperação internacional, do conhecimento e da ciência, da educação ambiental, e da

informação e da participação. E nos componentes associados a comportamentos humanos a política de

ambiente tem por objeto, designadamente, as alterações climáticas.

Os instrumentos da execução da política de ambiente encontram-se organizados da seguinte forma:

✓ Informação ambiental (conhecimento e informação disponíveis, monitorização e recolha de dados);

✓ Planeamento (estratégias, programas e planos);

✓ Económicos e financeiros (instrumentos de apoio financeiro, de compensação ambiental, contratuais, de

fiscalidade ambiental, de prestações e garantias financeiras e de mercado);

✓ Avaliação ambiental (prévia à aprovação de programas, planos e projetos, públicos ou privados);

✓ Autorização ou licenciamento ambiental (atos permissivos prévios a atividades potencialmente ou

efetivamente poluidoras ou suscetíveis de afetar significativamente o ambiente e a saúde humana);

✓ Desempenho ambiental (melhoria contínua do desempenho ambiental, designadamente a pegada

ecológica, a rotulagem ecológica, as compras públicas ecológicas e os sistemas de certificação);

✓ Controlo, fiscalização e inspeção (controlo das atividades suscetíveis de ter um impacto negativo no

ambiente);

✓ Outros instrumentos (de ordenamento do território, de política de transporte e política energética).

No que diz respeito ao estado do ambiente, a lei impõe ao Governo a obrigação de apresentar à Assembleia

da República, um relatório anual sobre o estado do ambiente em Portugal, referente ao ano anterior, bem como

um livro branco também sobre o estado do ambiente, de cinco em cinco anos (artigo 23.º). Com efeito, a Agência

Portuguesa do Ambiente (APA) disponibilizou no seu site o Relatório do Estado do Ambiente referente a 2018,

elaborado anualmente nos termos do disposto na Lei de Bases do Ambiente. O Relatório contempla temas

ambientais tão diversos como a Economia Circular, as Alterações Climáticas, a Mobilidade Suave, a Saúde e

Ambiente, a Estratégia Nacional de Combate ao Desperdício Alimentar, a Estratégia Nacional de Conservação

da Natureza e Biodiversidade (ENCNB 2030) e a Estratégia Nacional de Educação Ambiental (ENEA 2020).

Concretamente sobre as alterações climáticas, o quadro de políticas públicas conta com vários instrumentos

que incluem as vertentes de mitigação e de adaptação.

O desenvolvimento desses instrumentos da política das alterações climáticas teve início em 1998 com a

criação da Comissão para as Alterações Climáticas, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 72/98, de 29

5CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa Anotada – Coimbra Editora, 2007, volume II, pág. 325.

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de junho, a qual tinha por missão, designadamente, a elaboração da Estratégia para as Alterações Climáticas

(EAC), que veio a ser aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 59/2001, de 30 de maio.

A Estratégia para as Alterações Climáticas foi depois revista em 2010 pela Resolução do Conselho de

Ministros n.º 24/2010, de 1 de abril, que aprovou a Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas.

Também em 2010 se destaca a aprovação do Roteiro Nacional de Baixo Carbono 2020 (RNBC 2020) e do

Programa Nacional para as Alterações Climáticas para o período 2013-2020 (PNAC 2020) pela Resolução do

Conselho de Ministros n.º 93/2010, de 26 de novembro.

A estratégia para as alterações climáticas foi posteriormente reforçada com a aprovação do Compromisso

para o Crescimento Verde (CCV), pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2015, de 30 de abril, cujo

objetivo se prendeu com o estabelecimento das bases impulsionadoras da transição para um modelo de

desenvolvimento capaz de conciliar o crescimento económico com um menor consumo de recursos naturais,

com a qualidade de vida das populações e com a inclusão social e territorial.

O Quadro Estratégico para a Política Climática (QEPiC), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros

n.º 56/2015, de 30 de julho, enquadra-se no âmbito da estratégia de crescimento verde e estabelece a visão e

os objetivos da política climática nacional no horizonte 2030. O mesmo diploma aprovou também o Programa

Nacional para as Alterações Climáticas 2020/2030 (PNAC 2020/2030) e a Estratégia Nacional de Adaptação às

Alterações Climáticas (ENAAC 2020). O QEPiC assegura a resposta nacional aos compromissos já assumidos

para 2020 e propostos para 2030 no âmbito internacional e da União Europeia.

Já em 2019 foram aprovados mais dois instrumentos, tanto na vertente da mitigação como na vertente da

adaptação. O primeiro consiste no Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 (RNC2050), aprovado pela

Resolução do Conselho de Ministros n.º 107/2019, de 1 de julho, e que tem como objetivo explorar a viabilidade

de trajetórias que conduzam à neutralidade carbónica, de identificar os principais vetores de descarbonização e

de estimar o potencial de redução dos vários setores da economia nacional, como a energia e indústria, a

mobilidade e os transportes, a agricultura, florestas e outros usos de solo, e os resíduos e águas residuais. O

segundo consiste no novo Programa de Ação para a Adaptação às Alterações Climáticas (P-3AC), aprovado

pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 130/2019, de 2 de agosto, que visa concretizar o segundo objetivo

da ENAAC 2020, o qual consiste em implementar medidas de adaptação, essencialmente identificando as

intervenções físicas com impacto direto no território. Para o efeito, estabelece as linhas de ação e as medidas

prioritárias de adaptação, identificando as entidades envolvidas, os indicadores de acompanhamento e as

potenciais fontes de financiamento.

A vertente de mitigação da política inclui, ainda, a implementação do Comércio Europeu de Licenças de

Emissão (CELE). O acompanhamento de caráter político é assegurado pela Comissão Interministerial para o Ar

e Alterações Climáticas (CIAAC) constituída pelos membros do governo cujas matérias se relacionam com as

políticas climáticas.

Para o reporte e monitorização da implementação das políticas climáticas e das ações desenvolvidas estão

incluídos no QEPiC o Sistema Nacional para Políticas e Medidas (SPeM) que foi criado pela Resolução do

Conselho de Ministros n.º 45/2016, de 26 de agosto, e o Sistema Nacional de Inventário de Emissões por Fontes

e Remoção por Sumidouros de Poluentes Atmosféricos (SNIERPA) criado pela Resolução do Conselho de

Ministros n.º 68/2005, de 13 de janeiro, e reestruturado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2015,

de 14 de abril. O Inventário Nacional de Emissões Atmosféricas (INERPA) constitui um ponto-chave da política

de combate às alterações climáticas, uma vez que é com base no inventário de emissões e em projeções

baseadas nos dados para ele recolhidos que se calculam metas, se podem consistentemente estimar esforços

de redução e se monitoriza e verifica o respetivo cumprimento.

Por último, refira-se que a política climática deve ser alinhada com as medidas contempladas pela Resolução

do Conselho de Ministros n.º 46/2016, de 26 de agosto, que aprova a Estratégia Nacional para o Ar (ENAR

2020).

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II. Enquadramento parlamentar

• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Encontra-se em apreciação o Projeto de Lei n.º 23/XIV/1.ª (PEV) – Determina a elaboração pelo Governo de

um relatório sobre o clima, prévio à apresentação do Orçamento do Estado, com vista à sua apresentação à

Assembleia da República.

• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

1) Processo de ratificação do Acordo de Paris – No âmbito da celebração do Acordo de Paris, o Governo

apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 18/XIII, que foi aprovada com os votos a favor do

PSD, do PS, do BE, do CDS-PP, do PEV, do PAN e a abstenção do PCP. Veio a resultar na publicação da

Resolução da Assembleia da República n.º 197-A/2016, de 30 de setembro, que «Aprova o Acordo de Paris, no

âmbito da Convenção Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas, adotado em Paris, em 12 de

dezembro de 2015».

2) Resolução da Assembleia da República n.º 125/2019, de 29 de julho – Recomenda ao Governo que

declare o estado de «emergência climática»6 – Resolução, aprovada por unanimidade, pela qual a

Assembleia da República recomendou ao Governo que i) pronuncie uma declaração de estado de

«emergência climática», ii) assuma o compromisso de promover a máxima proteção de pessoas, economias,

espécies e ecossistemas, e de restaurar condições de segurança e justiça climáticas; iii) inste e coopere com

outros Estados-Membros, as instituições da União Europeia e Estados terceiros com vista a determinar as

melhores práticas para limitar o aquecimento global e mantê-lo abaixo de um grau e meio, e a implementar

métodos que auxiliem à concretização desse fim; iv) Articule com os restantes órgãos de soberania para que

reconheçam igualmente a emergência climática, assumindo orientações políticas em coerência; v) coopere com

os parceiros nacionais com o objetivo de definir estratégias e planos relevantes neste âmbito.

Pela especial importância que revestem para os trabalhos preparatórios desta iniciativa, destacam-se ainda

os seguintes encontros e atividades realizadas ao longo da XIII Legislatura, que decorreu entre outubro de 2015

e outubro de 2019, pela Assembleia e, em particular, no âmbito da Comissão de Ambiente, Ordenamento do

Território, Poder Local, Descentralização e Habitação (11.ª Comissão Parlamentar Permanente) no que

concerne a alterações climáticas:

3) Acompanhamento das Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas para as

Alterações Climáticas

4) Audições sobre Alterações Climáticas,nomeadamente Debate temático, requerido pelo Governo, sobre

alterações climáticas, em conjunto com a Proposta de Resolução n.º 18/XIII (1.ª) — Aprova o Acordo de Paris,

no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas, adotado em Paris, em 12

de dezembro de 2015, e o Projeto de Resolução n.º 477/XIII (2.ª) — Uma política de defesa da natureza ao

serviço do povo e do País (PCP), em 30 de setembro de 2016; Audição para apresentação da «Consulta

Pública sobre Energia e Clima – A Opinião dos Portugueses» pela Professora Luísa Schmidt e Dr.ª Ana

Delicado, em 15 de dezembro de 2015; Audições para apresentação dos Relatórios do Estado Ambiente de

2015, 2016 e 2017, com a Agência Portuguesa do Ambiente, respetivamente em 12 de julho de 2016 e 28 de

março de 2018; Audição do Ministro do Ambiente e da Transição Energética, sobre a posição do governo

português na COP23, em 13 de novembro de 2017; Audição para apresentação do Roteiro para a

Neutralidade Carbónica (RNC2050), com o Ministro do Ambiente e da Transição Energética, Secretário de

Estado Adjunto e do Ambiente e Secretário de Estado da Energia, em 23 de janeiro de 2019.

6 Projeto de Resolução n.º 2155/XIII/PAN – Recomenda ao Governo que declare o estado de emergência climática e se comprometa com ações necessárias e firmes para alcançar a neutralidade carbónica e Projeto de Resolução n.º 2160/XIII/BE – Recomenda ao Governo a Declaração do Estado de Urgência Climática

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5) Conferência«Da COP 21 (Paris, 2015) à COP 22 (Marraquexe, 2016)», em parceria com o Conselho

Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável, com o propósito de contribuir para uma reflexão sobre

os compromissos assumidos no âmbito do Acordo de Paris – outubro de 2016, no qual especialistas,

organizações não governamentais e responsáveis por organismos do sector tiveram oportunidade de

desenvolver questões conexas com Implementação da Mitigação e da Adaptação às Alterações Climáticas

6) Conferência «Oportunidade para uma Lei de Bases do Clima», em parceria com a Associação

Ambientalista Zero, em fevereiro de 2019, na qual foram abordados temas conexos com as evidências e

necessidades para uma ação política comum quanto às alterações climáticas, o enquadramento sobre os

potenciais benefícios de uma lei climática, bem como a análise dos «estudos de caso» sobre as leis climáticas

do Reino Unido e da Suécia.

III. Apreciação dos requisitos formais

• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

O Projeto de Lei n.º 131/XIV/1.ª é subscrito pelo Grupo Parlamentar Pessoas-Animais-Natureza (PAN) ao

abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da

República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, nos termos

da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, e dos grupos

parlamentares, nos termos da alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do

RAR.

É subscrito por quatro Deputados, observando o disposto no n.º 1 do artigo 123.º do RAR e assume a forma

de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 119.º do RAR.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o

seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, dando assim cumprimento aos requisitos

formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

De igual modo encontram-se respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo

120.º do RAR, uma vez que este projeto de lei parece não infringir princípios constitucionais e define

concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa. No entanto, há que ter em conta

que da iniciativa podem resultar efeitos financeiros que correspondam a um aumento de despesas, o que

contende com o disposto no n.º 2 do artigo 120.º do Regimento, que impede a apresentação de iniciativas que

«envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas

no Orçamento», princípio igualmente consagrado no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e conhecido pela

designação de «lei travão». Este limite, contudo, poderá ser acautelado se, em sede de especialidade, a entrada

em vigor passar a coincidir com a do Orçamento do Estado subsequente à sua publicação.

Refira-se, para efeitos de discussão na especialidade, que o que consta do n.º 2 do artigo 29, não deveria

ficar incluído na norma de entrada em vigor, mas, eventualmente, como um n.º 2 ao artigo 24.º.

Acrescente-se ainda que os conceitos deverão ser objeto de uma uniformização ao longo do articulado,

dando-se como exemplo o de «Lei de bases do clima».

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 29 de novembro de 2019. Foi admitido e baixou na generalidade

à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território (11.ª), a 3 de dezembro, por despacho do Sr.

Presidente da Assembleia da República, tendo sido anunciado na sessão plenária do dia seguinte.

• Verificação do cumprimento da lei formulário

O título da presente iniciativa legislativa — Lei de bases do clima — traduz sinteticamente o seu objeto,

mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida como

lei formulário 7.

7 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho.

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Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da

Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com

o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

No que respeita ao início de vigência, o n.º 1 do artigo 29.º estabelece que a sua entrada em vigor ocorrerá

no dia seguinte ao da sua publicação, mostrando-se assim conforme com o previsto no n.º 1 do artigo 2.º da Lei

n.º 74/98, de 11 de novembro, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não

podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».

Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em face

da lei formulário.

• Regulamentação ou outras obrigações legais

Uma vez que se trata de uma lei de bases, a presente iniciativa contém um conjunto de previsões que

remetem para a sua concretização através de planos, programas, e medidas, dos quais se destacam:

– No artigo 10.º, o Governo define, de cinco em cinco anos, as metas nacionais de redução de emissões de

gases com efeito de estufa, as quais têm por base, de acordo com o n.º 2, o Roteiro para a Neutralidade

Carbónica 2050.

– De acordo com o n.º 6, a revisão de metas previstas nos n.os 5 e 6 (chama-se a atenção para o facto de,

em sede de especialidade, deverem ser alterados os números para 4 e 5) é feita pela Assembleia.

– Os artigos 11.º, 12.º e 15.º preveem ainda a definição, pelo Governo, de metas e de planos setoriais de

redução de emissões de gases com efeito de estufa e de adaptação às alterações climáticas, cuja previsão inclui

os seus horizontes temporais, e as datas para os apresentar à Assembleia da República.

– No âmbito do artigo 18.º, refere-se que o Governo implementa uma base de dados nacional de projetos de

investigação e desenvolvimento no âmbito das alterações climáticas., que é apresentada, anualmente, à

Assembleia da República. O mesmo é referido relativamente a projetos de cooperação, no âmbito do artigo 21.º.

– Nos termos dos artigos 25.º, 26.º e 27.º, é criada uma comissão independente para a avaliação do

cumprimento da Lei do Clima que se prevê ser uma entidade administrativa independente, com poderes de

autoridade, composta por dez peritos em matéria de alterações climáticas, designados pela Assembleia da

República a quem compete entregar anualmente à Assembleia da República um relatório.

IV. Análise de direito comparado

• Enquadramento no plano da União Europeia

A União Europeia (UE) tem competência para agir em todos os domínios da política ambiental, estando a

sua atuação limitada pelo princípio da subsidiariedade e pela exigência de unanimidade no Conselho em

questões fiscais, do ordenamento do território, da utilização dos solos, da gestão quantitativa dos recursos

hídricos, das opções ao nível das fontes de energia e da estrutura do aprovisionamento energético.

A UE possui assim, neste âmbito, competências partilhadas com os Estados-Membros, conforme consagrado

no artigo 4.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

A política ambiental da UE8 tem por base os artigos 11.º e 191.º a 193.º do TFUE. Nos termos do artigo 191.º,

o combate às alterações climáticas é um objetivo explícito da política ambiental da UE. O desenvolvimento

sustentável é um objetivo abrangente para a UE, que está comprometida com um «elevado nível de proteção e

de melhoramento da qualidade do ambiente» (artigo 3.º do Tratado da União Europeia).

8 A política europeia do ambiente tem a sua origem no Conselho Europeu realizado em 1972, no qual foi declarada a necessidade de uma política ambiental comunitária que acompanhasse a expansão económica, instando a um programa de ação. O Ato Único Europeu de 1987 introduziu o novo título «Ambiente», que constituiu a primeira base jurídica da política ambiental comum, com vista a preservar a qualidade do ambiente, proteger a saúde humana e assegurar uma utilização racional dos recursos naturais. As revisões posteriores reforçaram a matéria da proteção ambiental e o Tratado de Lisboa, em 2009, tornou a luta contra as alterações climáticas um objetivo específico, bem como o desenvolvimento sustentável nas relações com países terceiros. A nova personalidade jurídica da União permitiu, no mesmo momento, a celebração de acordos internacionais.

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A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia contém uma menção à proteção do ambiente como

um direito fundamental, afirmando que todas as políticas da União devem integrar um elevado nível de proteção

do ambiente e a melhoria da sua qualidade, e assegurá-los de acordo com o princípio do desenvolvimento

sustentável (artigo 37.º).

Na União Europeia, os princípios da precaução, prevenção, correção da poluição na fonte e «poluidor-

pagador» norteiam a política ambiental e procuram gerir os riscos para a saúde humana ou para o ambiente de

ações ou políticas e prevenir ou reparar os danos ambientais causados.

A Diretiva Responsabilidade Ambiental (Diretiva 2014/35/CE) executou o princípio «poluidor-pagador» com

base na ideia de que a prevenção e a reparação de danos ambientais devem ser efetuadas mediante a aplicação

do princípio do poluidor-pagador, previsto no Tratado e em consonância com o princípio do desenvolvimento

sustentável. O princípio fundamental da presente diretiva deve portanto ser o da responsabilização financeira

do operador cuja atividade tenha causado danos ambientais ou a ameaça iminente de tais danos, a fim de induzir

os operadores a tomarem medidas e a desenvolverem práticas por forma a reduzir os riscos de danos

ambientais.

As preocupações ambientais encontram-se ainda integradas noutros domínios de ação da União, desde que

surgiram pela primeira vez no Processo de Cardiff, nomeadamente no que se refere a domínios como o clima e

a política energética.

A matéria ambiental encontra-se organizada por programas plurianuais de ação que apresentam propostas

legislativas e objetivos futuros para a política ambiental da UE, sendo as medidas concretas aprovadas

posteriormente e em separado. Destaca-se assim o 7.º Programa Plurianual de Ação, previsto até 2020,

intitulado Viver bem, dentro dos limites do nosso planeta.

Por outro lado, as estratégias horizontais são também um importante contributo nesta área, de que é exemplo

a Estratégia para o Desenvolvimento Sustentável, que complementou a Estratégia de Lisboa para a promoção

do crescimento e a criação de emprego com uma dimensão ambiental. A sua revisão significou a aspiração a

uma melhoria constante da qualidade de vida, promovendo a prosperidade, proteção ambiental e coesão social.

Do mesmo modo, destacam-se neste âmbito os contributos da Estratégia Europa 2020 e a iniciativa Uma

Europa eficiente em termos de recursos.

O Regulamento (UE) n.o 1293/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013,

estabelece um Programa para o Ambiente e a Ação Climática (LIFE). O Programa LIFE para o período de 2014

a 2020 visa contribuir para o desenvolvimento sustentável e para a concretização dos objetivos e metas da

Estratégia Europa 2020, do Sétimo Programa de Ação em matéria de Ambiente, bem como de outras iniciativas

relevantes da UE em matéria de ambiente e clima.

A agenda estratégica da UE para 2019-2024 centra-se, nomeadamente, em construir uma Europa com

impacto neutro no clima, verde, justa e social.

Por outro lado, a UE e os seus 28 Estados-Membros são signatários tanto da Convenção-Quadro das Nações

Unidas sobre as Alterações Climáticas (CQNUAC) como do Protocolo de Quioto, e do Acordo de Paris sobre as

alterações climáticas e da Agenda 2030.

Adotada em 2015, a Agenda 2030 das Nações Unidas – o novo quadro mundial para o desenvolvimento

sustentável – estabelece 17 objetivos de desenvolvimento sustentável. Em novembro de 2016, a Comissão

Europeia apresentou a sua abordagem estratégica para a aplicação da Agenda 2030. Neste âmbito, a UE está

empenhada em assumir uma posição de liderança na implementação desta Agenda e dos Objetivos de

Desenvolvimento Sustentável (ODS), em conjunto com os Estados-Membros e de acordo com o princípio da

subsidiariedade.

A UE desempenha igualmente um papel fundamental nas negociações internacionais em matéria de

ambiente, sendo parte signatária em vários acordos e que criou, em 1990, a Agência Europeia do Ambiente,

com a finalidade de apoiar o desenvolvimento, a aplicação e a avaliação da política ambiental, prestando

informações fiáveis e independentes sobre o estado e as perspetivas para o ambiente. Aberta também a países

não pertencentes à UE, compete a esta agência a recolha, gestão e análise de dados e a coordenação da Rede

Europeia de Informação e de Observação do Ambiente e a gestão do Programa Europeu de Observação da

Terra (Copernicus).

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17

A atuação da UE é pautada pelas especificidades de cada área ambiental: alterações climáticas e ambiente,

biodiversidade, natureza e solos, proteção e gestão das águas, poluição atmosférica e poluição sonora,

eficiência em termos de recursos e resíduos, consumo e produção sustentáveis e produtos químicos.

No que respeita às alterações climáticas e ambiente, importa referir que o problema das alterações climáticas

é um ponto essencial da agenda ambiental da UE e é cada vez mais importante para outros domínios, como a

energia, os transportes, a agricultura e o desenvolvimento regional.

Em 8 de março de 2011, a Comissão elaborou uma Comunicação designada «Roteiro de transição para uma

economia hipocarbónica competitiva em 2050», que apresenta um roteiro, até 2050, das várias formas que

permitirão alcançar a meta de redução das emissões de gases com efeito de estufa.

Em 24 de outubro de 2014, o Conselho Europeu adotou conclusões sobre o Quadro de Ação Relativo ao

Clima e à energia para 2030. Destarte, foi acordado o quadro relativo ao clima e à energia para 2030 com um

conjunto de metas para o período 2021-2030. De acordo com essas metas, a UE está empenhada em reduzir

as emissões de gases com efeito de estufa em, pelo menos, 40% até 2030, relativamente aos níveis de 1990.

A Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à criação de um sistema de comércio

de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na União, estabelece o regime de comércio de licenças

de emissão da UE (RCLE).

O regime de comércio de licenças de emissão da UE (RCLE-UE) foi criado para promover a redução das

emissões de gases com efeito de estufa de uma forma eficaz em termos de custos e economicamente eficiente.

Este regime limita o volume de gases com efeito de estufa que podem ser emitidos por determinados setores

industriais. A UE estabelece o limite das licenças de emissão, e as empresas podem receber ou comprar licenças

individuais.

O Regulamento (UE) n.º 525/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, revê e

reforça o quadro da UE relativo à monitorização e comunicação de informações em matéria de gases com efeito

de estufa a fim de criar uma melhor plataforma para as ações da UE destinadas a fazer face às alterações

climáticas.

O Regulamento (UE) 2018/842 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018, estabelece

reduções anuais obrigatórias das emissões de gases com efeito de estufa pelos Estados-Membros entre 2021

e 2030 como contributo para a ação climática a fim de cumprir os compromissos assumidos no âmbito do Acordo

de Paris e que altera o Regulamento (UE) n.o 525/2013.

Em 16 de abril de 2016, a Comissão publicou uma comunicação designada «Estratégia da UE para a

adaptação às alterações climáticas».

Em 28 de novembro de 2018, a Comissão Europeia (CE) publicou uma comunicação intitulada «Um Planeta

Limpo para Todos Estratégia a longo prazo da UE para uma economia próspera, moderna, competitiva e com

impacto neutro no clima»9, que integra sete áreas estratégicas: eficiência energética, implantação de fontes de

energia renováveis, mobilidade ecológica, segura e conectada, indústria competitiva e economia circular,

infraestruturas e interconexões, bio economia e sumidouros naturais de carbono e captura e armazenagem de

carbono a fim de eliminar as emissões remanescentes.

Em novembro de 2018, a Comissão apresentou a sua estratégia a longo prazo para uma economia próspera,

moderna, competitiva e com impacto neutro no clima até 2050.

Em 4 de outubro de 2019, os Estados-Membros definiram a posição a tomar pela UE na Conferência da ONU

sobre o Clima, em Madrid (COP 25).

No dia 28 de novembro de 2019, o Parlamento Europeu aprovou uma resolução sobre a emergência climática

e ambiental.

No dia 28 de novembro de 2019, o Parlamento Europeu aprovou uma resolução sobre a Conferência das

Nações Unidas sobre Alterações Climáticas de 2019, em Madrid, Espanha (COP 25), para que a UE se

comprometa a atingir a neutralidade das emissões de dióxido de carbono até 2050.

No dia 28 de novembro de 2019, a Comissão publicou as recomendações de um grupo de peritos para a

transformação das indústrias com utilização intensiva de energia da UE, que devem contribuir para os objetivos

da UE relativos a uma economia circular e sem impacto no clima até 2050. Estes objetivos foram apresentados

no âmbito da estratégia da Comissão Um Planeta Limpo para Todos, em novembro de 2018.

9 COM (2018) 773

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18

Em 11 de dezembro de 2019, a CE apresentou o «Pacto Ecológico Europeu»10 que «redefine o compromisso

da Comissão de enfrentar os desafios climáticos e ambientais, tarefa determinante desta geração. A cada ano

que passa, a atmosfera fica mais quente e o clima muda um pouco mais. Dos oito milhões de espécies que

habitam o planeta, um milhão corre o risco de extinção. As florestas e os oceanos estão a ser poluídos e

destruídos.»

Refere igualmente que «o Pacto Ecológico Europeu é uma resposta a estes desafios. Trata-se de uma nova

estratégia de crescimento que visa transformar a UE numa sociedade equitativa e próspera, dotada de uma

economia moderna, eficiente na utilização dos recursos e competitiva, que, em 2050, tenha zero emissões

líquidas de gases com efeito de estufa e em que o crescimento económico esteja dissociado da utilização dos

recursos.»

Na construção de uma Europa neutra em carbono em 2050, este Pacto prevê um fundo de investimento, o

Fundo para a Transição Justa, que permitirá que as regiões dependentes de combustíveis fósseis (como a

mineração de carvão) transitem para indústrias limpas, sustentáveis e optem por fontes de energia limpas e

renováveis.

Este Pacto apresenta uma calendarização ambiciosa e detalhada das várias medidas legislativas e

estratégicas 11, que corresponda aquilo que a Comissão encara como «a nova estratégia de crescimento (...)

para transformar o nosso modo de viver e trabalhar, de produzir e consumir, por forma a termos uma vida mais

saudável e a tornar as nossas empresas inovadoras», incluindo uma «lei europeia sobre o clima» e uma dotação

para o Fundo para a Transição Justa.

Em 12 de dezembro de 2019, o Conselho Europeu adotou conclusões sobre as alterações climáticas, que

refere que «À luz dos mais recentes dados científicos e da necessidade de intensificar a ação climática a nível

mundial, o Conselho Europeu aprova o objetivo de alcançar uma UE com impacto neutro no clima até 2050, em

consonância com os objetivos do Acordo de Paris.»

• Enquadramento internacional

Países europeus

REINO UNIDO

O Reino Unido foi o primeiro país a adotar, em 2008, um Climate Change Act, assente nos seguintes vetores:

▪ Fixa objetivos de redução de pelo menos 100%12 (comparado com níveis de 1990) das emissões em

2050;

▪ Estabelece Orçamentos de Carbono (o Governo estabelece orçamentos quinquenais para o carbono,

atualmente definidos até 2032);

▪ Estabelecimento pelo Governo de políticas de redução de emissões e diminuição de riscos

climáticos;

▪ Criação de Comissão independente (Committee on Climate Change) com competência para a

monitorização do progresso e proposição de alterações.

SUÉCIA

No início de 2018 entrou em vigor na Suécia o Climate Act que cria metas vinculativas, com objetivo de atingir

a neutralidade em emissões de gases de efeito estufa na atmosfera em 2045, e especifica o modo de

implementação de políticas climáticas:

– Em 2020 as emissões deverão ser 40% mais baixas que em 1990; em 2030, 63% mais baixas do que em

1990; e em 2040, 75% mais baixas do que em 1990, até atingir em 2045 a neutralidade de emissões.

10 COM (2019) 640 11 Anexo da Comunicação relativa ao Pacto Ecológico Europeu, Roteiro — Ações principais 12 A meta inicial de 80% de redução foi substituída em 2019 para 100% http://www.legislation.gov.uk/uksi/2019/1056/contents/made

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O Governo tem a obrigatoriedade de apresentar um relatório climático ao Parlamento no âmbito do

Orçamento do Estado que deve incluir: descrição das tendências das emissões e das decisões mais importantes

da política climática durante o ano e como elas afetarão as emissões de gases de efeito estufa, bem como uma

avaliação da necessidade de medidas adicionais e de quando e como as decisões sobre tais medidas poderão

ser tomadas. A cada quatro anos, o Governo deve desenvolver um plano de ação para políticas climáticas, que

deve incluir os compromissos da Suécia na UE e internacionalmente e os dados históricos de emissões de

gases de efeito estufa até o último inventário de emissões relatado, bem como as reduções de emissão

previstas.

DINAMARCA

A Dinamarca adotou em 2019 uma Lei do Clima que estabelece meta de redução de emissões em 2030 em

comparação a 1990 e neutralidade climática em 2050.

Define metas quinquenais, fixadas com 10 anos de antecedência. Prevê uma Comissão independente

fortalecida e ampliada, com duplicação de verbas e independência fortalecida pela cooptação de presidentes e

membros. Prevê obrigações de reporte do Governo, incluindo apreciação parlamentar anual da ação do Governo

no cumprimento de metas.

Organizações internacionais

ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS

A Convenção Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas (CQNUAC), também conhecida pela

sua sigla em inglês UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change), assinada em Nova

Iorque em 1992, é o instrumento internacional resultante da Conferência das Nações Unidas para o Meio

Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD). Foi aprovado, para ratificação, pelo Decreto n.º 20/93, de 21 de

junho.

A Convenção foi desenvolvida pelo Protocolo de Quioto, de 1997, o qual foi aprovado pelo Decreto n.º 7/2002,

de 25 de março, e pelo Acordo de Paris, de 2015, que foi aprovado pela Resolução da Assembleia da República

n.º 197-A/2016, de 30 de setembro.

O secretariado da Convenção, estabelecido em 1992, é a agência das Nações Unidas responsável pelo

apoio dado pela resposta global à ameaça das alterações climáticas.

V. Consultas e contributos

• Consultas obrigatórias

Atenta a relevância da matéria para o ambiente, deverá ser deliberada a audição de organizações de não-

governamentais de ambiente, ao abrigo da Lei n.º 35/98, de 18 de julho, bem como dos principais sectores

envolvidos, organismos públicos e membro do Governo responsável pela área da ação climática.

• Consultas facultativas

Ao abrigo do artigo 140.º do Regimento, em razão da especial relevância da matéria, a 11.ª Comissão poderá

considerar oportuno propor ao Presidente da Assembleia da República a discussão pública do projeto nos

termos dos n.os 3 e 4 do artigo 134.º pelo período que vier a ser considerado adequado.

Tendo em conta que está prevista (artigo 25.º) a criação de uma nova entidade administrativa independente

terá sede em instalações cedidas pela Assembleia da República, sendo os encargos com o seu funcionamento

cobertos pela dotação orçamental atribuída à Assembleia da República e o apoio administrativo, logístico e

financeiro assegurado pelos serviços a disponibilizar pela Assembleia da República, incluindo a remuneração

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dos respetivos membros, a Comissão pode ponderar ouvir o Conselho de Administração da Assembleia da

República.

VI. Avaliação prévia de impacto

• Avaliação sobre impacto de género

O proponente juntou ao projeto de lei a respetiva ficha de avaliação de impacto de género (AIG), na qual não

se identificam elementos que atentem contra a igualdade de género.

Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.

Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta fase

do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a

linguagem discriminatória em relação ao género.

• Impacto orçamental

Em face da informação disponível, não é possível quantificar os encargos resultantes da aprovação da

presente iniciativa.

• Outros impactos

A aferição de impactos na economia das metas estabelecidas na presente iniciativa justifica a realização de

estudos específicos, a nível sectorial e, eventualmente, nacional.

VII. Enquadramento bibliográfico

CURRY, Judith A. – Alterações climáticas: o que sabemos, o que não sabemos. Lisboa: Guerra e Paz,

2019. 132 p. ISBN 978-989-702-503-7. Cota: 52 – 439/2019.

Resumo: «A Terra vive um período de alterações climáticas e de aquecimento global. Sabemos que o

comportamento humano e as emissões de CO2 associadas contribuem para esse aquecimento. Mas tanto as

alterações climáticas como a sua solução foram ampla e excessivamente simplificadas.

Com clareza e frontalidade, uma cientista opõe-se ao atual consenso, que considera desvirtuar o método

científico e ser determinado por razões políticas.

Este é um livro que nos alerta para o perigo de agirmos sem conhecimento: podemos provocar uma catástrofe

humana, gerando atraso, pobreza e morte.»

OCDE – Financing climate objectives in cities and regions to deliver sustainable and inclusive growth

[Em linha]: case study. Paris: OECD, 2019. [Consult. 3 jan. 2020]. Disponível na intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=128275&img=13651&save=true>.

Resumo: As escolhas de investimento que fizermos nos próximos anos irão determinar o caminho que vamos

seguir nas próximas décadas: um caminho de crescimento inclusivo, compatível com o clima ou um caminho

insustentável, ineficiente, decorrente do aumento da produção de carbono. As cidades e regiões, responsáveis

por 60% do investimento público nos países da OCDE, são elementos fundamentais neste cenário tendo em

conta as consequências dos seus gastos e investimentos no clima. Com grandes desigualdades em várias

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21

cidades, o sucesso desta transição dependerá da capacidade dos governantes locais para conseguir levar a

cabo uma transição justa.

OCDE – Greening development co-operation [Em linha]: lessons from the OECD development

assistance committee. Paris: OECD, 2019. [Consult. 3 jan. 2020]. Disponível na intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=128793&img=14418&save=true>. ISBN

978-92-64-52658-7.

Resumo: Segundo o presente documento, não será possível concretizar a Agenda 2030 para o

Desenvolvimento Sustentável, uma agenda de âmbito holístico, bem como os Objetivos de Desenvolvimento

Sustentável, sem uma adequada gestão das oportunidades e desafios ambientais. O desenvolvimento é um trio

que comporta as dimensões económica, social e ambiental, não podendo ser atingido quando qualquer uma

delas falha. Somos diariamente alertados para esta realidade através dos noticiários sobre crises ambientais,

realidade esta que nos está a fazer mudar para um desenvolvimento sustentável envolvendo uma cooperação

a todos os níveis.

ONU. Intergovernmental Panel on Climate Change – Climate change and land [Em linha]: IPCC special

report on climate change, desertification, land degradation, sustainable land management, food security,

and greenhouse gas fluxes in terrestrial ecosystems. [S.l.]: ONU. IPCC, 2019. [Consult. 3 jan. 2020].

Disponível na intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=128810&img=14425&save=true>.

Resumo: Este relatório do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas debruça-se sobre os

problemas criados pelas mudanças climáticas na utilização das terras. São analisados: os fluxos dos gases com

efeito de estufa nos ecossistemas terrestres; a utilização das terras e a sua gestão sustentável tendo em vista

uma adaptação e mitigação das alterações climáticas; a desertificação; a degradação das terras e a segurança

alimentar.

ROCHA, Ivone; SANTOS, Sofia – Chance to change: o Acordo de Paris e o modelo de crescimento

verde. Lisboa: Plátano Editora, 2018. 192 p. ISBN 978-989-760-220-7. Cota: 52 – 324/2018.

Resumo: «O Acordo de Paris e a neutralidade carbónica constituem um dos principais desafios que as

economias a nível internacional defrontam. É uma oportunidade fantástica, que promove uma aceleração da

inovação e das tecnologias, as quais terão de ser consubstanciadas em novos modelos de negócio. Para que

isto aconteça à velocidade necessária, é fundamental que os gestores, economistas e financeiros compreendam

a necessidade de integrar as componentes da energia e do carbono nas estratégias de crescimento das

empresas e dos países. Ajustar os modelos de governança a nível internacional, nacional e empresarial é uma

necessidade para promover esta mudança de modelo económico. A educação, a capacitação técnica para a

economia verde, bem como a promoção de um pensamento de gestão e economia humanista são fundamentais

para alcançar um século XXI em equilíbrio.»

SANTOS, João Camargo Ribeiro Marques dos – Manual de combate às alterações climáticas. Lisboa:

Parsifal, 2018. 247 p. ISBN 978-989-8760-49-4. Cota: 52 – 167/2018.

Resumo: «O mundo já está muito diferente daquele em que a nossa civilização floresceu: mais quente, mais

extremo, mais inseguro. Para a frente, muito além da incerteza, ficam certezas: ainda pode piorar mais. O

sistema de produção em que vivemos criou uma devastação ambiental e social sem precedentes na nossa

história enquanto espécie. De entre todas essas devastações, a alteração da composição da nossa atmosfera

e o aquecimento global do planeta destacam-se pelo seu potencial catastrófico, alterando os climas em que a

nossa espécie proliferou.

Num mundo cada vez mais desigual, pendem sobre nós crises simultâneas: da banca, do emprego, da

produção, do ambiente, do clima, da democracia ou do capitalismo. É a crise do próprio Homo sapiens, com a

colisão entre o que é e o que pode ser. Nada ou tudo: a urgência das alterações climáticas é a urgência da

Humanidade. Para isso precisa de lutadores, pessoas empenhadas em resgatar o futuro. Por isso, para aprender

e ensinar a combater, este livro é um (feroz) guia de combate.»

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SUSTENTABILIDADE: primeiro grande inquérito em Portugal. Lisboa: ICS, 2018. ISBN 978-972-671-

491-0. 178 p. Cota: 16 – 169/2019.

Resumo: «Este livro resulta do primeiro grande inquérito realizado à escala nacional sobre o tema da

sustentabilidade. As ruturas ambientais e sociais resultantes do modelo de crescimento económico prevalecente

têm-se feito sentir de forma progressiva em todo o mundo nos últimos anos, sobretudo a partir da crise financeira

mundial de 2008, com particulares repercussões em Portugal entre 2011 e 2014.

Nunca os valores da sustentabilidade foram tão decisivos e nunca estiveram em situação tão crítica como

agora. Trata-se de procurar a transição para modelos de economia mais inteligentes que garantam políticas de

regeneração e de desenvolvimento construtivas não só do ponto de vista económico, como ambiental, social,

político e ético. Portugal é um laboratório fascinante nesta matéria por ter atravessado, nas últimas quatro

décadas, mudanças rápidas com impactos na vida quotidiana dos cidadãos. O livro leva-nos a conhecer modos

de vida e hábitos de consumo dos portugueses, identificando áreas onde se tornam prioritárias ações de

informação, sensibilização e mobilização e fornecendo pistas para definir estratégias de atuação no sentido de

um desenvolvimento sustentável assente numa relação mais equilibrada entre sociedade e natureza.»

THUNBERG, Greta – A nossa casa está a arder: a nossa luta contra as alterações climáticas. Lisboa:

Editorial Presença, 2019. 287 p. ISBN 978-972-23-6402-7. Cota: 52 – 255/2019.

Resumo: «A Nossa Casa Está a Arder é a história de Greta, dos seus pais e de Beata, sua irmã, que, como

ela, sofre de perturbações do espetro autista. É o relato de como uma família sueca decidiu confrontar-se com

uma crise iminente que afeta o nosso planeta. É uma tomada de consciência de que é urgente agir agora,

quando nove milhões de pessoas morrem anualmente por causa da poluição. É um grito de socorro de uma

rapariga que convenceu a própria família a mudar de vida e que agora procura convencer o mundo inteiro a

fazer o mesmo.»

UNIÃO EUROPEIA. Parlamento Europeu – O que é a neutralidade das emissões de carbono e como

pode ser atingida até 2050? [Em linha]. Bruxelas: Parlamento Europeu, 2019. [Consult. 3 jan. 2020]. Disponível

na intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=129383&img=14820&save=true>.

Resumo: O presente artigo aborda a questão da neutralidade das emissões de carbono, nomeadamente a

nível europeu. Nele são apresentadas algumas estratégias da União Europeia com vista a atingir a neutralidade

das emissões de carbono até 2050, tendo em conta os seguintes tópicos: o que é a neutralidade das emissões

de carbono?; compensação de carbono; os objetivos da UE; saiba mais sobre as políticas da UE para combater

as emissões de CO2.

WALLACE-WELLS, David – A terra inabitável: como vai ser a vida pós-aquecimento global. Alfragide:

Lua de Papel, 2019. 365 p. ISBN 978-989-23-4712-7. Cota: 52 – 491/2019.

Resumo: «’É pior, muito pior do que pensa’, alerta-nos David Wallace-Wells. O premiado jornalista sabe do

que fala, há décadas que recolhe histórias sobre alterações climáticas. Algumas delas, no início, pareciam-lhe

quase fábulas – como a dos cientistas que ficaram isolados numa ilha de gelo rodeados por ursos polares.

Com o tempo, porém, deixou de ver nelas qualquer sentido alegórico. A realidade começou a fornecer-lhe

material de reflexão cada vez mais sombrio. Os desastres climáticos sucedem-se agora a uma velocidade e a

uma escala sem precedentes na história da humanidade. Ao mesmo tempo, todos os estudos científicos sobre

a transformação em curso do nosso planeta apontam num único sentido – o fim do mundo tal como o

conhecemos.»

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23

PROJETO DE LEI N.º 485/XIV/1.ª

(CRIA E REGULA A CARREIRA DE TÉCNICO AUXILIAR DE SAÚDE)

PROJETO DE LEI N.º 568/XIV/2.ª

(DEFINE OS PRINCÍPIOS GERAIS RESPEITANTES AO EXERCÍCIO DA PROFISSÃO DE TÉCNICO

AUXILIAR DE SAÚDE)

Parecer da Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e

Poder Local e nota técnica elaborada pelos serviços

Parecer

ÍNDICE

PARTE I – Considerandos

PARTE II – Opinião da Deputada autora do parecer

PARTE III – Conclusões

PARTE IV – Anexos

Parte I – Considerandos

Projeto de Lei n.º 485/XIV/1.ª (BE) – Cria e regula a carreira de Técnico Auxiliar de Saúde

1. Introdução

O Projeto de Lei n.º 485/XIV/1.ª – Cria e regula a carreira de Técnico Auxiliar de Saúde, da iniciativa do Grupo

Parlamentar do Bloco de Esquerda, deu entrada na Assembleia da República, no dia 8 de setembro de 2020.

A presente iniciativa foi admitida pelo Presidente da Assembleia da República, tendo baixado à Comissão de

Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local, a 14 de setembro de

2020, para emissão do respetivo parecer.

Atendendo à natureza da matéria, a iniciativa legislativa esteve em apreciação pública de 22 de outubro de

2020 a 21 de novembro de 2020.

2. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do

cumprimento da lei formulário

A apresentação do Projeto de Lei n.º 485/XIV/1.ª foi efetuada nos termos do disposto do n.º 1 do artigo 167.º

da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da

República (RAR), reunindo os requisitos formais previstos no artigo 124.º do RAR (encontra-se redigido sob a

forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedido de uma

breve exposição de motivos).

A presente iniciativa está conforme o previsto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário, Lei n.º 74/98, de 11 de

novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, dado o seu título «Cria e regula a carreira

de Técnico Auxiliar de Saúde», traduzir de forma concisa o seu objetivo. No entanto, em caso de aprovação da

iniciativa, na Nota Técnica é sugerida a alteração do título em sede de especialidade para: «Carreira especial

de técnico auxiliar de saúde».

Quanto ao início de vigência, o artigo 15.º da iniciativa prevê a entrada em vigor «com a publicação do

Orçamento do Estado que segue à sua aprovação», nos termos do previsto do n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário.

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3. Apreciação da Iniciativa

A exposição de motivos do Projeto de Lei n.º 485/XIV/1.ª – «Cria e regula a carreira de Técnico Auxiliar de

Saúde» refere que os assistentes operacionais «são trabalhadores essenciais para o funcionamento do SNS;

sem eles não seria possível a prestação de cuidados de saúde» e que «apesar da sua importância para o SNS

e para os utentes, a verdade é que estes profissionais não são devidamente reconhecidos ou dignificados, não

tendo sequer uma carreira que reconheça a especificidade dos seus conteúdos funcionais na área da saúde e

dos serviços de saúde».

O Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda afirma que «As funções destes trabalhadores correspondem às

que eram desempenhadas por Auxiliares de Ação Médica, categoria profissional que no SNS foi extinta pela Lei

n.º 12-A/2008 de 27 de fevereiro. Tendo sido integrados na carreira de Assistente Operacional, os Auxiliares de

Ação Médica viram-se colocados numa categoria de carácter geral, não estando claramente definidos os

conteúdos das suas funções, nem a especificidade da sua atividade de cuidadores. Na verdade, o que está

definido na lei está muito aquém das funções que estes profissionais desempenham nas unidades de saúde do

SNS.»

Para o Bloco de Esquerda está «em causa a dignificação, regulamentação e correta definição do conteúdo

funcional de uma categoria profissional que é da maior importância para o Serviço Nacional de Saúde».

Relembra que «É, aliás, paradoxal que a profissão de Técnico Auxiliar de Saúde (TAS) esteja reconhecida

no Catálogo Nacional de Profissões, que existam cursos de formação de TAS reconhecidos por organismos

estatais, mas que esta profissão não seja reconhecida pelo Estado no âmbito do Serviço Nacional de Saúde.»

Considera que «Estes profissionais são essenciais para o funcionamento dos serviços de saúde e para o

apoio à prestação de cuidados de saúde aos utentes; desempenham funções específicas e diferenciadas e, por

isso, não devem estar inseridos numa carreira geral que nega o reconhecimento dessa mesma diferenciação e

especificidade.»

A exposição de motivos da iniciativa em apreciação refere que «a Lei de Bases da Saúde aprovada em 2019

diz ainda, agora na Base 29: ‘Todos os profissionais de saúde que trabalham no SNS têm direito a uma carreira

profissional que reconheça a sua diferenciação na área da saúde’.»

Entende por isso o Bloco de Esquerda que «a criação de uma carreira específica para os atuais Assistentes

Operacionais a trabalhar no SNS (e que deveriam ser Técnicos Auxiliares de Saúde) é não só uma questão de

justiça para com estes trabalhadores, é não só uma questão de boa gestão de recursos humanos, mas é também

um imperativo legal dado pela Lei de Bases da Saúde.»

O Projeto de Lei n.º 485/XIV/1.ª é composto por 15 artigos, dispostos em quatro capítulos, procedendo à

definição do regime da carreira de Técnico Auxiliar de Saúde, à sua estrutura, deveres, conteúdo funcional,

condições de admissão e regime remuneratório, designadamente:

Capítulo I – Disposições Gerais

Artigo 1.º – Objeto

Artigo 2 – Âmbito

Capítulo II – Regime da Carreira

Artigo 3.º – Grau de complexidade funcional

Artigo 4.º – Exercício profissional

Artigo 5.º – Estrutura da carreira

Artigo 6.º – Deveres funcionais

Artigo 7.º – Conteúdo funcional da categoria de técnico auxiliar de saúde

Artigo 8.º – Conteúdo funcional da categoria de técnico auxiliar de saúde principal

Artigo 9.º – Condições de Admissão

Artigo 10.º – Recrutamento

Capítulo III – Remunerações

Artigo 11.º – Remunerações e posições remuneratórias

Artigo 12.º – Formação

Capítulo IV – Disposições finais e transitórias

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Artigo 13.º – Transição para a nova carreira

Artigo 14.º – Reposicionamento remuneratório

Artigo 15.º – Entrada em vigor

Projeto de Lei n.º 568/XIV/2.ª (PAN) – Define os princípios gerais respeitantes ao exercício da profissão

de Técnico Auxiliar de Saúde

1. Introdução

O Projeto de Lei n.º 568/XIV/2.ª – Define os princípios gerais respeitantes ao exercício da profissão de

Técnico Auxiliar de Saúde, da iniciativa do Grupo Parlamentar do Partido Pessoas-Animais-Natureza, deu

entrada na Assembleia da República, no dia 14 de outubro de 2020.

A presente iniciativa foi admitida pelo Presidente da Assembleia da República, tendo baixado à Comissão de

Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local, a 16 de setembro de

2020, para emissão do respetivo parecer.

Atendendo à natureza da matéria, a iniciativa legislativa esteve em apreciação pública de 22 de outubro de

2020 a 21 de novembro de 2020.

2. Apreciação da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais e do

cumprimento da lei formulário

A apresentação do Projeto de Lei n.º 568/XIV/2.ª foi efetuada nos termos do disposto do n.º 1 do artigo 167.º

da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da

República (RAR), reunindo os requisitos formais previstos no artigo 124.º do RAR (encontra-se redigido sob a

forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedido de uma

breve exposição de motivos).

A presente iniciativa está conforme o previsto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário, Lei n.º 74/98, de 11 de

novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, dado o seu título «Define os princípios

gerais respeitantes ao exercício da profissão de Técnico Auxiliar de Saúde», traduzir de forma concisa o seu

objetivo. No entanto, em caso de aprovação da iniciativa, na Nota Técnica é sugerida a alteração do título em

sede de especialidade para: «Princípios gerais respeitantes ao exercício da profissão de técnico auxiliar de

saúde».

Quanto ao início de vigência, o artigo 17.º da iniciativa prevê a entrada em vigor «com o Orçamento do Estado

subsequente à sua publicação», nos termos do previsto do n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário.

3. Apreciação da Iniciativa

O Grupo Parlamentar do PAN refere que a «Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro veio estabelecer novos

regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas,

prevendo, em particular, a revisão dos regimes dos corpos ou carreiras especiais» e que «neste processo, a

categoria de Auxiliar de Ação Médica foi incluída nas carreiras gerais do Estado com o nome de Assistente

Operacional, perdendo a autonomia que tinha anteriormente, equiparando os Auxiliares de Ação Médica a outros

profissionais do sector do Estado sem esta especialização».

O proponente afirma que «o principal problema resultante da colocação dos Técnicos Auxiliares de Saúde,

vulgarmente designados por Auxiliares de Ação Médica, numa categoria de carácter geral prende-se com o facto

de não terem ficado definidos os conteúdos funcionais inerentes ao desempenho das suas funções, deixando

ao livre arbítrio das chefias a designação das tarefas da sua competência e obrigação, o que provoca conflito

entre os vários profissionais e que tem como consequência que aqueles acabem por desempenhar tarefas que

não seriam da sua competência, colocando assim em causa a qualidade dos cuidados prestados e a segurança

do doente».

O PAN considera que «o conteúdo funcional de um Técnico Auxiliar de Saúde em nada se coaduna com o

conteúdo funcional dos Assistentes Operacionais com os quais aquele grupo profissional foi equiparado, nem

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tão pouco os restantes Assistentes Operacionais, por exemplo, têm a formação e qualificação necessárias para

o desempenho das funções alocadas aos Técnicos Auxiliares de Saúde».

O PAN afirma que estes profissionais têm «os mesmos constrangimentos, obrigações e riscos que os

restantes profissionais de saúde, pelo que é essencial que tenham uma regulamentação laboral equivalente,

quer na carga horária, quer no gozo de descansos, quer nas compensações laborais pelo trabalho por turnos,

quer na definição das suas funções e competências.»

Assim, «o PAN propõe que se dignifique esta profissão, regulamentando a carreira de Técnico Auxiliar de

Saúde e definindo claramente as suas competências técnicas, a estrutura de carreira e as funções

desempenhadas».

O Projeto de Lei n.º 568/XIV/1.ª é composto por 17 artigos, dispostos em quatro capítulos, procedendo à

definição da carreira, sua estrutura, deveres, conteúdo funcional, remuneração, condições de admissão,

qualificações e exercício profissional, designadamente:

Capítulo I – Disposições Gerais

Artigo 1.º – Objeto

Artigo 2.º – Âmbito

Capítulo II – Qualificações

Artigo 3.º – Natureza do nível habilitacional

Artigo 4.º – Qualificação de Técnico Auxiliar de Saúde

Artigo 5.º – Utilização do título

Capítulo III – Carreira

Artigo 6.º – Exercício da profissão

Artigo 7.º – Áreas de exercício profissional

Artigo 8.º – Categorias

Artigo 9.º – Deveres funcionais

Artigo 10.º – Conteúdo funcional da categoria de Técnico Auxiliar de Saúde

Artigo 11.º – Conteúdo funcional da categoria de Técnico Auxiliar de Saúde Principal

Artigo 12.º – Condições de Admissão

Artigo 13.º – Recrutamento

Artigo 14.º – Remunerações e posições remuneratórias

Artigo 15.º – Reconhecimento de títulos e categorias

Capítulo IV – Disposições finais

Artigo 16.º – Regulamentação

Artigo 17.º – Entrada em vigor

PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER

A Deputada autora do Parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre os Projetos

de Lei em análise, reservando a sua posição para o debate em reunião Plenária da Assembleia da República.

PARTE III – CONCLUSÕES

1. O Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda apresentou à Assembleia da República o Projeto de Lei n.º

485/XIV/1.ª que Cria e regula a carreira de Técnico Auxiliar de Saúde.

2. O Grupo Parlamentar do PAN apresentou à Assembleia da República o Projeto de Lei n.º 568/XIV/2.ª que

Define os princípios gerais respeitantes ao exercício da profissão de Técnico Auxiliar de Saúde.

3. Ambos os projetos de lei cumprem os requisitos formais, constitucionais, legais e regimentais

estabelecidos pela Constituição da República, da Lei Formulário e do Regimento da Assembleia da República.

4. A Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local é de

parecer que o Projeto de Lei n.º 485/XIV/1.ª apresentado pelo Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda e o

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Projeto de Lei n.º 568/XIV/2.ª apresentado do Grupo Parlamentar do PAN, estão em condições de ser apreciados

em plenário da Assembleia da República.

Palácio de S. Bento, 5 de janeiro de 2021.

A Deputada autora do parecer, Paula Santos — O Presidente da Comissão, Fernando Ruas.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, na reunião da

Comissão de 5 de janeiro de 2021.

PARTE IV – ANEXOS

Anexa-se ao presente parecer as respetivas notas técnicas.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 485/XIV/1.ª (BE)

Cria e regula a carreira de Técnico Auxiliar de Saúde

Data de admissão: 14 de setembro de 2020

Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local (13.ª)

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Consultas e contributos

Elaborada por: Patrícia Pires (DAPLEN), Pedro Braga de Carvalho (DILP) e Cátia Duarte (DAC). Data: 2 de outubro de 2020.

I. Análise da iniciativa

• A iniciativa

A iniciativa em apreço visa criar o regime legal da carreira especial de técnico auxiliar de saúde (TAS) e os

respetivos requisitos de habilitação profissional.

O impulso legiferante fundamenta-se no que os seus autores consideram ser a falta de reconhecimento

destes profissionais, bem como a desadequada integração desta categoria profissional na carreira de assistente

operacional, para além do vazio legal existente, no respeitante à definição das respetivas funções.

O projeto de lei é composto por quinze artigos, organizados em quatro capítulos e aplica-se aos trabalhadores

inseridos na carreira de TAS, procedendo à definição do regime no que se refere à estrutura da carreira, aos

deveres e conteúdo funcional e regime remuneratório.

Propõe-se que entre em vigor após a publicação do Orçamento do Estado subsequente à sua aprovação.

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• Enquadramento jurídico nacional

O Decreto n.º 109/80, de 20 de outubro, criou e definiu as carreiras profissionais do pessoal dos serviços

gerais dos estabelecimentos e serviços dependentes da Secretaria de Estado da Saúde. Segundo o respetivo

preâmbulo, «o apoio geral prestado nos domínios da ação médica, da alimentação, do tratamento de roupas e

do aprovisionamento e vigilância é de grande importância para o funcionamento regular e eficiente das diversas

unidades de saúde. Dessa forma, há que dignificar as funções do pessoal afeto às tarefas de apoio geral,

incentivando a sua preparação técnica». Nos termos da alínea a) do artigo 1.º deste diploma, «as carreiras

profissionais do pessoal dos serviços gerais dos estabelecimentos e serviços dependentes da Secretaria de

Estado da Saúde, criadas por este diploma» integram-se na área da ação médica, alimentação, tratamento de

roupa e aprovisionamento e vigilância. Dentro de cada área, foram criadas diversas categorias profissionais,

categorias estas que foram fixadas no mapa anexo ao diploma.

Assim, e de acordo com o mencionado mapa anexo, no setor da ação médica existiam quatro carreiras

diferentes: auxiliar de ação médica, ajudante de enfermaria, maqueiro e barbeiro-cabeleireiro. As funções dos

auxiliares de ação médica, definidas no n.º 1 do artigo 4.º, previam que a estes profissionais dos setores de

internamento, consultas externas, blocos operatórios, serviços de radiologia, laboratórios, farmácias, serviços

de esterilização competia, designadamente:

• Assegurar o serviço de mensageiro e proceder à limpeza específica dos serviços de ação médica, assim

como dos seus acessos;

• Preparar e lavar o material dos serviços técnicos;

• Proceder ao acompanhamento e transporte de doentes em camas, macas, cadeiras de rodas ou a pé,

dentro e fora do hospital;

• Assegurar o serviço externo e interno de transporte de medicamentos e produtos de consumo corrente

necessários ao funcionamento dos serviços;

• Proceder à receção, arrumação e distribuição de roupas lavadas e à recolha de roupas sujas e suas

entregas;

• Preparar o material para a esterilização;

• Preparar refeições ligeiras nos serviços e distribuir dietas (regime geral e dietas terapêuticas);

• Assegurar a manutenção das condições de higiene nas copas dos serviços de internamento;

• Colaborar na prestação de cuidados de higiene e conforto aos doentes sob orientação do pessoal de

enfermagem;

• Transportar e distribuir as balas de oxigénio e os materiais esterilizados pelos serviços de ação médica.

Já aos ajudantes de enfermaria, cujas funções estavam previstas no n.º 2 do artigo 4.º, competia auxiliar os

enfermeiros, executando tarefas que, sendo necessárias à sua função, não requeiram conhecimentos

específicos de enfermagem e, nomeadamente:

• Colaborar na prestação de cuidados de higiene e conforto aos doentes;

• Auxiliar nas tarefas de alimentação;

• Providenciar para a manutenção da segurança e da higiene nos locais de trabalho;

• Velar pela manutenção do material utilizado nos cuidados de enfermagem.

Por sua vez, os maqueiros tinham como competência, designadamente, e conforme previsto no n.º 3 do

artigo 4.º:

• Proceder ao acompanhamento e transporte de doentes, a pé, de cama, maca ou cadeira, para todos os

serviços de internamento, vindos dos serviços de urgência ou consultas externas;

• Efetuar o transporte de cadáveres;

• Colaborar com os respetivos serviços na realização dos trâmites administrativos relacionados com as

suas atividades;

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• Proceder à limpeza das macas e do seu local de trabalho.

Cumpre, ainda, mencionar as categorias de auxiliares de alimentação e de apoio e vigilância que integravam,

respetivamente, o setor de alimentação e de aprovisionamento e vigilância, porque, mais tarde, as suas funções

foram, em parte, integradas nas dos técnicos auxiliares de saúde. Desta forma, os auxiliares de alimentação,

cujas competências estavam previstas no n.º 7 do artigo 4.º, tinham como funções, especialmente:

• Preparar os géneros destinados à confeção;

• Executar o empacotamento e acondicionamento da comida confecionada;

• Servir as refeições aos doentes e trabalhadores em refeitórios;

• Transportar os alimentos para os serviços e refeitórios;

• Proceder à limpeza da sua secção e utensílios.

Enquanto aos auxiliares de apoio e vigilância, nos termos do disposto no n.º 12 do artigo 4.º, competia,

nomeadamente:

• O controle de entradas e saídas de pessoas, veículos e mercadorias;

• As informações e o acompanhamento dos utentes em todas as áreas;

• O serviço de mensageiro e relações com o público;

• A receção e expedição da correspondência;

• O zelo e segurança dos bens e haveres;

• A limpeza de utensílios e instalações e acessos.

O Decreto n.º 109/80, de 20 de outubro, foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 231/92, de 21 de outubro1, que

veio reformular as carreiras profissionais do pessoal dos serviços gerais dos estabelecimentos e serviços

dependentes do Ministério da Saúde, considerando que «a experiência mostra a necessidade de algumas

retificações de estatuto, que adaptem as carreiras de apoio geral na saúde à evolução dos serviços e às

renovadas exigências que a intenção programada de melhoria de cuidados postula, mantendo, contudo, a

estrutura geral que enformou o Decreto n.º 109/80, a qual continua a revelar-se, globalmente, adequada. Mostra-

se, por outro lado, necessário alargar o âmbito de aplicação deste regime, de forma a abranger os organismos

prestadores de cuidados de saúde, de investigação e de ensino dependentes do Ministério da Saúde que tenham

pessoal a exercer funções de conteúdo idêntico ao previsto nas correspondentes carreiras profissionais». O

artigo 2.º do Decreto-Lei veio prever que as carreiras profissionais do pessoal dos serviços gerais se

estruturavam de acordo com as seguintes áreas de atuação: ação médica, alimentação, tratamento de roupa e

aprovisionamento e vigilância. Deste modo, mantinham-se em vigor as mesmas áreas de atuação previstas no

diploma anterior. No entanto, as categorias consagradas são em menor número, tendo sido extintas as carreiras

de ajudante de enfermaria, maqueiro, cortador, fiel auxiliar de despensa, roupeiro e fiel auxiliar de armazém.

O conteúdo funcional das carreiras e categorias profissionais foi prevista no anexo II ao diploma. Neste

define-se, designadamente, o seguinte:

• Ao auxiliar de ação médica compete, em especial:

o Colaborar, sob supervisão técnica, na prestação de cuidados de higiene e conforto aos doentes;

o Proceder ao acompanhamento e transporte de doentes em camas, macas, cadeiras de rodas ou a pé

dentro e fora do estabelecimento;

o Auxiliar nas tarefas de alimentação no sector respetivo, nomeadamente preparar refeições ligeiras e

distribuir dietas, do regime geral e terapêuticas;

o Preparar o material para a esterilização;

o Ajudar nas tarefas de recolha de material para análise;

o Preparar e lavar o material dos serviços técnicos;

1 Este Decreto-Lei foi subsequentemente alterado pelos Decretos-Leis n.os 413/99, de 15 de outubro, e 121/2008, de 11 de julho.

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o Transportar e distribuir as balas de oxigénio e os materiais esterilizados pelos serviços de ação médica;

o Velar pela manutenção do material utilizado nos cuidados prestados aos doentes;

o Proceder à receção, arrumação e distribuição de roupas lavadas e à recolha de roupas sujas e suas

entregas;

o Assegurar o serviço externo e interno de transporte de medicamentos e produtos de consumo corrente,

necessários ao funcionamento dos serviços;

o Assegurar o serviço de mensageiro e proceder à limpeza específica dos respetivos sectores, assim como

dos seus acessos;

o Colaborar com os respetivos serviços na realização dos trâmites administrativos relacionados com as

suas atividades;

o Efetuar o transporte de cadáveres;

o Proceder à limpeza das macas nos respetivos locais de trabalho;

o Assegurar a manutenção das condições de higiene nos respetivos locais de trabalho.

• Já as funções do auxiliar de alimentação foram definidas no n.º 4 do anexo II, competindo-lhe,

nomeadamente:

o Assegurar a receção, o armazenamento e o estado de conservação dos géneros alimentícios;

o Preparar os géneros destinados à confeção;

o Executar o empacotamento e acondicionamento da comida confecionada;

o Servir as refeições aos doentes e trabalhadores em refeitórios;

o Transportar os alimentos para os serviços e refeitórios;

o Proceder à limpeza das instalações, equipamentos e utensílios do seu sector.

• Por fim, ao auxiliar de apoio e vigilância compete, designadamente, e de acordo com o previsto no n.º 7

do anexo II:

o Controlar as entradas e saídas de pessoas, veículos e mercadorias;

o Informar e acompanhar os utentes em todas as áreas;

o Desempenhar a função de mensageiro e atender o público;

o Receber e expedir correspondência;

o Zelar pelos bens e haveres, procedendo, quando necessário ao seu armazenamento, conservação e

distribuição;

o Proceder à limpeza de utensílios, instalações e seus acessos.

Posteriormente, a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro2, veio estabelecer os regimes de vinculação, de

carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas. Na sequência do artigo 49.º

deste diploma3, que definia no n.º 1 como carreiras gerais, as de técnico superior, assistente técnico e de

assistente operacional, e do n.º 2, que remetia para o anexo do diploma a sua caracterização em função do

número e designação das categorias em que se desdobram, dos conteúdos funcionais, dos graus de

complexidade funcional e do número de posições remuneratórias de cada categoria, foi publicado o Decreto-Lei

n.º 121/2008, de 11 de julho. Este identificou e extinguiu as carreiras e categorias cujos trabalhadores integrados

ou delas titulares deveriam transitar para as carreiras gerais de técnico superior, assistente técnico e assistente

operacional.

Nesta sequência, o Decreto n.º 231/92, de 21 de outubro, foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 121/2008, de 11

de julho4, «no âmbito do programa de reformas da Administração Pública», dado que «assumem especial

2 Texto consolidado, que resulta das alterações promovidas pelas Leis n.os 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 34/2010, de 2 de setembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, 64-B/2011, de 30 de dezembro, n.º 66/2012, de 31 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 47/2013, de 5 de abril. 3 O artigo 49.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, foi revogado pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho (texto consolidado), que aprovou a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas. 4 O Decreto-Lei n.º 121/2008, de 11 de julho, foi retificado pela Declaração de Retificação n.º 49/2008, de 27 de agosto, e alterado pela Lei n.º 64-A/2008 , de 31 de dezembro, e Decreto-Lei n.º 72-A/2010, de 18 de junho.

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relevância os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem

funções públicas, constantes da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro. Um dos princípios fundamentais

subjacentes a essa reforma é o da redução do número de carreiras existentes por forma que apenas se prevejam

carreiras especiais nos casos em que as especificidades do conteúdo e dos deveres funcionais, e também a

formação ou habilitação de base, claramente o justifiquem, o que exige a análise das carreiras de regime

especial e dos corpos especiais até agora existentes no sentido de se concluir ou não pela absoluta necessidade

da sua consagração como carreiras especiais. Por outro lado, a atual profusão de carreiras de regime geral,

com as mais diversas designações e, em muitos casos, completamente desadequadas face às atuais

necessidades da Administração, demonstra bem a necessidade de se proceder ao seu enquadramento nas

novas carreiras gerais cujos conteúdos funcionais abrangentes assim o permitem.

A fusão destas carreiras nas novas carreiras gerais que agora se promove mediante a transição para aquelas

carreiras dos trabalhadores integrados nas carreiras ou titulares das categorias identificadas neste diploma não

significa, contudo, o desaparecimento das especificidades das profissões existentes e dos postos de trabalho,

mas tão só que essas especificidades serão acolhidas na caracterização que deles se fará no mapa de pessoal

de cada um dos órgãos ou serviços. Como prevê a lei acima referida, os mapas de pessoal indicarão os postos

de trabalho necessários ao desenvolvimento das atividades dos órgãos e serviços. Os postos de trabalho serão

caracterizados em função da atribuição, competência ou atividade em cujo exercício se inserem, das carreiras

e categorias que lhes correspondem e, quando imprescindível, em função da área de formação académica ou

profissional de que o ocupante do posto de trabalho deva ser titular. Assim, a carreira deve passar a ser encarada

como um instrumento de integração do trabalhador na dinâmica de gestão de recursos humanos dos órgãos e

serviços públicos e de previsão e de salvaguarda do seu percurso profissional, e não como a tradução jurídica

da sua atividade profissional.

Este diploma visa, portanto, concretizar a extinção das atuais carreiras de regime geral ou especial, de

categorias específicas e de corpos especiais cujos conteúdos funcionais e requisitos habilitacionais permitem o

seu enquadramento nas novas carreiras gerais, mediante a transição dos trabalhadores nelas atualmente

integrados para essas novas carreiras. Nessa transição, como resulta de outras disposições da lei acima

referida, os trabalhadores não terão quaisquer perdas de natureza remuneratória. Com o presente diploma

extinguem-se 1716 carreiras e categorias».

Segundo o previsto no Mapa VI do Decreto-Lei n.º 121/2008, de 11 de julho, transitam assim,

designadamente, para a categoria de assistente operacional da carreira geral de assistente operacional as

seguintes carreiras/categorias dos serviços gerais dos estabelecimentos e serviços de saúde, previstas no

Decreto-Lei n.º 231/92, de 21 de outubro: auxiliar de ação médica, auxiliar de alimentação, e auxiliar de apoio e

vigilância.

Atualmente, os trabalhadores em funções públicas que desempenham as funções auxiliares médicas ou de

saúde estão integrados no regime geral, que resulta Lei n.º 35/2014, de 20 de junho5, que aprovou a Lei Geral

do Trabalho em Funções Públicas. O artigo 84.º da Lei dispõe, no seu n.º 1, que as carreiras dos trabalhadores

em funções públicas são gerais ou especiais. O mesmo preceito acrescenta que são gerais as carreiras cujos

conteúdos funcionais caracterizam postos de trabalho de que a generalidade dos órgãos ou serviços carece

para o desenvolvimento das respetivas atividades (cfr. n.º 2)6, sendo, por sua vez, especiais as carreiras cujos

conteúdos funcionais caracterizam postos de trabalho de que apenas um ou alguns órgãos ou serviços carecem

para o desenvolvimento das respetivas atividades (cfr. n.º 3). É igualmente explicitado, através do n.º 5, que

apenas podem ser criadas carreiras especiais quando, cumulativamente:

• Os respetivos conteúdos funcionais não possam ser absorvidos pelos conteúdos funcionais das carreiras

gerais;

• Os respetivos trabalhadores se devam sujeitar a deveres funcionais mais exigentes que os previstos para

os das carreiras gerais;

5 Texto consolidado, que resulta das alterações promovidas pelas Leis n.os 82-B/2014, de 31 de dezembro, 84/2015, de 7 de agosto, 18/2016, de 20 de junho, 42/2016, de 28 de dezembro, 25/2017, de 30 de maio, 70/2017, de 14 de agosto, 73/2017, de 16 de agosto, 49/2018, de 14 de agosto, 71/2018, de 31 de dezembro, 82/2019, de 2 de setembro, 79/2019, de 2 de setembro, e 2/2020, de 31 de março, e pelo Decreto-Lei n.º 6/2019, de 14 de janeiro. 6 Segundo o artigo 88.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, são gerais as carreiras de: técnico superior, assistente técnico e assistente operacional.

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• Os respetivos trabalhadores tenham que ter aprovação em curso de formação específico de duração não

inferior a seis meses ou deter certo grau académico ou título profissional para integrar a carreira.

No que aos graus de complexidade funcional diz respeito, o artigo 86.º da Lei Geral do Trabalho em Funções

Públicas estatui que, em função do nível habilitacional exigido, em regra, em cada carreira, estas classificam-se

nos seguintes graus de complexidade funcional:

• Grau 1, quando se exija a titularidade de escolaridade obrigatória, ainda que acrescida de formação

profissional adequada;

• Grau 2, quando se exija a titularidade do 12.º ano de escolaridade ou de curso que lhe seja equiparado;

• Grau 3, quando se exija a titularidade de licenciatura ou de grau académico superior a esta.

Neste ponto específico, somos a destacar que o regime jurídico do Sistema Nacional de Qualificações,

aprovado pelo Decreto-Lei n.º 396/2007, de 31 de dezembro7, prevê efetivamente que a qualificação «729281

– Técnico/a Auxiliar de Saúde» corresponde a um «Nível de Qualificação do QNQ8: Nível 4» e um «Nível de

Qualificação do QEQ9: Nível 4», perfazendo um «Total de Pontos de Crédito:195,75».

Com relevância para a questão em discussão, dever-se-á mencionar que a atual Lei de Bases da Saúde,

aprovada pela Lei n.º 95/2019, de 4 de setembro, na sua Base 28, diz expressamente que «são profissionais de

saúde os trabalhadores envolvidos em ações cujo objetivo principal é a melhoria do estado de saúde de

indivíduos ou das populações, incluindo os prestadores diretos de cuidados e os prestadores de atividades de

suporte» (cfr. n.º 1). Acresce que aqueles profissionais estão sujeitos a deveres éticos e deontológicos

acrescidos (cfr. n.º 2), sendo simultaneamente titulares de um direito a aceder à formação e ao aperfeiçoamento

profissionais (cfr. n.º 3). Referir ainda que os profissionais de saúde têm o direito e o dever de, inseridos em

carreiras profissionais, exercer a sua atividade de acordo com a legis artis e com as regras deontológicas (cfr.

n.º 4), estando igualmente sujeitos a auditoria, inspeção e fiscalização do ministério responsável pela área da

saúde, sem prejuízo das atribuições cometidas a associações públicas profissionais (cfr. n.º 6).

II. Enquadramento parlamentar

• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar (AP), verificou-se que, neste momento,

sobre matéria idêntica ou conexa, se encontram pendentes na 13.ª Comissão, as seguintes iniciativas:

– Projeto de Lei n.º 568/XIV/2.ª (PAN) – Define os princípios gerais respeitantes ao exercício da profissão de

Técnico Auxiliar de Saúde;

– Projeto de Resolução n.º 614/XIV/1.ª (PCP) – Recomenda ao Governo a criação da carreira de Técnico

auxiliar de Saúde;

– Projeto de Resolução n.º 686/XIV/2.ª (PEV) – Reposição e regulamentação da carreira de Técnico Auxiliar

de Saúde.

Aguarda agendamento para Plenário:

– Projeto de Resolução n.º 392/XIV/1.ª (CH) – Pela criação da carreira profissional de técnico auxiliar de

saúde;

Já proposta para apreciação em Plenário.

7 Versão consolidada, que resulta das alterações promovidas pelos Decretos-Lei n.os 14/2017, de 26 de janeiro, e 84/2019, de 28 de junho. 8 Quadro Nacional de Qualificações. 9 Quadro Europeu de Qualificações.

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– Petição n.º 1/XIV/1.ª (apresentada por João José Roque Batista Fael e outros) – Criação da carreira de

Técnico Auxiliar de Saúde.

• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Na anterior legislatura, localizaram-se na AP as seguintes iniciativas legislativas sobre matéria idêntica ou

conexa, que foram rejeitadas na generalidade:

– Projeto de Lei n.º 1073 /XIII/4.ª (PAN) – Regulamenta a profissão de Técnico Auxiliar de Saúde.

– Projeto de Lei n.º 1088/XIII/4.ª (BE) – Cria e Regula a Carreira de Técnico Auxiliar de Saúde;

E a Petição n.º 468/XIII/3.ª de João José Roque Batista Fael – Regulamentação da carreira de Técnico

Auxiliar de Saúde, debatida em Plenário a 2019-01-31, que esteve na origem do Projeto de Lei n.º 1073 /XIII/4.ª

(PAN).

III. Apreciação dos requisitos formais

• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada por 19 Deputados do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda

(BE), ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento da

Assembleia da República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos

Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR,

bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição

e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.

A iniciativa assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 119.º do

RAR. Encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto

principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais previstos no n.º 1

do artigo 124.º do RAR.

São também respeitados os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR,

uma vez que parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o

sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.

Em caso de aprovação, a proposta de criação da carreira especial de técnico auxiliar de saúde, podia traduzir-

se num aumento de despesas do Estado, porém, o artigo 15.º adia a entrada em vigor da presente iniciativa

para o momento da «publicação do Orçamento do Estado que segue à sua aprovação», acautelando assim o

limite à apresentação de iniciativas previsto, no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e no n.º 2 do artigo 120.º

do RAR, designado «lei-travão».

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 8 de setembro de 2020. Foi admitido e baixou na generalidade

à Comissão Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local (13.ª), a 14

de setembro, por despacho do Presidente da Assembleia da República, tendo sido anunciado na sessão plenária

do dia 16 de setembro.

Em razão da matéria, a iniciativa foi colocada em apreciação pública por 30 dias, até 21/11/2020.

• Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.

O título da presente iniciativa legislativa – «Cria e regula a carreira de Técnico Auxiliar de Saúde» – traduz

de forma sucinta o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário. Não

obstante, uma vez que, em caso de aprovação, o título poderá ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede

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de apreciação na especialidade ou em redação final, sugere-se a seguinte alteração: «Carreira especial de

técnico auxiliar de saúde».

Em caso de aprovação, esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da

Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com

o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

No que respeita ao início de vigência, o projeto de lei estabelece no seu artigo 15.º que a sua entrada em

vigor ocorrerá «com a publicação do Orçamento do Estado que segue à sua aprovação», estando assim em

conformidade com o previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, que prevê que os atos legislativos «entram

em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da

publicação».

Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em face

da lei formulário.

• Regulamentação ou outras obrigações legais

A iniciativa estabelece, no n.º 3 do artigo 5.º, a obrigação de definir «o rácio de técnicos auxiliares de saúde

e de técnicos auxiliares de saúde principais na organização dos serviços» em instrumento de regulamentação

coletiva de trabalho e de o publicar «até 60 dias após a publicação» da lei em causa.

Também o n.º 2 do artigo 10.º, determina que «os requisitos e a tramitação do procedimento concursal» para

recrutamento de técnicos auxiliares de saúde, devem ser «aprovados por portaria dos membros do Governo

responsáveis pelas áreas da Administração Pública e da Saúde, a publicar até 60 dias após a publicação da

presente lei».

O artigo 11.º, estatui ainda que a «determinação do número de posições remuneratórias e a identificação dos

respetivos níveis remuneratórios» seja realizada por diploma próprio.

IV. Consultas e contributos

• Consultas obrigatórias

Foi promovida a apreciação pública, pelo período de 30 dias, conforme ficou referido no ponto III. Foi

publicada em Separata em 22/10/2020 [Separata 35 XIV/2 2020-10-22].

Os contributos remetidos podem ser consultados na página da iniciativa.

V. Avaliação prévia de impacto

• Avaliação sobre impacto de género

De acordo com a informação constante na ficha de Avaliação Prévia de Impacto de Género (AIG), junta pelo

autor, considera-se que a iniciativa legislativa tem uma valoração neutra, dado que a totalidade das categorias

e indicadores analisados, assumem essa valoração.

Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A presente

iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.

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Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 568/XIV/2.ª (PAN)

Define os princípios gerais respeitantes ao exercício da profissão de Técnico Auxiliar de Saúde

Data de admissão: 16 de outubro de 2020

Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local (13.ª)

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

Elaborada por: Rafael Silva (DAPLEN), Pedro Braga de Carvalho (DAPLEN), Elodie Rocha e Cátia Duarte (DAC).

Data: 2 de outubro de 2020.

I. Análise da iniciativa

• A iniciativa

A presente iniciativa visa regulamentar a profissão de Técnico Auxiliar de Saúde (TAS), definindo os

princípios gerais que a enformam e aplicando-se aos TAS que detenham um vínculo de trabalho em funções

privadas ou públicas.

Os referidos profissionais eram designados, até 2008, como Auxiliares de Ação Médica, sendo que, com a

Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, passaram a integrar as carreiras gerais do Estado com a definição de

Assistentes Operacionais, «não tendo ficado definidos os conteúdos funcionais inerentes ao desempenho das

suas funções».

Entendendo os autores desta iniciativa como essencial que se proceda a uma regulamentação laboral

adequada, pretendem com a presente iniciativa definir as competências técnicas, as funções desempenhadas

e a estrutura da carreira dos TAS.

O projeto de lei é composto por dezassete artigos, agrupados em quatro capítulos, sendo dada especial

relevância às matérias sobre a qualificação e a carreira destes profissionais, definindo-se o nível habitacional

exigido, o exercício da profissão e as áreas de exercício profissional.

Prevê-se, ainda, a sua regulamentação, pelo Governo, «mediante prévio diálogo e concertação com os

parceiros sociais», no espaço de 90 dias a contar da sua publicação, iniciando a sua vigência com o Orçamento

do Estado subsequente à sua publicação.

• Enquadramento jurídico nacional

O Decreto n.º 109/80, de 20 de outubro, criou e definiu as carreiras profissionais do pessoal dos serviços

gerais dos estabelecimentos e serviços dependentes da Secretaria de Estado da Saúde. Segundo o respetivo

preâmbulo, «o apoio geral prestado nos domínios da ação médica, da alimentação, do tratamento de roupas e

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do aprovisionamento e vigilância é de grande importância para o funcionamento regular e eficiente das diversas

unidades de saúde. Dessa forma, há que dignificar as funções do pessoal afeto às tarefas de apoio geral,

incentivando a sua preparação técnica». Nos termos da alínea a) do artigo 1.º do Decreto, «as carreiras

profissionais do pessoal dos serviços gerais dos estabelecimentos e serviços dependentes da Secretaria de

Estado da Saúde, criadas por este diploma» integram-se na área da ação médica, alimentação, tratamento de

roupa e aprovisionamento e vigilância. Dentro de cada área, foram criadas diversas categorias profissionais,

categorias estas que foram fixadas no mapa anexo ao diploma.

Assim, e de acordo com o mencionado mapa anexo, no setor da ação médica existiam quatro carreiras

diferentes: auxiliar de ação médica, ajudante de enfermaria, maqueiro e barbeiro-cabeleireiro. As funções dos

auxiliares de ação médica, definidas no n.º 1 do artigo 4.º, previam que a estes profissionais dos setores de

internamento, consultas externas, blocos operatórios, serviços de radiologia, laboratórios, farmácias, serviços

de esterilização competia, designadamente:

• Assegurar o serviço de mensageiro e proceder à limpeza específica dos serviços de ação médica, assim

como dos seus acessos;

• Preparar e lavar o material dos serviços técnicos;

• Proceder ao acompanhamento e transporte de doentes em camas, macas, cadeiras de rodas ou a pé,

dentro e fora do hospital;

• Assegurar o serviço externo e interno de transporte de medicamentos e produtos de consumo corrente

necessários ao funcionamento dos serviços;

• Proceder à receção, arrumação e distribuição de roupas lavadas e à recolha de roupas sujas e suas

entregas;

• Preparar o material para a esterilização;

• Preparar refeições ligeiras nos serviços e distribuir dietas (regime geral e dietas terapêuticas);

• Assegurar a manutenção das condições de higiene nas copas dos serviços de internamento;

• Colaborar na prestação de cuidados de higiene e conforto aos doentes sob orientação do pessoal de

enfermagem;

• Transportar e distribuir as balas de oxigénio e os materiais esterilizados pelos serviços de ação médica.

Já aos ajudantes de enfermaria, cujas funções estavam previstas no n.º 2 do artigo 4.º, competia auxiliar os

enfermeiros, executando tarefas que, sendo necessárias à sua função, não requeiram conhecimentos

específicos de enfermagem e, nomeadamente:

• Colaborar na prestação de cuidados de higiene e conforto aos doentes;

• Auxiliar nas tarefas de alimentação;

• Providenciar para a manutenção da segurança e da higiene nos locais de trabalho;

• Velar pela manutenção do material utilizado nos cuidados de enfermagem.

Por sua vez, os maqueiros tinham como competência, designadamente, e conforme previsto no n.º 3 do

artigo 4.º:

• Proceder ao acompanhamento e transporte de doentes, a pé, de cama, maca ou cadeira, para todos os

serviços de internamento, vindos dos serviços de urgência ou consultas externas;

• Efetuar o transporte de cadáveres;

• Colaborar com os respetivos serviços na realização dos trâmites administrativos relacionados com as

suas atividades;

• Proceder à limpeza das macas e do seu local de trabalho.

Cumpre, ainda, mencionar as categorias de auxiliares de alimentação e de apoio e vigilância que integravam,

respetivamente, o setor de alimentação e de aprovisionamento e vigilância, porque, mais tarde, as suas funções

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foram, em parte, integradas nas dos técnicos auxiliares de saúde. Desta forma, os auxiliares de alimentação,

cujas competências estavam previstas no n.º 7 do artigo 4.º, tinham como funções, especialmente:

• Preparar os géneros destinados à confeção;

• Executar o empacotamento e acondicionamento da comida confecionada;

• Servir as refeições aos doentes e trabalhadores em refeitórios;

• Transportar os alimentos para os serviços e refeitórios;

• Proceder à limpeza da sua secção e utensílios.

Enquanto aos auxiliares de apoio e vigilância, nos termos do disposto no n.º 12 do artigo 4.º, competia,

nomeadamente:

• O controle de entradas e saídas de pessoas, veículos e mercadorias;

• As informações e o acompanhamento dos utentes em todas as áreas;

• O serviço de mensageiro e relações com o público;

• A receção e expedição da correspondência;

• O zelo e segurança dos bens e haveres;

• A limpeza de utensílios e instalações e acessos.

O Decreto n.º 109/80, de 20 de outubro, foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 231/92, de 21 de outubro1, que

veio reformular as carreiras profissionais do pessoal dos serviços gerais dos estabelecimentos e serviços

dependentes do Ministério da Saúde, considerando que «a experiência mostra a necessidade de algumas

retificações de estatuto, que adaptem as carreiras de apoio geral na saúde à evolução dos serviços e às

renovadas exigências que a intenção programada de melhoria de cuidados postula, mantendo, contudo, a

estrutura geral que enformou o Decreto n.º 109/80, a qual continua a revelar-se, globalmente, adequada. Mostra-

se, por outro lado, necessário alargar o âmbito de aplicação deste regime, de forma a abranger os organismos

prestadores de cuidados de saúde, de investigação e de ensino dependentes do Ministério da Saúde que tenham

pessoal a exercer funções de conteúdo idêntico ao previsto nas correspondentes carreiras profissionais». O

artigo 2.º do Decreto-Lei veio prever que as carreiras profissionais do pessoal dos serviços gerais se

estruturavam de acordo com as seguintes áreas de atuação: ação médica, alimentação, tratamento de roupa e

aprovisionamento e vigilância. Deste modo, mantinham-se em vigor as mesmas áreas de atuação previstas no

diploma anterior. No entanto, as categorias consagradas são em menor número, tendo sido extintas as carreiras

de ajudante de enfermaria, maqueiro, cortador, fiel auxiliar de despensa, roupeiro e fiel auxiliar de armazém.

O conteúdo funcional das carreiras e categorias profissionais foi prevista no anexo II ao diploma. Neste

define-se, designadamente, o seguinte:

• Ao auxiliar de ação médica compete, em especial:

o Colaborar, sob supervisão técnica, na prestação de cuidados de higiene e conforto aos doentes;

o Proceder ao acompanhamento e transporte de doentes em camas, macas, cadeiras de rodas ou a pé

dentro e fora do estabelecimento;

o Auxiliar nas tarefas de alimentação no sector respetivo, nomeadamente preparar refeições ligeiras e

distribuir dietas, do regime geral e terapêuticas;

o Preparar o material para a esterilização;

o Ajudar nas tarefas de recolha de material para análise;

o Preparar e lavar o material dos serviços técnicos;

o Transportar e distribuir as balas de oxigénio e os materiais esterilizados pelos serviços de ação médica;

o Velar pela manutenção do material utilizado nos cuidados prestados aos doentes;

o Proceder à receção, arrumação e distribuição de roupas lavadas e à recolha de roupas sujas e suas

entregas;

1 Este Decreto-Lei foi subsequentemente alterado pelos Decretos-Leis n.os 413/99, de 15 de outubro, e 121/2008, de 11 de julho.

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o Assegurar o serviço externo e interno de transporte de medicamentos e produtos de consumo corrente,

necessários ao funcionamento dos serviços;

o Assegurar o serviço de mensageiro e proceder à limpeza específica dos respetivos sectores, assim como

dos seus acessos;

o Colaborar com os respetivos serviços na realização dos trâmites administrativos relacionados com as

suas atividades;

o Efetuar o transporte de cadáveres;

o Proceder à limpeza das macas nos respetivos locais de trabalho;

o Assegurar a manutenção das condições de higiene nos respetivos locais de trabalho.

• Já as funções do auxiliar de alimentação foram definidas no n.º 4 do anexo II, competindo-lhe,

nomeadamente:

o Assegurar a receção, o armazenamento e o estado de conservação dos géneros alimentícios;

o Preparar os géneros destinados à confeção;

o Executar o empacotamento e acondicionamento da comida confecionada;

o Servir as refeições aos doentes e trabalhadores em refeitórios;

o Transportar os alimentos para os serviços e refeitórios;

o Proceder à limpeza das instalações, equipamentos e utensílios do seu sector.

• Por fim, ao auxiliar de apoio e vigilância compete, designadamente, e de acordo com o previsto no n.º 7

do anexo II:

o Controlar as entradas e saídas de pessoas, veículos e mercadorias;

o Informar e acompanhar os utentes em todas as áreas;

o Desempenhar a função de mensageiro e atender o público;

o Receber e expedir correspondência;

o Zelar pelos bens e haveres, procedendo, quando necessário ao seu armazenamento, conservação e

distribuição;

o Proceder à limpeza de utensílios, instalações e seus acessos.

Posteriormente, a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro2, veio estabelecer os regimes de vinculação, de

carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas. Na sequência do artigo 49.º

deste diploma3, que definia no n.º 1 como carreiras gerais, as de técnico superior, assistente técnico e de

assistente operacional, e do n.º 2, que remetia para o anexo do diploma a sua caracterização em função do

número e designação das categorias em que se desdobram, dos conteúdos funcionais, dos graus de

complexidade funcional e do número de posições remuneratórias de cada categoria, foi publicado o Decreto-Lei

n.º 121/2008, de 11 de julho. Este identificou e extinguiu as carreiras e categorias cujos trabalhadores integrados

ou delas titulares deveriam transitar para as carreiras gerais de técnico superior, assistente técnico e assistente

operacional.

Nesta sequência, o Decreto n.º 231/92, de 21 de outubro, foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 121/2008, de 11

de julho4, «no âmbito do programa de reformas da Administração Pública», dado que «assumem especial

relevância os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem

funções públicas, constantes da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro. Um dos princípios fundamentais

subjacentes a essa reforma é o da redução do número de carreiras existentes por forma que apenas se prevejam

carreiras especiais nos casos em que as especificidades do conteúdo e dos deveres funcionais, e também a

2 Texto consolidado, que resulta das alterações promovidas pelas Leis n.os 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 34/2010, de 2 de setembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, 64-B/2011, de 30 de dezembro, n.º 66/2012, de 31 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 47/2013, de 5 de abril. 3 O artigo 49.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, foi revogado pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho (texto consolidado), que aprovou a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas. 4 O Decreto-Lei n.º 121/2008, de 11 de julho, foi retificado pela Declaração de Retificação n.º 49/2008, de 27 de agosto, e alterado pela Lei n.º 64-A/2008 , de 31 de dezembro, e Decreto-Lei n.º 72-A/2010, de 18 de junho.

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formação ou habilitação de base, claramente o justifiquem, o que exige a análise das carreiras de regime

especial e dos corpos especiais até agora existentes no sentido de se concluir ou não pela absoluta necessidade

da sua consagração como carreiras especiais. Por outro lado, a atual profusão de carreiras de regime geral,

com as mais diversas designações e, em muitos casos, completamente desadequadas face às atuais

necessidades da Administração, demonstra bem a necessidade de se proceder ao seu enquadramento nas

novas carreiras gerais cujos conteúdos funcionais abrangentes assim o permitem.

A fusão destas carreiras nas novas carreiras gerais que agora se promove mediante a transição para aquelas

carreiras dos trabalhadores integrados nas carreiras ou titulares das categorias identificadas neste diploma não

significa, contudo, o desaparecimento das especificidades das profissões existentes e dos postos de trabalho,

mas tão só que essas especificidades serão acolhidas na caracterização que deles se fará no mapa de pessoal

de cada um dos órgãos ou serviços. Como prevê a lei acima referida, os mapas de pessoal indicarão os postos

de trabalho necessários ao desenvolvimento das atividades dos órgãos e serviços. Os postos de trabalho serão

caracterizados em função da atribuição, competência ou atividade em cujo exercício se inserem, das carreiras

e categorias que lhes correspondem e, quando imprescindível, em função da área de formação académica ou

profissional de que o ocupante do posto de trabalho deva ser titular. Assim, a carreira deve passar a ser encarada

como um instrumento de integração do trabalhador na dinâmica de gestão de recursos humanos dos órgãos e

serviços públicos e de previsão e de salvaguarda do seu percurso profissional, e não como a tradução jurídica

da sua atividade profissional.

Este diploma visa, portanto, concretizar a extinção das atuais carreiras de regime geral ou especial, de

categorias específicas e de corpos especiais cujos conteúdos funcionais e requisitos habilitacionais permitem o

seu enquadramento nas novas carreiras gerais, mediante a transição dos trabalhadores nelas atualmente

integrados para essas novas carreiras. Nessa transição, como resulta de outras disposições da lei acima

referida, os trabalhadores não terão quaisquer perdas de natureza remuneratória. Com o presente diploma

extinguem-se 1716 carreiras e categorias».

Segundo o previsto no Mapa VI do Decreto-Lei n.º 121/2008, de 11 de julho, transitam assim,

designadamente, para a categoria de assistente operacional da carreira geral de assistente operacional as

seguintes carreiras/categorias dos serviços gerais dos estabelecimentos e serviços de saúde, previstas no

Decreto-Lei n.º 231/92, de 21 de outubro: auxiliar de ação médica, auxiliar de alimentação, e auxiliar de apoio e

vigilância.

Atualmente, os trabalhadores em funções públicas que desempenham as funções auxiliares médicas ou de

saúde estão integrados no regime geral, que resulta Lei n.º 35/2014, de 20 de junho5, que aprovou a Lei Geral

do Trabalho em Funções Públicas. O artigo 84.º da Lei dispõe, no seu n.º 1, que as carreiras dos trabalhadores

em funções públicas são gerais ou especiais. O mesmo preceito acrescenta que são gerais as carreiras cujos

conteúdos funcionais caracterizam postos de trabalho de que a generalidade dos órgãos ou serviços carece

para o desenvolvimento das respetivas atividades (cfr. n.º 2)6, sendo, por sua vez, especiais as carreiras cujos

conteúdos funcionais caracterizam postos de trabalho de que apenas um ou alguns órgãos ou serviços carecem

para o desenvolvimento das respetivas atividades (cfr. n.º 3). É igualmente explicitado, através do n.º 5, que

apenas podem ser criadas carreiras especiais quando, cumulativamente:

• Os respetivos conteúdos funcionais não possam ser absorvidos pelos conteúdos funcionais das carreiras

gerais;

• Os respetivos trabalhadores se devam sujeitar a deveres funcionais mais exigentes que os previstos para

os das carreiras gerais;

• Os respetivos trabalhadores tenham que ter aprovação em curso de formação específico de duração não

inferior a seis meses ou deter certo grau académico ou título profissional para integrar a carreira.

5 Texto consolidado, que resulta das alterações promovidas pelas Leis n.os 82-B/2014, de 31 de dezembro, 84/2015, de 7 de agosto, 18/2016, de 20 de junho, 42/2016, de 28 de dezembro, 25/2017, de 30 de maio, 70/2017, de 14 de agosto, 73/2017, de 16 de agosto, 49/2018, de 14 de agosto, 71/2018, de 31 de dezembro, 82/2019, de 2 de setembro, 79/2019, de 2 de setembro, e 2/2020, de 31 de março, e pelo Decreto-Lei n.º 6/2019, de 14 de janeiro. 6 Segundo o artigo 88.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, são gerais as carreiras de: técnico superior, assistente técnico e assistente operacional.

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No que aos graus de complexidade funcional diz respeito, o artigo 86.º da Lei Geral do Trabalho em Funções

Públicas estatui que, em função do nível habilitacional exigido, em regra, em cada carreira, estas classificam-se

nos seguintes graus de complexidade funcional:

• Grau 1, quando se exija a titularidade de escolaridade obrigatória, ainda que acrescida de formação

profissional adequada;

• Grau 2, quando se exija a titularidade do 12.º ano de escolaridade ou de curso que lhe seja equiparado;

• Grau 3, quando se exija a titularidade de licenciatura ou de grau académico superior a esta.

Neste ponto específico, somos a destacar que o regime jurídico do Sistema Nacional de Qualificações,

aprovado pelo Decreto-Lei n.º 396/2007, de 31 de dezembro7, prevê efetivamente que a qualificação «729281

– Técnico/a Auxiliar de Saúde» corresponde a um «Nível de Qualificação do QNQ8: Nível 4» e um «Nível de

Qualificação do QEQ9: Nível 4», perfazendo um «Total de Pontos de Crédito:195,75».

Com relevância para a questão em discussão, dever-se-á mencionar que a atual Lei de Bases da Saúde,

aprovada pela Lei n.º 95/2019, de 4 de setembro, na sua Base 28, diz expressamente que «são profissionais de

saúde os trabalhadores envolvidos em ações cujo objetivo principal é a melhoria do estado de saúde de

indivíduos ou das populações, incluindo os prestadores diretos de cuidados e os prestadores de atividades de

suporte» (cfr. n.º 1). Acresce que aqueles profissionais estão sujeitos a deveres éticos e deontológicos

acrescidos (cfr. n.º 2), sendo simultaneamente titulares de um direito a aceder à formação e ao aperfeiçoamento

profissionais (cfr. n.º 3). Referir ainda que os profissionais de saúde têm o direito e o dever de, inseridos em

carreiras profissionais, exercer a sua atividade de acordo com a legis artis e com as regras deontológicas (cfr.

n.º 4), estando igualmente sujeitos a auditoria, inspeção e fiscalização do ministério responsável pela área da

saúde, sem prejuízo das atribuições cometidas a associações públicas profissionais (cfr. n.º 6).

II. Enquadramento parlamentar

• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Efetuada uma pesquisa à base de dados da atividade parlamentar (AP), verificou-se que, neste momento,

sobre esta matéria, se encontram pendentes as seguintes iniciativas:

– Projeto de Lei n.º 568/XIV/2.ª (PAN) – Define os princípios gerais respeitantes ao exercício da profissão de

Técnico Auxiliar de Saúde;

– Projeto de Resolução n.º 686/XIV/2.ª (PEV) – Reposição e regulamentação da carreira de Técnico Auxiliar

de Saúde.

– Projeto de Resolução n.º 614/XIV/1.ª (PCP) – Recomenda ao Governo a criação da carreira de Técnico

auxiliar de Saúde;

– Projeto de Resolução n.º 392/XIV/1.ª (CH) – Pela criação da carreira profissional de técnico auxiliar de

saúde.

• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Foram localizadas na AP as seguintes iniciativas legislativas sobre matéria idêntica ou conexa, rejeitadas na

XIII legislatura:

– Projeto de Lei n.º 1073 /XIII/4.ª (PAN) – Regulamenta a profissão de Técnico Auxiliar de Saúde;

– Projeto de Lei n.º 1088/XIII/4.ª (BE) – Cria e Regula a Carreira de Técnico Auxiliar de Saúde.

7 Versão consolidada, que resulta das alterações promovidas pelos Decretos-Lei n.os 14/2017, de 26 de janeiro, e 84/2019, de 28 de junho. 8 Quadro Nacional de Qualificações. 9 Quadro Europeu de Qualificações.

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E uma petição que foi apreciada em Plenário e esteve na origem do Projeto de Lei n.º 1073 /XIII/4.ª (PAN):

– Petição n.º 1/XIV/1.ª – Criação da carreira de Técnico Auxiliar de Saúde.

III. Apreciação dos requisitos formais

• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Partido Pessoas-Animais-Natureza

(PAN), ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento

da Assembleia da República (Regimento), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos

Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do

Regimento, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da

Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do Regimento.

É subscrita por três Deputados, observando o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do Regimento, e

assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 119.º do Regimento.

A iniciativa encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o

seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais previstos

no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento.

Observa igualmente os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do Regimento,

uma vez que parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o

sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.

A Constituição estabelece ainda, em matéria laboral, o direito de as comissões de trabalhadores ou os

sindicatos participarem na elaboração de legislação do setor ou do trabalho, respetivamente na alínea d) do n.º

5 do artigo 54.º e na alínea a) do n.º 2 do artigo 56.º. Para esse efeito foi promovida a apreciação pública, de 22

de outubro a 21 de novembro de 2020, através da publicação desta proposta de lei na Separata da II Série do

Diário da Assembleia da República n.º 35/XIV, nos termos do artigo 134.º do Regimento, bem como dos artigos

469.º a 475.º do Código do Trabalho, aprovado em anexo à Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro, e dos artigos 15.º

e 16.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho.

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 14 de outubro de 2020. Foi admitido e baixou na generalidade

à Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local (13.ª), em

conexão com as Comissões de Trabalho e Segurança Social (10.ª) e Saúde (9.º) a 16 de outubro, por despacho

de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, tendo sido, nesse mesmo dia, anunciado em sessão

plenária.

• Verificação do cumprimento da lei formulário

O título da presente iniciativa legislativa – «Define os princípios gerais respeitantes ao exercício da profissão

de Técnico Auxiliar de Saúde» – traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º

2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida como lei formulário10, embora possa ser objeto

de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação na especialidade ou em redação final.

Com efeito, caso se pretenda tornar o título mais conciso, sugere-se que seja analisada em apreciação na

especialidade a possibilidade de o iniciar pelo substantivo, eliminando o verbo que o antecede, como

recomendam, sempre que possível, as regras de legística formal 11. De acordo com as regras ortográficas,

também se sugere que todas as palavras sejam redigidas em minúsculas. Assim, caso seja aprovado na

generalidade, coloca-se à consideração da Comissão a seguinte alteração ao título:

«Princípios gerais respeitantes ao exercício da profissão de técnico auxiliar de saúde».

10 Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, que estabelece um conjunto de normas sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, alterada e republicada pelas Leis n.os 2/2005, de 24 de janeiro, 26/2006, de 30 de junho, 42/2007, de 24 de agosto, e 43/2014, de 11 de julho. 11 Duarte, D., Sousa Pinheiro, A. et al (2002), Legística. Coimbra, Editora Almedina, pág. 200.

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No que respeita ao início de vigência, o artigo 17.º deste projeto de lei estabelece que a sua entrada em vigor

ocorrerá «com o Orçamento do Estado subsequente à sua publicação», mostrando-se assim conforme com o

previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no dia neles

fixado, não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação». Não

obstante, recomenda-se que seja especificado se é, p. ex. no momento da entrada em vigor ou da publicação

da lei do Orçamento do Estado.

Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em análise não nos suscita outras questões no âmbito da lei

formulário.

• Regulamentação ou outras obrigações legais

O artigo 16.º da presente iniciativa prevê a necessidade de regulamentação posterior das suas normas pelo

Governo, no prazo de 90 dias após a publicação em Diário da República. Prevê ainda, no artigo 14.º, que as

posições remuneratórias e as remunerações dos trabalhadores integrados na carreira de técnico auxiliar de

saúde sejam fixadas em instrumento de regulamentação coletiva de trabalho.

IV. Análise de direito comparado

• Enquadramento no plano da União Europeia

A organização e a prestação de cuidados de saúde são da competência das autoridades nacionais. A Política

de Saúde da União Europeia (UE) visa complementar as políticas nacionais, ajudando a alcançar objetivos

comuns, gerando economias de escala, partilhando recursos e ajudando os países da UE a fazer face a

problemas comuns, como as pandemias, as doenças crónicas ou o impacto do aumento da esperança de vida

nos sistemas de saúde. O Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE) dispõe no seu artigo 168.º que

«na definição e execução de todas as políticas e ações da União será assegurado um elevado nível de proteção

da saúde», encontrando-se o mesmo princípio referido no artigo 35.º da Carta dos Direitos Fundamentais da

UE.

No que se refere à saúde pública, a ação da UE visa proteger e melhorar a saúde dos cidadãos da UE, apoiar

a modernização das infraestruturas de saúde e melhorar a eficiência dos sistemas de saúde na Europa.

concentrando-se principalmente na prevenção e na resposta às doenças. Assim, o Programa de Saúde da UE

define a estratégia para garantir um bom estado de saúde e bons cuidados de saúde, contribuindo para a

Estratégia Europa 2020 que ambiciona tornar a Europa numa economia inteligente, sustentável e inclusiva. O

Regulamento (UE) n.º 282/2014 constitui a base jurídica para o atual Programa de Saúde 2014-202012, e

consiste num instrumento de financiamento de apoio à cooperação entre os países da UE e à definição e

desenvolvimento de atividades no domínio da saúde, cuja execução cabe à Agência de execução para os

Consumidores, a Saúde, a Agricultura e a Alimentação (Chafea)13.

A Comunicação da Comissão sobre sistemas de saúde eficazes, acessíveis e resilientes, levou ao

lançamento da iniciativa Situação da Saúde na UE que reúne os dados mais recentes sobre a saúde e capta-os

numa série de relatórios concisos e de leitura fácil, com o apoio da Organização de Cooperação e de

Desenvolvimento Económicos (OCDE) e do Observatório Europeu dos Sistemas e Politicas de Saúde

(Observatório). No que concerne aos profissionais de saúde, a iniciativa, que tem um relatório de

acompanhamento que é publicado juntamente com os perfis de saúde por país, sublinha a importância de

promover reformas para fazer face a aspetos críticos dos recursos humanos, tendo sido criada a rede de peritos

12 A COM (2020) 405 final sobre a proposta de Regulamento relativo à criação de um Programa de ação da União no domínio da saúde para o período de 2021-2027. 13 Além disso, o Centro Europeu de Prevenção e Controlo das Doenças avalia e monitoriza novas ameaças para a saúde, a fim de coordenar as respostas, e a Agência Europeia de Medicamentos gere a avaliação cientifica da qualidade, segurança e eficiência de todos os medicamentos comercializados na UE.

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em previsão e planeamento do pessoal da saúde 2017-2018 (rede SEPEN) com vista à partilha de

conhecimentos e experiências em matéria de melhorias nesta matéria14.

A Diretiva 2005/36/CE15 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de setembro de 2005, relativa ao

reconhecimento das qualificações profissionais institui um quadro jurídico europeu para o reconhecimento mútuo

das qualificações profissionais pelos Estados-Membros da UE, gozando os profissionais da área da saúde

gozam do reconhecimento automático das suas habilitações. Assim, a Diretiva Qualificações Profissionais, tem

por objetivo tornar os mercados de trabalho mais flexíveis, prosseguir a liberalização dos serviços, incentivar o

reconhecimento automático das qualificações e simplificar os procedimentos administrativos, especificando,

entre muitos outros aspetos, o modo como o Estado-Membro de acolhimento deve reconhecer as qualificações

profissionais obtidas noutro Estado-Membro (de origem).

A Diretiva 2013/55/UE em 20 de novembro de 201316 alterou a diretiva qualificações profissionais,

simplificando as regras aplicáveis a fim de permitir que os profissionais de saúde e de outras profissões

regulamentadas possam exercer ainda mais facilmente a sua atividade noutros países da UE, estando em curso

um estudo relativo aos padrões da mobilidade e migração dos profissionais da saúde, no âmbito de dois projetos

de investigação da UE: mobilidade dos profissionais da saúde e sistemas de saúde (PROMeTHEUS) e

mobilidade dos profissionais da saúde (MoHPRof).

No quadro do Programa de Saúde Pública da Comissão Europeia de 2014, a CHAFEA adjudicou a realização

de um estudo tendo em vista averiguar até que ponto os Estados-membros da UE estão interessados na

elaboração de uma posição comum relativa às qualificações, conhecimentos e competências dos técnicos

auxiliares de saúde na Europa, estando o respetivo relatório disponível para consulta.

Uma nota final para referir que no seguimento do surto de COVID-19 e da introdução de medidas para lidar

com o impacto da crise, a Comissão Europeia adotou a Comunicação intitulada «Orientações sobre a assistência

de emergência da UE em matéria de cooperação transfronteiriço no domínio dos cuidados de saúde no contexto

da crise da COVID-19», e propôs um vasto plano de recuperação, onde se inclui o EU4Health, um programa de

saúde autónomo para o período 2021-2027 que visa tornar a população da UE mais saudável, melhorando a

resiliência dos sistemas de saúde e promovendo a inovação no respetivo setor e o reforço do Horizonte Europa

para financiar a investigação no domínio da saúde e da resiliência.

V. Consultas e contributos

• Consultas obrigatórias

Foi promovida a apreciação pública, pelo período de 30 dias, conforme ficou referido no ponto III através de

Separata publicada em 22/10/2020 [Separata 35 XIV/2 2020-10-22].

Os contributos remetidos podem ser consultados.na página da iniciativa.

VI. Avaliação prévia de impacto

• Avaliação sobre impacto de género

De acordo com a informação constante na ficha de Avaliação Prévia de Impacto de Género (AIG), junta pelo

autor, considera-se que a iniciativa legislativa tem uma valoração neutra, dado que a totalidade das categorias

e indicadores analisados, assumem essa valoração.

14 A Comissão elaborou, em 2012, um Plano de Ação para a mão de obra do setor da saúde na UE que visava incentivar os países da UE a melhorarem a planificação e a previsão das necessidades e antecipar as futuras necessidades em matéria de competências, procurando a melhoria do desenvolvimento profissional contínuo e uma ação conjunta sobre planeamento e previsão das necessidades de mão de obra no setor da saúde 2013-2016. 15 A Diretiva 2005/36/CE entrou em vigor em 20 de outubro de 2005 e tinha de ser transposta até 20 de outubro de 2007. 16As últimas alterações introduzidas pela Diretiva 2013/55/UE entraram em vigor em 17 de janeiro de 2014, e o prazo de transposição até 18 de janeiro de 2016.

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Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.

Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta fase

do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a

linguagem discriminatória em relação ao género.

————

PROJETO DE LEI N.º 511/XIV/2.ª

(GARANTE A ATRIBUIÇÃO DE UM SUPLEMENTO REMUNERATÓRIO A TODOS OS

TRABALHADORES DOS SERVIÇOS ESSENCIAIS)

Parecer da Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e

Poder Local e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio

Parecer

ÍNDICE

PARTE I – Considerandos

PARTE II – Opinião do(a) Deputado(a) autor(a) do parecer

PARTE III – Conclusões

PARTE IV – Anexos

PARTE I – CONSIDERANDOS

1.1 – Nota introdutória

O Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português (PCP) tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia

da República, em 15 de setembro de 2020, o Projeto de Lei n.º 511/XIV/2.ª, que Garante a atribuição de um

suplemento remuneratório a todos os trabalhadores dos serviços essenciais.

Esta apresentação foi efetuada de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º da Constituição da

República Portuguesa e no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República, que consagram o poder de

iniciativa da lei e do artigo 119.º do RAR que define a forma de projeto de lei para as iniciativas de Deputados

ou Grupos Parlamentares.

Admitida a 17 de setembro de 2020, a iniciativa baixou, na generalidade, à Comissão de Administração

Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local (13.ª), comissão competente, com

conexão à Comissão de Trabalho e Segurança Social (10.ª).

Esta Comissão (13.ª) é competente para a elaboração do respetivo parecer.

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1.2 – Objeto, conteúdo e motivação da iniciativa

O Projeto de Lei n.º 511/XIV/2.ª visa proceder à décima sexta alteração ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13

de março de forma a garantir a atribuição de um suplemento remuneratório a todos os trabalhadores dos serviços

essenciais.

A iniciativa é composta por três artigos que estabelecem o Objeto (artigo 1.º), determinam um Aditamento ao

Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março (artigo 2.º) e definem a Entrada em vigor (artigo 3.º).

O Projeto de Lei em apreço vem aditar um artigo 10.º-A ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, na

sua redação atual, do seguinte teor:

«Artigo 10.º-A

Suplemento remuneratório

1 – É atribuído um suplemento remuneratório a todos os trabalhadores que, assegurem serviços essenciais,

conforme previsto no artigo anterior.

2 – O suplemento referido no número anterior corresponde a um acréscimo de 20% da retribuição base

relativamente aos dias em que os trabalhadores prestem efetivamente atividade, tendo em conta a exposição

ao risco de contágio com COVID-19 a que se submetem no exercício das suas funções.»

As motivações da iniciativa constam da sua exposição de motivos, onde os e as proponentes destacam a

importância dos trabalhadores dos serviços essenciais, entre os quais: «profissionais de saúde que asseguram

a resposta e o auxílio a tantos portugueses, independentemente da patologia, que se dirigem aos

estabelecimentos e unidades do SNS», «trabalhadores dos resíduos, limpeza e higiene urbana que, enquanto

muitos portugueses dormem, continuam a assegurar a limpeza e a salubridade, das nossas aldeias, vilas e

cidades», «trabalhadores do sector social, de instituições que garantem respostas sociais a crianças, idosos,

pessoas com deficiência e outros grupos sociais, que prestam cuidados e acompanhamento a grupos

especialmente vulneráveis», «trabalhadores do transporte de mercadorias e passageiros que asseguram a

disponibilidade de bens essenciais, o fornecimento às empresas e garantem a mobilidade de quem usa os

transportes públicos para ir trabalhador», «trabalhadores da distribuição e do comércio que, apesar das

péssimas condições de trabalho e dos baixos salários, asseguram a abertura dos estabelecimentos comerciais

e a reposição dos produtos».

1.3 – Enquadramento legal e antecedentes

O enquadramento legal nacional e o enquadramento legal comparado, em conformidade com o Regimento

da Assembleia da República e com a Lei Formulário, encontram-se elencados na nota técnica anexa, para a

qual se remete.

1.4 – Consulta pública

Conforme consta da Nota Técnica, por estar em causa legislação laboral, em conformidade designadamente

com o disposto no artigo 134.º do RAR, o projeto de lei foi publicado na Separata n.º 35/XIV/2.ª, de 2020.10.22

e submetido a apreciação pública pelo prazo de 30 dias, de 22 de outubro a 21 de novembro de 2020.

A CGTP-IN remeteu a 22 de novembro um Contributo do seguinte teor: «Este projeto de lei tem como objetivo

atribuir a todos os trabalhadores que assegurem os serviços essenciais durante a pandemia, um suplemento

remuneratório sob a forma de um acréscimo de 20% da retribuição base relativamente aos dias de prestação

efetiva de atividade. Considerando a contribuição fundamental que estes trabalhadores deram e continuam a

dar ao país e a todos os portugueses nunca deixando de prestar a sua atividade nos mais diversos sectores,

desde a saúde, à recolha de resíduos, limpeza e higiene urbana, aos transportes públicos e à distribuição e

comércio, entre muitos outros, em situações de risco acrescido de exposição ao vírus SARS-CoV-2, a CGTP-IN

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considera que se trata de uma medida da mais elementar justiça que deve ser rapidamente aprovada e

implementada».

PARTE II – OPINIÃO DO (A) DEPUTADO(A) AUTOR(A) DO PARECER

A signatária do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre o Projeto

de Lei n.º 511/XIV/2.ª, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do

Regimento, reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para o debate em Plenário.

PARTE III – CONCLUSÕES

1. O Grupo Parlamentar do PCP tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República o Projeto de

Lei n.º 511/XIV/2.ªque visa proceder à décima sexta alteração ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março,

de forma a garantir a atribuição de um suplemento remuneratório a todos os trabalhadores dos serviços

essenciais;

2. A presente iniciativa inclui uma exposição de motivos e obedece ao formulário correspondente a um

Projeto de Lei;

3. A presente iniciativa legislativa reúne os requisitos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis;

4. Nestes termos, a 13.ª Comissão é de Parecer que o Projeto de Lei n.º 511/XIV/2.ª, que Garante a

atribuição de um suplemento remuneratório a todos os trabalhadores dos serviços essenciais, está em

condições de ser apreciado e votado no plenário da Assembleia da República.

Palácio de S. Bento, 14 de dezembro de 2020.

A Deputada autora do Parecer, Joana Mortágua — O Presidente da Comissão, Fernando Ruas.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, na reunião da

Comissão de 5 de janeiro de 2021.

PARTE IV – ANEXOS

Segue em anexo ao presente relatório a nota técnica elaborada pelos serviços da Assembleia nos termos do

artigo 131.º do Regimento da Assembleia da República e o Contributo da CGTP-IN ao PL511.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 511/XIV/2.ª (PCP)

Garante a atribuição de um suplemento remuneratório a todos os trabalhadores dos serviços

essenciais

Data de admissão: 17 de setembro de 2020

Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local (13.ª)

Índice

I. Análise da iniciativa

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II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

Elaborada por: Filomena Romano de Castro e Nuno Amorim (DILP), José Filipe Sousa (DAPLEN) e Susana Fazenda (DAC).

Data: 17 de novembro de 2020.

I. Análise da iniciativa

• A iniciativa

O projeto de lei em apreciação vem aditar um artigo 10.º-A ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março,

na sua redação atual, do seguinte teor:

«Artigo 10.º-A

Suplemento remuneratório

1 – É atribuído um suplemento remuneratório a todos os trabalhadores que, assegurem serviços essenciais,

conforme previsto no artigo anterior.

2 – O suplemento referido no número anterior corresponde a um acréscimo de 20% da retribuição base

relativamente aos dias em que os trabalhadores prestem efetivamente atividade, tendo em conta a exposição

ao risco de contágio com COVID-19 a que se submetem no exercício das suas funções.»

Apenas na exposição de motivos é feita referência, a título exemplificativo, a estes trabalhadores que

asseguram serviços essenciais, a saber:

«Falamos dos profissionais de saúde que asseguram a resposta e o auxílio a tantos portugueses,

independentemente da patologia, que se dirigem aos estabelecimentos e unidades do SNS. Dos trabalhadores

dos resíduos, limpeza e higiene urbana que, enquanto muitos portugueses dormem, continuam a assegurar a

limpeza e a salubridade, das nossas aldeias, vilas e cidades. Dos trabalhadores do sector social, de instituições

que garantem respostas sociais a crianças, idosos, pessoas com deficiência e outros grupos sociais, que

prestam cuidados e acompanhamento a grupos especialmente vulneráveis. (…)

Falamos dos trabalhadores do transporte de mercadorias e passageiros que asseguram a disponibilidade de

bens essenciais, o fornecimento às empresas e garantem a mobilidade de quem usa os transportes públicos

para ir trabalhador. Ou dos trabalhadores da distribuição e do comércio que, apesar das péssimas condições de

trabalho e dos baixos salários, asseguram a abertura dos estabelecimentos comerciais e a reposição dos

produtos.»

• Enquadramento jurídico nacional

No quadro da emergência de saúde pública de âmbito internacional e da pandemia causada pela doença

COVID-19, declaradas pela Organização Mundial de Saúde, o Governo aprovou um conjunto de medidas

excecionais e temporárias de resposta económica e social, designadamente as previstas no Decreto-Lei n.º 10-

A/2020, de 13 de março (versão consolidada), retificado pela Declaração de Retificação n.º 11-B, de 16 de

março, que estabelece medidas excecionais e temporárias relativas à situação epidemiológica do novo

Coronavírus – COVID-19.

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O presente decreto-lei estabelece, entre outras, medidas de proteção social na doença e na parentalidade

(subsídio de doença, subsídios de assistência a filho e a neto, faltas do trabalhador, apoio excecional à família

para trabalhadores por conta de outrem, apoio excecional à família para trabalhadores independentes), medidas

de apoio aos trabalhadores independentes (apoio extraordinário à redução da atividade económica de

trabalhador independente), bem como medidas relacionadas com o teletrabalho.

O Governo considera que a evolução da situação epidemiológica justifica que sejam feitas «alterações e

ajustes aos vários diplomas legais que têm vindo a ser aprovados desde março de 2020, de forma a manter

estes atos devidamente atualizados e a assegurar a sua pertinência». Neste âmbito, pelo citado Decreto-Lei n.º

10-A/2020, de 13 de março1 foram alterados alguns dos normativos vigentes no âmbito do combate à pandemia

da doença COVID-19 e da atribuição de apoios sociais e económicos às famílias e às empresas, através dos

seguintes diplomas:

➢ Decreto-Lei n.º 10-E/2020, de 24 de março – Cria um regime excecional de autorização de despesa para

resposta à pandemia da doença COVID -19 e procede à primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 10 -A/2020, de

13 de março;

➢ Decreto-Lei n.º 12-A/2020, de 6 de abril – Estabelece medidas excecionais e temporárias relativas à

pandemia da doença COVID -19;

➢ Lei n.º 4-A/2020, de 6 de abril – Procede à primeira alteração à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, que

aprova medidas excecionais e temporárias de resposta à situação epidemiológica provocada pelo coronavírus

SARS-CoV-2 e da doença COVID-19, e à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, que

estabelece medidas excecionais e temporárias relativas à situação epidemiológica do novo Coronavírus —

COVID 19;

➢ Lei n.º 5/2020, de 10 de abril – Quarta alteração, por apreciação parlamentar, ao Decreto-Lei n.º 10-

A/2020, de 13 de março, que estabelece medidas excecionais e temporárias relativas à situação epidemiológica

do novo Coronavírus — COVID-19;

➢ Decreto-Lei n.º 14-F/2020, de 13 de abril – Estabelece medidas excecionais e temporárias relativas à

pandemia da doença COVID-19;

➢ Decreto-Lei n.º 18/2020, de 23 de abril - Estabelece medidas excecionais e temporárias relativas à

pandemia da doença COVID-19;

➢ Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de maio – versão consolidada – Altera as medidas excecionais e

temporárias relativas à pandemia da doença COVID-19;

➢ Decreto-Lei n.º 20-A/2020, de 6 de maio – Estabelece um regime excecional e temporário de aquisição

de espaço para publicidade institucional aos órgãos de comunicação social, no âmbito da pandemia da doença

COVID-19;

➢ Decreto-Lei n.º 20-C/2020, de 7 de maio2 – Estabelece medidas excecionais de proteção social, no âmbito

da pandemia da doença COVID-19;

➢ Decreto-Lei n.º 20-D/2020, de 12 de maio – Estabelece medidas excecionais e temporárias para o

equipamento de espaços de atendimento presencial sob gestão dos municípios e das freguesias;

➢ Decreto-Lei n.º 20-H/2020, de 14 de maio – versão consolidada – Estabelece medidas excecionais de

organização e funcionamento das atividades educativas e formativas, no âmbito da pandemia da doença

COVID-19;

➢ Decreto-Lei n.º 22/2020, de 16 de maio – Altera as medidas excecionais e temporárias relativas à

pandemia da doença COVID-19;

➢ Decreto-Lei n.º 24-A/2020, de 29 de maio – Altera as medidas excecionais e temporárias relativas à

pandemia da doença COVID-19;

➢ Lei n.º 16/2020, de 29 de maio – Altera as medidas excecionais e temporárias de resposta à pandemia

da doença COVID-19, procedendo à quarta alteração à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, à primeira alteração

à Lei n.º 9/2020, de 10 de abril, e à décima segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março;

➢ Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho – versão consolidada – Estabelece o regime

contraordenacional, no âmbito da situação de calamidade, contingência e alerta;

1 O presente decreto-lei foi objeto de vinte e uma alterações. 2 Alterado pelo Decreto-Lei n.º 37/2020, de 15 de julho.

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➢ Decreto-Lei n.º 39-A/2020, de 16 de julho – Altera as medidas excecionais e temporárias relativas à

pandemia da doença COVID-19;

➢ Lei n.º 27-A/2020, de 24 de julho – Procede à segunda alteração à Lei n.º 2/2020, de 31 de março

(Orçamento do Estado para 2020), e à alteração de diversos diplomas;

➢ Lei n.º 31/2020, de 11 de agosto – Primeira alteração, por apreciação parlamentar, ao Decreto-Lei n.º

20/2020, de 1 de maio, que altera as medidas excecionais e temporárias relativas à pandemia da doença COVID-

19;

➢ Decreto-Lei n.º 58-B/2020, de 14 de agosto – Altera as medidas excecionais e temporárias relativas à

pandemia da doença COVID -19;

➢ Decreto-Lei n.º 62-A/2020, de 3 de setembro – Altera as medidas excecionais e temporárias relativas à

pandemia da doença COVID-19, procedendo à vigésima alteração do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de

março, e à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 20-H/2020, de 6 de julho;

➢ Decreto-Lei n.º 78-A/2020, de 29 de setembro – Altera as medidas excecionais e temporárias relativas à

pandemia da doença COVID-19.

Ainda no âmbito das medidas temporárias e excecionais relativas à pandemia, refere-se a Lei n.º 27-A/2020,

de 24 de julho que procede à segunda alteração à Lei n.º 2/2020, de 31 de março3 (Orçamento do Estado para

2020), que estabelece que «durante o ano de 2020, o Governo atribui a todos os profissionais do SNS» um

prémio de desempenho, pago uma única vez, correspondente ao valor equivalente a 50% da remuneração base

mensal do trabalhador. No entanto, a lei especifica que só serão incluídos os profissionais que exerceram

funções «em regime de trabalho subordinado no SNS» durante o período do estado de emergência e que

«tenham praticado, nesse período, de forma continuada e relevante, atos diretamente relacionados com pessoas

suspeitas e doentes infetados por COVID-19», estabelecendo ainda a majoração de dias de férias em 2020,

para os mencionados trabalhadores.

Neste sentido, foi aditado o artigo 42.º-A à Lei n.º 2/2020, de 31 de março, cuja redação é a seguinte:

«Artigo 42.º-A

Compensação aos trabalhadores do Serviço Nacional de Saúde envolvidos no combate à pandemia da

doença COVID-19

Durante o ano de 2020, o Governo atribui a todos os profissionais do SNS que, na vigência do estado de

emergência declarado pelo Decreto do Presidente da República n.º 14-A/2020, de 18 de março, e suas

renovações, exercessem funções em regime de trabalho subordinado no SNS e tenham praticado, nesse

período, de forma continuada e relevante, atos diretamente relacionados com pessoas suspeitas e doentes

infetados por COVID-19:

a) Um dia de férias por cada período de 80 horas de trabalho normal efetivamente prestadas no período em

que se verificou a situação de calamidade pública que fundamentou a declaração do estado de emergência;

b) Um dia de férias por cada período de 48 horas de trabalho suplementar efetivamente

prestadas no período em que se verificou a situação de calamidade pública que fundamentou a declaração

do estado de emergência;

c) Um prémio de desempenho, pago uma única vez, correspondente ao valor equivalente a 50% da

remuneração base mensal do trabalhador.»

O artigo 23.º da sobredita Lei n.º 27-A/2020, de 24 de julho determina que «o Governo regulamenta o disposto

no artigo 42.º-A (compensação aos trabalhadores do Serviço Nacional de Saúde envolvidos no combate à

pandemia da doença COVID-19), ora aditado, no prazo de 30 dias4».

3 Versão consolidada. 4 Consultado o DRE verifica-se que até à data ainda não foi publicado qualquer ato regulamentador.

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II. Enquadramento parlamentar

• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Consultada a base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verifica-se que, neste momento, não se encontra

pendente qualquer iniciativa legislativa ou petição sobre a mesma matéria.

• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Na AP verifica-se que, muito embora tenham sido apresentados na 1.ª Sessão Legislativa desta XIV

Legislatura diversos projetos de lei propondo alterações ao Decreto-Lei n.º 10-A//2020, de 13 de março, os

conteúdos não eram sobre matéria conexa.

III. Apreciação dos requisitos formais

• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada por dez Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Comunista

Português (PCP), ao abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do n.º 1 do artigo 119.º do

Regimento da Assembleia da República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder

dos Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do

RAR, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da

Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.

A iniciativa assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 119.º do

RAR, encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto

principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais previstos no n.º 1

do artigo 124.º do RAR.

Encontram-se igualmente respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo 120.º

do RAR, uma vez que este projeto de lei define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem

legislativa e parece não infringir princípios constitucionais.

Apesar de ser previsível que a iniciativa em apreço gere custos adicionais o artigo 3.º remete a respetiva

entrada em vigor para a data de entrada em vigor do Orçamento do Estado posterior à sua publicação,

mostrando-se assim acautelado o limite à apresentação de iniciativas previsto no n.º 2 do artigo 120.º do RAR

e, igualmente, no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição, designado por «lei-travão».

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 15 de setembro de 2020. Foi admitido e anunciado a 17 de

setembro, data em que baixou na generalidade à Comissão de Administração Pública, Modernização

Administrativa, Descentralização e Poder Local (13.ª), por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da

República.

• Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.

O título da presente iniciativa legislativa – «Garante a atribuição de um suplemento remuneratório a todos os

trabalhadores dos serviços essenciais» – traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao

disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário, embora possa ser aperfeiçoado, em sede de apreciação na

especialidade ou em redação final.

A iniciativa em análise altera o Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, que estabelece medidas

excecionais e temporárias relativas à situação epidemiológica do novo Coronavírus – COVID-19.

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No n.º 1 do artigo 6.º da lei formulário é estabelecido o dever de indicar, nos diplomas legais que alterem

outros, o número de ordem da alteração introduzida e a identificação dos diplomas que procederam a alterações

anteriores.

Todavia, a lei formulário foi aprovada e publicada num contexto de ausência de um Diário da República

Eletrónico, sendo que, neste momento, o mesmo é acessível universal e gratuitamente.

Ademais, as respostas legislativas ao surto do novo Coronavírus – COVID-19 têm sido dadas de forma

evolutiva, com sucessivos complementos e alterações aos primeiros diplomas, e com publicação do Diário da

República aos fins-de-semana quando tal se tem afigurado necessário.

Assim, por motivos de segurança jurídica, e tentando manter uma redação simples e concisa, parece-nos

mais seguro e eficaz não colocar o número de ordem de alteração nem o elenco de diplomas que procederam

a alterações quando a mesma incida sobre legislação que tem sido aprovada como resposta à presente crise

pandémica.

Desta forma, e no respeito pelas regras de legística que têm sido seguidas nesta matéria sugere-se que,

caso a iniciativa seja aprovada, em especialidade se adote o seguinte título:

«Suplemento remuneratório para os trabalhadores dos serviços essenciais (alterando o Decreto-Lei

n.º 10-A/2020, de 13 de março, que estabelece medidas excecionais e temporárias relativas à situação

epidemiológica do novo Coronavírus – COVID-19)».

Em caso de aprovação esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da

Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com

o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

No que respeita ao início de vigência, o artigo 3.º deste projeto de lei estabelece que a sua entrada em vigor

ocorrerá com a publicação do Orçamento do Estado posterior à sua aprovação., mostrando-se assim conforme

com o previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, segundo o qual os atos legislativos «entram em vigor no

dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».

Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em análise não nos suscita outras questões no âmbito da lei

formulário.

IV. Análise de direito comparado

• Enquadramento internacional

Países europeus

Dos ordenamentos jurídicos pesquisados: Espanha, França, Itália e Irlanda, o francês foi o único no qual foi

possível encontrar medidas de valorização dos trabalhadores dos serviços considerados essenciais durante a

pandemia provocada pelo vírus SARS-CoV-2. Ainda que não abranja os trabalhadores de todos os serviços

essenciais, mas apenas os trabalhadores da área da saúde, optou-se por apresentar o enquadramento

internacional relativo a França.

FRANÇA

Com a pandemia provocada pela COVID-19, foi publicado o Décret n.º 2020-568 du 14 mai 20205 relatif au

versement d'une prime exceptionnelle aux agents des établissements publics de santé et à certains agents civils

et militaires du ministère des armées et de l'Institution nationale des invalides dans le cadre de l'épidémie de

covid-19, que atribui um pagamento extraordinário, entre outros, aos funcionários hospitalares. Este valor pode

5 Texto consolidado retirado da base de dados oficial francesa www.legifrance.gouv.fr.

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ascender aos 1500€ por funcionário, conforme previsto nos artigos 3, 5 e 8. Informação adicional sobre este

pagamento extraordinário pode ser consultada no portal governamental service-public.fr.

A 13 de julho foram assinados diversos acordos entre o Governo francês e os sindicatos dos funcionários

hospitalares. Estes acordos, conhecidos como «Ségur de la santé», preveem a disponibilização de 8,2 bilhões

de euros anuais para a valorização das profissões dos funcionários do Serviço Nacional de Saúde. Além desta

verba anual para a valorização dos profissionais do Serviço Nacional de Saúde, foram acordadas outras medidas

para o setor como verbas para modernizar os serviços de saúde, recrutamento de mais cento e cinquenta mil

trabalhadores ou o desenvolvimento da télésanté6.

V. Consultas e contributos

• Consultas obrigatórias

Por estar em causa legislação laboral, em conformidade designadamente com o disposto no artigo 134.º do

RAR, o projeto de lei foi publicado na Separata n.º 35/XIV/2.ª, de 2020.10.22 e submetido a apreciação pública

pelo prazo de 30 dias, de 22 de outubro a 21 de novembro de 2020.

A CGTP-IN remeteu a 22 de novembro um contributo do seguinte teor: «Este Projeto de Lei tem como objetivo

atribuir a todos os trabalhadores que assegurem os serviços essenciais durante a pandemia, um suplemento

remuneratório sob a forma de um acréscimo de 20% da retribuição base relativamente aos dias de prestação

efetiva de atividade. Considerando a contribuição fundamental que estes trabalhadores deram e continuam a

dar ao país e a todos os portugueses nunca deixando de prestar a sua atividade nos mais diversos sectores,

desde a saúde, à recolha de resíduos, limpeza e higiene urbana, aos transportes públicos e à distribuição e

comércio, entre muitos outros, em situações de risco acrescido de exposição ao vírus SARS-CoV-2, a CGTP-IN

considera que se trata de uma medida da mais elementar justiça que deve ser rapidamente aprovada e

implementada.»

VI. Avaliação prévia de impacto

• Avaliação sobre impacto de género

Foi feito o preenchimento, pelo proponente, da ficha de avaliação prévia de impacto de género da presente

iniciativa, em cumprimento do disposto na Lei n.º 4/2018, de 9 de fevereiro, que conclui por uma valoração

neutra.

• Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.

Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta fase

do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a

linguagem discriminatória em relação ao género.

————

6 A «telesaúde» corresponde a um programa que se traduz na distribuição de serviços e informações relacionados com a saúde por meio de informações eletrónicas e tecnologias de telecomunicações permitindo o contacto à distância entre o pessoal médico e os utentes.

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PROJETO DE LEI N.º 519/XIV/2.ª

(CRIA OS CENTROS DE NASCIMENTO, REFORÇANDO O DIREITO DAS MULHERES GRÁVIDAS

QUANTO À ESCOLHA DO LOCAL DE NASCIMENTO)

Parecer da Comissão de Saúde e nota técnica elaborada pelos serviços de apoio

Parecer

ÍNDICE

PARTE I – Considerandos

PARTE II – Opinião da Deputada autora do parecer

PARTE III – Conclusões

PARTE IV – Anexos

PARTE I – CONSIDERANDOS

A) Nota Introdutória

O Projeto de Lei n.º 519/XIV/2.ª, que tendo por objeto a determinação do enquadramento legal para a criação

de centros de nascimento, é uma iniciativa legislativa apresentada pela Deputada não inscrita Cristina

Rodrigues, no âmbito do seu poder de iniciativa, nos termos e ao abrigo do disposto na alínea b) do artigo 156.º

e no artigo 167.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º e no artigo

119.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

A presente iniciativa deu entrada na Assembleia da República a 21 de setembro de 2020 e foi admitida a 23

de setembro de 2020, data foi anunciada na sessão plenária e baixou à Comissão de Saúde.

Toma a forma de projeto de lei, em conformidade com o previsto no n.º 2 do artigo 119.º do RAR, e é assinada

pela Deputada proponente, em observância da alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do mesmo diploma.

O projeto de lei em análise parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados, é precedido

de uma breve exposição de motivos, está redigido sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz

sinteticamente o seu objeto principal e define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem

jurídica, respeitando assim o disposto no n.º 1 do artigo 120.º e no n.º 1 do artigo 124.º do RAR.

B) Do objeto, conteúdo e motivação das iniciativas

O Projeto de Lei n.º 519/XIV/2.ª tem como objeto a criação de Centros de Nascimento e o reforço do direito

das mulheres grávidas quanto à escolha do local de nascimento.

Segundo a deputada proponente, a apresentação da referida iniciativa foi motivada pelo facto deste modelo

não estar ainda disponível em Portugal, apesar dos fortes indícios que sugerem resultados positivos para

mulheres, saudáveis, com uma gravidez sem complicações para os seus bebés, associado a este tipo de

acompanhamento.

Por estas razões, cada vez mais mulheres procuram, em Portugal, alternativas ao parto em ambiente

hospitalar, existindo já outras opções, baseadas em evidência científica, que têm vindo a ser recomendadas

noutros países europeus, como os Centros de Nascimento, os quais se encontram já implementados em

diversos países como Espanha, Itália, Reino Unido e Holanda.

O Projeto de Lei n.º 519/XIV/2.ª baseia-se em evidência científica, incluindo entre outros, o guião para criação

de Centros de Nascimento Midwifery Unit Standards e estudos da Midwifery Unit Network (MUNET), orientações

do National Institute for Health and Care Excellence (NICE) no Reino Unido, um estudo económico realizado

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pela City University of London, um inquérito realizado pelo National Childbirth Trust (NCT) com o objectivo de

avaliar se o ambiente no parto tem ou não consequências na experiência vivida pela mulher, o inquérito sobre

experiências de parto entre 2012 e 2015 da Associação Portuguesa pelos Direitos da Mulher na Gravidez e

Parto (APDMGP), assim como várias recomendações da Organização Mundial de Saúde (OMS), concluindo

que:

«Em suma, os estudos já realizados demonstram claramente que os Centros de Nascimento constituem uma

opção segura para as mães e para os bebés, reduzem o número de intervenções desnecessárias e contribuem

para a diminuição dos custos para os sistemas de saúde. Para além disso, tendo em conta a sua filosofia de

cuidados, aumentam a satisfação das mulheres com a sua experiência de parto, promovem a sua autonomia e

garantem que estas são ouvidas e que as suas opções são respeitadas, ocorrendo o parto num ambiente calmo

e confortável.»

O presente Projeto Lei pretende estabelecer o enquadramento legal para a criação de Centros de

Nascimento, reforçando os direitos das mulheres grávidas quanto à escolha do local de nascimento.

Para tal, define o que devem ser os Centros de Nascimento, qual o modelo específico de assistência, a

eleição privilegiada de métodos não farmacológicos de alívio da dor no trabalho de parto e parto, bem como o

papel da mulher e do acompanhante ao longo de todo o processo.

Neste modelo, a mulher é colocada no centro dos cuidados, sendo parceira no planeamento e na prestação

dos cuidados o que promove a sua autonomia e garante a tomada de decisões informadas, promovendo,

simultaneamente, a sua saúde e bem-estar, físico e emocional, através da disponibilização de diversos serviços

e atividades que ajudam na preparação para o parto.

Os Centros de Nascimento procuram respeitar e capacitar as mulheres e os seus acompanhantes durante a

gravidez e o parto, bem como facilitar uma positiva transição para a parentalidade.

No pleno respeito pelos direitos humanos e reprodutivos das mulheres, nomeadamente dignidade,

privacidade e autonomia, os Centros de Nascimento procuram garantir que todas as intervenções são

devidamente analisadas e que são necessárias e justificadas tendo em conta a melhor evidência científica.

No presente Projeto de Lei, é competência destes Centros de nascimento, identificar os critérios e condições

em que podem ser realizados os partos, bem como a garantia de envolvimento dos Centros com a rede local de

cuidados maternos e neonatais, quer ao nível dos cuidados primários, quer hospitalares. Desse modo, o projeto

pretende que os Centros de Nascimento sejam geridos com autonomia, por Enfermeiros Especialistas em Saúde

Materna e Obstétrica e estejam localizados em unidades hospitalares com valência de ginecologia/obstetrícia,

em ala distinta, ou até mesmo em edifício autónomo, desde que situado nas imediações da referida ala.

No que respeita ao financiamento, o presente Projeto prevê que os Centros de Nascimento sejam

tendencialmente públicos, sem prejuízo da natureza complementar e supletiva do sector privado.

C) Enquadramento legal e constitucional e antecedentes

A nota técnica, que integra o anexo deste parecer, apresenta uma pormenorizada análise ao enquadramento

legal e antecedentes do projeto de lei em análise, pelo que se sugere a sua consulta. A referida nota técnica,

afirma que não existem iniciativas legislativas ou petições pendentes sobre matéria idêntica ou conexa, nem

antecedentes parlamentares relacionados com a matéria tratada na iniciativa.

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADA AUTORA DO PARECER

A signatária do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a iniciativa em

apreço, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do RAR, reservando

o seu Grupo Parlamentar a sua posição para o debate em Plenário.

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PARTE III – CONCLUSÕES

A Comissão de Saúde é de parecer que o Projeto de Lei n.º 519/XIV/2.ª, que tendo por objeto a determinação

do enquadramento legal para a criação de centros de nascimento, apresentado pela Deputada Não Inscrita

Cristina Rodrigues, reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutido em Plenário da

Assembleia da República, reservando os grupos parlamentares as suas posições e o decorrente sentido de voto

para o debate em plenário.

Palácio de S. Bento, 29 de dezembro de 2020.

A Deputada autora do parecer, Bebiana Cunha — A Presidente da Comissão, Maria Antónia Almeida Santos.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CH, na reunião da

Comissão de 6 de janeiro de 2021.

PARTE IV – ANEXOS

Nota técnica do Projeto de Lei n.º 519/XIV/2.ª (N insc.) – «Cria os Centros de Nascimento, reforçando o direito

das mulheres grávidas quanto à escolha do local de nascimento», elaborada por Inês Mota, Sandra Rolo, Luísa

Colaço, Patrícia Pires, Elodie Rocha e João Sanches.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 519/XIV/2.ª (Ninsc)

Cria os Centros de Nascimento, reforçando o direito das mulheres grávidas quanto à escolha do local de

nascimento.

Data de admissão: 23-09-2020

Comissão de Saúde (9.ª)

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Inês Mota, Sandra Rolo, Luísa Colaço, Patrícia Pires, Elodie Rocha e João Sanches. Data: 9 de outubro de 2020.

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I. Análise da iniciativa

• A iniciativa

A presente iniciativa tem por objeto a determinação do enquadramento legal para a criação de centros de

nascimento, reforçando os direitos das mulheres grávidas quanto à escolha do local de nascimento.

Em síntese, prevê:

a) A criação, em Portugal, de centros de nascimento, cuja matriz assenta no modelo de assistência prestado

por enfermeiros especialistas em Saúde Materna e Obstétrica e onde se privilegiam métodos não farmacológicos

de alívio da dor, com vista ao desenrolar fisiológico e seguro do trabalho de parto e do parto;

b) Que estas unidades de saúde sejam orientadas por enfermeiros especialistas em saúde materna e

obstétrica que, atuando com autonomia, sejam apoiados por uma equipa multidisciplinar composta por médicos

obstetras, médicos pediatras, fisioterapeutas e doulas;

c) Que os centros de nascimento sejam destinados a mulheres saudáveis com gravidezes de baixo risco e

sem complicações;

d) Que se localizem em unidades hospitalares que possuam a valência de ginecologia/obstetrícia,

constituindo uma ala desta unidade, ou em edifício próprio e autónomo, desde que situado nas imediações

daquelas, de modo a assegurar a transferência imediata da mulher grávida para o hospital em caso de

necessidade;

e) Que estes centros de nascimento sejam tendencialmente públicos, sem prejuízo da natureza

complementar e supletiva do sector privado.

Através da «implementação de um modelo alternativo de assistência ao modelo biomédico tradicional», a

proponente visa o reforço dos direitos das mulheres grávidas quanto à escolha do local de nascimento.

As principais razões subjacentes à apresentação deste projeto de lei são, por um lado, a assunção do papel

principal da mulher no parto, a possibilidade da mulher escolher a opção mais adequada às suas necessidades,

a redução do número de intervenções médicas desnecessárias e a diminuição de custos para os sistemas de

saúde. Por outro lado, pretende-se o aumento da satisfação das mulheres com a experiência de parto e o

respeito pelas suas opções, tomadas num ambiente calmo e confortável.

• Enquadramento jurídico nacional

O n.º 1 do artigo 67.º da Constituição da República Portuguesa (texto consolidado), doravante referida como

Constituição, determina que a «família, como elemento fundamental da sociedade, tem direito à proteção da

sociedade e do Estado e à efetivação de todas as condições que permitam a realização pessoal dos seus

membros».

No teor do n.º 2 da mesma norma constitucional é afirmado um conjunto de deveres a cargo do Estado que

visam a proteção da família, destacando-se, em particular, a alínea d), que estatui a função estatal enquanto

garante, no respeito da liberdade individual, do direito ao planeamento familiar, de promotor da informação e do

acesso aos métodos e aos meios que o assegurem, e de organizador das estruturas jurídicas e técnicas que

permitam o exercício de uma maternidade e paternidade conscientes.

Sublinha, ainda, o artigo 68.º da Constituição que:

«2. A maternidade e a paternidade constituem valores sociais eminentes.

3. As mulheres têm direito a especial proteção durante a gravidez e após o parto, tendo as mulheres

trabalhadoras ainda direito a dispensa do trabalho por período adequado, sem perda da retribuição ou de

quaisquer regalias.»

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Estes dois valores jus fundamentais – a família e a maternidade/paternidade –, encontram-se insertos no

Capítulo II – Direitos e deveres sociais do Título III – Direitos e deveres económicos, sociais e culturais da

Constituição.

Em consequência do reconhecimento destes direitos fundamentais surge na esfera do Estado, como defende

Jorge Reis Novais, uma tripartição nas suas incumbências (dever de respeitar, dever de proteger e dever de

realizar) (…)1.

Estas responsabilidades assumem uma dupla natureza:

− A positiva, que consiste na realização de prestações de facere do Estado ou de facultar os meios

necessários para a sua concretização; e

− A negativa, que se traduz na não interferência no domínio de liberdades de cada cidadão.

Neste sentido, no que respeita à conformação legal da saúde materno-infantil, teremos de analisar a

legislação ordinária e outros documentos:

A Lei n.º 4/84, de 5 de abril (texto consolidado), é o diploma legal que regula a proteção da maternidade e da

paternidade; à presente data, encontra-se parcialmente em vigor, concretamente:

− O artigo 3.º, norma que estipula a responsabilidade do Estado de informar e divulgar conhecimentos úteis

referentes aos direitos das mulheres grávidas, dos nascituros, das crianças e dos pais, designadamente através

da utilização dos meios de comunicação social e da elaboração e difusão gratuita da adequada documentação;

− Os artigos 4.º a 7.º, que regulamentam a gratuitidade nas consultas e exames necessários à correta

preparação e vigilância da gravidez, assim como durante os 60 dias após o parto, bem como no internamento

hospitalar, e enumeram as incumbências dos serviços de saúde e as responsabilidades especiais do Estado

como, entre outras, garantir a acessibilidade aos serviços de saúde reprodutiva, nomeadamente cuidados

contracetivos, pré-concecionais e de vigilância da gravidez e garantir o parto hospitalar e assegurar os meios

humanos e técnicos que possibilitem a assistência eficaz e humanizada à grávida e ao recém-nascido;

− E o artigo 8.º, que institui o âmbito de aplicação da proteção da maternidade e da paternidade.

A Lei de Bases da Saúde, aprovada em anexo à Lei n.o 95/2019, de 4 de setembro, ao longo das 37 Bases

que constituem o seu articulado –, dá-nos a conhecer os princípios basilares da saúde, em especial:

− Base 1: Direito à proteção da saúde;

− Base 2: Direitos e deveres das pessoas;

− Base 4: Política de saúde;

− Base 5: Participação;

− Base 6: Responsabilidade do Estado;

− Base 10: Saúde pública;

− Base 12: Literacia para a saúde;

− Base 19: Sistema de saúde;

− Base 20: Serviço Nacional de Saúde;

− Base 21: Beneficiários do Serviço Nacional de Saúde;

− Base 22: Organização e funcionamento do Serviço Nacional de Saúde;

− Base 23: Financiamento do Serviço Nacional de Saúde

− Base 24: Taxas moderadoras;

− Base 25: Contratos para a prestação de cuidados de saúde;

− Base 28: Profissionais de saúde;

− Base 29: Profissionais do SNS;

− Base 34: Autoridade de saúde.

1 InDireitos Sociais, Teoria Jurídica dos Direitos Sociais enquanto Direitos Fundamentais, Wolters Klumer Portugal sob a marca Coimbra Editora, 1.ª edição, março 2010, pág. 42.

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A Lei n.º 15/2014, de 21 de março (texto consolidado), normativo legal que consolida a legislação em matéria

de direitos e deveres do utente dos serviços de saúde, congrega no seu teor as normas que estabelecem os

direitos do utente dos serviços de saúde – artigos 2.º a 11.º -; as regras gerais de acompanhamento do utente

dos serviços de saúde – artigos 12.º, 13.º, 14.º e 15.º -; o regime jurídico próprio de proteção na preconceção,

na procriação medicamente assistida, na gravidez, no parto, no nascimento e no puerpério – artigos 15.º-A a

18.º -; os deveres do utente dos serviços de saúde – artigo 24.º -; a Carta dos Direitos de Acesso aos Cuidados

de Saúde pelos Utentes do Serviço Nacional de Saúde (SNS) – artigos 25.º a 30.º -; a adaptação dos serviços

de urgência do SNS ao direito de acompanhamento – artigo 31.º -; os deveres dos serviços de saúde no

acompanhamento da mulher grávida – artigo 32.º -; e a adaptação dos serviços de obstetrícia e ginecologia do

SNS – artigo 32.º-A.

Os direitos do utente dos serviços de saúde são os seguintes:

✓ De escolha (n.º 1 do artigo 2.º) dos serviços e prestadores de cuidados de saúde, tendo em consideração

os recursos existentes e a organização dos serviços de saúde;

✓ De proteção da saúde (n.º 2 do artigo 2.º), que é exercido tomando em consideração as regras de

organização dos serviços de saúde;

✓ De consentimento ou recusa (artigo 3.º) da prestação dos cuidados de saúde, os quais devem ser

declarados de forma livre e esclarecida, salvo disposição especial da lei, podendo o utente dos serviços de

saúde, em qualquer momento da prestação dos cuidados de saúde, revogar o consentimento;

✓ De adequação da prestação dos cuidados de saúde (artigo 4.º), que se concretiza no recebimento, com

prontidão ou num período de tempo considerado clinicamente aceitável, consoante os casos, dos cuidados de

saúde de que necessita, através dos meios mais adequados e tecnicamente mais corretos e com respeito pela

dignidade da pessoa do utente;

✓ De confidencialidade e sigilo (artigos 5.º e 6.º), na medida em que o utente dos serviços de saúde é titular

dos direitos à proteção de dados pessoais e à reserva da vida privada, tendo direito ao sigilo sobre os seus

dados pessoais;

✓ De ser informado pelo prestador dos cuidados de saúde sobre a sua situação, as alternativas possíveis

de tratamento e a evolução provável do seu estado, informação que deve ser transmitida de forma acessível,

objetiva, completa e inteligível (artigo 7.º);

✓ De assistência espiritual e religiosa com respeito pelas suas convicções culturais, filosóficas e religiosas

(artigo 8.º);

✓ De apresentar queixas e reclamações, bem como receber indemnização por prejuízos sofridos (artigo

9.º).

Este diploma estabelece no artigo 9.º-A que a Direção-Geral da Saúde (DGS)2 deve disponibilizar um

questionário de satisfação, a preencher por via eletrónica, de modo a avaliar e monitorizar a satisfação da mulher

grávida relativamente aos cuidados de saúde durante a assistência na gravidez e no parto, tendo aquela

entidade a responsabilidade de divulgar anualmente os seus resultados acompanhados de recomendações.

Podemos constatar que o mesmo corpo legislativo dedica a Seção II do seu Capítulo III à proteção da

maternidade. Desde logo, no n.º 1 do artigo 15.º-A são consagrados e reconhecidos a todas as mulheres os

princípios que, de acordo com as orientações da Organização Mundial da Saúde, devem estar presentes na

preconceção, na procriação medicamente assistida, na gravidez, no parto, no nascimento e no pós-parto:

a) O direito à informação, ao consentimento informado, ou à recusa informada, e o respeito pelas suas

escolhas e preferências;

b) O direito à confidencialidade e à privacidade;

c) O direito a serem tratadas com dignidade e com respeito;

2 Nos termos do artigo 1.º e do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto Regulamentar n.º 14/2012, de 26 de janeiro, diploma legal que aprova a orgânica da Direção-Geral da Saúde, esta constitui um serviço central do Ministério da Saúde, cujas atribuições são regulamentar, orientar e coordenar as atividades de promoção da saúde e prevenção da doença, definir as condições técnicas para a adequada prestação de cuidados de saúde, planear e programar a política nacional para a qualidade no sistema de saúde, bem como assegurar a elaboração e execução do Plano Nacional de Saúde e, ainda, a coordenação das relações internacionais do Ministério da Saúde (MS).

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d) O direito de serem bem tratadas e estarem livres de qualquer forma de violência;

e) O direito à igualdade no tratamento que recebem e a não serem discriminadas;

f) O direito a receber os melhores cuidados de saúde e que estes sejam seguros e apropriados;

g) O direito à liberdade, autonomia e autodeterminação, incluindo o direito a não serem coagidas.

O n.º 2 do mesmo artigo expressa que esses direitos são igualmente aplicáveis ao pai, a outra mãe ou a

pessoa de referência e a todas as pessoas que se encontrem na qualidade de acompanhante nos termos da lei;

o n.º 3 destaca que esses princípios/direitos assumem uma particular relevância em situações de especial

vulnerabilidade:

a) Na presença de nado morto ou de interrupção da gravidez;

b) Nas situações de pessoas nos extremos da idade reprodutiva;

c) Na situação de mãe, nascituro ou criança com deficiência;

d) Nos casos de vítimas de violência doméstica, de abuso sexual, de práticas nefastas ou tráfico de seres

humanos;

e) Nas situações de pobreza extrema, designadamente em situações de rendimentos abaixo do limiar da

pobreza ou baixos níveis de literacia;

f) Na situação de pessoas migrantes e refugiadas.

Nos artigos 15.º-B, 15.º-C, 15.º-D, 15.º-E, 15.º-F, 15.º-G e 15.º-H são descritas as modalidades das

prestações de cuidados em cada um dos estádios da conceção: na preconceção, na gravidez, nos cursos de

preparação para o parto e parentalidade, na elaboração do plano de nascimento, durante o trabalho de parto e

o puerpério, no incentivo à amamentação.

O Decreto-Lei n.º 133/2011, 29 de novembro (texto consolidado), que define o acesso às prestações do

Serviço Nacional de Saúde (SNS) por parte dos utentes, no que respeita ao regime das taxas moderadoras e à

aplicação de regimes especiais de benefícios, determina, na alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º, a isenção do

pagamento das taxas moderadoras às grávidas e parturientes.

A Lei n.º 24/96, de 31 de julho (versão atualizada), texto legislativo que estabelece o regime legal aplicável à

defesa dos consumidores3, prevê, nos artigos 4.º e 5.º, o direito à qualidade dos bens e serviços e à proteção

da saúde e da segurança física, sendo proibido o fornecimento de bens ou a prestação de serviços que, em

condições de uso normal ou previsível, incluindo a duração, impliquem riscos incompatíveis com a sua utilização,

não aceitáveis de acordo com um nível elevado de proteção da saúde e da segurança física das pessoas.

O Regulamento n.º 391/2019, emitido pela Ordem dos Enfermeiros, define o perfil das competências

específicas do Enfermeiro Especialista em Enfermagem de Saúde Materna e Obstétrica. Uma dessas

competências consiste, nos termos das alíneas b) a d) do n.º 1 do artigo 4.º, em cuidar da mulher inserida na

família e comunidade durante o período pré-natal, o trabalho de parto e no período pós-parto. Essas

competências são identificadas nos pontos 2 a 4 do Anexo I.

O Plano Nacional de Saúde – Revisão e Extensão a 2020 apresenta os sete princípios orientadores para a

sua implementação4:

− Prevenção e controlo da doença, de modo a «reduzir a carga de doença (Não Transmissível e/ou

Transmissível) e melhorar o nível de saúde de todos os cidadãos são objetivos últimos de qualquer sociedade»;

− Promoção e proteção da saúde que «visam criar condições para que os cidadãos, individual ou

coletivamente, possam agir sobre os principais determinantes da saúde, de modo a maximizar ganhos em

saúde, contribuir para a redução das desigualdades e construir capital social»;

3 Na aceção do artigo 2.º são todos aqueles a quem sejam fornecidos bens, prestados serviços ou transmitidos quaisquer direitos, destinados a uso não profissional, por pessoa que exerça com carácter profissional uma atividade económica que vise a obtenção de benefícios, incluindo os bens, serviços e direitos fornecidos, prestados e transmitidos pelos organismos da Administração Pública, por pessoas coletivas públicas, por empresas de capitais públicos ou detidos maioritariamente pelo Estado, pelas Regiões Autónomas ou pelas autarquias locais e por empresas concessionárias de serviços públicos. 4 Págs. 20 a 22 do documento.

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− Colaboração intersectorial, cuja finalidade é a «obtenção de ganhos em saúde e qualidade de vida,

através de intervenções que envolvam a educação, segurança social, administração interna, agricultura,

ambiente, autarquias locais e terceiro setor, com maior proximidade à população»;

− Capacitação dos cidadãos obtida «através de ações de literacia, para a autonomia e responsabilização

pela sua própria saúde e por um papel mais interventivo no funcionamento do sistema do Sistema de Saúde,

com base no pressuposto da máxima responsabilidade e autonomia individual e coletiva»;

− Promoção de ambientes saudáveis, sendo enfatizado pela «Estratégia Health 20205 o papel dos

ambientes saudáveis e das comunidades resilientes na obtenção de ganhos em saúde e na redução das

desigualdades em saúde»;

− Divulgação e implementação de boas práticas;

− Fortalecimento da saúde global.

A Estratégia Nacional para a Qualidade na Saúde 2015 -2020, aprovada pelo Despacho n.º 5613/2015, de

27 de maio, enuncia as seis prioridades estratégicas e respetivas ações no sistema de saúde.

O Programa Nacional para a Vigilância da Gravidez de Baixo Risco, documento elaborado pela Direção-

Geral da Saúde e instrumento para os profissionais, identifica os eixos fundamentais do programa6:

− Cuidados centrados na pessoa – «alargando o conceito de vigilância pré-natal para que seja inclusivo

(quando for esse o caso) do pai, ou de outras pessoas significativas, bem como da diversidade sociocultural e

das pessoas com necessidades especiais»;

− Continuidade de cuidados no ciclo de vida – «reconhecendo a importância da educação para a saúde e

dos fatores psico-socio-culturais como determinantes da saúde»;

− Conceptualizar a gravidez «como momento de oportunidade para a intervenção e mudança».

II. Enquadramento parlamentar

Efetuada uma pesquisa à base de dados do processo legislativo, verificou-se que, neste momento, sobre

matéria idêntica ou conexa, não se encontram iniciativas ou petições em tramitação, nem tão pouco, se

localizaram em legislaturas anteriores.

III. Apreciação dos requisitos formais

• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pela Deputada não inscrita Cristina Rodrigues (N insc), ao abrigo

e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição e do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da

República (RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por força

do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como dos grupos

parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do artigo

8.º do RAR.

A iniciativa assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 119.º do

RAR. Encontra-se redigida sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto

principal e é precedida de uma breve exposição de motivos, cumprindo os requisitos formais previstos no n.º 1

do artigo 124.º do RAR.

Encontram-se igualmente respeitados os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo 120.º

do RAR, uma vez que este projeto de lei define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem

legislativa e parece não infringir princípios constitucionais.

5 Trata-se de um documento de âmbito internacional elaborado, no seio da Organização Mundial da Saúde, por 53 países da Europa, no qual é decidido o quadro comum da política da saúde nesses países. 6 Pág. 19 do documento.

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Cabe assinalar que, apesar de a proposta de criação de centros de nascimento tendencialmente públicos,

em caso de aprovação, poder traduzir um aumento de despesas do Estado, o artigo 8.º da iniciativa remete a

respetiva entrada em vigor para «o Orçamento do Estado subsequente à sua aprovação», mostrando-se assim

acautelado o limite à apresentação de iniciativas previsto no n.º 2 do artigo 120.º do RAR e, igualmente, no n.º

2 do artigo 167.º da Constituição, designado «lei-travão».

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 21 de setembro de 2020. Foi admitido e baixou na generalidade

à Comissão de Saúde (9.ª), a 23 de setembro, por despacho do Presidente da Assembleia da República, tendo

sido anunciado na sessão plenária do mesmo dia.

• Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.

O título da presente iniciativa legislativa – «Cria os Centros de Nascimento, reforçando o direito das mulheres

grávidas quanto à escolha do local de nascimento» – traduz o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto

no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, conhecida como lei formulário. Não obstante, uma

vez que, em caso de aprovação, o título poderá ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação

na especialidade ou em redação final, sugere-se o seguinte título:

«Criação de centros de nascimento, reforçando o direito das mulheres grávidas quanto à escolha do local de

nascimento».

Em caso de aprovação, esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da

Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com

o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

No que respeita ao início de vigência, o projeto de lei estabelece no seu artigo 9.º que a sua entrada em vigor

ocorrerá «com o Orçamento do Estado subsequente à sua aprovação», estando assim em conformidade com o

previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, que prevê que os atos legislativos «entram em vigor no dia neles

fixado, não podendo, em caso algum, o início de vigência verificar-se no próprio dia da publicação».

Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em face

da lei formulário.

• Regulamentação ou outras obrigações legais

A iniciativa estabelece, no seu artigo 7.º, a obrigatoriedade de o Governo, «no prazo de 180 dias», proceder

à regulamentação da lei em causa «definindo as condições de abertura e instalação de Centros de Nascimento».

IV. Análise de direito comparado

• Enquadramento no plano da União Europeia

A organização e a prestação de cuidados de saúde são da competência das autoridades nacionais. A Política

de Saúde da União Europeia (UE) visa complementar as políticas nacionais, ajudando a alcançar objetivos

comuns, gerando economias de escala, partilhando recursos e ajudando os países da UE a fazer face a

problemas comuns, como as pandemias, as doenças crónicas ou o impacto do aumento da esperança de vida

nos sistemas de saúde. O Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE) dispõe no seu artigo 168.º que

«na definição e execução de todas as políticas e ações da União será assegurado um elevado nível de proteção

da saúde», encontrando-se o mesmo princípio referido no artigo 35.º da Carta dos Direitos Fundamentais da

UE.

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No que se refere à saúde pública, a ação da UE visa proteger e melhorar a saúde dos cidadãos da UE, apoiar

a modernização das infraestruturas de saúde e melhorar a eficiência dos sistemas de saúde na Europa,

concentrando-se principalmente na prevenção e na resposta às doenças. Assim, o Programa de Saúde da UE

define a estratégia para garantir um bom estado de saúde e bons cuidados de saúde, contribuindo para a

Estratégia Europa 2020 que ambiciona tornar a Europa numa economia inteligente, sustentável e inclusiva. O

Regulamento (UE) n.º 282/2014 constitui a base jurídica para o atual Programa de Saúde 2014-20207, e consiste

num instrumento de financiamento de apoio à cooperação entre os países da UE e à definição e

desenvolvimento de atividades no domínio da saúde, cuja execução cabe à Agência de execução para os

Consumidores, a Saúde, a Agricultura e a Alimentação (Chafea).

A Comunicação da Comissão sobre sistemas de saúde eficazes, acessíveis e resilientes, levou ao

lançamento da iniciativa Situação da Saúde na UE que reúne os dados mais recentes sobre a saúde e capta-os

numa série de relatórios concisos e de leitura fácil, com o apoio da Organização de Cooperação e de

Desenvolvimento Económicos (OCDE) e do Observatório Europeu dos Sistemas e Politicas de Saúde

(Observatório).

No que concerne à matéria de cuidados transfronteiriços, a Diretiva 2011/24/UE8 estabelece as condições

nas quais um doente pode deslocar-se a outro país da UE para receber cuidados de saúde e de ser reembolsado

das suas despesas, abrangendo os custos dos cuidados de saúde, bem como a prescrição e a aquisição de

medicamentos e dispositivos médicos. O Regulamento (CE) n.º 883/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho

de 29 de abril de 2004 estabelece a coordenação dos sistemas de segurança social dos Estados-Membros da

União Europeia, sendo que o Cartão Europeu de Seguro de Doença garante o acesso aos cuidados de saúde

durante uma estadia temporária num dos Estados-Membros, incluindo os relacionados com a gravidez e partos

imprevistos durante uma estadia no estrangeiro.

A Diretiva 80/155/CEE do Conselho, de 21 de janeiro de 1980, que visava a coordenação das disposições

legislativas, regulamentares e administrativas relativas ao acesso às atividades de parteira e ao seu exercício

referia que seria conveniente por razões de saúde pública, avançar-se, na Comunidade, para uma definição

comum do campo de atividade dos profissionais em causa e da sua formação, através, designadamente, da

fixação de regras mínimas. Esta Diretiva foi revogada pela Diretiva 2005/36/CE9 do Parlamento Europeu e do

Conselho, de 7 de setembro de 2005, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais, que cria um

sistema de reconhecimento das qualificações profissionais na União Europeia, tendo por objetivo tornar os

mercados de trabalho mais flexíveis, prosseguir a liberalização dos serviços, incentivar o reconhecimento

automático das qualificações e simplificar os procedimentos administrativos. O programa de estudos para a

obtenção do título de parteira consta do ponto 5.5.1. do anexo V da referida Diretiva 2005/36/CE, sendo que no

caso de Portugal se trata de diploma de enfermeiro especialista em enfermagem de saúde materna e obstetrícia.

Uma nota final para referir que no seguimento do surto de COVID-19 e da introdução de medidas para lidar

com o impacto da crise, a Comissão Europeia adotou a Comunicação intitulada «Orientações sobre a assistência

de emergência da UE em matéria de cooperação transfronteiriço no domínio dos cuidados de saúde no contexto

da crise da COVID-19», e propôs um vasto plano de recuperação, onde se inclui o EU4Health, um programa de

saúde autónomo para o período 2021-2027 que visa tornar a população da UE mais saudável, melhorando a

resiliência dos sistemas de saúde e promovendo a inovação no respetivo setor e o reforço do Horizonte Europa

para financiar a investigação no domínio da saúde e da resiliência.

7 A COM (2020) 405 final sobre a proposta de Regulamento relativo à criação de um Programa de ação da União no domínio da saúde para o período de 2021-2027. A iniciativa foi objeto de escrutínio por parte da Assembleia da República. 8 Cria uma rede de pontos de contacto para fornecer informações sobre os cuidados de saúde, estabelece regras sobre uma lista mínima de elementos e incluir numa receita médica transfronteiriça e apela a um maior desenvolvimento das redes europeias de referência de conhecimentos médicos especializados, alargando a cooperação entre os países da UE, com repercussões positivas para as avaliações das tecnologias de saúde e a saúde em linha. 9 Alterada pela Diretiva 2013/55/UE que prevê a criação de uma carteira profissional europeia.

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• Enquadramento internacional

Estados-Membros da União Europeia

A legislação comparada é apresentada para os seguintes Estados-Membros da União Europeia: Espanha e

Itália.

ESPANHA

O direito à proteção na saúde é reconhecido pela Constituição espanhola no seu artigo 43, nos seguintes

termos: «1. Se reconoce el derecho a la protección de la salud. 2. Compete a los poderes públicos organizar y

tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La ley

establecerá los derechos y deberes de todos al respecto. 3. Los poderes públicos fomentarán la educación

sanitaria, la educación física y el deporte. Asimismo facilitarán la adecuada utilización del ocio.»

O artigo 149.1.16 da Constituição atribui ao Estado a competência exclusiva para legislar sobre o sistema de

bases da saúde, podendo as comunidades autónomas assumir competências em matéria de saúde e higiene,

nos termos do artigo 148.1.21.

Em cumprimento da primeira disposição constitucional referida no parágrafo anterior, foi aprovada a Ley

14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad. Esta lei veio criar um sistema nacional de saúde que tem como

características fundamentais a aplicação a toda a população espanhola; a prestação de cuidados de saúde

preventivos bem como curativos e de reabilitação; a integração de todos os recursos sanitários públicos num

único dispositivo; o financiamento público; a prestação de cuidados de saúde de alto nível de qualidade,

devidamente avaliados e controlados10.

Os artigos 38 a 42 desta lei regulam a relação entre a Administração do Estado espanhol e as Administrações

das Comunidades Autónomas, no que toca aos serviços de saúde.

O primeiro dos direitos dos utentes, reconhecidos por esta lei, perante a administração do sistema de saúde,

é o de respeito pela sua personalidade, dignidade humana e intimidade11.

A Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y

obligaciones en materia de información y documentación clínica, veio concretizar este direito no que toca à

autonomia dos utentes do sistema de saúde, bem como à informação e à documentação clínica.

O artigo 2 vem dar conta dos princípios básicos nesta matéria: a dignidade da pessoa humana, o respeito

pela autonomia da sua vontade e a sua intimidade; o consentimento prévio para a prática dos atos médicos,

obtido depois de ser fornecido ao paciente a informação adequada; o direito do utente a decidir livremente,

depois de receber a informação adequada, entre as opções clínicas disponíveis; o direito do utente de negar

receber tratamento; o dever do utente de fornecer os dados sobre o seu estado físico ou de saúde, de maneira

leal e verdadeira, bem como o de colaborar na sua obtenção; o cumprimento, pelo profissional de saúde, da

correta administração das técnicas de saúde e o cumprimento dos seus deveres de informação e documentação

clínica, e o respeito pelas decisões adotadas livre e voluntariamente pelo utente; o dever de sigilo por quem

elabora ou tem acesso à informação e documentação clínica do utente.

O serviço nacional de saúde espanhol oferece às mulheres, primacialmente, o parto em ambiente hospitalar.

Tratando-se de uma área em que as comunidades autónomas têm competências, as opções de parto que os

diferentes hospitais apresentam às mulheres variam de comunidade para comunidade. Muitos deles dispõem

de unidades de parto natural, ou casas de parto, com intervenção médica mínima, onde é possível, por exemplo,

fazer o parto na água, ter uma maior liberdade de movimento, fazendo exercícios para aliviar as dores, ou

escolher a postura para dar à luz, decorrendo todo o processo num único local, desde a entrada até à saída da

instituição, sendo garantida também a presença do acompanhante da grávida durante todo o processo.

Outra alternativa é o parto em casa, que representa uma minoria dos nascimentos. Em 2010 foi preparado

um guia para este tipo de partos pelo Colegio Oficial de Enfermaría de Barcelona, o único documento de

referência em Espanha, que foi atualizado em 2018. Em Espanha, os partos em casa são acompanhados por

10 Artigo 46 da Ley 14/1986, de 25 de abril 11 Artigo 10.1 da mesma lei

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parteiras, sendo reconhecidos como tal os profissionais de saúde que completem a formação obstetrícia

reconhecida pelo Ministério da Saúde nos termos da Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las

profesiones sanitárias, e do Real Decreto 450/2005, de 22 de abril, sobre especialidades de Enfermería.

ITÁLIA

Em Itália, a maternidade é protegida a nível constitucional pelo artigo 31 da Lei Fundamental, a par com a

infância e a juventude. O direito à saúde é tutelado como direito fundamental no artigo seguinte, em simultâneo

com o respeito pela vontade do doente, ao proibir a imposição de tratamento a um utente, salvo nos casos

previstos na lei, e a violação dos limites impostos pelo respeito pela dignidade da pessoa.

A Legge 23 dicembre 1978, n. 833, Istituzione del servizio sanitario nazionale, veio concretizar o comando

constitucional, criando o serviço nacional de saúde, composto pelas «estruturas, serviços e atividades

destinadas à promoção, manutenção e recuperação da saúde e mental de toda a população sem distinção de

condições pessoais ou sociais e seguindo modelos que asseguram a igualdade dos cidadãos no tratamento

com os serviços. A implementação do serviço nacional de saúde é da responsabilidade do Estado, das regiões

e de outras entidades locais, garantindo a participação dos cidadãos».

O Governo italiano aprova, sob proposta do Ministro da Saúde, o plano nacional de saúde12, uma

programação plurianual, em ciclos trienais, que constitui um dos instrumentos principais da planificação na área

da saúde.

No âmbito destes planos, foi criado pelo Decreto ministeriale 12 aprile 2011, e renovado pela Decreto

ministeriale 11 aprile 2018, o Comitato per il Percorso Nascita. Este comité tem como função a coordenação

permanente para o percorso nascita13, devendo produzir um relatório anual sobre a qualidade, a segurança e

adequação da intervenção assistencial durante o parto e a redução das episiotomias.

Compete ainda a este comité monitorizar as10 linhas de ação previstas no artigo 3 do diploma que o cria,

tendo, para tanto, elaborado a Carta dos Serviços para o parto; as linhas orientadoras para o transporte materno

e neonatal; recomendações para a prevenção da morte materna ou da criança; diversos manuais de formação;

e as linhas orientadoras para a definição e organização da assistência às grávidas de baixo risco, entre outros.

Estas linhas orientadoras fundam-se na premissa de que a assistência durante o parto deve garantir que a

mãe e a criança estejam de perfeita saúde, com a menor intervenção médica possível compatível com a

segurança. É, assim, promovido um modelo organizativo-assistencial em que o parto de baixo risco seja gerido

autonomamente pelos obstetras.

Nestes modelos, existentes em algumas regiões de Itália, os centri nascita estão colocados no mesmo

edifício da unidade médica de obstetrícia ou adjacentes a esta, e a grávida é seguida pela figura profissional da

parteira, que, em conjunto com o ginecologista, define o grau de risco existente, sendo que este último apenas

intervém em caso de complicações.

Para além disso, os centri nascita apresentam a possibilidade de realização do parto na água e uma presença

constante do acompanhante da grávida.

Segundo este mesmo documento, em Itália 99,7% das mulheres têm os seus partos em unidades obstétricas

públicas ou privadas e a oferta dos centri nascita está ainda muito pouco desenvolvida, localizando-se a grande

parte no centro-norte do país.

Outros países

REINO UNIDO

De acordo com a lei em vigor, é possível fazer o parto em casa, numa unidade gerida por parteiras (centro

de nascimentos) ou num hospital, conforme informação desta página do serviço nacional de saúde inglês. As

duas primeiras opções são possíveis apenas para grávidas saudáveis, com gravidez de baixo risco. Se a grávida

tem problemas de saúde, é-lhe aconselhado o parto em unidade hospitalar.

12 O mais recente disponível no portal do Ministério da Saúde é relativo ao triénio 2006-2008 13 Em tradução livre, o «percurso do nascimento», o parto.

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Os partos em casa processam-se num ambiente mais familiar e relaxado, havendo a possibilidade de

acompanhamento pela mesma parteira que acompanhou a mulher durante a gravidez, a qual, em caso de

sobrevirem complicações, recomendará a transferência para o hospital. No parto em casa não há possibilidade

de recurso a anestesia epidural, mas sim a formas alternativas de alívio da dor.

Os partos nos centros de nascimento – que podem fazer parte de uma maternidade (alongside midwifery

units – AMU) ou separados desta (freestanding midwifery units – FMU) e, consequentemente, sem cuidados

obstétricos, neonatais ou anestésicos próximos – decorrem também num ambiente mais relaxado, em princípio

mais próximo de casa, com pouca probabilidade de utilização de fórceps ou ventosas. Em princípio, a parteira

será a que acompanhou a mulher durante a gravidez. Nas FMU, não é possível recorrer a anestesia epidural.

Finalmente, o parto no hospital permite o acesso direto ao obstetra, se sobrevierem complicações, recurso a

anestesia epidural e a cuidados de neonatologia. O acompanhamento pode ser menos personalizado e

aumentam as probabilidades de recurso a epidural e episiotomia, bem como a fórceps e ventosas.

Um estudo de novembro de 2011, sobre locais de nascimento, procedeu à comparação entre as três opções

acima referidas, em termos de segurança, estando as suas conclusões disponíveis aqui. Destaca-se a que refere

que os centros de nascimento se afiguram seguros para a criança e oferecem benefícios para a mãe, com

menos intervenções médicas, menos situações que implicam cesariana e mais partos naturais, registando-se

poucas diferenças entre os três locais, quanto aos riscos acrescidos, em caso de grávidas que já fizeram um

parto anterior.

Em contrapartida, se se tratar do primeiro parto, o parto em casa apresenta maiores riscos para a criança, e

o parto no centro de nascimentos apresenta uma probabilidade maior de transferência para uma unidade

obstetrícia durante ou imediatamente após o parto.

As casas de nascimento têm de cumprir um conjunto de requisitos que constam do Midwifery Unit Standards,

documento elaborado pela Midwifery Unit Network (MUNet) em colaboração com a European Midwives

Association (EMA).

A atividade das parteiras é regulada, no Reino Unido, pela The Nursing and Midwifery Order 2001.

Este diploma cria o Nursing and Midwifery Council, com funções reguladoras e de salvaguarda da saúde e

bem-estar das pessoas que recorram aos serviços das enfermeiras e parteiras; procede à inscrição das

enfermeiras e parteiras que cumpram os requisitos para exercício da profissão no Reino Unido; fixa os requisitos

para a formação destes profissionais; e exerce o poder disciplinar sobre estes. No que toca às parteiras, o

Nursing and Midwifery Council tem competência para aprovar as normas que regulam a prática da profissão,

nomeadamente determinar em que circunstância uma parteira pode ser suspensa, exigir que as parteiras

informem a sua entidade local de supervisão da zona territorial em que querem exercer, e exigir que as parteiras

frequentem cursos de formação14.

Os requisitos para o exercício da profissão por parte de enfermeiros e parteiras estão reunidos num Código,

acessível aqui.

Organizações internacionais

Organização Mundial de Saúde

Em janeiro de 2018, a Organização Mundial de Saúde publicou o Intrapartum care for a positive childbirth

experience, que apresenta um conjunto de 56 orientações e recomendações para atingir um nível de cuidados

centrados na mulher de forma a otimizar a experiência do parto através de uma abordagem holística e baseada

nos direitos humanos.

V. Consultas e contributos

A Comissão de Saúde, na fase de especialidade, deverá solicitar parecer escrito ou proceder à audição da

Direção-Geral da Saúde, da Ordem dos Médicos, da Ordem dos Enfermeiros e da Associação Portuguesa de

Administradores Hospitalares.

14 Artigo 42 do diploma

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VI. Avaliação prévia de impacto

• Avaliação sobre impacto de género

A avaliação de impacto de género (AIG) que foi junta à iniciativa pela proponente valora como positivo o

impacto com a sua aprovação, o que efetivamente se pode verificar após leitura do texto da iniciativa.

• Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. A presente

iniciativa não nos suscita questões relacionadas com a utilização de linguagem discriminatória.

• Impacto orçamental

Em caso de aprovação, a presente iniciativa implica encargos para o Orçamento do Estado, considerando

os custos associados à criação de centros de nascimento, no entanto, em face da informação disponível, não é

possível proceder a uma quantificação desses custos.

VII. Enquadramento bibliográfico

ASSOCIAÇÃO PORTUGUESA PELOS DIREITOS DA MULHER NA GRAVIDEZ E PARTO – Experiências

de parto em Portugal [Em linha]:inquérito às mulheres sobre as suas experiências de parto. Lisboa: [s.n.],

2015. [Consult. 29 setembro 2020]. Disponível na intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=131859&img=17099&save=true>.

Resumo: O presente estudo da APDMGP, baseia-se num inquérito a mulheres que tiveram experiências de

parto em Portugal, entre 2012 e 2015 e apresenta: «as dificuldades sentidas, se se sentiram apoiadas e

respeitadas, ou se as suas expetativas foram correspondidas, entre outros aspetos a respeito dos cuidados de

saúde que lhes foram prestados durante o período perinatal». Seguidamente, apresenta a metodologia usada,

caraterização da amostra e resultados. A Associação termina o estudo com a apresentação de conclusões e

recomendações.

NATIONAL INSTITUTE FOR HEALTH AND CARE EXCELLENCE – Intrapartum care for healthy women

and babies [Em linha]: clinical guideline. [Londres]: [s.n.], 2014. [Consult. 29 setembro 2020]. Disponível na

intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=131862&img=17101&save=true>.

Resumo: O National Institute for Health and Care Excellence ao longo desta obra indica algumas

recomendações no que respeita à escolha do local do nascimento, tratamentos durante o trabalho de parto e

avaliação do mesmo. São apresentadas recomendações sobre os procedimentos para o alívio da dor,

monitorização e para os estágios do trabalho de parto, bem como cuidados a ter com o recém-nascido e com a

mulher depois do parto. São ainda feitas sugestões sobre como colocar em prática as diretrizes apresentadas e

são feitas recomendações para investigação. Termina com um pequeno capítulo sobre a necessidade de

atualizar/rever a informação.

ROCCA-IHENACHO, Lucia [Et. al.] – Midwidery unit standards [Em linha]. Londres: [s.n.], 2020. [Consult.

29 setembro 2020]. Disponível na intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=131861&img=17100&save=true>.

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Resumo: Nesta obra, as autoras começam por expor o que é uma Unidade de Obstetrícia e a sua filosofia

de atendimento. Justificam o desenvolvimento dos padrões apresentados, a quem são dirigidos e como poderão

ser aplicados nos diferentes países europeus. Abordam a questão da não existência do conceito de unidades

de obstetrícia na cultura atual e indicam quando é que os padrões deverão ser revistos. Por fim, são

apresentados os diferentes padrões, de acordo com os vários temas abordados na obra.

WORLD HEALTH ORGANIZATION – WHO recommendations [Em linha]: intrapartum care for a positive

childbirth experience. Genebra: [s.n.], 2018. [Consult. 29 setembro 2020]. Disponível na intranet da AR:

http://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=131863&img=17102&save=true>.

Resumo: Este trabalho, elaborado pela Organização Mundial de Saúde, reúne recomendações para uma

experiência positiva de parto, indicando o público alvo e os métodos a implementar. Fornece as recomendações

necessárias sobre os cuidados a prestar durante o trabalho de parto e o nascimento, os estágios do trabalho de

parto e cuidados a ter com o recém-nascido e com a mulher depois do parto. Destaca ainda a forma de aplicação

do modelo de cuidados a ter na preparação para o parto, recomendado pela Organização Mundial de Saúde,

bem como implicações das investigações nesta área e dificuldades na aplicação dessas diretrizes. Termina com

a atualização das recomendações.

————

PROJETO DE LEI N.º 577/XIV/2.ª

(APROVA A LEI DE BASES DA POLÍTICA DO CLIMA)

Parecer da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território e nota técnica elaborada

pelos serviços de apoio

Parecer

ÍNDICE

PARTE I – Considerandos

PARTE II – Opinião do relator

PARTE III – Conclusões

PARTE IV – Anexos

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. Nota Introdutória

O Grupo Parlamentar do Partido Socialista (PS) apresentou à Assembleia da República, em 27 de outubro

de 2020, o Projeto de Lei n.º 577/XIV/2.ª, que «Aprova a Lei de Bases da Política Climática».

Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 156.º da Constituição

da República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos

formais previstos no artigo 124.º desse mesmo Regimento.

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Por despacho de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República datado de 30 de outubro de

2020, a iniciativa em causa baixou à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território para emissão

do respetivo parecer.

2. Conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais, e cumprimento da Lei

Formulário

O Projeto de Lei n.º 577/XIV/2.ª foi apresentado à Assembleia da República pelo Grupo Parlamentar do PS,

no âmbito do poder de iniciativa da lei, em conformidade com o disposto no artigo 167.º da Constituição da

República Portuguesa (CRP) e artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República (RAR). Este poder foi

exercido pelo grupo parlamentar, ao abrigo da alínea f) do artigo 8.º do RAR bem como da alínea g) do n.º 2 do

artigo 180.º da CRP.

A iniciativa em apreço reveste a forma de projeto de lei dividido entre a exposição de motivos e redigida em

articulado. A iniciativa cumpre assim os requisitos formais dispostos nos artigos 119.º, 120.º, 123.º e 124.º do

RAR, relativamente às iniciativas em geral.

Destaca-se que, nos termos do n.º 3 do artigo 124.º do RAR, os projetos de lei devem ser acompanhados

dos estudos, documentos e pareceres que as tenham fundamentado. Neste contexto, a iniciativa do GP PS

inclui anexos os pareceres do Governo da Região Autónoma da Madeira, da Assembleia Legislativa da Região

Autónoma da Madeira e o contributo escrito da DECO – Associação Portuguesa para a Defesa do Consumidor.

Relativamente à conformidade da iniciativa com Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada

pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em diante designada como lei formulário, destaca-se que o título da

presente iniciativa legislativa – «Aprova a Lei de Bases da Política do Clima» – traduz sinteticamente o seu

objeto, podendo considerar-se assim que estão cumpridos os requisitos do n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário.

Caso venha a ser aprovada, a iniciativa em apreço revestirá a forma de lei sendo objeto de publicação na 1.ª

série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário e entrará em vigor

na data do dia seguinte à sua publicação, tal como decorre do artigo 18.º da iniciativa, em conformidade com o

n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário.

3. Do objeto, motivação e conteúdo da iniciativa

O objeto desta iniciativa, tal como consta do seu artigo 1.º, é a criação de uma Lei que defina as bases da

política do clima.

A exposição de motivos da iniciativa faz uma retrospetiva ao estudo dos efeitos do CO2 ao longo da história,

contextualizando-o ao nível das atividades económicas contemporâneas, sinalizando as consequências para a

atmosfera, para os oceanos e para a qualidade de vida em geral.

Assumindo a década de 80 do século XX como aquela em que os temas «clima», CO2 e outros «gases de

efeito de estufa» ganharam visibilidade global, a iniciativa destaca que «foi também nessa década, e no fim da

década anterior, que temas como ‘o buraco do ozono’, ‘as chuvas ácidas’, ‘a biodiversidade’ e ‘a

sustentabilidade’ começaram a atrair o interesse dos mais variados meios de comunicação e do público em

geral. Em 1987, Portugal aprova uma Lei de Bases do Ambiente, onze anos depois de ter incluído na

Constituição da República o conceito do direito ao ambiente, e em 1990 é consagrado na orgânica

governamental pela primeira vez Ministério do Ambiente.»

Hoje, e assumindo a particular vulnerabilidade de Portugal «aos riscos e impactes causados pelas alterações

climáticas», a iniciativa afirma na sua exposição de motivos que o País tem um papel relevante na mitigação

das alterações climáticas.

O articulado, composto por setenta e quatro artigos (74), encontra-se estruturado em sete capítulos, a saber:

I – Princípios Gerais;

II – Direitos e Deveres Climáticos;

III – Governação da Política do Clima;

IV – Instrumentos de Planeamento e Avaliação;

V – Instrumentos Económicos e Financeiros;

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VI – Instrumentos de Política Setorial do Clima;

VII – Disposições Transitórias e Finais.

A exposição de motivos, refere que a iniciativa, pretendendo «ser integradora relativamente aos múltiplos

desafios que as alterações climáticas estão a provocar, incluindo opções técnicas e políticas que deveriam ser

consensuais» e «indo para além da mitigação e adaptação, inclui estratégias de planeamento da política

climática, metas setoriais, mecanismos de avaliação e respetivos instrumentos de financiamento», tem como

principal objetivo a «transição rápida e justa para uma economia competitiva, circular, resiliente e neutra em

Carbono».

Os objetivos específicos desta iniciativa estão expressos no artigo 2.º, sendo que os princípios a que

subordinam as políticas públicas do clima, enunciados no artigo 3.º, prendem-se com:

a) o desenvolvimento sustentável;

b) a transversalidade e a integração;

c) a cooperação internacional;

d) a valorização do conhecimento e da ciência;

e) a participação das regiões e das autarquias nos processos de planeamento, tomada de decisão e

avaliação das políticas públicas;

f) a informação e da participação dos cidadãos nos processos de planeamento, tomada de decisão e

avaliação das políticas públicas;

g) a prestação de contas;

h) a responsabilidade intra e intergeracional;

i) a prevenção e da precaução.

4. Enquadramento Constitucional, legal e antecedentes:

Conforme constante na nota técnica que acompanha esta iniciativa, «a CRP consagra o direito ao ambiente

como um direito constitucional fundamental. Neste contexto atribui ao Estado tarefas fundamentais, como

defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correto ordenamento do

território. Atribui, também, ao Estado a promoção do bem-estar e da qualidade de vida do povo bem como a

efetivação dos direitos económicos, sociais, culturais e ambientais (artigo 9.º). O seu artigo 66.º prevê que todos

têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender. E prevê,

ainda, que incumbe ao Estado assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável,

por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos. Para Jorge Miranda e

Rui Medeiros «o Estado de Direito reinventa-se pela via das políticas públicas ambientais (…), seja na da

biodiversidade ou das alterações climáticas, seja do tratamento de resíduos ou do combate ao ruído…».

Segundo os Professores, «inscrito no catálogo dos direitos económicos, sociais e culturais, o direito fundamental

ao ambiente possui suficiente determinabilidade para poder ser estabelecida a sua analogia aos direitos,

liberdades e garantias…». Prosseguem, referindo que «o ambiente reclama uma permanente atenção à

evolução e um sentido de adaptação a essa evolução, devendo o legislador definir e conformar específicos

deveres de proteção, na base de grandes princípios jurídicos»1.

Segundo os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, «o dever de defender o ambiente pode justificar

e exigir a punição contraordenacional ou penal dos atentados ao ambiente, para além das consequências em

termos de responsabilidade civil pelos danos causados (o artigo 52.º, n.º 3 refere-se expressamente à reparação

de danos). Na sua dimensão de direito positivo – isto é, direito a que o ambiente seja garantido e defendido –,

o direito ao ambiente implica para o Estado a obrigação de determinadas prestações, cujo não cumprimento

configura, entre outras coisas, situações de omissão inconstitucional, desencadeadoras do mecanismo do

controlo da inconstitucionalidade por omissão (cfr. artigo. 283.º)»2.

1MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada – Universidade Católica Editora 2017, volume I, pág. 974. 2 CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa Anotada – Coimbra Editora, 2007, volume I, pág. 847.

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É matéria de reserva relativa da Assembleia da República (AR) legislar sobre «as bases do sistema de

proteção da natureza, do equilíbrio ecológico e do património cultural» [artigo 165.º, n.º 1, alínea g) da CRP].

Segundo a análise proposta no Acórdão n.º 3/89, de 11 de janeiro, do Tribunal Constitucional, (DR, II Série, de

12 de abril de 1989) podem ser discernidos três níveis: 1.º) um nível mais exigente, em que toda a

regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR, 2.º) um nível menos exigente, em que a reserva da

Assembleia se limita a um regime geral, ou seja, em que compete à Assembleia definir o regime comum ou

normal, sem prejuízo de regimes especiais que podem ser definidos pelo Governo, ou se for caso disso, pelas

Assembleia Legislativas regionais; 3.º) um terceiro nível, em que a competência da Assembleia da República é

reservada apenas no que concerne às bases gerais dos regimes jurídicos das matérias. Para Gomes Canotilho

e Vital Moreira3 a matéria relativa à proteção da natureza e do equilíbrio ecológico inclui-se neste terceiro nível.

Segundo os autores «não é fácil definir senão aproximadamente o que deve entender-se por bases gerais.

Seguro é que deve ser a AR a tomar as opções político-legislativas fundamentais e a definir a disciplina básica

do regime jurídico, não podendo limitar-se a simples normas de remissão ou normas praticamente em branco.»

«As leis de bases devem ser desenvolvidas mediante diploma legislativo (…) em princípio pelo Governo

mediante decreto-lei de desenvolvimento [segundo dispõe o artigo 198.º, n.º 1. alínea c) da CRP]».

As bases da política de ambiente estão aprovadas pela Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, (versão consolidada).

Nos termos do seu artigo 2.º, a política de ambiente visa a efetivação dos direitos ambientais através da

promoção do desenvolvimento sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em particular dos

ecossistemas e dos recursos naturais, contribuindo para o desenvolvimento de uma sociedade de baixo carbono

e uma «economia verde», racional e eficiente na utilização dos recursos naturais, que assegure o bem-estar e

a melhoria progressiva da qualidade de vida dos cidadãos. Incumbe ao Estado a realização da política de

ambiente, tanto através da ação direta dos seus órgãos e agentes nos diversos níveis de decisão local, regional,

nacional, europeia e internacional, como através da mobilização e da coordenação de todos os cidadãos e forças

sociais, num processo participado e assente no pleno exercício da cidadania ambiental.

As políticas públicas ambientais obedecem, nos termos do artigo 4.º, aos princípios das transversalidade e

da integração, da cooperação internacional, do conhecimento e da ciência, da educação ambiental, e da

informação e da participação. E nos componentes associados a comportamentos humanos a política de

ambiente tem por objeto, designadamente, as alterações climáticas.

Os instrumentos da execução da política de ambiente encontram-se organizados da seguinte forma:

− Informação ambiental (conhecimento e informação disponíveis, monitorização e recolha de dados);

− Planeamento (estratégias, programas e planos);

− Económicos e financeiros (instrumentos de apoio financeiro, de compensação ambiental, contratuais, de

fiscalidade ambiental, de prestações e garantias financeiras e de mercado);

− Avaliação ambiental (prévia à aprovação de programas, planos e projetos, públicos ou privados);

− Autorização ou licenciamento ambiental (atos permissivos prévios a atividades potencialmente ou

efetivamente poluidoras ou suscetíveis de afetar significativamente o ambiente e a saúde humana);

− Desempenho ambiental (melhoria contínua do desempenho ambiental, designadamente a pegada

ecológica, a rotulagem ecológica, as compras públicas ecológicas e os sistemas de certificação);

− Controlo, fiscalização e inspeção (controlo das atividades suscetíveis de ter um impacto negativo no

ambiente);

− Outros instrumentos (de ordenamento do território, de política de transporte e política energética).

No que diz respeito ao estado do ambiente, a lei impõe ao Governo a obrigação de apresentar à Assembleia

da República um relatório anual sobre o estado do ambiente em Portugal, referente ao ano anterior, bem como

um livro branco também sobre o estado do ambiente, de cinco em cinco anos (artigo 23.º). Com efeito, a Agência

Portuguesa do Ambiente (APA) disponibilizou no seu site o Relatório do Estado do Ambiente referente a 2019,

elaborado anualmente nos termos do disposto na Lei de Bases do Ambiente. O Relatório está dividido em oito

domínios ambientais: Economia e Ambiente, Energia e Clima, Transportes, Ar e Ruído, Água, Solo e

3 CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa Anotada – Coimbra Editora, 2007, volume II, pág. 325.

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Biodiversidade, Resíduos e Riscos Ambientais. As fichas apresentam um formato muito sucinto, referindo as

principais conclusões de cada temática, remetendo para o Portal do Estado do Ambiente a análise da evolução

de cada indicador.

Concretamente sobre as alterações climáticas, o quadro de políticas públicas conta com vários instrumentos

que incluem as vertentes de mitigação e de adaptação.

O desenvolvimento desses instrumentos da política das alterações climáticas teve início em 1998 com a

criação da Comissão para as Alterações Climáticas, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 72/98, de 29

de junho, a qual tinha por missão, designadamente, a elaboração da Estratégia para as Alterações Climáticas

(EAC), que veio a ser aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 59/2001,4 de 30 de maio.

A Estratégia para as Alterações Climáticas foi depois revista em 2010 pela Resolução do Conselho de

Ministros n.º 24/2010,5 de 1 de abril, que aprovou a Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas.

Também em 2010 se destaca a aprovação do Roteiro Nacional de Baixo Carbono 2050 (RNBC 2050) e do

Programa Nacional para as Alterações Climáticas para o período 2013-2020 (PNAC 2020) pela Resolução do

Conselho de Ministros n.º 93/2010, de 26 de novembro.

A estratégia para as alterações climáticas foi posteriormente reforçada com a aprovação do Compromisso

para o Crescimento Verde (CCV), pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2015, de 30 de abril, cujo

objetivo se prendeu com o estabelecimento das bases impulsionadoras da transição para um modelo de

desenvolvimento capaz de conciliar o crescimento económico com um menor consumo de recursos naturais,

com a qualidade de vida das populações e com a inclusão social e territorial.

O Quadro Estratégico para a Política Climática (QEPiC) , aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros

n.º 56/2015,6 de 30 de julho, enquadra-se no âmbito da estratégia de crescimento verde e estabelece a visão e

os objetivos da política climática nacional no horizonte 2030. O mesmo diploma aprovou também o Programa

Nacional para as Alterações Climáticas 2020/2030 (PNAC 2020/2030) e a Estratégia Nacional de Adaptação às

Alterações Climáticas (ENAAC 2020). O QEPiC assegura a resposta nacional aos compromissos já assumidos

para 2020 e propostos para 2030 no âmbito internacional e da União Europeia.

Já em 2019 foram aprovados mais dois instrumentos, tanto na vertente da mitigação como na vertente da

adaptação. O primeiro consiste no Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 (RNC2050), aprovado pela

Resolução do Conselho de Ministros n.º 107/2019, de 1 de julho, e que tem como objetivo explorar a viabilidade

de trajetórias que conduzam à neutralidade carbónica, de identificar os principais vetores de descarbonização e

de estimar o potencial de redução dos vários setores da economia nacional, como a energia e indústria, a

mobilidade e os transportes, a agricultura, florestas e outros usos de solo, e os resíduos e águas residuais. O

segundo consiste no novo Programa de Ação para a Adaptação às Alterações Climáticas (P-3AC), aprovado

pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 130/2019, de 2 de agosto, que visa concretizar o segundo objetivo

da ENAAC 2020, o qual consiste em implementar medidas de adaptação, essencialmente identificando as

intervenções físicas com impacto direto no território. Para o efeito, estabelece as linhas de ação e as medidas

prioritárias de adaptação, identificando as entidades envolvidas, os indicadores de acompanhamento e as

potenciais fontes de financiamento.

A vertente de mitigação da política inclui, ainda, a implementação do Comércio Europeu de Licenças de

Emissão (CELE). O acompanhamento de caráter político é assegurado pela Comissão Interministerial para o Ar

e Alterações Climáticas (CIAAC) constituída pelos membros do governo cujas matérias se relacionam com as

políticas climáticas. Para o reporte e monitorização da implementação das políticas climáticas e das ações

desenvolvidas estão incluídos no QEPiC o Sistema Nacional para Políticas e Medidas (SPeM) que foi criado

pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/2016, de 26 de agosto, e o Sistema Nacional de Inventário de

Emissões por Fontes e Remoção por Sumidouros de Poluentes Atmosféricos (SNIERPA) criado pela Resolução

do Conselho de Ministros n.º 68/2005, de 13 de janeiro, e reestruturado pela Resolução do Conselho de Ministros

n.º 20/2015, de 14 de abril, que revogou a Resolução do Conselho de Ministros n.º 68/2005, de 13 de janeiro. O

Inventário Nacional de Emissões Atmosféricas (INERPA) constitui um ponto-chave da política de combate às

alterações climáticas, uma vez que é com base no inventário de emissões e em projeções baseadas nos dados

4 Entretanto revogada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho. 5 Igualmente revogada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho. 6 Retificada pela Declaração de Retificação n.º 4/2015, de 11 de setembro, publicada no Diário da República n.º 182, 1.ª série, de 17 de setembro.

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para ele recolhidos que se calculam metas, se podem consistentemente estimar esforços de redução e se

monitoriza e verifica o respetivo cumprimento.

Por último, a política climática deve ser alinhada com as medidas contempladas pela Resolução do Conselho

de Ministros n.º 46/2016, de 26 de agosto, que aprova a Estratégia Nacional para o Ar (ENAR 2020).»

5. Iniciativas e petições pendentes sobre a mesma matéria:

Feita a pesquisa à base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar, verificou-se que, neste

momento, se encontram em apreciação, na Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território (11.ª

Comissão), as iniciativas legislativas sobre matéria conexa com a presente (Projeto de Lei n.º 577/XIV/2.ª (PS)

– Aprova a Lei de Bases da Política do Clima):

• Projeto de Lei n.º 131/XIV/1.ª(PAN) – Lei de bases do clima

• Projeto de Lei n.º 446/XIV/1.ª(PCP) – Estabelece as Bases da Política de Ambiente e Ação Climática

• Projeto de Lei n.º 526/XIV/2.ª(PEV) – Lei-Quadro da Política Climática

• Projeto de Lei n.º 578/XIV/2.ª(BE) – Lei de Bases do Clima

• Projeto de Lei n.º 598/XIV/2.ª (PSD) – Lei de Bases do Clima

• Projeto de Lei n.º 605/XIV/2.ª (NInsc – Cristina Rodrigues) – Define as Bases da Política Climática

• Projeto de Lei n.º 609/XIV/2.ª (NInsc – Joacine Katar Moreira) – Lei de Bases da Política Climática

Já discutida na 11.ª Comissão foi também a iniciativa:

• Projeto de Lei n.º 23/XIV/1.ª (PEV) – Determina a elaboração pelo Governo de um relatório sobre o clima,

prévio à apresentação do Orçamento do Estado, com vista à sua apresentação à Assembleia da República

6. Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Sobre os antecedentes parlamentares, identificaram-se as seguintes:

a) Proposta de Lei n.º 18/XIII, apresentada pelo governo à Assembleia da República no âmbito do processo

de ratificação do Acordo de Paris e aprovada com os votos a favor do PSD, PS, BE, CDS-PP, PEV, PAN e

abstenção do PCP.

b) Resolução da Assembleia da República n.º 125/2019, de 29 de julho – Recomenda ao Governo que

declare o estado de «emergência climática»7 – Resolução, aprovada por unanimidade.

Conforme constante na Nota Técnica desta iniciativa, e por se concordar que revestem especial importância

para os trabalhos preparatórios desta iniciativa, destacam-se os seguintes encontros e atividades relativos a

alterações climáticas:

– Acompanhamento das Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas para as

Alterações Climáticas – COP 21 (Paris, 2015) à COP 25 (Madrid, 2019);

– Audições sobre Alterações Climáticas,nomeadamente Debate temático, requerido pelo Governo, sobre

alterações climáticas, em conjunto com a Proposta de Resolução n.º 18/XIII (1.ª) — Aprova o Acordo de Paris,

no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas, adotado em Paris, em 12

de dezembro de 2015, e o Projeto de Resolução n.º 477/XIII (2.ª) — Uma política de defesa da natureza ao

serviço do povo e do País (PCP), em 30 de setembro de 2016; Audição para apresentação da «Consulta

Pública sobre Energia e Clima; – A Opinião dos Portugueses» pela Professora Luísa Schmidt e Dr.ª Ana

Delicado, em 15 de dezembro de 2015; Audições para apresentação dos Relatórios do Estado Ambiente de

2015, 2016 e 2017, com a Agência Portuguesa do Ambiente, respetivamente em 12 de julho de 2016 e 28 de

março de 2018; Audição do Ministro do Ambiente e da Transição Energética, sobre a posição do governo

7 Projeto de Resolução n.º 2155/XIII/PAN – Recomenda ao Governo que declare o estado de emergência climática e se comprometa com ações necessárias e firmes para alcançar a neutralidade carbónica e Projeto de Resolução n.º 2160/XIII/BE – Recomenda ao Governo a Declaração do Estado de Urgência Climática

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português na COP23, em 13 de novembro de 2017; Audição para apresentação do Roteiro para a

Neutralidade Carbónica (RNC2050), com o Ministro do Ambiente e da Transição Energética, Secretário de

Estado Adjunto e do Ambiente e Secretário de Estado da Energia, em 23 de janeiro de 2019;

– Conferência«Da COP 21 (Paris, 2015) à COP 22 (Marraquexe, 2016)», em parceria com o Conselho

Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável, com o propósito de contribuir para uma reflexão sobre

os compromissos assumidos no âmbito do Acordo de Paris – outubro de 2016, no qual especialistas,

organizações não governamentais e responsáveis por organismos do sector tiveram oportunidade de

desenvolver questões conexas com Implementação da Mitigação e da Adaptação às Alterações Climáticas;

– Conferência «Oportunidade para uma Lei de Bases do Clima», em parceria com a Associação

Ambientalista Zero, em fevereiro de 2019, na qual foram abordados temas conexos com as evidências e

necessidades para uma ação política comum quanto às alterações climáticas, o enquadramento sobre os

potenciais benefícios de uma lei climática, bem como a análise dos «estudos de caso» sobre as leis climáticas

do Reino Unido e da Suécia;

– Conferência «O Pacto Ecológico Europeu e a Política Agrícola Comum: para uma Europa

sustentável e da neutralidade climática», organizada pela Presidência Alemã da União Europeia envolvendo

Comissões Parlamentares de Ambiente, Energia, Transportes e Agricultura dos Parlamentos nacionais e do

Parlamento Europeu, realizada em 5 outubro de 2020 por videoconferência. A delegação parlamentar

portuguesa contou com a participação do Vice-Presidente da 11.ª Comissão, Deputado Paulo Leitão.

7. Enquadramento legal Internacional e Direito Comparado

A nota técnica anexa ao presente relatório contém uma análise detalhada relativamente ao enquadramento

da temática no plano do Direito Internacional e da União Europeia, bem como a referência a legislação

comparada, especificamente os casos da Alemanha, Espanha, França.

Destaca-se para o efeito o Pacto Europeu para o Clima, adotado em dezembro de 2020 pela Comissão

Europeia, uma iniciativa à escala da UE que convida os cidadãos, as comunidades e as organizações a

participarem na ação climática e a construírem uma Europa mais verde.

8. Consultas obrigatórias e/ou facultativas

De acordo com a nota técnica em anexo, o Presidente da Assembleia da República promoveu, a 5 de

novembro de 2020, a audição dos órgãos de governo próprios das regiões autónomas, nos termos do artigo

142.º do RAR e para os efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição, estando os pareceres resultantes

disponíveis na página de internet da presente iniciativa.

Sinaliza também a nota técnica a possível oportunidade de auscultar o Conselho Nacional para o Ambiente

e o Desenvolvimento Sustentável, no âmbito da criação de uma Unidade Técnica para a Estratégia Climática

(UTEC), tendo a iniciativa sido apresentada à CIP – Confederação Empresarial de Portugal e recebido parecer

da DECO – Associação Portuguesa para a Defesa do Consumidor.

Finalmente, sendo uma matéria propensa a despoletar um intenso debate político, seria porventura positivo

propor-se ao Senhor Presidente da Assembleia da República a discussão pública do projeto, nos termos dos

n.os 3 e 4 do artigo 134.º, pelo período que vier a ser considerado adequado.

PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR

O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre o Projeto

de Lei n.º 577/XIV/2.ª, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do

Regimento, reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para debate em Plenário.

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PARTE III – CONCLUSÕES

1. O PS apresentou à Assembleia da República o Projeto de Lei n.º 577/XIV/2.ª que «Aprova a Lei de Bases

da Política do Clima».

2. O presente Projeto de Lei visa aprovar as bases legislativas da política climática em Portugal.

3. Face ao exposto, a Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território é de parecer que o

Projeto de Lei n.º 577/XIV/2.ª reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutido e votado em

Plenário.

Palácio de S. Bento, 4 de janeiro 2021.

O Deputado relator, Bruno Coimbra — O Presidente da Comissão, José Maria Cardoso.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 5 de janeiro de 2021.

PARTE IV – ANEXOS

Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da

Assembleia da República, assim como os pareceres e contributos recebidos no âmbito da auscultação feita em

relação à iniciativa em apreço.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 577/XIV/2.ª (PS)

Aprova a Lei de Bases da Política do Clima

Data de admissão: 30 de outubro de 2020

Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território (11.ª)

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Lia Negrão (DAPLEN); Cristina Ferreira (DILP); Luís Silva (BIB); Pedro Silva e Elodie Rocha e Isabel Gonçalves (DAC).

Data: 10 de dezembro 2020.

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I. Análise da iniciativa

• A iniciativa

A presente iniciativa visa definir as bases da política do clima, de forma integradora face aos múltiplos

desafios gerados pelas alterações climáticas. Pretendendo ir para além de medidas de mitigação e adaptação,

inclui estratégias de planeamento da política climática, metas setoriais, mecanismos de avaliação e instrumentos

de financiamento. O principal objetivo é, de acordo com o preâmbulo, o da transição rápida e justa para uma

economia competitiva, circular, resiliente e neutra em carbono, avançando na linha do disposto no artigo 2.º da

Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas.

O articulado, composto por 74 artigos, encontra-se estruturado em sete capítulos (I – «Princípios Gerais»; II

– «Direitos e Deveres Climáticos»; III – «Governação da Política do Clima» IV – «Instrumentos de Planeamento

e Avaliação»; V – «Instrumentos Económicos e Financeiros»; VI – «Instrumentos de Política Sectorial do Clima»;

VII – «Disposições transitórias e finais»).

Estabelecem-se regras de coordenação de políticas (artigo 7.º e seguintes), definindo-se as competências e

responsabilidades dos diversos intervenientes públicos.

Cientes de que os fenómenos das alterações climáticas dependem de abordagem global, são estabelecidos

princípios de política externa climática (10.º) e de promoção da segurança climática na ótica da Defesa Nacional

(artigo 11.ª).

É instituído o compromisso de neutralidade carbónica até 2050 (artigo 12.º), sendo estabelecidas, a

submeter como Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDC), as seguintes metas nacionais de redução*,

a rever a cada cinco anos para aumento da ambição:

▪ 2030: pelo menos 55%;

▪ 2040: pelo menos 65% a 75%;

▪ 2050: pelo menos 90%.*

*face a 2005

A nível sectorial, o artigo 16.º fixa metas específicas de redução para o sistema electroprodutor, dos

transportes e mobilidade (incluindo aviação e transportes marítimos), da indústria, dos edifícios, da agricultura

e pastagens, dos resíduos e águas residuais.

São consagrados instrumentos de planeamento para a mitigação (estratégias de longo prazo, orçamentos

de carbono e plano nacional de energia e clima) e para a adaptação (estratégia nacional de adaptação às

alterações climáticas, planos sectoriais de adaptação); instrumentos de avaliação (artigo 21.º e seguintes),

incluindo avaliação de impacto das iniciativas legislativas (artigo 25.ª).

A nível de financiamento, são estabelecidos princípios gerais e regras de divulgação e transparência e, a

nível público, de desinvestimento de fundos públicos em atividades que não sejam ambientalmente sustentáveis

(artigos 31.º a 34.º)

Dada a importância do sector energético para o cumprimento das metas de descarbonização, são

contemplados na secção «Transição Energética» (artigos 35.º a 42.º) princípios de política energética e regras

especificas para o sector electroprodutor, armazenamento de energia e redes, bem como de promoção da

eficiência energética, merecendo também o tema dos «Transportes» uma secção própria.

A promoção da economia circular é encarada como eixo fundamental da descarbonização, salvaguardando

o uso eficiente dos recursos (em especial, água e valorização de resíduos) e práticas sustentáveis nas atividades

envolvidas na cadeia alimentar (agropecuárias, pescas, aquicultura).

Como estratégias de sequestro de carbono, a iniciativa pugna pela promoção pelo estado da floresta

sustentável e bom estado do oceano e dos reservatórios de carbono associados (artigos 52.º a 54.º).

São ainda definidas regras para incentivo da educação climática no ensino, investigação e programas,

projetos e ações de cooperação internacional relacionadas com alterações climáticas.

Na área económico-social, são estabelecidos princípios para uma transição justa, nos artigos 58.º a 61.º,

nomeadamente de combate à pobreza energética e requalificação laboral, entre outros.

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No capítulo final («Disposições transitórias e finais») prevê-se entrada em vigor no primeiro dia do mês

seguinte ao da sua publicação, sendo estabelecidos prazos específicos em diversas matérias.

• Enquadramento jurídico nacional

A Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra o direito ao ambiente como um direito constitucional

fundamental. Neste contexto atribui ao Estado tarefas fundamentais, como defender a natureza e o ambiente,

preservar os recursos naturais e assegurar um correto ordenamento do território. Atribui, também, ao Estado a

promoção do bem-estar e da qualidade de vida do povo bem como a efetivação dos direitos económicos, sociais,

culturais e ambientais (artigo 9.º). O seu artigo 66.º prevê que todos têm direito a um ambiente de vida humano,

sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender. E prevê, ainda, que incumbe ao Estado assegurar

o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, por meio de organismos próprios e com o

envolvimento e a participação dos cidadãos. Para Jorge Miranda e Rui Medeiros «o Estado de Direito reinventa-

se pela via das políticas públicas ambientais (…), seja na da biodiversidade ou das alterações climáticas, seja

do tratamento de resíduos ou do combate ao ruído…». Segundo os Professores, «inscrito no catálogo dos

direitos económicos, sociais e culturais, o direito fundamental ao ambiente possui suficiente determinabilidade

para poder ser estabelecida a sua analogia aos direitos, liberdades e garantias…». Prosseguem, referindo que

«o ambiente reclama uma permanente atenção à evolução e um sentido de adaptação a essa evolução, devendo

o legislador definir e conformar específicos deveres de proteção, na base de grandes princípios jurídicos»1.

Segundo os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, «o dever de defender o ambiente pode justificar

e exigir a punição contraordenacional ou penal dos atentados ao ambiente, para além das consequências em

termos de responsabilidade civil pelos danos causados (o artigo 52.º, n.º 3 refere-se expressamente à reparação

de danos). Na sua dimensão de direito positivo – isto é, direito a que o ambiente seja garantido e defendido –,

o direito ao ambiente implica para o Estado a obrigação de determinadas prestações, cujo não cumprimento

configura, entre outras coisas, situações de omissão inconstitucional, desencadeadoras do mecanismo do

controlo da inconstitucionalidade por omissão (cfr. artigo. 283.º)»2.

É matéria de reserva relativa da Assembleia da República (AR) legislar sobre «as bases do sistema de

proteção da natureza, do equilíbrio ecológico e do património cultural» [artigo 165.º, n.º 1, alínea g) da CRP].

Segundo a análise proposta no Acórdão n.º 3/89, de 11 de janeiro, do Tribunal Constitucional, (DR, II Série, de

12 de abril de 1989) podem ser discernidos três níveis: 1.º) um nível mais exigente, em que toda a

regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR, 2.º) um nível menos exigente, em que a reserva da

Assembleia se limita a um regime geral, ou seja, em que compete à Assembleia definir o regime comum ou

normal, sem prejuízo de regimes especiais que podem ser definidos pelo Governo, ou se for caso disso, pelas

Assembleia Legislativas regionais; 3.º) um terceiro nível, em que a competência da Assembleia da República é

reservada apenas no que concerne às bases gerais dos regimes jurídicos das matérias. Para Gomes Canotilho

e Vital Moreira3 a matéria relativa à proteção da natureza e do equilíbrio ecológico inclui-se neste terceiro nível.

Segundo os autores «não é fácil definir senão aproximadamente o que deve entender-se por bases gerais.

Seguro é que deve ser a AR a tomar as opções político-legislativas fundamentais e a definir a disciplina básica

do regime jurídico, não podendo limitar-se a simples normas de remissão ou normas praticamente em branco.»

«As leis de bases devem ser desenvolvidas mediante diploma legislativo (…) em princípio pelo Governo

mediante decreto-lei de desenvolvimento [segundo dispõe o artigo 198.º, n.º 1. alínea c) da CRP]».

As bases da política de ambiente estão aprovadas pela Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, (versão consolidada).

Nos termos do seu artigo 2.º, a política de ambiente visa a efetivação dos direitos ambientais através da

promoção do desenvolvimento sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em particular dos

ecossistemas e dos recursos naturais, contribuindo para o desenvolvimento de uma sociedade de baixo carbono

e uma «economia verde», racional e eficiente na utilização dos recursos naturais, que assegure o bem-estar e

a melhoria progressiva da qualidade de vida dos cidadãos. Incumbe ao Estado a realização da política de

ambiente, tanto através da ação direta dos seus órgãos e agentes nos diversos níveis de decisão local, regional,

1MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada – Universidade Católica Editora 2017, volume I, pág. 974. 2 CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa Anotada – Coimbra Editora, 2007, volume I, pág. 847. 3 CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa Anotada – Coimbra Editora, 2007, volume II, pág. 325.

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nacional, europeia e internacional, como através da mobilização e da coordenação de todos os cidadãos e forças

sociais, num processo participado e assente no pleno exercício da cidadania ambiental.

As políticas públicas ambientais obedecem, nos termos do artigo 4.º, aos princípios das transversalidade e

da integração, da cooperação internacional, do conhecimento e da ciência, da educação ambiental, e da

informação e da participação. E nos componentes associados a comportamentos humanos a política de

ambiente tem por objeto, designadamente, as alterações climáticas.

Os instrumentos da execução da política de ambiente encontram-se organizados da seguinte forma:

✓ Informação ambiental (conhecimento e informação disponíveis, monitorização e recolha de dados);

✓ Planeamento (estratégias, programas e planos);

✓ Económicos e financeiros (instrumentos de apoio financeiro, de compensação ambiental, contratuais, de

fiscalidade ambiental, de prestações e garantias financeiras e de mercado);

✓ Avaliação ambiental (prévia à aprovação de programas, planos e projetos, públicos ou privados);

✓ Autorização ou licenciamento ambiental (atos permissivos prévios a atividades potencialmente ou

efetivamente poluidoras ou suscetíveis de afetar significativamente o ambiente e a saúde humana);

✓ Desempenho ambiental (melhoria contínua do desempenho ambiental, designadamente a pegada

ecológica, a rotulagem ecológica, as compras públicas ecológicas e os sistemas de certificação);

✓ Controlo, fiscalização e inspeção (controlo das atividades suscetíveis de ter um impacto negativo no

ambiente);

✓ Outros instrumentos (de ordenamento do território, de política de transporte e política energética).

No que diz respeito ao estado do ambiente, a lei impõe ao Governo a obrigação de apresentar à Assembleia

da República um relatório anual sobre o estado do ambiente em Portugal, referente ao ano anterior, bem como

um livro branco também sobre o estado do ambiente, de cinco em cinco anos (artigo 23.º). Com efeito, a Agência

Portuguesa do Ambiente (APA) disponibilizou no seu site o Relatório do Estado do Ambiente referente a 2019,

elaborado anualmente nos termos do disposto na Lei de Bases do Ambiente. O Relatório está dividido em oito

domínios ambientais: Economia e Ambiente, Energia e Clima, Transportes, Ar e Ruído, Água, Solo e

Biodiversidade, Resíduos e Riscos Ambientais. As fichas apresentam um formato muito sucinto, referindo as

principais conclusões de cada temática, remetendo para o Portal do Estado do Ambiente a análise da evolução

de cada indicador.

Concretamente sobre as alterações climáticas, o quadro de políticas públicas conta com vários instrumentos

que incluem as vertentes de mitigação e de adaptação.

O desenvolvimento desses instrumentos da política das alterações climáticas teve início em 1998 com a

criação da Comissão para as Alterações Climáticas, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 72/98, de 29

de junho, a qual tinha por missão, designadamente, a elaboração da Estratégia para as Alterações Climáticas

(EAC), que veio a ser aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 59/2001,4 de 30 de maio.

A Estratégia para as Alterações Climáticas foi depois revista em 2010 pela Resolução do Conselho de

Ministros n.º 24/2010,5 de 1 de abril, que aprovou a Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas.

Também em 2010 se destaca a aprovação do Roteiro Nacional de Baixo Carbono 2050 (RNBC 2050) e do

Programa Nacional para as Alterações Climáticas para o período 2013-2020 (PNAC 2020) pela Resolução do

Conselho de Ministros n.º 93/2010, de 26 de novembro.

A estratégia para as alterações climáticas foi posteriormente reforçada com a aprovação do Compromisso

para o Crescimento Verde (CCV), pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2015, de 30 de abril, cujo

objetivo se prendeu com o estabelecimento das bases impulsionadoras da transição para um modelo de

desenvolvimento capaz de conciliar o crescimento económico com um menor consumo de recursos naturais,

com a qualidade de vida das populações e com a inclusão social e territorial.

O Quadro Estratégico para a Política Climática (QEPiC) , aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros

n.º 56/2015,6 de 30 de julho, enquadra-se no âmbito da estratégia de crescimento verde e estabelece a visão e

os objetivos da política climática nacional no horizonte 2030. O mesmo diploma aprovou também o Programa

4 Entretanto revogada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho. 5 Igualmente revogada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho. 6 Retificada pela Declaração de Retificação n.º 4/2015, de 11 de setembro, publicada no Diário da República n.º 182, 1.ª série, de 17 de setembro.

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Nacional para as Alterações Climáticas 2020/2030 (PNAC 2020/2030) e a Estratégia Nacional de Adaptação às

Alterações Climáticas (ENAAC 2020). O QEPiC assegura a resposta nacional aos compromissos já assumidos

para 2020 e propostos para 2030 no âmbito internacional e da União Europeia.

Já em 2019 foram aprovados mais dois instrumentos, tanto na vertente da mitigação como na vertente da

adaptação. O primeiro consiste no Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 (RNC2050), aprovado pela

Resolução do Conselho de Ministros n.º 107/2019, de 1 de julho, e que tem como objetivo explorar a viabilidade

de trajetórias que conduzam à neutralidade carbónica, de identificar os principais vetores de descarbonização e

de estimar o potencial de redução dos vários setores da economia nacional, como a energia e indústria, a

mobilidade e os transportes, a agricultura, florestas e outros usos de solo, e os resíduos e águas residuais. O

segundo consiste no novo Programa de Ação para a Adaptação às Alterações Climáticas (P-3AC), aprovado

pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 130/2019, de 2 de agosto, que visa concretizar o segundo objetivo

da ENAAC 2020, o qual consiste em implementar medidas de adaptação, essencialmente identificando as

intervenções físicas com impacto direto no território. Para o efeito, estabelece as linhas de ação e as medidas

prioritárias de adaptação, identificando as entidades envolvidas, os indicadores de acompanhamento e as

potenciais fontes de financiamento.

A vertente de mitigação da política inclui, ainda, a implementação do Comércio Europeu de Licenças de

Emissão (CELE). O acompanhamento de caráter político é assegurado pela Comissão Interministerial para o Ar

e Alterações Climáticas (CIAAC) constituída pelos membros do governo cujas matérias se relacionam com as

políticas climáticas. Para o reporte e monitorização da implementação das políticas climáticas e das ações

desenvolvidas estão incluídos no QEPiC o Sistema Nacional para Políticas e Medidas (SPeM) que foi criado

pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/2016, de 26 de agosto, e o Sistema Nacional de Inventário de

Emissões por Fontes e Remoção por Sumidouros de Poluentes Atmosféricos (SNIERPA) criado pela Resolução

do Conselho de Ministros n.º 68/2005, de 13 de janeiro, e reestruturado pela Resolução do Conselho de Ministros

n.º 20/2015, de 14 de abril, que revogou a Resolução do Conselho de Ministros n.º 68/2005, de 13 de janeiro.

O Inventário Nacional de Emissões Atmosféricas (INERPA) constitui um ponto-chave da política de combate às

alterações climáticas, uma vez que é com base no inventário de emissões e em projeções baseadas nos dados

para ele recolhidos que se calculam metas, se podem consistentemente estimar esforços de redução e se

monitoriza e verifica o respetivo cumprimento.

Pro último, refira-se que a política climática deve ser alinhada com as medidas contempladas pela Resolução

do Conselho de Ministros n.º 46/2016, de 26 de agosto, que aprova a Estratégia Nacional para o Ar (ENAR

2020).

II. Enquadramento parlamentar

• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Encontram-se em apreciação as seguintes iniciativas sobre matéria conexa:

• Projeto de Lei n.º 23/XIV/1.ª (PEV) – Determina a elaboração pelo Governo de um relatório sobre o clima,

prévio à apresentação do Orçamento do Estado, com vista à sua apresentação à Assembleia da República

• Projeto de Lei n.º 131/XIV/1.ª (PAN) – Lei de bases do clima

• Projeto de Lei n.º 446/XIV/1.ª (PCP) – Estabelece as Bases da Política de Ambiente e Ação Climática

• Projeto de Lei n.º 526/XIV/2.ª (PEV) – Lei-Quadro da Política Climática

• Projeto de Lei n.º 578/XIV/2.ª (BE) – Lei de Bases do Clima

• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

1) Proposta de Lei n.º 18/XIII, apresentada pelo governo à Assembleia da República no âmbito do processo

de ratificação do Acordo de Paris e aprovada com os votos a favor do PSD, do PS, do BE, do CDS-PP, do

PEV, do PAN e a abstenção do PCP. Veio a resultar na publicação daResolução da Assembleia da República

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n.º 197-A/2016, de 30 de setembro, que «Aprova o Acordo de Paris, no âmbito da Convenção Quadro das

Nações Unidas para as Alterações Climáticas, adotado em Paris, em 12 de dezembro de 2015».

2) Resolução da Assembleia da República n.º 125/2019, de 29 de julho – Recomenda ao Governo que

declare o estado de «emergência climática»7 – Resolução, aprovada por unanimidade, pela qual a

Assembleia da República recomendou ao Governo que i) pronuncie uma declaração de estado de

«emergência climática», ii) assuma o compromisso de promover a máxima proteção de pessoas, economias,

espécies e ecossistemas, e de restaurar condições de segurança e justiça climáticas; iii) inste e coopere com

outros Estados-Membros, as instituições da União Europeia e Estados terceiros com vista a determinar as

melhores práticas para limitar o aquecimento global e mantê-lo abaixo de um grau e meio, e a implementar

métodos que auxiliem à concretização desse fim; iv) Articule com os restantes órgãos de soberania para que

reconheçam igualmente a emergência climática, assumindo orientações políticas em coerência; v) coopere com

os parceiros nacionais com o objetivo de definir estratégias e planos relevantes neste âmbito.

Embora não se consubstanciando, nem em iniciativas legislativas, nem em petições, entende-se ser ainda

de destacar, pela especial importância que revestem para os trabalhos preparatórios desta iniciativa os

seguintes encontros e atividades no que concerne a alterações climáticas:

– Acompanhamento das Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas para as

Alterações Climáticas – COP 21 (Paris, 2015) à COP 25 (Madrid, 2019);

– Audições sobre Alterações Climáticas,nomeadamente Debate temático, requerido pelo Governo, sobre

alterações climáticas, em conjunto com a Proposta de Resolução n.º 18/XIII (1.ª) — Aprova o Acordo de Paris,

no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas, adotado em Paris, em 12

de dezembro de 2015, e o Projeto de Resolução n.º 477/XIII (2.ª) — Uma política de defesa da natureza ao

serviço do povo e do País (PCP), em 30 de setembro de 2016; Audição para apresentação da «Consulta

Pública sobre Energia e Clima; – A Opinião dos Portugueses» pela Professora Luísa Schmidt e Dr.ª Ana

Delicado, em 15 de dezembro de 2015; Audições para apresentação dos Relatórios do Estado Ambiente de

2015, 2016 e 2017, com a Agência Portuguesa do Ambiente, respetivamente em 12 de julho de 2016 e 28 de

março de 2018; Audição do Ministro do Ambiente e da Transição Energética, sobre a posição do governo

português na COP23, em 13 de novembro de 2017; Audição para apresentação do Roteiro para a

Neutralidade Carbónica (RNC2050), com o Ministro do Ambiente e da Transição Energética, Secretário de

Estado Adjunto e do Ambiente e Secretário de Estado da Energia, em 23 de janeiro de 2019;

– Conferência«Da COP 21 (Paris, 2015) à COP 22 (Marraquexe, 2016)», em parceria com o Conselho

Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável, com o propósito de contribuir para uma reflexão sobre

os compromissos assumidos no âmbito do Acordo de Paris – outubro de 2016, no qual especialistas,

organizações não governamentais e responsáveis por organismos do sector tiveram oportunidade de

desenvolver questões conexas com Implementação da Mitigação e da Adaptação às Alterações Climáticas;

– Conferência «Oportunidade para uma Lei de Bases do Clima», em parceria com a Associação

Ambientalista Zero, em fevereiro de 2019, na qual foram abordados temas conexos com as evidências e

necessidades para uma ação política comum quanto às alterações climáticas, o enquadramento sobre os

potenciais benefícios de uma lei climática, bem como a análise dos «estudos de caso» sobre as leis climáticas

do Reino Unido e da Suécia;

– Conferência «O Pacto Ecológico Europeu e a Política Agrícola Comum: para uma Europa

sustentável e da neutralidade climática», organizada pela Presidência Alemã da União Europeia envolvendo

Comissões Parlamentares de Ambiente, Energia, Transportes e Agricultura dos Parlamentos nacionais e do

Parlamento Europeu, realizada em 5 outubro de 2020 por videoconferência. A delegação parlamentar

portuguesa contou com a participação do Vice-Presidente da 11.ª Comissão, Deputado Paulo Leitão.

7 Projeto de Resolução n.º 2155/XIII/PAN – Recomenda ao Governo que declare o estado de emergência climática e se comprometa com ações necessárias e firmes para alcançar a neutralidade carbónica e Projeto de Resolução n.º 2160/XIII/BE – Recomenda ao Governo a Declaração do Estado de Urgência Climática

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III. Apreciação dos requisitos formais

• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Partido Socialista (PS), ao abrigo e nos

termos do n.º 1 do artigo 167.º daConstituição e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República

(RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por força do disposto

na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como dos grupos

parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do artigo

8.º do RAR.

A iniciativa assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 119.º do

RAR, encontra-se redigida sob a forma de artigos, é precedida de uma breve exposição de motivos e tem uma

designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento em

caso de aprovação, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do

RAR.

Observa igualmente os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, uma

vez que define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa e parece não infringir

a Constituição ou os princípios nela consignados.

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 28 de outubro de 2020. Foi admitido e baixou na generalidade

à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território (11.ª) a 30 de outubro de 2020, por despacho

de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, tendo sido anunciado em sessão plenária no dia 6 de

novembro de 2020.

• Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.

O título do projeto de lei – «Aprova a Lei de Bases da Política do Clima» – traduz sinteticamente o seu objeto,

mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário, embora, em caso de aprovação,

possa ser objeto de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação na especialidade ou em redação final.

A este respeito, em conformidade com as regras de legística que aconselham iniciar o título por um

substantivo8, colocamos à consideração da Comissão a eliminação do verbo que o precede, do seguinte modo:

Lei de Bases da Política do Clima

Em caso de aprovação, a iniciativa em apreço revestirá a forma de lei, sendo objeto de publicação na 1.ª

série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

A entrada em vigor da iniciativa «no primeiro dia do segundo mês seguinte ao da sua publicação», nos termos

do artigo 74.º do projeto de lei, está também em conformidade com o previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei

formulário, que prevê que os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso

algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação».

Na presente fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não parece suscitar outras questões em face

da lei formulário.

8 «O título, (…) sempre que possível, deve iniciar-se por um substantivo, por ser a categoria gramatical que, por excelência, maior significado comporta; por razões de economia linguística, não parece correto que o título se inicie por verbos ou outras categorias gramaticais semanticamente plenas, que não substantivos» – Duarte, D., Pinheiro, A. S., Romão, M. L. & Duarte, T. (2002). Legística. Coimbra: Livraria Almedina, pág. 200.

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• Regulamentação ou outras obrigações legais

O projeto de lei estabelece, ao longo do seu articulado, obrigações de elaboração e apresentação à

Assembleia da República de vários relatórios e outros documentos. Estas obrigações, a cargo do Governo e da

Unidade Técnica para a Estratégia Climática (UTEC)9, estão previstas nos artigos 11.º, 15.º, 19.º, 22.º, 64.º,

66.º, 67.º, 70.º e 71.º, onde se indicam igualmente os respetivos prazos de cumprimento e de votação10.

Estabelece também a obrigação, que impende sobre os órgãos com competência legislativa e, portanto, com

relevância para a atividade da Assembleia da República, de disponibilização de uma avaliação de impacto das

iniciativas legislativas no equilíbrio climático, aquando da apreciação das mesmas (artigo 25.º).

Por sua vez, no artigo 63.º prevê, para a Assembleia da República, a obrigação de elaborar e divulgar, no

primeiro ano de cada legislatura, relativamente à legislatura anterior, um relatório de avaliação do impacto

carbónico da sua atividade e funcionamento, no qual deverão identificar-se as medidas tomadas e definir-se as

medidas a adotar para mitigar aquele impacto.

A iniciativa contém ainda uma norma de regulamentação, no artigo 68.º, prevendo que o Governo

«regulamenta a partilha de informação sobre como o impacte e o risco climáticos estão incorporados na

construção dos ativos financeiros» e estabelecendo para o efeito o prazo de um ano após a data de entrada em

vigor da iniciativa.

IV. Análise de direito comparado

• Enquadramento no plano da União Europeia

O ambiente recebe, na arquitetura legal da União Europeia, valor de direito fundamental. A Carta dos Direitos

Fundamentais, adotada na sequência da estratégia que levaria ao Tratado de Lisboa em 2007, di-lo

expressamente no seu artigo 37.º, sob a epígrafe «Proteção do Ambiente», rematando que «todas as políticas

da União devem integrar um elevado nível de proteção do ambiente e a melhoria da sua qualidade, e assegurá-

los de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável».

Só assim podia ser, fruto do equilíbrio de competências gizado nos Tratados institucionalizadores entre a

União e os Estados-Membros. Com efeito, o artigo 4.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

patenteia o ambiente, na alínea e) do seu n.º 2, como espaço de competências partilhadas, de onde resulta um

poder de impulso normativo das instituições legiferantes da União Europeia, definido pelo artigo 114.º do Tratado

– «Aproximação das legislações dos Estados-Membros» – e eivado por um princípio da precaução, como se

depreende do n.º 3:

Uma proposta da Comissão «basear-se-á num nível de proteção elevado, tendo nomeadamente em conta

qualquer nova evolução baseada em dados científicos».

O mesmo tratado, de resto, reserva os artigos 191.º a 193.º como bloco normativo relativo ao ambiente,

domínio onde a ação política europeia procurará atingir os seguintes objetivos:

– «A preservação, a proteção e a melhoria da qualidade do ambiente,

– A proteção da saúde das pessoas,

– A utilização prudente e racional dos recursos naturais,

– A promoção, no plano internacional, de medidas destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais

do ambiente, e designadamente a combater as alterações climáticas».

9 Nos termos do artigo 8.º do projeto de lei, a UTEC é um órgão independente, criado no âmbito do Conselho Nacional para o Ambiente e o Desenvolvimento Sustentável, ao qual compete «pronunciar-se sobre o planeamento, a execução e a avaliação da política em matéria de alterações climáticas, bem como contribuir para qualificar a discussão pública sobre a condução desta política e o fenómeno em causa, tendo em conta as experiências internacionais». 10 Cf., a respeito dos prazos para votação, o n.º 8 do artigo 19.º: «A Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas e as suas atualizações são discutidas e votadas no prazo de 90 dias após a data da sua admissão pela Assembleia da República»; e o n.º 1 do artigo 64.º: «Os instrumentos de planeamento previstos no artigo 15.º são discutidos e votados no prazo de 90 dias após a data da sua admissão pela Assembleia da República».

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Na senda destes desideratos, a União Europeia tem adotado uma miríade atos legislativos ambiciosos sob

o mote da resposta às alterações climáticas. Pela coincidência do ano civil com o seu termo, deve referir-se em

primeiro lugar o Pacote Legislativo Clima-Energia de 2008, aprovado pelo Parlamento Europeu sob o triplo

objetivo de conseguir, até 2020, reduzir em 20% (depois elevado para 30%) as emissões de gases com efeito

de estufa, elevar para 20% a quota-parte das energias renováveis no consumo de energia e aumentar em 20%

a eficiência energética até 2020, além de uma meta de 10% de energias renováveis no setor dos transportes

até essa data. Constituíram atos legislativos de referência dessa ambição:

• A revisão da Diretiva do Comércio de Emissões, por via da Diretiva 2009/29/CE do Parlamento Europeu

e do Conselho, de 23 de Abril de 2009 , que alterou a Diretiva 2003/87/CE a fim de melhorar e alargar o regime

comunitário de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa;

• A Decisão sobre Partilha de Esforço em sectores não cobertos pelo comércio de emissões – Decisão n.º

406/2009/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009 , relativa aos esforços a realizar

pelos Estados-Membros para redução das suas emissões de gases com efeito de estufa a fim de respeitar os

compromissos de redução das emi;

• A definição de metas vinculativas nacionais para a incorporação de energia renovável – Diretiva

2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009 , relativa à promoção da utilização

de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 2001/77/CE e

2003/30/CE;

• o estabelecimento de um quadro regulamentar para a captura e sequestro de carbono – Diretiva

2009/31/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009 , relativa ao armazenamento

geológico de dióxido de carbono e que altera a Diretiva 85/337/CEE do Conselho, as Diretivas 2000/60/CE,

2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE e 20.

A estratégia 20/20 foi, entretanto, revista no seu teor e substituída por uma abordagem mais ambiciosa,

tendo-se acordado em 2014 um novo quadro normativo relativo ao clima e à energia para 2030, dotado de metas

mais exigentes, estabelecidas para, no período 2021-2030, reduzir na UE as emissões de gases com efeito de

estufa em, pelo menos, 40% relativamente aos níveis de 1990.

Em resumo, o Conselho Europeu, nas suas Conclusões de 23 e 24 de Outubro de 2014 – Conclusões sobre

o Quadro de Ação relativo ao Clima e à Energia para 2030 –, veio propor:

• Uma diminuição de pelo menos 40% nas emissões de gases com efeito de estufa, por referência aos

registos históricos de 1990;

• Uma quota de pelo menos 32% de produção de energia a partir de fontes renováveis;

• Uma melhoria de pelo menos 32,5% na eficiência energética.

Recentemente, entre 2018 e 2020, a União Europeia adotou outro acervo de atos jurídicos, dos quais se

destacam:

• A Comunicação da Comissão do Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Comité Económico e

Social Europeu, ao Comité das Regiões e ao Banco Europeu de Investimento – Um Planeta Limpo para Todos

– definindo uma estratégia a longo prazo da UE para uma economia próspera, moderna, competitiva e com

impacto neutro no clima (COM(2018)773);

• A Resolução do Parlamento Europeu, de 14 de março de 2019, sobre alterações climáticas – uma visão

estratégica de longo prazo da UE para uma economia próspera, moderna, competitiva e com impacto neutro no

clima;

• O Pacto Ecológico Europeu – European Green Deal –, resultante da Comunicação da Comissão ao

Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões

(COM (2019) 640), com vista a «transformar a UE numa sociedade equitativa e próspera, dotada de uma

economia moderna, eficiente na utilização dos recursos e competitiva, que, em 2050, tenha zero emissões

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líquidas de gases com efeito de estufa e em que o crescimento económico esteja dissociado da utilização dos

recursos»;

• A Diretiva (UE) 2019/904 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de junho de 2019, relativa à redução

do impacto de determinados produtos de plástico no ambiente, com o objetivo de prevenir e reduzir o impacto

de determinados produtos de plástico no ambiente, mais particularmente no meio aquático, e na saúde humana,

bem como promover a transição para uma economia circular com modelos de negócio, produtos e materiais

inovadores e sustentáveis, contribuindo assim igualmente para o funcionamento eficiente do mercado interno;

• O alargamento da abrangência e das ambições da Diretiva CELE, através da nova Diretiva (UE) 2018/410

do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de março de 2018, que altera a Diretiva 2003/87/CE para reforçar

a relação custo-eficácia das reduções de emissões e o investimento nas tecnologias hipocarbónicas, e a Decisão

(UE) 2015/1814;

• A alteração das Diretivas relativas à Eficiência Energética e às Energias Renováveis, o que ocorreu

através da Diretiva (UE) 2018/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, relativa

à promoção da utilização de energia de fontes renováveis, e da Diretiva (UE) 2018/2002 do Parlamento Europeu

e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, que altera a Diretiva 2012/27/UE relativa à eficiência energética;

• A Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que que estabelece o quadro para

alcançar a neutralidade climática e que altera o Regulamento (UE) 2018/1999 – Lei Europeia do Clima – (COM

(2020) 80 final), com vista à criação de um quadro para a redução irreversível e gradual das emissões de gases

com efeito de estufa e para o aumento das remoções por sumidouros naturais ou outros sumidouros na União,

sob a definição de um objetivo vinculativo de neutralidade climática na União no horizonte de 2050, tendo em

vista a consecução dos objetivos do Acordo de Paris;

• A Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que institui o Fundo para uma

Transição Justa (COM/2020/460 final), com a função redistributiva pelos Estados-Membros dos montantes

necessários para financiar os investimentos direcionados à transição para a neutralidade climática.

Em jeito de síntese, no estádio hodierno a União Europeia tem em marcha o seu Pacto Ecológico Europeu,

onde a proposta de Lei Europeia do Clima constitui baluarte. Essa iniciativa, desde os seus primórdios, com a

COM/2020/80 final, foi objeto de revisitação pela Comissão Europeia, que lançou mão em setembro de 2020 de

uma Proposta alterada de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o quadro para

alcançar a neutralidade climática e que altera o Regulamento (UE) 2018/1999 (COM/2020/563 final), agora

sugerindo o reforço das metas de redução das emissões até 2030 em relação aos níveis de 1990 para, pelo

menos, 55%.

A proposta está em linha, de resto, com a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho,

ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, de 17 de setembro de 2020, Reforçar a

ambição climática da Europa para 2030 Investir num futuro climaticamente neutro para benefício das pessoas

(COM/2020/562 final), que apresenta uma meta de redução das emissões de gases com efeito de estufa

(incluindo emissões e remoções) a nível de toda a economia e de toda a União Europeia de, pelo menos, 55%

até 2030, em comparação com 1990.

Sobre ela, o Parlamento Europeu, em 22 de setembro de 2020, no seu Relatório sobre a proposta de

regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o quadro para alcançar a neutralidade

climática e que altera o Regulamento (UE) 2018/1999 (Lei Europeia do Clima), inscreveu ser «fundamental

reforçar a ação climática e, em especial, aumentar a meta climática da União para 2030 visando uma redução

de 60% das emissões em comparação com os níveis de 1990», exortando a Comissão, até 30 de junho de 2021,

a diligenciar por propor as alterações legislativas necessárias à sua execução.

A Comissão adotou, em outubro, uma série de propostas e relatórios sobre a política energética,

fundamentais para a aplicação do Pacto Ecológico Europeu e para alcançar a neutralidade climática até 2050 e

dos objetivos de redução das emissões para 2030. A Comunicação sobre uma Vaga de Renovação na UE tem

como objetivo de duplicar a taxa de renovação dos edifícios na Europa e de os tornar adequados a um futuro

com impacto neutro no clima, a Estratégia para reduzir as emissões de metano e o relatório de 2020 sobre o

Estado da União da Energia e os documentos que o acompanham, incluindo avaliações individuais dos 27

planos nacionais em matéria de energia e clima, que avaliam o contributo da União da Energia para o Pacto

Ecológico Europeu, bem como as oportunidades para o setor da energia decorrentes da transição ecológica.

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Em novembro, a Comissão Europeia congratulou-se com o acordo entre o Parlamento Europeu e os Estados-

Membros da UE no Conselho sobre o próximo orçamento de longo prazo da Europa e o instrumento de

recuperação temporário Next Generation EU. Este pacote ajudará a reconstruir uma Europa pós-COVID-19, que

será mais ecológica, mais digital e mais resiliente e estará mais bem preparada para os desafios atuais e futuros.

Entre os elementos principais do compromisso destaca-se o apoio na modernização por meio de políticas que

incluem a investigação e a inovação, através do Horizonte Europa, uma transição climática e digital justa, através

do Fundo para uma Transição Justa e do Programa Europa Digital, e a alocação de cerca de 30% dos fundos

da UE na luta contra as alterações climáticas.

No âmbito do Pacto Ecológico Europeu, após uma consulta pública realizada entre março e junho de 2020,

a Comissão Europeia adotou, em Dezembro de 2020, o Pacto Europeu para o Clima, uma iniciativa à escala da

UE que convida os cidadãos, as comunidades e as organizações a participarem na ação climática e a

construírem uma Europa mais verde.

• Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Alemanha, Espanha e

França.

ALEMANHA

A Alemanha adotou, em 2016, o Climate Action Plan 2050, tornando-se assim um dos primeiros países a

submeter à ONU a estratégia de desenvolvimento de longo prazo para baixa emissão de gases de efeito estufa,

de acordo com o exigido pelo Acordo de Paris.

O Plano pretende atingir as metas climáticas estabelecidas no Acordo de Paris, nomeadamente no que diz

respeito ao fornecimento de energia, edifícios e setores de transporte, indústria e negócios, agricultura e

silvicultura. O plano também estabelece as primeiras metas de redução de emissões para setores individuais

para 2030, orientando assim as decisões estratégicas nos próximos anos, as quais podem ser vistas neste

gráfico:

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O país aprovou, em 2019, o Federal Climate Change Act, com o objetivo de fornecer proteção contra os

efeitos das alterações climáticas mundiais, garantindo o cumprimento das metas climáticas nacionais e o

cumprimento das metas europeias.

A base do diploma é a obrigação de acordo com o Acordo de Paris, nos termos da Convenção-Quadro das

Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas, para limitar o aumento da temperatura média global abaixo de dois

graus Celsius e, se possível, a 1,5 graus Celsius, acima do nível pré-industrial de forma a minimizar a efeitos

das mudanças climáticas em todo o mundo, bem como o compromisso assumido pela Alemanha na Conferência

de Ação do Clima das Nações Unidas em Nova York em 23 de setembro de 2019 para atingir a meta de longo

prazo de neutralidade dos gases de efeito estufa até 2050.

O diploma prevê ainda a criação de um Independent Council of Experts on Climate Change (parte 4, secção

11), composto por cinco pessoas especializadas de várias disciplinas, nomeadas por 5 anos pelo Governo

Federal, sendo pelo menos um membro procedente de cada uma das áreas de climatologia, economia, ciências

ambientais e sociais e com destacado conhecimento científico e experiência em sua área. O Conselho é

responsável pela fiscalização dos dados de emissões e deverá apresentar ao Governo Federal e ao Bundestag

uma avaliação dos dados publicados após sua transmissão pela Agência Ambiental Federal.

ESPANHA

No ordenamento jurídico espanhol a matéria do ambiente e ação climática encontra-se dispersa por vários

diplomas.

A matéria referente à responsabilidade sobre o ambiente, tendo em vista a prevenção e reparação de danos

ambientais está regulada na Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, que transpõe

para a ordem jurídica interna a Diretiva 2004/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à

responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais. Esta lei foi

regulamentada pelo Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre.

A Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economia Sostenible, (consolidada), aprovada com o objetivo de

introduzir no ordenamento jurídico as reformas estruturais necessárias para criar condições que

favoreçam o desenvolvimento económico sustentável.

O conceito de economia sustentável refere-se a um padrão de crescimento que concilie o

desenvolvimento económico, social e ambiental numa economia produtiva e competitiva, que favoreça

o emprego de qualidade, a igualdade de oportunidades e a coesão social, e que garanta o respeito do

ambiente e a utilização racional da recursos naturais, de forma a permitir atender às necessidades das

gerações presentes sem comprometer as possibilidades das gerações futuras de atender às suas

próprias necessidades (artigo 2.º).

A aprovação deste diploma levou à elaboração do Plan de Energías Renovables 2011-2020. (Vol. I e II),

cujo planeamento pode ser visto aqui.

A Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, visagarantir a máxima proteção ambiental e

dar um novo impulso ao desenvolvimento sustentável, contribuindo para a integração dos aspetos ambientais

na preparação e adoção de planos e programas, mediante a realização de uma avaliação ambiental. Através

desta lei é transposta para a ordem jurídica interna a Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho

relativa à evolução dos efeitos de determinados planos e programas do meio ambiente, e a Diretiva 2011/92/UE

do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de

determinados projetos públicos e privados no ambiente.

A Ley 27/2006, de 18 de julio regula o direito, de acesso à informação, de participação pública e do acesso

à justiça em matéria de meio ambiental e transpõe para o ordenamento jurídico espanhol as Diretivas 2003/4/CE

e 2003/35/CE.

Por fim, refira-se que se encontra a decorrer nas Cortes Generais, o debate sobre o Proyecto de Ley

de cambio climático y transición energética.

O objetivo deste projeto de lei é o de garantir o cumprimento dos objetivos do Acordo de Paris, adotado

em 12 de dezembro de 2015, assinado pela Espanha em 22 de abril de 2016 e publicado no «Boletín Oficial

del Estado» em 2 de fevereiro de 2017; facilitar a descarbonização da economia espanhola, de forma a

garantir a utilização racional e solidária dos seus recursos; promover a adaptação aos impactos das

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mudanças climáticas e a implementação de um modelo de desenvolvimento sustentável que gere

empregos também eles sustentáveis.

FRANÇA

A França iniciou, ainda em 2007, um debate sobre o que ficou conhecido como Grenelle Environnement,

alinhado no Pacto Ecológico11 proposto por Nicolas Hulot e assinado por Nicolas Sarkozy durante sua campanha

eleitoral.

A Grenelle Environnement deu origem à designada «Grenelle I», a Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de

programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement, Dos compromissos aí assumidos

destacam-se para efeitos desta nota técnica, os seguintes:

1 – Construção e habitação: generalização de baixos padrões de consumo em novas habitações e edifícios

públicos, implementação de medidas de incentivo à renovação térmica de habitações e edifícios existentes, etc.;

2 – Transportes: construção até 2012 de 2.000 quilômetros de ferrovias de alta velocidade, criação de um

sistema tributário que favoreça os veículos menos poluentes, implementação de uma ecotaxa por quilómetro

em veículos pesados na rede rodoviária;

3 – Energia: desenvolvimento de energias renováveis para atingir 20% do consumo de energia em 2020,

proibição de lâmpadas incandescentes em 2010, estudo para a criação de um imposto baseado no consumo de

energia de bens e serviços (imposto carbono);

4 – Saúde: proibição da venda a partir de 2008 de materiais de construção e produtos fitossanitários (para o

tratamento de plantas) contendo substâncias perigosas, declaração obrigatória da presença de nanomateriais

em produtos para o público em geral, implementação de um plano de qualidade do ar;

5 – Agricultura: triplicar a parcela da agricultura orgânica que deve atingir 6% da área agrícola utilizável em

2010, depois 20% em 2020, reduzindo pela metade o uso de pesticidas, adoção de uma lei que permita regular

a coexistência entre OGM e outras culturas.

Uma segunda lei, conhecida como «Grenelle II», a Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement

national pour l'environnement detalha os procedimentos para a aplicação de Grenelle I por objetivo, local e setor.

Composta por mais de 100 artigos, o diploma define seis grandes projetos:

1 – Edifícios e urbanismo com duplo objetivo: modificar o código de urbanismo para favorecer as energias

renováveis;

2 – Transportes com medidas a favor do desenvolvimento do transporte público urbano ou a favor do

desenvolvimento de modos alternativos à estrada para o transporte de mercadorias;

3 – Energia e clima com o objetivo central de reduzir em 20% as emissões de gases de efeito estufa em

2020;

4 – Preservação da biodiversidade com provisões relacionadas com a agricultura, proteção de espécies e

habitats, bem como saneamento e reservas de água;

5 – Proteção da saúde e gestão de resíduos com provisões contra o ruído ou poluição luminosa e medidas

para tornar os produtores de resíduos mais responsáveis;

6 – Definição de uma «nova governança ecológica» que permita iniciar a consulta a montante dos projetos,

graças, em especial, à renovação de consultas públicas e à integração de associações de educação ambiental

nos órgãos de consulta.

Também este país aprovou já a Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat. O

diploma permite definir objetivos ambiciosos para a política climática e energética francesa. Composto por 69

11 Trata-se da proposta de carta ambiental elaborada pela Fondation Nicolas-Hulot pour la nature et l'homme (FNH) e o Comité de veille écologique (CVE), em França. On-line a 7 de novembro de 2006, ofereceu aos candidatos para a eleição presidencial francesa de 2007 10 objetivos e 5 propostas concretas relacionadas ao desenvolvimento sustentável. Os principais candidatos (em número de votos) assinaram a carta: Nicolas Sarkozy, François Bayrou e Ségolène Royal, que prometeram criar o cargo de «Vice-Primeiro Ministro de Ecologia», proposto pelo Pacto.

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artigos, o texto inclui o objetivo da neutralidade de carbono em 2050 para responder à emergência climática e

ao Acordo de Paris.

O texto define a estrutura, as ambições e a meta para a política energética e climática da França,

concentrando-se em quatro áreas principais:

• a eliminação gradual dos combustíveis fósseis e o desenvolvimento de energias renováveis;

• a luta contra filtros térmicos;

• a introdução de novas ferramentas para orientação, governança e avaliação da política climática;

• regulação do setor elétrico e do gás.

Organizações internacionais

A Convenção Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas (CQNUAC), também conhecida pela

sua sigla em inglês UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change), assinada em Nova

Iorque em 1992, é o instrumento internacional resultante da Conferência das Nações Unidas para o Meio

Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD). Foi aprovado, para ratificação, pelo Decreto n.º 20/93, de 21 de

junho.

A Convenção foi desenvolvida pelo Protocolo de Quioto, de 1997, o qual foi aprovado pelo Decreto n.º 7/2002,

de 25 de março, e pelo Acordo de Paris, de 2015, que foi aprovado pela Resolução da Assembleia da República

n.º 197-A/2016, de 30 de setembro. O secretariado da Convenção, estabelecido em 1992, é a agência das

Nações Unidas responsável pelo apoio dado pela resposta global à ameaça das alterações climáticas.

Refira-se ainda o Painel Internacional para a Alterações Climáticas (IPCC, na sua sigla inglesa), criado para

fornecer aos legisladores avaliações científicas regulares sobre as mudanças climáticas, e suas implicações e

potenciais riscos futuros, bem como apresentar opções de adaptação e mitigação, cujos relatórios se podem

encontrar na respetiva página web.

V. Consultas e contributos

• Consultas obrigatórias

Atenta a relevância da matéria para o ambiente, deverá ser deliberada a audição de organizações de não-

governamentais de ambiente, ao abrigo da Lei n.º 35/98, de 18 de julho, bem como dos principais sectores

envolvidos, organismos públicos e membro do Governo responsável pela área da ação climática.

Atenta a meta estabelecida especificamente para a Assembleia da República (Neutralidade carbónica em

2025), nos termos do artigo 63.º da iniciativa em análise, bem como propõe -se que seja dado conhecimento ao

Conselho de Administração da Assembleia da República para, caso assim seja deliberado, emitir parecer.

• Regiões Autónomas

O Presidente da Assembleia da República promoveu, a 5 de novembro de 2020, a audição dos órgãos de

governo próprios das regiões autónomas, nos termos do artigo 142.º do RAR e para os efeitos do n.º 2 do artigo

229.º da Constituição. Caso sejam enviados, os respetivos pareceres serão disponibilizados no sítio da

Assembleia da República, mais especificamente na página eletrónica da presente iniciativa.

• Outras

Propondo-se no artigo 8.º a criação de um órgão independente no âmbito do Conselho Nacional para o

Ambiente e o Desenvolvimento Sustentável, a Unidade Técnica para a Estratégia Climática (UTEC), deverá ser

previamente auscultada esta entidade.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 55

88

Sobre esta matéria foi já apresentado pedido de audiência da CIP – Confederação Empresarial de Portugal

e enviado à Comissão parecer sobre a iniciativa emitido pela DECO – Associação Portuguesa para a Defesa do

Consumidor.

• Consultas facultativas

Ao abrigo do artigo 140.º do Regimento, em razão da especial relevância da matéria, a 11.ª Comissão poderá

considerar oportuno propor ao Presidente da Assembleia da República a discussão pública do projeto nos

termos dos n.os 3 e 4 do artigo 134.º pelo período que vier a ser considerado adequado.

VI. Avaliação prévia de impacto

• Avaliação sobre impacto de género

O proponente juntou ao projeto de lei a respetiva ficha de avaliação de impacto de género (AIG), na qual não

se identificam elementos que atentem contra a igualdade de género.

• Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.

Nesta fase do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada

com a linguagem discriminatória em relação ao género.

• Impacto orçamental

Assinala-se que a iniciativa estabelece princípios condicionantes das políticas orçamentais e fiscais e

estabelece novas regras de programação orçamental, como seja a consolidação numa conta do Orçamento

Climático da dotação orçamental para fins de política climática (artigo 27.º), entre outras alterações com

incidência no processo orçamental.

Em face da informação disponível, não é possível quantificar os encargos resultantes da aprovação da

presente iniciativa, devendo ser salvaguarda a sua produção de efeitos no exercício orçamental subsequente

ao ano da sua entrada em vigor.

• Outros impactos

A aferição de impactos na economia das metas estabelecidas na presente iniciativa justifica a realização de

estudos específicos, a nível sectorial e, eventualmente, nacional.

VII. Enquadramento bibliográfico

CURRY, Judith A. – Alterações climáticas: o que sabemos, o que não sabemos. Lisboa: Guerra e Paz,

2019. 132 p. ISBN 978-989-702-503-7. Cota: 52 – 439/2019.

Resumo: «A Terra vive um período de alterações climáticas e de aquecimento global. Sabemos que o

comportamento humano e as emissões de CO2 associadas contribuem para esse aquecimento. Mas tanto as

alterações climáticas como a sua solução foram ampla e excessivamente simplificadas.

Com clareza e frontalidade, uma cientista opõe-se ao atual consenso, que considera desvirtuar o método

científico e ser determinado por razões políticas.

Este é um livro que nos alerta para o perigo de agirmos sem conhecimento: podemos provocar uma catástrofe

humana, gerando atraso, pobreza e morte.»

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89

KLEIN, Naomi – O mundo em chamas: um plano B para o planeta. Lisboa: Editorial Presença, 2020. 311

p. ISBN 978-972-23-6515-4. Cota: 52 – 119/2020.

«Da moribunda Grande Barreira de Coral aos céus sufocados de fumo do Noroeste do Pacífico, passando

por uma mudança radical exigida pelo Vaticano, Klein aborda tópicos que vão do conflito entre a era da ecologia

e a nossa cultura do perpétuo presente até à questão de como a supremacia branca e as fronteiras fortificadas

são uma forma de barbárie climática. A autora pinta um quadro vívido dos colapsos sociais e ecológicos,

intimamente interligados, e explica que as alterações climáticas são um profundo desafio político e económico,

como também espiritual e criativo.»

OCDE – Financing climate objectives in cities and regions to deliver sustainable and inclusive growth

[Em linha]: case study. Paris: OECD, 2019. [Consult. 23 nov. 2020]. Disponível na intranet da AR:

https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/ee3ce00b-

en.pdf?expires=1606158379&id=id&accname=guest&checksum=5C8DA70534989560460A8AB6854493A3>.

Resumo: As escolhas de investimento que fizermos nos próximos anos irão determinar o caminho que vamos

seguir nas próximas décadas: um caminho de crescimento inclusivo, compatível com o clima ou um caminho

insustentável, ineficiente, decorrente do aumento da produção de carbono. As cidades e regiões, responsáveis

por 60% do investimento público nos países da OCDE, são elementos fundamentais neste cenário tendo em

conta as consequências dos seus gastos e investimentos no clima. Com grandes desigualdades em várias

cidades, o sucesso desta transição dependerá da capacidade dos governantes locais para conseguir levara a

cabo uma transição justa.

OCDE – Greening development co-operation [Em linha]: lessons from the OECD development

assistance committee. Paris: OECD, 2019. [Consult. 23 nov. 2020]. Disponível na intranet da AR:

https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/62cc4634-

en.pdf?expires=1606158257&id=id&accname=ocid194648&checksum=FABD5BC476758A77949F7B694B97C

236>. ISBN 978-92-64-52658-7.

Resumo: Segundo o presente documento, não será possível concretizar a Agenda 2030 para o

Desenvolvimento Sustentável, uma agenda de âmbito holístico, bem como os Objetivos de Desenvolvimento

Sustentável, sem uma adequada gestão das oportunidades e desafios ambientais. O desenvolvimento é um trio

que comporta as dimensões económica, social e ambiental, não podendo ser atingido quando qualquer uma

delas falha. Somos diariamente alertados para esta realidade através dos noticiários sobre crises ambientais,

realidade esta que nos está a fazer mudar para um desenvolvimento sustentável envolvendo uma cooperação

a todos os níveis.

ONU. Intergovernmental Panel on Climate Change – Climate change and land [Em linha]: IPCC special

report on climate change, desertification, land degradation, sustainable land management, food security,

and greenhouse gas fluxes in terrestrial ecosystems. [S.l.]: ONU. IPCC, 2019. [Consult. 23 nov. 2020].

Disponível em WWW:

https://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=128810&img=14425&save=true>.

Resumo: Este relatório do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas debruça-se sobre os

problemas criados pelas mudanças climáticas na utilização das terras. São analisados: os fluxos dos gases com

efeito de estufa nos ecossistemas terrestres; a utilização das terras e a sua gestão sustentável tendo em vista

uma adaptação e mitigação das alterações climáticas; a desertificação; a degradação das terras e a segurança

alimentar.

ROCHA, Ivone; SANTOS, Sofia – Chance to change: o Acordo de Paris e o modelo de crescimento

verde. Lisboa: Plátano Editora, 2018. 192 p. ISBN 978-989-760-220-7. Cota: 52 – 324/2018.

Resumo: «O Acordo de Paris e a neutralidade carbónica constituem um dos principais desafios que as

economias a nível internacional defrontam. É uma oportunidade fantástica, que promove uma aceleração da

inovação e das tecnologias, as quais terão de ser consubstanciadas em novos modelos de negócio. Para que

isto aconteça à velocidade necessária, é fundamental que os gestores, economistas e financeiros compreendam

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a necessidade de integrar as componentes da energia e do carbono nas estratégias de crescimento das

empresas e dos países. Ajustar os modelos de governança a nível internacional, nacional e empresarial é uma

necessidade para promover esta mudança de modelo económico. A educação, a capacitação técnica para a

economia verde, bem como a promoção de um pensamento de gestão e economia humanista são fundamentais

para alcançar um século XXI em equilíbrio.»

SANTOS, João Camargo Ribeiro Marques dos – Manual de combate às alterações climáticas. Lisboa:

Parsifal, 2018. 247 p. ISBN 978-989-8760-49-4. Cota: 52 – 167/2018.

Resumo: «O mundo já está muito diferente daquele em que a nossa civilização floresceu: mais quente, mais

extremo, mais inseguro. Para a frente, muito além da incerteza, ficam certezas: ainda pode piorar mais. O

sistema de produção em que vivemos criou uma devastação ambiental e social sem precedentes na nossa

história enquanto espécie. De entre todas essas devastações, a alteração da composição da nossa atmosfera

e o aquecimento global do planeta destacam-se pelo seu potencial catastrófico, alterando os climas em que a

nossa espécie proliferou.

Num mundo cada vez mais desigual, pendem sobre nós crises simultâneas: da banca, do emprego, da

produção, do ambiente, do clima, da democracia ou do capitalismo. É a crise do próprio Homo sapiens, com a

colisão entre o que é e o que pode ser. Nada ou tudo: a urgência das alterações climáticas é a urgência da

Humanidade. Para isso precisa de lutadores, pessoas empenhadas em resgatar o futuro. Por isso, para aprender

e ensinar a combater, este livro é um (feroz) guia de combate.»

SUSTENTABILIDADE: primeiro grande inquérito em Portugal. Lisboa: ICS, 2018. ISBN 978-972-671-

491-0. 178 p. Cota: 16 – 169/2019.

Resumo: «Este livro resulta do primeiro grande inquérito realizado à escala nacional sobre o tema da

sustentabilidade. As ruturas ambientais e sociais resultantes do modelo de crescimento económico prevalecente

têm-se feito sentir de forma progressiva em todo o mundo nos últimos anos, sobretudo a partir da crise financeira

mundial de 2008, com particulares repercussões em Portugal entre 2011 e 2014.

[…] Portugal é um laboratório fascinante nesta matéria por ter atravessado, nas últimas quatro décadas,

mudanças rápidas com impactos na vida quotidiana dos cidadãos. O livro leva-nos a conhecer modos de vida e

hábitos de consumo dos portugueses, identificando áreas onde se tornam prioritárias ações de informação,

sensibilização e mobilização e fornecendo pistas para definir estratégias de atuação no sentido de um

desenvolvimento sustentável assente numa relação mais equilibrada entre sociedade e natureza.»

THUNBERG, Greta – A nossa casa está a arder: a nossa luta contra as alterações climáticas. Lisboa:

Editorial Presença, 2019. 287 p. ISBN 978-972-23-6402-7. Cota: 52 – 255/2019.

Resumo: «A Nossa Casa Está a Arder é a história de Greta, dos seus pais e de Beata, sua irmã, que, como

ela, sofre de perturbações do espetro autista. É o relato de como uma família sueca decidiu confrontar-se com

uma crise iminente que afeta o nosso planeta. É uma tomada de consciência de que é urgente agir agora,

quando nove milhões de pessoas morrem anualmente por causa da poluição. É um grito de socorro de uma

rapariga que convenceu a própria família a mudar de vida e que agora procura convencer o mundo inteiro a

fazer o mesmo.»

UNIÃO EUROPEIA. Parlamento Europeu – O que é a neutralidade das emissões de carbono e como

pode ser atingida até 2050? [Em linha]. Bruxelas: Parlamento Europeu, 2019. [Consult. 23 nov. 2020].

Disponível em WWW:

https://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=129383&img=14820&save=true>.

Resumo: O presente artigo aborda a questão da neutralidade das emissões de carbono, nomeadamente a

nível europeu. Nele são apresentadas algumas estratégias da União Europeia com vista a atingir a neutralidade

das emissões de carbono ate 2050, tendo em conta os seguintes tópicos: o que é a neutralidade das emissões

de carbono?; compensação de carbono; os objetivos da EU; saiba mais sobre as políticas da UE para combater

as emissões de CO2.

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WALLACE-WELLS, David – A terra inabitável: como vai ser a vida pós-aquecimento global. Alfragide:

Lua de Papel, 2019. 365 p. ISBN 978-989-23-4712-7. Cota: 52 – 491/2019.

Resumo: «’É pior, muito pior do que pensa’, alerta-nos David Wallace-Wells. O premiado jornalista sabe do

que fala, há décadas que recolhe histórias sobre alterações climáticas. Algumas delas, no início, pareciam-lhe

quase fábulas – como a dos cientistas que ficaram isolados numa ilha de gelo rodeados por ursos polares.

Com o tempo, porém, deixou de ver nelas qualquer sentido alegórico. A realidade começou a fornecer-lhe

material de reflexão cada vez mais sombrio. Os desastres climáticos sucedem-se agora a uma velocidade e a

uma escala sem precedentes na história da humanidade. Ao mesmo tempo, todos os estudos científicos sobre

a transformação em curso do nosso planeta apontam num único sentido – o fim do mundo tal como o

conhecemos.»

————

PROJETO DE LEI N.º 578/XIV/2.ª

(LEI DE BASES DO CLIMA)

Parecer da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território e nota técnica elaborada

pelos serviços de apoio

Parecer

ÍNDICE

PARTE I – Considerandos

PARTE II – Consultas e contributos

PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer

PARTE IV – Conclusões

PARTE V – Anexos

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. Nota preliminar

O Projeto de Lei n.º 578/XIV/2.ª é uma iniciativa do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda (BE) que visa

definir as bases da política do clima, em cumprimento do disposto nos artigos 9.º («Tarefas fundamentais do

Estado») e 66.º («Ambiente e qualidade de vida») da Constituição da República Portuguesa.

A presente iniciativa foi apresentada à Assembleia da República no dia 28 de outubro de 2020 e admitida no

dia 30 de outubro do mesmo ano, tendo baixado à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território,

competente em razão da matéria, por determinação de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da

República, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 16.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

Este Projeto de Lei é subscrito por 19 deputados, no âmbito e termos do poder de iniciativa, consagrados no

n.º 1 do artigo 167.º e na alínea b) do artigo 156.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), bem como

no artigo 118.º e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento da Assembleia da República (RAR). Em

conformidade com o n.º 2 do artigo 119.º do RAR, a iniciativa em análise no presente parecer assume a forma

de projeto de lei.

O Projeto de Lei n.º 578/XIV/2.ª encontra-se redigido sob a forma de artigos e é precedido de uma breve

justificação ou exposição de motivos, cumprindo, assim, os requisitos formais previstos nas alíneas a) e c) do

n.º 1 do artigo 124.º do RAR. Também os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo 120.º

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do RAR, são respeitados, na medida em que não parece infringir a Constituição ou qualquer princípio nela

consignado.

De acordo com a nota técnica, pese embora o título respeite o disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário

dos diplomas1 e na alínea b) do n.º 1 do artigo 124.º do RAR, traduzindo sinteticamente o objeto principal da

iniciativa, poderá ser aperfeiçoado em caso de aprovação.

Em caso de aprovação, revestirá a forma de lei, sendo objeto de publicação na 1.ª série do Diário da

República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

O projeto de lei não suscita qualquer questão relacionada com a linguagem discriminatória em relação ao

género e a Nota Técnica aceita a valoração neutra dos impactos de género submetida pelo proponente na

Avaliação de Impacte de Género.

Releva-se, ainda, o impacto orçamental desta iniciativa legislativa, designadamente do artigo 15.º e do artigo

28.º, sugerindo a nota técnica que seja salvaguardada a produção de efeitos destes no exercício orçamental

subsequente ao ano da sua entrada em vigor. A nota técnica propõe, ainda, aferir os impactos económicos das

metas estabelecidas na presente iniciativa.

2. Objeto, conteúdo e motivação

O âmbito do Projeto de Lei n.º 578/XIV/2.ª, apresentado no artigo 1.º, é definir as bases da política do clima,

em cumprimento do disposto nos artigos 9.º e 66.º da Constituição da República Portuguesa. Neste sentido,

segundo os autores (artigo 2.º), «constitui objeto da presente Lei o estabelecimento das bases para atingir a

neutralidade climática, para a descarbonização da economia, para a mitigação e adaptação aos efeitos da crise

climática, para a resposta a perdas e danos, para a transição energética e ecológica, para a solidariedade

internacional, para a justiça social e climática e para o financiamento das políticas climáticas».

Do ponto de vista da sistemática, o Projeto de Lei n.º 578/XIV/2.ª (BE) é composto por nove capítulos que

encerram oitenta artigos, conforme segue:

CAPÍTULO I – PRINCÍPIOS GERAIS

Artigo 1.º Âmbito

Artigo 2.º Objeto

Artigo 3.º Objetivos

Artigo 4.º Definições

Artigo 5.º Princípio da transversalidade

Artigo 6.º Política climática

Artigo 7.º Neutralidade climática

Artigo 8.º Pico de emissões

CAPÍTULO II – MITIGAÇÃO

Artigo 9.º Orçamento do Carbono

Artigo 10.º Sequestro de Carbono

Artigo 11.º Antecipação da meta da neutralidade climática

Artigo 12.º Sumidouros de carbono aquáticos

Artigo 13.º Sistemas de produção agrícola, florestal e pecuária extensivos

Artigo 14.º Transição energética

Artigo 15.º Erradicação da pobreza energética

Artigo 16.º Energia elétrica com recurso a carvão

Artigo 17.º Exploração de reservas de combustíveis fósseis

1 Aprovada pela Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, com as alterações introduzidas pelas Lei n.º 2/2005, de 24 de janeiro, Lei n.º 26/2006, de 30 de junho, Lei n.º 42/2007, de 24 de agosto, e Lei n.º 43/2014, de 11 de julho.

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Artigo 18.º Mineração

Artigo 19.º Mineração em zonas marítimas sob soberania e/ou jurisdição nacional

Artigo 20.º Mix energético

Artigo 21.º Eletricidade renovável

Artigo 22.º Produção hidroelétrica de energia

Artigo 23.º Biocombustíveis

Artigo 24.º Biomassa

Artigo 25.º Fraturação hidráulica

Artigo 26.º Areias betuminosas

Artigo 27.º Energia nuclear

Artigo 28.º Eficiência energética

Artigo 29.º Eficiência energética do edificado público

Artigo 30.º Eficiência energética das habitações

Artigo 31.º Transição energética do edificado

Artigo 32.º Neutralidade climática da Assembleia da República e no Governo

Artigo 33.º Edifícios com reduzida pegada ecológica

Artigo 34.º Comunidades energéticas

Artigo 35.º Autoconsumo de energia solar

Artigo 36.º Transportes

Artigo 37.º Transportes públicos coletivos

Artigo 38.º Modos ativos de mobilidade

Artigo 39.º Aviação e voos domésticos no território nacional continental

Artigo 40.º Transporte marítimo

Artigo 41.º Indústria pesada

Artigo 42.º Obsolescência programada

Artigo 43.º Circuitos de produção-consumo de proximidade

Artigo 44.º Redução de bens descartáveis

Artigo 45.º Resíduos

Artigo 46.º Pecuária

Artigo 47.º Contratação pública

CAPÍTULO III – ADAPTAÇÃO

Artigo 48.º Plano Nacional para a Adaptação à Crise Climática

Artigo 49.º Ordenamento do território

Artigo 50.º Espaço urbano

Artigo 51.º Orçamento Agroflorestal

Artigo 52.º Reformulação da Política Agrícola Comum

Artigo 53.º Sustentabilidade dos recursos hídricos

Artigo 54.º Ciclo da água

Artigo 55.º Saúde pública e saúde ambiental

Artigo 56.º Proteção civil

Artigo 57.º Preparação frente a eventos climáticos extremos

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Artigo 58.º Deslocalização de populações devido a perdas e danos

CAPÍTULO IV – COOPERAÇÃO E SOLIDARIEDADE INTERNACIONAL

Artigo 59.º Princípio da participação internacional

Artigo 60.º Política externa na área do clima

Artigo 61.º Fenómenos climáticos extremos no exterior

Artigo 62.º Perdas e danos no exterior

Artigo 63.º Ecocídio

Artigo 64.º Refugiados climáticos

Artigo 65.º Projetos internacionais

Artigo 66.º Financeirização da resposta climática

Artigo 67.º Informação da política internacional climática

CAPÍTULO V – CONHECIMENTO

Artigo 68.º Investigação e desenvolvimento

Artigo 69.º Educação

Artigo 70.º Educação ambiental

CAPÍTULO VI – FISCALIDADE E FINANCIAMENTO

Artigo 71.º Fiscalidade verde

Artigo 72.º Aviação e navegação internacionais

Artigo 73.º Ligações aéreas nas Regiões Autónomas

Artigo 74.º Financiamento da resposta climática

CAPÍTULO VII – PARTICIPAÇÃO E DEMOCRACIA

Artigo 75.º Participação

Artigo 76.º Proteção de ativistas climáticos e ambientais

Artigo 77.º Proteção da democracia

CAPÍTULO VIII – FISCALIZAÇÃO

Artigo 78.º Fiscalização

Artigo 79.º Comissão Técnica Independente para a Crise Climática

CAPÍTULO IX – DISPOSIÇÕES FINAIS

Artigo 80.º Entrada em vigor

Procurando antecipar a data para atingir a neutralidade carbónica, a iniciativa legislativa estabelece metas

de redução de Gases com Efeito de Estufa (GEE) e prevê medidas para as atingir. Assim, o Bloco de Esquerda

propõe a criação de um orçamento de carbono; define metas de sequestro de carbono para o sector

agroflorestal; prevê o abandono da produção energética a carvão; consagra a aposta nos transportes públicos

coletivos e na mobilidade ativa; defende o combate à obsolescência programada, a promoção de circuitos de

produção-consumo de proximidade e a redução de bens descartáveis; estabelece um programa para a redução

de resíduos, a criação da Inspeção-geral das Emissões Industriais e a interdição da prospeção, pesquisa e

exploração de hidrocarbonetos, no período de transição energética.

O projeto de lei em apreço estatui o «Plano Nacional para a Adaptação à Crise Climática» (artigo 48.º) para

responder no âmbito do planeamento e ordenamento do território, da gestão das áreas marinhas, do

ordenamento florestal e agrícola, da sustentabilidade dos recursos hídricos, da saúde publica, da saúde

ambiental e da proteção civil. A iniciativa em análise inclui também medidas para o ordenamento florestal e

agrícola e para a reformulação da Política Agrícola Comum e contempla medidas para a adaptação dos espaços

urbanos à crise climática e medidas de preservação dos recursos hídricos.

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Na esfera das cooperação e solidariedade internacional, traçando o enquadramento da política externa em

matéria climática, os proponentes estabelecem o reconhecimento do estatuto de refugiado climático e do crime

de ecocídio, definindo, assim, novos conceitos jurídicos, e sublinham a importância de o Estado Português se

opor, no quadro internacional, à financeirização dos instrumentos de resposta climática e à constituição de

direitos a poluir.

O Projeto de Lei enfatiza a centralidade do conhecimento, tratando a investigação científica, o

desenvolvimento tecnológico, a educação e a educação ambiental, nos artigos 68.º e seguintes.

Importa, também, salientar a consagração no projeto de lei da fiscalidade verde, enquadrada nos princípios

de progressividade e de justiça fiscal, prevendo a eliminação de incentivos, isenções e benefícios a setores de

atividade económica como a aviação e a navegação marítima de transporte de mercadorias, e do financiamento

da resposta climática, firmado no cumprimento dos critérios da proteção das populações, da conservação da

natureza e preservação da biodiversidade, da redução das emissões de GEE, do aumento da captura natural

de carbono e das proteção, preservação e do restauro de ecossistemas.

É proposto o direito de participação nas políticas climáticas, mecanismos de proteção a ativistas climáticos e

ambientais e a constituição de uma Comissão Técnica Independente para a Crise Climática, cuja missão

consiste na avaliação e monitorização do

3. Enquadramento jurídico

A Constituição da República Portuguesa consagra, no seu artigo 66.º, o direito de todos a «um ambiente de

vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender», afirmando-se assim como direito

constitucional fundamental, análogo aos direitos, liberdades e garantias,2 prevendo que incumbe ao Estado

assegurá-lo, no quadro de um desenvolvimento sustentável, por meio de organismos próprios e com o

envolvimento e a participação dos cidadãos.

A título de tarefas fundamentais, a Constituição, no seu artigo 9.º, atribui ao Estado a defesa da natureza e

do ambiente, a preservação dos recursos naturais e incumbência de assegurar um correto ordenamento do

território, bem como a promoção do bem-estar e da qualidade de vida do povo e a efetivação dos direitos

económicos, sociais, culturais e ambientais.

O artigo 165.º da CRP, na alínea g) do seu n.º 1, reserva à Assembleia da República legislar sobre «as bases

do sistema de proteção da natureza, do equilíbrio ecológico e do património cultural», devendo esta, segundo

Gomes Canotilho e Vital Moreira, «tomar as opções político-legislativas fundamentais e a definir a disciplina

básica do regime jurídico, não podendo limitar-se a simples normas de remissão ou normas praticamente em

branco.»3

As bases da política de ambiente foram primeiro definidas pela Lei n.º 11/87, de 7 de abril, num processo

que apenas mereceu os votos contra do CDS e do Deputado independente Borges de Carvalho. Esta Lei de

Bases original foi revogada e substituída pela Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, que aprova as bases da política

de ambiente, e que mereceu os votos contra dos grupos parlamentares do PS, do PCP, do BE e do PEV que,

cada um, apresentou projeto próprio sobre a matéria.

A Lei n.º 19/2014 tem em vista a efetivação dos direitos ambientais através da promoção do desenvolvimento

sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em particular, dos ecossistemas e dos recursos

naturais, contribuindo para o desenvolvimento de uma sociedade de baixo carbono e de uma «economia verde»,

racional e eficiente na utilização dos recursos naturais. Este diploma estabelece que a realização desta política

é competência do Estado, através da ação direta dos seus órgãos e agentes nos diversos níveis de decisão

local, regional, nacional, europeia e internacional, bem como da mobilização e da coordenação de todos os

cidadãos e forças sociais, num processo participado e assente no pleno exercício da cidadania ambiental e

obedecendo a princípios de transversalidade e integração, entre outros. Entre os objetos da lei consta o combate

às alterações climáticas.

2 MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada – Universidade Católica Editora 2017, volume I, pág. 974., citados na Nota Técnica do presente projeto de lei. 3 CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa Anotada – Coimbra Editora, 2007, volume I, pág. 847.

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O desenvolvimento de instrumentos de política climática a nível internacional começa, verdadeiramente, com

a criação em 1988 do Painel Intergovernamental para as Alterações Climáticas e a Conferência das Nações

Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, em 1992 e de onde emanou a Convenção-

Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas, ratificada por Portugal através do Decreto n.º 20/93

de 21 de junho. A esta Convenção seguir-se-á o Protocolo de Quioto, assinado em 1998 e ratificado pelo Decreto

n.º 7/2002, de 25 de março, e o Acordo de Paris, adotado em dezembro 2015 e ratificado por Portugal através

da Resolução da Assembleia da República n.º 197-A/2016, de 30 de setembro.

Em Portugal, estes instrumentos internacionais repercutiram-se na criação da Comissão para as Alterações

Climáticas, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 72/98, de 29 de junho, a qual tinha por missão,

designadamente, a elaboração da Estratégia para as Alterações Climáticas (EAC), que veio a ser aprovada pela

Resolução do Conselho de Ministros n.º 59/2001, de 30 de maio e atualizada pela Resolução do Conselho de

Ministros n.º 24/2010, de 1 de abril, que aprovou a Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas

(ENAAC). A Comissão para as Alterações Climáticas criou, ainda, o Programa Nacional para as Alterações

Climáticas, primeiro aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 119/2004, de 31 de julho, e

atualizado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 104/2006 de 23 de agosto. Estes instrumentos foram

reforçados pela aprovação do Roteiro Nacional de Baixo Carbono 2050 (RNBC 2050) e do Programa Nacional

para as Alterações Climáticas para o período 2013-2020 (PNAC 2020) pela Resolução do Conselho de Ministros

n.º 93/2010, de 26 de novembro, e pela aprovação do Compromisso para o Crescimento Verde (CCV), pela

Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2015, de 30 de abril.

A Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho, aprovou o Quadro Estratégico para a

Política Climática (QEPiC), que contempla um novo Programa Nacional para as Alterações Climáticas

2020/2030 e a segunda fase da ENAAC, criando ainda a Comissão Interministerial do Ar e das Alterações

Climáticas.

No seguimento da aprovação do Acordo de Paris, Portugal comprometeu-se com a neutralidade carbónica

até 2050 na COP22 em Marraquexe, tendo elaborado para isso o Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050

(RNC2050), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 107/2019, de 1 de julho. Destaca-se, ainda,

o Programa de Ação para a Adaptação às Alterações Climáticas (P-3AC), aprovado pela Resolução de Conselho

de Ministros n.º 130/2019, de 2 de agosto.

Deve, ainda, ser referido a vigência da Lei n.º 93/2001, que dá força de lei à criação de Programas Nacionais

de combate às Alterações Climáticas e cria um Observatório Nacional sobre as Alterações Climáticas em

Portugal.

Em termos comparativos, o Reino Unido foi o primeiro país a adotar uma lei com um objeto semelhante a

uma Lei de Bases do Clima. Outros países também já o fizeram como a França, Alemanha, Suécia e Dinamarca.

Em várias destas leis está prevista a existência de uma entidade independente de base científica para

aconselhar a política climática, como o Climate Change Committee no Reino Unido, o Alto Comissariado para

as Alterações Climáticas em França e o Painel Independente de Peritos sobre as Alterações Climáticas na

Alemanha. Em Espanha, está de momento em debate parlamentar um Projeto de Lei sobre as Alterações

Climáticas e a Transição Energética, em moldes semelhantes à discussão que agora se inicia no parlamento

português.

A União Europeia está também atualmente a discutir a sua Lei do Clima, proposta pelo Vice-Presidente da

Comissão, Frans Timmermans, incluído no âmbito do Pacto Ecológico Europeu, tendo recentemente sido

aumentado a ambição das metas de redução das emissões até 2030 em relação aos níveis de 1990 para, pelo

menos, 55%. Esta Lei do Clima assume a forma de regulamento, sendo assim de aplicação imediata nos

Estados-Membros, sem necessidade de transposição. A transição ecológica tem sido priorizada no quadro

financeiro europeu, com a alocação de cerca de 30% dos fundos da UE na luta contra as alterações climáticas,

nos vários instrumentos, desde o Quadro Financeiro Plurianual, às verbas de recuperação e resiliência Next

Generation EU e, ainda, tendo sido criado o Fundo para uma Transição Justa.

No contexto europeu deve-se, ainda, dar especial destaque para o regime de comércio europeu de licenças

de emissão, que tem vindo a ser revisto, bem como para a diretiva sobre tributação de energia, cuja revisão

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antecipa-se para breve, e que são considerados como instrumentos chave para acelerar a descarbonização da

economia e sociedade europeia.

4. Iniciativas legislativas, projetos de resolução e petições pendentes sobre matéria conexa

Da pesquisa efetuada à base de dados do processo legislativo e atividade parlamentar (PLC), verificou-se a

pendência das seguintes iniciativas legislativas:

• Projeto de Lei n.º 23/XIV/1.ª (PEV) – Determina a elaboração pelo Governo de um relatório sobre o clima,

prévio à apresentação do Orçamento do Estado, com vista à sua apresentação à Assembleia da República;

• Projeto de Lei n.º 131/XIV/1.ª (PAN) – Lei de bases do clima;

• Projeto de Lei n.º 446/XIV/1.ª (PCP) – Estabelece as Bases da Política de Ambiente e Ação Climática;

• Projeto de Lei n.º 526/XIV/2.ª (PEV) – Lei-Quadro da Política Climática;

• Projeto de Lei n.º 577/XIV/2.ª (PS) – Lei de Bases da Política do Clima;

• Projeto de Lei n.º 598/XIV/2.ª (PSD) – Lei de Bases do Clima;

• Projeto de Lei n.º 605/XIV/2.ª (NInsc CR) – Define as Bases da Política Climática;

• Projeto de Lei n.º 609/XIV/2.ª (NInsc JKM) – Lei de Bases da Política Climática.

A mesma pesquisa permitiu constatar que não existem, na presente Legislatura, petições sobre esta matéria.

Esta iniciativa legislativa encontra antecedentes na aprovação unânime da Resolução da Assembleia da

República n.º 125/2019, de 29 de julho, que recomenda ao Governo que declare o estado de «emergência

climática».

Não se consubstanciando em iniciativas legislativas, importa ainda destacar o acompanhamento das COP

21 (Paris, 2015) a 25 (Madrid, 2019) e a realização de várias audições e conferências, das quais se destaca a

Conferência «Oportunidade para uma Lei de Bases do Clima», em parceria com a Associação Ambientalista

Zero, em fevereiro de 2019.

PARTE II – CONSULTAS E CONTRIBUTOS

A propósito das consultas obrigatórias, a nota técnica refere que, «atenta a relevância da matéria para o

ambiente, deverá ser deliberada a audição de organizações não-governamentais de ambiente, ao abrigo da Lei

n.º 35/98, de 18 de julho, bem como dos principiais sectores envolvidos, organismos públicos e membro do

Governo responsável pela área da ação climática».

Nos termos do artigo 142.º do RAR e para os efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição da República

Portuguesa, foi promovida pelo Exmo. Sr. Presidente da Assembleia da República a audição dos órgãos de

governo próprios das Regiões Autónomas, no dia 5 de novembro de 2020.

No mesmo sentido, foi apresentado pedido de audiência da CIP – Confederação Empresarial de Portugal e

enviado à Comissão parecer sobre a iniciativa emitido pela DECO – Associação Portuguesa para a Defesa do

Consumidor.

Acresce a possibilidade de, ao abrigo do artigo 140.º Regimento da Assembleia da República («Discussão

pública»), a Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território propor ao Presidente da Assembleia

da República a discussão pública do projeto nos termos dos n.os 3 e 4 do artigo 134.º pelo período que vier a

ser considerado adequado.

PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

O relator do presente Parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em análise, que, de resto,

é de «elaboração facultativa», conforme disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da

República.

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PARTE IV – CONCLUSÕES

A Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território, em reunião realizada no dia 5 de janeiro de

2021, aprova o seguinte parecer:

1. O Projeto de Lei n.º 578/XIV/2.ª, da autoria do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda (BE), visa criar

a Lei de Bases do Clima.

2. A iniciativa legislativa em apreço no presente Parecer reúne os requisitos constitucionais, legais e

regimentais para ser apreciada e votada em Plenário da Assembleia da República, reservando os grupos

parlamentares as suas posições e decorrentes sentidos de voto para o debate.

Palácio de S. Bento, 5 de janeiro de 2020.

O Deputado relator, Miguel Matos — O Presidente da Comissão — José Maria Cardoso.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 5 de janeiro de 2021.

PARTE V – ANEXOS

Nota técnica, datada de 29 de dezembro de 2020 e elaborada ao abrigo do disposto no artigo 131.º do

Regimento da Assembleia da República.

Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 578/XIV/2.ª (BE)

Aprova a Lei de Bases do Clima

Data de admissão: 30 de outubro de 2020

Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território (11.ª)

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Lia Negrão (DAPLEN); Cristina Ferreira (DILP); Luís Silva (BIB); Pedro Silva e Elodie Rocha (CAE/DAC); Isabel Gonçalves (DAC).

Data: 10 de dezembro 2020.

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I. Análise da iniciativa

• A iniciativa

A presente iniciativa, apresentada pelos Deputados do Grupo Parlamentar do BE, visa definir as bases da

política do clima, dando cumprimento ao disposto nos artigos 9.º («Tarefas fundamentais do Estado») e 66.º

(«Ambiente e qualidade de vida») da Constituição da República Portuguesa (Constituição), na linha do disposto

no artigo 2.º da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas.

O articulado, composto por 80 artigos, encontra-se estruturado em nove capítulos (I – «Princípios e

Objetivos»; II – «Mitigação» III – «Adaptação»; IV – «Cooperação e Solidariedade Social»; V – «Conhecimento»;

VI – «Fiscalidade e Financiamento»; VII – «Participação e Democracia»; VIII– «Fiscalização» IX– «Disposições

finais»).

No que respeita a Mitigação, tendo em conta a gravidade da crise climática e a urgência do seu combate,

procura a antecipação da neutralidade climática em relação ao objetivo fixado do roteiro para a neutralidade

carbónica da economia portuguesa (2050). Prevê ainda que, em cada ano, as emissões de GEE sejam

estruturalmente inferiores às emissões do ano anterior, reconhecendo a urgência da redução significativa das

emissões de GEE até 2030 e no curto-prazo (artigo 7.º).

É instituído um Orçamento do Carbono para Portugal que, a cada 5 anos, explicita e detalha o balanço

entre as emissões de GEE e as remoções da atmosfera desses gases. A presente iniciativa propõe a criação

de uma entidade (Comissão Interministerial da Ação Climática) responsável pela elaboração do Orçamento de

Carbono, no qual deverão ser fixadas metas de reduçãopelo menos 60% as emissões de GEE do país até

2030, face às emissões de 2005, excluindo dos cálculos de redução de emissões o sequestro de carbono; e por

detalhar, por área de atividade económica, as metas de emissões de GEE para cada ano.

A erradicação da pobreza energética é central nas políticas de transição energética (artigo 14.º a 35.º).

Consagram-se também as prioridades sobre política de transportes (36.º a 40.º) e economia circular, tendo

em vista contribuir eficazmente para a redução de emissões.

Relativamente a Adaptação, é instituído um Plano Nacional para a Adaptação à Crise Climática (48.º),

revisto a cada cinco anos e estabelece a resposta climática no planeamento e ordenamento do território, na

gestão das áreas marinhas, no ordenamento florestal e agrícola, na sustentabilidade dos recursos hídricos, na

saúde pública, na saúde ambiental e na proteção civil. Neste ângulo, são determinadas, entre outras, medidas

a nível de ordenamento do território e política das cidades, bem como de preparação para eventos climáticos

extremos (artigo 57.º).

São traçadas as linhas enquadradoras da política externa na área do clima, sendo ainda definidos novos

conceitos jurídicos como «ecocídio» (artigo 63.º) e «estatuto de refugiado climático».

Nos artigos 71.º e seguintes, consagram-se princípios de fiscalidade verde e financiamento da resposta

climática.

É também constituído o direito de participação das populações nas políticas climáticas e são criados

mecanismos para proteção de ativistas climáticos e ambientais alvo de ações judiciais estratégicas contra a

participação pública.

No capítulo final («Disposições transitórias e finais») prevê-se entrada em vigor no dia do mês seguinte ao

da sua publicação.

• Enquadramento jurídico nacional

A Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra o direito ao ambiente como um direito constitucional

fundamental. Neste contexto atribui ao Estado tarefas fundamentais, como defender a natureza e o ambiente,

preservar os recursos naturais e assegurar um correto ordenamento do território. Atribui, também, ao Estado a

promoção do bem-estar e da qualidade de vida do povo bem como a efetivação dos direitos económicos, sociais,

culturais e ambientais (artigo 9.º). O seu artigo 66.º prevê que todos têm direito a um ambiente de vida humano,

sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender. E prevê, ainda, que incumbe ao Estado assegurar

o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, por meio de organismos próprios e com o

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envolvimento e a participação dos cidadãos. Para Jorge Miranda e Rui Medeiros «o Estado de Direito reinventa-

se pela via das políticas públicas ambientais (…), seja na da biodiversidade ou das alterações climáticas, seja

do tratamento de resíduos ou do combate ao ruído…». Segundo os Professores, «inscrito no catálogo dos

direitos económicos, sociais e culturais, o direito fundamental ao ambiente possui suficiente determinabilidade

para poder ser estabelecida a sua analogia aos direitos, liberdades e garantias…». Prosseguem, referindo que

«o ambiente reclama uma permanente atenção à evolução e um sentido de adaptação a essa evolução, devendo

o legislador definir e conformar específicos deveres de proteção, na base de grandes princípios jurídicos»1.

Segundo os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, «o dever de defender o ambiente pode justificar

e exigir a punição contraordenacional ou penal dos atentados ao ambiente, para além das consequências em

termos de responsabilidade civil pelos danos causados (o artigo 52.º, n.º 3 refere-se expressamente à reparação

de danos). Na sua dimensão de direito positivo – isto é, direito a que o ambiente seja garantido e defendido –,

o direito ao ambiente implica para o Estado a obrigação de determinadas prestações, cujo não cumprimento

configura, entre outras coisas, situações de omissão inconstitucional, desencadeadoras do mecanismo do

controlo da inconstitucionalidade por omissão (cfr. artigo. 283.º)»2.

É matéria de reserva relativa da Assembleia da República (AR) legislar sobre «as bases do sistema de

proteção da natureza, do equilíbrio ecológico e do património cultural» [artigo 165.º, n.º 1, alínea g) da CRP].

Segundo a análise proposta no Acórdão n.º 3/89, de 11 de janeiro, do Tribunal Constitucional, (DR, II Série, de

12 de abril de 1989) podem ser discernidos três níveis: 1.º) um nível mais exigente, em que toda a

regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR, 2.º) um nível menos exigente, em que a reserva da

Assembleia se limita a um regime geral, ou seja, em que compete à Assembleia definir o regime comum ou

normal, sem prejuízo de regimes especiais que podem ser definidos pelo Governo, ou se for caso disso, pelas

Assembleia Legislativas regionais; 3.º) um terceiro nível, em que a competência da Assembleia da República é

reservada apenas no que concerne às bases gerais dos regimes jurídicos das matérias. Para Gomes Canotilho

e Vital Moreira3 a matéria relativa à proteção da natureza e do equilíbrio ecológico inclui-se neste terceiro nível.

Segundo os autores «não é fácil definir senão aproximadamente o que deve entender-se por bases gerais.

Seguro é que deve ser a AR a tomar as opções político-legislativas fundamentais e a definir a disciplina básica

do regime jurídico, não podendo limitar-se a simples normas de remissão ou normas praticamente em branco.»

«As leis de bases devem ser desenvolvidas mediante diploma legislativo (…) em princípio pelo Governo

mediante decreto-lei de desenvolvimento [segundo dispõe o artigo 198.º, n.º 1. alínea c) da CRP]».

As bases da política de ambiente estão aprovadas pela Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, (versão consolidada).

Nos termos do seu artigo 2.º, a política de ambiente visa a efetivação dos direitos ambientais através da

promoção do desenvolvimento sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em particular dos

ecossistemas e dos recursos naturais, contribuindo para o desenvolvimento de uma sociedade de baixo carbono

e uma «economia verde», racional e eficiente na utilização dos recursos naturais, que assegure o bem-estar e

a melhoria progressiva da qualidade de vida dos cidadãos. Incumbe ao Estado a realização da política de

ambiente, tanto através da ação direta dos seus órgãos e agentes nos diversos níveis de decisão local, regional,

nacional, europeia e internacional, como através da mobilização e da coordenação de todos os cidadãos e forças

sociais, num processo participado e assente no pleno exercício da cidadania ambiental.

As políticas públicas ambientais obedecem, nos termos do artigo 4.º, aos princípios das transversalidade e

da integração, da cooperação internacional, do conhecimento e da ciência, da educação ambiental, e da

informação e da participação. E nos componentes associados a comportamentos humanos a política de

ambiente tem por objeto, designadamente, as alterações climáticas.

Os instrumentos da execução da política de ambiente encontram-se organizados da seguinte forma:

✓ Informação ambiental (conhecimento e informação disponíveis, monitorização e recolha de dados);

✓ Planeamento (estratégias, programas e planos);

✓ Económicos e financeiros (instrumentos de apoio financeiro, de compensação ambiental, contratuais, de

fiscalidade ambiental, de prestações e garantias financeiras e de mercado);

1MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada – Universidade Católica Editora 2017, volume I, pág. 974. 2 CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa Anotada – Coimbra Editora, 2007, volume I, pág. 847. 3 CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa Anotada – Coimbra Editora, 2007, volume II, pág. 325.

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✓ Avaliação ambiental (prévia à aprovação de programas, planos e projetos, públicos ou privados);

✓ Autorização ou licenciamento ambiental (atos permissivos prévios a atividades potencialmente ou

efetivamente poluidoras ou suscetíveis de afetar significativamente o ambiente e a saúde humana);

✓ Desempenho ambiental (melhoria contínua do desempenho ambiental, designadamente a pegada

ecológica, a rotulagem ecológica, as compras públicas ecológicas e os sistemas de certificação);

✓ Controlo, fiscalização e inspeção (controlo das atividades suscetíveis de ter um impacto negativo no

ambiente);

✓ Outros instrumentos (de ordenamento do território, de política de transporte e política energética).

No que diz respeito ao estado do ambiente, a lei impõe ao Governo a obrigação de apresentar à Assembleia

da República, um relatório anual sobre o estado do ambiente em Portugal, referente ao ano anterior, bem como

um livro branco também sobre o estado do ambiente, de cinco em cinco anos (artigo 23.º). Com efeito, a Agência

Portuguesa do Ambiente (APA) disponibilizou no seu site o Relatório do Estado do Ambiente referente a 2019,

elaborado anualmente nos termos do disposto na Lei de Bases do Ambiente. O Relatório está dividido em oito

domínios ambientais: Economia e Ambiente, Energia e Clima, Transportes, Ar e Ruído, Água, Solo e

Biodiversidade, Resíduos e Riscos Ambientais. As fichas apresentam um formato muito sucinto, referindo as

principais conclusões de cada temática, remetendo para o Portal do Estado do Ambiente a análise da evolução

de cada indicador.

Concretamente sobre as alterações climáticas, o quadro de políticas públicas conta com vários instrumentos

que incluem as vertentes de mitigação e de adaptação.

O desenvolvimento desses instrumentos da política das alterações climáticas teve início em 1998 com a

criação da Comissão para as Alterações Climáticas, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 72/98, de 29

de junho, a qual tinha por missão, designadamente, a elaboração da Estratégia para as Alterações Climáticas

(EAC), que veio a ser aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 59/2001,4 de 30 de maio.

A Estratégia para as Alterações Climáticas foi depois revista em 2010 pela Resolução do Conselho de

Ministros n.º 24/2010,5 de 1 de abril, que aprovou a Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas.

Também em 2010 se destaca a aprovação do Roteiro Nacional de Baixo Carbono 2050 (RNBC 2050) e do

Programa Nacional para as Alterações Climáticas para o período 2013-2020 (PNAC 2020) pela Resolução do

Conselho de Ministros n.º 93/2010, de 26 de novembro.

A estratégia para as alterações climáticas foi posteriormente reforçada com a aprovação do Compromisso

para o Crescimento Verde (CCV), pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2015, de 30 de abril, cujo

objetivo se prendeu com o estabelecimento das bases impulsionadoras da transição para um modelo de

desenvolvimento capaz de conciliar o crescimento económico com um menor consumo de recursos naturais,

com a qualidade de vida das populações e com a inclusão social e territorial.

O Quadro Estratégico para a Política Climática (QEPiC), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros

n.º 56/2015,6 de 30 de julho, enquadra-se no âmbito da estratégia de crescimento verde e estabelece a visão e

os objetivos da política climática nacional no horizonte 2030. O mesmo diploma aprovou também o Programa

Nacional para as Alterações Climáticas 2020/2030 (PNAC 2020/2030) e a Estratégia Nacional de Adaptação às

Alterações Climáticas (ENAAC 2020). O QEPiC assegura a resposta nacional aos compromissos já assumidos

para 2020 e propostos para 2030 no âmbito internacional e da União Europeia.

Já em 2019 foram aprovados mais dois instrumentos, tanto na vertente da mitigação como na vertente da

adaptação. O primeiro consiste no Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 (RNC2050), aprovado pela

Resolução do Conselho de Ministros n.º 107/2019, de 1 de julho, e que tem como objetivo explorar a viabilidade

de trajetórias que conduzam à neutralidade carbónica, de identificar os principais vetores de descarbonização e

de estimar o potencial de redução dos vários setores da economia nacional, como a energia e indústria, a

mobilidade e os transportes, a agricultura, florestas e outros usos de solo, e os resíduos e águas residuais. O

segundo consiste no novo Programa de Ação para a Adaptação às Alterações Climáticas (P-3AC), aprovado

pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 130/2019, de 2 de agosto, que visa concretizar o segundo objetivo

da ENAAC 2020, o qual consiste em implementar medidas de adaptação, essencialmente identificando as

4 Entretanto revogada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho. 5 Igualmente revogada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho. 6 Retificada pela Declaração de Retificação n.º 4/2015, de 11 de setembro, publicada no Diário da República n.º 182, 1.ª série, de 17 de setembro.

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intervenções físicas com impacto direto no território. Para o efeito, estabelece as linhas de ação e as medidas

prioritárias de adaptação, identificando as entidades envolvidas, os indicadores de acompanhamento e as

potenciais fontes de financiamento.

A vertente de mitigação da política inclui, ainda, a implementação do Comércio Europeu de Licenças de

Emissão (CELE). O acompanhamento de caráter político é assegurado pela Comissão Interministerial para o Ar

e Alterações Climáticas (CIAAC) constituída pelos membros do governo cujas matérias se relacionam com as

políticas climáticas. Para o reporte e monitorização da implementação das políticas climáticas e das ações

desenvolvidas estão incluídos no QEPiC o Sistema Nacional para Políticas e Medidas (SPeM) que foi criado

pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/2016, de 26 de agosto, e o Sistema Nacional de Inventário de

Emissões por Fontes e Remoção por Sumidouros de Poluentes Atmosféricos (SNIERPA) criado pela Resolução

do Conselho de Ministros n.º 68/2005, de 13 de janeiro, e reestruturado pela Resolução do Conselho de Ministros

n.º 20/2015, de 14 de abril, que revogou a Resolução do Conselho de Ministros n.º 68/2005, de 13 de janeiro. O

Inventário Nacional de Emissões Atmosféricas (INERPA) constitui um ponto-chave da política de combate às

alterações climáticas, uma vez que é com base no inventário de emissões e em projeções baseadas nos dados

para ele recolhidos que se calculam metas, se podem consistentemente estimar esforços de redução e se

monitoriza e verifica o respetivo cumprimento.

Por último, refira-se que a política climática deve ser alinhada com as medidas contempladas pela Resolução

do Conselho de Ministros n.º 46/2016, de 26 de agosto, que aprova a Estratégia Nacional para o Ar (ENAR

2020).

II. Enquadramento parlamentar

Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Encontram-se em apreciação as seguintes iniciativas sobre matéria conexa:

• Projeto de Lei n.º 23/XIV/1.ª (PEV) – Determina a elaboração pelo Governo de um relatório sobre o clima,

prévio à apresentação do Orçamento do Estado, com vista à sua apresentação à Assembleia da República

• Projeto de Lei n.º 131/XIV/1.ª (PAN) – Lei de bases do clima

• Projeto de Lei n.º 446/XIV/1.ª (PCP) – Estabelece as Bases da Política de Ambiente e Ação Climática

• Projeto de Lei n.º 526/XIV/2.ª (PEV) – Lei-Quadro da Política Climática

• Projeto de Lei n.º 577/XIV/2.ª (PS) – Lei de Bases da Política do Clima

Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

1) Processo de ratificação do Acordo de Paris – No âmbito da celebração do Acordo de Paris, o Governo

apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 18/XIII, que foi aprovada com os votos a favor do

PSD, do PS, do BE, do CDS-PP, do PEV, do PAN e a abstenção do PCP. Veio a resultar na publicação da

Resolução da Assembleia da República n.º 197-A/2016, de 30 de setembro, que «Aprova o Acordo de Paris, no

âmbito da Convenção Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas, adotado em Paris, em 12 de

dezembro de 2015».

2) Resolução da Assembleia da República n.º 125/2019, de 29 de julho – Recomenda ao Governo que

declare o estado de «emergência climática»7 – Resolução, aprovada por unanimidade, pela qual a

Assembleia da República recomendou ao Governo que i) pronuncie uma declaração de estado de

«emergência climática», ii) assuma o compromisso de promover a máxima proteção de pessoas, economias,

espécies e ecossistemas, e de restaurar condições de segurança e justiça climáticas; iii) inste e coopere com

7 Projeto de Resolução n.º 2155/XIII/PAN – Recomenda ao Governo que declare o estado de emergência climática e se comprometa com ações necessárias e firmes para alcançar a neutralidade carbónica e Projeto de Resolução n.º 2160/XIII/BE – Recomenda ao Governo a Declaração do Estado de Urgência Climática

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outros Estados-Membros, as instituições da União Europeia e Estados terceiros com vista a determinar as

melhores práticas para limitar o aquecimento global e mantê-lo abaixo de um grau e meio, e a implementar

métodos que auxiliem à concretização desse fim; iv) Articule com os restantes órgãos de soberania para que

reconheçam igualmente a emergência climática, assumindo orientações políticas em coerência; v) coopere com

os parceiros nacionais com o objetivo de definir estratégias e planos relevantes neste âmbito.

Pela especial importância que revestem para os trabalhos preparatórios desta iniciativa, destacam-se ainda

os seguintes encontros e atividades no que concerne a alterações climáticas:

– Acompanhamento das Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas para as

Alterações Climáticas – COP 21 (Paris, 2015) à COP 25 (Madrid, 2019)

– Audições sobre Alterações Climáticas,nomeadamente Debate temático, requerido pelo Governo, sobre

alterações climáticas, em conjunto com a Proposta de Resolução n.º 18/XIII (1.ª) — Aprova o Acordo de Paris,

no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas, adotado em Paris, em 12

de dezembro de 2015, e o Projeto de Resolução n.º 477/XIII (2.ª) — Uma política de defesa da natureza ao

serviço do povo e do País (PCP), em 30 de setembro de 2016; Audição para apresentação da «Consulta

Pública sobre Energia e Clima – A Opinião dos Portugueses» pela Professora Luísa Schmidt e Dr.ª Ana

Delicado, em 15 de dezembro de 2015; Audições para apresentação dos Relatórios do Estado Ambiente de

2015, 2016 e 2017, com a Agência Portuguesa do Ambiente, respetivamente em 12 de julho de 2016 e 28 de

março de 2018; Audição do Ministro do Ambiente e da Transição Energética, sobre a posição do governo

português na COP23, em 13 de novembro de 2017; Audição para apresentação do Roteiro para a

Neutralidade Carbónica (RNC2050), com o Ministro do Ambiente e da Transição Energética, Secretário de

Estado Adjunto e do Ambiente e Secretário de Estado da Energia, em 23 de janeiro de 2019

– Conferência«Da COP 21 (Paris, 2015) à COP 22 (Marraquexe, 2016)», em parceria com o Conselho

Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável, com o propósito de contribuir para uma reflexão sobre

os compromissos assumidos no âmbito do Acordo de Paris – outubro de 2016, no qual especialistas,

organizações não governamentais e responsáveis por organismos do sector tiveram oportunidade de

desenvolver questões conexas com Implementação da Mitigação e da Adaptação às Alterações Climáticas

– Conferência «Oportunidade para uma Lei de Bases do Clima», em parceria com a Associação

Ambientalista Zero, em fevereiro de 2019, na qual foram abordados temas conexos com as evidências e

necessidades para uma ação política comum quanto às alterações climáticas, o enquadramento sobre os

potenciais benefícios de uma lei climática, bem como a análise dos «estudos de caso» sobre as leis climáticas

do Reino Unido e da Suécia.

– Conferência «O Pacto Ecológico Europeu e a Política Agrícola Comum: para uma Europa

sustentável e da neutralidade climática», organizada pela Presidência Alemã da União Europeia envolvendo

Comissões Parlamentares de Ambiente, Energia, Transportes e Agricultura dos Parlamentos nacionais e do

Parlamento Europeu, realizada em 5 outubro de 2020 por videoconferência. A delegação parlamentar

portuguesa contou com a participação do Vice-Presidente da 11.ª Comissão, Deputado Paulo Leitão.

III. Apreciação dos requisitos formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda (BE), ao abrigo e

nos termos do n.º 1 do artigo 167.º daConstituição e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República

(RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos Deputados, por força do disposto

na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do RAR, bem como dos grupos

parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da Constituição e da alínea f) do artigo

8.º do RAR.

A iniciativa assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 119.º do

RAR, encontra-se redigida sob a forma de artigos, é precedida de uma breve exposição de motivos e tem uma

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designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento em

caso de aprovação, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do

RAR.

Observa igualmente os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, uma

vez que define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa e parece não infringir

a Constituição ou os princípios nela consignados.

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 28 de outubro de 2020. Foi admitido e baixou na generalidade

à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território (11.ª) a 30 de outubro de 2020, por despacho

de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, tendo sido anunciado em sessão plenária no dia 6 de

novembro de 2020.

• Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.

O título do projeto de lei – «Lei de Bases do Clima» – traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se

conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário, embora, em caso de aprovação, possa ser objeto

de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação na especialidade ou em redação final.

Em caso de aprovação, a iniciativa em apreço revestirá a forma de lei, sendo objeto de publicação na 1.ª

série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

A entrada em vigor da iniciativa «no dia seguinte ao da sua publicação», nos termos do artigo 80.º do projeto

de lei, está também em conformidade com o previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário, que prevê que os

atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da vigência

verificar-se no próprio dia da publicação».

Na presente fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não parece suscitar outras questões em face

da lei formulário.

• Regulamentação ou outras obrigações legais

O projeto de lei sujeita à aprovação da Assembleia da República o «Orçamento do Carbono para Portugal»,

a elaborar, a cada cinco anos, pela «Comissão Interministerial da Ação Climática»8 (artigo 9.º).

À Assembleia da República compete ainda, de acordo com o artigo 78.º, organizar a apresentação e

discussão anual do «Orçamento do Carbono» e de vários relatórios, informações e outros elementos que se

indicam nas várias alíneas do n.º 2, no âmbito da competência que lhe é atribuída de «avaliação e fiscalização»

da futura lei.

Por sua vez, o artigo 32.º prevê a obrigação de se atingir a neutralidade climática nos edifícios centrais da

Assembleia da República e dos ministérios do Governo, tornando os mesmos «autossustentáveis, sob o ponto

de vista energético, até 2028, recorrendo para o efeito a fontes de energia renovável».

O projeto de lei cria ainda, no artigo 79.º, a «Comissão Técnica Independente para a Crise Climática», cujos

membros são designados pelo Presidente da Assembleia da República (n.º 3) e sob a qual impende a obrigação

de apresentar à Assembleia da República, anualmente, um relatório (n.º 6). De acordo com o n.º 9, «o apoio

administrativo, logístico e financeiro da Comissão é assegurado pelos serviços a disponibilizar pela Assembleia

da República, incluindo a remuneração dos respetivos membros e é definido a cada cinco anos».

8 De acordo com o n.º 1 do artigo 9.º, «é constituída a Comissão Interministerial da Ação Climática, composta pelos ministérios com a tutela da ação climática e áreas governativas conexas para elaborar, a cada cinco anos, um Orçamento do Carbono para Portugal que explicita e detalha o balanço entre as emissões de GEE e as remoções da atmosfera desses gases (…)», sendo depois elencados, nas várias alíneas deste n.º 1, os objetivos desta comissão.

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IV. Análise de direito comparado

• Enquadramento no plano da União Europeia

O ambiente recebe, na arquitetura legal da União Europeia, valor de direito fundamental. A Carta dos Direitos

Fundamentais, adotada na sequência da estratégia que levaria ao Tratado de Lisboa em 2007, di-lo

expressamente no seu artigo 37.º, sob a epígrafe «Proteção do Ambiente», rematando que «todas as políticas

da União devem integrar um elevado nível de proteção do ambiente e a melhoria da sua qualidade, e assegurá-

los de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável».

Só assim podia ser, fruto do equilíbrio de competências gizado nos Tratados institucionalizadores entre a

União e os Estados-Membros. Com efeito, o artigo 4.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

descobre o ambiente, na alínea e) do seu n.º 2, como espaço de competências partilhadas, de onde resulta um

poder de impulso normativo das instituições legiferantes da União Europeia, definido pelo artigo 114.º do Tratado

– «Aproximação das legislações dos Estados-Membros» – e eivado por um princípio da precaução, como se

depreende do n.º 3:

Uma proposta da Comissão «basear-se-á num nível de proteção elevado, tendo nomeadamente em conta

qualquer nova evolução baseada em dados científicos».

O mesmo tratado, de resto, reserva os artigos 191.º a 193.º como bloco normativo relativo ao ambiente,

domínio onde a ação política europeia procurará atingir os seguintes objetivos:

– «A preservação, a proteção e a melhoria da qualidade do ambiente,

– A proteção da saúde das pessoas,

– A utilização prudente e racional dos recursos naturais,

– A promoção, no plano internacional, de medidas destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais

do ambiente, e designadamente a combater as alterações climáticas».

Na senda destes desideratos, a União Europeia tem adotado uma miríade atos legislativos ambiciosos sob

o mote da resposta às alterações climáticas. Pela coincidência do ano civil com o seu termo, deve referir-se em

primeiro lugar o Pacote Legislativo Clima-Energia de 2008, aprovado pelo Parlamento Europeu sob o triplo

objetivo de conseguir, até 2020, reduzir em 20% (depois elevado para 30%) as emissões de gases com efeito

de estufa, elevar para 20% a quota-parte das energias renováveis no consumo de energia e aumentar em 20%

a eficiência energética até 2020, além de uma meta de 10% de energias renováveis no setor dos transportes

até essa data. Constituíram atos legislativos de referência dessa ambição:

• A revisão da Diretiva do Comércio de Emissões, por via da Diretiva 2009/29/CE do Parlamento Europeu

e do Conselho, de 23 de Abril de 2009 , que alterou a Diretiva 2003/87/CE a fim de melhorar e alargar o regime

comunitário de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa;

• A Decisão sobre Partilha de Esforço em sectores não cobertos pelo comércio de emissões – Decisão n.º

406/2009/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009 , relativa aos esforços a realizar

pelos Estados-Membros para redução das suas emissões de gases com efeito de estufa a fim de respeitar os

compromissos de redução das emi;

• A definição de metas vinculativas nacionais para a incorporação de energia renovável – Diretiva

2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009 , relativa à promoção da utilização

de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 2001/77/CE e

2003/30/CE;

• O estabelecimento de um quadro regulamentar para a captura e sequestro de carbono – Diretiva

2009/31/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009 , relativa ao armazenamento

geológico de dióxido de carbono e que altera a Diretiva 85/337/CEE do Conselho, as Diretivas 2000/60/CE,

2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE e 20.

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A estratégia 20/20 foi, entretanto, revista no seu teor e substituída por uma abordagem mais ambiciosa,

tendo-se acordado em 2014 um novo quadro normativo relativo ao clima e à energia para 2030, dotado de metas

mais exigentes, estabelecidas para, no período 2021-2030, reduzir na UE as emissões de gases com efeito de

estufa em, pelo menos, 40% relativamente aos níveis de 1990.

Em resumo, o Conselho Europeu, nas suas Conclusões de 23 e 24 de Outubro de 2014 – Conclusões sobre

o Quadro de Ação relativo ao Clima e à Energia para 2030 –, veio propor:

• Uma diminuição de pelo menos 40% nas emissões de gases com efeito de estufa, por referência aos

registos históricos de 1990;

• Uma quota de pelo menos 32% de produção de energia a partir de fontes renováveis;

• Uma melhoria de pelo menos 32,5% na eficiência energética.

Recentemente, entre 2018 e 2020, a União Europeia adotou outro acervo de atos jurídicos, dos quais se

destacam:

• A Comunicação da Comissão do Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Comité Económico e

Social Europeu, ao Comité das Regiões e ao Banco Europeu de Investimento – Um Planeta Limpo para Todos

– definindo uma estratégia a longo prazo da UE para uma economia próspera, moderna, competitiva e com

impacto neutro no clima (COM(2018)773);

• A Resolução do Parlamento Europeu, de 14 de março de 2019, sobre alterações climáticas – uma visão

estratégica de longo prazo da UE para uma economia próspera, moderna, competitiva e com impacto neutro no

clima;

• O Pacto Ecológico Europeu – European Green Deal –, resultante da Comunicação da Comissão ao

Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões

(COM (2019) 640), com vista a «transformar a UE numa sociedade equitativa e próspera, dotada de uma

economia moderna, eficiente na utilização dos recursos e competitiva, que, em 2050, tenha zero emissões

líquidas de gases com efeito de estufa e em que o crescimento económico esteja dissociado da utilização dos

recursos»;

• A Diretiva (UE) 2019/904 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de junho de 2019, relativa à redução

do impacto de determinados produtos de plástico no ambiente, com o objetivo de prevenir e reduzir o impacto

de determinados produtos de plástico no ambiente, mais particularmente no meio aquático, e na saúde humana,

bem como promover a transição para uma economia circular com modelos de negócio, produtos e materiais

inovadores e sustentáveis, contribuindo assim igualmente para o funcionamento eficiente do mercado interno;

• O alargamento da abrangência e das ambições da Diretiva CELE, através da nova Diretiva (UE) 2018/410

do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de março de 2018, que altera a Diretiva 2003/87/CE para reforçar

a relação custo-eficácia das reduções de emissões e o investimento nas tecnologias hipocarbónicas, e a Decisão

(UE) 2015/1814;

• A alteração das Diretivas relativas à Eficiência Energética e às Energias Renováveis, o que ocorreu

através da Diretiva (UE) 2018/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, relativa

à promoção da utilização de energia de fontes renováveis, e da Diretiva (UE) 2018/2002 do Parlamento Europeu

e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, que altera a Diretiva 2012/27/UE relativa à eficiência energética;

• A Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que que estabelece o quadro para

alcançar a neutralidade climática e que altera o Regulamento (UE) 2018/1999 – Lei Europeia do Clima – (COM

(2020) 80 final), com vista à criação de um quadro para a redução irreversível e gradual das emissões de gases

com efeito de estufa e para o aumento das remoções por sumidouros naturais ou outros sumidouros na União,

sob a definição de um objetivo vinculativo de neutralidade climática na União no horizonte de 2050, tendo em

vista a consecução dos objetivos do Acordo de Paris;

• a Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que institui o Fundo para uma

Transição Justa (COM/2020/460 final), com a função redistributiva pelos Estados-Membros dos montantes

necessários para financiar os investimentos direcionados à transição para a neutralidade climática.

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Em jeito de síntese, no estádio hodierno a União Europeia tem em marcha o seu Pacto Ecológico Europeu,

onde a proposta de Lei Europeia do Clima constitui baluarte. Essa iniciativa, desde os seus primórdios, com a

COM/2020/80 final, foi objeto de revisitação pela Comissão Europeia, que lançou mão em setembro de 2020 de

uma Proposta alterada de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o quadro para

alcançar a neutralidade climática e que altera o Regulamento (UE) 2018/1999 (COM/2020/563 final), agora

sugerindo o reforço das metas de redução das emissões até 2030 em relação aos níveis de 1990 para, pelo

menos, 55%.

A proposta está em linha, de resto, com a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho,

ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, de 17 de setembro de 2020, Reforçar a

ambição climática da Europa para 2030 Investir num futuro climaticamente neutro para benefício das pessoas

(COM/2020/562 final), que apresenta uma meta de redução das emissões de gases com efeito de estufa

(incluindo emissões e remoções) a nível de toda a economia e de toda a União Europeia de, pelo menos, 55%

até 2030, em comparação com 1990.

Sobre ela, o Parlamento Europeu, em 22 de setembro de 2020, no seu Relatório sobre a proposta de

regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o quadro para alcançar a neutralidade

climática e que altera o Regulamento (UE) 2018/1999 (Lei Europeia do Clima), inscreveu ser «fundamental

reforçar a ação climática e, em especial, aumentar a meta climática da União para 2030 visando uma redução

de 60% das emissões em comparação com os níveis de 1990», exortando a Comissão, até 30 de junho de 2021,

a diligenciar por propor as alterações legislativas necessárias à sua execução.

A Comissão adotou, em outubro, uma série de propostas e relatórios sobre a política energética,

fundamentais para a aplicação do Pacto Ecológico Europeu e para alcançar a neutralidade climática até 2050 e

dos objetivos de redução das emissões para 2030. A Comunicação sobre uma Vaga de Renovação na UE tem

como objetivo de duplicar a taxa de renovação dos edifícios na Europa e de os tornar adequados a um futuro

com impacto neutro no clima, a Estratégia para reduzir as emissões de metano e o relatório de 2020 sobre o

Estado da União da Energia e os documentos que o acompanham, incluindo avaliações individuais dos 27

planos nacionais em matéria de energia e clima, que avaliam o contributo da União da Energia para o Pacto

Ecológico Europeu, bem como as oportunidades para o setor da energia decorrentes da transição ecológica.

Em novembro, a Comissão Europeia congratulou-se com o acordo entre o Parlamento Europeu e os Estados-

Membros da UE no Conselho sobre o próximo orçamento de longo prazo da Europa e o instrumento de

recuperação temporário Next Generation EU. Este pacote ajudará a reconstruir uma Europa pós-COVID-19, que

será mais ecológica, mais digital e mais resiliente e estará mais bem preparada para os desafios atuais e futuros.

Entre os elementos principais do compromisso destaca-se o apoio na modernização por meio de políticas que

incluem a investigação e a inovação, através do Horizonte Europa, uma transição climática e digital justa, através

do Fundo para uma Transição Justa e do Programa Europa Digital, e a alocação de cerca de 30% dos fundos

da UE na luta contra as alterações climáticas.

No âmbito do Pacto Ecológico Europeu, após uma consulta pública realizada entre março e junho de 2020,

a Comissão Europeia adotou, em Dezembro de 2020, o Pacto Europeu para o Clima, uma iniciativa à escala da

UE que convida os cidadãos, as comunidades e as organizações a participarem na ação climática e a

construírem uma Europa mais verde.

• Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Alemanha, Espanha e

França.

ALEMANHA

A Alemanha adotou, em 2016, o Climate Action Plan 2050, tornando-se assim um dos primeiros países a

submeter à ONU a estratégia de desenvolvimento de longo prazo para baixa emissão de gases de efeito estufa,

de acordo com o exigido pelo Acordo de Paris.

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O Plano pretende atingir as metas climáticas estabelecidas no Acordo de Paris, nomeadamente no que diz

respeito ao fornecimento de energia, edifícios e setores de transporte, indústria e negócios, agricultura e

silvicultura. O plano também estabelece as primeiras metas de redução de emissões para setores individuais

para 2030, orientando assim as decisões estratégicas nos próximos anos, as quais podem ser vistas neste

gráfico:

O país aprovou, em 2019, o Federal Climate Change Act, com o objetivo de fornecer proteção contra os

efeitos das alterações climáticas mundiais, garantindo o cumprimento das metas climáticas nacionais e o

cumprimento das metas europeias.

A base do diploma é a obrigação de acordo com o Acordo de Paris, nos termos da Convenção-Quadro das

Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas, para limitar o aumento da temperatura média global abaixo de dois

graus Celsius e, se possível, a 1,5 graus Celsius, acima do nível pré-industrial de forma a minimizar a efeitos

das mudanças climáticas em todo o mundo, bem como o compromisso assumido pela Alemanha na Conferência

de Ação do Clima das Nações Unidas em Nova York em 23 de setembro de 2019 para atingir a meta de longo

prazo de neutralidade dos gases de efeito estufa até 2050.

O diploma prevê ainda a criação de um Independent Council of Experts on Climate Change (parte 4, secção

11), composto por cinco pessoas especializadas de várias disciplinas, nomeadas por 5 anos pelo Governo

Federal, sendo pelo menos um membro procedente de cada uma das áreas de climatologia, economia, ciências

ambientais e sociais e com destacado conhecimento científico e experiência em sua área. O Conselho é

responsável pela fiscalização dos dados de emissões e deverá apresentar ao Governo Federal e ao Bundestag

uma avaliação dos dados publicados após sua transmissão pela Agência Ambiental Federal.

ESPANHA

No ordenamento jurídico espanhol a matéria do ambiente e ação climática encontra-se dispersa por vários

diplomas.

A matéria referente à responsabilidade sobre o ambiente, tendo em vista a prevenção e reparação de danos

ambientais está regulada na Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, que transpõe

para a ordem jurídica interna a Diretiva 2004/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à

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responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais. Esta lei foi

regulamentada pelo Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre.

A Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economia Sostenible, (consolidada), aprovada com o objetivo de introduzir

no ordenamento jurídico as reformas estruturais necessárias para criar condições que favoreçam o

desenvolvimento económico sustentável.

O conceito de economia sustentável refere-se a um padrão de crescimento que concilie o desenvolvimento

económico, social e ambiental numa economia produtiva e competitiva, que favoreça o emprego de qualidade,

a igualdade de oportunidades e a coesão social, e que garanta o respeito do ambiente e a utilização racional da

recursos naturais, de forma a permitir atender às necessidades das gerações presentes sem comprometer as

possibilidades das gerações futuras de atender às suas próprias necessidades (artigo 2.º).

A aprovação deste diploma levou à elaboração do Plan de Energías Renovables 2011-2020. (Vol. I e II), cujo

planeamento pode ser visto aqui.

A Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, visagarantir a máxima proteção ambiental e

dar um novo impulso ao desenvolvimento sustentável, contribuindo para a integração dos aspetos ambientais

na preparação e adoção de planos e programas, mediante a realização de uma avaliação ambiental. Através

desta lei é transposta para a ordem jurídica interna a Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho

relativa à evolução dos efeitos de determinados planos e programas do meio ambiente, e a Diretiva 2011/92/UE

do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de

determinados projetos públicos e privados no ambiente.

A Ley 27/2006, de 18 de julio regula o direito, de acesso à informação, de participação pública e do acesso

à justiça em matéria de meio ambiental e transpõe para o ordenamento jurídico espanhol as Diretivas 2003/4/CE

e 2003/35/CE.

Por fim, refira-se que se encontra a decorrer nas Cortes Generais, o debate sobre o Proyecto de Ley de

cambio climático y transición energética. O objetivo deste projeto de lei é o degarantir o cumprimento dos

objetivos do Acordo de Paris, adotado em 12 de dezembro de 2015, assinado pela Espanha em 22 de abril de

2016 e publicado no «Boletín Oficial del Estado» em 2 de fevereiro de 2017; facilitar a descarbonização da

economia espanhola, de forma a garantir a utilização racional e solidária dos seus recursos; promover a

adaptação aos impactos das mudanças climáticas e a implementação de um modelo de desenvolvimento

sustentável que gere empregos também eles sustentáveis.

FRANÇA

A França iniciou, ainda em 2007, um debate sobre o que ficou conhecido como Grenelle Environnement,

alinhado no Pacto Ecológico9 proposto por Nicolas Hulot e assinado por Nicolas Sarkozy durante sua campanha

eleitoral.

A Grenelle Environnement deu origem à designada «Grenelle I», a Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de

programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement, Dos compromissos aí assumidos

destacam-se para efeitos desta nota técnica, os seguintes:

1 – Construção e habitação: generalização de baixos padrões de consumo em novas habitações e edifícios

públicos, implementação de medidas de incentivo à renovação térmica de habitações e edifícios existentes, etc.;

2 – Transportes: construção até 2012 de 2.000 quilômetros de ferrovias de alta velocidade, criação de um

sistema tributário que favoreça os veículos menos poluentes, implementação de uma ecotaxa por quilómetro

em veículos pesados na rede rodoviária;

3 – Energia: desenvolvimento de energias renováveis para atingir 20% do consumo de energia em 2020,

proibição de lâmpadas incandescentes em 2010, estudo para a criação de um imposto baseado no consumo de

energia de bens e serviços (imposto carbono);

9 Trata-se da proposta de carta ambiental elaborada pela Fondation Nicolas-Hulot pour la nature et l'homme (FNH) e o Comité de veille écologique (CVE), em França. On-line a 7 de novembro de 2006, ofereceu aos candidatos para a eleição presidencial francesa de 2007 10 objetivos e 5 propostas concretas relacionadas ao desenvolvimento sustentável. Os principais candidatos (em número de votos) assinaram a carta: Nicolas Sarkozy, François Bayrou e Ségolène Royal, que prometeram criar o cargo de «Vice-Primeiro Ministro de Ecologia», proposto pelo Pacto.

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4 – Saúde: proibição da venda a partir de 2008 de materiais de construção e produtos fitossanitários (para o

tratamento de plantas) contendo substâncias perigosas, declaração obrigatória da presença de nanomateriais

em produtos para o público em geral, implementação de um plano de qualidade do ar;

5 – Agricultura: triplicar a parcela da agricultura orgânica que deve atingir 6% da área agrícola utilizável em

2010, depois 20% em 2020, reduzindo pela metade o uso de pesticidas, adoção de uma lei que permita regular

a coexistência entre OGM e outras culturas.

Uma segunda lei, conhecida como «Grenelle II», a Loi n.° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement

national pour l'environnement detalha os procedimentos para a aplicação de Grenelle I por objetivo, local e setor.

Composta por mais de 100 artigos, o diploma define seis grandes projetos:

1 – Edifícios e urbanismo com duplo objetivo: modificar o código de urbanismo para favorecer as energias

renováveis;

2 – Transportes com medidas a favor do desenvolvimento do transporte público urbano ou a favor do

desenvolvimento de modos alternativos à estrada para o transporte de mercadorias;

3 – Energia e clima com o objetivo central de reduzir em 20% as emissões de gases de efeito estufa em

2020;

4 – Preservação da biodiversidade com provisões relacionadas com a agricultura, proteção de espécies e

habitats, bem como saneamento e reservas de água;

5 – Proteção da saúde e gestão de resíduos com provisões contra o ruído ou poluição luminosa e medidas

para tornar os produtores de resíduos mais responsáveis;

6 – Definição de uma «nova governança ecológica» que permita iniciar a consulta a montante dos projetos,

graças, em especial, à renovação de consultas públicas e à integração de associações de educação ambiental

nos órgãos de consulta.

Também este país aprovou já a Loi n.° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat. O

diploma permite definir objetivos ambiciosos para a política climática e energética francesa. Composto por 69

artigos, o texto inclui o objetivo da neutralidade de carbono em 2050 para responder à emergência climática e

ao Acordo de Paris.

O texto define a estrutura, as ambições e a meta para a política energética e climática da França,

concentrando-se em quatro áreas principais:

• A eliminação gradual dos combustíveis fósseis e o desenvolvimento de energias renováveis;

• A luta contra filtros térmicos;

• A introdução de novas ferramentas para orientação, governança e avaliação da política climática;

• Regulação do setor elétrico e do gás.

Organizações internacionais

A Convenção Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas (CQNUAC), também conhecida pela

sua sigla em inglês UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change), assinada em Nova

Iorque em 1992, é o instrumento internacional resultante da Conferência das Nações Unidas para o Meio

Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD). Foi aprovado, para ratificação, pelo Decreto n.º 20/93, de 21 de

junho.

A Convenção foi desenvolvida pelo Protocolo de Quioto, de 1997, o qual foi aprovado pelo Decreto n.º 7/2002,

de 25 de março, e pelo Acordo de Paris, de 2015, que foi aprovado pela Resolução da Assembleia da República

n.º 197-A/2016, de 30 de setembro. O secretariado da Convenção, estabelecido em 1992, é a agência das

Nações Unidas responsável pelo apoio dado pela resposta global à ameaça das alterações climáticas.

Refira-se ainda o Painel Internacional para a Alterações Climáticas (IPCC, na sua sigla inglesa), criado para

fornecer aos legisladores avaliações científicas regulares sobre as mudanças climáticas, e suas implicações e

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potenciais riscos futuros, bem como apresentar opções de adaptação e mitigação, cujos relatórios se podem

encontrar na respetiva página web.

V. Consultas e contributos

• Consultas obrigatórias

Atenta a relevância da matéria para o ambiente, deverá ser deliberada a audição de organizações de não-

governamentais de ambiente, ao abrigo da Lei n.º 35/98, de 18 de julho, bem como dos principais sectores

envolvidos, organismos públicos e membro do Governo responsável pela área da ação climática.

• Regiões Autónomas

O Presidente da Assembleia da República promoveu, a 5 de novembro de 2020, a audição dos órgãos de

governo próprios das regiões autónomas, nos termos do artigo 142.º do RAR e para os efeitos do n.º 2 do artigo

229.º da Constituição. Caso sejam enviados, os respetivos pareceres serão disponibilizados no sítio da

Assembleia da República, mais especificamente na página eletrónica da presente iniciativa.

• Outras

Sobre esta matéria foi já apresentado pedido de audiência da CIP – Confederação Empresarial de Portugal

e enviado à Comissão parecer sobre a iniciativa emitido pela DECO – Associação Portuguesa para a Defesa do

Consumidor.

• Consultas facultativas

Ao abrigo do artigo 140.º do Regimento, em razão da especial relevância da matéria, a 11.ª Comissão poderá

considerar oportuno propor ao Presidente da Assembleia da República a discussão pública do projeto nos

termos dos n.os 3 e 4 do artigo 134.º pelo período que vier a ser considerado adequado.

VI. Avaliação prévia de impacto

• Avaliação sobre impacto de género

O proponente juntou ao projeto de lei a respetiva ficha de avaliação de impacto de género (AIG), na qual não

se identificam elementos que atentem contra a igualdade de género.

• Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. Nesta

fase do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a

linguagem discriminatória em relação ao género.

• Impacto orçamental

Em face da informação disponível, não é possível quantificar os encargos resultantes da aprovação da

presente iniciativa, devendo ser salvaguarda a sua produção de efeitos no exercício orçamental subsequente

ao ano da sua entrada em vigor.

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• Outros impactos

A aferição de impactos na economia das metas estabelecidas na presente iniciativa justifica a realização de

estudos específicos, a nível sectorial e, eventualmente, nacional.

VII. Enquadramento bibliográfico

CURRY, Judith A. – Alterações climáticas: o que sabemos, o que não sabemos. Lisboa: Guerra e Paz,

2019. 132 p. ISBN 978-989-702-503-7. Cota: 52 – 439/2019.

Resumo: «A Terra vive um período de alterações climáticas e de aquecimento global. Sabemos que o

comportamento humano e as emissões de CO2 associadas contribuem para esse aquecimento. Mas tanto as

alterações climáticas como a sua solução foram ampla e excessivamente simplificadas.

Com clareza e frontalidade, uma cientista opõe-se ao atual consenso, que considera desvirtuar o método

científico e ser determinado por razões políticas.

Este é um livro que nos alerta para o perigo de agirmos sem conhecimento: podemos provocar uma catástrofe

humana, gerando atraso, pobreza e morte.»

KLEIN, Naomi – O mundo em chamas: um plano B para o planeta. Lisboa: Editorial Presença, 2020. 311

p. ISBN 978-972-23-6515-4. Cota: 52 – 119/2020.

«Da moribunda Grande Barreira de Coral aos céus sufocados de fumo do Noroeste do Pacífico, passando

por uma mudança radical exigida pelo Vaticano, Klein aborda tópicos que vão do conflito entre a era da ecologia

e a nossa cultura do perpétuo presente até à questão de como a supremacia branca e as fronteiras fortificadas

são uma forma de barbárie climática. A autora pinta um quadro vívido dos colapsos sociais e ecológicos,

intimamente interligados, e explica que as alterações climáticas são um profundo desafio político e económico,

como também espiritual e criativo.»

OCDE – Financing climate objectives in cities and regions to deliver sustainable and inclusive growth

[Em linha]: case study. Paris: OECD, 2019. [Consult. 23 nov. 2020]. Disponível na intranet da AR:

https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/ee3ce00b-

en.pdf?expires=1606158379&id=id&accname=guest&checksum=5C8DA70534989560460A8AB6854493A3>.

Resumo: As escolhas de investimento que fizermos nos próximos anos irão determinar o caminho que vamos

seguir nas próximas décadas: um caminho de crescimento inclusivo, compatível com o clima ou um caminho

insustentável, ineficiente, decorrente do aumento da produção de carbono. As cidades e regiões, responsáveis

por 60% do investimento público nos países da OCDE, são elementos fundamentais neste cenário tendo em

conta as consequências dos seus gastos e investimentos no clima. Com grandes desigualdades em várias

cidades, o sucesso desta transição dependerá da capacidade dos governantes locais para conseguir levara a

cabo uma transição justa.

OCDE – Greening development co-operation [Em linha]: lessons from the OECD development

assistance committee. Paris: OECD, 2019. [Consult. 23 nov. 2020]. Disponível na intranet da AR:

https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/62cc4634-

en.pdf?expires=1606158257&id=id&accname=ocid194648&checksum=FABD5BC476758A77949F7B694B97C

236>. ISBN 978-92-64-52658-7.

Resumo: Segundo o presente documento, não será possível concretizar a Agenda 2030 para o

Desenvolvimento Sustentável, uma agenda de âmbito holístico, bem como os Objetivos de Desenvolvimento

Sustentável, sem uma adequada gestão das oportunidades e desafios ambientais. O desenvolvimento é um trio

que comporta as dimensões económica, social e ambiental, não podendo ser atingido quando qualquer uma

delas falha. Somos diariamente alertados para esta realidade através dos noticiários sobre crises ambientais,

realidade esta que nos está a fazer mudar para um desenvolvimento sustentável envolvendo uma cooperação

a todos os níveis.

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ONU. Intergovernmental Panel on Climate Change – Climate change and land [Em linha]: IPCC special

report on climate change, desertification, land degradation, sustainable land management, food security,

and greenhouse gas fluxes in terrestrial ecosystems. [S.l.]: ONU. IPCC, 2019. [Consult. 23 nov. 2020].

Disponível em WWW:

https://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=128810&img=14425&save=true>.

Resumo: Este relatório do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas debruça-se sobre os

problemas criados pelas mudanças climáticas na utilização das terras. São analisados: os fluxos dos gases com

efeito de estufa nos ecossistemas terrestres; a utilização das terras e a sua gestão sustentável tendo em vista

uma adaptação e mitigação das alterações climáticas; a desertificação; a degradação das terras e a segurança

alimentar.

ROCHA, Ivone; SANTOS, Sofia – Chance to change: o Acordo de Paris e o modelo de crescimento

verde. Lisboa: Plátano Editora, 2018. 192 p. ISBN 978-989-760-220-7. Cota: 52 – 324/2018.

Resumo: «O Acordo de Paris e a neutralidade carbónica constituem um dos principais desafios que as

economias a nível internacional defrontam. É uma oportunidade fantástica, que promove uma aceleração da

inovação e das tecnologias, as quais terão de ser consubstanciadas em novos modelos de negócio. Para que

isto aconteça à velocidade necessária, é fundamental que os gestores, economistas e financeiros compreendam

a necessidade de integrar as componentes da energia e do carbono nas estratégias de crescimento das

empresas e dos países. Ajustar os modelos de governança a nível internacional, nacional e empresarial é uma

necessidade para promover esta mudança de modelo económico. A educação, a capacitação técnica para a

economia verde, bem como a promoção de um pensamento de gestão e economia humanista são fundamentais

para alcançar um século XXI em equilíbrio.»

SANTOS, João Camargo Ribeiro Marques dos – Manual de combate às alterações climáticas. Lisboa:

Parsifal, 2018. 247 p. ISBN 978-989-8760-49-4. Cota: 52 – 167/2018.

Resumo: «O mundo já está muito diferente daquele em que a nossa civilização floresceu: mais quente, mais

extremo, mais inseguro. Para a frente, muito além da incerteza, ficam certezas: ainda pode piorar mais. O

sistema de produção em que vivemos criou uma devastação ambiental e social sem precedentes na nossa

história enquanto espécie. De entre todas essas devastações, a alteração da composição da nossa atmosfera

e o aquecimento global do planeta destacam-se pelo seu potencial catastrófico, alterando os climas em que a

nossa espécie proliferou.

Num mundo cada vez mais desigual, pendem sobre nós crises simultâneas: da banca, do emprego, da

produção, do ambiente, do clima, da democracia ou do capitalismo. É a crise do próprio Homo sapiens, com a

colisão entre o que é e o que pode ser. Nada ou tudo: a urgência das alterações climáticas é a urgência da

Humanidade. Para isso precisa de lutadores, pessoas empenhadas em resgatar o futuro. Por isso, para aprender

e ensinar a combater, este livro é um (feroz) guia de combate.»

SUSTENTABILIDADE: primeiro grande inquérito em Portugal. Lisboa: ICS, 2018. ISBN 978-972-671-

491-0. 178 p. Cota: 16 – 169/2019.

Resumo: «Este livro resulta do primeiro grande inquérito realizado à escala nacional sobre o tema da

sustentabilidade. As ruturas ambientais e sociais resultantes do modelo de crescimento económico prevalecente

têm-se feito sentir de forma progressiva em todo o mundo nos últimos anos, sobretudo a partir da crise financeira

mundial de 2008, com particulares repercussões em Portugal entre 2011 e 2014.

[…] Portugal é um laboratório fascinante nesta matéria por ter atravessado, nas últimas quatro décadas,

mudanças rápidas com impactos na vida quotidiana dos cidadãos. O livro leva-nos a conhecer modos de vida e

hábitos de consumo dos portugueses, identificando áreas onde se tornam prioritárias ações de informação,

sensibilização e mobilização e fornecendo pistas para definir estratégias de atuação no sentido de um

desenvolvimento sustentável assente numa relação mais equilibrada entre sociedade e natureza.»

THUNBERG, Greta – A nossa casa está a arder: a nossa luta contra as alterações climáticas. Lisboa:

Editorial Presença, 2019. 287 p. ISBN 978-972-23-6402-7. Cota: 52 – 255/2019.

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Resumo: «A Nossa Casa Está a Arder é a história de Greta, dos seus pais e de Beata, sua irmã, que, como

ela, sofre de perturbações do espetro autista. É o relato de como uma família sueca decidiu confrontar-se com

uma crise iminente que afeta o nosso planeta. É uma tomada de consciência de que é urgente agir agora,

quando nove milhões de pessoas morrem anualmente por causa da poluição. É um grito de socorro de uma

rapariga que convenceu a própria família a mudar de vida e que agora procura convencer o mundo inteiro a

fazer o mesmo.»

UNIÃO EUROPEIA. Parlamento Europeu – O que é a neutralidade das emissões de carbono e como

pode ser atingida até 2050? [Em linha]. Bruxelas: Parlamento Europeu, 2019. [Consult. 23 nov. 2020].

Disponível em WWW:

https://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=129383&img=14820&save=true>.

Resumo: O presente artigo aborda a questão da neutralidade das emissões de carbono, nomeadamente a

nível europeu. Nele são apresentadas algumas estratégias da União Europeia com vista a atingir a neutralidade

das emissões de carbono ate 2050, tendo em conta os seguintes tópicos: o que é a neutralidade das emissões

de carbono?; compensação de carbono; os objetivos da EU; saiba mais sobre as políticas da UE para combater

as emissões de CO2.

WALLACE-WELLS, David – A terra inabitável: como vai ser a vida pós-aquecimento global. Alfragide:

Lua de Papel, 2019. 365 p. ISBN 978-989-23-4712-7. Cota: 52 – 491/2019.

Resumo: «’É pior, muito pior do que pensa’, alerta-nos David Wallace-Wells. O premiado jornalista sabe do

que fala, há décadas que recolhe histórias sobre alterações climáticas. Algumas delas, no início, pareciam-lhe

quase fábulas – como a dos cientistas que ficaram isolados numa ilha de gelo rodeados por ursos polares.

Com o tempo, porém, deixou de ver nelas qualquer sentido alegórico. A realidade começou a fornecer-lhe

material de reflexão cada vez mais sombrio. Os desastres climáticos sucedem-se agora a uma velocidade e a

uma escala sem precedentes na história da humanidade. Ao mesmo tempo, todos os estudos científicos sobre

a transformação em curso do nosso planeta apontam num único sentido – o fim do mundo tal como o

conhecemos.»

————

PROJETO DE LEI N.º 598/XIV/2.ª

(LEI DE BASES DO CLIMA)

Parecer da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território e nota técnica elaborada

pelos serviços de apoio

Parecer

ÍNDICE

PARTE I – Considerandos

PARTE II – Consultas e contributos

PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer

PARTE IV – Conclusões

PARTE V – Anexos

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PARTE I – CONSIDERANDOS

1. Nota preliminar

O Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata (PSD) apresentou à Assembleia da República, a 11 de

dezembro de 2020, o Projeto de Lei n.º 598/XIV/2.ª, que visa estabelecer as bases da política do clima, tendo

sido admitido no dia 15 do mesmo mês e baixado à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do

Território, competente em razão da matéria, por determinação de Sua Excelência o Presidente da Assembleia

da República, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 16.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

Em 22 de dezembro de 2020, o texto primeiramente apresentado foi substituído a pedido do proponente.

Este Projeto de Lei é subscrito por setenta e nove deputados, no âmbito e termos do poder de iniciativa,

consagrados no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea b) do artigo 156.º da Constituição da República Portuguesa

(CRP), bem como no artigo 118.º e na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Regimento da Assembleia da República

(RAR). Em conformidade com o n.º 2 do artigo 119.º do RAR, a iniciativa em análise no presente parecer assume

a forma de projeto de lei.

O Projeto de Lei n.º 598/XIV/2.ª encontra-se redigido sob a forma de artigos e é precedido de uma breve

justificação ou exposição de motivos, cumprindo, assim, os requisitos formais previstos nas alíneas a) e c) do

n.º 1 do artigo 124.º do RAR. Também os limites à admissão das iniciativas, previstos no n.º 1 do artigo 120.º

do RAR, são respeitados, na medida em que não parece infringir a Constituição ou qualquer princípio nela

consignado.

Para dar cumprimento à Lei Formulário (Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, na sua redação final) e à alínea

b) do n.º 1 do artigo 124.º do RAR, de acordo com a nota técnica, pese embora o título traduza sinteticamente

o objeto principal da iniciativa, poderá ser o mesmo aperfeiçoado em caso de aprovação.

Em caso de aprovação, revestirá a forma de lei, sendo objeto de publicação na 1.ª série do Diário da

República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

Nesta fase do processo legislativo o projeto de lei em análise não levanta outras questões quanto ao

cumprimento da Lei Formulário.

O projeto de lei não suscita qualquer questão relacionada com a linguagem discriminatória em relação ao

género e a Nota Técnica aceita a valoração neutra dos impactos de género submetida pelo proponente na

Avaliação de Impacte de Género.

Releva-se, ainda, o impacto orçamental desta iniciativa legislativa, designadamente do artigo 15.º e do artigo

28.º, sugerindo a nota técnica que seja salvaguardada a produção de efeitos destes no exercício orçamental

subsequente ao ano da sua entrada em vigor. A nota técnica propõe, ainda, aferir os impactos económicos das

metas estabelecidas na presente iniciativa.

2. Objeto, conteúdo e motivação

O Projeto de Lei n.º 598/XIV/2.ª estabelece as bases da política do clima, em conformidade com o disposto

no artigo 1.º que define o «objeto» da iniciativa.

Na exposição de motivos, o Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata (PSD) explica propor um quadro

jurídico de base da política do clima, com mecanismos e instrumentos de «resposta urgente e eficaz às

alterações climáticas», em articulação com a política do ambiente e setores conexos, garantindo a «distribuição

equitativa dos custos e benefícios» decorrentes da aplicação das soluções traçadas.

Do ponto de vista da sistemática, o Projeto de Lei n.º 598/XIV/2.ª (PSD) é composto por seis títulos, que

compreendem trinta e seis artigos, conforme segue:

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TÍTULO I – DISPOSIÇÕES GERAIS

Artigo 1.º Objeto

Artigo 2.º Definições

Artigo 3.º Direito Internacional e da União Europeia

TÍTULO II – OBJETIVOS, PRINCÍPIOS E METAS

Artigo 4.º Objetivos

Artigo 5.º Princípios

Artigo 6.º Metas

Artigo 7.º Economia circular

TÍTULO III – SUJEITOS DA AÇÃO CLIMÁTICA

CAPÍTULO I – Sujeitos da ação climática

Artigo 8.º Sujeitos

Artigo 9.º Estado, institutos públicos e empresas públicas

Artigo 10.º Regiões autónomas

Artigo 11.º Autarquias locais e respetivas associações públicas

Artigo 12.º Entidades administrativas independentes

Artigo 13.º Organizações não governamentais de ambiente

Artigo 14.º Cidadãos, empresas privadas e outras entidades de direito privado

CAPÍTULO II – Conselho para a Ação Climática CAPÍTULO II Conselho para a Ação Climática

Artigo 15.º Conselho para a Ação Climática

Artigo 16.º Portal da ação climática

TÍTULO IV – POLÍTICA DO CLIMA

CAPÍTULO I – Política do clima

Artigo 17.º Política do clima

Artigo 18.º Transversalidade e integração

CAPÍTULO II – Instrumentos

SECÇÃO I – Plano e programas sectoriais de ação climática

Artigo 19.º Plano de ação climática

Artigo 20.º Programas sectoriais

Artigo 21.º Planos municipais de ação climática

Artigo 22.º Programas de descarbonização da Administração Pública

Artigo 23.º Licenças e emissão de GEE

SECÇÃO II – Promoção da investigação, educação e capacitação climática

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Artigo 24.º Investigação e inovação

Artigo 25.º Educação e capacitação climática

Capítulo III – Fiscalidade verde

Artigo 26.º Objetivos

Artigo 27.º Medidas

CAPÍTULO IV – Financiamento

Artigo 28.º Financiamento da política do clima

Artigo 29.º Financiamento público de agentes económicos

CAPÍTULO V – Avaliação

Artigo 30.º Avaliação

Artigo 31.º Medidas de compensação

TÍTULO V – CONTROLO E FISCALIZAÇÃO

Artigo 32.º Obrigações de reporte

Artigo 33.º Fiscalização e inspeção

Artigo 34.º Quadro sancionatório

TÍTULO VI – DISPOSIÇÕES FINAIS

Artigo 35.º Legislação complementar

Artigo 36.º Entrada em vigor

Da iniciativa legislativa em análise, os proponentes sublinham a previsão da obrigação de fixação a cada 5

anos de metas nacionais vinculativas de redução de emissões de gases com efeito de estufa, bem como da

respetiva remoção através de sumidouros de carbono e destacam a clarificação e o reforço do papel a

desempenhar pelos sujeitos, públicos e privados, da ação climática.

Salientam, também, a proposta de criação do Conselho para a Ação Climática (CAC) e de um portal da ação

climática; o desenvolvimento e a concretização da política do clima através de instrumentos especiais como os

planos e programas setoriais de ação climática e a consideração do comportamento climático dos agentes

económicos.

Paralelamente, os autores consideram ter sido dado «especial destaque» aos programas de

descarbonização no âmbito da Administração Pública e referem a exigência de avaliação por todas as políticas

nacionais do respetivo impacto climático e a definição de um quadro de reforço da transparência.

Prevê-se, ainda, que o Governo venha a definir medidas de compensação para o caso de não cumprir com

as metas de redução de emissões, devendo inscrevê-las no plano de ação climática e nos programas sectoriais.

3. Enquadramento jurídico

A Constituição da República Portuguesa consagra, no seu artigo 66.º, o direito de todos a «um ambiente de

vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender», afirmando-se assim como direito

constitucional fundamental, análogo aos direitos, liberdades e garantias,1 prevendo que incumbe ao Estado

assegurá-lo, no quadro de um desenvolvimento sustentável, por meio de organismos próprios e com o

envolvimento e a participação dos cidadãos.

1 MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada – Universidade Católica Editora 2017, volume I, pág. 974., citados na Nota Técnica do presente projeto de lei.

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A título de tarefas fundamentais, a Constituição, no seu artigo 9.º, atribui ao Estado a defesa da natureza e

do ambiente, a preservação dos recursos naturais e incumbência de assegurar um correto ordenamento do

território, bem como a promoção do bem-estar e da qualidade de vida do povo e a efetivação dos direitos

económicos, sociais, culturais e ambientais.

O artigo 165.º da CRP, na alínea g) do seu n.º 1, reserva à Assembleia da República legislar sobre «as bases

do sistema de proteção da natureza, do equilíbrio ecológico e do património cultural», devendo esta, segundo

Gomes Canotilho e Vital Moreira, «tomar as opções político-legislativas fundamentais e a definir a disciplina

básica do regime jurídico, não podendo limitar-se a simples normas de remissão ou normas praticamente em

branco.»2

As bases da política de ambiente foram primeiro definidas pela Lei 11/87, de 7 de abril, num processo que

apenas mereceu os votos contra do CDS e do deputado independente Borges de Carvalho. Esta Lei de Bases

original foi revogada e substituída pela Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, que aprova as bases da política de

ambiente, e que mereceu os votos contra dos grupos parlamentares do PS, do PCP, do BE e do PEV que, cada

um, apresentou projeto próprio sobre a matéria.

A Lei n.º 19/2014 tem em vista a efetivação dos direitos ambientais através da promoção do desenvolvimento

sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em particular, dos ecossistemas e dos recursos

naturais, contribuindo para o desenvolvimento de uma sociedade de baixo carbono e de uma «economia verde»,

racional e eficiente na utilização dos recursos naturais. Este diploma estabelece que a realização desta política

é competência do Estado, através da ação direta dos seus órgãos e agentes nos diversos níveis de decisão

local, regional, nacional, europeia e internacional, bem como da mobilização e da coordenação de todos os

cidadãos e forças sociais, num processo participado e assente no pleno exercício da cidadania ambiental e

obedecendo a princípios de transversalidade e integração, entre outros. Entre os objetos da lei consta o combate

às alterações climáticas.

O desenvolvimento de instrumentos de política climática a nível internacional começa, verdadeiramente, com

a criação em 1988 do Painel Intergovernamental para as Alterações Climáticas e a Conferência das Nações

Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, em 1992 e de onde emanou a Convenção-

Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas, ratificada por Portugal através do Decreto n.º 20/93

de 21 de junho. A esta Convenção seguir-se-á o Protocolo de Quioto, assinado em 1998 e ratificado pelo Decreto

n.º 7/2002, de 25 de março, e o Acordo de Paris, adotado em dezembro 2015 e ratificado por Portugal através

da Resolução da Assembleia da República n.º 197-A/2016, de 30 de setembro.

Em Portugal, estes instrumentos internacionais repercutiram-se na criação da Comissão para as Alterações

Climáticas, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 72/98, de 29 de junho, a qual tinha por missão,

designadamente, a elaboração da Estratégia para as Alterações Climáticas (EAC), que veio a ser aprovada pela

Resolução do Conselho de Ministros n.º 59/2001, de 30 de maio e atualizada pela Resolução do Conselho de

Ministros n.º 24/2010, de 1 de abril, que aprovou a Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas

(ENAAC). A Comissão para as Alterações Climáticas criou, ainda, o Programa Nacional para as Alterações

Climáticas, primeiro aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 119/2004, de 31 de julho, e

atualizado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 104/2006 de 23 de agosto. Estes instrumentos foram

reforçados pela aprovação do Roteiro Nacional de Baixo Carbono 2050 (RNBC 2050) e do Programa Nacional

para as Alterações Climáticas para o período 2013-2020 (PNAC 2020) pela Resolução do Conselho de Ministros

n.º 93/2010, de 26 de novembro, e pela aprovação do Compromisso para o Crescimento Verde (CCV), pela

Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2015, de 30 de abril.

A Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho, aprovou o Quadro Estratégico para a

Política Climática (QEPiC), que contempla um novo Programa Nacional para as Alterações Climáticas

2020/2030 e a segunda fase da ENAAC, criando ainda a Comissão Interministerial do Ar e das Alterações

Climáticas.

No seguimento da aprovação do Acordo de Paris, Portugal comprometeu-se com a neutralidade carbónica

até 2050 na COP22 em Marraquexe, tendo elaborado para isso o Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050

2 CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa Anotada – Coimbra Editora, 2007, volume I, pág. 847.

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(RNC2050), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 107/2019, de 1 de julho. Destaca-se, ainda,

o Programa de Ação para a Adaptação às Alterações Climáticas (P-3AC), aprovado pela Resolução de Conselho

de Ministros n.º 130/2019, de 2 de agosto.

Deve, ainda, ser referido a vigência da Lei n.º 93/2001, que dá força de lei à criação de Programas Nacionais

de combate às Alterações Climáticas e cria um Observatório Nacional sobre as Alterações Climáticas em

Portugal.

Em termos comparativos, o Reino Unido foi o primeiro país a adotar uma lei com um objeto semelhante a

uma Lei de Bases do Clima. Outros países também já o fizeram como a França, Alemanha, Suécia e Dinamarca.

Em várias destas leis está prevista a existência de uma entidade independente de base científica para

aconselhar a política climática, como o Climate Change Committee no Reino Unido, o Alto Comissariado para

as Alterações Climáticas em França e o Painel Independente de Peritos sobre as Alterações Climáticas na

Alemanha. Em Espanha, está de momento em debate parlamentar um Projeto de Lei sobre as Alterações

Climáticas e a Transição Energética, em moldes semelhantes à discussão que agora se inicia no parlamento

português.

A União Europeia está também atualmente a discutir a sua Lei do Clima, proposta pelo Vice-Presidente da

Comissão, Frans Timmermans, incluído no âmbito do Pacto Ecológico Europeu, tendo recentemente sido

aumentado a ambição das metas de redução das emissões até 2030 em relação aos níveis de 1990 para, pelo

menos, 55%. Esta Lei do Clima assume a forma de regulamento, sendo assim de aplicação imediata nos

Estados-Membros, sem necessidade de transposição. A transição ecológica tem sido priorizada no quadro

financeiro europeu, com a alocação de cerca de 30% dos fundos da UE na luta contra as alterações climáticas,

nos vários instrumentos, desde o Quadro Financeiro Plurianual, às verbas de recuperação e resiliência Next

Generation EU e, ainda, tendo sido criado o Fundo para uma Transição Justa.

No contexto europeu deve-se, ainda, dar especial destaque para o regime de comércio europeu de licenças

de emissão, que tem vindo a ser revisto, bem como para a diretiva sobre tributação de energia, cuja revisão

antecipa-se para breve, e que são considerados como instrumentos chave para acelerar a descarbonização da

economia e sociedade europeia.

4. Iniciativas, petições pendentes e antecedentes sobre matéria conexa

Da pesquisa efetuada à base de dados do processo legislativo e atividade parlamentar (PLC), verificou-se a

pendência das seguintes iniciativas legislativas:

• Projeto de Lei n.º 23/XIV/1.ª (PEV) – Determina a elaboração pelo Governo de um relatório sobre o clima,

prévio à apresentação do Orçamento do Estado, com vista à sua apresentação à Assembleia da República;

• Projeto de Lei n.º 131/XIV/1.ª (PAN) – Lei de bases do clima;

• Projeto de Lei n.º 446/XIV/1.ª (PCP) – Estabelece as Bases da Política de Ambiente e Ação Climática;

• Projeto de Lei n.º 526/XIV/2.ª (PEV) – Lei-Quadro da Política Climática;

• Projeto de Lei n.º 577/XIV/2.ª (PS) – Lei de Bases da Política do Clima;

• Projeto de Lei n.º 578/XIV/2.ª (BE) – Lei de Bases do Clima;

• Projeto de Lei n.º 605/XIV/2.ª (NInsc CR) – Define as Bases da Política Climática;

• Projeto de Lei n.º 609/XIV/2.ª (NInsc JKM) – Lei de Bases da Política Climática.

A mesma pesquisa permitiu constatar que não existem, na presente Legislatura, petições sobre esta matéria.

Esta iniciativa legislativa encontra antecedentes na aprovação unânime da Resolução da Assembleia da

República n.º 125/2019, de 29 de julho, que recomenda ao Governo que declare o estado de «emergência

climática».

Não se consubstanciando em iniciativas legislativas, importa ainda destacar o acompanhamento das COP

21 (Paris, 2015) a 25 (Madrid, 2019) e a realização de várias audições e conferências, das quais se destaca a

Conferência «Oportunidade para uma Lei de Bases do Clima», em parceria com a Associação Ambientalista

Zero, em fevereiro de 2019.

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PARTE II – CONSULTAS E CONTRIBUTOS

A propósito das consultas obrigatórias, a nota técnica refere que, «atenta a relevância da matéria para o

ambiente, deverá ser deliberada a audição de organizações não-governamentais de ambiente, ao abrigo da Lei

n.º 35/98, de 18 de julho, bem como dos principiais sectores envolvidos, organismos públicos e membro do

Governo responsável pela área da ação climática».

Nos termos do artigo 142.º do RAR e para os efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição da República

Portuguesa, foi promovida pelo Exmo. Sr. Presidente da Assembleia da República a audição dos órgãos de

governo próprios das Regiões Autónomas, o que decorreu no dia 15 de dezembro de 2020.

No mesmo sentido, foi apresentado pedido de audiência da CIP – Confederação Empresarial de Portugal.

Acresce a possibilidade de, ao abrigo do artigo 140.º Regimento da Assembleia da República («Discussão

pública»), a Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território propor ao Presidente da Assembleia

da República a discussão pública do projeto nos termos dos n.os 3 e 4 do artigo 134.º pelo período que vier a

ser considerado adequado.

PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

O relator do presente Parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em análise, que, de resto,

é de «elaboração facultativa», conforme disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da

República.

PARTE IV – CONCLUSÕES

A Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território, em reunião realizada no dia 5 de janeiro de

2021, aprova o seguinte parecer:

1. O Projeto de Lei n.º 598/XIV/2.ª, da autoria do Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata (PSD),

visa aprovar a Lei de Bases do Clima.

2. A iniciativa legislativa em análise no presente Parecer reúne os requisitos constitucionais, legais e

regimentais para ser apreciada e votada em Plenário da Assembleia da República, reservando os grupos

parlamentares as suas posições e decorrentes sentidos de voto para o debate.

Palácio de S. Bento, 5 de janeiro de 2020.

O Deputado relator, Miguel Matos — O Presidente da Comissão, José Maria Cardoso.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão, de 5 de janeiro de 2021.

PARTE V – ANEXOS

Nota técnica, datada de 29 de dezembro de 2020 e elaborada ao abrigo do disposto no artigo 131.º do

Regimento da Assembleia da República.

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Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 598/XIV/2.ª (PSD)

Lei de Bases do Clima

Data de admissão: 15 de dezembro de 2020

Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território (11.ª)

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Lia Negrão (DAPLEN); Cristina Ferreira e Leonor Calvão Borges (DILP); Luís Silva (BIB); Pedro Silva, Elodie Rocha e Isabel Gonçalves (DAC).

Data: 29 de dezembro 2020.

I. Análise da iniciativa

• A iniciativa

A presente iniciativa visa estabelecer as bases da política do clima.

De acordo com o seu preâmbulo, em face da centralidade que a política climática tem assumido, define-se

«um quadro jurídico de base da política do clima, que preveja mecanismos e instrumentos de resposta urgente

e eficaz às alterações climáticas, seja no plano da adaptação, seja da mitigação, por forma a estabelecer uma

política do clima eficaz, clara, coerente e ordenada, nos diferentes níveis de atuação, articulada com a política

do ambiente, bem como com cada um dos setores conexos, que garanta a distribuição equitativa dos custos e

dos benefícios que decorram da aplicação das soluções deste projeto».

Propõe-se, assim, que a Assembleia da República faça aprovar uma lei de bases do clima «enquanto

instrumento jurídico de enquadramento das principais opções para fazer face aos desafios decorrentes das

alterações climáticas, quer em termos de mitigação, quer de adaptação.»

O articulado, composto por 36 artigos, encontra-se estruturado em seis títulos (I – «Disposições gerais»; II –

«Objetivos, princípios e metas» III – «Sujeitos da ação climática»; IV – «Política do Clima»; V – «Controlo e

fiscalização»; VI – «Disposições finais»).

Entre os instrumentos e principais medidas previstos no projeto de lei, destacam-se:

– O compromisso para alcançar a neutralidade carbónica até 2050 e a obrigação de fixação, por ato

legislativo, a cada cinco anos, de metas nacionais vinculativas de redução de emissões de gases com

efeito de estufa, bem como da respetiva remoção através de sumidouros de carbono (artigo 6.º);

– A clarificação e o reforço do papel a desempenhar neste domínio por cada um dos sujeitos da ação

climática (Estado, institutos públicos, empresas públicas, regiões autónomas, autarquias locais e respetivas

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associações públicas, entidades reguladoras, ONGA, cidadãos – artigos 8.º a 14.º), com instituição de uma nova

entidade independente, o Conselho para a Ação Climática, não sujeito a direção, superintendência ou tutela

governamental, composto por especialistas (artigo 15.º) e de um portal para a ação climática (artigo 16.º);

– A definição e sistematização dos instrumentos de desenvolvimento e a concretização da política do clima:

plano de ação climática (artigo 19.º); programas sectoriais de ação climática (artigo 20.º); planos

municipais de ação climática (artigo 21.º); programas de descarbonização da Administração Pública

(artigo 22.ª); regime do comércio de licenças e emissão de GEE (artigo 23.º);

– A promoção da investigação, educação e capacitação climática (artigos 24.º e 25.º);

– A adoção de uma política fiscal («Fiscalidade Verde») que promova e incentive a transição para a

neutralidade carbónica, com obrigatoriedade de preceder as medidas de uma análise de impacto económico-

financeiro, social e ambiental e ser objeto de uma avaliação permanente da respetiva execução;

– A nível de financiamento, a consideração do comportamento climático dos agentes económicos, seja

para efeitos da eliminação progressiva da subsidiação pública de atividades económicas contrárias aos objetivos

do projeto, seja como fator relevante de atribuição de subsídios, outros apoios públicos às empresas e

financiamento de projetos (artigo 28.º e 29.º).

Prevê-se que o Governo venha a definir medidas de compensação a adotar em caso de incumprimento

das metas de redução de emissões e que as inscreva no plano de ação climática e nos programas sectoriais.

São ainda traçados os termos de avaliação e monitorização, bem como de controlo e fiscalização do

estabelecido na futura lei de bases, sendo o quadro sancionatório aplicável às contraordenações em matéria de

clima remetido para diploma próprio.

Por último, no título final («Disposições finais») prevê-se entrada em vigor no primeiro dia do mês seguinte

ao da data da sua publicação.

• Enquadramento jurídico nacional

A Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra o direito ao ambiente como um direito constitucional

fundamental. Neste contexto, atribui ao Estado tarefas fundamentais, como defender a natureza e o ambiente,

preservar os recursos naturais e assegurar um correto ordenamento do território. Atribui, também, ao Estado a

promoção do bem-estar e da qualidade de vida do povo, bem como a efetivação dos direitos económicos,

sociais, culturais e ambientais (artigo 9.º). O seu artigo 66.º prevê que todos têm direito a um ambiente de vida

humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender. E prevê, ainda, que incumbe ao Estado

assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, por meio de organismos

próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos. Para Jorge Miranda e Rui Medeiros «o Estado de

Direito reinventa-se pela via das políticas públicas ambientais (…), seja na da biodiversidade ou das alterações

climáticas, seja do tratamento de resíduos ou do combate ao ruído…». Segundo os Professores, «inscrito no

catálogo dos direitos económicos, sociais e culturais, o direito fundamental ao ambiente possui suficiente

determinabilidade para poder ser estabelecida a sua analogia aos direitos, liberdades e garantias…».

Prosseguem, referindo que «o ambiente reclama uma permanente atenção à evolução e um sentido de

adaptação a essa evolução, devendo o legislador definir e conformar específicos deveres de proteção, na base

de grandes princípios jurídicos»1.

Segundo os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, «o dever de defender o ambiente pode justificar

e exigir a punição contraordenacional ou penal dos atentados ao ambiente, para além das consequências em

termos de responsabilidade civil pelos danos causados (o artigo 52.º, n.º 3 refere-se expressamente à reparação

de danos). Na sua dimensão de direito positivo – isto é, direito a que o ambiente seja garantido e defendido –,

o direito ao ambiente implica para o Estado a obrigação de determinadas prestações, cujo não cumprimento

configura, entre outras coisas, situações de omissão inconstitucional, desencadeadoras do mecanismo do

controlo da inconstitucionalidade por omissão (cfr. artigo. 283.º)»2.

1MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada – Universidade Católica Editora 2017, volume I, pág. 974. 2 CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa Anotada – Coimbra Editora, 2007, volume I, pág. 847.

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É matéria de reserva relativa da Assembleia da República (AR) legislar sobre «as bases do sistema

de proteção da natureza, do equilíbrio ecológico e do património cultural» [artigo 165.º, n.º 1, alínea g)

da CRP].

Segundo a análise proposta no Acórdão n.º 3/89, de 11 de janeiro, do Tribunal Constitucional, (DR, II Série,

de 12 de abril de 1989) podem ser discernidos três níveis: 1.º) um nível mais exigente, em que toda a

regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR; 2.º) um nível menos exigente, em que a reserva da

Assembleia se limita a um regime geral, ou seja, em que compete à Assembleia definir o regime comum ou

normal, sem prejuízo de regimes especiais que podem ser definidos pelo Governo, ou se for caso disso, pelas

Assembleia Legislativas regionais; 3.º) um terceiro nível, em que a competência da Assembleia da República é

reservada apenas no que concerne às bases gerais dos regimes jurídicos das matérias. Para Gomes Canotilho

e Vital Moreira3 a matéria relativa à proteção da natureza e do equilíbrio ecológico inclui-se neste terceiro

nível.

Segundo os autores «não é fácil definir senão aproximadamente o que deve entender-se por bases gerais.

Seguro é que deve ser a AR a tomar as opções político-legislativas fundamentais e a definir a disciplina básica

do regime jurídico, não podendo limitar-se a simples normas de remissão ou normas praticamente em branco.»

«As leis de bases devem ser desenvolvidas mediante diploma legislativo (…) em princípio pelo Governo

mediante decreto-lei de desenvolvimento [segundo dispõe o artigo 198.º, n.º 1. alínea c) da CRP]».

As bases da política de ambiente estão aprovadas pela Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, (versão consolidada).

Nos termos do seu artigo 2.º, a política de ambiente visa a efetivação dos direitos ambientais através da

promoção do desenvolvimento sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em particular dos

ecossistemas e dos recursos naturais, contribuindo para o desenvolvimento de uma sociedade de baixo carbono

e uma «economia verde», racional e eficiente na utilização dos recursos naturais, que assegure o bem-estar e

a melhoria progressiva da qualidade de vida dos cidadãos. Incumbe ao Estado a realização da política de

ambiente, tanto através da ação direta dos seus órgãos e agentes nos diversos níveis de decisão local, regional,

nacional, europeia e internacional, como através da mobilização e da coordenação de todos os cidadãos e forças

sociais, num processo participado e assente no pleno exercício da cidadania ambiental.

As políticas públicas ambientais obedecem, nos termos do artigo 4.º, aos princípios das transversalidade e

da integração, da cooperação internacional, do conhecimento e da ciência, da educação ambiental, e da

informação e da participação. E nos componentes associados a comportamentos humanos a política de

ambiente tem por objeto, designadamente, as alterações climáticas.

Os instrumentos da execução da política de ambiente encontram-se organizados da seguinte forma:

✓ Informação ambiental (conhecimento e informação disponíveis, monitorização e recolha de dados);

✓ Planeamento (estratégias, programas e planos);

✓ Económicos e financeiros (instrumentos de apoio financeiro, de compensação ambiental, contratuais, de

fiscalidade ambiental, de prestações e garantias financeiras e de mercado);

✓ Avaliação ambiental (prévia à aprovação de programas, planos e projetos, públicos ou privados);

✓ Autorização ou licenciamento ambiental (atos permissivos prévios a atividades potencialmente ou

efetivamente poluidoras ou suscetíveis de afetar significativamente o ambiente e a saúde humana);

✓ Desempenho ambiental (melhoria contínua do desempenho ambiental, designadamente a pegada

ecológica, a rotulagem ecológica, as compras públicas ecológicas e os sistemas de certificação);

✓ Controlo, fiscalização e inspeção (controlo das atividades suscetíveis de ter um impacto negativo no

ambiente);

✓ Outros instrumentos (de ordenamento do território, de política de transporte e política energética).

No que diz respeito ao estado do ambiente, a lei impõe ao Governo a obrigação de apresentar à Assembleia

da República um relatório anual sobre o estado do ambiente em Portugal, referente ao ano anterior, bem como

um livro branco também sobre o estado do ambiente, de cinco em cinco anos (artigo 23.º). Com efeito, a Agência

Portuguesa do Ambiente (APA) disponibilizou no seu site o Relatório do Estado do Ambiente referente a 2019,

elaborado anualmente nos termos do disposto na Lei de Bases do Ambiente. O Relatório está dividido em oito

3 CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa Anotada – Coimbra Editora, 2007, volume II, pág. 325.

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domínios ambientais: Economia e Ambiente, Energia e Clima, Transportes, Ar e Ruído, Água, Solo e

Biodiversidade, Resíduos e Riscos Ambientais. As fichas apresentam um formato muito sucinto, referindo as

principais conclusões de cada temática, remetendo para o Portal do Estado do Ambiente a análise da evolução

de cada indicador.

Concretamente sobre as alterações climáticas, o quadro de políticas públicas conta com vários instrumentos

que incluem as vertentes de mitigação e de adaptação.

O desenvolvimento desses instrumentos da política das alterações climáticas teve início em 1998 com a

criação da Comissão para as Alterações Climáticas, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 72/98, de 29

de junho, a qual tinha por missão, designadamente, a elaboração da Estratégia para as Alterações Climáticas

(EAC), que veio a ser aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 59/2001,4 de 30 de maio.

A Estratégia para as Alterações Climáticas foi depois revista em 2010 pela Resolução do Conselho de

Ministros n.º 24/2010,5 de 1 de abril, que aprovou a Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas.

Também em 2010 se destaca a aprovação do Roteiro Nacional de Baixo Carbono 2050 (RNBC 2050) e do

Programa Nacional para as Alterações Climáticas para o período 2013-2020 (PNAC 2020) pela Resolução do

Conselho de Ministros n.º 93/2010, de 26 de novembro.

A estratégia para as alterações climáticas foi posteriormente reforçada com a aprovação do Compromisso

para o Crescimento Verde (CCV), pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2015, de 30 de abril, cujo

objetivo se prendeu com o estabelecimento das bases impulsionadoras da transição para um modelo de

desenvolvimento capaz de conciliar o crescimento económico com um menor consumo de recursos naturais,

com a qualidade de vida das populações e com a inclusão social e territorial.

O Quadro Estratégico para a Política Climática (QEPiC), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros

n.º 56/2015,6 de 30 de julho, enquadra-se no âmbito da estratégia de crescimento verde e estabelece a visão e

os objetivos da política climática nacional no horizonte 2030. O mesmo diploma aprovou também o Programa

Nacional para as Alterações Climáticas 2020/2030 (PNAC 2020/2030) e a Estratégia Nacional de Adaptação às

Alterações Climáticas (ENAAC 2020). O QEPiC assegura a resposta nacional aos compromissos já assumidos

para 2020 e propostos para 2030 no âmbito internacional e da União Europeia.

Já em 2019 foram aprovados mais dois instrumentos, tanto na vertente da mitigação como na vertente da

adaptação. O primeiro consiste no Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 (RNC2050), aprovado pela

Resolução do Conselho de Ministros n.º 107/2019, de 1 de julho, e que tem como objetivo explorar a viabilidade

de trajetórias que conduzam à neutralidade carbónica, de identificar os principais vetores de descarbonização e

de estimar o potencial de redução dos vários setores da economia nacional, como a energia e indústria, a

mobilidade e os transportes, a agricultura, florestas e outros usos de solo, e os resíduos e águas residuais. O

segundo consiste no novo Programa de Ação para a Adaptação às Alterações Climáticas (P-3AC), aprovado

pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 130/2019, de 2 de agosto, que visa concretizar o segundo objetivo

da ENAAC 2020, o qual consiste em implementar medidas de adaptação, essencialmente identificando as

intervenções físicas com impacto direto no território. Para o efeito, estabelece as linhas de ação e as medidas

prioritárias de adaptação, identificando as entidades envolvidas, os indicadores de acompanhamento e as

potenciais fontes de financiamento.

A vertente de mitigação da política inclui, ainda, a implementação do Comércio Europeu de Licenças de

Emissão (CELE). O acompanhamento de caráter político é assegurado pela Comissão Interministerial para o Ar

e Alterações Climáticas (CIAAC) constituída pelos membros do governo cujas matérias se relacionam com as

políticas climáticas. Para o reporte e monitorização da implementação das políticas climáticas e das ações

desenvolvidas estão incluídos no QEPiC o Sistema Nacional para Políticas e Medidas (SPeM) que foi criado

pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/2016, de 26 de agosto, e o Sistema Nacional de Inventário de

Emissões por Fontes e Remoção por Sumidouros de Poluentes Atmosféricos (SNIERPA) criado pela Resolução

do Conselho de Ministros n.º 68/2005, de 13 de janeiro, e reestruturado pela Resolução do Conselho de Ministros

n.º 20/2015, de 14 de abril, que revogou a Resolução do Conselho de Ministros n.º 68/2005, de 13 de janeiro. O

Inventário Nacional de Emissões Atmosféricas (INERPA) constitui um ponto-chave da política de combate às

4 Entretanto revogada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho. 5 Igualmente revogada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho. 6 Retificada pela Declaração de Retificação n.º 4/2015, de 11 de setembro, publicada no Diário da República n.º 182, 1.ª série, de 17 de setembro.

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alterações climáticas, uma vez que é com base no inventário de emissões e em projeções baseadas nos dados

para ele recolhidos que se calculam metas, se podem consistentemente estimar esforços de redução e se

monitoriza e verifica o respetivo cumprimento.

Por último, refira-se que a política climática deve ser alinhada com as medidas contempladas pela Resolução

do Conselho de Ministros n.º 46/2016, de 26 de agosto, que aprova a Estratégia Nacional para o Ar (ENAR

2020).

II. Enquadramento parlamentar

Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Encontram-se em apreciação as seguintes iniciativas sobre matéria conexa:

• Projeto de Lei n.º 23/XIV/1.ª (PEV) – Determina a elaboração pelo Governo de um relatório sobre o clima,

prévio à apresentação do Orçamento do Estado, com vista à sua apresentação à Assembleia da República

• Projeto de Lei n.º 131/XIV/1.ª (PAN) – Lei de bases do clima

• Projeto de Lei n.º 446/XIV/1.ª (PCP) – Estabelece as Bases da Política de Ambiente e Ação Climática

• Projeto de Lei n.º 526/XIV/2.ª (PEV) – Lei-Quadro da Política Climática

• Projeto de Lei n.º 577/XIV/2.ª (PS) – Lei de Bases da Política do Clima

• Projeto de Lei n.º 578/XIV/2.ª (BE) – Lei de Bases do Clima

• Projeto de Lei n.º 605/XIV/2.ª (NInsc CR) – Define as Bases da Política Climática

• Projeto de Lei n.º 609/XIV/2.ª (NInsc JKM) – Lei deBases da Política Climática

Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

1) Proposta de Lei n.º 18/XIII, apresentada pelo governo à Assembleia da República no âmbito do processo

de ratificação do Acordo de Paris e aprovada com os votos a favor do PSD, do PS, do BE, do CDS-PP, do

PEV, do PAN e a abstenção do PCP. Veio a resultar na publicação daResolução da Assembleia da República

n.º 197-A/2016, de 30 de setembro, que «Aprova o Acordo de Paris, no âmbito da Convenção Quadro das

Nações Unidas para as Alterações Climáticas, adotado em Paris, em 12 de dezembro de 2015».

2) Resolução da Assembleia da República n.º 125/2019, de 29 de julho – Recomenda ao Governo que

declare o estado de «emergência climática»7 – Resolução, aprovada por unanimidade, pela qual a

Assembleia da República recomendou ao Governo que i) pronuncie uma declaração de estado de

«emergência climática», ii) assuma o compromisso de promover a máxima proteção de pessoas, economias,

espécies e ecossistemas, e de restaurar condições de segurança e justiça climáticas; iii) inste e coopere com

outros Estados-Membros, as instituições da União Europeia e Estados terceiros com vista a determinar as

melhores práticas para limitar o aquecimento global e mantê-lo abaixo de um grau e meio, e a implementar

métodos que auxiliem à concretização desse fim; iv) Articule com os restantes órgãos de soberania para que

reconheçam igualmente a emergência climática, assumindo orientações políticas em coerência; v) coopere com

os parceiros nacionais com o objetivo de definir estratégias e planos relevantes neste âmbito.

Embora não se consubstanciando, nem em iniciativas legislativas, nem em petições, entende-se ser ainda

de destacar, pela especial importância que revestem para os trabalhos preparatórios desta iniciativa os

seguintes encontros e atividades no que concerne a alterações climáticas:

– Acompanhamento das Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas para as

Alterações Climáticas – COP 21 (Paris, 2015) à COP 25 (Madrid, 2019)

7 Projeto de Resolução n.º 2155/XIII/PAN – Recomenda ao Governo que declare o estado de emergência climática e se comprometa com ações necessárias e firmes para alcançar a neutralidade carbónica e Projeto de Resolução n.º 2160/XIII/BE – Recomenda ao Governo a Declaração do Estado de Urgência Climática

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– Audições sobre Alterações Climáticas,nomeadamente Debate temático, requerido pelo Governo, sobre

alterações climáticas, em conjunto com a Proposta de Resolução n.º 18/XIII (1.ª) — Aprova o Acordo de Paris,

no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas, adotado em Paris, em 12

de dezembro de 2015, e o Projeto de Resolução n.º 477/XIII (2.ª) — Uma política de defesa da natureza ao

serviço do povo e do País (PCP), em 30 de setembro de 2016; Audição para apresentação da «Consulta

Pública sobre Energia e Clima – A Opinião dos Portugueses» pela Professora Luísa Schmidt e Dr.ª Ana

Delicado, em 15 de dezembro de 2015; Audições para apresentação dos Relatórios do Estado Ambiente de

2015, 2016 e 2017, com a Agência Portuguesa do Ambiente, respetivamente em 12 de julho de 2016 e 28 de

março de 2018; Audição do Ministro do Ambiente e da Transição Energética, sobre a posição do governo

português na COP23, em 13 de novembro de 2017; Audição para apresentação do Roteiro para a

Neutralidade Carbónica (RNC2050), com o Ministro do Ambiente e da Transição Energética, Secretário de

Estado Adjunto e do Ambiente e Secretário de Estado da Energia, em 23 de janeiro de 2019

– Conferência«Da COP 21 (Paris, 2015) à COP 22 (Marraquexe, 2016)», em parceria com o Conselho

Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável, com o propósito de contribuir para uma reflexão sobre

os compromissos assumidos no âmbito do Acordo de Paris – outubro de 2016, no qual especialistas,

organizações não governamentais e responsáveis por organismos do sector tiveram oportunidade de

desenvolver questões conexas com Implementação da Mitigação e da Adaptação às Alterações Climáticas

– Conferência «Oportunidade para uma Lei de Bases do Clima», em parceria com a Associação

Ambientalista Zero, em fevereiro de 2019, na qual foram abordados temas conexos com as evidências e

necessidades para uma ação política comum quanto às alterações climáticas, o enquadramento sobre os

potenciais benefícios de uma lei climática, bem como a análise dos «estudos de caso» sobre as leis climáticas

do Reino Unido e da Suécia.

– Conferência «O Pacto Ecológico Europeu e a Política Agrícola Comum: para uma Europa

sustentável e da neutralidade climática», organizada pela Presidência Alemã da União Europeia envolvendo

Comissões Parlamentares de Ambiente, Energia, Transportes e Agricultura dos Parlamentos nacionais e do

Parlamento Europeu, realizada em 5 outubro de 2020 por videoconferência. A delegação parlamentar

portuguesa contou com a participação do Vice-Presidente da 11.ª Comissão, Deputado Paulo Leitão.

III. Apreciação dos requisitos formais

• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais

A iniciativa em apreciação é apresentada pelo Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata (PSD), ao

abrigo e nos termos do n.º 1 do artigo 167.º daConstituição e do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento da

Assembleia da República(RAR), que consagram o poder de iniciativa da lei. Trata-se de um poder dos

Deputados, por força do disposto na alínea b) do artigo 156.º da Constituição e na alínea b) do n.º 1 do artigo

4.º do RAR, bem como dos grupos parlamentares, por força do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 180.º da

Constituição e da alínea f) do artigo 8.º do RAR.

A iniciativa assume a forma de projeto de lei, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 119.º do

RAR, encontra-se redigida sob a forma de artigos, é precedida de uma breve exposição de motivos e tem uma

designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal, embora possa ser objeto de aperfeiçoamento em

caso de aprovação, dando assim cumprimento aos requisitos formais estabelecidos no n.º 1 do artigo 124.º do

RAR.

Observa igualmente os limites à admissão da iniciativa estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do RAR, uma

vez que define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa e parece não infringir

a Constituição ou os princípios nela consignados.

O projeto de lei em apreciação deu entrada a 11 de dezembro de 2020. Foi admitido e baixou na generalidade

à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território (11.ª) a 15 de dezembro de 2020, por despacho

de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, não tendo sido ainda anunciado em sessão plenária.

O texto inicial apresentado foi substituído, em 22 de dezembro de 2020, a pedido do proponente.

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• Verificação do cumprimento da lei formulário

A Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em

diante designada como lei formulário, contém um conjunto de normas sobre a publicação, identificação e

formulário dos diplomas que são relevantes em caso de aprovação da presente iniciativa.

O título do projeto de lei – «Lei de Bases do Clima» – traduz sinteticamente o seu objeto, mostrando-se

conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário, embora, em caso de aprovação, possa ser objeto

de aperfeiçoamento formal, em sede de apreciação na especialidade ou em redação final.

Em caso de aprovação, a iniciativa em apreço revestirá a forma de lei, sendo objeto de publicação na 1.ª

série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.

A entrada em vigor da iniciativa «no primeiro dia do mês seguinte ao da data da sua publicação», nos termos

do artigo 36.º do projeto de lei, está também em conformidade com o previsto no n.º 1 do artigo 2.º da lei

formulário, que prevê que os atos legislativos «entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso

algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação».

Na presente fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não parece suscitar outras questões em face

da lei formulário.

• Regulamentação ou outras obrigações legais

A iniciativa estabelece um prazo de seis meses após a data de início da sua vigência para a aprovação dos

atos legislativos de desenvolvimento a que se referem os artigos 6.º, n.º 2; 12.º, 14.º, n.º 2; 15.º e 29.º.

A este respeito, destaca-se, no artigo 15.º, a previsão de criação, por diploma próprio e no prazo referido, do

Conselho para a Ação Climática, entidade à qual competirá «colaborar com a Assembleia da República e com

o Governo na formulação das políticas e dos diplomas em matéria de clima, em especial de mitigação e

adaptação às alterações climáticas» (n.º 2), que terá obrigações de reporte anual perante a Assembleia da

República e cujos membros serão por esta eleitos [alíneas d) e e) do n.º 1].

O projeto de lei determina a reavaliação, a cada cinco anos, pelo Governo, do plano de ação climática referido

no artigo 19.º.

Estabelece-se ainda a obrigação, para o Governo, de elaborar e apresentar anualmente à Assembleia da

República um relatório sobre o estado do clima e da execução da política do clima, mitigação e adaptação às

alterações climáticas (n.º 2 do artigo 30.º e artigo 32.º), sendo que aquela apresentação «deve anteceder a

submissão da proposta de lei do orçamento do Estado na Assembleia da República, em período não inferior a

30 dias» (n.º 3 do artigo 32.º).

IV. Análise de direito comparado

• Enquadramento no plano da União Europeia

O ambiente recebe, na arquitetura legal da União Europeia, valor de direito fundamental. A Carta dos Direitos

Fundamentais, adotada na sequência da estratégia que levaria ao Tratado de Lisboa em 2007, di-lo

expressamente no seu artigo 37.º, sob a epígrafe «Proteção do Ambiente», rematando que «todas as políticas

da União devem integrar um elevado nível de proteção do ambiente e a melhoria da sua qualidade, e assegurá-

los de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável».

Só assim podia ser, fruto do equilíbrio de competências gizado nos Tratados institucionalizadores entre a

União e os Estados-Membros. Com efeito, o artigo 4.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

descobre o ambiente, na alínea e) do seu n.º 2, como espaço de competências partilhadas, de onde resulta um

poder de impulso normativo das instituições legiferantes da União Europeia, definido pelo artigo 114.º do Tratado

– «Aproximação das legislações dos Estados-Membros» – e eivado por um princípio da precaução, como se

depreende do n.º 3:

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Uma proposta da Comissão «basear-se-á num nível de proteção elevado, tendo nomeadamente em conta

qualquer nova evolução baseada em dados científicos».

O mesmo tratado, de resto, reserva os artigos 191.º a 193.º como bloco normativo relativo ao ambiente,

domínio onde a ação política europeia procurará atingir os seguintes objetivos:

– «A preservação, a proteção e a melhoria da qualidade do ambiente,

– A proteção da saúde das pessoas,

– A utilização prudente e racional dos recursos naturais,

– A promoção, no plano internacional, de medidas destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais

do ambiente, e designadamente a combater as alterações climáticas».

Na senda destes desideratos, a União Europeia tem adotado uma miríade atos legislativos ambiciosos sob

o mote da resposta às alterações climáticas. Pela coincidência do ano civil com o seu termo, deve referir-se em

primeiro lugar o Pacote Legislativo Clima-Energia de 2008, aprovado pelo Parlamento Europeu sob o triplo

objetivo de conseguir, até 2020, reduzir em 20% (depois elevado para 30%) as emissões de gases com efeito

de estufa, elevar para 20% a quota-parte das energias renováveis no consumo de energia e aumentar em 20%

a eficiência energética até 2020, além de uma meta de 10% de energias renováveis no setor dos transportes

até essa data. Constituíram atos legislativos de referência dessa ambição:

• A revisão da Diretiva do Comércio de Emissões, por via da Diretiva 2009/29/CE do Parlamento Europeu

e do Conselho, de 23 de Abril de 2009 , que alterou a Diretiva 2003/87/CE a fim de melhorar e alargar o regime

comunitário de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa;

• A Decisão sobre Partilha de Esforço em sectores não cobertos pelo comércio de emissões – Decisão n.º

406/2009/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009 , relativa aos esforços a realizar

pelos Estados-Membros para redução das suas emissões de gases com efeito de estufa a fim de respeitar os

compromissos de redução das emi;

• A definição de metas vinculativas nacionais para a incorporação de energia renovável – Diretiva

2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009 , relativa à promoção da utilização

de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 2001/77/CE e

2003/30/CE;

• O estabelecimento de um quadro regulamentar para a captura e sequestro de carbono – Diretiva

2009/31/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009 , relativa ao armazenamento

geológico de dióxido de carbono e que altera a Diretiva 85/337/CEE do Conselho, as Diretivas 2000/60/CE,

2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE e 20.

A estratégia 20/20 foi, entretanto, revista no seu teor e substituída por uma abordagem mais ambiciosa,

tendo-se acordado em 2014 um novo quadro normativo relativo ao clima e à energia para 2030, dotado de metas

mais exigentes, estabelecidas para, no período 2021-2030, reduzir na UE as emissões de gases com efeito de

estufa em, pelo menos, 40% relativamente aos níveis de 1990.

Em resumo, o Conselho Europeu, nas suas Conclusões de 23 e 24 de Outubro de 2014 – Conclusões sobre

o Quadro de Ação relativo ao Clima e à Energia para 2030 –, veio propor:

• Uma diminuição de pelo menos 40% nas emissões de gases com efeito de estufa, por referência aos

registos históricos de 1990;

• Uma quota de pelo menos 32% de produção de energia a partir de fontes renováveis;

• Uma melhoria de pelo menos 32,5% na eficiência energética.

Recentemente, entre 2018 e 2020, a União Europeia adotou outro acervo de atos jurídicos, dos quais se

destacam:

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• A Comunicação da Comissão do Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Comité Económico e

Social Europeu, ao Comité das Regiões e ao Banco Europeu de Investimento – Um Planeta Limpo para Todos

– definindo uma estratégia a longo prazo da UE para uma economia próspera, moderna, competitiva e com

impacto neutro no clima (COM(2018)773);

• A Resolução do Parlamento Europeu, de 14 de março de 2019, sobre alterações climáticas – uma visão

estratégica de longo prazo da UE para uma economia próspera, moderna, competitiva e com impacto neutro no

clima;

• O Pacto Ecológico Europeu – European Green Deal –, resultante da Comunicação da Comissão ao

Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões

(COM (2019) 640), com vista a «transformar a UE numa sociedade equitativa e próspera, dotada de uma

economia moderna, eficiente na utilização dos recursos e competitiva, que, em 2050, tenha zero emissões

líquidas de gases com efeito de estufa e em que o crescimento económico esteja dissociado da utilização dos

recursos»;

• A Diretiva (UE) 2019/904 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de junho de 2019, relativa à redução

do impacto de determinados produtos de plástico no ambiente, com o objetivo de prevenir e reduzir o impacto

de determinados produtos de plástico no ambiente, mais particularmente no meio aquático, e na saúde humana,

bem como promover a transição para uma economia circular com modelos de negócio, produtos e materiais

inovadores e sustentáveis, contribuindo assim igualmente para o funcionamento eficiente do mercado interno;

• O alargamento da abrangência e das ambições da Diretiva CELE, através da nova Diretiva (UE) 2018/410

do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de março de 2018, que altera a Diretiva 2003/87/CE para reforçar

a relação custo-eficácia das reduções de emissões e o investimento nas tecnologias hipocarbónicas, e a Decisão

(UE) 2015/1814;

• A alteração das Diretivas relativas à Eficiência Energética e às Energias Renováveis, o que ocorreu

através da Diretiva (UE) 2018/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, relativa

à promoção da utilização de energia de fontes renováveis, e da Diretiva (UE) 2018/2002 do Parlamento Europeu

e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, que altera a Diretiva 2012/27/UE relativa à eficiência energética;

• A Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que que estabelece o quadro para

alcançar a neutralidade climática e que altera o Regulamento (UE) 2018/1999 – Lei Europeia do Clima – (COM

(2020) 80 final), com vista à criação de um quadro para a redução irreversível e gradual das emissões de gases

com efeito de estufa e para o aumento das remoções por sumidouros naturais ou outros sumidouros na União,

sob a definição de um objetivo vinculativo de neutralidade climática na União no horizonte de 2050, tendo em

vista a consecução dos objetivos do Acordo de Paris;

• A Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que institui o Fundo para uma

Transição Justa (COM/2020/460 final), com a função redistributiva pelos Estados-Membros dos montantes

necessários para financiar os investimentos direcionados à transição para a neutralidade climática.

Em jeito de síntese, no estádio hodierno a União Europeia tem em marcha o seu Pacto Ecológico Europeu,

onde a proposta de Lei Europeia do Clima constitui baluarte. Essa iniciativa, desde os seus primórdios, com a

COM/2020/80 final, foi objeto de revisitação pela Comissão Europeia, que lançou mão em setembro de 2020 de

uma Proposta alterada de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o quadro para

alcançar a neutralidade climática e que altera o Regulamento (UE) 2018/1999 (COM/2020/563 final), agora

sugerindo o reforço das metas de redução das emissões até 2030 em relação aos níveis de 1990 para, pelo

menos, 55%.

A proposta está em linha, de resto, com a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho,

ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, de 17 de setembro de 2020, Reforçar a

ambição climática da Europa para 2030 Investir num futuro climaticamente neutro para benefício das pessoas

(COM/2020/562 final), que apresenta uma meta de redução das emissões de gases com efeito de estufa

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(incluindo emissões e remoções) a nível de toda a economia e de toda a União Europeia de, pelo menos, 55%

até 2030, em comparação com 1990.

Sobre ela, o Parlamento Europeu, em 22 de setembro de 2020, no seu Relatório sobre a proposta de

regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o quadro para alcançar a neutralidade

climática e que altera o Regulamento (UE) 2018/1999 (Lei Europeia do Clima), inscreveu ser «fundamental

reforçar a ação climática e, em especial, aumentar a meta climática da União para 2030 visando uma redução

de 60% das emissões em comparação com os níveis de 1990», exortando a Comissão, até 30 de junho de 2021,

a diligenciar por propor as alterações legislativas necessárias à sua execução.

A Comissão adotou, em outubro, uma série de propostas e relatórios sobre a política energética,

fundamentais para a aplicação do Pacto Ecológico Europeu e para alcançar a neutralidade climática até 2050 e

dos objetivos de redução das emissões para 2030. A Comunicação sobre uma Vaga de Renovação na UE tem

como objetivo de duplicar a taxa de renovação dos edifícios na Europa e de os tornar adequados a um futuro

com impacto neutro no clima, a Estratégia para reduzir as emissões de metano e o relatório de 2020 sobre o

Estado da União da Energia e os documentos que o acompanham, incluindo avaliações individuais dos 27

planos nacionais em matéria de energia e clima, que avaliam o contributo da União da Energia para o Pacto

Ecológico Europeu, bem como as oportunidades para o setor da energia decorrentes da transição ecológica.

Em novembro, a Comissão Europeia congratulou-se com o acordo entre o Parlamento Europeu e os Estados-

Membros da UE no Conselho sobre o próximo orçamento de longo prazo da Europa e o instrumento de

recuperação temporário Next Generation EU. Este pacote ajudará a reconstruir uma Europa pós-COVID-19, que

será mais ecológica, mais digital e mais resiliente e estará mais bem preparada para os desafios atuais e futuros.

Entre os elementos principais do compromisso destaca-se o apoio na modernização por meio de políticas que

incluem a investigação e a inovação, através do Horizonte Europa, uma transição climática e digital justa, através

do Fundo para uma Transição Justa e do Programa Europa Digital, e a alocação de cerca de 30% dos fundos

da UE na luta contra as alterações climáticas.

No âmbito do Pacto Ecológico Europeu, após uma consulta pública realizada entre março e junho de 2020,

a Comissão Europeia adotou, em Dezembro de 2020, o Pacto Europeu para o Clima, uma iniciativa à escala da

UE que convida os cidadãos, as comunidades e as organizações a participarem na ação climática e a

construírem uma Europa mais verde.

• Enquadramento internacional

Países europeus

A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da União Europeia: Alemanha, Espanha e

França.

ALEMANHA

A Alemanha adotou, em 2016, o Climate Action Plan 2050, tornando-se assim um dos primeiros países a

submeter à Organização das Nações Unidas a estratégia de desenvolvimento de longo prazo para baixa

emissão de gases de efeito estufa, de acordo com o exigido pelo Acordo de Paris.

O Plano pretende atingir as metas climáticas estabelecidas no Acordo de Paris, nomeadamente no que diz

respeito ao fornecimento de energia, edifícios e setores de transporte, indústria e negócios, agricultura e

silvicultura. O plano também estabelece as primeiras metas de redução de emissões para setores individuais

para 2030, orientando assim as decisões estratégicas nos próximos anos, as quais podem ser vistas neste

gráfico:

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O país aprovou, em 2019, o Federal Climate Change Act, com o objetivo de fornecer proteção contra os

efeitos das alterações climáticas mundiais, garantindo o cumprimento das metas climáticas nacionais e o

cumprimento das metas europeias.

A base do diploma é a obrigação de acordo com o Acordo de Paris, nos termos da Convenção-Quadro das

Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas, para limitar o aumento da temperatura média global abaixo de dois

graus Celsius e, se possível, a 1,5 graus Celsius, acima do nível pré-industrial de forma a minimizar a efeitos

das mudanças climáticas em todo o mundo, bem como o compromisso assumido pela Alemanha na Conferência

de Ação do Clima das Nações Unidas em Nova York em 23 de setembro de 2019 para atingir a meta de longo

prazo de neutralidade dos gases de efeito estufa até 2050.

O diploma prevê ainda a criação de um Independent Council of Experts on Climate Change (parte 4, secção

11), composto por cinco pessoas especializadas de várias disciplinas, nomeadas por 5 anos pelo Governo

Federal, sendo pelo menos um membro procedente de cada uma das áreas de climatologia, economia, ciências

ambientais e sociais e com destacado conhecimento científico e experiência em sua área. O Conselho é

responsável pela fiscalização dos dados de emissões e deverá apresentar ao Governo Federal e ao Bundestag

uma avaliação dos dados publicados após sua transmissão pela Agência Ambiental Federal.

ESPANHA

A Constituição, no seu artigo 45.º, estabelece que todos têm direito a desfrutar de um meio ambiente

adequado para o desenvolvimento da pessoa assim como o dever de o conservar. Determina que os poderes

públicos velarão pela utilização racional de todos os recursos naturais, com o fim de proteger e defender o meio

ambiente e melhorar a qualidade de vida. Também prevê a aplicação de sanções para quem violar o meio

ambiente. O seu artigo 149.º determina ainda que o Estado tem competência exclusiva sobre a legislação básica

do meio ambiente, sem prejuízo das comunidades autónomas estabelecerem normas adicionais de proteção.

No ordenamento jurídico espanhol a matéria do ambiente e ação climática encontra-se dispersa por vários

diplomas, que se apresentam de seguida.

A matéria referente à responsabilidade sobre o ambiente, tendo em vista a prevenção e reparação de danos

ambientais está regulada na Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, que transpõe

para a ordem jurídica interna a Diretiva 2004/35/CEdo Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à

responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais. Esta lei foi

regulamentada peloReal Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre.

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ALey 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, visagarantir amáxima proteção ambiental e

dar um novo impulso ao desenvolvimento sustentável, contribuindo para a integração dos aspetos ambientais

na preparação e adoção de planos e programas, mediante a realização de uma avaliação ambiental. Através

desta lei é transposta para a ordem jurídica interna a Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho

relativa à evolução dos efeitos de determinados planos e programas do meio ambiente, e a Diretiva 2011/92/UE

do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de

determinados projetos públicos e privados no ambiente.

Esta lei está estruturada em três Títulos, desenvolvidos em 64 artigos: o Título I contém os princípios e

disposições de caráter geral, aplicáveis tanto à avaliação ambiental estratégica como a avaliação de impacto

ambiental, o Título II prevê as disposições reguladoras dos procedimentos de avaliação ambiental, e o Título III

regula o regime sancionatório.

No que respeita aos resíduos, pretendendo contribuir para a proteção do meio ambiente coordenando a

política de resíduos com outras políticas (económica, industrial e territorial), com o objetivo de incentivar a

reciclagem e valorização dos resíduos, foi publicada aLey 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos

contaminados, transpondo para o ordenamento jurídico interno aDiretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu

e do Conselho de 19 de novembro de 2008 relativa aos resíduos e que revoga certas diretivas. Esta lei prevê a

elaboração de planos nacionais de resíduos que resultarão da integração dos planos autonómicos de gestão e

admite a possibilidade das entidades locais elaborarem os seus próprios planos de gestão dos resíduos urbanos.

Refere-se ainda o Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias

extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras, que visa estabelecer

medidas, procedimentos e diretrizes para prevenir ou reduzir, na medida do possível, os efeitos adversos no

meio ambiente, em particular na água, no ar, no solo, na fauna, na flora e na paisagem, e os riscos para a saúde

humana que podem resultar da investigação e uso de depósitos minerais e outros recursos geológicos na gestão

de resíduos de mineração.

A Ley 34/2007, de 15 de noviembretem como objetivo estabelecer as bases em matéria de protecção,

vigilância e redução da contaminação atmosférica com o fim de evitar ou minorar os danos que esta pode causar

às pessoas e ao meio ambiente.

No que diz respeito à conservação do património natural foi aprovada a Ley 42/2007, de 13 de diciembre,

del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad que estabelece oregime jurídico básico da conservação, uso

sustentado e restauração do património natural e da biodiversidade como parte do dever de conservar e o

objetivo de garantir os direitos das pessoas a um meio ambiente adequado. Esta lei acolhe as normas e

recomendações internacionais emanadas do Conselho da Europa e do Convénio sobre Diversidade Biológica.

Ainda no quadro da matéria respeitante à biodiversidade, foi aprovado o Real Decreto 1997/1995, de 7 de

diciembre, que estabelece medidas com vista a garantir a biodiversidade mediante a conservação dos habitats

naturais da fauna e flora silvestres.

No domínio da água, o Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto

refundido de la Ley de Aguas, estabelece a regulamentação do domínio hidráulico público, uso da água e

exercício dos poderes atribuídos ao Estado em assuntos relacionados a esse domínio, bem como as regras

básicas para a proteção das águas continentais, costeiras e de transição.

O Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de

Suelo y Rehabilitación Urbana, regula, para todo o território estatal, as condições básicas que garantam:

o Igualdade no exercício dos direitos e no cumprimento dos deveres constitucionais relacionados à terra.

o Um desenvolvimento sustentável, competitivo e eficiente do ambiente urbano, promovendo e promovendo

ações que levem à reabilitação de edifícios e à regeneração e renovação de tecidos urbanos existentes, quando

necessário para garantir aos cidadãos uma qualidade de vida adequada e eficácia de seu direito a desfrutar de

habitações adequadas.

O diploma estabelece ainda as bases económicas e ambientais do regime jurídico do solo, a sua avaliação

e a responsabilidade patrimonial das Administrações Públicas no assunto.

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A Ley 27/2006, de 18 de julio regula o direito, de acesso à informação, de participação pública e do

acesso à justiça em matéria de meio ambiental e transpõe para o ordenamento jurídico espanhol as Diretivas

2003/4/CE e 2003/35/CE.

No domínio do ruído no conceito de contaminação acústica cuja prevenção, vigilância e redução são tratadas

na Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, regulamentada pelo Real Decreto 1513/2005, de 16 de

diciembree pelo Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre.

Já este ano, o país aprovou o Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en

materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, para fazer face aos efeitos da pandemia

de COVID-19 na economia e no sistema energético, tirando partido das vantagens competitivas em áreas como

a cadeia de valor, indústria de energias renováveis, eficiência energética ou digitalização.

Encontra-se a decorrer nas Cortes Generais, o debate sobre oProyecto de Ley de cambio climático y

transición energética, cujas propostas de alteração podem ser consultadas aqui.

FRANÇA

A França iniciou ainda em 2007 um debate sobre o que ficou conhecido como Grenelle Environnement,

alinhado no Pacto Ecológico8 proposto por Nicolas Hulot e assinado por Nicolas Sarkozy durante sua campanha

eleitoral.

A Grenelle Environnement deu origem à designada «Grenelle I», a Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de

programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement, Os compromissos aí assumidos

dizem principalmente respeito a:

1 – Construção e habitação: generalização de baixos padrões de consumo em novas habitações e edifícios

públicos, implementação de medidas de incentivo à renovação térmica de habitações e edifícios existentes, etc.;

2 – Transportes: construção até 2012 de 2.000 quilômetros de ferrovias de alta velocidade, criação de um

sistema tributário que favoreça os veículos menos poluentes, implementação de uma ecotaxa por quilómetro

em veículos pesados na rede rodoviária;

3 – Energia: desenvolvimento de energias renováveis para atingir 20% do consumo de energia em 2020,

proibição de lâmpadas incandescentes em 2010, estudo para a criação de um imposto baseado no consumo de

energia de bens e serviços (imposto carbono);

4 – Saúde: proibição da venda a partir de 2008 de materiais de construção e produtos fitossanitários (para o

tratamento de plantas) contendo substâncias perigosas, declaração obrigatória da presença de nano materiais

em produtos para o público em geral, implementação de um plano de qualidade do ar;

5 – Agricultura: triplicar a parcela da agricultura orgânica que deve atingir 6% da área agrícola utilizável em

2010, depois 20% em 2020, reduzindo pela metade o uso de pesticidas, adoção de uma lei que permita regular

a coexistência entre OGM e outras culturas e

6 – Biodiversidade: criação de uma «rede verde» conectando espaços naturais, para permitir que a flora e a

fauna vivam e circulem por todo o território, uma estrutura oposta a novos projetos de desenvolvimento.

Uma segunda lei, conhecida como «Grenelle II», a Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010portant engagement

national pour l'environnemen detalha os procedimentos para a aplicação de Grenelle I por objetivo, local e setor.

Composta por mais de 100 artigos, o diploma define seis grandes projetos:

1 – Edifícios e urbanismo com duplo objetivo: modificar o código de urbanismo para favorecer as energias

renováveis;

2 – Transportes com medidas a favor do desenvolvimento do transporte público urbano ou a favor do

desenvolvimento de modos alternativos à estrada para o transporte de mercadorias;

8 Trata-se da proposta de carta ambiental elaborada pela Fondation Nicolas-Hulot pour la nature et l'homme (FNH) et le comité de veille écologique (CVE), em França. On-line a 7 de novembro de 2006, ofereceu aos candidatos para a eleição presidencial francesa de 2007 10 objetivos e 5 propostas concretas relacionadas ao desenvolvimento sustentável. Os principais candidatos (em número de votos) assinaram a carta: Nicolas Sarkozy, François Bayrou e Ségolène Royal, que prometeram criar o cargo de «Vice-Primeiro Ministro de Ecologia», proposto pelo Pacto.

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3 – Energia e clima com o objetivo central de reduzir em 20% as emissões de gases de efeito estufa em

2020;

4 – Preservação da biodiversidade com provisões relacionadas com a agricultura, proteção de espécies e

habitats, bem como saneamento e reservas de água;

5 – Proteção da saúde e gestão de resíduos com provisões contra o ruído ou poluição luminosa e medidas

para tornar os produtores de resíduos mais responsáveis;

6 – Definição de uma «nova governança ecológica» que permita iniciar a consulta a montante dos projetos,

graças, em especial, à renovação de consultas públicas e à integração de associações de educação ambiental

nos órgãos de consulta.

A aprovação daLoi n.° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat veio permitir o

estabelecimento de objetivos ambiciosos para a política francesa de clima e energia. Composta por 69 artigos,

o texto inscreve o objetivo da neutralidade de carbono até 2050 para responder à emergência climática e ao

Acordo de Paris, definindo a estrutura, ambições e a meta para a política energética e climática da França.

O diploma está organizado em quatro áreas principais:

• A eliminação gradual dos combustíveis fósseis e o desenvolvimento de energias renováveis;

• A luta contra os filtros térmicos;

• A introdução de novas ferramentas para orientação, governança e avaliação da política climática;

• Regulação do setor elétrico e do gás.

Na legislação francesa, estas normas encontram-se no Code de L’environnement e na sua regulamentação.

Nele estão vertidos os preceitos legais que permitem à França seguir o caminho de um crescimento sustentável.

Este código demonstra que o desenvolvimento sustentável não é unicamente um conceito abstrato e teórico,

mas, pelo contrário, trata de realidades muito concretas do quotidiano dos cidadãos.

O código está dividido em 7 grandes livros, abordando as seguintes matérias:

A. Os recursos naturais, onde é regulada a preservação da biodiversidade através duma eficaz gestão dos

recursos naturais;

B. A energia e o clima, onde são reguladas as emissões de gás com efeitos de estufa e a redução das

emissões de CO2;

C. A prevenção dos riscos sejam eles sanitários, tecnológicos ou naturais.

Para consulta sobre a matéria do ambiente indica-se ainda o endereço do website do Ministère de la

Transition écologique et solidaire.

Organizações internacionais

ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS

A Convenção Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas (CQNUAC), também conhecida pela

sua sigla em inglês UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change), assinada em Nova

Iorque em 1992, é o instrumento internacional resultante da Conferência das Nações Unidas para o Meio

Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD). Foi aprovado, para ratificação, pelo Decreto n.º 20/93, de 21 de

junho.

A Convenção foi desenvolvida pelo Protocolo de Quioto, de 1997, o qual foi aprovado pelo Decreto n.º 7/2002,

de 25 de março, e pelo Acordo de Paris, de 2015, que foi aprovado pela Resolução da Assembleia da República

n.º 197-A/2016, de 30 de setembro.

O secretariado da Convenção, estabelecido em 1992, é a agência das Nações Unidas responsável pelo

apoio dado pela resposta global à ameaça das alterações climáticas.

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135

Refira-se ainda o Painel Internacional para a Alterações Climáticas (IPCC, na sua sigla inglesa), criado para

fornecer aos legisladores avaliações científicas regulares sobre as mudanças climáticas, e suas implicações e

potenciais riscos futuros, bem como apresentar opções de adaptação e mitigação, cujos relatórios se podem

encontrar na respetiva página web.

Refira-se ainda que, no seu Special Report on the impacts of global warming of 1.5°C above preindustrial

levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response

to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty, o IPCC alerta para

que o «aumento do aquecimento global acima de 2°C terá impactos drásticos ao nível dos ecossistemas e na

biodiversidade do nosso Planeta, além da nossa saúde e dos sistemas alimentares».

V. Consultas e contributos

• Consultas obrigatórias

Atenta a relevância da matéria para o ambiente, deverá ser deliberada a audição de organizações de não-

governamentais de ambiente, ao abrigo da Lei n.º 35/98, de 18 de julho, bem como dos principais sectores

envolvidos, organismos públicos e membro do Governo responsável pela área da ação climática.

• Regiões Autónomas

O Presidente da Assembleia da República promoveu, a 15 de dezembro de 2020, a audição dos órgãos de

governo próprios das regiões autónomas, nos termos do artigo 142.º do RAR e para os efeitos do n.º 2 do artigo

229.º da Constituição. Caso sejam enviados, os respetivos pareceres serão disponibilizados no sítio da

Assembleia da República, mais especificamente na página eletrónica da presente iniciativa.

• Outras

Sobre esta matéria foi já apresentado pedido de audiência da CIP – Confederação Empresarial de Portugal.

• Consultas facultativas

Ao abrigo do artigo 140.º do Regimento, em razão da especial relevância da matéria, a 11.ª Comissão poderá

considerar oportuno propor ao Presidente da Assembleia da República a discussão pública do projeto nos

termos dos n.os 3 e 4 do artigo 134.º pelo período que vier a ser considerado adequado.

VI. Avaliação prévia de impacto

• Avaliação sobre impacto de género

O proponente juntou ao projeto de lei a respetiva ficha de avaliação de impacto de género (AIG), na qual não

se identificam elementos que atentem contra a igualdade de género.

• Linguagem não discriminatória

Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre

que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso. Nesta

fase do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a

linguagem discriminatória em relação ao género.

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• Impacto orçamental

Em face da informação disponível, não é possível quantificar os encargos resultantes da aprovação da

presente iniciativa. Tendo, porém, em conta que a iniciativa prevê a criação de uma entidade independente do

clima (artigo 15.º); e que o artigo 28.º estipula que a realização da política do clima seja considerada na

elaboração do Plano e do Orçamento do Estado como uma das prioridades nacionais e financiada com recurso,

entre outros, às receitas provenientes das medidas fiscais a definir, carecendo de articulação entre as diferentes

fontes de financiamento da política do clima, com vista a garantir a sua utilização racional, eficiente e eficaz,

deverá ser salvaguarda a sua produção de efeitos no exercício orçamental subsequente ao ano da sua entrada

em vigor.

• Outros impactos

A aferição de impactos na economia das metas estabelecidas na presente iniciativa justifica a realização de

estudos específicos, a nível sectorial e, eventualmente, nacional.

VII. Enquadramento bibliográfico

Nota: Atendendo ao tema em causa, não é possível apresentar toda a bibliografia relevante disponível na

coleção da Biblioteca Passos Manuel, resumindo-se este contributo a alguns dos documentos mais recentes

nesta área. Para uma informação bibliográfica mais completa deverá ser consultado o catálogo da Biblioteca.

CURRY, Judith A. – Alterações climáticas: o que sabemos, o que não sabemos. Lisboa: Guerra e Paz,

2019. 132 p. ISBN 978-989-702-503-7. Cota: 52 – 439/2019.

Resumo: «A Terra vive um período de alterações climáticas e de aquecimento global. Sabemos que o

comportamento humano e as emissões de CO2 associadas contribuem para esse aquecimento. Mas tanto as

alterações climáticas como a sua solução foram ampla e excessivamente simplificadas.

Com clareza e frontalidade, uma cientista opõe-se ao atual consenso, que considera desvirtuar o método

científico e ser determinado por razões políticas.

Este é um livro que nos alerta para o perigo de agirmos sem conhecimento: podemos provocar uma catástrofe

humana, gerando atraso, pobreza e morte.»

KLEIN, Naomi – O mundo em chamas: um plano B para o planeta. Lisboa: Editorial Presença, 2020. 311

p. ISBN 978-972-23-6515-4. Cota: 52 – 119/2020.

«Da moribunda Grande Barreira de Coral aos céus sufocados de fumo do Noroeste do Pacífico, passando

por uma mudança radical exigida pelo Vaticano, Klein aborda tópicos que vão do conflito entre a era da ecologia

e a nossa cultura do perpétuo presente até à questão de como a supremacia branca e as fronteiras fortificadas

são uma forma de barbárie climática. A autora pinta um quadro vívido dos colapsos sociais e ecológicos,

intimamente interligados, e explica que as alterações climáticas são um profundo desafio político e económico,

como também espiritual e criativo.»

OCDE – Financing climate objectives in cities and regions to deliver sustainable and inclusive growth

[Em linha]: case study. Paris: OECD, 2019. [Consult. 23 nov. 2020]. Disponível na intranet da AR:

https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/ee3ce00b-

en.pdf?expires=1606158379&id=id&accname=guest&checksum=5C8DA70534989560460A8AB6854493A3>.

Resumo: As escolhas de investimento que fizermos nos próximos anos irão determinar o caminho que vamos

seguir nas próximas décadas: um caminho de crescimento inclusivo, compatível com o clima ou um caminho

insustentável, ineficiente, decorrente do aumento da produção de carbono. As cidades e regiões, responsáveis

por 60% do investimento público nos países da OCDE, são elementos fundamentais neste cenário tendo em

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conta as consequências dos seus gastos e investimentos no clima. Com grandes desigualdades em várias

cidades, o sucesso desta transição dependerá da capacidade dos governantes locais para conseguir levara a

cabo uma transição justa.

OCDE – Greening development co-operation [Em linha]: lessons from the OECD development

assistance committee. Paris: OECD, 2019. [Consult. 23 nov. 2020]. Disponível na intranet da AR:

https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/62cc4634-

en.pdf?expires=1606158257&id=id&accname=ocid194648&checksum=FABD5BC476758A77949F7B694B97C

236>. ISBN 978-92-64-52658-7.

Resumo: Segundo o presente documento, não será possível concretizar a Agenda 2030 para o

Desenvolvimento Sustentável, uma agenda de âmbito holístico, bem como os Objetivos de Desenvolvimento

Sustentável, sem uma adequada gestão das oportunidades e desafios ambientais. O desenvolvimento é um trio

que comporta as dimensões económica, social e ambiental, não podendo ser atingido quando qualquer uma

delas falha. Somos diariamente alertados para esta realidade através dos noticiários sobre crises ambientais,

realidade esta que nos está a fazer mudar para um desenvolvimento sustentável envolvendo uma cooperação

a todos os níveis.

ONU. Intergovernmental Panel on Climate Change – Climate change and land [Em linha]: IPCC special

report on climate change, desertification, land degradation, sustainable land management, food security,

and greenhouse gas fluxes in terrestrial ecosystems. [S.l.]: ONU. IPCC, 2019. [Consult. 23 nov. 2020].

Disponível em WWW:

https://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=128810&img=14425&save=true>.

Resumo: Este relatório do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas debruça-se sobre os

problemas criados pelas mudanças climáticas na utilização das terras. São analisados: os fluxos dos gases com

efeito de estufa nos ecossistemas terrestres; a utilização das terras e a sua gestão sustentável tendo em vista

uma adaptação e mitigação das alterações climáticas; a desertificação; a degradação das terras e a segurança

alimentar.

ROCHA, Ivone; SANTOS, Sofia – Chance to change: o Acordo de Paris e o modelo de crescimento

verde. Lisboa: Plátano Editora, 2018. 192 p. ISBN 978-989-760-220-7. Cota: 52 – 324/2018.

Resumo: «O Acordo de Paris e a neutralidade carbónica constituem um dos principais desafios que as

economias a nível internacional defrontam. É uma oportunidade fantástica, que promove uma aceleração da

inovação e das tecnologias, as quais terão de ser consubstanciadas em novos modelos de negócio. Para que

isto aconteça à velocidade necessária, é fundamental que os gestores, economistas e financeiros compreendam

a necessidade de integrar as componentes da energia e do carbono nas estratégias de crescimento das

empresas e dos países. Ajustar os modelos de governança a nível internacional, nacional e empresarial é uma

necessidade para promover esta mudança de modelo económico. A educação, a capacitação técnica para a

economia verde, bem como a promoção de um pensamento de gestão e economia humanista são fundamentais

para alcançar um século XXI em equilíbrio.»

SANTOS, João Camargo Ribeiro Marques dos – Manual de combate às alterações climáticas. Lisboa:

Parsifal, 2018. 247 p. ISBN 978-989-8760-49-4. Cota: 52 – 167/2018.

Resumo: «O mundo já está muito diferente daquele em que a nossa civilização floresceu: mais quente, mais

extremo, mais inseguro. Para a frente, muito além da incerteza, ficam certezas: ainda pode piorar mais. O

sistema de produção em que vivemos criou uma devastação ambiental e social sem precedentes na nossa

história enquanto espécie. De entre todas essas devastações, a alteração da composição da nossa atmosfera

e o aquecimento global do planeta destacam-se pelo seu potencial catastrófico, alterando os climas em que a

nossa espécie proliferou.

Num mundo cada vez mais desigual, pendem sobre nós crises simultâneas: da banca, do emprego, da

produção, do ambiente, do clima, da democracia ou do capitalismo. É a crise do próprio Homo sapiens, com a

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colisão entre o que é e o que pode ser. Nada ou tudo: a urgência das alterações climáticas é a urgência da

Humanidade. Para isso precisa de lutadores, pessoas empenhadas em resgatar o futuro. Por isso, para aprender

e ensinar a combater, este livro é um (feroz) guia de combate.»

SUSTENTABILIDADE: primeiro grande inquérito em Portugal. Lisboa: ICS, 2018. ISBN 978-972-671-

491-0. 178 p. Cota: 16 – 169/2019.

Resumo: «Este livro resulta do primeiro grande inquérito realizado à escala nacional sobre o tema da

sustentabilidade. As ruturas ambientais e sociais resultantes do modelo de crescimento económico prevalecente

têm-se feito sentir de forma progressiva em todo o mundo nos últimos anos, sobretudo a partir da crise financeira

mundial de 2008, com particulares repercussões em Portugal entre 2011 e 2014.

[…] Portugal é um laboratório fascinante nesta matéria por ter atravessado, nas últimas quatro décadas,

mudanças rápidas com impactos na vida quotidiana dos cidadãos. O livro leva-nos a conhecer modos de vida e

hábitos de consumo dos portugueses, identificando áreas onde se tornam prioritárias ações de informação,

sensibilização e mobilização e fornecendo pistas para definir estratégias de atuação no sentido de um

desenvolvimento sustentável assente numa relação mais equilibrada entre sociedade e natureza.»

THUNBERG, Greta – A nossa casa está a arder: a nossa luta contra as alterações climáticas. Lisboa:

Editorial Presença, 2019. 287 p. ISBN 978-972-23-6402-7. Cota: 52 – 255/2019.

Resumo: «A Nossa Casa Está a Arder é a história de Greta, dos seus pais e de Beata, sua irmã, que, como

ela, sofre de perturbações do espetro autista. É o relato de como uma família sueca decidiu confrontar-se com

uma crise iminente que afeta o nosso planeta. É uma tomada de consciência de que é urgente agir agora,

quando nove milhões de pessoas morrem anualmente por causa da poluição. É um grito de socorro de uma

rapariga que convenceu a própria família a mudar de vida e que agora procura convencer o mundo inteiro a

fazer o mesmo.»

UNIÃO EUROPEIA. Parlamento Europeu – O que é a neutralidade das emissões de carbono e como

pode ser atingida até 2050? [Em linha]. Bruxelas: Parlamento Europeu, 2019. [Consult. 23 nov. 2020].

Disponível em WWW:

https://catalogobib.parlamento.pt:81/images/winlibimg.aspx?skey=&doc=129383&img=14820&save=true>.

Resumo: O presente artigo aborda a questão da neutralidade das emissões de carbono, nomeadamente a

nível europeu. Nele são apresentadas algumas estratégias da União Europeia com vista a atingir a neutralidade

das emissões de carbono ate 2050, tendo em conta os seguintes tópicos: o que é a neutralidade das emissões

de carbono?; compensação de carbono; os objetivos da EU; saiba mais sobre as políticas da UE para combater

as emissões de CO2.

WALLACE-WELLS, David – A terra inabitável: como vai ser a vida pós-aquecimento global. Alfragide:

Lua de Papel, 2019. 365 p. ISBN 978-989-23-4712-7. Cota: 52 – 491/2019.

Resumo: «’É pior, muito pior do que pensa’, alerta-nos David Wallace-Wells. O premiado jornalista sabe do

que fala, há décadas que recolhe histórias sobre alterações climáticas. Algumas delas, no início, pareciam-lhe

quase fábulas – como a dos cientistas que ficaram isolados numa ilha de gelo rodeados por ursos polares.

Com o tempo, porém, deixou de ver nelas qualquer sentido alegórico. A realidade começou a fornecer-lhe

material de reflexão cada vez mais sombrio. Os desastres climáticos sucedem-se agora a uma velocidade e a

uma escala sem precedentes na história da humanidade. Ao mesmo tempo, todos os estudos científicos sobre

a transformação em curso do nosso planeta apontam num único sentido – o fim do mundo tal como o

conhecemos.»

————

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PROJETO DE LEI N.º 605/XIV/2.ª

(DEFINE AS BASES DA POLÍTICA CLIMÁTICA)

Parecer da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território e nota técnica elaborada

pelos serviços de apoio

Parecer

ÍNDICE

PARTE I – Considerandos

PARTE II – Opinião do relator

PARTE III – Conclusões

PARTE IV – Anexos

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. Nota Introdutória

A Deputada não inscrita, Cristina Rodrigues, apresentou à Assembleia da República, em 11 de dezembro de

2020, o Projeto de Lei n.º 605/XIV/2.ª, que «Define as bases da política climática».

Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 156.º da Constituição

da República Portuguesa e do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos

formais previstos no artigo 124.º desse mesmo Regimento.

Por despacho de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República datado de 15 de dezembro de

2020, a iniciativa em causa baixou à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território para emissão

do respetivo parecer.

2. Conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais, e cumprimento da Lei

Formulário

O Projeto de Lei n. º 605/XIV/2.ª foi apresentado à Assembleia da República pela Deputada Não Inscrita,

Cristina Rodrigues, no âmbito do poder de iniciativa da lei, em conformidade com o disposto no artigo 167.º da

Constituição da República Portuguesa (CRP) e artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).

Este poder foi exercido pelo grupo parlamentar, ao abrigo da alínea f) do artigo 8.º do RAR bem como da alínea

g) do n.º 2 do artigo 180.º da CRP.

A iniciativa em apreço reveste a forma de projeto de lei dividido entre a exposição de motivos e redigida em

articulado. A iniciativa cumpre assim os requisitos formais dispostos nos artigos 119.º, 120.º, 123.º e 124.º do

RAR, relativamente às iniciativas em geral.

Relativamente à conformidade da iniciativa com Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada

pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, de ora em diante designada como lei formulário, destaca-se que o título da

presente iniciativa legislativa – «Define as bases da Política do Clima» – traduz sinteticamente o seu objeto,

podendo considerar-se assim que estão cumpridos os requisitos do n.º 2 do artigo 7.º da lei formulário.

Caso venha a ser aprovada, a iniciativa em apreço revestirá a forma de lei sendo objeto de publicação na 1.ª

série do Diário da República, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário e entrará em vigor

na data do dia seguinte à sua publicação, tal como decorre do artigo 18.º da iniciativa, em conformidade com o

n.º 1 do artigo 2.º da lei formulário.

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3. Do objeto, motivação e conteúdo da iniciativa

O objeto desta iniciativa, tal como consta do seu artigo 1.º, é a criação das bases legislativas da política do

clima, sendo aplicável às emissões antropogénicas e à remoção dos gases com efeito de estufa através de

sumidouros naturais.

A exposição de motivos da iniciativa destaca a necessidade urgente de limitar o aquecimento global, para o

que considera ser «imprescindível que a nível global se atinjam emissões líquidas nulas de CO2 até 2050».

Enquadrando a iniciativa nos instrumentos europeus e nacionais de política de mitigação e combate às

alterações climáticas, afirma como «notória a falha na avaliação dos impactos de diversas políticas

socioeconómicas para o cumprimento dos objetivos de mitigação e adaptação às alterações climáticas»,

considerando «essencial a implementação de medidas e ações mais ambiciosas no que diz respeito à

capacidade de resiliência, prevenção e preparação do ambiente, cidadãos e economia às alterações climáticas.»

Destaca-se da iniciativa a criação de políticas municipais, decorrentes da política pública, em áreas como a

gestão de risco abrangente, os recursos hídricos, a agricultura e silvicultura, ecossistemas e biodiversidade,

energia, indústria e serviços, infraestruturas e transportes, uso da terra e saúde.

A iniciativa prevê também a criação de um Plano de Ação para a prevenção de Catástrofes Naturais, o

Observatório Técnico Independente para as Alterações Climáticas e o Relatório e Livro branco sobre o estado

do ambiente e das alterações climáticas.

O articulado, composto por dezassete artigos (17):

1. Objeto

2. Objetivos

3. Princípios

4. Adaptação

5. Política Climática Municipal

6. Mitigação

7. Objetivos da Mitigação

8. Plano de Ação para a Prevenção de Catástrofes Naturais

9. Comissão Interministerial sobre Mudança do Clima

10. Competências da Comissão Interministerial sobre Mudança do Clima

11. Instrumentos Económicos

12. Observatório Técnico Independente para as Alterações Climáticas

13. Legislação Aplicável

14. Transparência e acesso à informação

15. Relatório e Livro branco sobre o estado do ambiente e das alterações climáticas

16. Controlo, fiscalização e inspeção

17. Entrada em vigor

4. Enquadramento Constitucional, legal e antecedentes:

Conforme constante na nota técnica que acompanha esta iniciativa, «a CRP consagra o direito ao ambiente

como um direito constitucional fundamental. Neste contexto atribui ao Estado tarefas fundamentais, como

defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correto ordenamento do

território. Atribui, também, ao Estado a promoção do bem-estar e da qualidade de vida do povo bem como a

efetivação dos direitos económicos, sociais, culturais e ambientais (artigo 9.º). O seu artigo 66.º prevê que todos

têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender. E prevê,

ainda, que incumbe ao Estado assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável,

por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos. Para Jorge Miranda e

Rui Medeiros «o Estado de Direito reinventa-se pela via das políticas públicas ambientais (…), seja na da

biodiversidade ou das alterações climáticas, seja do tratamento de resíduos ou do combate ao ruído…».

Segundo os Professores, «inscrito no catálogo dos direitos económicos, sociais e culturais, o direito fundamental

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ao ambiente possui suficiente determinabilidade para poder ser estabelecida a sua analogia aos direitos,

liberdades e garantias…». Prosseguem, referindo que «o ambiente reclama uma permanente atenção à

evolução e um sentido de adaptação a essa evolução, devendo o legislador definir e conformar específicos

deveres de proteção, na base de grandes princípios jurídicos»1.

Segundo os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, «o dever de defender o ambiente pode justificar

e exigir a punição contraordenacional ou penal dos atentados ao ambiente, para além das consequências em

termos de responsabilidade civil pelos danos causados (o artigo 52.º, n.º 3 refere-se expressamente à reparação

de danos). Na sua dimensão de direito positivo – isto é, direito a que o ambiente seja garantido e defendido –,

o direito ao ambiente implica para o Estado a obrigação de determinadas prestações, cujo não cumprimento

configura, entre outras coisas, situações de omissão inconstitucional, desencadeadoras do mecanismo do

controlo da inconstitucionalidade por omissão (cfr. artigo. 283.º)»2.

É matéria de reserva relativa da Assembleia da República (AR) legislar sobre «as bases do sistema de

proteção da natureza, do equilíbrio ecológico e do património cultural» [artigo 165.º, n.º 1, alínea g) da CRP].

Segundo a análise proposta no Acórdão n.º 3/89, de 11 de janeiro, do Tribunal Constitucional, (DR, II Série, de

12 de abril de 1989) podem ser discernidos três níveis: 1.º) um nível mais exigente, em que toda a

regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR, 2.º) um nível menos exigente, em que a reserva da

Assembleia se limita a um regime geral, ou seja, em que compete à Assembleia definir o regime comum ou

normal, sem prejuízo de regimes especiais que podem ser definidos pelo Governo, ou se for caso disso, pelas

Assembleia Legislativas regionais; 3.º) um terceiro nível, em que a competência da Assembleia da República é

reservada apenas no que concerne às bases gerais dos regimes jurídicos das matérias. Para Gomes Canotilho

e Vital Moreira3 a matéria relativa à proteção da natureza e do equilíbrio ecológico inclui-se neste terceiro nível.

Segundo os autores «não é fácil definir senão aproximadamente o que deve entender-se por bases gerais.

Seguro é que deve ser a AR a tomar as opções político-legislativas fundamentais e a definir a disciplina básica

do regime jurídico, não podendo limitar-se a simples normas de remissão ou normas praticamente em branco.»

«As leis de bases devem ser desenvolvidas mediante diploma legislativo (…) em princípio pelo Governo

mediante decreto-lei de desenvolvimento [segundo dispõe o artigo 198.º, n.º 1. alínea c) da CRP]».

As bases da política de ambiente estão aprovadas pela Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, (versão consolidada).

Nos termos do seu artigo 2.º, a política de ambiente visa a efetivação dos direitos ambientais através da

promoção do desenvolvimento sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em particular dos

ecossistemas e dos recursos naturais, contribuindo para o desenvolvimento de uma sociedade de baixo carbono

e uma «economia verde», racional e eficiente na utilização dos recursos naturais, que assegure o bem-estar e

a melhoria progressiva da qualidade de vida dos cidadãos. Incumbe ao Estado a realização da política de

ambiente, tanto através da ação direta dos seus órgãos e agentes nos diversos níveis de decisão local, regional,

nacional, europeia e internacional, como através da mobilização e da coordenação de todos os cidadãos e forças

sociais, num processo participado e assente no pleno exercício da cidadania ambiental.

As políticas públicas ambientais obedecem, nos termos do artigo 4.º, aos princípios das transversalidade e

da integração, da cooperação internacional, do conhecimento e da ciência, da educação ambiental, e da

informação e da participação. E nos componentes associados a comportamentos humanos a política de

ambiente tem por objeto, designadamente, as alterações climáticas.

Os instrumentos da execução da política de ambiente encontram-se organizados da seguinte forma:

− Informação ambiental (conhecimento e informação disponíveis, monitorização e recolha de dados);

− Planeamento (estratégias, programas e planos);

− Económicos e financeiros (instrumentos de apoio financeiro, de compensação ambiental, contratuais, de

fiscalidade ambiental, de prestações e garantias financeiras e de mercado);

− Avaliação ambiental (prévia à aprovação de programas, planos e projetos, públicos ou privados);

− Autorização ou licenciamento ambiental (atos permissivos prévios a atividades potencialmente ou

efetivamente poluidoras ou suscetíveis de afetar significativamente o ambiente e a saúde humana);

1MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada – Universidade Católica Editora 2017, volume I, pág. 974. 2 CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa Anotada – Coimbra Editora, 2007, volume I, pág. 847. 3 CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa Anotada – Coimbra Editora, 2007, volume II, pág. 325.

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− Desempenho ambiental (melhoria contínua do desempenho ambiental, designadamente a pegada

ecológica, a rotulagem ecológica, as compras públicas ecológicas e os sistemas de certificação);

− Controlo, fiscalização e inspeção (controlo das atividades suscetíveis de ter um impacto negativo no

ambiente);

− Outros instrumentos (de ordenamento do território, de política de transporte e política energética).

No que diz respeito ao estado do ambiente, a lei impõe ao Governo a obrigação de apresentar à Assembleia

da República um relatório anual sobre o estado do ambiente em Portugal, referente ao ano anterior, bem como

um livro branco também sobre o estado do ambiente, de cinco em cinco anos (artigo 23.º). Com efeito, a Agência

Portuguesa do Ambiente (APA) disponibilizou no seu site o Relatório do Estado do Ambiente referente a 2019,

elaborado anualmente nos termos do disposto na Lei de Bases do Ambiente. O Relatório está dividido em oito

domínios ambientais: Economia e Ambiente, Energia e Clima, Transportes, Ar e Ruído, Água, Solo e

Biodiversidade, Resíduos e Riscos Ambientais. As fichas apresentam um formato muito sucinto, referindo as

principais conclusões de cada temática, remetendo para o Portal do Estado do Ambiente a análise da evolução

de cada indicador.

Concretamente sobre as alterações climáticas, o quadro de políticas públicas conta com vários instrumentos

que incluem as vertentes de mitigação e de adaptação.

O desenvolvimento desses instrumentos da política das alterações climáticas teve início em 1998 com a

criação da Comissão para as Alterações Climáticas, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 72/98, de 29

de junho, a qual tinha por missão, designadamente, a elaboração da Estratégia para as Alterações Climáticas

(EAC), que veio a ser aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 59/2001,4 de 30 de maio.

A Estratégia para as Alterações Climáticas foi depois revista em 2010 pela Resolução do Conselho de

Ministros n.º 24/2010,5 de 1 de abril, que aprovou a Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas.

Também em 2010 se destaca a aprovação do Roteiro Nacional de Baixo Carbono 2050 (RNBC 2050) e do

Programa Nacional para as Alterações Climáticas para o período 2013-2020 (PNAC 2020) pela Resolução do

Conselho de Ministros n.º 93/2010, de 26 de novembro.

A estratégia para as alterações climáticas foi posteriormente reforçada com a aprovação do Compromisso

para o Crescimento Verde (CCV), pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2015, de 30 de abril, cujo

objetivo se prendeu com o estabelecimento das bases impulsionadoras da transição para um modelo de

desenvolvimento capaz de conciliar o crescimento económico com um menor consumo de recursos naturais,

com a qualidade de vida das populações e com a inclusão social e territorial.

O Quadro Estratégico para a Política Climática (QEPiC), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros

n.º 56/2015,6 de 30 de julho, enquadra-se no âmbito da estratégia de crescimento verde e estabelece a visão e

os objetivos da política climática nacional no horizonte 2030. O mesmo diploma aprovou também o Programa

Nacional para as Alterações Climáticas 2020/2030 (PNAC 2020/2030) e a Estratégia Nacional de Adaptação às

Alterações Climáticas (ENAAC 2020). O QEPiC assegura a resposta nacional aos compromissos já assumidos

para 2020 e propostos para 2030 no âmbito internacional e da União Europeia.

Já em 2019 foram aprovados mais dois instrumentos, tanto na vertente da mitigação como na vertente da

adaptação. O primeiro consiste no Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 (RNC2050), aprovado pela

Resolução do Conselho de Ministros n.º 107/2019, de 1 de julho, e que tem como objetivo explorar a viabilidade

de trajetórias que conduzam à neutralidade carbónica, de identificar os principais vetores de descarbonização e

de estimar o potencial de redução dos vários setores da economia nacional, como a energia e indústria, a

mobilidade e os transportes, a agricultura, florestas e outros usos de solo, e os resíduos e águas residuais. O

segundo consiste no novo Programa de Ação para a Adaptação às Alterações Climáticas (P-3AC), aprovado

pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 130/2019, de 2 de agosto, que visa concretizar o segundo objetivo

da ENAAC 2020, o qual consiste em implementar medidas de adaptação, essencialmente identificando as

intervenções físicas com impacto direto no território. Para o efeito, estabelece as linhas de ação e as medidas

4 Entretanto revogada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho. 5 Igualmente revogada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho. 6 Retificada pela Declaração de Retificação n.º 4/2015, de 11 de setembro, publicada no Diário da República n.º 182, 1.ª série, de 17 de setembro.

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prioritárias de adaptação, identificando as entidades envolvidas, os indicadores de acompanhamento e as

potenciais fontes de financiamento.

A vertente de mitigação da política inclui, ainda, a implementação do Comércio Europeu de Licenças de

Emissão (CELE). O acompanhamento de caráter político é assegurado pela Comissão Interministerial para o Ar

e Alterações Climáticas (CIAAC) constituída pelos membros do governo cujas matérias se relacionam com as

políticas climáticas. Para o reporte e monitorização da implementação das políticas climáticas e das ações

desenvolvidas estão incluídos no QEPiC o Sistema Nacional para Políticas e Medidas (SPeM) que foi criado

pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/2016, de 26 de agosto, e o Sistema Nacional de Inventário de

Emissões por Fontes e Remoção por Sumidouros de Poluentes Atmosféricos (SNIERPA) criado pela Resolução

do Conselho de Ministros n.º 68/2005, de 13 de janeiro, e reestruturado pela Resolução do Conselho de Ministros

n.º 20/2015, de 14 de abril, que revogou a Resolução do Conselho de Ministros n.º 68/2005, de 13 de janeiro. O

Inventário Nacional de Emissões Atmosféricas (INERPA) constitui um ponto-chave da política de combate às

alterações climáticas, uma vez que é com base no inventário de emissões e em projeções baseadas nos dados

para ele recolhidos que se calculam metas, se podem consistentemente estimar esforços de redução e se

monitoriza e verifica o respetivo cumprimento.

Por último, a política climática deve ser alinhada com as medidas contempladas pela Resolução do Conselho

de Ministros n.º 46/2016, de 26 de agosto, que aprova a Estratégia Nacional para o Ar (ENAR 2020).»

5. Iniciativas e petições pendentes sobre a mesma matéria:

Feita a pesquisa à base de dados do processo legislativo e da atividade parlamentar, verificou-se que, neste

momento, se encontram em apreciação, na Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território (11.ª

Comissão), as iniciativas legislativas sobre matéria conexa com a presente (Projeto de Lei n.º 605/XIV/2.ª –

NInsc – Cristina Rodrigues: Define as Bases da Política Climática):

• Projeto de Lei n.º 131/XIV/1.ª(PAN) – Lei de bases do clima

• Projeto de Lei n.º 446/XIV/1.ª(PCP) – Estabelece as Bases da Política de Ambiente e Ação Climática

• Projeto de Lei n.º 526/XIV/2.ª(PEV) – Lei-Quadro da Política Climática

• Projeto de Lei n.º 577/XIV/2.ª (PS) – Aprova a Lei de Bases da Política do Clima

• Projeto de Lei n.º 578/XIV/2.ª(BE) – Lei de Bases do Clima

• Projeto de Lei n.º 598/XIV/2.ª (PSD) – Lei de Bases do Clima

• Projeto de Lei n.º 609/XIV/2.ª (NInsc – Joacine Katar Moreira) – Lei de Bases da Política Climática

Já discutida na 11.ª Comissão foi também a iniciativa:

• Projeto de Lei n.º 23/XIV/1.ª (PEV) – Determina a elaboração pelo Governo de um relatório sobre o clima,

prévio à apresentação do Orçamento do Estado, com vista à sua apresentação à Assembleia da República

6. Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

Sobre os antecedentes parlamentares, identificaram-se as seguintes:

a) Proposta de Lei n.º 18/XIII, apresentada pelo governo à Assembleia da República no âmbito do processo

de ratificação do Acordo de Paris e aprovada com os votos a favor do PSD, do PS, do BE, do CDS-PP, do

PEV, do PAN e a abstenção do PCP.

b) Resolução da Assembleia da República n.º 125/2019, de 29 de julho – Recomenda ao Governo que

declare o estado de «emergência climática»7 – Resolução, aprovada por unanimidade.

7 Projeto de Resolução n.º 2155/XIII/PAN – Recomenda ao Governo que declare o estado de emergência climática e se comprometa com ações necessárias e firmes para alcançar a neutralidade carbónica e Projeto de Resolução n.º 2160/XIII/BE – Recomenda ao Governo a Declaração do Estado de Urgência Climática.

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Conforme constante na nota técnica desta iniciativa, e por se concordar que revestem especial importância

para os trabalhos preparatórios desta iniciativa, destacam-se os seguintes encontros e atividades relativos a

alterações climáticas:

– Acompanhamento das Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas para as

Alterações Climáticas – COP 21 (Paris, 2015) à COP 25 (Madrid, 2019);

– Audições sobre Alterações Climáticas,nomeadamente Debate temático, requerido pelo Governo, sobre

alterações climáticas, em conjunto com a Proposta de Resolução n.º 18/XIII (1.ª) — Aprova o Acordo de Paris,

no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas, adotado em Paris, em 12

de dezembro de 2015, e o Projeto de Resolução n.º 477/XIII (2.ª) — Uma política de defesa da natureza ao

serviço do povo e do País (PCP), em 30 de setembro de 2016; Audição para apresentação da «Consulta

Pública sobre Energia e Clima; – A Opinião dos Portugueses» pela Professora Luísa Schmidt e Dr.ª Ana

Delicado, em 15 de dezembro de 2015; Audições para apresentação dos Relatórios do Estado Ambiente de

2015, 2016 e 2017, com a Agência Portuguesa do Ambiente, respetivamente em 12 de julho de 2016 e 28 de

março de 2018; Audição do Ministro do Ambiente e da Transição Energética, sobre a posição do governo

português na COP23, em 13 de novembro de 2017; Audição para apresentação do Roteiro para a

Neutralidade Carbónica (RNC2050), com o Ministro do Ambiente e da Transição Energética, Secretário de

Estado Adjunto e do Ambiente e Secretário de Estado da Energia, em 23 de janeiro de 2019;

– Conferência «Da COP 21 (Paris, 2015) à COP 22 (Marraquexe, 2016)», em parceria com o Conselho

Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável, com o propósito de contribuir para uma reflexão sobre

os compromissos assumidos no âmbito do Acordo de Paris – outubro de 2016, no qual especialistas,

organizações não governamentais e responsáveis por organismos do sector tiveram oportunidade de

desenvolver questões conexas com Implementação da Mitigação e da Adaptação às Alterações Climáticas;

– Conferência «Oportunidade para uma Lei de Bases do Clima», em parceria com a Associação

Ambientalista Zero, em fevereiro de 2019, na qual foram abordados temas conexos com as evidências e

necessidades para uma ação política comum quanto às alterações climáticas, o enquadramento sobre os

potenciais benefícios de uma lei climática, bem como a análise dos «estudos de caso» sobre as leis climáticas

do Reino Unido e da Suécia;

– Conferência «O Pacto Ecológico Europeu e a Política Agrícola Comum: para uma Europa

sustentável e da neutralidade climática», organizada pela Presidência Alemã da União Europeia envolvendo

Comissões Parlamentares de Ambiente, Energia, Transportes e Agricultura dos Parlamentos nacionais e do

Parlamento Europeu, realizada em 5 outubro de 2020 por videoconferência. A delegação parlamentar

portuguesa contou com a participação do Vice-Presidente da 11.ª Comissão, Deputado Paulo Leitão.

7. Regulamentação ou outras obrigações legais

Conforme constante na nota técnica anexa a este relatório, «o projeto de lei cria, no artigo 12.º, o Observatório

Técnico Independente para as Alterações Climáticas, atribuindo a esta entidade competências de apoio às

comissões parlamentares.8

O artigo 15.º prevê ainda que o relatório e o livro branco sobre o estado do ambiente e das alterações

climáticas aí referidos sejam apresentados pelo Governo à Assembleia da República, anualmente, no primeiro

caso, e de cinco em cinco anos, no segundo.»

8. Enquadramento legal Internacional e Direito Comparado

A nota técnica anexa ao presente relatório contém uma análise detalhada relativamente ao enquadramento

da temática no plano do Direito Internacional e da União Europeia, bem como a referência a legislação

comparada, especificamente os casos da Alemanha, Espanha, França.

8 A norma refere que o Observatório «deve prestar apoio técnico às comissões parlamentares bem como propor, conforme considerar apropriado, emendas totais ou parciais, acréscimos ou redireccionamentos» (n.º 2).

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Destaca-se para o efeito o Pacto Europeu para o Clima, adotado em dezembro de 2020 pela Comissão

Europeia, uma iniciativa à escala da UE que convida os cidadãos, as comunidades e as organizações a

participarem na ação climática e a construírem uma Europa mais verde.

9. Consultas obrigatórias e/ou facultativas

De acordo com a nota técnica anexa, o Presidente da Assembleia da República promoveu, a 15 de dezembro

de 2020, a audição dos órgãos de governo próprios das regiões autónomas, nos termos do artigo 142.º do RAR

e para os efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição, aguardando que os pareceres resultantes sejam

disponibilizados para publicação na página de internet da presente iniciativa.

Atende a Nota Técnica que, considerando que o artigo 5.º da iniciativa prevê que as autarquias locais, na

medida das suas competências próprias, incluam ações de adaptação na formulação de políticas públicas,

deverá ser promovida a consulta ao abrigo do artigo 141.º do RAR.

Sinaliza também a nota técnica o pedido de audiência apresentado à CIP – Confederação Empresarial de

Portugal.

Finalmente, sendo uma matéria propensa a despoletar um intenso debate político, seria porventura positivo

propor-se ao Senhor Presidente da Assembleia da República a discussão pública do projeto, nos termos dos

n.os 3 e 4 do artigo 134.º, pelo período que vier a ser considerado adequado.

PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR

O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre o Projeto

de Lei n.º 605/XIV/2.ª, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do

Regimento, reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para debate em Plenário.

PARTE III – CONCLUSÕES

1. A Deputada não inscrita Cristina Rodrigues apresentou à Assembleia da República o Projeto de Lei n.º

605/XIV/2.ª que «Define as bases da Política Climática».

2. O presente Projeto de Lei visa aprovar as bases legislativas da política climática em Portugal.

3. Face ao exposto, a Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território é de parecer que o

Projeto de Lei n.º 605/XIV/2.ª reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutido e votado em

Plenário.

Palácio de S. Bento, 4 de janeiro 2021.

O Deputado relator, Bruno Coimbra — O Presidente da Comissão, José Maria Cardoso.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 5 de janeiro de 2021.

PARTE IV – ANEXOS

Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da

Assembleia da República.

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Nota Técnica

Projeto de Lei n.º 605/XIV/2.ª (Deputada não inscrita Cristina Rodrigues)

Define as bases da política climática

Data de admissão: 15 de dezembro de 2020

Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território (11.ª)

Índice

I. Análise da iniciativa

II. Enquadramento parlamentar

III. Apreciação dos requisitos formais

IV. Análise de direito comparado

V. Consultas e contributos

VI. Avaliação prévia de impacto

VII. Enquadramento bibliográfico

Elaborada por: Lia Negrão (DAPLEN); Cristina Ferreira e Leonor Calvão Borges (DILP); Luís Silva (BIB); Pedro Silva e Elodie Rocha (CAE/DAC); Isabel Gonçalves (DAC).

Data: 29 de dezembro 2020.

I. Análise da iniciativa

• A iniciativa

A presente iniciativa visa definir as bases da política do clima, sendo aplicável às emissões antropogénicas

e à remoção dos gases com efeito de estufa através de sumidouros naturais.

Dando cumprimento dos artigos 9.º e 66.º da Constituição da República Portuguesa, o projeto, de acordo

com o exposto no seu preâmbulo, pretende «complementar as políticas existentes, definindo metas mais

ambiciosas para a redução das emissões antropogénicas de gases de efeito estufa, aumento da captura em

sumidouros naturais e medidas de adaptação do território às alterações climáticas mais abrangentes e

transversais aos vários sectores socioeconómicos».

O articulado, composto por 17 artigos, foca-se na definição das grandes linhas da política nacional de

adaptação e mitigação para as alterações climáticas.

Prevê que sejam estabelecidos planos, programas, ações e políticas económicas, assim como instrumentos

regulatórios para alcançar gradualmente metas de redução para emissões por sector e atividade, tendo em

conta os compromissos internacionais a que Portugal está sujeito, sem, contudo, ficarem definidas, à partida,

as metas a atingir.

Na adaptação às alterações climáticas, é especificamente salvaguardado o papel das autarquias locais, na

medida das suas competências próprias, em determinadas áreas (artigo 5.º).

Fica instituída a obrigatoriedade de o Governo desenvolver um Plano de Ação para a Prevenção de

Catástrofes Naturais (artigo 8.º).

São criadas a Comissão Interministerial sobre Mudança do Clima (artigo 10.º) e o Observatório Técnico

Independente para as Alterações Climáticas (artigo 12.º), sendo também definido que o relatório e livro branco

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do estado do ambiente previsto na Lei de Bases do Ambiente passe a incidir especialmente também sobre os

efeitos das alterações climáticas, medidas adotadas e avaliação de eficácia das mesmas.

• Enquadramento jurídico nacional

A Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra o direito ao ambiente como um direito constitucional

fundamental. Neste contexto atribui ao Estado tarefas fundamentais, como defender a natureza e o ambiente,

preservar os recursos naturais e assegurar um correto ordenamento do território. Atribui, também, ao Estado a

promoção do bem-estar e da qualidade de vida do povo bem como a efetivação dos direitos económicos, sociais,

culturais e ambientais (artigo 9.º). O seu artigo 66.º prevê que todos têm direito a um ambiente de vida humano,

sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender. E prevê, ainda, que incumbe ao Estado assegurar

o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, por meio de organismos próprios e com o

envolvimento e a participação dos cidadãos. Para Jorge Miranda e Rui Medeiros «o Estado de Direito reinventa-

se pela via das políticas públicas ambientais (…), seja na da biodiversidade ou das alterações climáticas, seja

do tratamento de resíduos ou do combate ao ruído…». Segundo os Professores, «inscrito no catálogo dos

direitos económicos, sociais e culturais, o direito fundamental ao ambiente possui suficiente determinabilidade

para poder ser estabelecida a sua analogia aos direitos, liberdades e garantias…». Prosseguem, referindo que

«o ambiente reclama uma permanente atenção à evolução e um sentido de adaptação a essa evolução, devendo

o legislador definir e conformar específicos deveres de proteção, na base de grandes princípios jurídicos»1.

Segundo os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, «o dever de defender o ambiente pode justificar

e exigir a punição contraordenacional ou penal dos atentados ao ambiente, para além das consequências em

termos de responsabilidade civil pelos danos causados (o artigo 52.º, n.º 3 refere-se expressamente à reparação

de danos). Na sua dimensão de direito positivo – isto é, direito a que o ambiente seja garantido e defendido –,

o direito ao ambiente implica para o Estado a obrigação de determinadas prestações, cujo não cumprimento

configura, entre outras coisas, situações de omissão inconstitucional, desencadeadoras do mecanismo do

controlo da inconstitucionalidade por omissão (cfr. artigo. 283.º)» 2.

É matéria de reserva relativa da Assembleia da República (AR) legislar sobre «as bases do sistema

de proteção da natureza, do equilíbrio ecológico e do património cultural» [artigo 165.º, n.º 1, alínea g)

da CRP].

Segundo a análise proposta no Acórdão n.º 3/89, de 11 de janeiro, do Tribunal Constitucional, (DR, II Série,

de 12 de abril de 1989) podem ser discernidos três níveis: 1.º) um nível mais exigente, em que toda a

regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR, 2.º) um nível menos exigente, em que a reserva da

Assembleia se limita a um regime geral, ou seja, em que compete à Assembleia definir o regime comum ou

normal, sem prejuízo de regimes especiais que podem ser definidos pelo Governo, ou se for caso disso, pelas

Assembleia Legislativas regionais; 3.º) um terceiro nível, em que a competência da Assembleia da

República é reservada apenas no que concerne às bases gerais dos regimes jurídicos das matérias. Para

Gomes Canotilho e Vital Moreira3 a matéria relativa à proteção da natureza e do equilíbrio ecológico

inclui-se neste terceiro nível.

Segundo os autores «não é fácil definir senão aproximadamente o que deve entender-se por bases gerais.

Seguro é que deve ser a AR a tomar as opções político-legislativas fundamentais e a definir a disciplina básica

do regime jurídico, não podendo limitar-se a simples normas de remissão ou normas praticamente em branco.»

«As leis de bases devem ser desenvolvidas mediante diploma legislativo (…) em princípio pelo Governo

mediante decreto-lei de desenvolvimento [segundo dispõe o artigo 198.º, n.º 1. alínea c) da CRP]».

As bases da política de ambiente estão aprovadas pela Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, (versão consolidada).

Nos termos do seu artigo 2.º, a política de ambiente visa a efetivação dos direitos ambientais através da

promoção do desenvolvimento sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em particular dos

ecossistemas e dos recursos naturais, contribuindo para o desenvolvimento de uma sociedade de baixo carbono

e uma «economia verde», racional e eficiente na utilização dos recursos naturais, que assegure o bem-estar e

1MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa Anotada – Universidade Católica Editora 2017, volume I, pág. 974. 2 CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa Anotada – Coimbra Editora, 2007, volume I, pág. 847. 3 CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa Anotada – Coimbra Editora, 2007, volume II, pág. 325.

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a melhoria progressiva da qualidade de vida dos cidadãos. Incumbe ao Estado a realização da política de

ambiente, tanto através da ação direta dos seus órgãos e agentes nos diversos níveis de decisão local, regional,

nacional, europeia e internacional, como através da mobilização e da coordenação de todos os cidadãos e forças

sociais, num processo participado e assente no pleno exercício da cidadania ambiental.

As políticas públicas ambientais obedecem, nos termos do artigo 4.º, aos princípios das transversalidade e

da integração, da cooperação internacional, do conhecimento e da ciência, da educação ambiental, e da

informação e da participação. E nos componentes associados a comportamentos humanos a política de

ambiente tem por objeto, designadamente, as alterações climáticas.

Os instrumentos da execução da política de ambiente encontram-se organizados da seguinte forma:

✓ Informação ambiental (conhecimento e informação disponíveis, monitorização e recolha de dados);

✓ Planeamento (estratégias, programas e planos);

✓ Económicos e financeiros (instrumentos de apoio financeiro, de compensação ambiental, contratuais, de

fiscalidade ambiental, de prestações e garantias financeiras e de mercado);

✓ Avaliação ambiental (prévia à aprovação de programas, planos e projetos, públicos ou privados);

✓ Autorização ou licenciamento ambiental (atos permissivos prévios a atividades potencialmente ou

efetivamente poluidoras ou suscetíveis de afetar significativamente o ambiente e a saúde humana);

✓ Desempenho ambiental (melhoria contínua do desempenho ambiental, designadamente a pegada

ecológica, a rotulagem ecológica, as compras públicas ecológicas e os sistemas de certificação);

✓ Controlo, fiscalização e inspeção (controlo das atividades suscetíveis de ter um impacto negativo no

ambiente);

✓ Outros instrumentos (de ordenamento do território, de política de transporte e política energética).

No que diz respeito ao estado do ambiente, a lei impõe ao Governo a obrigação de apresentar à Assembleia

da República, um relatório anual sobre o estado do ambiente em Portugal, referente ao ano anterior, bem como

um livro branco também sobre o estado do ambiente, de cinco em cinco anos (artigo 23.º). Com efeito, a Agência

Portuguesa do Ambiente (APA) disponibilizou no seu site o Relatório do Estado do Ambiente referente a 2019,

elaborado anualmente nos termos do disposto na Lei de Bases do Ambiente. O Relatório está dividido em oito

domínios ambientais: Economia e Ambiente, Energia e Clima, Transportes, Ar e Ruído, Água, Solo e

Biodiversidade, Resíduos e Riscos Ambientais. As fichas apresentam um formato muito sucinto, referindo as

principais conclusões de cada temática, remetendo para o Portal do Estado do Ambiente a análise da evolução

de cada indicador.

Concretamente sobre as alterações climáticas, o quadro de políticas públicas conta com vários instrumentos

que incluem as vertentes de mitigação e de adaptação.

O desenvolvimento desses instrumentos da política das alterações climáticas teve início em 1998 com a

criação da Comissão para as Alterações Climáticas, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 72/98, de 29

de junho, a qual tinha por missão, designadamente, a elaboração da Estratégia para as Alterações Climáticas

(EAC), que veio a ser aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 59/2001,4 de 30 de maio.

A Estratégia para as Alterações Climáticas foi depois revista em 2010 pela Resolução do Conselho de

Ministros n.º 24/2010,5 de 1 de abril, que aprovou a Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas.

Também em 2010 se destaca a aprovação do Roteiro Nacional de Baixo Carbono 2050 (RNBC 2050) e do

Programa Nacional para as Alterações Climáticas para o período 2013-2020 (PNAC 2020) pela Resolução do

Conselho de Ministros n.º 93/2010, de 26 de novembro.

A estratégia para as alterações climáticas foi posteriormente reforçada com a aprovação do Compromisso

para o Crescimento Verde (CCV), pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2015, de 30 de abril, cujo

objetivo se prendeu com o estabelecimento das bases impulsionadoras da transição para um modelo de

desenvolvimento capaz de conciliar o crescimento económico com um menor consumo de recursos naturais,

com a qualidade de vida das populações e com a inclusão social e territorial.

4 Entretanto revogada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho. 5 Igualmente revogada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho.

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O Quadro Estratégico para a Política Climática (QEPiC), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros

n.º 56/2015,6 de 30 de julho, enquadra-se no âmbito da estratégia de crescimento verde e estabelece a visão e

os objetivos da política climática nacional no horizonte 2030. O mesmo diploma aprovou também o Programa

Nacional para as Alterações Climáticas 2020/2030 (PNAC 2020/2030) e a Estratégia Nacional de Adaptação às

Alterações Climáticas (ENAAC 2020). O QEPiC assegura a resposta nacional aos compromissos já assumidos

para 2020 e propostos para 2030 no âmbito internacional e da União Europeia.

Já em 2019 foram aprovados mais dois instrumentos, tanto na vertente da mitigação como na vertente da

adaptação. O primeiro consiste no Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 (RNC2050), aprovado pela

Resolução do Conselho de Ministros n.º 107/2019, de 1 de julho, e que tem como objetivo explorar a viabilidade

de trajetórias que conduzam à neutralidade carbónica, de identificar os principais vetores de descarbonização e

de estimar o potencial de redução dos vários setores da economia nacional, como a energia e indústria, a

mobilidade e os transportes, a agricultura, florestas e outros usos de solo, e os resíduos e águas residuais. O

segundo consiste no novo Programa de Ação para a Adaptação às Alterações Climáticas (P-3AC), aprovado

pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 130/2019, de 2 de agosto, que visa concretizar o segundo objetivo

da ENAAC 2020, o qual consiste em implementar medidas de adaptação, essencialmente identificando as

intervenções físicas com impacto direto no território. Para o efeito, estabelece as linhas de ação e as medidas

prioritárias de adaptação, identificando as entidades envolvidas, os indicadores de acompanhamento e as

potenciais fontes de financiamento.

A vertente de mitigação da política inclui, ainda, a implementação do Comércio Europeu de Licenças de

Emissão (CELE). O acompanhamento de caráter político é assegurado pela Comissão Interministerial para o Ar

e Alterações Climáticas (CIAAC) constituída pelos membros do governo cujas matérias se relacionam com as

políticas climáticas. Para o reporte e monitorização da implementação das políticas climáticas e das ações

desenvolvidas estão incluídos no QEPiC o Sistema Nacional para Políticas e Medidas (SPeM) que foi criado

pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/2016, de 26 de agosto, e o Sistema Nacional de Inventário de

Emissões por Fontes e Remoção por Sumidouros de Poluentes Atmosféricos (SNIERPA) criado pela Resolução

do Conselho de Ministros n.º 68/2005, de 13 de janeiro, e reestruturado pela Resolução do Conselho de Ministros

n.º 20/2015, de 14 de abril, que revogou a Resolução do Conselho de Ministros n.º 68/2005, de 13 de janeiro. O

Inventário Nacional de Emissões Atmosféricas (INERPA) constitui um ponto-chave da política de combate às

alterações climáticas, uma vez que é com base no inventário de emissões e em projeções baseadas nos dados

para ele recolhidos que se calculam metas, se podem consistentemente estimar esforços de redução e se

monitoriza e verifica o respetivo cumprimento.

Por último, refira-se que a política climática deve ser alinhada com as medidas contempladas pela Resolução

do Conselho de Ministros n.º 46/2016, de 26 de agosto, que aprova a Estratégia Nacional para o Ar (ENAR

2020).

II. Enquadramento parlamentar

Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)

Encontram-se em apreciação as seguintes iniciativas sobre matéria conexa:

• Projeto de Lei n.º 23/XIV/1.ª (PEV) – Determina a elaboração pelo Governo de um relatório sobre o clima,

prévio à apresentação do Orçamento do Estado, com vista à sua apresentação à Assembleia da República

• Projeto de Lei n.º 131/XIV/1.ª (PAN) – Lei de bases do clima

• Projeto de Lei n.º 446/XIV/1.ª (PCP) – Estabelece as Bases da Política de Ambiente e Ação Climática

• Projeto de Lei n.º 526/XIV/2.ª (PEV) – Lei-Quadro da Política Climática

• Projeto de Lei n.º 577/XIV/2.ª (PS) – Lei de Bases da Política do Clima

• Projeto de Lei n.º 578/XIV/2.ª (BE) – Lei de Bases do Clima

• Projeto de Lei n.º 598/XIV/2.ª (PSD) – Lei de Bases do Clima

6 Retificada pela Declaração de Retificação n.º 4/2015, de 11 de setembro, publicada no Diário da República n.º 182, 1.ª série, de 17 de setembro.

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• Projeto de Lei n.º 609/XIV/2.ª (NInsc JKM) – Lei deBases da Política Climática

Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)

1) Proposta de Lei n.º 18/XIII, apresentada pelo governo à Assembleia da República no âmbito do processo

de ratificação do Acordo de Paris e aprovada com os votos a favor do PSD, do PS, do BE, do CDS-PP, do

PEV, do PAN e a abstenção do PCP. Veio a resultar na publicação daResolução da Assembleia da República