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Quinta-feira, 16 de Maio de 1991
II Série-B — Número 30
DIÁRIO
da Assembleia da República
V LEGISLATURA
4.ª SESSÃO LEGISLATIVA (1990-1991)
SUMÁRIO
RaÜflcações (n.°» 148/V e 185/V):
N.° 148/V — Relatório e texto das alterações votadas
na Comissão de Agricultura e Pescas............. 100
N.° 185/V — Requerimento, apresentado pelo PCP, solicitando a apreciação pela Assembleia do Decreto--Lei n.° 172/91, de 10 de Maio.................. 100
Perguntas ao Governo:
Formuladas, nos termos dos artigos 236.° e seguintes do Regimento, pelo PSD, pelo PS, pelo PCP, pelo PRD e pelo CDS............................... 100
Inquérito parlamentar n.° 22/V:
Relatório e parecer da Comissão de Regimento e Mandatos relativo às dúvidas suscitadas quanto à constituição de nova comissão eventual de inquérito a actos administrativos na área do Ministério da Saúde 101
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Relatório da Comissão de Agricultura e Pescas sobre a ratificação n.° 148A/ — Decreto-Lei n.° 327/90, de 22 de Outubro.
1 — Nos dias 29 de Abril e 2 de Maio a Comissão de Agricultura e Pescas reuniu, com vista à aprovação, debate e votação na especialidade de alterações propostas ao Decreto-Lei n.° 327/90, de 22 de Outubro.
2 — Nas referidas reuniões, presididas pelo vice--presidente Vasco Miguel, participaram deputados dos seguintes partidos:
Partido Social-Democrata;
Partido Socialista;
Partido Comunista Português.
3 — Quanto à proposta de alteração do PSD de eliminação do artigo 1.°, n.° 1, alínea g), foi acordada a sua não eliminação, mas substituição por nova redacção, que consta do texto das alterações junto enviado.
A nova redacção da alínea u) do n.° 1 do artigo 1.° foi aprovada por unanimidade.
4 — A proposta de alteração do PSD de eliminação do artigo 1.°, n.° 1, alínea 0» foi aprovada, com os votos contra do PCP e do PS e o voto favorável do PSD.
5 — A proposta de aditamento do PCP ao artigo 1.°, n.° 5, foi votada com a seguinte redacção, proposta pelo Sr. Deputado Lino de Carvalho:
Os proprietários de débil situação económica deverão ser alvo de apoios compensatórios, no caso de incêndios comprovadamente devido a causas a que estes interessados sejam totalmente alheios.
Esta proposta de aditamento foi rejeitada, com os votos contra do PSD e a favor do PCP e a abstenção do PS.
6 — A proposta de aditamento do PCP ao artigo 1.°, n.° 6, foi aprovada com a redacção que consta do texto de alterações (sob a numeração artigo 1.°, n.° 5), com os votos contra do PS e a favor do PSD e do PCP.
O prazo de 90 dias que constava da proposta do PCP foi alargado para 180 dias por proposta do PSD.
7 — A seguinte proposta de aditamento do PCP ao artigo 1.°, n.° 7, foi rejeitada, com os votos contra do PSD e a favor do PS e do PCP:
O despacho conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território, da Agricultura, Pescas e Alimentação e do Ambiente e Recursos Naturais previsto no n.° 2 será publicado no prazo de 90 dias após o pedido dos interessados.
8 — A proposta de alteração do PCP ao artigo 2.°, n.° 1, com as alterações introduzidas pelo PSD e cuja redacção consta do texto de alterações, foi aprovada por unanimidade.
9 — A seguinte proposta de aditamento do PCP ao artigo 2.°, n.° 5, foi prejudicada pela nova redacção do artigo 2.°, n.° 1:
Os encargos com a elaboração do cadastro previstos nos números anteriores serão suportados pelo Orçamento do Estado.
10 — Nestes termos, a Comissão concluiu a sua votação na especialidade, remetendo o presente relatório e texto de alterações para a Mesa da Assembleia da República para efeitos de agendamento para votação final global.
Palácio de São Bento, 8 de Maio de 1991. — O Presidente da Comissão, Rogério de Brito.
Texto das alterações ao Decreto-Lei n.° 327/90, de 22 de Outubro
Artigo 1.°, n.° 1:
g) A substituição de espécies florestais por outras, técnica e ecologicamente desadequadas.
0 (Eliminada.)
Artigo 1.°:
5 — Os proprietários de terrenos com povoamentos florestais percorridos por incêncios dispõem de um prazo de 180 dias após o incêndio para solicitar o levantamento de proibição previsto no n.° 2.
Artigo 2.°:
1 — A Direcção-Geral das Florestas, com a colaboração das câmaras municipais e do Serviço Nacional de Bombeiros, elaborará o cadastro das áreas percorridas por incêndios florestais.
Ratificação n.° 185/V — Decreto-Lei n.° 172/91, de 10 de Maio
Ao abrigo das disposições constitucionais e regimentais aplicáveis, os deputados abaixo assinados, do Grupo Parlamentar do PCP, requerem a apreciação pelo Plenário da Assembleia da República do Decreto--Lei n.° 172/91, publicado no Diário da República, n.° 107, de 10 de Maio de 1991, que aprova o regime jurídico de direcção, administração e gestão escolar.
Assembleia da República, 14 de Maio de 1991. — Os Deputados do PCP: António Filipe — Jerónimo de Sousa — Lino de Carvalho — Álvaro Brasileiro — Ilda Figueiredo — José Manuel Mendes (e mais dois subscritores).
Perguntas ao Governo Perguntas do PSD
Encarrega-me S. Ex.a o Presidente do Grupo Parlamentar do Partido Social-Democrata de, nos termos do artigo 236.° do Regimento, enviar a V. Ex.a as seguintes perguntas a formular ao Governo na sessão plenária de 17 de Maio de 1991:
Pelo deputado António Vairinhos — Perspectivas da actividade turística no Algarve no biénio de 1991-1992 e a EXPO 92.
Pelo deputado José Lalanda Ribeiro — A lagoa de Óbidos e o Programa ENVIREG.
O Chefe de Gabinete, António Luís Romano de Castro.
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Perguntas do PS
Nos termos regimentais, encarrega-me o presidente do Grupo Parlamentar do PS de indicar as perguntas ao Governo que deputados socialistas pretendem formular na sessão do dia 17 de Maio:
Pela deputada Edite Estrela — Situação do Teatro de São Carlos.
Pela deputada Julieta Sampaio — Formação de professores pela Universidade Aberta.
Pelo deputado Rui Ávila — Situação dos terrenos em que se encontra a Base Aérea das Lajes.
O Chefe de Gabinete, Luís Manuel Patrão.
Perguntas do PCP
Nos termos dos artigos 63.° e 236.° do Regimento da Assembleia da República, o Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português apresenta, em anexo, as perguntas ao Governo para a próxima sessão plenária de 17 de Maio de 1991:
Pela deputada Ilda Figueiredo ao Sr. Ministro do Ambiente e Recursos Naturais, sobre o cumprimento da Lei de Bases do Ambiente.
Pelo deputado Luís Roque ao Sr. Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, sobre as irregularidades cometidas pelo IGA-PHE no Bairro de Mira-Sintra.
Pela deputada Ana Paula Coelho ao Sr. Ministro da Educação sobre a experiência dos novos programas de ensino básico e secundário.
Pelo Secretariado do Grupo Parlamentar do PCP, António Filipe.
Pergunta do PRD
Nos termos do artigo 236.° do Regimento da Assembleia da República, junto envio a V. Ex.a, com vista à sessão de perguntas ao Governo agendada para o dia 17 de Maio próximo futuro, a indicação do objecto da pergunta oral a formular pelo Sr. Deputado Rui Silva:
Medidas de prevenção e segurança contra a propagação dos incêndios florestais.
O Chefe de Gabinete, Carlos Beato.
Pergunta do CDS
Nos termos do n.° 2 do artigo 180.° da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 236.° e seguintes do Regimento da Assembleia da República, o Grupo Parlamentar do Centro Democrático Social (CDS) tem a honra de enviar a V. Ex.a a pergunta a formular ao Governo:
Que eficácia foi, na prática, conferida ao financiamento e deliberações das comissões arbitrais criadas pela Lei n.° 80/77 com o regime previsto no Decreto-Lei n.° 343/80, de 2 de Setembro?
Ou, de forma mais concreta:
a) Qual o número das deliberações daquelas comissões que se encontram pendentes de homologação no Ministério das Finanças?
b) Qual foi o tempo médio de pendência de tais deliberações aguardando homologação?
c) A quantas dessas deliberações, votadas por unanimidade, foi recusada homologação, parcial ou totalmente?
d) Nos casos em que porventura houve homologação total ou parcial, como tenciona o Governo ressarcir os prejuízos entretanto sofridos pelos indemnizados?
Lisboa, 14 de Maio de 1991. — O Chefe de Gabinete, Mário Costa Pinto.
Relatório e parecer da Comissão de Regimento e Mandatos relativo ao inquérito parlamentar n.° 22/V — Constituição de nova comissão eventual de inquérito a actos administrativos na área do Ministério da Saúde.
A — Enunciação do problema
Ao abrigo do disposto no n.° 2 do artigo 253.° do Regimento da Assembleia da República e por força do preceituado no n.° 4 do artigo 181.° da Constituição da República Portuguesa, um grupo de 50 deputados requereu a constituição de «uma nova comissão eventual de inquérito a actos administrativos na área do Ministério da Saúde».
O referido requerimento indica os fundamentos e o correspondente objecto.
Porém, S. Ex.a o Presidente da Assembleia da República não deu cumprimento, em tempo oportuno, ao que vem disposto no n.° 3 do artigo 253.° do Regimento certamente porque o texto daquele requerimento lhe suscitou dúvidas.
Estas poder-se-ão consubstanciar na seguinte questão:
O que vem requerido estará em conformidade com as exigências formais e substantivas resultantes da Constituição, da lei e do Regimento para que se possa e deva constituir a consequente comissão de inquérito?
Para esclarecimento das referidas dúvidas, e certamente para obter resposta à questão que formulámos, S. Ex.a entendeu por bem pedir parecer à Consultadoria Jurídica da Assembleia da República.
Esta produziu douto parecer, elaborado e subscrito pelo Ex.mo Sr. Dr. Morais Sarmento, que, de forma concisa e clara, nos dá conta das dúvidas suscitadas por aquele requerimento, bem como das dificuldades na solução dos problemas que levanta.
Na parte final daquele apreciado parecer, sugere-se que as questões suscitadas sejam submetidas à Comissão de Regimento e Mandatos, ao abrigo dos artigos 35.°, alínea f), e 288.°, n.° 1, do Regimento, visto que se trata de matéria omissa, situação que cabe no artigo 288.° do Regimento, e de especial melindre e dificuldade».
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S. Ex.a devolveu o processo a esta Comissão, tal como fora sugerido.
Cumpre-nos, por isso, analisar as questões e dar parecer.
B — Analise das questões
Daquele bem elaborado parecer retiramos as seguintes ilações:
1.° O direito consignado no n.° 4 do artigo 181.° da CRP é um direito potestativo; porém, para se verificar o seu exercício,
2.° Não basta a sua consagração constitucional. Torna-se necessário, em cada caso concreto, verificar se estão preenchidos os pressupostos e as exigências formais e substantivas que o justificam.
A Constituição, a lei e o Regimento não contemplam esta última questão. Trata-se, efectivamente, «de matéria omissa».
Mas ela tem uma importância decisiva para o exercício do direito invocado. Contudo, o seu exercício não se encontra suficientemente regulamentado e de tal sorte que a omissão apontada poderá pôr em causa a sua efectivação concreta. Efectivamente, pensamos que a realização e aplicação práticas do direito só são possíveis quando está legalmente estabelecido o processo do seu exercício.
É neste quadro de pensamento que nos propomos analisar aquelas questões.
É dado adquirido e incontestável que o requerimento em apreço foi formulado ao abrigo de um direito que tem a natureza de direito potestativo.
A consagração constitucional desse direito constitui uma aplaudida conquista da democracia.
Na verdade, o direito potestativo de constituir comissões de inquérito à revelia da vontade da maioria parlamentar traduz o reconhecimento do valor das minorias ou da oposição no papel que lhes cabe no desenvolvimento e afirmação da democracia pluralista.
É que, como escreveu Karl Popper, «a essência da democracia não é o governo da maioria mas o controlo sobre os governos».
Por vjrtude da consagração constitucional daquele direito, as oposições passaram a dispor de um especial e importante instrumento no quadro da competência fiscalizadora da Assembleia da República.
Com o reconhecimento de tal direito ganham os governos, ganha a Administração e ganha a democracia.
Foi, certamente, por estas e outras razões, que aqui não importa aflorar, que a consagração de tal direito fora o resultado de uma votação unânime, aquando da segunda revisão constitucional. Ele expressa um dos mais relevantes princípios em favor da verdade, da transparência e da responsabilidade com que deve ser desenvolvida a actividade dos agentes públicos e políticos.
É certo que, segundo pensamos, aquele consagrado direito está ainda muito limitado quanto ao seu conteúdo e respectivos efeitos.
Na verdade, como direito potestativo, ele circunscreve-se, tão-só, à iniciativa de requerer a constituição obrigatória de comissão de inquérito.
Tudo o mais, quer quanto à constituição da comissão, quer quanto à sua organização interna, desenvolvimento, processos e meios de actuação, está sujeito
aos princípios regimentais que regulam as comissões de inquérito, que têm a sua fonte no reconhecimento de outras iniciativas.
Sucede, porém, que o referido direito é posterior á lei n.° 43/77 e o Regimento não contemplou, nas suas revisões posteriores, a regulamentação daquele direito potestativo.
Estão, por isso, em aberto algumas questões de solução difícil e delicada porque falta o suporte jurídico regulamentar para a conduzir.
É que, consagrado o princípio, fixado o direito, importava regulamentar a forma, o modo e os termos do seu exercício.
Efectivamente, não basta invocar principios e direitos quando se trata da sua realização concreta. O tempo, o modo, a forma e os termos da sua realização concreta têm muito a ver com as situações reais da aplicação do direito, mesmo quando se trata de direitos potestativos.
E se o que deixo referido, quanto ao exercício generalizado dos direitos, tem alguma importância, ela é verdadeiramente relevante quando os normativos jurídicos têm particular incidência nos fenómenos políticos e respeitam aos órgãos que os produziram, designadamente à Assembleia da República.
Situamo-nos então no espaço que poderemos designar do «direito parlamentar».
Sendo este um direito muito flexível, porque sujeito a factores de ordem vária, onde o sentido da oportunidade e estratégias políticas, o peso dos interesses sociais que o envolvem, as complicadas perspectivas dos agentes políticos e as finalidades dos órgãos que o criaram o fazem flutuar e tomar feições diversas, ao sabor, tantas vezes, dos interesses de conjuntura, a sua interpretação e aplicação adquire uma maior delicadeza e melindre.
Efectivamente, a análise dos normativos que preenchem aquele «direito parlamentar» implica uma série de factores que passam, designadamente, pelos de natureza política, social, cultural, jurídica, moral e ética. Daí uma dificuldade acrescida quando, para além da interpretação, se procura a realização concreta do referido direito.
No caso em apreço, estamos em presença de um direito potestativo quanto à iniciativa parlamentar para a criação obrigatória «de uma nova comissão eventual de inquérito».
Trata-se, portanto, da iniciativa de constituição de uma «nova comissão», o que traz implícita a ideia de que a outra existe ou existiu, tendo como objecto os actos administrativos na área do Ministério da Saúde.
Em razão do que acima dissemos, quanto à aplicação prática do direito potestativo invocado, surgem-nos as seguintes questões:
Como viabilizar aquele direito potestativo:
1.° Se os fundamentos do requerimento não estiverem em consonância com o objecto por ele indicado?
2.° Se os fundamentos ou o objecto, ou ambos, forem inconstitucionais ou ilegais?
3.° Se existir já uma comissão, legitimamente constituída, com o mesmo ou idêntico objecto?
4.° Se o objecto for o mesmo que ocupou outra comissão de inquérito cujo relatório final já foi apreciado pelo Plenário?
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Pensamos que estas hipóteses, relacionadas com a criação obrigatória das comissões de inquérito, são questões que merecem ser analisadas em obediência a razões e princípios que se inserem no quadro da dignidade, do prestígio, da seriedade e da transparência do trabalho parlamentar.
É de todo evidente que as hipóteses apontadas só poderão ter lugar em função da iniciativa para a criação obrigatória de comissões de inquérito. Nos outros casos, elas têm possibilidade de resposta de harmonia com o disposto no n.° 2 do artigo 252.° e no artigo 254.°, ambos do Regimento.
O mesmo não acontece com a iniciativa prevista no n.° 2 do artigo 253.° do Regimento.
Esta impossibilidade resulta do facto de os n.05 2 e 3 do artigo 253.° do Regimento constituírem matéria nova, resultante da segunda revisão constitucional, que não mereceu ainda a correspondente regulamentação que julgamos necessária e que o requerimento, agora apresentado, tornou mais premente.
Na verdade, nem o Regimento nem a Lei n.° 43/77 possuem normativos expressos que nos dêem resposta às questões formuladas.
E esta resposta é importante não só por força daqueles enunciados princípios mas também em razão dos que devem assegurar a correcta dinâmica parlamentar quanto à actividade das comissões:
A -economia de processo; A não repetição de casos já apreciados; A não concorrência paralela do trabalho de comissões criadas com o mesmo objecto.
Como já referimos, o Regimento nada dispõe quanto às questões que acima apontamos. Trata-se de matéria omissa que importa integrar para que o referido direito potestativo possa e deva exercitar-se, na forma e termos que correspondam às finalidades pelas quais foi constitucionalmente reconhecido.
Essa integração deve ser feita no respeito dos pressupostos que o justificam e sem prejudicar o carácter brigatório que resulta da sua natureza, já que se trata de «um ter de ser», e não de «um dever ser».
Mas aquele «ter de ser» não é resultado de um arbítrio puro. No caso do exercício do direito potestativo, como no de qualquer direito, é necessário que respeite os formalismos e as razões que o justificam sem prejuízo de outros direitos e interesses legítimos que informam a actividade parlamentar no quadro da criação de comissões de inquérito.
Para tanto há que considerar que:
1.° Os inquéritos parlamentares têm, por natureza, carácter instrumental, pois a sua função não consiste em julgar, mas sim em habilitar a Assembleia da República com conhecimentos que podem, eventualmente, conduzir à tomada de medidas, legislativas ou outras;
2.° Os inquéritos parlamentares estão particularmente vocacionados, como instrumento, para a função de fiscalização política (designadamente pela apreciação dos actos do Governo e da Administração) que compete à Assembleia da República;
3.° O requerimento respeitante à iniciativa prevista no n.° 2 do artigo 253.° do Regimento deve indicar os seus fundamentos e delimitar o seu âmbito, de acordo com a Constituição, a lei e o Regimento;
4.° Em nome do princípio da economia de processo e do da unidade de apreciação parlamentar, não é concebível a existência simultânea de duas ou mais comissões de inquérito que tenham por escopo o mesmo objecto (caso de litispendência);
5.° Em obediência ao princípio da certeza das deliberações, não é aceitável a constituição de novas comissões de inquérito que tenham por objecto a mesma matéria que fora apreciada pelo Plenário na sequência de relatório produzido por comissão extinta (caso julgado);
6.° Em nome da dignidade, do prestigio, da seriedade e da transparência do trabalho político do Parlamento, deve evitar-se a prática de actos inúteis, inconsequentes ou repetidos, prefigurando o «abuso de direito».
Pensamos que os pressupostos e condições que deixamos expressos devem ser considerados numa apreciação preliminar necessária do requerimento para a constituição obrigatória de comissões de inquérito. E ela deve ser feita, a nosso ver, aquando da sua recepção.
Na verdade, aquele requerimento, além de conter os fundamentos e o objecto correspondente, deve respeitar as condições enunciadas, designadamente as referidas nos n.os 3 a 6.
Se tal não acontecer, julgamos que o exercício do direito potestativo não tem viabilidade porque ferido de inconstitucionalidade ou de vícios formais (casos previstos no n.° 3.°), ou porque ofende princípios gerais que informam a actividade política parlamentar (casos previstos nos n.os 4.°, 5.°, e 6.° e que, no aproveitamento da linguagem civilística/jurídica, designamos por «economia de processo», litispendência, caso julgado e abuso de direito).
Não aceitamos a ideia de que o Presidente da Assembleia da República promova as diligências previstas no n.° 3 do artigo 253.° do Regimento sem se assegurar de que as mesmas correspondem à licitude constitucional, legal e regimental e de que estão respeitados os princípios gerais que condicionam e presidem a toda a actividade política parlamentar.
É certo, como já referimos, que nem a lei nem o Regimento referem expressamente aqueles pressupostos, no caso em análise. Por outro lado, e consequentemente, nada referem sobre aquela valoração preliminar.
São dois aspectos omissos pelas razões que já apontámos.
Porque entendemos que a existência daqueles pressupostos ou condições é essencial para o exercício do direito potestativo em causa, para lhe assegurar os legítimos e correspondentes efeitos, julgamos ser necessário integrar as enunciadas omissões, o que pode e deve ser realizado ao abrigo do disposto no n.° 1 do artigo 288.° do Regimento, já que é à Mesa que compete interpretar o Regimento e integrar as respectivas lacunas.
Na sequência do que vem exposto, importa analisar o problema de saber quem deve ter a competência e obrigação de apreciar e valorar o requerimento referido, como acto preliminar à sua viabilidade.
Ao contrário do que fora sugerido pelo Sr. Consultor Jurídico Dr. Morais Sarmento, no parecer citado, entendemos que tal competência não deve ser cometida
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à comissão de inquérito, cuja composição resulta do disposto no n.° 3 do artigo 253.° do Regimento, pelas
seguintes razões:
a) O exercício do direito potestativo quanto à iniciativa do inquérito não deve estar dependente da vontade da maioria. Por outro lado, o princípio que preside à constituição das comissões de inquérito é o de que deve reflectir o leque parlamentar. Deste modo, seria a maioria, na respectiva comissão, a pronunciar-se sobre a viabilidade do seu objecto. Assim, concedia-se à maioria a possibilidade que lhe fora subtraída pelo disposto no n." 4 do artigo 181." da Constituição da República Portuguesa, reproduzido no n.° 2 do artigo 253.° do Regimento. Dava--se-lhe pela janela o que se lhe negou pela porta;
b) As comissões de inquérito só são constituídas porque lhes foi fixado o correspondente objecto. É em função dele que elas têm justificação. Por isso, só têm que actuar no âmbito dos seus limites, não para o valorar, salvo casos excepcionais, mas para produzirem trabalho que o Plenário aprecie, analise e discuta.
Por tais motivos, somos de parecer que a competência para conhecer daqueles pressupostos ou condições de viabilidade deve ser cometida ao Presidente da Assembleia da República.
O Presidente é a figura cimeira da Assembleia da República, que, por dever de função e responsabilidade do cargo, é Presidente de todos os deputados e grupos parlamentares.
Esta caracterização traz implícita a certeza da sua isenção, independência, justeza e justiça das suas decisões.
Ele representa a Assembleia da República, dirige e coordena os seus trabalhos (artigo 12.° do Regimento), verifica a regularidade regimental das iniciativas parlamentares (projectos e propostas de lei, de resoluções, de deliberações e dos requerimentos — artigo 16.°, alínea c), do Regimento], assegura o cumprimento do Regimento, [artigo 16.°, alínea p)] e, além do mais, tem competência para rejeitar qualquer requerimento para a realização de um inquérito (n.° 2 do artigo 252.° do Regimento).
O acervo das competências do Presidente da Assembleia da República, regimentalmente estabelecidas, autoriza-nos a reconhecer e a concluir que lhe deve ser cometida a de se pronunciar, em despacho preliminar, quanto à verificação dos referidos pressupostos ou condições de viabilidade do referido requerimento para tomar «as providências necessárias» previstas no n.° 3 do artigo 253.° do Regimento, se aquele não estiver inquinado de vício substancial (inconstitucionalidade, litispendência, caso julgado, abuso de direito) ou formal (número de identidade dos deputados, fundamentos e objecto mal formulados). Se as primeiras conduzem à rejeição, as segundas podem e devem ser passíveis de reformulação pelos requerentes. Neste caso, sanados os vícios, importa dar cumprimento às diligências previstas no n.° 3 do artigo 253.° do Regimento.
C — Outras questões
Para além das que já referimos, outras podem surgir, na sequência do exercício do direito potestativo em análise.
Estas referem-se ainda quanto ao seu objecto e podem ser traduzidas nas seguintes questões:
1.° A delimitação do seu objecto pode abranger matéria que foi incluída no de outra comissão de inquérito?
2.° O seu objecto pode ter por conteúdo factos novos que tiveram lugar na mesma área ou sector da governação ou da Administração sobre os quais incidiu ou incide trabalho de outra comissão de inquérito?
Cada uma das questões agora avançadas constitui um problema cuja solução não dispõe também de normativo expresso, quer no Regimento quer na lei, através do qual se possa fazer o respectivo enquadramento.
Trata-se, por isso, de matéria omissa no Regimento.
Por tal motivo há que fazer um esforço em busca da resposta necessária às questões apontadas.
Para tanto, e na linha de pensamento que já definimos, há que invocar os princípios gerais que apontamos e as normas que regulamentam os casos da constituição de comissões de inquérito que não resultam do exercício daquele direito potestativo.
Assim, quanto aos problemas resultantes das questões postas há que distinguir duas situações:
a) A de estar legitimamente constituída e em função uma comissão de inquérito com o mesmo ou idêntico objecto;
b) A de ter existido uma comissão com o mesmo objecto e cujo relatório final fora apreciado pelo Plenário.
Pensamos que, em qualquer das situações indicadas, não deverá ser constituída uma nova comissão de inquérito, se o objecto for o mesmo que provocou a constituição da primeira, quer esta tenha terminado os seus trabalhos quer esteja ainda em funções.
Esta posição resultaria da ratio que ressalta do expressamente manifestado no n.° 1 do artigo 145.° do Regimento e em consideração dos princípios que não permitem a repetição do processo (princípio do caso julgado) ou da concorrência de comissões, quanto ao objecto (princípio da litispendência), para garantir e assegurar o sentido de unidade de deliberações da Assembleia da República.
Em função das razões invocadas, encontramos, segundo julgamos, a solução para a questão enunciada no n.° 1.° acima indicado.
Quanto à questão enunciada no n.° 2.°, haverá que distinguir duas situações:
a) Se a primeira comissão de inquérito ainda estiver em funções, ela deve assumi-los para os integrar no seu objecto em razão do princípio da economia processual, já que aqueles factos, apesar de novos, se inserem na área da sua inquirição;
b) Se a primeira comissão já foi extinta, então nada obsta a que tenha lugar a criação de uma nova comissão de inquérito.
Como é óbvio, as questões levantadas e as dúvidas que nos preocupam inserem-se na problemática do exercício do falado direito potestativo, cuja regulamentação não se encontra expressamente definida no Regimento nem na lei.
À luz do que dissemos e propomos, analisemos agora o seguinte.
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D — O caso concreto do requerimento apresentado
O requerimento foi subscrito por 50 deputados, como o determina o n.° 2 do artigo 253.° do Regimento (corresponde a um quinto dos deputados em efectividade de funções), explicita os seus fundamentos e define o seu objecto — n.° 2 do artigo 252.° do Regimento.
Formalmente, o requerimento em análise preencheu os requisitos regimentais e invocou as disposições constitucionais e regimentais aplicáveis, ainda que as não tivesse referido expressamente. Mas elas são facilmente intuídas. Trata-se do já citado n.° 4 do artigo 181.° da Constituição da República Portuguesa e dos n.os 2 e 3 do artigo 253.° do Regimento.
Em razão das dúvidas que apontamos e das questões que o exercício daquele direito levanta, analisemos os dois elementos essenciais e necessários do requerimento para a constituição da correspondente comissão:
o) Os fundamentos; b) O objecto.
a) Quanto aos fundamentos. — Esta componente do requerimento desdobra-se por três alíneas:
A primeira aduz razões políticas e alega factos que respeitam ao processo de desenvolvimento dos trabalhos da comissão de inquérito que está em funções, criticando comportamentos que nela refere. Sem cuidar da bondade daquelas razões nem da justeza destes comportamentos, entendemos que o que vem alegado não constitui fundamento para o exercício do direito pretendido. As comissões de inquérito não podem ter como fundamento, segundo pensamos, a apreciação e valoração das decisões e comportamentos que se verificam durante a actividade de outra comissão de inquérito;
As outras duas alíneas referem e anunciam «novos factos que são relevantes para a apreciação política das matérias e das responsabilidades a apurar neste inquérito». Estas duas alíneas poderiam ter interesse como fundamento para a constituição «de uma nova comissão eventual de inquérito a actos administrativos na área do Ministério da Saúde». Porém, a alegação de novos factos, só por si, não justifica a criação de uma nova comissão se eles podem ser subsumi-dos no objecto da comissão de inquérito já existente, visto que ele se define pela apreciação dos actos administrativos «na área do Ministério da Saúde», como expressamente refere o artigo 1.° do regimento daquela comissão.
b) Quanto ao objecto. — Este elemento, fundamental para a criação de uma comissão de inquérito, suscita-nos, no requerimento em análise, algumas dúvidas e fortes reservas.
Pensamos que nele se confunde o conceito de objecto da comissão com as diligências a realizar para o seu esclarecimento e apreciação.
O artigo 252.° do Regimento refere que «os inquéritos parlamentares têm por objecto o cumprimento da Constituição e das leis e a apreciação dos actos do Governo e da Administração».
Assim sendo, os meios a utilizar e as diligências a efectuar para se apreciar o referido objecto não fazem parte dele, antes são vias a prosseguir depois de o mesmo fixado.
Deste modo não se compreende, salvo melhor opinião, que do objecto enunciado no requerimento faça parte o desejo de «apreciar toda a documentação já recebida ou requerida pela comissão eventual de inquérito a actos administrativos na área do Ministério da Saúde».
Além disso, é de supor, muito legitimamente, que esta comissão os tenha apreciado ou os venha a apreciar, pelo que, sendo a sua actividade instrumental do Plenário, seria insólito e estranho que este viesse a confrontar-se com possíveis apreciações contraditórias.
Pensamos que não é aceitável propiciar tal situação por poder conduzir a juízos menos ajustados à seriedade e dignidade do trabalho das comissões.
Aceitar-se como objecto o que vem apontado seria, desde logo, reconhecer-se que a comissão eventual de inquérito, detentora da documentação em causa, a não apreciou como deve e lhe compete. Além disso, se esta componente do citado objecto fosse entendida como razão para justificar a constituição de uma nova comissão, cairíamos no erro grave de repetir, inutilmente, comportamentos e deliberação que já foram legitimamente tomados e apreciados. Uma segunda apreciação seria uma censura implícita ao trabalho da primeira comissão.
Sabemos que hoje os parlamentos são muito mais um conjunto de grupos parlamentares do que de deputados.
São os grupos parlamentares que designam os deputados que integram as comissões. Por tal motivo, para a nova comissão poderão ser designados os mesmos que integram a primeira. Assim sendo, não compreendemos como seria possível conseguir na segunda o que na primeira se não obteve.
Por outro lado, e partindo do conceito definido na disposição legal citada, não se concebe que a inquirição ou audição de pessoas possa fazer parte do seu objecto.
Se assim fosse, estaríamos confrontados com uma gravíssima consequência que seria a do «abuso do poder»: realizar um inquérito não para prosseguir o objecto regimentalmente definido (artigo 252.° do Regimento) e legalmente fixado no artigo 1.° da Lei n.° 43/77, mas para ouvir pessoas.
Seria uma grave desconformidade entre o que se pretende e o que legalmente está fixado. Por isso, pensamos que não será de aceitar o que vem referido no n.° 2 da parte III do requerimento em causa por não ser passível de integrar o conceito de objecto que a lei e o Regimento definem.
Um outro aspecto, que julgamos menos consentâneo com o conceito de objecto é o que vem referido no n.° 3 daquela parte III. Na verdade, em obediência ao princípio da «separação de poderes», entendemos que a sua aceitação poderia constituir grave ingerência na esfera do poder judicial.
A apreciação dos «dados disponíveis na acusação deduzida pelo Ministério Público contra o engenheiro Costa Freire e outros» deve ser da competência exclusiva dos tribunais, sob risco de grave ingerência na esfera de competência de outro poder soberano.
E essa ingerência poderia ganhar uma maior acuidade quando é certo que se trata de processo em curso. Esta seria uma razão acrescida para não aceitar esta pretensão como integrando o conceito do objecto da nova comissão.
Por último, e com referência ao n.° 4 daquela citada parte jji do requerimento em causa, somos a concluir
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II SÉRIE-B — NÚMERO 30
que o objecto enunciado não reúne, em termos jurídico--políticos, as exigências que integram o conceito legal de objecto das comissões de inquérito.
Por outro lado, parece que não há objecto válido, pois no enunciado do n.° 4 daquela parte ih se refere, expressamente:
4 — Com base nas informações recolhidas nos números anteriores [1, 2 e 3], averiguar.
Ora, tal preocupação conduz-nos à ideia de que será em «resultado das informações recolhidas» que se procura o objecto em causa.
Sem pretender fazer caricatura, penso que se não parte de um objecto conhecido mas à busca de um objecto a formular na sequência das averiguações a realizar.
Tal desiderato não é compatível com as razões e motivações que justificam e informam o conceito de objecto das comissões de inquérito. Só se constituem comissões porque, previamente, lhes foi fixado o correspondente objecto.
Quanto ao que vem referido na alínea B) da mesma citada parte m do requerimento em apreço, verificamos que é a reprodução do n,° 2 do artigo 2.° do regimento da comissão de inquérito existente, nele apontado como elemento integrador do seu objecto.
Deste modo, é de concluir que o que se requer representa uma repetição evidente de matéria que constitui o objecto da comissão existente. Pelas razões que indicámos (caso de litispendência) entendemos que, também nesta parte, o requerimento não deve ter viabilidade.
O mesmo sucede, mutatis mutandis, com o que vem indicado nas alíneas C), D) e E) da citada parte m, que é a reprodução exacta do que vem inscrito, respectivamente, nos n.os 3, 4 e 5 do artigo 2.° do citado regimento, que enuncia, pormenorizadamente, o objecto da comissão.
Por isso, valem para estes casos os comentários acima produzidos.
O que deixamos exposto leva-nos à conclusão de que o objecto formulado no requerimento em apreço ou abrange situações que àquele não dizem respeito OU são a repetição de parte dos elementos que constituem o objecto que justificou a comissão eventual de inquérito existente e, todas, da área do Ministério da Saúde.
Ressalva-se, no entanto, o que respeita ao Hospital de Faro. Este elemento poderia, porventura, justificar a constituição não de uma nova Comissão, como se requer, mas de uma comissão de inquérito que, em razão do seu objecto, não estaria relacionada com a existente. Porém, como o objecto definido no citado requerimento tem de ser apreciado na sua globalidade, entendemos que nem os fundamentos apresentados o justificam nem ele se apresenta limpo de vícios que permitam a constituição da comissão de inquérito, sob pena de se ferirem princípios que informam e iluminam a actividade parlamentar em matéria de inquéritos: o princípio da não repetição simultânea de processos (litispendência); o princípio de não repetição do que foi já apreciado (caso julgado); o princípio da unidade de deliberação do Parlamento (uniformidade de critérios). Por todo o exposto e considerando:
1.° Que o princípio consagrado no n.° 4 do artigo 181.° da Constituição da República Portuguesa não está suficientemente regulamentado;
2.° Que o disposto nos n.05 2 e 3 do artigo 253." do Regimento não previne nem prevê matéria importante no que respeita à efectivação prática daquele princípio e direito — direito potestativo;
3.° Que a actividade parlamentar deve desenvolver-se em obediência ao Regimento e princípios gerais que o informam;
4.° Que entre estes se deve contar, em matéria de inquéritos, com os que respeitam à constituição das respectivas comissões e desenvolvimento da sua acção, designadamente:
O da não repetição do objecto quando o mesmo já foi apreciado em Plenário (caso julgado);
O da não criação de comissões que, com o mesmo objecto, estejam em função simultânea e concorrente (caso de litispendência);
O da não repetição de actos inúteis (economia de processo);
O da unidade de deliberações do Plenário para evitar contradições sobre uma mesma matéria;
5.° Que não basta invocar o direito potestativo para que tenha realização concreta pela constituição obrigatória das comissões de inquérito;
6.° Que a sua constituição depende da indicação dos seus fundamentos e delimitação do seu âmbito (objecto);
7.° Que o seu objecto tem de ser traçado em conformidade com o preceituado no artigo 252.° do Regimento;
8.° Que a aceitação do requerimento, apresentado ao abrigo do n.° 2 do artigo 253.° do Regimento, tem, necessariamente, de ser sujeito à correspondente valoração para se verificar se o requerido tem um objecto consentâneo com a Constituição, a lei e o Regimento e ainda que não vem ferido de nenhum vício que ponha em causa os princípios acima enunciados;
9.° Que o Regimento não tem disposições expressas que regulamentem o exercício daquele direito;
10.° Que a falta desse regulamento, quanto à efectivação concreta do referido direito, nos confronta com matéria omissa ao Regimento;
11.° Que é à Mesa da Assembleia que compete interpretar o Regimento e integrar as respectivas lacunas (artigo 288.° do Regimento):
Sugerimos que a Mesa da Assembleia proceda à integração das lacunas do Regimento, nos termos do artigo 288.° do Regimento.
Para tanto propomos que o requerimento para a realização de um inquérito obrigatório seja submetido à apreciação do Presidente da Assembleia da República para verificar:
a) Se o respectivo objecto está em conformidade com o disposto no artigo 252.° do Regimento;
b) Se aquele se identifica com outro que tivesse sido apreciado pelo Plenário;
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16 DE MAIO DE 1991
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c) Se o objecto indicado é o mesmo que respeita a outra comissão de inquérito em funções;
d) Se dele fazem parte factos novos que possam ser subsumiàos peia Comissão em funções, se eles se inserirem na área do objecto desta.
Pensamos que deste modo se integrariam, salvo melhor opinião, as lacunas que apontamos. O seu preenchimento é fundamental, em nosso critério, para que o invocado direito potestativo possa ser minimamente exercido, até que seja alterada a Lei n.° 43/77 ou produzida nova lei que contemple as omissões apontadas. E que, como dissemos, não basta invocar o direito para que ele possa ter realização prática. A realização ou concretização do direito exige que o mesmo seja regulamentado. O processo de aplicação do direito é um elemento indispensável àquela concretização.
Assim, na sequência do que deixamos exposto, somos a tirar as seguintes
Conclusões
A — Quanto aos pressupostos do exercício do direito dc constituir comissões de inquérito, ao abrigo do disposto no n." 2 do artigo 253." do Regimento.
1.° O exercício do direito potestativo, respeitante à constituição obrigatória das comissões de inquérito, não está suficientemente regulamentado.
2.° O Regimento e a lei são omissos quanto à forma, modo, termos e competência para resolver as questões fundamentais para o seu exercício.
3.° As correspondentes lacunas devem ser integradas' pela Mesa da Assembleia da República (artigo 288.° do Regimento).
4.° O exercício daquele direito pressupõe a verificação de condições essenciais quanto ao objectivo:
á) A sua conformidade com o disposto no artigo 252.° do Regimento;
b) A sua não repetição se ele já foi apreciado pelo Plenário em resultado do relatório apresentado por uma comissão de inquérito anterior;
c) A sua não repetição se existe em funções uma comissão de inquérito justificada pelo mesmo ou idêntico objecto.
5.° A verificação daqueles pressupostos deve constar de despacho liminar, aquando da recepção do respectivo requerimento.
B — Quanlo à análise do requerimento apresentado
1.° Quanto aos fundamentos:
a) Parte dos fundamentos expendidos não se integram no espaço desta componente: faz críticas e censuras ao trabalho da comissão de inquérito existente, o que, seguramente, não constitui fundamento para a criação de uma nova Comissão;
b) A parte restante pode considerar-se como preenchendo a figura politica e jurídica do fundamento.
2.° Quanto ao objecto:
a) Ele não corresponde, em parte, ao quadro legal previsto no artigo 252.° do Regimento, que
expressamente refere no seu n.° 1 que «os inquéritos parlamentares têm por objecto o cumprimento da Constituição e das leis e a apreciação dos actos do Governo e da Administração»;
b) Ele integra diligências que estão para além dos contornos que legalmente o definem; tais como
c) A apreciação de documentação que está na posse de outra comissão de inquérito que tem aquela especial competência — n.° 1 da parte m do requerimento;
d) A audição de pessoas — n.° 2 da mesma indicada parte. Esta audição não faz parte do objecto. As comissões de inquérito — como no caso presente — podem promover aquelas diligências, mas estas não são parte do seu objecto. Aquelas poderão suceder na sequência e por causa do objecto que fora fixado, mas não integram o seu conteúdo.
Por outro lado e verificando os actos integradores do objecto enunciados nas alíneas A), B), C), D) e E), referidos na parte 111 do requerimento, verifica-se que:
é) São a reprodução textual dos actos que também preenchem o objecto da comissão de inquérito existente (confrontar aquelas alíneas com o objecto descrito no artigo 2.° do regimento desta Comissão). O objecto indicado no requerimento é, nesta parte, a repetição daquele.
Em razão de todo o exposto, somos a emitir o seguinte
Parecer
0 requerimento apresentado por 50 deputados, ao abrigo do disposto no n.° 2 do artigo 253.° do Regimento da Assembleia da República, para o exercício do direito de constituição obrigatória de uma «nova comissão eventual de inquérito a actos administrativos na área do Ministério da Saúde» não pode conduzir ao cumprimento do que vem disposto no n.° 3 da disposição citada pelas seguintes razões:
1 — O direito consignado no n.° 4 do artigo 181.° da Constituição da República Portuguesa não está suficientemente regulamentado. A respectiva regulamentação é condição necessária à concretização do referido direito.
Além disso, verifica-se que:
2 — O objecto indicado, para a constituição da correspondente comissão:
a) Contém matéria que não cabe no quadro do conceito legal previsto no artigo 252.° do Regimento; e, por outro lado,
b) Repete, em larga extensão, a matéria que constitui o objecto da comissão eventual de inquérito já existente.
Assim, considerando a falta de regulamentação do direito invocado, os vícios do objecto indicado e ainda que não devem existir duas ou mais comissões de inquérito em simultaneidade de funções com o mesmo objecto, entendemos que o que fora requerido não tem condições de procedência.
Palácio de São Bento, 6 de Maio de 1991. — O Deputado Relator, Fernando Amarai.
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• DIÁRIO
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