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Sábado, 16 de julho de 2022 II Série-B — Número 22

XV LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2022-2023)

S U M Á R I O

Ministério das Finanças (Conta Geral do Estado 2020):

Relatório da Comissão de Orçamento e Finanças e pareceres das comissões parlamentares, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e do Conselho Económico e Social (CES).

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MINISTÉRIO DAS FINANÇAS

(CONTA GERAL DO ESTADO 2020) (*)

Relatório da Comissão de Orçamento e Finanças e pareceres das comissões parlamentares, da

Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e do Conselho Económico e Social (CES)

Relatório

Índice

Parte I – Nota introdutória

Parte II – Audições e pareceres

Parte III – Enquadramento macroeconómico

Parte IV – Execução orçamental das administrações públicas

Parte V – Medidas fiscais

Parte VI – Setor empresarial do Estado

Parte VII – Parcerias público-privadas

Parte VIII – Dívida

Parte IX – Prazos médios de pagamento e pagamento em atraso

Parte X – Saldos de liquidação

Parte XI – Património imobiliário do Estado

Parte XII – Fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia

Parte XIII – Conclusões

Parte I – Nota introdutória

A Conta Geral do Estado (CGE) relativa ao ano de 2020, enviada à Comissão de Orçamento e Finanças

(COF), encontra-se em conformidade com o disposto na Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), respeitando

o enquadramento determinado pelos seus artigos 66.º e 67.º

A LEO estabelece, entre outros aspetos, o conteúdo, o prazo para apresentação e a forma de publicação da

CGE. Nos termos do artigo 73.º da LEO aplicável, a CGE é apresentada pelo Governo à Assembleia da

República até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeita, devendo a Assembleia da República, nos

termos determinados pela Constituição da República Portuguesa (CRP) e no exercício das suas funções de

fiscalização, toma as contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar, com o Parecer do

TdC e os demais elementos necessários à sua apreciação, aprovar a CGE até 31 de dezembro seguinte.

A CGE 2020 deu entrada na Assembleia da República no dia 30 de junho de 2021 e o TdC emitiu o respetivo

parecer no dia 15 de dezembro de 2021, tendo sido observados os prazos legalmente estabelecidos.

A dissolução da Assembleia da República, no dia 5 de dezembro de 2021, conforme estabelecido pelo

Decreto do Presidente da República n.º 91/2021, e o consequente calendário atípico de arranque da XV

Legislatura, implicou a cessação do seu normal funcionamento e obstaculizou ao cumprimento do prazo

aplicável à aprovação da CGE relativa ao ano de 2020 e aos procedimentos que a antecedem.

Legislação relevante

O Orçamento do Estado para 2020 (OE2020) foi aprovado pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março.

Subsequentemente, por força da crise suscitada pela pandemia da doença COVID-19, foi aprovado um conjunto

de diplomas com relevância no domínio das finanças públicas, incluindo duas alterações ao OE2020, a segunda

delas consubstanciando um Orçamento do Estado Suplementar para 2020, a saber:

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• Lei n.º 13/2020, de 7 de maio – Estabelece medidas fiscais, alarga o limite para a concessão de garantias,

no âmbito da pandemia da doença COVID-19, e procede à primeira alteração à Lei n.º 2/2020, de 31 de março,

que aprovou o OE2020.

• Lei n.º 27-A/2020, de 24 de julho – Procede à segunda alteração à Lei n.º 2/2020, de 31 de março, que

aprovou o OE2020, e à alteração de diversos diplomas1.

Além destes dois diplomas, foi adotado um conjunto vasto de medidas de política pública com impacto

orçamental2 que, como refletido na CGE2020, tiveram impacto particular no subsetor da segurança social, «que

assumiu um papel de relevo no que respeita à atribuição de apoio social e económico às famílias, às empresas

e às instituições do setor social e solidário3.

Parte II – Audições e pareceres

No uso das suas atribuições, e no exercício das competências e controlo político em matéria de CGE, a COF

solicitou a emissão de parecer sobre a CGE 2020 ao Conselho Económico e Social (CES) e à Unidade Técnica

de Apoio Orçamental (UTAO), beneficiando ainda do parecer do TdC, tendo procedido no âmbito deste processo

às seguintes audições:

(i) Conselho Económico e Social, no dia 7 de junho de 2022;

(ii) Tribunal de Contas, no dia 23 de junho de 2022;

(iii) Membros do Governo, no dia 29 de junho de 2022.

O pedido de parecer sobre a CGE 2020 dirigido ao CES, insere-se no âmbito das competências próprias

daquele organismo, nomeadamente, das que estão associadas à natureza de órgão consultivo e de concertação

no domínio das políticas económicas e sociais, tendo o referido parecer sido aprovado em reunião plenária

realizada em 11 de janeiro de 2022. Do Parecer emitido pelo CES, podem destacar-se as seguintes

considerações e recomendações:

Sobre o impacto da pandemia da doença COVID, refere o CES que «a COVID teve um impacto sanitário,

social, económico, ambiental e orçamental avassalador em 2020», notando que «em consequência da

pandemia o OE2020 ficou rapidamente comprometido com a ocorrência imprevisível e súbita e a intensidade

e duração da pandemia, o que levou à aprovação de um Orçamento Suplementar» e que «a execução da

despesa teve especificidades decorrentes da emergência nacional, nomeadamente ao abrigo do Decreto-Lei

n.º 10- A/2020 ratificado pela Lei n.º 1-A/2020, com especial atenção do Tribunal de Contas».

Quanto às reservas e preocupações manifestadas, o CES reiterou a «preocupação pelo facto de, uma vez

mais, o investimento realizado ficar abaixo do previsto no orçamento», referindo igualmente a não publicação,

em 2020, do decreto-lei de execução orçamental (DLEO) e considerando que «a CGE continua a apresentar

deficiências do ponto de vista da comparabilidade entre os valores inscritos no OE e os valores efetivos,

nomeadamente no que se refere ao cenário macroeconómico e à execução das políticas definidas em sede

do OE».

O CES foi ouvido pela COF no dia 7 de junho de 2022, tendo intervindo nesta audição o Dr. Francisco Assis,

Presidente do CES, a Dr.ª Lucinda Dâmaso, Presidente da Comissão Especializada Permanente de Política

Económica e Social, e o Dr. Óscar Gaspar, relator do parecer.

1 Primeira alteração ao quadro plurianual de programação orçamental para os anos de 2020 a 2023, aprovado pela à Lei n.º 4/2020, de 31 de março; 12.ª alteração à Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, Lei n.º 98/97, de 26 de agosto; Terceira alteração ao Regulamento da Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 119/2015, de 29 de junho; 16.ª alteração ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, que estabelece medidas excecionais e temporárias relativas à situação epidemiológica do novo coronavírus — COVID-19, alargando o apoio extraordinário à redução da atividade económica de microempresários e empresários em nome individual; 3.ª alteração ao Decreto-Lei n.º 10-J/2020, de 26 de março, que estabelece medidas excecionais de proteção dos créditos das famílias, empresas, instituições particulares de solidariedade social e demais entidades da economia social, bem como um regime especial de garantias pessoais do Estado, no âmbito da pandemia da doença COVID-19. 2 Veja-se a este respeito o ponto 104 do Relatório n.º 5/2022 da UTAO, bem como os respetivos anexos 1 e 2.2, que identificam, respetivamente, 50 e 60 medidas. 3 Cf. ponto 1.2.4 da CGE2020.

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Na referida audição, o Presidente do CES, Dr. Francisco Assis, começou por contextualizar a CGE 2020

explicando que houve uma mudança de contexto muito significativa desde o ano económico em apreço, que

coincidiu com a chegada da pandemia. Referiu-se de seguida à resposta que o Governo português deu perante

crise pandémica e explicou que esta foi uma crise com características diferentes das crises anteriores, afirmando

que, do seu ponto de vista, «não é aceitável fazer qualquer comparação entre esta crise e a crise anterior, nem

no seu diagnóstico, nem no tipo de resposta que foi dada».

Referiu de seguida que os recursos do estado português para responder a esta crise eram limitados por

comparação com outros estados da UE, o que tem a ver com a dimensão do endividamento do país, e saudou

a resposta europeia, considerando que, sem ela, Portugal poderia ter ficado numa situação dramática. Afirmou

que se conseguiu «evitar que uma grave crise pandémica se transformasse numa gravíssima crise económica

e social», sendo que para isso tiveram de se tomar opções de política que tiveram consequências do ponto de

vista do processo de consolidação orçamental que estava em curso.

O relator do Parecer, Dr. Óscar Gaspar, começou igualmente por reforçar que «o ano de 2020 foi um ano

absolutamente especial», acrescentando que «tivemos uma resposta orçamental também de carácter

absolutamente extraordinário». Fez uma referência ao Orçamento do Estado Suplementar, que «rapidamente

tentou trazer novas medidas e novos meios financeiros para fazer face às implicações da crise», e reforçou que,

mesmo neste contexto, os dados de execução orçamental mostram que as finanças públicas tiveram um impacto

menos negativo do que aquele que seria de esperar.

O Parecer do TdC sobre a CGE 2020 foi enviado à Comissão de Orçamento e Finanças em 14 de dezembro

de 2021, para que esta pronunciasse sobre as matérias da sua competência e, nos termos do artigo 107.º da

CRP, e da alínea c) do n.º 2 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República (RAR). Do parecer

emitido pelo TC, podem salientar-se os seguintes pontos:

Quanto ao impacto das medidas de política COVID-19 nas finanças públicas em 2020, refere que execução

orçamental de 2020 foi fortemente marcada pela pandemia de COVID-19, o que conduziu a uma interrupção da

trajetória de redução de défices orçamentais dos anos precedentes. A diminuição da receita efetiva e o aumento

da despesa efetiva resultaram essencialmente das medidas de política adotadas no combate à pandemia e

mitigação dos seus efeitos e da significativa contração da atividade económica provocada pelas medidas de

restrição e confinamento. O impacto das medidas de política COVID-19 no saldo orçamental da Administração

Central (AC) e da Segurança Social (SS) foi estimado em 4260 M€.

A respeito da reforma das finanças públicas, e tendo em conta a execução faseada dos projetos fundamentais

da LEO, a concluir no OE 2027, manifesta reservas quanto ao cumprimento dos prazos dado ao ritmo moderado

de execução dos projetos, sublinhando, todavia, a existência de progressos ao nível da aplicação do Sistema

de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) pelas entidades públicas. Nota ainda

que o Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) prevê o financiamento da generalidade dos projetos da

reforma, com um total de 123 M€, a concretizar até 2025.

Quanto às recomendações formuladas, o Parecer sinaliza reservas e destaques que fundamentam 51

recomendações, muitas delas renovadas de anos anteriores e que visam promover a completude e correção da

Conta. A implementação da reforma das finanças públicas, a par do progresso nos sistemas de informação e na

legislação em vigor – aspetos também prejudicados pela necessidade de resposta à crise económica e social

causada pela pandemia – deverão contribuir para suprir as deficiências que persistem na Conta. Face ao ano

de 2015, regista-se uma diminuição de aproximadamente 48% do número de recomendações formuladas.

Entre as recomendações emitidas, destacam-se as seguintes:

• Em matéria de processo orçamental, recomenda que seja assegurada a articulação e coerência entre os

documentos de planeamento, de previsão orçamental e de reporte da execução. Recomenda ao mesmo tempo

que seja assegurada a elaboração e publicação tempestiva do DLEO, em consonância com o disposto no artigo

53.º da LEO.

• A respeito das receitas e despesas da administração central e da segurança social, recomenda que se

promova a identificação e quantificação do impacto desagregado das medidas COVID-19.

• Relativamente à Conta da AC, o Tribunal recomenda que seja se assegure a inclusão no OE e na CGE

de todas as entidades previstas na LEO, devidamente classificadas nos respetivos subsectores, que se garanta

a inclusão na CGE do stock da dívida consolidada, da carteira de ativos financeiros, do património imobiliário e

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das garantias e que seja assegurada a revisão do classificador económico, garantindo o cumprimento do

princípio da especificação. Recomenda ainda que seja assegurada a revisão do quadro normativo da tesouraria

do Estado que reforce o cumprimento do princípio da unidade de tesouraria, que se promova que o desenho e

implementação dos circuitos de registos contabilísticos assegurem a correspondência com os movimentos e

saldos de tesouraria e que se desenvolvam as ações necessárias à conclusão do inventário que permitam a

elaboração dos balanços e a implementação da Entidade Contabilística Estado. Por fim, recomenda que se

assegure a fundamentação da criação de benefícios fiscais, a sua reavaliação sistemática bem como

implementar procedimentos de controlo da despesa fiscal para a sua relevação apropriada na CGE.

• No domínio da segurança social, recomenda que sejam disponibilizados elementos para verificar os

valores em dívida por contribuinte, com indicação da antiguidade e desagregados por cobrança voluntária ou

coerciva, que se assegure o cumprimento do princípio da especialização dos exercícios nos juros vencidos e

que se proceda ao registo de dívidas incobráveis de clientes quando já não exista possibilidade de recuperação.

Recomenda ainda que sejam aprovados ou alterados os regimes da tesouraria única da Segurança Social, dos

limites das aplicações de capital efetuadas pelo IGFSS, do financiamento da componente capitalização do

sistema previdencial e do Fundo de Garantia Salarial. Por fim, recomenda que se promova o desenvolvimento

dos sistemas informáticos e a melhoria dos procedimentos de controlo interno, bem como a clarificação das

normas que determinam a consignação da receita de IRC ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança

Social (FEFSS).

No juízo sobre a CGE 2020, o TdC nota que Conta está afetada por erros materialmente relevantes,

designadamente a ausência de balanço e demonstração de resultados da AC, manifestando reservas quanto a

um conjunto de aspetos na Conta da AC e da Conta da Segurança Social.

Em relação à AC, referea omissão de cinco entidades e consequente subvalorização da receita e despesa

globais; incorreta especificação de um conjunto de operações de receita e despesa; omissão da dívida dos

serviços e fundos autónomos (SFA) no stock da dívida pública, do inventário do património imobiliário e das

garantias prestadas por SFA; informação incompleta sobre o património financeiro; disponibilidades fora da

tesouraria do Estado em incumprimento do princípio da unidade de tesouraria e; subavaliação da despesa fiscal

por benefícios fiscais e despesa fiscal por quantificar.

Quanto à Segurança Social, menciona a impossibilidade de validação do valor da dívida de contribuintes

relevada no balanço; sobrevalorização do saldo da dívida de clientes por inexistência de registo de dívidas

incobráveis; sobrevalorização do saldo da dívida de prestações sociais relevado no balanço face ao das contas

correntes de beneficiários; incumprimento do princípio da especialização nos juros vencidos subvalorizando a

dívida dos contribuintes, os resultados transitados e o resultado líquido do exercício e; impossibilidade de

validação do valor dos imóveis por inexistência de documentação e incorreções no cálculo das amortizações.

Refere ainda ainobservância das regras do Cadastro e Inventário dos Bens do Estado quanto a amortizações

e; incumprimento do princípio da onerosidade por permanecerem na esfera do Instituto da Segurança Social

(ISS) imóveis que deveriam ter sido transferidos para o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social

(IGFSS). Por fim, reporta-se à ausência de informação sobre a localização dos bens móveis, impossibilitando o

controlo físico; ausência de controlo quanto à ocupação e titularidade dos imóveis, que prejudica a aplicação do

princípio da onerosidade e permite situações de ocupação de imóveis de forma gratuita por entidades não

públicas e; ausência de procedimentos de controlo de dívidas de clientes (inexistência de contas por devedor)

e de beneficiários (dívidas de cobrança duvidosa provenientes de pagamentos indevidos de pensões).

O TdC foi ouvido no dia 23 de junho de 2022 pela COF, tendo sido representado nesta audição, pelo

Presidente, Juiz Conselheiro José Tavares, pelo Vice-Presidente, Juiz Conselheiro António Francisco Martins,

pela Relatora do Parecer, Juíza Conselheira Ana Margarida Leal Furtado, bem como pelo Diretor-Geral, Juiz

Conselheiro Fernando Silva, e pela Subdiretora-Geral, Dr.ª Conceição Ventura.

O Juiz Conselheiro José Tavares começou por referir que 2020 foi um ano atípico, caracterizado por uma

«grande produção legislativa e regulamentar urgente», por uma «desconcentração de poderes, incluindo no

plano da realização de despesas», por uma «desprocedimentalização da atividade administrativa e financeira»,

por uma «simplificação das regras de funcionamento dos órgãos colegiais», por uma «flexibilização de prazos»

e por uma «maior discricionariedade na tomada das decisões tendo em vista enfrentar as necessidades públicas

que […] surgiram de uma forma que não esperávamos».

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Em relação ao conteúdo do Parecer sobre a CGE 2020, sublinhou que as recomendações formuladas pelo

TdC são «apelos que o Tribunal faz no âmbito da sua função também pedagógica» e aludiu a algumas áreas

de incidência consideradas, remetendo depois o assunto para a intervenção da Juíza Conselheira Ana

Margarida Leal Furtado.

Terminou dizendo que o ano de 2020 «veio provar o quão importante é a existência de finanças públicas

sólidas para ajudar a combater as crises».

A Juíza Conselheira Ana Margarida Leal Furtado apresentou sumariamente o Parecer do TdC sobre a CGE

2020, sublinhando, no final da sua intervenção, dois riscos específicos: por um lado, os riscos relacionados com

o FEFFSS, que tem padecido de dificuldades na operacionalização do cálculo de valores consignados ao fundo

por via das receitas fiscais e que não podem ser ultrapassados sem alterações legislativas, e por outro lado o

aumento, em 2020, das responsabilidades públicas por garantias prestadas, em resultado do crescimento das

garantias concedidas a empresas no âmbito da pandemia, sublinhando que, tratando-se de uma componente

com risco orçamental, não é considerada na CGE, seno que o TdC recomenda, aliás, que se melhore a

informação em matéria de responsabilidades contingentes do Estado.

Posteriormente, usou da palavra para efeitos de esclarecimento sobre as questões suscitadas pelos

deputados, tendo nesse âmbito referido, nomeadamente, que a discussão sobre o grau de acolhimento das

recomendações formuladas pelo TdC deve ser contextualizada tendo em conta que se trata de «um processo

contínuo» e que «cerca de 60% a 70% das recomendações são […] de carácter estrutural», i.e., têm a ver com

a implementação, nomeadamente, da LEO, e que por isso «não mudam de um ano para o outro». Referiu que,

de 2015 até ao presente, houve um conjunto de recomendações que foram sendo acolhidas, o que considera

«uma boa notícia».

Por seu turno, a UTAO apresentou o Relatório n.º 5/2022, datado de 28 de março e 2022, ao abrigo do artigo

10.º-A da Resolução da Assembleia da República n.º 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.º

53/2006, de 7 de agosto e, posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23 de julho e pela Resolução nº

62/2014, de 30 de junho, e no mandato expresso no respetivo Plano de Atividades.

Das considerações feitas pela UTAO, destacam-se os seguintes elementos:

A respeito do impacto das medidas de resposta à crise suscitada pela pandemia, refere a UTAO que, «no

encerramento de contas do ano de 2020, o efeito financeiro direto das medidas de política COVID-19 na conta

consolidada das AP, medido na ótica da contabilidade pública, ascendeu a 4879 M€, o que representa 2,4% do

PIB». Detalha que este impacto se decompõe «nas medidas que agravaram o saldo global (4 822 M€), nas que

constituíram despesa em ativos financeiros (60 M€) e nas medidas com registo contabilístico extraorçamental

(com um impacto positivo de 2 M€ no final de 2020)» e acrescenta que, «na ótica de contas nacionais, as

medidas de política COVID-19 tiveram um impacto direto no saldo orçamental de -4 980 M€ em 2020, o que

representa -2,5% do PIB nominal», o que «compara com o impacto direto de -4 822 M€ (-2,4% do PIB) no saldo

global em contabilidade pública, traduzindo um efeito superior (158 M€; 0,1 pp do PIB) na ótica das contas

nacionais».

Ainda nesta matéria, a UTAO refere que «a política orçamental assumiu em 2020 uma orientação

expansionista contracíclica, a qual teve como finalidade atenuar a deterioração da conjuntura económica

provocada pela pandemia COVID-19», notando que «a natureza contracíclica da política orçamental adotada

em 2020 deve ser interpretada tendo em consideração o enquadramento excecional da emergência decorrente

da pandemia COVID-19».

«Em 2020, o saldo das AP em contabilidade nacional ascendeu a -5,8% do PIB, um resultado que reflete o

impacto económico e orçamental provocado pela pandemia COVID-19». A UTAO explica que «as medidas

excecionais para mitigação dos malefícios da pandemia na saúde e na economia tiveram um impacto orçamental

direto de -2,5% do PIB em 2020 em contas nacionais e foram responsáveis por cerca de 5 mil M€ do

agravamento do saldo orçamental».

«Em 2020 o défice das AP em contabilidade pública valeu 11,6 mil M€ (-5,8% do PIB nominal) e reflete os

efeitos da pandemia COVID-19 sobre as finanças públicas», o que «traduz uma inversão acentuada da trajetória

de consolidação orçamental de 6,6 mil M€ que se verificou entre 2014 e 2019». Acrescenta-se que, «em termos

ajustados, o défice situou-se em 11,0 mil M€ (-5,5% do PIB), que compara com uma posição orçamental próxima

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do equilíbrio (-0,3% do PIB) em 2019».

A partir do «confronto dos desvios da execução da despesa efetiva ajustada com a utilização dos

instrumentos de gestão centralizada do Ministério das Finanças», a UTAO apresenta as seguintes conclusões:

(i) «No seu conjunto, a utilização dos instrumentos de controlo de despesa geridos pelo (MF), seja por via

do reforço orçamental com contrapartida em dotações centralizadas ou por via da libertação de dotações

indisponíveis, ascendeu a 1517 M€, o que representou 1,6% da despesa efetiva em 2020;

(ii) Os instrumentos sob gestão discricionária do MF permitiram alcançar uma poupança de 649 M€, medida

pelo montante não utilizado destes instrumentos, representando 9,7% do desvio total da despesa efetiva face

ao teto aprovado pela AR na 2.ª AOE/2020 (6703 M€);

(iii) O reforço dos orçamentos sectoriais com contrapartida nas dotações sob controlo do MF (dotação

provisional e dotações centralizadas) totalizou 948 M€ e teve a seguinte composição por natureza da despesa:

446 M€ foram destinados a encargos com pessoal, 244 M€ à aquisição de bens e serviços, 237 M€ a

transferências correntes, 17 M€ a investimento, 3 M€ a «Outras despesas correntes» e 2 M€ a transferências

de capital. Estas dotações destinaram-se quase exclusivamente à gestão corrente (98,0%), representando a

componente de capital (investimento e transferências) apenas 2,0% desta despesa;

(iv) A execução das despesas com pessoal ultrapassou em 352 M€ a dotação inicial da 2.ª AOE/2020, sendo

as necessidades de financiamento adicional parcialmente colmatadas com recurso à dotação provisional (387

M€) e dotações centralizadas (58 M€). O reforço das despesas com pessoal consumiu 76,5% da dotação

provisional e 41,3% das dotações inscritas no programa orçamental das Finanças sob gestão discricionária do

MF, sendo a sua quase totalidade destinada ao P014 – Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar.

[…];

(v) A execução da rubrica de transferências de capital também se situou acima do previsto (22 M€),

beneficiando de reforço por via de utilização das dotações centralizadas (2 M€) e descativações (8 M€).»

Em matéria de riscos orçamentais associados a responsabilidades contingentes, a UTAO refere que, «em

2020 foram aprovadas duas alterações à lei do OE/2020, que, entre outros aspetos, visaram elevar os tetos das

garantias a conceder pelo Estado em mais 18 150 M€», sendo que «a 1.ª alteração ao OE/2020 mais do que

duplicou os limites máximos aplicáveis às garantias concedidas pelo Estado» e «em julho, com a 2.ª Alteração

à Lei do OE/2020, estes limites foram novamente aumentados em mais 9550 M€». Observa-se que, «no seu

conjunto, as duas alterações ao OE/2020 aumentaram os limites máximos às garantias a conceder pelo Estado

em 18 150 M€».

É referido que «em 2020 foram autorizadas garantias do Estado no montante de 1749 M€, a maioria das

quais em resposta à pandemia COVID-19», sendo notado que «nos anos mais recentes regista-se uma

tendência de redução, tanto ao nível das responsabilidades assumidas como das responsabilidades efetivas».

Refere ainda a UTAO que «os litígios e as pretensões compensatórias formuladas pelos parceiros privados

dos contratos de PPP são uma outra fonte relevante de responsabilidades contingentes», sendo que «estas

responsabilidades abrangem, sobretudo, as parcerias do sector rodoviário, mas manifestam-se também nos

sectores ferroviário, portuário e da saúde». Observa, neste âmbito, que, «no final de 2020, o valor das

contingências peticionadas pelos parceiros privados do sector rodoviário diminuiu face ao registado no final de

2019».

Relativamente às regras de disciplina orçamental, a UTAO começa por dar nota de que, «em março de 2020,

a cláusula de derrogação das regras relativas ao Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) foi ativada devido

ao início da pandemia COVID-19, a qual acarretou uma grave recessão económica», o que «interrompeu o

funcionamento normal das regras de supervisão orçamental instituídas na União Europeia». Alerta, todavia, que,

«apesar das regras orçamentais estarem temporariamente suspensas, é importante manter a atenção sobre a

posição de Portugal nos indicadores orçamentais, não só porque é possível que as regras voltem a entrar em

vigor em 2023, mas também porque é necessária a sustentabilidade das finanças públicas».

Explica que «caso não tivesse surgido a pandemia COVID-19, o OMP definido para Portugal para o triénio

2020-2022 corresponderia a um saldo estrutural equilibrado (0,0% do PIB potencial) e que «em 2020, o peso da

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dívida pública no PIB não conseguiria respeitar a regra da redução de um vigésimo da parte que excede o

patamar de 60% do PIB», concluindo que «a regra nacional da despesa foi cumprida», já que «a despesa

financiada por receitas gerais ascendeu a 56 359 M€, cumprindo o limite definido na 2.ª AOE/2020 (58 247 M€)».

Quanto às conclusões e recomendações emitidas, salientam-se:

• A noção de que «o reporte da execução das principais medidas de política orçamental na CGE é

repetidamente insuficiente e pouco esclarecedor» e de que «a repetida insuficiência de informação no reporte

das principais medidas de política orçamental leva a questionar o grau de desenvolvimento da estrutura criada

pelo MF para dar a devida resposta», aliada à perceção de que «o interesse político e mediático na prestação

de contas sobre as medidas é diminuto, quando comparado com a visibilidade dos anúncios».

• A sugestão de que, «tendo por base a experiência adquirida, nos anos de 2020 e 2021, com o reporte

mensal da execução e dos impactos das medidas COVID-19», «esta metodologia possa ser aplicada à

contabilização da execução das medidas de política orçamental anunciadas», considerando-se que «a aplicação

concreta desta sugestão comportaria vantagens, entre outras, do reporte célere do grau de execução das

principais medidas orçamentais, assim como, a disponibilização e simplificação do relato na prestação de contas

anuais».

• A noção de que «importaria o País conhecer o grau de concretização das metas extraorçamentais

pretendidas pelo Governo quando anuncia as medidas», sendo para o efeito invocado o Relatório n.º 4/2022,

de 17 de março, da UTAO, que conclui ser «importante o País encontrar um contexto institucional adequado

para que a avaliação quantificada das medidas de política não seja um exercício menor na preparação das POE

e dos PE, nem tão-pouco nos documentos para discussão pública sobre os mesmos» e que, «importa encontrar

um mecanismo eficaz para se conhecer e debater com objetividade os resultados de, pelo menos, algumas

medidas anunciadas na época do planeamento», rematando que «conhecer com transparência e objetividade

os fatores de sucesso e insucesso das medidas planeadas deverá fazer parte do roteiro para melhorar

continuamente as políticas públicas do País».

• A invocação de outras duas recomendações do Relatório n.º 4/2022, de 17 de março, da UTAO,

designadamente da Recomendação no domínio da transparência ex ante dos Orçamentos do Estado e da

Recomendação no domínio dar transparência ex post dos Orçamentos do Estado.

A COF ouviu igualmente o Governo, através da audição da Secretária de Estado do Orçamento, Sofia

Batalha, no dia 29 de junho de 2022.

A Secretária de Estado do Orçamento começou por referir os efeitos da pandemia na sociedade portuguesa

e a resposta que exigiram, explicando que esse contexto é decisivo para contextualizar devidamente a CGE

2020.

Considerou que a CGE 2020 reflete «uma interrupção temporária da trajetória de melhoria sustentada das

contas públicas que se verificou nos últimos anos», explicando que essa melhoria foi conseguida «aliando

políticas públicas centradas no bem-estar dos cidadãos, na recuperação e reforço do Estado Social e na

devolução de rendimentos aos portugueses, com a sustentabilidade das finanças públicas concretizada através

de uma trajetória de consolidação orçamental responsável e com contas certas».

Invocou três fatores explicativos para a interrupção desta trajetória: 1) a forte contração económica a que o

país esteve sujeito e que impactou as receitas públicas; 2) o efeito dos estabilizadores automáticos, «que, apesar

de permitirem mitigar o impacto da contração económica, impactaram naturalmente […] a despesa pública», e;

3) a implementação de medidas de resposta à crise pandémica, com impacto quer na receita e na despesa

pública – considerou que estas medidas tiveram «uma dimensão sem precedentes» e que «só puderam ser

decididas e implementadas […] a partir de um cenário de contas públicas equilibradas» que terá permitido

«agravar exponencialmente o nosso saldo orçamental para responder aos impactos da pandemia sem que isso

afetasse a nossa credibilidade externa e interna, beneficiando naturalmente da suspensão das regras

orçamentais».

Identificou um conjunto de medidas concretas de resposta à crise pandémica, sinalizando o respetivo impacto

orçamental, e referiu de seguida que, mesmo neste quadro, «o Governo foi capaz de manter e concretizar

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medidas que já se encontravam em implementação gradual ou previstas no Orçamento do Estado», aludindo

ao Complemento Creche e ao IRS Jovem, por exemplo.

Caracterizou a política orçamental de 2020 como «inequivocamente expansionista e contracíclica», o que

valida o aumento de despesa observado nesse ano, mas reforçou que esse aumento «não compromete a

sustentabilidade das contas públicas portuguesas a médio e a longo prazo e também não compromete a nossa

credibilidade junto dos nossos financiadores».

Deu ainda nota da manutenção do crescimento do investimento público, da redução dos encargos com juros

e do decréscimo dos pagamentos em atraso «para níveis históricos».

A COF solicitou ainda às demais comissões parlamentares permanentes, nos termos do artigo 205.º do RAR,

o envio de parecer setorial sobre a CGE 2020, relativamente às áreas das respetivas competências, tendo sido

elaborados aprovados os pareceres das seguintes comissões:

• Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos Liberdades e Garantias

• Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas

• Comissão de Defesa Nacional

• Comissão de Assuntos Europeus

• Comissão de Economia, Obras Públicas, Planeamento e Habitação

• Comissão de Agricultura e Pescas

• Comissão de Educação e Ciência

• Comissão de Saúde

• Comissão de Trabalho, Segurança Social e Inclusão

• Comissão de Ambiente e Energia

• Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto

• Comissão de Administração Pública, Ordenamento do Território e Poder Local

• Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados

Parte III – Enquadramento macroeconómico

Evolução internacional e Mercados Financeiros

Em 2020, depois de dez anos de expansão caraterizada por um crescimento médio de 3,7%, o PIB mundial

registou uma redução de 3,3% em termos reais, refletindo o impacto da pandemia de COVID-19. Com efeito, as

medidas de confinamento e contenção adotadas por vários países para controlar a pandemia levaram à

suspensão temporária da atividade de muitas empresas e a perturbações nas cadeias de produção, bem como

a quebras do lado da procura, refletindo-se no adiamento de decisões de consumo e de investimento. Na Área

do Euro, a contração do PIB chegou aos 6,6% em termos reais, destacando-se as perdas de 11,0%, 8,9% e

8,2% registadas pela Espanha, Itália e França, respetivamente.

A taxa de desemprego aumentou por 1,8 pp à escala mundial e por 0,3 pp nos países da Área do Euro,

beneficiando, num contexto de contração económica, dos amplos apoios públicos concedidos, na generalidade

dos países, a empresas e famílias.

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Em face da crise suscitada pela pandemia da doença COVID-19, a generalidade dos países implementou

um conjunto de medidas de política, nomeadamente monetária e orçamental.

Nesse quadro, a política monetária caraterizou-se por uma orientação fortemente acomodatícia, a fim de

garantir condições de liquidez mais favoráveis para o sistema bancário, assegurar a manutenção do fluxo de

crédito à economia real e o financiamento à economia. Ao mesmo tempo, diversos bancos centrais

implementaram medidas não convencionais para mitigar os efeitos económicos e financeiros da crise económica

e social provocada pela pandemia.

Em matéria de política orçamental, a maioria dos países adotou medidas de apoio aos sistemas de saúde, à

liquidez das empresas e aos rendimentos das famílias.

Na UE, as medidas nacionais foram complementadas por ações concertadas a nível da União, destacando-

se a introdução, neste âmbito, de instrumentos de financiamento como o SURE ou o Next Generation EU, a par

da flexibilização na aplicação das regras orçamentais europeias, com ativação da cláusula de derrogação de

âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento, e das regras de auxílios estatais, com a criação do quadro

temporário de auxílios estatais no âmbito do qual os Estados-Membros podem apoiar financeiramente as

empresas e os cidadãos que enfrentem dificuldades devido às consequências económicas da pandemia de

COVID-19.

Economia portuguesa

Acompanhando o padrão da economia mundial e europeia, a economia portuguesa conheceu a maior

recessão desde que há registos em 2020, com uma diminuição do PIB de 7,6% em termos reais.

O decréscimo do PIB em Portugal, apesar de mais acentuado do que a verificada na média dos países da

Área do Euro (-6,6%), terá sido mitigado pelas medidas tomadas pelo Governo de apoio à economia e ao

emprego, às empresas e às famílias. Com efeito, apesar de significativa, a queda do PIB português foi menor

do que a verificada em outros países europeus com um peso relevante do setor do turismo, como Espanha (-

11%), Itália (-8,9%) e Grécia (-8,2%).

A redução do PIB foi mais expressiva face ao esperado, em junho de 2020, quando da elaboração do

Orçamento Suplementar para 2020, uma vez que a retoma antecipada para a segunda metade do ano foi

interrompida pelo recrudescimento dos contágios, seguido do reforço de medidas de confinamento. Pelo

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contrário, a evolução do mercado de trabalho foi menos negativa face ao esperado, tendo contribuído para este

resultado o reforço e alargamento das medidas de apoio à manutenção do emprego e dos rendimentos dos

trabalhadores.

Os desvios entre os valores observados e as estimativas do cenário macroeconómico revelam a elevada

incerteza gerada pela pandemia, que dificultou grandemente o exercício de previsão.

Dos indicadores relativos à situação da economia portuguesa em 2020, destacam-se os seguintes:

• O consumo privado foi a componente da procura interna que registou a maior queda (-5,8% em 2020,

após um crescimento de 2,6% em 2019).

• O investimento (FBCF) registou uma diminuição de 1,8% em termos reais, após um crescimento de 5,4%

em 2019.

• As exportações totais registaram uma contração de 18,6% em 2020, sendo a quebra das exportações do

turismo a principal responsável por esta evolução negativa (-10,6 pp).

• A taxa de desemprego cessou a trajetória acentuadamente decrescente que se vinha a registar desde

2013, aumentando do mínimo de 6,5% em agosto de 2019 (o valor mais baixo desde 2003) para 6,9% da

população ativa.

• O emprego também registou uma interrupção na tendência de crescimento positivo que vinha registando

desde 2013, tendo diminuído 1,9% em 2020, após um aumento de 1,2% no ano transato.

• Verificou-se uma diminuição significativa da produtividade aparente do trabalho (-5,9%), consequência da

queda mais acentuada do PIB do que do emprego.

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• A taxa de inflação permaneceu baixa, tendo o IPC passado de uma variação de 0,3% em 2019 para uma

variação nula, refletindo em parte efeitos da pandemia.

• Medida IHPC, a taxa de inflação fixou-se em -0,1% (0,3% em 2019). Esta situação de deflação não se

verificava em Portugal desde 2014.

• A capacidade de financiamento da economia portuguesa face ao exterior permaneceu positiva em 2020,

ainda que abaixo do ano anterior, em resultado da deterioração da balança de bens e serviços, cujo saldo foi

negativo em 2020, contrariamente ao observado desde 2013, passando de 0,4% do PIB em 2019 para -2% do

PIB.

Parte IV – Execução orçamental das administrações públicas

Em 2020, as Administrações Públicas (AP) registaram um défice de -11633,8 M€ (-5,7% do PIB) em

contabilidade pública, resultado fortemente influenciado pelo impacto negativo da pandemia de COVID-19 nas

finanças públicas. Em termos absolutos, trata-se de um agravamento de 11 017,9 M€, em comparação com o

saldo orçamental de 2019, decorrente dos efeitos conjugados de uma diminuição da receita (4957 M€; 5,6%) e

de um acréscimo da despesa (6060,9 M€, 6,8%). O saldo primário das AP situou-se em -4038 M€ (-2% do PIB).

O saldo orçamental das Administrações Públicas deteriorou-se em 5,5 pp do PIB em 2020, com um contributo

transversal de todos os subsetores. Destaca-se o maior contributo do subsetor Estado (-8264,9 M€), a justificar

cerca de -4,2 pp do PIB, seguido dos serviços e fundos autónomos (-1520,9 M€), com -0,7 pp do PIB. Os

restantes subsetores da Segurança Social e das Administrações Regional e Local contribuíram, respetivamente,

com -690,2 M€ e -541,9 M€, apesar de o subsetor da Segurança Social ter apresentado um excedente

orçamental de 2131,5 M€.

A receita efetiva das AP, com especial incidência na receita fiscal, registou uma queda de 6,2% (-3227,8

ME), com os impostos diretos a caírem 3,4% (-798,2 M€) e os impostos indiretos a registarem uma diminuição

de 8,6% (-2429,6 M€).

No que respeita aos impostos diretos, destaca-se a evolução negativa do IRC, que regista uma queda de

1318 M€ face a 2019, em resultado da limitação extraordinária de pagamentos por conta, para determinadas

empresas, aprovada no Orçamento Suplementar para 2020. Em sentido contrário, o IRS registou um

crescimento de 3% (409,2 M€) e os outros impostos diretos de 40,7% (156 M€), explicado pelo desfasamento

temporal do pagamento da contribuição sobre o setor energético e ainda pelo adicional de solidariedade sobre

o setor bancário criado pelo Orçamento Suplementar para 2020 para suportar os custos da resposta pública à

atual crise, através da sua consignação ao FEFS.

Relativamente aos impostos indiretos, destaca-se a queda do IVA em 8,3% (-1552,4 M€), que foi

especialmente afetado pelos impactos negativos da pandemia na atividade económica.

A receita de contribuições sociais apresentou uma diminuição de 13,7 M€, influenciada pelo desempenho

das contribuições para Segurança Social (-135,3 M€), não obstante o acréscimo nas contribuições para a CGA

(+121,7 M€).

A receita não fiscal e não contributiva registou um decréscimo de 1715,5 M€, sobretudo relacionada com os

efeitos da pandemia. Destacam-se, neste âmbito, as perdas nas vendas de bens e serviços (-14,1%, -553,5

M€), nas taxas, multas e outras penalidades (-14,5%; -551,6 M€), na venda de bens de investimento (-63,2%, -

366,1 M€) e nos rendimentos da propriedade (-13,7%, -264,6 M€).

A despesa consolidada das AP totalizou 95 634,3 M€, tendo registado um aumento de 6,8% face a 2019 (6

060,9 M€), resultado, em grande parte, do impacto direto de medidas excecionais e temporárias implementadas

no contexto da pandemia de COVID-19.

A CGE2020 identifica os fatores mais relevantes para o aumento da despesa, sendo pertinente, por força do

contexto extraordinário que se viveu no ano de 2020, aludir à respetiva explicitação:

• Aumento das transferências correntes (9,3%, 3559,8 M€), maioritariamente associadas a apoios a famílias

e empresas pagos pela Segurança Social no âmbito da pandemia de COVID-19, nomeadamente o layoff

simplificado (823,2 M€), os apoios extraordinários à redução da atividade económica (280 M€) e à retoma

progressiva de atividade (158,7 M€), mas também destaque para despesas com pensões enquadradas no

âmbito do regime geral de Segurança Social (572,2 M€), com prestações de desemprego (326,8 M€), com a

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contribuição financeira para a UE (319,8 M€) e com pensões e outros abonos a cargo da CGA (253,4 M€);

• Aumento das transferências de capital (105,3%, 1261 M€), que se deveu fundamentalmente ao registo

do financiamento prestado pelo Fundo de Resolução ao Novo Banco, no âmbito do Acordo de Capitalização

Contingente (1035 M€), em transferências de capital;

• Aumento das despesas com pessoal (4,2%, 914,2 M€), refletindo as medidas de política de promoção

salarial implementadas nas AP, bem como o reforço da contratação de trabalhadores e pagamento de horas

extraordinárias e outros abonos no SNS, decorrente dos encargos associados ao combate à doença COVID-19;

• Aumento dos subsídios (45,2%, 519,5 M€), decorrente em grande medida da atribuição do incentivo

extraordinário à normalização da atividade empresarial para apoio às empresas com vista à manutenção dos

postos de trabalho (284,1 M€) e;

• Aumento do investimento (8,7%, 413,8 M€), principalmente na Administração Local e no SNS, em maior

medida devido à aquisição de material médico para as Unidades de Cuidados Intensivos dos Hospitais,

sobretudo para o combate à doença COVID-19.

Cabe ainda notar que o aumento da despesa foi parcialmente compensado pela diminuição de 6,1%

registada nos juros e outros encargos (-491,4 M€), sobretudo os juros da dívida pública, e da diminuição de

27,6% nas outras despesas correntes (-306,4 M€).

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Conta consolidada da Administração Central e Segurança Social

Em 2020, o saldo global da Administração Central (AC) e da Segurança Social situou-se em -5,7% do PIB (-

11 482,5 M€), o que representa um agravamento de 5,2 pp do PIB face a 2019. Para esta evolução contribuiu a

conjugação de um decréscimo de 5,2% da receita (4250,3 M€) e de um crescimento de 7,6% da despesa (6225,7

M€).

O saldo da Administração Central e da Segurança Social foi superior ao previsto no Orçamento Suplementar

para 2020 em 2364,6 M€. Para este resultado contribuiu essencialmente a melhor execução face ao previsto no

subsetor Estado (2637,9 M€) e na Segurança Social (1528,7 M€). Os serviços e fundos autónomos registaram

um saldo inferior ao orçamentado em 1802 M€.

A execução da receita e da despesa da AC foi alvo de considerações analíticas no âmbito do relatório da

CGE que se consideram relevantes e que aqui se resumem.

As previsões de receita e despesa implícitas ao OE2020 refletiam uma previsão para o saldo global da AC

de -5367,9 M€, na ótica da contabilidade pública.

A situação excecional resultante da pandemia conduziu à adoção pelo Governo de um conjunto de medidas

para conter a transmissão da doença, preservar a capacidade de resposta do SNS e proteger e apoiar as

famílias, trabalhadores e empresas. Neste âmbito, e em matéria de estímulo à recuperação económica, o

relatório da CGE salienta a aprovação do Programa de Estabilização Económica e Social (Resolução de

Conselho de Ministros n.º 41/2020, de 6 de junho).

Salienta igualmente a adoção do Orçamento Suplementar, por forma a garantir o financiamento das medidas

de resposta pública, foi aprovado, detalhando que este procedeu a uma revisão em baixa da receita fiscal por

conta da redução da atividade económica e da implementação das medidas de política fiscal e aumento da

previsão de transferências de fundos europeus, sobretudo do FSE. Já no plano da despesa, refere que os

principais reforços ocorreram ao nível (i) das transferências, nomeadamente destinadas à Segurança Social e,

em menor grau, relativas à contribuição financeira para a União Europeia; (ii) da dotação provisional, como

medida de prudência no contexto de maior incerteza; (iii) da despesa com a aquisição de bens e serviços

correntes, em grande medida resultante do reforço do SNS e da implementação do programa «Universalização

da Escola Digital»; e (iv) dos subsídios no âmbito da implementação dos programas «ATIVAR.PT – Programa

Reforçado de Apoios ao Emprego e à Formação Profissional» e «Incentivo extraordinário à normalização»

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concedidos pelo IEFP. Refere igualmente que o défice orçamental esperado para 2020 foi revisto para 14 450

M€, aquando da aprovação do Orçamento Suplementar.

No contexto descrito, o défice resultante da execução orçamental ficou 835,9 M€ abaixo do previsto no

Orçamento Suplementar para 2020. Este resultado decorreu do aumento da despesa por 4364,3 M€ (6% da

despesa efetiva orçamentada, representando um acréscimo de 9,2% face a 2019) conjugada com uma quebra

de 3528,4 M€ do lado da receita (5,3% da receita efetiva orçamentada, com decréscimo de 5,8% face a 2019).

Evolução das receitas da administração central

De acordo com o relatório da CGE 2020, «a evolução da receita consolidada efetiva da AC registou uma

variação negativa de 5,8%, influenciada especialmente pelo desempenho da receita fiscal, tendo também

ocorrido uma diminuição, embora menos saliente, na receita não fiscal e não contributiva», acrescentando-se

que «as contribuições para sistemas de proteção social apresentaram uma ligeira melhoria».

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Resulta de a análise contida no relatório ter sido relevante para a variação da receita fiscal a menor execução

dos impostos indiretos face a 2019, especialmente do IVA (-1495,5 M€, i.e. -8,4%), devido à diminuição da

receita bruta, associada à contração da economia, a que se conjugou o efeito do regime de flexibilização de

pagamentos, factos compensados com o decréscimo verificado nos reembolsos e restituições, em comparação

com o ano anterior.

Quanto à diminuição na cobrança dos impostos diretos, observa-se que «foi preponderante a quebra na

receita líquida de IRC (-1263,7 milhões de euros, correspondendo a -20%), dominada pelo decréscimo da receita

bruta, em consequência da queda nos valores dos pagamentos por conta, assim como dos valores de retenções

na fonte e de autoliquidações».

Em relação à variação das contribuições para os sistemas de proteção social, «como é habitual, ela é

dominada pelo que se verificou na execução orçamental das contribuições para a CGA, desta vez com alguma

relevância para o aumento da massa salarial em 2020, mesmo tendo ocorrido uma redução do número de

subscritores».

O relatório acrescenta que «o desempenho da receita não fiscal e não contributiva foi claramente influenciado

pelas quebras em taxas, multas e outras penalidades, em venda de bens e serviços correntes e em rendimentos

da propriedade, contrabalançados especialmente com as melhorias em transferências e no agregado das

restantes receitas» e que «a cobrança nas taxas, multas e outras penalidades foi afetada pelo contexto da

pandemia de COVID-19 e pela consequente contração da atividade económica, sendo de evidenciar o impacto

negativo causado na Infraestruturas de Portugal, S.A., nomeadamente na diminuição da receita com portagens,

decorrente da redução do tráfego e no Instituto dos Registos e do Notariado, IP, pela queda na arrecadação em

taxas de registos civil, automóvel e predial; a redução destas receitas do SNS, é, também, consequência da

dispensa da cobrança de taxas moderadoras nas consultas de cuidados de saúde primários e em exames

complementares de diagnóstico e terapêutica prescritos no mesmo âmbito e realizados nas instituições e

serviços públicos de saúde», de onde sai reforçado o impacto transversal da pandemia nas contas públicas,

seja a título direto ou indireto.

Acrescenta-se que «para o decréscimo nos rendimentos da propriedade contribuiu, em grande medida, o

efeito de base dos dividendos recebidos em 2019 da Caixa Geral de Depósitos, S.A. (CGD), no valor de 158

milhões de euros, dado que em 2020 não ocorreu essa receita, na sequência de recomendações do Banco

Central Europeu de que até 1 de janeiro de 2021 não sejam distribuídos dividendos referentes aos exercícios

de 2019 e 2020, considerando a situação pandémica excecional, em especial a incerteza sobre os impactos da

mesma na evolução da economia da zona euro».

Por outro lado, refere-se que «para a evolução positiva das transferências concorreu especialmente o

aumento em 312, 1 milhões de euros (+41,1%) das transferências com origem na Segurança Social destinadas

ao IEFP – Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP, que inclui o financiamento da medida «Incentivo

Extraordinário à Normalização da Atividade Empresarial», criada no âmbito da pandemia de COVID-19».

Em relação à diminuição da venda de bens e serviços correntes, é salientado o contributo da «quebra na

receita de bilhética, decorrente da diminuição do tráfego de passageiros, tendo os impactos mais relevantes sido

sentidos na CP – Comboios de Portugal, EPE (33,1%) e no Metropolitano de Lisboa, EPE (-50,6%)».

Quanto à cobrança de receita em venda de bens de investimento, e pese embora não haja nesta rubrica uma

variação relevante, o relatório destaca «os efeitos de base da receita de 2019, da ESTAMO – Participações

Imobiliárias, S.A. (-73,5 milhões de euros), dado que, em 2020, não foram celebradas escrituras de venda de

imóveis, e da OITANTE, S.A. (-51,9 milhões de euros), uma vez que o mercado imobiliário foi fortemente afetado

pela pandemia de COVID-19».

Por fim, refere-se que «para a variação positiva registada nas restantes receitas contribuiu especialmente o

desempenho dos subsídios recebidos da Segurança Social por parte do IEFP – Instituto do Emprego e Formação

Profissional, IP, decorrentes de financiamento de fundos europeus, para serem aplicados no âmbito da sua

atividade formativa, uma vez que se verificou a intensificação do ritmo de apresentação de candidaturas e de

aprovação das correspondentes despesas».

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Evolução das Despesas da Administração Central

De acordo com a CGE 2020, «a despesa efetiva e a despesa efetiva primária cresceram 9,2% e 11%,

respetivamente, face ao ano homólogo», sendo que «para a evolução da despesa efetiva concorreu sobretudo

o comportamento das transferências (+18,5%, contributo de 7,6 pp), principalmente a favor da Segurança Social,

para financiamento das medidas excecionais e temporárias adotadas no âmbito da resposta aos efeitos da

pandemia provocada pela doença COVID-19 e das despesas com pessoal (+4,3%, contributo de 1,1 pp),

influenciado pelo efeito transversal dos pagamentos associados ao descongelamento progressivo das carreiras

na Administração Pública e destacando-se a evolução verificada no Serviço Nacional de Saúde, em parte

decorrente dos encargos associados ao combate à doença COVID-19».

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O relatório da CGE proporciona detalhe adicional quanto ao crescimento efetivo da despesa da AC (+9,2%),

destacando nomeadamente os seguintes fatores:

• Transferências correntes e de capital (+18,5%, 13% em termos comparáveis): explicado pelos acréscimos

associados a transferências no âmbito de: (i) financiamento da SS respeitante a medidas extraordinárias de

apoio às famílias e empresas, em resposta aos impactos da situação epidemiológica provocada pela doença

COVID-19, bem como das restantes prestações sociais; (ii) contribuição financeira para o orçamento da União

Europeia, em parte resultante da crise pandémica da doença COVID-19; (iii) financiamento da AL ao abrigo da

respetiva lei de finanças – para o que concorreu o crescimento da receita fiscal em 2018, que incorpora a

compensação faseada prevista e a introdução de uma participação dos municípios de 7,5% na receita do IVA

cobrado nos setores do alojamento, restauração, comunicações, eletricidade, água e gás, liquidado na respetiva

circunscrição territorial – e ainda ao abrigo da descentralização de competências no setor da Educação; (iv)

pensões e outros abonos da responsabilidade da CGA, em grande medida reflexo das atualizações ordinária e

extraordinária de pensões; (v) reposição da oferta de transportes públicos e PART realizadas pelo Fundo

Ambiental; e (vi) redução do défice tarifário do Sistema Elétrico Nacional por parte do Fundo para a

Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético, financiada pela contribuição extraordinária sobre o setor

energético;

• Despesas com pessoal (+4,3%, 4,2% em termos comparáveis): em parte refletindo o efeito da reposição

faseada que se verificou ainda durante o ano anterior, respeitante ao descongelamento de carreiras e

acréscimos remuneratórios iniciados em 2018 e 2019. Destacam-se ainda os acréscimos nas seguintes

entidades: (i) SNS, resultado de novas admissões de profissionais de saúde, para o que concorreram os

encargos decorrentes do combate à doença COVID-19; (ii) Estabelecimentos de Educação e Ensinos Básico e

Secundário, principalmente por via das contratações de pessoal docente e, em menor grau, do efeito dos

encargos da entidade empregadora para sistemas de segurança social pagos em janeiro, mas referentes ao

ano anterior; (iii) programa Segurança Interna, sobretudo na GNR e na PSP, em grande medida decorrente de

encargos com promoções, cursos de formação, ingresso de efetivos e pagamento de retroativos referentes aos

suplementos não pagos em período de férias entre os anos de 2010 e 2018, a que acrescem os encargos com

a recuperação de tempo de serviço no caso da GNR; e (iv) instituições de ensino superior, impulsionado pela

contratação de novos docentes e investigadores e pela integração de trabalhadores ao abrigo do PREVPAP;

• Aquisições de bens e serviços correntes (+2,7%, +3,3% em termos comparáveis): explicado em grande

medida pelo crescimento no programa Saúde, sobretudo pelo impacto da despesa associada ao combate à

doença COVID-19, principalmente em equipamentos de proteção individual, testes e medicamentos,

destacando-se ainda o acréscimo na execução de contratos de manutenção nas redes rodoviária e ferroviária

pela Infraestruturas de Portugal e os encargos do Instituto de Gestão Financeira da Educação com manuais

escolares, em virtude da medida de suspensão da sua devolução e com licenças digitais pelo alargamento, em

2020, aos alunos do 3.º ciclo do ensino básico. Em sentido contrário, refletindo a situação epidemiológica que

caraterizou grande parte do ano de 2020, destacou-se a diminuição nos pagamentos associados ao regime

convencionado pelo Instituto de Proteção e Assistência na Doença, explicado com uma menor procura de

serviços de saúde, e a redução das despesas de funcionamento das instituições de ensino superior.

• Subsídios (+69,5%): essencialmente traduzindo a execução da política pública de apoio ao emprego

desenvolvida pelo IEFP em resposta aos efeitos da pandemia da doença COVID-19, nomeadamente através da

medida de incentivo extraordinário à normalização da atividade empresarial68 e, em menor grau, do programa

ATIVAR.PT.

• Investimento (+8,7%): excluindo os encargos associados a concessões rodoviárias a cargo da

Infraestruturas de Portugal, este agregado evidenciou um crescimento de +17,6%, principalmente em virtude

dos investimentos efetuados visando o reforço da capacidade de resposta do SNS, sobretudo em equipamento

médico, e, em menor grau, na construção e melhoria de instalações, em grande medida para fazer face à doença

COVID-19. Destaque também para a maior execução do programa de aquisição das aeronaves KC-390, a cargo

da Direção-Geral de Recursos da Defesa Nacional, e para o pagamento do valor residual de um contrato de

leasing operacional de material circulante por parte do Metropolitano de Lisboa»

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Dá-se igualmente destaque aos decréscimos verificados num conjunto de rubricas, a saber:

• Juros e outros encargos (-4,5%): sobretudo devido ao comportamento dos juros e outros encargos da

dívida pública direta do Estado, principalmente pela diminuição dos juros respeitantes a Obrigações do Tesouro,

mas também pela redução dos juros associados aos empréstimos obtidos ao abrigo do Programa de Assistência

Económica e Financeira e relativos a Certificados de Aforro e do Tesouro. refletindo a evolução dos encargos

associados aos Certificados do Tesouro Poupança Mais. De menor amplitude, relevou ainda o decréscimo dos

juros e encargos financeiros pagos pela Infraestruturas de Portugal, PARPÚBLICA – Participações Públicas e

CP – Comboios de Portugal, essencialmente em razão do termo de empréstimos obrigacionistas em 2019;

• Outras despesas correntes e de capital (-19,5%, -14,6% em termos comparáveis): em grande medida

pela redução das despesas de funcionamento dos Estabelecimentos de Educação e Ensinos Básico e

Secundário, em virtude do encerramento das atividades letivas presenciais no primeiro semestre, e da

inexistência de qualquer pagamento destes à Parque Escolar, em 2020, e pelo menor volume de regularizações

de responsabilidades decorrentes das correções financeiras aplicadas pela Comissão Europeia, no âmbito dos

apoios de fundos europeus, por parte do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas.

É ainda mencionada a redução por 15,9% da despesa não efetiva (ativos e passivos financeiros), sendo

apontados os seguintes fatores explicativos:

• Em relação aos passivos financeiros, a redução de 14,9% foi «sobretudo resultante da redução de

reembolsos de Obrigações do Tesouro, em parte devido a um menor volume de amortizações antecipadas, e

do pagamento, em 2019, de uma tranche do empréstimo concedido pelo Fundo Europeu de Estabilização

Financeira (FEEF), no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), a qual apenas

atingia a maturidade em 2025. Destaque ainda para os efeitos base de 2019 da amortização de empréstimos

obrigacionistas por parte da Infraestruturas de Portugal, S.A., CP – Comboios de Portugal, EPE, e Parvalorem,

S.A., acrescendo neste último caso o reembolso total de um programa de papel comercial»,

• Já em relação aos ativos financeiros, o decréscimo de 26,8% (-3,3%, em termos comparáveis) decorre

sobretudo do «menor volume de compras de dívida pública da zona Euro por parte do Fundo de Garantia de

Depósitos, bem como [d]a não realização de aplicações financeiras pelo Fundo de Garantia de Crédito Agrícola

Mútuo76, em 2020, e [d]o montante inferior de aquisições de títulos da dívida pública nacional por parte da Caixa

Geral de Aposentações, IP», sendo referido que «estes fatores foram parcialmente compensados pelo

empréstimo concedido à TAP, S.A. por parte da Direção-Geral do Tesouro e Finanças».

Por fim, o relatório menciona, a título complementar, que «a despesa com indemnizações compensatórias

pagas pelo Estado a entidades públicas reclassificadas e a empresas públicas e privadas apresentou um

crescimento de 29,2% face a 2019, essencialmente em virtude da evolução verificada ao nível das

compensações financeiras entregues à CP – Comboios de Portugal, EPE pela prestação de serviço público».

Cativos e reserva orçamental

Em 2020, a LOE estabeleceu um conjunto de cativações sobre as dotações de despesa aprovadas. De

acordo com o relatório da CGE 2020, «este instrumento tem como objetivo adequar o ritmo da execução da

despesa às reais necessidades e assegurar a existência de uma margem orçamental que permita suprir riscos

e necessidades emergentes no decurso da execução».

Além do SNS e das instituições de ensino superior (IES), que não se encontram sujeitos a qualquer cativo, e

dos estabelecimentos de ensino básico e secundário, que não apresentam cativos no final do ano, em 2020,

«atendendo às medidas extraordinárias no âmbito da Pandemia COVID-19 ficaram na generalidade

excecionadas de cativos».

A gestão de cativos na AC conduziu a «um total de descativos que atingiu cerca de 66% das verbas

inicialmente cativas», i.e. dos 1025 M€ do total consolidado de cativos, 674,6 M€ foram objeto de descativação,

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sendo que, adicionalmente, os orçamentos das entidades foram reforçados através da utilização de 344,3 M€

da reserva orçamental. O total de cativos no final do ano de 2020 372,6 M€ ficou cerca de 29% abaixo do

registado no final de 2019 (523 M€).

A CGE 2020 informa que «os montantes de cativos no final do ano em dotações financiadas por receitas de

impostos representavam 0,1% da despesa efetiva das Administrações Públicas» e que «os cativos incidentes

em despesa financiada por receita própria representaram 0,2% da despesa efetiva das Administrações

Públicas».

Parte importante destes cativos não tiveram efeito prático atendendo à não concretização da arrecadação da

receita própria prevista inicialmente e necessária para viabilizar a execução da despesa.

Conta da Segurança Social

Em 2020, de acordo com o relatório da CGE 2020, a receita efetiva da Segurança Social registou um

acréscimo de 8,9% em relação ao período homólogo de 2019, situando-se nos 32 145,8 M€. Já a despesa

efetiva aumentou por 12,5% em relação ao mesmo período do ano de 2019, perfazendo 30 014,3 M€.

O aumento da receita efetiva é explicado por um conjunto de fatores, a saber:

• Um aumento de 32,7% nas «Transferências correntes da Administração Central», relativamente a 2019,

para a qual contribuiu designadamente o incremento das transferências para o cumprimento do financiamento

da Lei de Bases da Segurança Social em 1,7%, bem como as transferências do OE no âmbito das medidas

excecionais e temporárias associadas à pandemia da doença COVID-19;

• O acréscimo de 180,8 M€ face a 2019 da receita obtida com a transferência do «Adicional ao IMI», visando

o financiamento do FEFFS;

• O aumento das transferências correntes da União Europeia (FSE e FEAC) por 13,9% face a 2019;

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• A atualização da retribuição mínima mensal garantida (RMMG), nos termos do Decreto-Lei n.º 167/2019,

de 21 de novembro, que veio alargar a base de incidência favorável à evolução das contribuições e quotizações

para a Segurança Social.

De acordo com o relatório da CGE 2020, o efeito positivo da atualização da RMMG sobre a receita «contrasta

com os efeitos desfavoráveis da contração do mercado de trabalho, em consequência da propagação da doença

da COVID-19, sobre a receita de contribuições».

Refere-se ainda, em sentido contrário, que «a receita de contribuições e quotizações contribuiu

negativamente para a evolução da receita do Sistema de Segurança Social, em 2020, contabilizando (-) 0,7%,

a que corresponde o decréscimo de (-) 135,6 milhões de euros face a 2019» ficando esta quebra «a dever-se

ao impacto da pandemia de COVID-19 sobre a atividade económica no país, com uma quebra de 7,6% no PIB,

e aos seus efeitos sobre o mercado de trabalho, tendo-se registado em 2020 uma redução de 99 mil empregos».

Quanto à evolução da despesa, o relatório da CGE destaca o aumento de 3,3% da despesa paga em

Pensões, resultante da atualização das pensões e outras prestações sociais atribuídas pelo sistema de

segurança social foi efetuada nos termos do estabelecido na Lei n.º 53-B/2006, de 29 de dezembro, da

atualização extraordinária de 10 euros por pensionista efetuada em maio de 2020 e do complemento

extraordinário aplicável aos pensionistas de novas pensões de mínimos com data de início a partir de 1 de

janeiro de 2019.

Concorreu igualmente para o aumento da despesa o acréscimo de 3,4% dos encargos com o Abono de

família, em resultado da implementação de uma medida de apoio extraordinário no âmbito da pandemia da

doença COVID-19, traduzida na aplicação do Decreto-Lei nº 37/2020, de 15 de julho.

Também o aumento da despesa com as prestações de desemprego, na ordem dos 326,8 M€, contribuiu para

o aumento da despesa da Segurança Social, justificando-se este acréscimo pelo aumento abrupto do

desemprego registado no IEFP em Portugal. O relatório da CGE salienta, a este respeito, que «a taxa de

cobertura dos beneficiários do subsídio de desemprego, face ao número de desempregados inscritos nos

Centros de Emprego (novo emprego, IEFP), manteve em 2020 uma tendência crescente, com o consequente

acréscimo da despesa, passando de 49,5% em 2019 para 51,1% em 2020 (numa ótica de variação mensal)».

São ainda mencionados os aumentos da despesa com Ação Social (7,9%), resultante essencialmente da

atualização dos acordos de cooperação no âmbito do Compromisso de Cooperação com o Setor Social e

Solidário para o Biénio 2019-2020, bem como aos apoios prestados no contexto da pandemia de COVID-19;

com ações de formação profissional (maioritariamente financiadas com suporte no FSE) e outros subsídios

correntes, correspondendo na sua globalidade a um acréscimo de 9,8% face a 2019; com a Administração

(+1,3%), explicado sobretudo pelo aumento em da despesa com «Aquisição de bens e serviços»; com Subsídio

e Complemento por Doença (+22%), refletindo principalmente o aumento do número médio mensal de dias

processados, bem como o aumento da prestação média mensal; com Prestações de Parentalidade (+10,2%),

resultado da evolução do número de beneficiários do subsídio parental inicial, principalmente do sistema

previdencial e pelo aumento da prestação média e; com a Prestação Social para a Inclusão (+63,7 M€ face a

2019).

Refere-se, em sentido inverso, o decréscimo de 2,7% face a 2019 das pensões pagas pelo Regime

Substitutivo Bancário e a diminuição de 6,6% da despesa com os complementos de pensão pagos aos

trabalhadores ao serviço na CARRIS; a diminuição da despesa com o Rendimento Social de Inserção (-2,4%),

refletindo a redução registada no número de beneficiários e de famílias abrangidas pela prestação; o decréscimo

da despesa com o Complemento Solidário para Idosos (-2%), à qual está associada a redução no número de

beneficiários.

Impacto da pandemia de COVID-19

De acordo com o relatório da CGE 2020, «no exercício económico de 2020, assumiu relevância a pandemia

de COVID-19, causada pelo coronavírus SARS-CoV-2, que provocou inúmeros impactos diretos e indiretos à

escala global, nas diversas dimensões da vida quotidiana, designadamente económicas e sociais». Neste

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âmbito, «foi implementado pelo Estado Português um conjunto vasto de medidas de apoio para minimizar esses

impactos, que foram operacionalizadas por um leque bastante alargado de entidades públicas e privadas». O

subsetor da Segurança Social «assumiu um papel de relevo no que respeita à atribuição de apoio social e

económico às famílias, às empresas e às instituições do setor social e solidário», identificando-se um conjunto

de medidas com maior expressão orçamental, conforme quadro seguinte.

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Parte V – Medidas fiscais

Conforme notado introdutoriamente, a crise suscitada pela doença COVID-19 conduziu à adoção de um

conjunto de medidas de política pública de carácter extraordinário, designadamente no plano fiscal, com vista a

apoiar e proteger os rendimentos das famílias e empresas e a estimular a criação de condições para uma

recuperação progressiva e robusta do investimento e do emprego. Abaixo se elencam as principais medidas de

carácter fiscal introduzidas em 2020, nos termos explanados pela CGE2020.

Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS)

• Atualização dos escalões de IRS à taxa de inflação estimada para 2019 (0,3%);

• Atualização do mínimo de existência em função da atualização do IAS;

• Atualização das tabelas de retenção na fonte a aplicar aos rendimentos do trabalho dependente e de

pensões;

• Aumento da dedução à coleta por dependente até aos 3 anos em agregados com dois ou mais

dependentes, aplicável a partir do segundo filho (de 726 € para 900 €);

• Criação de incentivo IRS Jovem para jovens entre os 18 e os 26 anos traduzido na isenção de IRS de

30%, 20% e 10%, respetivamente, nos três primeiros anos de rendimentos de trabalho dependente após a

conclusão de um ciclo de estudos de nível 4 (ensino secundário) ou superior, bem como na aplicação da taxa

de retenção somente aos rendimentos não isentos;

• Eliminação da mais-valia pela transferência para o património empresarial de um imóvel que retorne à

esfera particular, quando afeto ao arrendamento por cinco anos consecutivos;

• Agravamento do coeficiente aplicável ao alojamento local integrado em áreas de contenção fixadas pelos

municípios (de 0,35 para 0,50), afetando-se o adicional desta receita ao IHRU, IP;

• Eliminação da majoração de gastos aplicável à aquisição de gás de petróleo liquefeito (GPL) para

abastecimento de veículos.

Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC)

• Aumento do limite de lucros antes de impostos, ao qual é aplicável a taxa reduzida de IRC de 17% (de 15

mil € para 25 mil €);

• Aumento do limite máximo de aplicação da taxa de IRC de 12,5% (de 15 mil € para 25 mil € de matéria

coletável) para MPME que operem em territórios do Interior;

• Eliminação da obrigatoriedade de entrega do PEC;

• Majoração em 30% do montante dos gastos suportados pelas empresas com a aquisição de passes

sociais em benefício dos trabalhadores;

• Eliminação do agravamento das tributações autónomas para empresas com prejuízos nos dois primeiros

anos de atividade;

• Alargamento do regime de patent box de redução parcial de IRC aos rendimentos provenientes de

contratos que tenham por objeto a cessão ou a utilização temporária dos direitos de autor sobre programas de

computador, quando registados;

• Alargamento do limite máximo de lucros reinvestidos passíveis de dedução (de 10 M€ para 12 M€), do

prazo de concretização do reinvestimento (de três para quatro anos), bem como do âmbito das aplicações

relevantes a determinados ativos intangíveis no domínio das aquisições de tecnologia;

• Renovação do (SIFIDE II) até 2025 (ao invés de 2020) e introdução de norma anti abuso relativa a

despesas elegíveis em unidades de participação de fundos, limitando a sua alienação por 5 anos;

• Alargamento do prazo para o exercício da opção de compra pelo sujeito passivo de ativos adquiridos em

regime de locação financeira (de cinco para sete anos), contado da data da aquisição de que depende a dedução

à coleta do IRC prevista na DLRR;

• Eliminação da majoração de gastos aplicável à aquisição de GPL para abastecimento de veículos;

• Alargamento do primeiro escalão de tributações autónomas para viaturas ligeiras de passageiros e de

mercadorias e motos ou motociclos não elétricos (de 25 mil € para 27,5 €);

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• Reinstituição do Crédito Fiscal Extraordinário de Investimento, criando uma dedução à coleta de IRC

correspondente a 20% das despesas de investimento realizadas no segundo semestre de 2020 e no primeiro

semestre de 2021, até um limite de 5 M€, utilizável por um período máximo de cinco exercícios, com a obrigação

de manutenção de postos de trabalho durante o período de utilização do crédito fiscal, com um mínimo de três

anos;

• Suspensão da aplicação do agravamento das tributações autónomas devidas pelas empresas com

prejuízo fiscal em 2020 que tenham apurado lucros em anos anteriores;

• Desconsideração dos anos de 2020 e 2021 para efeitos de contagem do prazo de utilização dos prejuízos

fiscais vigentes em 1 de janeiro de 2020, alteração do prazo de reporte dos prejuízos fiscais relativos a 2020 e

a 2021 (de cinco para 12 anos), bem como alargamento em 10% do limite de dedução quando nestes estejam

em causa prejuízos fiscais de 2020 e 2021;

• Admissão da transmissão de prejuízos fiscais nas aquisições de participações sociais de PME que tenham

passado a ser consideradas «empresas em dificuldades» em 2020, para utilização destes prejuízos fiscais pela

sociedade adquirente, com a regra de não distribuição de lucros e o compromisso de manutenção dos postos

de trabalho durante três anos;

• Desconsideração do limite de utilização dos prejuízos fiscais pela sociedade incorporante (por referência

ao património das sociedades envolvidas na operação), com a regra de não distribuição de lucros, durante três

anos, dispensando, durante o mesmo período, a aplicação de derrama estadual (quando aplicável) nas

concentrações de PME realizadas em 2020.

Imposto sobre o valor acrescentado (IVA)

• Aplicação de taxas de IVA diferenciadas em função de escalões de consumo de eletricidade, aplicando a

taxa intermédia de 13% o consumo mensal até 100 kWh nos contratos incluídos na Baixa Tensão (BTN), até

uma potência contratada de 6,9 kVA (limite da tarifa social de energia) e majorando em 50% o escalão de

consumo (150 kWh) para famílias numerosas;

• Tributação à taxa normal de IVA de 23% das entradas em espetáculos tauromáquicos;

• Aplicação da taxa reduzida de IVA de 6% nas prestações de serviços de visita a edifícios classificados de

interesse nacional, público ou municipal e a museus, bem como às entradas em jardins zoológicos, botânicos e

aquários públicos e na aquisição de águas residuais tratadas;

• Criação do «IVA da Ciência», que possibilita a restituição do IVA pago pelos centros de investigação

científica sem fins lucrativos com a aquisição de instrumentos, equipamentos e reagentes no âmbito da sua

atividade de I&D;

• Devolução aos organizadores de congressos, feiras, exposições, seminários, conferências e similares do

IVA deduzido com as despesas efetuadas para as necessidades diretas dos participantes (e.g. transportes,

viagens de negócio, portagens, alojamento, alimentação, bebidas, despesas de receção e despesas com

imóveis destinados à receção);

• Alargamento da possibilidade de certificação da regularização do IVA quando não exceda 10 mil euros

por declaração periódica a contabilistas certificados;

• Redução temporária para a taxa reduzida de IVA de 6% na aquisição de álcool-gel e máscaras de

proteção respiratória;

• Isenção de IVA nas importações, transmissões e aquisições intracomunitárias de bens necessários para

combater os efeitos da pandemia do coronavírus SARS-CoV-2, quando adquiridos pelo Estado, organismos com

fins caritativos ou filantrópicos e estabelecimentos de investigação científica.

Impostos especiais de consumo (IEC)

• Atualização das taxas em regra em 0,3%, com exceção dos novos produtos de tabaco (tabaco aquecido

e tabaco eletrónico), os quais são atualizados em 3,3% (taxa de crescimento do PIB nominal previsto para 2020);

• Desvalorização do elemento ad valorem da tributação sobre o tabaco, diminuição do número de produtos

enquadráveis no imposto mínimo, bem como atualização das taxas incidentes sobre tabaco aquecido e cigarros

eletrónicos à taxa de crescimento do PIB nominal (correspondente a 3,3%);

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• Atualização de 0,3% da taxa aplicável a alguns produtos sujeitos a imposto sobre o álcool, as bebidas

alcoólicas e as bebidas adicionadas de açúcar ou outros edulcorantes (IABA);

• Manutenção do Adicional às taxas de ISP;

• Prossecução da eliminação faseada da isenção de ISP e do Adicionamento sobre emissões de CO2 no

produto de eletricidade através de carvão e coque de carvão (aplicação de taxa de 50% da taxa de ISP e do

adicionamento sobre as emissões de CO2), do fuelóleo (aplicação de taxa de 25% da taxa de ISP e do

adicionamento sobre as emissões de CO2) e do gás natural (aplicação de taxa de 10% da taxa de ISP e do

adicionamento sobre as emissões de CO2).

Imposto sobre veículos (ISV) e imposto único de circulação (IUC)

• Eliminação da isenção de ISV dos veículos táxis e veículos afetos à atividade de aluguer movidos a GPL;

• Atualização em 0,3% da componente cilindrada do ISV;

• Introdução de novas tabelas de cálculo da componente ambiental do ISV e de IUC, para incorporar a

transição na homologação de consumos e emissões de adaptação realizados ao abrigo do «Procedimento

Global de Testes Harmonizados de Veículos Ligeiros» (Worldwide Harmonized Light Vehicle Test Procedure —

WLTP) e adaptação das isenções condicionadas a limites de CO2 para adequá-las às medições WLTP;

• Atualização das taxas de IUC à taxa de 0,3% e das tabelas e adaptação das regras do imposto ao novo

sistema de medição de CO2;

• Manutenção do Adicional de IUC sobre os veículos a gasóleo enquadráveis nas categorias A e B;

• Restrição da isenção de IUC aplicável aos automóveis e motociclos que constituam peças de museus

públicos a veículos que tenham mais de 30 anos, em convergência com a classificação como veículos clássicos

noutros diplomas legais.

Imposto municipal sobre imóveis (IMI) e Imposto municipal sobre as transmissões onerosas de

imóveis (IMT)

• Introdução de um novo escalão de tributação em IMT para as aquisições de valor superior a 1 milhão de

euros (taxa de 7,5% ao invés de 6%);

• Introdução de regra de repartição de receita entre municípios caso um prédio urbano se localize em

múltiplos municípios.

Contribuições extraordinárias

• Prorrogação para o ano de 2020 da contribuição sobre o setor bancário, contribuição extraordinária sobre

o setor energético e contribuição extraordinária sobre a indústria farmacêutica;

• Criação de um adicional de solidariedade sobre o setor bancário incidente sobre o passivo deduzido de

fundos próprios e depósitos garantidos (taxa de 0,02%) e sobre o valor nocional dos derivados fora de balanço

(taxa de 0,00005%);

• Criação de contribuição extraordinária sobre os fornecedores da indústria de dispositivos médicos do SNS

incidente sobre o valor total das aquisições de dispositivos médicos e dispositivos médicos para diagnóstico in

vitro às entidades do SNS.

Outras alterações

• Suspensão temporária dos processos de execução fiscal e da obrigatoriedade de efetuar pagamentos no

âmbito de planos prestacionais;

• Inclusão das dívidas fiscais e à Segurança Social, cujo facto tributário tenha ocorrido entre 9 de março e

30 de junho de 2020, nos planos de recuperação de empresas em insolvência/PER/RERE, sem exigência de

garantias adicionais e com possibilidade de pagamento até ao limite máximo de prestações em falta do plano

aprovado;

• Medidas de flexibilização do cumprimento das obrigações de pagamento de impostos (incluindo entrega

do IVA e de retenções na fonte), no âmbito de medidas de apoio à economia decorrentes dos efeitos da

pandemia.

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Parte VI – Setor empresarial do Estado

O impacto da pandemia da doença COVID-19 fez-se sentir, também, no setor empresarial do Estado (SEE),

sobretudo no setor da saúde e dos transportes, tendo sido necessária a implementação de medidas

extraordinárias e de caráter urgente nestes domínios.

No setor da saúde, a CGE2020 identifica como variáveis mais relevantes o reforço de pessoal, através da

contratação de profissionais para os hospitais e centros de saúde, e a criação de um subsídio de risco mensal

para os profissionais do SNS que lidem com doentes de COVID-19.

Nos transportes, refere-se a continuidade da melhoria da qualidade do serviço público prestado a passageiros

através da necessária manutenção e conservação mediante a retoma do investimento a médio e longo prazos

na infraestrutura e em material circulante, sem prejuízo da manutenção da sustentabilidade económica e

financeira das empresas do SEE.

A CGE2020 alude ainda ao impacto significativo da pandemia no decréscimo das receitas comerciais, que

não foi proporcionalmente acompanhado por redução dos gastos, tendo os resultados operacionais do SEE

diminuído consideravelmente face ao ano anterior, influenciados fortemente pelos setores da saúde e dos

transportes.

Parte VII – Parcerias público-privadas

No ano de 2020, os encargos líquidos das AP com os contratos de parceria público-privada (PPP)

ascenderam a 1475,3 M€, registando uma diminuição de 2,8% face a 2019 (-42,3 M€).

De acordo com a CGE2020, esta variação decorreu essencialmente da redução verificada no setor da saúde

(-109,8 M€), parcialmente mitigada por um aumento dos encargos líquidos com o setor rodoviário (+69,4 M€),

em grande medida motivada por uma importante diminuição das receitas obtidas.

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Parte VIII – Dívida

O saldo da dívida direta do Estado (antes de swaps), apurada numa ótica de contabilidade pública, cifrou-se

em 268,3 mil milhões de euros no final de 2020, o que representa um aumento de 17,3 mil M€ face a 2019. O

aumento observado resulta essencialmente do aumento do saldo de Obrigações do Tesouro (OT) e do

empréstimo ao abrigo do instrumento europeu SURE, parcialmente compensados pelo decréscimo da dívida de

curto prazo.

Em 2020, a principal fonte de financiamento líquido da República foi a emissão de dívida de médio e longo

prazos, decorrente sobretudo da emissão líquida de OT, cujo peso relativo no saldo de dívida aumentou de

52,1% em 2019 para 55,3% no final de 2020. Incluindo o saldo de OTRV e de MTN (em euros e em outras

moedas), o peso relativo da dívida transacionável de médio e longo prazo fixou-se em 59,1%, face a 56,2% em

2019.

O peso dos instrumentos de retalho (CA e CT) registou um ligeiro decréscimo, ao passar de 11,6% para

11,1% no final de 2020, refletindo sobretudo o comportamento de outros instrumentos de dívida, que

aumentaram em valor absoluto, diminuindo assim o peso dos instrumentos de retalho.

A diminuição registada na dívida de curto prazo (em euros) decorre essencialmente da evolução das

emissões líquidas de Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo (CEDIC) e, em menor grau, da redução

do stock de bilhetes do Tesouro e das contrapartidas das contas-margem recebidas no âmbito de derivados

financeiros.

Já o peso relativo dos empréstimos do PAEF diminuíram de 19,8% para 18,5%, em resultado do aumento

de outras componentes da dívida, já que, em valor absoluto, estes empréstimos não registaram qualquer

variação. Ainda assim, com o primeiro desembolso do empréstimo ao abrigo do instrumento SURE em 2020, o

peso global dos empréstimos oficiais no stock de dívida manteve-se sensivelmente inalterado, fixando-se em

19,6%.

O saldo da dívida direta do Estado após cobertura cambial aumentou por 17,6 mil M€, situando-se em 268

mil M€, o que reflete o efeito cambial favorável da cobertura de derivados, que ascendeu a 288 M€.

A garantia de carteira foi um instrumento através do qual a República Portuguesa assegurou, até ao limite

de 2800 M€, o cumprimento das obrigações assumidas pelas instituições financeiras nacionais (em 31 de

dezembro de 2019 – Novo Banco e BCP), enquanto garantes ou mutuárias de financiamentos concedidos pelo

Banco Europeu de Investimento (BEI), com maturidade em 27 de junho de 202016, não tendo o Estado

suportado qualquer risco com esta operação, uma vez que a maioria das operações beneficiava de garantias

bancárias.

Relativamente às garantias prestadas pelo Estado a outras entidades, o montante total da dívida garantida

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pelo Estado (responsabilidades efetivas), a 31 de dezembro de 2020, ascendia a cerca de 14 483,1 M€, dos

quais a principal componente se concentra nas operações contratadas pelas entidades reclassificadas no

perímetro das AP.

Quanto às responsabilidades vivas com garantias do Fundo de Contragarantia Mútuo, estas situavam-se em

8827 M€ no final de 2020, sendo que 6330 M€ foram garantias concedidas no âmbito das medidas de combate

à COVID-19.

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A dívida das AP, na ótica de Maastricht, ascendeu a 270,5 mil M€, situando-se em 133,6% do PIB, o que

representa um aumento de 16,8 pp face aos 116,8% registados no final de 2019. A dívida pública líquida de

depósitos das AP apresentou comportamento idêntico, ainda que o aumento tenha sido menos expressivo (11,7

pp do PIB), salientando-se que, apesar dos depósitos das AP terem vindo a reduzir-se até 2019 (6,8% do PIB),

o seu valor aumentou em 2020 para 11,8% do PIB.

O aumento do rácio da dívida pública em 2020 é explicado em grande medida pelo efeito dinâmico, com um

contributo de 9,5 pp do PIB, em que o impacto da queda do PIB nominal representou 6,6 pp do PIB, e, em menor

grau, o peso dos juros, com um contributo de 2,9 pp do PIB. Contribuíram ainda os ajustamentos défice-dívida

(4,5 pp do PIB), via aumento dos depósitos das AP (4,7 pp do PIB), e o défice primário (2,8 pp do PIB).

As necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado, apuradas na ótica da contabilidade pública,

ascenderam a 16,8 mil M€, com um aumento de aproximadamente 7,3 mil milhões de euros em relação a 2019.

Esta evolução é essencialmente justificada pelo incremento do défice orçamental do subsetor Estado em

contabilidade pública (em 8,3 mil M€), que se fixou em torno de 12,2 mil M€, refletindo o impacto na economia

e nas contas públicas da pandemia de COVID-19 («Quadro 70 — Necessidades e fontes de financiamento do

Estado: evolução»)

As amortizações de dívida fundada totalizaram 36,8 mil milhões de euros, um valor inferior em 3,6 mil milhões

de euros ao observado em 2019. Esta evolução ficou sobretudo a dever-se à componente de dívida de médio e

longo prazos (-4,3 mil M€), nomeadamente OT (-2,3 mil M€), atento o menor volume transacionado em

operações de troca. Assim, as necessidades brutas de financiamento ascenderam a 53,6 mil milhões de euros,

um incremento de 3,7 mil M€ face ao ano anterior.

O financiamento fundado em 2020, numa perspetiva de ano civil, ascendeu a 56,6 mil M€, dos quais 1,6 mil

M€ foram alocados ao orçamento de 2019 por via do período complementar. As emissões de dívida fundada

relativas ao orçamento de 2020 fixaram-se em 55 mil M€, resultando num saldo de financiamento a transitar

para o orçamento de 2021 de aproximadamente 1,5 mil M€.

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Em 2020, o endividamento líquido direto do Estado (excluindo dívida contraída junto de entidades da

Administração Central) ascendeu a 21 mil M€. Por seu turno, o endividamento líquido dos SFA junto de entidades

externas à AC foi negativo (cerca de -1 mil M€).

Assim, o acréscimo de endividamento líquido global direto, incluindo o pré-financiamento efetuado para o

ano seguinte, fixou-se em 19,9 mil M€ em 2020, um valor inferior ao limite máximo de 32 mil M€ acima

mencionado.

Tendo em consideração que o saldo de financiamento da AC a transitar para 2021 ascendeu a 9,9 mil M€, o

acréscimo de endividamento, excluindo pré-financiamento do ano seguinte, foi de 10 mil M€, cumprindo-se

assim o limite excluído desta componente, que, como atrás referido, ascendia a 13 mil M€.

Em 2020, a despesa relacionada com juros e outros encargos da dívida pública ascendeu a 6,9 mil M€, o

que compara com uma previsão inicial, inscrita no OE2020, de 7,2 mil M€. O desvio favorável face ao OE2020

decorre sobretudo da não materialização de riscos relacionados com as condições de financiamento, num ano

marcado por circunstâncias excecionais, assim como da menor despesa com outros encargos face à estimativa

inicial.

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Parte IX – Prazos médios de pagamento e pagamento em atraso

Em 2020, os pagamentos em atraso das entidades públicas diminuíram por 58 M€ mantendo-se a tendência

descendente desde 2017. Este padrão deveu-se sobretudo à diminuição verificada nos hospitais EPE (-109 M€),

que registaram o valor mais baixo desde o início do reporte em 2011, tendo este efeito sido parcialmente

atenuado pelo aumento verificado na Administração Regional (53 M€). O resultado obtido deve-se sobretudo ao

esforço de regularização de dívidas de anos anteriores no SNS, sendo de destacar as dotações de capital que

se realizaram nos hospitais EPE em 2020 especificamente para este efeito.

Quanto aos prazos médios de pagamento a fornecedores (PMP), a CGE 2020 refere que, por não haver

informação disponível relativamente à Administração Local por força do processo de transição dos municípios

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para o SNC-AP, não é possível apurá-los para a totalidade das entidades públicas.

Parte X – Saldos de liquidação

Em 2020, o saldo de receitas por cobrar, ou saldo de liquidação, ascendeu a cerca de 16,9 mil M€,

ressaltando em particular a situação das receitas fiscais, registando 9,2 milhões de euros e 7 mil M€ relativos a

impostos diretos e indiretos, respetivamente.

Têm particular preponderância os saldos das receitas fiscais (96,2% no final de 2020), bem como das receitas

acessórias associadas, com destaque para os «juros de mora» e «Juros compensatórios», não se podendo,

todavia, inferir que não existem valores por cobrar nos outros capítulos da receita, mas tão só que a relevação

orçamental da receita tem sido processada através de DUC do SGR, com a contabilização da liquidação e da

cobrança com poucos dias de intervalo. Realça-se ainda que o IGCP e a DGO, e em alguns casos a AT, recorrem

à figura contabilística de autoliquidação (registos nas figuras de autoliquidação e de cobrança com a mesma

data-valor).

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Com efeito, refere a CGE 2020 que se registou um acréscimo dos saldos das receitas fiscais liquidadas e

não cobradas no decorrer de 2020, tendo para isso contribuído essencialmente, no que se refere aos impostos

diretos, os acréscimos do IRS, de 311,6 M€, e do IRC, de 444,4 M€, e, nos impostos indiretos, o IVA, com

aumento de 429,5 M€ comparativamente ao início do ano.

A CGE 2020 explicita, a este respeito, que a variação do saldo de receitas por cobrar de IRC e de IRS se

encontra fortemente influenciada pelo valor da emissão, em dezembro de 2020, de liquidações/notas de

cobrança, dado que, sendo emitidas em dezembro, o término do seu prazo de pagamento ocorrerá já em 2021,

chamando ainda a atenção para o efeito das prestações dos planos prestacionais cuja data limite de pagamento

se verifica já em 2021.

No que respeita ao IVA, refere que o aumento poderá ser explicado pelo arrefecimento da atividade

económica em consequência da pandemia de COVID-19 e das maiores dificuldades de tesouraria dos

operadores económicos em cumprirem as suas obrigações de pagamento, devendo ainda considerar-se o

impacto orçamental da medida «prorrogação do pagamento do IVA» adotada no âmbito da pandemia de COVID-

19, com um valor de 74,7 M€.

No que se refere ao ISP e ao IT, explica que o decréscimo do saldo decorre do impacto causado no saldo, a

1 de janeiro 2020, pelos despachos do SEAF, que permitiram que pagamentos cujo prazo terminava em 31 de

dezembro de 2018 e de 2019 se realizassem no primeiro dia útil seguinte, isto é, no ano seguinte, sem quaisquer

encargos, situação que não se verificou no final de 2020.

Por fim, nota que o decréscimo do saldo da receita por cobrar de IS está influenciado pela anulação de uma

liquidação indevida, do ano de 2019, no montante de 120 M€.

Parte XI – Património imobiliário do estado

O Sistema de Informação dos Imóveis do Estado (SIIE), o qual se encontra em funcionamento desde

fevereiro de 2009, apresentou, até 31 de dezembro de 2020, o total de 25 468 registos de imóveis, inseridos por

416 entidades. Desse total, 19 337 registos dizem respeito a imóveis do tipo edificado, dos quais 15 822 (82%)

constituem registos completos e 3515 (18%) incompletos, considerando-se para este efeito completos os

registos que contenham dados sobre o proprietário, o ocupante e a respetiva situação geral (tipo de ocupação,

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áreas, valores de rendas). Por seu turno, 6131 do total de registos inseridos correspondem a terrenos, sendo

que, desses, 5582 (91%) constituem registos completos e 549 (9%) incompletos.

O aumento do total de imóveis, bem como das entidades aderentes ao SIIE, é justificado por uma norma

incluída na LOE 2020 (artigo 294.º da Lei n.º 2/2020, de 31 de março), a qual prevê o mecanismo de

financiamento, pelo Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial (FRCP), de intervenções de remoção de

amianto de imóveis do domínio público e privado do Estado e de imóveis propriedade de institutos públicos e

das empresas do setor empresarial do Estado. Para o efeito, é requisito obrigatório a atualização/inserção dos

dados no Módulo Amianto na plataforma de inventariação SIIE pelas entidades públicas candidatas ao referido

financiamento.

PARTE XII – FLUXOS FINANCEIROS ENTRE PORTUGAL E A UNIÃO EUROPEIA

Em 2020, os fluxos financeiros entre Portugal e a UE apresentaram um saldo global de 2948,4 M€, o que

corresponde a um acréscimo anual de 17,9%. Para este saldo global de transferências entre Portugal e a UE,

contribuiu o aumento de 16,2% das transferências da UE para Portugal, i.e. +715,8 M€, e que se deve

principalmente aos crescimentos de 16,6% registados no FEDER (+267,3 M€), de 15% no FSE (+136,1 M€), de

15,1% no FEADER (+76 M€), de 56,3% no montante reportado pelas entidades em PAIC (+95,6 M€) e de 44,1

M€ no Fundo de Solidariedade da UE.

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Parte XIII – Conclusões

1. A Assembleia da República é o órgão constitucionalmente competente para aprovar a Conta Geral do

Estado, incluindo a Conta da Segurança Social, suportando a sua apreciação no PARECER emitido pelo

Tribunal de Contas.

2. No exercício do seu poder de fiscalização e controlo político sobre a execução do Orçamento e Conta

Geral do Estado, incluindo da Segurança Social, a Assembleia da República procedeu às audições do Tribunal

de Contas e do Conselho Económico e Social, após entrega dos respetivos Pareceres, bem como à audição do

Governo.

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3. Foram ainda considerados o Relatório da Unidade Técnica de Apoio Orçamental e os pareceres setoriais

das comissões parlamentares permanentes, em razão das áreas das respetivas competências.

4. A Comissão de Orçamento e Finanças considera estarem reunidas as condições constitucionais e

regimentais para a discussão e votação em Plenário da Conta Geral do Estado de 2020, reservando-se a cada

Grupo Parlamentar as suas posições finais para o debate a ter lugar em Plenário.

Palácio de São Bento, 13 de julho de 2022.

O Deputado relator, Sérgio Ávila — O Presidente da Comissão, Filipe Neto Brandão.

Nota: O relatório foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do IL, do PCP, do BE e do

PAN, na reunião da Comissão do dia 13 de julho de 2022.

——

COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS

Parecer

I. a) Nota introdutória

Cumprindo o preceituado no artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do Estado

de 2020 deu entrada no dia 30 de junho de 2021 na Comissão de Orçamento e Finanças.

Por email de 1 de junho de 2022, a Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e

regimentais aplicáveis, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias a Conta Geral

do Estado relativa ao ano económico de 2020, a fim de esta elaborar o respetivo parecer no que à sua área de

competência específica diz respeito.

Nesta conformidade, e nos termos do artigo 205.º n.º 3 do Regimento da Assembleia da República, o

presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2020 incidirá exclusivamente sobre os indicadores de

execução orçamental que compreendem as áreas setoriais da Administração Interna, da Justiça e da Igualdade.

I. b) Enquadramento geral

Na elaboração do presente parecer foram tomados em consideração os mapas contabilísticos e demais

elementos informativos relativos à «Conta Geral do Estado – 2020».

O Orçamento do Estado para o ano de 2020 foi aprovado pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março, não tendo

havido nenhum retificativo a este Orçamento.

A execução da despesa consolidada da administração central foi de 89,7% face ao orçamento disponível

final (em 2019 foi de 93%).

No que respeita aos programas orçamentais relevantes para as áreas da competência da Comissão de

Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, verifica-se:

a) Por um lado, que os programas PO08 – Segurança Interna e PO09 – Justiça não se encontram entre os

que evidenciam um maior peso na despesa; e

b) Por outro lado, que os programas PO08 – Segurança Interna e PO09 – Justiça tiveram graus de execução,

respetivamente, de 90,4% e 88,1%.

O quadro que se reproduz infra, que consta do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social,

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Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2020, p. 196, permite confirmar os dados suprarreferidos.

Quadro 1 – Despesa consolidada da Administração Central por Programa Orçamental

(Milhões de euros)

Notas:

Mapas contabilísticos gerais: Mapa XV — Despesas Correspondentes a Programas.

Despesa Efetiva = Despesa Total — Ativos — Passivos

Não inclui diferenças de consolidação.

Consolidação efetuada para as transferências, subsídios e juros internos à Administração Central e para aquisição

de bens e serviços interna ao Programa Orçamental da Saúde.

*Orçamento corrigido abatido de cativos.

Fonte: Direção-Geral do Orçamento

II. Análise setorial

1. Administração Interna

Em 2020, o Programa Segurança Interna (PO08) teve um orçamento inicial, no que se refere ao total da

despesa efetiva consolidada, de 2149,3 milhões de euros, conforme quadro infra:

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(Fonte: Quadro retirado do relatório que acompanhou o Orçamento do Estado para 2020)

O orçamento da despesa total efetiva consolidada do Programa Segurança Interna foi corrigido para 2289,3

milhões de euros, tendo sido executado, em 2020, 2070,6 milhões de euros, o que correspondeu a uma

execução de 90,4% face ao Orçamento corrigido. Neste montante, constata-se a execução de 2235,2 milhões

de euros no sector Estado e 180,6 milhões de euros nos serviços e fundos autónomos (SFA), conforme decorre

do quadro infra:

QUADRO 2 – Segurança Interna: Despesa por Classificação Económica

(milhões de euros)

(Fonte: Quadro retirado do quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da

Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2020, p. 256)

Como se evidencia no Quadro acima, o agrupamento de Despesas com Pessoal absorveu 1705,8 milhões

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de euros, i.e., 82% da despesa efetiva consolidada. Este montante foi afeto essencialmente à GNR e à PSP,

que executaram 96,1% das respetivas dotações corrigidas líquidas neste agrupamento.

Cumpre ainda referir o seguinte:

– No agrupamento Aquisição de Bens e Serviços, a execução representou 8,4% (175,1 milhões de euros);

– As Transferências Correntes (TC) concentraram 5% (105,2 milhões de euros) da execução da «Despesa

total consolidada» e reportaram essencialmente à ANEPC;

– A taxa de execução do agrupamento de Transferências Correntes ascendeu a 94,3%;

– No que diz respeito à Aquisição de Bens de Capital, a execução representou cerca de 3,7% (76,4 milhões

de euros) do total e reportou essencialmente aos orçamentos da SGMAI – Projetos (70%), GNR (13%) e PSP

(10%);

– Na SGMAI – Projetos, destaca-se a aquisição de veículos no âmbito da LPIEFSS, no valor de 13,7 milhões

de euros;

– Na GNR, destaca-se a despesa em «investimentos militares», na ordem dos 5,8 milhões de euros,

– Na PSP, os «Outros investimentos» (1,8 milhões de euros) e a «Conservação e reparação de bens» (1,4

milhões de euros) são responsáveis por 61% da execução desta entidade.

Relativamente à repartição da despesa do Programa Segurança Interna por medida orçamental, ela consta

do quadro abaixo reproduzido:

Quadro 3 – Segurança Interna: despesa por medidas do Programa

(milhões de euros)

(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I,

relativo à Conta Geral do Estado de 2020, p. 257).

Destacam-se, pelo seu peso, a medida 011 — «Segurança e Ordem Públicas — Forças de Segurança», e

as medidas relativas à execução da Lei de Programação de Infraestruturas e Equipamentos das Forças»

(medidas 087 a 094).

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2. Justiça

Em 2020, o Programa Justiça (PO09) teve um orçamento inicial, no que se refere ao total da despesa efetiva

consolidada, de 1.504,7 milhões de euros, conforme quadro infra:

(Quadro retirado do relatório que acompanha o OE 2020)

A despesa total efetiva consolidada do Programa Justiça foi corrigida para 1605,1 milhões de euros, tendo

sido executado, em 2020, um total consolidado de 1.413,4 milhões de euros. Deste valor, foram executados

1336,5 milhões de euros no setor do Estado e 510,4 milhões de euros nos serviços e fundos autónomos,

conforme decorre do quadro infra:

Quadro 4 – Despesa por classificação económica do Ministério da Justiça

(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume

I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2020, p. 258).

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O Programa registou, assim, uma execução da despesa efetiva consolidada inferior em 191,7 milhões de

euros ao Orçamento Corrigido, apresentando um grau de execução do Orçamento Corrigido de 88,1%.

Por componentes, verifica-se que 97,4% da despesa executada se refere a despesas correntes, destacando-

se as despesas com o pessoal, que representam 72,9% da despesa total, e as despesas com a aquisição de

bens e serviços, representando 22,4% da despesa total. Destacam-se ainda as despesas de capital, que

representam 2,6% do total da despesa efetiva do Programa.

Relativamente à repartição da despesa do Programa por medida orçamental, destaca-se sobretudo o peso

das medidas 009 — Segurança e Ordem Públicas — Administração e Regulamentação, 012 — Segurança e

Ordem Públicas — Sistema Judiciário e 013 — Segurança e Ordem Públicas — Sistema Prisional, de

Reinserção Social e de Menores, que, no conjunto, representam 90,9% da execução da despesa efetiva total

não consolidada do Programa, conforme se pode verificar no quadro infra:

Quadro 5 – Justiça – Despesa por medidas do Programa

(milhões de euros)

(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta

Geral do Estado de 2020, p. 258).

Quanto à receita cobrada líquida do Programa Justiça, constata-se que a mesma totalizou, em 2020, o

montante de 1303,3 milhões de euros, sendo inferior à previsão inicial em 225,4 milhões de euros, e inferior à

previsão corrigida em mais 8,4 milhões de euros, conforme decorre do quadro infra:

Quadro 6 – Justiça: receitas por fonte de financiamento

(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta

Geral do Estado de 2020, p. 259).

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O Programa registou o montante de 608,8 milhões de euros de receitas de impostos, tendo apresentado uma

taxa de execução de 96,2% face ao orçamento inicial.

No que se refere às receitas próprias consolidadas, estas totalizaram o valor de 690,3 milhões de euros, com

uma taxa de execução de 78,4% face à previsão inicial.

No Relatório da CGE regista-se que, face ao ano anterior, verificou-se uma quebra de cerca de 123,8 milhões

de euros de cobrança de Receita Própria.

Destaca-se que a quebra de receitas próprias (-189,9 milhões de euros) face ao inicialmente previsto para

2020 foi resultado sobretudo da redução da atividade económica e dos tribunais provocada pela pandemia de

COVID-19, tendo sido, em parte, compensada pela aplicação de Saldos de Gerência de anos anteriores, no

montante não consolidado de cerca de 146 milhões de euros (cerca de 10% da receita efetiva cobrada).

Relativamente às receitas provenientes de fundos comunitários, foi registado o montante de 4,1 milhões de

euros de receita cobrada líquida, o que correspondeu a um crescimento de cerca de 4,8% face ao ano anterior.

3. Igualdade

O eixo da «Cidadania e Igualdade» integra-se no âmbito de intervenção do Programa Orçamental

Governação PO02.

Do ponto de vista dos resultados, o Programa, na sua totalidade, com um orçamento corrigido (exclui ativos

financeiros) de 1.122,8 milhões de euros, obteve uma taxa de execução orçamental de 76,1%, a que

correspondem 854,9 milhões de euros.

Quadro 7 – PO02 – Governação: Cidadania e Igualdade

(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta

Geral do Estado de 2020, p. 208).

Especificamente na área da igualdade, conforme se pode constatar no quadro supra, as medidas

operacionalizadas no âmbito da Estratégia Nacional para a Igualdade e a Não Discriminação — Portugal + Igual

apresentam os seguintes dados: (i) nas matérias de igualdade entre mulheres e homens (IMH) há 100% de

execução (20 medidas); (ii) nas matérias de prevenção e combate à violência contra as mulheres e violência

doméstica (VMVD) há 100% de execução (13 medidas); (iii) nas matérias de combate à discriminação em razão

da orientação sexual, identidade e expressão de género e caraterísticas sexuais (OIEC) há 100% de execução

(quatro medidas).

A taxa de execução relativa ao objetivo «Promover as políticas públicas de integração na área das migrações

e das comunidades ciganas» atingiu uma execução global de 93,9%, resultado de uma taxa de execução da

Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas (ENICC) na ordem dos 94,4% para o quarto

trimestre e numa percentagem de 93,3% relativamente ao Plano Estratégico para as Migrações (PEM).

No quadro da despesa por medidas do Programa Governação (PO02), uma referência à execução da medida

relativa à «Segurança e ação social – violência doméstica – prevenção e proteção à vítima (082)» que ficou

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aquém, quer do Orçamento Inicial (6,7 M€) quer do Orçamento Corrigido (7,1 M€), dado que foram executados

4,7 milhões de euros (- 2,4m€ face ao orçamento corrigido). Esta consideração não prejudica a constatação e

uma taxa de execução quase total nas áreas da Segurança Interna e da Justiça.

(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta

Geral do Estado de 2020, p. 206).

III. Opinião do relator

Nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República, o signatário do presente

relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a Conta Geral do Estado de 2020.

IV. Conclusões

A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que o presente

relatório sobre a Conta Geral do Estado de 2020, que incide exclusivamente sobre os indicadores de execução

orçamental que compreendem as áreas da Administração Interna, da Justiça e da Igualdade, deve ser presente

à Comissão de Orçamento e Finanças, de acordo com o previsto no artigo 206.º, n.º 1, c) do Regimento da

Assembleia da República.

Palácio de São Bento, 15 de junho de 2022.

O Deputado Relator, Hugo Carneiro — O Presidente da Comissão, Fernando Negrão.

Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor os votos a favor do PS, do PSD, do CH, da IL e do BE e

a abstenção do PCP, tendo-se registado a ausência do PAN e do L, na reunião da Comissão do dia 15 de junho

de 2022.

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COMISSÃO DE NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E COMUNIDADES PORTUGUESAS

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do Deputado autor do relatório

Parte III – Conclusões

Parte I – Considerandos

1. Nota Introdutória

Nos termos do artigo 205.º n.º 3 do Regimento da Assembleia da República, a Comissão de Orçamento e

Finanças (COF) solicitou à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas a elaboração de

parecer sobre a Conta Geral do Estado 2020 (CGE20) relativamente à sua área de competência específica.

Nesta sequência, foram enviados à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas os

seguintes documentos: a Conta Geral do Estado de 2019, o Parecer do Tribunal de Contas, o Relatório da

Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e o Parecer do Conselho Económico e Social, para que esta se

pronuncie elaborando um parecer sobre as suas áreas de competência e que deverá ser incluído no relatório

final da COF sobre a CGE20.

Assim, e sem prejuízo de algumas considerações de âmbito geral, necessárias para o respetivo

enquadramento, o presente parecer circunscreve-se aos aspetos mais relevantes que, na área dos Negócios

Estrangeiros, são suscitados na CGE20.

2. Contexto económico mundial e em Portugal

1 – A CGE20 começa por referir que o PIB mundial registou uma redução de 3,3%, em termos reais, após

uma década de expansão caraterizada por um crescimento médio de 3,7%, e o comércio mundial de bens e

serviços contraiu-se mais do que a atividade económica, diminuindo cerca de 9%, refletindo as medidas de

confinamento e contenção tomadas por vários países para controlar a pandemia que levaram à suspensão

temporária da atividade de muitas empresas e a perturbações nas cadeias de produção, tal como a quebras do

lado da procura, refletindo-se no adiamento de decisões de consumo e de investimento.

2 – No que diz respeito ao contexto europeu e nacional a economia portuguesa evidenciou a maior recessão

desde que há registos, com uma diminuição do PIB de 7,6%, em termos reais. A contração do PIB foi mais

acentuada do que a verificada na média dos países da área do euro (-6,6%), traduzindo-se numa interrupção

na trajetória de convergência que a economia nacional prosseguia há quatro anos consecutivos (com um

crescimento médio anual de 2,7%, que compara com 1,9% na área do euro).

3 – Relativamente à taxa de inflação em Portugal, em 2020, permaneceu baixa, tendo o Índice de Preços no

Consumidor (IPC) passado de uma variação de 0,3% em 2019 para uma variação nula, refletindo em parte

efeitos da pandemia de COVID-19, mas influenciada pelo comportamento da inflação subjacente e pela evolução

negativa dos preços dos produtos energéticos.

4 – Em termos de mercado de trabalho, apesar da taxa de desemprego ter interrompido a trajetória

acentuadamente decrescente que se vinha a registar desde 2013, manteve uma tendência de alguma

estabilização, 6,8% em 2019 para 6,9% da população ativa.

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3. Evolução Internacional e Economia Portuguesa

1 – Segundo a CGE20, em 2020, a atividade económica mundial registou uma quebra sem paralelo nas

décadas mais recentes, em termos de magnitude e sincronia, refletindo o impacto da pandemia de COVID-19.

O surto pandémico criou uma disrupção na economia mundial, caraterizada por efeitos que se interligam e se

amplificam tanto do lado da oferta quanto da procura. As medidas de confinamento e contenção tomadas por

vários países para controlar a pandemia levaram à suspensão temporária da atividade de muitas empresas e a

perturbações nas cadeias de produção, tal como a quebras forçadas do lado da procura, refletindo-se no

adiamento de decisões de consumo e de investimento. Neste contexto, o PIB mundial registou uma redução de

3,3%, em termos reais, após uma década de expansão caraterizada por um crescimento médio de 3,7%.

O comércio mundial de bens e serviços contraiu-se mais do que a atividade económica, diminuindo

abruptamente, cerca de 9%, face ao ano transato.

2 – Com o objetivo de conter os efeitos negativos das medidas de confinamento sobre a situação financeira

das famílias, das empresas e do sistema financeiro, bem como de criar as condições para uma mais rápida

recuperação económica e social, foram implementadas, na generalidade dos países, várias medidas de política,

nomeadamente monetária e orçamental.

A política monetária caraterizou-se por uma orientação fortemente acomodatícia, a fim de garantir condições

de liquidez mais favoráveis para o sistema bancário, assegurar a manutenção do fluxo de crédito à economia

real e o financiamento à economia. Para além disso, diversos bancos centrais implementaram medidas não

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convencionais, com vista a mitigar os efeitos económicos e financeiros da crise económica e social provocada

pela pandemia.

No que se refere à política orçamental, a generalidade dos Governos tomou medidas de apoio aos sistemas

de saúde, à liquidez das empresas e aos rendimentos das famílias.

A CGE20 identifica, no que diz respeito ao contexto europeu, que as medidas nacionais foram

complementadas por ações concertadas a nível da União. De entre as várias medidas adotadas pela UE

destacam-se: (i) apoios ao emprego e aos trabalhadores, através do instrumento SURE, que visa prestar apoio

temporário para atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência na sequência do surto de

COVID-19; (ii) apoios a empresas, através de garantias a empréstimos concedidos pelo Banco Europeu de

Investimento, com foco nas pequenas e médias empresas; (iii) apoios ao financiamento de cuidados de saúde,

tratamento e prevenção, relacionados com a doença COVID-19, através do Mecanismo Europeu de

Estabilidade, aos Estados-Membros da área do euro; (iv) alterações ao orçamento da UE, nomeadamente para

contemplar despesa adicional relacionada com o combate à doença COVID-19 (lançamento do plano de

recuperação da Europa e reforço do instrumento de apoio de emergência para financiar a estratégia de

vacinação contra a doença COVID-19); (v) redireccionamento e maior flexibilidade na utilização dos fundos

estruturais da UE; (vi) flexibilidade na aplicação das regras orçamentais europeias (ativação da cláusula de

derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento) e das regras de auxílios estatais (criação

do quadro temporário de auxílios estatais no âmbito do qual os Estados-Membros podem apoiar financeiramente

as empresas e os cidadãos que enfrentem dificuldades devido às consequências económicas da pandemia de

COVID-19); (vii) criação de um plano de recuperação para a Europa, a ser financiado nomeadamente no âmbito

do instrumento extraordinário de recuperação Next Generation EU e do Quadro Financeiro Plurianual da UE

para 2021-2027.

3 – A CGE20 refere, no que diz respeito à economia portuguesa, A contração do PIB foi mais acentuada do

que a verificada na média dos países da área do euro (-6,6%), traduzindo-se numa interrupção na trajetória de

convergência que a economia nacional prosseguia há quatro anos consecutivos (com um crescimento médio

anual de 2,7%, que compara com 1,9% na área do euro). Apesar de significativa, a queda do PIB português foi

menor do que a verificada em outros países europeus, com um peso relevante do setor do turismo, como

Espanha (-11%), Itália (-8,9%) e Grécia (-8,2%).

A redução do PIB foi mais expressiva face ao esperado, em junho de 2020, quando da elaboração do

Orçamento Suplementar para 2020, uma vez que a retoma antecipada para a segunda metade do ano foi

interrompida pelo recrudescimento dos contágios, seguido do reforço de medidas de confinamento.

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4 – Relativamente à capacidade de financiamento da economia portuguesa face ao exterior permaneceu

positiva em 2020, mas inferior à do ano anterior. Esta evolução decorreu da deterioração da balança de bens e

serviços, cujo saldo foi negativo em 2020, contrariamente ao observado desde 2013, passando de 0,4% do PIB

em 2019 para -2% do PIB.

4. Representação Externa (PO03)

1 – No disposto da CGE20, o Programa Orçamental referente à Representação Externa visa potenciar a

política externa como instrumento de afirmação de Portugal no Mundo em torno de vários eixos de intervenção:

Política europeia, Relações multilaterais, Relações bilaterais, Promoção da língua e cultura portuguesas,

Cooperação para o desenvolvimento, Comunidades Portuguesas e Internacionalização da economia. O

orçamento corrigido do Programa situou-se nos 517,4 milhões de euros.

2 – Nesta sequência, é referido que a despesa efetiva do Programa ascendeu a 404,3 milhões de euros

(1,5% superior à execução de 2019), à qual corresponde uma taxa de execução de 78,1%, englobando, por um

lado, o impacto das alterações de posicionamento remuneratório e, por outro lado, incorporando o impacto do

mecanismo de correção cambial.

De salientar que em 2020 foram pagas contribuições e quotizações para organizações internacionais (CQOI)

no montante de 75,4 milhões de euros, registando uma diminuição de 8% face a 2019 (cerca de 75,2% dos

encargos com contribuições e quotizações respeitam à ONU e à NATO).

3 – Na CGE19 consta que, face ao quadro orçamental com que o MNE se confrontou em 2019, sendo grande

parte das atividades desenvolvidas condicionadas por agentes externos e fatores exógenos, os recursos do

MNE foram utilizados prioritariamente para medidas de ação política no quadro dos eixos de intervenção da

política externa portuguesa, cujo balanço final é amplamente positivo, com uma taxa de execução de 89,6%.

4 – Em matéria de execução orçamental por natureza da despesa, a CGE20 faz notar a seguinte estrutura

da despesa:

− As «Despesas com Pessoal» representam 50% da despesa total executada pelo MNE;

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− As «Aquisições de Bens e Serviços» representam 14% da despesa total executada pelo MNE e incluem

o pagamento de Rendas dos Serviços Externos, no total de 15 milhões de euros;

− As «Transferências Correntes» representam 29%;

− As «Outras Despesas Correntes» representam 5% da despesa total do MNE.

5 – A CGE20 refere reforços de 83,7 milhões de euros provenientes, essencialmente:

− Créditos especiais (38,4 milhões de euros): destacando-se 33 milhões de euros no orçamento do

Camões-Instituto da Cooperação e da Língua (CICL) provenientes de fundos europeus;

− Descativações (36,7 milhões de euros): destacando-se 17,2 milhões euros de no orçamento da Gestão

Administrativa e Financeira do MNE (GAFMNE), para fazer face a encargos em «Aquisição de bens e serviços»

nomeadamente o reforço de rendas das Embaixadas, Consulados e Missões, o reforço para despesas no âmbito

da pandemia COVID e acomodar por via de gestão flexível o reforço do Orçamento de Contribuições e

Quotizações para Organizações Internacionais, e 10 milhões de euros no orçamento da Agência para o

Investimento e Comércio Externo de Portugal, EPE (AICEP) para o cumprimento de contratos assumidos no

âmbito da promoção do Turismo de Portugal e da Participação Portuguesa na EXPO 2020 Dubai.

6 – Relativamente à execução orçamental de 2020, a CGE20 salienta que, no âmbito dos recursos atribuídos

ao Programa Orçamental, foi possível, através dos diferentes mecanismos de gestão orçamental, acomodar a

totalidade da despesa do Programa.

7 – As despesas com pessoal apresentaram uma taxa de execução de 91%, com um aumento neste

agrupamento face a 2019, não só no orçamento da Presidência Portuguesa da UE, como perante o aumento de

custos com pessoal no orçamento do CICL. Durante o ano de 2020, foi efetuado o acompanhamento das

poupanças associadas aos fluxos de entrada e saída de trabalhadores e de outras situações com reflexo na

despesa, destacando-se:

− Não preenchimento de postos de trabalho vagos — foram ocupados 66% dos lugares previstos do Mapa

de Pessoal da GAFMNE, com origem sobretudo nos serviços externos do MNE;

− Aposentações — poupança de 1,3 milhões de euros decorrente das aposentações que ocorreram desde

a preparação do orçamento para 2020 até ao final do ano;

− Outras saídas — poupança de 0,8 milhões de euros nas saídas de pessoal nos serviços externos (em

concreto, por caducidade, denúncia ou outra situação).

8 – No que concerne à receita própria, registou-se um decréscimo significativo em 2020 face à receita

cobrada em 2019, fruto da Pandemia de COVID-19, destacando-se a diminuição de 19 milhões de euros no

orçamento do Fundo para as Relações Internacionais (FRI).

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No que diz respeito à receita de 2020, salienta-se o seguinte:

− A receita própria do FRI ascendeu a 40,7 milhões de euros, dos quais 16 milhões de euros em vistos de

Autorização de Residência para Investimento (ARI) e 23,3 milhões de euros em receita emolumentar consular;

− Os saldos do FRI em 2020 foram de 19,2 milhões de euros e foram transferidos 0,8 milhões de euros para

a AICEP;

− A receita proveniente do Passaporte Eletrónico Português (PEP) foi inferior à receita inscrita em 1,9

milhões de euros (-25%);

− A receita cobrada pelos Serviços Externos, dos quais portes de correio, devolução de taxas e subaluguer

de espaços, foi 8% inferior à receita inscrita;

− Verificou-se uma execução no orçamento da receita do Programa de 69,8 milhões de euros de ativos

financeiros, dos quais 60 milhões de euros do FRI e 9,8 milhões de euros da AICEP;

− Na ótica da contabilidade de caixa, a AICEP registou um excedente orçamental de 6% (+2,7 milhões de

euros) com ativos financeiros e um défice de 11% (-4,7 milhões de euros), excluindo ativos financeiros. O

desempenho abaixo do esperado deveu-se essencialmente ao atraso no recebimento de verbas oriundas de

Fundos Europeus (Sistema de Apoio a Ações Coletivas) e ao não recebimento de 2,8 milhões de euros

referentes ao protocolo estabelecido com o IAPMEI, IP – Agência para a Competitividade e Inovação.

5 – Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado 2020

Não há referência específica, neste parecer do Tribunal de Contas, sobre a matéria da presente Comissão

Parlamentar. Contudo, importa ressalvar análises e conclusões gerais importantes.

O Tribunal de Contas recomenda ao Governo, no âmbito geral, que:

• Assegure que a Conta Geral do Estado contenha informação completa sobre o risco inerente às garantias

prestadas, nomeadamente sobre as perdas esperadas pelo seu acionamento e respetivo impacto orçamental

futuro e inclua informação sobre as garantias prestadas por serviços e fundos autónomos;

• Assegure a inclusão dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030 nos documentos

orientadores das políticas públicas, de modo a reforçar o compromisso com esses objetivos e permitir a

monitorização qualitativa do contributo das medidas e políticas, bem como nos documentos do processo

orçamental, identificando os recursos financeiros associados à sua implementação;

6 – Relatório da Unidade Técnica de Apoio Orçamental sobre a CGE19

Neste relatório, ao não haver referência específica sobre a matéria da presente Comissão Parlamentar,

ressalva-se o seguinte alerta: «(…) permanece bastante aquém do desejável numa prestação transparente de

contas. A insuficiência, a discrepância na informação e a escassez de esclarecimento tem sido uma prática

reiterada nos relatórios orçamentais do MF. Só na análise às três últimas CGE, a UTAO deu conta de um

conjunto de insuficiências: (i) medidas anunciadas em documentos orçamentais (POE e PE) que não são

refletidas na CGE; (ii) Impactos de medidas relatados na CGE que não foram identificadas previamente em

documentos orçamentais como sendo «principais medidas de política»; (iii) inexistência da comparação dos

impactos previstos na POE respetiva com os impactos executados; (iv) falta de explicação das razões dos

desvios principais e informação de reflexão sobre o que correu melhor e o que correu pior na governança das

medidas; (v) esclarecimentos adicionais do MF, a pedido da UTAO, prestados em tempo útil e com mais detalhe.

(…) A repetida insuficiência de informação no reporte das principais medidas de política orçamental leva a

questionar o grau de desenvolvimento da estrutura criada pelo MF para dar a devida resposta. As discrepâncias

e insuficiências na informação prestada, (…) permite questionar as razões para a ocorrência destas falhas. Uma

questão que se pode colocar respeita ao grau de desenvolvimento da estrutura instalada para executar o relato

da execução das principais medidas de política orçamental. A adequação de meios é suficiente? Os processos

de recolha de dados nos sistemas de informação estão devidamente implementados? Um exemplo que reforça

estas dúvidas prende-se com a observação feita pelo MF, na resposta enviada à UTAO, sobre a não

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quantificação da execução de uma medida de política.»

7 – Parecer do Conselho Económico e Social sobre a CGE20

O Conselho Económico e Social (CES) conclui no seu parecer, não havendo referência específica sobre a

matéria da presente Comissão Parlamentar, que se registou uma degradação na generalidade dos indicadores

respeitantes à incidência e intensidade da pobreza, ao efeito conjugado da pobreza e da exclusão social, às

desigualdades na distribuição do rendimento e às consequências no mercado de trabalho marcado pela elevada

precariedade. Acrescenta que se assuma como objetivo prioritário das políticas macroeconómicas o crescimento

sustentável, robusto e inclusivo da economia portuguesa, com emprego digno, e que se retome o processo de

convergência económica e social com a UE.

Refere que, ainda assim, o esforço orçamental português ficou abaixo da média da UE. O CES reitera a

preocupação pelo facto de uma vez mais, o investimento realizado ficar abaixo do previsto no orçamento.

No que diz respeito à dívida pública, houve um aumento extraordinário e significativo, para 133,6% do PIB.

Entende o CES que é prioritário assegurar as condições para uma retoma e um crescimento robusto e

sustentável da economia, sem, contudo, deixar de ter presente a necessidade de garantir, no médio prazo, uma

trajetória de descida da dívida pública.

Quanto à CGE20, o CES ressalva que este documento continua a apresentar deficiências do ponto de vista

da comparabilidade entre os valores inscritos no OE e os valores efetivos, nomeadamente no que se refere ao

cenário macroeconómico e à execução das políticas definidas em sede do OE.

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Sendo a opinião do autor de emissão facultativa, o deputado autor do presente relatório exime-se, nesta

sede, de manifestar a sua opinião sobre a proposta em análise.

Parte III – Conclusões

1) A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à Comissão

de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, a Conta Geral do Estado de 2020, acompanhada dos

Pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social e do Relatório da Unidade Técnica de

Apoio Orçamental para efeitos de elaboração de parecer nas áreas da sua competência.

2) A Conta Geral do Estado de 2020 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos prazos

legais aplicáveis.

3) Em face do exposto, a Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas entende que o

presente parecer se encontra em condições de ser remetido, à Comissão de Orçamento e Finanças, para os

devidos efeitos legais e regimentais aplicáveis.

Palácio de São Bento, 9 de junho de 2022.

O Deputado autor do parecer, Sérgio Marques — O Presidente da Comissão, Sérgio Sousa Pinto.

Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PS, do PSD, do CH e do IL, tendo-se registado a

ausência do PCP e do BE, na reunião da Comissão do dia 14 de junho de 2022.

——

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COMISSÃO DE DEFESA NACIONAL

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte III – Conclusões e parecer

Parte I – Considerandos

1. Nota Preliminar

Em conformidade com o disposto no artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, compete à

Assembleia da República, no exercício de funções de fiscalização, «tomar as contas do Estado e das demais

entidades públicas, as quais serão apresentadas até 31 de dezembro do ano subsequente, com o parecer do

Tribunal de Contas e outros elementos necessários à sua apreciação»

Com efeito, a Comissão de Orçamento e Finanças (COF), em conformidade com o n.º 3 do artigo 5.º do

Regimento da Assembleia da República, remeteu à Comissão de Defesa Nacional a Conta Geral do Estado

relativa ao ano de 2020, sendo esta acompanhada pelo Parecer do Tribunal de Contas e pelo Parecer do

Conselho Económico e Social. A Comissão de Defesa Nacional elabora um parecer relativo às suas áreas de

competência, que será posteriormente incluído no relatório final da COF.

Ao abrigo da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do Estado

deve ser apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao que respeita e, nestes termos, a Conta

Geral do Estado de 2020 foi recebida na Assembleia da República a 30 de junho de 2021.

Assim, o presente parecer incide sobre matérias que cabem no âmbito de competências da 11.ª Comissão,

tendo implicado a análise da Conta Geral do Estado 2020, dos respetivos anexos e dos Pareceres do Tribunal

de Contas (TC), da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO) e do Conselho

Económico e Social (CES). Considera, também, a Lei do Orçamento do Estado para 2020 (Lei n.º 2/2020, de 31

de março).

2. Análise setorial – Defesa Nacional

O relatório da Conta Geral do Estado apresenta uma análise do contexto macroeconómico global que serve

de enquadramento à avaliação do desempenho da execução orçamental do Estado em 2020. O presente

parecer, não sendo exaustivo, tenta focar-se nos principais indicadores apresentados, reproduzindo, quando

oportuno, os quadros constantes do relatório.

Refere o documento em análise que a atividade económica mundial registou uma quebra sem paralelo nas

décadas mais recentes, em termos de magnitude e sincronia, refletindo o impacto da pandemia de COVID-19.

Com início na China no final de 2019, a epidemia do novo coronavírus rapidamente se propagou à escala global

durante os primeiros meses de 2020.

O surto pandémico, refere o documento, criou uma disrupção na economia mundial, caraterizada por efeitos

que se interligam e se amplificam tanto do lado da oferta quanto da procura. As medidas de confinamento e

contenção tomadas por vários países para controlar a pandemia levaram à suspensão temporária da atividade

de muitas empresas e a perturbações nas cadeias de produção, tal como a quebras forçadas do lado da procura,

refletindo-se no adiamento de decisões de consumo e de investimento.

Neste contexto, o PIB mundial registou uma redução de 3,3%, em termos reais, após uma década de

expansão caraterizada por um crescimento médio de 3,7%.

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A título preliminar, refere-se ainda que, quanto à economia, em 2020, em resultado da pandemia de COVID-

19, a economia portuguesa também conheceu a maior recessão desde que há registos, com uma diminuição do

PIB de 7,6%, em termos reais. Este resultado terá sido mitigado pelas medidas tomadas pelo Governo de apoio

à economia e ao emprego, às empresas e às famílias.

A contração do PIB foi mais acentuada do que a verificada na média dos países da área do euro (-6,6%),

traduzindo-se numa interrupção na trajetória de convergência que a economia nacional prosseguia há quatro

anos consecutivos (com um crescimento médio anual de 2,7%, que compara com 1,9% na área do euro). Apesar

de significativa, a queda do PIB português foi menor do que a verificada em outros países europeus, com um

peso relevante do setor do turismo, como Espanha (-11%), Itália (-8,9%) e Grécia (-8,2%).

A redução do PIB foi mais expressiva face ao esperado, em junho de 2020, quando da elaboração do

Orçamento Suplementar para 2020, uma vez que a retoma antecipada para a segunda metade do ano foi

interrompida pelo recrudescimento dos contágios, seguido do reforço de medidas de confinamento.

Do ponto de vista setorial, da área da Defesa Nacional, o relatório refere que, no que respeita à execução ao

nível dos recursos financeiros, o Programa Orçamental da Defesa apresenta uma despesa efetiva consolidada

de 2012,3 milhões de euros, o que representa 79,3% da dotação corrigida global.

Assim, de acordo com o documento, do montante global das despesas executadas, 1105,3 milhões de euros

dizem respeito a despesas com pessoal, o que corresponde a cerca de 54,9% face à despesa consolidada,

sendo que, dos restantes 906,9 milhões de euros executados, mais de 348,1 milhões de euros dizem respeito

a despesas de capital.

No que diz respeito às despesas com pessoal, de acordo com o quadro infra (151), a execução situou-se nos

96,6% face à dotação corrigida.

Com base na mesma figura, no âmbito do agrupamento de aquisição de bens e serviços correntes, registou-

se uma execução de 531 milhões de euros, 69,2% face ao orçamento corrigido, representando esta rubrica

26,4% da despesa consolidada.

No que respeita às despesas de capital, a execução foi substancialmente influenciada pelas despesas afetas

à Lei de Programação Militar.

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No Programa da Defesa, a medida mais expressiva foi «Forças Armadas», representando 83,6% da despesa

total não consolidada.

O quadro 151, abaixo reproduzido, expõe o orçamento e respetiva execução consolidada por

classificação económica:

O quadro 152, abaixo reproduzido, expõe o orçamento e respetiva execução consolidada por medidas

do Programa

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Da análise do documento, no que respeita aos resultados obtidos identificados pelo Governo, é salientado

que o objetivo de assegurar a adaptação da Defesa Nacional aos desafios futuros foi consubstanciado na

garantia de investimento e na dignificação do exercício de funções nesta área, tendo por base o planeamento

da Defesa e as capacidades das Forças Armadas e tendo como missão primordial a defesa dos objetivos vitais

de Portugal enquanto Estado soberano, independente e seguro.

É assinalado ainda o impacto da pandemia COVID-19, que marcou o ano de 2020 e afetou toda a sociedade,

obrigando a um esforço de adaptação, replaneamento de atividades e, no caso da Defesa Nacional, a uma

reafetação dos seus esforços no apoio ao combate a esta pandemia e a minimizar os impactos na sociedade.

O Relatório do Governo sobre o Orçamento do Estado para 2020 balizou a atividade do Ministério da Defesa

Nacional em torno de seis grandes eixos de ação, que são igualmente identificados no relatório da Conta Geral

do Estado 2020 e aos quais acresce os esforços no combate à pandemia COVID-19:

1. Valorizar as pessoas ao serviço da Defesa Nacional;

2. Reconhecer e dignificar os antigos combatentes;

3. Preparar a Defesa Nacional e, em especial, as Forças Armadas para os desafios da próxima década;

4. Aproximar a Defesa Nacional da sociedade e promover uma cultura de segurança e defesa

verdadeiramente nacional;

5. Impulsionar a economia de defesa;

6. Dinamizar a componente externa da Defesa Nacional;

Apresentando-se como cumpridas a grande maioria das várias medidas que constam destes eixos, e estando

as mesmas identificadas no respetivo Relatório do Orçamento do Estado para 2020, que foi alvo de apreciação

e Parecer por parte da Comissão de Defesa Nacional, remete-se o elenco completo das referidas medidas para

as páginas 248 a 251 da Conta Geral do Estado 2020, destacando-se em particular para esta análise setorial a

resposta à pandemia de COVID-19, para a qual a área da Defesa Nacional contribuiu de forma determinante.

Com efeito, assinala precisamente o documento que as entidades da Defesa Nacional demonstraram a sua

importância para o apoio a crises de natureza não militar. No combate à pandemia, as Forças Armadas estiveram

envolvidas num conjunto de medidas de combate e de complemento de capacidade, como o apoio às estruturas

de residências de idosos, a descontaminação/desinfeção e sensibilização nas escolas e comunidades

piscatórias, o complemento de capacidade do SNS, quer via HFAR quer através de estruturas temporárias em

unidades militares ou hospitais de campanha, a produção de gel antisséptico, a realização de testes de

diagnóstico e rastreio epidemiológico, o fornecimento de refeições a populações fragilizadas como a população

sem-abrigo, ou a disponibilização da sua capacidade de planeamento às estruturas civis.

Além disso, acrescenta o relatório em análise que através das suas capacidades e conhecimento (know-

how) de planeamento, coordenação, gestão e implementação das medidas de combate à pandemia, as Forças

Armadas foram reconhecidas, tanto junto das populações quanto dos decisores políticos, como um recurso

essencial para fazer face a esta crise pandémica.

3. Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2020

No parecer do Tribunal de Contas relativo à Conta Geral do Estado de 2020, são elencadas 51

recomendações ao Governo em diversas áreas e setores do Estado, nenhuma dirigida em particular ao

Ministério da Defesa Nacional. O Tribunal de Contas procedeu ainda ao seguimento de 54 recomendações

formuladas no Parecer sobre a CGE 2018, das quais foram consideradas total ou parcialmente acolhidas 31

recomendações (57%), nenhuma das quais também particularmente dirigida ao Ministério da Defesa Nacional.

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Sendo de elaboração facultativa, o deputado autor do presente parecer opta por não emitir opinião sobre as

matérias macroeconómicas e orçamentais constantes do documento em apreço, nos termos do número 3 do

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artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.

Parte III – Conclusões

1. A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, em cumprimento dos prazos e nos termos legais e

regimentais aplicáveis, à Comissão de Defesa Nacional a Conta Geral do Estado de 2020, acompanhada dos

pareceres do Tribunal de Contas e Conselho Económico e Social, para efeitos de elaboração de parecer setorial

nas áreas de sua competência.

2. Em face do exposto, e apreciados os documentos referidos, a Comissão de Defesa Nacional conclui que

o presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2020 se encontra em condições de ser remetido, nos

termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, à Comissão Parlamentar

de Orçamento e Finanças.

Palácio de São Bento, 14 de junho de 2020.

O Deputado autor do parecer, Jorge Botelho — O Vice-Presidente da Comissão, António Prôa.

Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PS, do PSD, do CH e do IL, tendo-se registado a

ausência do PCP e do BE, na reunião da Comissão do dia 14 de junho de 2022.

———

COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS

Parecer

Índice

Parte I – Nota introdutória

Parte II – Considerandos

Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte IV – Conclusões

Parte I – Nota introdutória

I – Nota Prévia

Nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 205.º n.º 3 do Regimento da Assembleia da República, a

Comissão de Orçamento e Finanças e solicitou à Comissão de Assuntos Europeus o envio de parecer sobre a

Conta Geral do Estado de 2020, relativamente à sua competência especifica.

Deste modo, compete à Comissão de Assuntos Europeus elaborar o respetivo parecer sobre a Conta Geral

do Estado de 2020, relativamente aos indicadores de execução orçamental do setor dos Assuntos Europeus,

devendo o mesmo, logo que aprovado, ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças.

Sem prejuízo de algumas considerações de âmbito geral, necessárias para o respetivo enquadramento, o

presente Parecer circunscreve-se aos aspetos mais relevantes que, na área dos Assuntos Europeus, suscita a

Conta Geral do Estado.

Serviram de base ao presente parecer os documentos disponibilizados da Conta Geral do Estado de 2020,

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os pareceres emitidos nos termos do artigo 10.7º da Constituição da República Portuguesa, pelo Tribunal de

Contas e o parecer do Conselho Económico e Social (CES) sobre o mesmo diploma.

Parte II – Considerandos

A) Contexto económico mundial e em Portugal

A Conta Geral do Estado de 2020 (CGE-2020) começa por mencionar que, nesse ano o PIB mundial registou

uma quebra de 3,3%, em termos reais, após uma década de expansão caraterizada por um crescimento médio

de 3,7%, e o comércio mundial de bens e serviços contraiu-se mais do que a atividade económica, diminuindo

cerca de 9%, refletindo, deste modo, o impacto da pandemia de COVID-19. A crise pandémica provocou, assim,

uma disrupção na economia mundial. De salientar que as medidas de confinamento e contenção tomadas por

vários países para controlar a pandemia interromperam a atividade de muitas empresas, causando perturbações

nas cadeias de produção. Situação que originou quebras do lado da procura e levou à retração tanto do consumo

como do investimento.

Neste contexto, é referido que, na generalidade dos países, foram implementadas diversas medidas de

política, nomeadamente monetária e orçamental com o objetivo de mitigar os impactos negativos das medidas

de confinamento tomadas, e assim apoiar a situação financeira das famílias, das empresas e do sistema

financeiro, bem como criar condições para tornar a recuperação económica e social mais rápida.

Importa destacar que, em termos de política orçamental a generalidade dos Governos tomou medidas

sobretudo de apoio aos sistemas de saúde, à liquidez das empresas e aos rendimentos das famílias. No que

concerne à União Europeia, de entre as diversas medidas adotadas destacam-se: i) apoios ao emprego e aos

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trabalhadores, através do instrumento SURE1; ii) apoios a empresas, através de garantias a empréstimos

concedidos pelo Banco Europeu de Investimento, com incidência nas pequenas e médias empresas; iii) apoios

ao financiamento de cuidados de saúde, tratamento e prevenção, relacionados com a doença COVID-19,

através do Mecanismo Europeu de Estabilidade, aos Estados-Membros da área do euro; iv) alterações ao

orçamento da UE, nomeadamente para acomodar a despesa adicional relacionada com o combate à pandemia

COVID-19 – lançamento do plano de recuperação da Europa e reforço do instrumento de apoio de emergência

para financiar o processo de vacinação; v) redireccionamento e maior flexibilidade na utilização dos fundos

estruturais da UE; vi) flexibilidade na aplicação das regras orçamentais europeias2 e das regras de auxílios

estatais; vii) criação de um plano de recuperação para a Europa, financiado nomeadamente no âmbito do

instrumento extraordinário de recuperação Next Generation EU e do Quadro Financeiro Plurianual da UE para

2021-2027.

Importa ainda referir que a taxa de inflação se manteve baixa nas economias avançadas, tendo sido

acompanhada de um recuo acentuado dos preços do petróleo, em contraste com alguma aceleração dos preços

das matérias-primas não energéticas, sobretudo em bens alimentares.

No que concerne à economia portuguesa, esta foi fortemente afetada pela conjuntura, registando a maior

recessão de sempre com uma redução do PIB de 7,6%, em termos reais3, como é salientado na CGE-2020.

Situação que originou a interrupção da trajetória de convergência que a economia portuguesa prosseguia há

quatro anos consecutivos (com um crescimento médio anual de 2,7%, que compara com 1,9% na área do euro).

Sendo referido que, apesar desta conjuntura adversa, os seus efeitos foram mitigados pelas medidas

tomadas pelo Governo de apoio à economia e ao emprego, às empresas e às famílias. Refletindo-se de modo

expressivo no mercado de trabalho, que, apesar da taxa de desemprego ter interrompido a trajetória

acentuadamente decrescente que se vinha a registar desde 2013, manteve uma tendência de alguma

estabilização, 6,8% em 2019 para 6,9% da população ativa. Sublinhando-se, a este propósito, o importante

contributo do layoff simplificado, o apoio à retoma progressiva e o incentivo à normalização da atividade

empresarial.

Um outro aspeto realçado tem a ver com a taxa de inflação que permaneceu baixa em 2020, tendo o Índice

de Preços no Consumidor (IPC) passado de uma variação de 0,3% em 2019 para uma variação nula, refletindo

em parte efeitos da pandemia de COVID-19, mas influenciada pelo comportamento da inflação subjacente e

pela evolução negativa dos preços dos produtos energéticos.

B) Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia

Neste domínio, a CGE-2020 refere que as transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia (UE)

resultam, por um lado, dos pagamentos realizados por Portugal para o orçamento geral da UE relativos à

contribuição financeira — constituída, em 2020, pelos recursos próprios IVA e RNB, pelo financiamento da

correção devida ao Reino Unido bem como da redução do RNB da Dinamarca, Holanda, Áustria e Suécia — e

aos montantes apurados a título de recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros) e, por outro lado, dos

recebimentos das comparticipações da UE no âmbito dos Fundos Europeus.

1 Destinado a prestar apoio temporário com vista a atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência na sequência do surto de COVID-19. 2 Através da ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Prevê-se a sua desativação a partir de 2023. 3 Tendo esta quebra do PIB sido mais acentuada do que a registada na média dos países da área do euro (-6,6%).

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De acordo com o «Quadro 68 – Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia» acima

referido, os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia apresentaram, em 2020, um saldo global de

2948,4 milhões de euros, correspondendo a um acréscimo de 17,9% em relação a 2019. Para esta variação

positiva contribui o aumento das transferências da UE para Portugal em 16,2%, correspondente a um acréscimo

de 715,8 milhões de euros, e que se deve principalmente aos aumentos registados no FEDER (16,6%), FSE

15%, FEADER (15,1%) e de 56,3% nos Programas de Ação e Iniciativa Comunitária 4(95,6 milhões de euros) e

de 44,1 milhões de euros no Fundo de Solidariedade da UE.

Assinala-se que a variação positiva verificada em todos os fundos, no ano de 2020, é resultante sobretudo

de um aumento na execução dos Programas Operacionais do Portugal 2020 (PT2020) e, consequentemente,

da apresentação de um número significativo de PPI (Pedidos de Pagamento Intermediários) para certificação e

posterior envio à CE para recebimento dos fundos.

Adicionalmente, em virtude da situação pandémica vivida durante o ano de 2020, refere-se que se verificou

um esforço acrescido e uma maior agilização de procedimentos operados por parte de todas as entidades

intervenientes no ciclo e circuitos financeiros dos fundos europeus estruturais e de investimento, tendo em vista

o recebimento e a sua disponibilização para a economia portuguesa.

No que concerne às Transferências de Portugal para a União Europeia, a CGE-2020, indica que se registou

um acréscimo 14,1%, o que se traduz num aumento de transferências no montante de 268,5 milhões de euros,

explicado fundamentalmente pelo acréscimo dos pagamentos decorrentes do recurso próprio baseado no RNB,

em 252,4 milhões de euros, e da compensação ao Reino Unido, em 29 milhões de euros.

Este aumento da contribuição financeira de Portugal para o orçamento da União Europeia decorre da

necessidade de dotar o orçamento da UE de capacidade para apoiar as economias europeias, designadamente

na área social, bem como com a criação e implementação de medidas de combate à pandemia. Em termos de

reforços orçamentais europeus, sublinha-se o aumento da despesa com a competitividade e a coesão dos

Estados Membros, com particular destaque para a Iniciativa de Investimento de Resposta ao Coronavírus +

(CRII+), a continuação da mobilização do Instrumento de Apoio de Emergência (IAE)5 e a mobilização do Fundo

de Solidariedade da União Europeia para prestar assistência no âmbito da emergência de saúde pública.

Em sentido contrário, é realçada a diminuição verificada nos pagamentos dos Recursos Próprios

4 Estes Programas de Ação e Iniciativa Comunitária estão associados a áreas de investigação e desenvolvimento, ambiente, energia, formação profissional, educação e outras de menor expressão. Destes, destaca-se, pela sua expressão financeira, o programa ERASMUS+, o INEA — Mecanismo Interligar Europa, e os Fundos de Segurança e Fronteiras Europeias (FSFE), com recebimentos em 2020 de 89,9 milhões de euros, de 19 milhões de euros e 18,5 milhões de euros, respetivamente, num total de 127,4 milhões de euros. 5 Instrumento que apoiou os acordos de compra antecipada de vacinas.

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Tradicionais, no montante de -27,2 milhões de euros (-21,8 milhões de euros, considerando a retenção por

Portugal a título de despesas de cobrança), com origem nas condições económicas menos favoráveis, que

levaram a um menor volume de transações comerciais com países terceiros e, consequentemente, a um menor

nível de direitos aduaneiros nas fronteiras.

É igualmente destacada a restituição da UE a favor de Portugal no montante de 39,7 milhões de euros e um

pagamento de Portugal no valor de 37,4 milhões de euros, resultante de ajustamentos de exercícios anteriores

(2010-2019) relativos a saldos dos recursos próprios IVA e RNB, respeitantes a revisões das bases estatísticas

destes recursos6.

C) Representação Externa (P004)

Neste âmbito, a CGE-2020, refere que o Programa (P004) visa potenciar a política externa como instrumento

de afirmação de Portugal no Mundo em torno de vários eixos de intervenção: Política europeia, Relações

multilaterais, Relações bilaterais, Promoção da língua e cultura portuguesas, Cooperação para o

desenvolvimento, Comunidades Portuguesas e Internacionalização da economia.

É também referido que a execução orçamental do Programa continua a refletir o contributo do MNE para o

esforço de consolidação orçamental e de revisão estrutural da despesa pública — não obstante a alteração

obrigatória de posicionamento remuneratório iniciada em 2018.

Neste contexto, face ao quadro orçamental com que o MNE se confrontou em 2020, sendo grande parte das

atividades desenvolvidas condicionadas por agentes externos e fatores exógenos, e face à atual situação de

pandemia provocada pela doença COVID-19, que obrigou à adaptação e reprogramação de todo um conjunto

de atividades no funcionamento do MNE, os recursos foram utilizados prioritariamente para medidas de ação

política no quadro dos eixos de intervenção da política externa portuguesa, cujo balanço final é amplamente

positivo, com uma taxa de execução de 78%.

6 Estes ajustamentos ocorrem em conformidade com o artigo 10.º-B, n.º 5, do Regulamento (UE, EURATOM) 609/2014, com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE, EURATOM) 804/2016.

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D) Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2020

Fluxos financeiros

O Tribunal de Contas (TC) apreciou, neste âmbito, os fluxos financeiros com a UE, bem como o grau de

observância por ela assumidos.

O Tribunal de Contas procedeu à análise dos fluxos financeiros entre Portugal e a UE, bem como a avaliação

da execução financeira dos instrumentos que em Portugal concretizam a aplicação dos fundos europeus

estruturais e de investimento, FEAGA (Fundo Europeu Agrícola de Garantia) e de outros instrumentos

financeiros de iniciativa comunitária.

O parecer do Tribunal de Contas refere, nesta sequência, que no que concerne ao «Saldo Global» verificou-

se uma evolução positiva face ao ano anterior, aumento em 436,4 M€ (+17,2%), devido sobretudo ao acréscimo

dos fluxos financeiros provenientes da UE (704,9 M€; +15,9%), embora atenuado pelo aumento das

transferências para a UE (268,5 M€; 14,1%).

Refere também que a informação representada nos gráficos seguintes foi apurada pelos serviços do Tribunal

de Contas sendo sublinhado que a mesma não é totalmente coincidente com a que consta da CGE-2020.

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Em síntese, refere o parecer do Tribunal de Contas que os fluxos financeiros entre Portugal e a UE

apresentaram em 2020 um saldo de 2 968 M€, registando um aumento de 436 M€, devido ao acréscimo de

15,9% dos fluxos financeiros provenientes da UE (mais 705 M€), embora atenuado pelo aumento de 14,1%

(mais 269 M€) nos fluxos transferidos por Portugal. Sublinhando que no final de 2020, a taxa de execução

acumulada do Portugal 2020 era ainda baixa (57,5%), o que coloca uma pressão significativa na execução até

2023, em período coincidente com a execução dos fundos provenientes da UE de resposta à crise motivada

pela pandemia de COVID-19.

No capítulo relativo ao ajustamento orçamental no contexto do Tratado Orçamental, o parecer do TC analisou

a resposta da UE face ao esforço orçamental decorrente da COVID-19, incluindo a maior flexibilidade no Pacto

de Estabilidade e Crescimento e os apoios de financiamento, começando por referir que os impactos nefastos

da crise pandémica nas economias mundiais conduziram à consequente adoção de políticas de estímulo às

economias. Neste contexto, é realçada a importância da política orçamental e da ativação da cláusula de

derrogação geral do PEC.

Identificando, neste enquadramento, as iniciativas tomadas para reforçar o financiamento à recuperação

económica e reduzir a risco de fragmentação na UE. Respostas essas que se traduziram designadamente: «i)

na flexibilização de regras para a utilização das verbas ainda disponíveis no quadro financeiro plurianual em

vigor, em especial admitindo reprogramações para reforço de verbas em áreas que não estavam previstas

(apoios ao emprego, às PME e aos serviços de saúde); ii) na oferta de empréstimos da UE a cada EM, para

atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência, tendo Portugal acesso a um apoio total de 5,9

m M€ ao abrigo do instrumento SURE; iii) na atribuição de meios financeiros adicionais para reforçar o quadro

financeiro ainda em vigor (com destaque para o Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe

(REACT-EU); iv) num apoio extraordinário e temporário da UE aos seus Estados-Membros, assente no

endividamento da própria União e consubstanciado num mecanismo de atribuição de subsídios a fundo perdido

e empréstimos. O apoio extraordinário do Mecanismo de Recuperação e de Resiliência (MRR) deve ser

enquadrado, ao nível de cada EM, por um Plano Nacional de Recuperação e de Resiliência (PRR), que prevê

as linhas a seguir nos investimentos a financiar. Neste âmbito, foi atribuída a Portugal uma contribuição

financeira não reembolsável de 13 907 M€ e um empréstimo no valor máximo de 2699 M€.»

Concluindo o parecer do Tribunal de Contas que «as restrições orçamentais provocadas pela pandemia aos

indivíduos e às empresas foram assim atenuadas por medidas implementadas diretamente pelo Governo e pelos

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apoios disponibilizados pela UE. Apesar de essenciais em termos económicos e sociais, ficam associadas a

uma trajetória novamente ascendente da dívida pública, particularmente relevante no caso português.»

E) Parecer do Conselho Economico e Social (CES)

Conselho Economico e Social salienta no seu parecer que se têm vindo a registar «ano após ano, melhorias

significativas na apresentação da CGE, no sentido de tornar este documento mais detalhado sobre a informação

relativa à execução orçamental e mais útil na análise à política e desempenho financeiro e orçamental. No

entanto, considera que «continuam ainda a verificar-se, no entanto, algumas limitações na comparabilidade

entre as políticas definidas no Orçamento do Estado e a sua execução, espelhada na CGE.»

No ponto 6.4 da síntese conclusiva do parecer o CES «considera essencial que se assuma como objetivo

prioritário das políticas macroeconómicas o crescimento sustentável, robusto e inclusivo da economia

portuguesa, com emprego digno, e que se retome o processo de convergência económica e social com a UE.

Fruto da recessão económica e do combate à pandemia e às suas consequências, o défice orçamental atingiu

os 5,7% do PIB.» Sublinhando que para face aos impactos avassaladores provocados pela crise pandémica, «a

UE suspendeu a aplicação das regras do Tratado Orçamental».

Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer

O Relator exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre esta matéria, a qual é, nos termos

do n.º 3 do artigo 137.º do RAR, de natureza facultativa.

Parte IV – Conclusões

Face aos considerandos expostos, a Comissão de Assuntos Europeus entende que o presente parecer se

encontra em condições de ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças para os efeitos legais e

regimentais aplicáveis.

Palácio de São Bento, 14 de junho de 2022.

O Deputado autor do Parecer, Carlos Brás — O Presidente da Comissão, Luis Capoulas dos Santos.

Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PS, do PSD e do IL, tendo-se registado a ausência do

CH, do PCP e do BE, na reunião da Comissão do dia 14 de junho de 2022.

——

COMISSÃO DE ECONOMIA, OBRAS PÚBLICAS, PLANEAMENTO E HABITAÇÃO

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

1. Nota introdutória

2. Contexto macroeconómico

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3. Análise setorial no âmbito das matérias conexas à 6.ª Comissão

3.1 Economia (PO03)

3.2 Ambiente e Transição Energética (P017)

3.3 Infraestruturas e Habitação (PO18)

3.4 Mar (PO21)

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte III – Conclusões

Parte I – Considerandos

1. Nota introdutória

A Comissão de Orçamento e Finanças (COF) remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à

Comissão de Economia, Obras Públicas, Planeamento e Habitação a Conta Geral do Estado (CGE) relativa ao

ano de 2020, acompanhada pelos Pareceres do Tribunal de contas (TC) e do Conselho Económico e social

(CES), para que esta se pronuncie, elaborando um parecer sobre as suas áreas de competência, que deverá

ser incluído no relatório final da COF sobre a CGE 2020.

Ao abrigo da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a CGE deve ser apresentada

até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente, tendo a CGE 2020 dado entrada na Comissão de Orçamento

e Finanças a 30 de junho de 2021.

A elaboração deste parecer implica a análise do documento da CGE2020, incidindo exclusivamente sobre

as matérias que cabem no âmbito de competência da Comissão de Economia, Obras Públicas, Planeamento e

Habitação.

2. Contexto macroeconómico

Contexto internacional

A CGE2020 coloca em evidência a quebra na economia sem paralelo nas décadas mais recentes, em termos

de magnitude e sincronia, refletindo o impacto da pandemia de COVID-19. Com início na China no final de 2019,

a epidemia do novo coronavírus rapidamente se propagou à escala global durante os primeiros meses de 2020.

O surto pandémico criou uma disrupção na economia mundial, caraterizada por efeitos que se interligam e

se amplificam tanto do lado da oferta quanto da procura. As medidas de confinamento e contenção tomadas por

vários países para controlar a pandemia levaram à suspensão temporária da atividade de muitas empresas e a

perturbações nas cadeias de produção, tal como a quebras forçadas do lado da procura, refletindo-se no

adiamento de decisões de consumo e de investimento.

Neste contexto, o PIB mundial registou uma redução de 3,3%, em termos reais, após uma década de

expansão caraterizada por um crescimento médio de 3,7%.

O comércio mundial de bens e serviços contraiu-se mais do que a atividade económica, diminuindo

abruptamente, cerca de 9%, face ao ano transato.

Com o objetivo de conter os efeitos negativos das medidas de confinamento sobre a situação financeira das

famílias, das empresas e do sistema financeiro, bem como de criar as condições para uma mais rápida

recuperação económica e social, foram implementadas, na generalidade dos países, várias medidas de política,

nomeadamente monetária e orçamental.

A política monetária caraterizou-se por uma orientação fortemente acomodatícia, a fim de garantir condições

de liquidez mais favoráveis para o sistema bancário, assegurar a manutenção do fluxo de crédito à economia

real e o financiamento à economia. Para além disso, diversos bancos centrais implementaram medidas não

convencionais, com vista a mitigar os efeitos económicos e financeiros da crise económica e social provocada

pela pandemia.

No que se refere à política orçamental, a generalidade dos Governos tomou medidas de apoio aos sistemas

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de saúde, à liquidez das empresas e aos rendimentos das famílias. Nos EUA, destaca-se o programa de política

orçamental CARES Act que, entre outras medidas, contemplou reduções fiscais, subsídios de desemprego,

proteção social, saúde, apoio a governos locais e estaduais, assistência internacional, empréstimos e garantias

para pequenos negócios e garantias às facilidades da Reserva Federal. Na União Europeia (UE), as medidas

nacionais foram complementadas por ações concertadas a nível da União.

De entre as várias medidas adotadas pela UE destacam-se: (i) apoios ao emprego e aos trabalhadores,

através do instrumento SURE, que visa prestar apoio temporário para atenuar os riscos de desemprego numa

situação de emergência na sequência do surto de COVID-19; (ii) apoios a empresas, através de garantias a

empréstimos concedidos pelo Banco Europeu de Investimento, com foco nas pequenas e médias empresas; (iii)

apoios ao financiamento de cuidados de saúde, tratamento e prevenção, relacionados com a doença COVID-

19, através do Mecanismo Europeu de Estabilidade, aos Estados-membros da área do euro; (iv) alterações ao

orçamento da UE, nomeadamente para contemplar despesa adicional relacionada com o combate à doença

COVID-19 (lançamento do plano de recuperação da Europa e reforço do instrumento de apoio de emergência

para financiar a estratégia de vacinação contra a doença COVID-19); (v) redireccionamento e maior flexibilidade

na utilização dos fundos estruturais da UE; (vi) flexibilidade na aplicação das regras orçamentais europeias

(ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento) e das regras de

auxílios estatais (criação do quadro temporário de auxílios estatais no âmbito do qual os Estados-membros

podem apoiar financeiramente as empresas e os cidadãos que enfrentem dificuldades devido às consequências

económicas da pandemia de COVID-19); (vii) criação de um plano de recuperação para a Europa, a ser

financiado nomeadamente no âmbito do instrumento extraordinário de recuperação Next Generation EU e do

Quadro Financeiro Plurianual da UE para 2021-2027.

Os amplos apoios públicos concedidos, na generalidade dos países, a empresas e famílias contribuíram para

mitigar o aumento do desemprego, num contexto de contração económica.

Por seu turno, a taxa de inflação permaneceu baixa nas economias avançadas, acompanhada de um recuo

acentuado dos preços do petróleo, em contraste com alguma aceleração dos preços das matérias-primas não

energéticas, sobretudo em bens alimentares.

Contexto nacional

No que concerne à economia portuguesa, segundo a CGE 2020, em resultado da pandemia de COVID-19,

a economia portuguesa também conheceu a maior recessão desde que há registos, com uma diminuição do

PIB de 7,6%, em termos reais. Este resultado terá sido mitigado pelas medidas tomadas pelo Governo de apoio

à economia e ao emprego, às empresas e às famílias.

A contração do PIB foi mais acentuada do que a verificada na média dos países da área do euro (-6,6%),

traduzindo-se numa interrupção na trajetória de convergência que a economia nacional prosseguia há quatro

anos consecutivos (com um crescimento médio anual de 2,7%, que compara com 1,9% na área do euro). Apesar

de significativa, a queda do PIB português foi menor do que a verificada em outros países europeus, com um

peso relevante do setor do turismo, como Espanha (-11%), Itália (-8,9%) e Grécia (-8,2%).

A redução do PIB foi mais expressiva face ao esperado, em junho de 2020, quando da elaboração do

Orçamento Suplementar para 2020, uma vez que a retoma antecipada para a segunda metade do ano foi

interrompida pelo recrudescimento dos contágios, seguido do reforço de medidas de confinamento.

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A elevada magnitude de alguns desvios entre os valores observados e as estimativas do cenário

macroeconómico revelam a elevada incerteza gerada pela pandemia, o que dificultou o exercício de previsão.

Em relação à procura, a queda do PIB em 2020 resultou de contributos negativos quer da procura interna

(4,6 pp) quer da procura externa líquida (-2,9 pp). A contração do PIB real foi particularmente acentuada no

segundo trimestre (-16,3%, em termos homólogos), em resultado de uma redução de todas as componentes da

despesa, com predominância da procura interna.

O consumo privado foi a componente da procura interna que registou a maior queda (-5,8% em 2020, após

um crescimento de 2,6% em 2019). Esta evolução refletiu o comportamento das despesas de consumo das

famílias em bens não duradouros e serviços, que passaram de um crescimento de 2,8% em 2019 para uma

redução de 5,8%. A componente de bens duradouros diminuiu 7,6% em 2020 (aumento de 1,7% em 2019),

verificando-se um decréscimo significativo da aquisição de veículos automóveis.

Em 2020, o consumo público registou uma taxa de variação de 0,4% em volume (0,7% no ano anterior),

verificando-se um impacto negativo das medidas de confinamento, em particular no segundo trimestre, devido

à necessidade de os serviços públicos estarem em regime de teletrabalho.

O investimento (Formação Bruta de Capital Fixo — FBCF) registou uma diminuição de 1,8% em termos reais,

após um crescimento de 5,4% em 2019. A generalidade das componentes registou uma redução expressiva,

com destaque para o investimento em equipamento de transporte, que diminuiu 27% (-1,7% em 2019), e para

o investimento em outras máquinas e equipamentos, que passou de um aumento de 4,3% em 2019 para uma

contração de 6,2%. O investimento em construção destacou-se por manter uma evolução positiva em 2020, com

um crescimento de 4,7%, ainda que inferior ao do ano anterior (aumento de 7,2%).

As exportações totais registaram uma contração de 18,6% em 2020, sendo a quebra das exportações do

turismo a principal responsável por esta evolução negativa (-10,6 pp). Em todos os trimestres, à exceção do

segundo, em que a contração das exportações resultou maioritariamente da componente de bens, o turismo

contribuiu para mais de 70% da diminuição das exportações totais.

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Em relação ao mercado de trabalho, a evolução foi menos negativa face ao esperado, tendo contribuído para

este resultado o reforço e alargamento das medidas de apoio à manutenção do emprego e dos rendimentos dos

trabalhadores. Em 2020, a taxa de desemprego cessou a trajetória acentuadamente decrescente que se vinha

a registar desde 2013, aumentando do mínimo de 6,5% em agosto de 2019 (o valor mais baixo desde 2003)

para 6,9% da população ativa. Para o aumento pouco pronunciado da taxa de desemprego, tendo em

consideração a quebra registada do PIB, terão contribuído as várias medidas tomadas pelo Governo,

nomeadamente no que concerne ao apoio à manutenção do emprego, com destaque para o layoff simplificado,

o apoio à retoma progressiva e o incentivo à normalização da atividade empresarial.

O emprego total também registou uma interrupção na tendência de crescimento positivo que vinha registando

desde 2013, tendo diminuído 1,9% em 2020, após um aumento de 1,2% no ano transato.

Apesar de o impacto no emprego total se tenha notado logo no primeiro trimestre, foi no segundo e terceiro

trimestres que se verificaram as quebras mais acentuadas (cerca de -3,6% e -3,1% em termos homólogos,

respetivamente). Verificou-se alguma heterogeneidade na evolução do emprego em termos setoriais. O ténue

crescimento do emprego no primeiro trimestre deveu-se à diminuição conjunta do emprego nas indústrias

transformadoras, na construção e na agricultura e outros setores primários, tendo estas reduções sido

compensadas, no entanto, por um crescimento dos serviços (em menor intensidade àquela que se foi verificando

ao longo do ano 2019). No segundo e terceiro trimestres, a redução do emprego foi particularmente influenciada

pela forte contração no setor dos serviços (-3,9% e -3,3%, respetivamente) e nas indústrias transformadoras (-

4,1% e -3%, respetivamente). Contrastando com os primeiros três meses do ano, no último trimestre de 2020,

o emprego no setor da agricultura e outros primários registou um aumento (1%), enquanto o emprego nos

serviços continuou a diminuir, embora a um ritmo menor (-1,6%).

Como consequência da queda mais acentuada do PIB do que do emprego, verificou-se uma diminuição

significativa da produtividade aparente do trabalho (-5,9%). Após ter crescido muito acima da média da área do

euro em 2019 (1,7% versus 0,1%), esta diminuição foi ligeiramente mais pronunciada do que no conjunto destes

países (-5,2%).

Em termos de preços, em 2020, a taxa de inflação permaneceu baixa, tendo o Índice de Preços no

Consumidor (IPC) passado de uma variação de 0,3% em 2019 para uma variação nula, refletindo em parte

efeitos da pandemia. A diminuição da taxa de inflação entre 2019 e 2020 foi influenciada pelo comportamento

da inflação subjacente e pela evolução negativa dos preços dos produtos energéticos, que registaram variações

médias anuais de, respetivamente, 0% e -5% (0,5% e -1,8% em 2019). Os preços dos produtos alimentares não

transformados aumentaram 4% em 2020, acima do verificado no ano anterior (0,9%).

Em 2020, e prosseguindo a tendência observada em anos anteriores, o crescimento médio anual dos preços

dos serviços foi superior ao dos bens. Com efeito, em 2020, os preços dos serviços aumentaram 0,7% (1,2%

em 2019), enquanto a taxa de variação média dos preços dos bens foi de -0,5% (-0,3% em 2019).

Medida pelo Índice Harmonizado de Preços do Consumidor (IHPC), a taxa de inflação fixou-se em -0,1%

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(0,3% em 2019). Esta situação de deflação não se verificava em Portugal desde 2014. Mantendo a tendência

dos anos anteriores, a inflação em Portugal permaneceu abaixo da observada na área do euro (0,3% em 2020).

Relativamente às contas externas, a capacidade de financiamento da economia portuguesa face ao exterior

permaneceu positiva em 2020, mas inferior à do ano anterior. Esta evolução decorreu da deterioração da

balança de bens e serviços, cujo saldo foi negativo em 2020, contrariamente ao observado desde 2013,

passando de 0,4% do PIB em 2019 para -2% do PIB. Para este resultado foi determinante a significativa redução

das exportações, particularmente das exportações de turismo.

3. Análise setorial no âmbito das matérias conexas à 6.ª Comissão

3.1 Economia (PO03)

O Programa Economia desenvolveu a sua política orçamental em articulação com as medidas preconizadas

para a atividade económica e relacionadas com o financiamento e capitalização das empresas, inovação e

empreendedorismo, digitalização, modernização e simplificação dos procedimentos de interação com empresas

e cidadãos, bem como o reforço dos estímulos das políticas alusivas ao comércio e serviços, defesa dos direitos

do consumidor e ao turismo.

Devido à pandemia COVID-19 e com o objetivo de conter os efeitos negativos sobre a situação financeira

das famílias, das empresas e do sistema financeiro, bem como criar as condições para uma mais rápida

recuperação, foram também implementadas num curto espaço de tempo várias medidas e instrumentos de apoio

às empresas, salientando-se:

• A criação de linhas de crédito com garantia pública, desenhadas com o objetivo de evitar a falência de

empresas viáveis antes da pandemia, e a consequente destruição de capital e emprego, permitindo assim uma

recuperação mais sustentada;

• O Programa ADAPTAR PME e ADAPTAR Micro, que visaram apoiar as empresas no esforço de adaptação

da sua atividade ao contexto da doença COVID-19, através do ajustamento de métodos de organização de

trabalho e de relacionamento com os clientes/fornecedores face às novas condições resultantes da pandemia;

• O Programa APOIAR — Sistema de Incentivos à Liquidez, estruturado nas medidas APOIAR.PT e APOIAR

Restauração, foi criado para auxiliar a tesouraria das micro e pequenas empresas cuja área de atuação incide

sobre setores particularmente afetados pelas medidas de confinamento, de forma a assegurar e preservar a sua

liquidez no mercado e a continuidade da sua atividade económica.

Em termos de financiamento e capitalização, destaca-se a criação do Banco Português de Fomento, que

resultou da integração de diversas sociedades financeiras do Programa, a saber: a IFD — Instituição Financeira

de Desenvolvimento, S.A., a PME Investimentos — Sociedade de Investimentos, S.A. e a SPGM — Sociedade

de Investimentos, S.A., através da incorporação das duas primeiras na última.

No âmbito da Estratégia Nacional para a Digitalização da Economia, prosseguiu-se com o Programa Indústria

4.0 (i4.0), com o objetivo de preparar e transformar digitalmente as pequenas e médias empresas (PME) e o

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tecido empresarial português para as oportunidades de negócio no âmbito da quarta revolução industrial.

No domínio do Programa Interface, deu-se continuidade ao trabalho desenvolvido com os centros de

interface, de forma a fortalecer a interação entre as instituições de ensino superior e incubadoras de base

tecnológica e as empresas.

Reforçou-se a aposta em programas como o Startup Visa, Tech Visa, Startup Voucher, integrados na

Estratégia Nacional para o Empreendedorismo — Startup Portugal +, que se foca na internacionalização,

financiamento, consolidação do ecossistema português e aumento da escala das startups portuguesas.

Relativamente ao comércio e serviços, prosseguiu-se, designadamente, com o projeto referente ao Mapa do

Comércio, Serviços e Restauração, que visa desenvolver e disponibilizar uma plataforma tecnológica que

suporta uma base de dados georreferenciada online de estabelecimentos destas áreas económicas, e com o

processo de sensibilização dos operadores económicos para a necessidade de transformação digital dos setores

do comércio e serviços, para o qual concorrem iniciativas como o Programa Comércio Digital.

A defesa dos direitos do consumidor manteve-se também como objetivo estratégico em 2020, a par da

modernização e simplificação do contexto em que estes são exercidos.

A despesa total consolidada do Programa ascendeu a 895,1 milhões de euros, o que corresponde a uma

taxa de execução de 35,9% face ao orçamento corrigido.

A despesa efetiva consolidada atingiu 489,3 milhões de euros, a que corresponde uma taxa de execução de

69,2% do orçamento corrigido.

Em termos de análise de estrutura, verifica-se que as despesas correntes e de capital representam 35,6% e

64,4%, respetivamente, da despesa total consolidada.

Na despesa corrente, destacam-se as transferências correntes que apresentam um valor de 127,9 milhões

de euros e têm um peso de 14,3% no total da despesa, seguindo-se as despesas com pessoal (97,9 milhões de

euros) e a aquisição de bens e serviços (68,6 milhões de euros), com um peso de 10,9% e 7,7%, respetivamente.

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Relativamente às Transferências Correntes, evidencia-se o financiamento da Web Summit, da Agência para

o Investimento e Comércio Externo de Portugal (AICEP EPE), do Programa ESA (Agência Espacial Europeia) e

o pagamento de bolsas Startupvoucher. Salientam-se ainda as seguintes transferências:

• Devolução, por parte do Fundo de Contragarantia Mútuo à unidade de tesouraria do Estado, dos

rendimentos de depósitos a prazo, depósitos à ordem e dos cupões das obrigações do tesouro;

• Pagamento de bolsas no âmbito da iniciativa Capacitar, pagamento da remuneração dos mediadores de

recuperação de empresas, bem como o pagamento de quotas e de outras comparticipações;

• Transferências para federações, ligas e clubes, ao abrigo do Regime Jurídico dos Jogos e Apostas Online;

• Transferências para entidades regionais de turismo (no âmbito das verbas recebidas a título de IVA) e

para as agências regionais de promoção turística (no âmbito da Promoção Turística Regional);

• Transferências no âmbito das verbas consignadas do Jogo.

O grupo referente à Aquisição de Bens e Serviços apresenta as despesas realizadas, designadamente, com

a campanha de promoção turística internacional efetuada pelo Turismo de Portugal, IP e com os custos no

âmbito da formação ministrada nas Escolas de Hotelaria e Turismo.

As despesas com Subsídios traduzem essencialmente as operações de financiamento do Fundo de

Inovação, Tecnologia e Economia Circular (FITEC), no âmbito do apoio a políticas de valorização do

conhecimento científico e tecnológico e sua transformação em inovação, no sentido de estimular a cooperação

entre instituições de ensino superior, centros de interface tecnológico (CIT) e o tecido empresarial e de

capacitação para um uso mais eficiente dos recursos.

No âmbito da despesa de capital destacam-se os Ativos Financeiros com um peso de 44,5% no total da

despesa consolidada, sendo o IAPMEI — Agência para a Competitividade e Inovação, IP a entidade que mais

contribui para esta situação, logo seguido do Turismo de Portugal, IP.

As transferências de capital respeitam a despesas financiadas por receitas próprias, correspondentes à

transferência para a Agência para o Desenvolvimento e Coesão, ao pagamento de incentivos no âmbito dos

Programas Comércio Investe, Valorizar, REPOR e ADAPTAR, assim como às transferências no âmbito das

verbas do consignadas do Jogo e o pagamento dos prémios de realização.

A despesa não efetiva consolidada (ativos e passivos financeiros) totalizou o montante de 405,8 milhões de

euros, a que corresponde uma taxa de execução de 22,7% face ao respetivo orçamento corrigido.

A execução dos Ativos Financeiros atingiu 398 milhões de euros, tendo sido executada pelo IAPMEI (141,1

milhões de euros), pelo TP (117,4 milhões de euros), assim como pelo Fundo de Contragarantia Mútua (57,7

milhões de euros). Evidencia-se, neste agregado, o pagamento de incentivos no âmbito do PT2020, a Linha de

Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Turismo (COVID-19) e a Linha de Apoio à Qualificação da Oferta.

Os Passivos Financeiros, com uma execução de 7,8 milhões de euros, correspondem essencialmente ao

pagamento de contragarantias executadas pelas sociedades de garantia mútua, no âmbito do Fundo de

Contragarantia Mútuo, entidade financeira responsável por assegurar a solvabilidade e grande parte da liquidez

do Sistema Português de Garantia Mútua.

O Programa registou um maior volume da despesa financiada por Receitas Próprias, com uma execução de

565,6 milhões de euros, representando 63,2% do total da despesa. Seguem-se a execução dos Fundos

Europeus, com 249,8 milhões de euros, representando 27,9% do total da despesa, justificada principalmente

pela concessão de incentivos e apoios reembolsáveis a empresas no âmbito do FEDER. Em ambos os casos

os SFA assumem maior relevância.

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O orçamento da despesa do Programa encontra-se desagregado por 11 medidas. O montante mais

expressivo refere-se à medida «065 — Outras funções económicas — Diversas não especificadas», que atingiu

os 513,7 milhões de euros (total não consolidado), ou seja, 51,1% do total executado. Nesta medida, as

entidades com maior intervenção foram o IAPMEI e o Fundo de Contragarantia Mútuo, com 57,3% e 18,8%,

respetivamente.

Segue-se a medida 086 — Comércio e Turismo — Imposto especial de jogo, da responsabilidade do Turismo

de Portugal, IP, com o montante de 164 milhões de euros, o que corresponde a 16,3% do total executado.

A medida 062 — Comércio e Turismo — Turismo reflete a execução da despesa no âmbito da atividade

turística, no montante total de 158,5 milhões de euros (valores não consolidados), da responsabilidade do

Turismo de Portugal, do Fundo de Apoio ao Cinema e ao Turismo, da ENATUR e das Entidades Regionais de

Turismo.

Destaque ainda para as medidas 095/096 — Contingência COVID-19, no valor total de 98,5 milhões de euros,

destinados às despesas diretamente decorrentes no domínio da prevenção, contenção, mitigação e tratamento

da infeção epidemiológica, assim como às despesas indiretamente decorrentes dos constrangimentos causados

pela pandemia, relacionadas com a reposição da normalidade administrativa do funcionamento das instituições.

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A receita cobrada líquida do Programa situou-se em 2041,3 milhões de euros (valores não consolidados), o

que representa 55,6% face à previsão corrigida (3673 milhões de euros) e 81,2% face à previsão inicial (2514,7

milhões de euros).

O Programa registou em receitas de impostos não consolidadas uma taxa de execução de 99,7% face à

previsão inicial.

Do total da receita cobrada efetiva, no valor de 560,6 milhões de euros, 325,2 milhões de euros (58%)

correspondem a Receita Corrente, 225,2 milhões de euros (40,2%) a Receita de Capital efetiva e 10,2 milhões

de euros a Reposições não abatidas nos pagamentos (1,8%).

Da receita cobrada (valores não consolidados) as Receitas Próprias apresentaram uma execução de 1666,1

milhões de euros, correspondendo a 102,2% da previsão inicial. Neste contexto os Saldos de Gerência, no

montante de 1147,6 milhões de euros, e os Impostos Indiretos, no montante de 179,2 milhões de euros, foram

as componentes com maior impacto.

A evolução da receita face à previsão inicial, excluindo os saldos de gerência, decorre essencialmente da

componente de fundos europeus nas Transferências de Capital (207,4 milhões de euros) e dos Impostos

Indiretos (179,2 milhões de euros) e deveu-se sobretudo à Agência para a Competitividade e Inovação (IAPMEI),

cuja missão assenta na promoção da competitividade e do crescimento empresarial (157,5 milhões de euros),

e ao contributo do Turismo de Portugal, IP, através da receita cobrada no âmbito do imposto especial de jogo

(178,4 milhões de euros), respetivamente.

Em relação aos recursos humanos afetos ao Programa registaram, em 2020, uma evolução no sentido

crescente face ao período anterior, tanto nos encargos (97,9 milhões de euros) quanto no número de

trabalhadores, que passou de 2586 em 2019 para 2664 em 2020.

Em termos de distribuição dos efetivos por organismo, destacam-se, pela sua maior expressão quantitativa,

as entidades que dispõem de maior percentagem dos recursos humanos (dados obtidos junto da DGAEP):

• O Turismo de Portugal, IP, com 677 efetivos, que aumentou 37 comparativamente a 2019;

• A Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE), com 483 efetivos, que aumentou nove

comparativamente a 2019;

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• O IAPMEI, com 338 efetivos, que aumentou sete comparativamente a 2019.

Relativamente aos resultados obtidos, o Programa contou com um plafond de receitas de impostos no valor

de 79,7 milhões de euros.

De acordo com as políticas implementadas, destacam-se os seguintes resultados:

• O Banco Português de Fomento constituiu-se como uma instituição financeira de apoio à economia

nacional, com o propósito de conferir capacidade financeira e acelerar as várias fontes de financiamento

existentes, dedicadas a investir em projetos sustentáveis, de neutralidade carbónica e de economia circular;

• Foram disponibilizados diversos Incentivos às empresas, com um valor aprovado de cerca de 740 milhões

de euros e pagamentos de 480 milhões de euros;

• Com a aprovação dos Incentivos COVID, no valor de 460 milhões de euros, foram apoiadas mais de 30 mil

empresas e pagos aproximadamente 230 milhões de euros (salienta-se neste âmbito o Programa ADAPTAR);

• O crédito às empresas com apoio público ascendeu a mais de 8500 milhões de euros, tendo sido apoiadas

aproximadamente 59 mil empresas, o que corresponde a cerca de 700 mil empregos;

• O Programa Startup Voucher apoiou mais de 350 projetos, o que assinala a grande procura por parte de

jovens empreendedores pelo programa de apoio ao arranque e desenvolvimento de grandes ideias de negócio.

Foram efetuadas mais de 850 contratações ao abrigo do Programa Tech Visa, que tem como objetivo garantir

que quadros altamente qualificados, estrangeiros à União Europeia, possam aceder aos empregos criados pelas

empresas portuguesas de forma simplificada;

• A Certificação PME foi atribuída a mais de 200 mil empresas, sendo que relativamente à edição PME Líder

2020, foram reconhecidas 9600 empresas com elevados padrões competitivos. Este universo empresarial

aumentou substancialmente face a 2019, verificando-se um acréscimo de mais de 1300 empresas;

• Procedeu-se à abertura de concurso para reconhecimento dos Polos de Inovação Digital e de Acesso à

Rede Europeia, tendo presente as prioridades definidas no Plano de Ação para a Transição Digital;

• Preparou-se ainda o Regime Jurídico das Contraordenações Económicas, com o objetivo de garantir maior

segurança jurídica e uniformizar e consolidar o regime contraordenacional aplicável em matéria de acesso e

exercício de atividades económicas.

No âmbito da atividade turística, refira-se que o desempenho do Turismo de Portugal foi profundamente

marcado pela pandemia da doença COVID-19 e pela resposta dada a este respeito através de um conjunto

variado de políticas públicas. Essa resposta ocorreu ao nível do apoio financeiro direto (e indireto) às empresas,

nomeadamente por via da linha de apoio às micro e pequenas empresas do turismo, do Programa Adaptar, do

Programa Apoiar e de outros instrumentos disponibilizados por entidades relacionadas (como a TF – Turismo

Fundos, SGOIC, S.A.)

Efetuaram-se também programas de formação e capacitação (Programa Clean & Safe; Programa BEST,

Academia Digital) e campanhas de promoção de Portugal («Can’T Skip Hope», «Can’t Skip Openning», «Read

Portugal», «Can’t Skip Tomorrow»), sempre numa lógica de preservação da capacidade produtiva das empresas

do turismo, de preservação do emprego e de preparação (das empresas e do País) para o processo de retoma.

3.2 Ambiente e Ação Climática (P017)

A missão do Ministério do Ambiente e da Ação Climática, em 2020, consistiu em «formular, conduzir, executar

e avaliar as políticas do ambiente, ordenamento do território, cidades, transportes urbanos, suburbanos e

rodoviários de passageiros, mobilidade, alterações climáticas, clima, conservação da natureza, energia e

geologia, numa perspetiva de desenvolvimento sustentável e de coesão social e territorial».

Assim, no âmbito deste Programa Ambiente as matérias da competência da 6.ª Comissão dizem respeito

aos transportes e mobilidade urbana, pelo que se destacam-se os seguintes elementos relativos aos ativos e

passivos financeiros:

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Relativamente aos ativos e passivos financeiros, destacam-se os valores registados em passivos financeiros

pela Metro do Porto, S.A., associados a amortização de 2,5 milhões de euros de financiamento na banca

comercial (Santander) e de amortizações de 40,9 milhões de euros de financiamento no Banco Europeu de

Investimento (BEI), totalizando 43,4 milhões de euros.

Pelo Metropolitano de Lisboa, EPE, associados aos passivos, estão amortizações de 216,5 milhões de euros

de empréstimos bancários. Este valor é relativo a amortização de capital e reflete o cumprimento das obrigações

contratuais dos financiamentos do Banco Europeu de Investimento, destacando-se a amortização total, no final

do período, do empréstimo BEI V-A, no valor de 150 milhões de euros.

No MAAC, em termos da estrutura face à execução (despesa total não consolidada), destacam-se as

medidas de Transportes Ferroviários (Metropolitano de Lisboa e Metro do Porto), com 35,8%.

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Nos eixos estratégicos, referência ao Eixo 3 – Transportes e mobilidade Urbana

Medidas de atuação:

• Programa de Apoio à Redução do Tarifário dos Transportes Públicos — PART;

• Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta de Transporte Pública — (PROTransP);

• Continuação do investimento em autocarros «limpos»;

• Continuação da implementação da Estratégia de Descarbonização da Frota Automóvel do Estado;

• Abertura do mercado de carregamento de veículos elétricos;

• Estratégia Nacional para a Mobilidade Ativa Ciclável 2020-2030 (ENMAC).

Foi dada continuidade ao Programa de Apoio à Redução Tarifária dos Transportes Públicos (PART),

consolidando e introduzindo mudanças profundas na atração de passageiros para o transporte público, que

permitiu apoiar as autoridades de transportes, com uma verba anual do Orçamento do Estado de 138,6 milhões

de euros, o que lhes permitiu operar um criterioso ajustamento tarifário e da oferta.

Complementarmente, foi criado o Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta de Transporte

Público (PROTransP) que permitiu apoiar as autoridades de transportes intermunicipais, com uma verba de 15

milhões de euros, destinada ao reforço e aumento da oferta de transportes públicos coletivos, privilegiando as

zonas onde a penetração destes modos de transportes é mais reduzida e onde o potencial de ganhos de procura

ao automóvel é superior, contribuindo assim para a promoção do transporte público coletivo, indução de padrões

de mobilidade mais sustentáveis e descarbonização da mobilidade.

Com vista a atingir-se a meta de redução das emissões do setor em 40% até 2030, é fundamental a aposta

num transporte público acessível e de qualidade, bem como na generalização dos veículos elétricos e na

promoção da mobilidade partilhada e ativa, como o uso da bicicleta.

3.3 Infraestruturas e Habitação (PO18)

O Programa é composto pela tutela das Infraestruturas e Habitação e pela tutela das Comunicações, sendo

a Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros (SGPCM) a respetiva Entidade Coordenadora (EC).

De acordo com a CGE2020, o âmbito de intervenção deste Programa traduziu-se na continuação do esforço

de dinamização e implementação de políticas de promoção e reforço da competitividade da economia

portuguesa e do desenvolvimento sustentável, apostas estratégicas da política de desenvolvimento nacional e

pilares da convergência europeia, que consubstanciam as opções políticas tomadas ao longo dos últimos anos.

No domínio das infraestruturas, procurou-se manter a prioridade dos investimentos na ferrovia, previstos no

Plano «Ferrovia 2020», com o objetivo de promover o reforço da coesão territorial através de uma melhor

conetividade interna e internacional, possibilitando melhorar a competitividade da economia e a mobilidade das

populações, assim como promover a indução do investimento e a criação de emprego. Pretendeu-se, portanto,

reforçar o papel da ferrovia no transporte de passageiros e mercadorias e a articulação dos diferentes modos

de transporte, numa lógica de complementaridade, capitalizando impactos positivos na sociedade, na economia

e no ambiente.

A política de habitação surge durante a última legislatura com a aprovação da Nova Geração de Políticas de

Habitação, centrada não apenas nas situações de maior carência, mas também na garantia do acesso à

habitação para todos, na promoção de um maior dinamismo e equilíbrio do mercado de arrendamento e na

introdução de estímulos efetivos à reabilitação do edificado e das zonas urbanas.

Com um orçamento corrigido (excluindo ativos e passivos financeiros) de 3705,4 milhões de euros, a taxa de

execução orçamental foi de 76,3%, a que correspondem 2826,6 milhões de euros, dos quais 59,3% da despesa

efetiva do Programa se refere a despesas de capital.

Com um orçamento corrigido (excluindo ativos e passivos financeiros) de 3705,4 milhões de euros, a taxa de

execução orçamental foi de 76,3%, a que correspondem 2826,6 milhões de euros de despesa efetiva, dos quais

59,3 % da despesa efetiva do Programa correspondem a despesas de capital.

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De acordo com os dados da DGAEP/DEEP — SIEP relativos ao quarto trimestre de 2020, o Programa, em

31 de dezembro, contava com 1658 postos de trabalho, registando um aumento de 42 postos de trabalho face

ao período homólogo.

No que concerne à dimensão «objetivos», foram definidos pelo XXII Governo Constitucional seis objetivos

de política e seis indicadores de aferição para o Programa.

A SGPCM, na qualidade de Entidade Coordenadora do Programa, em articulação com as entidades

responsáveis pela execução da política ou pela recolha desses dados, promoveu um exercício de alinhamento

das prioridades políticas expressas pelas tutelas com a respetiva declinação nos instrumentos de gestão (QUAR

— Quadro de Avaliação e Responsabilização e Plano de Atividades) das entidades envolvidas, tendo

concomitantemente assegurado este alinhamento com a entidade do setor público empresarial, a Infraestruturas

de Portugal, S.A. (IP, S.A.). A metodologia adotada favoreceu o alinhamento da dimensão de recursos com a

de resultados, permitindo assim dar cumprimento à avaliação do Programa e à reorientação dos orçamentos,

conforme resulta da letra e espírito da Lei de Enquadramento Orçamental.

O quadro anterior, relativo à «despesa por classificação económica» do Programa, evidencia a composição

da despesa do Programa em 2020.

No que concerne à despesa efetiva consolidada, a taxa de execução orçamental face ao orçamento corrigido

foi de 76,3%, a que correspondem 2826,6 milhões de euros, valor que ascende a 2998,6 milhões de euros caso

se considere a despesa total consolidada (sendo 1,5 milhões de euros referentes a ativos financeiros e 170,5

milhões de euros referentes a passivos financeiros).

Os valores referentes à despesa efetiva não consolidada são sobretudo justificados pela IP, S.A. (60,6%) e

pela Comboios de Portugal (CP) (10,3%), que, no conjunto, representam aproximadamente 70,9% da execução

do Programa.

Destaca-se a despesa associada à manutenção das infraestruturas ferroviárias e rodoviárias a cargo da IP

S.A., bem como a execução de projetos de construção e modernização no âmbito do Plano de Investimentos

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em Infraestruturas Ferrovia 2020.

Com base no mesmo referencial, constata-se que a despesa do PO18 é financiada em 54,8% por receitas

próprias, 39,6% por receitas de impostos, 1,2% por fundos europeus e o restante por transferências no âmbito

das Administrações Públicas.

Analisando o peso da despesa efetiva por tipologia, 38,3% reportam a despesas correntes e 61,7% são

referentes a despesas de capital.

Analisando o peso da despesa efetiva por agrupamento, verifica-se que três agrupamentos representam

85,8% do total da despesa, sendo que 56% reportam a aquisição de bens de capital, 17,7% são despesas com

aquisição de bens e serviços correntes e 12,1% correspondem a despesas com pessoal.

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Pelo quadro referente à «despesa por medidas do Programa», constata-se que a execução orçamental do

Programa foi sobretudo direcionada para PPP (53,4%), a qual somente abrange as Infraestruturas de Portugal,

SA, seguindo-se os Transportes e Comunicações — Transportes Ferroviários (30,6%), onde se insere a CP —

Comboios de Portugal, o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, IP e o Metro-Mondego SA.

Em relação aos recursos humanos, de acordo com os dados DGAEP/DEEP — SIEP relativos ao quarto

trimestre de 2020, o Programa, em 31 de dezembro, contava com 1658 postos de trabalho, registando um

aumento de 42 postos de trabalho face ao período homólogo. No entanto, considerando os fluxos acumulados

em termos definitivos, durante o ano de 2020 verificaram-se 248 novas entradas e 64 saídas definitivas, das

quais 55 por reforma/aposentação.

Por último, a idade média estimada no Programa é de 52,6 anos, valor acima da média da Administração

Central (47,7). Este facto é exacerbado ainda pelo baixo índice de juventude (8,5), dado que, por cada 100

trabalhadores, somente 2,9 têm menos de 35 anos.

Nos resultados obtidos e análise de desvios, o Programa Orçamental Infraestruturas e Habitação abrange a

área de Infraestruturas e Habitação, com seis objetivos e seis indicadores.

O foco desta área teve por base a implementação de políticas de infraestruturas, tendo sido priorizados os

investimentos ao abrigo do Plano Ferrovia 2020, no sentido de alavancar o desenvolvimento e competitividade

de forma generalizada, usufruindo a longo prazo de todas as vantagens associadas ao Plano em apreço. No

que à rodovia diz respeito, foi dada continuidade à prossecução do plano de requalificação da rede rodoviária

de proximidade que, desde 2016, tem vindo a ser desenvolvido no sentido de reforçar quer a fluidez quer a

segurança na circulação de veículos e peões. Foram também desenvolvidas as políticas de habitação e de

reabilitação urbana.

Em termos globais, o Programa registou uma média de execução dos objetivos de 96,7%, um nível de

desempenho em linha com o planeado.

No que respeita ao objetivo «Potenciar o papel das infraestruturas e serviços de transportes no crescimento

económico através do PETI3+», onde se insere o Ferrovia 2020, verifica-se um desvio de 2,1 pp face à meta.

Este desvio é essencialmente fundamentado pelo seguinte conjunto de razões: falta de capacidade de execução

por parte de alguns dos empreiteiros; conclusão dos projetos de execução; atraso nos procedimentos

concursais; e libertação de terrenos necessários à execução de algumas intervenções.

Em sentido inverso, o objetivo atinente à otimização do recurso a financiamento europeu para satisfação do

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desenvolvimento das infraestruturas e serviços de transportes verificou um resultado superior à meta

previamente estabelecida.

Quanto ao objetivo «Aumentar a fiscalização do setor para combater a concorrência desleal», durante o ano

de 2020 foram desencadeadas menos ações inspetivas pelo Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e

da Construção — IMPIC, IP. Nesse sentido, foram inspecionadas 290 empresas (238 no quarto trimestre), sendo

264 do setor da construção e 26 do setor imobiliário. Tendo em conta a meta anual, de inspecionar 500

empresas, o indicador apresenta uma taxa de realização de 58%.

Relativamente ao objetivo «Fomentar a eficiência energética e sísmica através da reabilitação dos edifícios»,

verifica-se uma superação do objetivo, com uma taxa de execução de 106%, tendo o indicador como base de

referência o número de contratos celebrados (276), numa perspetiva conservadora, em que a cada contrato

corresponde apenas um edifício.

O objetivo «Apoiar as famílias com necessidades habitacionais graves e/ou urgentes» superou a meta fixada,

com uma taxa de execução de 105,8%. O Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU) deu

continuidade à cooperação com os municípios, no sentido de os apoiar, técnica e financeiramente, na

operacionalização do programa e na promoção de soluções habitacionais ao abrigo do mesmo.

Por último, o objetivo «Dinamizar o mercado de arrendamento promovendo a sua acessibilidade» apresentou

uma superação do objetivo, atingindo uma taxa de execução de 117,1%. A meta deste objetivo foi revista em

alta no primeiro semestre, decorrente de uma procura crescente dos jovens a beneficiar deste programa.

Em complemento aos principais indicadores definidos para efeito de avaliação do Programa Orçamental,

designadamente a Taxa de Execução Orçamental, bem como a Taxa de Execução dos Objetivos (total e parcial)

do Programa Orçamental, a análise é enriquecida não apenas pela inclusão e análise de conjunto de indicadores

de eficácia, eficiência e economia, mas também pela possibilidade de analisar o desempenho material e

orçamental do Programa face aos valores verificados nos anos anteriores.

Neste sentido, e tendo por base os valores apresentados no quadro, destaca-se uma variação da taxa de

execução dos objetivos de menos 0,24 pp face a 2019, verificando-se uma evolução positiva do rácio entre a

taxa de execução dos objetivos sobre a taxa de execução orçamental, o que evidencia uma evolução positiva

do padrão de desempenho do Programa Orçamental, bem como um reforço dos mecanismos de planeamento

e definição de metas em sede de preparação do Orçamento do Estado.

Ainda no que respeita à análise destes indicadores, cumpre destacar a evolução negativa do indicador

«Variação da despesa face ao período homólogo», no valor de -1,5 milhões de euros, que se deve ao efeito

base de 2019, em particular da despesa com passivos financeiros decorrente da amortização de empréstimos

pela IP, SA e CP, EPE em 2019 (940,3 milhões de euros).

A redução da despesa face ao período homólogo está também influenciada pela transição das comissões de

coordenação e desenvolvimento regionais (CCDR) e da Agência para o Desenvolvimento e Coesão (AdC) para

o Programa Governação, decorrente da aprovação da organização e funcionamento do XXII Governo

Constitucional, com um impacto de 256,5 milhões de euros.

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No caso da CP, esta variação deveu-se a concretização da fusão por incorporação da EMEF na CP, no valor

de 28,5 milhões de euros, o pagamento da última prestação às organizações representativas dos trabalhadores

sobre os subsídios variáveis, no valor de 7,8 milhões de euros, as diversas intervenções em material circulante

e o facto de ter sido contraído empréstimo junto da DGTF, no valor de 73,1 milhões de euros.

Na IP S.A. verifica-se que a realização da despesa se situa a níveis abaixo da verificada no período homólogo

de 2019 em cerca de 498 milhões de euros, situação que tem como principais explicações:

• Reembolso do Eurobond 09/19 em fevereiro de 2019, no montante de 500 milhões de euros, e

correspondentes juros, no montante de 29,4 milhões de euros;

• Pagamento de 24,2 milhões de euros relativo a IRC devido em 2018, mas só pago em 2019, por insuficiência

de dotação para comprometer a despesa;

• Verifica-se uma recuperação das ações de conservação rodoferroviária (+80 milhões de euros), assim como

um aumento na execução dos investimentos rodoviários (+12 milhões de euros).

3.4 Mar (P021)

Relativamente ao programa 21 Mar, as matérias da 6.ª Comissão dizem respeito a medidas de política

associadas à gestão e à exploração dos recursos do mar e dos seus usos e de uma economia do mar, da náutica

de recreio, dos portos de pesca e a gestão dos fundos nacionais e europeus relativos ao mar.

No que se refere ao Fundo Azul134 (FA), foi assinado, em 2020, um contrato com o Banco Português do

Fomento e com o Fundo de Investimento Europeu para a criação do Portugal Blue. O contrato foi efetivado em

2020, com a transferência de 2,5 milhões de euros em dezembro de 2020 para este fundo, pelo que a

concretização deste acordo permite financiar diretamente a economia do Mar com um múltiplo de 1,5 vezes para

projetos nacionais de economia azul sustentável. Para além disso, o Fundo Azul prosseguiu a atividade

necessária para a execução dos editais lançados nos anos de 2017 e 2018 e procedeu à análise das

candidaturas do Edital n.º 7, encontrando-se em fase de execução os Editais n.os 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 8.

Em relação à Direção-Geral de Política do Mar (DGPM), e de acordo com os eixos estratégicos previstos

para a área governativa do Mar, esta Direção-Geral desenvolveu ações ao nível dos eixos estratégicos

«Desenvolvimento da Economia Azul» e «Valorização Sustentável e Proteção dos Recursos do Mar», tendo

sido efetuadas diversas ações: continuação da implementação do Programa operacional MAR2020; continuação

do desenvolvimento e implementação do adaptador CISE ao NIPIM@R e atualização da plataforma tecnológica

comum para a instalação do Gateway Nacional do Common Information Sharing Environment (CISE) da União

Europeia (UE); continuação da monitorização e controlo do Plano Mar-Portugal; operacionalização do

Instrumento Territorial Integrado Mar (ITI Mar); operacionalização do Programa EEA Grants 2014-2021 –

Crescimento Azul, Inovação e PME; participação na organização dos eventos das Nações Unidas, com destaque

para a preparação da Conferência dos Oceanos, Conferência OSPAR, High Level Panel for a Sustainable Ocean

Economy, entre outros. A DGPM deu ainda início à preparação dos eventos com o envolvimento do Ministério

do Mar para a Presidência Portuguesa da União Europeia em 2021.

Relativamente aos resultados obtidos e análise dos desvios, a Estratégia Nacional para o Mar 2020-2030,

alinha-se com os objetivos da Agenda 2030 e terá como um dos seus principais instrumentos de ação a

concretização do ordenamento e gestão do espaço marítimo, onde importa atender aos usos e atividades

marítimos, nas dimensões ambiental, social, económica e institucional, com vista a uma economia do mar

sustentável, sendo dada igual importância à interação entre as diferentes componentes do sistema global, onde

a compreensão da mudança climática e dos riscos acrescidos que dela derivam é fundamental para a

preservação da qualidade de vida dos cidadãos.

O desígnio político na área do Mar será desenvolvido através das seguintes grandes áreas:

• Governação do mar;

• Observação e investigação do sistema global;

• Ordenamento e sustentabilidade dos ecossistemas marinhos;

• Pesca e aquicultura sustentáveis;

• Economia azul circular;

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• Administração e segurança marítimas;

• Financiamento da economia do mar;

• Renovação do Simplex do mar.

Ainda na área do mar, o Governo deu continuidade à execução do programa operacional MAR2020 no âmbito

das suas prioridades estratégicas; deu-se a operacionalização do Programa EEA Grants 2014-2021 –

Crescimento Azul, Inovação e PME, tendo-se dado início à implementação do programa; prosseguiu a interação

com a Comissão de Limites da Plataforma Continental (CLPC) das Nações Unidas para a concretização da

extensão da plataforma continental portuguesa, continuando a divulgar a sua importância para a sociedade, em

atividades realizadas online quando possível.

O Governo deu continuidade à simplificação administrativa de alguns processos, nomeadamente o

licenciamento, as vistorias e as inspeções, revendo procedimentos, diminuindo os prazos de resposta e

apostando na Plataforma do Mar (ponto único de acesso digital a toda a informação e processos de registo e

licenciamento da atividade económica em meio marinho: aquicultura, mergulho profissional, energia,

embarcações e serviços marítimos, náutica de recreio, pesca, títulos de utilização privativa do espaço marítimo),

visando uma melhor articulação entre as diversas entidades intervenientes.

Salienta-se a implementação do novo Plano de Situação do Ordenamento do Espaço Marítimo Nacional,

visando desenvolver a economia azul de forma sustentada, assegurando a preservação dos valores ambientais

no mar e a proteção dos ecossistemas marinhos sensíveis, bem como da orla costeira, prosseguindo a política

de descarbonização e redução de emissões atmosféricas.

Destaca-se igualmente o reforço do papel no âmbito da governança dos Oceanos, assim como da

internacionalização da economia do Mar, através da participação em diversos eventos (reuniões do Atlantic

Strategy Committee; do WESTMED e respetivos grupos de Trabalho (Greenshipping); do Grupo de Trabalho da

OCDE para a Ocean Economy entre outros); na preparação da Conferência dos Oceanos, Conferência OSPAR,

High Level Panel for a Sustainable Ocean Economy).

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

A relatora do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a Conta Geral do Estado 2020, que,

de resto, é facultativa, em conformidade com o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia

da República.

Parte III – Conclusões

A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu à Comissão de Economia, Obras Públicas, Planeamento e

Habitação a Conta Geral do Estado 2020, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho

Económico e Social, para elaboração de parecer nas áreas da respetiva competência material.

Apreciados os documentos referidos, a Comissão de Economia, Obras Públicas, Planeamento e Habitação

é de parecer que o presente relatório sobre a conta Geral do Estado 2020 deve ser presente à Comissão de

Orçamento e Finanças, de acordo com a alínea c), do número 1, do artigo 206.º do regimento da Assembleia da

República.

Palácio de São Bento, 15 de junho de 2022.

A Deputada autora do parecer, Fátima Correia Pinto — O Presidente da Comissão, Afonso Oliveira.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão do dia 15 de junho de 2022.

———

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COMISSÃO DE AGRICULTURA E PESCAS

Parecer

Parte I – Nota introdutória

De acordo com a Lei de Enquadramento Orçamental e em cumprimento com o disposto no Regimento da

Assembleia da República, a Comissão de Orçamento e Finanças remeteu a Conta Geral do Estado de 2020 à

Comissão de Agricultura e Pescas, para que se pronunciasse sobre as matérias da sua competência, nos termos

do artigo 107.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da

República, elaborando o presente parecer.

A Conta Geral do Estado de 2022 foi objeto de avaliação do Tribunal de Contas (TC), do Conselho Económico

e Social (CES) e da UTAO cujos pareceres foram considerados na elaboração do presente parecer por parte do

deputado relator.

Parte II – Enquadramento

Contexto económico

O contexto económico internacional de 2020 reflete o impacto da pandemia de COVID 19 cujo efeito afetou

fortemente a atividade económica mundial. A quebra do PIB mundial em 2020 foi de 3,3%.

O Relatório da Análise Global e Conta Geral Segurança Social analisado indica que em 2020 «resultado da

pandemia de COVID-19, a economia portuguesa (…) conheceu a maior recessão desde que há registos, com

uma diminuição do PIB de 7,6%, em termos reais.» Neste contexto, em 2020 o Governo apresentou um

Orçamento Suplementar, aprovado na Assembleia da República.

Em termos de política orçamental o saldo orçamental das Administrações Públicas fixou-se em -5,7% do PIB,

o que representa uma inversão de resultados de 2019. Em temos do défice o valor (-6,3% do PIB), aproximou-

se das metas estimadas do Orçamento do Estado Suplementar para 2020, já durante a pandemia.

Políticas setoriais para 2020 e recursos financeiros

A execução da despesa consolidada da Administração Central representou 89,7% face ao orçamento

disponível final. De um total de 18 Programas Orçamentais, sete apresentaram uma execução superior a 85%

do orçamento disponível final. Não é o caso dos Programas Agricultura, Mar ou mesmo Ambiente e Ação

Climática cujo grau de execução foi de 81.9%, 52.3% e 76.5% respetivamente.

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Quadro 1 (n.º 128 da CGE2020) — Despesa consolidada da administração central por programa

orçamental

(milhões de euros)

No presente parecer é dado destaque aos Programas «Agricultura»; «Mar» e «Ambiente e Ação Climática»

cujo âmbito é competência da Comissão de Agricultura e Pescas.

Programa Orçamental Agricultura (P 20)

O Programa Agricultura (P20) corresponde ao orçamento da área da Agricultura e Desenvolvimento Rural e,

parcialmente, da área do Mar (sendo complementado pelo Programa Orçamental 21 – Mar).

O valor orçamental da despesa total consolidada constante dos orçamentos de atividades e projetos foi de

1206,4 milhões de euros, a que correspondeu uma execução de 986,8 milhões de euros.

Em termos financeiros, o valor agregado dos orçamentos de atividades e projetos do PO20 – Agricultura

apresentou na despesa efetiva consolidada um orçamento corrigido de 1192,9 milhões de euros e uma execução

de 976,8 milhões de euros (menos 134,7 milhões de euros do que em 2019), sendo a taxa de execução face ao

orçamento corrigido na despesa efetiva consolidada de 81,9%.

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Quadro 2 (n.º 189 da CGE2020) — PO17 — Agricultura: Despesa por classificação económica

Considerando que o PDR2020 é o instrumento de aplicação da Política Agrícola Comum (PAC), financiado

pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e pelo contributo de verbas nacionais, que

visa promover condições para o crescimento sustentável do setor agroflorestal em todo o território nacional, vale

a pena conhecer o seu desempenho financeiro em 2020.

Em termos globais, no âmbito do PDR2020 (e não considerando as medidas de superfície), foram decididas

mais de 8 mil candidaturas durante o ano de 2020, das quais 6063 candidaturas foram aprovadas, com um apoio

de 319 milhões de euros, alavancando um investimento total de mais de mil milhões de euros. Os relatórios

analisados não indicam, contudo, o grau de execução em termos de candidaturas e pagamentos realizados.

Por outro lado, os documentos analisados destacam que em 2020 se verificou o arranque da construção de

diversas infraestruturas no âmbito do desenvolvimento do Projeto da segunda fase do EFMA, integrado no Plano

Nacional de Regadios, e a conclusão de ações complementares relacionadas com as infraestruturas da primeira

fase do EFMA (Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva).

Em 2020, a execução dos projetos relativos ao MAR2020 incluídos nos dois Programas Orçamentais (PO20

e PO21) foi de 51,4 milhões de euros de despesa pública.

Programa Orçamental Mar (PO21)

O Programa Mar integra os orçamentos dos organismos tutelados em exclusivo pelo Ministro do Mar.

A área governativa do Mar está também evidenciada em alguns orçamentos dos organismos que compõem

o PO20 – Agricultura, cuja tutela está partilhada com o membro do Governo responsável pela área da

Agricultura, em particular o Gabinete de Planeamento e Políticas (GPP), o Instituto de Financiamento da

Agricultura e Pescas (IFAP, IP) e as Direções Regionais de Agricultura e Pescas (DRAP).

Em termos financeiros, o valor agregado dos orçamentos de atividades e de projetos do Programa,

apresentou na despesa efetiva consolidada um orçamento corrigido de 124,3 milhões de euros.

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A execução da despesa efetiva foi de 65,1 milhões de euros, com uma taxa de execução de 52,3% face ao

orçamento corrigido. No orçamento corrigido as despesas correntes representaram 76,1% da despesa efetiva

consolidada e as despesas de capital representam 23,9%. Em termos de execução, as despesas correntes

tiveram um peso de 87,3% e as despesas de capital 12,7%, com detalhe para as despesas com o pessoal, que

representaram 47,3%, as aquisições de bens e serviços 19,2%, as transferências correntes 20,4% e o

investimento 12%.

Há ainda que referir que, no âmbito deste Programa, estão também inscritos no PO20 – Agricultura, sob a

responsabilidade do IFAP, os projetos que asseguram a despesa aos beneficiários do programa, os quais

registaram uma execução, em 2020, de 49,7 milhões de euros. Considerando a totalidade dos projetos do

MAR2020, incluídos nos dois Programas Orçamentais (PO20 e PO21), a execução foi de 51,4 milhões de euros

de despesa pública.

Quadro 3 (nº 191 CGE2020) — PO21 — Mar: Despesa por classificação económica

Programa Operacional Ambiente e Ação Climática (PO17)

É referido no Relatório de análise global da Conta Geral do Estado 2020 que a missão do Ministério do

Ambiente e da Ação Climática, em 2020, consistiu em «formular, conduzir, executar e avaliar as políticas do

ambiente, ordenamento do território, cidades, transportes urbanos, suburbanos e rodoviários e passageiros,

mobilidade, alterações climáticas, clima, conservação da natureza, energia e geologia, numa perspetiva de

desenvolvimento sustentável e de coesão social e territorial». Não há referencia particular ao setor florestal e as

questões dos povoamentos florestais em Portugal, que são competência da Comissão de Agricultura e Pescas

e tuteladas no Governo pelo Ministério do Ambiente e Ação Climática.

O valor agregado de despesa total consolidada dos orçamentos de atividades e projetos, após expurgados

os valores cativos e dos fluxos intraprograma, apresenta uma dotação ajustada de 3028,3 milhões de euros e

uma execução de 1820,2 milhões de euros. Assim, a despesa total consolidada apresenta uma taxa de execução

face à dotação corrigida de 60,1%, enquanto a execução da despesa efetiva foi de 76,5%.

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Quadro 4 (n.º 182 CGE2020) — PO17 — Ambiente e Ação Climática: Despesa por classificação

económica

Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer

Nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia a República a opinião do relator é facultativa,

eximindo-se o autor do presente parecer de manifestar a sua opinião política sobre a Conta Geral do Estado de

2020.

Parte IV – Conclusões

Em face do exposto, a Comissão de Agricultura e Pescas conclui o seguinte:

1. A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu nos termos legais e regimentais aplicáveis, à Comissão

de Agricultura e Pescas, a Conta Geral do Estado 2020, para emissão de parecer sobre as matérias da sua

competência;

2. O valor do défice orçamental das Administrações Públicas atingiu -5,7% do PIB no ano de 2020;

3. As taxas de execução da despesa no Programa Orçamental – Agricultura (PO 20) e no Programa

Orçamental – Mar (PO 21) foram respetivamente de 81,9% e 52,3%. A execução do programa Orçamental

Ambiente e Ação Climática (PO 17) foi de 76.5%.

4. A Comissão de Agricultura e Pescas dá por concluído o escrutínio da presente iniciativa, devendo o

presente parecer, nos termos da Lei n.º 43/2006, de 25 de agosto, alterada pela Lei n.º 21/2012, de 17 de maio,

ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças, para os devidos efeitos.

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Palácio de São Bento, 14 de junho de 2022.

O Deputado autor do parecer, Hugo Maravilha — O Presidente da Comissão, Pedro do Carmo.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CH, na reunião da

Comissão do dia 14 de junho de 2022.

———

COMISSÃO DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIA

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Nota introdutória

Análise setorial

1. Despesa efetiva consolidada da Administração Central

2. Despesa consolidada por classificação económica

| Execução PO13

| Execução PO14

3. Despesa consolidada por classificação orgânica

4. Parecer do Tribunal de Contas

5. Parecer do Conselho Económico e Social

6. Parecer da UTAO

Parte II – Opinião da deputada autora do Parecer

Parte III – Conclusões

Parte I – Considerandos

Nota introdutória

Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do Estado

(CGE) deve ser apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo a

mesma sido recebida na Assembleia da República em 30 de junho de 2021.

A Comissão de Orçamento e Finanças (COF) remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à

Comissão de Educação e Ciência (CEC) a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2020 (CGE

2020), a fim de esta elaborar o competente parecer.

Tendo a CGE 2020 sido distribuída à CEC, foi nomeada relatora a Deputada Carla Castro, do Grupo

Parlamentar do Iniciativa Liberal, em reunião realizada a 7 de junho de 2022.

A fim de ser elaborado o respetivo parecer nas áreas de competência material da CEC, a CGE 2020 encontra-

se acompanhada do parecer do Tribunal de Contas «Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2020» –,

aprovado em 10 de dezembro de 2021 (incluindo o «Anexo – Exercício do Contraditório»), do parecer do

Conselho Económico e Social – «Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2020» –, aprovado em 11 de janeiro

de 2022, e do parecer da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República – «Relatório UTAO

n.º 5/2022 – Apreciação da Conta Geral do Estado de 2020», datado de 28 de março de 2022.

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Para a elaboração deste parecer, foi analisado o documento «Conta Geral do Estado 2020» e foram tidos

em consideração os respetivos anexos, assim como os pareceres emitidos.

O presente parecer sobre a CGE 2020 centra-se exclusivamente sobre os indicadores de execução

orçamental que compreendem os setores da Educação, da Ciência e do Ensino Superior.

O Orçamento do Estado para 2020 (OE2020) está plasmado na Lei n.º 2/2020, de 31 de março [V. Declaração

de Retificação n.º 23/2020 – DR n.º 105, de 2020-05-29], e o Orçamento Suplementar para 2020 (OS2020) na

Lei n.º 27-A/2020, de 24 de julho de 2020.

Análise setorial

1. No Quadro I observa-se a despesa efetiva consolidada da administração central, por Programa

Orçamental (PO), permitindo uma análise nacional da sua execução, tendo uma organização aproximada à

estrutura do Governo.

Quadro I

(Quadro 128 – CGE2020 | Volume 1, tomo 1 – Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social)

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De acordo com a CGE 2020, no âmbito da administração central, a execução da despesa representou 89,7%

face ao orçamento disponível final, correspondendo à dotação inicial acrescida de todas as alterações

orçamentais ocorridas ao longo do ano, abatido de cativos, contra 93% em 2019 (CGE 2019).

De um total de 18 PO, sete apresentaram uma execução superior a 85% do orçamento disponível final, sendo

que o Programa do Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar (PO14) se destaca com um grau de

execução mais expressivo (91,6%), enquanto o Programa da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (PO13) se

fica por um grau de execução de 73,7%.

O Quadro II mostra os limites de despesa financiada por receitas de impostos, fixados pelo Quadro Plurianual

de Programação Orçamental para 2020-2023.

Quadro II

(Quadro 129 – CGE2020 – Volume 1, tomo 1 – Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social)

Em relação à despesa financiada por Receita de Impostos, e no que respeita ao comportamento de cada

agrupamento de Programas, verifica-se que o agrupamento de Programas «Social» foi o que evidenciou maior

grau de execução, ficando esse facto a dever-se, entre outros, à execução do PO14. Neste caso, a execução

beneficiou de reforços por via da dotação provisional (418,1 M€), essencialmente destinados a despesas com

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pessoal, transferências para a administração local no âmbito da descentralização de competências e aquisição

de manuais escolares

Quanto ao PO13, a despesa beneficiou de reforço com origem na dotação provisional (15,4 M€), destinados

a compensar as instituições de ensino superior (IES) públicas pela aplicação do artigo 233.º da Lei do OE2020,

que determinou a redução do montante das propinas a fixar pelas IES públicas, com a consequente diminuição

da receita destas entidades.

2. De seguida analisa-se de forma mais pormenorizada a execução, por classificação económica, dos PO13

e PO14:

I – Execução do PO13

Quadro III

(Quadro 162 – CGE2020 – Volume 1, tomo 1 – Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social)

No exercício de 2020 a despesa total consolidada do PO13 – cujo orçamento corrigido consolidado foi de

3389,2 M€ – atingiu 2497,6 M€, enquanto a despesa efetiva consolidada, excluindo os ativos e passivos

financeiros, atingiu 2496,8 M€. Ambas equivalem a uma taxa de execução de 73,7%, para a qual contribuíram

de forma significativa os saldos de gerência integrados nas IES (473,1 M€) e executados em 167,3 M€, em

cumprimento da regra do equilíbrio orçamental.

Por grandes agrupamentos económicos, evidenciam-se com maior expressão as despesas correntes,

correspondente a 86,8% da despesa consolidada. Nesta rúbrica, o peso da despesa executada distribui-se,

essencialmente, da seguinte forma: 1) Despesas com Pessoal, que representam cerca de 70,7% (1532,5 M€);

e 2) Transferências Correntes, com 15,1% (327,4 M€), relacionados essencialmente com o pagamento de bolsas

de ação social a suportar pelo Fundo de Ação Social (FAS) em cerca de 126,9 M€, o pagamento de Bolsas de

Investigação por parte da Fundação para a Ciência e Tecnologia (FCT) em aproximadamente 82,2 M€, e a

aquisição de bens e serviços com 287,1 M€ (13,3%).

Quanto às Despesas de Capital (13,2% da despesa efetiva consolidada), a preponderância situa-se nas

transferências de capital (61,6%) e ainda nas aquisições de bens de capital (38,1% do total). As transferências

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de capital estão relacionadas com a atividade da FCT, com o aumento de financiamento da cooperação e

parcerias internacionais e o crescimento da despesa no âmbito do emprego científico e investigação, e também

com a aumento da participação portuguesa e comunitária junto de entidades fora das Administrações Públicas.

Quanto às aquisições de bens de capital, que alcançaram 330,9 M€, o destaque vai para a recuperação de

edifícios que tem vindo a ser conduzida pelas IES.

Feita uma análise da execução por medidas, e de acordo com o documento em análise, evidencia-se a

concentração da despesa nas medidas relativas à «Educação» (79% da despesa não consolidada), das quais

se destaca a medida Estabelecimentos de Ensino Superior (65%). Já a medida relativa aos «Serviços Gerais da

Administração Pública – Investigação científica de caráter geral» surge em segundo lugar na estrutura da

despesa em 2020, com 19,8%.

A execução relacionada com as medidas de contingência referentes à pandemia de COVID-19 teve um peso

de 0,6% na estrutura da despesa, ascendendo a 27 M€.

Foram ainda identificados mais 3,3 M€ na execução nos sistemas orçamentais centrais, reportados fora das

medidas COVID-19, perfazendo assim 30,3 M€, com um peso de 0,7%.

Quadro IV

(Quadro 164 – CGE2020 – Volume 1, tomo 1 – Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social)

A CGE 2020 destaca a intervenção do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (MCTES) no que

respeita às bolsas para 2020-2021, nomeadamente as alterações introduzidas ao Regulamento de Atribuição

de Bolsas de Estudo a Estudantes do Ensino Superior, com o potencial de resultar num aumento quer do número

de apoios a atribuir quer do valor relativo desses apoios, designadamente: 1) o aumento do limiar de elegibilidade

de 16 para 18 vezes o IAS (Indexante de Apoios Sociais), o que alargou a base social para atribuição do apoio;

e 2) a fixação de um valor de bolsa mínima que, pela primeira vez, foi além da mera cobertura do valor de

propina, correspondendo a 125% da propina efetivamente paga (até ao limite da propina máxima do 1.º ciclo no

ensino superior público).

Foi também efetuado o pagamento a todos os estudantes que já tivessem resultado sobre o seu requerimento

de atribuição de bolsa a 31 de dezembro de 2020, o que resultou num aumento de bolseiros e de bolsas pagas

àquela data face ao ano anterior.

Ainda em 2020 deu-se início a um projeto-piloto de atribuição automática de bolsa aos estudantes do 1.º ano

que ingressaram pelo CNA – Concurso Nacional de Acesso (todas as fases), desde que com matrícula e

inscrição na respetiva IES, e que tenham sido beneficiários do escalão 1 de abono de família no ensino

secundário no ano letivo anterior. O valor de bolsa atribuído foi o correspondente ao da bolsa mínima. Este

mecanismo de atribuição automática implicou o desenvolvimento e implementação de um novo serviço de

interoperabilidade com a Segurança Social e abrangeu 2147 estudantes.

Relativamente ao programa de combate ao insucesso e ao abandono escolar em contexto universitário,

refere-se o Programa Exarp, verificando-se, nos últimos anos, uma redução gradual do abandono escolar

universitário. Têm também sido implementadas várias medidas para promover o aumento de alunos com

deficiência a frequentar o ensino superior, nomeadamente ao nível de melhoria das respetivas condições de

acolhimento e devido apetrechamento físico e tecnológico.

O acesso ao ensino superior foi promovido pelo reforço da ação social que, em 2020/2021 assentou em

várias medidas estruturantes: 1) fixação da «bolsa mínima» em 871€, sendo pela primeira vez superior ao valor

da propina máxima (697€); 2) aumento do limiar de elegibilidade para um valor de rendimento percapita menor

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do que 8961€, permitindo aumentar o número total de bolseiros para cerca de 85 mil; 3) aumento do

complemento de alojamento para bolseiros para um valor base de 219,40€ (com o valor máximo de 285,23€ em

Lisboa e 263,29 € no Porto); e 4) a continuidade e aumento de novas bolsas disponíveis no Programa +Superior.

No campo das políticas de incentivo à frequência de IES no interior do território, foi publicado a 4 de agosto

de 2020 o regulamento do Programa +Superior para o ano letivo de 2020-2021, cuja fase de candidatura

coincidiu com o calendário de candidatura ao CNA, tendo como consequência o aumento do número de

candidatos a novas bolsas – de 6661 em 2019 para 7411 em 2020. Paralelamente, o Programa +Superior

disponibilizou 2230 novas bolsas, aumentando 17,7% face ao número de novas bolsas disponíveis em 2019-

2020.

Finalmente, e quanto à FCT, foi dada continuidade ao Programa de Estímulo ao Emprego Científico,

resultando numa alteração profunda na estrutura da execução da fundação que atingiu um investimento de cerca

de 126 M€ (24% do investimento total).

O apoio plurianual a Unidades de I&D, Laboratórios Associados, Laboratórios Colaborativos e Infraestruturas

e Equipamentos de C&T, através do financiamento de 2580 contratos de investigadores, representou um

investimento de 113 M€ (22% do total). Já o apoio formação avançada em 309 Unidades de Investigação,

traduziu-se em 2155 novas bolsas de doutoramento concedidas em 2020 e apoiadas diretamente pela FCT, que

representaram um investimento anual de cerca de 91 M€ e 17% do investimento total da instituição.

Consideraram-se ainda na CGE 2020 o financiamento de 6288 bolsas em projetos de I&D – 108 M€,

representando 21% do total –, e o financiamento de 2570 projetos de investigação em todos os domínios

científicos, sendo 52 M€ (10% do total) para reforço da cooperação internacional e 30 M€ (6% do total) para

apoio à computação avançada, cultura científica e apoio à comunidade.

II – Execução do PO14

O PO14 – Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar agrega a despesa pública relativa às áreas

da educação, formação, juventude e desporto (sendo as duas últimas da competência da Comissão de Cultura,

Comunicação, Juventude e Desporto).

Quadro V

(Quadro 167 – CGE2020 – Volume 1, tomo 1 – Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social)

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92

A despesa total consolidada – financiada, no essencial, por Receitas de Impostos – atingiu 6673,4 M€, dos

quais 6563,9 M€ foram afetos a despesa corrente e 109,5 M€ a despesa de capital, representando,

respetivamente, 98,4% e 1,6% do total da despesa.

O orçamento corrigido total consolidado do PO14 atingiu 7365,2 M€, o que, quando comparado com o

orçamento inicial líquido de cativos (6369,7 M€), revela um aumento de dotação de 995,5 M€, em resultado dos

reforços orçamentais acolhidos por contrapartida na dotação provisional (418,1 M€) e pelo recurso à

descativação de verbas (141,2 M€, dos quais 121,7 M€ referentes à reserva orçamental). A isto acresceram

créditos especiais e outros reforços num total de 196,2 M€, tendo a aplicação de saldos transitados ascendido

a 95,2 M€.

Destaca-se ainda o reforço de 240 M€ no OS2020, proveniente de fundos europeus, no quadro da medida

«Universalização da Escola Digital» prevista no Programa de Estabilização Económica e Social.

As Despesas com o Pessoal, incluindo os encargos com o pessoal docente e não docente dos

estabelecimentos de ensino básico e secundário públicos, representam quase 76,9% da despesa total

consolidada (5129,1 M€), enquanto as Transferências Correntes (873,8 M€) representam 13,1% do total da

despesa. Estão aqui integradas as transferências para os municípios no quadro da transferência de

competências para as autarquias locais em matéria de educação, para o setor social e solidário relativas aos

apoios à componente educativa (Rede solidária), para as escolas profissionais privadas que ministram cursos

profissionais ao abrigo de contratos-programa e para estabelecimentos do ensino particular e cooperativo com

contratos de associação estabelecidos com o Ministério da Educação (ME).

As outras despesas correntes e de capital, no valor de 332,9 M€, representaram 5% do total da despesa,

agregando, essencialmente, despesas de funcionamento dos estabelecimentos de ensino (321,8 M€).

Já a despesa registada em aquisição de bens e serviços, de 224,1 M€ diz fundamentalmente respeito à

medida de gratuitidade dos manuais escolares e licenças digitais, mas integra também despesas de prestação

de serviços referentes a refeitórios e confeção de refeições, quer para estabelecimentos de ensino quer para

alunos das residências escolares. Aqui se incluem ainda despesas relativas à Internet nas escolas e ao normal

funcionamento dos serviços do ME.

A execução registada em aquisição de bens de capital ascendeu, em 2020, a 41,5 M€, aplicados

fundamentalmente em obras da responsabilidade da Parque Escolar e da Direção-Geral dos Estabelecimentos

Escolares.

Os 50 M€ de Passivos Financeiros correspondem à amortização de empréstimos por parte da Parque

Escolar, determinando que a Despesa Efetiva Consolidada do PO14 se tivesse situado em 6623,4 M€.

Quadro VI

(Quadro 168 – CGE2020 – Volume 1, tomo 1 – Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social)

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93

Como já referimos, o financiamento foi assegurado essencialmente por Receitas de Impostos, que, situando-

se em 6399,6 M€, representaram 90,6% da Despesa Total não Consolidada. As Receitas Próprias e as

Transferências no âmbito das administrações públicas (545,2 M€) representaram 7,7%, sendo o remanescente,

1,7%, financiado por fundos europeus (119,6 M€).

Quanto à análise da execução por medidas do PO14, efetuada em termos de despesa não consolidada,

mostra-nos que a execução se concentrou na medida correspondente a estabelecimentos de ensino não

superior (6550,8 M€), representando 92,7% da despesa total não consolidada. Segue-se a medida Serviços

Auxiliares de Ensino, com uma despesa de 237,4 M€.

A despesa no âmbito da Contingência COVID-19, situou-se em 19,1 M€, a maior parte dos quais decorrente

da aquisição de equipamento de proteção individual, imprescindível ao desenvolvimento das atividades letivas

em regime presencial.

Não se pode analisar a CGE 2020 sem ter em linha de conta as contingências decorrentes da doença COVID-

19, pelo que se realça no documento que, tal como em todas as outras áreas governativas, as medidas tiveram

de ir sendo reajustadas.

No entanto, o documento destaca a consolidação de várias ações bem como o lançamento e

desenvolvimento de outras. Salientam-se, entre outras, a consolidação da rede e a formação contínua dos

educadores para apoio à implementação das Orientações Curriculares para a Educação Pré-Escolar (OCEPE),

a gratuitidade dos manuais para todos os alunos da escolaridade obrigatória na rede pública do ME, o

desenvolvimento e disponibilização de ferramentas em formato digital capazes de assegurar a comunicação,

nomeadamente, conteúdos digitais e plataformas de formação e de emissão permanente, por forma a garantir

a ligação de todos os alunos à escola.

Foram também desenvolvidas ações para apoio à implementação do Ensino à Distância (E@D), o projeto

#EstudoEmCasa e o bloco pedagógico de apoio às «Orientação para Trabalho Autónomo». Desenhou-se e

iniciou-se o processo de universalização da escola digital, que envolveu ainda a disponibilização de

computadores, com tipologia diferenciada por ciclo de ensino e acesso à Internet por banda larga móvel,

prioritariamente direcionados para alunos abrangidos pela Ação Social Escolar, bem como o acesso e a

utilização de recursos didáticos e educativos digitais.

O regresso às aulas presenciais, no pós-pandemia, implicou medidas excecionais para garantir confiança e

segurança a toda a comunidade educativa, contando o ME com as Forças Armadas na desinfeção de

estabelecimentos de ensino e no planeamento, organização e distribuição de equipamento de proteção

individual nas escolas.

Foi reforçado o apoio prestado a alunos beneficiários da Ação Social Escolar, em particular os que

frequentaram estabelecimentos integrados no Programa dos Territórios Educativos de Intervenção Prioritária

(TEIP), de modo a mitigar situações de vulnerabilidade decorrente da COVID-19.

O ME assegurou também refeições diárias nos períodos de pausa ou suspensão das atividades letivas, quer

para alunos carenciados quer para filhos dos trabalhadores dos serviços essenciais no quadro da pandemia de

COVID-19.

Refere o documento em análise que, em 2020, se intensificaram medidas de promoção de uma educação

inclusiva e de qualidade, e que, tendo em conta o impacto da suspensão das atividades letivas e formativas

presenciais no ano letivo 2019/2020, no início do ano letivo 2020/2021 foram lançadas diversas medidas de

recuperação e consolidação das aprendizagens, seja pelo reforço do crédito horário para apoio educativo e

coadjuvação de aulas, seja pela intensificação do apoio tutorial específico e o seu alargamento ao ensino

secundário.

Já no que toca a medidas de apoio ao acompanhamento dos alunos no regresso às aulas presenciais, foram

aprovadas cerca de 650 candidaturas de Planos de Desenvolvimento Pessoal, Social e Comunitário, o que

implicou a contratação de 900 técnicos especialistas para o ano letivo de 2020/2021.

A expansão do ensino e da aprendizagem do português no estrangeiro, no básico e no secundário, o

desenvolvimento e a valorização do ensino profissional e as ações no âmbito do Programa Qualifica, são

também destacados na CGE 2020.

Prosseguiram as ações de requalificação e modernização de escolas dos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e

secundário, no âmbito dos Programas Operacionais Regionais do Acordo de Parceria PT2020, e a

racionalização nas transferências para o ensino particular e cooperativo, no âmbito dos Contratos de

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II SÉRIE-B — NÚMERO 22

94

Associação.

No quadro do Programa de Estabilização Económica e Social, foi assinado um protocolo entre o Governo e

a Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) para a remoção do amianto em cerca de 600

escolas.

3. No que respeita à despesa consolidada por classificação orgânica, patente no Quadro VI, regista-se que

a Educação teve um orçamento inicial de 6443,3 M€ (dos quais 5362,2 M€ Estabelecimentos de Educação e

Ensinos Básico e Secundário) e um orçamento final de 7248,8 M€ (dos quais 5983,7 M€ EEEBS), sendo a

execução orçamental de 6622,6 M€ (dos quais 5743,3 M€ EEEBS).

Por outro lado, Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, com um orçamento inicial de 2388,8 milhões de euros,

teve um orçamento final de 2905,6 milhões de euros e uma execução orçamental de 2263 milhões de euros.

Ou seja, a execução orçamental na Educação ultrapassou em 145,5 milhões de euros o orçamento inicial e

ficou 344,8 milhões de euros abaixo do orçamento final. Já na Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, a execução

orçamental foi inferior em 125,8 milhões de euros relativamente ao inicial, e ficou 642,6 milhões de euros abaixo

do orçamento final.

Quadro VII

(Quadro A36 – CGE2020 – Volume 1, tomo 1 – Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social)

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4. No «Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2020», o Tribunal de Contas (TdC) elenca 51

recomendações ao Governo, a maioria das quais reiteradas relativamente a anteriores pareceres.

Importa salientar que nenhuma das recomendações feitas pelos juízes do TdC se dirige, em concreto, aos

ministérios da Educação e da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior.

5. Por seu turno, o «Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2020», do Conselho Económico e Social

(CES), destaca o impacto avassalador da COVID-19 ao nível sanitário, social, económico e ambiental, e saúda

o esforço e o sacrifício dos portugueses e das portuguesas.

Apesar de na sua síntese conclusiva não fazer qualquer referência às áreas do âmbito concreto deste

Parecer, o CES ressalva, na sua análise, a necessidade de continuar a colmatar carências de recursos humanos,

que se têm vindo a agravar ao longo dos anos e que a pandemia apenas veio tornar mais evidentes,

nomeadamente, e entre outros, na área da Educação. O CES aponta ainda, como justificação, a falta de

investimento e subfinanciamento crónico de muitos serviços, o não rejuvenescimento de pessoas e

competências por falta de contratação de novos e novas profissionais ou as saídas motivadas pela

desvalorização de carreiras e salários.

6. Finalmente, segundo o «Relatório UTAO n.º 5/2022 – Apreciação da Conta Geral do Estado de 2020», a

Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) da Assembleia da República, o reforço das despesas com

pessoal consumiu 76,5% da dotação provisional e 41,3% das dotações inscritas no programa orçamental das

Finanças, sendo a sua quase totalidade destinada ao PO14.

A dotação provisional, no valor inicial de 630 M€, teve uma utilização de 506 M€, destinada maioritariamente

(66%) a colmatar despesas com o pessoal do Ministério da Educação.

O OE2020 fixou a dotação provisional em 330 M€, tendo sido reforçada na Segunda Alteração ao Orçamento

do Estado de 2020 (2.ª AOE2020) para 630 M€, quase duplicando (+90,8%) face a 2019, com um peso de 23,4%

nos instrumentos convencionais de controlo da despesa do Ministério das Finanças.

Numa abordagem por programa, constata-se que o PO14 absorveu a maior parte desta dotação (82,6%),

bem como, em menor escala, o PO13 (3,0%).

No destaque que faz das principais operações de reforço dos orçamentos sectoriais com recurso à dotação

provisional, a UTAO destaca, entre outros, i) as despesas com pessoal do PO14 (334,0 M€), destinando-se a

colmatar as necessidades orçamentais decorrentes de medidas de política salarial, designadamente o

descongelamento da progressão de carreiras e reposicionamentos, ii) o reforço de transferências correntes do

PO14 (69,1 M€), destinadas à administração local, no âmbito da descentralização de competências na

educação, para financiamento das despesas com pessoal não docente das escolas, e iii) o reforço dos

orçamentos das IES (15,4 M€), a título de compensação pela perda de receitas que decorreu da redução de

propinas determinada pelo artigo 233.º da 2.ª AOE2020.

De acordo com a análise da UTAO, em 2020 reafirma-se o padrão de suborçamentação reiterada que se

vem repetindo, pelo menos, desde 2015, sempre mitigado pelo recurso sistemático à dotação provisional. Este

facto leva a UTAO a reforçar que a dotação provisional se destina a despesas imprevistas, urgentes e inadiáveis,

e que a sua utilização sistemática para resolução de problemas crónicos de suborçamentação é contrária à sua

finalidade e não constitui uma boa prática orçamental. Aliado a isto, a UTAO frisa que também não é prudente,

uma vez que absorve recursos que poderão ser necessários para fazer face a necessidades verdadeiramente

inesperadas, obrigando em última instância à apresentação de alterações ao orçamento que poderiam não ser

necessários com uma previsão orçamental mais realista.

A este respeito, a UTAO salienta que o reforço das despesas com pessoal do ME «consumiu 66,0% da

dotação provisional em 2020, 70,6% em 2019, 71,5% em 2018, 66,4% em 2017, 52,3% em 2016 e 53,2% em

2015, o que evidencia uma suborçamentação persistente desta rubrica de despesa no programa orçamental do

ensino pré-escolar, básico e secundário, agravada desde 2018 pela pressão orçamental adicional das medidas

de descongelamento de carreiras. Em 2020 o reforço orçamental necessário para recursos humanos cresceu

30,3% em termos homólogos. Se considerarmos as transferências realizadas para a Administração Local, para

financiamento das despesas com pessoal não docente das escolas (69,1 M€), o montante consumido da dotação

provisional aumenta para 79,7%. Este problema foi identificado e tem vindo a ser sinalizado pela UTAO nos

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seus relatórios de apreciação da Conta Geral do Estado desde 2017. O Tribunal de Contas apresentou as

mesmas conclusões na auditoria realizada à implementação do Quadro Plurianual de Programação Orçamental

(Relatório n.º 11/2021), concluindo que a ultrapassagem sistemática dos limites de despesa pelos programas

orçamentais ‘Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar’ e ‘Saúde’ resulta de uma suborçamentação

crónica, e apelando a uma programação orçamental realista.»

Os PO13 e PO14 estão também entre os com maior utilização da reserva orçamental – 97,3% e 93,2%,

respetivamente.

Parte II – Opinião da Deputada autora do parecer

Sendo de elaboração facultativa a expressão e fundamentação da opinião, a Deputada autora do presente

parecer opta por não emitir, nesta sede, a sua opinião política sobre a Conta Geral do Estado de 2020, nos

termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.

Parte III – Conclusões

A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu à Comissão de Educação e Ciência, nos termos legais e

regimentais aplicáveis, a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2020 (CGE 2020), a fim de esta

elaborar o competente parecer.

Acompanharam os pareceres do Tribunal de Contas «Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2020» –,

aprovado em 10 de dezembro de 2021 (incluindo o «Anexo – Exercício do Contraditório»), do Conselho

Económico e Social – «Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2020» -, aprovado em 11 de janeiro de 2022,

e da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República – «Relatório UTAO n.º 5/2022 –

Apreciação da Conta Geral do Estado de 2020», datado de 28 de março de 2022.

Apreciados os documentos acima citados, a CEC é de parecer que o presente relatório sobre a Conta Geral

do Estado de 2020, que incide exclusivamente sobre os indicadores de execução orçamental que compreendem

os setores da Educação, Ciência e Ensino Superior, deve ser remetido à COF, nos termos do disposto na alínea

c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, reservando os grupos parlamentares as

suas posições para posterior debate em plenário da Assembleia da República.

Palácio de São Bento, 9 de junho de 2022.

A Deputada autora do parecer, Carla Castro — O Presidente da Comissão, Alexandre Quintanilha.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE, na reunião da

Comissão do dia 14 de junho de 2022.

——

COMISSÃO DE SAÚDE

Parecer

Índice

Parte I

Introdução

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Enquadramento e metodologia

A pandemia COVID-19

O OE2020

O relatório da CGE 2020 relativamente às áreas desta Comissão (PO 16 – Saúde)

Despesa por medidas

Atividade Assistencial

Recursos Humanos

Parecer do Tribunal de Contas Parecer do Conselho Económico e Social Relatório da UTAO

Parte II

Parecer do Deputado relator

Parte III

Conclusões

Parte I

Introdução

O Orçamento do Estado (OE) para o ano de 2020 foi aprovado pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março. Recorde-

se que o XXII Governo Constitucional havia tomado posse, na sequência de eleições, a 26 de outubro de 2019,

facto que levou a que a aprovação do OE2020 tivesse sido atrasada nos seus prazos legais.

Menos de quatro meses depois da entrada em vigor do OE2020, foi publicado o orçamento suplementar,

aprovado pela Lei n.º 27-A/2020, de 27 de julho.

É sobre esse OE2020 e aquele exercício que se debruça esta Conta Geral do Estado – como principal

documento de prestação de contas. A CGE compreende o conjunto das contas relativas às entidades que

integraram o perímetro do Orçamento do Estado, um relatório, as demonstrações orçamentais e financeiras e

as notas às demonstrações orçamentais e financeiras. Com efeito, a execução do OE é fiscalizada pelo Tribunal

de Contas e a Assembleia da República precedendo parecer daquele tribunal aprecia e aprova a Conta Geral

do Estado, incluindo a da segurança social.

Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do Estado

(CGE) deve ser apresentada pelo governo até ao dia 15 de maio do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo

o Tribunal de Contas de emitir parecer até 31 de dezembro (prazo que será encurtado a partir de 2023 para 30

de setembro).

Tendo a CGE2020 sido distribuída à 9.ª Comissão Parlamentar, foi nomeado relator o subscritor deste

relatório, em reunião da Comissão de Saúde realizada a 7 de junho de 2021, com a menção de o mesmo dever

ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças no dia 17 de junho de 2021.

Nos termos do n.º 3 do artigo205 do Regimento da Assembleia da República, compete à Comissão

Parlamentar de Saúde aprovar o respetivo parecer sobre a CGE2020, relativamente aos indicadores da

execução orçamental no setor da saúde.

Enquadramento e metodologia

Constata-se que a CGE2020 se encontra acompanhada do parecer do Tribunal de Contas (TdC) – «Parecer

sobre a Conta Geral do Estado de 2020» -, aprovado em 10 de dezembro de 2021, do parecer do Conselho

Económico e Social (CES) – «Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2020», aprovado em 11 de janeiro de

2021, da audição em sede de COF do CES (em 7 de junho de 2022), e ainda do parecer da Unidade Técnica

de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO), datado de 28 de março de 2022, a fim de ser

elaborado o respetivo parecer nas áreas de competência material da Comissão de Saúde.

Para a elaboração deste parecer, foi analisado o documento «Conta Geral do Estado 2020», foram tidos em

consideração os respetivos anexos, assim como os pareceres emitidos e já antes referidos.

O presente parecer – de caracter descritivo – centra-se exclusivamente sobre os indicadores de execução

orçamental que compreendem as áreas que esta comissão parlamentar acompanha.

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A pandemia COVID-19

Quer na CGE2020, quer nos documentos anexos, são inúmeras as referências ao impacto que a COVID-19

teve no exercício orçamental de 2020. E essas referências relacionam-se quer com o impacto que a pandemia

teve sobre a atuação do SNS (quer na redução de atividade assistencial normal, quer no redirecionar de muitos

recursos e meios para a prevenção e combate à pandemia) quer ainda sobre todos os setores da economia

portuguesa e do orçamento do Estado.

O OE2020

O relatório da Conta Geral do Estado (CGE), da responsabilidade técnica da Direção Geral do Orçamento

(DGO), começa por assinalar que o Produto Interno Bruto (PIB) mundial «registou uma redução de 3,3%, em

termos reais, após uma década de expansão caraterizada por um crescimento médio de 3,7%, e o comércio

mundial de bens e serviços contraiu-se mais do que a atividade económica, diminuindo cerca de 9%, refletindo

as medidas de confinamento e contenção tomadas por vários países para controlar a pandemia que levaram à

suspensão temporária da atividade de muitas empresas e a perturbações nas cadeias de produção, tal como a

quebras do lado da procura, refletindo-se no adiamento de decisões de consumo e de investimento». Assinala

ainda, o mesmo documento que «a economia portuguesa evidenciou a maior

recessão desde que há́ registos, com uma diminuição do PIB de 7,6%, em termos reais.

A contração do PIB foi mais acentuada do que a verificada na média dos países da área do euro (-6,6%),

traduzindo-se numa interrupção na trajetória de convergência que a economia nacional prosseguia há́ quatro

anos consecutivos (com um crescimento medio anual de 2,7%, que compara com 1,9% na área do euro). Este

resultado foi mitigado pelas medidas tomadas pelo Governo de apoio à economia e ao emprego, às empresas

e às famílias».

O relatório da CGE 2020 relativamente às áreas desta Comissão (PO 16 – Saúde)

O relatório assinala que para 2020, o Orçamento do Estado previu a continuidade e o aprofundamento das

políticas seguidas em anos transatos, de modo a prosseguir o reforço da capacidade de resposta do SNS,

incluindo o acréscimo, numa lógica plurianual, de cerca de 8400 profissionais de saúde, o reforço do

investimento em instalações e equipamentos e melhorias no acompanhamento e avaliação da gestão das

unidades do SNS, com foco em medidas dirigidas às pessoas, a desenvolver em torno de três vértices:

• Qualificação do acesso;

• Motivação dos profissionais de saúde;

• Investimento na rede do SNS.

Assinala ainda que, em 2020, a situação de emergência de saúde pública de âmbito Internacional, declarada

pela Organização Mundial de Saúde (OMS), para a infeção por SARS-CoV-2 (COVID-19), a 30 de janeiro de

2020, e com a posterior declaração de pandemia, a 11 de março de 2020, justificou um leque de medidas

excecionais, em particular no SNS, que sofreu uma enorme pressão, resultante, por um lado, da situação

epidemiológica e da necessidade de garantir resposta à procura crescente dos demais cuidados de saúde, e,

por outro, da necessidade de garantir serviços de qualidade a uma sociedade mais informada e exigente, com

custos de produção crescentes e com o impacto da permanente inovação tecnológica. Assim, em 2020, o SNS

viu-se obrigado a redirecionar e focar os seus recursos na construção de respostas aos desafios

epidemiológicos, o que determinou e influenciou fortemente toda a atividade assistencial, nomeadamente a

atividade assistencial programada.

Com a aprovação do Programa de Estabilização Económica e Social (PEES), em junho de 2020, o Governo

estabeleceu um conjunto de medidas destinadas ao reforço do SNS, com prazo de implementação até ao final

desse ano, nomeadamente a «Recuperação da atividade assistencial», englobando primeiras consultas e

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atividade cirúrgica, para as quais foi disponibilizado um total de 33,7 milhões de euros, o «Reforço da resposta

de medicina intensiva» e o «Reforço da resposta da rede laboratorial», para as quais foi disponibilizado um total

de 34,4 milhões de euros. De acordo com o relatório, o Governo assegurou os recursos financeiros necessários

para reverter o cenário criado pela emergência sanitária, reforçando o orçamento da saúde.

Em todo o caso, e em paralelo, foi possível, de acordo com o relatório, dar continuidade a medidas que o

Governo havia definido para 2020, como, por exemplo, a expansão da rede de Cuidados de Saúde Primários

(CSP), o crescimento da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI) ou o alargamento do

Programa Nacional de Vacinação, no domínio da Saúde Pública.

O relatório infere ainda que, ao nível da gestão, se deu continuidade às políticas de promoção da eficiência

e do desempenho das unidades de saúde do SNS, destacando-se, a este respeito, a introdução de mecanismos

de monitorização e controlo, o reforço dos mecanismos de transparência e auditoria, a promoção de uma gestão

partilhada de recursos no contexto do SNS (GPRSNS), com o objetivo de maximizar a utilização da capacidade

instalada, fomentar a competitividade e rentabilizar os equipamentos e os recursos humanos existentes nos

serviços públicos, otimização das compras centralizadas de medicamentos e dispositivos médicos e a

continuidade da promoção de poupanças na área do medicamento, pela prescrição e dispensa de

medicamentos genéricos e biossimilares.

O documento aborda ainda que, em termos de investimento, terá sido dada continuidade à modernização de

equipamentos e infraestruturas e aos projetos de construção de novos centros hospitalares e unidades de saúde

familiar.

O relatório considera que o Governo prosseguiu ainda a trajetória de redução sustentada da dívida do SNS,

tendo adotado medidas de continuidade do reequilíbrio financeiro do SNS, em particular dos hospitais EPE,

como o incremento do seu financiamento mensal em cerca de 65,8 milhões de euros. Nesta linha, refere

igualmente a aplicação de 563 milhões de euros para o pagamento a fornecedores externos de dívida vencida

a mais de 90 dias. O documento refere que estas medidas permitiram que os pagamentos em atraso do SNS

registassem os valores mais baixos desde que existem dados consolidados sobre estes indicadores (2012),

fixando- se, de acordo com o relatório, em dezembro de 2020, nos 150,6 milhões de euros.

Em conclusão, o relatório considera que, durante 2020 os recursos do PO Saúde foram canalizados para a

prossecução de medidas previstas no OE2020, mas sobretudo para a resposta à imprevisível crise pandémica,

sendo que o impacto do ponto de vista dos resultados no acesso e qualidade dos serviços de saúde prestados

à população será objeto do relatório respetivo a publicar em 2021.

O relatório da CGE2020 assinala que o orçamento corrigido consolidado da despesa do Programa da Saúde

(PO16) em 2020 totalizou 12 615,4 milhões de euros, sendo a despesa corrente de 12 059,5 milhões de euros

(95,6%) e a despesa de capital de 555,9 milhões de euros (4,4%).

Em termos de execução, a despesa corrente, que representou 97,4% da estrutura do orçamento executado,

apresenta uma taxa de execução de 94,8% face ao orçamento corrigido. Neste âmbito, destacam-se as taxas

de execução das despesas com pessoal (99,6%), a aquisição de bens e serviços (92%) e de transferências

correntes (92,5%).

As despesas de capital, que representam 2,6% da estrutura do orçamento executado, apresentam uma taxa

de execução de 54% do orçamento corrigido, justificada pelo facto de estas despesas serem cofinanciadas por

fundos comunitários cuja cobrança integral nem sempre se concretiza. Neste âmbito, a execução em

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investimentos foi de 53,2% e, em transferências de capital, de 41,7%. No total, assinala o relatório, o orçamento

consolidado executado apresentou, no ano de 2020, uma taxa de 93% face ao orçamento corrigido.

Despesa por medidas

De acordo com o relatório na execução do orçamento do ano de 2020 verificou-se que a despesa total não

consolidada atingiu os 31 981,5 milhões de euros, conforme se pode verificar no quadro seguinte:

Discriminando, da seguinte forma, o relatório as medidas identificadas no Programa (dados não

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consolidados):

• Administração e Regulamentação (153,5 milhões de euros), medida que representa 0,5% da despesa

não consolidada da execução do Programa. Com base na informação da despesa consolidada, conclui-se que

as entidades com maior relevância no total da medida 020 são o INFARMED (21,6 milhões de euros), os

Serviços Partilhados do Ministério da Saúde (64,2 milhões de euros), a Direção-Geral da Saúde (13,2 milhões

de euros) e a Entidade Reguladora da Saúde (5,5 milhões de euros);

• Investigação (40,5 milhões de euros), medida que visa a promoção e desenvolvimento da atividade de

investigação científica orientada para as necessidades em saúde pública, representando 0,1%, praticamente

afeta ao orçamento do Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge, IP;

• Hospitais e Clínicas (25 597,9 milhões de euros), medida que representa 80% da execução orçamental,

onde se inclui a execução das entidades do Serviço Nacional de Saúde e as transferências da Administração

Central do Sistema de Saúde para os hospitais pertencentes ao setor empresarial do Estado;

• Serviços Individuais de Saúde (4900,5 milhões de euros), medida que representa 15,3% da execução

orçamental, e onde se destacam os pagamentos efetuados pelas Administrações Regionais relativamente aos

Meios Complementares de Diagnóstico e Terapêutica (MCDT) e Medicamentos (incluindo os produtos vendidos

em farmácias privadas);

• Parcerias Público-Privadas (318,5 milhões de euros), que representa os encargos com as Parcerias

Público-Privadas, onde se incluem os Hospitais de Cascais, Vila Franca de Xira e Loures;

• Contingência COVID-19 — Prevenção, Contenção, Mitigação e Tratamento, (875,6 milhões de euros),

que representa 2,7% da despesa não consolidada executada. Com base na informação da despesa consolidada,

conclui-se que as entidades com maior relevância no total da medida 095 são as EPE (205,5 milhões de euros),

as ARS (58,8 milhões de euros), a Direção-Geral da Saúde (123,2 milhões de euros), a Administração Central

do Sistema de Saúde (13,5 milhões de euros, sendo que este montante não contempla a despesa com a

aquisição de ventiladores, de 37,6 milhões de euros, registada na medida 022) o Instituto Nacional de Saúde

Dr. Ricardo Jorge (9 milhões de euros), os Serviços Partilhados do Ministério da Saúde (7 milhões de euros), os

Serviços de Utilização Comum dos Hospitais (3,5 milhões de euros) e o Instituto Nacional de Emergência Médica

(1,3 milhões de euros);

• Contingência COVID-19 – Garantir a normalidade (94,4 milhões de euros), que representa 0,3% da

despesa não consolidada executada. Com base na informação da despesa consolidada, conclui-se que as

entidades com maior relevância no total da medida 096 são o Centro Hospitalar de Vila Nova de Gaia/Espinho,

EPE (3,5 milhões de euros), o Instituto Português de Oncologia do Porto, EPE (2,7 milhões de euros), o Instituto

Português de Oncologia de Coimbra, EPE (2,6 milhões de euros), o Centro Hospitalar Universitário de São João,

EPE (2,5 milhões de euros), a ARS Norte (2,2 milhões de euros) e o Centro Hospitalar do Médio Tejo, EPE (1,1

milhões de euros).

O relatório, para além de sublinhar que são dados não consolidados, refere ainda que nem todos os encargos

associados com medidas no âmbito da pandemia de COVID-19 foram inscritos nas duas medidas antes

referidas.

Atividade assistencial

O relatório refere a alteração do perfil demográfico da população portuguesa, em resultado do aumento da

esperança média de vida, da permanente inovação tecnológica e da existência de cidadãos cada vez mais

exigentes e com maiores expectativas em relação ao seu estado de saúde são fatores que se refletem de forma

direta na procura de cuidados de saúde e na elevada diferenciação do Serviço Nacional de Saúde (SNS) como

um todo.

É referido ainda que nos últimos anos, se tem assistido ao reforço da rede prestadora de CSP, através do

aumento do número de Unidades de Saúde Familiar (USF) e de Unidades de Cuidados na Comunidade (UCC),

do alargamento das respostas existentes na rede de CSP e no trabalho desenvolvido para atribuição de médico

de família a um número cada vez maior de cidadãos. A evolução da rede de prestação de CSP do SNS, entre

2013 e 2020, demonstra o aumento significativo do número de USF, que passou de 394 unidades em 2013 para

581 em 2020 (+47%), bem como do número de UCC, que passou de 218 unidades em 2013 para 266 no final

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do ano passado (+22%).

Quanto à evolução do número de utentes com e sem médico de família atribuído, o relatório aponta que, em

2013, cerca de 87% da população inscrita no SNS tinha médico de família atribuído, tendo-se atingido, em 2020,

cerca de 92% da população com inscrição ativa no SNS com médico de família. Paralelamente, e conforme

refere o relatório, verificou-se que a percentagem de utentes inscritos sem médico de família tem vindo a diminuir

progressivamente ao longo dos anos, passando de 12,9% em 2013 para 8,1% em 2020.

Ainda na área da oferta de CSP, importa destacar que foram prosseguidas, nos últimos anos, diversas

medidas que visam cumprir o objetivo de ampliar a capacidade resolutiva deste nível de cuidados, com destaque

para a implementação, a partir de 2016, de novas respostas de saúde oral e de medicina dentária no SNS, do

início de projetos de rastreio de saúde visual, do alargamento dos rastreios de base populacional (nas áreas do

cancro da mama, do cancro do colo do útero, do cancro do cólon e reto e da retinopatia diabética), do reforço

da capacidade de deteção precoce de doenças (doença pulmonar obstrutiva crónica, por exemplo), da

disponibilização de meios complementares de diagnóstico e terapêutica nos centros de saúde, do alargamento

do telerrastreio dermatológico e das unidades móveis de saúde em atividade, do reforço das respostas na área

da saúde mental, da nutrição e da medicina física e de reabilitação, entre outras.

O relatório aponta para a melhoria da estrutura de prestação de CSP, que se tem vindo a verificar nos últimos

anos e que contribuiu decisivamente para a consolidação dos elevados patamares de desempenho assistencial

que se têm registado nas diversas linhas de atividade deste nível de cuidados (consultas médicas presenciais,

não presenciais e domiciliárias, assim como na atividade realizada por profissionais de enfermagem e por outros

técnicos de saúde) e na evolução positiva ao nível dos principais indicadores de atividade alcançados pelas

unidades funcionais, conforme se poderá constatar de seguida, através da análise do movimento assistencial

nos CSP, embora o ano de 2020 tenha ficado marcado pelo contexto da pandemia de COVID-19 e pelo seu

impacto na atividade assistencial.

O documento considera que nos CSP, verificou-se um crescimento no total das consultas médicas, por via

do enorme aumento das consultas médicas não presenciais, que registaram um crescimento acumulado de

100%, refletindo a elevada adesão dos profissionais e das equipas às soluções de telessaúde, adequando a

forma de prestação às medidas de segurança necessárias no âmbito da doença COVID-19. Consequentemente,

a atividade programada e realizada com contactos presenciais registou, em 2020, um decréscimo quando

comparada com o período homólogo (pré- pandemia).

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Relativamente à atividade hospitalar, o documento refere que a pandemia veio afetar fortemente o volume

de cuidados prestados face ao ano anterior, em face da procura de cuidados diferenciados por doentes graves,

pela necessidade de afetação de recursos à doença COVID-19 (e consequente reafetação a esta atividade em

detrimento de outras) e pela necessidade de separação de circuitos necessária para garantir a segurança da

prestação. Aponta-se que a redução do volume de atividade assistencial abrangeu as intervenções cirúrgicas,

as consultas externas e as urgências. Os serviços de internamento foram das áreas mais impactadas com a

necessidade de resposta aos doentes com COVID-19, tendo-se verificado igualmente uma redução do número

de doentes saídos (quadro seguinte).

Recursos humanos

O relatório aponta para uma variação homologa positiva de trabalhadores sob a tutela do Ministério da Saúde

(com exceção de médicos internos e de técnicos superiores de saúde, não existindo, contudo, informação

conclusiva sobre a evolução de trabalhadores independentes/prestadores de serviço, nem tão pouco parece

haver referência aos profissionais que, com o termo das parcerias público-privadas dos Hospitais de Braga e de

Vila Franca de Xira, passaram a ter vínculo de trabalho com o SNS.

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Parecer do Tribunal de Contas

O Tribunal de Contas emitiu o Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2020, incluindo a da Segurança

Social, e formulou um juízo com reservas e ênfases sobre legalidade, correção financeira e controlo interno que

fundamentam a formulação de 51 recomendações. No Parecer sobre a CGE, o TdC considera que ela continua

a apresentar uma limitação de âmbito por não incluir o balanço e a demonstração de resultados da administração

central (AC). Sublinha que a execução orçamental de 2020 foi fortemente marcada pela pandemia de COVID-

19, interrompendo-se uma trajetória de redução de défices orçamentais e agravando o endividamento do Estado.

A diminuição de 5,2% da receita efetiva (menos 4,3 mil ME do que em 2019, para 77,2 mil ME) e o aumento de

7,6% da despesa efetiva (mais 6,2 mil ME do que em 2019, para 88,6 mil ME) resultaram, essencialmente, das

medidas de política adotadas no combate à pandemia e mitigação dos seus efeitos e da significativa redução

da atividade económica. Estima que o impacto das medidas adotadas no saldo orçamental da AC e da

Segurança Social tenha ascendido a 4,3 mil ME.

Em termos globais, o parecer do TdC refere que o impacto das medidas de combate à COVID-19 tenha

atingido, pelo menos, 5,7% do Produto Interno Bruto (PIB): 0,7% com perda ou diferimento de receita efetiva,

1,4% com acréscimo de despesa efetiva e 3,5% com o acréscimo de garantias.

Refere que a receita diminuiu em todas as componentes, sendo de destacar a quebra da receita fiscal em

2,9 mil ME, e que a despesa aumentou em reflexo de, entre outras, medidas COVID-19 (2,8 mil ME);

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De acordo com o TdC, este reporte, permite conhecer que a despesa com «aumento da capacidade do SNS

e medidas de contenção, tratamento e mitigação da doença» COVID-19 (782 M€), resultou essencialmente da

despesa do Ministério da Saúde que totalizou 645 M€; em aquisição de bens e serviços (367 M€), despesas

com pessoal (178 M€), aquisição de ventiladores e outros equipamentos (88 M€) e transferências para UE,

referentes à estratégia europeia de vacinas (11 M€)

Parecer e audição do Conselho Económico e Social

No Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2020, aprovado em Plenário de 11 de janeiro pp,o CES

considera que a COVID-19 teve um impacto sanitário, social, económico, ambiental e orçamental avassalador

em 2020.

Em sede de Parecer, o CES saudou o esforço e o sacrifício dos portugueses e das portuguesas neste

período, a entrega abnegada dos e das profissionais de saúde, desde logo do SNS, dos trabalhadores e das

trabalhadoras em geral e de todas as pessoas que contribuíram para manter o funcionamento da economia e

das instituições, em situações de grande dificuldade.

Considerou ainda o CES que em consequência da pandemia o OE2020 ficou rapidamente comprometido

com a ocorrência imprevisível e súbita e a intensidade e duração da pandemia, o que levou à necessidade de

aprovação de um Orçamento Suplementar.

Considera ainda que a execução da despesa teve especificidades decorrentes da emergência nacional,

nomeadamente ao abrigo do Decreto-Lei n.º 10- A/2020 ratificado pela Lei n.º 1-A/2020, com especial atenção

do Tribunal de Contas e que ainda assim, o esforço orçamental português ficou abaixo da média da União

Europeia.

O CES reiterou a preocupação pelo facto de uma vez mais, o investimento realizado ficar abaixo do previsto

no orçamento, fazendo referência que, em 2020, não foi publicado o Decreto-Lei de Execução Orçamental.

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Relatório da UTAO

A Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) da Assembleia da República é «uma unidade especializada

que funciona sob orientação da comissão parlamentar permanente com competência em matéria orçamental e

financeira, prestando-lhe apoio pela elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre a gestão

orçamental e financeira pública», tal como definido na Lei de Organização e Funcionamento dos Serviços da

Assembleia da República.

Relativamente à CGE, cabe à UTAO, a realização da avaliação técnica sobre a Conta Geral do Estado,

através do relatório anexo relativo ao ano de 2020.

O relatório da UTAO considera que a análise ao desempenho económico-financeiro não pode ser dissociada

da situação pandémica e dos impactos que a mesma repercutiu nas contas do SNS de 2020. Considera que o

SNS foi um «pilar» essencial no combate à pandemia COVID-19. Reconhece que, para tal, uma larga parte da

estrutura e dos recursos existentes foi canalizada para esse fim e, adicionalmente, foram adotadas medidas

destinadas a apoiar o setor da saúde. Considera ainda que o apuramento e a quantificação dos impactos

financeiros da ação de combate à pandemia COVID-19 são um exercício complexo e os mesmos não são

relatados nem quantificados isoladamente nas contas do SNS de 2020.

Assinala ainda que o Relatório e Contas do Ministério da Saúde e do Serviço Nacional de Saúde do ano de

2020 não fornece informação sobre o custo da disponibilização da capacidade instalada exclusivamente utilizada

no combate à crise sanitária (despesa com pessoal, encargos gerais, etc., ...). Para tal, seria necessário o reporte

de informação adicional com elementos fornecidos pela contabilidade de gestão, que refletisse a imputação de

gastos ao centro de custo denominado COVID-19. Assim, e sem informação adicional, conclui a UTAO, não é

possível aferir o impacto destes encargos.

A UTAO, considera ainda que o impacto financeiro direto na conta das AP causado pelas medidas COVID-

19 tomadas no âmbito da Saúde foi reportado na execução orçamental de 2020. A execução orçamental de

2020 em contabilidade pública, publicada pela DGO, relata os encargos com medidas COVID-19, sendo que no

caso do sector da saúde, foram apurados, em contabilidade pública, encargos que ascenderam a 952 M€

(Conforme. a tabela 4 a página 28 do relatório que refere a execução acumulada a 31 de dezembro de 2020

das principais medidas de política COVID-19 na ótica da contabilidade pública ), sendo que, considera a UTAO,

parte destes encargos foram, certamente, incorporados nas principais rubricas de gastos presentes no Relatório

e Contas de 2020 do SNS, nomeadamente na Demonstração de Resultados, como são o caso das rubricas

Gastos com Pessoal, Fornecimentos e Serviços Externos e Custo das Mercadorias Vendidas e das Matérias

Consumidas.

Considera ainda o relatório que a redução no nível serviço prestado (não COVID-19), por parte do SNS em

2020, deverá ter representado uma diminuição em Gastos de Exploração afetos a esse tipo de serviço. A

afetação de uma parte substancial da capacidade instalada do SNS na assistência e cuidados no âmbito da

pandemia implicou a redução do nível de serviço prestado em áreas não-COVID-19. O Relatório e Contas do

SNS em 2020 relata uma redução no nível de serviços e produtos prestados em várias áreas (ex.: consultas

médicas, exames, intervenções cirúrgicas e episódios de urgência). Como tal, esta redução no serviço prestado

deverá ter implicado uma diminuição de gastos face ao ocorrido em 2019, com impactos financeiros,

nomeadamente, nas rubricas de Custo das Mercadorias Vendidas e das Matérias Consumidas e Fornecimento

e Serviços Externos. A UTAO considera que o relatório e contas do SNS de 2020 é omisso na quantificação

deste impacto.

Relativamente aos resultados líquidos do SNS refere-se que no exercício de 2020, o SNS registou um

prejuízo de 287,7 M€, sendo o segundo mais baixo desde 2014. O resultado líquido do exercício de 2020 do

Serviço Nacional de Saúde foi negativo em 287,7 M€, correspondendo a um desagravamento de 409,2 M€ face

ao resultado do exercício de 2019, que se situou em – 696,9 M€. Este resultado representa o segundo menor

prejuízo anual registado no SNS desde 2014.

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O relatório assinala que o resultado líquido do exercício de 2020 no SNS é inferior, em módulo, ao valor de

Fundos Próprios registado no balanço do mesmo ano, sendo que esta situação não ocorria desde o ano de

2016.

Recorda que o exercício de 2020 do SNS foi inicialmente projetado para a obtenção de um resultado sem

prejuízo, sendo que o contexto originado pela pandemia COVID-19 obrigou a uma reformulação no volume de

rendimentos e gastos. O exercício de 2019 do SNS registou um prejuízo de 696,9 M€. Assim, inicialmente,

projetou-se para o ano de 2020 a entrada de 901 M€ no universo do SNS sob a forma de transferências correntes

e subsídios à exploração, ambos com origem no financiamento anual previsto no OE para o SNS. Este reforço

de dotação tinha como objetivo colmatar o défice operacional registado em 2019, bem como provisionar

incrementos previsíveis de gastos em 2020 nas rubricas com maior peso (custo das mercadorias vendidas e

das matérias consumidas, gastos com pessoal e fornecimentos e serviços externos).

Com a necessidade de providenciar recursos financeiros adicionais ao SNS destinados ao combate à

pandemia COVID-19, a dotação inicial foi reforçada com 290,7 M€, totalizando um incremento, em 2020 face a

2019, de 1 192 M€; + 12,6%.

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Ora, este reforço revelou-se insuficiente. No caso das rubricas de gastos com maior peso (Custo das

Mercadorias Vendidas e das Matérias Consumidas e Fornecimento e Serviços Externos), verificou-se em 2020

um incremento acumulado de 583,5 M€, no qual se destaca o crescimento de 332,6 M€ na rubrica Gastos com

Pessoal. Como tal, o aumento dos gastos em rubricas de maior peso, a diminuição dos rendimentos

provenientes de Impostos, contribuições e taxas, sem a suficiente contrapartida no financiamento da atividade

de exploração do SNS, levaram a um prejuízo acumulado de 287,7 M€.

Assinala ainda a UTAO, que o peso do financiamento do Orçamento do Estado através de transferências

correntes e subsídios à exploração foi reforçado em 2020, ultrapassando 95% do total dos rendimentos anuais

do SNS. A estrutura de rendimentos em 2020 é identificada no seguinte gráfico 43.

No exercício de 2020, 95,2% do valor total dos rendimentos do SNS correspondeu a transferências correntes

e subsídios à exploração com origem no financiamento anual previsto no OE para o programa da Saúde. Esta

rubrica registou um crescimento, face a 2019, de 12,6% (+ 1192 M€, Gráfico 46, supra), incrementando o seu

peso na estrutura de rendimentos (1,5 pp a mais face a 2019).

Os impostos e as taxas cobrados ascenderam a 197,6 M€, revelando um decréscimo de 105,1 M€ por via,

em larga escala, da dispensa de cobrança de taxas moderadoras (com a entrada em vigor do OE e aplicação

da Lei n.º 84/2019 que dispensou a cobrança de taxa moderadora nos CSP e demais prestações de saúde, bem

como a diminuição dos rendimentos provenientes dos Jogos da Santa Casa. Como tal, o rendimento de venda

e prestação de serviços (que inclui impostos e taxas) reduziu o seu peso para 3,1 % da estrutura de rendimentos

do SNS.

Ainda de acordo com a UTAO, as contas Custo das Mercadorias Vendidas e das Matérias Consumidas

representaram três quintos da totalidade dos Gastos no exercício de 2020 do SNS, correspondendo a um

incremento face ao ano anterior, refletindo o impacto da adoção de medidas COVID-19. A maioria dos gastos

anuais do SNS decorre dos custos operacionais relacionados com pessoal e custo das mercadorias vendidas e

das matérias consumidas, que, no seu conjunto, corresponderam a 60,2% da totalidade dos gastos no exercício

de 2020, o que representa um aumento de 1,5 pp face a 2019 (gráfico 44 seguinte).

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De salientar que a conta Gastos com Pessoal registou um acréscimo de 7,5% (+332,6 M€) face a 2019,

refletindo assim, parcialmente, o aumento no número de profissionais de saúde e a compensação aos

trabalhadores do SNS envolvidos no combate à pandemia COVID-19 – foi reportado um impacto de tesouraria

de 220 M€.

No caso da rubrica Custo das Mercadorias Vendidas e das Matérias Consumidas, a variação anual foi de

12,7% (+ 244,6 M€), explicado pelo impacto das compras de equipamento de proteção individual pelas entidades

do SNS, bem como da aquisição de medicamentos no âmbito da COVID-19 — para estas aquisições no setor

da saúde foram reportados montantes na ordem dos 479,1 M€). De esclarecer que o incremento registado nesta

rubrica deverá ter sido mitigado pela redução de compras de mercadorias e matérias-primas por via da

diminuição do nível de outros serviços e produtos (não COVID-19) prestados pelo SNS (Ex: cirurgias).

Na restante estrutura de gastos, é de destacar a redução no peso da rubrica de Fornecimentos e Serviços

Externos (FSE) e o aumento na rubrica de transferências correntes. Na rubrica de FSE a variação anual foi

residual, mais 0,2%, significando uma redução em 2,2 pp no peso total da estrutura de gastos em 2020. A

variação foi influenciada pelo decréscimo da despesa com a Parceria Público-Privada de Braga, que passou,

em setembro de 2019, para o universo de entidades do SNS (gráfico 44 supra). Ainda na estrutura de gastos,

merece realce o crescimento na rubrica Transferências e subsídios concedidos (+129%; +82 M€), por via das

transferências realizadas para fora do perímetro do SNS, em particular para a Direcção-Geral de Saúde (DGS)

possibilitando-lhe a realização de despesas e atividades necessárias ao combate da pandemia COVID-19.

O Passivo total do SNS acumulado voltou a crescer em 2020, ascendendo a 4,16 mil M€ e sendo largamente

constituído por dívidas a fornecedores e outros credores do SNS. No apuramento das contas de 2020, verifica-

se que o Passivo do SNS registava o valor de 4 155,8 M€, sendo que neste valor, a rubrica Dívidas a

Fornecedores e Outras Contas a Pagar pesava 88,3%, ou seja, 3 669,4 M€ (+ 152 M€ face a 2019). Ao

desagregar esta rubrica, verifica-se que a Dívida a Fornecedores se situou em 1965,1 M€, ou seja, um aumento

homólogo de 68 M€. No que diz respeito ao valor registado na rubrica Outras Contas a Pagar (1704,4 M€), o

peso nesta rubrica da subconta Outros Credores do SNS ascendeu, em 2020, a 692 M€, ou seja, um acréscimo

de 30,6 M€ face a 2019. Assim, no final de 2020, 63,9% do Passivo total do SNS era constituído por dívidas a

fornecedores e a outros credores do SNS.

Após o exercício de 2020, o valor total do Passivo do SNS foi estimado em 612,8% superior ao valor de

Fundos Próprios. De acordo com os dados constantes do Relatório Anual do Serviço Nacional de Saúde de

2020, um dos indicadores financeiros que se destaca é o da relação entre dívida e fundos próprios, que permite

concluir que o Passivo Total corresponde a 612,8% do valor dos Fundos Próprios e, por inerência, o rácio de

solvabilidade (que mede a relação entre os capitais próprios da entidade contabilística e os capitais alheios)

situa-se a um nível bastante baixo, 16,3%. Ainda assim, traduz uma melhoria de 12,0 pp face ao nível registado

em 2019 (4,3%). De notar que, para o nível dos Fundos Próprios em 2020, concorreram em sentido oposto:

i) as dotações de capital, cujas entradas nas entidades do SNS ascenderam a 563 M€;

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ii) o Resultado Líquido do Exercício negativo de 287,7 M€,

As Transferências Correntes e os Subsídios à Exploração com origem no financiamento do OE cresceram

34,1% desde 2014, mas este incremento tem sido insuficiente para evitar os consecutivos prejuízos no SNS. No

período de 2014 a 2020, o montante de transferências correntes e subsídios à exploração atribuído ao SNS pelo

Orçamento do Estado aumentou 2711,1 M€ (Gráfico 46, supra), tendo 68,4% (1856,6 M€) deste incremento sido

realizado nos anos de 2019 e 2020. O aumento expressivo no valor das dotações no ano de 2020 decorreu de

duas decisões políticas: a primeira, concretizada no OE inicial, pretendeu dotar o SNS com um orçamento mais

realista, diminuindo a suborçamentação crónica do sistema; a segunda, concretizada através da 2.ª AOE, visou

reforçar a capacidade de o SNS responder aos desafios da pandemia COVID-19 (parágrafo 298). No entanto, o

aumento em transferências correntes e subsídios à exploração não evitou que o SNS registasse novamente

prejuízo no fecho de contas de 2020. Em termos de história recente, o Gráfico 46 recorda que os prejuízos mais

elevados desde 2014 aconteceram em 2018 e 2019. Os sete anos observados acumularam um prejuízo de

3244,8 M€ (Gráfico 45). De 2014 a 2019 o financiamento do OE para a atividade do SNS foi crescendo, mas em

acréscimos sempre inferiores ao prejuízo do ano anterior. Essa tendência foi invertida no ano de 2020, sendo,

no entanto, insuficiente para evitar novo prejuízo.

As contas de 2020 do SNS relatam a continuidade de prejuízos anuais consecutivos e consequentes

«injeções» de capital. No período de 2014 a 2020, o Serviço Nacional de Saúde acumulou 3244,8 M€ em

prejuízos, com resultado líquido do exercício negativo em todos os anos, com particular destaque para 2018 e

2019 (-848,2 M€ e -696,7 M€, respetivamente). Para esta situação contribuíram, quase exclusivamente, os

resultados operacionais anuais, como se pode verificar no Gráfico 45. Os Gastos Operacionais ao longo dos

anos foram muito superiores aos Rendimentos obtidos, conduzindo a um Resultado Operacional acumulado de

-3 301,2 M€. Os sucessivos prejuízos anuais levaram à deterioração dos Fundos Próprios e à acumulação de

dívida no conjunto de entidades que constituem o SNS. No Gráfico 47 é possível visualizar a diminuição anual

do montante de Fundos Próprios do SNS (de 1096,5 M€ em 2014 para 171,4 M€ em 2019) e novo incremento

em 2020 para 678,2 M€, sendo esta evolução explicada, essencialmente, pela incorporação dos prejuízos

anuais. Para mitigar os efeitos de sucessivos prejuízos, seja sobre o rácio de solvabilidade, seja sobre os

pagamentos em atraso a fornecedores, o Governo recorreu a sucessivas injeções de capital nas entidades

pertencentes ao SNS.

Estas somaram 2701 M€ entre 2014 e 2020. No entanto, é importante dar nota que o exercício de 2020 do

SNS foi inicialmente projetado com o objetivo de obtenção de um resultado sem prejuízo, tendo o SNS recebido

o maior reforço de sempre na dotação para colmatar a suborçamentação existente. No entanto, e após a

introdução dos ajustamentos no reforço de dotação e encargos adicionais devido à resposta à pandemia COVID-

19, o exercício de 2020 do SNS foi mais um a fechar com prejuízo e injeções de capital (+563 M€).

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A UTAO entende ainda partilhar algumas «ilações relevantes para o futuro do SNS», considerando que a

situação económico-financeira do SNS é largamente influenciada pela dimensão e abrangência dos serviços

prestados, pelos meios financeiros disponibilizados e pelo nível de gestão. Para adequar os meios financeiros,

humanos e de infraestruturas é necessário ter presente o âmbito e a dimensão dos serviços que são, atualmente,

prestados pelo Serviço Nacional de Saúde, identificando o que funciona bem, assim como as melhorias

necessárias a introduzir. Paralelamente, compete aos poderes legislativo e executivo a definição das alterações

a introduzir no futuro, com base numa estratégia de médio-prazo para o setor da saúde. Após este apuramento,

é fundamental adequar os meios necessários, financeiros e humanos à dimensão e ao nível de serviços que se

pretende facultar aos utentes. No que concerne aos meios financeiros, para além das transferências que visam

o investimento em infraestruturas, será fundamental disponibilizar verbas que possibilitem ao SNS, anualmente,

obter resultados de exploração equilibrados (sem prejuízos), evitando as recorrentes injeções de capital.

Finalmente, e não menos importante, para que o SNS seja otimizado, é necessário, por um lado, interiorizar o

papel importante que a gestão tem neste processo, e simultaneamente providenciar as melhores condições para

prossecução de objetivos de desempenho que forem previamente estabelecidos.

O relatório considera que o contexto COVID-19 dificulta a perceção dos meios financeiros necessários para

o equilíbrio do SNS. Nos anos que antecederam a pandemia COVID-19, nomeadamente no período de 2014 a

2019, o Serviço Nacional de Saúde acumulou prejuízos e consequentes injeções de capital refletindo uma

suborçamentação sistemática, apesar do incremento anual nas dotações para este sistema. O exercício de 2020

foi desenhado, inicialmente, para a obtenção de um resultado equilibrado em termos operacionais, tendo a

dotação anual sido incrementada de modo significativo. No entanto, os impactos do combate do SNS à pandemia

penalizaram as comparações com o cenário previsto inicialmente.

O relatório dá conta do impacto direto, na ótica da contabilidade pública, das medidas COVID-2019 em 2020,

que no caso da saúde se situou em 952 M€. No que diz respeito ao ano de 2021, o Relatório UTAO n.º 2/2022,

de 22 de fevereiro, referente à execução em contabilidade pública do ano de 2021 quantifica o impacto destas

medidas no sector da saúde em 1845 M€. Assim, os exercícios de 2020 e 2021 do SNS, de cariz excecional,

por via dos impactos registados em contexto COVID-19, não permitem a perceção adequada dos meios

financeiros necessários para a sustentabilidade do SNS. Adicionalmente, o exercício de 2022 será afetado,

ainda, com a imputação de alguns encargos por via da pandemia COVID-19 e simultaneamente, pelo esforço

adicional que decorrerá da necessidade de recuperação do nível de serviços que não foram executados devido

ao desvio de recursos para combater a pandemia. Assim, a definição dos meios financeiros, anualmente

necessários para um SNS sustentável, é um exercício mais complexo por via do contexto COVID-19, mas não

deve servir de pretexto para um menor empenho na resolução desta situação de desequilíbrio sistemático.

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Sendo de elaboração facultativa a expressão e fundamentação da opinião, o deputado autor do presente

parecer opta por não emitir, nesta sede, a sua opinião política sobre a CGE2020, nos termos do n.º 3 do artigo

137.º do Regimento da Assembleia da República.

Não deixo, no entanto, de partilhar com a Comissão de Saúde a minha opinião de que a Assembleia da

República deverá refletir sobre mecanismos que assegurem a discussão atempada da CGE (estamos já em

junho de 2022, quando a CGE de 2021 já foi entregue na Assembleia da República) e por outro lado que o faça

de uma forma mais profunda e até como forma de preparar a discussão orçamental do ano seguinte.

Parte III – Conclusões

A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu à Comissão de Saúde, nos termos legais e regimentais

aplicáveis, a CGE2020 (acompanhada dos pareceres do TdC, do CES e da UTAO) para elaboração do parecer

nas áreas de competência desta última.

Apreciados os documentos acima citados, a Comissão de Saúde é de parecer que o presente relatório sobre

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112

a CGE 2020, que incide exclusivamente sobre os indicadores de execução orçamental que compreendem o

setor da Saúde, deve ser remetido à COF, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do

Regimento da Assembleia da República, reservando os grupos parlamentares as suas posições para posterior

debate em plenário da Assembleia da República.

Palácio de São Bento, 15 de junho de 2022.

O Deputado autor do parecer, Jorge Seguro Sanches — O Vice-Presidente da Comissão, João Dias.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão do dia 15 de junho de 2022.

——

COMISSÃO DE TRABALHO, SEGURANÇA SOCIAL E INCLUSÃO

Parecer

Índice

Parte I – Nota introdutória

Parte II – Considerandos

Parte III – Opinião da Deputada autora do parecer

Parte IV – Conclusões

Parte I – Nota introdutória

Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo 162.º

da Constituição da República Portuguesa (CRP), «tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas

que a lei determinar (…), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à sua

apreciação».

Após apresentação pelo Governo da Conta Geral do Estado de 2020 (CGE 2020), o Tribunal de Contas (TC)

emitiu, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 214.º da CRP, o competente parecer sobre a CGE

2020, incluindo a Conta da Segurança Social (CSS).

Por seu turno, a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) disponibilizou o Relatório n.º 5/2022,

intitulado Apreciação da Conta Geral do Estado de 2020 e o Conselho Económico e Social (CES) enviou à

Assembleia da República o Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2020, emitido no âmbito das suas

competências próprias e aprovado no Plenário do CES de 11 de janeiro de 2022.

A Comissão de Orçamento e Finanças (COF) solicitou à Comissão Parlamentar de Trabalho, Segurança

Social e Inclusão (CTSSI), nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 205.º e 206.º do Regimento da

Assembleia da República (RAR), a emissão de parecer sobre a CGE 2020, a remeter à COF até ao dia 17 de

junho de 2022, de forma a poder ser integrado no relatório daquela Comissão Parlamentar.

A CTSSI distribuiu a elaboração do parecer à Sr.ª Deputada Cristina Sousa, do Grupo Parlamentar do Partido

Socialista.

De modo a corresponder ao solicitado pela COF, é emitido o presente parecer, que incide exclusivamente

sobre as matérias do âmbito específico de intervenção da CTSSI incluídas na CGE 2020, em especial as

atinentes ao trabalho e segurança social.

A elaboração do presente parecer tem por base o Documento CGE 2020, incluindo a CSS, apresentado pelo

Governo, bem como os pareceres do TC, da UTAO e do CES já aqui sinalizados.

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Parte II – Considerandos

1. Enquadramento macroeconómico

Num ano marcado pelo contexto pandémico, a atividade económica mundial registou uma quebra sem

paralelo. As medidas de confinamento e de contenção assumidas em vários países levaram à suspensão

temporária de atividade de muitas empresas e a perturbações nas cadeias de produção, tal como a quebras

forçadas do lado da procura, com impacto no adiamento de decisões de consumo e investimento, nota a CGE

2020.

O PIB mundial verificou assim uma redução de 3,3% em termos reais, depois de uma década de expansão

com um crescimento médio de 3,7%. E o comércio mundial de bens e serviços diminuiu abruptamente, cerca de

9%, face ao ano transato.

Quadro 1 – Principais indicadores da economia mundial

Recorda a CGE 2020 que foram implementadas na generalidade dos países medidas de política,

nomeadamente monetária e orçamental, com o objetivo de conter os efeitos negativos das medidas de

confinamento sobre a situação financeira das famílias, das empresas e do sistema financeiro, bem como de criar

condições para uma mais rápida recuperação económica e social.

Tendo em conta o contexto de pandemia de COVID-19, a economia portuguesa também assistiu à maior

recessão desde que há registos, tendo o PIB sofrido uma diminuição de 7,6% em termos reais, salientando a

CGE 2020 que "este resultado terá sido mitigado pelas medidas tomadas pelo Governo de apoio à economia e

ao emprego, às empresas e às famílias".1

A economia nacional registou assim uma contração mais acentuada do que a verificada na média dos países

da área do euro (de -6,6%), interrompendo a trajetória de convergência que se verificava há quatro anos (com

crescimento médio anual de 2,7%, face a 1,9% na área do euro). Ainda assim, a queda do PIB português foi

menor comparando com outros países europeus, com peso relevante no setor do turismo, como Espanha (-

11%), Itália (-8,9%) e Grécia (-8,2%).

1 CGE 2020 – Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Vol. I Tomo I, pág. 3.

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A CGE 2020 refere ainda que a quebra foi maior do que a esperada na elaboração do Orçamento

Suplementar, em junho de 2020, tendo em conta que a retoma antecipada para a segunda metade do ano foi

interrompida pela intensificação dos contágios, seguido do reforço de medidas de confinamento.

Em sentido contrário, a evolução do mercado de trabalho foi menos negativa face ao esperado, com o

contributo do reforço e alargamento de medidas de apoio à manutenção do emprego e dos rendimentos dos

trabalhadores.

Quadro 2 – Principais indicadores macroeconómicos

Também o Conselho Económico e Social (CES) nota, no seu parecer, que o ano de 2020 não pode ser

analisado sem ter em conta o contexto de pandemia da Covid-19. Reitera ainda que é «consensual que a

economia portuguesa evidenciou a maior recessão desde que há registos» e que «Portugal teve uma quebra

histórica no PIB, que foi mais intensa do que a que atingiu a área do Euro (-6,6%), nomeadamente pela

exposição do nosso país ao turismo, particularmente afetado pelas limitações muito severas à mobilidade

internacional das pessoas. Nestes termos, a exportação de serviços caiu 34%». Também faz referência a

«dados oficiais mais recentes», nomeadamente os dados INE de setembro de 2021, que «apontam mesmo para

uma quebra do PIB de 8,4%».2

2. Evolução do mercado de trabalho

A redução da atividade económica teve impacto no mercado de trabalho, com a taxa de desemprego a

interromper a trajetória de descida. Porém, está em causa um aumento pouco pronunciado tendo em conta a

quebra do PIB, para o qual terão contribuído as várias medidas tomadas pelo Governo, nomeadamente no

âmbito do apoio à manutenção do emprego, com destaque para o layoff simplificado, o apoio à retoma

2 CES – Parecer sobre a conta Geral do Estado 2022, pág. 9.

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progressiva e o incentivo à normalização da atividade empresarial.

Também o CES realça, no seu parecer, que, apesar «da forte redução da atividade económica em 2020 e

da quebra registada no PIB, as medidas de emergência implementadas no apoio às empresas e ao emprego,

permitiram que o aumento do desemprego fosse mais moderado e menos negativo que o previsto inicialmente

e a taxa de desemprego passou de 6,6% para 6,8% entre 2019 e 2020»3. Ainda assim, assinala «com

preocupação a perda de 2.0% do emprego (cerca de 99 mil postos de trabalho), o aumento da população inativa

ou ainda a forte subida da subutilização do trabalho (mais 61.8 mil entre 2019 e 2020, atingindo 751.8 mil

pessoas), ainda que no final do ano se tenha registado uma tendência de melhoria que se tem prolongado em

2021»4.

O emprego também viu interrompida a trajetória de crescimento dos últimos anos, caindo 1,9% em 2020,

indica a CGE 2020, sublinhando que as quebras mais acentuadas se registaram no segundo e terceiro

trimestres, cerca de -3,6% e -3,1% em termos homólogos, respetivamente.

Em termos setoriais, nota-se alguma heterogeneidade. Consequência da queda mais acentuada do PIB do

que do emprego, registou-se uma diminuição significativa da produtividade aparente do trabalho (-5,9%).

Gráfico 1 – Taxa de desemprego e emprego

3. Conta da Segurança Social

Em 31 de dezembro de 2020, o saldo da execução do orçamento do Sistema de Segurança Social, na ótica

de Contabilidade Pública, cifrou-se em 2131,5 milhões de euros, refletindo uma redução de 690,2 milhões de

euros, ou seja, menos 24,5% do que no exercício anterior.

Da análise à execução orçamental do ano de 2020 constata-se, em termos gerais, que a receita efetiva

aumentou 8,9% em comparação homóloga, para 32 145,8 milhões de euros, e que a despesa efetiva cresceu

12,5%, perfazendo 30.014,3 milhões de euros.

A receita efetiva registou um acréscimo de 2634,3 milhões de euros relativamente a 2019, nomeadamente

com o contributo do aumento de 32,7% nas «Transferências correntes da Administração Central», ou seja, mais

2825,3 milhões de euros (excluindo a transferência para o Regime Substitutivo Bancário), para o qual concorreu

designadamente o incremento das transferências para o cumprimento do financiamento da Lei de Bases da

Segurança Social em mais 119,8 milhões de euros (mais 1,7%) e as transferências do Orçamento do Estado no

âmbito das medidas excecionais e temporárias (COVID-19), no valor de 2492,4 milhões de euros. «Ainda no

3 CES – Parecer sobre a conta Geral do Estado 2022, pág. 10. 4 CES – Parecer sobre a conta Geral do Estado 2022, pág. 11.

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âmbito destas transferências, refira-se o aumento da receita obtida com a transferência do «Adicional ao IMI»,

visando o financiamento do Fundo de Estabilização financeira da Segurança Social (FEFSS), em (+)180,8

milhões de euros face a 2019»5.

Ainda que, fruto da pandemia, a receita de contribuições e quotizações tenha tido, no ano em análise, um

contributo negativo para a evolução da receita (menos 0,7%, ou seja, uma descida de 135,6 milhões de euros),

é de registar a atualização da retribuição mínima mensal garantida, de 600 para 635 euros, que alargou a base

de incidência, efeito positivo sobre a receita, que contrasta com os efeitos negativos da contração do mercado

de trabalho.

Já no âmbito da despesa, para o acréscimo de 3324,6 milhões de euros verificado concorre nomeadamente

a despesa paga em pensões, que ascende a 17.971,3 milhões de euros (sem o Regime Substitutivo Bancário e

BPN), mais 3,3% face ao ano anterior (ou seja, mais 572,2 milhões de euros), ou o aumento da despesa com o

Subsídio de Desemprego, Subsídio Social de Desemprego e medidas de Apoio ao Emprego, na ordem dos

326,8 milhões de euros.

No seu parecer, o CES «observa e valoriza aumentos verificados em algumas prestações, com o objetivo de

reforçar a segurança social num ano muito difícil, destacando a revisão extraordinária dos montantes das

pensões e a melhoria na proteção às pessoas com deficiência», mas também «observa, porém, que baixou a

despesa com o RSI (-2,4%) e com o CSI (-2%), provocada pela diminuição do número de beneficiários»6.

Quadro 3 – Execução Orçamental da Segurança Social

5 CGE 2020 – Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Vol. I Tomo I, pág. 405. 6 CES – Parecer sobre a conta Geral do Estado 2022, pág. 31.

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Como já referido, importa ter em conta o contexto de pandemia vivido no ano em apreço, que levou à

implementação de medidas para minimizar os impactos sentidos. No caso do subsetor da Segurança Social, as

medidas tiveram expressão nas medidas que se encontram plasmadas no Quadro 4.

Quadro 4 – Medidas excecionais e temporárias

De referir ainda que, em 31 de dezembro de 2020, o valor da carteira de títulos do Fundo de Estabilização

Financeira da Segurança Social (FEFSS) ascendia a 21.761 milhões de euros, representando 18,03 meses da

despesa paga com pensões do Sistema Previdencial em 2020.

Parte III – Opinião da Deputada autora do parecer

A autora do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a Conta Geral do Estado de 2018

para a discussão em Plenário da Assembleia da República.

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Parte IV – Conclusões

Face aos considerandos que antecedem, a Comissão de Trabalho, Segurança Social e Inclusão conclui que:

1. Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo 162.º

da Constituição da República Portuguesa (CRP), «tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas

que a lei determinar (…), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à sua

apreciação.»

2. Incumbe à Comissão de Trabalho, Segurança Social e Inclusão emitir, nos termos regimentais aplicáveis,

o competente parecer à Conta Geral do Estado de 2020, incluindo a relativa à da Segurança Social.

3. O presente parecer incidiu exclusivamente sobre os domínios do âmbito específico de intervenção da

Comissão de Trabalho, Segurança Social e Inclusão incluídas na CGE 2020, em especial as atinentes ao

Emprego e Segurança Social, e visa constituir um contributo para o Relatório final que se encontra em fase de

elaboração na Comissão de Orçamento e Finanças.

4. Na elaboração do presente parecer foram tidos em conta o Documento CGE 2020, incluindo a Conta da

Segurança Social, apresentado pelo Governo, e os Pareceres do TC, da UTAO e do CES.

5. O presente parecer deve ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças.

Palácio de São Bento, 9 de junho de 2022.

A Deputada relatora, Cristina Sousa — A Presidente da Comissão, Isabel Meirelles.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão do dia 15 de junho de 2022.

——

COMISSÃO DE AMBIENTE E ENERGIA

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte III- Conclusões

Parte I – Considerandos

Em conformidade com o disposto no artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, compete à

Assembleia da República, no exercício de funções de fiscalização, «tomar as contas do Estado e das demais

entidades públicas, as quais serão apresentadas até 31 de dezembro do ano subsequente, com o parecer do

Tribunal de Contas e outros elementos necessários à sua apreciação»1.

Cumprindo o preceituado, a Conta Geral do Estado 2020 deu entrada na Assembleia da República no dia 30

de junho de 2021 e foi remetida, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República,

1Cfr. alínea d)

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à Comissão de Orçamento e Finanças (COF), competente em razão da matéria, bem como à Comissão de

Ambiente e Energia (CAENE) para elaboração de parecer setorial.

Assim, o presente parecer incide sobre matérias que cabem no âmbito de competências da 11.ª Comissão,

tendo implicado a análise da Conta Geral do Estado 2020, dos respetivos anexos e dos Pareceres do Tribunal

de Contas (TC), da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO) e do Conselho

Económico e Social (CES). Considera, também, a Lei do Orçamento do Estado para 2020 (Lei n.º 2/2020, de 31

de março).

1. Análise Setorial – Ambiente e Ação Climática

A Conta Geral do Estado 2020 começa por apresentar o contexto macroeconómico que enquadra a avaliação

do desempenho da execução orçamental do Estado em 2020. O presente parecer, não sendo exaustivo nem

ansiando constituir uma reprodução do documento, centra a sua análise nos principais indicadores revelados no

ponto 16 do Capítulo IV. Políticas Setoriais para 2020 e Recursos Financeiros denominado «Ambiente e Ação

Climática (PO17)».

Considerando o regime da organização e funcionamento do XXII Governo Constitucional2, a missão do

Ministério do Ambiente e da Ação Climática, em 2020, consistiu em «formular, conduzir, executar e avaliar as

políticas do ambiente, ordenamento do território, cidades, transportes urbanos, suburbanos e rodoviários de

passageiros, mobilidade, alterações climáticas, clima, conservação da natureza, energia e geologia, numa

perspetiva de desenvolvimento sustentável e de coesão social e territorial».

Neste sentido, é sublinhada a preponderância do Fundo Ambiental, designadamente no apoio a projetos nas

áreas da mitigação, incluindo projetos de promoção da mobilidade elétrica, descarbonização das cidades e

indústria, adaptação e cooperação em matéria de alterações climáticas, recursos hídricos, economia circular e

resíduos, danos ambientais, conservação da natureza e biodiversidade e educação ambiental, conforme previsto

no Programa do Governo.

O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social começa por abordar os recursos utilizados.

A este respeito, revela que o valor agregado de despesa total consolidada dos orçamentos de atividades e

projetos, expurgados os valores cativos e dos fluxos intraprograma, apresenta uma dotação ajustada de 3028,3

milhões de euros e uma execução de 1820,2 milhões de euros, o que se traduz numa taxa de execução da

despesa total consolidada face à dotação corrigida de 60,1%.

Relativamente aos Serviços Integrados (SI), é referido que a dotação ajustada apresentou o valor de 535,4

milhões de euros, ficando a sua execução pelos 460 milhões de euros e, no que respeita aos Serviços e Fundos

Autónomos (SFA), que a dotação ajustada registou um valor de 3101,6 milhões de euros, sendo a sua execução

de 1894,9 milhões de euros.

A consolidação entre subsetores (fluxos intraprograma) foi de 608,7 milhões de euros de orçamento ajustado

e a execução de 534,8 milhões de euros.

O Relatório destaca, ainda, que, no total do orçamento consolidado, as despesas de capital pesam 52,7% e

as despesas correntes 47,3% e que, na execução, as despesas de capital têm um peso de 32,9% no global dos

gastos, enquanto as despesas correntes representam 67,1% do total da execução.

O quadro que se reproduz é disto ilustrativo, apresentando os valores da despesa por classificação

económica.

2Vide o disposto no n.º 1 do artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 169-B/2019, de 3 de dezembro, que aprova o Regime da organização e funcionamento do XXII Governo Constitucional.

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Em 2020, o Ministério do Ambiente e da Ação Climática executou um conjunto de iniciativas alicerçado em

cinco domínios estratégicos – descarbonizar a sociedade e promover a transição energética justa, tornar a

economia circular, reduzir os riscos e valorizar os ativos ambientais e promover as florestas sustentáveis. A

prossecução destes domínios, assente em sete eixos de atuação, concretizou-se nas medidas de atuação que

se destacam:

Eixo 1 – Ação climática:

• Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050;

• Plano Nacional Energia e Clima (PNEC2030);

• Sistema Nacional de Políticas e Medidas (SPeM);

• Roteiros regionais para a Neutralidade Carbónica;

• Programa de Ação para Adaptação às Alterações Climáticas (P3AC);

• Estratégia Nacional para a Bioeconomia Sustentável 2030;

• Estratégia Nacional para o Financiamento Sustentável;

• Política Fiscal Ambiental.

Eixo 2 – Transição energética:

• Plano Nacional Energia e Clima (PNEC2030);

• Estratégia Nacional para o Hidrogénio (EN-H2);

• Leilões de energia solar;

• Apoio técnico à constituição de comunidades de energia;

• Plano Nacional para a Promoção de Biorrefinarias;

• Reabilitar como regra.

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Eixo 3 – Transportes e mobilidade urbana:

• Programa de Apoio à Redução do Tarifário dos Transportes Públicos — PART;

• Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta de Transporte Pública — (PROTransP);

• Continuação do investimento em autocarros «limpos»;

• Continuação da implementação da Estratégia de Descarbonização da Frota Automóvel do Estado;

• Abertura do mercado de carregamento de veículos elétricos;

• Estratégia Nacional para a Mobilidade Ativa Ciclável 2020-2030 (ENMAC).

Eixo 4 – Recursos geológicos e mineiros:

• Regulamento da Lei de Bases dos Recursos Geológicos (Green Mining);

• Preparação de concurso público a lançar, para atribuição de direitos de pesquisa de depósitos de lítio;

• Programa de remediação ambiental das antigas áreas mineiras. Retratado como «braço financeiro do

Ministério do Ambiente e da Ação Climática na prossecução dos seus objetivos», o Fundo Ambiental mereceu

um papel de relevo neste Relatório.

Eixo 5 – Sustentabilidade ambiental:

• Plano de Ação para a Economia Circular — PAEC;

• Compras Públicas Circulares;

• Transposição antecipada da Diretiva Europeia sobre os plásticos de uso único;

• Agendas regionais para a Economia Circular;

• Revisão da Estratégia Nacional para o Ar (ENAR 2020);

• Estratégia Nacional para o Ruído Ambiente (ENRA);

• Estratégia para o setor de Abastecimento de Água e Saneamento de Águas Residuais e Pluviais –

PENSAARP2030;

• Planos de Gestão de Região Hidrográfica – PGRH;

• Plano Nacional de Gestão de Resíduos 2030;

• Plano Estratégico de Resíduos Urbanos 2030 – PERSU 2030;

• Agendas setoriais para a Economia Circular: Turismo, Têxtil e Calçado, Retalho e Distribuição;

• Acordos Circulares – acordos entre Governo e grupos de interesse;

• Sessões de discussão com setores do calçado, construção e retalho;

• Construção – projeto de prevenção dos resíduos de construção e demolição;

• Agendas Regionais com as Comissões de Coordenação de Desenvolvimento Regional do Continente, a

que se seguiram as Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores.

Eixo 6 – Litoral:

• Programa da Orla Costeira (POC);

• Programas Especiais de Albufeiras de Águas Públicas (PEAAP);

• Plano de Ação Litoral XXI.

Eixo 7 — Conservação da Natureza, florestas e ordenamento do território:

• Plano Nacional da Política do Ordenamento do Território – PNPOT;

• Programas de incentivo ao emparcelamento;

• Estratégia Nacional da Conservação da Natureza e Biodiversidade;

• Programa de Transformação da Paisagem (PTP).

2. Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado 2020

Segundo o parecer do Tribunal de Contas relativo à Conta Geral do Estado de 2020, que inclui um juízo com

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reservas e ênfases que incidem sobre a legalidade, a correção financeira dos valores reportados e o controlo

interno, o Tribunal formulou 51 recomendações e procedeu ao seguimento de 54 recomendações formuladas

no PCGE 2018, nenhuma se dirigindo em especial ao Ministério do Ambiente e Ação Climática.

Não obstante, importa salientar que o Tribunal de Contas considera importante integrar os Objetivos de

Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030 nos documentos orientadores das políticas públicas, «de modo

a reforçar o compromisso com esses objetivos e permitir a monitorização qualitativa do contributo das medidas

e políticas, bem como dos documentos do processo orçamental, identificando os recursos financeiros

associados à sua implementação»3.

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Sendo de elaboração facultativa, o deputado autor do presente parecer opta por não emitir opinião sobre as

matérias macroeconómicas e orçamentais constantes do documento em apreço, nos termos do número 3 do

artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.

Parte III – Conclusões

1. A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu à Comissão de Ambiente e Energia a Conta Geral do

Estado 2020, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social, para

elaboração de parecer nas áreas da respetiva competência material.

2. Apreciados os documentos referidos, a Comissão de Ambiente e Energia conclui que o presente parecer

sobre a Conta Geral do Estado 2020 deve ser presente à Comissão de Orçamento e Finanças, de acordo com

a alínea c), do número 1, do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.

Palácio de São Bento, 14 de junho de 2022.

O Deputado relator, Hugo Pires — O Presidente da Comissão, Tiago Brandão Rodrigues.

Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PS, do PSD, do CH, do IL, do BE, do PAN e do L, e a

abstenção do PCP, na reunião da Comissão do dia 14 de junho de 2022.

——

COMISSÃO DE CULTURA, COMUNICAÇÃO, JUVENTUDE E DESPORTO

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte III – Conclusões

3Cfr. Recomendação 51 (página 284).

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Parte I – Considerandos

Nota introdutória

Em conformidade com o disposto no artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, compete à

Assembleia da República, no exercício de funções de fiscalização, «tomar as contas do Estado e das demais

entidades públicas, as quais serão apresentadas até 31 de dezembro do ano subsequente, com o parecer do

Tribunal de Contas e outros elementos necessários à sua apreciação».

Cumprindo o preceituado, a Conta Geral do Estado 2020 (CGE) deu entrada na Assembleia da República no

dia 30 de junho de 2021 e foi remetida, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da

República, à Comissão de Orçamento e Finanças (COF), competente em razão da matéria, bem como à

Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto (CCCJD) para elaboração de parecer sectorial.

Assim, o presente parecer incide sobre matérias que cabem no âmbito de competências da 12.ª Comissão,

tendo implicado a análise da Conta Geral do Estado 2020, dos respetivos anexos e dos Pareceres do Tribunal

de Contas (TC), da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO) e do Conselho

Económico e Social (CES). Considera, também, a Lei do Orçamento de Estado para 2020 (Lei n.º 2/2020, de 31

de março).

Refere-se ainda que o relatório da Conta Geral do Estado começa por apresentar o contexto

macroeconómico que enquadra a avaliação do desempenho da execução orçamental do Estado em 2020. O

presente parecer, não sendo exaustivo nem ansiando constituir uma reprodução do documento, centra a sua

análise nos principais indicadores revelados no ponto 11 do Capítulo IV. Políticas Setoriais para 2020 e Recursos

Financeiros denominado «Cultura (PO12) e no ponto 13 «Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar»

(PO14), que integra a despesa pública relativas às áreas da juventude e do desporto.

Análise setorial

O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social destaca que em consequência do impacto da

pandemia de COVID – 19 a atividade económica mundial registou em 2020 uma quebra sem paralelo nas

décadas mais recentes.

O referido relatório sublinha que o PIB mundial registou uma redução de 3,3%, em termos reais, após uma

década de expansão caraterizada por um crescimento médio de 3,7%.

O comércio mundial de bens e serviços contraiu-se mais do que a atividade económica, diminuindo

abruptamente, cerca de 9%, face ao ano transato.

Com o objetivo de conter os efeitos negativos das medidas de confinamento sobre a situação financeira das

famílias, das empresas e do sistema financeiro, bem como de criar as condições para uma mais rápida

recuperação económica e social, foram implementadas, na generalidade dos países, várias medidas de política,

nomeadamente monetária e orçamental.

No que se refere à política orçamental, a generalidade dos Governos tomou medidas de apoio aos sistemas

de saúde, à liquidez das empresas e aos rendimentos das famílias.

Na União Europeia (UE), as medidas nacionais foram complementadas por ações concertadas a nível da

União.

O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social sublinha que a economia portuguesa também

conheceu a maior recessão desde que há registos, com uma diminuição do PIB de 7,6%, em termos reais.

Este resultado terá sido mitigado pelas medidas tomadas pelo Governo de apoio à economia e ao emprego,

às empresas e às famílias.

O referido Relatório refere que a contração do PIB foi mais acentuada do que a verificada na média dos

países da área do euro (-6,6%), traduzindo-se numa interrupção na trajetória de convergência que a economia

nacional prosseguia há quatro anos consecutivos (com um crescimento médio anual de 2,7%, que compara com

1,9% na área do euro).

Apesar de significativa, a queda do PIB português foi menor do que a verificada em outros países europeus,

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com um peso relevante do setor do turismo, como Espanha (-11%), Itália (-8,9%) e Grécia (-8,2%).

A evolução do mercado de trabalho foi menos negativa face ao esperado, tendo contribuído para este

resultado o reforço e alargamento das medidas de apoio à manutenção do emprego e dos rendimentos dos

trabalhadores.

Neste ano, a taxa de desemprego cessou a trajetória acentuadamente decrescente que se vinha a registar

desde 2013, aumentando do mínimo de 6,5% em agosto de 2019 (o valor mais baixo desde 2003) para 6,9%

da população ativa.

O emprego total também registou uma interrupção na tendência de crescimento positivo que vinha registando

desde 2013, tendo diminuído 1,9% em 2020, após um aumento de 1,2% no ano transato.

Em 2020, a taxa de inflação permaneceu baixa, tendo o Índice de Preços no Consumidor (IPC) passado de

uma variação de 0,3% em 2019 para uma variação nula, refletindo em parte efeitos da pandemia.

Medida pelo Índice Harmonizado de Preços do Consumidor (IHPC), a taxa de inflação fixou-se em -0,1%

(0,3% em 2019). Esta situação de deflação não se verificava em Portugal desde 2014.

Mantendo a tendência dos anos anteriores, a inflação em Portugal permaneceu abaixo da observada na área

do euro (0,3% em 2020).

A capacidade de financiamento da economia portuguesa face ao exterior permaneceu positiva em 2020, mas

inferior à do ano anterior.

O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social destaca ainda que o saldo orçamental das

Administrações Públicas se fixou em -5,7% do PIB, o que representa uma inversão de resultados

comparativamente a 2019 em que se registou um excedente orçamental.

Este resultado reflete o impacto da pandemia de COVID-19 nas contas públicas como consequência da

contração da atividade económica e das medidas de política implementadas com vista ao apoio das empresas,

do emprego e do rendimento das famílias.

O défice orçamental aproximou-se das metas orçamentais estabelecidas no Orçamento do Estado

Suplementar para 2020 (-6,3% do PIB).

Face a 2019, o saldo orçamental deteriorou-se 5,8 pp do PIB. Para este resultado contribuiu quer o aumento

da despesa total (5,9 pp do PIB), em virtude da evolução da pandemia de COVID-19, que mais do que

compensou o ligeiro aumento da receita total (0,2 pp do PIB).

Excluídas as medidas temporárias e as medidas de emergência adotadas no âmbito da pandemia de COVID-

19, o saldo orçamental das administrações públicas passou de 0,6% do PIB em 2019 para -2,6% do PIB em

2020, uma degradação de 3,2 pp que resulta, principalmente, da contração da atividade económica superarem

em 2690,4 milhões de euros e em 1269,3 milhões de euros, respetivamente face aos valores orçamentados.

As medidas de política não diretamente relacionadas com a emergência tiveram um impacto orçamental de

-802 milhões de euros (-0,4% do PIB), correspondente a uma redução da receita de 107,1 milhões de euros,

conjugada com o aumento da despesa de 694,9 milhões de euros.

Em 2020, as medidas temporárias e não recorrentes tiveram um impacto negativo no saldo na ordem dos

0,7 pp do PIB (-1 336 milhões de euros).

A dívida pública em percentagem do PIB (ótica de Maastricht) situou-se em 133,6%, um aumento de 16,8 pp

do PIB face a 2019, que, devido à crise pandémica, interrompeu a trajetória descendente que se verificava desde

2017.

A dívida pública líquida de depósitos das Administrações Públicas apresenta um comportamento análogo,

ainda que o aumento tenha sido menos expressivo (11,7 pp do PIB).

Em 2020, o rácio da dívida pública sobre o PIB ficou abaixo do previsto no Orçamento do Estado Suplementar

para 2020 em 0,8 pp do PIB.

No Quadro que se segue observa-se a despesa consolidada da Administração Central, por Programa

Orçamental (PO), permitindo uma análise nacional da sua execução, tendo uma organização aproximada à

estrutura do Governo.

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No âmbito da Administração Central do Estado, a execução da despesa consolidada da Administração

Central representou 89,7% face ao orçamento disponível final, de acordo com o relatório Conta Geral do Estado

2020, contra 93% em 2019.

Segundo o documento, sete dos 18 PO apresentaram uma execução superior a 85% do orçamento disponível

final», destacando-se uma execução do PO Cultura na ordem dos 83,2%.

Relativamente ao Programa do Ensino Básico e Secundário e Administração escolar (PO 14) destaca-se

como um dos Programas Orçamentais com um grau de execução mais expressivo (91,6%).

Análise setorial – «cultura»

O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social destaca que, no âmbito do Programa Orçamental

12 – Cultura (PO12), foram estabelecidos nove objetivos estratégicos, vinte e um indicadores e respetivas metas.

Objetivos Estratégicos

1. Promover serviços públicos bem geridos, renovados e com profissionais motivados;

2. Promover a transformação digital, desenvolvendo o acesso à cultura por meios digitais e consolidando a

modernização administrativa e a gestão em rede;

3. Valorizar o património cultural;

4. Apoiar as artes, a criação artística e a promoção da (educação) cultural;

5. Promover e apoiar os setores estratégicos do cinema, audiovisual e media como áreas centrais da cultura

e da economia nacional;

6. Dinamizar a internacionalização da cultura portuguesa;

7. Promover o património cultural móvel, imóvel e imaterial, e a sua fruição junto dos cidadãos, bem como

as literacias;

8. Promover a fruição das artes e a participação cultural artística e criativa;

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9. Promover o cinema português e o setor do audiovisual junto dos cidadãos.

O quadro que se reproduz reflete o orçamento da medida cultura e respetiva execução orçamental

consolidada por classificação económica:

O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social começa por referir que com um orçamento

corrigido de 561,7 milhões de euros, a taxa de execução orçamental foi de 83,2%, a que correspondem 458, 4

milhões de euros, acrescentando-se que estes valores ascendem a 466,4 milhões de euros, caso se incluam os

ativos e passivos financeiros do Programa, da responsabilidade da Fundação Centro Cultural de Belém (FCCB)

e da Rádio e Televisão de Portugal (RTP).

7,2 % das despesas do Programa Orçamental são referentes a despesas de capital, sendo as restantes

despesas correntes (92,8%).

O peso das despesas com o pessoal representa 36,4% do total da despesa efetiva, enquanto as despesas

com aquisição de bens e serviços correspondem a 37,9%.

O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social dá ainda conta que os valores referentes à

despesa efetiva não consolidada foram justificados, sobretudo, pela RTP (58,7%), pela Direção-Geral do

Património Cultural (DGPC) 88,5%), pelo Fundo de Fomento Cultural (FFC) (6%), pela Direção-Geral das Artes

(DGA) (4,6%), pelo Instituto do Cinema e Audiovisual (ICA) (3,5%) e pelo Organismo de Produção Artística

(OPART) (2,7%), que, no conjunto explicam cerca de 84% da execução do Programa.

A atividade do Programa foi financiada em 74,8% por receitas de impostos, 17,9% por receitas próprias, 6,4%

por transferências no âmbito das administrações públicas e o restante por fundos europeus.

No que respeita à preponderância de financiamento da despesa destaca-se:

• Por receitas de impostos e receitas próprias, a RTP (68,7% do total de receitas de impostos e 40,8% do

total de receitas próprias consumidas no Programa);

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• Por transferências no âmbito das Administrações Públicas, o OPART (39,6%);

• Por fundos europeus, a Direção Regional de Cultura do Norte (DRCNorte) (45,9%).

Destaca-se, ainda, que 60,3% das transferências no âmbito das Administrações Públicas dizem respeito a

transferências de receitas e impostos a título de indemnizações Compensatória do Estado. Destas, 63,8% são

para a OPART, 18,2% para o Teatro Nacional de são João e os restantes 18% para o Teatro Nacional Dona

Maria II.

O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social constata que a execução orçamental do

Programa é sobretudo direcionada para serviços culturais, recreativos e religiosos (97,9%). São desagregados

em serviços relativos à Comunicação Social (58,8%), onde se insere a atividade da RTP, e serviços de cultura

(39,1%), onde se inclui a DGPC, o FFC e a DGA.

O quadro que se reproduz é disto ilustrativo, apresentando a despesa por medidas do Programa:

Relativamente aos recursos humanos, considerando os fluxos acumulados em termos definitivos, durante os

quatros trimestres do ano de 2020 verificaram-se 26 novas entradas e 85 saídas definitivas, das quais 74 por

reforma/ aposentação.

Face ao período homólogo verifica-se uma diminuição de 29 postos de trabalho.

Por último, o referido relatório, destaca que a idade média estimada na cultura é de 52,3 anos, valor acima

da média da administração central (47,3). Este facto é exacerbado ainda pelo baixo índice de juventude, por

cada 100 trabalhadores somente 8,8 têm menos de 40 anos, representando o sexto valor mais baixo da

administração central.

No que diz respeito aos resultados obtidos, no seu global, o Programa registou uma média de execução de

135%, sendo que dos 21 indicadores 15 registaram taxas de execução superiores às previstas, com a exceção

dos seguintes indicadores:

• 2.1 «Número de atividades/recursos de apresentação/interpretação das coleções/ património em formato

digital» (71%);

• 2.2 «Número de sistemas informáticos/aplicacionais a criar, modernizar e/ou otimizar nos sistemas de

informação da área do Governo da Cultura» (95%);

• 4.2 «Número de ações de conservação, restauro e requalificação do património móvel (incluindo

documentos) concluídas (82%).

O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social destaca o indicador 7.3 «Número de visitantes

(incluindo online) de monumentos, sítios arqueológicos, museus, exposições permanentes e bibliotecas», que

registou uma taxa de execução de 280%, superando o nível de desempenho face ao planeado.

O quadro que se reproduz é disto ilustrativo, apresentando os resultados obtidos, bem como os desvios

verificados:

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Relativamente a cada objetivo estratégico e indicador o Relatório de Análise Global e Conta da Segurança

Social destaca o seguinte:

Objetivos Estratégicos:

1. Promover serviços públicos bem geridos, renovados e com profissionais motivados

O indicador 1.1., «Taxa de pareceres favoráveis a pedidos de horários e regimes de trabalho adaptados»,

apresenta um desvio positivo de 23%, fundamentado sobretudo nos resultados apresentados pelo ICA, que

obteve 100% dos pareceres favoráveis apresentados pelos trabalhadores, quando a meta definida foi de 30%.

O indicador 1.2., «Taxa de trabalhadores que frequentaram ações de formação», apresenta um desvio

positivo de 14%, acima da meta anual definida, destacando-se a DRCNorte e o ICA, justificado pela inclusão

dos trabalhadores da Portugal Film Commission e do Centro de Informação Europa Criativa.

2. Promover a transformação digital, desenvolvendo o acesso à cultura por meios digitais e

consolidando a modernização administrativa e a gestão em rede

O indicador 2.1., «Número de atividades/recursos de apresentação/ interpretação das coleções/património

em formato digital», apresenta um desvio negativo de 29%, justificado pelo resultado da Direção-Geral do Livro,

dos Arquivos e das Bibliotecas (DGLAB), destacando-se que a situação pandémica vivida no ano de 2020 e os

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respetivos constrangimentos na gestão da atividade e dos recursos humanos poderá fundamentar a ligeira

quebra na produção realizada.

O indicador 2.2., «Número de sistemas informáticos/aplicacionais a criar, modernizar e/ou otimizar nos

sistemas de informação da área de governo da Cultura», apresenta um desvio negativo de 5%, justificado pelo

resultado da DGLAB, que, por razões conjunturais (situação pandémica), viu atrasado o arranque do projeto

informático previsto para o ano de 2020

O indicador 2.3., «Taxa de execução das medidas Cultura inseridas no Programa SIMPLEX ou na Agenda

de Transformação Digital da Cultura», com uma taxa de execução de 107%, justificado pela Direção Regional

de Cultura do Alentejo (DRCAlentejo), entidade que mais contribuiu para o resultado deste indicador, que definiu

metas contidas devido à pandemia de COVID-19, tendo-se pautado pela obtenção de resultados em linha com

os períodos homólogos, pelo que se verificou uma discrepância positiva entre as metas e os resultados obtidos.

3. Valorizar o património cultural

O indicador 3.1., «Número de ações de conservação, restauro e requalificação do património edificado

concluídas», apresenta um desvio positivo de 7%, justificado pela DRCAlentejo, que contribui com maior peso

para o resultado neste indicador.

O indicador 3.2., «Número de ações de conservação, restauro e requalificação do património móvel (incluindo

documentos) concluídas», apresenta um desvio negativo de 18%, justificado principalmente pelo resultado da

DGLAB, que refere a quebra na produção realizada pela situação pandémica vivida no ano de 2020 e os

constrangimentos que daí advieram na gestão dos recursos humanos e na gestão da regular atividade da

entidade.

4. Apoiar as artes, a criação artística e a promoção da (educação) cultural

O indicador 4.1., «Número de entidades, profissionais e não profissionais, beneficiárias de apoios para a

criação e para a produção artística», apresenta um desvio positivo de 32%, justificado pelos resultados da DGA,

da DRCAlentejo e do OPART.

5. Promover e apoiar os setores estratégicos do cinema, audiovisual e media como áreas centrais da

cultura e da economia nacional

O indicador 5.1., «Número de entidades de meios de comunicação social local e regional apoiadas no âmbito

do regime de incentivos do Estado à Comunicação Social», apresenta um desvio positivo de 10% face à meta

anual, justificado exclusivamente pelos resultados apresentados pelo GEPAC, cujas estruturas regionais fizeram

um acompanhamento mais próximo junto dos beneficiários agilizando os reembolsos e melhorando a execução

dos projetos.

O indicador 5.2., «Número de pedidos de produção de cinema ou audiovisual aprovados no âmbito do fundo

de apoio ao turismo e cinema e audiovisual», teve uma meta de 15 projetos, tendo sido aprovados 28,

apresentando um acréscimo de 46%.

6. Dinamizar a internacionalização da cultura portuguesa

O indicador 6.1., «Número de entidades apoiadas ou envolvidas no âmbito de iniciativas de ação cultural

externa», apresenta um desvio positivo de 47%, justificado pelo resultado apresentado pela DGLAB. No ano de

2020, os programas de apoio à tradução da DGLAB e de apoio à edição do Camões IP (programas de apoio à

tradução, à ilustração e à edição no Brasil) terem sido fundidos num só programa e, por isso, quando a Linha

de apoio à tradução e edição (LATE) abriu candidaturas, o número de candidatos ultrapassou as metas

predefinidas. Para este resultado contribuiu ainda o programa de apoio especial Leipzig, que obteve muitas

candidaturas dos editores alemães no ano de 2020.

O indicador 6.2., «Número de iniciativas de ação cultural externa realizadas com a participação de

organismos do MC (incluindo a participação em portais digitais internacionais)», apresenta um desvio positivo

de 22%, justificado pelo resultado da DGA, com uma taxa de execução de 133% face à meta anual

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7. Promover o património cultural móvel, imóvel e imaterial, e a sua fruição junto dos cidadãos, bem

como as literacias

O indicador 7.1. «Número de parcerias implementadas na área do Livro e da Literatura para que se possam

espelhar os apoios a prémios, a festivais literários, a Oficinas de Escrita com públicos escolares, as bolsas

literárias, os apoios à dramaturgia», apresenta um desvio positivo de 152%, justificado pelo resultado

apresentado pela DRCAlentejo, que destaca o apoio ao Prémio Literário Joaquim Mestre e ao Prémio Literário

Fialho de Almeida, o apoio à Revista CENAS, à edição de Boletim sobre Literatura e Estudos Literários e ao

Projeto Cancioneiro Digital Bissexto de Moda.

O indicador 7.2., «Número de redes de bibliotecas de âmbito regional junto das comunidades intermunicipais

e áreas metropolitanas», atingiu o resultado previsto para o quarto trimestre de 2020, justificado com o resultado

exclusivo da DGLAB, que, no ano de 2020, constituiu mais uma rede de bibliotecas, a agregar às 12 redes de

bibliotecas já constituídas anteriormente ao ano de 2020.

O indicador 7.3., «Número de visitantes (incluindo online) de monumentos, sítios arqueológicos, museus,

exposições permanentes e bibliotecas», apresenta um desvio positivo de 180%, justificado principalmente pelo

resultado apresentado pela DGLAB, que, no ano de 2020, registou um incremento exponencial no acesso online

aos serviços, em virtude da crise pandémica provocada pela doença COVID-19.

8. Promover a fruição das artes e a participação cultural artística e criativa

O indicador 8.1., «Número de Bolsas de Criação Literária atribuídas», atingiu o resultado previsto para o

quarto trimestre de 2020, justificado com o resultado exclusivo da DGLAB, cujo número de bolsas de criação

literária a atribuir é definido anualmente pelo Ministério da Cultura, e, no ano de 2020, aumentou para 18, como

forma de apoio extraordinário aos autores portugueses.

9. Promover o cinema português e o setor do audiovisual junto dos cidadãos

o indicador 9.1., «Número de espetadores de obras de cinema apoiadas ou difundidas», apresenta um desvio

positivo de 74%, justificado com o resultado do ICA, com uma taxa de execução de 174% face à meta anual.

O indicador 9.2., «Número de obras apoiadas ou difundidas» apresenta um desvio positivo de 32%, justificado

pelo resultado do ICA, com uma taxa de execução de 132% face à meta anual.

Em complemento aos principais indicadores definidos para efeitos de avaliação do Programa Orçamental,

designadamente a taxa de Execução Orçamental, bem como a Taxa de Execução dos Objetivos (total e

parciais), a análise é enriquecida, não apenas pela inclusão e análise de conjunto de indicadores de eficácia,

eficiência e economia, mas também pela possibilidade de analisar o desempenho material e orçamental, face

aos valores verificados nos anos anterior, como ilustrado no quadro que de seguida se reproduz:

Ressalvando-se o facto de ter sido implementado um novo plano estratégico da área governativa da cultura,

com a alteração de três objetivos para nove objetivos estratégicos e alteração de sete indicadores para vinte e

um indicadores, o exercício de comparação do desempenho do plano estratégico face ao período homólogo é

realizado pela análise da taxa de execução dos objetivos, onde se verifica, um desvio de 9 pp face a 2019.

No entanto, destaca-se que a taxa de execução dos objetivos para 2020 situa-se acima dos 100% (resultados

superiores às metas).

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Ainda no que respeita à análise destes indicadores, cumpre destacar a evolução do indicador «Taxa de

Autofinanciamento», bem como do indicador «Variação da Despesa face ao Período homólogo».

No primeiro caso, a evolução negativa deve-se ao resultado da quebra da receita cobrada por força da

pandemia de COVID – 19 vivida durante o ano de 2020.

Relativamente ao segundo, cumpre destacar a evolução positiva, referente ao aumento da despesa de 2019

para 2020, que se deveu à RTP, FFC e DGA. Na RTP justifica-se pelo aumento de despesas de capital

(renovação de material técnico) e aquisição de bens e serviços decorrente da atividade da empresa. Na FFC e

DGA (no âmbito de apoio às artes), justifica-se por aumento de transferências correntes.

Análise setorial – juventude e desporto

O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social destaca que, no âmbito do Programa Orçamental

14 – Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar (PO 14) – que integra a despesa pública relativas às

áreas da juventude e do desporto – uma aposta na eficácia dos serviços públicos no âmbito da educação,

formação, juventude e desporto, qualificando e valorizando os indivíduos é potenciadora de uma sociedade

sustentada, justa e esclarecida.

O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social destaca ainda a orientação estratégica do

Governo e das políticas públicas nas áreas da juventude e do desporto, em particular:

• Na área da juventude, apostar no desenvolvimento de uma abordagem intersectorial e integrada que

promova a capacitação dos mais jovens e o seu envolvimento como atores de mudança e de desenvolvimento,

no plano nacional e internacional, em linha com as conclusões da Conferência Mundial de Ministros da

Juventude e do Fórum da Juventude Lisboa+21, da qual resultou a Declaração Lisboa+21;

• No desporto, destaca-se a promoção da prática regular de atividade física e desportiva, como garante da

qualidade de vida e de bem-estar dos cidadãos;

• Continuação do investimento nos centros de alto rendimento, bem como o apoio à reabilitação do parque

desportivo, robustecendo o apoio ao desporto federado e de alta competição;

• Reforço na prevenção e no combate a atitudes e comportamentos violentos, de racismo, de xenofobia e

de intolerância em contextos de prática desportiva.

Relativamente à execução registada em aquisição de bens de capital importa destacar a despesa de

investimento suportada pelo Instituto Português do desporto e da Juventude.

O quadro que abaixo se reproduz reflete a análise da execução por medida do Programa:

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Na medida 037 – Serviços Culturais, Recreativos e Religiosos – Desporto, Recreio e lazer, a despesa

corresponde às responsabilidades do Ministério da Educação no âmbito da juventude e do desporto (109,6

milhões de euros).

No âmbito do Programa Orçamental, as ações desenvolvidas nas áreas da educação, juventude e desporto

foram sendo reajustadas em função da crise pandémica vivida, de modo a garantira efetividade do direito à

educação e a aposta na valorização das pessoas, convergindo para o desafio estratégico de redução das

desigualdades enunciado no Programa do XXII Governo Constitucional.

Nas áreas da Juventude e do Desporto, o relatório da Conta Geral do Estado para 2020 destaca:

• Atribuição de apoios técnico-financeiros a organismos desportivos, associações juvenis, estudantis e

autarquias locais em estreita colaboração com entidades públicas e privadas no âmbito dos programas de apoio

ao associativismo e atividades do desporto para todos, destacando-se neste contexto o Programa Nacional de

Desporto para Todos (PNDpT);

• Criação de medidas excecionais de resposta de apoio financeiro no âmbito do Programa de Apoio Juvenil

(PAJ) e do Programa de Apoio Estudantil (PAE) e do Programa Formar+;

• Apoio às infraestruturas desportivas, destacando-se o lançamento da quarta edição do Programa de

Reabilitação de Instalações Desportivas (PRID), permitindo intervenções diversas em cerca de 100 espaços

desportivos;

• Prossecução das ações no quadro do Plano Nacional para a Juventude (PNJ), que tem por missão

concretizar a transversalidade das políticas de juventude com vista ao reforço da proteção especial das pessoas

jovens;

• Prossecução no âmbito do Plano Nacional de Ética no Desporto do desenvolvimento de um conjunto

diversificado de atividades, desde a publicação de documentação, ações de formação/ sensibilização junto de

vários agentes, organização/participação em congressos, seminários e workshops e lançamento de concursos

e campanhas com o objetivo de promover, assimilar e/ou vivenciar os valores éticos no âmbito da prática

desportiva, tais como a verdade, a cooperação, o respeito, a solidariedade, a tolerância, a interajuda, entre

outros;

• Prossecução de ações relativas a diversos projetos de referência, designadamente: Bandeira da ética

(171 certificações), Programa «Ética no Desporto», no âmbito de contrato-programa das federações desportivas

(42 federações) e Cartão Branco (55 entidades);

• Criação do «Cartão do Adepto», no âmbito dos mecanismos de combate aos fenómenos de violência,

racismo, xenofobia e intolerância nas atividades desportivas promovidos pela Autoridade para a Prevenção e o

Combate à Violência no Desporto (APCVD);

• Criação do Grupo de Avaliação da Violência no Desporto, que identificou medidas a desenvolver no

âmbito do combate ao fenómeno da violência associada aos espetáculos desportivos;

• Desenvolvimento de um conjunto de conteúdos no quadro epidemiológico da doença COVID-19 —

folhetos, brochuras e vídeos — com recomendações e propostas de atividades sob o lema #SerAtivoEmCasa,

visando a promoção da atividade física em todas as idades;

• Implementação da plataforma FITescola para apoio ao trabalho dos professores de Educação Física, no

quadro do ensino à distância, divulgando-se um conjunto de recursos sobre vários aspetos da atividade física,

saúde e bem-estar.

Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado

Segundo o parecer do Tribunal de Contas relativo à Conta Geral do Estado de 2020, que inclui um juízo com

reservas, ênfases e recomendações, o Tribunal procedeu ao seguimento de 51 recomendações reiteradas de

pareceres anteriores.

Importa salientar que nenhuma das recomendações feitas pelos juízes do TdC se dirige, em concreto, aos

ministérios com responsabilidade nas áreas da cultura, da comunicação, da juventude ou do desporto.

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Relatório do Conselho Económico e Social

Sobre a CGE 2020, o Conselho Económico e Social (CES), regista que o ano de 2020 não pode ser

analisado, seja qual for o domínio, sem ter em consideração a pandemia de COVID-19.

Apesar de registar que o documento teve «melhorias significativas» na sua apresentação, «no sentido de

tornar este documento mais acessível e no fornecimento de informação mais adequada à avaliação orçamental»,

considera que «continuam ainda a verificar-se algumas limitações na comparabilidade entre as políticas

definidas no Orçamento do Estado e a sua execução, espelhada na CGE».

Importa salientar que o parecer do Conselho Económico e Social não faz referência às matérias sectoriais

da responsabilidade da Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto.

Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer

Sendo de elaboração facultativa, o Deputado autor do parecer opta por não emitir opinião sobre as matérias

macroeconómicas e orçamentais constantes do documento em apreço, nos termos do número 3 do artigo 137.º

do Regimento da Assembleia da República.

Parte IV – Conclusões

1. A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu à Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e

Desporto a Conta Geral do Estado 2020, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho

Económico e Social, para elaboração de parecer nas áreas da respetiva competência material.

2. Apreciados os documentos referidos, a Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto é de

parecer que o presente relatório sobre a Conta Geral do Estado 2020 deve ser presente à Comissão de

Orçamento e Finanças, de acordo com a alínea c), do número 1, do artigo 206.º do Regimento da Assembleia

da República.

Palácio de São Bento, 14 de junho de 2022.

O Deputado relator, António Pedro Faria — O Presidente da Comissão, Luis Graça.

Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PS, do PSD, do CH e do IL e as abstenções do PCP

e do BE, na reunião da Comissão do dia 14 de junho de 2022.

——

COMISSÃO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E PODER LOCAL

Parecer

Índice

Parte I – Introdução

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Parte II – Considerandos

Parte III – Opinião do relator

Parte IV – Conclusões

Parte I – Introdução

Em conformidade com o preceituado no artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, compete à

Assembleia da República «tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar, a

apresentar até 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, com o parecer do Tribunal de Contas

e outros elementos necessários à sua apreciação».

Cumprindo o preceituado, a Conta Geral do Estado (CGE) 2020 deu entrada no dia 30 de junho de 2021 na

Comissão de Orçamento e Finanças (COF) que, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia

da República, a remeteu à Comissão de Administração Pública, Ordenamento do Território e Poder Local

(CAPOTPL), para elaboração do competente parecer.

Em reunião realizada no dia 7 de junho de 2022, a CAPOTPL nomeou relator o Deputado Guilherme Almeida,

do Grupo Parlamentar do PSD.

A CGE 2020 encontra-se acompanhada do parecer do Tribunal de Contas (TdC) – «Parecer sobre a Conta

Geral do Estado 2020» -, aprovado em 10 de dezembro de 2021, do parecer do Conselho Económico e Social

(CES) – «Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2020» aprovado em plenário de 11 de janeiro de 2022, e do

Relatório da UTAO n.º 5/2022 «Apreciação da Conta Geral do Estado de 2020» – publicado em 28 de março de

2022.

A elaboração deste parecer implicou a análise do documento «Conta Geral do Estado 2020», dos respetivos

anexos e dos pareceres emitidos, incidindo exclusivamente sobre os indicadores que cabem no âmbito de

competência material da CAPOTPL.

Parte II – Considerandos

1 – Enquadramento Macroeconómico no contexto económico mundial e em Portugal

O PIB mundial registou uma redução de 3,3%, em termos reais, após uma década de expansão caraterizada

por um crescimento médio de 3,7%, e o comércio mundial de bens e serviços contraiu-se mais do que a atividade

económica, diminuindo cerca de 9%, refletindo as medidas de confinamento e contenção tomadas por vários

países para controlar a pandemia.

Neste enquadramento, a economia portuguesa evidenciou a maior recessão desde que há registo, com uma

diminuição do PIB de 7,6%, em termos reais. A contração do PIB foi mais acentuada do que a verificada na

média dos países da área do euro (-6,6).

Apesar da forte redução da atividade económica em 2020 e da quebra registada no PIB, o efeito positivo das

medidas de apoio implementadas refletiu-se no mercado de trabalho, verificando-se que, apesar da taxa de

desemprego ter interrompido a trajetória decrescente que se vinha a registar desde 2013, manteve uma

tendência de alguma estabilização, 6,8% em 2019 para 6,9% da população ativa, por força das medidas

adotadas.

Em 2020, a taxa de inflação permaneceu baixa, tendo o Índice de Preços no Consumidor (IPC) passado de

uma variação de 0,3% em 2019 para uma variação nula, refletindo em parte efeitos da pandemia de COVID-19,

mas influenciada pelo comportamento da inflação subjacente e pela evolução negativa dos preços dos produtos

energéticos.

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135

2 – Situação Financeira das administrações públicas

2.1 – Execução orçamental das administrações públicas (contabilidade nacional)

Em 2020, o saldo das administrações públicas em contabilidade nacional situou-se em -5,7% do PIB, após o

registo, em 2019, do primeiro excedente orçamental da democracia (0,1% do PIB). Em termos nominais, o défice

fixou-se em 11 501,1 milhões de euros, o que traduz uma diminuição de 11 678,1 milhões de euros face a 2019,

refletindo o efeito dos estabilizadores automáticos na economia e o impacto das despesas associadas ao

combate à pandemia de COVID-19 de apoio ao emprego, aos rendimentos e à atividade económica.

O saldo primário atingiu -5714,8 milhões de euros, o equivalente a -2,8% do PIB, representando uma

deterioração de 12 222,5 milhões de euros face ao ano anterior.

Quadro 1 – Conta consolidada das administrações públicas: 2020 (ótica de contas nacionais)

A deterioração do saldo orçamental das administrações públicas em 5,8 pp do PIB ficou a dever-se

essencialmente à despesa, que, entre 2019 e 2020, aumentou 5,9 pp do PIB (de 42,5% do PIB em 2019 para

48,4% do PIB em 2020), uma vez que, em percentagem do PIB, a receita se manteve praticamente inalterada

(de 42,6% do PIB em 2019 para 42,8% do PIB em 2020).

A despesa corrente cresceu 5,9%, resultado da operacionalização das medidas de mitigação dos efeitos da

pandemia de COVID-19 na atividade económica, no emprego e no rendimento das famílias, destacando-se

neste âmbito, as despesas com pessoal (3,7%), com maior destaque para o aumento dos encargos no Serviço

Nacional de Saúde, que registou inclusivamente um aumento do número de trabalhadores em 6,8% como

resposta ao combate à doença COVID-19. Em sentido contrário, destaca-se a redução dos encargos com juros

(-8,6%), refletindo a melhoria contínua das condições no mercado de dívida soberana, que, apesar do choque

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causado pela pandemia, continuaram a tendência decrescente observada nos últimos anos.

O aumento da despesa de capital (33,6%) resultou de operações extraordinárias e temporárias. A evolução

da despesa de capital está ainda associada ao crescimento da formação bruta de capital fixo (11%), em

particular na saúde, com a aquisição de equipamentos de cuidados intensivos no âmbito dos tratamentos

relacionados com a doença COVID-19, na Infraestruturas de Portugal, S.A. ao nível da rede ferroviária e na

Administração local.

Em termos homólogos, a receita total caiu 5%, destacando-se na receita corrente (-5,2%), em particular: (i)

a queda da receita fiscal (6,9%); (ii) a evolução das vendas (-11,6%); e (iii) a redução da outra receita corrente

(9,5%).

Em 2020, o saldo orçamental das administrações públicas revelou um desvio favorável de 0,6 pp do PIB face

ao objetivo previsto no Orçamento Suplementar para 2020 (-6,3% do PIB), que, em termos absolutos,

representou uma menor necessidade de financiamento, de 1078 milhões de euros. Neste âmbito, a Segurança

Social contribuiu com 1510,8 milhões de euros, atenuado pelos desvios negativos de 377 milhões de euros na

administração central e de 55,7 milhões de euros nas administrações regional e local.

A receita ficou abaixo do estimado em 11,1 milhões de euros e a despesa situou-se 1089,1 milhões de euros

abaixo do previsto, resultado particularmente da menor execução realizada ao nível do consumo intermédio (-

569,9 milhões de euros), prestações sociais (-491,4 milhões de euros) e outra despesa corrente (-488,8 milhões

de euros), enquanto os subsídios e as despesas com pessoal apresentaram uma despesa superior à prevista

(639,3 milhões de euros e 159 milhões de euros, respetivamente).

Quadro 2 – Conta consolidada das Administrações Públicas: ótica das contas nacionais — 2020:

realizado e previsto

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2.2 – Execução Orçamental das Administrações Públicas (Contabilidade Pública)

Em 2020, as Administrações Públicas (AP) registaram um défice de -11 633,8 milhões de euros (-5,7% do

PIB) em contabilidade pública, resultado fortemente influenciado pelo impacto negativo da pandemia de COVID-

19 nas finanças públicas. Em termos absolutos, representa um agravamento de 11 017,9 milhões de euros, em

comparação com o saldo orçamental de 2019, decorrente dos efeitos conjugados de uma diminuição da receita

(4957 milhões de euros; 5,6%) e de um acréscimo da despesa (6060,9 milhões de euros, 6,8%). O saldo primário

das Administrações Públicas situou-se em -4038 milhões de euros (-2% do PIB).

O saldo orçamental das Administrações Públicas deteriorou-se em 5,5 pp do PIB em 2020, com um contributo

transversal de todos os subsetores das Administrações Públicas. Para esta evolução, destaque para o maior

contributo do subsetor Estado (-8264,9 milhões de euros), a justificar cerca de -4,2 pp do PIB, seguido dos

serviços e fundos autónomos (-1520,9 milhões de euros), com -0,7 pp do PIB.

Os restantes subsetores da Segurança Social e das administrações regional e local contribuíram,

respetivamente, com -690,2 milhões de euros e -541,9 milhões de euros, apesar de o subsetor da Segurança

Social ter apresentado um excedente orçamental de 2131,5 milhões de euros.

O efeito da pandemia de COVID-19 na atividade económica marca a evolução negativa da receita efetiva

das Administrações Públicas, com especial incidência na receita fiscal, que registou uma queda de 6,2% (-3

227,8 milhões de euros), com os impostos diretos a caírem 3,4% (-798,2 milhões de euros) e os impostos

indiretos a registarem uma diminuição de 8,6% (-2429,6 milhões de euros).

No que respeita aos impostos diretos, destaca-se a evolução negativa do IRC, que regista uma queda de

1318 milhões de euros face a 2019. Em sentido contrário, o IRS registou um crescimento de 3% (409,2 milhões

de euros) e os outros impostos diretos de 40,7% (156 milhões de euros).

Relativamente aos impostos indiretos, destaca-se a queda do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) em

8,3% (-1552,4 milhões de euros), que foi especialmente afetado pelos impactos negativos da pandemia na

atividade económica.

A receita de contribuições sociais apresentou uma diminuição de 13,7 milhões de euros, influenciada pelo

desempenho das contribuições para Segurança Social (-135,3 milhões de euros), não obstante o acréscimo nas

contribuições para a CGA (+121,7 milhões de euros).

A receita não fiscal e não contributiva registou um decréscimo de 1715,5 milhões de euros, sobretudo

relacionada com os efeitos da pandemia.

Em 2020, a despesa consolidada das Administrações Públicas totalizou 95 634,3 milhões de euros, tendo

registado um aumento de 6,8% face a 2019 (6060,9 milhões de euros), resultado, em grande parte, do impacto

direto de medidas excecionais e temporárias implementadas no contexto da pandemia de COVID-19.

Para esse resultado destacamos o contributo das despesas com pessoal (4,2%, 914,2 milhões de euros),

refletindo as medidas de política de promoção salarial implementadas nas Administrações Públicas, bem como

o reforço da contratação de trabalhadores e pagamento de horas extraordinárias e outros abonos no Serviço

Nacional de Saúde, decorrente dos encargos associados ao combate à doença COVID-19 e oinvestimento

(8,7%, 413,8 milhões de euros), principalmente na Administração Local e no Serviço Nacional de Saúde, em

maior medida devido à aquisição de material médico para as unidades de cuidados intensivos dos hospitais,

sobretudo para o combate à doença COVID-19.

O aumento da despesa foi parcialmente compensado pela diminuição de 6,1% registada nos juros e outros

encargos (-491,4 milhões de euros), sobretudo os juros da dívida pública, e da diminuição de 27,6% nas outras

despesas correntes (-306,4 milhões de euros).

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Quadro 3 – Conta consolidada das Administrações Públicas: Ótica da contabilidade pública — 2020

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2.3 – Despesas da administração central

Em 2020, a despesa efetiva e a despesa efetiva primária cresceram 9,2% e 11%, respetivamente, face ao

ano homólogo.

Para a evolução da despesa efetiva concorreu sobretudo o comportamento das transferências (+18,5%,

contributo de 7,6 pp), principalmente a favor da Segurança Social, para financiamento das medidas excecionais

e temporárias adotadas no âmbito da resposta aos efeitos da pandemia provocada pela doença COVID-19 e

das despesas com pessoal (+4,3%, contributo de 1,1 pp), influenciado pelo efeito transversal dos pagamentos

associados ao descongelamento progressivo das carreiras na Administração Pública e destacando-se a

evolução verificada no Serviço Nacional de Saúde, em parte decorrente dos encargos associados ao combate

à doença COVID-19.

Quadro 4 – Evolução da despesa consolidada da Administração Central

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2.4 – Receitas da administração central

A evolução da receita consolidada efetiva da administração central registou uma variação negativa de 5,8%,

influenciada especialmente pelo desempenho da receita fiscal, tendo também ocorrido uma diminuição, embora

menos saliente, na receita não fiscal e não contributiva. As contribuições para sistemas de proteção social

apresentaram uma ligeira melhoria.

Quadro 5 – Evolução da receita consolidada da administração central

2.5 – Região Autónoma da Madeira

Em 2020, a Região Autónoma da Madeira (RAM) registou um saldo global de -127,6 milhões de euros,

representando uma deterioração de 30,9 milhões de euros face ao ano anterior. Esta evolução resultou de um

decréscimo da receita (-12,1%) superior em 2,8 pp ao decréscimo da despesa (-9,3%). Para a quebra da receita

contribuiu sobretudo a evolução da receita fiscal (-10,8%), refletindo o impacto da pandemia de COVID-19 na

economia regional, sendo que a diminuição da despesa traduz a redução dos juros e outros encargos (-56,1%),

relacionada sobretudo com o efeito base de 2019, associado ao pagamento de juros de mora, e com a

suspensão do pagamento dos juros decorrentes do empréstimo do Programa de Ajustamento Económico e

Financeiro.

No final de 2020, a dívida não financeira21 situou-se em 131,3 milhões de euros, uma diminuição de 4

milhões de euros face ao stock inicial do ano. No que diz respeito aos pagamentos em atraso, registou-se um

acréscimo de 14,9 milhões de euros face ao final de 2019.

2.6 – Região Autónoma dos Açores

A Região Autónoma dos Açores (RAA) apresentou um saldo orçamental de -238,4 milhões de euros,

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agravando-se em 155,5 milhões de euros face ao ano anterior. Este resultado deveu-se a uma diminuição da

receita de 7,1%, conjugado com um crescimento da despesa de 5,5%, evolução justificada fundamentalmente

pelo impacto da pandemia nas finanças regionais22, incluindo na empresa pública regional SATA Air Açores,

S.A.

A dívida não financeira23, no final de 2020, era de 147,3 milhões de euros, o que se traduziu numa diminuição

de 28,5 milhões de euros face ao stock inicial do ano. No que diz respeito aos pagamentos em atraso, registou-

se um aumento de 37,2 milhões de euros face ao final de 2019.

O impacto da pandemia de COVID-19 aumentou os riscos para a RAA, uma vez que a sua dívida, na ótica

de Maastricht, se situou em 2405,4 milhões de euros, um aumento de 448,8 milhões de euros face ao ano

anterior.

2.7 – Administração local

No tocante à administração local, esta registou em 2020 um saldo orçamental de 214,6 milhões de euros,

inferior em 355,5 milhões de euros quando comparado com o excedente do ano anterior, resultado dos efeitos

conjugados de um acréscimo da despesa (3,3%) e de uma diminuição da receita (1,1%). Relativamente ao

previsto no Orçamento Suplementar para 2020, o saldo orçamental é inferior em 160,4 milhões de euros,

resultado de um desvio negativo da execução da receita (-415,4 milhões de euros) superior ao verificado na

execução da despesa (-255 milhões de euros).

Tendo por base a aferição da dívida total, para um universo de 181 municípios, o limite ascendeu a 7974,5

milhões de euros, ficando a dívida total aquém do limite em 5349,4 milhões de euros. Em 2020, a dívida total

destes municípios registou um aumento de 81,9 milhões de euros.

Considerando a dívida na ótica de Maastricht28 para o conjunto da Administração Local, verifica-se uma

tendência inversa, tendo-se fixado em 3135 milhões de euros, o que representa uma redução de 211 milhões

de euros face ao período homólogo.

Quadro 6 – Conta consolidada das Administrações Públicas: ótica das contas nacionais — 2020

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Quadro 7 – Conta consolidada das Administrações Públicas: ótica das contas nacionais — 2020

A conta geral do Estado evidencia ainda que, em 2020, as Administrações Públicas (AP) registaram um

défice de -11 633,8 milhões de euros (-5,7% do PIB) em contabilidade pública, resultado fortemente influenciado

pelo impacto negativo da pandemia de COVID-19 nas finanças públicas.

O saldo orçamental das Administrações Públicas deteriorou-se em 5,5 pp do PIB em 2020, com um contributo

transversal de todos os subsetores das Administrações Públicas. Para esta evolução, destaque para o maior

contributo do subsetor Estado (-8264,9 milhões de euros), a justificar cerca de -4,2 pp do PIB, seguido dos

serviços e fundos autónomos (-1520,9 milhões de euros), com -0,7 pp do PIB. Os restantes subsetores da

Segurança Social e das administrações regional e local contribuíram, respetivamente, com -690,2 milhões de

euros e -541,9 milhões de euros, apesar de o subsetor da Segurança Social ter apresentado um excedente

orçamental de 2131,5 milhões de euros.

O efeito da pandemia de COVID-19 na atividade económica marca a evolução negativa da receita efetiva

das Administrações Públicas, com especial incidência na receita fiscal, que registou uma queda de 6,2% (-3

227,8 milhões de euros), com os impostos diretos a caírem 3,4% (-798,2 milhões de euros) e os impostos

indiretos a registarem uma diminuição de 8,6% (-2429,6 milhões de euros).

No que respeita aos impostos diretos, destaca-se a evolução negativa do IRC, que regista uma queda de

1318 milhões de euros face a 2019, em resultado da limitação extraordinária de pagamentos por conta, para

determinadas empresas, aprovada no Orçamento Suplementar para 2020. Em sentido contrário, o IRS registou

um crescimento de 3% (409,2 milhões de euros) e os outros impostos diretos de 40,7% (156 milhões de euros),

explicado pelo desfasamento temporal do pagamento da contribuição sobre o setor energético e ainda pelo

adicional de solidariedade sobre o setor bancário criado pelo Orçamento Suplementar para 2020 para suportar

os custos da resposta pública à atual crise, através da sua consignação ao Fundo de Estabilização Financeira

da Segurança Social.

Relativamente aos impostos indiretos, destaca-se a queda do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) em

8,3% (-1552,4 milhões de euros), que foi especialmente afetado pelos impactos negativos da pandemia na

atividade económica. Em menor escala, registaram-se variações negativas, em particular, no imposto sobre

veículos (ISV), que registou uma redução de 39,8% (-296,2 milhões de euros), nos outros impostos indiretos,

com um decréscimo de 19,3% (-257,6 milhões de euros) e no imposto sobre os produtos petrolíferos e

energéticos (ISP), com uma quebra de 5,2% (-187,9 milhões de euros).

A receita de contribuições sociais apresentou uma diminuição de 13,7 milhões de euros, influenciada pelo

desempenho das contribuições para Segurança Social (-135,3 milhões de euros), não obstante o acréscimo nas

contribuições para a CGA (+121,7 milhões de euros).

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Em 2020, a despesa consolidada das Administrações Públicas totalizou 95 634,3 milhões de euros, tendo

registado um aumento de 6,8% face a 2019 (6060,9 milhões de euros), resultado, em grande parte, do impacto

direto de medidas excecionais e temporárias implementadas no contexto da pandemia de COVID-19.

Quadro 8 – Conta consolidada das Administrações Públicas: ótica da contabilidade pública — 2020

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2.8 – Situação financeira da administração local

Em 2020, a administração local registou um saldo global de 214,6 milhões de euros, uma diminuição de 355,5

milhões de euros quando comparado com o ano anterior, em resultado do efeito conjugado de um crescimento

da despesa (3,3%) e de uma redução da receita (1,1%).

Quando comparado com o Orçamento Suplementar para 2020, o saldo da administração local apresenta um

desvio negativo de 160,4 milhões de euros, em resultado de um desvio na execução da receita (-415,4 milhões

de euros) superior ao verificado na execução da despesa (-255 milhões de euros).

Relativamente à receita, denota-se uma execução inferior à prevista, nomeadamente da receita fiscal (-260,9

milhões de euros) e da venda de bens e serviços correntes (-180,5 milhões de euros).

Na execução da despesa, o desvio negativo verificado é explicado em grande medida pela aquisição de bens

e serviços correntes (-255,6 milhões de euros), pelas outras despesas de capital (-172,8 milhões de euros) e

pelas outras despesas correntes (-63,5 milhões de euros). Em sentido inverso, verificou-se uma execução

superior à estimada nas transferências correntes (93,6 milhões de euros), nos subsídios (39,3 milhões de euros),

nas despesas com pessoal (38,8 milhões de euros) e na aquisição de bens de capital (34,7 milhões de euros).

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Quadro 8 – Execução orçamental da administração local

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2.9 – Fluxos financeiros entre a administração central e com a administração local

Em 2020, as transferências da administração central destinadas à administração local ascenderam a 3853,5

milhões de euros. Deste valor, 3531,7 milhões de euros são provenientes do subsetor Estado (92%) e dizem

respeito, na sua quase totalidade, às transferências no âmbito da Lei das Finanças Locais.

A execução das transferências da administração central superou o previsto no Orçamento Suplementar para

2020 em 87,8 milhões de euros, explicado fundamentalmente pelas transferências relativas ao processo de

descentralização de competências no domínio da educação. As transferências dos serviços e fundos autónomos

para a administração local (321,8 milhões de euros) incluem 250 milhões de euros do Fundo Ambiental para as

áreas metropolitanas e para as comunidades intermunicipais para efeitos do financiamento do Programa de

Apoio à Redução do Tarifário dos Transportes Públicos (PART), do Programa de Apoio à Densificação e Reforço

da Oferta de Transporte Público (PROTransP) e ainda para apoio à reposição da oferta de transportes públicos

no âmbito da pandemia de COVID-19.

Os empréstimos de médio e longo prazo concedidos pelo Estado à administração local totalizaram 60,5

milhões de euros, o que compara com a previsão inicial de 444,8 milhões de euros. Este desvio decorre

essencialmente de uma execução inferior ao orçamentado dos empréstimos no âmbito do IFRRU (-304,3

milhões de euros) e da não concretização dos empréstimos previstos no quadro do PT2020. Relativamente aos

empréstimos de médio e longo prazos dos serviços e fundos autónomos à administração local, o diferencial (-

49,7 milhões de euros) resulta sobretudo de uma execução inferior à prevista da Agência para o

Desenvolvimento e Coesão (28,8 milhões de euros) e do Fundo de Apoio Municipal (18,9 milhões de euros).

No que se refere aos fluxos da administração local para a administração central, registaram-se transferências

no montante de 126,7 milhões de euros, das quais 79 milhões de euros se destinaram ao subsetor dos serviços

e fundos autónomos, em particular para a Administração Central do Sistema de Saúde, IP (46,3 milhões de

euros) e para as empresas de transporte no âmbito do PART e do apoio à reposição da oferta de transportes

públicos.

A receita de ativos financeiros do Estado e dos serviços e fundos autónomas relativa a empréstimos de médio

e longo prazos provenientes da administração local totalizou 35 milhões de euros, situando-se aquém da

previsão em 11,5 milhões de euros. A receita de passivos financeiros no Estado prevista no Orçamento

Suplementar para 2020 refere-se a aplicações em Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo (CEDIC) que

não foram realizadas pelos municípios no decorrer do ano 2020.

O total dos fluxos financeiros destinados à administração local (operações extraorçamentais) foi de 469,9

milhões de euros, mais 104,9 milhões de euros do que em 2019, destacando-se o aumento dos fluxos recebidos

no âmbito do FEDER (108 milhões de euros).

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Quadro 9 -Fluxos financeiros com a administração local

Destaca-se por último o peso das transferências no âmbito do Regime financeiro das autarquias locais e das

entidades intermunicipais.

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Quadro 10 – Dotações específicas – Regime financeiro das autarquias locais

3 – Parecer do Tribunal de Contas

No âmbito do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado cumpre destacar que foram

formuladas 44 recomendações, muitas delas referentes à insuficiente articulação e coerência entre os

documentos de planeamento, de previsão orçamental e de reporte da execução, cuja análise extravasa o âmbito

da CAPOTPL.

Das recomendações apresentadas, destacam-se as seguintes relativas à Conta da administração central:

«Quanto ao universo das entidades, verificaram-se deficiências nas fases de elaboração do OE2020 e/ou do

reporte de execução orçamental, nomeadamente a omissão no OE de quatro entidades, a indevida classificação

de quatro SFA como EPR e a ausência de reporte da execução orçamental por uma entidade (cfr. ponto

3.2.11.1).:

Recomenda-se ao Ministro das Finanças que:

4. Assegure a inclusão no Orçamento e na Conta de todas as entidades previstas na Lei de Enquadramento

Orçamental, devidamente classificadas, justificando as alterações ocorridas na composição do universo dos

serviços e fundos da administração central.

5. Tome as medidas necessárias para que os serviços e fundos autónomos da administração central não sejam

indevidamente considerados no Orçamento do Estado e na correspondente Conta como entidades públicas

reclassificadas».

4 – Relatório da UTAO

As conclusões principais apuradas pela UTAO na sua análise à Conta Geral do Estado de 2020, para além

de referirem a insuficiência do reporte da execução das principais medidas de política orçamental, o que

conforme referido supra extravasa o âmbito desta comissão, evidenciam o seguinte:

«– Em 2020 a quebra da receita e o aumento da despesa conduziram ao agravamento do saldo global,

assistindo-se a um aumento do peso das AP na economia, mais notório na despesa. Em 2020 a execução

orçamental em termos ajustados foi onerada pelo crescimento da despesa (4907 M€; + 5,5%) e pelo recuo da

receita (– 5482 M€; – 6,1%), resultando na degradação do saldo global em 5,2 pp (– 10 388 M€). Aos efeitos da

variação nominal dos agregados acresceu a diminuição do PIB nominal (– 6,7% a preços correntes para o

conjunto do ano), conduzindo a um aumento do peso das AP na economia: 0,2 pp na receita e 5,4 pp na despesa.

– A despesa efetiva cresceu 5,5%, refletindo o reforço do papel das AP no combate à pandemia, tanto no

domínio da saúde como no apoio à economia. O aumento concentrou-se na rubrica de transferências correntes.

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16 DE JULHO DE 2022

149

Em sentido oposto, menção para as poupanças com juros e as «Outras despesas correntes» das AP.

– No ano de 2020 apenas o subsector da Segurança Social registou uma posição orçamental excedentária,

encontrando-se os restantes deficitários. O subsector Estado registou o maior impacto da pandemia na

execução orçamental, respondendo por 83% da quebra anual no saldo consolidado do sector».

5 – Parecer do Conselho Económico e Social

Do Parecer do Conselho Económico e Social destaca-se, desde logo, a «preocupação pelo facto de, uma

vez mais, o investimento realizado ficar abaixo do previsto no orçamento». Na área de competência da

CAPOTPL sublinha-se a referência ao crescimento de «3,7% da Despesa com Pessoal num quadro de

responsabilidades acrescidas do Estado, o que implicou a contratação de mais trabalhadores e trabalhadoras

para dar resposta aos problemas com que o país se defronta e que foram agravados durante a pandemia, mas

também da necessidade de continuar a colmatar carências de recursos humanos, que a pandemia apenas veio

tornar mais evidentes e para as quais o CES foi repetidamente alertando, mas que, ainda assim, se foram

agravando ao longo dos anos em áreas como a Saúde, a Educação ou a Segurança Social, na sequência de

realidades como a falta de investimento e subfinanciamento crónico de muitos serviços, o não rejuvenescimento

de pessoas e competências por falta de contratação de novos e novas profissionais ou as saídas motivadas

pela desvalorização de carreiras e salários. Segundo a Síntese Estatística do Emprego Público relativa ao 4.º

trimestre de 202016 «a 31 de dezembro de 2020, o emprego no setor das Administrações Públicas situou-se

em 718 823 postos de trabalho, assinalando um aumento de 19 792 postos de trabalho, face a 31 de dezembro

de 2019, dos quais 77% com contratos a termo. Pela CGE conclui-se que em 2020 verificou-se uma variação

positiva de 9.193 trabalhadores/as nas instituições sob tutela do Ministério da Saúde, mas cerca de 90% deste

aumento foi a termo».

Parte III – Opinião do relator

O relator do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a Conta Geral do

Estado 2020, que é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 137.º do

Regimento da Assembleia da República, reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para o debate em

plenário.

Parte IV – Conclusões

A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu à CAPOTPL a Conta Geral do Estado de 2020, acompanhada

do parecer do Tribunal de Contas, do parecer do Conselho Económico e Social e do relatório da UTAO, para

elaboração de parecer nas áreas da respetiva competência material.

Apreciados os documentos referidos, a CAPOTPL é de parecer que o presente relatório sobre a Conta Geral

do Estado 2020 deve ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças, de acordo com a alínea c) do número

1, do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.

Palácio de São Bento, de 14 junho de 2022.

O Deputado relator, Guilherme Almeida — A Presidente da Comissão, Isaura Morais.

Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PS, do PSD e do CH, tendo-se registado a ausência

do IL, do PCP e do BE, na reunião da Comissão do dia 21 de junho de 2022.

———

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II SÉRIE-B — NÚMERO 22

150

COMISSÃO DE TRANSPARÊNCIA E ESTATUTO DOS DEPUTADOS

Parecer

Parte I – Considerandos

I. a) Nota introdutória

Cumprindo o disposto no artigo 162.º, alínea d), da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do

Estado de 2020 deu entrada na Comissão de Orçamento e Finanças no dia 30 de maio de 2022.

Por email de 1 de junho de 2022, a Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e

regimentais aplicáveis, à Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados a Conta Geral do Estado relativa

ao ano económico de 2020, a fim de esta elaborar o respetivo parecer no que à sua área de competência

específica diz respeito.

Nesta conformidade, e nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República,

compete à Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados emitir parecer no que se refere à execução

orçamental das dotações previstas, no Orçamento do Tribunal Constitucional, para a Entidade para a

Transparência, criada pela Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro, no ano de 2020.

I. b)Análise sectorial

Analisado o relatório, mapas contabilísticos e demais elementos informativos relativos à «Conta Geral do

Estado – 2020», verificamos que não há nenhuma referência à Entidade para a Transparência no âmbito da

execução orçamental relativa ao Tribunal Constitucional, o que não permite aferir se houve, ou não, alguma

execução da verba afeta àquela Entidade.

Recorde-se que o Orçamento do Estado para 2020, aprovado pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março, atribuiu

à Entidade para a Transparência uma verba de € 1 500 000 no âmbito das dotações do Tribunal Constitucional.

Parte II – Opinião do relator

O signatário do presente parecer abstém-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a Conta

Geral do Estado de 2020.

Parte III – Conclusões

1. A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à Comissão

de Transparência e Estatuto dos Deputados, a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2020, a fim

de esta elaborar o competente parecer sectorial.

2. Analisado o relatório, mapas contabilísticos e demais elementos informativos relativos à «Conta Geral

do Estado – 2020», verificamos que não há nenhuma referência à Entidade para a Transparência no âmbito da

execução orçamental relativa ao Tribunal Constitucional, o que não permite aferir se houve, ou não, alguma

execução da verba afeta àquela Entidade no ano de 2020 (recorde-se que a Lei do Orçamento do Estado para

2020 havia-lhe atribuído a verba de € 1 500 000).

3. Face ao exposto, a Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados é de parecer que o presente

relatório deve ser remetido à Comissão do Orçamento e Finanças, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 1

do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.

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Parte IV – Anexos

Nada a anexar.

Palácio de São Bento, 15 de junho de 2022.

O Deputado relator , Paulo Rios de Oliveira — A Presidente da Comissão, Alexandra Leitão.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão do dia 15 de junho de 2022.

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UTAO | UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL

Relatório UTAO n.º 5/2022

Apreciação da Conta Geral do Estado de

2020

Coleção: Encerramento das Contas Anuais das

Administrações Públicas

28 de março de 2022

II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________

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Ficha técnica

A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orça-

mental (UTAO) da Assembleia da República. Nos termos da Lei n.º 13/2010, de 19 de julho,

a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parla-

mentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-

lhe assessoria técnica especializada através da elaboração de estudos e documentos de

trabalho técnico sobre gestão financeira pública.

Este estudo, orientado e revisto por Rui Nuno Baleiras, foi elaborado por António Antunes,

Filipa Almeida Cardoso, Jorge Faria Silva e Vítor Nunes Canarias.

Título: Apreciação da Conta Geral do Estado de 2020

Coleção: Encerramento das Contas Anuais das Administrações Públicas

Relatório UTAO N.º 5/2022

Data de publicação: 28 de março de 2022

Data-limite para incorporação de informação: 11/03/2022

Disponibilidade na Internet: https://www.parlamento.pt/OrcamentoEstado/Pagi-

nas/UTAO_UnidadeTecnicadeApoioOrcamental.aspx

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Índice Geral

Índice Geral .

Índice de Tabelas

Índice de Gráficos

Índice de Figuras

Índice de Caixas

Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos

Sumário executivo

Impacto das medidas de política COVID-19 nas finanças públicas em 2020

Execução orçamental em Contabilidade Nacional

Execução orçamental em Contabilidade Pública

Dívida financeira pública e privada

Dívida não-financeira das Administrações Públicas

Riscos orçamentais associados a responsabilidades contingentes

Regras de disciplina orçamental

Indicadores económico-financeiros da Saúde

1Introdução 2Impacto das medidas de política COVID-19 nas finanças públicas em 2020

Ótica da Contabilidade Pública

Ótica da Contabilidade Nacional

3Execução orçamental em Contabilidade Nacional Saldo orçamental em 2020

Do saldo orçamental em 2019 ao saldo orçamental em 2020 .

Comparação com o objetivo estabelecido no Orçamento inicial e na 2.ªAlteração ao Orçamento

do Estado de 2020

Explicação da diferença entre perspetivas contabilísticas no valor do saldo apurado em 2020

Execução de medidas de política orçamental previstas na POE/2020

3.5.1Ponto de partida 3.5.2Interação com o Ministério das Finanças 3.5.3Análise dos resultados 3.5.4Conclusões e recomendações Orientação da política orçamental

4Execução orçamental em Contabilidade Pública Enquadramento de médio prazo para os resultados orçamentais de 2020

Comparação com 2019 e orçamentos aprovados para 2020

Desvios face aos referenciais anuais

Formas de controlo da despesa

4.4.1Instrumentos convencionais 4.4.2Instrumentos não convencionais 4.4.3Ilações para a qualidade das políticas públicas

5Dívida financeira pública e privada Dívida direta do Estado

Dívida pública de Maastricht

Peso do serviço da dívida na despesa efetiva

Financiamento da economia portuguesa e dívida externa

6Dívida não-financeira das Administrações Públicas Limitações da informação disponível

Identificação e quantificação da dívida não-financeira

Pagamentos em Atraso .

Prazos Médios de Pagamento das entidades públicas

7Riscos orçamentais associados a responsabilidades contingentes Conceitos e base legal

Garantias e contragarantias concedidas pelo Estado

7.2.1Garantias autorizadas pelo Estado: 2017–2020 7.2.2Responsabilidades assumidas por garantias prestadas: 2017–2020 7.2.3Responsabilidades efetivas: 2017–2020 Pagamentos do Estado por execução de garantias: 2017–2020

Garantias concedidas pelo Fundo de Contragarantia Mútuo

Garantias de crédito à exportação e ao investimento: 2017–2020

Contingências com Parcerias Público-Privadas

7.6.1Sector rodoviário 7.6.2Sector ferroviário7.6.3Sector portuário 7.6.4Sector da saúde

8Regras de disciplina orçamental Regras relativas aos saldos orçamental e estrutural

8.1.1Saldo orçamental

II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________

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8.1.2Saldo orçamental estrutural e despesa primária líquida Regra da dívida

Quadro Plurianual de Programação Orçamental

9Indicadores económico-financeiros da Saúde Enquadramento dos efeitos COVID-19

Evolução do desempenho económico-financeiro do SNS

Ilações relevantes para o futuro do SNS

Anexo 1: Listagem das principais medidas legisladas em resposta à pandemia de COVID-19 e seus impactos

diretos nas finanças públicas (Fase de Emergência)

Anexo 2: Listagem das principais medidas legisladas em resposta à pandemia de COVID-19 e seus impactos

diretos nas finanças públicas (Fase de Estabilização)

Índice de Tabelas

Tabela 1 – Impacto do financiamento comunitário no esforço financeiro nacional com as medidas COVID-19

Tabela 2 – Impacto direto das medidas COVID-19, por classificação económica, em 2020

Tabela 3 – Diferimento de receita fiscal e contributiva durante o ano de 2020

Tabela 4 – Execução acumulada a 31 de dezembro de 2020 das principais medidas de política COVID-19 na ótica

da contabilidade pública

Tabela 5 – Medidas de política COVID-19 relativas à receita, por tipo de impacto, com execução até 31 de

dezembro

Tabela 6 – Efeito orçamental direto das principais medidas de política COVID-19 na ótica da contabilidade

nacional

Tabela 7 – Receita e despesa das Administrações Públicas em contabilidade nacional

Tabela 8 – Receita e despesa das Administrações Públicas em contabilidade nacional ajustadas do efeito das

medidas temporárias ou não-recorrentes

Tabela 9 – Passagem do saldo das Administrações Públicas em contabilidade pública (saldo global) ao saldo em

contabilidade nacional (saldo orçamental), ano de 2020

Tabela 10 – Ajustamentos da receita fiscal e contributiva em 2020 (ajustamento receita diferida e especialização

temporal)

Tabela 11 – Previsões e impactos em 2020 das principais medidas de política orçamental

Tabela 12 – Saldo global das Administrações Públicas em 2019 e 2020

Tabela 13 – Saldo global ajustado das Administrações Públicas em 2019 e 2020, por subsector

Tabela 14 – Conta consolidada das Administrações Públicas, por classificação económica, em termos ajustados

Tabela 15 – Conta consolidada das Administrações Públicas, por subsector, ajustada e não-ajustada

Tabela 16 – Dotações dos instrumentos de controlo convencionais, 2019–2020

Tabela 17 – Utilização da dotação provisional por programa orçamental e classificação económica

Tabela 18 – Reserva orçamental por programa

Tabela 19 – Dotações orçamentais sujeitas a autorização do MF em 2020 para conversão em despesa paga:

dotação inicial, utilização e poupanças, por classificação económica

Tabela 20 – Correspondência de artigos entre POE/2020, LOE/2020, DLEO/2019 e Circular DGO n.º 1396

Tabela 21 – Dívida direta do subsector Estado

Tabela 22 – Principais fluxos da dívida direta do Estado em 2020

Tabela 23 – Decomposição da variação do rácio da dívida pública no PIB nominal

Tabela 24 – Dívida não-financeira da Administração Central

Tabela 25 – Evolução anual de Pagamentos em Atraso, 2014–2020

Tabela 26 – Prazo Médio de Pagamentos das entidades públicas

Tabela 27 – As 22 entidades da Administração Central com os Prazos Médios de Pagamento mais elevados

Tabela 28 – Garantias do Estado, base legal

Tabela 29 – Limites máximos para a concessão de garantias: OE/2020 inicial, 1.ªAlter. OE/2020 e 2.ªAlter. OE/2020 109

Tabela 30 – Garantias autorizadas pelo Estado: 2017 – 2020

Tabela 31 – Responsabilidades assumidas por garantias prestadas pelo Estado: 2017–2020

Tabela 32 – Responsabilidades do Estado com garantias — Assumidas vs Efetivas: 2017–2020

Tabela 33 – Pagamentos em execução de garantias: 2017–2020

Tabela 34 – Stock de responsabilidades do Fundo de Contragarantia Mútuo: 2020

Tabela 35 – Garantias de seguro autorizadas pelo Estado (crédito à exportação e ao investimento): 2017–2020

Tabela 36 – Responsabilidades assumidas pelo Estado em operações de seguros (crédito à exportação e ao

investimento): 2017–2020

Tabela 37 – Pagamento de indemnizações pelo Estado por acionamento de seguros (crédito à exportação e ao

investimento): 2017–2020

Tabela 38 – Contingências com PPP, posição em final de período: 2013–2019

Tabela 39 – Contingências das PPP rodoviárias em 31 de dezembro de 2020

Tabela 40 – Contingências das PPP rodoviárias em 31 de dezembro de 2020

Tabela 41 – Execução em 2020 do Quadro Plurianual de Programação Orçamental

16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________

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Índice de Gráficos

Gráfico 1 – Impacto direto das medidas COVID-2019 em 2020, líquido de cofinanciamento europeu, por tipologia

de intervenção

Gráfico 2 – Impacto direto no saldo global das medidas COVID-2019 em 2020 e 2021, líquido de cofinanciamento

europeu, por tipologia de intervenção

Gráfico 3 – Saldo orçamental, 2015 a 2020

Gráfico 4 – Saldo orçamental e medidas temporárias ou não-recorrentes em 2020

Gráfico 5 – Saldo orçamental ajustado do efeito das medidas temporárias ou não-recorrentes, 2015 a 2020

Gráfico 6 – Evolução do saldo orçamental (não ajustado) desde 2000

Gráfico 7 – Impacto das medidas de política COVID-19 no saldo orçamental de 2020

Gráfico 8 – Do saldo orçamental de 2019 ao saldo orçamental de 2020

Gráfico 9 – Despesa com juros e dívida pública em 2020

Gráfico 10 – Saldo orçamental de 2020: OE/2020 e 2.ª AOE/2020 versus execução

Gráfico 11 – Desvios entre a execução orçamental de 2020 e a 2.ª AOE/2020

Gráfico 12 – Variação da receita das Administrações Públicas em 2020 ajustada de medidas temporárias ou

não-recorrentes

Gráfico 13 – Variação da despesa primária das Administrações Públicas em 2020 ajustada de medidas temporárias

ou não-recorrentes

Gráfico 14 – Impacto orçamental da prorrogação da obrigação de pagamento de impostos e contribuições sociais

(medidas de política COVID-19)

Gráfico 15 – Orientação da política orçamental

Gráfico 16 – Evolução do saldo global das Administrações Públicas no período 2014–2021

Gráfico 17 – Evolução da receita efetiva não ajustada 2014–2021

Gráfico 18 – Evolução da despesa efetiva não ajustada 2014–2021

Gráfico 19 – Contributos por subsector para a variação do saldo global ajustado no período 2019–2020

Gráfico 20 – Impacto das medidas COVID-19 na variação anual do saldo global (ajustado) 2019–2020

Gráfico 21 – Pesos da receita e da despesa das Administrações Públicas no PIB, 2019 e 2020

Gráfico 22 – Contributos para a variação da receita efetiva

Gráfico 23 – Contributos para a variação da despesa efetiva

Gráfico 24 – Variações anuais do saldo, receita e despesa ajustadas: execução CGE/2020, OE/2020 e 2.ªAOE/2020

Gráfico 25 – Principais contributos para o desvio no saldo executado das Administrações Públicas face à

2.ªAOE/2020

Gráfico 26 – Dotações dos instrumentos de controlo convencionais, 2019–2020

Gráfico 27 – Custo de financiamento da dívida direta do Estado

Gráfico 28 – Dívida pública de Maastricht, desagregada por instrumento

Gráfico 29 – Dívida pública de Maastricht, desagregada por subsector

Gráfico 30 – Serviço da dívida da Administração Central e da Segurança Social

Gráfico 31 – Capacidade/necessidade de financiamento: sector público e sector privado

Gráfico 32 – Capacidade/necessidade de financiamento: decomposição do sector privado

Gráfico 33 – Taxa de poupança das famílias

Gráfico 34 – Dívida externa líquida de Portugal

Gráfico 35 – Posição de Investimento Internacional

Gráfico 36 – Pagamentos em atraso das Entidades Públicas, 2014–2020

Gráfico 37 – Distribuição dos Pagamentos em Atraso nas Administrações Públicas por subsectores: 2014–2020

Gráfico 38 – Evolução do Prazo Médio de Pagamentos das entidades públicas: 2014–2020

Gráfico 39 – Evolução do Prazo Médio de Pagamentos por ministério, 2019 e 2020

Gráfico 40 – Evolução das contingências com PPP, 2019–2020

Gráfico 41 – Saldo orçamental e saldo orçamental estrutural primário

Gráfico 42 – Trajetória da dívida pública de Maastricht

Gráfico 43 – Estrutura de Rendimentos do SNS — 2020

Gráfico 44 – Estrutura de Gastos do SNS — 2020

Gráfico 45 – Resultado Líquido do Exercício e Resultado Operacional do SNS no período 2014–2020

Gráfico 46 – Transferências e Subsídios Correntes e Resultado Líquido do Exercício SNS no período 2014–2020

Gráfico 47 – Fundos Próprios e dotações de capital do SNS no período 2014–2020

Índice de Figuras

Figura 1 – Efeitos diretos em contabilidade pública orçamental das medidas de política COVID-19: síntese

qualitativa

Figura 2 – Instrumentos não convencionais de controlo da despesa na legislação orçamental de 2020

Figura 3 – Fluxograma da transformação das garantias pessoais do Estado

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Índice de Caixas

Caixa 1 – Medidas temporárias ou não-recorrentes

Caixa 2 – Ajustamentos UTAO à execução orçamental das Administrações Públicas, em Contabilidade Pública

Caixa 3 – Regime excecional e temporário de reequilíbrio financeiro de contratos de execução duradoura

Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos

Sigla/abrevia-

tura/acrónimo Designação

2.ªAOE/2020 Segunda Alteração ao Orçamento do Estado de 2020

ACSS Administração Central do Sistema de Saúde

AdC Administração Central

AdL Administração Local

AdR Administração Regional

ADSE Instituto de Proteção e Assistência na Doença, I. P

AEDL Autoestradas do Douro Litoral

AID Ativos por Impostos Diferidos

AIMI Adicional ao Imposto Municipal sobre Imóveis

AOE Alteração à Lei do Orçamento do Estado

AP Administrações Públicas

AR Assembleia da República

ARS Administrações Regionais de Saúde

BdP Banco de Portugal

BPP Banco Privado Português

CE Comissão Europeia

CGA Caixa Geral de Aposentações

CGE Conta Geral do Estado

CGE Conta Geral do Estado

CMVMC Custo de Mercadorias Vendidas e Matérias Consumidas

COVID-19 Doença provocada pelo coronavírus descoberto em 2019 (SARS-COV-2)

DGAL Direção-Geral das Autarquias Locais

DGO Direção-Geral do Orçamento

DGS Direção-Geral de Saúde

DLEO/2019 Decreto-Lei de Execução Orçamental de 2019

DLRR Dedução de Lucros Retidos e Reinvestidos

EGE Encargos Gerais do Estado

EM Estado(s)-Membro(s)

ENIPSSA Estratégia Nacional para a Integração das Pessoas em Situação de Sem Abrigo

EPE Entidade Pública Empresarial

EPR Entidades Públicas Reclassificadas

ERS Entidade Reguladora da Saúde

eSPap Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, I.P.

FBCF Formação Bruta de Capital Fixo

FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FEFSS Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social

FSE Fornecimento e Serviços Externos

FSE Fundo Social Europeu

HEPE Hospitais Entidades Públicas Empresarial

I&D Investigação e desenvolvimento

IAPMEI Agência para a Competitividade e Inovação

IEC Impostos Especiais sobre o Consumo

IGCP Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública — IGCP, E.P.E.

IMT Instituto da Mobilidade e dos Transportes

INE Instituto Nacional de Estatística

INEM Instituto Nacional de Emergência Médica

INFARMED Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde

INSA,I.P. Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge

IP Infraestruturas de Portugal, S.A.

IPST,I.P. Instituto Português do Sangue e Transplantação

IRC Imposto sobre o Rendimentos das Pessoas Coletivas

IRS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares

ISP Imposto sobre Produtos Petrolíferos

IUC Imposto Único de Circulação

IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado

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Sigla/abrevia-

tura/acrónimo Designação

LCPA Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso

LEO Lei de Enquadramento Orçamental

LOE/AAAA Lei do Orçamento do Estado para o ano AAAA

MA Ministério da Agricultura

MAAC Ministério do Ambiente e da Ação Climática

MAI Ministério da Administração Interna

MC Ministério da Cultura

MCT Ministério da Coesão Territorial

MCTES Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior

MDN Ministério da Defesa Nacional

ME Ministério da Educação

METD Ministério da Economia e da Transição Digital

MF Ministério das Finanças

MIH Ministério das Infraestruturas e da Habitação

MJ Ministério da Justiça

MM Ministério do Mar

MMEAP Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública

MNE Ministério dos Negócios Estrangeiros

MP Ministério do Planeamento

MS Ministério da Saúde

MTSSS Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social

OE Orçamento do Estado

p. Página

p.p. Ponto(s) percentual(is)

PAEF Programa de Ajustamento Económico e Financeiro

PAOE Proposta de Alteração à Lei do Orçamento do Estado

PART Programa de Apoio à Redução Tarifária nos Transportes Públicos

PCM Presidência do Conselho de Ministros

PE/AAAA–AA Programa de Estabilidade referente ao período AAAA a AA+4

PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento

PIB Produto Interno Bruto

PII Posição de Investimento Internacional

PME Pequena e Média Empresa

PMP Prazo(s) Médio(s) de Pagamento

PO Programa Operacional

POE/AAAA Proposta de Orçamento do Estado para o ano AAAA

pp. Páginas

PPC Pagamentos por Conta

PPL Proposta de Lei

PPO Projeto de Plano Orçamental

PPP Parceria(s) Público-Privada(s)

RAA Região Autónoma dos Açores

RAM Região Autónoma da Madeira

REF Reposição do Equilíbrio Financeiro

RSI Rendimento Social de Inserção

SEAF Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais

SFA Serviços e Fundos Autónomos

SI Serviços Integrados

SICAS,I.P. Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e na Dependência

SNC-AP Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas

SNS Serviço Nacional de Saúde

SPMS Serviços Partilhados do Ministério da Saúde

SUCH Serviço de Utilização Comum de Hospitais

SURE Temporary Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency

TdC Tribunal de Contas

UE União Europeia

UTAO Unidade Técnica de Apoio Orçamental

UTAP Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos

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Sumário executivo

1. Este documento aprecia a Conta Geral do Estado de 2020. A principal fonte é o relatório elaborado

pelo Ministério das Finanças (MF) com esta epígrafe. Inúmeras outras fontes foram consultadas para

produzir o documento.

2. O Sumário Executivo recapitula os resultados principais da análise da UTAO. As próximas páginas

são um resumo desenvolvido das conclusões fundamentadas em cada um dos capítulos. Algumas são

sugestões públicas para melhorias futuras no processo orçamental português. Em benefício de leitores

com disponibilidade mais escassa, os resultados abaixo elencados estão acompanhados de uma justifi-

cação concisa e seguem a ordem dos capítulos. Os cabeçalhos do Sumário Executivo correspondem

aos títulos dos capítulos que se lhe seguem. Informação relevante de contexto e as explicações com-

pletas estão disponíveis nos capítulos.

Impacto das medidas de política COVID-19 nas finanças públicas em 2020

3. No encerramento de contas do ano de 2020, o efeito financeiro direto das medidas de política

COVID-19 na conta consolidada das AP, medido na ótica da contabilidade pública, ascendeu a

4879 M€, o que representa 2,4% do PIB. Este impacto decompõe-se nas medidas que agravaram o saldo

global (4822 M€), nas que constituíram despesa em ativos financeiros (60 M€) e nas medidas com registo

contabilístico extraorçamental (com um impacto positivo de 2 M€ no final de 2020).

4. Na ótica de contas nacionais, as medidas de política COVID-19 tiveram um impacto direto no saldo

orçamental de – 4980 M€ em 2020, o que representa – 2,5% do PIB nominal. Este valor compara com o

impacto direto de – 4822 M€ (– 2,4% do PIB) no saldo global em contabilidade pública, traduzindo um

efeito superior (158 M€; 0,1 p.p. do PIB) na ótica das contas nacionais. Resulta de diferenças metodoló-

gicas no tratamento da informação.

Execução orçamental em Contabilidade Nacional

5. Em 2020, o saldo das AP em contabilidade nacional ascendeu a – 5,8% do PIB, um resultado que

reflete o impacto económico e orçamental provocado pela pandemia COVID-19. Este resultado repre-

senta o oitavo pior saldo orçamental, em % do PIB, desde o início do século. As medidas temporárias ou

não-recorrentes tiveram um efeito negativo sobre o saldo orçamental, de 0,7 p.p. do PIB, destacando-

se, entre estas, o acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco. Esta ope-

ração, que o Orçamento do Estado para 2020 previa que atingisse 600 M€, acabou por se cifrar em

1035 M€, cerca de 0,5 % do PIB.

6. A exclusão do efeito líquido das medidas temporárias ou não-recorrentes baixaria o saldo orça-

mental registado pelas AP em cerca de 0,6% do PIB (para – 5,2%). Face ao ano anterior, o saldo orça-

mental ajustado revelou uma deterioração de 5,9 p.p. do PIB. Esta evolução foi determinada, sobretudo,

por um saldo primário negativo, refletindo o aumento do peso da despesa primária no PIB. A redução

na despesa com juros em 0,1% do PIB contribuiu positivamente para o saldo orçamental apurado em

2020.

7. As medidas excecionais para mitigação dos malefícios da pandemia na saúde e na economia

tiveram um impacto orçamental direto de – 2,5% do PIB em 2020 em contas nacionais e foram respon-

sáveis por cerca de 5 mil M€ do agravamento do saldo orçamental. A quebra de receita contribuiu

com 0,3 p.p. de PIB. As medidas de agravamento da despesa das Administrações Públicas, nas quais se

destacaram os subsídios concedidos, contribuíram com os restantes – 2,2 p.p..

8. O saldo orçamental registado em 2020, apurado na ótica de Contas Nacionais, foi largamente ne-

gativo face ao objetivo excedentário fixado no OE/2020, mas de uma dimensão inferior à planeada na

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2.ª AOE/2020. O desvio na execução do saldo orçamental (não ajustado) face ao objetivo estabelecido

na 2.ª AOE/2020 é resultado de uma execução da receita acima do nível projetado e da execução de

encargos da dívida abaixo do projetado.

9. A receita total das AP em termos ajustados apresentou uma quebra menos pronunciada que o

previsto, com desvios de sinal contrário entre rubricas. A receita de contribuições sociais foi a única que

se situou acima do volume alcançado em 2019. Assiste-se também a um erro de previsão significativo e

que é recorrente. A 2.ªAOE/2020 incorporou, ao contrário da POE inicial, uma previsão de efeitos da

pandemia nos cenários macroeconómico e orçamental. Na comparação entre a execução e previsão,

verifica-se que, mesmo num ano de elevada incerteza provocada pela crise de saúde pública, os des-

vios replicam o padrão identificado em anos anteriores pela UTAO: os desvios favoráveis da receita fiscal

e contributiva compensam a subexecução da receita não fiscal e não contributiva.

10. A despesa primária em termos ajustados ficou abaixo do aumento previsto na 2.ªAOE/2020, mas

registou-se um conjunto de desvios em sentido oposto entre componentes de despesa. As prestações

sociais, o consumo intermédio e as outras despesas correntes cresceram aquém do objetivo da

2.ªAOE/2020. Em sentido oposto, a execução das despesas de capital, das despesas com pessoal e dos

subsídios ficou acima do objetivo anual da 2.ªAOE/2020. Dentro da despesa de capital, a Formação

Bruta de Capital Fixo (FBCF) situou-se abaixo do objetivo da 2.ªAOE/2020, enquanto a execução das

outras despesas de capital ficou acima do estabelecido na 2.ªAOE/2020 (2332 M€). Contudo, é de referir

que as outras despesas de capital incluem despesas atípicas de valor significativo em 2020, mas que

não se enquadram na definição de medidas temporárias ou não-recorrentes: o empréstimo à TAP

(1200 M€) e as garantias à SATA concedidas pelo Governo Regional dos Açores (132 M€).

11. O saldo em contas nacionais apurado para o conjunto do ano de 2020 situou-se 0,1 p.p. do PIB

acima do apurado em contabilidade pública para o mesmo período. Esta comparação utiliza a versão

não ajustada das duas óticas contabilísticas.

12. Nos ajustamentos de passagem da ótica da contabilidade pública à da contabilidade nacional

assume particular relevância o ajustamento designado “Outros efeitos”, que agravou o saldo em 0,7 p.p.

do PIB. Neste agregado, destaca-se, pela dimensão assumida, o apoio estatal às empresas do sector

da aviação (– 0,7% do PIB), designadamente o empréstimo à TAP (1200 M€; 0,6% do PIB) e a garantia

estatal concedida à SATA (132 M€; 0,1% do PIB). Estas operações não produziram qualquer efeito sobre

o saldo (global) apurado em contabilidade pública, uma vez que se encontram nela classificadas como

despesa em ativos financeiros. Em sentido oposto, a anulação da despesa com os fundos de pensões

transferidos para a esfera das AP beneficiou o saldo em contas nacionais em 0,2 p.p. do PIB. Finalmente,

uma menção ao reforço de capital do Novo Banco, via mecanismo contingente do Fundo de Resolu-

ção (0,5% do PIB). Ao contrário dos anos anteriores, em 2020 esta operação foi registada como despesa

de capital nas duas óticas contabilísticas, não originando qualquer ajustamento.

13. O ajustamento temporal de impostos e contribuições sociais situou-se em – 0,3% do PIB (– 561 M€)

e inclui o tratamento estatístico da receita fiscal e contributiva diferida no contexto das medidas de

política COVID-19 (0,2% do PIB; 340 M€). Este ajustamento decorre da aplicação do princípio da espe-

cialização do exercício ao registo da receita fiscal e contributiva na ótica da contabilidade nacional.

As medidas de diferimento de receita fiscal e contributiva e isenção temporária de contribuições sociais,

adotadas no contexto da pandemia COVID-19, vieram exigir um tratamento estatístico especial para

assegurar que o registo desta receita também respeita o princípio da especialização do exercício.

14. Em 2020, a política orçamental assumiu uma orientação expansionista contracíclica, refletida na

deterioração do saldo primário estrutural em contexto de forte recessão económica. Esta evolução em

2020 afastou-se do Objetivo de Médio Prazo (OMP), mas encontra-se salvaguardada devido à ativação

da cláusula de derrogação geral das regras orçamentais previstas no Pacto de Estabilidade e Cresci-

mento (PEC). Este desvio foi permitido devido aos efeitos da pandemia COVID-19, mas desde que não

colocasse em causa a sustentabilidade esperada das finanças públicas no médio prazo.

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15. A CGE/2020 apresenta o relato das principais medidas com impactos orçamentais, dando segui-

mento à novidade introduzida na CGE anterior, aprofundando este reporte, incluindo (parcialmente) as

sugestões da UTAO. No entanto, o relato de 31 medidas é incompleto e peca por não incluir três medidas

igualmente classificadas como “principais” na POE/2020 e, simultaneamente abarca, indevidamente,

cinco medidas adotadas no âmbito da pandemia COVID-19. O presente relatório compara as execu-

ções com as previsões e mostra quais foram as medidas anunciadas sem execução indicada na CGE.

16. Não é disponibilizado o impacto orçamental de cerca de 60% das principais medidas de política

orçamental anunciadas pelo Governo. A execução dos impactos orçamentais destas medidas foi quan-

tificada pelo MF na CGE/2020, por falta de informação, com a previsão inicialmente apresentada na

POE/2020. A UTAO solicitou esclarecimentos e a disponibilização dos impactos em falta, sendo que o MF

respondeu a uma pequena parte das questões colocadas. A análise no capítulo processou a resposta

recebida.

17. A apreciação é baseada nos dados disponíveis da execução de 15 medidas de política orçamen-

tal, num universo de 28 identificadas pela UTAO. A execução destas 15 medidas principais de política

orçamental impactou o saldo de 2020 negativamente, no montante de – 185,1 M€ (– 0,09 % do PIB). Este

valor decorreu, essencialmente, do efeito carreado para 2020 de medidas adotadas em anos anteriores

(– 142,5 M€), ao qual se adicionou o impacto de medidas de política novas, que contribuíram com

– 42,6 M€.

18. A execução agregada das medidas de política orçamental revelou um desvio com impacto posi-

tivo no saldo orçamental de 152 M€ (0,08% do PIB), face ao previsto na POE/2020. Este resultado agre-

gado resulta de desvios significativos ao nível de medidas individuais por falta de execução ou execu-

ção diminuta num elevado número de medidas.

19. A repetida insuficiência de informação no reporte das principais medidas de política orçamental

leva a questionar o grau de desenvolvimento da estrutura criada pelo MF para acompanhar e governar

a operacionalização das medidas. Uma questão que se pode colocar diz respeito ao grau de desen-

volvimento da estrutura que se encontra instalada para executar o relato da execução das principais

medidas de política orçamental. A adequação de meios é suficiente? Os processos de recolha de da-

dos nos sistemas informações estão devidamente implementados? Acreditando que no desenho de

medidas foi certamente recolhida a informação necessária para prever o impacto anunciado com

grande destaque público na altura da POE, custa a compreender como é que, decorridos entretanto

dois anos, permanece por implementar um processo que permita testar a qualidade da própria previsão

do MF. Numa lógica integrada, o anúncio de uma medida como principal pelo Governo deveria ser

acompanhada da implementação de um processo capaz de governar a medida e apurar tanto o seu

efeito orçamental como o(s) resultado(s) extraorçamentais pretendidos. Assim, não se aprende com os

eventuais erros na conceção das medidas, porque aparentemente ninguém acompanha a sua imple-

mentação.

20. O interesse político e mediático na prestação de contas sobre as medidas é diminuto, quando

comparado com a visibilidade dos anúncios. É natural que a discussão pública de anúncios de medidas

desperte grande intensidade nas épocas de análise a documentos orçamentais, as POE e os PE, sendo

que o interesse em conhecer a execução das medidas é diminuto e, ainda menor é o interesse em

tentar perceber por que é que os anúncios foram sub ou sobrecumpridos.

21. Uma primeira sugestão da UTAO para melhorar a prestação de contas tem natureza contabilística

e visa apurar a execução orçamental das medidas de política declaradas como “principais” nas POE e

nos PE. Tendo por base a experiência adquirida, nos anos de 2020 e 2021, com o reporte mensal da

execução e dos impactos das medidas COVID-19, é sugerido que esta metodologia possa ser aplicada

à contabilização da execução das medidas de política orçamental anunciadas. Começaria por a DGO

criar um código nos classificadores da receita e da despesa para estas medidas. O registo ficaria dispo-

nível na base de dados de execução orçamental para que as entidades orçamentais independentes

(UTAO e Conselho das Finanças Públicas) e as entidades de controlo (Inspeção-Geral de Finanças e

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Tribunal de Contas) o pudessem conhecer. O público em geral teria acesso através da Síntese de Exe-

cução Orçamental publicada mensalmente pela DGO a uma súmula em termos parecidos com os que

passaram a existir para as medidas de política COVID-19. A aplicação concreta desta sugestão com-

portaria vantagens, entre outras, do reporte célere do grau de execução das principais medidas orça-

mentais, assim como, a disponibilização e simplificação do relato na prestação de contas anuais. A

UTAO considera que a adoção desta sugestão contribuiria de modo relevante para a transparência e

o conhecimento em tempo real da execução das principais medidas de política orçamental.

22. Duas outras recomendações, no domínio do relato de medidas de política orçamental, presentes

no Relatório UTAO n.º 4/2022, de 17 de março, são plasmadas nesta apreciação: (i)Recomendação no

domínio da transparência ex ante dos Orçamentos do Estado — presença de um anexo técnico no

relatório do MF que acompanhar cada POE relativo às chamadas medidas principais de política orça-

mental; (ii) Recomendação no domínio da transparência ex post dos Orçamentos do Estado — em cada

ano, o Tribunal de Contas (TdC) deverá auditar um subconjunto das medidas de política principais ex-

plicadas no referido anexo do relatório da POE que as tiver anunciada.

Execução orçamental em Contabilidade Pública

23. Em 2020 o défice das AP em contabilidade pública valeu 11,6 mil M€ (– 5,8% do PIB nominal) e

reflete os efeitos da pandemia COVID-19 sobre as finanças públicas. Traduz uma inversão acentuada

da trajetória de consolidação orçamental de 6,6 mil M€ que se verificou entre 2014 e 2019.

24. Em termos ajustados, o défice situou-se em 11,0 mil M€ (– 5,5% do PIB), que compara com uma

posição orçamental próxima do equilíbrio (– 0,3% do PIB) em 2019. O saldo primário ajustado situou-se

em – 3,5 mil M€, ascendendo a – 1,7% do PIB, o que representa um decréscimo homólogo de 10,9 mil M€

(– 5,2 p.p. PIB), da mesma ordem que o verificado no saldo global.

25. Em 2020, o saldo global ajustado das AP deteriorou-se em 10 388 M€ face ao ano anterior, dos quais

4882 M€ com origem no efeito direto das medidas de política COVID-19. A variação remanescente

(– 5567 M€) traduz o funcionamento dos estabilizadores automáticos, os efeitos induzidos e indiretos das

medidas de política COVID-19 e outros efeitos que não são atribuíveis à pandemia. Numa perspetiva

ajustada, o saldo global em 2020 situou-se em – 11 051 M€, um recuo homólogo de 10 388 M€, com

origem na diminuição da receita (– 5482 M€; – 6,1%) e aumento da despesa (+ 4907 M€; + 5,5%):

 No conjunto do ano, o efeito direto das medidas de política COVID-19 sobre o saldo global foi

de – 4822 M€, resultando do efeito cumulativo da perda de receita (– 1538 M€) e do aumento

de despesa (+ 3284 M€). O impacto direto destas medidas teve um peso de 28,0% no recuo

anual da cobrança de receita e representou 66,9% do acréscimo da despesa;

 A variação do saldo sem o efeito direto destas medidas foi – 5567 M€, com origem na quebra

de receita (3944 M€) e no acréscimo de despesa (1622 M€). Esta parcela da variação também

reflete o impacto da pandemia nas contas públicas, transmitido por via do funcionamento dos

estabilizadores automáticos e do efeito induzido das medidas de política COVID-19. Finalmente

traduz ainda impactos que não decorrem da pandemia, como, por exemplo, as progressões

salariais na Administração Pública.

26. A receita decresceu 6,1% em resultado da evolução na generalidade das rubricas, com exceção

das contribuições para regimes de proteção social, que se mantiveram constantes. O maior recuo veio

dos impostos indiretos, com origem no ciclo económico, enquanto nos impostos diretos o recuo foi de-

terminado pelas medidas de política COVID-19. O efeito direto das medidas de política COVID-19 sobre

este agregado foi – 1,8% (– 1538 M€). Excluindo este efeito, o recuo da receita reduz-se para 4,3%. Para

este resultado, contribuiu a generalidade das rubricas da receita, com exceção das contribuições para

regimes de proteção social, que mantiveram o valor de 2019, não obstante o impacto das medidas de

política COVID-19: perda definitiva de 517 M€ associada à medida de isenção temporária de contribui-

ções sociais e diferimento de 110 M€ em dezembro de 2020.

27. A evolução global da receita foi penalizada pelo funcionamento dos estabilizadores automáticos

num ciclo económico descendente e pelos efeitos direto e indireto das medidas de política COVID-19,

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mas beneficiou dos efeitos induzidos destas medidas que não se encontram quantificados. Deve notar-

se que a evolução global da receita resulta de efeitos de sinal contrário das medidas de política COVID-

19: o decréscimo da cobrança que resulta do impacto direto destas medidas (1558 M€) foi parcialmente

atenuado pelas transferências da UE (– 20 M€) para financiamento das mesmas. Mas não se encontram

quantificados os efeitos induzidos das medidas de apoio ao emprego e manutenção da laboração,

que se transmitem diretamente ao mercado de trabalho, afetando o nível do emprego e, em certa

medida, as remunerações. No mercado de trabalho, assistiu-se a uma quebra de 2,0% no emprego para

o conjunto do ano de 2020 e ao aumento anual das remunerações mensais brutas por trabalhador de

2,9%. A evolução relativamente benévola do emprego e o aumento das remunerações encontra-se na

base da receita de contribuições sociais e impostos diretos, explicando, ainda que parcialmente, a evo-

lução favorável observada ao longo do ano: a receita de contribuições socais manteve-se inalterada

e a receita de IRS cresceu 3,0% face a 2019.

28. A despesa efetiva cresceu 5,5%, refletindo o reforço do papel das AP no combate à pandemia,

tanto no domínio da saúde como no apoio à economia. O aumento concentrou-se na rubrica de trans-

ferências correntes. Em sentido oposto, menção para as poupanças com juros e em “Outras despesas

correntes”. O acréscimo de despesa concentrou-se na rubrica de transferências correntes (3,8 p.p.),

despesas com o pessoal (1,0 p.p.) e subsídios (0,6 p.p.). Estas rubricas registam o acréscimo de despesa

no SNS para fazer face às necessidades acrescidas na saúde, as medidas de apoio ao emprego e de

proteção dos rendimentos das famílias, através do reforço dos sistemas de proteção social, entre outros

desenvolvimentos.

29. Em 2020, o défice apurado na CGE representa uma deterioração significativa face ao cenário pré-

pandemia, refletido nos objetivos do OE/2020 inicial, mas traduz uma posição orçamental mais favorável

do que a antecipada na 2.ªAOE/2020. A análise dos desvios da execução face à previsão na

2.ªAOE/2020 encontra correspondência em padrões recorrentes deste previsor: o maior erro de previsão

encontra-se na componente não fiscal e não contributiva da receita, com uma subexecução de 5 mil

M€, parcialmente compensada pela evolução favorável da receita fiscal e contributiva (+1,7 mil M€). A

despesa permanece globalmente subexecutada em 7 mil M€, o que permite uma melhoria do saldo

global face ao objetivo.

30. Os instrumentos de política utilizados pelo MF para manter sob controlo a execução da despesa

consolidada das AP e assim proteger mais facilmente as metas da política orçamental da concretização

de riscos adversos, distinguem-se entre:

(i) Instrumentos convencionais: esta categoria consiste no conjunto de dotações de despesa, ins-

critas na lei do Orçamento do Estado e no decreto-lei de execução orçamental, cuja autoriza-

ção para execução se encontra sob decisão política discricionária do Ministério das Finanças.

São elas: a dotação provisional, as dotações centralizadas, as cativações e a reserva orçamen-

tal;

(ii) Instrumentos não convencionais: são o conjunto de normas jurídicas presentes nas leis orçamen-

tais anuais e nos respetivos decretos-leis de execução orçamental que restringem o aumento

da despesa com pessoal e aquisição de serviços, ao mesmo tempo que transferem para vários

membros do Governo competências de gestão corrente naqueles domínios que deveriam per-

tencer às administrações das empresas e dos serviços públicos.

31. No ano de 2020 as dotações sob controlo do Ministério das Finanças totalizaram 2686 M€, o que

representou o aumento homólogo de 203 M€. Apenas as cativações registaram um decréscimo, em

virtude da não aplicação da vaga de cativações adicionais prevista no Decreto-Lei de Execução Or-

çamental (DLEO). Em 2020, os instrumentos de gestão centralizada foram orçamentados por 2386 M€ no

OE/2020, mas a 2.ªAOE/2020 reforçou a dotação provisional em 300 M€. O montante total sob gestão

discricionária do MF passou para 2686 M€, o que representa 2,7% do limite de despesa efetiva aprovado

(em termos ajustados), repartindo-se da seguinte forma:

(i) Dotações orçamentais inscritas no programa orçamental das Finanças, sob gestão discrici-

onária do MF: dotação provisional (630 M€) e dotações centralizadas (968 M€), num total

de 1598 M€, que representou 59,5% do montante sob gestão;

(ii) Cativações (572 M€) e reserva orçamental (515 M€), que reduzem a dotação disponível nos

orçamentos de despesa, e em conjunto totalizaram 1087 M€, com um peso de 40,5%.

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32. Em 2020 foram utilizados 1518 M€ de dotações de instrumentos de gestão centralizada, uma

redução de 316 M€ face ao ano anterior, refletindo uma menor autorização para libertação da reserva,

das cativações e para realização de despesa nas dotações centralizadas. A redução na utilização na

generalidade destes instrumentos contrasta com o aumento na sua orçamentação, com exceção da

dotação provisional, reduzindo globalmente o grau de utilização de 73,9% em 2019 para 56,5% em 2020.

As quantias utilizadas tiveram a seguinte distribuição por instrumento de controlo: 506 M€ em dotação

provisional, 258 M€ em reserva orçamental, 311 M€ em cativações e 443 M€ em dotações centralizadas

para fins específicos. No seu conjunto, representaram 1,6% da despesa efetiva em 2020, um decréscimo

de 0,5 p.p. face ao ano anterior.

33. O confronto dos desvios da execução da despesa efetiva ajustada com a utilização dos instrumen-

tos de gestão centralizada do Ministério das Finanças permite as seguintes conclusões:

(i) No seu conjunto, a utilização dos instrumentos de controlo de despesa geridos pelo MF, seja por

via do reforço orçamental com contrapartida em dotações centralizadas ou por via da liberta-

ção de dotações indisponíveis, ascendeu a 1517 M€, o que representou 1,6% da despesa efetiva

em 2020;

(ii) Os instrumentos sob gestão discricionária do MF permitiram alcançar uma poupança de 649 M€,

medida pelo montante não utilizado destes instrumentos, representando 9,7% do desvio total da

despesa efetiva face ao teto aprovado pela AR na 2.ªAOE/2020 (6703 M€);

(iii) O reforço dos orçamentos sectoriais com contrapartida nas dotações sob controlo do MF (do-

tação provisional e dotações centralizadas) totalizou 948 M€ e teve a seguinte composição por

natureza da despesa: 446 M€ foram destinados a encargos com pessoal, 244 M€ à aquisição de

bens e serviços, 237 M€ a transferências correntes, 17 M€ a investimento, 3 M€ a “Outras despesas

correntes” e 2 M€ a transferências de capital. Estas dotações destinaram-se quase exclusiva-

mente à gestão corrente (98,0%), representando a componente de capital (investimento e

transferências) apenas 2,0% desta despesa;

(iv) A execução das despesas com pessoal ultrapassou em 352 M€ a dotação inicial da

2.ªAOE/2020, sendo as necessidades de financiamento adicional parcialmente colmatadas

com recurso à dotação provisional (387 M€) e dotações centralizadas (58 M€). O reforço das

despesas com pessoal consumiu 76,5% da dotação provisional e 41,3% das dotações inscritas

no programa orçamental das Finanças sob gestão discricionária do MF, sendo a sua quase to-

talidade destinada ao P014—Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar. Em 2020 rea-

firma-se o padrão de suborçamentação reiterada que se vem repetindo, pelo menos, desde

2015, sempre mitigado pelo recurso sistemático à dotação provisional;

(v) A execução da rubrica de transferências de capital também se situou acima do previsto

(22 M€), beneficiando de reforço por via de utilização das dotações centralizadas (2 M€) e des-

cativações (8 M€).

34. Sendo inegável que os instrumentos convencionais de controlo da despesa por parte do MF têm

ajudado a reduzir os desequilíbrios nas finanças públicas, a análise efetuada ao período 2014 a 2020

encerra implicações críticas para a qualidade das políticas públicas mais afetadas por eles. Os instru-

mentos de gestão centralizada destinam-se a ser utilizados de forma pontual, quando existem necessi-

dades de rápida consolidação orçamental ou restrições de liquidez, porque visam impedir despesa ou

a controlá-la de forma discricionária pelo MF. A utilização continuada destes instrumentos não deve

substituir a programação orçamental, nem instrumentos de gestão mais adequados a uma boa provisão

de políticas públicas. A análise empreendida sobre esta matéria conduz às conclusões a seguir resumi-

das.

(i) A gestão financeira pública bastante centralizada exerce-se, nomeadamente, através dos

instrumentos discricionários de controlo da despesa ao dispor do MF.

(ii) Os instrumentos convencionais cresceram na sua escala financeira entre 2014 e 2020. Pese

embora a redução em 2019, voltaram a aumentar em 2020 e representaram neste ano 1,6%

da despesa efetiva executada e 9,7% das poupanças alcançadas (calculado face ao des-

vio total da despesa).

(iii) O MF utiliza os instrumentos centralizados de despesa maioritariamente para travar a des-

pesa pública sectorial (as cativações e a reserva representaram em 2020 cerca de 40,5%

da dotação destes instrumentos). Ao mesmo tempo, as dotações no seu próprio pograma

orçamental (dotação provisional e dotações centralizadas, com um peso de 59,5% desta

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categoria) foram maioritariamente destinadas à intervenção na gestão corrente e à miti-

gação de problemas crónicos de suborçamentação, permanecendo subexecutadas as

categorias de despesa que se relacionam com investimento, uma vez que a componente

de capital representa escassos 2,0% dos reforços sectoriais.

(iv) A suborçamentação reiterada nalgumas rubricas da despesa, particularmente as despesas

com pessoal no Ministério da Educação, sempre mitigada com recurso à dotação provisio-

nal, prejudica a qualidade global das políticas públicas afetadas na medida em que retira

aos gestores sectoriais a previsibilidade sobre as suas restrições orçamentais (montantes e

momentos em que a liquidez fica disponível para assumir compromissos).

(v) A utilização da dotação provisional na gestão corrente, em despesas que não são impre-

vistas, contraria a sua finalidade, é imprudente e não constitui uma boa prática orçamental

— é sempre preferível cortar à partida, na fase de orçamentação, do que alimentar expec-

tativas de capacidade financeira que nunca chega a ser plenamente libertada.

(vi) A proliferação de dotações centralizadas, inscritas no programa orçamental do Ministério

das Finanças, contraria o princípio de especificação da despesa. Estas dotações, desti-

nando-se a satisfazer eventuais necessidades específicas de políticas sectoriais, poderiam

ser geridas precautoriamente pelos ministros sectoriais respetivos, nos seus orçamentos, em

nome da responsabilidade orçamental.

35. Em 2020 mantiveram-se em vigor os instrumentos não convencionais de controlo da despesa. Na

prática, impõem restrições à autonomia das entidades públicas, em todos os níveis das AP (incluindo o

sector público empresarial) para contratar serviços e recrutar recursos humanos. A UTAO tem vindo a

alertar para a persistência de disposições nas leis orçamentais e nos decretos-lei de execução orçamen-

tal que obstaculizam a tomada de decisões de gestão corrente com cobertura orçamental aprovada

pela AR (vide as apreciações da UTAO às propostas de OE para 2020 e 2021 e, mais recentemente, a

proposta de reforma do processo legislativo orçamental — Relatório UTAO n.º 4/2022, de 17 de março).

O Governo propõe e o Parlamento aprova os tetos de despesa das unidades orgânicas da Administra-

ção Central e da Segurança Social. Todavia, a mesma lei introduz, há inúmeros anos, um conjunto avul-

tado de procedimentos internos e interministeriais de fundamentação de decisões de gestão, que obri-

gam a autorização prévia por parte dos membros do Governo das áreas sectorial, das Finanças e, no

caso dos recursos humanos, também da área da Administração Pública. O mesmo conjunto de restri-

ções é estendido, pelas leis orçamentais anuais, às Administrações Regional e Local, nestes casos atri-

buindo o poder de aprovação prévia aos órgãos políticos próprios de cada uma. A generalidade das

empresas públicas dos três níveis de jurisdição territorial não escapa à alçada destes instrumentos de

contenção da despesa.

36. A análise da UTAO pretende alertar o legislador para a utilidade de repensar a manutenção dos

instrumentos não convencionais. É certo que eles ajudam o MF a conter a despesa abaixo dos tetos

aprovados pela AR e limitam a assunção de determinados compromissos de despesa com caráter plu-

rianual (como é o caso das despesas com pessoal). Mas os legisladores devem também ter em conta o

preço que o país paga no que respeita à qualidade dos serviços públicos prestados às empresas e aos

cidadãos por causa de todo este arsenal de instrumentos de controlo se manter em vigor acriticamente,

há demasiados anos consecutivos, sejam eles de crise ou crescimento económico. Tais instrumentos são

uma intromissão profunda do poder político na gestão corrente das entidades públicas, que verticaliza,

centraliza, atrasa e bloqueia tanto decisões importantes como decisões triviais na vida das organiza-

ções, com reflexos negativos na gestão e na qualidade da produção das unidades orgânicas.

Dívida financeira pública e privada

37. Em 2020 assistiu-se à continuidade do movimento de recomposição do stock da dívida direta, com

um acréscimo no peso da dívida titulada a médio e longo prazos e uma redução no peso da dívida

titulada a curto prazo. O peso global da dívida às organizações internacionais manteve-se praticamente

inalterado, considerando já os empréstimos SURE contratualizados em 2020. A dívida direta do Estado é

essencialmente composta por dívida titulada, dívida a retalho detida pelo sector institucional Famílias e

dívida detida pelas instituições internacionais decorrente do Programa de Assistência Económica e Fi-

nanceira e dos Empréstimos SURE contratualizados em 2020 com a União Europeia. As emissões de Obri-

gações do Tesouro, efetuadas pelo IGCP em 2020, conduziram a um aumento do saldo e do peso destes

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títulos no final do ano. Ainda assim, a maturidade média das novas emissões de médio e longo prazos

diminuiu ligeiramente em 2020, para se situar em 10,0 anos (10,3 anos em 2018 e 10,7 anos em 2019). A

dívida não titulada, essencialmente constituída por Certificados de Aforro e Certificados do Tesouro,

reduziu ligeiramente o seu peso no stock de dívida pública detido pelo sector institucional Famílias, de

11,6% da dívida direta total em 2019 para 11,1% em 2020. A maturidade média da dívida direta total em

2020 situou-se em 7,4 anos (7,8 anos em 2018 e 7,5 anos em 2019).

38. A dívida pública aferida na ótica de Maastricht atingiu 135,2% do PIB no final de 2020, o que cor-

responde a um acréscimo de 18,6 p.p. em relação ao final do ano anterior. Em termos nominais, o valor

situou-se em 270,5 mil M€ no final de 2020, o que reflete um acréscimo de 20,5 mil M€ face ao final do

ano 2019. Relativamente ao montante de dívida pública de Maastricht líquida de aplicações em depó-

sitos no final de 2020, este atingiu 246,6 mil M€, o que corresponde a um aumento de 11,1 mil M€. Com

efeito, em 2020 ocorreu um elevado aumento do stock de dívida públicas aplicado em ativos sob a

forma de depósitos, de 14,5 mil M€ no final de 2019 para 23,9 mil M€ no final de 2020.

39. O peso do serviço da dívida pública, aferido pelos encargos e reembolsos da Administração Cen-

tral e da Segurança Social, tem descido ao longo do horizonte 2014–2020, desde um peso na despesa

efetiva de 72,5% em 2014 até 45,0% em 2020. Com efeito, o peso das amortizações na despesa também

desceu no mesmo período, de 62,5% para 36,7% da despesa efetiva, beneficiando das emissões de

dívida pública com maturidade de médio prazo e longo prazo.

40. A economia portuguesa apresentou uma necessidade de financiamento (– 0,1% do PIB) pela pri-

meira vez desde o ano terminado no 3.º trimestre de 2012. O sector institucional das AP apresentou um

contributo fortemente negativo (5,8% do PIB) para o financiamento da economia portuguesa em 2020

devido aos efeitos da pandemia COVID-19, sendo quase compensado pela capacidade de financia-

mento do sector privado (5,7% do PIB).

41. A taxa de poupança do sector institucional Famílias, aferida pelo rácio entre a poupança bruta e o

rendimento disponível, situou-se em 12,8% no ano 2020, o que representa o valor mais elevado desde o

ano 2003. Esta subida anual foi determinada pela queda do consumo nominal das famílias (– 6,4%), a

qual foi ligeiramente atenuada pela variação do rendimento disponível (– 0,7%).

42. A dívida externa líquida diminuiu em valor nominal, entre o final de 2019 e o final de 2020, o que

contribuiu para uma melhoria do valor nominal da Posição de Investimento Internacional (PII). Contudo,

o peso da dívida externa líquida no PIB aumentou, de 83,8% para 87,8% do PIB, devido à recessão eco-

nómica e queda do PIB nominal em 2020. Com efeito, a PII em percentagem no PIB também se deteri-

orou, de – 100,0% no final de 2019 para – 104,8% no final de 2020. O peso da dívida externa líquida dentro

da PII continua elevado no caso da economia portuguesa, pelo que o financiamento externo de Portu-

gal é obtido maioritariamente através de instrumentos de dívida.

Dívida não-financeira das Administrações Públicas

43. A CGE/2020 reporta a evolução das obrigações não-financeiras a pagar pelas Administrações Pú-

blicas; a informação disponibilizada é, ainda, mais limitada em comparação com relatórios de anos

anteriores. Tendo por base as obstáculos na análise colocados pelos dados disponibilizados na

CGE/2020, a UTAO recorreu adicionalmente informação junto da Direção-Geral do Orçamento, do Tri-

bunal de Contas, da Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS) e da Direção-Geral das Autar-

quias Locais (DGAL) para conseguir fazer o ponto da situação da dívida não-financeira das Administra-

ções Públicas, dos pagamentos com atraso superior a 90 dias e do Prazo Médio de Pagamento das

entidades públicas a fornecedores, por subsectores.

44. Não há metas quantificáveis para reduzir as obrigações não-financeiras contra as quais aferir os

resultados da execução. O Orçamento do Estado para 2020 não inseriu nenhum objetivo quantificável

que permitisse a avaliação ex post dos resultados obtidos e explanados na Conta Geral do Estado de

2020.

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45. Não há informação sobre o stock acumulado pelas Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) fora

da área da Saúde. A aferição da totalidade da divida não-financeira de 2020 da Administração Central

e a comparação com anos anteriores encontra-se limitada pelo facto do valor total apurado em 2020,

não contabilizar, por falta de informação, o contributo das EPR (excluindo o SNS).

46. Em 2020, a dívida não-financeira das AP encontra-se ainda mais concentrada nas unidades orgâ-

nicas que constituem o SNS. Tendo por base a informação da CGE/2020 e o Relatório e Contas da Ad-

ministração Central do Sistema de Saúde (ACSS, IP), o valor acumulado de dívida não-financeira da

Administração Central, incluindo os Hospitais EPE, foi de 3063 M€, representando um ligeiro incremento

de 26 M€, face a 2019. Esta evolução não inclui, por falta de dados, os valores referentes à dívida não-

financeira das EPR. As Entidades Públicas inseridas no SNS contribuíram para 86,7% (2657 M€) da dívida não-

financeira apurada da Administração Central (AdC). A aquisição de bens e serviços corresponde à ru-

brica de despesa que mais contribuiu para a dívida não-financeira em todos os subsectores das AP, em

particular nas entidades pertencentes ao SNS.

47. O relatório da CGE/2020 volta a não reportar informação sobre a dívida não-financeira das Admi-

nistrações Regional e Local. Esta informação, referente ao ano de 2020, também não se encontra dis-

ponível junto de outras entidades (INE e DGAL).

48. Em 2020, o stock de pagamentos em atraso seguiu a tendência de redução registada nos últimos

anos; voltou a acontecer uma diminuição sensível no final do ano com a chegada de injeções de capital

aos Hospitais EPE. No ano de 2020, registou-se uma ligeira redução de 59 M€ (– 13,4%), face a 2019, no

nível de pagamentos em atraso por parte das AP, que se fixou nos 382 M€, sendo este valor o mais baixo

desde 2014. Esta evolução tem por base a variação registada nos Hospitais EPE, nos quais as dívidas em

atraso se reduziram em 109 M€ (– 42,5%), por via da liquidação de dívida em atraso realizada no mês de

dezembro de 2020, alcançada através do direcionamento para este fim de reforços de capital efetua-

dos nos hospitais EPE durante o ano.

49. A dívida não-financeira em mora nos Hospitais EPE representava, no final de 2020, 38,6% do universo

das AP, um nível substancialmente abaixo do peso atingido em 2019 (58,1%). Por seu turno, releva-se o

aumento do nível de pagamentos em atraso por parte da Administração Regional.

50. Não foi disponibilizada informação sobre o Prazo Médio de Pagamentos (PMP) total das entidades

públicas devido à ausência de reporte da Administração Local, justificada por atrasos na implementa-

ção do novo sistema contabilístico — SNC-AP.

51. Os organismos sob as tutelas do Ministério da Agricultura, do Ministério da Cultura e do Ministério

da Defesa Nacional não atingiram os objetivos de redução do PMP para o ano de 2020, em contraste

com a situação verificada nos demais ministérios.

52. Em 2020, 22 das 344 entidades contabilizadas na Administração Central (das quais, 18 do SNS) re-

gistavam PMP superior a 150 dias. Por falta de reporte não foi possível aferir da evolução dos PMP das

entidades da Administração Local.

53. Apesar da melhoria do indicador do PMP em alguns subsectores da AP, o nível da divida não-

financeira das AP é elevado e não se reduziu, com particular enfâse no sector da Saúde.

Riscos orçamentais associados a responsabilidades contingentes

54. As responsabilidades contingentes, também designadas por passivos contingentes, representam

um risco de perda patrimonial futura para a entidade que as detém. Neste âmbito, as garantias conce-

didas são promessas de pagamento do Estado, até um determinado montante, de dívidas contraídas

por outras entidades, públicas ou privadas.

55. Em 2020 foram aprovadas duas alterações à lei do OE/2020, que, entre outros aspetos, visaram

elevar os tetos das garantias a conceder pelo Estado em mais 18 150 M€. A 1.ª Alteração ao OE/2020

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mais do que duplicou os limites máximos aplicáveis às garantias concedidas pelo Estado. Em julho, com

a 2.ª Alteração à Lei do OE/2020, estes limites foram novamente aumentados em mais 9550 M€. No seu

conjunto, as duas alterações ao OE/2020 aumentaram os limites máximos às garantias a conceder pelo

Estado em 18 150 M€.

56. Em 2020 foram autorizadas garantias do Estado no montante de 1749 M€, a maioria das quais em

resposta à pandemia COVID-19. O valor total das responsabilidades assumidas pelo Estado através de

garantias prestadas diminuiu, pese embora se tenha registado um aumento significativo nas responsa-

bilidades assumidas perante entidades financeiras públicas, em resultado das medidas COVID-19 imple-

mentadas. O principal grupo beneficiário das garantias do Estado foi o das entidades públicas não fi-

nanceiras, as quais acarretavam um stock de responsabilidades para o Estado que ascendia a 6623 M€

no final de 2020 (53,7% do total). Destacam-se as empresas públicas (não financeiras) do sector de ges-

tão de infraestruturas (3044 M€, 24,7% do total), dos transportes (2210 M€, 17,9% do total) e dos serviços

de utilidade pública (1244 M€, 10,1% do total).

57. Nos anos mais recentes regista-se uma tendência de redução, tanto ao nível das responsabilidades

assumidas como das responsabilidades efetivas. A redução das responsabilidades efetivas decorrentes

da concessão de garantias diminuiu consideravelmente nos últimos anos, sobretudo devido à melhoria

das condições de liquidez da economia e a uma maior facilidade de acesso ao crédito, com taxas de

juro mais reduzidas. As responsabilidades efetivas assumidas pelo Estado com garantias a Entidades Pú-

blicas Reclassificadas ascendia a 6690 M€ no final de 2020, tendo aumentado 468 M€ face a dezembro

de 2019, invertendo a tendência de redução registada em anos anteriores. Este acréscimo deveu-se,

sobretudo, à implementação de medidas COVID-19, a cargo do Fundo de Contragarantia Mútua.

58. Em caso de incumprimento contratual por parte da entidade devedora, beneficiária de uma ga-

rantia pública, o Estado pode ser chamado a efetuar o pagamento caso o credor venha a executar a

garantia prestada. O Estado foi chamado a efetuar pagamentos em operações que envolveram ga-

rantias públicas concedidas ao Fundo de Contragarantia Mútuo e ao Fundo de Recuperação de Cré-

ditos. Na ótica das contas nacionais e no que respeita às garantias concedidas pelo Estado ao FCGM,

relacionadas com medidas COVID-19, estima-se que o impacto orçamental direto em 2020 ascenda a

326,1 M€ em perdas para o Estado.

59. Os litígios e as pretensões compensatórias formuladas pelos parceiros privados dos contratos de

PPP são uma outra fonte relevante de responsabilidades contingentes. Estas responsabilidades abran-

gem, sobretudo, as parcerias do sector rodoviário, mas manifestam-se também no sectores ferroviário,

portuário e da saúde.

60. No final de 2020, o valor das contingências peticionadas pelos parceiros privados do sector rodo-

viário diminuiu face ao registado no final de 2019. Os valores peticionados resultam sobretudo de ações

arbitrais e pedidos de Reposição do Equilíbrio Financeiro efetuados pelos parceiros privados das subcon-

cessões rodoviárias. No decorrer de 2020 terminaram as cinco ações arbitrais intentadas em 2019 pelas

concessionárias Ascendi (Ascendi Grande Porto, S.A., Ascendi Grande Lisboa, S.A., Ascendi Costa de

Prata, S.A., Ascendi Beira Litoral/Beira Alta, S.A. e Ascendi Norte, S.A.). Relativamente às subconcessões

da Infraestruturas de Portugal, S.A., a situação que envolve o montante mais significativo refere-se à

Subconcessão Algarve Litoral.

61. No sector ferroviário, no final de 2020 persistia o diferendo judicial com a empresa ELOS — Ligações

de Alta Velocidade, S.A. de cujo desenlace poderão decorrer encargos para o Estado. O pedido de

indemnização efetuado por esta empresa, na sequência da recusa de visto por parte do TdC, ascende

a 192 M€.

62. Relativamente às concessões do sector portuário, há a assinalar a existência de uma ação judicial,

intentada pelo Ministério Público, contra a Administração do Porto de Lisboa e a Liscont — Operadores

de Contentores S.A., cujo valor estimado não se encontra quantificado para efeitos de valorização da

respetiva responsabilidade contingente.

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63. No sector da saúde, o valor das contingências peticionadas pelos parceiros privados ascendia a

59,8 M€, no final de 2020, tendo aumentado 49 M€ face ao ano anterior com o surgimento de novos

pedidos de REF e ações arbitrais.

Regras de disciplina orçamental

64. Em março de 2020, a cláusula de derrogação das regras relativas ao Pacto de Estabilidade e Cres-

cimento (PEC) foi ativada devido ao início da pandemia COVID-19, a qual acarretou uma grave reces-

são económica. A ativação da cláusula de derrogação geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento

(PEC) autorizou um desvio temporário relativamente à trajetória de ajustamento ao Objetivo de Médio

Prazo (OMP), mas desde que tal não colocasse em risco a sustentabilidade orçamental a médio prazo.

65. Em 2020, a ativação da cláusula de derrogação geral do PEC, designada como cláusula de salva-

guarda, interrompeu o funcionamento normal das regras de supervisão orçamental instituídas na União

Europeia. Contudo, esta situação não elimina a importância de manter as regras de disciplina orçamen-

tal previstas na Lei de Enquadramento Orçamental e no PEC, as quais poderão ser reativadas em 2023

ou num ano seguinte.

66. Apesar das regras orçamentais estarem temporariamente suspensas, é importante manter a aten-

ção sobre a posição de Portugal nos indicadores orçamentais, não só porque é possível que as regras

voltem a entrar em vigor em 2023, mas também porque é necessária a sustentabilidade das finanças

públicas. É de realçar que a cláusula de derrogação geral não suspende os procedimentos previstos

pelo PEC, mas permite que os EM que se encontram na vertente preventiva do PEC se desviem tempo-

rariamente da trajetória de ajustamento ao Objetivo de Médio Prazo (OMP), desde que tal não coloque

em causa a sustentabilidade orçamental no médio prazo de cada país.

67. Caso não tivesse surgido a pandemia COVID-19, o OMP definido para Portugal para o triénio 2020–

2022 corresponderia a um saldo estrutural equilibrado (0,0% do PIB potencial). Adicionalmente, a regra

de despesa determinaria que a taxa de crescimento da despesa primária líquida deveria ser igual ou

inferior à taxa de crescimento do PIB potencial de médio prazo, dependendo da posição do país face

ao OMP.

68. Em 2020, o peso da dívida pública no PIB não conseguiria respeitar a regra da redução de um

vigésimo da parte que excede o patamar de 60% do PIB. Em 2020, a evolução anual do rácio da dívida

pública reflete a evolução do saldo estrutural primário, o efeito dos juros, os efeitos do ciclo económico

e das medidas temporárias ou não-recorrentes, bem como a recessão económica.

69. A regra nacional da despesa foi cumprida. O Quadro Plurianual de Programação Orçamental

(QPPO) constitui uma regra de disciplina orçamental voluntariamente assumida por Portugal para o seu

processo orçamental, concluindo-se que, no ano de 2020, a despesa financiada por receitas gerais as-

cendeu a 56 359 M€, cumprindo o limite definido na 2.ªAOE/2020 (58 247 M€).

Indicadores económico-financeiros da Saúde

70. A análise ao desempenho económico-financeiro não pode ser dissociada da situação pandémica

e dos impactos que a mesma repercutiu nas contas do SNS de 2020. Os resultado obtidos refletem o

facto de uma larga parte da capacidade instalada do SNS ter sido canalizada para o combate à pan-

demia e, adicionalmente, a adoção e implementação de medidas de política destinadas a mitigar os

efeitos da infeção por SARS-CoV-2 na saúde das pessoas.

71. O apuramento e a quantificação dos impactos financeiros da pandemia COVID-19 corresponde a

um exercício contabilístico complexo, e não se encontram relatados nem quantificados isoladamente

nas contas do SNS de 2020.

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72. O exercício de 2020 do SNS foi inicialmente projetado para a obtenção de um resultado sem pre-

juízo, sendo que o contexto originado pela pandemia COVID-19 obrigou a uma reformulação no volume

de rendimentos e gastos. Este ajustamento passou peloreforço do financiamento do Orçamento do

Estado através de transferências correntes e subsídios à exploração (+1 192 M€; + 12,6% face a 2019),

ultrapassando este financiamento 95% do total dos rendimentos anuais do SNS em 2020. No entanto, o

exercício de 2020 do SNS revelou mais um prejuízo, na ordem dos 287,7 M€.

73. As contas Gastos com Pessoal e Custo das Mercadorias Vendidas e das Matérias Consumidas re-

presentaram três quintos da totalidade dos Gastos no exercício de 2020 do SNS, correspondendo a um

incremento face ao ano anterior, refletindo a adoção de medidas COVID-19.

74. O desequilíbrio no balanço do SNS é considerável e determinado pela dívida comercial. O Passivo

total do SNS acumulado em finais de 2020 era 612,8% superior ao valor dos Fundos Próprios e ascendia

a 4,16 mil M€, revelando um incremento face a 2019. Cerca de 63,9% deste montante decorria de dívi-

das a fornecedores e outros credores do SNS.

75. No período de 2014 a 2020, as transferências correntes e os subsídios à exploração para o SNS com

origem no financiamento do OE cresceram 2711,1 €, ainda assim insuficientes para evitar prejuízos acu-

mulados (– 3244,8 M€). 68,4% (1856,6 M€) daquele incremento em transferências correntes e subsídios à

exploração foi realizado nos anos de 2019 e 2020. Os prejuízos anuais consecutivos, aliados às conse-

quentes “injeções” de capital, são reflexo de suborçamentação sistemática no Serviço Nacional de Sa-

úde.

76. O contexto COVID-19 dificulta a perceção dos meios financeiros necessários para o equilíbrio do

SNS. Os exercícios de 2020 e 2021 do SNS, de cariz excecional, por via dos impactos registados em con-

texto COVID-19, não permitem a perceção adequada dos meios financeiros necessários para a susten-

tabilidade do SNS. Adicionalmente, o exercício de 2022 será afetado, ainda, com a imputação de al-

guns encargos por via da pandemia COVID-19 e simultaneamente, pelo esforço adicional que decor-

rerá da necessidade de recuperação do nível de serviços e produtos que não foram executados devido

à afetação de recursos ao combate da pandemia. Assim, a definição dos meios financeiros anualmente

necessários para um SNS sustentável corresponde a um exercício mais complexo por via do contexto

COVID-19, mas não deve servir de pretexto para uma menor resiliência na resolução da situação de

desequilíbrio sistemático.

77. A fixação, a médio prazo, de objetivos de desempenho acompanhados por uma autonomia refor-

çada na gestão, são fatores decisivos para a evolução no desempenho do SNS. A suborçamentação

sistemática do SNS entrava uma gestão planificada e direcionada para a otimização dos resultados

financeiros e, essencialmente, da eficácia na prestação de cuidados de saúde. É de relembrar que esta

prática não propicia aos responsáveis técnicos (gestores) do SNS as condições adequadas para a pros-

secução dos objetivos traçados, pois à partida dispõem de menos recursos financeiros dos que os ne-

cessários, situação esta que condiciona o planeamento a médio prazo e ganhos de eficiência, ao

mesmo tempo que potencia estrangulamentos de tesouraria com efeito no aumento dos prazos médios

de pagamento e no valor da dívida não-financeira, Para além destes constrangimentos, a gestão dos

estabelecimentos do SNS é ainda condicionada por uma centralização excessiva, na tutela sectorial e

no MF, de decisões que deveriam ser tomadas na esfera de autonomia dos conselhos de administração,

como sejam as substituições de pessoal e a panóplia de atos de gestão corrente que carecem de au-

torização política morosa e sujeita a muita documentação relativos a recrutamento e aquisição de ser-

viços. Os instrumentos não convencionais de controlo da despesa, que passam pela transferência para

o poder político executivo da responsabilidade por autorizar atos banais de gestão, alongam em tempo

e incerteza a tomada de decisões operacionais. Como tal, adicionalmente à definição da amplitude

dos serviços e produtos a prestar pelo SNS no médio prazo e dos meios financeiros adequados, é funda-

mental conceder autonomia de gestão aos gestores, em contrapartida pela responsabilização da exe-

cução com sucesso de objetivos quantitativos e qualitativos de desempenho pré-estabelecidos, acom-

panhada por rigor e equilíbrio orçamental. A contratualização num horizonte de médio prazo entre a

governação central do SNS e as administrações das unidades prestadoras de serviços de saúde afigura-

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se essencial para combinar autonomia com responsabilização e dar previsibilidade aos meios à disposi-

ção dos gestores. Sem uma correção estrutural e integrada de todas estas dimensões, os estrangula-

mentos na atividade assistencial continuarão a ser uma realidade para utentes, trabalhadores, gestores

e fornecedores.

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1 Introdução

78. Este trabalho analisa a Conta Geral do Estado (CGE) referente ao exercício económico de 2020. O

fecho definitivo da CGE/2020 está reportado num conjunto vasto de documentos elaborados pelo Mi-

nistério das Finanças (MF) e depositados no sítio Internet da Direção-Geral do Orçamento (DGO). O

relatório e as contas distribuem-se por 12 documentos. O processo deu entrada na Assembleia da Re-

pública em 30 de junho de 2021. O Parecer do Tribunal de Contas foi divulgado a 14 de dezembro de

2020. O Parlamento irá apreciar e votar a CGE/2020 na próxima legislatura, em momento ainda desco-

nhecido. O presente relatório é o contributo da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) para

essa apreciação política e também para o conhecimento pelos cidadãos do estado das finanças pú-

blicas do seu País.

79. A oportunidade do relatório merece ser justificada. Por um lado, é concluído a tempo da aprecia-

ção política na Assembleia da República. Por outro embora pudesse ter sido executado uns meses an-

tes, há boas razões para a UTAO o ter realizado apenas nas três últimas semanas. Permitiu usar dados

primários mais recentes sobre 2020 que, julga-se, enriquecem a análise da conta nas duas óticas conta-

bilísticas. Assim, foi possível:

― apreciar a execução orçamental em contas nacionais com a revisão mais recente das Contas

Nacionais Trimestrais por Sector Institucional, realizada pelo Instituto Nacional de Estatística (INE)

e divulgada em 23 de dezembro de 2021;

― utilizar a série mais recente do Produto Interno Bruto para calcular rácios da conta e da dívida

das Administrações Públicas (AP), divulgada pelo INE em 28 de fevereiro de 2022 na coleção de

Contas Nacionais Trimestrais;

― apreciar o apuramento mais recente das séries de dívida direta do Estado (Gestão da Tesouraria

do Estado e da Dívida Pública, relatório anual de 2020 publicado pela Agência de Gestão da

Tesouraria e da Dívida Pública — IGCP) e dívida de Maastricht do conjunto das AP e de cada

um dos subsectores (plataforma BPstat do Banco de Portugal, em março de 2022);

― usar o apuramento mais recente do MF sobre os volumes utilizados nos instrumentos convencio-

nais de controlo da despesa, por recurso à base de dados orçamentais da DGO (Sistema de

Informação e Gestão Orçamental — SIGO);

― beneficiar do parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE/2020, divulgado em 15 de dezembro

de 2021, e que contém elementos complementares ao relatório do MF empregues na análise

da UTAO.

80. O relatório não replica o que o MF e o Tribunal de Contas já escreveram sobre a CGE. Visa acres-

centar valor para os leitores através da integração dos dados financeiros daquelas fontes num quadro

analítico próprio. Mostra forças e vulnerabilidades das contas públicas. Tem também uma finalidade

pedagógica, explicando conceitos e mecanismos de transmissão de efeitos entre a economia e as fi-

nanças públicas e vice-versa.

81. Em Portugal fala-se muito sobre anúncios e intenções, mas pouco sobre resultados. O debate polí-

tico e mediático sobre finanças públicas é, historicamente, muito vivo e intenso sobre os documentos

de programação da política orçamental, as Propostas de Orçamento do Estado e os Programas de

Estabilidade, bem como sobre os documentos de programação da política de coesão. Nos primeiros,

as previsões macro-orçamentais têm destaque, bem como as medidas de política propostas para o

futuro. Nos segundos, há espaço para a estratégia, mas a discussão sobre as gavetas de financiamento

público parece ser mais importante do que sobre os impactos na economia e na sociedade. Porém, a

discussão sobre a concretização das medidas de política e as razões das eventuais divergências entre

promessas e resultados tem muito menos palco. E é pena, porquanto conhecer e tomar consciência do

ponto de partida é o primeiro passo de um qualquer processo racional de construção do futuro, seja o

do ano seguinte, o dos próximos quatro ou o dos próximos sete. Os resultados processados ao longo

deste relatório permitiram extrair, normalmente no final dos capítulos, várias ilações relevantes para a

tomada de decisões políticas, no Governo e na Assembleia da República, sobre o enquadramento or-

çamental.

II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________

172

Página 173

82. Reconhecer virtualidades e fragilidades na experiência passada é um exercício intelectual indis-

pensável para reforçar os alicerces do futuro. Poderá julgar-se que analisar hoje as consequências finan-

ceiras e patrimoniais da atividade das Administrações Públicas terminada há cerca de de 15 meses é

desinteressante, tanto mais que a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) publicou a aprecia-

ção da conta provisória das AP de 2021 em contabilidade pública há mês e meio (Relatório UTAO n.º

2/2022, de 14 de fevereiro). Porquê então recuar dois anos quando o que marca no presente a agenda

mediática é o que vai acontecendo em 2022? A resposta é simples, embora se desdobre em várias

razões. Primeira, não ser mediático não significa ser irrelevante. Segunda, a apresentação e a discussão

no espaço público de uma proposta de Orçamento do Estado ou de um Programa de Estabilidade são,

obviamente, preenchidas com muitas promessas e manifestações de intenções. Numa sociedade res-

ponsável, é bom que se prestem contas e disponibilizem para escrutínio de terceiros os resultados das

promessas e das intenções declaradas. Terceira, todos querem um futuro melhor que o passado. Go-

verno, oposições, todos os cidadãos o pretendem, é da natureza humana. Só conhecendo e avaliando

o passado se pode, com solidez, avançar para um devir melhor. A análise da UTAO, bem como o pare-

cer do Tribunal de Contas, pretendem disponibilizar à comunidade elementos de reflexão independen-

tes dos poderes executivo e legislativo, que a ajudem, por intermédio destes poderes, a manter e refor-

çar finanças públicas sustentáveis e, por essa via, propiciadoras de políticas públicas eficazes. A quarta

razão para este relatório, neste momento, é processual. A Assembleia da República é a entidade com-

petente para aprovar a CGE. A UTAO tem o dever de proporcionar aos deputados a sua apreciação

técnica para que eles a possam ter em conta no julgamento que oportunamente farão sobre a

CGE/2020.

83. A utilidade do passado para melhorar o futuro aumenta se o diagnóstico do que aconteceu não se

limitar ao último ano e, pelo contrário, se o mesmo tentar enquadrar os desenvolvimentos de 2020 numa

perspetiva diacrónica. Por isso, inúmeras variáveis da CGE/2020 são apreciadas neste relatório com uma

lente que recua até 2014 em muitos casos ou até ao início do século no caso do saldo orçamental a fim

de tentar perceber se o que sucedeu em 2020 foi um acidente ou se se insere em padrões de regulari-

dade. Claro que a pandemia COVID-19 foi um choque sem precedentes, a vários títulos, nas contas

públicas, mas até por isso a perspetiva histórica é importante. Em casos apropriados, juntaram-se dados

da execução provisória de 2021 para ajudar a perceber a especificidade de 2020.

84. A análise neste documento usou inúmeras fontes. A mais abundantemente consultada, foi, natural-

mente, o relatório e contas que constituem o objeto deste estudo. Trata-se do acervo de 12 documentos

do MF acima identificado. Do mesmo, a peça mais utilizada foi o Tomo I do 1.º volume: “Relatório de

Análise Global e Conta da Segurança Social”. O parágrafo 79 identifica outras fontes. A lista de todas

as fontes bibliográficas é muito maior e todas elas são identificadas nos parágrafos e nos objetos cons-

truídos com a informação nelas disponibilizada. A UTAO agradece aos autores de todas estas fontes o

trabalho que a ajudou a elaborar a análise aqui apresentada. Agradece também à DGO pelos dados

adicionais que lhe facultou sobre a execução financeira das principais medidas de política orçamental.

85. Neste relatório, a cobertura do sector das Administrações Públicas não é completa. A razão princi-

pal é o mandato legal da Conta Geral do Estado. O relato feito no relatório e contas do MF, em conta-

bilidade pública, abrange os subsectores Administração Central e Segurança Social e a informação

prestada é muito extensa. Não há obrigação de integrar os subsectores regional e local. Na medida do

possível, a UTAO vai além da CGE propriamente dita e recolheu noutras fontes dados comparáveis para

oferecer uma leitura ligeiramente mais abrangente sobre a situação financeira do conjunto das Admi-

nistrações Públicas em 2020, tal como tem feito em estudos anteriores nesta coleção.

86. A análise à CGE/2020 desdobra-se em nove capítulos. Após esta Introdução, o Capítulo 2 destaca

o impacto financeiro direto das medidas de política tomadas para mitigar os malefícios da pandemia

na saúde e na economia. A apreciação da conta consolidada das AP em contabilidade nacional

acontece no Capítulo 3 e em contabilidade pública no 4. O capítulo seguinte aborda a dívida finan-

ceira das AP, nas duas vertentes contabilísticas, e também os desenvolvimentos no financiamento dos

outros sectores económicos, em contabilidade nacional. A dívida não financeira das AP, uma área que

permanece com omissões informativas importantes, é discutida no Capítulo 6. Interessa também co-

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173

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nhecer as responsabilidades coletivas que não são reconhecidas nas contas, mas sobre as quais impen-

dem riscos importantes de virem a onerar os contribuintes no futuro. São as responsabilidades contingen-

tes, escrutinadas no Capítulo 7. A pandemia impactou estes riscos com algum significado, mormente

por via das garantias públicas prestadas a crédito bancário à economia. As regras de disciplina orça-

mental do Pacto de Estabilidade e Crescimento foram suspensas em 2020, mas as preocupações com

a sustentabilidade das finanças públicas não, pelo que o Capítulo 8 mostra a posição de Portugal nos

indicadores do saldo estrutural e da dívida. Dá também conta do cumprimento da regra de despesa

exclusivamente nacional. Finalmente, o Capítulo 9 retrata a situação económico-financeira do Serviço

Nacional de Saúde (SNS). Faz uso da contabilidade financeira presente em Relatórios e Contas do Mi-

nistério da Saúde e do SNS de vários anos.Explica como a pandemia e as medidas de combate afeta-

ram as contas de Rendimentos e Gastos, ao mesmo tempo que alerta para a persistência de fragilidades

estruturais na solidez financeira do sistema e reitera sugestões de princípios a considerar para uma re-

forma da gestão do SNS presentes em relatórios anteriores da UTAO.

II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________

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2 Impacto das medidas de política COVID-19 nas finanças públicas em 2020

87. Este capítulo apresenta o impacto sobre as finanças públicas portuguesas das medidas de política

destinadas a mitigar os malefícios da pandemia COVID-19 na saúde e na economia. No ano de 2020 as

medidas de política destinadas a combater os malefícios da pandemia COVID-19 na saúde e na eco-

nomia assumiram um papel relevante nas finanças púbicas portuguesas, razão pela qual a UTAO dedica

este capítulo à apresentação e análise dos seus efeitos diretos conhecidos sobre a execução orçamen-

tal. A Secção 2.1 é elaborada na ótica da contabilidade pública e detalha as medidas de política

adotadas e o seu impacto direto sobre a execução orçamental nesta ótica contabilística. A Secção 2.2

apresenta a mesma informação na ótica das contas nacionais.

Ótica da Contabilidade Pública

88. Esta secção apresenta os efeitos sobre a execução orçamental de 2020 das medidas de política

adotadas para mitigar os malefícios da pandemia COVID-19 sobre a saúde e a economia, na ótica da

contabilidade pública. A Figura 1 esquematiza os efeitos qualitativos esperados destas medidas sobre

as contas públicas e a Tabela 4 detalha os efeitos quantitativos conhecidos diretos das medidas de

política sobre a execução orçamental em contabilidade pública.

Figura 1 – Efeitos diretos em contabilidade pública orçamental das medidas de política COVID-19: sín-

tese qualitativa

Fontes: UTAO (Relatório n.º 11/2020, de 20 de maio); inspiração em FMI (2020)1 com inúmeros desenvolvimentos da UTAO. | Notas:

1 – Se a cobrança da quantia adiada apenas acontecer após o fecho de lançamentos na contabilidade do ano em que o tributo

1 FMI (2020), Fiscal Monitor, abril, Fiscal Affairs Department, Washington, D.C.: Fundo Monetário Internacional.

Observações

Receita DespesaSaldo

global

1. Aumento da capacidade de resposta do SNS (exs: recrutamento, horas

extra, equipamento clínico, obras de adaptação das instalações) para

fazer face ao acréscimo da procura no contexto da evolução

epidemiológica da doença e evitar situações de sobrecarga

-  

2. Custos com monitorização da situação epidemiológica e contenção

da pandemia-  

3. Custos com tratamento e mitigação da doença -  

4. Vacinação -  

1. Funcionamento dos estabilizadores automáticos   

2. Proteção dos rendimentos das famílias, através do reforço do sistema

de proteção social, com medidas de aumento das prestações sociais-  

3. Desagravamento de impostos ou contribuições sociais  - 

4. Adiamento da cobrança de impostos ou contribuições sociais

(admitindo que as prestações devidas acabarão sendo integralmente

pagas no mesmo ano em que seriam pagas se não houvesse esta

medida)

- - - 1

5. Apoio à manutenção da capacidade produtiva das empresas e outras

instituições

5.1 Medidas de apoio ao emprego e manutenção da laboração do lado

da despesa (ex: cofinanciamento público de salários fora das AP)-  

5.2 Empréstimos estatais (com expectativa realista de reembolso e

assumindo cumprimento por parte do devedor)- - - 2

5.3 Injeções de capital em empresas saudáveis no momento da injecção - - - 3

5.4 Injeções de capital em empresas com risco económico considerável

manifestado no futuro- - - 4

5.5 Bonificação de juros -  

5.6 Concessão de garantias estatais com elevada probabilidade de não

serem executadas (momento da concessão)- - - 5

5.7 Execução de garantias estatais no momento do reconhecimento - - - 5

Efeito em operações

efetivas no ano de

realização das mesmas

Saúde

Apoio à

Economia

Medidas (exemplos)Tipologia

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deveria ser pago, então há perda de receita efetiva nas contas desse ano e ganho de receita efetiva nas do ano seguinte. 2– Sem

impacto no saldo global. Acresce ao stock de ativos financeiros por contrapartida de outros ativos ou acréscimo de passivos (dívida

direta do Estado). No futuro, quando a empresa amortizar, será efetuada operação inversa, com as contrapartidas que então forem

decididas. Se operação for contratada com juros, há a expetativa de as AP perceberem rendimento financeiro (melhoria do saldo

global) nos anos futuros. 3– Sem impacto no saldo global. Acresce ao stock de ativos financeiros por contrapartida de outros ativos

ou acréscimo de passivos (dívida direta do Estado). Há a expetativa de gerar rendimento (receita efetiva) em anos futuros. 4– Sem

impacto no saldo global no momento da injeção (operação com os mesmos movimentos contabilísticos no curto prazo que a ope-

ração 5.3). Havendo perda total do capital investido, o saldo global futuro não é impactado (dividendos não chegam a entrar), mas

a situação patrimonial líquida das AP deteriora-se (redução no stock de ativos financeiros). 5– Operação com risco orçamental.

89. O efeito direto é um dos três efeitos financeiros das medidas de política COVID-19. Em geral, uma

medida destas impacta de três maneiras sobre a conta das Administrações Públicas (AP): efeito direto,

efeito induzido e efeito indireto. Recorda-se, na citação abaixo, a explicação que a Unidade ofereceu

numa das suas análises à execução orçamental intra-anual (no caso, em contabilidade nacional, mas

a explicação é qualitativamente igual no caso da contabilidade pública).

“Apenas é possível dar conta do impacto direto das medidas de política. Os valores indicados (neste relatório)

medem exclusivamente o efeito na receita ou na despesa das AP resultante da adesão dos agentes económi-

cos às medidas. Para além dos efeitos diretos, a generalidade das medidas de política pública gera uma su-

cessão de outros efeitos, que a teoria económica apelida de “efeitos induzidos”, e que advêm da modificação

no comportamento dos agentes em múltiplos mercados provocada pelas medidas. Porém, os efeitos diretos e

induzidos das medidas de política não esgotam os impactos da pandemia nas contas públicas. Por um lado, a

eclosão da doença leva a mais atos praticados no Serviço Nacional de Saúde, SNS (logo, mais despesa pública

em consumíveis e, nas situações extremas da pandemia, a despesa de capital) e a solicitar prestações sociais

por baixa médica (mais despesa primária). Por outro, as medidas de natureza administrativa de distanciamento

social, recolher obrigatório e encerramento temporário de negócios diminuem, necessariamente, o nível de

atividade económica, acabando a reduzir a receita pública (sobretudo fiscal e contributiva) e a aumentar a

despesa com subsídios de desemprego. Num caso e noutro, são efeitos indiretos da pandemia nas contas pú-

blicas, efeitos que se materializam independentemente das medidas de política COVID-19 com conteúdo fi-

nanceiro que visam deliberadamente minimizar as consequências da pandemia na saúde e na economia. Os

efeitos indiretos assim caracterizados correspondem a estabilizadores automáticos em sentido lato. A teoria

económica convencionou designar como “estabilizadores automáticos” aos mecanismos que fazem as variá-

veis de política orçamental reagir ao ciclo económico, contribuindo para atenuar as suas flutuações, sem inter-

venção das autoridades (i.e., sem que estas mudem qualquer um dos parâmetros que condicionam o seu nível):

receita de impostos sobre o rendimento e as transações, receita de contribuições sociais e despesa com subsí-

dios de desemprego. O contexto pandémico alterou automaticamente os níveis destas variáveis, mas também

os de outras variáveis orçamentais particularmente sensíveis à crise de saúde pública,2 como são a despesa

com aquisição de bens e serviços intermédios por parte do SNS e a despesa com subsídios de doença.”

Extrato do parágrafo 27 do Relatório UTAO n.º 7/2021, de 15 de abril

90. O Governo identificou duas fases de resposta política aos malefícios da pandemia na saúde e na

economia: fase de emergência e fase de estabilização. As medidas de cada uma das fases foram re-

censeadas pela UTAO na sua coleção de acompanhamento da execução orçamental em contabili-

dade públicas e para comodidade do leitor estão republicadas em anexos neste relatório.3

 As medidas da fase de emergência começaram a ser adotadas em 9 de março de 2020 e visaram

robustecer o Sistema Nacional de Saúde (SNS) e minimizar, no imediato, a propagação da doença,

os efeitos da paralisação económica sobre o tecido produtivo e os rendimentos das famílias, encon-

trando-se listadas no Anexo 1.

 As medidas da fase de estabilização englobam as medidas apresentadas no Programa de Estabiliza-

ção Económica e Social (PEES) e incluídas no cenário orçamental da 2.ªAOE/2020 e outras, que foram

sendo legisladas ao longo do segundo semestre, em resposta à evolução da situação epidemiológica

(que ditou a necessidade de novo distanciamento social e restrições à atividade económica em no-

vembro e dezembro). Encontram-se listadas no Anexo 2 deste relatório.4

2 Sem que (ou antes de) as autoridades tenham modificado algum dos seus parâmetros para responder aos malefícios da COVID-19.

3 Desde o início da pandemia, em março de 2020, a UTAO recenseou as medidas de política legisladas em resposta à pandemia de

COVID-19, na sua coleção de acompanhamento da execução orçamental em contabilidade pública. A listagem completa do ano

de 2020 foi publicada no Anexo 4 e no Anexo 5 do Relatório UTAO n.º 3/2021, de 18 de fevereiro. Esta informação encontra-se repro-

duzida no Anexo 1 e no Anexo 2 deste relatório, por se tratar de informação relevante para a compreensão dos desenvolvimentos

das finanças públicas em 2020 e para comodidade do leitor na interpretação e no acompanhamento da Tabela 4.

4 O Programa de Estabilização Económica e Social (PEES) foi legislado em Resolução do Conselho de Ministros (RCM n.º 41/2020, de 6

de junho) e refletidas no cenário orçamental da 2.ªAOE/2020 (Lei n.º 27-A/2020, de 24 de julho)

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91. No ano de 2020, o efeito financeiro direto das medidas de política COVID-19 na conta consolidada

das AP, na ótica da contabilidade pública, ascendeu a 4879 M€. Este impacto decompõe-se nas medi-

das que agravaram o saldo global (4822 M€), nas que constituíram despesa em ativos financeiros (60 M€)

e nas medidas com registo contabilístico extraorçamental (com um impacto positivo de 2 M€ no final

de 2020) — Gráfico 1, Gráfico 2, Tabela 1 e Tabela 4. As medidas classificadas como extraorçamentais

têm a sua despesa inteiramente financiada por fundos comunitários e os seus beneficiários são externos

ao universo das AP, funcionando estas como meros intermediários financeiros entre a União Europeia

(UE) e os destinatários finais das medidas de política. No entanto, existe um hiato entre o momento de

pagamento da despesa e o da cobrança da receita, e neste período têm um impacto na conta das

Administrações Públicas (AP) que merece ser relevado. No conjunto do ano de 2020, o programa Apoiar

e os sistemas de incentivo à Inovação, por um lado, e à Investigação e Desenvolvimento (I&D), por outro,

foram as medidas mais significativas desta categoria, cuja despesa bruta se situou em 298 M€, mas que,

líquida da receita cobrada, tem um efeito positivo de 2 M€ sobre a tesouraria pública no final do ano.

Este valor constitui o saldo sobrante da receita com origem no Fundo Europeu de Desenvolvimento Re-

gional (FEDER) destinada ao financiamento dos incentivos à Inovação e à I&D (linhas 69 e 70 da Tabela

4).

92. O impacto direto líquido das medidas de política COVID-19 apurado no encerramento de contas

de 2020 (4879 M€) é superior (155 M€) ao apresentado na execução provisória (4725 M€) e inclui altera-

ções qualitativas que importa relevar. O acréscimo de 155 M€ (Gráfico 1) resulta de efeitos diversos de

sinal contrário:

 Da revisão em várias medidas da estimativa apresentada pelo Ministério das Finanças na execução

provisória (– 37 M€) com maior expressão na Administração Local e Regional (colunas 7 e 8 da Tabela

4);

 Da inclusão pela UTAO de informação relativa a medidas que não se encontravam anteriormente

quantificadas (+ 248 M€). São elas:

 O diferimento das contribuições sociais de novembro e dezembro de 2021 (110 M€) — linha 27 da

Tabela 4;

 A compensação de 59 M€ paga às empresas de transporte coletivo, no âmbito do Programa de

Apoio à Redução Tarifária nos Transportes Públicos (PART), a título de compensação pela perda de

rendimentos que decorreu da redução da oferta de lugares disponíveis, imposta no contexto das

novas regras de saúde pública — linha 58 da Tabela 4;

 “Outros apoios a instituições sem fins lucrativos” (43 M€), reforço do abono de família (27 M€) e me-

lhoria das acessibilidades em edifícios a pessoas com deficiência (10 M€), todas previstas no Pro-

grama de Estabilização Económico e Social (PEES) e aprovadas na 2.ª AOE/2020 — linhas 57, 14 e 50

da Tabela 4;5

 Do acréscimo de despesa extraorçamental (+ 298 M€) relativa aos programas Apoiar e Adaptar e a

incentivos à Inovação e à I&D (linhas 67, 68 e 70 da Tabela 4);

 De receitas adicionais (– 354 M€) destinadas ao financiamento da despesa COVID-19, com origem

nos mecanismos europeus de resposta à pandemia (– 321 M€) e numa medida fiscal nacional

(– 33 M€) — linhas 38, 66, 69 e 24 da Tabela 4.

5 Vide nota de rodapé 4.

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Gráfico 1 – Impacto direto das medidas COVID-2019 em 2020, líquido de cofinanciamento europeu,

por tipologia de intervenção (em milhões de euros)

Fontes: Quadro A.53 do Anexo da Conta Geral do Estado 2020: junho 2021, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento. Dados de IGFSS e

AT facultados diretamente à UTAO. Base de dados SIGO. Cálculos da UTAO.

93. A UTAO apresenta o esforço financeiro das AP com as medidas de política COVID-19 (4879 M€)

líquido das transferências comunitárias (321 M€) destinadas ao financiamento das medidas de apoio ao

emprego e manutenção da laboração e incentivos à Inovação e à I&D. No ano de 2020, o cofinancia-

mento europeu das medidas de política COVID-19 totalizou 321 M€ (coluna 2 da Tabela 1), com origem

nos mecanismos de solidariedade europeus de combate à pandemia, operacionalizados, sobretudo,

através da reprogramação das dotações sobrantes de fundos estruturais do Portugal 2020.6 Sem este

apoio, o esforço nacional com as medidas COVID-19 no ano de 2020 teria valido 5200 M€ (coluna 1 da

Tabela 1). O financiamento comunitário foi distribuído da seguinte forma:

 300 M€ registados em operações extraorçamentais, destinados ao financiamento dos programas

Apoiar e Adaptar e incentivos à Inovação e à I&D, com origem no FEDER — linhas 66 e 69 da Tabela

4;

 20 M€ a serem utilizados no cofinanciamento do programa Ativar, com origem Fundo Social Europeu

(FSE) — linha 38 da Tabela 4.

Tabela 1 – Impacto do financiamento comunitário no esforço financeiro nacional com as medi-

das COVID-19 (em milhões de euros)

Fontes: Quadro A.53 do Anexo da Conta Geral do Estado 2020: junho 2021, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento. Dados de AT, IGFSS

e INE facultados diretamente à UTAO. Base de dados SIGO. Cálculos da UTAO.

6 Em 2020 a Comissão Europeia criou dois instrumentos de emergência de resposta à pandemia COVID-19: CRII (Coronavirus Invest-

ment Initiative) e CRII+. Tiveram o objetivo de apoiar financeiramente os Estados-Membros (EM) na implementação de medidas de

política de combate e mitigação da crise sanitária, nomeadamente nas área da saúde e do emprego.

Em 2021, foi criada a iniciativa REACT-EU (Recuperação e Assistência para a Coesão e Territórios na Europa), que deu continuidade e

alargou o âmbito destas iniciativas de emergência, integrado no instrumento EuroNext Generation EU. Destina-se a cofinanciar medi-

das de mitigação e recuperação da crise tomadas pelos EM, no âmbito da saúde, do rendimento e do emprego nas regiões mais

afetadas pela pandemia. O REACT-EU constitui um pacote financeiro de 55 mil M€, resultante da reprogramação dos fundos sobrantes

da política de coesão (FEDER, FSE, FEAC) no período de programação 2014–2020.

898 952

413 375

1555 1554

1707 1691

93 24960

604725

4879

E X E C U Ç Ã O P R O V I S Ó R I A D E Z E M B R O / 2 0 2 0 C G E / 2 0 2 0

Saúde Apoio à economia| Proteção dos rendimentos das famílias

Apoio à economia| Prorrogação e isenção de obrigações fiscais e contributivas Apoio à economia| Apoio ao emprego e manutenção da laboração

Apoio à economia| Outros Apoio à economia| Despesa em ativos financeiros

Total medidas

+155 M€

Efeito bruto

(1)

Cofinanciamento

comunitário

(2)

Esforço financeiro

nacional

(3)=(1)-(2)

4842 20 4822

60 0 60

4902 20,3 4881

298 300,4 -2

5200 321 4879

Despesa em ativos financeiros

Efeito total direto no saldo total das AP das medidas com execução

conhecida

Despesa em operações extraorçamentais

Efeito total direto das medidas com execução conhecida

Efeito orçamental direto no saldo global das AP das medidas com

execução conhecida

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94. Ainda no âmbito dos mecanismos de solidariedade europeus de combate à pandemia, no final do

ano de 2020, encontrava-se em dívida o montante de 3 mil €, contratada pelo Estado português no

contexto do mecanismo SURE, destinado a financiar medidas de apoio e preservação do emprego em

contexto de emergência, como, por exemplo, o Layoff. O mecanismo SURE (acrónimo de temporary

Suppport to mitigate Unemployment Risks in an Emergency) foi criado pela Comissão Europeia em 2020

para apoiar os EM na obtenção de financiamento para fazer face ao aumento súbito de despesas

resultante da implementação das medidas de apoio ao emprego, especialmente as destinadas à ma-

nutenção da laboração em contexto de emergência. Este instrumento permite à UE obter financia-

mento no mercado em condições mais favoráveis, canalizando depois a liquidez para os EM através de

um sistema de garantias. O financiamento obtido por esta via não é evidenciado na Tabela 4 porque

se trata de um empréstimo (e não de uma subvenção). Constitui receita de passivos financeiros (não

efetiva) que afeta o saldo global quando se concretiza a despesa efetiva (neste caso, realizada, sobre-

tudo, na rubrica de transferências correntes).

95. Numa análise por tipologia de intervenção, em 2020 o esforço financeiro total das AP com as me-

didas COVID (4879 M€) centrou-se no "apoio à economia" (3927 M€; 80,5%), incluindo-se nesta tipologia

as operações com impacto no saldo global (3870 M€), a despesa em ativos financeiros (60 M€) e o saldo

das operações extraorçamentais (– 2 M€). A tipologia "saúde" situou-se em 952 M€ (19,5%) — Gráfico 1

e Tabela 4.

 Na tipologia "apoio à economia", as medidas de apoio ao emprego e manutenção da laboração

(1691 M€) e prorrogação e isenção de obrigações fiscais e contributivas (1554 M€) representaram

66,5% do esforço financeiro total (4879 M€). A linha de apoio a microempresas do turismo (56 M€)

constitui a medida mais expressiva na despesa em ativos financeiros (60 M€).

 Na tipologia "saúde" (952 M€), a aquisição de medicamentos, testes e equipamentos de proteção

individual (479 M€) representa cerca de metade dos gastos desta categoria, seguida pelo reforço de

recursos humanos (220 M€; 23,1%).

96. O efeito das medidas COVID-19 com tradução no saldo global foi de 4822 M€, mais 157 M€ do que

o apurado na execução provisória. Resultou do efeito cumulativo de redução da receita (– 1538 M€) e

aumento da despesa (+ 3284 M€) — Gráfico 2 e Tabela 2.

 As medidas que constituem acréscimos de despesa atingiram 3284 M€, com um peso de 3,5% na

execução orçamental efetiva ajustada. Constituem a maior fatia do efeito direto das medidas de

política COVID-19, com um peso de 68,1% no total. Foram aumentando o seu peso relativo ao longo

do ano de 2020, à medida que os efeitos económicos e sociais da pandemia se foram aprofundando

e se operacionalizavam as medidas legisladas, com enfâse no último trimestre do ano (Tabela 2).

 As medidas com efeitos sobre a cobrança de receita efetiva (– 1538 M€) tiveram um peso de 1,8% na

cobrança acumulada anual. Representaram 31,9% do esforço orçamental do conjunto de medidas

COVID com reflexo no saldo global.

 O decréscimo da receita efetiva (– 1538 M€) refletiu o efeito das medidas que diminuíram a cobrança

(– 1591 M€), parcialmente atenuado pela subvenção do FSE para o programa Ativar (20 M€) e pela

cobrança do adicional de solidariedade sobre o sector bancário (33 M€),7 um imposto criado na 2.ª

AOE/2020, justificado pelo legislador com a necessidade de ajudar a suportar o acréscimo de des-

pesa pública com as medidas da pandemia (Tabela 4).

 A redução da receita repartiu-se entre os impactos de natureza temporária (1021 M€; 66,4%), natu-

reza definitiva (513 M€; 33,3% do total) e um valor residual cuja natureza não foi possível determinar

(4 M€; 0,3%) — Tabela 5:

7 A intenção do legislador ao criar o adicional de solidariedade sobre o sector bancário encontra-se no Preâmbulo da Proposta de

Lei n.º 33/XIV, que apresenta a 2.ª Alteração ao Orçamento do Estado para 2020. O imposto foi criado pelo artigo 18.º da Lei n.º 27-

A/2020, de 24 de julho (2.ª Alteração à Lei do Orçamento do estado para 2020) e regulamentado no Anexo VI deste diploma. A

consignação desta receita ao FEFSS encontra-se prevista no artigo 9.º desse Anexo.

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179

Página 180

 Os impactos de natureza temporária englobam a limitação dos pagamentos por conta de IRC

(695 M€), os planos prestacionais para pagamento de obrigações fiscais e contributivas (185 M€)

e a suspensão de execuções fiscais e contributivas (140 M€). A limitação de pagamentos por contade IRC é considerada uma medida temporária do lado da receita, uma vez que estas entregas consti-

tuem adiantamentos referentes ao imposto do ano em curso (t), que abatem ao imposto a pagar, a

apurar em t+1. Assim, esta constitui uma perda de receita em 2021, mas que deverá ter compensação

na altura das liquidações de IRC, em maio de 2022. 8

 Os impactos de natureza definitiva ascenderam a 513 M€ e resultam de efeitos de sinal contrário.

As medidas de política que prejudicaram a cobrança (567 M€) consistem na isenção temporária

de contribuições sociais (517 M€) e perda de receita fiscal e contributiva apurada nos planos pres-

tacionais que já terminaram (49 M€). Em sentido oposto, a transferência do FSE para o programa

Ativar (20 M€) e o Adicional de solidariedade sobre o sector bancário (33 M€) beneficiaram a

cobrança.

 Não é possível apurar a natureza (temporária ou definitiva) das perdas associadas a "adiamento,

redução ou isenção de rendas imobiliárias" decididas pela Administração Regional (4 M€).

 Importa notar que há outras perdas de receita, permanentes e transitórias, relativamente à qual não

existe informação disponível, como a suspensão temporária da taxa de acostagem no sector das

pescas (medida 29 do Anexo 1) ou decisões da competência das Administrações Subnacionais que

não constam das fontes, respeitantes ao adiamento, redução ou isenção de rendas e taxas (exem-

plo dos mercados municipais e do estacionamento automóvel em vários concelhos).

Gráfico 2 – Impacto direto no saldo global das medidas COVID-2019 em 2020 e 2021, líquido de cofi-

nanciamento europeu, por tipologia de intervenção (em milhões de euros)

Fontes: Quadro A.53 do Anexo da Conta Geral do Estado 2020: junho 2021, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento. Dados de AT, IGFSS

e INE facultados diretamente à UTAO. Base de dados SIGO. Cálculos da UTAO.

8 Os pagamentos por conta de Imposto sobre o IRC constituem um adiantamento do imposto devido em cada ano, definidos com

base no volume de negócios e no imposto liquidado pelo sujeito passivo no ano imediatamente anterior. O regime permanente dos

PPC é regulado no CIRC. A quebra abrupta da atividade económica em 2020, na sequência da pandemia de COVID-19, evidenciou

a necessidade de alteração temporária nas regras dos PPC, cujo funcionamento no ano de 2020 se encontra explicado na Secção

2.2. do Relatório UTAO n.º 28/2020, de 24 de novembro. Durante este ano vigoram as disposições transitórias da Lei n.º 27-A/2020 (2.ª

AOE/2020), que confere aos sujeitos passivos com quebras homólogas de volume de negócios a possibilidade de redução ou mesmo

isenção dos valores predeterminados para os PPC nos meses de vencimento das duas primeiras prestações. A possibilidade de redu-

ção do valor do 3.º PPC, quando a soma dos PPC já efetuados for inferior ao valor que se estima pagar, já se encontrava consagrada

no artigo 107.º CIRC, pelo que não constitui uma medida de política e o seu impacto não se encontra incluído na quantificação da

mesma. Esta interpretação da UTAO relativamente à medida de política em causa foi primeiramente publicada no Relatório UTAO

n.º 28/2020, de 24 de novembro, e confirmada pela AT na informação disponibilizada relativa a dezembro.

898 952

413 375

1555 1554

1707 1691

93 249

46654822

E X E C U Ç Ã O P R O V I S Ó R I A D E Z E M B R O / 2 0 2 0 C G E / 2 0 2 0

Saúde Apoio à economia| Proteção dos rendimentos das famílias

Apoio à economia| Prorrogação e isenção de obrigações fiscais e contributivas Apoio à economia| Apoio ao emprego e manutenção da laboração

Apoio à economia| Outros

+157 M€

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Página 181

Tabela 2 – Impacto direto das medidas COVID-19, por classificação económica, em 2020 (em milhões de euros)

Fontes: Quadro A.53 do Anexo da Conta Geral do Estado 2020: junho 2021, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento. Anexo Estatístico da

Síntese de Execução Orçamental: dezembro 2020, 27 de janeiro, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento. Dados de AT, IGFSS e INE

facultados diretamente à UTAO. Base de dados SIGO. Cálculos da UTAO.

97. Numa abordagem por tipologia de intervenção, o impacto no saldo global (4822 M€), repartiu-se

entre medidas destinadas a Apoiar a Saúde, com um peso de 19,7% (952 M€) e as de Apoio à Economia,

que ascenderam a 80,3% (3870 M€) do valor total. No apoio à economia, os domínios de intervenção

com maior impacto orçamental direto foram o “Apoio ao emprego e à manutenção da laboração”

(1691 M€; 35,1% do total) e as “Prorrogação e isenção de obrigações fiscais e contributivas” (1554 M€;

32,2%), representando a soma das duas categorias 67,3% do total. As medidas de “Proteção do rendi-

mento das famílias” ascenderam a 375 M€ (7,8%) e a categoria residual “Outros” a 249 M€ (5,2%) — Grá-

fico 2 e Tabela 4.

98. No domínio de intervenção “Apoio ao emprego e à manutenção da laboração” (1691 M€) as me-

didas com maior peso na execução acumulada no conjunto do ano foram as respeitantes à fase de

emergência (destacando-se o layoff simplificado), destinadas a preservar o emprego. No domínio de

intervenção de apoio ao emprego e manutenção da laboração (1691 M€; 35,1% do total), as medidas

com maior impacto direto na despesa foram as correspondentes à fase de emergência, legisladas na

fase inicial da pandemia, com a finalidade de minimizar os efeitos da paralisação económica sobre o

tecido produtivo, protegendo o emprego e os rendimentos das famílias: o "layoff simplificado" (823 M€;

peso de 17,1% no total), o incentivo extraordinário à normalização da atividade empresarial

(284 M€; 5,9%) e o apoio extraordinário à redução da atividade económica dos trabalhadores indepen-

dentes (280 M€; 5,8%). A medida com maior peso da fase de estabilização (no segundo semestre do

ano) foi o apoio extraordinário à retoma progressiva (159 M€; 3,3%). Em conjunto, representaram cerca

de um terço (32,1%) do impacto direto conhecido das medidas de política no saldo global. A despesa

anual acumulada destas medidas (1546 M€) traduz uma taxa de execução de 97,1% da previsão na

2.ªAOE/2020 — Gráfico 2 e Tabela 4.9

99. No fecho de contas do exercício de 2020, as medidas de “Prorrogação e isenção de pagamento

de obrigações fiscais e contributivas” penalizaram a receita em 1554 M€, constituindo a limitação extra-

ordinária de pagamentos por conta de IRC (695 M€) e a isenção temporária de pagamento de contri-

buições sociais (517 M€) as medidas mais significativas desta categoria. Deve notar-se nesta tipologia

de intervenção:

 A flexibilização no pagamento de receita fiscal e contributiva constituiu o instrumento de política mais

utilizado, com um impacto total de 881 M€ (18,3% do total no saldo global), repartido entre a limitação

9Vide nota de rodapé 3, p.1.

.

Execução

provisóriaCGE

Receita efetiva 1559 1538

R.01 - Impostos diretos 823,0 703,6

R.02 - Impostos indiretos 148,3 148,3

R.03 - Contribuições sociais 583,6 702,0

R.06 - Transferências correntes n.d. -20,3

R.07 - Venda de bens e serviços correntes 4,1 4,1

Despesa efetiva 3106 3284

D.01 - Despesas com pessoal 145,5 233,6

D.02 - Aquisição de bens e serviços 640,8 636,4

D.03 - Juros e outros encargos 0 0,1

D.04 - Transferências correntes 1775,4 1840,3

D.05 - Subsídios 343,4 361,3

D.06 - Outras despesas correntes 19,1 19,6

D.07 - Investimento 135,4 138,7

D.08 - Transferências capital 46,5 54,1

Saldo global ajustado 4665 4822

Exec. Medidas por CE

jan-dez

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Página 182

extraordinária dos pagamentos por conta (PPC) de IRC (695 M€, medida 23 da Tabela 4), o adia-

mento no pagamento das contribuições sociais de novembro e dezembro (110 M€, medida 27 da

Tabela 4) e o diferimento da cobrança de IVA (75 M€, medida 21 da Tabela 4);

 Seguiu-se a isenção temporária de contribuições sociais (517 M€; 10,7%; medida 25 da Tabela 4) para

empresas enquadradas nas medidas layoff simplificado, apoio à retoma progressiva e incentivo fi-

nanceiro extraordinário à normalização da atividade empresarial, a qual traduz uma perda definitiva

de receita.

 Em sentido oposto, a cobrança do adicional de solidariedade sobre o sector bancário (33 M€) bene-

ficiou a receita.

100. A dilação de obrigações fiscais e contributivas constitui um instrumento de política que permite

transferir temporariamente liquidez do Estado para os agentes económicos, com um risco reduzido para

as finanças públicas em 2020. As taxas de incumprimento associadas ao diferimento de receita foram

de 3,2% na receita fiscal e 1,4% na receita contributiva. As medidas de adiamento e flexibilização no

pagamento de obrigações fiscais e contributivas permitem transferir temporariamente liquidez do Es-

tado para os agentes económicos (sobretudo empresas). Constituem um risco descendente para a exe-

cução orçamental, relacionado com a perda de capacidade financeira do contribuinte, entre o mo-

mento do diferimento da receita e o do seu pagamento. No encerramento do exercício económico de

2020, a Tabela 3 permite fazer um balanço da utilização deste instrumento de política. O balanço é

definitivo em relação à receita fiscal e provisório no caso da receita contributiva, pois no primeiro caso

já se sabe qual foi o montante encaixado em 2021 da receita de 2020 diferida para o ano seguinte e no

segundo não.

 Entre março e dezembro de 2020 foram diferidos 1452 M€ de receita fiscal (3,0% da cobrança anual):

42 M€ de IRC, 244 M€ de IRS e 1166 M€ de IVA.

 O incumprimento associado ao diferimento de receita constitui uma perda definitiva e situou-se em

46 M€: 2 M€ de IRC, 8 M€ de IRS e 36 M€ de IVA. Traduz uma taxa global de incumprimento de 3,2%:

3,7% no IRC, 3,2% no IRS e 3,1% no IVA, que foi o imposto com maior volume de diferimento. Em 2021

foi apurado um incumprimento de 10 M€ na receita de IVA diferido, respeitante a 2020. Conside-

rando este resultado, o incumprimento no IVA sobre para 4,0% e o da receita fiscal para 3,8%.

 Na receita contributiva, o diferimento anual foi de 226 M€ (1,0% da cobrança anual), com um incum-

primento de 3 M€ no final de dezembro, que representa uma taxa de incumprimento de 1,4%. À data

de fecho deste relatório não se encontra disponível informação que permita conhecer a eventual

perda de receita de 2020 adiada para 2021.

 Traduzem, em ambos os casos, taxas de incumprimento reduzidas e cujos montantes irão transitar

para procedimentos de cobrança coerciva. Em todo o caso, é possível afirmar que as medidas de

facilitação do pagamento a prestações de impostos e contribuições sociais revelaram um baixo risco

para as finanças públicas em 2020.

Tabela 3 – Diferimento de receita fiscal e contributiva durante o ano de 2020 (em milhões de euros)

Fontes: AT, IGFSS e INE. Cálculos da UTAO.

Diferido entre março

e dezembro 2020

Recuperado a

31.12.2020

Diferido,

enquadrado em

medidas

Em incumprimento

(1) (2) (3) (4) (5)=(4)/(1)*100

Receita fiscal 1452,3 1330,9 75,5 45,9 3,2

IRS 244,4 236,5 0,0 7,9 3,2

IRC 42,0 40,5 0,0 1,5 3,7

IVA 1165,8 1053,9 75,5 36,5 3,1

Receita contributiva 226,3 113,6 109,7 3,1 1,4

Contribuições sociais 226,3 113,6 109,7 3,1 1,4

Total receita fiscal e contributiva 1678,6 1444,4 185,2 49,0 2,9

Taxa de

incumprimento

em 2020Permanece por cobrar em 31.12.2020

II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________

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Página 183

101. No domínio de intervenção “Proteção dos rendimentos das famílias” (375 M€; 7,8%) agrupam-se as

medidas de política destinadas ao sector institucional das famílias. Consistem no reforço dos instrumen-

tos de proteção social previamente existentes e em novas medidas destinadas a minorar a quebra nos

rendimentos (e na procura de bens e serviços).

 No reforço dos sistemas de proteção social, destacaram-se as melhorias nas condições de acesso e cober-

tura das prestações sociais previamente existentes, com o seguinte impacto na despesa em 2020: subsídios

de doença, isolamento profilático e por assistência a filho ou neto (110 M€; 2,3%), apoio excecional à família

(83 M€; 1,7%), complemento de estabilização para trabalhadores em layoff (58 M€; 1,2%) —Tabela 4.10

 As restantes medidas desta tipologia (124 M€; 2,6%) consistiram em apoios transitórios destinados a substituir

parcialmente os rendimentos das famílias em situações de carência social, perdidos pela diminuição do

tempo de trabalho ou pela situação de desemprego —Tabela 4.

102. O domínio residual “Outros” (249 M€; 5,2%) inclui as medidas que não foram classificadas nas res-

tantes tipologias de intervenção, constituindo as transferências efetuadas para as empresas públicas de

transportes coletivos no âmbito do PART (59 M€) e “Outros apoios a instituições sem fins lucrativos”

(43 M€), as mais significativas — medidas 58 e 57 da Tabela 4.

103. Numa análise por classificação económica da despesa, a rubrica “transferências correntes” é a

que congrega o maior impacto das medidas de política, uma vez que nela são registadas as medidas

mais significativas nas categorias de apoio ao emprego e manutenção da laboração e reforço do sis-

tema de proteção social. Na receita, os impostos diretos registam o maior impacto direto acumulado

das medidas de política, refletindo o peso da medida de adiamento dos PPC de IRC. Numa análise por

classificação económica das medidas do lado da despesa (3284 M€), a rubrica de transferências cor-

rentes é a que reflete um maior impacto (1840 M€; 56,0%), uma vez que regista as medidas mais signifi-

cativas de apoio ao emprego e manutenção da laboração e de reforço do sistema de proteção social.

Do lado da receita (1538 M€), os impostos diretos (704 M€;14,6%) e as contribuições sociais (702 M€;14,6%)

agregam o maior impacto direto acumulado das medidas de política — Tabela 2.

104. As medidas reportadas na Tabela 1 constituem apenas uma parte das medidas de política orça-

mental adotadas no âmbito da COVID-19, embora sejam as mais significativas no respeitante aos seus

efeitos sobre a execução orçamental das AP. As colunas 3 e 4 da Tabela 1 estabelecem a ligação entre

as medidas sobre as quais existe informação disponível (numeradas de 1 a 70 na coluna 1) e a totalidade

das medidas de política que a UTAO conseguiu identificar na legislação e na regulamentação aprova-

das até 31 de dezembro de 2020 — recensão no Anexo 1e Anexo 2 com 50 e 60 medidas, respetiva-

mente. Esse cruzamento evidencia a inexistência de informação sobre execução financeira para muitas

delas.

10 No caso dos subsídios de doença e isolamento profilático COVID-19 estabeleceu-se um regime preferencial para a doença, com

comparticipação integral, paga a partir do primeiro dia de incapacidade para o trabalho. São condições mais favoráveis do que o

estabelecido para as restantes doenças (comparticipação a 65%, paga a partir do terceiro dia). No subsídio de desemprego, alarga-

ram-se os prazos de benefício da prestação e diminuíram-se os prazos de garantia.

16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________

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Página 184

Tabela 4 – Execução acumulada a 31 de dezembro de 2020 das principais medidas de política COVID-

19 na ótica da contabilidade pública (em milhões de euros)

N.º Título

Valor

previsto Frequên

cia

Peso

exec/pr

ev

(CGE)

Valor

previsto

Peso

exec/p

rev

(CGE)

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9)(10)=[(8)/(9)]*

100(11) (12)

(13)=[(8)/(11)

]*100(14)

(15)=[(8)/(14

)]*100

898 952

1Reforço de recursos humanos

(contratações e horas extra)7 14

AdC

AdRD.01 145,5 220,0 22 467 1,0% 94,4 Outra 233,0% - -

2Saúde: equipamentos de proteção

indiv idual, medicamentos e outros6 14

AdC

AdLRD.02 549,9 479,1 13 376 3,6%

3Outros serv iços: equipamentos de

proteção indiv idual6 14 AdC D.02 90,9 121,8 13 376 0,9%

4Instrumento de Apoio a Emergências

(estratégia europeia de vacinas)- 60 AdC D.04 11,2 11,2 41 906 0,0% - - - n.d. -

5Saúde: aquisição de ventiladores e outros

equipamentos 6 14 AdC D.07 100,1 120,1 5 188 2,3% 60,0 Único 200,2% - -

Apoio à Economia 3767 3870

413 375

6 Apoio excecional à família10

12- SS D.04 82,9 82,9 41 906 0,2% 133,0 Mensal n.a.

1 100,0 82,9%

7 Isolamento profilático 8 - SS D.04 62,6 62,6 41 906 0,1% 110,0 Mensal n.a. 1 60,0 104,3%

8 Assistência a filho/neto 10 - SS D.04 7,0 7,0 41 906 0,0% 133,0 Mensal n.a. 1 3,0 233,3%

9 Prorrogação desemprego 27 - SS D.04 53,8 53,8 41 906 0,1% 56,6 95,1%

10 Rendimento Social de Inserção (RSI) COVID 27 - SS D.04 5,8 5,8 41 906 0,0% 15,5 37,2%

11Subsídio de doença por infecção SARS-

CoV-29 - SS D.04 40,9 40,9 41 906 0,1% 155,0 Mensal n.a.

1 8,5 481,6%

12Complemento de estabilização de

trabalhadores em layoff- 7 SS D.04 58,3 58,3 41 906 0,1% - - - 70,0 83,2%

13

Diminuição dos prazos de garantia (subsídio

de desemprego e subsídio por cessação de

ativ idade)

27 - SS D.04 0,3 0,3 41 906 0,0% 9,0 Outra 3,1% n.d. -

14 Reforço do abono de família - 19 SS D.04 0,0 26,6 41 906 0,1% - - - 32,0 83,1%

15 Apoio extraordinário proteção social - 8 SS D.04 21,8 21,8 41 906 0,1% - - - n.d. -

16 Prestações por doenças profissionais - 59 SS D.04 2,3 2,3 41 906 0,0% - - - n.d. -

17Fundo de Emergência para Apoio Social e

outrosn.d. n.d. AdR D.04 13,5 10,1 41 906 0,0% n.d. n.d. - - -

18Outros apoios de proteção social e do

rendimento das famíliasn.d. n.d. AP D.04 63,4 3,1 41 906 0,0% n.d. n.d. - - -

Prorrogação e isenção de obrigações fiscais e contributivas 1555 1554

19

Incumprimento na flexibilização da entrega

das retenções na fonte do 1.º semestre (IRC

e IRS)

25 - AdC R.01 9,5 9,5 22 804 0,0% n.d. n.d. - - -

20Incumprimento na flexibilização do

pagamento do IVA do 1.º semestre25 - AdC R.02 36,5 36,5 25 865 0,1% n.d. n.d. - - -

21Flexibilização do pagamento do IVA de

novembro- 54 AdC R.02 75,5 75,5 25 865 0,3% - - - n.d. -

22Suspensão de execuções fiscais da receita

fiscal11 - AdC

R.01

R.0268,5 68,5 48 669 0,1% n.d. n.d. - - -

23

Possibilidade de adiamento do 1º e 2º

pagamentos por conta de IRC até à data

limite do 3º pagamento por conta (dez

2020) e suspensão temporária (ou redução)

da obrigação fiscal para empresas com

quebras de faturação e para a categoria

institucional de cooperativas, micro,

pequenas e médias empresas

-

24

45

46

AdC R.01 781,4 695,4 22 804 3,0% - - - n.d. -

24Adicional de solidariedade sobre o sector

bancárion.d. n.d. AdC R.01 0,0 -33,4 22 804 -0,1% - - - -33,0 101,2%

25 Isenção pagamento contribuições sociais 16 5 e 6 SS R.03 508,7 517,5 22 399 2,3% - - - 548,6 94,3%

26Incumprimento na flexibilização de entrega

das contribuições sociais do 1.º semestre

14

20- SS R.03 3,1 3,1 22 399 0,0% 1 000,0 - 0,3% - -

27

Diferimento das contribuições sociais do

meses de novembro e dezembro, prazo de

pagamento até 30 de junho de 2021

- 54 SS R.03 0,0 109,7 22 399 0,5% 1 000,0 - 11,0% - -

28Suspensão de execuções fiscais da receita

contributiva21 - SS R.03 71,8 71,8 22 399 0,3% n.d. n.d. n.d. - -

1707 1691

29

Apoio extraordinário à redução da

ativ idade económica trabalhadores

independentes

13 - SS D.04 280,0 280,0 41 906 0,7% 60,0 Mensal n.a.1 185,0 151,4%

30 Lay-off 16 - SS D.04 823,2 823,2 41 906 2,0% 563,3 Mensal n.a.1 817,7 100,7%

31Proteção trabalhadores independentes e

informais- 8 SS D.04 2,6 2,6 41 906 0,0% - - - 38,0 6,9%

32 Apoio extraordinário à retoma progressiva - 5 SS D.04 158,7 158,7 41 906 0,4% - - - 292,3 54,3%

33 Apoios IPSS Programa Adaptar + - 18 SS D.04 5,6 5,6 41 906 0,0% - - - n.d. -

34 Outros apoios IPSS n.d. n.d. SS D.04 3,2 4,7 41 906 0,0% - - - n.d. -

Por memória:

previsão de

impacto

apresentada na

2.ªAOE/2020

Saúde: Aumento da capacidade do SNS, contenção da pandemia, tratamento e

mitigação da doença

156,0 Mensal n.a. 1 - -

Instrumentos de intervenção reportados pela DGO,

agregados segundo as medidas de política dos

Tipos 2 e 3 definidos pela UTAO

N.º da

medida

no

Anexo

1

N.º da

medida

no

Anexo

2

Subse

ctorCE

Por

memória:

Execuçã

o

provisória

jan-dez

SEO

Execução jan-dez

CGE

Peso na

execuçã

o não

ajustada

(CGE)

Por memória: previsão de

impacto apresentada no

PE/2020

9,0 Outra 665,9%

Medidas de apoio ao emprego e manutenção da laboração do lado da

despesa

Exec total das

AP na rubrica,

valor não

ajustado

Proteção dos rendimentos das famílias, através do reforço do sistema de

proteção social

2

4

2

3

3 3

II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________

184

Página 185

N.º Título

Valor

previsto Frequên

cia

Peso

exec/pr

ev

(CGE)

Valor

previsto

Peso

exec/p

rev

(CGE)

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9)(10)=[(8)/(9)]*

100(11) (12)

(13)=[(8)/(11)

]*100(14)

(15)=[(8)/(14

)]*100

35Outros apoios ao emprego da AdR (inclui

complemento lay-off)n.d. n.d. AdR D.04 32,3 13,3 41 906 0,0% n.d. n.d. - - -

36Bolsas pagas a formandos em período de

suspensão da formação24 - AdC D.04 7,8 7,8 41 906 0,0% n.d. n.d. - - -

37 Apoios ao setor da cultura 50 9

AdC

e

AdR

D.04 3,4 0,0 41 906 0,0% n.d. n.d. - - -

38

Receita comunitária destinada ao

programa Ativar, com origem nos fundos

sobrantes do PT2020

-1

2AdC R.06 0,0 -20,3 9 203 -0,2% n.d. n.d. - - -

39 Programa Ativar: bolsas de formação - 2 AdC D.04 0,0 0,2 41 906 0,0% n.d. n.d. - - -

40 Programa Ativar: apoio ao emprego - 1 AdC D.05 0,0 4,3 1 668 0,3% n.d. n.d. - - -

41Reforço de emergência de equipamentos

sociais e de saúde35 -

AdC

e SSD.05 26,4 21,1 1 668 1,3% n.d. n.d. - - -

42Incentivo extraordinário à normalização da

ativ idade empresarial18 6 AdC D.05 284,1 284,1 1 668 17,0% - - - 297,2 95,6%

43 Apoios ao cinema e audiov isual - 9 AdC D.05 3,5 3,5 1 668 0,2% - - - n.d. -

44 Outros apoios a empresas n.d. n.d. AP D.05 29,4 48,4 1 668 2,9% n.d. n.d. - - -

45Apoios a empresas Programa Adaptar

(financiamento nacional)48 - AdC D.08 37,1 37,1 2 458 1,5% n.d. n.d. - - -

46 Apoios ao setor das pescas 47 - AdC D.08 0,0 5,5 2 458 0,2% n.d. n.d. - - -

47 Linha Invest RAM 2020 COVID-19 n.d. n.d. AdR D.08 4,0 4,0 2 458 0,2% n.d. n.d. - - -

48 Outros apoios n.d. n.d. AdRL D.08 5,3 7,4 2 458 0,3% n.d. n.d. - - -

Outros 93 249

49Adiamento, redução ou isenção de rendas

de imóveis38 -

AdR e

SSR.07 4,1 4,1 9 203 0,0% n.d. n.d. - - -

50Recursos humanos: contratações, horas

extras e outros7 14 AP D.01 0,0 13,6 22 467 0,1% n.d. n.d. - - -

51Acessibilidades para pessoas com

deficiência- 12 AdC D.02 0,0 10,0 13 376 0,1% n.d. n.d. - 5,0 200,0%

52 Outras aquisições de bens e serv iços n.d n.d AdL D.02 0,0 25,5 13 376 0,2% n.d. n.d. - - -

53 Diferenças de câmbio n.d n.d AdC D.03 0,0 0,1 7 596 0,0% n.d. n.d. - - -

54Medidas extraordinárias no âmbito da

ciência e inovação COVID 1949 - AdC D.04 2,6 0,0 41 906 0,0% n.d. n.d. - - -

55Apoio a associações humanitárias de

bombeiros45 -

AdC

e AdRD.04 12,2 12,2 41 906 0,0% n.d. n.d. - - -

56 Acções de promoção do turismo - 10 AdC D.04 12,9 12,9 41 906 0,0% n.d. n.d. - - -

57Outros apoios a instituições sem fins

lucrativosn.d 40 AP D.04 0,0 42,5 41 906 0,1% n.d. n.d. - - -

58

Programa de Apoio à Redução Tarifária

(PART) nos transportes públicos de

passageiros

n.d n.d AP D.04 0,0 58,9 41 906 0,1% n.d. n.d. - - -

59 Outros apoios n.d n.d AdR D.04 7,1 31,0 41 906 0,1% n.d. n.d. - - -

60 Outros encargos n.d n.dAdC

e AdRD.06 19,1 19,6 804 2,4% n.d. n.d. - - -

61 Apoio ao teletrabalho - 13 AdC D.07 10,8 11,2 5 188 0,2% - - - 4,4 254,5%

62 Outros equipamentos n.d n.dSS e

AdRLD.07 24,5 7,4 5 188 0,1% n.d. n.d. - - -

4665 4822

Ativos financeiros 60 60

63 Linha de apoio ao turismo (microempresas) 4 - AdC D.09 55,7 55,7 4 741 1,2% 100,0 n.d. 55,7% - -

64 Programa de crédito para rendas em mora 38 - AdC D.09 1,2 1,2 4 741 0,0% 4,0 n.d. 29,1% - -

65Medidas extraordinárias no âmbito da

ciência e inovação COVID 1949 - AdC D.09 2,7 2,7 4 741 0,1% 7,0 n.d. 38,8% - -

4725 4881

Despesa líquida em operações extra-orçamentais n.d. -2

Despesa líquida Programas Apoiar e Adaptar n.d. 0

66Receita comunitária cobrada Programas

Apoiar e Adaptar48 51 R.17 n.d. -155,3 - - - - - - -

67Programa APOIAR.PT (despesa c/

financiamento comunitário)- 51 D.12 n.d. 142,5 - - - - - - -

68Programa Adaptar (despesa c/

financiamento comunitário)48 - D.12 n.d. 12,8 - - - - - - -

Despesa líquida em Incentivos à inovação e

I&Dn.d. -2

69Receita comunitária cobrada para

Incentivos à inovação e I&D49 - D.12 n.d. -145,2 - - - - - - -

70 Incentivos à inovação e I&D 49 - D.12 n.d. 142,9 - - - - - - -

4725 4879Efeito total direto das medidas com execução conhecida

Por memória:

previsão de

impacto

apresentada na

2.ªAOE/2020

Instrumentos de intervenção reportados pela DGO,

agregados segundo as medidas de política dos

Tipos 2 e 3 definidos pela UTAO

N.º da

medida

no

Anexo

1

N.º da

medida

no

Anexo

2

Subse

ctorCE

Por

memória:

Execuçã

o

provisória

jan-dez

SEO

Execução jan-dez

CGE

Peso na

execuçã

o não

ajustada

(CGE)

Por memória: previsão de

impacto apresentada no

PE/2020

Efeito total direto no saldo total das AP das medidas com execução

conhecida

Efeito orçamental direto no saldo global das AP das medidas com

execução conhecida

Exec total das

AP na rubrica,

valor não

ajustado

6

5

5

5

7

16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________

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Página 186

Fontes: Quadro A.53 do Anexo da Conta Geral do Estado 2020: junho 2021, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento. Anexo Estatístico da

Síntese de Execução Orçamental: dezembro 2020, 27 de janeiro, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento. Dados de AT, IGFSS e INE

facultados diretamente à UTAO. Base de dados SIGO. Outras fontes: PE/2020, PEES e 2.ªAOE2020 elaborados pelo Ministério das Finan-

ças. Cálculos da UTAO. | Notas: (i) Os tipos 2 e 3 da UTAO, referidos no cabeçalho da coluna 2, são os efeitos orçamentais de medidas

COVID-19 para combater malefícios na saúde e na economia, respetivamente (explicação no parágrafo 3 da p. 5 do Relatório UTAO

n.º 3/2021, de 18 de fevereiro). (ii) “n.d.” — informação não disponível; “-“ — informação não aplicável. (iii) CE — Classificação Eco-

nómica. Esclarecimento das notas indicadas no interior da tabela, nas colunas (7), (8) e (11) a (13):

1 – No PE/2020 a estimativa de custeio para estas medidas é mensal e as mesmas encontram-se em vigor desde abril (oito meses de

execução no final de dezembro). Já a execução orçamental é acumulada entre janeiro e dezembro (12 meses), Logo, são dados

não comparáveis, inviabilizando o cálculo da taxa de execução.

2 – No PE/2020 não se encontra individualizada a previsão do impacto orçamental da medida de prorrogação automática do sub-

sídio de desemprego. O valor apresentado de 8,95 M€ corresponde à previsão agregada da rubrica “outras medidas de apoio à

família” que inclui, entre outras: “subsídio por assistência a filho e neto”, “prorrogação automática dos subsídios de desemprego” e

“outras prestações”.

3 – A possibilidade de adiamento dos 1.º e 2.º pagamentos por conta de IRC até à data-limite do 3.º pagamento por conta (dezembro

de 2020), bem como de redução ou suspensão do valor pré-determinado desta obrigação fiscal para empresas com quebras de

faturação no 1.º semestre de 2020 e para a categoria institucional das micro, pequenas e médias empresas e cooperativas constitui

uma medida de política, legislada no artigo 12.º da Lei n.º 27-A/2020 (2.ªAOE/2020) e regulamentada no Despacho n.º 8320/2020 do

SEAF. A possibilidade de redução do valor do 3.º pagamento por conta de IRC já se encontra consagrada no artigo 107.º do CIRC e,

como tal, não constitui uma medida de política, pelo que o seu impacto não se encontra incluído na quantificação desta medida. A

pandemia determinou a partir de março de 2020 quebras muito significativas da atividade económica que levaram à alteração

temporária das regras dos pagamentos por conta em 2020, que se encontram explicadas na Secção 2.2. do Relatório UTAO n.º

28/2020, de 24 de novembro.

4 – O valor apresentado corresponde à previsão agregada de impacto orçamental mensal inscrito no PE/2020 em relação à medida

layoff, que se decompõe no apoio à manutenção de contrato de trabalho, 373,3 M€, e na isenção contributiva da taxa social única

atribuída às entidades empregadoras, 190 M€.

5 – A possibilidade de cofinanciamento comunitário não é uma medida de política COVID-19 em si mesma, mas sim uma forma de

financiamento da despesa pública nacional (medidas recenseadas nos Anexos 1 e 2). Nas colunas 3 e 4 identifica-se as medidas ou

conjunto de medidas de política cuja despesa esta receita europeia visa cofinanciar.

6 – A medida 38 (do Anexo 1) prevê dois mecanismos de impacto nas contas públicas: o primeiro no saldo global e o segundo em

ativos financeiros. Na linha 49 regista-se a perda de receita com impacto no saldo global: pelo artigo 11.º da Lei n.º 4-C/2020, de 6 de

abril, as entidades públicas com imóveis arrendados (ou cedidos sob outra forma contratual), habitacionais ou não-habitacionais,

podem estabelecer moratórias, reduzir ou suspender as rendas aos seus arrendatários. Esta perda de receita regista-se na rubrica de

classificação económica R07 pelo montante de 4,1M€. Na linha 64 regista-se a despesa em ativos financeiros: os inquilinos que não

possam pagar rendas habitacionais e os senhorios em dificuldades económicas que decorram de rendas habitacionais em mora

podem recorrer a financiamento do Estado, utilizando a dotação que, para este efeito, foi inscrita no orçamento do IHRU. É uma

despesa com ativos financeiros legislada no artigo 5.º da Lei n.º 4-C/2020.

7 – É registada como extraorçamental a despesa inteiramente financiada por receita comunitária cujos beneficiários finais e execu-

tores pertencem a sectores institucionais que não as Administrações Públicas; neste caso, esta apenas canaliza os fundos obtidos do

orçamento da UE para o orçamento dos sectores institucionais beneficiários. São relevadas nas linhas 66 a 70 da Tabela 4.

A despesa (bruta) conjunta do programa Apoiar (medida 51 do Anexo 2, linha 67 da Tabela 4, no valor de 142,5 M€) e do programa

Adaptar (medida 48 do Anexo 1, linha 68 da Tabela 4, no valor de 12,8 M€) totaliza 155,3 M€. Para uma correta interpretação do

esforço orçamental português associado a estes programas deve analisar-se a despesa abatida do efeito da receita entretanto re-

cebida da UE (na linha 66 da Tabela 4, no valor de 155,3 M€). O valor líquido destes dois programas é nulo no final de 2020. Isto

acontece porque, tratando-se de medidas integralmente financiadas por fundos comunitários e não obstante existir um hiato entre

os momentos de realização da despesa e de recebimento da receita, o seu efeito líquido final na conta das AP será tendencialmente

nulo. Contudo, durante a execução mensal, os diferentes ritmos de cobrança de receita e realização de despesa implicam um es-

forço financeiro que importa relevar.

No caso dos incentivos financeiros para Inovação e I&D (medida 49 do Anexo 1, linhas 69 e 70 da Tabela 4), no final do ano, a receita

cobrada (145,2 M€) é ligeiramente superior à despesa (142,9 M€), originando um saldo de 2 M€, que diminui o impacto direto total

das medidas de política COVID-19 no final do ano.

Execução

provisóriaCGE

Receita efetiva 1559 1538 83 664 1,8%

R.01 - Impostos diretos 823,0 703,6 22 804 3,1%

R.02 - Impostos indiretos 148,3 148,3 25 698 0,6%

R.03 - Contribuições sociais 583,6 702,0 22 399 3,1%

R.06 - Transferências correntes n.d. -20,3

R.07 - Venda de bens e serviços correntes 4,1 4,1

Despesa efetiva 3106 3284 94 715 3,5%

D.01 - Despesas com pessoal 145,5 233,6 22 467 1,0%

D.02 - Aquisição de bens e serviços 640,8 636,4 13 492 4,7%

D.03 - Juros e outros encargos 0 0,1 7 596 0,0%

D.04 - Transferências correntes 1775,4 1840,3 41 906 4,4%

D.05 - Subsídios 343,4 361,3 1 668 21,7%

D.06 - Outras despesas correntes 19,1 19,6 804 2,4%

D.07 - Investimento 135,4 138,7 5 188 2,7%

D.08 - Transferências capital 46,5 54,1 1 423 3,8%

Saldo global ajustado 4665 4822 -11051 -43,6%

Exec. Medidas por CE

jan-dezExec. Ajust.

jan-dez

CGE

Peso exec

ajust face

CGE

Por memória: impacto das medidas, por classificação económica, na execução ajustada

11 057 -0,1%

II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________

186

Página 187

Tabela 5 – Medidas de política COVID-19 relativas à receita, por tipo de impacto, com execução até

31 de dezembro (em milhões de euros)

Fontes: Quadro A.53 do Anexo da Conta Geral do Estado 2020: junho 2021, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento. Base de dados

orçamental SIGO. Dados de AT, IGFSS e INE facultados diretamente à UTAO. Cálculos da UTAO.

Ótica da Contabilidade Nacional

105. Esta secção apresenta o impacto direto das medidas de política COVID-19 na ótica da contabili-

dade nacional. O valor apurado para o impacto das medidas COVID-19 no saldo em contabilidade

nacional tem como ponto de partida o reporte da execução orçamental destas medidas em contabi-

lidade pública, apresentado na Tabela 4. Esta forma de apresentação da informação permite relacio-

nar as duas óticas contabilísticas: a Tabela 6 evidencia o impacto de cada medida em contabilidade

nacional, bem como os ajustamentos efetuados em contas nacionais. O painel inferior da tabela explica

as diferenças entre as duas óticas.

106. As medidas de política COVID-19 tiveram um impacto direto no saldo orçamental de – 4980 M€ em

2020, o que representa – 2,5% do PIB nominal. Este valor, detalhado na Tabela 6, resultou do efeito

combinado:

 Das medidas de política que agravaram a despesa (– 4101 M€; – 2,0% do PIB), concentradas maiori-

tariamente em subsídios (– 2123 M€; – 1,1% do PIB) e prestações sociais (– 668 M€; 0,3% do PIB), refle-

tindo as medidas de apoio ao emprego e ao rendimento das famílias, respetivamente. Destaque

N.º da

medida na

Tabela 1

N.º da

medida no

Anexo 1

N.º da

medida no

Anexo 2

Impacto orçamental temporário 1020,8

Prorrogação do prazo de obrigações fiscais

1 23 -

24

45

46

Possibilidade de adiamento do 1º e 2º pagamentos por conta de IRC

até à data limite do 3º pagamento por conta (dez 2020) e suspensão

temporária (ou redução) da obrigação fiscal para empresas com

quebras de faturação no 1.º semestre, cooperativas, micro,

pequenas e médias empresas

Impostos diretos 695,4

2 21 - 54

Flexibilização do pagamento do IVA para micro, pequenas e médias

empresa, no mês de novembro. O imposto poderá ser entregue em 3

ou 6 prestações mensais, prazo de pagamento até 30 de abril

Impostos indiretos 75,5

3 - - 29Regime excecional de pagamento em prestações para dív idas

tributárias

Impostos diretos e

indiretosn.d.

Prorrogação do prazo de obrigações contributivas

4 27 - 54Diferimento das contribuições sociais do meses de novembro e

dezembro, prazo de pagamento até 30 de junho de 2021Contribuições sociais 109,7

5 - - 29Regime excecional de pagamento em prestações para dív idas

contributivasContribuições sociais n.d.

Suspensão de execuções fiscais e contributivas

6 22 11 - Suspensão, até 30 de junho, das execuções fiscais da receita fiscalImpostos diretos e

indiretos68,5

7 28 21 - Suspensão, até 30 de junho, das execuções contributivas Contribuições sociais 71,8

Impacto orçamental definitivo 512,8

Incumprimento no pagamento de receita fiscal e contributiva diferida (planos prestacionais)

8 19 25 -Incumprimento na flexibilização da entrega das retenções na fonte

do 1.º semestre (IRC e IRS)Impostos diretos 9,5

9 20 25 -Incumprimento na flexibilização do pagamento do IVA do 1.º

semestreImpostos diretos 36,5

10 2614

20-

Incumprimento na flexibilização de entrega das contribuições sociais

do 1.º semestre

Contribuições

sociais3,1

Medida fiscal: criação de imposto

11 24 - - Adicional de solidariedade sobre o sector bancário Impostos diretos -33,4

Isenção de encargos com sistemas de proteção social

12 25 16 5 e 6Isenção do pagamento das contribuições sociais para empresas e

trabalhadores independentes

Contribuições

sociais517,5

Transferências comunitárias

13 38 -1

2Reprogramação fundos Portugal 2020: FSE

Transferências

correntes-20,3

Impacto orçamental com natureza temporal não apurada 4,1

Isenção de encargos com sistemas de proteção social

14 49 38 - Adiamento, redução ou isenção de rendas de imóveisVenda de bens e

serv iços4,1

Total 1537,7

N.º

Correspondências

Medidas por tipo de efeito e tipo de instrumento Rubrica da receitaExecução

acumulada

16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________

187

Página 188

também para a rubrica de consumo intermédio (– 649 M€; – 0,3% do PIB), que regista uma parte im-

portante da despesa com saúde: medicamentos, testes, vacinas, equipamentos de proteção indivi-

dual;

 Das medidas de política que são consideradas perdas definitivas de receita, com um valor agregado

de 889 M€ (– 0,4% do PIB): limitação extraordinária de pagamentos por conta de IRC (– 695 M€; – 0,3%

do PIB), suspensão temporária das execuções fiscais e contributivas (– 140 M€; – 0,1% do PIB), incum-

primento nos planos prestacionais de receita fiscal e contributiva (– 49 M€) e redução ou suspensão

nas rendas de imóveis das AP (– 4 M€);

 De receitas adicionais com origem em mecanismos de resposta da União Europeia no combate à

COVID-19 (303 M€; 0,2% do PIB). Foram contabilizados 303 M€ de receita, registados de acordo com

o princípio da neutralidade dos fundos comunitários, com origem nos mecanismos de solidariedade

europeus de resposta à pandemia, operacionalizados, sobretudo, através da reprogramação das

dotações sobrantes do Portugal 2020 (FEDER e FSE).11 A receita oriunda do FEDER (298 M€) destina-se