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Sábado, 11 de fevereiro de 2023 II Série-B — Número 64

XV LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2022-2023)

S U M Á R I O

Ministério das Finanças (Conta Geral do Estado 2021): — Relatório da Comissão de Orçamento e Finanças e pareceres das comissões parlamentares, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e do Conselho Económico e Social.

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MINISTÉRIO DAS FINANÇAS

(CONTA GERAL DO ESTADO 2021)

Relatório da Comissão de Orçamento e Finanças e pareceres das comissões parlamentares, da

Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e do Conselho Económico e Social

Relatório da Comissão de Orçamento e Finanças

Índice

Parte I – Nota introdutória

Parte II – Audições e pareceres

Parte III – Enquadramento macroeconómico

Parte IV – Execução orçamental das Administrações Públicas

Parte V – Medidas fiscais

Parte VI – Setor empresarial do estado

Parte VII – Parcerias público-privadas

Parte VIII – Dívida

Parte IX – Prazos médios de pagamento e pagamento em atraso

Parte X – Saldos de liquidação

Parte XI – Património Imobiliário do Estado

Parte XII – Fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia

Parte XIII – Conclusões

PARTE I – Nota introdutória

A Conta Geral do Estado (CGE) relativa ao ano de 2021 e enviada à Comissão de Orçamento e Finanças

encontra-se em conformidade com o disposto na Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), a qual estabelece

«as regras relativas à organização elaboração, apresentação, discussão e votação das contas do Estado,

incluindo a Segurança Social» [alínea c) do artigo 1.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto].

A Lei de Enquadramento Orçamental estabelece, entre outros aspetos, o conteúdo, o prazo para

apresentação e a forma de publicação da Conta Geral do Estado. Nos termos do artigo 73.º da LEO aplicável,

a CGE é apresentada pelo Governo à Assembleia da República até 30 de junho do ano seguinte àquele a que

respeita. A Assembleia aprecia e aprova a CGE até 31 de dezembro seguinte.

Nos termos do disposto na alínea c) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, compete à

Assembleia da República, no exercício das suas funções de fiscalização, tomar as contas do Estado e das

demais entidades públicas que a lei determinar, com o parecer do Tribunal de Contas (TC) e os demais

elementos necessários à sua apreciação.

A Conta Geral do Estado 2021 deu entrada na Assembleia da República no dia 17 de maio de 2022.

O Tribunal de Contas aprovou o respetivo parecer no dia 29 de setembro de 2022, enviando-o à COF, no

dia 4 de outubro do mesmo ano.

Sobre a CGE 2021 ao Conselho Económico e Social (CES) e à Unidade Técnica de Apoio Orçamental

(UTAO), beneficiando ainda do parecer do Tribunal de Contas. A UTAO, à data de entrega deste relatório,

ainda não tinha emitido o respetivo parecer.

O pedido de parecer sobre a Conta Geral do Estado 2021 dirigido ao Conselho Económico e Social, insere-

se no âmbito das competências próprias daquele organismo, nomeadamente, das que estão associadas à

natureza de órgão consultivo e de concertação no domínio das políticas económicas e sociais, tendo o referido

parecer sido aprovado em reunião plenária realizada em 7 de novembro de 2022. Do parecer emitido pelo

CES, pode destacar-se o seguinte:

O impacto da COVID do ponto de vista sanitário, social, económico, ambiental e orçamental foi avassalador

em 2020 e os seus efeitos também se fizeram sentir fortemente em 2021. Em 2021 começou a retoma da

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economia, mas, ainda assim, o crescimento de 4,9 % do PIB ficou aquém do previsto no OE2021 e abaixo do

desempenho da Zona Euro.

O CES considera essencial que se assuma como objetivo prioritário da política macroeconómica o

crescimento sustentável, socialmente justo e robusto da economia portuguesa, o aumento da produtividade,

dos rendimentos e das condições de vida e de trabalho e que se recupere o processo de convergência com a

UE.

Apesar da evolução económica abaixo do previsto, as metas fixadas para 2021 em termos de finanças

públicas foram superadas, atingindo-se um défice de 2,8 % do PIB (face aos 4,3 % do OE) e uma dívida

pública de 127,4 % (face aos 130,9 % do OE).

O ano de 2021 fica igualmente marcado pelo aumento da população em pobreza e exclusão (22,4 % face a

20 % em 2020), a oitava maior taxa da UE e acima da média (21,7 %), e transversal a todos os grandes

grupos etários. Uma em cada cinco crianças e jovens é pobre e uma em cada dez crianças está em situação

de privação material e social. Aumentou também a taxa de sobrecarga das despesas com habitação de 4,1 %

em 2020 para 5,9 % em 2021, colocando mais dificuldades sobre as famílias.

Com vista a precaver choques futuros e não colocar em causa o desenvolvimento sustentável, o CES

salienta a importância de manter, no médio prazo, uma trajetória de descida do rácio da dívida pública em

função do PIB, apostando em medidas que potenciem o crescimento económico.

A totalidade do esforço orçamental português para mitigar os efeitos da COVID-19 ficou abaixo da média

da UE.

A política orçamental em 2021 assumiu um carácter restritivo e contracíclico. O CES também reitera a

preocupação pelo facto de uma vez mais, o investimento realizado ficar aquém do previsto no orçamento. No

que diz respeito à execução orçamental de 2021, já é muito significativa a aplicação dos fundos excecionais da

EU para fazer face aos impactos da COVID-19.

Em 2021 não foi publicado o decreto-lei de execução orçamental, reiterando-se o incumprimento verificado

em 2020.

Contrariando todas as previsões, o mercado de trabalho mostrou-se dinâmico durante a pandemia,

beneficiando das políticas públicas de apoio ao emprego e aos rendimentos, aumentando em 2021 a

população empregada, reduzindo-se a população desempregada, reduzindo-se também a taxa de

desemprego (5,9 %), e a taxa subutilização de trabalho.

O número de contratos de trabalho sem termo conheceu uma evolução positiva, situando-se o seu peso

nos 83 %. Para o CES, é essencial continuar a dar resposta às causas que conduzem à precariedade dos

vínculos laborais, tendo em conta que Portugal continua acima da média europeia.

O parecer do CES recomenda também que «a CGE tenha uma versão “da e do cidadão”, menos técnica e

com informação relevante sobre o grau de cumprimento das políticas orçamentais e setoriais aprovadas».

Assim como «que sejam tomadas as medidas para o cumprimento por parte de todas as entidades públicas

dos prazos médios de pagamento fixados na lei».

No que respeita à conta da Segurança Social, o CES congratula-se com o saldo positivo registado em

2021. O CES também salienta «que o financiamento das medidas excecionais da Segurança Social por parte

do OE é metodologia adequada para situações desta natureza. As dívidas dos e das contribuintes são

elevadas e no futuro deverá a SS providenciar para uma recuperação mais significativa desses montantes

através de intervenção mais eficaz».

Por último, o CES recomenda que a CGE reporte também o impacto de género da execução do OE.

O parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2021 foi remetido à Comissão de Orçamento e Finanças em

4 de outubro de 2022, para que esta se pronunciasse sobre as matérias da sua competência e, nos termos do

artigo 107.º da CRP, e da alínea c) do n.º 2 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da Republica (RAR).

Do parecer emitido pelo TC, podem salientar-se os seguintes pontos:

Para o Tribunal de Contas, a execução orçamental de 2021 foi influenciada pelo crescimento económico

(4,9 %) e pelas medidas de política adotadas para fazer face à pandemia da COVID-19 – considerando as

responsabilidades contingentes por garantias prestadas, os impactos estimam-se em cerca de 3,0 % do PIB.

O nível de execução do PRR, em 2021, foi ainda incipiente (71 M€) e com um reporte que mantém

fragilidades.

Também, e para o TC «verificam-se limitações de natureza diversa ao nível das normas e práticas

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contabilísticas, dos sistemas de gestão e controlo bem como do reporte da informação (cfr. Juízo e

Recomendações emitidas neste parecer). Estas limitações reduzem a fidedignidade, completude e

transparência da CGE 2021».

Nesse sentido, o Tribunal de Contas emite também 49 recomendações ao Governo e à Assembleia da

República, muitas repetidas de anteriores pareceres, por persistirem «as situações que justificaram a sua

formulação, nomeadamente limitações de natureza estrutural que dependem, em grande medida, da

implementação da reforma das finanças públicas e de desenvolvimentos ao nível dos sistemas de informação

e da legislação, enquanto existem outros casos que evidenciam potencial para uma concretização no curto

prazo. O tribunal assinala ainda melhorias verificadas no reporte, designadamente ao nível das alterações

orçamentais, do impacto das medidas COVID-19, das operações imobiliárias das EPR, das receitas cessantes

da SS e das despesas de administração das entidades da SS».

No entender do TC, os principais números da execução orçamental de 2021 podem ser sintetizados nos

seguintes gráficos:

Fonte: Tribunal de Contas

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No que diz respeito às recomendações, o TC enuncia as seguintes:

• Reforma das finanças públicas

«Apresentar um plano detalhado e realista com a programação das etapas de implementação da LEO que

reduza os riscos de incumprimento dos prazos legalmente definidos».

• Administração central e segurança social

«Assegurar a articulação e coerência entre os documentos de programação e execução orçamental que

permita apreciar os resultados das políticas executadas face aos valores previstos. Acelerar a execução do

PRR para cumprimento do calendário e concretização dos desembolsos da Comissão Europeia».

• Administração central

«Assegurar que o perímetro orçamental integra todas as entidades previstas na LEO, classificadas nos

respetivos subsetores em função da sua natureza.

Garantir a inclusão na CGE do stock da dívida consolidada, da carteira de ativos financeiros e do

património imobiliário.

Promover a revisão do classificador económico que assegure a relevação das operações específicas das

EPR, garantindo o cumprimento do princípio da especificação.

Assegurar a revisão do quadro normativo da tesouraria do Estado que reforce o cumprimento do princípio

da unidade de tesouraria e que o desenho e implementação dos circuitos de registos contabilísticos

assegurem a correspondência com os movimentos e saldos de tesouraria.

Desenvolver as ações necessárias à conclusão do inventário que permitam a elaboração dos balanços e a

implementação da entidade contabilística Estado.

Assegurar a fundamentação da criação de benefícios fiscais, a sua avaliação sistemática e a adoção de

procedimentos de controlo da despesa fiscal».

• Segurança Social

«Disponibilizar elementos para verificar os valores em dívida por contribuinte, com indicação da antiguidade

e desagregados por cobrança voluntária ou coerciva.

Assegurar o cumprimento do princípio da especialização dos exercícios nos juros vencidos.

Proceder ao registo de dívidas incobráveis de clientes quando já não exista possibilidade de recuperação.

Aprovar ou alterar os regimes da tesouraria única da Segurança Social, dos limites das aplicações de

capital efetuadas pelo IGFSS, do financiamento da componente capitalização do sistema previdencial e do

Fundo de Garantia Salarial.

Promover o desenvolvimento dos sistemas informáticos e a melhoria dos procedimentos de controlo

interno.

Promover a clarificação das normas relativas à consignação da receita de IRC ao Fundo de Estabilização

Financeira da Segurança Social».

O parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2021 foi aprovado, em sessão do

Plenário Geral, no dia 29 de setembro de 2022.

A COF procedeu ainda às seguintes audições:

• Conselho Económico e Social, no dia 18 de janeiro de 2023, com a participação do Dr. Francisco de Assis

(Presidente), Dr. Óscar Gaspar (relator do parecer) e a Dr.ª Lucinda Dâmaso (Presidente da CEPES).

https://canal.parlamento.pt/?cid=6481&title=audicao-do-ces-conselho-economico-e-socia

• Tribunal de Contas, no dia 17 de janeiro de 2023, com a participação do Juiz Conselheiro José F. F.

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Tavares (Presidente), Dr.ª Maria João Caldas (Auditora-Coordenadora), Juiz Conselheiro Fernando

Oliveira Silva (Diretor-Geral) e a Juíza Conselheira Ana Margarida Leal Furtado (Relatora).

https://canal.parlamento.pt/?cid=6458&title=audicao-do-tribunal-de-contas

• Secretária de Estado do Orçamento, Dr.ª Sofia Batalha, no 25 de janeiro de 2023.

https://canal.parlamento.pt/?cid=6510&title=audicao-da-secretaria-de-estado-do-orcamento

A COF solicitou ainda às demais comissões parlamentares permanentes, nos termos do artigo 205.º do

RAR, o envio de parecer setorial sobre a CGE 2021, relativamente às áreas das respetivas competências,

tendo sido elaborados e aprovados os pareceres das seguintes comissões:

• Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos Liberdades e Garantias

• Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas

• Comissão de Defesa Nacional

• Comissão de Assuntos Europeus

• Comissão de Economia, Obras Públicas, Planeamento e Habitação

• Comissão de Agricultura e Pescas

• Comissão de Educação e Ciência

• Comissão de Saúde

• Comissão de Trabalho, Segurança Social e Inclusão

• Comissão de Ambiente e Energia

• Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto

• Comissão de Administração Pública, Ordenamento do Território e Poder Local

• Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados

PARTE III – Enquadramento macroeconómico

• Evolução internacional e mercados financeiros

O comércio e a economia global experimentaram uma recuperação robusta em 2021, depois de uma queda

histórica em 2020 causada pela pandemia COVID-19, interrompendo uma década de crescimento com uma

taxa média de 3,4 % (entre 2009 e 2019). O PIB global registou um aumento de aproximadamente 6 % em

termos reais, no ano de 2021, superando os níveis pré-pandemia, graças ao forte desempenho da economia

chinesa (8,1 %) e a rápida recuperação da economia dos Estados Unidos (5,7 %). Além disso, o PIB

aumentou 7,5 % no Reino Unido e 5,3 % na zona do euro.

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A melhora da economia, juntamente com o apoio governamental às empresas e às famílias, especialmente

nos setores mais afetados pela pandemia, ajudou a fortalecer o mercado de trabalho, especialmente nos

Estados Unidos. Isso resultou em uma queda na taxa de desemprego, tanto nos EUA quanto na Zona Euro,

para 3,9 % e 7 %, respetivamente, em dezembro de 2021 (comparado com 6,7 % e 8,2 %, respetivamente, no

final de 2020).

Desde o segundo semestre de 2021, a inflação tem aumentado notavelmente, especialmente nas

economias desenvolvidas, devido ao aumento dos preços das matérias-primas, especialmente energéticas,

bem como o impacto da escassez de vários bens e a recuperação dos serviços afetados pela pandemia

COVID-19. Na verdade, a taxa de inflação foi particularmente alta nos EUA, alcançando o maior nível em 40

anos (7 % em termos homólogos em dezembro de 2021) e chegando ao pico histórico na zona do euro no

quarto trimestre de 2021 (4,7 % e 26 % em termos homólogos, para inflação total e preços de energia,

respetivamente), acompanhado por uma desvalorização do euro em relação ao dólar americano.

A fim de proteger as finanças das famílias, empresas e sistema financeiro dos impactos adversos das

medidas de confinamento e promover uma recuperação económica e social mais rápida, a maioria dos países

implementou medidas de política financeira, incluindo políticas monetárias e orçamentais. A política monetária

incluiu uma abordagem altamente acomodatícia para garantir melhor liquidez para o sistema bancário, manter

o fluxo de crédito para a economia real e financiar a economia. Além disso, vários bancos centrais

continuaram a usar medidas não convencionais, como o programa PEPP (Pandemic Emergency Purchase

Programme) na área do euro, para mitigar os impactos económicos e financeiros da pandemia. A Reserva

Federal manteve as taxas de juro federais nos EUA entre 0 % e 0,25 % e o Banco Central Europeu manteve

as taxas de juro diretoras inalteradas na UE. As taxas de juro de curto prazo decresceram nos EUA e

atingiram níveis historicamente baixos na área do euro, com a Euribor a três meses em média em -0,55 % em

2021 (-0,42 % em 2020).

• Economia portuguesa em 2021

Em 2021, a economia portuguesa apresentou uma recuperação da atividade económica mais acentuada na

segunda metade do ano, com um ritmo de crescimento superior ao da zona do euro (exceto no primeiro

trimestre, devido ao confinamento intenso, que fechou setores importantes da economia).

No ano inteiro, o PIB registou um aumento de 4,9 %, o mais elevado desde 1990, após uma queda

histórica de 8,4 % em 2020, devido aos efeitos negativos da pandemia de COVID-19 na economia. Fatores

que contribuíram para a rápida recuperação incluem a melhoria da situação externa, a retirada gradual das

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medidas de confinamento e o alto índice de vacinação contra a COVID-19, além dos programas de

estabilização e estímulo sem precedentes, tanto nacional quanto europeu, destacando-se os apoios às

empresas, que protegeram a capacidade produtiva da economia.

No entanto, a recuperação foi menos rápida do que previsto em outubro de 2020, quando foi elaborado o

Orçamento do Estado para 2021, devido ao aumento de casos de COVID-19 e ao reforço das medidas de

confinamento no início de 2021. O desenvolvimento do mercado de trabalho apresentou uma tendência

positiva, devido ao fortalecimento e ampliação das políticas de proteção ao emprego e do rendimento dos

trabalhadores.

• Procura

O crescimento do PIB foi impactado positivamente pela procura interna, que aumentou 5,1 pontos

percentuais, após uma queda acentuada em 2020 (-5,5 pontos percentuais), Devido a uma melhoria de todas

as suas componentes. Já a procura externa líquida teve um impacto menos negativo (-0,2 pp), comparado

com 2020 (-2,9 pp).

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O consumo privado aumentou 4,5 % em termos reais, recuperando-se parcialmente da redução de 7,1 %

em 2020. A maior parte deste aumento deveu-se ao consumo em bens correntes não alimentares e serviços,

que cresceu 5,6 % após uma queda de 10,4 % no ano anterior. Além disso, o consumo de bens duradouros

também subiu 4,6 % (em comparação com uma redução de 7,7 % em 2020), incluindo um pequeno

crescimento na venda de veículos automóveis e uma aceleração nas despesas em outros bens duradouros.

Por outro lado, o consumo de bens alimentares abrandou, passando de um aumento de 4,8 % em 2020

para 1,5 % em 2021. Já o consumo público aumentou 4,1 % (0,4 % em 2020), devido ao impacto negativo das

medidas de confinamento na produção não mercantil. O investimento (FBCF) também aumentou 6,4 % (-2,7 %

em 2020), devido ao crescimento das principais componentes.

O investimento em equipamentos de transporte e outras máquinas e equipamentos subiu 2,5 % e 11,6 %

(respetivamente, uma queda de 27,5 % e 6,3 % em 2020), enquanto o investimento em construção acelerou

de 1,6 % em 2020 para 4 % em 2021 e o investimento em produtos de propriedade intelectual subiu 8,2 % (3

% em 2020).

Em 2021, as exportações aumentaram mais rápido do que as importações, melhorando o impacto da

procura externa no PIB. Com a recuperação económica nos principais parceiros comerciais, as exportações de

bens e serviços cresceram 13,1 % (em comparação com uma queda de 18,6 % em 2020), incluindo um

aumento de 11,1 % nas exportações de bens (contra uma queda de 11,4 % em 2020) e 18,7 % nas

exportações de serviços (após uma queda de 34 % em 2020), incluindo um aumento expressivo no turismo

(25,5 %). As importações de bens e serviços também aumentaram 12,9 % (-12,1 % em 2020), incluindo 11,9

% em bens (contra uma queda de 10,3 % em 2020) e 18,1 % em serviços (contra uma queda de 21,1 % em

2020).

• Mercado de trabalho

O crescimento da economia resultou em melhorias significativas no mercado de trabalho. A população ativa

cresceu 2,3 % devido ao aumento do número de pessoas empregadas e à redução da população

desempregada, graças à reentrada de indivíduos desencorajados do mercado de trabalho. O emprego

também teve um desempenho positivo, com um aumento de 2,1 %, alcançando o maior nível desde 2011.

Isso é em grande parte devido às medidas inéditas de suporte ao emprego implementadas pelo Governo

em 2020 e 2021, incluindo o layoff simplificado, o apoio à retoma progressiva e o Novo Incentivo à

Normalização da Atividade Empresarial.

Estas foram complementadas por outras políticas, como o programa APOIAR, moratórias fiscais e

bancárias, e linhas de financiamento garantidas pelo estado, que ajudaram as empresas a suportar custos

fixos e garantir financiamento em um cenário de incerteza e vulnerabilidade. O setor de serviços,

especialmente os menos afetados pelas restrições de distanciamento social, contribuiu significativamente para

o aumento do emprego. Em 2021, a população desempregada, estimada em 338,8 mil pessoas, diminuiu

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3,4 % em relação a 2020, continuando a tendência descendente desde 2014. A taxa de desemprego ficou em

6,6 %, diminuindo 0,4 pp em relação a 2020 e igualando a taxa de 2019, que é a mais baixa da série iniciada

em 2011.

• Preços

Os preços aumentaram a partir de 2021, com o IPC a subir 1,3 % em média anual. O aumento foi sentido

em quase todas as categorias, especialmente nos bens energéticos, e foi ainda mais acentuado na produção

industrial, com o índice a acelerar 20 % em dezembro de 2021.

A inflação medida pelo índice harmonizado de preços no consumidor (IHPC) apresentou um aumento em

2021, mas foi inferior aos aumentos na área do euro (0,9 % vs. 2,6 %). A subida na área do euro foi

influenciada por fatores temporários, incluindo aumentos de preços de energia, procura acima da oferta e

efeitos de base. Em 2021, o aumento de preços resultou em uma perda dos termos de troca devido a um

aumento do deflator das importações superior ao das exportações, reflexo do impacto mais intenso da subida

de preços de energia no deflator das importações.

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• Contasexternas

A economia portuguesa apresentou em 2021 um aumento de financiamento medido pelo saldo das

balanças corrente e capital, que foi de 1424 milhões de euros (0,7 % do PIB), comparado com 2020.

Este aumento foi resultado de um acréscimo no excedente da balança de capital, enquanto o saldo da

balança corrente permaneceu no mesmo nível de 2020. Apesar de as importações e exportações de bens

terem aumentado em relação a 2020, o défice da balança de bens também aumentou devido a um

crescimento mais rápido nas importações em comparação com as exportações.

Já o excedente da balança de serviços aumentou devido ao incremento no excedente das viagens e

turismo, compensando a redução do saldo dos serviços de transporte. No entanto, as exportações e

importações de serviços ainda estavam abaixo dos níveis registados antes da pandemia de COVID-19.

Em 2021, turistas de França, Reino Unido e Espanha lideraram as receitas turísticas em Portugal. O

aumento da receita foi impulsionado pelos fundos europeus, resultando em um excedente na balança de

rendimento secundário e redução do défice na balança de rendimento primário. Em julho de 2021, Portugal

recebeu cerca de 1100 milhões de euros do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira, o que contribuiu para

o excedente da balança de capital.

PARTE IV – Execução orçamental das Administrações Públicas

• Política Orçamental em 2021

Em 2021, Portugal teve um défice orçamental de 2,8 % do PIB, menor do que a previsão de 4,3 %. Isto foi

resultado da recuperação económica e da gestão orçamental eficiente na resposta à pandemia da COVID-19,

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tornando Portugal um dos países da UE com défice abaixo dos 3 % do PIB.

As Administrações Públicas melhoraram o seu saldo orçamental em 3 % do PIB, como resultado do

aumento de receita em 1,8 % e diminuição de despesa em 1,2 %. Excluindo medidas temporárias e de

emergência relacionadas à pandemia COVID-19, o saldo orçamental passou de -2,7 % em 2020 para -0,9 %

em 2021, uma melhoria de 1,8 %, devido principalmente à recuperação da economia.

O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social refere que «de entre os principais contributos

para a melhoria do défice, em percentagem do PIB, destacam-se: (i) A receita fiscal e contributiva (2,5 pp do

PIB), em particular os impostos sobre a produção e a importação, refletindo a retoma progressiva da atividade

económica, e ainda os impostos sobre o rendimento e as contribuições sociais, reflexo da resiliência do

mercado de trabalho, para o qual contribuíram as medidas de apoio à manutenção de postos de trabalho; (ii)

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As medidas não recorrentes (one-off), com um impacto positivo de 1 pp, em particular o recebimento das

margens pré-pagas do Fundo Europeu de Estabilização Financeira (0,5 pp) e a injeção de capital no Novo

Banco (0,2 pp do PIB), cujo valor foi consideravelmente inferior em 2021; (iii) Os fundos europeus de

emergência (0,8 pp do PIB), com destaque para os fundos recebidos no âmbito do instrumento de Assistência

da Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa (REACT-EU); (iv) A receita não fiscal e não

contributiva (0,4 pp do PIB), explicada em grande medida por outros fundos europeus de apoio ao

investimento e pelos dividendos recebidos da Caixa Geral de Depósitos; e (v) Os encargos com juros (0,3 pp

do PIB), influenciados pela redução das taxas de juros, que têm permitido uma diminuição destes encargos ao

longo dos últimos anos».

E também que «em sentido contrário, destacam-se os seguintes contributos para agravamento do défice:

(i) As despesas de emergência relacionadas com a pandemia de COVID-19 contribuíram para o aumento da

despesa em 0,4 pp do PIB, uma vez que parte da economia permaneceu fechada no primeiro trimestre do

ano, pelo que ainda assumiram particular relevância as despesas associadas ao apoio ao emprego e ao

rendimento e saúde pública; (ii) As outras despesas (1,1 pp do PIB), onde se destaca a contribuição financeira

para a União Europeia; (iii) As despesas de capital (0,4 pp do PIB), fortemente influenciadas pelos

investimentos municipais e ao nível de infraestruturas ferroviárias e de transportes, bem como pelos apoios à

mitigação do efeito do aumento dos preços no setor energético que se fizeram sentir no final de 2021; e (iv) As

despesas com pessoal (0,4 pp do PIB), influenciadas pela política de revalorizações remuneratórias».

No que diz respeito à receita, e comparado com 2020, destacam-se os aumentos registados na receita de

capital (0,8 pp do PIB), na outra receita corrente (0,7 pp do PIB), nos impostos sobre a produção e importação

(0,7 pp do PIB) e nas contribuições sociais (0,1 pp do PIB), compensados pela diminuição nos impostos sobre

o rendimento e património (-0,3 pp do PIB) e nas vendas (-0,1 pp do PIB).

Já do lado da despesa, e em comparação com 2020, as maiores diminuições em pp do PIB verificaram-se

na despesa de capital (-0,6 pp do PIB), nas prestações sociais (-0,5 pp do PIB), nos juros (-0,4 pp do PIB) e

nas despesas com pessoal (-0,2 pp do PIB). Em sentido contrário, registou-se um aumento na outra despesa

corrente (0,3 pp do PIB) e nos subsídios (0,2 pp do PIB).

O impacto das medidas de emergência adotadas durante o ano de 2021 situou-se em 4838,4 milhões de

euros, o que representou 2,3 % do PIB.

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O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social (RAGCSS) também refere que «as medidas de

política não diretamente relacionadas com a emergência tiveram um impacto orçamental de -600 milhões de

euros (-0,3 % do PIB), correspondente a uma redução da receita de 303 milhões de euros conjugada com o

aumento da despesa de 297 milhões de euros».

Já as medidas temporárias e não recorrentes em 2021, tiveram um impacto positivo no saldo na ordem dos

0,4 pp do PIB (748 milhões de euros).

O saldo estrutural atingiu em 2021, -1,4 % do PIB potencial, correspondendo a uma melhoria de 0,5 pp do

PIB face a 2020, resultado do aumento da receita estrutural. Excluindo as medidas de emergência, o saldo

estrutural já atingiu um excedente orçamental de 0,9 %.

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Em 2021 a política orçamental assumiu um carácter restritivo e contracíclico, verificando-se uma melhoria

do saldo estrutural primário num contexto de crescimento económico.

Em 2021, a dívida pública em Portugal representou 127,4 % do PIB (269,2 bilhões de euros) e teve uma

queda de 7,8 pontos percentuais em relação a 2020. A dívida líquida das Administrações Públicas também

apresentou uma tendência de queda, mas menos expressiva (-3,2 pontos percentuais do PIB). A redução da

dívida pública é explicada pelo efeito dinâmico (-4,7 pontos percentuais do PIB) e ajustamentos défice-dívida (-

3,4 pontos percentuais do PIB). O efeito dinâmico é resultado do crescimento do PIB nominal (-7,2 pontos

percentuais do PIB) e dos juros (2,4 pontos percentuais do PIB). A diminuição dos depósitos das

Administrações Públicas destacou-se nos ajustamentos défice-dívida (-4,6 pontos percentuais do PIB).

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O rácio da dívida pública sobre o PIB em 2021 ficou 3,5 pp abaixo do previsto, devido a um ajuste défice-

dívida de 3,2 pp e um saldo primário das Administrações Públicas maior que o esperado (1,3 pp), mas foi

parcialmente afetado pelo menor crescimento do PIB (-0,8 pp) do que o previsto.

PARTE V – Medidas fiscais

O ano de 2021 ficou marcado pelos efeitos da pandemia de COVID-19 ao nível económico e social. Assim,

foram encetadas diversas medidas fiscais extraordinárias destinadas ao apoio e à proteção dos rendimentos

das famílias e empresas, bem como outras com o objetivo de criar as condições para uma recuperação

progressiva e sólida do investimento e do emprego.

Alterações fiscais de maior relevância foram concretizadas pela Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro, que

aprovou o Orçamento do Estado para 2021, pela Lei n.º 4-C/2021, de 17 de fevereiro, pelas Leis n.º 33/2021 e

n.º 33-A/2021, ambas de 28 de maio, e pela Lei n.º 70/2021, de 4 de novembro.

No âmbito fiscal, o Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social (RAGCSS) indica que foram

introduzidas as seguintes medidas:

Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS)

• «Aumento de 100 euros do valor mínimo de existência referente ao IRS de 2020, que foi apurado em

2021;

• Atualização das tabelas de retenção na fonte a aplicar aos rendimentos do trabalho dependente e de

pensões;

• Aumento da dedução pela exigência de fatura, desde que respeitado o limite global por agregado familiar,

referente a 15 % do IVA suportado com despesas com ensino desportivo e recreativo, atividades dos

clubes desportivos e atividades de ginásio-fitness, bem como referente a 22,5 % do IVA suportado com

despesas de veterinário, cuja dedução passou a abranger as despesas com medicamentos;

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• Dedução, como despesa de saúde, dos valores suportados com a aquisição de máscaras de proteção

respiratória e de gel desinfetante cutâneo;

• Eliminação do apuramento de mais-valias na afetação de um imóvel do património particular a uma

atividade empresarial ou profissional, havendo lugar a tributação dos ganhos decorrentes da alienação

de imóveis anteriormente afetos à atividade empresarial e profissional apenas quando da alienação

onerosa do imóvel a terceiros;

• Aplicação, com as devidas adaptações, do regime de preços de transferência previsto para efeitos de

Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas no apuramento das mais ou menos-valias

realizadas por pessoas singulares».

Imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC)

• «Possibilidade de dispensa dos pagamentos por conta por parte das entidades classificadas como micro,

pequenas e médias empresas ou como cooperativas;

• Eliminação do agravamento das tributações autónomas para micro, pequenas e médias empresas que

estejam nos primeiros anos de atividade e que tenham obtido lucro tributável em um dos três períodos

de tributação anteriores, desde que tenham entregado, de forma atempada, nos dois períodos de

tributação anteriores, a declaração de rendimentos modelo 22 e a declaração anual de informação

contabilística e fiscal (informação empresarial simplificada — IES);

• Criação de um regime extraordinário e transitório de acesso a apoios públicos e a incentivos fiscais por

empresas de grande dimensão, na condição de que mantenham o número médio de trabalhadores;

• Criação de um incentivo fiscal temporário em determinados projetos de promoção externa, como

participação em feiras e exposições e outras despesas de investimento relacionadas com a promoção

da internacionalização, por sujeitos passivos de IRC que sejam classificados como micro, pequena ou

média empresa, mediante a consideração em 110 % do total de despesas elegíveis;

• A continuação da aplicação do crédito fiscal extraordinário ao investimento, permitindo uma dedução à

coleta de IRC correspondente a 20 % das despesas de investimento realizadas no segundo semestre

de 2020 e no primeiro semestre de 2021, até um limite de 5 milhões de euros, a ser usada por um

período máximo de cinco exercícios, com a obrigação de manutenção de postos de trabalho durante o

período de utilização do crédito fiscal, com um mínimo de três anos».

Imposto sobre o valor acrescentado (IVA)

• «Criação do IVAucher, um programa temporário de apoio e estímulo ao consumo nos setores do

alojamento, cultura e restauração. O IVAucher permitiu que o valor do IVA pago pelos contribuintes

entre 1 de junho e 31 de agosto fosse usado em novas compras entre 1 de outubro e 31 de dezembro,

sendo reembolsado na conta bancária dos contribuintes um montante de até 50 % por fatura de cada

nova compra efetuada no referido período, até ao limite do saldo IVAucher acumulado;

• Isenção do IVA nas transmissões, aquisições intracomunitárias e importações de dispositivos médicos

para diagnóstico in vitro da COVID-19, que estejam em conformidade com os requisitos aplicáveis, e de

vacinas contra a COVID-19 autorizadas pelas autoridades, bem como nas prestações de serviços

estreitamente relacionadas com os referidos dispositivos ou vacinas;

• Aplicação da taxa reduzida do IVA às castanhas e frutos vermelhos congelados e ainda às empreitadas

de reabilitação de imóveis contratadas diretamente pelas entidades públicas regionais com competência

em matéria de habitação e gestão do parque habitacional;

• Alargamento às instituições de ensino superior, entidades sem fins lucrativos do sistema nacional de

ciência e tecnologia e ao Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, IP, do “IVA da Ciência”,

que possibilita a restituição do IVA pago pelos centros de investigação científica sem fins lucrativos com

a aquisição de instrumentos, equipamentos e reagentes no âmbito da sua atividade de I&D;

• Manutenção da isenção de IVA nas importações, transmissões e aquisições intracomunitárias de bens

necessários para combater os efeitos da pandemia de COVID-19 quando adquiridos pelo Estado e

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outros organismos públicos, por organizações sem fins lucrativos ou por organismos com fins caritativos

ou filantrópicos e estabelecimentos de investigação científica;

• Manutenção da aplicação da taxa reduzida do IVA às máscaras de proteção respiratória e ao gel

desinfetante cutâneo».

Impostos especiais de consumo (IEC)

• «Alteração da fórmula de cálculo do imposto sobre o tabaco, a qual passou a considerar o preço médio

ponderado dos cigarros introduzidos no consumo entre o dia 1 de dezembro do ano n-2 e o dia 30 de

novembro do ano n-1;

• Redução temporária para 25 % da taxa normal aplicável de imposto sobre o álcool, as bebidas alcoólicas

e as bebidas adicionadas de açúcar ou outros edulcorantes (IABA), sobre alguns produtos fabricados

exclusivamente a partir de frutos do medronheiro produzidos e destilados em determinados concelhos

do País;

• Isenção do ISP nos produtos combustíveis líquidos para fins energéticos produzidos a partir de biomassa,

bem como nos produtos combustíveis gasosos produzidos a partir de processos que utilizam energia de

fontes renováveis;

• Prossecução da eliminação faseada da isenção de ISP e do adicionamento sobre emissões de CO2 no

produto de eletricidade através de carvão e coque de carvão (aplicação de taxa de 50 % da taxa de ISP

e do adicionamento sobre as emissões de CO2), do fuelóleo (aplicação de taxa de 25 % da taxa de ISP

e do adicionamento sobre as emissões de CO2) e do gás natural (aplicação de taxa de 10 % da taxa de

ISP e do adicionamento sobre as emissões de CO2)».

Imposto sobre veículos (ISV) e imposto único de circulação (IUC)

• «lteração da fórmula de cálculo do ISV incidente sobre veículos transferidos de outro Estado-Membro da

União Europeia para Portugal, com redução da componente ambiental em função do tempo de uso da

viatura;

• Restrição da aplicação da taxa intermédia de 60 % da taxa normal de ISV aos automóveis híbridos e de

25 % da taxa normal de ISV aos automóveis híbridos plug-in ao cumprimento de requisitos de

autonomia em modo elétrico superior a 50 km e de emissões oficiais de CO2 inferiores a 50 g/km;

• Manutenção do adicional de IUC sobre os veículos a gasóleo enquadráveis nas Categorias A e B;

• Isenção de IUC nas viaturas de Categoria C com peso bruto superior a 3500 kg e afetas exclusivamente a

atividades das artes do espetáculo».

Imposto do selo (IS)

• «Manutenção do agravamento em 50 % das taxas de IS aplicáveis aos contratos de crédito ao consumo;

• Isenção de IS, aplicável aos factos tributários ocorridos após 14 de setembro de 2021, sobre as

operações de reestruturação ou refinanciamento do crédito em moratória, nos casos em que a

titularidade do encargo do imposto seja de entidade beneficiária da moratória legal prevista no Decreto-

Lei n.º 19-J/2020, de 26 de março».

Imposto municipal sobre imóveis (IMI) e imposto municipal sobre as transmissões onerosas de

imóveis (IMT)

• «Alargamento da isenção de IMI aplicável aos prédios urbanos de reduzido valor patrimonial de sujeitos

passivos com baixos rendimentos à herança indivisa, no caso de prédios afetos à habitação permanente

dos herdeiros, entre outros requisitos;

• Introdução de um novo escalão de tributação, de 7,5 %, em IMI sobre prédios propriedade de entidades

dominadas ou controladas por entidade que tenha domicílio fiscal em país, território ou região com

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regime fiscal claramente mais favorável;

• Tributação da taxa agravada de IMT de 10 % quando os adquirentes sejam entidades dominadas ou

controladas, direta ou indiretamente, por entidade que tenha domicílio fiscal em país, território ou região

com regime fiscal claramente mais favorável».

Contribuições extraordinárias

• «Prorrogação para o ano de 2021 da contribuição sobre o setor bancário, da contribuição extraordinária

sobre o setor energético e da contribuição extraordinária sobre a indústria farmacêutica, do adicional de

solidariedade sobre o setor bancário e da contribuição extraordinária sobre os fornecedores de

dispositivos médicos do Serviço Nacional de Saúde, esta última com alterações».

Outras alterações

• «Inclusão no regime do mecenato de alguns eventos nacionais e internacionais;

• Suspensão temporária dos processos de execução fiscal e da obrigatoriedade de efetuar pagamentos no

âmbito de planos prestacionais, incluindo a instituição de “férias fiscais” no mês de agosto, mediante a

possibilidade de as principais obrigações declarativas e de pagamento que vençam em agosto poderem

ser pagas no último dia desse mês, sem acréscimos ou penalidades, bem como a transferência para o

dia 1 de setembro dos prazos para a prática de atos pelos contribuintes que terminem em agosto;

• Continuação da adoção de medidas de flexibilização do cumprimento das obrigações de pagamento de

impostos (incluindo entrega do IVA e de retenções na fonte), no âmbito de medidas de apoio à

economia decorrentes dos efeitos da pandemia de COVID-19».

PARTE VI – Setor empresarial do Estado

Em 2021, a pandemia de COVID-19 continuou a afetar negativamente todo o setor empresarial do Estado

(SEE), com especial destaque para o setor da saúde. Assim, e neste setor, foi contratado mais pessoal para

os hospitais e centros de saúde, e foi também criado um subsídio de risco mensal para os profissionais do

Serviço Nacional de Saúde que lidem com pacientes COVID-19.

Em termos gerais, as restantes empresas tiveram uma pequena melhoria nos seus resultados financeiros

em comparação com 2020, mas, ainda assim, as receitas comerciais continuaram abaixo do normal,

especialmente no setor de transportes que, apesar de alguma recuperação, não atingiram os níveis de 2019.

Foram realizadas iniciativas com o intuito de melhorar a qualidade e eficiência dos transportes públicos, como

o aumento de investimentos em infraestruturas e a aquisição de material circulante pela CP – Comboios de

Portugal, EPE.

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• Carteira de participações do Estado/Direção-Geral do Tesouro e Finanças

O Estado detinha diretamente em 31 de dezembro de 2021, através da Direção-Geral do Tesouro e

Finanças (DGTF), um universo de 111 participações, das quais 79 eram consideradas relevantes pelo seu

interesse estratégico para a prossecução do interesse público, mantendo-se a quantidade destas participações

estável quando comparado com o ano anterior.

Em relação aos fundos, constatou-se uma diminuição de 0,5 milhões de euros, resultante da redução do

capital do FCR Portugal Ventures Grandes Projetos de Investimento, conforme a deliberação tomada na

Assembleia de Participantes do Fundo, realizada em 17 de dezembro de 2021. Sobre o valor global das

participadas das EPR, estas ascendiam, em 2020, a 2039,4 milhões de euros, e, em 2021, a 2097 milhões de

euros, o que traduz um aumento de cerca de 57,6 milhões de euros.

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PARTE VII – Parcerias público-privadas

• Execução de 2021 e comparação com o Orçamento do Estado para 2021

Em 2021, as despesas das Administrações Públicas com os contratos de parceria público-privada (PPP)

totalizaram 1542,1 milhões de euros, menos 0,3 % (5,2 milhões de euros) em relação ao valor estimado

previsto no Relatório do Orçamento do Estado para 2021.

• Execução de 2021 e comparação com o período homólogo anterior

Comparando o ano de 2021 com o anterior, verifica-se um aumento de 4,7 % (68,6 milhões de euros) dos

encargos líquidos das Administrações Públicas com as PPP. Isto ocorre essencialmente pelo incremento dos

encargos verificado no setor rodoviário (de 139,8 milhões de euros), parcialmente mitigado por uma redução

dos encargos com o setor da saúde (de 76,8 milhões de euros), conforme se mostra no gráfico seguinte.

No gráfico seguinte, podemos apreciar a evolução da execução ao nível dos encargos brutos e líquidos

totais das Administrações Públicas com as PPP no período compreendido entre 2010 e 2021.

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PARTE VIII – Dívida

Em 2021, o saldo da dívida direta do Estado, apurada numa ótica de contabilidade pública (antes de

swaps), fixou-se em 278,5 mil milhões de euros, o que revela um aumento de 10,2 mil milhões de euros face

ao verificado em 2020. A variação resulta essencialmente do aumento do saldo de obrigações do tesouro

(OT), de dívida de curto prazo e do saldo associado ao SURE, apenas parcialmente compensados pelo

decréscimo do saldo de obrigações do tesouro de rendimento variável (OTRV) e dívida em moedas não euro.

O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social indica que «em 2021, a principal fonte de

financiamento líquido da República foi a emissão de dívida de médio e longo prazos, decorrente sobretudo da

emissão líquida de OT, cujo peso relativo no saldo de dívida aumentou de 55,3 % em 2020 para 55,5 % no

final de 2021. Incluindo os saldos de OTRV e de médium term notes (MTN), em euros e em outras moedas, os

quais diminuíram, o peso relativo da dívida transacionável de médio e longo prazos fixou-se em 58,9 %, face a

60,5 % em 2020.

O peso dos instrumentos de retalho (certificados de aforro e certificados do tesouro) registou um ligeiro

decréscimo, ao passar de 11,1 % para 10,9 % no final de 2021, refletindo sobretudo o comportamento de

outros instrumentos, que, em termos absolutos, aumentaram mais do que os instrumentos de retalho, fazendo

reduzir o peso destes últimos.

O aumento registado na dívida de curto prazo (em euros) decorre essencialmente da evolução das

emissões líquidas de certificados especiais da dívida pública de curto prazo (CEDIC) e, em menor grau, das

contrapartidas das contas margem recebidas no âmbito de derivados financeiros, que mais do que

compensaram a redução verificada no saldo de bilhetes do tesouro.

Por sua vez, os empréstimos oficiais (englobando Programa de Assistência Económica e Financeira –

PAEF –, SURE e Programa de Recuperação e Resiliência – PRR) registaram um incremento do peso relativo

(de 19,6 % para 19,9 %), em resultado do incremento do saldo do empréstimo SURE, em consequência do

desembolso da segunda tranche do empréstimo da Comissão Europeia a Portugal em maio de 2021, e dos

empréstimos PRR, com o desembolso do pré-financiamento da componente de empréstimos do Mecanismo

de Recuperação e Resiliência (MRR) recebido em agosto de 2021.

O saldo da dívida direta do Estado após cobertura cambial registou um acréscimo de 10 mil milhões de

euros, situando-se em 278 mil milhões de euros, o que reflete o efeito cambial favorável da cobertura de

derivados, que ascendeu a 478 milhões de euros».

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• Necessidades e fontes de financiamento do Estado

Para 2021, as necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado, apuradas na ótica da

contabilidade pública, ascenderam a 13,8 mil milhões de euros, o que representa um decréscimo de

aproximadamente 3 mil milhões de euros em relação ao ano anterior.

Esta evolução é essencialmente justificada pela diminuição, em 2,7 mil milhões de euros, do défice

orçamental do subsetor Estado em contabilidade pública, que se fixou em torno de 9,5 mil milhões de euros.

As amortizações de dívida fundada totalizaram 42,1 mil milhões de euros, um valor superior em 5,3 mil

milhões de euros ao observado em 2020.

Esta trajetória ficou a dever-se ao aumento do volume de amortizações de dívida de médio e longo prazos

(6,1 mil milhões de euros), em particular de OT e de OTRV, e também, ainda que em menor grau, ao efeito da

recompra antecipada da MTN denominada em dólares (BND 15OCT2024), que se traduziu num aumento do

volume de amortizações de dívida em moeda não euro.

Assim, as necessidades brutas de financiamento ascenderam a 55,9 mil milhões de euros, um aumento de

2,3 mil milhões de euros face ao ano anterior. O financiamento fundado em 2021, numa perspetiva de ano

civil, ascendeu a 53 mil milhões de euros. Já no período complementar de 2021 foram emitidos 1,6 mil milhões

de euros para satisfazer necessidades orçamentais desse ano. O saldo de financiamento a transitar para o

Orçamento de 2022 diminuiu face ao transitado de 2020, fixando-se em cerca de 198 milhões de euros.

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Se analisarmos os valores executados por comparação com a previsão inicial, inscrita no Relatório do

Orçamento do Estado para 2021 (OE2021), as necessidades brutas de financiamento foram inferiores em 0,8

mil milhões de euros. Esta diminuição decorre da acentuada redução das necessidades líquidas de

financiamento (5 mil milhões de euros) comparativamente ao previsto inicialmente, apenas parcialmente

compensada pelo acréscimo do volume de amortizações (4,2 mil milhões de euros).

A maior soma de amortizações resulta de amortizações de OT (associadas nomeadamente às operações

de troca executadas ao longo do ano), a par da recompra da MTN denominada em dólares efetuada em julho

e em outubro. Numa ótica de ano civil, o financiamento fundado em 2021 situou-se abaixo da previsão em 3,6

mil milhões de euros.

Em 2021, as necessidades líquidas de financiamento foram asseguradas em grande parte pelo

financiamento líquido de dívida transacionável de médio e longo prazos em euros, em particular por OT, cujo

volume de emissões líquidas ascendeu a 6,8 mil milhões de euros.

A este montante acresceram emissões líquidas de certificados especiais de dívida pública (CEDIC e

CEDIM) de 10,1 mil milhões de euros e de instrumentos de retalho (CA e CT) de 0,5 mil milhões de euros.

Adicionalmente, verificou-se uma emissão líquida positiva de empréstimos oficiais, com o desembolso do

empréstimo SURE (de 2,4 mil milhões de euros), a par do reembolso da prepaid margin da primeira tranche do

empréstimo do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira 109 (de 0,8 mil milhões de euros) e do desembolso

sob a forma de empréstimo do pré-financiamento ao abrigo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência

(MRR) (de 0,4 mil milhões de euros).

A participação destes instrumentos serviu para financiar as necessidades líquidas de financiamento do

Estado, especialmente associadas ao défice. Destaca ainda a redução das emissões líquidas de BT, que,

totalizaram em 2021, um valor negativo de 5 mil milhões de euros, e ainda uma redução do saldo de OTRV de

3,5 mil milhões de euros face a 2020.

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Se compararmos a execução com a previsão inicial do relatório do OE2021, verifica-se um financiamento

líquido inferior em 7,9 mil milhões de euros em 2021, com o grau de execução a fixar-se em 58,1 %.

• Acréscimo de endividamento

No seu artigo 177.º, a Lei do Orçamento do Estado para 2021 atribuiu ao Governo autorização para

aumentar o endividamento líquido global direto até ao montante máximo de 19,9 mil milhões de euros, para

fazer face às necessidades de financiamento decorrentes do Orçamento do Estado.

Mas, tendo em conta o disposto na Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 151/2015, de 11 de

setembro), «caso seja efetuado algum financiamento antecipado, o limite de endividamento do ano orçamental

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subsequente é reduzido no montante do financiamento, podendo este ser aumentado até 50 % das

amortizações previstas de dívida fundada a realizar no ano orçamental subsequente». Assim, o limite máximo

de endividamento incorporando estes dois fatores ascendia, de facto, a aproximadamente 27,3 mil milhões de

euros. Excluindo o pré-financiamento para o ano seguinte, o limite seria de 10 mil milhões de euros.

Este último quadro indica que, em ambos os casos, os limites foram respeitados.

O endividamento líquido direto do Estado em 2021 (excluindo dívida contraída junto de entidades da

Administração Central) ascendeu a 5,5 mil milhões de euros.

O endividamento líquido dos serviços e fundos autónomos (SFA) junto de entidades externas à

administração central fixou-se em cerca de -1,9 mil milhões de euros.

Por outro lado, o acréscimo de endividamento líquido global direto, incluindo o pré-financiamento efetuado

para o ano seguinte, fixou-se em 3,5 mil milhões de euros em 2021, um valor inferior ao limite máximo de 27,3

mil milhões de euros acima mencionado.

Considerando que o saldo de financiamento da administração central a transitar para 2022 ascendeu a 5,3

mil milhões de euros, o acrescento de endividamento, excluindo pré-financiamento do ano seguinte, foi de -2

mil milhões de euros, cumprindo-se assim o limite excluído desta componente, que, como atrás referido,

ascendia a 10 mil milhões de euros.

• Juros e outros encargos da dívida direta do Estado

A despesa incluída no Programa Orçamental em 2021, 06 – Gestão da Dívida Pública relacionada com

juros e outros encargos da dívida pública ascendeu a 6,4 mil milhões de euros, o que compara com uma

previsão inicial, inscrita no Orçamento do Estado para 2021, de 6,6 mil milhões de euros.

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O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social descreve que «o desvio favorável face ao

Orçamento do Estado para 2021 é explicado sobretudo pela não materialização de riscos relacionados com as

condições de financiamento, que, de um modo geral, se manifestaram favoráveis. Para esta evolução

concorrem maioritariamente a rubrica referente aos empréstimos obtidos no âmbito do PAEF, em concreto

pela componente com taxa de juro variável (Fundo Europeu de Estabilização Financeira), a rubrica das OT e,

em menor grau, pela rubrica “Outros”. No caso dos empréstimos do PAEF, a redução reflete o efeito de taxas

de juro mais baixas. A poupança na rubrica de juros associados às OT decorre das condições de emissão

mais favoráveis e de um menor volume de emissões face ao projetado inicialmente. Já no caso da rubrica

“Outros”, a redução refletiu o efeito das recompras antecipadas do MTN em USD, realizadas antes da data de

pagamento de cupão».

PARTE IX – Prazos médios de pagamento e pagamento em atraso

Os pagamentos em atraso (arrears), em 2021, das entidades públicas somaram 300 milhões de euros, o

valor mais baixo desde o início do reporte desta informação. Em relação a 2020, registou-se uma diminuição

de 79 milhões, mantendo-se a tendência descendente observada desde 2018.

Esta situação ficou a dever-se em particular à diminuição verificada nos Hospitais, EPE (40 milhões de

euros) – que registaram o valor mais baixo desde o início do reporte, em 2011 –, na administração regional (28

milhões de euros) e nas empresas públicas reclassificadas (12 milhões de euros).

O resultado atingido deve-se sobretudo ao esforço de regularização de dívidas de anos anteriores no

Serviço Nacional de Saúde, sendo de destacar as dotações de capital que se realizaram nos Hospitais, EPE

em 2021 especificamente para este efeito.

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Em relação à administração local, os números apresentados respeitam a 2019, uma vez que a informação

relativa ao ano de 2021 não se encontra disponível para o universo das autarquias locais, situação que

decorre do processo de transição dos municípios para o novo referencial contabilístico – SNC-AP.

• Prazos médios de pagamento

Excluindo a informação relativamente à administração local, em 2021, não disponível pelas razões acima

indicadas, os prazos médios de pagamento a fornecedores para a totalidade das entidades públicas situou-se

em 61 dias.

A administração central apresentou uma diminuição do PMP de 28 para 24 dias, mantendo-se inferior a 30

dias desde 2013. A administração regional registou igualmente uma diminuição de 22 dias do PMP. As

unidades de saúde e as entidades do setor empresarial do Estado registaram um PMP de 102 dias e 99 dias,

respetivamente, um aumento de sete e nove dias, respetivamente, face ao ano anterior.

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Os resultados obtidos no final de 2021 para a administração central demonstram que os objetivos foram

superados em 85 % dos casos, tendo 55 entidades apresentado PMP igual ou superior a 60 dias.

PARTE X – Saldos de liquidação

O quadro 48 mostra, por capítulos, os saldos das receitas liquidadas que se encontravam por cobrar no

início e no final do ano de 2021 no subsetor dos serviços integrados.

Os saldos das receitas liquidadas administradas pela AT e que se encontravam por cobrar em 31 de

dezembro de 2021, especialmente relevantes nas receitas fiscais, traduziram a generalidade do valor total.

Destaca-se assim a preponderância dos saldos das receitas fiscais (96 % no final de 2021), bem como das

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receitas acessórias associadas, com destaque para os «Juros de mora» e «Juros compensatórios». O quadro

seguinte mostra os saldos das receitas fiscais liquidadas e não cobradas, por imposto e receitas acessórias

associadas, na totalidade administradas pela AT, com preponderância para os valores do IRS, IRC e IVA.

Também, e no decorrer de 2021, registou-se um acréscimo dos saldos de liquidação das receitas fiscais,

tendo para isso contribuído essencialmente os acréscimos do IRS, de 373,5 milhões de euros, e do IVA, de

554,6 milhões de euros, comparativamente ao início do ano, que, em conjunto, justificam 93,5 % da totalidade

da variação da receita fiscal.

PARTE XI – Património imobiliário do Estado

Foi aprovado, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 162/2008, de 24 de outubro, o Programa de

Gestão do Património Imobiliário do Estado (PGPI), programa plurianual que estabelece os instrumentos de

coordenação a efetivar na administração dos bens imóveis do Estado, tendo em conta as orientações da

política económica e financeira.

Uma das linhas de ação fundamentais do referido programa assenta na inventariação dos imóveis do

Estado, cujo desenvolvimento foi subsequentemente regulamentado pela Portaria n.º 95/2009, de 29 de

janeiro, suportando-se tal programa num sistema desmaterializado de prestação e atualização de informação,

denominado Sistema de Informação dos Imóveis do Estado (SIIE), o qual se encontra em funcionamento

desde fevereiro de 2009.

Segundo podemos ler no Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, «o SIIE apresentou,

até 31 de dezembro de 2021, o total de 27 034 registos de imóveis, inseridos por 451 entidades. Desse total,

19 692 registos dizem respeito a imóveis do tipo edificado, dos quais 16 048 constituem registos completos e

3644, registos incompletos, considerando-se para este efeito completos os registos que contenham dados

sobre proprietários e ocupantes. Por outro lado, 7342 do total de registos inseridos correspondem a terrenos,

sendo que, desses, 5587 constituem registos completos e 1755, registos incompletos».

«O aumento do total de registos de imóveis no SIIE, em 2021, deveu-se sobretudo a um acréscimo

significativo de terrenos, resultante do processo de carregamento de dados por parte da Direção-Geral de

Agricultura e Desenvolvimento Regional».

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PARTE XII – Fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia

Sobre este tema, central para a economia portuguesa, O Relatório de Análise Global e Conta da

Segurança Social indica que «as transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia (UE) resultam,

por um lado, dos pagamentos realizados por Portugal para o Orçamento Geral da UE relativos à contribuição

financeira – constituída, em 2021, pelos recursos próprios do IVA, dos plásticos e do RNB e pelo

financiamento da redução do RNB da Dinamarca, Holanda, Alemanha Áustria e Suécia – e aos montantes a

título de recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros) e, por outro lado, dos recebimentos das

comparticipações da UE de projetos apoiados por fundos europeus no âmbito do Quadro Financeiro Plurianual

da UE, e, em particular, do Orçamento Geral da UE, bem como das subvenções ao abrigo do Instrumento de

Recuperação Europeu — Next Generation EU».

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Em 2021, os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia apresentam um saldo global de 5506,6

milhões de euros, o que representa um acréscimo de 87,1 % em relação a 2020. Para esta situação contribuiu

o aumento das transferências da UE para Portugal em 58,6 %, o que representa um acréscimo de 2998,6

milhões de euros, e que se deve principalmente à inclusão do instrumento estratégico Next Generation EU –

Subvenções no montante de 2851,3 milhões de euros.

PARTE XIII – Conclusões

1 – A Assembleia da República é o órgão constitucionalmente competente para aprovar a Conta Geral do

Estado, incluindo a Conta da Segurança Social, suportando a sua apreciação no parecer emitido pelo Tribunal

de Contas.

2 – No exercício do seu poder de fiscalização e controlo político sobre a execução do Orçamento e Conta

Geral do Estado, incluindo da Segurança Social, a Assembleia da República procedeu às audições do Tribunal

de Contas e do Conselho Económico e Social, após entrega dos respetivos pareceres, bem como à audição

do Governo.

3 – Foram ainda considerados os pareceres setoriais das comissões parlamentares permanentes, em

razão das áreas das respetivas competências.

4 – A Comissão de Orçamento e Finanças considera estarem reunidas as condições constitucionais e

regimentais para a discussão e votação em Plenário da Conta Geral do Estado de 2021, reservando-se a cada

grupo parlamentar as suas posições finais para o debate a ter lugar em Plenário.

Palácio de São Bento, 7 de fevereiro de 2023.

O Deputado relator, Rui Afonso — O Presidente da Comissão, Filipe Neto Brandão.

Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PS, do PSD, do CH, da IL e do L e abstenções do PCP

e do BE, tendo-se registado a ausência do PAN, na reunião da Comissão de 8 de fevereiro de 2023.

COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS

Parecer

I. a) Nota introdutória

Cumprindo o preceituado no artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do

Estado de 2021 (CGE 2021) deu entrada no dia 17 de maio de 2022 na Comissão de Orçamento e Finanças.

Por e-mail de 11 de janeiro de 2023, a Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e

regimentais aplicáveis, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias a Conta

Geral do Estado relativa ao ano económico de 2021, a fim de esta elaborar o respetivo parecer no que à sua

área de competência específica diz respeito.

Nesta conformidade, e nos termos do artigo 205.º, n.º 3, do Regimento da Assembleia da República, o

presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2021 incidirá exclusivamente sobre os indicadores de

execução orçamental que compreendem as áreas sectoriais da administração interna, da justiça e da

igualdade.

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I. b) Enquadramento geral

Na elaboração do presente parecer foram tomados em consideração os mapas contabilísticos e demais

elementos informativos relativos à «Conta Geral do Estado – 2021» e ainda o Relatório do Orçamento de

Estado para 2021. Todas os quadros apresentados têm a sua fonte nos elementos da CGE 2021, assinalando-

se expressamente quando assim não seja.

O Orçamento do Estado para o ano de 2021 foi aprovado pela Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro, não

tendo havido nenhum retificativo a este Orçamento.

A execução da despesa consolidada da administração central foi de 90,8 % face ao orçamento disponível

final (em 2020 foi de 89,7 %).

No que respeita aos programas orçamentais relevantes para as áreas da competência da Comissão de

Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, verifica-se:

a) Por um lado, que os programas PO08 – Segurança Interna e PO09 – Justiça não se encontram entre os

que evidenciam um maior peso na despesa; e

b) Por outro lado, que os programas PO08 – Segurança Interna e PO09 – Justiça tiveram graus de

execução, respetivamente, de 89,7 % e 90,7 %.

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II. Análise sectorial

1. Administração interna

Em 2021, o Programa Segurança Interna (PO08) teve um orçamento inicial, no que se refere ao total da

despesa efetiva consolidada, de 2.169,4 milhões de euros, conforme quadro infra:

Fonte: Quadro retirado do relatório que acompanhou o Orçamento do Estado para 2021.

O orçamento da despesa total efetiva consolidada do Programa Segurança Interna foi corrigido para 2338,6

milhões de euros, tendo sido executado, em 2021, 2125,3 milhões de euros, o que correspondeu a uma

execução de 90,8 % face ao orçamento corrigido.

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Como se evidencia no quadro acima, o agrupamento de Despesas com Pessoal absorveu 1751,9 milhões

de euros, i.e., 82,4 % da despesa efetiva consolidada. Este montante foi afeto essencialmente à GNR e à PSP

(93,6 %).

Cumpre ainda referir o seguinte:

– No agrupamento Aquisição de Bens e Serviços, a execução representou 8,7 % (185 milhões de euros);

– As Transferências Correntes (TC) concentraram 5,5 % (116,8 milhões de euros) da execução da

«Despesa total consolidada» e reportaram essencialmente à ANEPC;

– A taxa de execução do agrupamento de Transferências Correntes ascendeu a 94,1 %;

– No que diz respeito à Aquisição de Bens de Capital, a execução representou cerca de 2,4 % (50,3

milhões de euros) do total e reportou essencialmente aos orçamentos da SGMAI — Projetos (56,8 %),

GNR (19,2 %) e PSP (6,5 %);

– Na SGMAI – Projetos, destaca-se a aquisição de veículos, no âmbito da LPIEFSS, no valor de 13,8

milhões de euros e a aquisição de sistemas TIC no valor de 10,7 milhões de euros;

– Na GNR, destaca-se a despesa em «investimentos militares» na ordem dos 5,9 milhões de euros;

– Na PSP, refira-se, ainda, os montantes em conservação ou reparação (0,8 milhões de euros) e em

construção (0,6 milhões de euros).

Relativamente à repartição da despesa do Programa Segurança Interna por medida orçamental, ela consta

do quadro abaixo reproduzido:

Destacam-se, pelo seu peso, a Medida 011 — «Segurança e Ordem Públicas — Forças de Segurança», a

Medida 014 – «Segurança e ordem públicas – Proteção civil e luta contra incêndios» e a Medida 023 – «Saúde

– Serviços individuais de saúde».

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2. Justiça

Em 2021, o Programa Justiça (PO09) teve um orçamento inicial, no que se refere ao total da despesa

efetiva consolidada, de 1495,3 milhões de euros, conforme quadro infra:

A despesa total efetiva consolidada do Programa Justiça foi corrigida para 1577,4 milhões de euros, tendo

sido executado, em 2021, um total consolidado de 1430 milhões de euros.

O programa registou, assim, uma execução da despesa efetiva consolidada inferior em 147,4 milhões de

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euros ao Orçamento corrigido, apresentando um grau de execução do Orçamento corrigido de 90,7 %.

Por componentes, verifica-se que 95,2 % da despesa executada respeita a despesas correntes, com realce

para as despesas com o pessoal, que representam 70,8 % da despesa total, e as despesas com a aquisição

de bens e serviços, que totalizaram 22,8 % da despesa total. Destacam-se ainda as despesas de capital, que

representam 4,8 % do total da despesa efetiva do programa.

Relativamente à repartição da despesa do programa por medida orçamental, salienta-se sobretudo o peso

das Medidas 009 – Segurança e Ordem Públicas – Administração e Regulamentação, 012 – Segurança e

Ordem Públicas – Sistema Judiciário e 013 – Segurança e Ordem Públicas – Sistema Prisional, de Reinserção

Social e de Menores, que, no conjunto, representam 89,8 % da execução da despesa efetiva total não

consolidada do programa, conforme se pode verificar no quadro infra:

Quanto à receita cobrada líquida do Programa Justiça, constata-se que a mesma totalizou, em 2021, o

montante de 1344,1 milhões de euros, sendo inferior à previsão inicial em 165,5 milhões de euros, e inferior à

previsão corrigida em mais 10,5 milhões de euros, conforme decorre do quadro infra:

O programa registou o montante de 615,4 milhões de euros de receitas de impostos, tendo apresentado

uma taxa de execução de 97 % face ao orçamento inicial.

No que se refere às receitas próprias consolidadas, estas totalizaram o valor de 724,6 milhões de euros,

com uma taxa de execução de 86,1 % face à previsão inicial.

No relatório da CGE regista-se que, face ao ano anterior, verificou-se uma subida de cerca de 34,3 milhões

de euros na cobrança de Receita Própria.

Destaca-se que a quebra de receitas próprias (-116,9 milhões de euros) face ao inicialmente previsto para

2021 foi resultado sobretudo da redução da atividade económica e dos tribunais provocada pela pandemia de

COVID-19, tendo sido, em parte, compensada pela aplicação de Saldos de Gerência de anos anteriores, no

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montante não consolidado de cerca de 126,2 milhões de euros (cerca de 9,4 % da receita efetiva cobrada).

Relativamente às receitas com origem em fundos comunitários, foi registado o montante de 4,1 milhões de

euros de receita cobrada líquida, à semelhança do registado no ano anterior.

3. Igualdade

O eixo da «Cidadania e Igualdade» integra-se no âmbito de intervenção do Programa Orçamental

Governação PO02.

Do ponto de vista dos resultados, o programa, na sua totalidade, com uma dotação corrigida consolidada

(exclui ativos e passivos financeiros) ascendeu a cerca de 1,2 mil milhões de euros, registando, assim, uma

taxa de execução orçamental de 85,5 %.

Na área da igualdade, conforme se pode constatar no quadro supra, as medidas operacionalizadas no

âmbito da Estratégia Nacional para a Igualdade e a Não Discriminação – Portugal + Igual apresentam os

seguintes dados: (i) nas matérias de igualdade entre mulheres e homens (IMH) há 100 % de execução (22

medidas); (ii) nas matérias de prevenção e combate à violência contra as mulheres e violência doméstica

(VMVD) há 100 % de execução (11 medidas); (iii) nas matérias de combate à discriminação em razão da

orientação sexual, identidade e expressão de género e características sexuais (OIEC) há 100 % de execução

(4 medidas).

A taxa de execução relativa ao objetivo «Promover as políticas públicas de integração na área das

migrações e das comunidades ciganas» atingiu uma execução global de 91 %, destacando a CGE 2021 que a

as metas não foram alcançadas no que respeita aos projetos aprovados de Associações Representativas de

Pessoas Ciganas (ARPC) e ao número de ações de formação dirigidas a ARPC no âmbito do PAAC, dado que

este apenas foi lançado em 20 de setembro. Por outro lado, destaca-se o envolvimento de 4 mil crianças,

jovens e familiares ciganos abrangidos por projetos do Programa Escolhas e, bem assim, o número de ações

de formação e sensibilização sobre a história e cultura cigana dirigidos a profissionais da segurança social e

profissionais de proteção de crianças e jovens.

No quadro da despesa por medidas do Programa Governação (PO02), uma referência à execução da

medida relativa à «Segurança e ação social – violência doméstica – prevenção e proteção à vítima (082)» que

ficou aquém, quer do Orçamento inicial (6 milhões de euros) quer do Orçamento corrigido (6,5 M€), dado que

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foram executados 5,3 milhões de euros (-1,2 milhões de euros face ao orçamento corrigido).

III. Opinião do relator

Nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República, o signatário do presente

relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a Conta Geral do Estado de 2021.

IV. Conclusões

A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que o presente

relatório sobre a Conta Geral do Estado de 2021, que incide exclusivamente sobre os indicadores de execução

orçamental que compreendem as áreas da administração interna, da justiça e da igualdade, deve ser presente

à Comissão de Orçamento e Finanças, de acordo com o previsto no artigo 206.º, n.º 1, alínea c), do

Regimento da Assembleia da República.

Palácio de São Bento, 1 de fevereiro de 2023.

O Deputado relator, Hugo Carneiro — O Presidente da Comissão, Fernando Negrão.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CH e do PAN, na reunião

da Comissão de 1 de fevereiro de 2023.

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COMISSÃO DE NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E COMUNIDADES PORTUGUESAS

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do Deputado autor do relatório

Parte III – Conclusões

PARTE I – Considerandos

1. Nota introdutória

Nos termos do artigo 205.º, n.º 3, do Regimento da Assembleia da República, a Comissão de Orçamento e

Finanças (COF) solicitou à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas a elaboração de

parecer sobre a Conta Geral do Estado 2021 (CGE21) relativamente à sua área de competência específica.

Nesta sequência, foram disponibilizados1 os seguintes documentos: a Conta Geral do Estado de 2021, o

parecer do Tribunal de Contas e o parecer do Conselho Económico e Social, para que esta se pronuncie

elaborando um parecer sobre as suas áreas de competência e que deverá ser incluído no relatório final da

COF sobre a CGE21.

Assim, e sem prejuízo de algumas considerações de âmbito geral, necessárias para o respetivo

enquadramento, o presente parecer circunscreve-se aos aspetos mais relevantes que, na área dos negócios

estrangeiros, são suscitados na CGE21.

2. Contexto económico mundial e em Portugal

1 – A CGE21 começa por referir que o PIB mundial registou, em 2021, um crescimento de 5,9 % em termos

reais e superou o valor pré-pandemia de COVID-19, refletindo principalmente o forte crescimento da economia

chinesa (8,1 %) e a rápida recuperação da economia norte-americana (com um crescimento de 5,7 %). Por

sua vez, o PIB aumentou 7,5 % no Reino Unido e 5,3 % na área do euro.

2 – Neste enquadramento, e no conjunto do ano de 2021, sobre o PIB da economia portuguesa, a CGE21

refere ainda afetado por um confinamento severo no primeiro trimestre e por disrupções nas cadeias de

fornecimento de bens intermédios, registou um crescimento em volume de 4,9 %, o mais elevado desde 1990,

após a forte diminuição de 8,4 % em 2020, refletindo os efeitos marcadamente adversos da pandemia de

COVID-19 na atividade económica.

A CGE21 acrescenta que para a recuperação da economia nacional contribuíram a melhoria da envolvente

externa, o levantamento gradual das medidas restritivas de confinamento, em paralelo com a elevada taxa de

vacinação contra a COVID-19, e os programas de estabilização e de estímulo económico sem precedentes,

tanto a nível nacional quanto europeu, sendo de destacar os apoios às empresas, que permitiram proteger a

capacidade produtiva da economia.

Após uma estabilização em 2020, o índice de preços no consumidor (IPC) aumentou 1,3 % em média anual

em 2021. Esta aceleração dos preços foi extensível à generalidade das categorias do IPC, embora mais

pronunciada nos bens energéticos. Concomitantemente, o índice harmonizado de preços no consumidor

(IHPC), em 2021, aumentou 0,9 %, valor inferior ao registado na Zona Euro (2,6 %).

1 Https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheActividadeParlamentar.aspx?BID=126658&ACT_TP=CGE.

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3. Evolução internacional e economia portuguesa

1 – Segundo a CGE21, a atividade económica e o comércio mundiais registaram uma recuperação muito

significativa em 2021, após uma quebra sem precedentes em 2020 associada à pandemia de COVID-19 e que

interrompeu uma década de expansão caracterizada por um crescimento médio de 3,4 % (entre 2009 e 2019).

O PIB mundial registou um crescimento próximo de 6 % em termos reais, em 2021, e superou o valor pré-

pandemia, refletindo principalmente o forte crescimento da economia chinesa (8,1 %) e a rápida recuperação

da economia norte-americana (com um crescimento de 5,7 %). Por sua vez, o PIB aumentou 7,5 % no Reino

Unido e 5,3 % na área do euro.

O comércio mundial de bens e serviços contraiu-se mais do que a atividade económica, diminuindo

abruptamente, cerca de 9 %, face ao ano transato.

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A recuperação da atividade económica, em conjugação com a continuação de apoios públicos concedidos

a empresas e a famílias de proteção do emprego e do rendimento, em particular nos setores mais

severamente atingidos pela crise sanitária, contribuíram para a melhoria e resiliência do mercado de trabalho,

especialmente no caso dos EUA. Com efeito, a taxa de desemprego desceu tanto nos EUA quanto na área do

euro para 3,9 % e 7 %, respetivamente, em dezembro de 2021 (6,7 % e 8,2 %, respetivamente, no final de

2020).

A partir do segundo semestre de 2021, as pressões inflacionistas aumentaram significativamente,

principalmente nas economias avançadas, refletindo a subida generalizada dos preços das matérias-primas,

em particular as energéticas (petróleo e gás natural), e, consequentemente, da eletricidade, mas também o

impacto dos constrangimentos da oferta de diversos bens e a recuperação dos serviços mais afetados pela

pandemia de COVID-19.

Com efeito, a taxa de inflação foi particularmente elevada nos EUA, atingindo o valor mais elevado dos

últimos 40 anos (7 % em termos homólogos, em dezembro de 2021), e alcançou o máximo histórico na área

do euro no quarto trimestre de 2021 (total e preços de energia de 4,7 % e de 26 % em termos homólogos,

respetivamente), acompanhado de uma depreciação do euro face ao dólar norte-americano.

Com o objetivo de conter os efeitos negativos das medidas de confinamento sobre a situação financeira

das famílias, das empresas e do sistema financeiro, bem como de criar as condições para uma mais rápida

recuperação económica e social, foram implementadas, na generalidade dos países, várias medidas de

política, nomeadamente monetária e orçamental.

A política monetária caracterizou-se por uma orientação fortemente acomodatícia, a fim de garantir

condições de liquidez mais favoráveis para o sistema bancário, assegurar a manutenção do fluxo de crédito à

economia real e o financiamento à economia. Para além disso, diversos bancos centrais prosseguiram a

implementação de medidas não convencionais, mantendo-se, no caso da área do euro, o programa PEPP

(Pandemic Emergency Purchase Programme), criado em 2020 com vista a mitigar os efeitos económicos e

financeiros da crise económica e social provocada pela pandemia.

Nos Estados Unidos, a Reserva Federal manteve as taxas de juro federais (fed funds) no intervalo entre 0

% e 0,25 %, e, na União Europeia, o Banco Central Europeu manteve as taxas de juro diretoras inalteradas.

As taxas de juro de curto prazo apresentaram uma tendência descendente nos EUA e renovaram níveis

historicamente baixos na área do euro, com a Euribor a três meses a situar-se, em média, em -0,55 % em

2021 (-0,42 % em 2020).

2 – A CGE21 refere que a economia portuguesa caracterizou-se pela recuperação da atividade económica,

mais intensa na segunda metade do ano, com um ritmo de crescimento acima da área do euro (exceto no

primeiro trimestre, devido a um confinamento muito intenso, que implicou fechar setores importantes da

atividade económica), após registar, em 2020, uma quebra sem precedentes. No conjunto do ano de 2021, o

PIB registou um crescimento em volume de 4,9 %, o mais elevado desde 1990, após a diminuição histórica de

8,4 % em 2020, refletindo os efeitos marcadamente adversos da pandemia de COVID-19 na atividade

económica.

Para a rápida recuperação da economia contribuíram a melhoria da envolvente externa, o levantamento

gradual das medidas restritivas de confinamento, em paralelo com a elevada taxa de vacinação contra a

COVID-19, e os programas de estabilização e de estímulo económico sem precedentes, tanto a nível nacional

quanto europeu, sendo de destacar os apoios às empresas, que permitiram proteger a capacidade produtiva

da economia.

O ritmo de recuperação da economia foi inferior ao esperado em outubro de 2020, quando da elaboração

do Orçamento do Estado para 2021, uma vez que a retoma antecipada para 2021 foi condicionada pelo

recrudescimento dos contágios, seguido do reforço de medidas de confinamento no primeiro trimestre de

2021.

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4. Representação Externa (PO03)

1 – No disposto da CGE21, o Programa Orçamental referente à Representação Externa visa potenciar a

política externa como instrumento de afirmação de Portugal no Mundo em torno de vários eixos de

intervenção: Política europeia, relações multilaterais, relações bilaterais, promoção da língua e cultura

portuguesas, cooperação para o desenvolvimento, comunidades portuguesas e internacionalização da

economia. O orçamento corrigido de 2021 foi de 496 milhões de euros. A despesa consolidada, em 2021,

ascendeu a 430,6 milhões de euros.

A execução orçamental continua a refletir o contributo do Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE) para

o esforço de consolidação orçamental e de revisão estrutural da despesa pública – não obstante a alteração

obrigatória de posicionamento remuneratório iniciada em 2018.

Face ao quadro orçamental, sendo grande parte das atividades desenvolvidas e condicionadas por agentes

externos e fatores exógenos, e face à situação da pandemia de COVID-19 – que obrigou à adaptação e

reprogramação de todo um conjunto de atividades no funcionamento do MNE –, os recursos do MNE foram

utilizados prioritariamente para medidas de ação política no quadro dos eixos de intervenção da política

externa portuguesa, cujo balanco final é amplamente positivo, com uma taxa de execução de 87 %.

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2 – O orçamento corrigido do Programa situou-se nos 496 milhões de euros. A execução foi de 430,6

milhões de euros (6,5 % superior à execução de 2020), à qual corresponde uma taxa de execução de 87 %,

englobando, por um lado, o impacto das alterações de posicionamento remuneratório e, por outro lado,

incorporando o impacto do mecanismo de correção cambial.

De salientar que, em 2021, foram pagas CQOI no montante de 72,7 milhões de euros. Recorde-se que

cerca de 72,7 % dos encargos com contribuições e quotizações respeitam à ONU e à NATO.

Em matéria de execução orçamental por natureza da despesa é de notar o seguinte:

− As «Despesas com Pessoal» representam 48 % da execução do MNE;

− As «Aquisições de Bens e Serviços» representam 18 % da execução do MNE e incluem o pagamento de

Rendas dos Serviços Externos, no total de 14,4 milhões de euros. Por seu lado o orçamento da PPUE

destacou-se em 21,7 milhões de euros de execução;

− As «Transferências Correntes» representam 27 %, dos quais 37,8 % com origem no pagamento de CQOI;

− As «Outras Despesas Correntes» representam 4 % da execução do MNE.

Analisando a execução orçamental de 2021 desagregada por medidas, verifica-se que a Medida 002

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(«Serviços Gerais da AP — Negócios Estrangeiros») representa 72,8 % do total do programa, o que decorre

de englobar o orçamento de funcionamento de todos os serviços integrados do MNE, a PPUE, o orçamento de

projetos, parte das CQOI, bem como parte substancial da atividade do CICL e o orçamento do FRI.

A Medida 003 («Serviços Gerais da AP — Cooperação Económica Externa»), responsável por 18,7 % da

execução de 2021, integra as verbas da cooperação, nomeadamente as inscritas no orçamento do CICL e

parte do orçamento de CQOI, que representa 35,4 % da respetiva execução.

A Medida 065 («Outras Funções Económicas — Diversas Não Especificadas») engloba o orçamento da

Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal (AICEP), correspondendo a 8 % da execução do

programa.

A Medida 084 («SIMPLEX+»), cuja execução é de 0,3 %, resulta do contributo de 2 milhões de euros da

GAFMNE atribuído à subentidade Direção-Geral dos Assuntos Consulares e das Comunidades Portuguesas

(DGACCP), complementada com uma verba residual do orçamento do CICL.

Por fim face, à situação ainda vivida provocada pela pandemia de COVID-19, no ano de 2021, contribuíram

as Medidas 095 e 096 («Contingência COVID-19»), cuja execução é de 0,1 %, com destaque para a PPUE,

com 300 mil euros, e a GAFMNE, com 100 mil euros para acomodação destes encargos no programa.

3 – Relativamente à execução orçamental de 2021, importa salientar que, no âmbito dos recursos

atribuídos ao Programa Orçamental, foi possível, através dos diferentes mecanismos de gestão orçamental,

acomodar a totalidade da despesa do programa. Para tal, contribuiu igualmente um esforço acrescido de

controlo e contenção orçamentais.

Durante o ano de 2021, foi efetuado o acompanhamento das poupanças associadas aos fluxos de entrada

e saída de trabalhadores e de outras situações com reflexo na despesa, tendo as despesas com pessoal

apresentado uma taxa de execução de 94 %, com um aumento neste agrupamento face a 2020 de 2,8 milhões

de euros. Este aumento é o reflexo do aumento de efetivos na GAFMNE e no CICL, bem como em resultado

da PPUE:

− Neste contexto, a 31 de dezembro de 2021, dos 1492 postos de trabalho aprovados no mapa de pessoal

dos serviços externos para 2021 encontravam-se preenchidos apenas 1273;

− Aposentações – poupança de 1 milhão de euros decorrente das aposentações que ocorreram desde a

preparação do orçamento para 2021 até ao final do ano;

− Outras saídas – poupança de 0,9 milhões de euros nas saídas de pessoal nos serviços externos (em

concreto, por caducidade, denúncia ou outra situação).

Relativamente às outras áreas de despesa do MNE salientam-se os seguintes aspetos:

− Aumento da execução nos projetos de investimento da Secretaria-Geral (Obras e TIC), na ordem dos

51,8 % face à execução orçamental de 2020, e destaque para a preparação do Plano de Recuperação e

Resiliência do Programa Orçamental;

− A execução em «visitas de estado e equiparadas» aumentou em 38,9 % face a 2020, em consequência

do aliviar das medidas geradas pela situação pandémica vivida durante o ano anterior, conduzindo ao

aumento das deslocações da Presidência da República e do Gabinete do Primeiro-Ministro;

− A execução global do CICL situou-se nos 87,2 %, e foi superior à execução de 2020 em cerca de 7

milhões de euros (10 %), excluindo ativos financeiros, com particular incidência no financiamento

europeu e nas receitas próprias – transferências no âmbito das administrações públicas;

− Analisando o orçamento do CICL em receita de impostos, o Ensino Português no Estrangeiro evidencia o

maior peso relativo entre todas as atividades, 57 %, seguido das áreas de Gestão Administrativa (14 %),

Presença Portuguesa no Exterior (16 %) e Assuntos Bilaterais (9 %);

− O financiamento europeu do CICL, diretamente relacionado com os projetos de cooperação, e execução

dos fundos europeus apresentou uma taxa de execução de 85 % face ao orçamento corrigido;

− A execução da AICEP situou-se nos 77,7 %;

− Face a 2020, e com o final da Estrutura de Missão para a Presidência Portuguesa da UE 2021, esta

estrutura executou cerca de 31,3 milhões de euros com origem em transferências de receitas de

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46

impostos entre organismos, no desenvolvimento da sua atividade, com destaque em aquisição de bens

e serviços, apresentando uma taxa de execução de 69 %.

4 – No que concerne à receita própria do MNE, em 2021, teve um ligeiro decréscimo, ainda mantendo os

valores abaixo da receita cobrada em 2019, derivado da pandemia de COVID-19. Destaca-se a diminuição de

1,6 milhões de euros no orçamento do FRI, fruto do decréscimo da cobrança das autorizações de residência

para investimento (ARI) desde 2019.

No que diz respeito à receita de 2021, informa-se o seguinte:

− A receita própria do FRI ascendeu a 37,8 milhões de euros, dos quais 9,3 milhões de euros em vistos de

ARI e 28,3 milhões de euros em receita emolumentar consular;

− A esta receita acrescem 5 milhões de euros de utilização de saldos transitados do FRI, transferidos para a

AICEP para financiamento da Expo 2021 no Dubai;

− A receita proveniente do passaporte eletrónico português (PEP) foi superior à receita inscrita em 2,1

milhões de euros (+47 %);

− A receita cobrada pelos Serviços Externos, dos quais portes de correio, devolução de taxas e subaluguer

de espaços, foi 79 % superior à receita inscrita;

− O ano de 2021 caracterizou-se pela continuidade da pandemia de COVID-19 e pelos diversos

constrangimentos ao nível da atividade da AICEP, sendo que, em 2021, houve uma boa recuperação da

atividade promocional face ao ano anterior, com especial destaque para ações no âmbito da Web

Summit, campanha de comunicação Portugal Coal-free e Portugal Open for Business. O ano de 2021

ficou também marcado pela organização da participação portuguesa na Expo 2020 Dubai. O pavilhão de

Portugal na Expo contou com uma área de 1800 metros quadrados, onde não faltou a calçada

portuguesa, cadeiras e candeeiros em cortiça, azulejos, um terraço com oliveiras e uma concept store. A

Expo 2020 Dubai contou com a presença de 192 países e de cerca de 23 milhões de visitantes.

5 – Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado 2021

Não há referência específica, neste parecer do Tribunal de Contas, sobre a matéria da presente Comissão

Parlamentar. Contudo, importa ressalvar análises e conclusões gerais importantes.

Para suprir as insuficiências detetadas na CGE 2021, o Tribunal de Contas apresentou 49 recomendações,

na sua maioria, reiteradas de anos anteriores nas quais se destacam:

− No contexto do processo orçamental, subsistem fragilidades na articulação e coerência entre os

documentos de planeamento, de previsão orçamental e de reporte da execução, o que prejudica,

nomeadamente, a apreciação dos resultados da execução face à previsão, uma vez que o Relatório da

CGE 2021 apenas permite a correspondência parcial com as medidas de política orçamental previstas

no OE 2021.

− Subsistem deficiências na contabilização e controlo das operações extraorçamentais nos sistemas que

suportam a CGE, devido ao facto de nem todas as entidades as inscreverem em receita e despesa.

Neste contexto, o TC apurou que subsiste a omissão de parte substancial dos fluxos financeiros

recebidos por entidades da AC nos sistemas que suportam os mapas contabilísticos gerais da CGE, no

valor de, pelo menos, 1849 M€. Uma divergência desta dimensão evidencia a necessidade de relevar a

totalidade dos fluxos financeiros naqueles sistemas e mapas, pois essa omissão, para além de

desrespeitar princípios orçamentais, inviabiliza a reconciliação das receitas com as entradas de fundos

registadas, quer na contabilidade da tesouraria do Estado, quer nas contas dos serviços.

− A execução orçamental e, consequentemente, a correção financeira dos mapas da CGE por classificação

económica é comprometida pelos significativos e frequentes erros de especificação das receitas e

despesas.

− Apesar do cumprimento generalizado do dever de informação sobre os montantes recebidos diretamente

da UE pelas entidades sujeitas à disciplina orçamental, continuam a verificar-se divergências nos

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valores reportados.

A dívida pública continua a ser apresentada na CGE 2021, mapas e relatório, de forma muito insuficiente.

6 – Parecer do Conselho Económico e Social sobre a CGE21

O Conselho Económico e Social (CES) começa por fazer considerações gerais, destacando-se que a

informação sobre o grau de execução das medidas orçamentais é insuficiente, não permitindo uma

comparação com o impacto total previsto no OE 2021. Igualmente, como já foi apontado em anos anteriores,

ainda é deficiente a apresentação das contas das empresas públicas e do seu contributo para apuramento do

saldo global.

Realça, ainda, que não é suficientemente clara a informação relativa à aplicação territorial e setorial do

investimento público, nem sobre as políticas de igualdade de género.

O CES conclui no seu parecer, não havendo referência específica sobre a matéria da presente Comissão

Parlamentar, que a COVID teve um impacto sanitário, social, económico, ambiental e orçamental avassalador

em 2020 e os seus efeitos também se fizeram sentir fortemente em 2021. O CES saúda o esforço e o

sacrifício dos e das portuguesas neste período, a entrega abnegada dos e das profissionais de saúde, desde

logo do SNS, dos trabalhadores e das trabalhadoras em geral e de todas as pessoas que contribuíram para

manter o funcionamento da economia e das instituições, em situações de grande dificuldade.

Conclui ainda que, em 2021, iniciou-se a retoma da economia, mas, ainda assim, o crescimento de 4,9 %

do PIB ficou aquém do previsto no OE2021 e abaixo do desempenho da Zona Euro.

Refere ainda que, não obstante a evolução económica abaixo do previsto, as metas fixadas para 2021 em

termos de finanças públicas foram superadas, atingindo-se um défice de 2,8 % do PIB (face aos 4,3 % do OE)

e uma dívida pública de 127,4 % (face aos 130,9 % do OE). Note-se que, face aos acontecimentos

extraordinários, a UE mantém suspensa a aplicação das regras orçamentais.

O CES sublinha que, o ano de 2021, fica também marcado pelo aumento da população em pobreza e

exclusão (22,4 % face a 20 % em 2020), a oitava maior taxa da UE e acima da média (21,7 %), transversal a

todos os grandes grupos etários. Uma em cada cinco crianças e jovens é pobre e uma em cada dez crianças

está em situação de privação material e social. Aumentou também a taxa de sobrecarga das despesas com

habitação de 4,1 % em 2020 para 5,9 % em 2021, colocando mais dificuldades sobre as famílias, bem como a

taxa de sobrelotação (de 9 % em 2020 para 10,6 % em 2021).

Para acautelar choques futuros e não colocar em causa o desenvolvimento sustentável, o CES salienta a

importância de manter, no médio prazo, uma trajetória de descida do rácio da dívida pública em função do PIB,

apostando em medidas que potenciem o crescimento económico.

São ainda evidenciadas as seguintes conclusões:

− O esforço orçamental português para mitigar os efeitos da COVID-19 ficou abaixo da média da EU;

− A política orçamental em 2021 assumiu um carácter restritivo e contracíclico;

− Reitera a preocupação pelo facto de uma vez mais, o investimento realizado ficar abaixo do previsto no

orçamento.

Por fim, alerta-se para o facto de, em 2021, não foi publicado o decreto-lei de execução orçamental,

reiterando-se o incumprimento verificado em 2020.

PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer

Sendo a opinião do autor de emissão facultativa, o Deputado autor do presente relatório exime-se, nesta

sede, de manifestar a sua opinião sobre a proposta em análise.

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PARTE III – Conclusões

1 – A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à

Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, a Conta Geral do Estado de 2021,

acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social para efeitos de

elaboração de parecer nas áreas da sua competência.

2 – A Conta Geral do Estado de 2021 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos

prazos legais aplicáveis.

3 – Em face do exposto, a Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas entende que

o presente parecer se encontra em condições de ser remetido, à Comissão de Orçamento e Finanças, para os

devidos efeitos legais e regimentais aplicáveis.

Palácio de São Bento, 1 de fevereiro de 2023.

O Deputado autor do parecer, João Montenegro — O Presidente da Comissão, Sérgio Sousa Pinto.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE, na reunião da

Comissão de 1 de fevereiro de 2023.

COMISSÃO DE DEFESA NACIONAL

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte III – Conclusões e parecer

PARTE I – Considerandos

1. Nota preliminar

Em conformidade com o disposto no artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, compete à

Assembleia da República, no exercício de funções de fiscalização, «tomar as contas do Estado e das demais

entidades públicas, as quais serão apresentadas até 31 de dezembro do ano subsequente, com o parecer do

Tribunal de Contas e outros elementos necessários à sua apreciação»

Com efeito, a Comissão de Orçamento e Finanças (COF), em conformidade com o n.º 3 do artigo 5.º do

Regimento da Assembleia da República, remeteu à Comissão de Defesa Nacional a Conta Geral do Estado

relativa ao ano de 2021, sendo esta acompanhada pelo parecer do Tribunal de Contas e pelo parecer do

Conselho Económico e Social. A Comissão de Defesa Nacional elabora um parecer relativo às suas áreas de

competência, que será posteriormente incluído no relatório final da COF.

Ao abrigo da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do Estado

deve ser apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao que respeita e, nestes termos, a

Conta Geral do Estado de 2021 foi recebida na Assembleia da República a 17 de maio de 2022.

Assim, o presente parecer incide sobre matérias que cabem no âmbito de competências da 3.ª Comissão,

tendo implicado a análise da Conta Geral do Estado 2021, dos respetivos anexos e dos pareceres do Tribunal

de Contas (TC) e do Conselho Económico e Social (CES). Considera, também, a Lei do Orçamento do Estado

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para 2021 (Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro).

2. Análise sectorial – Defesa Nacional

O relatório da Conta Geral do Estado apresenta uma análise do contexto macroeconómico global que serve

de enquadramento à avaliação do desempenho da execução orçamental do Estado em 2021. O presente

parecer, não sendo exaustivo, tenta focar-se nos principais indicadores apresentados, reproduzindo, quando

oportuno, os quadros constantes do relatório.

Refere o documento em análise que a atividade económica mundial registou, ao contrário do ano anterior

marcado pelo auge da pandemia, uma recuperação muito significativa. O PIB mundial registou um crescimento

de 5,9 % em termos reais e superou o valor pré-pandemia de COVID-19, refletindo principalmente o forte

crescimento da economia chinesa (8,1 %) e a rápida recuperação da economia norte-americana (com um

crescimento de 5,7 %).

Já o PIB da economia portuguesa, aponta o relatório global, ainda afetado por um confinamento severo no

primeiro trimestre e por disrupções nas cadeias de fornecimento de bens intermédios, registou um crescimento

em volume de 4,9 %, o mais elevado desde 1990, após a forte diminuição de 8,4 % em 2020, refletindo os

efeitos marcadamente adversos da pandemia de COVID-19 na atividade económica.

Para a rápida recuperação da economia contribuíram a melhoria da envolvente externa, o levantamento

gradual das medidas restritivas de confinamento, em paralelo com a elevada taxa de vacinação contra a

doença COVID-19, e os programas de estabilização e de estímulo económico sem precedentes, tanto a nível

nacional quanto europeu, sendo de destacar os apoios às empresas, que permitiram proteger a capacidade

produtiva da economia.

O quadro 1, na página seguinte, constante do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social,

reúne os principais indicadores da economia internacional:

Do ponto de vista setorial, da área da defesa nacional, o relatório refere que, no que respeita à execução

ao nível dos recursos financeiros, o Programa Orçamental da Defesa apresenta uma despesa efetiva

consolidada de 2391,7 milhões de euros, o que representa 89,6 % da dotação corrigida global. No ano

anterior, a execução rondou os 79 %, o que sugere uma melhoria significativa da execução no ano de 2021.

Assim, de acordo com o documento, do montante global das despesas executadas, 1124,4 milhões de

euros dizem respeito a despesas com pessoal, o que corresponde a cerca de 47 % face à despesa

consolidada, sendo que, dos restantes 1267,3 milhões de euros executados, mais de 387 milhões de euros

dizem respeito a despesas de investimento.

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No que diz respeito às despesas com pessoal, de acordo com o quadro infra (160), a execução situou-se

nos 97,3 % face à dotação corrigida.

Com base na mesma figura, no âmbito do agrupamento de aquisição de bens e serviços correntes,

registou-se uma execução de 841,2 milhões de euros, 90,9 % face ao Orçamento corrigido, representando

esta rubrica 35,2 % da despesa consolidada. Nestes domínios, em comparação com o ano anterior, registam-

se também melhoria significativas.

No que respeita às despesas de capital, a execução foi substancialmente influenciada pelas despesas

afetas à Lei de Programação Militar.

O quadro 160, abaixo reproduzido, expõe o Orçamento e respetiva execução consolidada por classificação

económica:

O quadro 161, abaixo reproduzido, expõe o Orçamento e respetiva execução consolidada por medidas do

programa:

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Da análise do documento, no que respeita aos resultados obtidos identificados pelo Governo e análise de

desvios, é salientado que se revelou fundamental a continuidade do investimento em meios e equipamentos

para que as Forças Armadas possam cumprir cabalmente as suas missões, sejam um eficaz garante da

segurança e bem-estar da população e atuem como uma reserva estratégica indispensável à resiliência do

Estado face a emergências complexas.

Simultaneamente, identifica-se como tendo sido necessário prosseguir a adaptação da defesa nacional e a

transformação das Forças Armadas, de maneira a responder aos desafios da inovação tecnológica cada vez

mais acelerada, a novas ameaças, sobretudo na dimensão ciber, assim como aos compromissos assumidos

com os aliados de Portugal, que representam uma garantia coletiva vital na dissuasão de ameaças à

segurança nacional.

Assegura-se ainda que o investimento em defesa gerou também valor acrescentado na investigação, na

indústria, na inovação e contribuiu para a recuperação, a renovação e a internacionalização da economia

portuguesa, o que se revelou crucial na projeção internacional do País.

As políticas de valorização dos recursos humanos, bem como a dignificação dos antigos combatentes,

continuaram a ser uma prioridade, aponta o relatório.

O relatório do Governo sobre o Orçamento do Estado para 2021 balizou a atividade do Ministério da

Defesa Nacional em torno de seis grandes eixos de ação, que são igualmente identificados no Relatório da

Conta Geral do Estado 2020 e aos quais acresce os esforços no combate à pandemia COVID-19:

1. Valorizar as pessoas ao serviço da defesa nacional;

2. Reconhecer e dignificar os antigos combatentes;

3. Preparar a defesa nacional e, em especial, as Forças Armadas para os desafios da próxima década;

4. Aproximar a defesa nacional da sociedade e promover uma cultura de segurança e defesa

verdadeiramente nacional;

5. Impulsionar a economia de defesa;

6. Dinamizar a componente externa da defesa nacional.

A grande maioria das várias medidas que constam destes eixos estão identificadas no respetivo Relatório

do Orçamento do Estado para 2020, que foi alvo de apreciação e parecer por parte da Comissão de Defesa

Nacional, remetendo-se o elenco completo das referidas medidas para as páginas 267 a 270 da Conta Geral

do Estado 2021, destacando-se em particular para esta análise setorial a resposta à pandemia de COVID-19,

para a qual a área da defesa nacional contribuiu de forma determinante.

Ainda assim, é de destacar algumas medidas importantes constantes desta parte do relatório, como a

tabela remuneratória durante a instrução básica e o alargamento do Regime de Contrato Especial, políticas

cruciais para fazer face às dificuldades ao nível do recrutamento e retenção de militares.

Salienta-se também que em 2021, os antigos combatentes, e os cônjuges sobrevivos, contaram igualmente

com o aprofundamento dos instrumentos existentes de apoio aos antigos combatentes e deficientes das

Forças Armadas, incluindo o apoio ao associativismo dos antigos combatentes e deficientes das Forças

Armadas e os esforços de valorização da memória dos antigos combatentes.

É referido que, no mesmo ano, dos programas de investimento estruturantes para as missões de soberania

e de interesse público destacou-se o esforço de ampliação das responsabilidades e meios de ciberdefesa, no

quadro de uma estratégia nacional de ciberdefesa.

Destaca-se igualmente a participação de Portugal no Programa Europeu de Desenvolvimento Industrial no

domínio da defesa e na construção da identidade europeia de defesa, reforçando a sua capacidade militar e,

simultaneamente, as suas indústrias de defesa, posicionando-se assim de forma decisiva para o pleno

aproveitamento das oportunidades decorrentes da economia da defesa europeia em termos de financiamento,

inovação tecnológica, internacionalização e criação de empresas e emprego altamente qualificado e

remunerado.

Por fim, do ponto de vista da dinamização da componente externa da defesa nacional, não se pode deixar

de referir ainda os contributos no âmbito da Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia,

promovendo-se uma reflexão sobre a dimensão de segurança marítima, assim como sobre as missões da

União Europeia; o reforço dos mecanismos de articulação entre mecanismo de proteção civil e militares na

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resposta a riscos como pandemias; e o reforço da cooperação com a NATO, incluindo na resposta a ameaças

híbridas e emergências complexas, contribuindo para a segurança europeia e nacional.

No âmbito da resposta à pandemia de COVID-19 e à semelhança do ano anterior, assinala precisamente o

documento que as entidades da Defesa Nacional demonstraram a sua importância para o apoio a crises de

natureza não militar.

Assim, refere-se que, no combate à pandemia, as Forças Armadas estiveram envolvidas num conjunto de

medidas de combate e de complemento de capacidade, como o apoio às estruturas de residências de idosos,

a descontaminação/desinfeção e sensibilização nas escolas e comunidades piscatórias, o complemento de

capacidade do SNS, quer via HFAR quer através de estruturas temporárias em unidades militares ou hospitais

de campanha, a produção de gel antisséptico, a realização de testes de diagnóstico e rastreio epidemiológico,

o fornecimento de refeições a populações fragilizadas como a população sem-abrigo, ou a disponibilização da

sua capacidade de planeamento às estruturas civis.

Além disso, acrescenta, por último, o relatório em análise que, através das suas capacidades e

conhecimento (know-how) de planeamento, coordenação, gestão e implementação das medidas de combate à

pandemia, as Forças Armadas foram reconhecidas, tanto junto das populações quanto dos decisores políticos,

como um recurso essencial para fazer face a esta crise pandémica.

3. Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2021

No parecer do Tribunal de Contas relativo à Conta Geral do Estado de 2021, são elencadas 49

recomendações ao Governo em diversas áreas e setores do Estado, nenhuma dirigida em particular ao

Ministério da Defesa Nacional. O Tribunal de Contas procedeu ainda ao seguimento de 43 recomendações

formuladas no parecer sobre a CGE 2021 ao Governo e Assembleia da República, concluindo-se que mais de

metade (55,8 %, 24 recomendações) se encontram em implementação, três encontram-se totalmente

implementadas e 16 não foram ainda acolhidas, também aqui nenhuma recomendação foi particularmente

dirigida ao Ministério da Defesa Nacional.

PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer

Sendo de elaboração facultativa, o Deputado autor do presente parecer opta por não emitir opinião sobre

as matérias macroeconómicas e orçamentais constantes do documento em apreço, nos termos do n.º 3 do

artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.

PARTE III – Conclusões e parecer

1 – A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, em cumprimento dos prazos e nos termos legais e

regimentais aplicáveis, à Comissão de Defesa Nacional a Conta Geral do Estado de 2021, acompanhada dos

pareceres do Tribunal de Contas e Conselho Económico e Social, para efeitos de elaboração de parecer

setorial nas áreas de sua competência.

2 – Do ponto de vista setorial, da área da defesa nacional destaca-se que, no que respeita à execução ao

nível dos recursos financeiros, o Programa Orçamental da Defesa apresenta uma despesa efetiva consolidada

de 2391,7 milhões de euros, o que representa 89,6 % da dotação corrigida global.

3 – Em face do exposto, e apreciados os documentos referidos, a Comissão de Defesa Nacional conclui

que o presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2021 se encontra em condições de ser remetido,

nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, à Comissão

Parlamentar de Orçamento e Finanças.

Palácio de São Bento, 1 de fevereiro de 2023.

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O Deputado autor do parecer, Ricardo Lino — O Vice-Presidente da Comissão, António Prôa.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP e do BE, na reunião

da Comissão de 1 de fevereiro de 2023.

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COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS

Parecer

Índice

Parte I – Nota introdutória

Parte II – Considerandos

Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte IV – Conclusões

PARTE I – Nota introdutória

I – Nota prévia

Nos termos e para os efeitos previstos no artigo 205.º, n.º 3, do Regimento da Assembleia da República, a

Comissão de Orçamento e Finanças solicitou à Comissão de Assuntos Europeus o envio de parecer sobre a

Conta Geral do Estado de 2021, relativamente à sua competência específica.

Deste modo, compete à Comissão de Assuntos Europeus elaborar o respetivo parecer sobre a Conta Geral

do Estado de 2021, relativamente aos indicadores de execução orçamental do setor dos Assuntos Europeus,

devendo o mesmo, logo que aprovado, ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças.

Sem prejuízo de algumas considerações de âmbito geral, necessárias para o respetivo enquadramento, o

presente parecer circunscreve-se aos aspetos mais relevantes que, na área dos Assuntos Europeus, suscita a

Conta Geral do Estado.

Serviram de base ao presente parecer os documentos disponibilizados da Conta Geral do Estado de 2021,

os pareceres emitidos nos termos do artigo 107.º da Constituição da República Portuguesa, pelo Tribunal de

Contas e o parecer do Conselho Económico e Social (CES) sobre o mesmo diploma.

PARTE II – Considerandos

1. Enquadramento macroeconómico

1.1 Evolução internacional e mercados financeiros

A Conta Geral do Estado de 2021 (CGE-2021) começa por mencionar que, nesse ano, o «PIB mundial

registou, um crescimento de 5,9 % em termos reais e superou o valor pré-pandemia de COVID-19, refletindo

principalmente o forte crescimento da economia chinesa (8,1 %) e a rápida recuperação da economia norte-

americana (com um crescimento de 5,7 %). Por sua vez, o PIB aumentou 7,5 % no Reino Unido e 5,3 % na

área do euro», (como pode ser observado no Quadro 1 – Principais indicadores da economia internacional).

Recorde-se que, em 2020 o PIB mundial registou um decréscimo real de 3,9 % e, na área do euro, um

decréscimo de 6,4 % do PIB em termos reais.

A recuperação económica, aliada aos apoios públicos para proteção do emprego e do rendimento,

contribuiu para a melhoria e resiliência do mercado de trabalho. Com efeito, entre 2020 e 2021, a taxa de

desemprego desceu de 8,1 % para 5,4 % nos EUA e de 8 % para 7,7 % na área do euro.

A partir da segunda metade de 2021, fruto da subida generalizada dos preços das matérias-primas, em

particular as energéticas e, consequentemente, da eletricidade, mas também do impacto dos

constrangimentos das cadeias de oferta de diversos bens e a recuperação dos serviços mais afetados pela

pandemia de COVID-19, as pressões inflacionistas aumentaram significativamente, tendo a taxa de inflação

alcançado o valor mais elevado dos últimos 40 anos nos EUA (7 % em termos homólogos, em dezembro de

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2021), e um máximo histórico na área do euro, no 4.º trimestre de 2021 (total e preços de energia de 4,7 % e

de 26 % em termos homólogos, respetivamente).

É referido que na generalidade dos países foram implementadas diversas medidas de política,

nomeadamente monetária e orçamental com o objetivo de mitigar os impactos negativos das medidas de

confinamento tomadas, e assim apoiar a situação financeira das famílias, das empresas e do sistema

financeiro, bem como de criar condições para tornar a recuperação económica e social mais rápida.

Neste quadro, a política monetária caracterizou-se por uma orientação fortemente acomodatícia, a fim de

garantir condições de liquidez mais favoráveis para o sistema bancário, assegurar a manutenção do fluxo de

crédito à economia real e o financiamento à economia. Além disso, diversos bancos centrais prosseguiram a

implementação de medidas não convencionais, mantendo-se, no caso da área do euro, o programa PEPP

(Pandemic Emergency Purchase Programme), criado em 2020 com vista a mitigar os efeitos económicos e

financeiros da crise económica e social provocada pela pandemia.

Nos Estados Unidos, a Reserva Federal manteve as taxas de juro federais no intervalo entre 0 % e 0,25 %,

e, na União Europeia, o Banco Central Europeu manteve as taxas de juro diretoras inalteradas. As taxas de

juro de curto prazo apresentaram uma tendência descendente nos EUA e renovaram níveis historicamente

baixos na área do euro, com a Euribor a três meses a situar-se, em média, em -0,55 % em 2021 (-0,42 % em

2020).

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1.2 Economia portuguesa em 2021

No que concerne à economia portuguesa, esta apresentou uma trajetória de recuperação da atividade

económica que foi mais intensa na segunda metade do ano e que registou um ritmo de crescimento acima do

observado na área do euro1, após ter registado, em 2020, uma quebra sem precedentes. Em termos anuais, o

PIB português registou um crescimento em volume de 4,9 %, o mais elevado desde 1990, após a diminuição

histórica de 8,4 % em 2020, (como se pode observar na figura 2).

Apesar de o primeiro trimestre de 2021 ter sido ainda mais marcado pela pandemia do que pela

recuperação, assistiu-se no resto do ano a uma rápida recuperação da economia nacional. Contribuíram para

essa melhoria a envolvente externa, o levantamento gradual das medidas restritivas de confinamento, bem

como a elevada taxa de vacinação contra a COVID-19, e ainda os programas de estabilização e de estímulo

económico sem precedentes, tanto a nível nacional quanto europeu, com destaque para os apoios às

empresas, que permitiram proteger a capacidade produtiva da economia.

O mercado de trabalho revelou uma evolução mais positiva do que o esperado, tendo contribuído para este

resultado o reforço e alargamento das medidas de apoio à manutenção do emprego e dos rendimentos dos

trabalhadores. De salientar que o emprego mostrou particular resiliência nos contratos sem termo e nos

trabalhadores com mais experiência e qualificações. O número de trabalhadores com contrato de trabalho sem

termo conheceu uma evolução positiva, situando-se o seu peso nos 83 %. Situação que consideramos muito

positiva e a qual reflete o esforço que tem vindo a ser feito no sentido de combater a precariedade e que

consideramos ser crucial prosseguir.

Também a retribuição mínima mensal garantida (RMMG) para 2021 teve um aumento de 4,7 %, tendo sido

fixada em 665 euros2, bem como as remunerações médias por trabalhador que aumentaram 3,5 % (2 % em

2020)3.

Além destes indicadores relativos à situação da economia portuguesa em 2021, são ainda de destacar os

seguintes:

• A procura interna apresentou um contributo positivo para o crescimento do PIB (5,1 pp), após ter sido

acentuadamente negativo em 2020 (-5,5 pp).

• O consumo privado aumentou 4,5 %, em termos reais, recuperando parcialmente da redução de 7,1 %

registada em 2020.

• O consumo público acelerou, tendo registado um crescimento de 4,1 %, após um aumento de 0,4 % em

1 Exceto no primeiro trimestre, devido a um confinamento muito intenso, que implicou fechar setores importantes da atividade económica. 2 Decreto-Lei n.º 109-A/2020, de 31 de dezembro. 3 De acordo com o parecer do CES, para que esta evolução anual positiva das remunerações por trabalhador «contribuiu o aumento do salário mínimo que abrange cerca de um quarto dos/as trabalhadores/as (24,6 % em junho de 2021), bem como a reposição de salários associada à descontinuação dos esquemas de layoff».

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57

2020.

• O investimento em formação bruta de capital fixo (FBCF) aumentou 6,4 % em termos reais, depois de ter

decrescido por 2,7 % em 2020).

• As exportações cresceram por 13,1 % (-18,6 % em 2020), acima do aumento de 12,9 % das importações

(-12,1 % em 2020), melhorando o contributo da procura externa líquida para o crescimento do PIB.

• O índice de preços no consumidor (IPC) aumentou 1,3 % em média anual, depois de registar variação

nula em 2020, registando variações mais acentuadas no 3.º e no 4.º trimestre do ano (1,5 % e 2,4 %,

respetivamente).

• A capacidade de financiamento da economia portuguesa (medida pelo saldo conjunto das balanças

corrente e de capital) foi de 1424 milhões de euros, i.e. 0,7 % do PIB, representando um acréscimo de

1375 milhões de euros em relação a 20204. Refere-se no documento que, em 2021 «o saldo orçamental

das Administrações Públicas fixou-se em -2,8 % do PIB, refletindo o início da recuperação da atividade

económica e uma gestão orçamental eficiente, focada na resposta aos impactos da pandemia de

COVID-19. Portugal foi assim um dos países da União Europeia (UE) a apresentar um défice

orçamental abaixo dos 3 % do PIB já em 2021, mesmo depois da crise gerada pela pandemia».

• O défice orçamental de 2021, de 2,8 % do PIB, situou-se abaixo da previsão incluída no Orçamento do

Estado para 2021 (-4,3 %), refletindo um maior dinamismo da economia, com implicações ao nível da

receita fiscal e contributiva, que ajudaram a compensar o aumento acima do previsto das despesas

temporárias relacionadas com a pandemia de COVID-19.

Em termos internacionais, importa destacar que o segundo semestre de 2021 foi marcado pela escassez

de algumas matérias-primas e pelo aumento do seu preço. Situação que teve origem nas falta de

componentes eletrónicas, como os chips, e alargou-se aos mercados dos cereais, do cobre, do aço, do cartão,

etc. Também o preço dos produtos energéticos entrou numa elevada espiral, situação que levou o Governo a

anunciar algumas medidas5 para mitigar os impactos na atividade produtiva, nos preços e nos rendimentos.

2. Transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia

Neste domínio, a CGE-2021 refere que as transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia

(UE) resultam, por um lado, dos pagamentos realizados por Portugal para o Orçamento Geral da UE relativos

à contribuição financeira6 e aos montantes a título de recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros) e, por

outro lado, dos recebimentos das comparticipações da UE de projetos apoiados por fundos europeus no

âmbito do Quadro Financeiro Plurianual da UE, e, em particular, do Orçamento Geral da UE, bem como das

subvenções ao abrigo do Instrumento de Recuperação Europeu – Next Generation EU7.

4 O recebimento de mais fundos europeus foi determinante para o aumento do excedente da balança de rendimento secundário e para a redução do défice da balança de rendimento primário. Em julho de 2021, Portugal recebeu cerca de 1100 milhões de euros do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira, montante proveniente da devolução da margem financeira no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira a Portugal, o que contribuiu para o excedente da balança de capital. 5 Https://www.portugal.gov.pt/pt/gc22/comunicacao/noticia?i=preco-da-eletricidade-nao-sobe-no-mercado-regulado-em-2022-afirma-ministr o-do-ambiente-e-da-acao-climatica. 6 Constituída, em 2021, pelos recursos próprios IVA, dos plásticos e do RNB e pelo financiamento da redução do RNB da Dinamarca, Holanda, Alemanha Áustria e Suécia. 7 MRR – Mecanismo de Recuperação e Resiliência e REACT-EU – Assistência de Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa.

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De acordo com o «Quadro 74 – Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia» acima

referido, os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia apresentaram, em 2021, um saldo global de

5506,6 milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 87,1 % em relação a 2020. Para esta

evolução contribuiu o aumento das transferências da UE para Portugal em 58,6 %, correspondente a um

acréscimo de 2998,6 milhões de euros, e que se deve principalmente à inclusão do instrumento estratégico

Next Generation EU – Subvenções no montante de 2851,3 milhões de euros.

2.1 Transferências da União Europeiapara Portugal

No que concerne às transferências da União Europeia para Portugal, a CGE-2021, indica que as

transferências da UE para Portugal [incluindo PT2020, Next Generation EU – subvenções, programas de ação

de iniciativa comunitária (PAIC) e diversos] atingiram 8115,1 milhões de euros, o que configura um aumento

de 2998,6 milhões de euros face a 2020. Este valor inclui 5056,8 milhões de euros por via do PT2020, 2851,3

milhões de euros por via do Next Generation EU — Subvenções e 206,9 milhões de euros por via de PAIC e

Diversos.

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Verificou-se também uma variação positiva nos fundos FEDER e FSE, de 382,3 milhões de euros (20,4 %)

e 33,1 milhões de euros (3,2 %), respetivamente, que resultou fundamentalmente de um aumento significativo

na execução dos programas operacionais do PT2020 e, consequentemente, da apresentação de um número

significativo de PTRI (pedidos de pagamento intercalares) para certificação e posterior envio à CE para

recebimento dos fundos8.

Relativamente ao Fundo Europeu de Apoio a Carenciados (FEAC) e do Fundo de Coesão, -4,5 milhões de

euros e -64 milhões de euros, respetivamente, refletindo uma menor execução, durante o ano de 2021, por

parte dos beneficiários destes fundos e, porconseguinte, uma menor submissão de PTRI para certificação e

recebimento de verbas por parte da Comissão Europeia (CE).

No âmbito do Fundo de Solidariedade da União Europeia – COVID (FSUE – COVID), Portugal recebeu

uma verba de 18 milhões de euros na sequência da aprovação de uma candidatura de Portugal a este fundo9.

No que concerne ao FEADER, os fluxos financeiros recebidos da UE apresentam uma diminuição de 193

milhões de euros face a 2020, resultando do facto de ter sido apresentado um menor número de pedidos de

pagamento por parte dos promotores, traduzindo-se assim num pedido inferior de reembolso à CE.

Atinente ao Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP) assiste-se a um ligeiro

acréscimo nos fluxos recebidos da UE (5,1 milhões de euros) em virtude deste programa se encontrar em

pleno período de execução da sua programação10.

No que diz respeito ao Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA), observa-se um aumento dos fluxos

financeiros face ao ano anterior (+73,3 milhões de euros), situação que é justificada pela redução de correções

financeiras suportadas por Portugal, traduzindo-se por isso num acréscimo dos fluxos a receber da UE.

Quanto ao Next Generation EU11 importa mencionar que é a partir deste instrumento europeu temporário

de recuperação que se desenvolve o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR), no qual se enquadra o

Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).

Os montantes do MRR para Portugal referem-se a recebimentos de prefinanciamento de verbas

(subvenções) no âmbito do cumprimento dos objetivos e metas estabelecidos no PRR nacional12, tendo

registado um valor de 1807,9 milhões de euros. Ainda no âmbito do Next Generation EU, foram recebidos

1043,4 milhões de euros por via do programa REACT-EU.

Relativamente às transferências financeiras recebidas diretamente de instituições da UE advenientes dos

Programas de Ação e Iniciativa Comunitária (PAIC), associados a áreas de investigação e desenvolvimento,

ambiente, energia, formação profissional, educação e outras de menor expressão. Destes, destacam-se o

programa Erasmus+ (57,6 milhões de euros), o INEA — Mecanismo Interligar Europa (34,7 milhões de euros),

os Fundos de Segurança e Fronteiras Europeias (22,4 milhões de euros) e o Instrumento de Apoio de

Emergência (3,3 milhões de euros).

2.2 Transferências de Portugal para a União Europeia

No respeitanteàs transferências de Portugal para a União Europeia, importa, desde já, mencionar que

atualmente o sistema de recursos próprios13 assenta em quatro principais fontes de receita da UE: i) os

recursos próprios tradicionais, constituídos pelos direitos aduaneiros cobrados nas fronteiras externas, em

conformidade com a pauta aduaneira comum; ii) o recurso próprio imposto sobre o valor acrescentado (IVA);

8 De assinalar que a Comissão Europeia transferiu a maior parte desses montantes antes do final do ano. 9 De mencionar que CE procedeu ao seu alargamento como resposta de emergência à crise sanitária que afetou a Europa, tendo passado assim a abranger grandes emergências de saúde pública. 10 De referir que este programa teve um elevado número de pedidos de pagamento, apresentados por parte dos promotores e, assim, de despesa realizada e apresentada a reembolso à CE. 11 Instrumento europeu (temporário) estratégico de mitigação do impacto económico e social da crise provocada pela pandemia de COVID-19, destinado a promover a convergência económica e a resiliência, contribuindo para assegurar o crescimento sustentável de longo prazo e para responder aos desafios da transição para uma sociedade mais ecológica e digital. 12 O PRR português é um programa de aplicação nacional, com um período de execução até 2026, que pretende implementar um conjunto de reformas e de investimentos que permitirão ao País retomar o crescimento económico sustentado, reforçando o objetivo de convergência com a Europa ao longo da próxima década. 13 A Decisão (UE, Euratom) 2020/2053 do Conselho, de 14 de dezembro de 2020, relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia, entrou em vigor a 1 de junho de 2021, com efeitos retroativos a 1 de janeiro, e revogou a Decisão 2014/335/EU, Euratom, de 26 de maio. De salientar que, nos termos desta decisão, Portugal financia a redução do recurso próprio RNB a favor da Áustria, Alemanha, Dinamarca, Países Baixos e Suécia.

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iii) o recurso próprio resultante da taxa de mobilização uniforme aplicada ao peso dos resíduos das

embalagens de plástico não reciclados gerados em cada Estado Membro; e iv) o recurso próprio baseado no

rendimento nacional bruto (RNB)14.

Em termos de execução orçamental refere-se que se verificou um aumento significativo face a 2020,

fixando-se as transferências de Portugal para a União Europeia em 2608,5 milhões de euros (+435,5 milhões

de euros face a 2020).

«Esta execução reflete designadamente: (i) o ciclo do Quadro Financeiro Plurianual (QFP) da UE 2014-

2020; (ii) o arranque do novo ciclo do QFP da UE 2021-2027; (iii) os orçamentos europeus retificativos

associados ao impacto da pandemia de COVID-19 e do Brexit; (iv) a entrada em vigor da nova decisão de

recursos próprios; (v) a revisão das bases dos recursos próprios em resultado do ajustamento do cenário

macroeconómico na UE; e (vi) o pagamento condicional à Comissão Europeia de Recursos Próprios

Tradicionais não cobrados».

Verificou-se também um aumento nos pagamentos dos recursos próprios tradicionais, no montante de 101

milhões de euros, influenciado pelo pagamento condicional de processos de pré-contencioso europeu ao nível

de direitos aduaneiros não cobrados pela Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), mas relativamente aos quais

a CE entende que o Estado português é financeiramente responsável.

É igualmente destacada a restituição da UE a favor de Portugal no montante de 8 milhões de euros e um

pagamento de 49,2 milhões de euros resultante de ajustamentos relativos a saldos dos recursos próprios IVA

e RNB, respeitantes a revisões às bases estatísticas destes recursos de exercícios anteriores (2010-2019)15.

3. Representação Externa (P004)

Neste âmbito, a CGE-2021, refere que o Programa (P004) tem como objetivo «potenciar a política externa

como instrumento de afirmação de Portugal no Mundo em torno de vários eixos de intervenção: política

europeia, relações multilaterais, relações bilaterais, promoção da língua e cultura portuguesas, cooperação

para o desenvolvimento, comunidades portuguesas e internacionalização da economia. O orçamento corrigido

de 2021 foi de 496 milhões de euros. A despesa consolidada, em 2021, ascendeu a 430,6 milhões de euros».

É também referido que a execução orçamental do programa continua a refletir o contributo do MNE para o

esforço de consolidação orçamental e de revisão estrutural da despesa pública – não obstante a alteração

obrigatória de posicionamento remuneratório iniciada em 2018.

Neste contexto, refere-se que «face ao quadro orçamental com que o MNE se confrontou em 2021, sendo

grande parte das atividades desenvolvidas condicionadas por agentes externos e fatores exógenos, e face à

atual situação de pandemia COVID-19, que obrigou à adaptação e reprogramação de todo um conjunto de

atividades no funcionamento do MNE, os recursos foram utilizados prioritariamente para medidas de ação

política no quadro dos eixos de intervenção da política externa portuguesa, cujo balanço final é amplamente

positivo, com uma taxa de execução de 87 %».

14 O RNB é fixado anualmente, como recurso complementar no quadro do processo orçamental, resultante da aplicação de uma taxa de mobilização relativamente à soma dos rendimentos nacionais brutos dos Estados-Membros a preços de mercado. 15 Estes ajustamentos ocorrem em conformidade com o n.º 5 do artigo 10.º-B do Regulamento (UE, Euratom) 2014/609, de 26 de maio, com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE, Euratom) 2016/804, de 17 de maio.

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4. Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2021

Fluxos financeiros

O Tribunal de Contas (TC) apreciou, neste âmbito, os fluxos financeiros com a UE, bem como o grau de

observância por ela assumidos.

O Tribunal de Contas procedeu à análise dos fluxos financeiros entre Portugal e a UE, bem como a

avaliação da execução financeira dos instrumentos que em Portugal concretizam a aplicação dos fundos

europeus estruturais e de investimento, FEAGA (Fundo Europeu Agrícola de Garantia) e de outros

instrumentos financeiros de iniciativa comunitária, incluindo os fluxos relativos ao Mecanismo de Recuperação

e Resiliência e à iniciativa REACT EU.

Nesta sequência, o parecer do Tribunal de Contas refere que, no que concerne ao Saldo Global verificou-

se uma evolução positiva face ao ano anterior, aumento em 2557,2 M€ (+86,2 %), devido sobretudo ao

acréscimo dos fluxos financeiros provenientes da UE (2992,7 M€, +58,2 %). Grande parte desse montante,

2844,3 M€, proveniente do MRR e REACT-EU. De notar que esse acréscimo é, no entanto, atenuado pelo

aumento das transferências para a UE (435,5 M€, +20 %), onde se verificou um aumento da contribuição

nacional em todos os itens e o efeito do novo recurso próprio plástico.

Refere também que a informação representada nos gráficos seguintes foi apurada pelos serviços do

Tribunal de Contas sendo sublinhado que a mesma não é totalmente coincidente com a que consta da CGE-

2021.

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Quanto aos valores indicados no quadro 74 da CGE, refere o TC que foram apuradas diferenças no item

PAIC e REACT-EU, como se evidencia no quadro seguinte.

Assim, relativamente ao ano de 2021, «para além da indevida imputação ao REACT-EU do valor recebido

a título de reforço do desenvolvimento rural da Next Generation EU (NGEU), verificaram-se diferenças no item

PAIC, no valor de 18,1 M€, um pouco superior ao observado no ano anterior (17,9 M€)».

Com efeito, considera que continua a ser necessária «uma maior articulação entre a DGO e os

beneficiários de transferências diretas de fundos europeus, para um correto apuramento dos fluxos financeiros

rececionados da EU».

Por último, referir que as diversas recomendações que o parecer do Tribunal de Contas apresenta podem

ser consultadas no seguinte link16.

5. Parecer do Conselho Economico e Social (CES)

O Conselho Económico e Social salienta no seu parecer que se têm vindo a registar «ano após ano,

melhorias significativas na apresentação da CGE, no sentido de tornar este documento mais detalhado sobre

a informação relativa à execução orçamental e mais útil na análise à política e desempenho financeiro e

orçamental das instituições e contas públicas». No entanto, considera que «continuam ainda a verificar-se (…)

algumas limitações na comparabilidade entre as políticas definidas no Orçamento do Estado e a sua

execução, espelhada na CGE».

16 Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado, 2021.

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Na síntese conclusiva do parecer o CES considera que a pandemia «teve um impacto sanitário, social,

económico, ambiental e orçamental avassalador em 2020 e os seus efeitos também se fizeram sentir

fortemente em 2021». Apesar disso, assinala que se verificou uma retoma económica que se situou em 4,9 %

do PIB.

Considera o CES ser «essencial que se assuma como objetivo prioritário da política macroeconómica o

crescimento sustentável, socialmente justo e robusto da economia portuguesa, o incremento da produtividade,

dos rendimentos e das condições de vida e de trabalho e que se retome o processo de convergência com a

EU».

Em termos de finanças públicas «as metas fixadas para 2021 foram superadas, atingindo-se um défice de

2,8 % do PIB (face aos 4,3 % do OE) e uma dívida pública de 127,4 % (face aos 130,9 % do OE)».

Considera ainda o parecer do CES que devem ser acautelados «choques futuros e não colocar em causa o

desenvolvimento sustentável», o CES salienta a importância de «manter, no médio prazo, uma trajetória de

descida do rácio da dívida pública em função do PIB, apostando em medidas que potenciem o crescimento

económico».

Por fim, salientar que as demais conclusões do parecer o CES podem ser consultadas no seguinte link17.

PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer

O relator exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre esta matéria, a qual é, nos

termos do n.º 3 do artigo 137.º do RAR, de natureza facultativa.

PARTE IV – Conclusões

Face aos considerandos expostos, a Comissão de Assuntos Europeus entende que o presente parecer se

encontra em condições de ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças para os efeitos legais e

regimentais aplicáveis.

Palácio de São Bento, 1 de fevereiro de 2023.

O Deputado autor do parecer, Carlos Brás — O Presidente da Comissão, Luís Capoulas Santos.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP e do BE, na reunião

da Comissão de 1 de fevereiro de 2023.

COMISSÃO DE ECONOMIA, OBRAS PÚBLICAS, PLANEAMENTO E HABITAÇÃO

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

1. Nota introdutória

2. Contexto macroeconómico

3. Análise setorial no âmbito das matérias conexas à 6.ª Comissão

3.1 Economia (PO03)

3.2 Ambiente e Transição Energética (PO17)

17 Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2021.

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3.3 Infraestruturas e Habitação (PO18)

3.4 Mar (PO21)

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte III – Conclusões

PARTE I – Considerandos

1. Nota introdutória

A Comissão de Orçamento e Finanças (COF) remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à

Comissão de Economia, Obras Públicas, Planeamento e Habitação a Conta Geral do Estado (CGE) relativa ao

ano de 2021, acompanhada pelos pareceres do Tribunal de contas (TC) e do Conselho Económico e Social

(CES), para que esta se pronuncie, elaborando um parecer sobre as suas áreas de competência, que deverá

ser incluído no relatório final da COF sobre a CGE 2021.

Ao abrigo da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a CGE deve ser

apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente, tendo a CGE 2021 dado entrada na Comissão

de Orçamento e Finanças a 17 de maio de 2022.

A elaboração do presente parecer, solicitado à Comissão de Economia, Obras Públicas, Planeamento e

Habitação em 11 de janeiro de 2023, implica a análise do documento da CGE 2021, incidindo exclusivamente

sobre as matérias que cabem no âmbito da sua competência.

2. Contexto macroeconómico

Contexto internacional

A atividade económica e o comércio mundiais registaram uma recuperação muito significativa em 2021,

após uma quebra sem precedentes em 2020 associada à pandemia de COVID-19 e que interrompeu uma

década de expansão caracterizada por um crescimento médio de 3,4 % (entre 2009 e 2019). O PIB mundial

registou, em 2021, um crescimento de 5,9 % em termos reais e superou o valor pré-pandemia de COVID-19,

refletindo principalmente o forte crescimento da economia chinesa (8,1 %) e a rápida recuperação da

economia norte-americana (com um crescimento de 5,7 %). Por sua vez, o PIB aumentou 7,5 % no Reino

Unido e 5,3 % na área do euro.

A recuperação da atividade económica, em conjugação com a continuação de apoios públicos concedidos

a empresas e a famílias de proteção do emprego e do rendimento, em particular nos setores mais

severamente atingidos pela crise sanitária, contribuíram para a melhoria e resiliência do mercado de trabalho,

especialmente no caso dos EUA. Com efeito, a taxa de desemprego desceu tanto nos EUA quanto na área do

euro para 3,9 % e 7 %, respetivamente, em dezembro de 2021 (6,7 % e 8,2 %, respetivamente, no final de

2020).

A partir do segundo semestre de 2021, as pressões inflacionistas aumentaram significativamente,

principalmente nas economias avançadas, refletindo a subida generalizada dos preços das matérias-primas,

em particular as energéticas (petróleo e gás natural), e, consequentemente, da eletricidade, mas também o

impacto dos constrangimentos da oferta de diversos bens e a recuperação dos serviços mais afetados pela

pandemia de COVID-19. Com efeito, a taxa de inflação foi particularmente elevada nos EUA, atingindo o valor

mais elevado dos últimos 40 anos (7 % em termos homólogos, em dezembro de 2021), e alcançou o máximo

histórico na área do euro no quarto trimestre de 2021 (total e preços de energia de 4,7 % e de 26 % em termos

homólogos, respetivamente), acompanhado de uma depreciação do euro face ao dólar norte-americano.

Com o objetivo de conter os efeitos negativos das medidas de confinamento sobre a situação financeira

das famílias, das empresas e do sistema financeiro, bem como de criar as condições para uma mais rápida

recuperação económica e social, foram implementadas, na generalidade dos países, várias medidas de

política, nomeadamente monetária e orçamental.

A política monetária caracterizou-se por uma orientação fortemente acomodatícia, a fim de garantir

condições de liquidez mais favoráveis para o sistema bancário, assegurar a manutenção do fluxo de crédito à

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economia real e o financiamento à economia. Para além disso, diversos bancos centrais prosseguiram a

implementação de medidas não convencionais, mantendo-se, no caso da área do euro, o programa PEPP

(Pandemic Emergency Purchase Programme), criado em 2020 com vista a mitigar os efeitos económicos e

financeiros da crise económica e social provocada pela pandemia. Nos Estados Unidos, a Reserva Federal

manteve as taxas de juro federais (fed funds) no intervalo entre 0 % e 0,25 %, e, na União Europeia, o Banco

Central Europeu manteve as taxas de juro diretoras inalteradas. As taxas de juro de curto prazo apresentaram

uma tendência descendente nos EUA e renovaram níveis historicamente baixos na área do euro, com a

Euribor a três meses a situar-se, em média, em -0,55 % em 2021 (-0,42 % em 2020).

Contexto nacional

Neste enquadramento adverso, e no conjunto do ano de 2021, o PIB da economia portuguesa, ainda que

afetado por um confinamento severo no primeiro trimestre e por disrupções nas cadeias de fornecimento de

bens intermédios, registou um crescimento em volume de 4,9 %, o mais elevado desde 1990, após a forte

diminuição de 8,4 % em 2020, refletindo os efeitos marcadamente adversos da pandemia de COVID-19 na

atividade económica.

Quadro 2 – Principais indicadores macroeconómicos

(milhões de euros)

20202021

PIB e componentes da despesa (em termos reais)

PIB-8,44,9

Consumo privado -7,1 4,5

Consumo público 0,4 4,1

Investimento (FBCF) -2,7 6,4

Exportações de bens e serviços -18,6 13,1

Importações de bens e serviços -12,1 12,9

Contributos para a variação real do PIB (pp) Procura interna

-5,5 5,1

Procura externa líquida -2,9 -0,2

Preços (taxa de variação, %) Deflator do PIB

1,9 0,7

Taxa de inflação (IPC) 0,0 1,3

Mercado de trabalho Emprego (ótica de contas nacionais)

-1,9 2,1

Taxa de desemprego (% da população ativa) 7,0 6,6

Produtividade aparente do trabalho -6,7 2,8

Saldo das balanças corrente e de capital (% do PIB) Necessidades (-)/Capacidade (+) de financiamento face ao exterior

-0,2 0,7

Saldo da balança corrente -1,2 -1,1

Da qual saldo da balança de bens e serviços -2,1 -3,0

Saldo da balança de capital 1,1 1,8

Fontes: Instituto Nacional de Estatística, Ministério das Finanças.

OE 2021(Previsão – Out. 20)

20202021

-8,55,4

-7,1 3,9

-0,3 2,4

-7,4 5,3

-22,0 10,9

-17,9 7,2

-6,6 4,1

-1,9 1,3

1,5 0,9

-0,1 0,7

-3,8 1,0

8,7 8,2

-4,8 4,3

-0,3 0,9

-1,2 0,1

-1,3 0,1

0,9 0,8

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66

Para a rápida recuperação da economia contribuíram a melhoria da envolvente externa, o levantamento

gradual das medidas restritivas de confinamento, em paralelo com a elevada taxa de vacinação contra a

COVID-19, e os programas de estabilização e de estímulo económico sem precedentes, tanto a nível nacional

quanto europeu, sendo de destacar os apoios às empresas, que permitiram proteger a capacidade produtiva

da economia. O ritmo de recuperação da economia foi inferior ao esperado em outubro de 2020, quando da

elaboração do Orçamento do Estado para 2021, uma vez que a retoma antecipada para 2021 foi condicionada

pelo recrudescimento dos contágios, seguido do reforço de medidas de confinamento no primeiro trimestre de

2021.

A procura interna apresentou um contributo positivo para o crescimento do PIB (5,1 pp), após ter sido

acentuadamente negativo em 2020 (-5,5 pp), em resultado de uma variação positiva de todas as suas

componentes, enquanto o contributo da procura externa líquida foi menos negativo (-0,2 pp, que compara com

-2,9 pp em 2020).

O consumo privado aumentou 4,5 %, em termos reais, recuperando parcialmente da redução de 7,1 %

registada em 2020. Esta evolução refletiu principalmente o comportamento do consumo em bens correntes

não alimentares e serviços (aumentou 5,6 %, após uma retração de 10,4 % em 2020) e do consumo de bens

duradouros, que aumentou 4,6 % (redução de 7,7 % em 2020), por sua vez, o consumo de bens alimentares

abrandou, passando de um crescimento de 4,8 % em 2020 para 1,5 %, em 2021.

O consumo público acelerou, tendo registado um crescimento de 4,1 %, após um aumento de 0,4 % em

2020, altura em que se refletiu o impacto negativo das medidas de confinamento na produção não mercantil

em volume, que levou ao encerramento de vários serviços públicos.

O investimento (FBCF) aumentou 6,4 % em termos reais (-2,7 % em 2020), beneficiando do dinamismo das

principais componentes.

Em 2021, as exportações aumentaram a um ritmo superior ao das importações, melhorando o contributo da

procura externa líquida para o crescimento do PIB. Refletindo a recuperação económica nos principais

parceiros comerciais, as exportações de bens e serviços aumentaram em volume 13,1 %, após uma redução

expressiva em 2020 (-18,6 %). Este comportamento ficou a dever-se ao aumento das exportações de bens

(11,1 %, que compara com -11,4 % em 2020) e de serviços (18,7 %, após uma quebra de 34 % em 2020),

refletindo neste caso o aumento expressivo da componente de turismo (25,5 %), após a forte contração

observada em 2020, situando-se ainda cerca de 50 % abaixo do nível verificado em 2019.

Durante o ano de 2021, a evolução do mercado de trabalho afigurou-se mais positiva, demonstrando uma

apreciável resiliência, que terá sido influenciada pelo reforço e alargamento das medidas de apoio à

manutenção do emprego e dos rendimentos dos trabalhadores. Com efeito, em 2021, a população

desempregada, estimada em 338,8 mil pessoas, diminuiu 3,4 % em relação a 2020, retomando a tendência

decrescente observada desde 2014. A taxa de desemprego situou-se em 6,6 %, diminuindo 0,4 pp em relação

a 2020 e igualando a taxa de 2019, correspondendo assim, à semelhança do valor desse ano, à taxa de

desemprego anual mais baixa da série iniciada em 2011.

Os preços evidenciaram uma trajetória ascendente, mais pronunciada a partir da segunda metade de 2021,

tendo o índice de preços no consumidor (IPC) aumentado 1,3 % em média anual em 2021, após a variação

nula em 2020. Esta aceleração dos preços foi extensível à generalidade das categorias do IPC, embora mais

pronunciada nos bens energéticos. O aumento dos preços foi ainda mais acentuado na produção industrial,

tendo o respetivo índice acelerado em termos homólogos 20 % em dezembro de 2021 (aumento médio de 6,4

% em 2021, depois de ter diminuído 3,9 % em 2020).

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11 DE FEVEREIRO DE 2023

67

A inflação medida pelo índice harmonizado de preços no consumidor (IHPC) registou igualmente uma

tendência ascendente; no entanto, os aumentos foram inferiores aos registados na generalidade dos países da

área do euro (0,9 % no conjunto do ano de 2021, que compara com 2,6 %, em média, na área do euro). A

subida da inflação na área do euro, em 2021, foi influenciada por alguns fatores temporários. Para além da

subida abrupta dos preços da energia, o aumento da inflação está associado à recuperação da procura acima

da oferta e, também, a efeitos de base, entre os quais se destaca a redução temporária do IVA na Alemanha

em 2020.

Em 2021, num contexto de aumentos expressivos de preços, em particular na segunda metade do ano,

verificou-se uma perda dos termos de troca, em resultado de um aumento do deflator das importações

superior ao das exportações. Esta diferença entre deflatores traduziu em parte o efeito mais intenso da subida

do preço dos bens energéticos no deflator das importações.

Relativamente às contas externas, durante o ano de 2021 a economia portuguesa apresentou capacidade

de financiamento (medida pelo saldo conjunto das balanças corrente e de capital) de 1424 milhões de euros

(0,7 % do PIB), representando um acréscimo de 1375 milhões de euros em relação a 2020.

Quadro 3 — Preços no consumidor (taxas de variação homóloga, em %)

2018201920202021

20202021

IIIIIIIVIIIIIIIV

IPC total1,00,30,01,30,4-0,30,0-0,20,40,81,52,4

Bens 0,5 -0,3 -0,5 1,7 -0,1 -1,4 -0,2 -0,4 0,4 1,8 2,0 2,7

Serviços 1,7 1,2 0,7 0,6 1,2 1,4 0,2 0,1 0,5 -0,7 0,8 1,9

IPC subjacente0,70,50,00,80,2-0,1-0,1-0,10,50,20,91,5

IHPC Portugal

1,20,3-0,10,90,5-0,2-0,4-0,40,2-0,11,22,4Área do euro1,81,20,32,6

1,10,20,0-0,31,11,82,84,6 Diferencial (pp) -0,6 -0,9 -0,4 -1,6 -0,6 -0,4 -0,3 -0,1 -0,9 -1,9 -1,6 -2,2

Fonte: Instituto Nacional de Estatística e Eurostat.

Quadro 4 — Termos de troca (taxa de variação, em %)

20172018201920202021

Deflatores implícitos (taxa de variação, em %) Exportações de bens e serviços

3,0 2,3 0,5 -2,4 6,0

Importações de bens e serviços 3,8 2,8 -0,3 -3,4 7,6

Termos de troca-0,8 -0,5 0,8 1,1 -1,5

Fonte: Instituto Nacional de Estatística.

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II SÉRIE-B — NÚMERO 64

68

Em percentagem do PIB, esta melhoria resultou do aumento do excedente da balança de capital, tendo o

saldo da balança corrente permanecido ao nível de 2020. Apesar de as exportações e importações de bens

terem aumentado em relação a 2020, o défice da balança de bens aumentou, uma vez que as importações

cresceram a um ritmo ligeiramente superior ao das exportações. Tanto as exportações quanto as importações

de bens apresentaram valores superiores aos registados antes da pandemia de COVID-19 (2019).

O excedente da balança de serviços aumentou face a 2020, porque o incremento no excedente das

viagens e turismo mais do que compensou a redução do saldo dos serviços de transportes (os custos

associados ao transporte de mercadorias cresceram). Refira-se que os níveis das exportações e das

importações de serviços ficaram abaixo dos registados antes da pandemia (as exportações correspondem a

76 % e as importações a 99 % dos valores observados em 2019).

Em 2021, os turistas provenientes de França, Reino Unido e Espanha continuaram a ser os responsáveis

pelas maiores receitas turísticas de Portugal. O recebimento de mais fundos europeus foi determinante para o

aumento do excedente da balança de rendimento secundário e para a redução do défice da balança de

rendimento primário.

Em julho de 2021, Portugal recebeu cerca de 1100 milhões de euros do Fundo Europeu de Estabilidade

Financeira, montante proveniente da devolução da margem financeira no âmbito do Programa de Assistência

Económica e Financeira a Portugal, o que contribuiu para o excedente da balança de capital.

3. Análise setorial no âmbito das matérias conexas à 6.ª Comissão

3.1 Economia (PO03)

No ano de 2021, a economia portuguesa registou uma recuperação significativa devido ao aumento da

procura interna, destacando-se o dinamismo do consumo privado e do investimento, assim como das

importações e exportações. O crescimento económico foi acompanhado por uma evolução positiva do

mercado de trabalho, com um aumento da população ativa e consequente redução da taxa de desemprego.

As medidas de natureza orçamental adotadas pela área governativa da economia e da transição digital

foram direcionadas para a preservação da capacidade produtiva e criação das condições adequadas para a

reabertura de atividades, reestruturação e recuperação social e económica, na sequência dos efeitos

marcadamente adversos provocados pela pandemia de COVID-19. Neste sentido, foram implementadas

medidas de apoio às empresas, tais como:

• A linha de apoio à tesouraria para micro e pequenas empresas em situação de crise empresarial (linha de

apoio MPE);

• A medida excecional de compensação ao aumento do valor da retribuição mínima mensal garantida

(RMMG), que consiste na atribuição de um subsídio pecuniário a entidades empregadoras, e a pessoas

Quadro 5 — Balanças corrente e de capital (saldos em percentagem do PIB)

2018201920202021

Balança corrente e de capital1,51,30,00,7

Balança corrente0,60,4-1,1-1,1

Balança de bens e serviços 0,9 0,8 -1,9 -2,6

Balança de bens -7,6 -7,6 -6,3 -7,1

Balança de serviços 8,5 8,4 4,3 4,5

Balança de rendimentos primários -2,4 -2,4 -1,4 -1,2

Balança de rendimentos secundários 2,0 2,0 2,2 2,7

Balança de capital1,00,91,11,8

Fontes: Banco de Portugal; Ministério das Finanças.

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singulares, com um ou mais trabalhadores ao seu serviço.

Refira-se também o contributo significativo dos instrumentos já existentes, tais como o Sistema de

Incentivos PT2020, o Programa Adaptar, o Programa Apoiar – Sistema de Incentivos à Liquidez e o programa

REPOR.

No setor do turismo, destaca-se a aprovação do Plano Reativar o Turismo – Construir o futuro, com o

objetivo de apoiar as empresas através da criação de condições que permitam gerar negócio e transformar o

setor, assim como reforçar a confiança das empresas, dos turistas e dos residentes no turismo e na

capacidade de este contribuir de forma significativa para o seu bem-estar e para a melhoria da qualidade de

vida.

Relativamente ao financiamento e capitalização de empresas, a criação do Banco Português de Fomento

permitiu agregar um conjunto alargado e diferenciado de instrumentos de apoio ao desenvolvimento das

mesmas, disponibilizando soluções de financiamento adequadas e potenciando a capacidade empreendedora,

o investimento e a criação de emprego.

Nas atividades de comércio e prestação de serviços fomentou-se a participação dos operadores

económicos nos processos de transformação digital. Salienta-se a implementação do programa «Comércio

Digital.pt», com o objetivo de mobilizar os empresários portugueses para a digitalização dos seus negócios.

Manteve-se a aposta na capacitação do sistema científico e tecnológico, fomentando a articulação com as

empresas nacionais, com o objetivo de promover a competitividade da indústria portuguesa, assente na

inovação, no valor acrescentado, na proteção ambiental e na sustentabilidade.

Quadro 149 — PO03 — Economia: despesa por classificação económica (milhões de euros)

Designação

Orçamento Corrigido de 2021Execução de 2021

Total não consolidado

Total Consolidado

Total não consolidado

Total Consolidado

Despesa Corrente548,9461,3429,4348,0 Despesas com Pessoal 114,4 114,4 98,0 98,0

Aquisição de Bens e Serviços 97,3 97,3 60,4 60,4

Juros e outros encargos 3,0 3,0 0,1 0,1

das quais: intra-instituições do PO Transferências Correntes

294,7 207,1 254,0 172,6 das quais: intra-instituições do PO 87,6 81,4

Subsídios 19,2 19,2 13,6 13,6

das quais: intra-instituições do PO Outras Despesas Correntes

20,3 20,3 3,3 3,3 Despesa de Capital2 488,62 405,71 170,31 127,8

Aquisição de Bens de Capital 22,0 22,0 12,1 12,1

Transferências de Capital 228,1 225,7 164,2 162,4

das quais: intra-instituições do PO 2,4 1,7 Ativos Financeiros 2 222,0 2 144,7 986,1 948,3

das quais: intra-instituições do PO 77,3 37,8 Passivos Financeiros 9,1 5,8 7,9 5,0

das quais: intra-instituições do PO 3,3 3,0 Outras Despesas de Capital 7,4 7,4

DESPESA TOTAL3 037,52 867,01 599,71 475,7

DESPESA EFETIVA806,4716,5605,6522,5

Operações intra-instituições do PO (AC)

170,5

123,9 Fonte: Direção-Geral do Orçamento.

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A despesa total consolidada do Programa ascendeu a 1475,7 milhões de euros, dos quais 348 milhões de

euros (23,6 %) têm origem em despesa corrente e 1127,8 milhões de euros (76,4 %) em despesa de capital. A

despesa efetiva situou-se em 522,5 milhões de euros o que corresponde uma taxa de execução de 72,9 %

face ao orçamento corrigido.

No caso da despesa corrente, o agrupamento das transferências correntes foi o mais significativo com 49,6

%, seguindo-se os agrupamentos das despesas com pessoal e de aquisição de bens e serviços com 28,2 % e

17,4 %, respetivamente.

No âmbito da despesa de capital destacam-se os ativos financeiros com um peso considerável (84,1 %),

sendo o IAPMEI — Agência para a Competitividade e Inovação, IP a entidade que mais contribui para esta

situação, logo seguido do Turismo de Portugal, IP.

O orçamento da despesa do programa encontra-se desagregado por 11 medidas. O montante mais

expressivo refere-se à medida «065 — Outras funções económicas — diversas não especificadas», que

atingiu 1000,1 milhões de euros (total não consolidado), ou seja, 62,5 % do total executado. Nesta medida, as

entidades com maior intervenção foram o IAPMEI e o Fundo de Contragarantia Mútuo, com 75,9 % e 7,6 %,

respetivamente.

Segue-se a medida «096 — Contingência COVID-19 — Garantir a normalidade», com o montante de 205,2

milhões de euros (valor não consolidado), destinados às despesas indiretamente decorrentes dos

constrangimentos causados pela pandemia de COVID-19, relacionadas com a reposição da normalidade

administrativa do funcionamento das instituições.

As medidas «086 — Comércio e Turismo — Imposto Especial de Jogo» e «062 — Comércio e Turismo —

Turismo» refletem a execução da despesa efetuada com vista ao desenvolvimento da atividade turística, no

montante total de 289,8 milhões de euros (valores não consolidados), e são responsabilidade do Turismo de

Portugal, do Fundo de Apoio ao Turismo e ao Cinema, da ENATUR e das entidades regionais de turismo.

Para a prossecução das medidas, o programa contou com um plafond inicial de receitas de impostos no

valor de 76,3 milhões de euros. A execução da despesa foi de 102 milhões de euros, em virtude da criação da

medida excecional de compensação ao aumento do valor da retribuição mínima mensal garantida (RMMG), no

valor de 35,6 milhões de euros.

Quadro 150 — PO03 — Economia: despesa por medidas do Programa (milhões de euros)

Estado, SFA e EPROrçamento

Corrigido de 2021Execução de 2021Estrutura de 2021

face à execução (%)

061 - COMÉRCIO E TURISMO - COMÉRCIO 062 - COMÉRCIO E TURISMO - TURISMO 063 - OUTRAS FUNÇÕES ECONÓMICAS - ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO 065 - OUTRAS FUNÇÕES ECONÓMICAS - DIVERSAS NÃO ESPECIFICADAS 068 - OUTRAS FUNÇÕES - DIVERSAS NÃO ESPECIFICADAS 082 - SEGURANÇA E AÇÃO SOCIAL - VIOLÊNCIA DOMÉSTICA - PREVENÇÃO E PROTEÇÃO À VÍTIMA 083 - SEGURANÇA E AÇÃO SOCIAL - INTEGRAÇÃO DA PESSOA COM DEFICIÊNCIA 084 - SIMPLEX + 086 - COMERCIO E TURISMO - IMPOSTO ESPECIAL DE JOGO 095 - CONTINGÊNCIA COVID 2019 - PREVENÇÃO, CONTENÇÃO, MITIGAÇÃO E TRATAMENTO 096 - CONTINGÊNCIA COVID 2019 - GARANTIR NORMALIDADE

44,8 188,5

69,3 2 231,2

31,9 0,0 0,0 1,3

194,4 1,4

274,7

44,7 125,9

58,4 1 000,1

0,0 0,0 0,0 0,6

163,9 1,0

205,2

2,8 7,9 3,7

62,5 0,0

10,2 0,1

12,8

DESPESA TOTAL NÃO CONSOLIDADA 3 037,5 1 599,7 DESPESA TOTAL CONSOLIDADA 2 867,0 1 475,7 DESPESA EFETIVA CONSOLIDADA 716,5 522,5 Por Memória Ativos Financeiros Passivos Financeiros

2 14

4,7 5,8

948,3 5,0

Fonte: Direção-Geral do Orçamento.

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71

A receita cobrada líquida do programa situou-se em 1918,5 milhões de euros (valores não consolidados), o

que representa 56 % face à previsão corrigida (3423,6 milhões de euros) e 88,6 % face à previsão inicial (2166

milhões de euros).

A receita cobrada efetiva ascendeu a 493,5 milhões de euros. Excluindo a dotação de receita de impostos,

a receita total efetiva ascendeu a 452,7 milhões de euros, dos quais 325,3 milhões de euros (71,9 %)

correspondem a receita corrente e 127,4 milhões de euros (28,1 %) a receita de capital.

Da receita cobrada (valores não consolidados) as receitas próprias foram determinantes para os valores

registados, com uma execução de 1519,2 milhões de euros, correspondendo a 105 % da previsão inicial.

Neste contexto os saldos de gerência, no montante total de 1036,8 milhões de euros, e os ativos financeiros,

no montante total de 277,4 milhões de euros, foram os agrupamentos com maior relevância.

A evolução da receita face à previsão inicial, excluindo os saldos de gerência, decorre essencialmente dos

ativos financeiros (277,4 milhões de euros) e dos impostos indiretos (164 milhões de euros) e deveu-se

sobretudo ao IAPMEI, cuja missão assenta na promoção da competitividade e do crescimento empresarial

(162,6 milhões de euros) e ao Turismo de Portugal, através da receita cobrada no âmbito do imposto especial

de jogo (164 milhões de euros), respetivamente.

Quadro 151 — PO03 — Economia: receita por tipo de financiamento (milhões de euros)

Tipo de receitaPrevisão inicial

Previsão corrigida

Receita cobrada Líquida

Orçamento inicial

(% exec)

Receitas Impostos 76,3 112,4 103,1 135,2%

Receitas Próprias 1 447,0 2 636,2 1 519,2 105,0%

Fundos Europeus 603,5 636,1 260,3 43,1%

Transf. no âmbito das AP 39,2 38,9 35,8 91,4%

Totais2 166,03 423,61 918,5 Fonte: Secretaria Geral do Ministério da Economia.

Quadro 152 — PO03 — Economia: receita por classificação económica (milhões de euros)

Designação

Previsão Inicial

Previsão Corrigida

Receita Cobrada Líquida

% Execução face à previsão corrigida

(1)(2)(3)(4)=(3)/(2)

02-Impostos indiretos 152,0 185,9 164,0 88,2% 04-Taxas, multas e outras penalidades 18,2 16,0 19,0 118,8%

05-Rendimentos da propriedade 15,0 10,3 1,4 13,7%

06-Transferências correntes 92,6 123,3 110,1 89,3%

07-Vendas de bens e serviços correntes 49,3 48,9 18,4 37,5%

08-Outras receitas correntes 11,0 14,7 12,3 83,7%

09-Vendas de bens de investimento 1,3 1,4 0,1 5,6%

10-Transferências de capital 288,9 278,3 120,5 43,3%

11-Ativos financeiros 427,6 592,3 277,4 46,8%

12-Passivos financeiros 1 055,8 1 076,7 110,8 10,3%

13-Outras receitas de capital 0,0 0,0 0,0 88,2%

15-Reposições não abatidas nos pagamentos 1,2 7,9 6,8 85,5%

16-Saldo de gerência anterior 6,1 1 020,8 1 036,8 101,6%

Receita de impostos afeta ao Programa (SI) 47,0 47,0 40,8 86,9%

Total Geral2 166,03 423,61 918,556,0%

Fonte: Secretaria Geral do Ministério da Economia.

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No que se refere à despesa, o programa registou uma execução consolidada no montante de 1475,7

milhões de euros, a que corresponde uma taxa de execução de 51,5 % face ao orçamento corrigido.

O programa registou um maior volume da despesa financiada por receitas próprias com uma execução de

1138 milhões de euros, representando 77,1 % do total da despesa. Segue-se a execução dos Fundos

Europeus, com 223,6 milhões de euros representando 15,1 % do total da despesa, justificada principalmente

pela concessão de incentivos e apoios reembolsáveis a empresas no âmbito do FEDER.

A despesa efetiva consolidada ascendeu ao montante de 522,5 milhões de euros, a que corresponde uma

taxa de execução de 72,9 % face ao respetivo orçamento corrigido, destacando-se com maior peso na

execução das despesas correntes o valor executado com as transferências correntes.

O agrupamento referente à aquisição de bens e serviços apresenta as despesas resultantes,

designadamente, da realização de campanhas de promoção turística, tanto a nível nacional como

internacional, do pagamento da comissão ao Banco Português de Fomento pela gestão do Fundo de

Contragarantia Mútuo, assim como dos custos associados à formação ministrada nas escolas de hotelaria e

turismo.

Relativamente às transferências correntes, evidencia-se o financiamento de diversas entidades externas,

designadamente, o financiamento da Web Summit e do Food Festival, da Agência para o Investimento e

Comércio Externo de Portugal (AICEP, EPE), do programa ESA (Agência Espacial Europeia) e o pagamento

de bolsas Startup Voucher. Salientam-se ainda as seguintes transferências para:

• Compensação ao aumento do valor da retribuição mínima mensal garantida (RMMG), com a atribuição de

um subsídio pecuniário a entidades empregadoras e a pessoas singulares, com um ou mais

trabalhadores ao seu serviço;

• Pagamento de bolsas, no âmbito da iniciativa Capacitar, quotas e outras comparticipações;

• Federações, ligas e clubes, ao abrigo do Regime Jurídico dos Jogos e Apostas Online, e outras entidades

no âmbito das verbas consignadas do jogo;

• Entidades regionais de turismo (no âmbito das verbas recebidas a título de IVA) e para as agências

regionais de promoção turística (no âmbito da Promoção Turística Regional);

• Comparticipação de várias ações de promoção e eventos de interesse turístico.

As despesas com subsídios traduzem essencialmente as operações de financiamento do Fundo de

Inovação, Tecnologia e Economia Circular (FITEC), no âmbito do apoio a políticas de valorização do

conhecimento científico e tecnológico e sua transformação em inovação, no sentido de estimular a cooperação

entre instituições de ensino superior, centros de interface tecnológico (CIT) e o tecido empresarial e de

capacitação para um uso mais eficiente dos recursos.

O agregado das despesas de capital respeita a despesas financiadas maioritariamente por receitas

próprias. Engloba o pagamento de diversas obras de interesse para o turismo, o pagamento de incentivos no

âmbito dos Programas Comércio Investe, Repor, Apoiar, Adaptar e Valorizar e de prémios de realização,

assim como as transferências de valores reembolsados no âmbito do PT2020 para a Agência para o

Desenvolvimento e Coesão e as transferências no âmbito das verbas consignadas do jogo.

A despesa não efetiva consolidada (ativos e passivos financeiros) totalizou o montante de 953,3 milhões de

euros, a que corresponde uma taxa de execução de 44,3 % face ao respetivo orçamento corrigido.

A execução dos ativos financeiros atingiu 948,3 milhões de euros, o que representa 64,3 % do total da

despesa consolidada, sendo o IAPMEI (618,8 milhões de euros) e o Turismo de Portugal (148,7 milhões de

euros), assim como o Fundo de Capital e Quase Capital (60,1 milhões de euros), as entidades que contribuem

para a execução deste indicador. Evidencia-se neste agregado o pagamento de incentivos reembolsáveis no

âmbito do PT2020 e a Linha de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Turismo (COVID-19).

Os passivos financeiros, com uma execução de 5 milhões de euros, correspondem essencialmente ao

pagamento de contragarantias executadas pelas sociedades de garantia mútua, no âmbito do Fundo de

Contragarantia Mútuo, entidade financeira responsável por assegurar a solvabilidade e grande parte da

liquidez do Sistema Português de Garantia Mútua.

Os encargos com os recursos humanos afetos ao Ministério da Economia e da Transição Digital

registaram, em 2021, uma evolução positiva face ao período anterior, com um aumento de 98 milhões de

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11 DE FEVEREIRO DE 2023

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euros. O número de trabalhadores sofreu um decréscimo, passando de 2664 em 2020 para 2618 em 2021,

justificado principalmente pela integração da Instituição Financeira de Desenvolvimento e da SPGM —

Sociedade de Investimento no Banco Português de Fomento, sendo que este não pertence ao perímetro

orçamental.

Em termos de distribuição dos efetivos por organismo, destacam-se, pela sua maior expressão quantitativa,

as entidades que dispõem de maior percentagem dos recursos humanos (dados obtidos junto da DGAEP):

• O Turismo de Portugal, com 714 efetivos, que aumentou 37 comparativamente a 2020;

• A Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE), com 493 efetivos, que aumentou dez

comparativamente a 2020;

• O IAPMEI, com 341 efetivos, que aumentou três comparativamente a 2020.

Relativamente aos resultados obtidos durante o ano de 2021, e apesar das expectativas iniciais,

verificaram-se ainda constrangimentos à atividade, em especial no decorrer do primeiro trimestre. O

cumprimento dos objetivos do plano de vacinação nacional contra a COVID-19 e o levantamento gradual das

restrições decorrentes do quadro pandémico vieram, contudo, reforçar a confiança na recuperação económica.

Com o objetivo de conter os efeitos negativos sobre a situação financeira das empresas foi lançada a Linha

de Apoio às Micro e Pequenas Empresas, publicada a Portaria n.º 192-A/2021, de 14 de setembro, que tinha

por objetivo apoiar a tesouraria das micro e pequenas empresas em situação de crise empresarial. Com as

candidaturas encerradas em 31 de dezembro de 2021, esta linha de crédito previa, em função do número de

postos de trabalho, apoios para microempresas de até 25 mil euros e para pequenas empresas de até 75 mil

euros. Foram apoiadas mais de 1100 empresas, com um montante de cerca de 25,2 milhões de euros.

Deu-se continuidade à implementação do plano de capacitação dirigido a empreendedores, empresários e

quadros técnicos das empresas, apostando em novos modelos de capacitação, assentes em formatos não

presenciais e em recurso multimédia, com a plataforma Academia PME Digital, que disponibiliza também um

conjunto de ferramentas de apoio aos empresários.

Neste âmbito, foram lançadas duas ferramentas orientadas para a avaliação de negócios, a Ferramenta de

Avaliação de Projetos de Investimento e a Ferramenta de Avaliação de Empresas, instrumentos que serão

importantes no apoio às empresas na avaliação e estruturação das suas necessidades de financiamento, em

especial na fase de retoma dos seus investimentos.

Ao nível do empreendedorismo, e no que se refere ao programa StartUp Visa, foi renovada a certificação a

92 incubadoras e reconhecidas outras novas sete, elevando para 99 o total de incubadoras certificadas para o

acolhimento a empreendedores estrangeiros. Também em 2021, cerca de uma centena de empresas

obtiveram a certificação TechVisa para recrutamento internacional de quadros qualificados e foram emitidos

1156 termos de responsabilidade para quadros técnicos.

Através dos programas Apoiar, PT2020 — SI Inovação e Formação de Clusters foram disponibilizados

diversos incentivos às empresas, tendo sido atribuídos apoios a 32 180 projetos, com um investimento

aproximado de 2524,1 milhões de euros, ao qual correspondeu um incentivo de 296,2 milhões de euros.

Procedeu-se à conceção e abertura de quatro concursos decorrentes do Plano de Recuperação e

Resiliência (PRR), designadamente Agendas de Inovação, Roteiros de Descarbonização, Descarbonização da

Indústria e Bairros de Comércio Digital. Foram também cumpridas as metas contratualizadas para 2021, entre

as quais se destaca a conclusão do concurso de avaliação das manifestações de interesse no âmbito das

Agendas de Inovação, que se saldou na seleção de 70 projetos, envolvendo cerca de 10 mil milhões de euros

de investimento, bem como a conclusão do concurso associado ao reconhecimento de 17 polos de inovação

digital (Digital Innovation Hubs — DIH), que passaram a integrar a rede nacional de DIH.

No âmbito da atividade turística, e com o objetivo de conter os efeitos negativos sobre a situação financeira

das famílias e das empresas, bem como de criar as condições para uma mais rápida recuperação, verificou-se

a manutenção, mas também a criação, de um conjunto de iniciativas desenvolvidas pelo Turismo de Portugal

para mitigar os efeitos da crise causada pela pandemia de COVID-19 nas várias áreas de atuação do instituto,

das quais se destaca em matéria orçamental:

• O desenvolvimento do Plano Reativar o Turismo/Construir o Futuro (PRT), criado pela Resolução do

Página 74

II SÉRIE-B — NÚMERO 64

74

Conselho de Ministros n.º 76/2021, de 16 de junho, no que às suas diversas áreas de atuação diz

respeito;

• O desenvolvimento em concreto do «Plano Turismo +Sustentável 20-23», também previsto no PRT, e, em

particular, a implementação das ações de valorização da oferta e dos recursos incluídas no «Eixo I —

Estruturar uma oferta cada vez mais sustentável», com a conclusão de 17 iniciativas;

• A evolução do projeto Selo Clean & Safe – Monitorização, incluindo a sua adaptação, que foi

determinante na resposta do setor à pandemia de COVID-19 em 2020-2021, às principais preocupações

de segurança do setor turístico no futuro;

• Foram efetuadas diversas ações e campanhas de promoção de forma a dinamizar o setor em todo o

território e reforçar a internacionalização de Portugal enquanto destino turístico;

• O apoio financeiro à realização de eventos de interesse turístico, como instrumento de revitalização e

qualificação dos territórios, assim como de reforço da notoriedade internacional de Portugal e de atração

de turistas;

• Dinamização de programas de formação e capacitação de jovens e profissionais, através da formação

ministrada nas escolas de hotelaria e turismo;

• O apoio à estruturação da oferta, ao desenvolvimento de produtos e à promoção regional, através da

concretização de transferências para as entidades regionais de turismo (no âmbito das verbas recebidas

a título de IVA) e para as agências regionais de promoção turística (no âmbito da promoção turística

regional);

• A concretização das transferências legalmente devidas para federações, ligas e clubes, ao abrigo do

Regime Jurídico dos Jogos e Apostas Online;

• O desenvolvimento dos Programas Adaptar PME, Adaptar Micro e Adaptar Turismo, que visaram apoiar

as empresas no esforço de adaptação da sua atividade ao contexto da pandemia de COVID-19, através

do ajustamento de métodos de organização de trabalho e de relacionamento com os

clientes/fornecedores às novas condições resultantes da pandemia;

• O desenvolvimento do Programa Apoiar – Sistema de Incentivos à Liquidez, estruturado nas medidas

Apoiar.pt, Apoiar Restauração, Apoiar Rendas, Apoiar + Simples e criado para auxiliar a tesouraria das

micro e pequenas empresas cuja área de atuação incide sobre setores particularmente afetados pelas

medidas de confinamento, de forma a assegurar e preservar a sua liquidez no mercado e a continuidade

da sua atividade económica durante e após o surto;

• O desenvolvimento do Programa Garantir Cultura, dirigido às empresas do setor cultural e destinado a

incentivar as atividades culturais e artísticas, para que estas empresas possam manter as respetivas

atividades, fazendo face aos compromissos de curto prazo, mas também relançar em segurança as

muitas atividades suspensas durante a pandemia de COVID-19;

• A concretização da medida excecional de compensação ao aumento do valor da retribuição mínima

mensal garantida (RMMG);

• O pagamento de incentivos no âmbito do PT2020, da Linha de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do

Turismo (COVID-19) e da Linha de Apoio à Qualificação da Oferta, em termos de ativos financeiros.

3.2. Ambiente e Ação Climática (PO17)

A missão do Ministério do Ambiente e da Ação Climática, em 2021, consistiu em «formular, conduzir,

executar e avaliar as políticas do ambiente, ordenamento do território, cidades, transportes urbanos,

suburbanos e rodoviários de passageiros, mobilidade, alterações climáticas, clima, conservação da natureza,

energia e geologia, numa perspetiva de desenvolvimento sustentável e de coesão social e territorial».

No âmbito deste Programa Ambiente e Ação Climática, as matérias da competência da 6.ª Comissão dizem

respeito aos transportes e à mobilidade urbana, pelo que se destacam os seguintes elementos relativos aos

ativos e passivos financeiros:

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11 DE FEVEREIRO DE 2023

75

Relativamente aos ativos e passivos financeiros, destacam-se os valores registados em passivos

financeiros pela Metro do Porto, S.A., associados a amortização de 2,5 milhões de euros de financiamento na

banca comercial (Santander), amortizações de 107,6 milhões de euros de financiamento no Banco Europeu de

Investimento (BEI), e amortizações de 305,5 milhões de euros de divida à Direção-Geral do Tesouro e

Finanças (DGTF), totalizando 415,7 milhões de euros. Nos ativos financeiros regista-se a subscrição de 14

milhões de euros em CEDIC.

Pelo Metropolitano de Lisboa, EPE, associados aos passivos está o montante de 139 milhões de euros

referente a amortizações programadas de financiamentos BEI (Banco Europeu de Investimento).

No Ministério do Ambiente e da Ação Climática, em termos da estrutura face à execução (despesa total não

Quadro 191 — PO17 — Ambiente e Ação Climática: ativos e passivos financeiros (milhões de euros)

Agrupamento / Serviço Dotação AjustadaExec. Acumulada

Ativos Financeiros

AGENCIA PORTUGUESA DO AMBIENTE, I.P. ENTIDADE NACIONAL PARA O SETOR ENERGÉTICO, E.P.E ENTIDADE REGULADORA DOS SERVIÇOS ENERGÉTICOS, I.P. FUNDO FLORESTAL PERMANENTE FUNDO PARA A SUSTENTABILIDADE SISTÉMICA DO SETOR ENERGÉTICO INSTITUTO DA CONSERVAÇAO DA NATUREZA E DAS FLORESTAS, I.P. LABORATORIO NACIONAL DE ENERGIA E GEOLOGIA, I.P. MARINA DO PARQUE DAS NAÇOES - SOC CONCESSIONARIA DA MARINA PARQUE DAS NAÇOES, SA METRO DO PORTO CONSULTORIA - CONSULT. EM TRANSP. URBANOS E PARTICIP., UNIP, LDA METRO DO PORTO, S.A.

TOTAL

82,3 65,0

9,6 10,0

0,0 17,1

0,0 2,5 0,1

14,1 200,7

82,3 65,0

9,6 10,0

0,0 17,1 0,0 2,5 0,0

14,3 200,8

Passivos Financeiros

METRO DO PORTO, S.A. METROPOLITANO DE LISBOA, EPE NORTREM - ALUGUER DE MATERIAL FERROVIÁRIO, ACE VIANAPOLIS, SOC. PARA O DESENVOLVIMENTO DO PROG POLIS EM VIANA DO CASTELO, S.A.

TOTAL

813,9 139,9

7,9 0,5

962,1

415,7 139,9

7,1 0,5

563,2

Total Ativos / Passivos1 162,8764,1

Fonte: Direção-Geral do Orçamento.

Quadro 193 — PO17 — Ambiente e Ação Climática: despesa por medidas do Programa

(milhões de euros)

Estado, SFA e EPROrçamento

Corrigido de 2021Execução de 2021Estrutura de 2021

face à execução (%)

031 - HABITAÇÃO E SERV. COLECTIVOS - ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO 033 - HABITAÇÃO E SERV. COLECTIVOS - PROTECÇÃO DO MEIO AMBIENTE E CONSERVAÇÃO DA

NATUREZA 041 - AGRICULTURA, PECUÁRIA, SILV, CAÇA, PESCA - INVESTIGAÇÃO 043 - AGRICULTURA, PECUÁRIA, SILV, CAÇA, PESCA - SILVICULTURA 046 - INDUSTRIA E ENERGIA - ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO 047 - INDUSTRIA E ENERGIA - INVESTIGAÇÃO 051 - INDUSTRIA E ENERGIA - COMBUSTÍVEIS, ELECTRICIDADE E OUTRAS FONTES DE ENERGIA 055 - TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES - TRANSPORTES FERROVIÁRIOS 057 - TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES - TRANSPORTES MARÍTIMOS E FLUVIAIS 063 - OUTRAS FUNÇÕES ECONÓMICAS - ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO 065 - OUTRAS FUNÇÕES ECONÓMICAS - DIVERSAS NÃO ESPECIFICADAS 084 - SIMPLEX + 085 - FLORESTAS 095 - CONTINGÊNCIA COVID 2019 - PREVENÇÃO, CONTENÇÃO, MITIGAÇÃO E TRATAMENTO 096 - CONTINGÊNCIA COVID 2019 - GARANTIR NORMALIDADE 101 - PLANO NACIONAL DE GESTÃO INTEGRADA DE FOGOS RURAIS 102 - PLANO DE RECUPERAÇÃO E RESILIÊNCIA DESPESA TOTAL NÃO CONSOLIDADA

47,9 289,5

0,0 81,3

299,2 19,2

115,6 1 881,1

74,5 1 211,2

36,2

2,8 1,0 1,7 1,8

130,7 122,4

4

316,2

12,6 182,3

0,0 71,4

259,8 8,4

103,8 1 248,2

61,0 1 162,4

32,8

0,8 0,0 1,6 1,1

106,0 27,3

3

279,5

0,4 5,6 2,2 7,9 0,3 3,2

38,1 1,9

35,4

1,0 0,0 0,0 0,0 3,2 0,8

DESPESA TOTAL CONSOLIDADA 3 724,3 2 747,7

DESPESA EFETIVA CONSOLIDADA 2 561,5 1 983,9

Por Memória Ativos Financeiros Passivos Financeiros

200,7 962,1

200,6 563,2

Fonte: Direção-Geral do Orçamento.

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II SÉRIE-B — NÚMERO 64

76

consolidada), destacam-se as medidas de «Transportes Ferroviários» (Metropolitano de Lisboa e Metro do

Porto), com 38,1 %.

No que diz respeito aos eixos estratégicos, no Eixo 3 – Transportes e Mobilidade Urbana – apresenta-se

como principais medidas de atuação:

• Programa de Apoio à Redução do Tarifário dos Transportes Públicos (PART);

• Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta de Transporte Público (PROTransP);

• Continuação do investimento em autocarros «limpos»;

• Continuação da implementação da Estratégia de Descarbonização da Frota Automóvel do Estado;

• Estratégia Nacional para a Mobilidade Ativa Ciclável 2020-2030 (ENMAC).

Com vista a atingir-se a meta de redução das emissões do setor em 40 % até 2030, é fundamental a

aposta num transporte público acessível e de qualidade, bem como na generalização dos veículos elétricos e

na promoção da mobilidade partilhada e ativa, como o uso da bicicleta, bem como no investimento no reforço

das redes de transporte público, tanto nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto quanto em cidades de

média dimensão.

Foi dada continuidade ao Programa de Apoio à Redução Tarifária dos Transportes Públicos (PART),

consolidando e introduzindo mudanças profundas na atração de passageiros para o transporte público, que

permitiu apoiar as autoridades de transportes com uma verba anual do Orçamento do Estado de cerca de

138,6 milhões de euros, o que lhes permitiu operar um criterioso ajustamento tarifário e da oferta.

Complementarmente, foi dada continuidade ao Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta de

Transporte Público (PROTransP), que permitirá apoiar as autoridades de transportes intermunicipais com uma

verba de 15 milhões de euros do Orçamento do Estado, via Fundo Ambiental, para o reforço e aumento da

oferta de transportes públicos coletivos, privilegiando as zonas onde a penetração destes modos de transporte

é mais reduzida e onde o potencial de ganhos de procura ao automóvel é superior, contribuindo assim para a

promoção do transporte público coletivo, para a indução de padrões de mobilidade mais sustentáveis e para a

descarbonização da mobilidade.

O desígnio de promoção da mobilidade elétrica continuou a ser fortemente sustentado, através da

manutenção dos incentivos em vigor, nomeadamente o apoio à introdução no consumo de veículos com 0 %

de emissões, através do Fundo Ambiental, bem como da continuidade do reforço da rede pública de

carregamento de veículos elétricos em todo o território nacional. O próprio Estado continuará a concretizar o

Programa de Apoio à Mobilidade Elétrica na Administração Pública.

Ainda associado à mobilidade urbana e com o objetivo de promover cidades mais verdes, deu-se

continuidade à eletrificação dos sistemas de transportes (coletivos e individual) lançando novos programas de

apoio à renovação das frotas de autocarro a nível nacional, através da aquisição de autocarros limpos sem

combustão, bem como assegurando continuidade à concretização do plano de renovação da frota da

Transtejo.

No quadro da multimodalidade urbana e interurbana de curta distância, foi dada continuidade à Estratégia

Nacional para a Mobilidade Ativa Ciclável 2020-2030 (ENMAC), um compromisso para a próxima década e

independente de ciclos políticos que assegurará a promoção do uso da bicicleta, a consequente adoção de

hábitos de vida mais saudáveis e o investimento na construção de ciclovias.

3.3 Infraestruturas e Habitação (PO18)

O Programa Orçamental Infraestruturas e Habitação é composto pela tutela das infraestruturas e habitação,

sendo a Secretária-Geral da Presidência do Conselho de Ministros (SGPCM) a respetiva entidade

coordenadora.

De acordo com a CGE2021, o âmbito de intervenção deste programa traduziu-se na continuação do

esforço de dinamização e implementação de políticas de promoção e reforço da competitividade da economia

portuguesa e do desenvolvimento sustentável, apostas estratégicas da política de desenvolvimento nacional e

pilares da convergência europeia, que consubstanciam as opções políticas tomadas ao longo dos últimos

anos.

No domínio das infraestruturas, manteve-se a prioridade na requalificação, modernização e expansão da

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11 DE FEVEREIRO DE 2023

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rede ferroviária nacional previstas no «Plano Ferrovia 2020», com o objetivo de promover o reforço da coesão

territorial através de uma melhor conetividade interna e internacional, possibilitando melhorar a competitividade

da economia e a mobilidade das populações, assim como a indução do investimento e a criação de emprego.

Pretendeu-se reforçar o papel da ferrovia no transporte de passageiros e mercadorias e a articulação dos

diferentes modos de transporte, numa lógica de complementaridade, capitalizando impactos positivos na

sociedade, na economia e no ambiente.

De forma complementar, prosseguiu o investimento na rodovia, com especial foco nos projetos integrados

no Plano de Recuperação e Resiliência e na Resolução do Conselho de Ministros n.º 46-A/2021, de 3 de maio,

para além da continuada conservação e requalificação da rede rodoviária nacional, visando reforçar a robustez

social, económica e territorial, ao assegurar um território mais competitivo e mais coeso através de um grande

esforço de investimento nas acessibilidades a áreas de acolhimento empresarial e no reforço das ligações

transfronteiriças indispensáveis à afirmação da centralidade do nosso Interior no conjunto do mercado ibérico,

bem como na conclusão de ligações em falta.

Continua em curso a implementação do Sistema de Mobilidade do Mondego, que tem por objetivo a criação

de uma ligação de transporte público entre Coimbra e os concelhos limítrofes (Miranda do Corvo e Lousã).

No que respeita aos serviços ferroviários de passageiros, é de assinalar a entrada em vigor, em 2020, do

contrato de obrigações de serviço público celebrado entre o Estado e a Comboios de Portugal, EPE (CP,

EPE), que constitui o instrumento que regula de forma transparente a forma como estes serviços são

financiados. Em 2021, deu-se continuidade à recuperação de material circulante que se encontrava fora de

serviço, passando-se à fase de modernização, nomeadamente das 50 carruagens recentemente adquiridas e

de outras que se encontram ao serviço na CP, EPE. Destaca-se ainda a aquisição das 22 automotoras

elétricas e bimodo para o serviço regional, cujo contrato entrou em execução, e o lançamento do concurso

para a aquisição de 117 automotoras elétricas para os serviços urbanos e regionais.

A política de habitação surge, durante a última legislatura, com a aprovação da nova geração de políticas

de habitação, centrada não apenas nas situações de maior carência, mas também na garantia do acesso à

habitação para todos, na promoção de um maior dinamismo e equilíbrio do mercado de arrendamento e na

introdução de estímulos efetivos à reabilitação do edificado e das zonas urbanas.

O quadro anterior, relativo à despesa por classificação económica do programa, evidencia a composição da

despesa em 2021. No que concerne à despesa efetiva consolidada, a taxa de execução orçamental face ao

orçamento corrigido foi de 73,9 %, a que correspondem 2925,5 milhões de euros, valor que ascende a 4968

milhões de euros caso se considere a despesa total consolidada (1247 milhões de euros referentes a ativos

financeiros e 795,5 milhões de euros referentes a passivos financeiros). Os valores referentes à despesa

Quadro 196 — PO18 — Infraestruturas e Habitação: despesa por classificação económica (milhões de euros)

Designação

Orçamento Corrigido de 2021Execução de 2021

Total não consolidado

Total Consolidado

Total não consolidado

Total Consolidado

Despesa Corrente Despesas com Pessoal Aquisição de Bens e Serviços Juros e outros encargos das quais: intra-instituições

do PO Transferências Correntes das quais: intra-instituições

do PO Subsídios das quais: intra-instituições do PO Outras Despesas Correntes Despesa de Capital Aquisição de Bens de Capital Transferências de Capital das quais: intra-instituições

do PO Ativos Financeiros das quais: intra-instituições do PO Passivos Financeiros das quais: intra-instituições do PO Outras Despesas de Capital DESPESA TOTAL

1 634,6 416,8 634,6 117,4

367,7 253,4

1,1 96,9

5 780,2 416,2 902,1 739,1

1 266,8 1 195,0

0,0 7 414,7

1 381,2 416,8 634,6 117,4

114,3

1,1

96,9 5 041,0

416,2 163,0

1 266,8 1 195,0

0,0 6 422,2

1 257,7 371,0 457,2 114,4

278,3 200,6

1,1 35,7

4 544,8 1 840,6

661,7 633,9

1 247,0 795,5

0,0 5 802,4

1 057,1 371,0 457,2 114,4

77,8

1,1

35,7 3 910,9 1 840,6

27,8

1 247,0 795,5

0,0 4 968,0

DESPESA EFETIVA4 952,93 960,43 760,02 925,5

Operações intra-instituições do PO (AC)

992,5

834,4 Fonte: Direção-Geral do Orçamento.

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II SÉRIE-B — NÚMERO 64

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efetiva consolidada são sobretudo justificados pela IP, S.A., (79,4 %) e pela CP, EPE (11,6 %), que, no

conjunto, consomem aproximadamente 91 % da execução do Programa. Destaca-se a despesa associada à

manutenção das infraestruturas ferroviárias e rodoviárias, a cargo da IP, S.A., bem como a execução de

projetos de construção e modernização no âmbito do Plano de Investimentos em Infraestruturas Ferrovia

2020.

Com base no mesmo referencial (despesa efetiva consolidada), constata-se que a despesa é financiada

em 68,5 % por receitas próprias, 22,1 % por receitas de impostos, 5,8 % por transferências no âmbito das

Administrações Públicas e o restante por fundos europeus.

Analisando o peso da despesa efetiva consolidada por tipologia, 36,1 % reportam a despesas correntes e

63,9 % são referentes a despesas de capital.

Analisando o peso da despesa efetiva por agrupamento, verifica-se maior incidência em aquisição de bens

de capital (62,9 %) e em aquisição de bens e serviços (15,6 %), embora em menor grau, sendo as despesas

com pessoal responsáveis por 12,7 % da execução do programa.

Gráfico 23 — PO18 — Infraestruturas e Habitação: peso da despesa efetiva por agrupamento

70,0

%

60,0

%

50,0

%

40,0

%

30,0

%

20,0

%

10,0

%

0,0%

Fonte: Direção-Geral do Orçamento.

12 ,7% 15 ,6%

3 ,9% 2 ,7%

1 ,2%

62 ,9%

1 ,0% Despesas com o pessoal Aquisição de bens e serviços

correntes Juros e outros encargos Transferências correntes Outras despesas correntes Aquisição de bens de capital Transferências de capital

Quadro 197 — PO18 — Infraestruturas e Habitação: despesa por medidas do Programa (milhões de euros)

Estado, SFA e EPROrçamento

Corrigido de 2021Execução de

2021Estrutura de 2021

face à execução (%)

001 - SERV. GERAIS DA A.P. - ADMINISTRAÇÃO GERAL 137,4 84,6 1,5 004 - SERV. GERAIS DA A.P. - INVESTIGAÇÃO CIENTÍFICA DE CARÁCTER GERAL 1,3 0,9 0,0 030 - HABITAÇÃO E SERV. COLECTIVOS - HABITAÇÃO 257,2 71,2 1,2 036 - SERVIÇOS CULTURAIS, RECREATIVOS E RELIGIOSOS - CULTURA 1,5 0,6 0,0 052 - TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES - ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO 440,0 406,4 7,0 053 - TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES - INVESTIGAÇÃO 46,6 39,3 0,7 054 - TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES - TRANSPORTES RODOVIÁRIOS 353,2 258,6 4,5 055 - TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES - TRANSPORTES FERROVIÁRIOS 2 719,0 1 917,1 33,0 057 - TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES - TRANSPORTES MARÍTIMOS E FLUVIAIS 4,5 4,5 0,1 058 - TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES - SISTEMAS DE COMUNICAÇÕES 768,0 754,7 13,0 059 - COMÉRCIO E TURISMO - ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO 0,0 0,0 063 - OUTRAS FUNÇÕES ECONÓMICAS - ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO 17,9 12,6 0,2 079 - TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES - PARCERIAS PÚBLICO PRIVADAS 2 493,5 2 228,2 38,4 084 - SIMPLEX + 1,2 0,0 095 - CONTINGÊNCIA COVID 2019 - PREVENÇÃO, CONTENÇÃO, MITIGAÇÃO E TRATAMENTO 1,5 0,9 0,0 096 - CONTINGÊNCIA COVID 2019 - GARANTIR NORMALIDADE 2,9 2,0 0,0 102 - PLANO DE RECUPERAÇÃO E RESILIÊNCIA 168,9 20,8 0,4 DESPESA TOTAL NÃO CONSOLIDADA7 414,7 5 802,4 DESPESA TOTAL CONSOLIDADA6 422,2 4 968,0 DESPESA EFETIVA CONSOLIDADA3 960,4 2 925,5

Por Memória Ativos Financeiros 1 266,8 1 247,0

Passivos Financeiros 1 195,0 795,5 Fonte: Direção-Geral do Orçamento.

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11 DE FEVEREIRO DE 2023

79

Pela análise do quadro relativo à «despesa por medidas do Programa», constata-se que a execução

orçamental foi sobretudo, direcionada para parcerias público-privadas (38,4 %), seguindo-se os «Transportes

e Comunicações – Transportes Ferroviários» (33 %). Destaca-se ainda a medida de «Sistemas e

Comunicações», com uma execução de 754,7 milhões de euros, que se reflete em 13 % do total do programa.

Em relação aos recursos humanos, e de acordo com os dados da DGAEP/DEEP – SIEP relativos ao quarto

trimestre de 2021, o programa orçamental, em 31 de dezembro, contava com 1640 postos de trabalho,

registando uma redução de 26 postos de trabalho face ao período homólogo. No entanto, considerando os

fluxos acumulados em termos definitivos, durante o ano de 2021 verificaram-se 207 novas entradas e 233

saídas definitivas, das quais 60 por reforma/aposentação.

Por último, a idade média estimada é de 52,2 anos, valor acima da média da administração central (47,7).

Este facto é exacerbado ainda pelo baixo índice de juventude (11,1), dado que, por cada 100 trabalhadores

somente 4,6 têm menos de 35 anos.

No que diz respeito aos resultados obtidos e à análise dos desvios, o programa abrange a área de

infraestruturas e habitação – com seis objetivos e seis indicadores. O foco teve por base a implementação de

políticas de infraestruturas, tendo sido priorizados os investimentos ao abrigo do Plano Ferrovia 2020, no

sentido de alavancar o desenvolvimento e competitividade de forma generalizada, usufruindo a longo prazo de

todas as vantagens associadas ao plano em apreço. No que à rodovia diz respeito, foi dada continuidade à

prossecução do plano de requalificação da rede rodoviária de proximidade, que, desde 2016, tem vindo a ser

desenvolvido no sentido de reforçar quer a fluidez quer a segurança na circulação de veículos e peões, bem

como as políticas de habitação e de reabilitação urbana.

Em termos globais, o programa registou uma média de execução dos objetivos de 139,8 %, o que sugere

um nível de desempenho superior ao planeado.

No que respeita ao objetivo «Potenciar o papel das infraestruturas e serviços de transportes no crescimento

económico através do PETI3+», onde se insere o Ferrovia 2020, verifica-se um desvio de 10 pp face à meta.

Este desvio é essencialmente fundamentado por atrasos na execução das obras, face ao previsto nos

respetivos planos de trabalhos.

Quadro 198 — PO18 — Infraestruturas e Habitação: resultados, objetivos e análise dos desvios (milhões de euros)

Objetivo de PolíticaIndicadorMetaResultadoTaxa de Execução

Responsável pelo reporte

Potenciar o papel das infraestruturas e serviços de transportes no crescimento económico através do PETI3+

Taxa de execução financeira do investimento previsto no Plano Estratégico dos Transportes e Infraestruturas (PETI3+) - 2014-2020 (%)

35,40 31,90 90% IP

Otimizar o recurso a financiamento comunitário para satisfação do desenvolvimento das infraestruturas e serviços de transportes

Taxa de cobertura das necessidades de investimento PETI 3+ por financiamento comunitário (%)

48,60 52,90 109% IP

Aumentar a fiscalização do setor para combater a concorrência desleal Número de empresas inspecionadas 450 827 183,78% IMPIC

Fomentar a eficiência energética e sísmica, através da reabilitação dos edifícios Número de edifícios contratados 356 360 101% IFRRU

Apoiar as Famílias com necessidades habitacionais graves e/ou urgentes

Número de agregados familiares abrangidos por programas de apoio à habitação 18000 41643 231,35% IHRU

Dinamizar o mercado de arrendamento promovendo a sua acessibilidade

Número de jovens a beneficiar do Incentivo no âmbito do Programa Porta 65 - Jovem 18000 22262 123,68% IHRU

Nota: Valores da meta e resultado = valor acumulado. Fontes: Infraestruturas de Portugal SA, Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção (IMPIC, IP), Instrumento

Financeiro para a Reabilitação e Revitalização Urbanas (IFRRU), Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU).

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80

Em sentido inverso, o objetivo atinente à otimização do recurso a financiamento comunitário para

satisfação do desenvolvimento das infraestruturas e serviços de transportes verificou um resultado superior à

meta previamente estabelecida.

Quanto ao objetivo «Aumentar a fiscalização do setor para combater a concorrência desleal», somente no

quarto trimestre o Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção (IMPIC, IP) desencadeou

mais ações inspetivas (440) do que em todo o ano de 2020 (290). No final do ano de 2021, tinham sido

inspecionadas 827 entidades, das quais 530 na área da construção e 297 na área do imobiliário. Tendo em

conta a meta anual, de inspecionar 450 empresas, o indicador apresenta uma taxa de realização de 183,8 %.

Relativamente ao objetivo «Fomentar a eficiência energética e sísmica através da reabilitação dos

edifícios», verifica-se uma superação do objetivo, com uma taxa de execução de 101 %, tendo o indicador

como base de referência o número de contratos celebrados (276), numa perspetiva conservadora, em que a

cada contrato corresponde apenas um edifício.

O objetivo «Apoiar as Famílias com necessidades habitacionais graves e/ou urgentes» superou o objetivo,

com uma taxa de execução de 231,4 %, O Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU) dará

continuidade à cooperação que tem sido estabelecida com os municípios, no sentido de os apoiar, técnica e

financeiramente, na operacionalização do programa e na promoção de soluções habitacionais ao abrigo do

mesmo.

Por último, o objetivo «Dinamizar o mercado de arrendamento promovendo a sua acessibilidade»,

apresentou uma superação do objetivo, atingindo uma taxa de execução de 123,7 %.

Para efeitos de avaliação do programa orçamental, e em complemento aos principais indicadores definidos,

designadamente a taxa de execução orçamental e a taxa de execução dos objetivos, a análise realizada no

quadro seguinte é enriquecida não apenas pela inclusão e análise de um conjunto de indicadores de eficácia,

eficiência e economia, mas também pela possibilidade de analisar o desempenho material e orçamental do

Programa face aos valores verificados nos anos anteriores.

Neste sentido, e tendo por base os valores apresentados, destaca-se uma variação positiva da taxa de

execução dos objetivos de 44,5 pp face a 2020. Verifica-se também uma evolução positiva do rácio entre a

taxa de execução dos objetivos sobre a taxa de execução orçamental, evidenciando assim um desempenho

positivo, bem como um reforço dos mecanismos de planeamento e definição de metas em sede de preparação

do Orçamento do Estado.

Ainda no que respeita à análise destes indicadores, cumpre destacar a evolução positiva do indicador

«Variação da despesa face ao PH», no valor de 99 milhões de euros, justificado sobretudo pela IP, S.A., com

um aumento de 110,4 milhões de euros, resultante essencialmente de encargos com PPP, e pelo IHRU, com

um aumento de 23,5 milhões de euros, devido sobretudo a um maior apoio às famílias no âmbito do programa

1.º Direito.

Quadro 199 — PO18 — Infraestruturas e Habitação: indicadores de eficácia, eficiência e economia (milhões de euros)

201920202021

Eficácia Taxa de Execução dos Objetivos Variação da Taxa de Execução dos Objetivos

Eficiência Taxa de autofinanciamento (despesa não financiada por RG face ao total de despesa) Variação da taxa de Autofinanciamento face ao P. H.

Economia Variação da despesa face ao P.H. Rácio taxa de execução dos objetivos/ taxa de execução Orçamental

97% -4

78% 1

- 14 M€ 1,2%

96,8% -0,2 73% -6

-112 M€ 1,2%

139,8% 44,5 77%

4 99 M€ 1,9%

Fonte: Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros.

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Quanto à análise dos resultados do programa, e tal como já foi referido, eles refletem o quadro orçamental

que presidiu à elaboração e execução do mesmo. Existiram algumas dificuldades, em especial no período de

pandemia de COVID-19, que prejudicaram a execução orçamental de projetos de investimento e, em alguns

casos acarretaram o diferimento dos respetivos calendários de execução para 2022. Relativamente à APA e a

projetos associados ao financiamento EEA GRANTS, em particular, dado que gerem projetos plurianuais, uma

parte da sua execução foi transferida para 2022.

3.4 Mar (PO21)

Relativamente ao Programa Mar, e durante o ano de 2021, as matérias da 6.ª Comissão dizem respeito a

medidas políticas associadas à gestão e à exploração dos recursos do mar e dos seus usos, e de uma

economia do mar, da náutica de recreio, dos portos de pesca e da gestão dos fundos nacionais e europeus

relativos ao mar.

No que se refere ao Fundo Azul, e à semelhança do ano transato, o ano de 2021 caracterizou-se pela

continuação da situação da pandemia de COVID-19, fortemente marcada pela continuação das medidas

restritivas. Estas medidas tiveram um forte impacto quer na atividade dos serviços do Fundo quer na normal

execução das candidaturas, sendo de destacar o aumento significativo da taxa de execução para 68,8 %

(comparando com 34,2 % em 2020 e 9 % em 2019). Por outro lado, a agilização de pagamentos no âmbito do

Despacho n.º 5698/2020, de 22 de maio (no âmbito da pandemia de COVID-19), permitiu ao fundo contribuir

para aliviar o impacto da pandemia na tesouraria das empresas nacionais da economia azul.

Destaca-se ainda o contributo dado pela Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços

Marítimos (DGRM) na consolidação das atividades marítimas tradicionais, nomeadamente a pesca e náutica

de recreio, através da realização de intervenções em portos de pesca ao longo do País, nas quais se incluem

obras de proteção portuária e dragagens de manutenção destinadas a melhorar as condições de

operacionalidade e segurança nos portos, bem como garantir as respetivas acessibilidades.

No que se refere ao MAR2020, programa cofinanciado pelo Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das

Pescas (FEAMP), no quadro da política comum das pescas (PCP) e da política marítima integrada (PMI), e

principal instrumento de financiamento de política do setor, no âmbito da respetiva autoridade de gestão,

assumiram particular relevância as atividades relacionadas com a fase final de implementação do atual

programa, com todas as exigências que se colocam para acelerar a execução e, desta forma, atingir-se o

pleno uso das dotações em 2023. Paralelamente, decorreram os trabalhos conducentes à negociação do

acordo de parceria e do novo programa FEAMPA, sendo previsível que, no segundo semestre de 2022, ocorra

a sua aprovação e subsequente arranque.

No que se refere à Direção-Geral de Política do Mar (DGPM), e de acordo com os eixos estratégicos

previstos para a área governativa do mar, esta direção-geral desenvolveu ações ao nível dos eixos

estratégicos «Desenvolvimento da Economia Azul» e «Valorização Sustentável e Proteção dos Recursos do

Mar», tendo sido efetuadas diversas ações: apoiou o desenvolvimento, consulta pública e produção da nova

Estratégia Nacional para o Mar 2021-2030 e respetivo plano de ação; participou na elaboração da Visão

Estratégica para Portugal 2030 e fez propostas para o Plano de Estabilização Económica e Social; apoiou o

desenvolvimento, consulta pública e produção da nova Estratégia Nacional para o Mar 2021-2030 e respetivo

plano de ação; continuação da monitorização e controlo do Plano Mar Portugal (plano de ação da Estratégia

Nacional para o Mar – ENM 2013-2020), com a elaboração do relatório técnico anual «Economia do Mar em

Portugal»; lançou o Relatório da Economia do Mar 2020 e o Relatório de Monitorização do ITI MAR 2019;

aprovou 91 projetos no programa Crescimento Azul dos EEAGrants; financiou, entre outros, o Observatório do

Atlântico, o reequipamento do navio Mário Ruivo e a aquisição de novos simuladores marítimos para a ENIDH,

através do programa Crescimento Azul dos EEA Grants; interveio na Presidência Portuguesa do Conselho da

União Europeia 2021 com a preparação de três eventos do Ministério do Mar e intervenção ativa na redação

das Conclusões do Conselho sobre Economia Azul Sustentável; reforçou o papel na OCDE, ONU e UE

através da participação nos diversos grupos onde representa o Ministério do Mar e Portugal em assuntos do

mar; organizou ou apoiou a organização da World Ocean Summit 2021 e 2022, na conferência ministerial «A

Blue Agenda in the Green Deal», no âmbito da Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia 2021,

conferência «A Sea of Equality». Também no âmbito da Presidência Portuguesa do Conselho da União

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Europeia 2021, preparou a participação do Ministério do Mar, em articulação com o Ministério da Ciência,

Tecnologia e Ensino Superior e com o Governo Regional dos Açores, na conferência ministerial de alto nível

«All-Atlantic 2021».

PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer

O relator do presente parecer reserva, nesta sede, a sua opinião sobre a Conta Geral do Estado 2021, a

qual é, de resto, de elaboração facultativa conforme o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do RAR.

PARTE III – Conclusões

Comissão de Orçamento e Finanças remeteu à Comissão de Economia, Obras Publicas, Planeamento e

Habitação a Conta Geral do Estado 2021, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho

Económico e Social, para elaboração de parecer nas áreas da respetiva competência material.

Apreciados os documentos referidos, a Comissão de Economia, Obras Públicas, Planeamento e Habitação

é de parecer que o presente relatório sobre a Conta Geral do Estado 2021 deve ser presente à Comissão de

Orçamento e Finanças, de acordo com a alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da

República.

Palácio de São Bento, 1 de fevereiro de 2023.

O Deputado autor do parecer, José Pedro Ferreira — O Presidente da Comissão, Afonso Oliveira.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, com votos a favor do PS e do PSD, tendo-se registado a

ausência do CH, da IL, do PCP e do BE, na reunião da Comissão de 1 de fevereiro de 2023.

COMISSÃO DE AGRICULTURA E PESCAS

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

1 – Nota introdutória

2 – Enquadramento macroeconómico

2.1 – Contexto económico internacional

2.2 – Contexto económico nacional

3 – Recursos financeiros e análise setorial

3.1 – Despesa consolidada por programas orçamentais

3.2 – Programas operacionais com matérias da competência da Comissão de Agricultura e Pescas

3.3 – Programa Operacional Agricultura – PO20 11

3.4 – Programa Operacional Ambiente e Ação Climática – PO17

3.5 – Programa Operacional Mar – PO21

4 – Transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia

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4.1 – Transferências da União Europeia para Portugal

4.2 – Transferências de Portugal para a União Europeia

5 – Pareceres sobre a CGE 2021

5.1 – Parecer do Conselho Económico e Social (CES)

5.2 – Parecer do Tribunal de Contas (TC)

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte III – Conclusões

Parte IV – Parecer

PARTE I – Considerandos

1 – Nota introdutória

Nos termos do artigo 107.º da Constituição da República Portuguesa, a Assembleia da República,

apreciará e aprovará a Conta Geral do Estado (CGE), precedida de parecer do Tribunal de Contas (TdC).

Em conformidade com a Lei de Enquadramento Orçamental, com o disposto no n.º 3 do artigo 205.º do

Regimento da Assembleia da República, a Comissão de Orçamento e Finanças (COF) remeteu a Conta Geral

do Estado de 2021 à Comissão de Agricultura e Pescas (CAPes) para que esta, nos termos do n.º 1 do artigo

206.º do Regimento da Assembleia da República, se pronunciasse sobre as matérias da sua competência e

elaborasse o respetivo parecer.

A Conta Geral do Estado de 2021 foi objeto de avaliação, quer pelo TdC, que emitiu parecer (parecer e

anexo), quer pelo Conselho Económico e Social (CES), que também emitiu parecer. Ambos os documentos

servirão de base ao presente parecer.

À data de entrega deste parecer na Comissão de Agricultura e Pescas não estava disponível o parecer da

Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO).

2 – Enquadramento macroeconómico

2.1 – Contexto económico internacional

Em 2021, o contexto económico internacional, caracterizou-se pela retoma da atividade económica,

crescimento do PIB, diminuição da taxa de desemprego, mas também pelo aumento da taxa de inflação, em

particular da energia.

Conforme sublinhado no Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social (RAGCSS)1 à CGE2021:

- «A atividade económica e o comércio mundiais registaram uma recuperação muito significativa em 2021,

após uma quebra sem precedentes em 2020 associada à pandemia de COVID-19 (…)»;

- «O PIB mundial registou um crescimento próximo de 6 % em termos reais, em 2021, e superou o valor

pré-pandemia, (…) o PIB aumentou (…) 5,3 % na área do euro»;

- «(…) a taxa de desemprego desceu tanto nos EUA quanto na área do euro para 3,9 % e 7 %,

respetivamente, em dezembro de 2021 (6,7 % e 8,2 %, respetivamente, no final de 2020)»;

- A partir do segundo semestre de 2021, as pressões inflacionistas aumentaram significativamente (…)

refletindo a subida generalizada dos preços das matérias-primas, em particular as energéticas (petróleo

e gás natural), (…)».

1 Https://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063446f764c324679626d56304c334e706447567a4c3168575447566e4c304e5054533831513039474c30467963585670646d39446232317063334e686279394452305576513064464a5449774d6a41794d53394452305576513064464a5449774d6a41794d5355794d485a7662444630623231764d4445756347526d&fich=CGE+2021+vol1tomo01.pdf&Inline=true.

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Fonte: RAGCSS

- «(…) a taxa de inflação foi particularmente elevada nos EUA, atingindo o valor mais elevado dos últimos

40 anos (7 % em termos homólogos, em dezembro de 2021), e alcançou o máximo histórico na área do

euro no quarto trimestre de 2021 (total e preços de energia de 4,7 % e de 26 % em termos homólogos,

respetivamente), acompanhado de uma depreciação do euro face ao dólar norte-americano»;

- «(…) foram implementadas, na generalidade dos países, várias medidas de política, nomeadamente

monetária e orçamental.

Fonte: RAGCSS

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2.2 – Contexto económico nacional

Em 2021, o contexto económico nacional caracterizou-se pela recuperação da atividade económica, com

crescimentos do PIB, da procura interna, do consumo privado, do consumo público, do investimento, com as

exportações a aumentarem a um ritmo superior às importações e, quanto ao mercado de trabalho, com

aumento do número de empregos e diminuição da taxa de desemprego, em grande parte, como resultado das

medidas de apoio ao emprego adotadas ao longo de 2020 e 2021 no cenário da pandemia de COVID-19.

Na análise ao contexto económico em Portugal o RAGCSS assinala que:

- «Em 2021, a economia portuguesa caracterizou-se pela recuperação da atividade económica, (…) o PIB

registou um crescimento em volume de 4,9 %, o mais elevado desde 1990, após a diminuição histórica

de 8,4 % em 2020, refletindo os efeitos marcadamente adversos da pandemia de COVID-19 na

atividade económica»;

Fonte: RAGCSS

- «Para a rápida recuperação da economia contribuíram a melhoria da envolvente externa, o levantamento

gradual das medidas restritivas de confinamento, em paralelo com a elevada taxa de vacinação contra a

doença COVID-19, e os programas de estabilização e de estímulo económico sem precedentes, tanto a

nível nacional quanto europeu, sendo de destacar os apoios às empresas, que permitiram proteger a

capacidade produtiva da economia»;

- «A procura interna apresentou um contributo positivo para o crescimento do PIB (5,1 pp), após ter sido

acentuadamente negativo em 2020 (-5,5 pp), (…)»;

- «O consumo privado aumentou 4,5 %, em termos reais, recuperando parcialmente da redução de 7,1 %

registada em 2020»;

- «O consumo público acelerou, tendo registado um crescimento de 4,1 %, após um aumento de 0,4 % em

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2020, altura em que se refletiu o impacto negativo das medidas de confinamento na produção não

mercantil em volume, que levou ao encerramento de vários serviços públicos»;

- «O investimento (FBCF) aumentou 6,4 % em termos reais (-2,7 % em 2020), beneficiando do dinamismo

das principais componentes.»;

- «Em 2021, as exportações aumentaram a um ritmo superior ao das importações, melhorando o contributo

da procura externa líquida para o crescimento do PIB»;

Fonte: RAGCSS

- «A recuperação da economia foi acompanhada por uma evolução muito positiva do mercado de trabalho.

A população ativa aumentou 2,3 %, para o que contribuiu o aumento do número de pessoas

empregadas, tendo a população desempregada diminuído, refletindo a reentrada de indivíduos

desencorajados no mercado de trabalho»;

- «O emprego teve uma evolução particularmente positiva, com um aumento de 2,1 %, situando-se no nível

mais elevado desde 2011. Este resultado reflete em grande medida o resultado das medidas sem

precedentes de apoio ao emprego adotadas pelo Governo ao longo de 2020 e 2021. Entre essas

medidas destacam-se principalmente o layoff simplificado, o apoio à retoma progressiva e o Novo

Incentivo à Normalização da Atividade Empresarial»;

Fonte: RAGCSS

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- «Em 2021, a população desempregada, estimada em 338,8 mil pessoas, diminuiu 3,4 % em relação a

2020, (…) A taxa de desemprego situou-se em 6,6 %, diminuindo 0,4 pp em relação a 2020 e igualando

a taxa de 2019, correspondendo assim, à semelhança do valor desse ano, à taxa de desemprego anual

mais baixa da série iniciada em 2011»;

- «Os preços evidenciaram uma trajetória ascendente (…) tendo o índice de preços no consumidor (IPC)

aumentado 1,3 % em média anual em 2021, após a variação nula em 2020. Esta aceleração dos preços

foi (…) mais pronunciada nos bens energéticos»;

Fonte: RAGCSS

- «A subida da inflação na área do euro, em 2021, foi influenciada por alguns fatores temporários. Para

além da subida abrupta dos preços da energia, o aumento da inflação está associado à recuperação da

procura acima da oferta (…)»;

- «Em 2021, a economia portuguesa apresentou capacidade de financiamento (medida pelo saldo conjunto

das balanças corrente e de capital) de 1424 milhões de euros (0,7 % do PIB), representando um

acréscimo de 1375 milhões de euros em relação a 2020»;

- «O recebimento de mais fundos europeus foi determinante para o aumento do excedente da balança de

rendimento secundário e para a redução do défice da balança de rendimento primário»;

- «Em julho de 2021, Portugal recebeu cerca de 1100 milhões de euros do Fundo Europeu de Estabilidade

Financeira, montante proveniente da devolução da margem financeira no âmbito do Programa de

Assistência Económica e Financeira a Portugal, o que contribuiu para o excedente da balança de

capital».

3 – Recursos financeiros e análise setorial

3.1 – Despesa consolidada por programas orçamentais

A execução da despesa consolidada da administração central foi de 90,8 % face ao orçamento disponível

final (89,7 % em 2020) e, de um total de 18 programas orçamentais, treze programas apresentaram uma

execução superior a 80 % do orçamento disponível final, como é o caso do PO20 – Agricultura com 81,2 %.

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Fonte: RAGCSS

3.2 – Programas operacionais com matérias da competência da Comissão de Agricultura e Pescas

No âmbito da 7.ª Comissão – Comissão de Agricultura e Pescas – importa analisar o Programa

Operacional Agricultura (PO20) e, também, o Programa Operacional Ambiente e Ação Climática (PO17), que

por via das Florestas, também é da competência da Comissão de Agricultura e Pescas.

3.3 – Programa Operacional Agricultura – PO20

O Programa Operacional Agricultura – PO20, sob gestão do Ministério da Agricultura, visa contribuir para a

implementação das políticas agrícola e agroalimentar, numa perspetiva de desenvolvimento sustentável, da

proteção, qualidade e segurança da produção agroalimentar, e assegurar o planeamento e coordenação,

gestão e controlo da aplicação dos fundos nacionais e comunitários a favor da agricultura e do

desenvolvimento rural, contribuindo ainda, nesse sentido, para a política florestal.

O programa corresponde ao orçamento da área da agricultura e desenvolvimento rural e, parcialmente, da

área do mar (sendo complementado pelo Programa Orçamental 21 – Mar).

No âmbito do Programa Orçamental Agricultura (PO20), alguns serviços estão sob tutela partilhada do

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Ministro do Mar. Estão nesta situação o GPP, o IFAP, IP, e as direções regionais de agricultura e pescas

(DRAP).

No âmbito do Programa Orçamental Agricultura as principais linhas de atuação são:

- Programa de Desenvolvimento Rural 2014-2020 (PDR2020), Agenda da Inovação para a Agricultura 2030

e Programa Nacional de Regadios (PNRegadios);

- Segurança alimentar, sanidade animal e fitossanitária;

- Planeamento, gestão e controlo da política agrícola

E, ainda

- Mar. [Engloba os projetos do programa cofinanciado de apoio ao setor do mar, tendo prosseguido, em

2021, a execução do Programa Operacional MAR2020, destinado a apoiar a execução da política

comum das pescas (PCP) e da política marítima integrada (PMI), cofinanciado pelo Fundo Europeu dos

Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP)].

O valor do orçamento corrigido do programa ascendeu a 1267,8 milhões de euros, tendo-se apurado uma

execução de 1029,7 milhões de euros, o que corresponde a uma taxa de execução de 81,2 %.

A despesa total consolidada foi de 1062,8 milhões de euros, materializando uma taxa de execução de

81,7 %.

As despesas correntes orçamentadas representaram 73,7 % e as de capital 26,3 % da despesa efetiva

consolidada, enquanto, na execução, estes valores foram de 71,8 % e 28,2 %, respetivamente. As

transferências correntes e de capital, constituídas sobretudo pelos pagamentos a beneficiários do PDR2020,

representaram 67,5 % do total da execução orçamental efetiva consolidada, as despesas com pessoal 14,1 %

e as aquisições de bens e serviços 8,3 %.

Os ativos e passivos financeiros tiveram uma execução de 33,1 milhões de euros (taxa de execução de

99,2 %).

Fonte: RAGCSS

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Sobre o PO20 – Agricultura, o RAGCSS assinala que:

- No orçamento consolidado do programa destaca-se o peso financeiro determinante do Programa de

Desenvolvimento Rural 2014-2020 (PDR2020), com uma execução de 576,1 milhões de euros de

despesa pública (IFAP com 572,2 milhões de euros e EMPDRC com 3,9 milhões de euros),

correspondendo a mais de metade da despesa do programa orçamental (54,2 % da despesa total

consolidada e 55,9 % da despesa efetiva consolidada), a que acrescem 151,4 milhões de euros em

operações extraorçamentais;

- Destacam-se, em 2021, os pagamentos ocorridos nos projetos PDR (2014-2020), incluindo assistência

técnica, tendo-se registado um acréscimo de 157,2 milhões de euros face ao período homólogo (64

milhões de euros de despesa orçamental e 93,2 milhões de euros de operações extraorçamentais),

devendo-se fundamentalmente ao facto de o montante das candidaturas aprovadas e apresentadas

para pagamento ter sido bastante superior ao apresentado no ano anterior;

- No âmbito do PDR2020, principal instrumento de política do setor, prosseguiu-se a abertura de avisos

para as diferentes áreas de intervenção, com destaque para o investimento nas explorações agrícolas e

na transformação e comercialização de produtos agrícolas, em que se procedeu à abertura de oito

avisos específicos direcionados ao apoio à resolução de problemas setoriais/regionais específicos, à

instalação de jovens agricultores (prémio e investimento), designadamente em territórios vulneráveis ao

perigo de incêndio, e ao investimento no setor florestal e nas áreas dinamizadas pelos grupos de ação

local no âmbito da implementação das estratégias de desenvolvimento local (EDL);

- Deu-se continuidade ao desenvolvimento de medidas que privilegiam estratégias de política adotadas,

como é o caso da aplicação do Estatuto da Agricultura Familiar, estabelecido pelo Decreto-Lei n.º

64/2018, de 7 de agosto, nomeadamente através do estabelecimento de critérios de seleção e

priorização na análise de projetos. No que diz respeito ao Estatuto do Jovem Empresário Rural, criado

através do Decreto-Lei n.º 9/2019, de 18 de janeiro, foi também privilegiada a diferenciação positiva nos

critérios de seleção de medidas de implementação das estratégias de desenvolvimento local;

- No ano de 2021, com o objetivo de assegurar a continuidade dos apoios aos beneficiários do programa

no período transitório 2021-2022, nas condições do atual regime da política agrícola comum (PAC),

foram incluídas no programa as duas novas dotações anuais deste regime transitório e integrados os

recursos adicionais do Next Generation EU, os quais visam preparar o caminho para uma recuperação

económica resiliente, sustentável e digital, em conformidade com os objetivos dos compromissos

ambientais e climáticos da UE e com as novas ambições estabelecidas no Pacto Ecológico Europeu,

constituindo-se como uma oportunidade única para o desenvolvimento da agricultura, modernização do

setor e revitalização das zonas rurais mais afetadas pelos efeitos económicos disruptivos provocados

pela pandemia de COVID-19;

- Em termos globais – e não considerando as medidas de superfície –, foram decididas mais de 7600

candidaturas e aprovadas cerca de 5600, totalizando um apoio de cerca de 340 milhões de euros e

alavancando um investimento total de cerca de 665 milhões de euros;

- O PDR2020 e o Programa Nacional de Regadios, com grande peso no orçamento do Ministério da

Agricultura, constituem os principais instrumentos que irão contribuir para promover o aumento da

competitividade do setor agrícola e florestal e para o aumento do VAB no complexo agroflorestal,

estimando-se um crescimento de 0,9 % ao ano;

- No quadro do regadio, prosseguiram várias obras de aproveitamento hidroagrícola com impacto regional,

destacando-se o projeto do Alqueva, para aumento do perímetro de rega de 120 mil para 170 mil ha até

2023, e os regadios coletivos no âmbito do Programa Nacional de Regadios – PNRegadios;

- O orçamento do programa incluiu a regularização, pelo IFAP, IP, das responsabilidades decorrentes das

correções financeiras aplicadas pela Comissão Europeia, tendo sido executada uma dotação de receitas

de impostos no valor de 13,1 milhões de euros, montante ainda assim inferior ao executado em 2020

(22,1 milhões de euros);

- A par destas grandes áreas de despesa, foram desenvolvidas outras medidas no âmbito dos setores

agrícola, agroalimentar de desenvolvimento rural: Gestão, pagamento e controlo de apoios da PAC e

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11 DE FEVEREIRO DE 2023

91

FEAMP, segurança alimentar, preservação e proteção da floresta, planeamento, representação externa,

investigação;

3.4 – Programa Operacional Ambiente e Ação Climática – PO17

O valor do orçamento corrigido do Programa ascendeu a 2561,5 milhões de euros, tendo-se apurado uma

execução de 1983,9 milhões de euros, o que corresponde a uma taxa de execução de 77,4 %.

Fonte: RAGCSS

As matérias do Programa Operacional Ambiente e Ação Climática – PO17 da competência da Comissão de

Agricultura e Pescas, incluídas no Eixo 7 – Conservação da Natureza, Florestas e Ordenamento do Território,

onde é tratado o Programa de Transformação da Paisagem (PTP).

O Programa de Transformação da Paisagem (PTP) foi criado e aprovado enquanto programa estratégico

para intervenção integrada em territórios com vulnerabilidades decorrentes da conflitualidade entre a

perigosidade e a ocupação e uso do solo com o objetivo de promover uma transformação da paisagem que

garanta a resiliência, a sustentabilidade e a valorização do território.

Em 2021, a aposta foi na efetivação no terreno das quatro medidas programáticas do PTP,

designadamente: «Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem» (PRGP); «Áreas Integradas de

Gestão da Paisagem» (AIGP); Programa Integrado de Apoio às Aldeias localizadas em territórios de floresta –

«Condomínio de Aldeia»; e o programa «Emparcelar para Ordenar».

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De forma transversal ao território nacional, e em linha com a estratégia talhada pelo Programa de

Transformação da Paisagem, o Governo prosseguiu com a reforma da floresta, com medidas e alterações

legislativas que garantam maior operacionalidade, competitividade e eficiência ao setor e operadores,

organizações e entidades públicas e privadas. A este nível, foi dada prioridade ao desenvolvimento de um

quadro integrado de medidas jurídicas, fiscais e financeiras, que mobilizem o investimento e a gestão e

valorização dos espaços florestais, complementando com a nova modalidade de auxílios multifundos,

introduzida em 2020, que consagra na mesma operação apoios ao investimento, via PDR2020, e apoios à

manutenção e gestão, via Fundo Ambiental, durante 20 anos.

3.5 – Programa Operacional Mar – PO21

O programa integra os orçamentos dos organismos tutelados em exclusivo pelo Ministro do Mar e inclui

medidas de política associadas à proteção, ao planeamento e ordenamento do espaço marítimo, bem como à

exploração dos recursos do mar, à sua gestão e controlo, visando uma presença efetiva no mar e o

desenvolvimento da economia sustentável.

Para a prossecução das suas políticas, e em particular na medida «Agricultura e Pescas», é apoiado, com

tutela conjunta com o Ministério da Agricultura, por serviços regionais desconcentrados, pelas direções

regionais de agricultura e pescas e pelo organismo pagador, o Instituto de Financiamento da Agricultura e

Pescas, cujos orçamentos, estando inscritos no Programa Orçamental 20 – Agricultura, incluem em parte os

meios financeiros necessários ao desenvolvimento das políticas descritas neste programa

Fonte: RAGCSS

No âmbito deste programa, inscrito no PO20 – Agricultura, e tendo como entidade responsável o IFAP, IP,

a execução orçamental dos respetivos projetos foi, em 2021, de 40,6 milhões de euros. Considerando a

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93

totalidade dos projetos do MAR2020, incluídos nos dois programas orçamentais (PO20 e PO21), a execução

foi de 42,4 milhões de euros de despesa pública, a que acrescem 15,8 milhões de euros em operações

extraorçamentais, por parte do IFAP. Durante o ano de 2021, no programa MAR2020 foram aprovadas 1254

candidaturas (inferiores às 1496 registadas em 2020), envolvendo 49 milhões de euros de despesa pública e

40,1 milhões de euros do FEAMP.

Em termos financeiros, o valor agregado dos orçamentos de atividades e projetos do programa, apresentou

na despesa efetiva consolidada um orçamento corrigido de 126 milhões de euros e uma execução de 68,6

milhões de euros (mais 3,5 milhões de euros que em 2020), sendo a taxa de execução face ao orçamento

corrigido na despesa efetiva consolidada de 54,4 %.

No orçamento corrigido as despesas correntes representaram 75,7 % da despesa efetiva consolidada e as

de capital 24,3 %. Em termos de execução as despesas correntes tiveram um peso de 91,2 % e as despesas

de capital 8,8 %. As despesas com pessoal representaram 45,3 %, as aquisições de bens e serviços 18,3 % e

as transferências correntes e de capital 27 % na execução.

Os ativos financeiros situaram-se em 8 milhões de euros no que respeita ao orçamento corrigido e de

5,5 milhões de euros no que respeita à execução, com uma taxa de execução de 68,5 %.

A despesa total consolidada do orçamento corrigido situou-se em 134 milhões de euros e a respetiva

execução foi de 74,1 milhões de euros, sendo a taxa de execução de 55,3 %.

4 – Transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia

As transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia (UE) resultam, por um lado, dos

pagamentos realizados por Portugal para o orçamento geral da UE relativos à contribuição financeira e aos

montantes a título de recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros) e, por outro lado, dos recebimentos

das comparticipações da UE de projetos apoiados por Fundos europeus no âmbito do Quadro Financeiro

Plurianual da UE, e, em particular, do Orçamento Geral da UE, bem como das subvenções ao abrigo do

Instrumento de Recuperação Europeu – Next GenerationEU.

Os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia apresentam, em 2021, um saldo global de

5506,6 milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 87,1 % em relação a 2020. Para esta

evolução contribuiu o aumento das transferências da UE para Portugal em 58,6 %, correspondente a um

acréscimo de 2998,6 milhões de euros, e que se deve principalmente à inclusão do instrumento estratégico

Next GenerationEU – Subvenções no montante de 2851,3 milhões de euros.

4.1 – Transferências da União Europeia Para Portugal

Em 2021, as transferências da UE para Portugal (incluindo PT2020, Next GenerationEU – subvenções,

PAIC e Diversos) atingiram 8115,1 milhões de euros, um aumento de 2998,6 milhões de euros face a 2020.

Este valor inclui 5056,8 milhões de euros por via do PT2020, 2851,3 milhões de euros por via do Next

GenerationEU – Subvenções e 206,9 milhões de euros por via de PAIC e Diversos.

4.2 – Transferências de Portugal para a União Europeia

Relativamente ao ano de 2021, os montantes registados de execução orçamental traduzem um aumento

significativo face a 2020, estabelecendo-se as transferências de Portugal para a União Europeia em 2608,5

milhões de euros (+435,5 milhões de euros face a 2020).

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Fonte: RAGCSS

5 – Pareceres sobre a CGE 2021

5.1 – Parecer do Conselho Económico e Social (CES)

O parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado 2021, foi solicitado pela Comissão Parlamentar de

Orçamento e Finanças e insere-se nas competências constitucionais e legais do Conselho Económico e

Social.

O CES apresenta uma síntese conclusiva de 17 pontos, dos quais se destacam 8 pontos:

1 – A COVID teve um impacto sanitário, social, económico, ambiental e orçamental avassalador em 2020 e

os seus efeitos também se fizeram sentir fortemente em 2021;

2 – Em 2021 iniciou-se a retoma da economia, mas, ainda assim, o crescimento de 4,9 % do PIB ficou

aquém do previsto no OE2021 e abaixo do desempenho da Zona Euro;

3 – O CES considera essencial que se assuma como objetivo prioritário da política macroeconómica o

crescimento sustentável, socialmente justo e robusto da economia portuguesa, o incremento da produtividade,

dos rendimentos e das condições de vida e de trabalho e que se retome o processo de convergência com a

EU;

4 – Malgrado a evolução económica abaixo do previsto, as metas fixadas para 2021 em termos de finanças

públicas foram superadas, atingindo-se um défice de 2,8 % do PIB (face aos 4,3 % do OE) e uma dívida

pública de 127,4 % (face aos 130,9 % do OE);

5 – O ano de 2021 fica também marcado pelo aumento da população em pobreza e exclusão (22,4 % face

a 20 % em 2020), (…). Aumentou também a taxa de sobrecarga das despesas com habitação de 4,1 % em

2020 para 5,9 % em 2021, colocando mais dificuldades sobre as famílias, bem como a taxa de sobrelotação

(de 9 % em 2020 para 10,6 % em 2021);

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6 – O CES salienta a importância de manter, no médio prazo, uma trajetória de descida do rácio da dívida

pública em função do PIB, apostando em medidas que potenciem o crescimento económico;

7 – Ao contrário de todas as previsões, o mercado de trabalho mostrou-se dinâmico durante a pandemia,

beneficiando das políticas públicas de apoio ao emprego e aos rendimentos, e em 2021 aumentou a

população empregada, reduziu-se a população desempregada, reduziu-se a taxa de desemprego (5,9 % em

dezembro de 2021) e reduziu-se a taxa subutilização de trabalho;

8 – O número de trabalhadores/as com contrato de trabalho sem termo conheceu uma evolução positiva,

situando-se o seu peso nos 83 %.

5.2 – Parecer do Tribunal de Contas (TC)

O Tribunal de Contas apresenta 49 recomendações sobre a CGE 2021, das quais se destacam aquelas

que têm enquadramento no âmbito das competências da Comissão de Agricultura e Pescas:

- Recomenda-se ao Governo a promoção do aceleramento da generalidade dos programas do PT2020 de

forma a evitar perdas de fundos europeus, mas sem que os sistemas de controlo desses programas

sejam enfraquecidos e que os procedimentos de compliance sejam postergados.

- Recomenda-se igualmente ao Governo a promoção do aceleramento da execução do Plano de

Recuperação e Resiliência, com vista ao cumprimento do calendário e concretização dos desembolsos

da Comissão Europeia, dado que a execução física e respetivo cumprimento dos marcos e metas

acompanha, em regra, a execução financeira.

- Recomenda-se ao Ministro das Finanças que zele para que a Direção-Geral do Orçamento promova a

qualidade da prestação de informação pelas entidades beneficiárias de transferências diretas de fundos

europeus.

O Tribunal de Contas, face às 43 recomendações formuladas no PCGE 2019 ao Governo e à Assembleia

da República concluindo que mais de metade (55,8 %, 24 recomendações) se encontram em implementação,

apenas três se encontram totalmente implementadas (7 %) e 16 não foram ainda acolhidas.

PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer

Nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República, a opinião do relator é

facultativa, pelo que o signatário do presente parecer se exime, nesta sede, de manifestar a sua opinião.

PARTE III – Conclusões

1 – A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da

Assembleia da República, à Comissão de Agricultura e Pescas, a Conta Geral de Estado 2021 acompanhada

dos pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social.

2 – PO20 – Agricultura apresenta apresentou em 2021 uma despesa efetiva consolidada de 1267,8

milhões de euros e uma execução de 1029,7 milhões de euros a que corresponde uma taxa de execução de

81,2 %.

3 – PO17 – Ambiente e Ação Climática apresenta apresentou em 2021 uma despesa efetiva consolidada

de 2561,5 milhões de euros e uma execução de 1983,9 milhões de euros a que corresponde uma taxa de

execução de 77,4 %.

4 – PO21 – Mar apresenta apresentou em 2021 uma despesa efetiva consolidada de 126,0 milhões de

euros e uma execução de 68,6 milhões de euros a que corresponde uma taxa de execução de 54,4 %.

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PARTE IV – Parecer

A Comissão de Agricultura e Mar dá por concluído o escrutínio à Conta Geral do Estado 2021, devendo o

presente parecer, em conformidade com o artigo 206.º, n.º 1, alínea c), do Regimento da Assembleia da

República, ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças.

Palácio de São Bento, 30 de janeiro de 2023.

O Deputado autor do parecer, Salvador Formiga — O Presidente da Comissão, Pedro do Carmo.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP e do BE, na reunião

da Comissão de 1 de fevereiro de 2023.

COMISSÃO DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIA

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte III – Conclusões

Parte IV – Anexos

PARTE I – Considerandos

1.1. Nota introdutória

Em conformidade com o preceituado no artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, compete à

Assembleia da República «tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar, a

apresentar até 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, com o parecer do Tribunal de Contas

e outros elementos necessários à sua apreciação».

Cumprindo o preceituado, a Conta Geral do Estado (CGE) 2021 deu entrada no dia 17 de maio de 2022 na

Comissão de Orçamento e Finanças (COF) que, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da

Assembleia da República, a remeteu à Comissão de Educação e Ciência (CEC), para elaboração do

competente parecer.

Em reunião realizada no dia 17 de janeiro de 2023, a CEC nomeou relator o Deputado Rui Cruz, do Grupo

Parlamentar do PSD.

A CGE 2021 é acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas (TdC) e do Conselho Económico e

Social (CES).

A elaboração deste parecer implicou a análise do documento Conta Geral do Estado 2021, dos respetivos

anexos e pareceres emitidos, incidindo exclusivamente sobre os indicadores de execução orçamental que

cabem no âmbito de competência material da CEC, ou seja, educação, ciência, tecnologia e ensino superior.

1.2. Análise setorial

No Quadro I observa-se a despesa efetiva consolidada da administração central, por programa orçamental

(PO), permitindo uma análise nacional da sua execução.

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Quadro I1

De acordo com a Conta Geral do Estado 2021, no âmbito da administração central, a execução da despesa

consolidada da administração central foi de 90,8 % face ao orçamento disponível final2 (89,7 % em 2020). De

um total de 18 programas orçamentais, dez programas apresentaram uma execução superior a 85 % do

orçamento disponível final, destacando-se os programas «Trabalho, Solidariedade e Segurança Social»,

«Saúde» e «Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar», todos na ordem ou acima de 90 %,

significando, em conjunto, 57 % da despesa executada.

No caso do PO13 – Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, a despesa executada foi 75,2 % e do PO14 –

Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar, a execução da atingiu 93 %.

O Quadro II evidencia os limites da despesa para o ano de 2021 fixados no âmbito do Quadro Plurianual

das Despesas Públicas para 2020-2024 (QPDP). A execução da administração central e da Segurança Social

(214 244,3 milhões de euros) representou 78,9 % do limite máximo de despesa fixado para 2021 (271 561,3

milhões de euros).

A administração central representa cerca de 80 %, quer no limite de despesa fixado quer no montante

executado.

1 Cf. Tomo I – Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social da Conta Geral do Estado de 2021, página 209. 2 Corresponde à dotação inicial acrescida de todas as alterações orçamentais ocorridas ao longo do ano, abatido de cativos.

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Quadro II3

No que respeita ao comportamento do Programa Orçamental 14 «Ensino Básico e Secundário e

Administração Escolar», destaca-se por ter uma execução superior ao previsto (106,2 %).

Conforme espelhado na CGE21, tal execução deve-se fundamentalmente ao facto de ter beneficiado de

reforços com origem na dotação provisional e na dotação centralizada «Despesas Imprevistas da Pandemia»,

em grande parte para fazer face a despesas com pessoal e com as transferências para a administração local,

no âmbito da descentralização de competências em curso neste setor e a aquisição de manuais escolares.

3 Cf. Tomo I – Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social da Conta Geral do Estado de 2021, página 211.

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1.3. Execução por programa orçamental

1.3.1 Análise da execução do PO13 – Ciência, Tecnologia e Ensino Superior

O orçamento corrigido consolidado da despesa deste programa atingiu 3469,8 milhões de euros e a

despesa total consolidada ascendeu a 2606,7 milhões de euros, a que correspondeu uma taxa de execução

de 75,1 %, para a qual contribuíram significativamente os saldos de gerência integrados nas instituições de

ensino superior (IES) (540,7 milhões de euros), executados em 182,9 milhões de euros, em cumprimento da

regra do equilíbrio orçamental.

A despesa efetiva consolidada, excluindo os ativos e passivos financeiros, atingiu 2601,9 milhões de euros,

equivalendo a uma taxa de execução de 75,2 % face ao orçamento corrigido.

Por grandes agrupamentos económicos, evidencia-se o peso das despesas correntes sobre a despesa

consolidada (85,9 %).

De entre as despesas correntes, realçam-se as despesas com pessoal, que ascenderam a 1567,4 milhões

de euros (70 %), destacando-se seguidamente as transferências correntes, com 336,2 milhões de despesa

executada (15 %), relacionada sobretudo com o pagamento de bolsas de ação social a suportar pelo Fundo de

Ação Social (FAS), em cerca de 128,6 milhões de euros, o pagamento de bolsas de Investigação por parte da

Fundação Ciência e Tecnologia (FCT), em aproximadamente 100,4 milhões de euros e, finalmente, a

aquisição de bens e serviços com 309,7 milhões de euros (13,8 %). Quanto às despesas de capital (14,1 % da

despesa consolidada), a preponderância situa-se nas transferências de capital, que representa 61,6 % dessa

despesa, relacionadas com a atividade da FCT e fundamentado sobretudo pelo aumento de financiamento da

cooperação e parcerias nacionais e internacionais e o crescimento da despesa no âmbito do emprego

científico e investigação, com aumento da participação portuguesa e comunitária junto de entidades fora das

Administrações Públicas, e nas aquisições de bens de capital, com 37,1 % do total daquelas despesas, que

alcançaram 136,4 milhões de euros, com destaque para a recuperação de edifícios que tem vindo a ser

conduzida pelas IES.

Quadro III4

4 Cf. Tomo I – Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social da Conta Geral do Estado de 2021, página 300.

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A análise da execução deste programa por medidas evidencia a concentração da despesa nas medidas

relativas à «Educação» (78,5 % da despesa não consolidada), das quais se destaca a medida

«Estabelecimentos de Ensino Superior» (64,6 %).

A medida relativa aos «Serviços Gerais da Administração Pública – Investigação científica de carácter

geral» surge em segundo lugar na estrutura da despesa em 2021, com 20 %.

A execução relacionada com as medidas de contingência referentes à pandemia de COVID-19 tiveram um

peso de 0,3 % na estrutura da despesa em 2021, ascendendo a 13,5 milhões de euros, sendo que a execução

relacionada com a medida do PRR teve um peso de 0,6 % na estrutura da despesa em 2021, ascendendo a

25,4 milhões de euros, decorrente sobretudo de adiantamentos concedidos pela DGES, enquanto beneficiária

intermediária, para a realização do investimento designado por «Impulso Jovem STEAM» e «Incentivo Adultos

– Subinvestimento do Programa Impulso Adultos» nas IES.

1.3.2 Análise da execução do PO14 – Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar

Em 2021, a despesa total consolidada realizada no âmbito do PO14 atingiu 7183,8 milhões de euros,

essencialmente financiada por receitas de Impostos. O Programa Orçamental 14 – Ensino Básico e

Secundário e Administração Escolar, abrangeu as áreas da educação, formação, juventude e desporto. Em

2021, o orçamento corrigido total consolidado do programa situou-se em 7747,6 milhões de euros.

Face ao orçamento inicial total consolidado (7017,1 milhões de euros), registou-se um acréscimo de

dotação, no montante de 730,5 milhões de euros, destacando-se o reforço por contrapartida na dotação

provisional (335,6 milhões de euros) e na dotação centralizada (116,4 milhões de euros), a que acresceram

créditos especiais efetuados pela aplicação de saldos ou pelo aumento de receitas consignadas que incluem

fundos europeus, designadamente 17,8 milhões de euros no âmbito da Assistência à Recuperação para a

Coesão e Territórios da Europa (REACT-EU) e 115,3 milhões de euros no quadro do Plano de Recuperação e

Resiliência (PRR).

O acréscimo de dotação do programa em sede de execução orçamental visou desde logo suprir

necessidades ao nível das despesas com pessoal dos estabelecimentos de educação e ensino básico e

secundário e garantir os encargos associados a novas contratações de docentes e de pessoal não docente,

contratações efetuadas no âmbito do plano de recuperação das aprendizagens, gratuitidade dos manuais

escolares a todos os níveis de ensino e implementação do projeto Escola Digital, bem como com as despesas

com valorizações remuneratórias e o aumento da retribuição mínima mensal garantida.

Acresce o financiamento de despesas imprescindíveis no quadro da resposta à COVID-19,

designadamente a aquisição de equipamentos de proteção individual (EPI) e de serviços de testagem em

todas as escolas públicas de ensino.

A despesa total consolidada totalizou 7183,8 milhões de euros, dos quais 6907,1 milhões de euros afetos a

despesa corrente e 276,8 milhões de euros a despesa de capital, representando, respetivamente, 96,1 % e

3,9 % do total.

As despesas com pessoal (5314,8 milhões de euros), que abrangem os encargos com o pessoal docente e

não docente dos estabelecimentos de ensino básico e secundário públicos, incluindo os relativos à

concretização dos programas de apoio à consolidação e recuperação das aprendizagens e à promoção do

sucesso escolar dos alunos, são as mais significativas, ao representarem 74 % da despesa total consolidada.

As transferências correntes (1004,2 milhões de euros) representam 14 % do total e integram as

transferências para os municípios no quadro de transferência de competências no domínio da educação, que,

em 2021, para além da remuneração do pessoal não docente e de algumas despesas de funcionamento dos

estabelecimentos de educação pública não superior, passaram a abranger também a ação social escolar e as

atividades de animação e apoio à família.

Integram ainda as transferências para as Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS) relativas

aos apoios à componente educativa (rede social e solidária), para as escolas profissionais privadas que

ministram cursos profissionais ao abrigo de contratos-programa e para estabelecimentos do ensino particular e

cooperativo com contratos estabelecidos com o Ministério da Educação.

As outras despesas correntes e de capital, no seu conjunto, com uma despesa de 360,3 milhões de euros,

5 % do total, agregam no essencial as despesas de funcionamento dos estabelecimentos de ensino.

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Integram ainda despesas para a aquisição de equipamentos de proteção individual (EPI) para todos os

estabelecimentos públicos de educação e ensino.

Na despesa registada em aquisição de bens e serviços (225,9 milhões de euros) destaca-se a relativa à

medida de gratuitidade dos manuais escolares e licenças digitais (95,3 milhões de euros) e, no âmbito da

Escola Digital, a despesa com o fornecimento às escolas de conetividade à internet (19,8 milhões de euros).

Inclui também as despesas de prestação de serviços referentes aos refeitórios adjudicados nos

estabelecimentos de ensino públicos e a aquisição de bens e serviços relativos à confeção de refeições aos

alunos das residências escolares. Contempla ainda as despesas decorrentes do normal funcionamento dos

serviços do Ministério da Educação.

A despesa em Aquisição de Bens de Capital, no montante de 164,3 milhões de euros, refere-se, no

essencial, à implementação do projeto Universalização da Escola Digital através da disponibilização de

computadores às escolas (134,3 milhões de euros).

A que acresce ainda a relativa a obras de modernização e requalificação em escolas dos ensinos básico e

secundário, da responsabilidade da Parque Escolar, EPE e da Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares.

Os ativos financeiros (23,7 milhões de euros) e passivos financeiros (69,5 milhões de euros)

correspondem, respetivamente, à aplicação de excedentes de tesouraria em Certificados Especiais de Dívida

de Curto Prazo (CEDIC) e à amortização de empréstimos por parte da Parque Escolar, EPE, determinando

que a despesa efetiva consolidada do programa se tivesse situado em 7090,6 milhões de euros.

Quadro IV5

5 Cf. Tomo I – Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social da Conta Geral do Estado de 2021, página 307.

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Quadro V6

Na análise da execução por medidas do programa, efetuada em termos de despesa não consolidada,

destaca-se a medida «017 – Educação – Estabelecimentos de Ensino não Superior», que, envolvendo 6897,3

milhões de euros, representa 88,4 % da despesa total não consolidada.

Esta medida abrange a despesa dos estabelecimentos públicos de ensino (pessoal e funcionamento), bem

como a despesa com as atividades/projetos e ações inerentes ao sistema educativo: Inclui a despesa com a

gratuitidade dos manuais escolares, com a requalificação e modernização das escolas dos ensinos básico e

secundário e as transferências para os municípios no âmbito da descentralização de competências, para o

ensino particular e cooperativo – no quadro dos contratos de patrocínio, associação, simples e de

desenvolvimento – e as transferências para escolas profissionais privadas ao abrigo de contratos-programa.

Da análise do Relatório do Conselho Coordenador do Sistema de Controlo Interno da Administração

Financeira do Estado7, realça-se que as auditorias realizadas pela Inspeção-Geral de Educação e Ciência, no

âmbito das ações de controlo financeiro, envolvendo as vertentes orçamental, económica, financeira e

patrimonial permitiram destacar os seguintes resultados:

• A organização e funcionamento dos serviços auditados ao nível do controlo interno não é habitualmente

suportada num manual de SCI (sistemas de controlo interno), em particular para as áreas de maior

risco, como as aquisições de bens e serviços e a cobrança e arrecadação de receitas próprias;

• O cumprimento do CCP (Código da Contratação Pública) apresenta em regra deficiências na seleção do

procedimento a adotar para contratar, de onde se destaca o recurso extensivo ao ajuste direto

simplificado por parte das escolas/agrupamentos de escolas do ensino não superior;

• A ausência de recursos humanos qualificados em matéria de gestão, acompanhamento e controlo

orçamental, situação que assume particular pertinência nas escolas e agrupamentos de escolas face ao

aumento da complexidade de gestão destas entidades em virtude dos sucessivos processos de

agregação de escolas;

• A ausência ou grande insuficiência quer na criação quer na atualização do inventário das escolas e

agrupamentos de escolas.

6 Cf. Tomo I – Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social da Conta Geral do Estado de 2021, página 310. 7 Tomo II da Conta Geral do Estado de 2021.

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No parecer do Tribunal de Contas8 é reiterada a suborçamentação persistente do Ministério da Educação

das despesas com pessoal, apelando a uma programação orçamental realista, à semelhança dos alertas já

efetuados nos pareceres CGE de 2017, 2018, 2019 e 2020.

Conforme salienta o Tribunal de Contas:

«Relativamente aos “instrumentos de gestão orçamental” da despesa:

A dotação provisional não foi, na sua maior parte, utilizada para fazer face a “despesas imprevisíveis e

inadiáveis” como determina a lei, mas antes e indevidamente no reforço de dotações suborçamentadas,

designadamente:

• Despesas com pessoal, no montante de 152 M€, sobretudo no Ministério da Educação (150 M€ para

estabelecimentos de educação e ensino básico e secundário);

• Transferências correntes para o Ministério da Educação, no montante de 164 M€, no quadro da

transferência de competências para a administração local no domínio da educação.

A utilização dada à dotação provisional, que contraria o princípio de especificação da despesa previsto na

LEO (Lei de Enquadramento Orçamental) bem como a dada às referidas dotações centralizadas, reduzem

parte do significado da especificação da despesa por programas orçamentais. Note-se que a

suborçamentação destes programas exigiu um reforço dos orçamentos para a educação e a saúde, por essa

via, em 452 M€ e 298 M€, respetivamente».

PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer

O signatário do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a Conta

Geral do Estado 2021, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.

PARTE III – Conclusões

A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu à Comissão de Educação e Ciência a Conta Geral do

Estado de 2021, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social para

elaboração de parecer nas áreas da respetiva competência material.

Apreciados os documentos referidos, a Comissão de Educação e Ciência é de parecer que o presente

relatório sobre a Conta Geral do Estado 2021 deve ser presente à Comissão de Orçamento e Finanças, de

acordo com a alínea c) do número 1, do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.

Palácio de São Bento, 24 de janeiro de 2023.

O Deputado relator, Rui Cruz — A Vice-Presidente da Comissão, Germana Rocha.

Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, tendo-se registado a ausência da IL, do PCP e do BE, na

reunião da Comissão de 24 de janeiro de 2023.

8 Parecer do Tribunal de Contas –- «Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2021», cf. página 37.

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COMISSÃO DE SAÚDE

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Nota introdutória

Análise setorial

Pareceres

Parte II – Opinião da Deputada autora do parecer

Parte III – Conclusões

PARTE I – Considerandos

Nota introdutória

A elaboração da Conta Geral do Estado (CGE) decorre do previsto no artigo 107.º da Constituição da

República Portuguesa e no artigo 69.º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO). Nos termos deste artigo,

o Governo submete à Assembleia da República (AR) até 30 de junho do ano seguinte a documentação

integrante da CGE, sendo que a AR aprecia e aprova a CGE até 31 de dezembro seguinte.

A CGE 2021 foi recebida na AR em 17 de maio de 2022.

A Comissão de Orçamento e Finanças (COF) remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à

Comissão de Saúde (CS), a CGE 2021, a fim de esta elaborar o competente parecer, tendo sido nomeada

relatora a Deputada Joana Cordeiro, do Grupo Parlamentar da Iniciativa Liberal, em reunião realizada a 18 de

janeiro de 2023.

A fim de ser elaborado o respetivo parecer nas áreas de competência material da CS, a CGE 2021

encontra-se acompanhada do parecer do Tribunal de Contas – «Parecer sobre a Conta Geral do Estado de

2021» –, aprovado em 29 de setembro de 2022 (incluindo o «Anexo – Exercício do Contraditório»), e do

parecer do Conselho Económico e Social – «Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2021» –, aprovado em

7 de novembro de 2022. Saliente-se que, à data, não está ainda disponível o parecer da UTAO.

Para a elaboração deste parecer, foi analisado o documento Conta Geral do Estado 2021 e foram tidos em

consideração os respetivos anexos, assim como os pareceres emitidos.

O presente parecer sobre a CGE 2021 centra-se exclusivamente sobre os indicadores de execução

orçamental que compreendem o setor da saúde.

O Orçamento do Estado para 2021 (OE2021) está plasmado na Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro (V.

Declaração de Retificação n.º 6/2021, de 24 de fevereiro).

Análise setorial

O orçamento corrigido consolidado da despesa do Programa no ano de 2021 totalizou 14 383,9 M€, sendo

a despesa corrente de 13 627 M€ (94,7 %) e a despesa de capital de 756,9 M€ (5,3 %).

Em termos de execução, a despesa corrente, que representa 97,4 % da estrutura do orçamento executado,

apresenta uma taxa de execução de 92,2 % (12 568,2 M€) face ao orçamento corrigido. Neste âmbito,

destacam-se, por um lado, as execuções das despesas com pessoal (101,1 % – 5 91,3 M€), aquisição de

bens e serviços (86,9 % – 7 274 M€), com transferências correntes (95,9 % – 59,2 M€) e juros e outros

encargos (95,7 % – 3,6 M€).

Por outro lado, as execuções mais baixas face ao orçamento corrigido em sede de outras despesas

correntes (67 % – 40,1 M€).

As despesas de capital, que representam 2,6 % da estrutura do orçamento executado, apresentam uma

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taxa de execução de 44,4 % (336,1 M€) do orçamento corrigido, justificada pelo facto destas despesas serem

cofinanciadas por fundos comunitários cuja cobrança integral nem sempre se concretiza. Neste âmbito, a

execução em investimentos foi de 41,7 % (289,1 M€) e em transferências de capital de 86,9 % (1,5 M€).

No total, o orçamento consolidado executado apresentou, no ano de 2021, uma taxa de 89,8 % face ao

orçamento corrigido.

A aquisição de bens e serviços é o grupo com maior peso no total da despesa corrente consolidada

(56,4 %), destacando-se as despesas com produtos químicos e farmacêuticos (2017,3 M€), os produtos

vendidos nas farmácias (1501,4 M€) e o material de consumo clínico (680,6 M€), bem como os encargos com

as parcerias público-privadas, no total de 734,4 M€ (valor não consolidado).

Relativamente à atividade assistencial, salienta-se na CGE 2021 que a alteração do perfil demográfico da

população portuguesa, a inovação tecnológica e a existência de cidadãos cada vez mais exigentes e com

maiores expectativas em relação ao seu estado de saúde, são fatores que se refletem de forma direta na

procura de cuidados de saúde e na elevada diferenciação do SNS como um todo.

O documento refere que se tem vindo a assistir ao reforço da rede prestadora de cuidados de saúde

primários (CSP), através do aumento do número de unidades de saúde familiar (USF) e de unidades de

cuidados na comunidade (UCC). Entre 2014 e 2021, o número de USF passou de 418 unidades em 2014 para

599 em 2021 (+43 %), e o número de UCC passou de 237 unidades em 2014 para 268 no mesmo período.

Embora o ano de 2020 e o início de 2021 tenham ficado especialmente marcados pelo impacto da

pandemia da COVID-19, verificou-se um crescimento no total das consultas médicas, por via do aumento das

consultas médicas não presenciais, que registaram um crescimento acumulado, face a 2019, de 100 % em

2020 e de 118 % em 2021.

A atividade programada e realizada com contactos presenciais registou, em 2021, um decréscimo, quando

comparada com o período pré-pandemia, contudo superior ao verificado no ano transato.

Relativamente à atividade hospitalar, e não obstante o impacto da pandemia que se continuou a registar,

em especial no início de 2021, com a necessária afetação de recursos à doença COVID-19, a CGE 2021

refere uma recuperação face a 2020 e a superação de alguns indicadores de 2019, destacando-se as

intervenções cirúrgicas (+22,4 % em 2021, face a 2020) e as consultas médicas (+11,6 %).

Os serviços de internamento verificaram um aumento de 7,3 % no número de doentes saídos, face ao ano

anterior, e o número de sessões de hospital de dia apresentou uma recuperação de 158 mil sessões, ou seja,

13,7 %, totalizando um número muito próximo do registado em 2019.

No que respeita à despesa por medidas, na execução do orçamento do ano de 2021, verifica-se que a

despesa total não consolidada atingiu os 33 296,3 M€, apurando-se uma despesa total consolidada de 12

904,3 M€.

A CGE 2021 salienta ainda que:

• Na medida «020 – Administração e Regulamentação» (194,7 M€), que representa 0,6 % da despesa não

consolidada da execução do Programa, conclui-se que as entidades com maior relevância no total são o

Infarmed (55,9 M€), os Serviços Partilhados do Ministério da Saúde (81,8M€), a Administração Central

do Sistema de Saúde (24,4 M€) e a Direção-Geral da Saúde (17,5 M€).

• A medida «021 – Investigação» (47,4 M€), que comporta a despesa não consolidada com a promoção e

desenvolvimento da atividade de investigação científica orientada para as necessidades em saúde

pública, e representa 0,1 %, está afeta ao orçamento do Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge,

IP.

• A despesa não consolidada com «Hospitais e Clínicas» (25 445 M€), medida que representa 76,4 % da

execução orçamental, inclui a execução das entidades do SNS e as transferências da ACSS para os

hospitais pertencentes ao setor empresarial do Estado.

• A medida «023 – Serviços Individuais de Saúde» (5098,4 M€) representa 15,3 % da execução orçamental

não consolidada, onde se destacam os pagamentos efetuados pelas administrações regionais de saúde

ao setor convencionado relativamente aos meios complementares de diagnóstico e terapêutica (MCDT)

e à Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados, bem como os pagamentos que respeitam a

medicamentos (incluindo os produtos vendidos em farmácias privadas).

• A medida «073 – Parcerias Público-Privadas» (734,4 M€) representa os encargos não consolidados com

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as parcerias público-privadas, onde se incluem os hospitais de Cascais, Vila Franca de Xira e Loures,

ressalvando-se a reversão do Hospital de Vila Franca de Xira ocorrida em 2021.

• A medida «095 – Contingência COVID-19 – Prevenção, Contenção, Mitigação e Tratamento» (1 712 M€)

representa 5,1 % da despesa não consolidada executada, concluindo-se que as entidades com maior

relevância no total da medida 095 são as EPE (529,6 M€), as ARS (477,8M€), a DGS (359,8M€ –

incluindo a aquisição de vacinas contra a COVID-19), dispositivos médicos para a sua administração e

logística associada, a ACSS (330,2 M€), o Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge (2,4 M€), o

SUCH – Serviços de Utilização Comum dos Hospitais (4,7 M€) e o Instituto Nacional de Emergência

Médica (2,1 M€).

• A medida «096 – Contingência COVID-19 – Garantir a normalidade» (60,2 M€) representa 0,2 % da

despesa não consolidada executada, concluindo-se que as entidades com maior peso no total da

medida 096 são a Unidade Local de Saúde do Baixo Alentejo, EPE (9,1 M€), a ARS Norte (5,9 M€), o

Centro Hospitalar Oeste, EPE (5,4 M€), o Instituto Português de Oncologia de Coimbra, EPE (4,5 M€), o

Instituto Português de Oncologia do Porto, EPE (4,6 M€), o Centro Hospitalar Universitário Lisboa

Ocidental, EPE (4 M€) e o Centro Hospitalar do Médio Tejo, EPE (3,1 M€).

Sobre os recursos humanos, verificou-se, em 2021, uma variação positiva de 3836 trabalhadores nas

instituições sob tutela do Ministério da Saúde, correspondendo, a 31 de dezembro, a um total de 148 452

trabalhadores, que compara com 144 616 em 2020.

Como resultados obtidos, a CGE 2021 destaca, 1) a qualificação do acesso, nas vertentes de oferta dos

cuidados adequados em volume, tempo e qualidade; 2) a motivação dos profissionais de saúde, através de

uma política de estímulo à motivação pelo trabalho no SNS, bem como ao aumento da produtividade; e 3) o

investimento na rede do SNS, incluindo a construção de novos hospitais, para melhoria da capacidade de

resposta dos serviços públicos.

Ao nível do investimento em instalações e equipamentos, destaca-se a aquisição de equipamento médico

pesado, e no que respeita à construção de novas unidades, salientam-se as intervenções na nova ala

pediátrica do Hospital de São João e a Fase B do novo edifício do Centro Hospitalar de Vila Nova de Gaia-

Espinho, bem como o início da empreitada do novo hospital central do Alentejo.

Refere-se também a continuidade da expansão da Rede de Cuidados de Saúde Primários, o crescimento

da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados e o alargamento do Programa Nacional de Vacinação,

no domínio da saúde pública.

Ao nível da gestão, o documento salienta o desempenho das unidades de saúde do SNS, o reforço dos

mecanismos de transparência e auditoria, a promoção de uma gestão partilhada de recursos no contexto do

SNS, a otimização das compras centralizadas de medicamentos e dispositivos médicos e a continuidade da

promoção de poupanças na área do medicamento através da prescrição e dispensa de medicamentos

genéricos e biossimilares (cujo peso cresceu em 20 pp entre 2020 e 2021).

Assinala-se igualmente as entradas de capital, no montante de 1064,1 M€, para o pagamento a

fornecedores externos de dívida vencida a mais de 90 dias. De acordo com o documento, estas medidas

permitiram que os pagamentos em atraso do SNS registassem os valores mais baixos desde que existem

dados consolidados sobre estes indicadores (2012), fixando-se, em dezembro de 2021 (dados provisórios),

nos 109,9 M€, existindo, em relação ao ano de 2020, uma redução dos pagamentos em atraso de,

aproximadamente, 27 %.

Por último, destaca-se a operacionalização do plano de vacinação COVID-19.

Em síntese, durante o ano de 2021, os recursos do programa foram canalizados para a prossecução de

medidas previstas no Orçamento do Estado para 2021, em paralelo com a resposta à situação da pandemia

de COVID-19, tendo-se conseguido, de acordo com os dados provisórios, recuperar a atividade assistencial à

população, cujos resultados definitivos serão objeto do relatório respetivo a publicar durante o ano de 2022.

Pareceres

No parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2021, o Tribunal de Contas (TdC) elenca 49 recomendações

ao Governo e à Assembleia da República, a maioria das quais reiteradas de anos anteriores e dirigidas ao

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Ministro das Finanças e à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social.

No parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2021, o Conselho Económico e Social (CES) destaca que os

efeitos da COVID-19 também se fizeram sentir, fortemente, em 2021. Apesar disso, o CES «saúda o esforço e

o sacrifício dos e das portuguesas neste período, a entrega abnegada dos e das profissionais de saúde, desde

logo do SNS, dos trabalhadores e das trabalhadoras em geral e de todas as pessoas que contribuíram para

manter o funcionamento da economia e das instituições, em situações de grande dificuldade.»

PARTE II – Opinião da Deputada autora do parecer

Sendo de elaboração facultativa a expressão e fundamentação da opinião, a Deputada autora do presente

parecer opta por não emitir a sua opinião política sobre a Conta Geral do Estado de 2021, nos termos do n.º 3

do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.

PARTE III – Conclusões

A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu à Comissão de Saúde, nos termos legais e regimentais

aplicáveis, a Conta Geral do Estado de 2021, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e do

Conselho Económico e Social, para elaboração de parecer nas áreas competentes.

Apreciados os documentos disponíveis, a Comissão de Saúde conclui que o presente parecer sobre a

Conta Geral do Estado de 2021, que incide exclusivamente sobre os indicadores de execução orçamental que

compreende o setor da saúde, deve ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças, nos termos do

disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, reservando os

grupos parlamentares as suas posições para posterior debate em Plenário da Assembleia da República.

Palácio de São Bento, 25 de janeiro de 2023.

A Deputada autora do parecer, Joana Cordeiro — O Presidente da Comissão, António Maló de Abreu.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CH e do BE, na reunião

da Comissão de 1 de fevereiro de 2023.

COMISSÃO DE TRABALHO, SEGURANÇA SOCIAL E INCLUSÃO

Parecer

Índice

Parte I – Nota introdutória

Parte II – Considerandos

Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte IV – Conclusões

PARTE I – Nota introdutória

A Constituição da República Portuguesa (Constituição) prevê na alínea d) do artigo 162.º que compete à

Assembleia da República, no âmbito das suas funções de fiscalização, «Tomar as contas do Estado e das

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108

demais entidades públicas que a lei determinar (…), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais

elementos necessários à sua apreciação».

Após apresentação pelo Governo da Conta Geral do Estado de 2021 (CGE 2021), o Tribunal de Contas

(TC) emitiu, no termos do previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 214.º da Constituição, o competente parecer

sobre a CGE 2021, incluindo a Conta da Segurança Social (CSS).

Também o Conselho Económico e Social (CES) enviou à Assembleia da República o parecer sobre a

Conta Geral do Estado de 2021, emitido no âmbito das suas competências próprias e aprovado no Plenário do

CES de 7 de novembro de 2022.

Nessa sequência, a CGE 2021 deu entrada da Comissão de Orçamento e Finanças (COF) a 17 de maio de

2022, a qual solicitou à Comissão Parlamentar de Trabalho, Segurança Social e Inclusão (CTSSI), nos termos

e para os efeitos do disposto nos artigos 205.º e 206.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), a

emissão do competente parecer, a remeter à COF até ao dia 1 de fevereiro de 2023, de forma a poder ser

integrado no relatório daquela comissão parlamentar.

A CTSSI distribuiu a elaboração do parecer ao Deputado Alfredo Maia, do Grupo Parlamentar do Partido

Comunista Português (PCP).

De modo a corresponder ao solicitado pela COF, é emitido o presente parecer, que incide exclusivamente

sobre as matérias do âmbito específico de intervenção da CTSSI incluídas na CGE 2021, em especial as

atinentes ao trabalho e segurança social.

A elaboração do presente parecer tem por base o documento CGE 2021, incluindo a CSS, apresentado

pelo Governo, bem como os pareceres do TC e do CES já aqui sinalizados.

PARTE II – Considerandos

1. Enquadramento macroeconómico

A atividade económica e o comércio mundiais registaram em 2021 uma recuperação muito significativa,

após uma quebra sem precedentes em 2020 associada à pandemia de COVID-19 e que interrompeu uma

década de expansão caracterizada por um crescimento médio de 3,4 % (entre 2009 e 2019).

O PIB mundial registou um crescimento próximo de 6 % em termos reais, em 2021, e superou o valor pré-

pandemia. Por sua vez, o PIB aumentou 7,5 % no Reino Unido e 5,3 % na área do euro, nota a CGE 2021.

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Continua a CGE 2021 que a recuperação da atividade económica, em conjugação com a continuação de

apoios públicos concedidos a empresas e a famílias de proteção do emprego e do rendimento, em particular

nos setores mais severamente atingidos pela crise epidémica, contribuíram para a melhoria e resiliência do

mercado de trabalho, especialmente no caso dos EUA. Com efeito, a taxa de desemprego desceu tanto nos

EUA quanto na área do euro para 3,9 % e 7 %, respetivamente, em dezembro de 2021 (6,7 % e 8,2 %,

respetivamente, no final de 2020).

A partir do segundo semestre de 2021, as pressões inflacionistas aumentaram significativamente,

principalmente nas economias avançadas, refletindo a subida generalizada dos preços das matérias-primas,

em particular as energéticas (petróleo e gás natural) e, consequentemente, da eletricidade, mas também o

impacto dos constrangimentos da oferta de diversos bens e a recuperação dos serviços mais afetados pela

pandemia de COVID-19.

Em sentido contrário, a evolução do mercado de trabalho foi menos negativa face ao esperado, com o

contributo do reforço e alargamento de medidas de apoio à manutenção do emprego e dos rendimentos dos

trabalhadores.

Regista a CGE 2021 que, em 2021, a economia portuguesa ficou marcada pela recuperação da atividade

económica, mais intensa na segunda metade do ano, com um ritmo de crescimento acima da área do euro

(exceto no primeiro trimestre, devido a um confinamento muito intenso, que implicou fechar setores

importantes da atividade económica), após registar, em 2020, uma quebra sem precedentes. No conjunto do

ano de 2021, o PIB registou um crescimento em volume de 4,9 %, o mais elevado desde 1990, após a

diminuição histórica de 8,4 % em 2020, refletindo os efeitos marcadamente adversos da pandemia de COVID-

19 na atividade económica.

Para a rápida recuperação da economia contribuíram a melhoria da envolvente externa, o levantamento

gradual das medidas restritivas de confinamento, em paralelo com a elevada taxa de vacinação contra a

COVID-19, e os programas de estabilização e de estímulo económico sem precedentes, tanto a nível nacional

quanto europeu, sendo de destacar os apoios às empresas, que permitiram proteger a capacidade produtiva

da economia.

O ritmo de recuperação da economia foi inferior ao esperado em outubro de 2020, aquando da elaboração

do Orçamento do Estado (OE) para 2021, uma vez que a retoma antecipada para 2021 foi condicionada pelo

recrudescimento dos contágios, seguido do reforço de medidas de confinamento no primeiro trimestre de

2021.

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Também o Conselho Económico e Social (CES)1, no seu parecer, diz que a taxa de desemprego, que já em

2020 tinha ficado aquém dos níveis previstos num contexto de profunda contração económica, não só não

aumentou em 2021, conforme as previsões, como veio mesmo a diminuir. Afirma também que «o mercado de

trabalho mostrou-se dinâmico ao longo do ano. O emprego beneficiou das políticas públicas de apoio e

manteve-se resiliente durante a pandemia, em particular nos contratos sem termo e nos trabalhadores/as com

mais experiência e qualificações».

2. Evolução do mercado de trabalho

O ano de 2021 registou uma evolução positiva no que respeita ao número de trabalhadores/as com

contrato de trabalho sem termo situando-se o seu peso nos 83 %. Para o CES, no seu parecer, é essencial

continuar a dar resposta às causas que conduzem à precariedade dos vínculos laborais, tendo em conta que

Portugal continua acima da média europeia.

Em 2021, a percentagem de emprego temporário no emprego total foi na União Europeia (UE) de 14 %,

enquanto em Portugal foi de 17 %. No caso dos/as trabalhadores/as menores de 25 anos foi, também em

2021, de 48,9 % na UE e de 58,2 % em Portugal.

Ainda assim, o CES destacou o elevado nível do desemprego de longa duração, população desempregada

que estava nesta condição há 12 ou mais meses, que em 2021 foi de 43,4 %. Registou também o desemprego

jovem (16 a 24 anos de idade), que em 2021 foi de 23,4 % da população nesse intervalo de idades, afetando

mais as mulheres jovens do que os homens jovens (26,4 e 21 % respetivamente).

A retribuição mínima mensal garantida (RMMG) para 2021 foi fixada nos 665,12 €, com um aumento de

4,7 %, registando, conforme afirmado pelo Banco de Portugal, um crescimento das remunerações médias

inferior ao registado em 2019. Ainda assim, o aumento da RMMG contribuiu para a evolução anual positiva

das remunerações por trabalhador/a, uma vez que que abrange cerca de um quarto dos/as trabalhadores/as

(24,6 % em junho de 2021), bem como a reposição de salários associada à descontinuação dos esquemas de

layoff.

Relativamente à inflação em Portugal, o índice de preços no consumidor (IPC) teve em 2021 uma variação

positiva de 1,3 %, acima dos 0,7 % previstos e com forte aceleração no final do ano. Ainda assim, o índice

harmonizado de preços no consumidor (IHPC) em Portugal (0,9 %) ficou substancialmente abaixo do registado

na área do euro (2,6 %). Em termos internacionais, o segundo semestre de 2021 foi marcado pela escassez

de algumas matérias-primas e pelo aumento do seu preço. Um fenómeno que começou com os chips e

alargou-se de forma notória aos mercados dos cereais, do cobre, do aço, do cartão, etc. O setor da energia

entrou numa espiral, que motivou o Governo a anunciar algumas medidas, mas à data de hoje, e com o

impacto acrescido da invasão à Ucrânia, há que reconhecer que estamos perante uma realidade nova, com

fortes impactos na atividade produtiva, nos preços e nos rendimentos, sublinhando que as quebras mais

acentuadas registaram-se no segundo e terceiro trimestres, cerca de -3,6 % e -3,1 % em termos homólogos,

respetivamente.

Em termos setoriais, nota-se alguma heterogeneidade. Consequência da queda mais acentuada do PIB do

que do emprego, registou-se uma diminuição significativa da produtividade aparente do trabalho (-5,9 %).

1 Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2021 – Aprovado em Plenário de 7/11/22, pág. 12.

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Gráfico 1 – Taxa de desemprego e emprego2

3. Conta da Segurança Social

No que respeita à conta da Segurança Social, registou-se que, em 31 de dezembro de 2021, o saldo da

execução do orçamento do Sistema de Segurança Social, na ótica da contabilidade pública, cifrou-se em

2328,3 milhões de euros, refletindo um acréscimo de 196,7 milhões de euros, isto é, +9,2 % do que no

exercício anterior.

Relativamente à análise global feita na CGE 2021, em termos orçamentais a receita efetiva da segurança

social (SS) atingiu os 33 566,5 M €, mais 4,4 % do que no ano anterior, apresentando também um acréscimo

de 4,1 % relativo à despesa efetiva, em relação ao mesmo período do ano de 2020, perfazendo 31 238,3

milhões de euros.

Comparativamente ao exercício de 2020, a CGE 2021 verificou um acréscimo de 22,6 milhões de euros de

despesa de execução orçamental (não contemplando a despesa no âmbito de ação social e outras despesas

indiretas neste âmbito), resultante das medidas implementadas que, na globalidade do exercício de 2021,

atingiram os 1920 milhões de euros.

A receita corrente teve um aumento de 9,5 % da receita de contribuições e quotizações, totalizando

19 953,7 M€, um valor muito superior ao previsto no orçamento. Registou-se também uma redução de 8,7 %

nas transferências correntes da administração central (e que estão relacionadas com um aumento superior a

30 % que tinham sofrido em 2020 e que diz essencialmente respeito às medidas excecionais e temporárias

para fazer face à COVID-19), que caem para 10 871,4 M€, assim como se registou uma redução de 175,6 M€

relativa ao adicional ao IMI. Do impacto das medidas COVID-19 regista-se também a perda da receita

contributiva associada à isenção de pagamento de taxa social única para entidades empregadoras, a qual foi

de 226 milhões de euros, tendo havido outras medidas que implicaram diferimento da receita.

As despesas correntes da Segurança Social atingiram 31 196,8M€, mais 4,1 % do que no exercício

anterior. Cerca de 89 % da despesa corrente destinou-se ao pagamento de prestações sociais, as quais

cresceram 2,8 % relativamente ao ano anterior e totalizaram 27 677,4 M€.

O CES, no seu parecer, chama a atenção para um aspeto preocupante que é o elevado montante das

dívidas dos e das contribuintes. Em 2021 as dívidas de médio e longo prazo reduziram-se 7,5 %, para

1772 M€, mas as dívidas de curto prazo aumentaram 3 %, para 3239 M€.

O valor bruto das dívidas totais de terceiros, que abrange os/as contribuintes, outros/as devedores/as e

prestações sociais a repor, atinge os 13 336 M€, sendo que 62 % estão provisionados tendo em conta o risco

de cobrança e elevada maturidade, um aumento residual (inferir a 1 %) face ao registado em 2020.

Embora a esta evolução não seja alheio o período pandémico, o CES constata que tem havido um

crescimento modesto na recuperação da dívida nos anos anteriores e preconiza que esta evolução seja

analisada com atenção em 2021.

2 CGE 2021 – Relatório da Análise Global e Conta de Segurança Social. Vol. I Tomo I, pág. 468.

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Quadro 3 – Execução orçamental da Segurança Social

O saldo da execução orçamental foi de 2328,3 M€, o que representa um acréscimo de cerca de 9 % face a

2020. O CES valoriza este saldo positivo, atendendo ao forte impacto da pandemia na conta da Segurança

Social, mas não pode deixar de chamar a atenção para o facto de o custo com as medidas excecionais

COVID-19 não ter sido em 2021 integralmente assegurado por transferências do OE.

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Quadro 4 – Medidas excecionais e temporárias

Como já referimos, a CGE 2021 registou um acréscimo de 22,6 milhões de euros de despesa de execução

orçamental.

Do lado da receita, e conforme informação disponível, a perda da receita contributiva associada à isenção

de pagamento de taxa social única ascendeu a 225,9 milhões de euros. As restantes medidas com impacto na

receita não resultam em perda de receita efetiva, mas em diferimento da mesma.

Do lado da despesa, o apoio extraordinário à retoma progressiva da atividade foi a medida com maior

impacto, no montante de 549 milhões de euros, seguindo-se a despesa com os apoios extraordinários ao

rendimento dos trabalhadores, que atingiram 488,1 milhões de euros, o layoff simplificado, que totalizou 368,2

milhões de euros, e o incentivo extraordinário à normalização da atividade empresarial, que atingiu 243,9

milhões de euros.

Destaque ainda para o subsídio de doença e o isolamento profilático, que apresentaram valores de

execução orçamental de 83,7 milhões e 106,3 milhões de euros, respetivamente, sendo que, no âmbito da

proteção familiar, o realce é dado ao valor de despesa orçamental referente a apoio excecional à família, que

atingiu o montante de 50,9 milhões de euros.

Quanto ao valor da carteira de títulos do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS),

importa realçar que, em 31 de dezembro de 2021, o mesmo ascendia a 23 180,2 milhões de euros,

representando 18,15 meses da despesa paga com pensões do sistema previdencial em 2021.

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PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer

O autor do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a Conta Geral do Estado de 2021

para a discussão em Plenário da Assembleia da República.

PARTE IV – Conclusões

Face aos considerandos que antecedem, a Comissão de Trabalho, Segurança Social e Inclusão conclui

que:

1. Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo

162.º da Constituição da República Portuguesa, «tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas

que a lei determinar (...), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à sua

apreciação».

2. Incumbe à Comissão de Trabalho, Segurança Social e Inclusão emitir, nos termos regimentais

aplicáveis, o competente parecer à Conta Geral do Estado de 2021, incluindo a relativa à da Segurança Social.

3. O presente parecer incidiu exclusivamente sobre os domínios do âmbito específico de intervenção da

Comissão de Trabalho, Segurança Social e Inclusão incluídas na CGE 2021, em especial as atinentes ao

emprego e segurança social, e visa constituir um contributo para o relatório final que se encontra em fase de

elaboração na Comissão de Orçamento e Finanças.

4. Na elaboração do presente parecer foram tidos em conta o documento CGE 2021, incluindo a Conta da

Segurança Social, apresentado pelo Governo, e os pareceres do TC e do CES.

5. O presente parecer deve ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças.

Palácio de São Bento, 1 de fevereiro de 2023.

O Deputado relator, Alfredo Maia — A Presidente da Comissão, Isabel Meirelles.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CH e da IL, na reunião

da Comissão de 1 de fevereiro de 2023.

COMISSÃO DE AMBIENTE E ENERGIA

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do relator

Parte III – Conclusões

PARTE I – Considerandos

Em conformidade com o disposto no artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, compete à

Assembleia da República, no exercício das funções de fiscalização, «tornar as contas do Estado e das demais

entidades públicas, as quais serão apresentadas até 31 de dezembro do ano subsequente, com o parecer do

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Tribunal de Contas e outros elementos necessários à sua apreciação»1.

Cumprindo o preceituado, a Conta Geral do Estado 2021 deu entrada na Assembleia da República no dia

17 de maio de 2022 e foi remetida, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da

República, à Comissão de Orçamento e Finanças (COF), competente em razão da matéria, bem como à

Comissão de Ambiente e Energia para elaboração de parecer setorial.

Assim, o presente parecer incide sobre matérias que cabem no âmbito de competências da 11.ª Comissão,

tendo implicado a análise da Conta Geral do Estado 2021, dos respetivos anexos e dos pareceres do Tribunal

de Contas (TC) e do Conselho Económico e Social (CES).

1. Análise setorial – Ambiente e ação climática

A Conta Geral do Estado 2021, no seu capítulo 16, enquadra o programa orçamental dedicado ao

«Ambiente e Ação Climática (PO17)» na esfera do respetivo ministério setorial, com a missão de formular,

conduzir, executar e avaliar as politicas do ambiente, ordenamento do território, cidades, transportes urbanos,

suburbanos e rodoviários de passageiros, mobilidade, alterações climáticas, clima, conservação da natureza,

energia e geologia, numa perspetiva de desenvolvimento sustentável e de coesão social e territorial. O

Ministério do Ambiente e da Ação Climática tem ainda por missão, em articulação com outros departamentos

governamentais, acompanhar as medidas de carácter interministerial de execução do programa do Governo

relativas à ação climática.

Olhando ao valor agregado de despesa total consolidada dos orçamentos de atividades e projetos,

expurgados os valores cativos e dos fluxos intraprograma, apresenta uma dotação ajustada de 3724,3 milhões

de euros e uma execução de 2747,7 milhões de euros. A despesa efetiva consolidada apresenta uma taxa de

execução face à dotação ajustada de 77,4 %.

No total do orçamento consolidado, as despesas de capital pesam 53,5 % e as despesas correntes 46,5 %.

Na execução, as despesas de capital têm um peso de 43 % no global dos gastos, enquanto as despesas

correntes representam 57 % do total da execução.

1 Cfr. alínea d)

Políticas Setoriais para 2021 e R cursos Financeiros

332 Conta Geral do Estado de 2021

Recursos utilizados

Quadro 190 — PO17 — Ambiente e Ação Climática: despesa por classificação económica

(milhões de euros)

Fonte: Direção-Geral do Orçamento.

O valor agregado de despesa total consolidada dos orçamentos de atividades e projetos,

expurgados os valores cativos e dos fluxos intraprograma, apresenta uma dotação ajustada de 3724,3

milhões de euros e uma execução de 2747,7 milhões de euros. A despesa efetiva consolidada

apresenta uma taxa de execução face à dotação ajustada de 77,4%.

No total do orçamento consolidado, as despesas de capital pesam 53,5% e as despesas correntes

46,5%.

Na execução, as despesas de capital têm um peso de 43% no global dos gastos, enquanto as

despesas correntes representam 57% do total da execução.

Apresenta-se de seguida o quadro dos ativos e passivos do Programa Ambiente e Ação Climática:

Total não

consolidado

Total

Consolidado

Total não

consolidado

Total

Consolidado

Despesa Corrente 2 101,0 1 733,5 1 892,8 1 567,5

Despesas com Pessoal 262,8 262,8 231,8 231,8

Aquisição de Bens e Serviços 245,9 245,9 187,4 187,4

Juros e outros encargos 274,5 274,5 266,8 266,8

das quais: intra-instituições do PO

Transferências Correntes 1 299,3 931,8 1 192,2 866,9

das quais: intra-instituições do PO 367,5 325,3

Subsídios 4,6 4,6 4,5 4,5

das quais: intra-instituições do PO

Outras Despesas Correntes 13,9 13,9 10,0 10,0

Despesa de Capital 2 215,2 1 990,7 1 386,7 1 180,2

Aquisição de Bens de Capital 668,1 668,1 280,3 280,3

Transferências de Capital 384,3 159,9 342,4 136,1

das quais: intra-instituições do PO 224,5 206,2

Ativos Financeiros 200,7 200,7 200,8 200,6

das quais: intra-instituições do PO 0,3

Passivos Financeiros 962,1 962,1 563,2 563,2

das quais: intra-instituições do PO

Outras Despesas de Capital

DESPESA TOTAL 4 316,2 3 724,3 3 279,5 2 747,7

DESPESA EFETIV A 3 153,5 2 561,5 2 515,4 1 983,9

Operações intra-instituições do PO (AC) 592,0 531,8

Designação

Orçamento Corrigido de 2021 Execução de 2021

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Relativamente aos ativos e passivos financeiros, destacam-se os valores registados em passivos

financeiros pela Metro do Porto, S.A., associados a amortização de 2,5 milhões de euros de financiamento na

banca comercial (Santander), amortizações de 107,6 milhões de euros de financiamento no Banco Europeu de

Investimento (BEI), e amortizações de 305,5 milhões de euros de divida à Direcção-Geral do Tesouro e

Finanças (DGTF), totalizando 415,7 milhões de euros. Nos ativos financeiros regista-se a subscrição de 14

milhões de euros em CEDIC.

Pelo Metropolitano de Lisboa, EPE, associados aos passivos está o montante de 139 milhões de euros

referente a amortizações programadas de financiamentos BEI (Banco Europeu de Investimento). No que diz

respeito à Entidade Nacional para o Setor Energético, EPE, e à Agência Portuguesa do Ambiente, IP, destaca-

se o valor de ativos financeiros no montante de 65 milhões de euros e de 82,3 milhões de euros,

respetivamente, correspondente à subscrição de aplicações em Certificados Especiais de Dívida de Curto

Prazo (CEDIC) junto do IGCP.

De acordo com o relatório, o Ministério do Ambiente e da Ação Climática executou, em 2021, um conjunto

de iniciativas que tiveram como principal foco mitigar, adaptar e sequestrar, acelerando a atuação na transição

energética, na mobilidade sustentável, na economia circular e na valorização do capital natural, do território e

das florestas, fomentando o investimento sustentável e promovendo iniciativas facilitadoras desta transição,

como o financiamento sustentável, a fiscalidade verde e a educação ambiental.

Neste sentido, identificam-se os desafios que se colocam para atingir esse objetivo, com base nas cinco

principais dimensões: a descarbonização e a transição energética; a transição para uma economia circular; a

redução de riscos e a valorização sustentável do território; a sustentabilidade competitiva da agricultura e das

florestas; e a sustentabilidade competitiva da economia do mar, tal como se encontram descritas nas Grandes

Opções do Plano e no Programa Nacional de Reformas.

A prossecução destes domínios estratégicos, em 2021, assentou em sete eixos de atuação para os quais

foram desenvolvidas medidas de atuação que concorreram para atingir os objetivos do ano de 2021:

Eixo 1 – Ação climática

• Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 (RNC2050);

• Plano Nacional Energia e Clima (PNEC2030);

• Sistema Nacional de Políticas e Medidas (SPeM);

• Roteiros Regionais para a Neutralidade Carbónica;

• Programa de Ação para Adaptação às Alterações Climáticas (P3AC);

• Plano Nacional para a Bioeconomia Sustentável 2030;

• Estratégia Nacional para o Financiamento Sustentável;

• Política Fiscal Ambiental.

Eixo 2 – Transição energética

• Plano Nacional Energia e Clima (PNEC2030);

• Estratégia Nacional para o Hidrogénio (EN-H2);

• Leilões de energia solar;

• Apoio técnico à constituição de comunidades de energia;

• Plano Nacional para a promoção de Biorrefinarias;

• Reabilitar como regra.

Eixo 3 – Transportes e mobilidade urbana

• Programa de Apoio à Redução do Tarifário dos Transportes Públicos (PART);

• Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta de Transporte Público (PROTransP);

• Continuação do investimento em autocarros «limpos»;

• Continuação da implementação da Estratégia de Descarbonização da Frota Automóvel do Estado;

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• Estratégia Nacional para a Mobilidade Ativa Ciclável 2020-2030 (ENMAC).

Eixo 4 – Recursos geológicos e mineiros

• Lançar o concurso público para atribuição de direitos de pesquisa de depósitos de lítio;

• Programa de remediação ambiental das antigas áreas mineiras;

• Plano de Intervenção das Pedreiras em Situação Crítica (PIPSC).

Eixo 5 – Sustentabilidade ambiental

• Plano de Ação para a Economia Circular (PAEC);

• Compras públicas circulares;

• Transposição antecipada da Diretiva europeia sobre os plásticos de uso único;

• Agendas regionais para a economia circular;

• Estratégia Nacional para o Ruído Ambiente (ENRA);

• Estratégia para o setor de abastecimento de água e saneamento de águas residuais e pluviais

(PENSAARP2030);

• Planos de gestão de região hidrográfica (PGRH);

• Plano Nacional de Gestão de Resíduos 2030 (PNGR2030);

• Plano Estratégico de Resíduos Urbanos 2030 (PERSU2030).

Eixo 6 – Litoral

• Programa da Orla Costeira (POC);

• Programas Especiais de Albufeiras de Águas Públicas (PEAAP);

• Plano de Ação Litoral XXI.

Eixo 7 – Conservação da natureza, florestas e ordenamento do território

• Plano Nacional de Política do Ordenamento do Território (PNPOT);

• Estratégia Nacional da Conservação da Natureza e Biodiversidade;

• Programa de Transformação da Paisagem (PTP).

Fundo Ambiental

O relatório destaca ainda o Fundo Ambiental, referindo a consolidação da sua função enquanto instrumento

de financiamento da política do ambiente, promovendo o apoio a projetos nas áreas da mitigação, incluindo

projetos de promoção da mobilidade elétrica, descarbonização das cidades e indústria, adaptação e

cooperação em matéria de alterações climáticas, recursos hídricos, economia circular e resíduos, danos

ambientais, conservação da natureza e biodiversidade e educação ambiental, conforme previsto no programa

do Governo.

Programa Ambiente, Alterações Climáticas e Economia de Baixo Carbono

Este programa é gerido pela Secretaria-Geral do Ambiente. Atualmente, tem uma dotação total de 29,4

milhões de euros, dos quais 85 % têm por fonte de financiamento EEA Grants (25 milhões de euros) e 15 %

receitas gerais do Estado (4,4 milhões de euros). A 10 de setembro de 2021, foi aprovado um aumento da

dotação total do programa em 1,2 milhões de euros, dos quais 1 milhão de euros de reforço da dotação dos

EEA Grants e o restante das receitas gerais do Estado e de poupanças do próprio programa.

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Desvio nos resultados

De acordo com o relatório, os resultados do programa refletem o quadro orçamental que presidiu à

elaboração e execução do mesmo. Existiram algumas dificuldades, em especial no período de pandemia de

COVID-19, que prejudicaram a execução orçamental de projetos de investimento e, em alguns casos

acarretaram o diferimento dos respetivos calendários de execução para 2022. Relativamente à APA e a

projetos associados ao financiamento EEA GRANTS, em particular, dado que gerem projetos plurianuais, uma

parte da sua execução foi transferida para 2022.

2. Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado 2021

Segundo o parecer do Tribunal de Contas relativo à Conta Geral do Estado 2021, que inclui um juízo com

reservas e ênfases que incidem sobre a legalidade, a correção financeira dos valores reportados e o controlo

interno, o Tribunal de Contas formulou 49 recomendações ao Governo e à Assembleia da República, muitas

reiteradas de anteriores pareceres, por subsistirem as situações que justificaram a sua formulação.

De acordo com o parecer, na área do ambiente, a distribuição dos apoios efetuou-se especialmente através

do Fundo Ambiental com um total de 489 M€, que, pelo seu carácter transversal, se dirigiu-se a uma

multiplicidade de objetivos e entidades:

– Os pagamentos à SU Eletricidade (410 M€) correspondem a 84 % dos apoios concedidos pelo FA, os

quais incluem 303 M€ de transferências de receitas dos leilões CELE (+152 M€ do que em 2020) e

104 M€ afetos à redução do défice tarifário do Sistema Elétrico Nacional;

– Os apoios ao sector das águas e resíduos, cidades e comunidades sustentáveis com 23 M€ atribuídos às

Águas Públicas do Alentejo, Águas do Norte, Águas Vale do Tejo e EPAL;

– Os apoios no âmbito da eficiência energética de edifícios que incluem 8 M€ da 1.ª fase e 17 M€ da 2.ª

fase, decorrente de financiamentos do PRR ao Programa de Apoio a Edifícios Mais Sustentáveis, para

melhorar o desempenho energético e hídrico;

– O apoio extraordinário e excecional aos transportes públicos de passageiros (10 M€), com vista à

mitigação dos efeitos do aumento dos preços do combustível.

3. Parecer do Conselho Económico e Social (CES)

O parecer refere que em termos internacionais, o segundo semestre de 2021 foi marcado pela escassez de

algumas matérias-primas e pelo aumento do seu preço. Um fenómeno que começou com os chips e alargou-

se de forma notória aos mercados dos cereais, do cobre, do aço, do cartão, etc. O setor da energia entrou

numa espiral, que motivou o Governo a anunciar algumas medidas, mas à data de hoje, e com o impacto

acrescido da invasão à Ucrânia, reconhece-se que estamos perante uma realidade nova, com fortes impactos

na atividade produtiva, nos preços e nos rendimentos.

PARTE II – Opinião do relator

Sendo de elaboração facultativa, o Deputado autor do presente parecer opta por não emitir opinião sobre

as matérias macroeconómicas e orçamentais constantes do documento em apreço, nos termos do n.º 3 do

artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.

PARTE III – Conclusões

1 – A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu à Comissão de Ambiente e Energia a Conta Geral do

Estado 2021, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social, para

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elaboração de parecer nas áreas da respetiva competência material.

2 – Apreciados os documentos referidos, a Comissão de Ambiente e Energia conclui que o presente

parecer sobre a Conta Geral do Estado 2021 deve ser presente à Comissão de Orçamento e Finanças, de

acordo com a alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.

Palácio de São Bento, 24 de janeiro de 2023

O Deputado relator, Alexandre Simões — O Presidente da Comissão, Tiago Brandão Rodrigues.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 24 de janeiro de 2023.

COMISSÃO DA CULTURA, COMUNICAÇÃO, JUVENTUDE E DESPORTO

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião da Deputada autora do parecer

Parte III – Conclusões

PARTE I – Considerandos

Notaintrodutória

Em conformidade com o disposto no artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, compete à

Assembleia da República, no exercício de funções de fiscalização, «tomar as contas do Estado e das demais

entidades públicas, as quais serão apresentadas até 31 de dezembro do ano subsequente, com o parecer do

Tribunal de Contas e outros elementos necessários à sua apreciação».

Cumprindo o preceituado, a Conta Geral do Estado 2021 (CGE) deu entrada na Assembleia da República

no dia 17 de maio de 2022 e foi remetida, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da

República, à Comissão de Orçamento e Finanças (COF), competente em razão da matéria, sendo requerido à

Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto (CCCJD) a elaboração de parecer sectorial.

Assim, o presente parecer incide sobre matérias que cabem no âmbito de competências da 12.ª Comissão,

tendo implicado a análise da Conta Geral do Estado 2021, dos respetivos anexos e dos pareceres do Tribunal

de Contas (TC) e do Conselho Económico e Social (CES); considera, também, a Lei do Enquadramento

Orçamental (LEO).

Refere-se ainda que o relatório da Conta Geral do Estado começa por apresentar o contexto

macroeconómico que enquadra a avaliação do desempenho da execução orçamental do Estado em 2021. O

presente parecer, não sendo exaustivo, nem ansiando constituir uma reprodução do documento, centra a sua

análise nos principais indicadores revelados no ponto 11 do Capítulo IV – Políticas Setoriais para 2021 e

Recursos Financeiros, denominado «Cultura (PO12)», e no ponto 13 «Ensino Básico e Secundário e

Administração Escolar» (PO14), que integra a despesa pública relativas às áreas da juventude e do desporto.

Análise setorial – Introdução

Segundo o Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, assistiu-se a uma recuperação

significativa da atividade económica e do comércio mundial, depois da quebra acentuada induzida pela

pandemia de COVID-19, em 2020.

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O PIB mundial registou um crescimento de 5,9 % em termos reais, em 2021, superando o valor pré-

pandemia (recorde-se o decréscimo de 3,9 % do PIB real em 2020). Na área do euro, o PIB cresceu 5,3 % em

termos reais (em 2020, o decréscimo havia sido de 6,4 %).

A recuperação económica, aliada aos apoios públicos para proteção do emprego e do rendimento,

contribuiu para a melhoria e resiliência do mercado de trabalho. Com efeito, entre 2020 e 2021, a taxa de

desemprego desceu de 8,1 % para 5,4 % nos EUA e de 8 % para 7,7 % na área do euro.

A partir da segunda metade de 2021, fruto da subida generalizada dos preços das matérias-primas, em

particular as energéticas e, consequentemente, da eletricidade, mas também do impacto dos

constrangimentos da oferta de diversos bens e a recuperação dos serviços mais afetados pela pandemia de

COVID-19, as pressões inflacionistas aumentaram significativamente, tendo a taxa de inflação alcançado o

valor mais elevado dos últimos 40 anos nos EUA (7 % em termos homólogos, em dezembro de 2021), e um

máximo histórico na área do euro no 4.º trimestre de 2021 (total e preços de energia de 4,7 % e de 26 % em

termos homólogos, respetivamente).

Com o objetivo de conter os efeitos negativos das medidas de confinamento sobre a situação financeira

das famílias, das empresas e do sistema financeiro, bem como de criar as condições para uma mais rápida

recuperação económica e social, foram implementadas, na generalidade dos países, várias medidas de

política, nomeadamente monetária e orçamental.

Neste quadro, a política monetária caracterizou-se por uma orientação fortemente acomodatícia, a fim de

garantir condições de liquidez mais favoráveis para o sistema bancário, assegurar a manutenção do fluxo de

crédito à economia real e o financiamento à economia. Além disso, diversos bancos centrais prosseguiram a

implementação de medidas não convencionais, mantendo-se, no caso da área do euro, o programa PEPP

(Pandemic Emergency Purchase Programme), criado em 2020 com vista a mitigar os efeitos económicos e

financeiros da crise económica e social provocada pela pandemia.

Nos Estados Unidos, a Reserva Federal manteve as taxas de juro federais no intervalo entre 0 % e 0,25 %,

e, na União Europeia, o Banco Central Europeu manteve as taxas de juro diretoras inalteradas. As taxas de

juro de curto prazo apresentaram uma tendência descendente nos EUA e renovaram níveis historicamente

baixos na área do euro, com a Euribor a três meses a situar-se, em média, em -0,55 % em 2021 (-0,42 % em

2020).

No que concerne à economia portuguesa, o Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social

refere que 2021 apresentou uma trajetória de recuperação que foi mais intensa na segunda metade do ano e

que registou um ritmo de crescimento acima do observado na área do euro, exceto no primeiro trimestre,

devido a um confinamento muito intenso, que implicou fechar setores importantes da atividade económica,

após registar, em 2020, uma quebra sem precedentes.

Em termos anuais, o PIB português registou um crescimento em volume de 4,9 %, o mais elevado desde

1990, após a diminuição histórica de 8,4 % em 2020.

Para a rápida recuperação da economia contribuíram a melhoria da envolvente externa, o levantamento

gradual das medidas restritivas de confinamento, em paralelo com a elevada taxa de vacinação contra a

COVID-19, e os programas de estabilização e de estímulo económico sem precedentes, tanto a nível nacional

quanto europeu, com destaque para os apoios às empresas, que permitiram proteger a capacidade produtiva

da economia.

O ritmo de recuperação da economia foi, todavia, inferior ao esperado em outubro de 2020, quando da

elaboração do Orçamento do Estado para 2021, uma vez que a retoma antecipada para 2021 foi condicionada

pelo aumento dos contágios, seguido do reforço de medidas de confinamento no 1.º trimestre de 2021.

Pelo contrário, a evolução do mercado de trabalho revelou-se mais positiva do que o esperado, tendo

contribuído para este resultado o reforço e alargamento das medidas de apoio à manutenção do emprego e

dos rendimentos dos trabalhadores.

Dos indicadores relativos à situação da economia portuguesa em 2021, destacam-se os seguintes:

• A procura interna apresentou um contributo positivo para o crescimento do PIB (5,1 pp), após ter sido

acentuadamente negativo em 2020 (-5,5 pp);

• O consumo privado aumentou 4,5 %, em termos reais, recuperando parcialmente da redução de 7,1 %

registada em 2020;

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• O consumo público acelerou, tendo registado um crescimento de 4,1 %, após um aumento de 0,4 % em

2020;

• O investimento (FBCF) aumentou 6,4 % em termos reais, depois de ter decrescido por 2,7 % em 2020);

• As exportações cresceram por 13,1 % (-18,6 % em 2020), acima do aumento de 12,9 % das importações

(-12,1 % em 2020), melhorando o contributo da procura externa líquida para o crescimento do PIB;

• A taxa de desemprego foi de 6,6 % (-0,4 pp face a 2020), igualando a taxa de 2019 e situando-se, assim,

no nível mais baixo da série iniciada em 2011;

• O índice de preços no consumidor (IPC) aumentou 1,3 % em média anual, depois de registar variação

nula em 2020, registando variações mais acentuadas no 3.º e no 4.º trimestre do ano (1,5 % e 2,4 %,

respetivamente);

• A capacidade de financiamento da economia portuguesa (medida pelo saldo conjunto das balanças

corrente e de capital) foi de 1424 milhões de euros, i.e. 0,7 % do PIB, representando um acréscimo de

1375 milhões de euros em relação a 2020.

No quadro que se segue observa-se a despesa consolidada da administração central, por programa

orçamental (PO), permitindo uma análise nacional da sua execução, tendo uma organização aproximada à

estrutura do Governo.

A execução da despesa consolidada da administração central foi de 90,8 % face ao orçamento disponível

final (89,7 % em 2020).

De um total de 18 programas orçamentais, 10 programas apresentaram uma execução superior a 85 % do

orçamento disponível final, destacando-se os programas «Trabalho, Solidariedade e Segurança Social»,

«Saúde» e «Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar», todos na ordem ou acima de 90 %,

significando, em conjunto, 57 % da despesa executada.

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Análise Setorial – «Cultura»

A qualificação dos serviços públicos na área da cultura passa pelo reforço do seu papel transversal na

qualificação dos cidadãos e dos territórios, determinante para o reforço da coesão e da igualdade.

O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social destaca que, no âmbito do Programa

Orçamental 12 – Cultura (PO12), foram estabelecidos nove objetivos estratégicos, 21 indicadores e respetivas

metas, sendo apenas considerados, para efeitos de monitorização da execução do documento estratégico do

Programa, 18 indicadores, uma vez que três indicadores nunca foram implementados.

Objetivos Estratégicos:

1. Promover serviços públicos bem geridos, renovados e com profissionais motivados;

2. Promover a transformação digital, desenvolvendo o acesso à cultura por meios digitais e consolidando a

modernização administrativa e a gestão em rede;

3. Valorizar o património cultural;

4. Apoiar as artes, a criação artística e a promoção da (educação) cultural;

5. Promover e apoiar os setores estratégicos do cinema, audiovisual e media como áreas centrais da

cultura e da economia nacional;

6. Dinamizar a internacionalização da cultura portuguesa;

7. Promover o património cultural móvel, imóvel e imaterial e a sua fruição junto dos cidadãos, bem como

as literacias;

8. Promover a fruição das artes e a participação cultural artística e criativa;

9. Promover o cinema português e o setor do audiovisual junto dos cidadãos.

O quadro que se reproduz reflete o orçamento da medida cultura e respetiva execução orçamental

consolidada por classificação económica:

Do ponto de vista dos resultados, o programa registou uma média de execução de 108 %, com uma das 18

metas estabelecidas a verificar uma taxa de execução acima dos 200 %, sugerindo uma superação

significativa dos propósitos originalmente definidos. Por outro lado, os indicadores 2.1, 2.2, 2.3, 5.2 e 9.2,

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123

detalhados no quadro desta secção «PO12 – Cultura: Objetivos definidos e resultados obtidos», não atingiram

as metas planeadas.

O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social começa por referir que com um orçamento

corrigido total consolidado de 620,8 milhões de euros, a taxa de execução orçamental foi de 83,7 %, a que

correspondem 519,9 milhões de euros.

A despesa efetiva consolidada ascendeu a 509,5 milhões de euros face a um orçamento de 609,6 milhões

de euros. Estes valores ascendem a 519,9 milhões de euros, caso se incluam os ativos e passivos financeiros

do programa, da responsabilidade da Fundação Centro Cultural de Belém (FCCB) e da Rádio e Televisão de

Portugal (RTP).

Os valores referentes à despesa efetiva consolidada foram sobretudo justificados pela RTP (48,7 %), pela

Direção-Geral do Património Cultural (DGPC) (8,1 %) e pelo Fundo de Fomento Cultural (FFC) (7,2 %), que,

no conjunto, explicam cerca de 64 % da execução do programa.

Na composição da despesa do programa verificou-se que 92,1 % reportam a despesas correntes e apenas

7,9 % a despesas de capital. O peso das despesas com o pessoal representa 32,2 % do total da despesa,

enquanto as despesas com aquisição de bens e serviços correspondem a 36,2 %.

O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social dá ainda conta que os valores referentes à

despesa efetiva consolidada foram justificados, sobretudo, pela RTP (48,7 %), pela Direção-Geral do

Património Cultural (DGPC) 8,1 %), pelo Fundo de Fomento Cultural (FFC) (7,2 %), que, no conjunto explicam

cerca de 64 % da execução do programa.

A atividade do programa foi financiada em 73 % por receitas de impostos, 19,7 % por receitas próprias,

6,1 % por transferências no âmbito das administrações públicas e o restante por fundos europeus.

No que respeita à preponderância de financiamento da despesa destaca-se:

• Por receitas de impostos e receitas próprias, a RTP (64,7 % do total de receitas de impostos e 42 % do

total de receitas próprias consumidas no programa);

• Por transferências no âmbito das administrações públicas, o OPART (39,6 %);

• Por fundos europeus, a DGPC (21,2 %).

Destaca-se, ainda, que 59,9 % das transferências no âmbito das administrações públicas dizem respeito a

transferências de receitas e impostos a título de indemnizações compensatória do Estado. Destas, 64 % são

para a OPART, 18,2 % para o Teatro Nacional de São João e os restantes 17,8 % para o Teatro Nacional

D. Maria II.

O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social constata que a execução orçamental do

Programa é sobretudo direcionada para serviços culturais, recreativos e religiosos (96,8 %). São

desagregados em serviços relativos à comunicação social (55,3 %), onde se insere a atividade da RTP, e

serviços de cultura (41,5 %), onde se inclui a DGPC, o FFC e a DGARTES.

O quadro que se reproduz é disto ilustrativo, apresentando a despesa por medidas do programa:

Relativamente aos recursos humanos, considerando os fluxos acumulados em termos definitivos, durante

os quatros trimestres do ano de 2021 verificaram-se 256 novas entradas e 261 saídas definitivas, das quais 82

por reforma/aposentação.

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Face ao período homólogo verifica-se um aumento 67 postos de trabalho.

Por último, o referido relatório, destaca que a idade média estimada na cultura é de 52,9 anos, valor acima

da média da administração central (48,5). Este facto é exacerbado ainda pelo baixo índice de juventude, por

cada 100 trabalhadores somente 8,3 têm menos de 40 anos, representando o sexto valor mais baixo da

administração central.

No que diz respeito aos resultados obtidos, no seu global, o programa registou uma média de execução de

108 %, sendo que dos 18 indicadores 13 registaram taxas de execução superiores às previstas, com a

exceção dos seguintes indicadores:

• 2.1 «Número de atividades/recursos de apresentação/interpretação das coleções/património em formato

digital» (68 %);

• 2.2 «Número de sistemas informáticos/aplicacionais a criar, modernizar e/ou otimizar nos sistemas de

informação da área do Governo da Cultura» (96 %);

• 2.3 «Taxa de execução das medidas Cultura inseridas no programa Simplex ou na Agenda de

Transformação Digital da Cultura» (96 %);

• 5.2 «Número de pedidos de produção de cinema ou audiovisual aprovados no âmbito do fundo de apoio

ao Turismo e Cinema e Audiovisual» (0 %);

• 9.2 «Número de obras apoiadas ou difundidas» (89 %).

O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social destaca o indicador 5.1 «Número de entidades

de meios de comunicação social local e regional apoiados no âmbito do regime de incentivos do Estado à

Comunicação social», que registou uma taxa de execução de 212 %, superando o nível de desempenho face

ao planeado.

O quadro que se reproduz é disto ilustrativo, apresentando os resultados obtidos, bem como os desvios

verificados:

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Relativamente a cada objetivo estratégico e indicador o Relatório de Análise Global e Conta da Segurança

Social destaca o seguinte:

Objetivos estratégicos:

1. Promover serviços públicos bem geridos, renovados e com profissionais motivados

O indicador 1.1., «Taxa de pareceres favoráveis a pedidos de horários e regimes de trabalho adaptados»,

apresenta um desvio positivo de 5 %, fundamentado sobretudo nos resultados apresentados pelo ICA, que

obteve 100 % dos pareceres favoráveis apresentados pelos trabalhadores, quando a meta definida foi de

60 %.

O indicador 1.2., «Taxa de trabalhadores que frequentaram ações de formação», apresenta um desvio

positivo de 5 %, acima da meta anual definida, destacando-se a DRCNorte e do Gabinete de Estratégia,

Planeamento e Avaliação Culturais (GEPAC);

2. Promover a transformação digital em todos os equipamentos culturais, desenvolvendo o acesso

à cultura por meios digitais e consolidando a modernização administrativa e a gestão em rede

O indicador 2.1 «Número de atividades/recursos de apresentação/interpretação das coleções/património

em formato digital», apresenta um desvio negativo, com uma taxa de execução de 32 %, cujo resultado se

justifica pelo resultado da Direção-Geral do Livro, dos Arquivos e das Bibliotecas (DGLAB), que refere a

situação pandémica produziu uma ligeira quebra na produção realizada.

O indicador 2.2., «Número de sistemas informáticos/aplicacionais a criar, modernizar e/ou otimizar nos

sistremas de informação da área de governo da Cultura» apresenta uma taxa de execução de 96 %, cujo valor

é justificado pelos resultados da DGPC, que não conseguiu atingir a meta anual definida por razões

conjunturais relacionados com a pandemia de COVID-19 e que resultaram no atraso do arranque de alguns

projetos.

Também o indicador 2.3 «Taxa de execução das medidas Cultura inseridas no programa Simplex ou na

Agenda de Transformação Digital da Cultura» apresenta uma taxa de execução de 96 %, cujo valor de

execução se justifica pela DGARTES e a Direção Regional de Cultura do Algarve (DRCAlgarve), que não

conseguiram atingir a meta proposta;

3. Valorizar o património cultural

O indicador 3.1., «Número de ações de conservação, restauro e requalificação do património edificado

concluídas», apresenta um desvio positivo de 37 %, justificado pela DGPC.

O indicador 3.2., «Número de ações de conservação, restauro e requalificação do património móvel

(incluindo documentos) concluídas», apresenta um desvio positivo de 4 %, justificado principalmente pelo

resultado da DGLAB;

4. Apoiar as artes, a criação artística e a promoção da (educação) cultural

O indicador 4.1., «Número de entidades, profissionais e não profissionais, beneficiárias de apoios para a

criação e para a produção artística», apresenta um desvio positivo de 42 %, justificado pelos resultados da

DRCNorte e da DRCCentro;

5. Promover e apoiar os setores estratégicos do cinema, audiovisual e media como áreas centrais

da cultura e da economia nacional

O indicador 5.1., «Número de entidades de meios de comunicação social local e regional apoiadas no

âmbito do regime de incentivos do Estado à Comunicação Social», apresenta um desvio positivo de 112 %

face à meta anual, justificado exclusivamente pelos resultados apresentados pelo GEPAC, cujas estruturas

regionais fizeram um acompanhamento mais próximo junto dos beneficiários o que permite uma melhor

execução dos projetos;

6. Dinamizar a internacionalização da cultura portuguesa

O indicador 6.1., «Número de entidades apoiadas ou envolvidas no âmbito de iniciativas de ação cultural

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externa», apresenta um desvio positivo de 12 %, justificado pelo resultado apresentado pela DGLAB., cujos

programas de apoio à tradução da DGLAB e de apoio à edição do Camões IP terem sido fundidos num só

programa.

O indicador 6.2., «Número de iniciativas de ação cultural externa realizadas com a participação de

organismos do MC (incluindo a participação em portais digitais internacionais)», apresenta um desvio positivo

de 17 %, justificado pelo resultado do OPART, pela integração de novas atividades do Estúdio Vítor Córdon,

nomeadamente de realização de diversos projetos, residências artísticas e colaboração com outros países de

língua portuguesa.

7. Promover o património cultural móvel, imóvel e imaterial, e a sua fruição junto dos cidadãos,

bem como as literacias

O indicador 7.1. «Número de parcerias implementadas na área do livro e da literatura para que se possam

espelhar os apoios a prémios, a festivais literários, a oficinas de escrita com públicos escolares, as bolsas

literárias, os apoios à dramaturgia», apresenta um desvio positivo de 1 %, em linha com a meta anual definida.

O indicador 7.2., «Número de redes de bibliotecas de âmbito regional junto das comunidades

intermunicipais e áreas metropolitanas», atingiu o resultado previsto para o quarto trimestre de 2021,

justificado com o resultado exclusivo da DGLAB, que, no ano de 2021, constituiu mais uma rede de 14

bibliotecas, a agregar à rede anteriormente constituída.

O indicador 7.3., «Número de visitantes (incluindo online) de monumentos, sítios arqueológicos, museus,

exposições permanentes e bibliotecas», apresenta um desvio positivo de 4 %, justificado principalmente pelo

resultado apresentado pela DGLAB, que, no ano de 2021, manteve o incremento no acesso online aos

serviços em virtude da pandemia COVID-19;

8. Promover a fruição das artes e a participação cultural artística e criativa

O indicador 8.1., «Número de bolsas de Criação Literária atribuídas», atingiu o resultado previsto para o

quarto trimestre de 2021, justificado com o resultado exclusivo da DGLAB, cujo número de bolsas de criação

literária a atribuir é definido anualmente pelo Ministério da Cultura, e, no ano de 2021, aumentou para 24,

como forma de apoio extraordinário aos autores portugueses;

9. Promover o cinema português e o setor do audiovisual junto dos cidadãos

O indicador 9.1, «Número de espetadores de obras de cinema apoiadas ou difundidas», apresenta um

desvio positivo de 5 %, justificado com o resultado da Cinemateca Portuguesa.

O indicador 9.2, «Número de obras apoiadas ou difundidas», apresenta um desvio negativo de 11 %,

justificado pelo resultado do ICA, com uma taxa de execução de 67 % face à meta anual.

Em complemento aos principais indicadores definidos para efeitos de avaliação do programa orçamental,

designadamente a taxa de execução orçamental, bem como a taxa de execução dos objetivos (total e

parciais), a análise é enriquecida, não apenas pela inclusão e análise de conjunto de indicadores de eficácia,

eficiência e economia, mas também pela possibilidade de analisar o desempenho material e orçamental, face

aos valores verificados nos anos anterior, como ilustrado no quadro que de seguida se reproduz:

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No que respeita à avaliação da execução do plano estratégico da área governativa da cultura, destaca-se

que, em 2021, a taxa de execução dos objetivos situa-se acima dos 100 % (resultados superiores às metas),

salientando-se que a diferença entre os valores das metas e dos resultados é cada vez menor, refletindo uma

melhoria do planeamento.

Ainda no que respeita à análise destes indicadores, cumpre destacar a evolução do indicador «Taxa de

Autofinanciamento», cuja evolução negativa deve-se ao resultado da quebra da receita cobrada por força da

pandemia de COVID-19 vivida durante os anos de 2020 e 2021.

Verifica-se ainda uma variação positiva da despesa face ao período homólogo, o que se deveu

principalmente à RTP, DGPC e DGARTES.

Análise Setorial – Juventude e Desporto

O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social destaca que o Programa Orçamental 14 —

Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar (PO14) – que integra a despesa pública relativas às

áreas da juventude e do desporto – enquadra orçamentalmente as medidas de política que, convergindo para

a concretização do desafio estratégico estabelecido no Programa do XXII Governo Constitucional, dirigido à

redução das desigualdades, contribuem para uma sociedade moderna, mais justa, sustentada e esclarecida.

O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social destaca ainda a orientação estratégica do

Governo e das políticas públicas nas áreas da juventude e do desporto, em particular:

• Na área da juventude, apostar no desenvolvimento de uma abordagem intersectorial e integrada que

promova a capacitação dos mais jovens e o seu envolvimento como atores de mudança e de

desenvolvimento, no plano nacional e internacional, em linha com as conclusões da Conferência

Mundial de Ministros da Juventude e do Fórum da Juventude Lisboa+21, da qual resultou a Declaração

Lisboa+21;

• No desporto, destaca-se a promoção da prática regular de atividade física e desportiva, como garante da

qualidade de vida e de bem-estar dos cidadãos;

• Continuação do investimento nos centros de alto rendimento, bem como o apoio à reabilitação do parque

desportivo, robustecendo o apoio ao desporto federado e de alta competição;

• Reforço na prevenção e no combate a atitudes e comportamentos violentos, de racismo, de xenofobia e

de intolerância em contextos de prática desportiva.

O quadro que abaixo se reproduz reflete a análise da execução por medida do programa:

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Na Medida 037 – Serviços Culturais, Recreativos e Religiosos – Desporto, Recreio e lazer, a despesa

corresponde às responsabilidades do Ministério da Educação no âmbito da juventude e do desporto (92,5

milhões de euros).

Nas áreas da juventude e do desporto, o Relatório da Conta Geral do Estado para 2021 destaca:

• Atribuição de apoios técnico-financeiros a organismos desportivos, associações juvenis, estudantis e

autarquias locais em estreita colaboração com entidades públicas e privadas no âmbito dos programas

de apoio ao associativismo e atividades do desporto para todos, destacando-se, neste contexto, o

Programa Nacional de Desporto para Todos (PNDpT);

• Criação de medidas excecionais no âmbito da pandemia COVID-19 de apoio financeiro no âmbito do

Programa de Apoio Juvenil (PAJ) e do Programa de Apoio Estudantil (PAE) e do Programa Formar+;

• Apoio às infraestruturas desportivas, através do Programa de Reabilitação de Instalações Desportivas

(PRID), destacando-se o reforço de uma edição extra do programa (PRID 2021+), decorrente da

aprovação, em Conselho de Ministros, do Fundo de Apoio para a Recuperação da Atividade Física e

Desportiva, dirigido aos clubes desportivos constituídos como associações sem fins lucrativos,

centrando-se, a validação dos cerca de 200 projetos, nas melhorias de eficiência energética das

instalações, substituição de elementos construtivos que contenham poeiras/fibras de amianto e

renovação de pavimentos desportivos;

• Prossecução das ações no quadro do Plano Nacional para a Juventude (PNJ), que tem por missão

concretizar a transversalidade das políticas de juventude com vista ao reforço da proteção especial das

pessoas jovens, tendo sido desenvolvidos procedimentos para a preparação da segunda edição, que

terá por base várias prioridades que se relacionam com diferentes áreas ligadas à juventude, centradas

em categorias estruturantes como: educação (formal e não-formal); emprego; e habitação e saúde;

• Prosseguimento, no âmbito do Plano Nacional de Ética no Desporto, do desenvolvimento de um conjunto

diversificado de iniciativas, desde a publicação de documentação, ações de formação/sensibilização

junto de vários agentes (docentes dos ensinos básico e secundário, agentes desportivos, população em

geral, com enfâse para os jovens, crianças e pais/encarregados de educação), organização/participação

em congressos, seminários e workshops e lançamento de concursos e campanhas para a promoção do

tema da ética desportiva e subtemas correlacionados, com o objetivo de promover, assimilar e/ou

vivenciar os valores éticos no âmbito da prática desportiva;

• Continuação da edição de publicações específicas e do desenvolvimento de estudos científicos sobre

ética no desporto;

• Prossecução de ações relativas a diversos projetos de referência, designadamente: Bandeira da ética

(255 certificações), Programa «Ética no Desporto», no âmbito de contrato-programa das federações

desportivas (45 federações) e de protocolos com institutos politécnicos (15 ações de formação), e

Cartão Branco (alargado a 71 entidades);

• Reforço dos apoios financeiros às associações juvenis e estudantis;

• Lançamento do projeto sistema universal de apoio à vida ativa (SUAVA) que, no âmbito do Plano de

Recuperação e Resiliência (PRR), promove sistemas, ambientes e pessoas ativas, visando contribuir

para o desenvolvimento sustentável da sociedade. Este projeto integra a implementação de uma

campanha nacional e plataforma tecnológica para promover a atividade física, aumentando o

conhecimento dos cidadãos sobre os benefícios da prática regular de atividade física em todas as

idades, a partir da disponibilização de bicicletas e capacetes às escolas da rede pública de ensino, do

alargamento do desporto escolar à comunidade, fomentando a mobilidade ativa desde as idades mais

jovens, bem como da prática desportiva em contexto familiar como meio de promoção do sucesso dos

alunos e de estilos de vida mais saudáveis;

• Desenvolvimento de um conjunto de conteúdos no quadro epidemiológico da COVID-19 – folhetos,

brochuras e vídeos – com recomendações e propostas de atividades sob o lema #SerAtivoEmCasa,

visando a promoção da atividade física em todas as idades.

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Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado 2021

Segundo o parecer do Tribunal de Contas (TdC) relativo à Conta Geral do Estado de 2021, que inclui um

juízo com reservas e ênfases que incidem sobre a legalidade, a correção financeira dos valores reportados na

CGE, o Tribunal procedeu à emissão de 49 recomendações ao Governo e à Assembleia da República, muitas

reiteradas de pareceres anteriores.

Do parecer emitido pelo TdC podem salientar-se os seguintes pontos:

• Refere que a CGE 2021 foi apresentada, pela primeira vez, nos termos da LEO de 2015, notando que

não é todavia substancialmente diferente das anteriores, dados os adiamentos ocorridos,

nomeadamente a inclusão das demonstrações orçamentais e financeiras (atualmente prevista para

2023). Explica que a CGE 2021 manteve a maior parte da informação publicada em anos anteriores,

colmatando o vazio informativo que resultaria de descontinuar a produção de um conjunto de mapas

previstos na LEO 2001 antes de concluir a reforma em curso, e incluiu alguns elementos novos,

designadamente relativos a grandes agregados de despesa, cativações e despesa com projetos;

• Explica que a execução orçamental foi influenciada pelo crescimento económico e pelas medidas para

fazer face à COVID-19, notando que, considerando as responsabilidades contingentes por garantias

prestadas, os impactos das medidas COVID-19 em 2021 são estimados em cerca de 3,0 % do PIB;

• Considera que a CGE 2021 trouxe progressos do ponto de vista da identificação de despesas e receitas

COVID-19, observando, todavia, omissões relevantes no reporte, nomeadamente ao nível das

contragarantias executadas no âmbito das linhas de crédito e indemnizações relativas aos seguros de

crédito COVID-19 (14 M€) ou da despesa com os apoios pagos pela SS a instituições do setor social por

domiciliação de serviços prestados a utentes (9 M€);

• O parecer emite 49 recomendações, menos duas do que no ano anterior, as quais remetem, na sua

maioria, para a implementação da reforma das finanças públicas e de desenvolvimentos ao nível dos

sistemas de informação e da legislação, pese embora haja também situações que se considera terem

potencial para uma concretização no curto prazo.

Importa salientar que nenhuma das recomendações feitas pelos juízes do TdC se dirige, em concreto, aos

ministérios com responsabilidade nas áreas da cultura, da comunicação, da juventude ou do desporto.

Relatório do Conselho Económico e Social

Sobre a CGE 2021, no parecer do Conselho Económico e Social (CES) destacam-se as seguintes

considerações e recomendações:

• Numa nota sobre a situação da economia portuguesa, o parecer do CES refere que «em 2021 iniciou-se

a retoma da economia, mas, ainda assim, o crescimento de 4,9 % do PIB ficou aquém do previsto no

OE2021 e abaixo do desempenho da Zona Euro»;

• Quanto às contas públicas, refere que «as metas fixadas para 2021 em termos de finanças públicas foram

superadas, atingindo-se um défice de 2,8 % do PIB (face aos 4,3 % do OE) e uma dívida pública de

127,4 % (face aos 130,9 % do OE)» e salienta «a importância de manter, no médio prazo, uma trajetória

de descida do rácio da dívida pública em função do PIB, apostando em medidas que potenciem o

crescimento económico»;

• Relativamente à conta da Segurança Social, o CES saudou «o saldo positivo registado em 2021» e notou

que «o financiamento das medidas excecionais da Segurança Social por parte do OE é metodologia

adequada para situações desta natureza»;

• Quanto às reservas e preocupações manifestadas, o CES reiterou a «preocupação pelo facto de uma vez

mais, o investimento realizado ficar abaixo do previsto no orçamento», referindo igualmente a não

publicação, em 2021, do DLEO, à semelhança do sucedido em 2020.

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Importa salientar que o parecer do Conselho Económico e Social não faz referência às matérias sectoriais

da responsabilidade da Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto.

PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer

Sendo de elaboração facultativa, a Deputada autora do parecer opta por não emitir opinião sobre as

matérias macroeconómicas e orçamentais constantes do documento em apreço, nos termos do n.º 3 do artigo

137.º do Regimento da Assembleia da República.

PARTE IV – Conclusões

1. A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu à Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e

Desporto a Conta Geral do Estado 2021, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho

Económico e Social, para elaboração de parecer nas áreas da respetiva competência material;

2. Apreciados os documentos referidos, a Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto é de

parecer que o presente relatório sobre a Conta Geral do Estado 2021 deve ser presente à Comissão de

Orçamento e Finanças, de acordo com a alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da

República.

Palácio de São Bento, 1 de fevereiro de 2023.

A Deputada relatora, Cristina Sousa — O Presidente da Comissão, Luís Graça.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência da IL, do PCP e do BE, na

reunião da Comissão de 1 de fevereiro de 2023.

COMISSÃO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, ORDENAMENTO DO TERROTÓRIO E PODER LOCAL

Parecer

Índice

Parte I – Introdução

Parte II – Considerandos

Parte III – Parecer do Tribunal de Contas

Parte IV – Parecer do Conselho Económico e Social

Parte V – Opinião do relator

Parte VI – Conclusões

PARTE I – Introdução

Em conformidade com o preceituado no artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, compete à

Assembleia da República «tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar, a

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131

apresentar até 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, com o parecer do Tribunal de Contas

e outros elementos necessários à sua apreciação».

Cumprindo o preceituado, a Conta Geral do Estado (CGE) 2021 deu entrada no dia 17 de maio de 2022 na

Comissão de Orçamento e Finanças (COF) que, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da

Assembleia da República, a remeteu à Comissão de Administração Pública, Ordenamento do Território e

Poder Local (CAPOTPL), para elaboração do competente parecer.

Em reunião realizada no dia 17 de janeiro de 2023, a CAPOTPL nomeou relator o Deputado João Barbosa

de Melo, do Grupo Parlamentar do PSD.

A CGE 2021 encontra-se acompanhada do parecer do Tribunal de Contas (TdC) e do parecer do Conselho

Económico e Social (CES).

A elaboração deste parecer implicou a análise do documento Conta Geral do Estado 2021, dos respetivos

anexos e dos pareceres emitidos, incidindo exclusivamente sobre os indicadores execução orçamental que

cabem no âmbito de competência material da CAPOTPL.

PARTE II – Considerandos

1 – Enquadramento Macroeconómico no contexto económico mundial e em Portugal

O PIB mundial registou, em 2021, um crescimento de 5,9 % em termos reais e superou o valor pré-

pandemia de COVID-19, refletindo principalmente o forte crescimento da economia chinesa (8,1 %) e a rápida

recuperação da economia norte-americana (com um crescimento de 5,7 %). Por sua vez, o PIB aumentou

7,5 % no Reino Unido e 5,3 % na área do euro.

Neste enquadramento, e no conjunto do ano de 2021, o PIB da economia portuguesa, ainda afetado por

um confinamento severo no primeiro trimestre e por disrupções nas cadeias de fornecimento de bens

intermédios, registou um crescimento em volume de 4,9 %, após a forte diminuição de 8,4 % em 2020.

Para a recuperação da economia nacional contribuíram a melhoria da envolvente externa, o levantamento

gradual das medidas restritivas de confinamento, em paralelo com a elevada taxa de vacinação contra a

doença COVID-19, e os programas de estabilização e de estímulo económico, tanto a nível nacional quanto

europeu.

Em 2021, a população desempregada, estimada em 338,8 mil pessoas, diminuiu 3,4 % em relação a 2020,

retomando a tendência decrescente observada desde 2014. A taxa de desemprego situou-se em 6,6 %,

diminuindo 0,4 pp em relação a 2020 e igualando a taxa de 2019.

Após uma estabilização em 2020, o índice de preços no consumidor (IPC) aumentou 1,3 % em média anual

em 2021. Esta aceleração dos preços foi extensível à generalidade das categorias do IPC, embora mais

pronunciada nos bens energéticos. Concomitantemente, o índice harmonizado de preços no consumidor

(IHPC), em 2021, aumentou 0,9 %, valor inferior ao registado na Zona Euro (2,6 %).

2 – Situação Financeira das Administrações Públicas

2.1 – Execução Orçamental das Administrações Públicas (Contabilidade Nacional)

Em 2021, o saldo orçamental das Administrações Públicas situou-se em -2,8 % do PIB, registando uma

melhoria de 3 pontos percentuais (pp) do PIB em relação a 2020, reflexo da recuperação da economia.

Em termos nominais, o défice fixou-se em 5977,1 milhões de euros, o que traduz uma diminuição de

5707 milhões de euros quando comparado com 2020. O saldo primário atingiu 808,3 milhões de euros

negativos, o equivalente a -0,4 % do PIB, representando uma melhoria de 2,6 pp do PIB face ao ano anterior.

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Quadro 1 – Conta consolidada das Administrações Públicas: 2021 (ótica de contas nacionais)

Fonte: CGE2021

A melhoria do saldo orçamental das Administrações Públicas em 3 pp do PIB ficou a dever-se ao efeito

conjugado de um aumento da receita em 1,8 pp do PIB (de 43,5 % do PIB em 2020 para 45,3 % do PIB em

2021) com uma diminuição da despesa em 1,2 pp do PIB (de 49,3 % do PIB em 2020 para 48,1 % do PIB em

2021).

Em 2021, a receita total cresceu 10 % face a 2020. A receita corrente cresceu 8,1 % destacando-se: (i) o

crescimento da receita fiscal (7,2 %) e das contribuições sociais efetivas (6,9 %), como consequência da

retoma progressiva da atividade económica e da resiliência do mercado de trabalho, observado em especial

nos impostos sobre a produção e a importação (10,6 %), mas também nos impostos correntes sobre o

rendimento e património (2,2 %); e (ii) a evolução da outra receita corrente (37 %), destacando-se em

particular os fundos europeus destinados ao financiamento das medidas implementadas por forma a mitigar os

efeitos da pandemia de COVID-19. O crescimento da receita de capital é influenciado essencialmente pela

devolução, pelo Fundo Europeu de Estabilização Financeira, da margem pré-paga pelo Estado português

quando do desembolso do empréstimo no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira

(1114,2 milhões de euros).

Em termos homólogos, a despesa corrente cresceu 4,1 %, resultado sobretudo dos encargos com as

medidas adotadas para mitigar os efeitos da pandemia, através dos apoios às empresas, ao emprego e ao

rendimento das famílias.

Em sentido contrário, destaca-se a diminuição dos encargos com juros, que registaram um decréscimo face

ao ano anterior (-10,8 %), resultado do efeito da redução das taxas de juros.

A formação bruta de capital fixo registou um crescimento robusto, de 19 %, fortemente influenciado pela

execução dos investimentos previstos no plano dos investimentos estruturantes, em particular na ferrovia e

rodovia, e pela administração local.

A diminuição da «outra despesa de capital» (-36,7 %) resultou, em grande medida, do menor valor de

injeção de capital no Novo Banco em 2021, ao abrigo do Acordo de Capitalização Contingente (429 milhões de

euros) e do menor apoio extraordinário concedido à TAP, S.A., no âmbito das medidas de mitigação dos

impactos da pandemia de COVID-19 na atividade da empresa (640,5 milhões de euros), compensada pelos

reforços dos apoios à mitigação do efeito do aumento dos preços da energia observado no final de 2021.

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Em 2021, o saldo orçamental das Administrações Públicas revelou um desvio favorável de 1,5 pp do PIB

face ao objetivo previsto no Orçamento do Estado para 2021 (-4,3 % do PIB), que, em termos absolutos,

representou uma menor necessidade de financiamento, de 3158,1 milhões de euros. Neste âmbito, a

administração central contribuiu com 1732,3 milhões de euros e a Segurança Social com 1461,8 milhões de

euros, atenuado pelo desvio negativo de 36 milhões de euros nas administrações regional e local.

A receita ficou acima do estimado em 4126,8 milhões de euros, destacando-se os desvios positivos

registados nos impostos sobre a produção e importação (1760,7 milhões de euros), nas contribuições sociais

(1416 milhões de euros), na outra receita corrente (642,6 milhões de euros) e nos impostos sobre o

rendimento e património (632,6 milhões de euros).

A despesa ficou 968,7 milhões de euros acima do previsto, o que resultou, em grande medida, de um

agravamento do contexto pandémico face ao previsto quando da elaboração do Orçamento do Estado para

2021. Particularmente, da maior execução realizada destacam-se os subsídios (2352 milhões de euros), as

despesas com pessoal (272,2 milhões de euros) e o consumo intermédio (254,6 milhões de euros), que foram

compensados, em parte, pela menor execução das outras componentes.

Quadro 2 – Conta consolidada das Administrações Públicas: ótica das contas nacionais — 2021:

realizado e previsto.

Fonte: CGE2021

2.2 – Execução Orçamental das Administrações Públicas (Contabilidade Pública)

Em 2021, as Administrações Públicas registaram um défice de 8643,2 milhões de euros em contabilidade

pública (4,1 % do PIB), evidenciando o efeito conjugado da recuperação da atividade económica e do mercado

de trabalho com efeitos positivos ao nível da receita fiscal, bem como da forte resposta na atenuação dos

impactos da pandemia de COVID-19, com reflexos na evolução do crescimento de 5,1 % da despesa efetiva

(4919,3 milhões de euros), possibilitando uma melhoria do saldo orçamental de 2993,1 milhões de euros face

ao ano de 2020. O saldo primário das Administrações Públicas situou-se em -1692,2 milhões de euros (- 0,8 %

do PIB).

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Quadro 3 – Conta consolidada das Administrações Públicas: Ótica da contabilidade pública – 2021

Fonte: CGE2021

2.3 – Despesas da Administração Central

Em 2021, a despesa efetiva e a despesa efetiva primária cresceram 2,5 % e 3,7 %, respetivamente, face

ao ano anterior.

Para a evolução da despesa efetiva contribuiu o comportamento do agregado de aquisições de bens e

serviços correntes (+11,4 %, contributo de 1,6 pp), sobretudo justificado pelo crescimento verificado no setor

da saúde, para o que concorreu a despesa associada à COVID-19, bem como o pagamento de dívidas

vencidas por parte de entidades do Serviço Nacional de Saúde na sequência dos reforços de capital

realizados pelo Estado. Releva também o acréscimo verificado nas despesas com pessoal (+4,1 %, contributo

de 1 pp), onde sobressaiu o crescimento apresentado pelo Serviço Nacional de Saúde, devido ao maior

volume de horas extraordinárias e às contratações nos vários grupos de profissionais de saúde, em grande

parte associados ao combate à COVID-19.

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Com relevância para a CAPOTPL destaca-se que o crescimento da despesa efetiva da administração

central (2,5 %) foi determinado, nomeadamente, pelos seguintes fatores:

Despesas com pessoal (+4,1 %) — destacando-se a evolução da despesa, no âmbito do Serviço Nacional

de Saúde, com horas extraordinárias e a decorrente de novas admissões de médicos, enfermeiros e restantes

grupos de profissionais de saúde, principalmente no âmbito da resposta à pandemia de COVID-19, sendo

ainda de assinalar o acréscimo resultante de valorizações remuneratórias e o subsídio extraordinário de risco

atribuído aos trabalhadores envolvidos no combate à pandemia.

Destaque também para a variação registada nos estabelecimentos de educação e ensinos básico e

secundário, que traduziu o crescimento da despesa com pessoal docente em resultado de contratações, em

parte para compensar o aumento de pessoal docente em situação de doença, e, em menor medida, dos

aumentos associados às valorizações remuneratórias. Esta evolução incorpora a execução dos programas de

apoio à consolidação das aprendizagens no ano letivo de 2020-2021.

De salientar ainda, embora em menor grau, o crescimento no Programa Orçamental Segurança Interna,

essencialmente na Polícia de Segurança Pública e na Guarda Nacional Republicana, refletindo

particularmente os encargos com promoções e progressões por avaliação de desempenho e ingressos em

cursos de formação.

Quadro 4 – Evolução da despesa consolidada da administração central

Fonte: CGE2021

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2.4. Receitas da Administração Central

A receita consolidada efetiva da administração central registou um aumento de 8,1 %, face à de 2020,

influenciada pelo desempenho da receita fiscal e da receita não fiscal e não contributiva. As contribuições para

sistemas de proteção social patentearam também uma variação positiva, embora de menor relevância.

Quadro 5 – Evolução da receita consolidada da administração central

Fonte: CGE2021

2.5 – Região Autónoma da Madeira

Em 2021, a Região Autónoma da Madeira (RAM) registou um saldo global de -262,1 milhões de euros,

representando uma deterioração de 131,6 milhões de euros face ao ano anterior. Esta evolução resultou de

um crescimento da despesa (13,1 %) superior ao da receita (3,9 %). Para o comportamento da despesa

contribuiu sobretudo o aumento dos encargos decorrentes do combate à pandemia de COVID-19, com reflexo

na evolução da aquisição de bens e serviços (15,8 %), das despesas com pessoal (6,5 %), das outras

transferências correntes e de capital (15,4 % e 88,5 %) e dos subsídios (43,5 %). Refira-se ainda o

crescimento do investimento (36 %), resultado da execução do plano de investimentos da RAM. Do lado da

receita, destaque para o crescimento das transferências de capital recebidas da União Europeia (52,4 %) e da

receita fiscal (2,5 %).

No final de 2021, a dívida não financeira situou-se em 103,6 milhões de euros, uma diminuição de 33,8

milhões de euros face ao valor no início do ano. No que diz respeito aos pagamentos em atraso, registou-se

uma diminuição de 21,3 milhões de euros face ao final de 2020.

A dívida da RAM, na ótica Maastricht, situou-se, em 2021, em 5074,9 milhões de euros, uma diminuição de

34,2 milhões de euros face ao ano anterior

2.6 – Região Autónoma dos Açores

A Região Autónoma dos Açores (RAA) apresentou um saldo orçamental de -92,6 milhões de euros,

melhorando em 153,6 milhões de euros face ao ano anterior. Este resultado deveu-se a um aumento da

receita de 26,9 %, beneficiada em especial pelo reconhecimento como receita orçamental de verbas recebidas

no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) sem a correspondente execução na despesa, bem

como pela restituição ao Governo Regional da RAA de injeções de capital realizadas em empresas públicas. O

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crescimento da despesa, em 10,7 %, teve uma evolução justificada fundamentalmente pelo impacto da

pandemia de COVID-19 nas finanças regionais, nomeadamente ao nível dos apoios às empresas e ao

emprego, com efeitos no aumento de encargos enquadrados em outras transferências de capital (30,7 %) e

correntes (25,1 %) e em subsídios (67,8 %), bem como ao da aquisição de bens e serviços (8 %) decorrente

das despesas de saúde.

A dívida não financeira, no final de 2021, era de 145 milhões de euros, menos 2,3 milhões de euros face ao

stock inicial do ano. No que diz respeito aos pagamentos em atraso, registou-se uma diminuição de 7 milhões

de euros face ao final de 2020.

2.7. – Situação financeira da administração local

Em 2021, a administração local registou um saldo global de 6 milhões de euros, uma diminuição de 216,9

milhões de euros quando comparado com o ano anterior, em resultado de um crescimento homólogo da

despesa (14 %) superior ao verificado na receita (11,1 %), refletindo ainda o impacto da pandemia de COVID-

19 nas finanças dos municípios.

O crescimento de 14 % da despesa (1171,3 milhões de euros) é explicado, fundamentalmente pelos

seguintes fatores: (i) aquisição de bens de capital, com um crescimento de 32,5 % (600,1 milhões de euros),

relacionado com a execução dos investimentos nas diversas áreas de intervenção dos municípios; (ii)

despesas com pessoal, com um acréscimo de 8,2 % (223,6 milhões de euros), justificado pelo acréscimo de

efetivos nos municípios, em parte associado ao processo de descentralização das competências no setor da

educação, bem como pelas atualizações da base remuneratória e do valor das remunerações base mensais

da Administração Pública nos escalões remuneratórios mais baixos; (iii) aquisição de bens e serviços, rubrica

que cresceu 8,9 % (196,7 milhões de euros), em especial no âmbito da resposta à pandemia, nomeadamente

ao nível dos equipamentos de proteção individual, serviços de desinfeção e limpeza e aquisição de

equipamentos informáticos para a área da educação; (iv) transferências correntes, com um crescimento de

13,9 % (123,6 milhões de euros), incluindo os encargos com os apoios sociais concedidos no âmbito da

pandemia de COVID-19.

Em sentido contrário, destaque apenas para a redução de 29,7 % nos juros e outros encargos (14,2

milhões de euros) e o decréscimo de 3,8 % das transferências de capital (12,5 milhões de euros).

Sem a despesa diretamente relacionada com a pandemia, a despesa dos municípios teria crescido 13,2 %

em vez de 14 %.

Para o crescimento de 11,1 % registado na receita (954,4 milhões de euros) contribuiu essencialmente o

comportamento verificado: (i) nas transferências correntes, que cresceram 10,7 % (326,5 milhões de euros),

especialmente as recebidas da Administração Central, que traduzem o aumento das transferências ao abrigo

da Lei das Finanças Locais previstas no Orçamento do Estado para 2021 e no âmbito do processo de

descentralização de competências no domínio da educação; (ii) na receita fiscal, com um acréscimo de 9,4 %

(295,6 milhões de euros); e (iii) nas transferências de capital, com um crescimento de 27,5 % (230,1 milhões

de euros), com particular relevo para as transferências de capital da União Europeia, que registaram uma

variação positiva de 44,7 % (184,7 milhões de euros) face ao período homólogo.

Relativamente à receita fiscal, verificou-se um crescimento de 9,4 % face a 2020, refletindo sobretudo a

evolução positiva de 9,6 % dos impostos diretos (299,8 milhões de euros), explicado sobretudo pelo imposto

municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT), com um crescimento de 36,8 % (360,9 milhões

de euros), evidenciando a dinâmica de recuperação do mercado imobiliário nacional, que registou um aumento

das transações imobiliárias, bem como do valor destas transações. Em sentido oposto, é de referir as

reduções registadas na derrama municipal, de 14,4 % (50,1 milhões de euros), e no imposto municipal sobre

imóveis, de 1,2 % (17,6 milhões de euros).

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Quadro 6 – Execução orçamental da administração local

Fonte: CGE2021

Quando comparado com o valor orçamentado para 2021 (OE 2021), saldo do executado pela

administração local apresenta um desvio para mais de 221,8 milhões de euros, em resultado de um desvio na

execução da receita (mais 578,5 milhões de euros) superior ao verificado na execução da despesa (mais

356,7 milhões de euros).

Relativamente à receita, o desvio decorre da execução superior à prevista, nomeadamente, da receita

fiscal (483,7 milhões de euros), em particular do IMT (mais 523,2 milhões de euros), das transferências de

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capital da União Europeia (mais 117 milhões de euros) e das transferências correntes e de capital da

administração central (mais 93,1 milhões de euros).

Na execução da despesa, o desvio verificado é explicado, em grande medida, pelo valor, superior ao

previsto, da aquisição de bens de capital (mais 375,8 milhões de euros), das outras transferências correntes

(mais 159,3 milhões de euros) e das despesas com pessoal (mais 112,4 milhões de euros). Em sentido

inverso, destaca-se uma execução inferior à estimada nas outras despesas correntes e de capital, com um

efeito conjugado de menos 233,6 milhões de euros, e na aquisição de bens e serviços (com menos 122,6

milhões de euros).

2.8 – Fluxos financeiros entre a administração central e a administração local

Em 2021, as transferências da administração central para a administração local ascenderam a 4260

milhões de euros. Deste valor, 3873,6 milhões de euros são provenientes do subsetor Estado e dizem

respeito, na sua quase totalidade, às transferências realizadas no âmbito da Lei das Finanças Locais. A

execução superou o previsto no Orçamento do Estado para 2021 em 170,3 milhões de euros, o que se explica

fundamentalmente pelas transferências relativas ao processo de descentralização de competências na

educação. As transferências dos serviços e fundos autónomos para a administração local (386,4 milhões de

euros) incluem 295,3 milhões de euros do Fundo Ambiental para as áreas metropolitanas e para as

comunidades intermunicipais para efeitos do financiamento do Programa de Apoio à Redução do Tarifário dos

Transportes Públicos (PART) – que inclui o apoio à reposição da oferta de transportes públicos no âmbito da

pandemia – e do Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta de Transporte Público (PROTransP).

Os empréstimos de médio e longo prazos concedidos pelo Estado à administração local totalizaram 86,9

milhões de euros, o que compara com a previsão inicial de 180 milhões de euros. Este desvio decorre

essencialmente de uma execução inferior ao orçamentado dos empréstimos no âmbito do IFRRU (-63,7

milhões de euros) e dos empréstimos previstos no quadro do Portugal 2020 (-24,7 milhões de euros).

Relativamente aos empréstimos de médio e longo prazos dos serviços e fundos autónomos à administração

local (14 milhões de euros), o diferencial em relação à estimativa inicial resulta sobretudo da não

concretização de empréstimos no âmbito do Fundo de Apoio Municipal (-155 milhões de euros) e da Agência

para o Desenvolvimento e Coesão (-24,3 milhões de euros).

No que se refere aos fluxos da administração local para a administração central, registaram-se

transferências no montante de 163,5 milhões de euros, das quais 108,3 milhões de euros destinaram-se ao

subsetor dos serviços e fundos autónomos, em particular para a administração central do Sistema de Saúde,

IP (53,6 milhões de euros), e para as empresas de transporte no âmbito do PART e do apoio à reposição da

oferta de transportes públicos.

A receita de ativos financeiros do Estado e dos serviços e fundos autónomos relativa a amortizações de

empréstimos de médio e longo prazos provenientes da administração local totalizou 37,5 milhões de euros,

situando-se aquém da previsão em 6,2 milhões de euros. O desvio na receita de passivos financeiros no

Estado prevista no Orçamento do Estado para 2021 refere-se a aplicações em Certificados Especiais de

Dívida de Curto Prazo (CEDIC) que não se concretizaram. Em 2021, as transferências da administração

central destinadas à administração local ascenderam a 4260 milhões de euros. Deste valor, 3873,6 milhões de

euros são provenientes do subsetor Estado e dizem respeito, na sua quase totalidade, às transferências

realizadas no âmbito da Lei das Finanças Locais. A execução superou o previsto no Orçamento do Estado

para 2021 em 170,3 milhões de euros, explicado fundamentalmente pelas transferências relativas ao processo

de descentralização de competências na educação. As transferências dos serviços e fundos autónomos para a

administração local (386,4 milhões de euros) incluem 295,3 milhões de euros do Fundo Ambiental para as

áreas metropolitanas e para as comunidades intermunicipais para efeitos do financiamento do Programa de

Apoio à Redução do Tarifário dos Transportes Públicos (PART) — que inclui o apoio à reposição da oferta de

transportes públicos no âmbito da pandemia — e do Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta

de Transporte Público (PROTransP).

Os empréstimos de médio e longo prazos concedidos pelo Estado à administração local totalizaram 86,9

milhões de euros, muito abaixo da previsão inicial de 180 milhões de euros. Este desvio decorre

essencialmente de uma execução inferior ao orçamentado dos empréstimos no âmbito do IFRRU (-63,7

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milhões de euros) e dos empréstimos previstos no quadro do Portugal 2020 (-24,7 milhões de euros).

Relativamente aos empréstimos de médio e longo prazos dos serviços e fundos autónomos à administração

local (14 milhões de euros), o diferencial em relação à estimativa inicial resulta sobretudo da não

concretização de empréstimos no âmbito do Fundo de Apoio Municipal (-155 milhões de euros) e da Agência

para o Desenvolvimento e Coesão (-24,3 milhões de euros).

No que se refere aos fluxos da administração local para a administração central, registaram-se

transferências no montante de 163,5 milhões de euros, das quais 108,3 milhões de euros se destinaram ao

subsetor dos serviços e fundos autónomos, em particular para a administração central do Sistema de Saúde,

IP (53,6 milhões de euros), e para as empresas de transporte no âmbito do PART e do apoio à reposição da

oferta de transportes públicos.

A receita de ativos financeiros do Estado e dos serviços e fundos autónomos relativa a amortizações de

empréstimos de médio e longo prazos provenientes da administração local totalizou 37,5 milhões de euros,

situando-se aquém da previsão em 6,2 milhões de euros. O desvio na receita de passivos financeiros no

Estado prevista no Orçamento do Estado para 2021 refere-se a aplicações em Certificados Especiais de

Dívida de Curto Prazo (CEDIC) que não se concretizaram.

Quadro 7 – Fluxo financeiros com a administração local

O total dos fluxos financeiros destinados à administração local (operações extraorçamentais) foi de 703

milhões de euros, mais 233,1 milhões de euros do que em 2020, destacando-se o aumento dos fluxos

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recebidos no âmbito do FEDER (200,2 milhões de euros).

Quadro 8 – Fluxos financeiros destinados à administração local: Operações extraorçamentais

PARTE III – Parecer do Tribunal de Contas

No âmbito do parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado cumpre destacar que foram

formuladas 49 recomendações, muitas delas referentes à insuficiente articulação e coerência entre os

documentos de planeamento, de previsão orçamental e de reporte da execução, na sua maioria, reiteradas de

anos anteriores, cuja análise extravasa o âmbito da CAPOTPL.

Com efeito, o Tribunal de Contas procedeu ao seguimento de 43 recomendações formuladas no seu

parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2019 ao Governo e à Assembleia da República concluindo que

mais de metade (55,8 %, 24 recomendações) se encontram em implementação, apenas três se encontram

totalmente implementadas (7 %) e 16 não foram ainda acolhidas.

PARTE IV – Parecer do Conselho Económico e Social

Do parecer do Conselho Económico e Social destacam-se as seguintes conclusões:

«6.1 A COVID teve um impacto sanitário, social, económico, ambiental e orçamental avassalador em 2020

e os seus efeitos também se fizeram sentir fortemente em 2021. O CES saúda o esforço e o sacrifício dos e

das portuguesas neste período, a entrega abnegada dos e das profissionais de saúde, desde logo do SNS,

dos trabalhadores e das trabalhadoras em geral e de todas as pessoas que contribuíram para manter o

funcionamento da economia e das instituições, em situações de grande dificuldade. (…)

6.7 O esforço orçamental português para mitigar os efeitos da COVID-19 ficou abaixo da média da UE. (…)

6.9 O CES reitera a preocupação pelo facto de uma vez mais, o investimento realizado ficar abaixo do

previsto no orçamento. (…)

6.14 O CES recomenda que a CGE tenha uma versão “da e do cidadão”, menos técnica e com informação

relevante sobre o grau de cumprimento das políticas orçamentais e setoriais aprovadas. (…)

6.15 O CES recomenda que sejam tomadas as medidas para o cumprimento por parte de todas as

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entidades públicas dos prazos médios de pagamento fixados na lei. (…)»

PARTE V – Opinião do Relator

O relator do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a Conta Geral do

Estado 2020, que é, de resto, de elaboração facultativa, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 137.º do

Regimento da Assembleia da República, reservando o seu grupo parlamentar a sua posição para o debate em

Plenário.

PARTE VI – Conclusões

A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu à CAPOTPL a Conta Geral do Estado de 2021,

acompanhada do parecer do Tribunal de Contas e do parecer do Conselho Económico e Social, para

elaboração de parecer nas áreas da respetiva competência material.

Apreciados os documentos referidos, a CAPOTPL é de parecer que o presente relatório sobre a Conta

Geral do Estado 2021 deve ser presente à Comissão de Orçamento e Finanças, de acordo com a alínea c) do

n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.

Palácio de São Bento, 31 de janeiro de 2023.

O Deputado relator, João Barbosa de Melo — A Presidente da Comissão, Isaura Morais.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência da IL e do BE, na reunião da

Comissão de 1 de fevereiro de 2023.

COMISSÃO DE TRANSPARÊNCIA E ESTATUTO DOS DEPUTADOS

Parecer

PARTE I – Considerandos

I. a) Nota introdutória

Cumprindo o disposto no artigo 162.º, alínea d), da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral

do Estado de 2021 deu entrada na Comissão de Orçamento e Finanças no dia 17 de maio de 2022.

Por e-mail de 11 de janeiro de 2023, a Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e

regimentais aplicáveis, à Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados a Conta Geral do Estado

relativa ao ano económico de 2021, a fim de esta elaborar o respetivo parecer no que à sua área de

competência específica diz respeito.

Nesta conformidade, e nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República,

compete à Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados emitir parecer, no que se refere à execução

orçamental das dotações previstas, no Orçamento do Tribunal Constitucional, para a Entidade para a

Transparência, criada pela Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro, no ano de 2021.

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I. b)Análise sectorial

Analisado o relatório, mapas contabilísticos e demais elementos informativos relativos à Conta Geral do

Estado de 2021, verificamos que não há nenhuma referência à Entidade para a Transparência no âmbito da

execução orçamental relativa ao Tribunal Constitucional, o que não permite aferir se houve, ou não, alguma

execução da verba afeta àquela entidade.

Recorde-se que o Orçamento do Estado para 2021, aprovado pela Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro,

atribuiu à Entidade para a Transparência uma verba de 1 815 000 €1 no âmbito das dotações do Tribunal

Constitucional.

PARTE II – Opinião da relatora

A signatária do presente parecer abstém-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a Conta

Geral do Estado de 2021.

PARTE III – Conclusões

1 – A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à

Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados, a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de

2021, a fim de esta elaborar o competente parecer sectorial.

2 – Analisado o relatório, mapas contabilísticos e demais elementos informativos relativos à «Conta Geral

do Estado de 2021», verificamos que não há nenhuma referência à Entidade para a Transparência no âmbito

da execução orçamental relativa ao Tribunal Constitucional, o que não permite aferir se houve, ou não, alguma

execução da verba afeta àquela entidade no ano de 2021 (recorde-se que a Lei do Orçamento do Estado para

2021 havia-lhe atribuído a verba de 1 815 000 €).

3 – Face ao exposto, a Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados é de parecer que o

presente relatório deve ser remetido à Comissão do Orçamento e Finanças, nos termos do disposto na alínea

c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.

PARTE IV – Anexos

Nada a anexar.

Palácio de São Bento, 24 de janeiro de 2023.

A Deputada relatora, Lina Lopes — A Presidente da Comissão, Alexandra Leitão.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, com votos a favor do PS, do PSD e do CH, tendo-se

registado a ausência da IL, do PCP e do BE, na reunião da Comissão de 24 de janeiro de 2023.

1 A dotação inicialmente proposta pelo Governo para a Entidade para a Transparência, na Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV) que aprova o Orçamento do Estado para 2021, era de 1 169 000 €, mas foi aprovado, na especialidade, um reforço adicional de 646 000 € destinado à Entidade para a Transparência. Com efeito, foi aprovada na Comissão de Orçamento e Finanças, em 25/11/2020, a proposta 1056-C, apresentada pelo PS, que alterava nesse sentido o Anexo I – Mapa de alterações e transferências orçamentais, com votos contra do PCP e do CDS-PP, abstenções do PSD e do PAN e votos a favor do PS, do BE, do CH e da IL, e foi aprovada em Plenário (avocações), em 26/11/2021, a proposta 953-C, da IL, que alterava nesse sentido o Mapa 4, com votos contra do PCP e do PEV e a favor do PS, do PSD, do BE, do CDS-PP, do PAN, do CH e da IL.

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UTAO | UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL

Relatório UTAO n.º 2/2023

Apreciação da Conta Geral do Estado de

2021

Coleção: Encerramento das Contas Anuais das

Administrações Públicas

2 de março de 2023

II SÉRIE-B — NÚMERO 64 _______________________________________________________________________________________________________

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UTAO| Unidade Técnica de Apoio Orçamental

Ficha técnica

A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orça-

mental (UTAO) da Assembleia da República. Nos termos da Lei n.º 13/2010, de 19 de julho,

a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parla-

mentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-

lhe assessoria técnica especializada através da elaboração de estudos e documentos de

trabalho técnico sobre gestão financeira pública.

Este estudo, orientado e revisto por Rui Nuno Baleiras, foi elaborado por António Antunes,

Filipa Almeida Cardoso, Jorge Faria Silva, Vítor Nunes Canarias e Rui Nuno Baleiras.

Título: Apreciação da Conta Geral do Estado de 2021

Coleção: Encerramento das Contas Anuais das Administrações Públicas

Relatório UTAO N.º 2/2023

Data de publicação: 2 de março de 2023

Data-limite para incorporação de informação: 20/02/2023

Disponibilidade na Internet: https://www.parlamento.pt/OrcamentoEstado/Pagi-

nas/UTAO_UnidadeTecnicadeApoioOrcamental.aspx

PARECER UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL (UTAO)

11 DE FEVEREIRO DE 2023 _______________________________________________________________________________________________________

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Índice Geral

Índice Geral

Índice de Tabelas

Índice de Gráficos

Índice de Caixas

Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos

Sumário executivo

Introdução

Divergência estrutural face à média da Área do Euro

Principais indicadores macroeconómicos em 2021

Impacto das medidas de política COVID-19 nas finanças públicas em 2021: na ótica da contabilidade

pública

Impacto das medidas de política COVID-19 nas finanças públicas em 2021: na ótica da contabilidade

nacional

Execução orçamental em Contabilidade Nacional

Execução orçamental em Contabilidade Pública

Intromissão do poder político na gestão das entidades públicas

Dívida financeira pública e privada

Dívida não-financeira das Administrações Públicas

Responsabilidades contingentes

Regras de disciplina orçamental

Indicadores económico-financeiros da Saúde

1Introdução 2Breve enquadramento macroeconómico

Divergência estrutural face à média da Área do Euro

Principais indicadores macroeconómicos em 2021

3Impacto das medidas de política COVID-19 nas finanças públicas em 2021 Ótica da Contabilidade Pública

Ótica da Contabilidade Nacional

4Execução orçamental em Contabilidade NacionalSaldo orçamental em 2021

Do saldo orçamental em 2020 ao saldo orçamental em 2021

Explicação da diferença entre perspetivas contabilísticas sobre o saldo de 2021

Execução de medidas de política orçamental previstas na POE/2021

4.4.1Ponto de partida 4.4.2Interação com o Ministério das Finanças 4.4.3Análise dos resultados 4.4.4Conclusões e recomendações Orientação da política orçamental em 2021

5Execução orçamental em Contabilidade PúblicaEnquadramento de médio prazo para os resultados orçamentais de 2021

Do ano de 2020 ao ano de 2021

Comparação com o OE/2021: desvios face aos referenciais anuais

6Intromissão do poder político na gestão das entidades públicas O conceito “instrumentos não convencionais de controlo da despesa”

As normas problemáticas

6.2.1Disposições legais vigentes em 2020/20216.2.2A longa recorrência dos instrumentos não convencionaisEfeitos indesejáveis na qualidade dos bens e serviços prestados pelo sector público

7Dívida financeira pública e privada Dívida direta do Estado

Dívida pública de Maastricht

Peso do serviço da dívida na despesa efetiva

Financiamento da economia portuguesa e dívida externa

8Dívida não-financeira das Administrações Públicas Limitações da informação disponível

Identificação e quantificação da dívida não-financeira

Pagamentos em Atraso

Prazos Médios de Pagamento das entidades públicas

9Responsabilidades contingentesGarantias autorizadas pelo Estado

Responsabilidades assumidas por garantias prestadas

Responsabilidades efetivas por garantias prestadas

Pagamentos do Estado por execução de garantias

Garantias concedidas pelo Fundo de Contragarantia Mútuo

Riscos e contingências com origem em Parcerias Público-Privadas

10Regras de disciplina orçamental

II SÉRIE-B — NÚMERO 64 _______________________________________________________________________________________________________

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Saldo orçamental e a cláusula de derrogação geral do PEC

Saldo orçamental estrutural e despesa primária líquida

Regra da dívida

Quadro Plurianual das Despesas Públicas

11Indicadores económico-financeiros da Saúde Enquadramento do impacto financeiro da pandemia COVID-19

Evolução do desempenho económico-financeiro do SNS

Desempenho económico-financeiro do SNS em aproximação à lógica das contas nacionais

Anexo 1: Listagem das principais medidas adotadas em resposta à pandemia COVID-19 com efeitos diretos

nas finanças públicas de 2021

Índice de Tabelas

Tabela 1 – Impacto do financiamento comunitário no esforço financeiro nacional com as medidas COVID-19

Tabela 2 – Impacto direto das medidas COVID-19, por classificação económica, 2020-2021

Tabela 3 – Diferimento de receita fiscal e contributiva em 2020 e 2021

Tabela 4 – Execução acumulada a 31 de dezembro de 2021 das principais medidas de política COVID-19 na ótica

da contabilidade pública

Tabela 5 – Medidas de política COVID-19 relativas à receita, por tipo de impacto, com execução até 31 de

dezembro

Tabela 6 – Efeito orçamental direto das principais medidas de política COVID-19 na ótica da contabilidade

nacional

Tabela 7 – Impacto orçamental acumulado direto das principais medidas de política COVID-19, por rubrica

Tabela 8 – Receita e despesa das Administrações Públicas em contabilidade nacional

Tabela 9 – Receita e despesa das Administrações Públicas em contabilidade nacional ajustadas do efeito das

medidas temporárias ou não-recorrentes

Tabela 10 – Passagem do saldo das Administrações Públicas em contabilidade pública (saldo global) ao saldo em

contabilidade nacional (saldo orçamental), ano de 2021

Tabela 11 – Ajustamentos da receita fiscal e contributiva em 2021 (receita diferida e especialização temporal)

Tabela 12 – Previsões e impactos em 2021 das principais medidas de política orçamental

Tabela 13 – Saldo global das Administrações Públicas em 2020 e 2021

Tabela 14 – Saldo global ajustado das Administrações Públicas em 2020 e 2021, por subsector

Tabela 15 – Conta consolidada das Administrações Públicas, por classificação económica, em termos ajustados

Tabela 16 – Conta consolidada das Administrações Públicas, por subsector, ajustada e não-ajustada

Tabela 17 – Conta do Fundo de Resolução em 2020 e 2021

Tabela 18 – Ajustamentos à conta das Administrações Públicas

Tabela 19 – Correspondência de artigos entre as várias normas com incidência orçamental: Lei do OE/2020,

PPL OE/2021, Lei do OE/2021 e DLEO/2019

Tabela 20 – Dívida direta do subsector Estado

Tabela 21 – Principais fluxos da dívida direta do Estado em 2021

Tabela 22 – Decomposição da variação do rácio da dívida pública no PIB nominal

Tabela 23 – Decomposição da dívida pública de Maastricht por instrumento

Tabela 24 – Dívida não-financeira da Administração Central

Tabela 25 – Evolução anual de Pagamentos em Atraso, 2015–2021

Tabela 26 – Prazo Médio de Pagamentos das entidades públicas

Tabela 27 – As 36 entidades da Administração Central com os Prazos Médios de Pagamento mais longos

Tabela 28 – Limites máximos para concessão de garantias, garantias autorizadas e execução de garantias

(sinistralidade)

Tabela 29 – Responsabilidades assumidas por garantias prestadas pelo Estado em 2021

Tabela 30 – Responsabilidades efetivas por garantias prestadas pelo Estado em 2021

Tabela 31 – Stock de responsabilidades do Fundo de Contragarantia Mútuo

Tabela 32 – Contingências com PPP rodoviárias, posição em final de período: 2013–2021

Tabela 33 – Saldo orçamental e saldo orçamental estrutural primário

Tabela 34 – Execução em 2021 do Quadro Plurianual das Despesas Públicas da Administração Central e da

Segurança Social

Índice de Gráficos

Gráfico 1 – Evolução do PIB na Área do Euro e em Portugal: 1.º trimestre de 2018 a 4.º trimestre de 2022

Gráfico 2 – Taxa de crescimento do PIB real

Gráfico 3 – Procura externa líquida

Gráfico 4 – Balança de bens e serviços

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Gráfico 5 – Balança corrente e de capital

Gráfico 6 – Taxa de desemprego

Gráfico 7 – Taxa de inflação

Gráfico 8 – Impacto direto das medidas COVID-2019 em 2020 e 2021, por tipologia de intervenção

Gráfico 9 – Impacto direto no saldo global das medidas COVID-2019 em 2020 e 2021, líquido de cofinanciamento

europeu, por tipologia de intervenção

Gráfico 10 – Saldo orçamental, 2015 a 2021

Gráfico 11 – Saldo orçamental e medidas temporárias ou não-recorrentes em 2021

Gráfico 12 – Saldo orçamental ajustado do efeito das medidas temporárias ou não-recorrentes, 2015 a 2021

Gráfico 13 – Saldo orçamental de 2021: execução versus programação OE/2021 e PE/2021–25

Gráfico 14 – Impacto das medidas de política COVID-19 no saldo orçamental de 2021

Gráfico 15 – Do saldo orçamental de 2020 ao saldo orçamental de 2021

Gráfico 16 – Despesa com juros e dívida pública em 2021

Gráfico 17 – Variação da receita das Administrações Públicas em 2021 ajustada de medidas temporárias ou

não-recorrentes

Gráfico 18 – Receita fiscal e contributiva e PIB nominal: variação homóloga acumulada desde o início do ano

Gráfico 19 – Impostos e PIB nominal: variação homóloga acumulada desde o início do ano

Gráfico 20 – IVA e consumo privado: variação homóloga acumulada desde o início do ano

Gráfico 21 – Receita contributiva e remunerações: variação homóloga acumulada desde o início do ano

Gráfico 22 – Variação da despesa primária das Administrações Públicas em 2021 ajustada de medidas temporárias

ou não-recorrentes

Gráfico 23 – Impacto orçamental da prorrogação da obrigação de pagamento de impostos e contribuições sociais

(medidas de política COVID-19)

Gráfico 24 – Orientação da política orçamental

Gráfico 25 – Evolução do saldo global das Administrações Públicas no período 2014–2022

Gráfico 26 – Evolução da receita efetiva não ajustada 2014–2022

Gráfico 27 – Evolução da despesa efetiva não ajustada 2014–2022

Gráfico 28 – Contributos por subsector para a variação do saldo global ajustado no período 2019–2020

Gráfico 29 – Passagem do saldo global (ajustado) de 2020 ao de 2021

Gráfico 30 – Pesos da receita e da despesa das Administrações Públicas no PIB, 2020 e 2021

Gráfico 31 – Contributos para a variação da receita efetiva

Gráfico 32 – Contributos para a variação da despesa efetiva

Gráfico 33 – Variações anuais do saldo, receita e despesa ajustadas: execução CGE/2021 e OE/2021

Gráfico 34 – Principais contributos para o desvio no saldo executado das Administrações Públicas face ao OE/2021

Gráfico 35 – Custo de financiamento da dívida direta do Estado

Gráfico 36 – Dívida pública de Maastricht, desagregada por instrumento

Gráfico 37 – Dívida pública de Maastricht, desagregada por subsector

Gráfico 38 – Serviço da dívida da Administração Central e da Segurança Social

Gráfico 39 – Capacidade/necessidade de financiamento: sector público e sector privado

Gráfico 40 – Capacidade/necessidade de financiamento: decomposição do sector privado

Gráfico 41 – Taxa de poupança das famílias

Gráfico 42 – Dívida externa líquida de Portugal

Gráfico 43 – Posição de Investimento Internacional

Gráfico 44 – Pagamentos em atraso das Entidades Públicas, 2015–2021

Gráfico 45 – Distribuição dos Pagamentos em Atraso nas Administrações Públicas por subsectores: 2015–2021

Gráfico 46 – Evolução do Prazo Médio de Pagamentos das entidades públicas: 2015–2021

Gráfico 47 – Prazo Médio de Pagamentos por ministério, 2020 e 2021

Gráfico 48 – Trajetória da dívida pública de Maastricht

Gráfico 49 – Estrutura de Rendimentos do SNS — 2021

Gráfico 50 – Estrutura de Gastos do SNS — 2020

Gráfico 51 – Resultado Líquido do Exercício e Resultado Operacional do SNS no período 2015–2021

Gráfico 52 – Transferências e Subsídios Correntes e Resultado Líquido do Exercício SNS no período 2015–2021

Gráfico 53 – Fundos Próprios e dotações de capital do SNS no período 2015–2021

Índice de Caixas

Caixa 1 – Medidas temporárias ou não-recorrentes

Caixa 2 – Ajustamentos UTAO à execução orçamental das Administrações Públicas, em Contabilidade Pública

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Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos

Sigla/abrevia-

tura/acrónimo Designação

2.ªAOE/2020 Segunda Alteração ao Orçamento do Estado de 2020

ACSS Administração Central do Sistema de Saúde

AdC Administração Central

AdL Administração Local

AdR Administração Regional

ADSE Instituto de Proteção e Assistência na Doença, IP

AEDL Autoestradas do Douro Litoral

AERT Apoio Extraordinário ao Rendimento dos Trabalhadores

AID Ativos por Impostos Diferidos

AMECO Annual Macro-Economic database of the European Commission

ANA, S.A. Aeroportos de Portugal, S.A.

ANEPC Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil

AOE Alteração à Lei do Orçamento do Estado

AP Administrações Públicas

AR Assembleia da República

ARS Administrações Regionais de Saúde

AT Autoridade Tributária

BEI Banco Europeu de Investimento

BPF Banco Português de Fomento, S. A.

BPP Banco Privado Português

CE Comissão Europeia

CEI Contrato emprego-inserção

CGA Caixa Geral de Aposentações, S.A.

CGD Caixa Geral de Depósitos

CGE Conta Geral do Estado

CIRC Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas

CMVMC Custo de Mercadorias Vendidas e Matérias Consumidas

COVID-19 Doença provocada pelo coronavírus descoberto em 2019 (SARS-CoV-2)

DGAEP Direção-Geral da Administração e do Emprego Público

DGAL Direção-Geral das Autarquias Locais

DGEstE Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares

DGO Direção-Geral do Orçamento

DGS Direção-Geral de Saúde

DLEO/2019 Decreto-Lei de Execução Orçamental de 2019

EGE Encargos Gerais do Estado

EM Estado(s)-Membro(s)

ENI Empresários em nome individual

EPE Entidade Pública Empresarial

EPR Entidades Públicas Reclassificadas

ERS Entidade Reguladora da Saúde

FAM Fundo de Apoio Municipal

FBCF Formação Bruta de Capital Fixo

FCGM Fundo de Contragarantia Mútuo

FE Fundos Europeus

FEAMP Fundo Europeu dos Assuntos do Marítimos e das Pescas

FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FEEF Fundo Europeu de Estabilidade Financeira

FEFSS Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social

FSE Fornecimento e Serviços Externos

FSE Fundo Social Europeu

HEPE Hospitais Entidades Públicas Empresarial

IAS Indexante de Apoio Sociais

IEFP Instituto do Emprego e Formação Profissional

IGCP Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública — IGCP, EPE

IHRU Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana

INE Instituto Nacional de Estatística

INEM Instituto Nacional de Emergência Médica

INFARMED Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde

IP Infraestruturas de Portugal, S.A.

IRC Imposto sobre o Rendimentos das Pessoas Coletivas

IRS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares

ISP Imposto sobre Produtos Petrolíferos

IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado

LCPA Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso

LEO Lei de Enquadramento Orçamental

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Sigla/abrevia-

tura/acrónimo Designação

LOE/AAAA Lei do Orçamento do Estado do ano AAAA

MA Ministério da Agricultura

MAAC Ministério do Ambiente e da Ação Climática

MAI Ministério da Administração Interna

MC Ministério da Cultura

MCT Ministério da Coesão Territorial

MCTES Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior

MDN Ministério da Defesa Nacional

MEdu Ministério da Educação

METD Ministério da Economia e da Transição Digital

MF Ministério das Finanças

MIH Ministério das Infraestruturas e da Habitação

MJ Ministério da Justiça

MM Ministério do Mar

MMEAP Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública

MNE Ministério dos Negócios Estrangeiros

MPlan Ministério do Planeamento

MS Ministério da Saúde

MTSSS Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social

OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico

OE Orçamento do Estado

OMP Objetivo de Médio Prazo

p. Página

p.p. Ponto(s) percentual(is)

PAEF Programa de Ajustamento Económico e Financeiro

PART Programa de Apoio à Redução Tarifária nos Transportes Públicos

PCM Presidência do Conselho de Ministros

PE/AAAA–AA Programa de Estabilidade referente ao período AAAA a AA+4

PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento

PEES Programa de Estabilização Económica e Social (criado em 2020)

PIB Produto Interno Bruto

PII Posição de Investimento Internacional

PME Pequena e Média Empresa

PMP Prazo(s) Médio(s) de Pagamento

PO Programa Operacional

POE/AAAA Proposta de Orçamento do Estado para o ano AAAA

pp. Páginas

PPC Paridades de Poder de Compra

PPL Proposta de Lei

PPP Parceria(s) Público-Privada(s)

REF Reposição do Equilíbrio Financeiro

RMMG Remuneração mínima mensal garantida

RSI Rendimento Social de Inserção

SATA SATA Air Açores

SEAF Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais

SFA Serviços e Fundos Autónomos

SI Serviços Integrados

SMN Salário Mínimo Nacional

SNC-AP Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas

SNS Serviço Nacional de Saúde

STCP Sociedade de Transportes Coletivos do Porto

SURE Temporary Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency

TAP Transportes Aéreos Portugueses

TdC Tribunal de Contas

UE União Europeia

UTAO Unidade Técnica de Apoio Orçamental

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Sumário executivo

1. Este documento aprecia a Conta Geral do Estado de 2021. A principal fonte é o relatório elaborado

pelo Ministério das Finanças (MF) com esta epígrafe. Inúmeras outras fontes foram consultadas para

produzir o documento.

2. O Sumário Executivo recapitula os resultados principais da análise da UTAO. As próximas páginas

são um resumo desenvolvido das conclusões fundamentadas em cada um dos capítulos. Em benefício

de leitores com tempo escasso, os resultados abaixo elencados estão acompanhados de uma justifica-

ção concisa e seguem a ordem dos capítulos. Os cabeçalhos do Sumário Executivo correspondem aos

títulos dos capítulos ou secções que se lhe seguem. Informação relevante de contexto e as explicações

completas estão disponíveis nos capítulos.

Introdução

3. Publicar no início de março de 2023 uma apreciação independente detalhada sobre a CGE do

exercício de 2021 não é um exercício extemporâneo nem inútil. Mas porquê recuar agora dois anos

para “exumar” a conta de 2021 quando o que marca a agenda mediática hoje é que se está a passar

em 2023? Nunca é tarde para reconhecer virtualidade e fragilidades na experiência passada e recolher

ensinamentos para construir um devir melhor. Quatro razões justificam este estudo.

1) Não ser mediático não significa ser irrelevante. Nem tudo o que é importante para o futuro é

apreendido superficialmente e é preciso tempo para aceder a e tratar toda a informação per-

tinente, sobretudo quando boa parte da mesma apenas ficou disponível a partir do último tri-

mestre de 2022.

2) Se são feitas promessas na POE, devem ser apresentados resultados após encerrar as contas. O

Ministério das Finanças destacou na proposta de lei 32 medidas que anunciou como sendo as

“principais medidas de política orçamental” em 2021. Muito clamor mediático houve sobre es-

tas promessas, como sempre acontece, em todas as legislaturas, durante a época orçamental.

Fechadas as contas, não será chegada a hora de se avaliarem os resultados? O relatório pre-

tendeu dar este contributo à sociedade, mas deparou-se com ausência quase absoluta de in-

formação. Todavia, dar a conhecer aos Portugueses que o País reiteradamente não dispõe de

um mecanismo de acompanhamento das medidas e, muito menos, de capacidade instalada

para aferir a eficácia das medidas prometidas é um facto valioso em si mesmo. Espera-se que

sirva para despertar consciências e elevar, definitivamente, o padrão de exigência coletiva na

montagem, na execução e na avaliação das políticas públicas, em particular, a orçamental.

3) Contém material de reflexão pertinente para os cidadãos, através dos seus representantes elei-

tos no Parlamento, julgarem se o enquadramento institucional em que assentam as finanças

públicas portuguesas é suficientemente bom ou se tem margem de melhoria para permitir me-

lhores políticas públicas no futuro. É uma matéria estruturante cuja oportunidade não se esgota

em cada publicação de uma CGE.

4) Finalmente, o debate em Plenário da AR marcado para próximo dia 10 de março é a justifica-

ção processual para que esta análise da UTAO seja agora concluída.

4. Os pedidos de esclarecimento enviados pela UTAO ao Ministério das Finanças e ao Ministério da

Saúde ficaram sem resposta em tempo útil. No primeiro caso, a resposta chegou incompleta, mas infe-

lizmente tarde de mais para poder ser trabalhada e incluída na análise. No segundo caso, nem resposta

houve, apesar da gentil insistência e do prazo de duas semanas para aceder a uma mera desagrega-

ção em três parcelas de uma conta do balanço consolidado do Serviço Nacional de Saúde.

Divergência estrutural face à média da Área do Euro

5. O PIB da Área do Euro seguiu uma tendência de crescimento até final de 2019. O impacto da pan-

demia registou-se, com grande incidência no 1.º trimestre e, sobretudo, no 2.º trimestre de 2020. A partir

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de setembro de 2020, a economia da Área do Euro iniciou um processo de recuperação, mais acentu-

ado no 3.º trimestre de 2020, seguindo-se um período de estabilização e, posteriormente, uma tendência

de recuperação que se manteve até ao final do período em análise.

6. Tendo por referência o ano de 2010, o PIB português apresenta uma evolução divergente com a da

Área do Euro, uma vez que regista uma trajetória de variações acumuladas inferiores às da Área do

Euro. Contudo, segue uma trajetória sincronizada com a geografia económica em que se insere: i) re-

gistou uma tendência de crescimento até final de 2019; ii) o impacto da pandemia ocorreu no 1.º e 2.º

trimestre de 2020; iii) registou uma recuperação no 3.º trimestre de 2020 e, posteriormente, de forma mais

sustentada a partir do 2.º trimestre de 2021. Alcançou o nível pré-COVID-19 no decurso do 1.º trimestre

de 2022, cerca de seis meses depois da Área do Euro o ter conseguido.

7. A divergência real é estrutural. Em 2000, o PIB per capita português (valores anuais), em Paridades

de Poder de Compra, valia 85% do PIB médio na UE a 27 países, o que então representava o 16.º lugar

na escala dos EM com maior rendimento real por habitante. Em 2021, o País caiu para o 22.º lugar e o

seu rendimento já só representava 74% da média europeia.

Principais indicadores macroeconómicos em 2021

8. A taxa de crescimento do PIB real prevista na POE/2021 foi 5,4% para 2021, marginalmente inferior

ao crescimento observado pelo INE (5,5%). Contudo, o crescimento das componentes do PIB acima do

previsto foi alcançado à custa de um contributo mais negativo da procura externa líquida e conse-

quente contributo negativo para o financiamento da economia portuguesa. O desvio na balança de

bens e serviços foi determinado pela evolução desfavorável do contributo da procura externa líquida

em volume, bem como pelo desvio desfavorável dos termos de troca.

9. A capacidade de financiamento da economia portuguesa em 2021 (0,5% do PIB) foi inferior à pre-

vista na POE/2021 (0,9% do PIB) por causa, essencialmente, do contributo negativo da balança de bens

e serviços. Quanto à taxa de inflação, o crescimento do índice de preços no consumidor durante o ano

2021 (1,3%) foi superior ao previsto na POE/2021 (0,7%), sendo que o desvio refletiu o início da subida

acentuada dos preços no final do ano 2021.

Impacto das medidas de política COVID-19 nas finanças públicas em 2021: na ótica da contabili-

dade pública

10. No ano de 2021, o efeito direto das medidas de política COVID-19 na conta consolidada das AP,

na ótica da contabilidade pública, ascendeu a 6594 M€, decompondo-se nas medidas que agravaram

o saldo global (5031 M€), nas que constituíram despesa em ativos financeiros (1129 M€) e nas medidas

com registo contabilístico extraorçamental (despesa líquida de 434 M€). Na despesa em ativos financei-

ros, avultou a dotação de capital da TAP Air Portugal, S.A. (998 M€).

11. A UTAO apresenta o esforço financeiro das AP com as medidas de política COVID-19 líquido das

transferências comunitárias destinadas ao seu cofinanciamento, que ascenderam a 1074 M€ em 2021,

com as seguintes origens: FEDER (618 M€), REACT (341 M€), Fundo Social Europeu (96 M€) e o restante

(19 M€) noutros envelopes financeiros do instrumento NextGenerationEU. A despesa bruta totalizou

7668 M€ e o financiamento comunitário 1074 M€, pelo que o esforço líquido das AP portuguesas ascen-

deu a 6594 M€.

12. O financiamento das medidas de política COVID-19 representou um esforço financeiro nacional

superior em 514 M€ ao apurado em 2020. O aumento do impacto das medidas de política COVID-19

teve origem na área da saúde (+ 968 M€), uma vez que o efeito da tipologia de intervenção de apoio

à economia foi menor em 2021 (– 454 M€).

II SÉRIE-B — NÚMERO 64 _______________________________________________________________________________________________________

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Impacto das medidas de política COVID-19 nas finanças públicas em 2021: na ótica da contabili-

dade nacional

13. No ano de 2021 as medidas de política COVID-19 tiveram um impacto de – 5712 M€ na ótica das

contas nacionais, o que representa – 2,7% do PIB nominal. Este valor resultou sobretudo:

 Das medidas de política que agravaram a despesa (– 6971 M€; – 3,3% do PIB), concentradas

maioritariamente em subsídios (– 3129 M€; – 1,5% do PIB) e prestações sociais (– 929 M€; 0,4% do

PIB), refletindo as medidas de apoio ao emprego e ao rendimento das famílias, respetivamente.

Destaque também para a rubrica de consumo intermédio (– 1218 M€; – 0,6% do PIB), que regista

uma parte importante da despesa com saúde: medicamentos, testes, vacinas e equipamentos

de proteção individual. Na despesa de capital, avulta a dotação de capital da empresa TAP,

S.A. (– 641 M€; – 0,3% do PIB).

 De transferências comunitárias adicionais destinadas ao cofinanciamento das medidas de

combate à COVID-19 (1317 M€; 0,6% do PIB), com origem no REACT (306 M€) e nos restantes

instrumentos da iniciativa NextGenerationEU (1010 M€). Destinam-se a financiar a campanha de

vacinação contra o vírus SARS-CoV-2 e os programas Apoiar, Adaptar, Garantir Cultura e Ativar,

constituindo estes últimos medidas de apoio ao emprego e à manutenção da laboração.

 Das medidas de política que constituem perdas de receita, com um valor agregado de 130 M€

(– 0,1% do PIB): limitação extraordinária de pagamentos por conta de IRC (– 50 M€; – 0,02% do

PIB), suspensão temporária das execuções fiscais e contributivas (– 29 M€; – 0,01% do PIB) e

incumprimento nos planos prestacionais de receita fiscal e contributiva (– 51 M€);

 Da inscrição, em contas nacionais, da estimativa de perdas relativa às garantias que o FCGM

concedeu às linhas de crédito de apoio à economia (34 M€; 0,02% do PIB). A CGE informa que

no final de 2021 as responsabilidades do Fundo de Contragarantia Mútuo (FCGM) no contexto

das garantias concedidas às linhas de crédito de apoio à economia COVID-19 ascenderam a

6569 M€.

14. O efeito orçamental de – 5712 M€ (– 2,7% do PIB) apurado em contabilidade nacional é superior ao

impacto direto de – 5617 M€ (– 2,6% do PIB) no saldo global em contabilidade pública publicado pelo

MF na CGE/2021 e também ao apurado na mesma ótica pela UTAO (– 5031 M€).

Execução orçamental em Contabilidade Nacional

15. Em 2021, o saldo das AP em contabilidade nacional ascendeu a – 2,9% do PIB, um resultado que

reflete a recuperação económica e ainda o impacto económico e orçamental provocado pela pande-

mia COVID-19. Depois do défice de elevada dimensão registado em 2020, o resultado em 2021 corres-

pondeu a um défice que representou uma melhoria de 2.9 p.p. do PIB, impulsionado pela recuperação

económica assente no crescimento nominal do PIB em 7,0%. No entanto, o resultado orçamental de

2021 foi marcadamente influenciado pelo contexto de restrições com forte impacto no 1.º semestre do

ano, e o peso dos encargos com medidas adotadas no âmbito da pandemia COVID-19.

16. A exclusão do efeito líquido das medidas temporárias ou não-recorrentes representaria uma dete-

rioração do saldo orçamental registado pelas AP em cerca de 0,3% do PIB (para – 3,2%). Face ao ano

anterior, o saldo orçamental ajustado revelou uma melhoria de 3 p.p. do PIB. Esta evolução foi determi-

nada por um saldo primário ajustado positivo, refletindo o a diminuição do peso da despesa primária no

PIB. A redução na despesa com juros em 0,5% do PIB e a variação do impacto das medidas temporárias

ou não-recorrentes (+ 1,0%) — influenciada pela devolução de margens pagas antecipadamente ao

Fundo Europeu de Estabilidade Financeira e a redução da despesa referente ao acionamento do me-

canismo de capitalização contingente do Novo Banco — contribuíram positivamente para o saldo or-

çamental apurado em 2021.

17. Face a 2020, o impacto das medidas de política COVID-19 no saldo orçamental, quando medido

em percentagem do PIB, foi inferior em 2021. Em termos nominais, essa redução correspondeu a cerca

de 468 M€ (– 0,4 p.p. do PIB). Este impacto no saldo orçamental é obtido pelo contributo positivo da

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variação na receita em 0,9 p.p. do PIB e pelo contributo negativo na despesa de 0,4 p.p. do PIB que

reflete o incremento registado na despesa bruta com medidas COVID-19.

18. O saldo orçamental registado em 2021, apurado na ótica de Contas Nacionais, revelou uma me-

lhoria significativa face ao objetivo deficitário fixado no OE/2021 e reforçado no PE/2021–25. O desvio

na execução beneficiou da evolução económica favorável no 2.º semestre de 2021, impulsionada

pelo progresso no contexto pandémico, nomeadamente o levantamento da grande maioria das

restrições existentes à data.

19. O ritmo de crescimento da receita em 2021 foi muito superior ao previsto no OE, com uma

evolução favorável em todas as componentes, destacando-se a receita fiscal e contributiva e as transferências comunitárias com origem no instrumento NextGenerationEU, destinadas a cofinanciar

as medidas de apoio ao emprego e a campanha de vacinação COVID-19. A receita, ajustada de

medidas temporárias ou não-recorrentes, apresentou uma evolução favorável em 2021, com um

aumento homólogo de 9,3%, um ritmo de crescimento muito superior ao previsto no OE/2021 (3,9%)

originando um desvio positivo de 4,7 mil M€, com origem, sobretudo, na receita fiscal e contributiva e

nas outras receitas correntes.

20. A receita fiscal cresceu no conjunto do ano de 2021 a um ritmo superior ao da atividade econó-

mica, concentrando-se a sua recuperação no segundo semestre, destacando-se o contributo do IVA,

cuja cobrança superou o nível pré-pandemia. A receita contributiva beneficiou das medidas de

política de apoio ao emprego adotadas no contexto da pandemia COVID-19. A receita fiscal

aumentou 7,8% no conjunto do ano e foi, em boa parte, determinada pelo IVA, cuja cobrança

representou 36,0% do total deste agregado. Este imposto apresentou um crescimento homólogo de

13,4%, ultrapassando a cobrança de 2019, o último ano antes da pandemia, refletindo a retoma

económica, mas também o agravamento dos preços no segundo semestre do ano. A evolução

favorável da receita de contribui-ções sociais ao longo do ano (6,5%) beneficiou das medidas de

política de apoio ao emprego adotadas no contexto das medidas de política COVID-19.

21. O crescimento da despesa primária das AP em termos ajustados foi superior ao aumento previsto

no OE/2021, devido aos contributos das componentes subsídios, consumo intermédio e despesas com

pessoal. No caso da Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF), a execução ficou abaixo do objetivo do

OE/2021 e da execução em 2020. Em sentido contrário, as outras despesas de capital ficaram acima

quer do objetivo do OE/2021 quer da execução do ano 2020.

22. A CGE/2021 relata as “principais medidas com impactos orçamentais”, de forma muito resumida e

incompleta. Não é disponibilizado o impacto orçamental de cerca de 69% das medidas anunciadas

pelo Governo. Em cerca de meia página, é dado a conhecer no Quadro 8 o contributo para o saldo

orçamental (contabilidade nacional) da execução de apenas 12 medidas de política orçamental.

Face à POE/2021, não inclui relato da execução de nenhuma das 17 medidas com impacto

orçamental adi-cional em 2021 incluídas no cenário de políticas invariantes e três medidas novas

igualmente classifica-das como “principais”. Em rigor, só para 10 das medidas com esta classificação

na POE/2021 é que a execução está devidamente quantificada.

23. O MF não respondeu, atempadamente, ao pedido de esclarecimento efetuado pela UTAO sobre

as divergências detetadas e a informação em falta. Na mesma solicitação realizada ao MF, a UTAO

questionou, adicionalmente, sobre a existência de informação acerca da eficácia das medidas de po-

lítica orçamental. À data de corte para a conclusão deste relatório, o MF não prestou esclarecimentos

sobre as questões colocadas, apesar de a UTAO ter alargado o prazo inicialmente indicado na formu-

lação do pedido.

24. A apreciação é baseada nos dados disponíveis da execução de 12 medidas de política

orçamen-tal, num universo de 32 identificadas pela UTAO. A execução destas 12 medidas principais de

política orçamental impactou o saldo de 2021 negativamente, no montante de – 600 M€ (– 0,28 % do

PIB). Este valor decorreu na totalidade do impacto de medidas de política novas.

25. A execução agregada das medidas de política orçamental revelou um desvio com impacto ne-

gativo no saldo orçamental de 162 M€ (0,08% do PIB), face ao previsto na POE/2021. Das 12 medidas

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analisadas, cinco apresentam desvios idênticos ou superiores a 80%, sendo que as restantes sete medi-

das revelam desvios inferiores a 10%.

26. Mais até do que o impacto financeiro das medidas principais de política orçamental, importaria o

País conhecer o grau de concretização das metas extraorçamentais pretendidas pelo Governo quando

anuncia as medidas. No entanto, persiste a falta de informação quantitativa e qualitativa que permita

a avaliação da eficácia de medidas de política orçamental. O MF desconhece a existência de um

modelo de governação das medidas por si classificadas como principais nas Propostas de Orçamento

do Estado, que permita: i) saber que entidades são responsáveis pelo seu desenho, implementação e

prestação de contas; ii) estudos prévios de diagnóstico e fundamentação das medidas; iii) montar e

alimentar indicadores de acompanhamento; iv) definir metas extraorçamentais de impacto e resultado

(só existe previsão de custo financeiro e sempre escassamente explicado); v) avaliação ex post da qua-

lidade das medidas. A perpetuação de todo este desconhecimento público, e também dentro da Ad-

ministração Pública, impede o debate construtivo sério e tecnicamente fundamentado sobre a quali-

dade das medidas de política sectorial com reflexos orçamentais relevantes. A quem interessa manter

este véu de ignorância?

27. A UTAO apresenta novamente uma sugestão que visa apurar a execução orçamental das medidas

de política declaradas como “principais” nos documentos de previsão orçamental. Tendo por base a

experiência adquirida, em anos anteriores, com o reporte mensal da execução e dos impactos das

medidas COVID-19, é sugerido que esta metodologia possa ser aplicada à contabilização da execução

das medidas de política orçamental anunciadas nos documentos de programação anual (relatórios das

POE) e de médio prazo (Programas de Estabilidade). Começaria por a DGO criar um código nos classi-

ficadores da receita e da despesa para estas medidas. O registo ficaria disponível na base de dados de

execução orçamental para que as entidades orçamentais independentes (UTAO e Conselho das Finan-

ças Públicas) e as entidades de controlo (Inspeção-Geral de Finanças e Tribunal de Contas) o pudessem

conhecer. O público em geral teria acesso através da Síntese de Execução Orçamental publicada men-

salmente pela DGO a uma súmula em termos semelhantes aos que passaram a existir para as medidas

de política COVID-19. A aplicação concreta desta sugestão comportaria vantagens, entre outras, do

reporte célere do grau de execução das principais medidas orçamentais, assim como a disponibilização

e simplificação do relato na prestação de contas anuais. A UTAO considera que a adoção desta suges-

tão contribuiria de modo relevante para a transparência e conhecimento em tempo quase real da

evolução financeira da execução das principais medidas de política orçamental.

28. Duas outras recomendações, no domínio do relato de medidas de política orçamental, presentes

no Relatório UTAO n.º 4/2022, de 17 de março, mantêm plenamente a sua importância e são plasmadas

nesta apreciação: (i) Recomendação no domínio da transparência ex ante dos Orçamentos do Estado

— presença de um anexo técnico no relatório do MF que acompanhar cada POE relativo às chamadas

“medidas principais de política orçamental”; (ii) Recomendação no domínio da transparência ex post

dos Orçamentos do Estado — em cada ano, o Tribunal de Contas (TdC) deverá auditar um subconjunto

das medidas de política principais explicadas no referido anexo do relatório da POE que as tiver anun-

ciado.

29. A política orçamental em 2021 apresentou uma orientação expansionista pró-cíclica em contexto

de recuperação da atividade económica, materializando-se na deterioração do saldo primário estrutu-

ral perante a recuperação do hiato do produto. A natureza pró-cíclica da política orçamental adotada

em 2021 deve ser interpretada com cautela, tendo em consideração o enquadramento excecional da

emergência pandémica no biénio 2020–2021.

Execução orçamental em Contabilidade Pública

30. Em 2021, o défice ajustado das AP em contabilidade pública foi 8342 M€ (– 3,9% do PIB), uma me-

lhoria de 2060 M€ (1,3 p.p. do PIB) face ao ano anterior. O ano de 2021 constituiu um período atípico,

muito influenciado pelo contexto pandémico, que onerou a despesa, mas beneficiou da retoma da

atividade económica, que impulsionou a receita fiscal, e do aumento significativo nas transferências

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comunitárias destinadas ao cofinanciamento de medidas de política COVID-19. Adicionalmente, o iní-

cio da campanha de vacinação COVID-19 permitiu o levantamento progressivo de uma parte impor-

tante das restrições à atividade social e económica. Também se iniciou a implementação do Plano de

Recuperação e Resiliência Português (PRR). A evolução dos agregados orçamentais encontra-se muito

influenciada por este enquadramento.

31. A recuperação do saldo orçamental (+ 2060 M€) beneficiou do aumento da receita fiscal (2930 M€)

e do início da implementação do PRR português (39 M€). Em sentido oposto, o esforço financeiro com

as medidas COVID-19 aumentou 209 M€, tendo sido o aumento da despesa mitigado pelo cofinancia-

mento comunitário. A variação remanescente (– 700 M€) traduziu o funcionamento dos estabilizadores

automáticos, as transferências comunitárias restantes, medidas de política anteriores e os efeitos induzi-

dos e indiretos das medidas de política COVID-19 e das demais medidas de política em vigor.

32. A receita efetiva das AP em 2021 cresceu 9,0%, refletindo a evolução favorável na generalidade

das rubricas, destacando-se as transferências da União Europeia e a recuperação da receita fiscal, par-

ticularmente a dos impostos indiretos. As “Outras receitas correntes” foram responsáveis por cerca de

um terço do crescimento anual da receita efetiva, refletindo o aumento das transferências da União

Europeia, no contexto do instrumento NextGenerationEU. Estas incluem o recebimento de 456 M€ do

REACT e de 82 M€ a título de adiantamento do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), que não

estavam previstos no orçamento inicial. A evolução dos impostos indiretos (+7,1%) encontra-se alicer-

çada no IVA (8,3%), cujo crescimento representou cerca de 46,4% do acréscimo da receita fiscal (+6,0%).

A evolução da tributação direta e das contribuições sociais manteve uma evolução favorável desde o

início da pandemia. Embora tenham sido prejudicadas pelos efeitos diretos de algumas medidas de

política COVID-19 que reduziram a receita, beneficiaram dos efeitos induzidos destas medidas que não

se encontram quantificados.

33. A despesa efetiva cresceu 5,8%, representando o reforço da intervenção pública no combate à

pandemia 35% deste incremento, tanto nos domínios da saúde como no do apoio à economia. O au-

mento da despesa das AP concentrou-se nas rubricas de transferências correntes, aquisição de bens e

serviços e investimento. No respeitante ao combate à pandemia, a rubrica de transferências correntes

foi a que refletiu um maior impacto acumulado (2131 M€), uma vez que registou as medidas mais signi-

ficativas de apoio ao emprego e manutenção da laboração e de reforço do sistema de proteção so-

cial. Esta tipologia de intervenção também determinou a evolução dos subsídios, representando 37,8%

da despesa anual das AP nesta rubrica. Durante o ano de 2021 assistiu-se a um aumento da despesa

pública com a saúde no combate à pandemia, evidenciada na rubrica de aquisição de bens e serviços

(1249 M€; 23,9%), refletindo a despesa com as vacinas, testes e medicamentos. A despesa do PRR

(+43 M€) não se encontrava prevista no orçamento inicial e, embora ainda incipiente, repartiu-se entre

a rubrica de investimento (16 M€) e transferências correntes para as famílias e ISFL (17 M€).

34. A posição orçamental alcançada em 2021 é significativamente melhor do que o objetivo do

OE/2021, com origem num nível de despesa inferior ao previsto. O resultado alcançado na execução

(– 8342 M€) foi superior ao previsto no OE/2021 (– 11 246 M€), com um desvio favorável de 2904 M€. Este

teve origem, sobretudo, na contenção da despesa (2496 M€), uma vez que a receita apenas excedeu

ligeiramente o previsto (436 M€). O ritmo de crescimento da despesa (5,8%) foi significativamente inferior

ao do referencial (8,5%), situando-se a generalidade das rubricas aquém da previsão, com exceção

das despesas com pessoal. Os maiores desvios negativos encontram-se nas rubricas de investimento

(1364 M€), “Outras despesas correntes” (979 M€) e aquisição de bens e serviços (466 M€).

Intromissão do poder político na gestão das entidades públicas

35. O Ministério das Finanças dispõe, essencialmente, de dois tipos de instrumentos de política que

utiliza para controlar a execução da despesa das Administrações Públicas, os chamados “instrumentos

convencionais” e os “não convencionais”. Nesta classificação da UTAO, integram os instrumentos con-

vencionais as normas que colocam sob decisão discricionária do Ministro das Finanças a autorização

para disponibilizar dotação de despesa. Para além destes instrumentos, há um outro conjunto de normas

jurídicas que permitem controlar a execução da despesa de uma forma dita não convencional. A UTAO

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tem vindo a designar este segundo conjunto de regras como “instrumentos não convencionais” de con-

trolo da despesa. São o objeto dos parágrafos sob esta epígrafe (Capítulo 6).

36. Em 2021 manteve-se em vigor o conjunto de restrições à autonomia das entidades públicas, em

todos os subsectores das AP e no sector público empresarial, para contratar serviços e recrutar recursos

humanos. A contratação de trabalhadores por parte de pessoas coletivas de direito público e empresas

do sector público empresarial foi regulada no artigo 59.º da LOE/2021, encontrando-se, na sua genera-

lidade, dependente de parecer favorável do membro do Governo de que depende o serviço ou orga-

nismo em causa e de autorização dos membros do Governo responsáveis pelas áreas de Finanças e

Administração Pública. Os encargos com contratos de aquisição de serviços foram igualmente condici-

onados na lei orçamental de 2021, de forma idêntica ao que havia ocorrido no exercício orçamental

de 2020. De entre a generalidade dos serviços, há dois conjuntos sobre os quais persistiram restrições

mais apertadas à gestão corrente das instituições públicas. Tratou-se dos serviços cujo objeto seja estu-

dos, pareceres, projetos ou consultoria e ainda os serviços a prestar nas modalidades de tarefa e

avença. A capacidade de decisão das equipas de gestão manteve-se seriamente limitada quanto à

celebração ou renovação de contratos de pessoal e serviços com estas características, e sempre de-

pendente de pareceres prévios de vários ministérios e intervenção última e vinculativa dos membros do

Governo responsáveis pelas áreas das Finanças, da Administração Pública e da tutela sectorial.

37. A utilização dos referidos instrumentos não convencionais remonta a 2011 e vem sendo repetida

todos os anos sem mudanças significativas. Estas normas jurídicas têm vindo a ser inscritas nos documen-

tos orçamentais ao longo dos anos (leis do OE e decretos-lei de execução orçamental), sendo adapta-

das em alguns aspetos para conferir maior discricionariedade na sua aplicação. Quanto a recursos hu-

manos, todos os anos vêm sendo repetidas restrições, algumas remontando à lei do OE para 2011. Não

basta haver dotação disponível para encargos com pessoal nos orçamentos das entidades. Existem

limitações adicionais sobre contratação e remuneração de trabalhadores, normalmente só ultrapassá-

veis com autorização política de três membros do Governo (tutela, Finanças e Administração Pública).

Estas limitações têm vindo a condicionar de sobremaneira tanto a administração direta e indireta do

Estado, como as demais pessoas coletivas de direito público e as empresas públicas. Quanto a serviços,

as limitações impostas à sua aquisição são um instrumento utilizado desde 2010. Foram impostos cortes

transversais e uniformes nos pagamentos públicos durante os primeiros cinco anos. A partir do exercício

de 2015 foi introduzido o congelamento a preços correntes nos pagamentos a efetuar por entidades

públicas: teto anual para a rubrica orçamental “aquisição de serviços” (portanto, soma de todos os

contratos) e teto anual, contrato a contrato, para os serviços que encaixam nos dois conjuntos referidos

no parágrafo anterior. A despesa a cabimentar em cada ano não pode ultrapassar a despesa paga

em 2015 (tetos nominais). Os tetos são cada vez mais restritivos por causa da inflação e da inovação

tecnológica e não permitem esgotar a despesa máxima proposta pelo Governo e aprovada pelo Par-

lamento. Desde 2011, a celebração de contratos de aquisição de serviços nas modalidades de tarefa

e avença ou em que o objeto seja a consultoria técnica, encontra-se dependente de parecer prévio

favorável dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das Finanças e da Administração Pública,

além da tutela sectorial. A partir de 2017, esta tripla intervenção política na gestão alargou-se aos estu-

dos, pareceres e projetos.

38. Os instrumentos não-convencionais de controlo da despesa introduzem um custo desmesurado

para os beneficiários dos bens e serviços prestados pelo sector público e existem meios alternativos para

atingir os mesmos fins com efeitos laterais muito menos danosos. Se a intenção for limitar a despesa,

então por que é que o proponente dos OE não se limita a fazer isso mesmo nos mapas contabilísticos

que envia para a AR? Seria muito mais transparente e rigoroso na fixação das restrições orçamentais

individuais. Todos os instrumentos não-convencionais limitam a autonomia das equipas de gestão. A

inevitabilidade de apelar a exceções a este espartilho exige a intromissão do poder político executivo

em centenas de atos de gestão das entidades públicas todos os anos, verticalizando e centralizando

tanto decisões estratégicas como decisões triviais da vida das organizações, com reflexos negativos na

gestão e na qualidade da produção das unidades orgânicas.

39. Os gestores públicos enfrentam um conjunto de efeitos perversos que estas normas impõem sobre

as suas atividades de gestão, contribuindo para a diminuição da eficiência das entidades públicas. A

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eliminação destas restrições não aumentaria a despesa agregada face às dotações aprovadas pelo

Parlamento, seja a despesa nas rubricas pessoal e aquisição de serviços, seja a despesa total da enti-

dade pública. Acresce que a rubrica aquisição de serviços tem vindo a ser um alvo privilegiado do

instrumento convencional chamado cativação, imposto pelas sucessivas leis orçamentais e decretos-lei

de execução orçamental. Sendo uma rubrica sujeita a cativações e a restrições não-convencionais, a

gestão das entidades públicas é duplamente obstaculizada.

40. O entrave à boa gestão das entidades públicas é agravado em determinados tipos de aquisição

de serviços: i) estudos, pareceres, projetos, serviços de consultoria e quaisquer trabalhos especializados,

representação judiciária e mandato forense; ii) serviços prestados nas modalidades de tarefa e avença.

Em muitos casos, verifica-se uma desproporcionalidade entre o esforço exigido para obter as autoriza-

ções necessárias e a materialidade da despesa em causa. Os processos de autorização política para a

prática de atos de gestão corrente são administrativamente pesados, morosos, com resultado incerto

e, não raramente, absorvem recursos afetos à missão das entidades. Sem autorização em tempo útil, as

entidades ficam amarradas a tecnologias obsoletas e os cidadãos e as empresas recebem um serviço

de nível inferior ao que teriam sem estas normas.

Dívida financeira pública e privada

41. Em 2021 registou-se um movimento de recomposição no stock da dívida direta contrário ao regis-

tado em anos anteriores: decresceu o peso da dívida titulada a médio e longo prazos e aumentou o

peso da dívida titulada a curto prazo. O peso global da dívida às organizações internacionais aumentou

ligeiramente, tendo em conta os empréstimos SURE e PRR contratualizados em 2020 e 2021. Em termos

globais, registou-se um ligeiro aumento da maturidade média do stock da dívida.

42. As principais agências de notação financeira mantiveram o rating e a perspetiva da República

Portuguesa, classificada em grau de “investimento” desde o final de 2018. A República Portuguesa ter-

minou o ano de 2021 mantendo o seu nível de notação financeira pelas principais agências de rating.

43. As Obrigações do Tesouro constituem o principal instrumento de financiamento da dívida direta,

logo seguido dos empréstimos oficiais ao abrigo do PAEF. Em 2021, foi contratado o primeiro empréstimo

PRR com a UE. As emissões de OT ao longo de 2021 ascenderam a 19 376 M€, tendo sido amortizados

12 599 M€ destes títulos.

44. O custo de financiamento da República Portuguesa diminuiu em 2021, quer relativamente ao stock

da dívida, quer em termos marginais.

45. A dívida pública apurada na ótica de Maastricht atingiu 125,5% do PIB no final de 2021, o que reflete

uma redução de 9,4 p.p. face ao ano anterior. Esta descida reflete o contributo da recuperação do PIB

nominal, bem como o da redução dos ativos em depósitos das Administrações Públicas.

46. Quanto ao montante de dívida pública de Maastricht líquida de aplicações em depósitos no final

de 2021, este situou-se em 253,7 mil M€, o que corresponde ao valor máximo da série estatística, quando

aferido no final de cada ano. Em 2022, verificou-se novo máximo da série.

47. Em 2021, o saldo da balança de capital beneficiou do montante de 1114 M€ (0,5% do PIB) relativo

à devolução das margens pré-pagas pelo Estado português ao Fundo Europeu de Estabilização Finan-

ceira (FEEF), as quais haviam sido pagas em 2011 no âmbito do Programa de Assistência Económica e

Financeira (PAEF).

48. A taxa de poupança do sector institucional Famílias, aferida pelo rácio entre a poupança bruta e o

rendimento disponível, desceu para 9,7% em 2021, sendo que em 2020 tinha-se registado o máximo

(11,9%) desde o ano 2003.

49. No ano terminado no 3.º trimestre de 2022, a economia portuguesa manifestava necessidade de

financiamento correspondente a 1,2% do PIB, sendo o pior registo desde o ano terminado no 2.º trimestre

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de 2012. Para o contraste entre o excedente orçamental do sector público e a necessidade de financi-

amento do sector institucional famílias, contribuiu a subida da taxa de inflação durante o ano 2022, a

qual ficou acima da previsão da POE/2022, afetando assimetricamente o sector público e o sector pri-

vado.

Dívida não-financeira das Administrações Públicas

50. A CGE/2021 reporta a evolução das obrigações não-financeiras a pagar pelas Administrações Pú-

blicas; a informação disponibilizada é, novamente, limitada, repetindo as insuficiências presentes nos

relatórios do MF sobre as CGE de anos anteriores, em particular a referente ao ano de 2020. Tendo por

base as obstáculos na análise colocados pelos dados disponibilizados na CGE/2021, a UTAO recorreu

também a informação junto da Direção-Geral do Orçamento, do Tribunal de Contas, da Administração

Central do Sistema de Saúde (ACSS) e da Direção-Geral das Autarquias Locais (DGAL) para conseguir

fazer o ponto da situação da dívida não-financeira das Administrações Públicas, dos pagamentos com

atraso superior a 90 dias e do Prazo Médio de Pagamento das entidades públicas a fornecedores, por

subsectores.

51. A quantificação da totalidade da dívida não-financeira de 2021 da Administração Central (AdC) e

a comparação com anos anteriores não é exequível por falta de informação. Ao contrário de anos

anteriores e apesar dos esforços da UTAO em obter informação junto de entidades, não foi possível

agregar elementos suficientes para habilitar a quantificação da totalidade da dívida não-financeira de

2021 e a comparação com anos anteriores. Por consequência, são apresentados, somente, resultados

sectoriais.

52. A ACSS não respondeu a um pedido de informação contabilística formulado pela UTAO. Apesar de

insistência e alargamento do prazo, sem o esclarecimento pedido o valor da dívida não-financeira do

SNS em 2021 mostrado no Capítulo 8 peca por defeito e não compara com os de anos anteriores. Só

engloba a dívida a fornecedores, deixando de fora a dívida a outros credores.

53. Não há informação sobre o stock acumulado pelas Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) fora

da área da Saúde. A aferição da totalidade da divida não-financeira de 2021 da Administração Central

e a comparação com anos anteriores encontra-se limitada pelo facto do valor total apurado em 2020,

não contabilizar, por falta de informação, o contributo das EPR (excluindo o SNS).

54. O relatório da CGE/2021, tal como o de anos anteriores, não reporta informação sobre a dívida

não-financeira das Administrações Regional e Local. Esta informação, referente aos anos de 2020 e 2021,

também não se encontra disponível junto de outras entidades (INE e DGAL).

55. Em 2021, o stock de Pagamentos em Atraso seguiu a tendência de redução registada nos últimos

anos, mas influenciada significativamente, mais uma vez, pela diminuição temporária, ocorrida no final

do ano, nos Hospitais EPE. No ano de 2021, assistiu-se a uma redução de 79 M€ (20,8%), face a 2020, no

nível de Pagamentos em Atraso por parte das AP a 31 de dezembro, que se fixou nos 300 M€, sendo este

valor o mais baixo desde 2015.Esta evolução foi determinada pela variação registada nos Hospitais EPE,

Empresas Públicas Reclassificadas e na Administração Regional (AdR). É de salientar, no entanto, que a

análise a este resultado deve ter em conta a informação sobre a redução registada nos Hospitais EPE,

pois a mesma foi alcançada recorrendo a liquidação de dívida em atraso efetuada no mês de dezem-

bro de 2021, por via da canalização para este fim de injeções de capital efetuadas nos Hospitais EPE

durante o ano de 2021.

56. O peso da dívida não-financeira em mora dos Hospitais EPE diminuiu, ligeiramente, em 2021. Por

seu turno, releva-se o incremento no peso do stock de dívida não-financeira em atraso referente à Ad-

ministração Local e à Administração Central (excluindo subsistemas de Saúde).

57. Em consonância com o registado no relatório referente ao ano de 2020, o da CGE/2021 não dispo-

nibiliza informação sobre o Prazo Médio de Pagamentos (PMP) total das entidades públicas devido à

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ausência de reporte da Administração Local (AdL), justificada pela DGO com atrasos na implementa-

ção do novo sistema contabilístico — SNC-AP.

58. Entre 2015 e 2021, o PMP do universo recenseado baixou de 68 para 61 dias, mas a heterogeneidade

é grande entre subsectores, para além de não haver dados para a AdL em 2020 e 2021. Aumentou na

AdC de 22 para 24 dias e na Região Autónoma dos Açores de 111 para 130. Na Região Autónoma da

Madeira caiu de 305 para menos de 60 dias.

59. Apesar do reforço das dotações de capital, assistiu-se ao aumento do PMP nas entidades do SNS

(+ 9 dias). Note-se que estas injeções de capital em 2021 ascenderam a 1064 M€ e sem as mesmas o

PMP a 31 de dezembro destas entidades teria sido bastante superior.

60. Em 2021, organismos sob as tutelas do Ministério da Agricultura, do Ministério da Cultura e do Minis-

tério da Saúde não atingiram os objetivos de redução do Prazo Médio de Pagamento definidos para o

ano.

61. Em 2021, 36 serviços da Administração Central registaram PMP superior ou igual a 150 dias, ou seja,

mais 13 do que em 2020.Por falta de reporte, não foi possível aferir a evolução, nos anos de 2020 e 2021,

dos PMP nas entidades da AdL.

Responsabilidades contingentes

62. Em 2021, foram autorizadas garantias do Estado no montante global de 1074 M€, ao abrigo das

disposições preceituadas no art. 173.º da LOE/2021. Por seu turno, as responsabilidades assumidas pelo

Estado, decorrentes de garantias prestadas, diminuíram 562 M€ face ao ano anterior (– 4,6%).

63. As responsabilidades efetivas, decorrentes da concessão de garantias, diminuíram consideravel-

mente nos últimos anos, beneficiando da melhoria das condições de liquidez da economia portuguesa

e da maior facilidade no acesso ao crédito, com taxas de juro mais reduzidas. Com efeito, em 2021,

registou-se uma redução das responsabilidades efetivas face ao ano anterior (– 550 M€).

64. O Estado foi chamado a efetuar pagamentos relativamente diminutos, no que respeita a operações

que envolveram a execução de garantias públicas. Em 2021, o Estado pagou 12 M€ pela execução de

garantias públicas prestadas ao Fundo de Contragarantia Mútuo e 2 M€ relativamente a garantias a

operações de crédito à exportação, créditos financeiros, caução e investimento português no estran-

geiro.

65. O stock de responsabilidades com garantias do Fundo de Contragarantia Mútuo ascendeu a

8821 M€ no final de 2021, dos quais 6569 M€ correspondem a garantias concedidas por este organismo

no âmbito das medidas de combate aos efeitos nocivos da pandemia COVID-19. Em 2021, a execução

destas garantias ascendeu a 26 M€, dos quais 14 M€ relativos a garantias COVID-19.

66. Nas Parcerias Público-Privadas, os litígios e as pretensões compensatórias formuladas pelos parcei-

ros privados são uma outra fonte relevante de responsabilidades contingentes. No decorrer de 2021,

foram submetidos pedidos de reposição do equilíbrio financeiro de contratos de parceria, tendo por

fundamento a pandemia COVID-19 e as suas diversas implicações. As responsabilidades identificadas

abrangem, sobretudo, as parcerias do sector rodoviário, mas manifestam-se também nos sectores fer-

roviário, aeroportuário e da saúde.

67. No sector rodoviário, no final de 2021, o valor das contingências peticionadas pelos parceiros pri-

vados ascendia a 455 M€, diminuindo 184 M€ face ao verificado no final de 2020. Na sua grande maioria,

os valores peticionados resultam de ações arbitrais e pedidos de Reposição do Equilíbrio Financeiro efe-

tuados pelos parceiros privados das subconcessões rodoviárias.

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68. No sector ferroviário, o diferendo judicial com a empresa ELOS — Ligações de Alta Velocidade, S.A.

mantinha-se no final de 2021, de cujo desenlace poderão decorrer encargos para o Estado. O pedido

de indemnização efetuado por esta empresa ascende a 192 M€.

69. No sector aeroportuário regista-se o risco de perda de receita futura para o Estado caso o pedido

de Reposição do Equilíbrio Financeiro submetido pela ANA, S.A. venha a ter provimento. Já no decurso

do primeiro trimestre de 2022, a concessionária entregou uma densificação do pedido de Reposição do

Equilíbrio Financeiro, tendo-o quantificado em 214 M€.

70. Relativamente ao sector da saúde, o valor das contingências peticionadas pelos parceiros privados

ascendia a 59,4 M€ no final de 2021, um valor próximo do registado no final do ano anterior (59,8 M€).

Os valores mais relevantes resultam de pedidos de Reposição do Equilíbrio Financeiro devido a alegados

impactos da pandemia COVID-19.

Regras de disciplina orçamental

71. Em 2021, o défice orçamental valeu 2,9% do PIB nominal, pelo que ficou ligeiramente abaixo do

limite instituído como referência para o saldo orçamental no Tratado de Funcionamento da União Euro-

peia (3%). A ativação da cláusula de derrogação geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC)

devido ao surgimento da pandemia COVID-19, designada como cláusula de salvaguarda, interrompeu

o funcionamento normal até 2019 das regras de supervisão orçamental instituídas na União Europeia. No

entanto, esta situação não afasta a importância de manter atenção sobre a posição de Portugal nos

indicadores das regras de disciplina orçamental previstas na Lei de Enquadramento Orçamental e no

PEC, as quais poderão ser reativadas em 2024.

72. No caso português, o objetivo de médio prazo (OMP) definido para o triénio 2020–2022 corresponde

a um saldo estrutural equilibrado (0,0% do PIB potencial), limite que deveria ser respeitado caso não

tivesse aparecido a pandemia COVID-19. O saldo estrutural em 2021 permaneceu abaixo do OMP defi-

nido para o triénio 2020–2022, o qual estaria em vigor na ausência de suspensão temporária das regras

orçamentais.

73. Em 2021, o peso da dívida pública no PIB nominal desceu a um ritmo mais rápido do que o mínimo

determinado pela regra de um vigésimo da redução da parte que excede o patamar de 60% do PIB. A

variação anual do rácio da dívida pública no PIB reflete a evolução do saldo estrutural primário, o efeito

dos juros, o crescimento do PIB nominal e os efeitos défice-dívida.

74. Em 2021 foi cumprido o limite de despesa total constante do Quadro Plurianual das Despesas Públi-

cas (da Administração Central e da Segurança Social (QPDP), mas a UTAO tem dúvidas fundamentadas

sobre o cumprimento dos tetos por quatro programas orçamentais. O ano de 2021 foi o primeiro em que

vigorou a obrigatoriedade do Governo apresentar o Quadro Plurianual das Despesas Públicas (QPDP)

da Administração Central e da Segurança Social, um instrumento de programação orçamental pluria-

nual. Deveria ter sido aprovado pela AR na lei das Grandes Opções na primavera de 2020, mas só foi

publicado no Diário da República a 31 de dezembro, no mesmo dia em que também foi publicada a

lei orçamental para 2021. A despesa total executada em 2021 excede o teto fixado no QPDP para os

programas orçamentais P002 – Governação, P003–Economia, P009–Justiça e P020–Agricultura.

75. O desenho deste novo instrumento de orçamentação de médio prazo pretendia, na aparência,

conferir previsibilidade à elaboração, à aprovação e à execução dos orçamentos anuais. Não fossem

as enormes possibilidades legais de alteração do QPDP e de relevar infrações aos tetos, concordar-se-

á que a intenção subjacente à sua criação seria condicionar a discricionariedade nas escolhas orça-

mentais anuais, conferindo previsibilidade a médio prazo à restrição orçamental dos subsectores AdC e

Segurança Social. Exatamente a mesma intenção teve originalmente o instrumento antecessor, o Qua-

dro Plurianual de Programação Orçamental criado em 2015 na versão original da LEO em vigor. Os limi-

tes para as despesas totais são definidos no ano t para o horizonte temporal da legislatura (se ainda

faltarem quatro anos, como era o caso em 2020: t+1 a t+4), mas são vinculativos apenas para o ano

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seguinte (t+1). Uns e outros tetos devem ser aprovados na primavera, assim manda a Lei de Enquadra-

mento Orçamental (LEO). Também esta dispõe (se se esquecerem as tais exceções) que os tetos vincu-

lam o processo legislativo orçamental conduzido no outono do ano t para aprovar o OE do ano t+1. Na

prática, não é isto que sucede porque o poder político português revela no seu comportamento preferir

discricionariedade a regras; daí, as frequentes criações legislativas de exceções, adiamentos e regimes

provisórios.

76. As alterações à LEO aprovadas em 2020 e 2022 acabaram, na prática, com os vestígios que ainda

havia de uma regra portuguesa de despesa. Pelas razões expostas na Secção 10.4, este novo instru-

mento de condicionamento dos orçamentos anuais com preocupações de médio prazo para nada de

útil serve; aliás, revela a mesma ineficácia que teve o seu antecessor, o Quadro Plurianual de Programa-

ção Orçamental (QPPO). Nem com tanta possibilidade de excecionamento e alteração jurídica os tetos

legalmente vinculativos são cumpridos. Como está, será preferível assumir a sua revogação.

Indicadores económico-financeiros da Saúde

77. A análise ao desempenho económico-financeiro não pode ser dissociada da situação pandémica

e dos impactos que a mesma repercutiu nas contas do Serviço Nacional de Saúde (SNS) de 2020 e 2021.

Os efeitos da pandemia COVID-19 começaram a fazer-se sentir no fim do primeiro trimestre de 2020 e

prolongaram-se durante o ano de 2021, acarretando impactos a nível social, económico e da saúde.

78. . Como sucedido na análise às contas de 2020, os impactos financeiros da ação de combate à

pandemia COVID-19 não são relatados nem quantificados isoladamente na conta consolidada do SNS

de 2021.

79. No exercício de 2021, o SNS registou um prejuízo de 1251,4 M€, sendo o maior na última década. O

resultado líquido do exercício de 2021 do SNS foi negativo em 1251,4 M€, correspondendo a um agrava-

mento de 963,7 M€ face ao resultado do exercício de 2020, que se situou em – 287,7 M€. Este resultado

representa o maior prejuízo anual registado no SNS na última década (de acordo com a informação

disponível de reporte em contas financeiras).

80. O reforço de verbas através do financiamento do Orçamento do Estado revelou-se largamente in-

suficiente, tendo em conta o desenvolvimento do contexto originado pela pandemia COVID-19 e o

incremento registado nas principais rubricas de gastos.

81. As contas Fornecimento e Serviços Externos e Custo das Mercadorias Vendidas e das Matérias Con-

sumidas representaram cerca de três quintos da totalidade dos Gastos no exercício de 2021 do SNS,

correspondendo a um incremento face ao ano anterior, refletindo o impacto da adoção de medidas

COVID-19.

82. O Passivo Total do SNS acumulado voltou a crescer em 2020, ascendendo a 4,6 mil M€ e sendo

largamente constituído por dívidas a fornecedores e outros credores do SNS. No apuramento das contas

de 2021, verifica-se que o Passivo do SNS registava o valor de 4 628,6 M€, sendo que neste valor, a rubrica

Dívidas a Fornecedores e Outras Contas a Pagar pesava 88,7%. O passivo corresponde a 823,4% do valor

de Fundos Próprios do SNS.

83. As Transferências Correntes e os Subsídios à Exploração com origem no financiamento do OE cres-

ceram 33% desde 2015, no entanto, este incremento corresponde a cerca 42% do valor acumulado de

prejuízos, registado, no mesmo período, no SNS. As contas de 2021 do SNS relatam a continuidade de

prejuízos anuais consecutivos e a maior “injeção” de capital realizado nos últimos sete anos. Mesmo

tendo em conta a incerteza, em termos de impactos por via do combate à pandemia COVID-19 nos

anos de 2020 e 2021, a suborçamentação do SNS é uma realidade que se verifica consecutivamente

ano após ano. Sem a fixação, a médio prazo, de objetivos de desempenho acompanhados por uma

autonomia reforçada na gestão, fatores decisivos para a evolução no desempenho do SNS, a continui-

dade da suborçamentação anual no SNS revela-se uma probabilidade elevada.

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84. A evolução do desempenho económico-financeiro do SNS em aproximação à logica das contas

nacionais permite obter informações adicionais. Trata- de uma novidade que é apresentada no relatório

e Contas do Ministério da Saúde e do Serviço Nacional de Saúde de 2021.

85. O SNS, em 2021,na lógica de contas nacionais, apresentou um saldo ajustado negativo de

217,4 M€. A Conta do SNS reporta um saldo ajustado que corresponde ao valor do saldo final resultante

da diferença entre receitas e despesas (corrente e de capital) e do montante referente a transferência

de capital para cobertura de prejuízos. Este indicador pretende refletir qual foi o saldo obtido da agre-

gação entre a totalidade do financiamento (receitas correntes, capital e dotações de capital) e as

despesas (corrente e de capital) do SNS, ocorridas no ano económico de 2021.

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1 Introdução

86. Este trabalho analisa a Conta Geral do Estado (CGE) referente ao exercício económico de 2021. O

fecho definitivo da CGE/2021 está reportado num conjunto vasto de documentos elaborados pelo Mi-

nistério das Finanças (MF) e depositados no sítio Internet da Direção-Geral do Orçamento (DGO). O

relatório e as contas distribuem-se por 12 documentos em formato PDF e quatro ficheiros Excel. O Plenário

da Assembleia da República irá apreciar a CGE/2021 no próximo dia 10 de março. O presente relatório

é o contributo da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) para essa discussão política e também

para o conhecimento pelos cidadãos do estado das finanças públicas do seu País.

87. A análise da UTAO beneficiou também de outras fontes. O valor acrescentado do presente relatório

face ao que pode ser apreendido nos documentos do MF assenta muito na possibilidade de consultar

outras fontes e sintetizar dados complementares. As fontes abaixo identificadas foram as usadas com

maior intensidade e tornaram-se disponíveis no quarto trimestre de 2022 e no primeiro trimestre de 2023.

Permitiram usar dados primários mais recentes sobre 2021 que, julga-se, enriquecem a análise da conta

nas duas óticas contabilísticas. Assim, foi possível:

― apreciar a execução orçamental em contas nacionais com a revisão mais recente das Contas

Nacionais Trimestrais por Sector Institucional, realizada pelo Instituto Nacional de Estatística (INE)

e divulgada em 23 de dezembro de 2022;

― utilizar as séries mais recentes do Produto Interno Bruto a preços correntes e a preços constantes

para calcular rácios da conta e da dívida das Administrações Públicas (AP), assim como para

comparações com a evolução de outros agregados em volume, divulgadas pelo INE em 30 de

novembro de 2022 na coleção de Contas Nacionais Trimestrais com posterior atualização em

31 de janeiro de 2023 na base de dados em linha;

― apreciar o apuramento mais recente das séries de dívida direta do Estado (Gestão da Tesouraria

do Estado e da Dívida Pública, Relatório anual de 2021 publicado pela Agência de Gestão da

Tesouraria e da Dívida Pública — IGCP) e dívida de Maastricht do conjunto das AP e de cada

um dos subsectores (Plataforma BPstat do Banco de Portugal, em fevereiro de 2023);

― usar o apuramento mais recente do MF sobre a execução orçamental por recurso à base de

dados orçamentais da DGO (Sistema de Informação e Gestão Orçamental — SIGO);

― utilizar a informação contabilística consolidada sobre o Serviço Nacional de Saúde divulgada

pela Administração Central do Sistema de Saúde, I.P. (ACSS) no Relatório e Contas do Ministério

da Saúde e do Serviço Nacional de Saúde — Ano de 2021.

― beneficiar do Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE/2021, divulgado em 4 de outubro de

2022, e que contém elementos complementares ao material do MF empregue na análise da

UTAO.

88. O relatório não replica o que o MF e o Tribunal de Contas já escreveram sobre a CGE. Visa acres-

centar valor para os leitores através da integração dos dados financeiros daquelas e outras fontes num

quadro analítico próprio. Mostra forças e vulnerabilidades do enquadramento orçamental das Adminis-

trações Públicas. Tem também uma finalidade pedagógica, explicando conceitos e mecanismos de

transmissão de efeitos entre a economia e as finanças públicas e vice-versa.

89. Em Portugal fala-se muito sobre anúncios e intenções, mas pouco sobre resultados. O debate polí-

tico e mediático sobre finanças públicas é, historicamente, muito vivo e intenso sobre os documentos

de programação da política orçamental: Propostas de Orçamento do Estado e Programas de Estabili-

dade, bem como sobre os documentos de programação da política de coesão e do Plano de Recu-

peração e Resiliência. Nos primeiros, as previsões macro-orçamentais têm destaque, bem como as me-

didas de política propostas para o futuro. Nos segundos, há espaço para a estratégia, mas a discussão

sobre as gavetas de financiamento público e as taxas de execução financeira prometidas dos financi-

amentos comunitários parece ser mais importante do que sobre os impactos efetivos na economia e na

sociedade. Porém, a discussão sobre a concretização das medidas de política e as razões das eventuais

divergências entre promessas e resultados tem muito menos palco. E é pena, porquanto conhecer e

tomar consciência do ponto de partida é o primeiro passo de um qualquer processo racional de cons-

trução do futuro, seja o do ano seguinte, o dos próximos quatro ou o dos próximos sete. Os resultados

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processados ao longo deste relatório permitiram extrair, normalmente no final dos capítulos, várias ila-

ções relevantes para a tomada de decisões políticas, no Governo e na Assembleia da República, sobre

o enquadramento orçamental.

90. Reconhecer virtualidades e fragilidades na experiência passada é um exercício intelectual indis-

pensável para reforçar os alicerces do futuro. Poderá julgar-se que analisar hoje as consequências finan-

ceiras e patrimoniais da atividade das Administrações Públicas terminada há cerca de 14 meses é de-

sinteressante, tanto mais que a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) publicou a apreciação

da conta provisória das AP de 2021 em contabilidade pública há mais de um ano (Relatório UTAO n.º

2/2022, de 14 de fevereiro) e já produziu análises à execução de partes de 2022 nas duas óticas conta-

bilísticas. Porquê então recuar dois anos quando o que marca no presente a agenda mediática é o que

vai acontecendo em 2023? A resposta é simples, embora se desdobre em várias razões. Primeira, não

ser mediático não significa ser irrelevante. Segunda, a apresentação e a discussão no espaço público

de uma proposta de Orçamento do Estado ou de um Programa de Estabilidade são, obviamente, pre-

enchidas com muitas promessas e manifestações de intenções. Numa sociedade responsável, é bom

que se prestem contas e disponibilizem para escrutínio de terceiros os resultados das promessas e das

intenções declaradas. Terceira, todos querem um futuro melhor que o passado. Governo, oposições,

todos os cidadãos o pretendem, é da natureza humana. Só conhecendo e avaliando o passado se

pode, com solidez, avançar para um devir melhor. A análise da UTAO, bem como o parecer do Tribunal

de Contas, pretendem disponibilizar à comunidade elementos de reflexão independentes dos poderes

executivo e legislativo, que a ajudem, por intermédio destes poderes, a manter e reforçar finanças pú-

blicas sustentáveis e, por essa via, propiciadoras de políticas públicas eficazes. A quarta razão para o

relatório surgir neste momento é processual. A Assembleia da República é a entidade competente para

aprovar a CGE. A UTAO tem o dever de proporcionar aos Deputados a sua apreciação técnica para

que eles a possam ter em conta no julgamento que oportunamente farão sobre a CGE/2021.

91. A utilidade do passado para melhorar o futuro aumenta se o diagnóstico do que aconteceu não se

limitar ao último ano e, pelo contrário, se o mesmo tentar enquadrar os desenvolvimentos de 2021 numa

perspetiva diacrónica. Por isso, inúmeras variáveis da CGE/2021 são apreciadas neste relatório com uma

lente que recua até 2014 em muitos casos ou até ao início do século no caso das dívidas pública e

privada a fim de tentar perceber se o que sucedeu em 2021 foi um acidente ou se se insere em padrões

de regularidade. Claro que a pandemia COVID-19 foi um choque sem precedentes, a vários títulos, nas

contas públicas, mas até por isso a perspetiva histórica é importante. Em casos apropriados, juntaram-

se dados da execução provisória de 2022 para ajudar a perceber a especificidade de 2021.

92. A análise neste documento usou inúmeras fontes. A mais abundantemente consultada, foi, natural-

mente, o relatório e as contas que constituem o objeto deste estudo. Trata-se do acervo de 12 docu-

mentos do MF acima identificado. Do mesmo, a peça mais utilizada foi o Tomo I do 1.º volume: “Relatório

de Análise Global e Conta da Segurança Social”. O parágrafo 87 identifica outras fontes. A lista de todas

as fontes bibliográficas é muito maior e todas elas são identificadas nos parágrafos e nos objetos cons-

truídos com a informação nelas disponibilizada. A UTAO agradece aos autores de todas estas fontes o

trabalho que a ajudou a elaborar a análise aqui apresentada.

93. Pedidos de informação complementar ficaram sem resposta. O estudo da informação recolhida

nas fontes acima referidas suscitou dúvidas importantes, embora muito circunscritas no âmbito deste

trabalho. Ao MF foi necessário requerer informação complementar sobre a execução das medidas prin-

cipais de política orçamental anunciadas na Proposta de Orçamento do Estado para 2021 (POE/2021),

já que os dados no relatório do ministério sobre a CGE são muito escassos (tema desenvolvido na Secção

4.4). Também foi perguntado se o ministério dispunha de indicadores de acompanhamento e metas em

termos de impacto ou resultado extra-financeiro a atingir com cada medida. À Administração Central

do Sistema de Saúde, I.P. (ACSS), foi solicitada a desagregação da conta do Passivo Corrente “Outras

Contas a Pagar” para se conseguir avaliar a evolução em 2021 da dívida não-financeira consolidada

do Serviço Nacional de saúde (SNS). Os pedidos foram enviados pela UTAO nos dias 6 e 7 de fevereiro

de 2023, respetivamente, agradecendo resposta até dia 13. Na ausência destas, foram recordados no

dia 15. Nenhuma resposta chegou até ao momento em que se tornou impossível acolher informação

nova, ou seja, na data-limite para incorporação de informação, o dia 20 de fevereiro de 2023. A DGO

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acabou por mandar, na noite de 24 de fevereiro, dados de execução financeira sobre seis das 20 me-

didas em falta na CGE e informar que não dispõe de elementos qualitativos nem quantitativos para

avaliação da eficácia de qualquer medida. A UTAO agradece à DGO. Porém, estando já concluída e

revista a redação da Secção 4.4, não houve tempo para considerar aqueles dados na análise.

94. Neste relatório, a cobertura do sector das Administrações Públicas não é completa. A razão princi-

pal é o mandato legal da Conta Geral do Estado. O relato feito no relatório e nas contas do MF, em

contabilidade pública, abrange os subsectores Administração Central e Segurança Social e a informa-

ção prestada é muito extensa. Não há obrigação de integrar os subsectores regional e local. Na medida

do possível, a UTAO vai além da CGE propriamente dita e recolheu noutras fontes dados comparáveis

para oferecer uma leitura ligeiramente mais abrangente sobre a situação financeira do conjunto das

Administrações Públicas em 2021, tal como tem feito em estudos anteriores nesta coleção.

95. A análise à CGE/2021 desdobra-se em 11 capítulos. Após esta Introdução, o Capítulo 2 faz um

enquadramento macroeconómico do ano de 2021. O Capítulo 3 destaca o impacto financeiro direto

das medidas de política tomadas para mitigar os malefícios da pandemia na saúde e na economia. A

apreciação da conta consolidada das AP em contabilidade nacional acontece no Capítulo 4 e em

contabilidade pública no capítulo seguinte. O Capítulo 6 mostra como em 2021 prosseguiram práticas

intrusivas do poder político executivo na gestão corrente de pessoal e aquisições de serviços das unida-

des orgânicas individuais das AP e do sector público empresarial, que desde 2010 deterioram a quali-

dade dos serviços prestados aos cidadãos sem ganho aparente na sustentabilidade das contas públi-

cas. A dívida financeira das AP é caracterizada no Capítulo 7, nas duas vertentes contabilísticas, a par

dos desenvolvimentos em contabilidade nacional que houve no financiamento dos outros sectores eco-

nómicos. A dívida não financeira das AP, uma área que permanece com omissões informativas impor-

tantes, é discutida no Capítulo 8. O Capítulo 9 sintetiza o estado dos passivos contingentes da Adminis-

tração Central. As regras de disciplina orçamental do Pacto de Estabilidade e Crescimento foram sus-

pensas em 2020, mas as preocupações com a sustentabilidade das finanças públicas não, pelo que o

Capítulo 10 mostra a posição de Portugal nos indicadores do saldo orçamental, do saldo estrutural e da

dívida. Dá também conta do cumprimento da regra de despesa exclusivamente nacional e da sua

absoluta inutilidade. Finalmente, o Capítulo 11 retrata a situação económico-financeira do SNS. Faz uso

da contabilidade financeira presente em Relatórios e Contas do Ministério da Saúde e do SNS de vários

anos. Explica como a pandemia e as medidas de combate afetaram as contas de Rendimentos e Gas-

tos, ao mesmo tempo que alerta para a persistência de fragilidades estruturais na solidez financeira do

sistema. Em anexo, consta a lista tendencialmente exaustiva das medidas de política COVID-19 geridas

pela Administração Central que estiveram em vigor ao longo do exercício de 2021.

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2 Breve enquadramento macroeconómico

96. Neste capítulo apresenta-se uma síntese de indicadores macroeconómicos que caracterizaram o

ano de 2021. A Secção 2.1 enquadra o nível de atividade económica de 2021 com o registado no

quinquénio 2018–2022. Compara o PIB real português com o da média da Área do Euro. Tendo por base

o mesmo período de referência (o ano 2010 é o ano base, PIB2010 = 100) evidencia-se a evolução regis-

tada entre o PIB de Portugal e o da Área do Euro para o período 2018 (1.º trimestre) a 2022 (4.º trimestre).

Na Secção 2.2 apresenta-se um conjunto de indicadores macroeconómicos que caracterizam a posi-

ção económica e financeira de Portugal em 2021, comparando as previsões para algumas das variáveis

que constavam do cenário macroeconómico da POE/2021 com os resultados observados no reporte

mais recente disponibilizado pelo INE.

Divergência estrutural face à média da Área do Euro

97. No passado mais recente, a evolução do PIB na Área do Euro registou uma tendência de cresci-

mento até final de 2019. O impacto da pandemia registou-se, com grande incidência no 1.º trimestre e,

sobretudo, no 2.º trimestre de 2020. A partir de setembro de 2020, a economia da Área do Euro iniciou

um processo de recuperação, mais acentuada no 3.º trimestre de 2020, seguindo-se um período de

estabilização e, posteriormente, uma tendência de recuperação que se manteve até ao final do período

em análise. No final de 2019, o número-índice do PIB da Área do Euro situava-se no nível 112,8 (PIB2010 =

100),1 prosseguindo uma trajetória de crescimento até esta data. Com o surgimento da pandemia de

COVID-19, a economia da Área do Euro recuou para 109,1 no 1.º trimestre e 96,6 no 2.º trimestre de 2020.

Significa isto que, em apenas dois trimestres, o PIB a preços constantes da Área do Euro desceu até ficar

3,4 p.p. abaixo do PIB2010, registado uma década antes, uma vez que este é a base de cálculo deste

índice. Após esta queda bastante significativa, no 3.º trimestre de 2020 registou-se uma recuperação em

cadeia, para 108,5, estabilizando nos trimestres seguintes. O 2.º trimestre de 2021 marcou o início de um

processo de recuperação que se manteve até ao fim do período em análise, mas foi no decurso do 3.º

trimestre de 2021 que a economia da Área do Euro alcançou o nível pré-COVID-19. Nos períodos seguin-

tes, o PIB da Área do Euro manteve uma trajetória de recuperação, ascendendo no final de 2022 a

15,5% acima do PIB2010 — Gráfico 1.

1 Para cabal compreensão sobre o modo de construção do número-índice pelo Eurostat, informa-se que o número do trimestre t é o

rácio entre o PIB real acumulado nesse trimestre (em M€) e a média dos quatro trimestres no ano base, que é 2010. A média trimestral

de 2010 é a média aritmética dos quatro PIBs trimestrais reais verificados em 2010. Detalhes em https://ec.europa.eu/eurostat/ca-

che/metadata/en/namq_10_esms.htm.

11 DE FEVEREIRO DE 2023 _______________________________________________________________________________________________________

167

Página 168

Gráfico 1 – Evolução do PIB na Área do Euro e em Portugal: 1.º trimestre de 2018 a 4.º trimestre de 2022 (dados encadeados em volume, índice média de 2010 = 100)

Fontes: Eurostat: https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/NAMQ_10_GDP__custom_3352042/default/table, compulsado em

9 de fevereiro de 2023, 16:36:58. | Notas: Dados trimestrais ajustados de sazonalidade e do efeito calendário. Dados provisórios para

Portugal no período 1.º Trimestre 2020 – 3.º Trimestre 2022. À data de fecho deste relatório, ainda não consta desta base de dados a

estimativa provisória do PIB português no quarto trimestre de 2022.

98. Tendo por referência o ano de 2010, o PIB português apresenta uma evolução divergente com a da

Área do Euro, uma vez que regista uma trajetória de variações acumuladas inferiores às da Área do

Euro. Contudo, segue uma trajetória sincronizada com a geografia económica em que se insere: i) re-

gistou uma tendência de crescimento até final de 2019; ii) o impacto da pandemia ocorreu no 1.º e 2.º

trimestre de 2020; iii) registou uma recuperação no 3.º trimestre de 2020 e, posteriormente, de forma mais

sustentada a partir do 2.º trimestre de 2021. Alcançou o nível pré-COVID-19 no decurso do 1.º trimestre

de 2022, cerca de seis meses depois da Área do Euro o ter conseguido. O PIB real português do 4.º

trimestre de 2019 estava 8% acima do PIB médio do ano 2010. Este é o significado do número-índice

108,0 nesse trimestre — conforme linha laranja no Gráfico 1. Divergira 4,8 p.p. da média da Área do Euro

entre 2010 e o final de 2019. O impacto da pandemia de COVID-19 na economia portuguesa ocorreu

em sincronia com o sucedido na Área do Euro, embora de forma mais acentuada em Portugal. Nos 1.º

e 2.º trimestres de 2020, o PIB português recuou para 103,3 e 87,7, respetivamente, face ao PIB2010. O

ponto mais baixo do PIB português desde a média de 2010, atingido no final do 2.º trimestre de 2020,

correspondeu a uma queda a preços constantes de 12,3 p.p.. Após esta queda bastante significativa,

o 3.º trimestre de 2020 registou uma recuperação em cadeia, para 100,4. Um novo período de recupe-

ração iniciou-se no 2.º trimestre de 2021 que se manteve até ao final do 1.º trimestre de 2022. O PIB

português alcançou o nível pré-COVID-19 no decurso do 1.º trimestre de 2022, cerca de seis meses mais

tarde que a Área do Euro no seu conjunto.

99. A divergência face à média europeia é estrutural. Na sua apreciação ao Programa de Estabilidade

2022–26, a UTAO mostrou que o PIB real por habitante de Portugal vem a decair, face às médias da UE

e da Área do Euro, desde o início do século — Secção 2.1 do Relatório UTAO n.º 6/2022, de 12 de abril.

Este facto é visível com e sem transformação dos dados através das taxas de câmbio Paridades de

Poder de Compra (PPC). Em 2000, o PIB per capita português (valores anuais), em PPC, valia 85% do PIB

médio na UE a 27 países, o que então representava o 16.º lugar na escala dos EM com maior rendimento

real por habitante. Em 2021, o País caiu para o 22.º lugar e o seu rendimento já só representava 74% da

média europeia. É uma trajetória coerente com a que o Gráfico 1 revela desde 2010 com dados trimes-

trais para o PIB real total (sem ser por habitante nem transformado por PPC).

111,5 112,8

109,1

96,6

108,5 108,2 108,1

110,3

112,8 113,4

114,1 115,1 115,4 115,5

105,1

108,0

103,3

87,7

100,4

98,2

102,6

107,5

110,0 110,1110,5

-10,0

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

75,0

80,0

85,0

90,0

95,0

100,0

105,0

110,0

115,0

120,0

1.º Trim.2018

2.º Trim.2018

3.º Trim.2018

4.º Trim.2018

1.º Trim.2019

2.º Trim.2019

3.º Trim.2019

4.º Trim.2019

1.º Trim.2020

2.º Trim.2020

3.º Trim.2020

4.º Trim.2020

1.º Trim.2021

2.º Trim.2021

3.º Trim.2021

4.º Trim.2021

1.º Trim.2022

2.º Trim.2022

3.º Trim.2022

4.º Trim.2022

Diferencial (escala da direita)

Área do Euro (escala da esquerda)

Portugal (escala da esquerda)

Índice 2010 = 100

II SÉRIE-B — NÚMERO 64 _______________________________________________________________________________________________________

168

Página 169

Principais indicadores macroeconómicos em 2021

100. A presente secção compara as previsões de algumas variáveis que constavam do cenário macro-

económico elaborado pelo Ministério das Finanças aquando da apresentação da POE/2021 com os

resultados observados na última informação disponibilizada pelo INE, bem como explica a relação dos

desvios entre as variáveis macroeconómicas. O desvio pode ter ocorrido por revisão das séries estatísti-

cas para os dados observados no momento de elaboração da POE/2021, bem como por desvios face

à previsão do MF. As variáveis selecionadas nos gráficos seguintes resumem os principais desvios, bem

como a relação entre as variáveis.

101. A taxa de crescimento do PIB real previsto na POE/2021 foi 5,4% para 2021, ligeiramente inferior ao

crescimento observado pelo INE (5,5%). Contudo, o crescimento das componentes do PIB acima do

previsto foi alcançado à custa de um contributo mais negativo da procura externa líquida e conse-

quente contributo negativo para o financiamento da economia portuguesa. Todas as componentes do

PIB real cresceram acima do previsto (Gráfico 2), o que determinou uma procura externa líquida (– 2,7%

do PIB) mais negativa que a prevista na POE/2021 (– 0,2% do PIB). O aumento da procura interna e das

exportações acima do previsto refletiu-se no acréscimo adicional do recurso a conteúdo importado, o

que determinou um contributo da procura externa líquida mais negativo (Gráfico 3).2 Consequente-

mente, verificou-se um aumento das importações de 13,3% (previsão da POE/2021 tinha sido de 7,2%)

necessário para sustentar o conteúdo importado de montante mais elevado nas componentes da pro-

cura interna e nas exportações.

Gráfico 2 – Taxa de crescimento do PIB real (em percentagem)

Fontes: INE e Ministério das Finanças.

Gráfico 3 – Procura externa líquida (em percentagem do PIB real)

Fontes: INE e Ministério das Finanças.

102. O desvio na balança de bens e serviços foi determinado pela evolução desfavorável do contributo

da procura externa líquida em volume, bem como pelo desvio desfavorável dos termos de troca. Na

POE/2021 encontrava-se previsto um saldo ligeiramente positivo (0,1% do PIB), mas o resultado obser-

vado foi de – 2,9% do PIB nominal (Gráfico 4). Este desvio é o reflexo da evolução desfavorável do con-

tributo da procura externa líquida no PIB real (Gráfico 3), bem como da evolução desfavorável dos

termos de troca. É de referir que a POE/2021 previa para 2021 uma melhoria dos termos de troca em

0,3% (i.e., o crescimento dos preços das exportações acima do aumento dos preços das importações),

mas, na realidade, sucedeu o contrário (i.e., perda de 1,4%).

103. A capacidade de financiamento da economia portuguesa em 2021 (0,5% do PIB) foi inferior ao

previsto na POE/2021 (0,9% do PIB) por causa, essencialmente, do contributo negativo da balança de

bens e serviços. O contributo do desvio da balança de bens e serviços (Gráfico 4) foi parcialmente com-

pensado por um menor contributo negativo da balança de rendimentos primários (– 1,3% do PIB) que o

previsto na POE/2021 (– 2,6% do PIB). É de referir que em 2021 a balança de capital reflete o reembolso

das margens pré-pagas no valor de 1114 M€ (0,5% do PIB) relativas a um empréstimo obtido por Portugal

2 O PIB real aferido na ótica da despesa é calculado pelas seguintes componentes: PIB = Consumo privado + Consumo público +

Investimento + Exportações – Importações. Com efeito, o conteúdo importado está distribuído por todas as restantes componentes.

Genericamente, um crescimento das componentes consumo, investimento e exportações determina um aumento das importações.

No entanto, o saldo entre exportações e importações pode ser positivo, negativo ou nulo. Este saldo, se for positivo (negativo), deter-

mina um contributo positivo (negativo) para o indicador capacidade/necessidade de financiamento da economia portuguesa.

2,2

-8,5

5,4

2,7

-8,3

5,5

-10,0

-8,0

-6,0

-4,0

-2,0

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

2019 2020 2021

POE/2021 INE

0,6

-1,5

-0,2

0,7

-2,6-2,7-3,0

-2,5

-2,0

-1,5

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

2019 2020 2021

POE/2021 INE

11 DE FEVEREIRO DE 2023 _______________________________________________________________________________________________________

169

Página 170

no âmbito do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF). Este montante tinha sido pago

por Portugal em junho de 2011 ao Fundo Europeu de Estabilização Financeira (FEEF). O valor de 1114 M€

reflete a margem pré-paga (828 M€) e os juros associados à respetiva rentabilidade (287 M€).

Gráfico 4 – Balança de bens e serviços (em percentagem do PIB nominal)

Fontes: INE e Ministério das Finanças.

Gráfico 5 – Balança corrente e de capital (em percentagem do PIB nominal)

Fontes: INE e Ministério das Finanças.

104. Relativamente à taxa de desemprego em 2021, esta situou-se abaixo da previsão na POE/2021

devido a uma evolução mais favorável do mercado de trabalho. A taxa de desemprego fixou-se em

6,6% da população ativa em 2021, inferior à previsão de 8,2% da POE/2021 (Gráfico 6). Não obstante a

descida da taxa de desemprego em 2021, o INE procedeu a uma alteração da metodologia estatística,

pelo que não é possível apurar com exatidão o erro de previsão da POE/2021. A divergência no ano

2019 ilustra a alteração metodológica.

105. Quanto à taxa de inflação, o crescimento do índice de preços no consumidor durante o ano 2021

(1,3%) foi superior ao previsto na POE/2021 (0,7%), sendo que o desvio refletiu o início da subida acen-

tuada dos preços no final do ano 2021. Com efeito, em 2022 registaram-se máximos das séries estatísticas

e verificou-se uma alteração da política monetária na Área do Euro. A taxa de inflação em 2021 foi

precedida por uma taxa de inflação nula em 2020 devido ao impacto da pandemia COVID-19 (Gráfico

7). O indicador taxa de inflação é utilizado internamente como indexante da variação para o ano se-

guinte em pensões, prestações sociais e preços de alguns bens e serviços.

Gráfico 6 – Taxa de desemprego (em percentagem da população ativa)

Fontes: INE e Ministério das Finanças.

Gráfico 7 – Taxa de inflação (em percentagem)

Fontes: INE e Ministério das Finanças.

0,2

-1,3

0,1

0,5

-2,1

-2,9

-3,5

-3,0

-2,5

-2,0

-1,5

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

2019 2020 2021

POE/2021 INE

1,0

-0,3

0,91,0

-0,2

0,5

-0,4

-0,2

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

2019 2020 2021

POE/2021 INE

6,5

8,7 8,2

6,6 7,0

6,6

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

9,0

10,0

2019 2020 2021

POE/2021 INE

0,3

-0,1

0,7

0,3

0,0

1,3

-0,2

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

2019 2020 2021

POE/2021 INE

II SÉRIE-B — NÚMERO 64 _______________________________________________________________________________________________________

170

Página 171

3 Impacto das medidas de política COVID-19 nas finanças públicas em 2021

106. Este capítulo apresenta o impacto sobre as finanças públicas portuguesas das medidas de política

destinadas a mitigar os malefícios da pandemia COVID-19 na saúde e na economia. No biénio 2020-

2021 as medidas de política destinadas a combater os malefícios da pandemia COVID-19 na saúde e

na economia assumiram um papel relevante nas finanças púbicas portuguesas, razão pela qual a UTAO

dedica este capítulo à apresentação e análise dos seus efeitos diretos conhecidos sobre a execução

orçamental neste período. Deve informar-se, a título prévio, que o impacto das medidas de política

COVID-19 em 2020 foi revisto em alta em 1200 M€, passando a incluir o auxílio de emergência à TAP, S.A..

Em dezembro de 2021 a CE aprovou o Plano de Reestruturação da empresa, pelo valor de 2548 M€, ao

abrigo do Quadro Temporário de Auxílios de Estado, um regime mais favorável criado pela CE em março

de 2020 para permitir aos Estados-Membros apoiar as empresas significativamente afetadas pela pan-

demia (State Aid SA.60165 (2021/C)). O valor aprovado teve efeitos retroativos, incluindo a conversão

do empréstimo inicial em dotações de capital.3 Este assunto encontra-se desenvolvido com maior de-

talhe na análise da UTAO à Proposta de Orçamento do Estado para 2022, na Secção 4.7.2. do Relatório

UTAO n.º 8/2022, de 12 de maio.

107. São usados dois referenciais contabilísticos neste capítulo. A Secção 3.1 é elaborada na ótica da

contabilidade pública e detalha as medidas de política adotadas e o seu impacto direto sobre a exe-

cução orçamental nesta ótica contabilística. A Secção 3.2 apresenta a mesma informação na ótica

das contas nacionais. O cálculo do impacto das medidas de política COVID-19 nas duas óticas conta-

bilísticas tem como ponto de partida a execução apresentada pelo MF, na Conta Geral do Estado de

2021, no Quadro A.53 do respetivo Anexo. O impacto apresentado pela UTAO nas duas óticas contabi-

lísticas inclui uma diversidade de fontes de informação: base de dados SIGO, Autoridade Tributária, Ins-

tituto de Gestão Financeira da Segurança Social e Instituto Nacional de Estatística. Inclui também o jul-

gamento e os cálculos da UTAO. Deve esclarecer-se que, salvaguardadas as diferenças entre óticas

contabilísticas, os julgamentos que presidiram ao apuramento do impacto nas duas óticas contabilísti-

cas são idênticos. Finalmente, importa referir que o impacto das medidas de política COVID-19 apresen-

tado exclui a execução do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) português, por se entender que

não foi concebido para medidas COVID-19.

3 No ano de 2020 a TAP beneficiou de um financiamento estatal de emergência de 1200 M€, destinado a satisfazer necessidades

imediatas de liquidez. Este auxílio foi autorizado pela Comissão Europeia (CE) a 10 de junho de 2020 (State Aid SA.57369 - 2020/N), ao

abrigo do regime geral que regula os auxílios estatais de emergência a empresas não financeiras em dificuldades. A situação estru-

turalmente deficitária da empresa em 2019 inviabilizou o enquadramento do empréstimo no Quadro Temporário de Auxílios de Estado,

um regime mais favorável criado pela CE em março de 2020 para permitir aos Estados-Membros apoiar as empresas significativamente

afetadas pela pandemia.

Em 10 de junho de 2021 o Estado português submeteu à CE o plano de reestruturação da TAP, tendo sido aprovado a 21 de dezembro

(State Aid SA.60165 – 2021/C), pelo valor total de 2,55 mil M€, que inclui a compensação de 641 M€ (998 M€ em contabilidade pública)

por danos incorridos em resultado direto das limitações administrativas às viagens em 2020 e a conversão do empréstimo inicial de

1,2 mil M€ em dotação de capital. Ainda ao abrigo do plano de reestruturação, encontra-se previsto um reforço adicional de 600 M€

para a TAP, a realizar em 2022.

Esta decisão da CE teve efeitos retroativos, aumentando a despesa COVID-19 em 1,2 mil M€ no ano de 2020.

Por uma questão de facilidade para o leitor, reproduz-se a Tabela 10 do Relatório UTAO n.º 8/2022, de 12 de maio, que sintetiza os

auxílios estatais à TAP entre 2020 e 2022:

Fontes: INE, Relatório da 2.ªPOE/2022, base de dados orçamental SIGO e Comissão Europeia.| Notas: 1 – Dados previsionais constantes

do Relatório da 2.ªPOE/2022. 2 – Compensação autorizada pela CE (State Aid SA.63402 (2021/N)), pelas limitações à atividade que

decorrem de restrições à mobilidade geográfica no contexto do combate à pandemia COVID-19, no período entre 1 de julho e 30

de dezembro de 2020.

Injeções

de

capital

Plano

Restruturação

aprovado pela

Comissão

Impacto

no défice em

Contas

Nacionais

Compensaçã

o perdas

COVID-19

(1) (2) (3) (4)

2020 1200 1200 1200

2021 998 358 640 640

2022 990 990 600 107

Total 3188 2548 2440

1 2

11 DE FEVEREIRO DE 2023 _______________________________________________________________________________________________________

171

Página 172

Ótica da Contabilidade Pública

108. Esta secção apresenta os efeitos na execução orçamental, em 2021, das medidas de política ado-

tadas para mitigar os malefícios da pandemia COVID-19 sobre a saúde e a economia, na ótica dacon-

tabilidade pública. A análise da secção inclui a valorimetria das medidas em 2020 uma vez que se veri-

ficou continuidade nas medidas de política. Proporciona-se, assim, aos leitores a análise comparativa

dos dois períodos. A Tabela 4 detalha os efeitos quantitativos conhecidos diretos das medidas de política

sobre a execução orçamental em contabilidade pública.

109. No ano de 2021, o efeito direto das medidas de política COVID-19 na conta consolidada das AP,

na ótica da contabilidade pública, ascendeu a 6594 M€, o que representa um esforço financeiro nacio-

nal superior em 514 M€ ao apurado em 2020. O Gráfico 8 evidencia a passagem de um ano para o outro.

O impacto das medidas de política é apresentado líquido das transferências comunitárias destinadas a

apoiar os Estados-Membros (EM) nas medidas da saúde e de proteção ao emprego, devendo notar-se

um incremento significativo destas receitas em 2021, para 1074 M€ (+753 M€) — painel da direita no

referido gráfico. O aumento do impacto das medidas de política COVID-19 teve origem na área da

saúde (+ 968 M€), uma vez que o efeito da tipologia de intervenção de apoio à economia foi menor em

2021 (– 454 M€). No ano de 2021, as despesas com a saúde (1920 M€) mais do que duplicaram face ao

ano anterior (952 M€). A diminuição relativa do impacto das medidas de apoio à economia em 2021 foi

determinado pelo aumento do cofinanciamento comunitário e pela tipologia de suspensão e isenção

de obrigações fiscais e contributivas (– 1288 M€), uma vez que as restantes tipologias de intervenção

apresentaram uma maior expressão neste ano.

Gráfico 8 – Impacto direto das medidas COVID-2019 em 2020 e 2021, por tipologia de intervenção (em milhões de euros)

Fontes: Quadro A.53 do Anexo da Conta Geral do Estado 2021: maio 2022, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento. Quadro A.53 do

Anexo da Conta Geral do Estado 2020: junho 2021, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento. Dados de IGFSS e AT facultados diretamente

à UTAO. Base de dados SIGO. Cálculos da UTAO.

110. O impacto direto total em 2021 das medidas de política COVID-19 decompõe-se nas medidas que

agravaram o saldo global (5031 M€), nas que constituíram despesa em ativos financeiros (1129 M€) e

nas medidas com registo contabilístico extraorçamental (despesa líquida de 434 M€). As medidas clas-

sificadas como extraorçamentais têm a sua despesa inteiramente financiada por fundos comunitários e

os beneficiários finais são externos ao universo das AP, que funcionam como intermediárias entre as

instituições europeias e o público-alvo. No entanto, existe um hiato entre o momento de pagamento da

despesa e o da cobrança da receita. Neste período, representam um esforço financeiro líquido para as

AP, que merece ser relevado. Os programas Apoiar e Adaptar agregam as medidas mais significativas

desta categoria, com uma despesa bruta de 1036 M€ (linhas 64 a 68 da Tabela 4), mas que, líquida da

receita europeia cobrada, se reduz para 418 M€, representando 6,3% do total das medidas COVID-19—

Gráfico 9 e Tabela 4.

375 698

1554265

1691

1741

249

406

1260

1129

-2

434

952 1920

6079

6594

C G E/2020 C G E/2021

Apoio à economia| Proteção dos rendimentos das famíliasApoio à economia| Prorrogação e isenção de obrigações fiscais e contributivasApoio à economia| Apoio ao emprego e manutenção da laboraçãoApoio à economia| OutrosApoio à economia| Despesa em ativos financeirosApoio à economia| Despesa líquida em operações extra-orçamentaisSaúdeTotal medidas

+514

321

1063

12

321

1074

C G E/2020 C G E/2021

Apoio à economia

Saúde

Financiamento

comunitário

+753

Esforço financeiro

nacional

Apoio economia

Saúde

II SÉRIE-B — NÚMERO 64 _______________________________________________________________________________________________________

172

Página 173

111. Na despesa em ativos financeiros, avulta a dotação de capital da TAP Air Portugal, S.A. (998 M€),

uma operação enquadrada no Plano de Reestruturação da empresa, aprovado pela CE em dezembro

de 2021, ao abrigo do Quadro Temporário de Auxílios de Estado COVID (State Aid SA.60165 (2021/C)).4

Esta intervenção acresce à cedência de emergência de liquidez em 2020, convertida em dotação de

capital. No biénio 2020–2021, o auxílio financeiro do Estado à TAP totalizou 2198 M€, registado em con-

tabilidade pública como despesa em ativos financeiros. Este assunto encontra-se desenvolvido com

maior detalhe na análise da UTAO à Proposta de Orçamento do Estado para 2022, na Secção 4.7.2. do

Relatório UTAO n.º 8/2022, de 12 de maio— Tabela 4.

112. A UTAO apresenta o esforço financeiro das AP com as medidas de política COVID-19 líquido das

transferências comunitárias destinadas ao seu cofinanciamento. A despesa bruta totalizou 7668 M€ e o

financiamento comunitário 1074 M€, pelo que o esforço líquido das AP portuguesas ascendeu a

6594 M€. No ano de 2021, o cofinanciamento europeu das medidas de política COVID-19 totalizou

1074 M€ (coluna 2 da Tabela 1), repartido da seguinte forma:

 617,8 M€ registados em operações extraorçamentais, destinados ao financiamento dos

Programas Apoiar e Adaptar, com origem no Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

(FEDER), no âmbito da reprogramação do Portugal 2020 — Linha 63 da Tabela 4;

 341,2 M€ com origem no REACT, utilizados para financiar medidas da Saúde relacionadas com

a vacinação (11,5 M€) e o Programa Ativar (329,7 M€) — Linhas 1 e 31 da Tabela 4;

 96,4 M€ com origem no Fundo Social Europeu, para cofinanciamento da medida de Incentivo

Extraordinário à Normalização da Atividade Empresarial — Linha 34 da Tabela 4;

 18,6 M€ afetos ao cofinanciamento de diversas outras medidas, com origem nos fundos

resultantes da reprogramação do Portugal 2020 e noutros envelopes financeiros do instrumento

NextGenerationEU — Linha 46 da Tabela 4.

Tabela 1 – Impacto do financiamento comunitário no esforço financeiro nacional com as medidas CO-

VID-19 (em milhões de euros)

Fontes: Quadro A.53 do Anexo da Conta Geral do Estado 2021: maio 2022, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento. Dados de AT, IGFSS

e INE facultados diretamente à UTAO. Base de dados SIGO. Cálculos da UTAO.

113. No final do ano de 2021, encontrava-se em dívida o montante de 5,41 mil € contratado pelo Estado por-

tuguês no contexto do mecanismo SURE, destinado a financiar medidas de apoio e preservação do emprego

em contexto de emergência, como, por exemplo, o Layoff. O mecanismo SURE (acrónimo de Temporary

Suppport to mitigate Unemployment Risks in an Emergency) foi criado pela Comissão Europeia em 2020

para apoiar os EM na obtenção de financiamento para fazer face ao aumento súbito de despesas

resultante da implementação das medidas de apoio ao emprego, especialmente as destinadas à ma-

nutenção da laboração em contexto de emergência. Este instrumento permite à UE obter financia-

mento no mercado em condições mais favoráveis, canalizando depois a liquidez para os EM através de

um sistema de garantias. O financiamento obtido por esta via não é evidenciado na Tabela 4 porque

se trata de um empréstimo (e não de uma subvenção). Constitui receita de passivos financeiros (não

efetiva, portanto) que afeta o saldo global quando se concretiza em despesa efetiva (neste caso, rea-

lizada, sobretudo, na rubrica de transferências correntes).

114. Numa análise por tipologia de intervenção, em 2021 o esforço financeiro total das AP com as me-

didas COVID (6594 M€) centrou-se no "apoio à economia" (4673 M€), incluindo-se nesta tipologia as

4 Vide nota de rodapé 3, p. 23.

Efeito bruto

(1)

Co-

financiamento

comunitário

(2)

Esforço

financeiro

nacional

(3)=(1)-(2)

5487 456 5031

1129 0 1129

6616 456 6160

1052 618 434

7668 1074 6594

Despesa em ativos financeiros

Efeito total direto no saldo total das AP das medidas com execução conhecida

Despesa em operações extra-orçamentais

Efeito total direto das medidas com execução conhecida

Efeito orçamental direto no saldo global das AP das medidas com execução

conhecida

11 DE FEVEREIRO DE 2023 _______________________________________________________________________________________________________

173

Página 174

operações com impacto no saldo global (3111 M€), a despesa em ativos financeiros (1129 M€) e a des-

pesa líquida em operações extraorçamentais (434 M€). A tipologia "saúde" situou-se em 1920 M€ (29,1%)

— Gráfico 8 e Tabela 4.

 Na tipologia “apoio à economia”, as medidas de apoio ao emprego e manutenção da

laboração (1741 M€), ativos financeiros (1129 M€), proteção dos rendimentos das famílias

(698 M€), despesa líquida em operações extraorçamentais (434 M€), “Outros” (406 M€) e

prorrogação e isenção de obrigações fiscais e contributivas (265 M€) representaram 70,9% do

esforço financeiro total (6594 M€). Esta tipologia de intervenção registou em 2021 um impacto

inferior (– 454 M€) ao apurado em 2020, refletindo sobretudo a menor utilização dos instrumentos

que penalizam a receita fiscal e contributiva, designadamente a limitação extraordinária de

pagamentos por conta de IRC (– 645 M€ face a 2020) e a isenção temporária de contribuições

sociais (– 292 M€)— linhas 17 e 24 da Tabela 4.

 Na tipologia “saúde”, destaca-se a aquisição de medicamentos, testes, vacinas e

equipamentos de proteção individual (1039 M€, 54,1% do total da tipologia) e o reforço de

recursos humanos (628 M€; 32,7%) — Tabela 4. A despesa com a saúde em 2021 (1920 M€)

representa mais do dobro do apurado em 2020 (952 M€) — Gráfico 8.

115. No ano de 2021, o impacto direto das medidas COVID-19 agravou o saldo global em 5031 M€,

resultando maioritariamente do aumento da despesa (5220 M€), mitigado pelo aumento de receita de

transferências comunitárias do instrumento NextGenerationEU (efeito líquido de 189 M€). Este impacto

positivo da receita sobre a execução orçamental resultou do efeito combinado das medidas de política

que penalizaram a cobrança (– 371 M€) e das que a fizeram crescer (561 M€), destacando-se nestes últimos

as subvenções comunitárias do instrumento NextGenerationEU (456 M€) — Gráfico 9 e Tabela 2.

116. O impacto positivo das medidas da receita (189 M€) resultou de efeitos de sinal contrário e repartiu-

se entre os impactos de natureza temporária (– 79 M€), natureza definitiva (274 M€) e um valor residual

cuja natureza não foi possível determinar (– 6 M€) — Tabela 5:

 Os impactos de natureza temporária englobam todas as medidas de flexibilização de

obrigações fiscais e contributivas (– 79 M€): limitação dos pagamentos por conta de IRC

(– 50 M€) e suspensão de execuções contributivas (– 29 M€);

 Os impactos de natureza definitiva ascenderam a 274 M€, resultando de efeitos de sinal

contrário. As medidas de política que prejudicaram a cobrança (– 286 M€) consistiram na

isenção temporária de contribuições sociais (– 226 M€) e perda de receita fiscal apurada nos

planos prestacionais que terminaram em dezembro (– 60 M€). Em sentido oposto, as

transferências do instrumento NextGenerationEU (456 M€), o Adicional de solidariedade sobre o

sector bancário (34 M€), o recebimento de receita diferida de IVA respeitante a 2020 (66 M€)

beneficiaram a cobrança e a revenda de vacinas COVID-19 a países terceiros (5 M€);

 Não foi possível apurar a natureza (temporária ou definitiva) das perdas associadas a

“adiamento, redução ou isenção de rendas imobiliárias” decididas pela Administração

Regional (– 6 M€).

117. Numa análise por tipologia de intervenção, o impacto direto das medidas com tradução no saldo

global (5031 M€) repartiu-se entre medidas destinadas a apoiar a saúde, com um peso de 38,2%

(1920 M€), e as de apoio à economia, que ascenderam a 61,8% (3111 M€) do valor total. Na tipologia

de apoio à economia, as medidas de apoio ao emprego e manutenção da laboração registaram o

maior impacto orçamental direto (1741 M€; 34,6% do total), seguidas de medidas de proteção dos ren-

dimentos das famílias (698 M€; 13,9%), domínio residual "Outros" (406 M€; 8,1%) e prorrogação e isenção

de obrigações fiscais e contributivas (265 M€; 5,3%) — Gráfico 9 e Tabela 4.

II SÉRIE-B — NÚMERO 64 _______________________________________________________________________________________________________

174

Página 175

Gráfico 9 – Impacto direto no saldo global das medidas COVID-2019 em 2020 e 2021, líquido de cofi-

nanciamento europeu, por tipologia de intervenção (em milhões de euros)

Fontes: Quadro A.53 do Anexo da Conta Geral do Estado 2021: maio 2022, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento. Quadro A.53 do

Anexo da Conta Geral do Estado 2020: junho 2021, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento. Dados de AT, IGFSS e INE facultados direta-

mente à UTAO. Base de dados SIGO. Cálculos da UTAO.

Tabela 2 – Impacto direto das medidas COVID-19, por classificação económica, 2020-2021 (em milhões de euros)

Fontes: Quadro A.53 do Anexo da Conta Geral do Estado 2021: maio 2022, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento. Quadro A.53 do

Anexo da Conta Geral do Estado 2020: junho 2021, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento. Anexo Estatístico da Síntese de Execução

Orçamental: dezembro 2020, 27 de janeiro, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento. Dados de AT, IGFSS e INE facultados diretamente à

UTAO. Base de dados SIGO. Cálculos da UTAO. | Notas(i) A tabela é apresentada do ponto de vista do impacto das medidas no

saldo global: uma célula com sinal positivo (negativo) piora (melhora) o saldo global. Em termos práticos, uma célula com sinal positivo

traduz perda de receita ou agravamento da despesa. Uma célula com sinal negativo traduz medidas da receita que ajudam a

diminuir encargos com as medidas: cofinanciamento comunitário ou um imposto legislado para este efeito (adicional de solidarie-

dade sobre o sector bancário).

118. No domínio de intervenção de apoio ao emprego e à manutenção da laboração (1741 M€; 34,6%

do total de 5031 M€), as medidas com maior peso na execução acumulada no conjunto do ano tiveram

o espírito da “fase de emergência” decretada em 2020. Destinaram-se a preservar o emprego.5 Deve

lembrar-se que no 1.º trimestre de 2021 vigorou um novo período de confinamento geral determinado

5 A expressão “fase de emergência” foi cunhada no Programa de Estabilização Económica e Social (PEES), adotado em 7 de junho de 2020. Compreende o período de março a junho desse ano. O primeiro confinamento geral do país aconteceu em parte deste

período. Ao longo destes quase quatro meses, as medidas tomadas com maior reflexo orçamental tiveram uma preocupação essen-

cial: minimizar “a destruição irreversível de empregos e de capacidade produtiva” (p. 1 do PEES). As mais expressivas consistiram na

subsidiação da manutenção das relações jurídicas de trabalho. Esta preocupação regressou no primeiro trimestre de 2021

375 698

1554265

1691

1741

249

406

9521920

48225031

C G E/2020 C G E/2021

Apoio à economia| Proteção dos rendimentos das famílias

Apoio à economia| Prorrogação e isenção de obrigações fiscais e contributivas

Apoio à economia| Apoio ao emprego e manutenção da laboração

Apoio à economia| Outros

Saúde

Total medidas com impacto no saldo orçamental

+209

445

12

20

456

C G E/2020 C G E/ 2021

Apoio à economia

Saúde

Financiamento

comunitário

+436

Esforço financeiro

nacional

Apoio economia

Saúde

2020 2021 Variação

Receita efetiva 1538 -189 -1727

R.01 - Impostos diretos 704 32 -672

R.02 - Impostos indiretos 148 -21 -169

R.03 - Contribuições sociais 702 255 -447

R.06 - Transferências correntes -20 -456 -436

R.07 - Venda de bens e serviços correntes 4 2 -20

Despesa efetiva 3284 5220 1936

D.01 - Despesas com pessoal 234 628 394

D.02 - Aquisição de bens e serviços 636 1 249 612

D.04 - Transferências correntes 1840 2 131 291

D.05 - Subsídios 361 814 452

D.06 - Outras despesas correntes 20 24 4

D.07 - Investimento 139 225 87

D.08 - Transferências capital 54 149 95

Saldo global ajustado 4 822 5 031 209

Saldo global ajustado sem

financiamento comunitário4 842 5 487 645

11 DE FEVEREIRO DE 2023 _______________________________________________________________________________________________________

175

Página 176

administrativamente por razões de saúde pública, com as consequentes restrições à atividade econó-

mica, que foram sendo aliviadas ao longo dos 2.º e 3.º trimestres, explicando o impacto das medidas

dirigidas à subsidiação de recursos humanos nas empresas e instituições sdo sector social. As mais signi-

ficativas em termos acumulados em 2021 foram o “apoio extraordinário à retoma progressiva” (549 M€;

peso de 10,9% no total da despesa com reflexo no saldo global), o “layoff simplificado” (368 M€; 7,3%),

o “novo incentivo à normalização da atividade empresarial (244 M€) e o “apoio extraordinário à redu-

ção da atividade económica de trabalhador independente” (204 M€) — Gráfico 9 e Tabela 4.

119. No último trimestre do ano assistiu-se à desaceleração da despesa no domínio de apoio à manu-

tenção da laboração da fase de emergência e ganharam peso medidas instituídas originalmente no

segundo semestre de 2020 (“fase de estabilização económica” na terminologia do PEES), destinadas a

apoiar o crescimento do emprego, de entre elas se destacando o programa Ativar. Este programa apre-

sentou um saldo positivo de 53 M€ no final de 2021, uma vez que no encerramento do ano a despesa

paga (276 M€) foi inferior às transferências comunitárias recebidas no âmbito do mecanismo REACT

(330 M€) — Gráfico 9 e Tabela 4. Este saldo de tesouraria deverá transitar para 2022.

120. No domínio de intervenção “Proteção dos rendimentos das famílias” (698 M€; 13,9%) agrupam-se as

medidas de política destinadas ao sector institucional das famílias. Neste domínio de intervenção agru-

pam-se os instrumentos de reforço dos sistemas de proteção social previamente existentes e as novas

medidas destinadas a minorar a quebra nos rendimentos (e na procura de bens e serviços). No reforço

dos sistemas de proteção social, destacam-se as melhorias nas condições de acesso e cobertura das

prestações sociais previamente existentes, com o seguinte impacto na despesa: subsídios de doença,

isolamento profilático e por assistência a filho ou neto (216 M€; 4,3%); melhoria das condições de acesso

às prestações de subsídio de desemprego (184 M€; 3,7%).6 As restantes medidas desta tipologia (297 M€;

5,9%) consistem em apoios transitórios destinados a substituir parcialmente os rendimentos das famílias

em situações de carência social, perdidos pela diminuição do tempo de trabalho ou pela situação de

desemprego — Gráfico 9 e Tabela 4.

121. As medidas de prorrogação e isenção de pagamento de obrigações fiscais e contributivas penali-

zaram o saldo global em 265 M€ (5,3%), resultando de efeitos de sinal contrário na receita. A medida

mais significativa desta tipologia foi a isenção temporária de contribuições sociais (226 M€; 4,5% do to-

tal), seguida pelo incumprimento na receita fiscal associado aos planos prestacionais (60 M€), pela limi-

tação de pagamentos por conta de IRC para as micro, pequenas e médias empresas e cooperativas

(50 M€) e pela suspensão dos processos de execução contributiva (29 M€). No seu conjunto, estas me-

didas prejudicaram a cobrança em 365 M€. Em sentido oposto, o recebimento do imposto “Adicional

de solidariedade sobre o sector bancário” (34 M€) e da receita diferida de IVA respeitante a 2020 (66 M€)

beneficiaram a cobrança em 100 M€ — Gráfico 9, Tabela 4 e Tabela 5.

122. O impacto desta tipologia de intervenção em 2021 (265 M€) é significativamente inferior ao apurado

em 2020 (1554 M€), constituindo o único domínio de intervenção cujo efeito decresce neste biénio

(– 1288 M€). Esta evolução resultou da redução do impacto das medidas de limitação extraordinária de

pagamentos por conta de IRC (– 645 M€) e isenção temporária de contribuições sociais (– 292 M€) e da

inexistência de receita diferida no final do ano (– 66 M€). Deve relembrar-se que em 2020 esta foi a tipo-

logia de intervenção com maior expressão, sendo as medidas desenhadas para proporcionar liquidez

(de uma forma temporária ou definitiva) aos restantes sectores institucionais. Embora a situação epide-

miológica em 2021 se tenha revelado grave, com um confinamento decretado no 1.º trimestre, com as

consequentes limitações a alguns sectores da economia, a campanha de vacinação permitiu o levan-

tamento de restrições ao longo do ano, assistindo-se também à retoma económica no último trimestre.

Adicionalmente, já se encontravam em vigor medidas de apoio à manutenção da laboração e do

emprego do lado da despesa — Gráfico 9, Tabela 4 e Tabela 5.

6 No caso dos subsídios de doença e isolamento profilático COVID-19, estabeleceu-se um regime preferencial para a doença, com

comparticipação integral, paga a partir do primeiro dia de incapacidade para o trabalho. É uma condição mais favorável do que a

estabelecida para as restantes doenças (comparticipação a 65%, paga a partir do terceiro dia). A melhoria nas condições de acesso

ao subsídio de desemprego consubstanciaram-se no alargamento dos prazos de benefício da prestação e na redução dos prazos

de garantia.

II SÉRIE-B — NÚMERO 64 _______________________________________________________________________________________________________

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Página 177

123. O impacto das medidas de diferimento de receita fiscal e contributiva também decresceram ao

longo de 2021, não existindo receita diferida no final de 2021. Durante o ano de 2021 foram diferidos

935 M€ de receita fiscal (1,8% da cobrança anual): 18 M€ de IRS, 287 M€ de IRC e 630 M€ de IVA. Os

planos prestacionais terminaram em dezembro, não existindo receita diferida no final do ano. O incum-

primento associado ao diferimento de receita situou-se em 60 M€: 1 M€ no IRS, 14 M€ no IRC e 45 M€ no

IVA. Traduz uma taxa global de incumprimento de 6,4%: 7,3% no IRS, 5,0% no IRC e 7,1% no IVA, que foi

o imposto com maior volume de diferimento — Tabela 3 e Tabela 4.

Tabela 3 – Diferimento de receita fiscal e contributiva em 2020 e 2021 (em milhões de euros)

Fontes: AT, IGFSS e INE. Cálculos da UTAO.

124. O domínio residual “Outros” (406 M€; 8,1%) inclui as medidas que não foram classificadas nas res-

tantes tipologias de intervenção, constituindo as transferências efetuadas para as empresas públicas de

transportes coletivos no âmbito do PART (141 M€) e a “universalização da escola digital” (134 M€), as

mais significativas — medidas 51 e 55 da Tabela 4.

125. Numa análise por classificação económica da despesa, a rubrica “transferências correntes” pagas

é a que congrega o maior impacto das medidas de política, uma vez que nela são registadas as medi-

das mais significativas nas categorias de apoio ao emprego e manutenção da laboração e reforço do

sistema de proteção social. Na receita, as transferências correntes beneficiam do cofinanciamento eu-

ropeu das medidas de política. A síntese numérica surge na Tabela 2 e, com uma casa decimal, no

painel inferior (“por memória”) da Tabela 4. A despesa efetiva consolidada das AP em 2021 foi agravada

pelas medidas COVID-19 em 5220 M€. A rubrica de transferências correntes é a que mais pesa neste

total (2131 M€; 40,8%), uma vez que regista as medidas mais significativas de apoio ao emprego e ma-

nutenção da laboração e de reforço do sistema de proteção social. Segue-se a aquisição de bens e

serviços (1249 M€; 23,9%), onde se registam as vacinas, testes e medicamentos, na área da saúde. Do

lado da receita (– 189 M€) a rubrica de transferências correntes beneficia das subvenções do instru-

mento NextGenerationEU (– 456 M€) e, em sentido oposto, a receita de contribuições sociais é penali-

zada (256 M€) pela isenção temporária desta obrigação, no contexto das medidas de apoio ao em-

prego.

126. As medidas reportadas na Tabela 4 constituem apenas uma parte das medidas de política orça-

mental adotadas no âmbito da COVID-19, embora sejam as mais significativas no respeitante aos seus

efeitos sobre a execução orçamental das AP. A coluna 3, no painel superior da Tabela 4 estabelece a

ligação entre as medidas sobre as quais existe informação disponível (numeradas de 1 a 70 na coluna

(1) e a totalidade das medidas de política que a UTAO conseguiu identificar na legislação e na regula-

mentação aprovadas até 31 de dezembro de 2021 — recensão no Anexo 1. Verifica-se a inexistência

de informação sobre execução financeira para muitas delas.

2020 2021 Variação 2020 2021 Variação 2020 2021 Variação 2020 2021

(1) (2) (3)=(2)-(1) (4) (5) (6)=(5)-(4) (6) (7) (8)=(7)-(6)(9)=(6)/(1)

*100

(10)=(7)/(2)

*100

Receita fiscal 1 452,3 934,6 -517,7 65,6 0,0 -65,6 45,9 60,1 14,1 3,2 6,4

IRS 244,4 17,6 -226,8 0,0 0,0 0,0 7,9 1,3 -6,6 3,2 7,3

IRC 42,0 287,4 245,4 0,0 0,0 0,0 1,5 14,2 12,7 3,7 5,0

IVA 1 165,8 629,6 -536,2 65,6 0,0 -65,6 36,5 44,6 8,1 3,1 7,1

Receita contributiva 226,3 - -226,3 109,7 - -109,7 3,1 - -3,1 1,4 -

Contribuições sociais 226,3 - -226,3 109,7 - n.d. 3,1 - n.d. 1,4 -

Total receita fiscal e contributiva 1 678,6 934,6 -744,0 175,3 - -175,3 49,0 60,1 11,1 2,9 6,4

Em incumprimento Taxa de incumprimento (%)Diferido entre janeiro e dezembro Diferido no final do ano

11 DE FEVEREIRO DE 2023 _______________________________________________________________________________________________________

177

Página 178

Tabela 4 – Execução acumulada a 31 de dezembro de 2021 das principais medidas de política COVID-

19 na ótica da contabilidade pública (em milhões de euros)

N.º TítuloValor

previsto

Peso

exec/pre

v

Valor

estimad

o

Peso

exec/pre

v

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)=[(6)/(7)]*100 (9)(10)=[(6)/(9

)]*100(11)

(12)=[(6)/(

11)]*100

1920 - - 1 682 114,2%

1Receita comunitária destinada à saúde, com origem

no REACTn.d. AdC R.06 -11,5 14 088 -0,1% - - -220 5,2%

2Revenda de vacinas contra a COVID-19 a países

terceirosAdC R.07 -4,5 14 088 0,0% - - 1 902 -0,2%

3Reforço de recursos humanos (contratações, horas

extra e formação)

6

54

AdC

SS

AdR

D.01 627,9 23 503 2,7% - - 515 121,9%

4 Saúde: medicamentos, testes, vacinas e EPI1

47

AdC

AdLRD.02 1039,0 14 825 7,0% - - 1 254 82,9%

D.02 174,2 14 825 1,2% - - 79 222%

D.06 16,3 767 2,1% - - - -

6Saúde: aquisição de ventiladores e outros

equipamentos 1

AdC

AdRD.07 79,0 6 350 1,2% - - 55 145%

Apoio à Economia 3111 - - 3 698 84,1%

698 - - 703 99,2%

7 Isolamento profilático 2 SS D.04 106,3 43 772 0,2% 95 112,3% 106 99,9%

8 Subsídios de assistência a filho e a neto 4 SS D.04 26,2 43 772 0,1% 28 94,3% 25 105,5%

9 Subsídio de doença por infecção SARS-CoV-2 3 SS D.04 83,7 43 772 0,2% 81 103,6% 83 100,9%

10Prorrogação desemprego, subsídio social de

desemprego e diminuição prazos de garantia13 SS D.04 184,1 43 772 0,4% 131 140,7% 176 104,6%

11 Apoio excecional à família 5 SS D.04 50,9 43 772 0,1% 52 98,4% 51 100,0%

12 Apoio extraordinário proteção social 8 SS D.04 15,6 43 772 0,0% 19 82,3% 20 79,5%

13 Apoio extraordinário ao rendimento dos trabalhadores 53 SS D.04 75,0 43 772 0,2% 98 76,5% 76 99,2%

14Outros apoios de proteção social e do rendimento das

famíliasn.d. SS D.04 37,5 43 772 0,1% - - 39 95,3%

15 Apoios sociais às famílias n.d. AdRL D.04 118,4 43 772 0,3% - - 128 92,6%

Prorrogação e isenção de obrigações fiscais e contributivas 265 - - 596 44,5%

16Incumprimento na flexibilização do pagamento de

retenções na fonte: IRS60 AdC R.01 1,3 23 916 0,0% - - 1 173,3%

17Limitação extraordinária de pagamentos por conta de

IRC para micro empresas, PME e cooperativas44 AdC R.01 50,4 23 916 0,2% - - 398 12,7%

18Incumprimento na flexibilização do prazo de

autoliquidação do IRC60 AdC R.01 12,6 23 916 0,1% - - 0 -

19Incumprimento na flexibilização do 1.º e 2.º

pagamento por conta de IRC60 AdC R.01 1,7 23 916 0,0% - - 0,0 -

20 Adicional de solidariedade sobre o sector bancário n.d. AdC R.01 -34,1 23 916 -0,1% -33 - -33 103,3%

21 Incumprimento na receita diferida de IVA em 2021

35

38

60

AdC R.02 44,6 27 516 0,2% 26 173,7%

22Flexibilização do pagamento do IVA do 3.º trimestre

de 2020, recuperado em 202135 AdC R.02 -65,6 27 516 -0,2% - - -75 87,5%

23Redução temporária da taxa de IVA para

equipamentos COVID

48

56AdC R.02 n.d. 27 516 - 23 - 23 -

24 Isenção pagamento contribuições sociais

10

39

40

SS R.03 225,9 24 206 0,9% 71 318,2% 228 99,1%

25

Suspensão das obrigações de cumprimento dos planos

prestacionais em curso e suspensão dos processos de

execução contributiva

50 SS R.03 28,8 24 206 0,1% - - 29 99,9%

1741 - - 2 051 84,9%

26Apoio extraordinário à redução da atividade

económica trabalhadores independentes9 SS D.04 203,8 43 772 0,5% 134 152,2% 214 95,3%

27 Lay-off 10 SS D.04 368,2 43 772 0,8% 299 123,3% 371 99,4%

28 Apoio extraordinário à retoma progressiva 39 SS D.04 549,0 43 772 1,3% 242 227,3% 524 104,7%

29Outros apoios ao emprego da AdR (inclui

complemento lay-off )n.d. AdR D.04 18,8 43 772 0,0% - - 14 138,0%

30 Apoios a setores de produção agrícola 31 AdC D.04 18,3 43 772 0,0% 12 150,0% 18 100,5%

31Receita comunitária destinada ao programa Ativar,

com origem no REACTn.d. AdC R.06 -329,7 14 088 -2,3% - - -235 140,5%

32 Programa Ativar: bolsas de formação 25 AdC D.04 68,3 43 772 0,2% 99 68,9%

D.05 208,1 2 150 9,7% 300 69,4%

n.d. R.06 -96,4 14 088 -0,7% - - - -

D.05 166,2 2 150 7,7% 361 113,5% 194 85,7%

35Novo Incentivo à normalização da atividade

empresarialD.05 243,5 2 150 11,3% - - 205 118,5%

36Reforço de emergência de equipamentos sociais e de

saúde14

AdC

SSD.05 41,4 2 150 1,9% - - 39 105,5%

37 Programa Garantir Cultura 55 AdC D.04 11,6 43 772 0,0% - - - -

38 Apoio Social Extraordinário para Profissionais da Cultura 55 AdC D.04 4,5 43 772 0,0% - - 38

39 Apoios ao cinema e audiovisual 55 AdC D.05 3,6 2 150 0,2% - - 0

40 Outros apoios a empresas n.d. AP D.05 112,6 2 150 5,2% - - 75 149,4%

41 Programa Adaptar (financiamento nacional) D.08 7,6 1 784 0,4% - - 9 82,9%

42 Programa Adaptar Turismo (financiamento nacional) D.08 0,7 1 784 0,0% - - 0 -

43 Programa Apoiar.PT (financiamento nacional) D.08 91,9 1 784 5,2% - - 89 103,2%

44 Programa Apoiar Rendas (financiamento nacional) D.08 0,4 1 784 0,0% - - 0 102,6%

45 Outros apoios n.d. AP D.08 48,7 1 784 2,7% - - 32 150,5%

24AdC e

AdR

34 AdC

Programa Ativar: apoio ao emprego 26 AdC

34Incentivo extraordinário à normalização da atividade

empresarialAdC

40

Medidas de apoio ao emprego e manutenção da laboração do lado da despesa

268 25,5%

Peso na

execução não

ajustada

Por memória:

previsão de

impacto anual

apresentada no

OE/2021

EPI, adaptação dos locais de trabalho, produtos e

serviços de limpeza1

AdC

SS

AdR

Saúde: Aumento da capacidade do SNS, contenção da pandemia, tratamento e

mitigação da doença

Proteção dos rendimentos das famílias, através do reforço do sistema de proteção

social

Instrumentos de intervenção reportados pela DGO, agregados

segundo as medidas de política dos Tipos 2 e 3 definidos pela

UTAO N.º da

medida

no Anexo

1

Subse

ctorCE

5

33

Estimativa para

conjunto de 2021

da UTAO (utilizou

dados execução

acumulada até

outubro)

Execução

janeiro-

dezembro

CGE

Exec total das AP

na rubrica, valor

não ajustado

21,4%

1

1

1

II SÉRIE-B — NÚMERO 64 _______________________________________________________________________________________________________

178

Página 179

Fontes: Quadro A.53 do Anexo da Conta Geral do Estado 2021: maio 2022, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento. Anexo Estatístico da

Síntese de Execução Orçamental: dezembro 2021, 27 de janeiro, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento, Orçamento do Estado de 2021.

Dados de AT, IGFSS e INE facultados diretamente à UTAO. Base de dados SIGO. Cálculos da UTAO. | Notas: (i) A execução relatada

na coluna 6 deve ser interpretada como medida do esforço financeiro das AP portuguesas no período nela indicado: impacto no

saldo. Valores positivos nesta coluna correspondem a agravamento do saldo e tanto podem resultar de medidas de política que

N.º TítuloValor

previsto

Peso

exec/pre

v

Valor

estimad

o

Peso

exec/pre

v

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)=[(6)/(7)]*100 (9)(10)=[(6)/(9

)]*100(11)

(12)=[(6)/(

11)]*100

Outros 406 - - 348 116,8%

46Outra receita comunitária, com origem no Next

Generat ion EUn.d. AdC R.06 -18,6 14 088 -0,1% - - -179 10,4%

47 Adiamento, redução ou isenção de rendas de imóveis 19 AdR R.07 6,2 14 088 0,0% - - 6 100,7%

48 Outras aquisições de bens e serviços n.d AdC D.02 15,6 14 825 0,1% - - 1 -

49 Apoio a associações humanitárias de bombeiros 23AdC e

AdRD.04 8,6 43 772 0,0% - - 12 74,7%

50 Ações de promoção do turismo n.d AdR D.04 10,1 43 772 0,0% - - 12 84,0%

51Apoio extraordinário aos serviços públicos de

transporte de passageirosn.d AdC D.04 141,5 43 772 0,3% - - 0 -

52 Outros apoios n.d AP D.04 30,9 43 772 0,1% - - 41 74,7%

53 IVAucher 46 AdC D.05 38,2 2 150 1,8% 200 19,1% 200 19,1%

AUTO voucher AdC D.05 - 2 150 0,0% - - 0 -

54 Outros encargos n.d AP D.06 7,7 767 1,0% - - 23 33,7%

D.02 19,7 14 825 0,1% 40 49,9%

D.07 134,3 6 350 2,1% 157 85,8%

56 Apoio ao teletrabalho 28 AdC D.07 4,2 6 350 0,1% - - 3 163,5%

57 Outros equipamentos n.d AP D.07 8,0 6 350 0,1% - - 33 24,3%

5031 - - 5 380 93,5%

Ativos financeiros 1 129 96 1179,6%

58 Dotações de capital - TAP - Contigencia Covid 19 n.d AdC D.09 998,0 4 945 20,2% - - - -

59 Linha de apoio ao turismo (microempresas) 37 AdC D.09 104,3 4 945 2,1% - - 94 111%

60 Linha de apoio tesouraria MPE 43 AdC D.09 25,2 4 945 0,5% - - 0 -

61 Apoios reembolsáveis ao arrendamento 19 AdC D.09 0,9 4 945 0,0% - - 1 91%

62 Execução de garantias financeiras

12

32-34

36-37

42-43

51; 58

AdC D.09 0,5 4 945 0,0% - - 0,4 132%

6160 5476 112,5%

Despesa líquida em operações extra-orçamentais 434

Despesa líquida Programas Apoiar e Adaptar 418

63Receita comunitária cobrada Programas Apoiar e

Adaptarn.d. AdC R.17 -617,8 - - - - - -

64Programa APOIAR.PT (despesa c/ financiamento

comunitário)D.12 872,3 - - - - - -

65Programa Apoiar Rendas (despesa c/ financiamento

comunitário)D.12 63,0 - - - - - -

66Programa Apoiar + Simples (despesa c/

financiamento comunitário)D.12 54,4

67Linha de apoio à economia Programa Apoiar

(despesa c/ financiamento comunitário)D.12 41,4 - - - - - -

68Programa Adaptar (despesa c/ financiamento

comunitário)24 AdC D.12 4,8 - - - - - -

- -

Outras medidas com registo extraorçamental 15,6

69 Programa Garantir Cultura 55 AdC D.12 15,5 - - - - - -

70 Outros apoios n.d AdC D.12 0,1 - - - -

6594Efeito total direto das medidas com execução conhecida

Efeito orçamental direto no saldo global das AP das medidas com execução

conhecida

Efeito total direto no saldo total das AP das medidas com execução conhecida

34 AdC

55 Universalização da escola digital 27 AdC

Peso na

execução não

ajustada

Por memória:

previsão de

impacto anual

apresentada no

OE/2021

Instrumentos de intervenção reportados pela DGO, agregados

segundo as medidas de política dos Tipos 2 e 3 definidos pela

UTAO N.º da

medida

no Anexo

1

Subse

ctorCE

Estimativa para

conjunto de 2021

da UTAO (utilizou

dados execução

acumulada até

outubro)

Execução

janeiro-

dezembro

CGE

Exec total das AP

na rubrica, valor

não ajustado

279 55,2%

2

1

1

2

3

Exec. Medidas por

CEExec. Ajust. Peso exec ajust

Receita efetiva -189 91 791 -0,2%