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Quinta-feira, 9 de Março de 1995
II Sér¡e-C — Número 17
DIÁRIO
da Assembleia da República
VI LEGISLATURA
4.ª SESSÃO LEGISLATIVA (1994-1995)
SUMÁRIO
Comissão de Saúde:
Relatório de actividades da Comissão relativo ao mês de Fevereiro de 1995 ............................................................. 108
Grupo Parlamentar do Partido Social-Democrata:
Composição da direcção do grupo parlamentar.............. 108
Provedor de Justiça:
Comunicação sobre o não acatamento de recomendações dirigidas a S. Ex." o Subdirector-Geral das Contribuições e Impostos sobre o conceito de despesas de educação para efeitos de IRS.................................................................... 108
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RELATÓRIO DE ACTIVIDADES DA COMISSÃO DE SAÚDE RELATIVO AO MÊS DE FEVEREIRO DE 1995.
Reuniões
A Comissão efectuou reuniões nos dias 1,7, 16 e 21, tendo-se registado 14, 16, 10 e 15 presenças, respectivamente.
Assuntos em agenda
Criação do grupo de trabalho para a concretização do diploma sobre a utilização de cadáveres.
Continua também em agenda a reunião proposta pela Comissão, com o Ministério da Agricultura, para abordagem do assunto «Qualidade das carnes de consumo».
Iniciativas da comissão
' A Comissão sugeriu a S. Ex.a o Ministro da Saúde a realização de uma reunião de trabalho, conjunta, com vista à abordagem dos seguintes pontos:
Gestão privada das unidades de saúde (Amadora-
-Sintra, etc); Lei de Gestão Hospitalar; Convenções; Dívidas a fornecedores; Reuniões internacionais; Receitas do SNS nos consultórios privados; Aspectos relacionados com o ocorrido na unidade de
hemodiálise do Hospital Distrital de Évora.
Após uma reflexão resultante do relatório da Provedoria de Justiça, acerca da unidade de hemodiálise do Hospital Distrital de Évora, entendeu a Comissão sugerir ao Governo a ponderação de um eventual aperfeiçoamento do Decreto-lei n.° 74/90 (Aprova as normas de qualidade da água).
Visitas de trabalho
A Comissão solicitou a S. Ex.a o Presidente da Assembleia da República autorização para a programação da visita às Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, para conhecer o modo de organização e funcionamento dos serviços de saúde naquelas Regiões.
Numa segunda prioridade, a Comissão manifestou também, a S. Ex.a o Presidente da Assembleia da República, o seu interesse em visitar e trocar impressões com os responsáveis pelo sistema de saúde de França e do Reino Unido.
. Representações da Comissão
A convite da Direcção-Geral da Família, para a cerimónia de encerramento dos trabalhos do CAIF e lançamento de dois livros sobre a família portuguesa, esteve presente o Sr. Presidente da Comissão, em representação da mesma.
A convite do conselho de administração dos laboratórios Jaba Farmacêutica, S. A., para inauguração da nova unidade de injectáveis e da sua nova sede, a Comissão esteve representada, naquela cerimónia, pelo seu presidente.
A convite do Gabinete Internacional de Estudos Farmacêuticos, L.^ — GIEFARMA —, o Sr. Presidente da Comissão esteve presente na sessão de abertura do
1.° Seminário Internacional sobre Medicamentos de Prescrição Médica não Obrigatória, em representação da Comissão.
Audiências
A Comissão recebeu, em audiência, os representantes dos odontologistas não titulados.
Expediente
Deu entrada na Comissão diverso expediente, o qual foi devidamente tratado, tendo-se registado 26 entradas e 22 saídas.
Subcomissões
A Subcomissão Sida tem em agenda uma deslocação a Barcelona para participar em Standing Conferences of European Parliamentarians on HIV/AIDS, a ter lugar nos dias 19 e 20 de Maio.
A Subcomissão efectuou uma reunião.
Palácio de São Bento, 24 de Fevereiro de 1995. — O Deputado Presidente, Macário Correia.
Ex.mo Sr. Dr. António Barbosa de Melo, Ilustre Presidente da Assembleia da República:
Venho informar V. Ex.a de que o Grupo Parlamentar do Partido Social-Democrata elegeu a sua direcção, a qual passou a ter a seguinte composição:
Presidente — José Pacheco Pereira;
1.° vice-presidente — José Silva Marques;
Vice-presidentes:
Rui Carp; Guilherme Silva;
Mário Maciel;
Carlos Pinto;
Francisco Antunes da Silva; José Luís Vieira de Castro;
Secretários:
Adérito Campos; Fernando Pereira.
O Presidente do Grupo Parlamentar do PSD, José Pacheco Pereira.
Comunicação do provedor de Justiça sobre o não acatamento de recomendações dirigidas a S. Ex.a o Subdirector-Geral das Contribuições e Impostos sobre o conceito de despesas de educação para efeitos de IRS.
Na sequência da apreciação de queixas apresentadas nesta Provedoria acerca do conceito de despesas de educação tido em conta pela administração fiscal para efeitos de aplicação do artigo 55.°, n.° 1, alínea c), do Código do IRS, formulei, em 6 de Dezembro de 1993 e em 28 de Janeiro de 1994, recomendações que dirigi ao Sr. Subdirector-Geral das Contribuições e Impostos, entidade que já se havia pronunciado sobre o assunto na sequência de pedidos de informação dirigidos pelos
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interessados ao SAIR, previamente ao recurso à Provedoria de Justiça.
Porque os termos da questão se encontram, ao que julgo, claramente expostos nas recomendações em causa, permito-me remeter a V. Ex." cópia das mesmas (documentos n.w 1 e 2), reafirmando todos os argumentos então expendidos.
A fim de dar a conhecer, também, a posição assumida pela administração fiscal face a estes argumentos — e porque pretendo facultar a V. Ex.° o quadro, tão completo quanto possível, em que se aprecia actualmente o assunto—, anexo, igualmente, cópia da informação IRS-217/94, do Serviço de Administração do Imposto sobre o Rendimento, proferida na sequência da minha recomendação de 6 de Dezembro de 1993 e posteriormente sancionada por despacho de S. Ex.* o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (documento n.°3), assim como cópia do parecer da Consultadoria Jurídica da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, proferido na sequência da minha segunda recomendação de 28 de Janeiro de 1994 (documento n.°4).
Mantém a administração fiscal a tese de que o conceito de educação para efeitos fiscais terá de ter menor abrangência do que aquela que lhe é atribuída pela Lei de Bases do Sistema Educativo, reconduzindo o termo «educação» ao conceito de «ensino», cujos contornos procura nas disposições constitucionais vigentes.
Os argumentos invocados não só não convencem como podem induzir em erro, motivo pelo qual não posso deixar de acrescentar algo ao que, acerca da noção constitucional de «direito à educação», ficou dito no douto parecer da Consultadoria Jurídica da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos (documento n.° 4).
Aí se pretende ser a noção de «educação» perfilhada pela administração fiscal consonante com o conceito constitucional de «ensino» consagrado no artigo 74." da Constituição, citando-se (embora incorrectamente, como se verá), a fl. 6 do referido parecer, Gomes Canotilho e Vital Moreira na sua Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.° ed., p. 362, anotação IV.
Diga-se, em primeiro lugar, que o texto constitucional não equipara educação e ensino, contrariamente ao que faz a administração fiscal, pelo que não pode ser o recurso à lei fundamental a justificar que tal equiparação seja tomada como ponto de partida.
Com efeito, a frase incorrectamente citada a fl. 6 do parecer em apreço, e que a seguir se transcreve de modo correcto, traduz, ao contrário do que se pretendeu provar ao citá-la de forma incompleta e imprecisa, uma clara intenção de distinguir direito à educação e direito ao ensino:
Garantia fundamental do direito à educação é o direito ao ensino, ou seja, o direito à educação formal por via da escola, sem prejuízo da educação não formal, que compete aos pais, como direito ao auxílio e cooperação do Estado [...]
Mas, ainda que se aceite a equiparação, para efeitos fiscais, de «ensino» e «educação», sempre a alínea c) do n.° 3 do artigo 74.° da Constituição contrariaria a posição assumida pela administração fiscal, ao dispor que:
3 — Na realização da política de ensino incumbe ao Estado:
c) Garantir a educação permanente [...]
Desde logo, por força das imposições constitucionais vigentes acerca do assunto, deveria o Estado, designadamente a administração fiscal, contribuir para o pleno exercício do direito à educação, educação que o n.° 2 do artigo 73." da Constituição não deixa de esclarecer dever ser «realizada através da escola e de outros meios formativos».
Inaceitável é, também, a conclusão retirada no parecer a que venho fazendo referência a partir do objectivo constitucionalmente imposto da gratuitidade progressiva do ensino — cf. alínea e) do n.° 3 do artigo 74.° da Constituição.
É absurdo partir do princípio de que essa gratuitidade implica o dever, para o Estado, de fornecer gratuitamente material escolar, para daí retirar a conclusão de que «objectos como computadores e máquinas de calcular não se incluem no conceito constitucional de ensino, dadas as elevadas despesas que isso implicaria para o Estado».
Por um lado, o carácter progressivo da gratuitidade do ensino sempre apontaria no sentido de o Estado ir alargando o âmbito das despesas por si suportadas; por outro lado, os contornos dos conceitos e mesmo dos princípios constitucionais não poderão depender, nunca, da capacidade financeira do Estado. Esta poderá justificar uma progressividade maior ou menor na implantação da gratuitidade do ensino, mas não poderá fazer variar o conceito de educação ou de ensino.
No que ao caso interessa, aceite a afirmação de que o Estado Português não tem, actualmente, capacidade financeira para suportar uma gratuitidade integral de todos os graus de ensino, dever-se-ia, pelo menos, compensar os cidadãos que, por esse facto, não dispõem dc ensino gratuito, facultando-lhes a possibilidade de abater, em sede de IRS, despesas que só suportaram devido àquela incapacidade financeira do Estado.
A interpretação que perfilho da alínea c) do n.° 1 do artigo 55.° do Código do IRS não traduz, ao contrário do afirmado pela administração fiscal, uma interpretação, demasiado literal da lei.
Antes pelo contrário: estou convicto que a interpretação que perfilho é a que melhor se coaduna com uma interpretação sistemática da norma em causa, desde logo porque, como acima ficou provado, é a que decorre dos conceitos constitucionais de «educação» e «ensino», para além de ser a única possível face à Lei n.° 46/86, de 14 de Outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo).
Não posso, também, deixar de fazer referência ao teor do despacho de 5 de Fevereiro de 1994, exarado pelo Sr. Director de Serviços do IRS sobre a informação n.° 217/94, do SAIR.
Em primeiro lugar, porque a sua leitura menos atenta poderá levar a crer que a posição que defendo passa pela aceitação, como despesas de educação, de montantes dispendidos em objectos manifestamente supérfluos — como o do exemplo, citado no despacho em questão, da aquisição de uma caneta de ouro —, sendo que esta não é, certamente, conclusão retirávcl do texto da minha recomendação, todo ele baseado em critérios de objectividade e razoabilidade.
Em segundo lugar, não posso deixar de lamentar a profunda diversidade de pontos de vista desta Provedoria e da administração fiscal acerca da função social do imposto: enquanto que, para a Administração, o largamento do leque das despesas de educação susceptíveis de abatimento significa a criação de desigualdades entre os cidadãos que têm diferente capacidade económica ou social de acesso a
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no
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sistemas complementares de ensino, para o provedor de justiça a possibilidade de os mais desfavorecidos se desonerarem de parte do imposto incidente sobre os seus rendimentos através do aproveitamento de incentivos fiscais à educação representa um importante contributo para a diminuição das desigualdades sociais e culturais existentes entre os que têm diferente capacidade económica.
Eventuais receios de utilização abusiva —em último caso, da evasão fiscal — desta transposição, que defendo, do conceito global de «educação» para o âmbito do direito fiscal também se não justificam: os apertados limites quantitativos aos abatimentos deste tipo de despesas, constantes do n.° 2 do artigo 55.° do Código do IRS, impedem qualquer dedução de montantes que vão para além do razoável, não podendo, pelo contrário, deixar de concluir-se pela necessidade de aumentar tais limites, desde logo atendendo a que os mesmos se aplicam ao conjunto das despesas referidas nas alíneas c), d),f)y i) e j) e parte da alínea 6), todas do n.° 1 do citado artigo 55.° do Código do IRS.
Evidentemente que a inexistência de limites ao abatimento das despesas suportadas com a educação do sujeito passivo deficiente ou de dependentes deficientes (artigo 44.°, n.°2, do Estatuto dos Benefícios Fiscais) não justifica a restrição do âmbito do conceito em apreço. Se o Estado entendeu — e bem — consagrar tal benefício fiscal com o intuito louvável de fomentar a educação e, por essa via, a integração social e cultural do deficiente, não pode, em contrapartida, retirar sentido útil a este benefício, reduzindo-o à mais elementar expressão que o conceito de «despesas de educação» possa assumir.
É esta a questão que exponho à Assembleia da República, nos termos previstos no n.° 5 do artigo 38.° da Lei n.° 9/91, de 9 de Abril, agradecendo antecipadamente que me seja prestada informação relativa ao seguimento que venha a ser dado ao assunto.
O Provedor de Justiça, José Menéres Pimentel.
DOCUMENTO N.° 1
PROVEDORIA DE JUSTIÇA Ex.mo Sr. Subdirector-Geral do SAIR: Recomendação
Foi apresentada queixa na Provedoria de Justiça por Leonídio Pires Antunes e Idalina Maria Valente dos Reis Antunes, contribuintes n.05 100968635 e 114269076, respectivamente, acerca da não consideração como despesa de educação, para efeitos do abatimento previsto na alínea c) do n.° 1 do artigo 55." do Código do IRS, das importâncias pagas ao Centro Social dos Padres Redentoristas onde o filho de ambos, para além de ocupar parte dos seus tempos livres, frequenta aulas que complementam os conhecimentos obtidos no ensino oficial.
Apesar de a Direcção Distrital de Finanças de Castelo Branco — onde os contribuintes têm o seu domicílio fiscal — ter emitido informação favorável à pretensão dos contribuintes, foi a mesma indeferida por despacho de V.Ex.a datado de 26 de Julho último e lavrado sobre a informação IRS-771/93, no processo n.° 2201/93.
Não POSSO, porém, neste caso, concordar com o entendimento perfilhado por V. Ex.°, na medida em que traduz uma interpretação restritiva de uma norma que, como bem refere o ponto 3 da informação sobre a qual foi exarado o despacho em questão, «tem subjacente um direito constitucional garantido».
Definir o conceito de despesas de educação através do recurso a critérios tão formais como o de o estabelecimento de ensino estar, ou não, integrado na «rede escolar oficial», é distinguir onde o legislador não distinguiu e criar, dessa forma, requisitos adicionais aos exigidos pela lei.
A melhor doutrina tem, aliás, vindo a perfilhar uma orientação radicalmente oposta à agora defendida pela administração fiscal. Veja-se, por todos, o que em anotação à disposição legal em causa ensinam Herculano Curvelo, Vasco A. Guimarães e Joaquim R. Costa, no Código do IRS, comentado e anotado, 2.a ed., Rei dos Livros, a pp. 407 e 408, que me permito transcrever:
Na alínea c) do mesmo n.° 1, englobam-se todas as despesas com a educação do sujeito passivo e dos seus dependentes, como sejam matrículas e propinas em escolas oficiais e particulares, livros, material escolar, lições de professores ou explicadores particulares, frequência de escolas especiais, creches e infantários; cursos de formação, estágios e outras realidades afins também deverão ser considerados.
Aliás, só este entendimento lato — mas, ainda assim, directamente resultante da letra da lei, sem qualquer necessidade de recurso à interpretação extensiva da norma em causa — se compreende e pode aceitar, desde logo por ser o único a ir ao encontro dos princípios norteadores da Lei n.° 46/86, de 14 de Outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo), cuja alínea f) do artigo 3.° faz revelar como um dos objectivos do sistema educativo «contribuir para a realização pessoal e comunitária dos indivíduos, não só pela formação para o sistema de ocupações socialmente úteis, mas ainda pela prática e aprendizagem da utilização criativa dos tempos livres».
Em suma, porque a administração fiscal não pode utilizar as suas prerrogativas de interpretação da lei para se substituir ao legislador na definição das despesas que são, ou não, susceptíveis de abatimento nos termos do artigo 55.° do Código do IRS, e porque nada na letra da lei — ou no seu espírito — indica que o legislador tenha querido limitar o conceito de «despesas de educação» aos encargos resultantes única e exclusivamente da frequência do ensino oficial, recomendo:
1 — Que seja revogado o despacho de V. Ex.° exarado sobre a informação IRS-771/93 e substituído por outro que defira a pretensão dos contribuintes, com a consequente reformulação da liquidação do IRS devido pelos mesmos no ano de 1992.
2 — Que sejam dadas instruções aos serviços, nomeadamente às repartições de finanças e postos de atendimento ao contribuinte, no sentido de uniformizar a sua actuação, considerando susceptíveis de abatimento ao rendimento líquido total as despesas de educação definidas nos termos da presente recomendação.
Do facto, dar-me-á V. Ex.° conhecimento.
6 de Dezembro de 1993. — O Provedor de Justiça, José Menéres Pimentel.
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DOCUMENTO N°2
PROVEDORIA DE JUSTIÇA
Ex.mo Sr. Subdirector-Geral do SAIR:
Recomendação n.9 29/94
O Sr. Dr. Armindo dos Santos Monteiro, contribuinte fiscal n.° 142170194, apresentou queixa na Provedoria de Justiça por discordar do entendimento perfilhado pela administração fiscal acerca dos gastos que podem ser considerados despesas de educação para efeitos do abatimento ao rendimento líquido total previsto no artigo 55.°, n.° 1, alínea c), do Código do IRS.
Muito embora aquela disposição legal permita o abatimento das «despesas com educação do sujeito passivo e dos seus dependentes», considerou a administração fiscal que os montantes despendidos na compra de um computador e de uma máquina de calcular para um filho do reclamante, estudante universitário de engenharia na Universidade de Coimbra, não consubstanciavam despesas de educação susceptíveis de abatimento nos termos da supra citada disposição legal.
Inconformado, apresentou o contribuinte requerimentos dirigidos a S. Ex.° o Ministro das Finanças, com base nos quais foram instaurados, na Direcção de Serviços do IRS, os processos n.M 932/91 e 1173/91.
Através do ofício n.° 21 768, de 12 de Agosto de 1991, foi-lhe comunicado o indeferimento da sua pretensão de ver consideradas tais despesas em relação ao IRS do ano de 1990, pelo que interpôs o contribuinte recurso hierárquico de que a administração fiscal acabaria por não tomar conhecimento, optando antes por manter a decisão recorrida e adiar a resolução do caso concreto para momento posterior à liquidação (cf. despacho de 4 de Dezembro de 1991, de S. Ex.° o Subsecretário de Estado Adjunto da Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento, exarado sobre a informação n.° 935/91, processo n.° 1173/91, da Direcção de Serviços do IRS).
Independentemente da questão processual cuja análise, embora interessante, se reveste de menor importância no presente contexto, subsiste a questão de fundo acerca da qual foi solicitada a minha intervenção — a da concretização do conceito de «despesas de educação».
Da análise das informações e despachos proferidos no âmbito deste caso concreto resulta ter a administração fiscal vindo a perfilhar um entendimento altamente restritivo do referido conceito.
Efectivamente, tem vindo a ser aceite apenas a dedução de despesas «essenciais» ou «manifestamente necessárias» à frequência de um estabelecimento de ensino ('). A exigência de que tais despesas, para serem dedutíveis, sejam destinadas à «satisfação de necessidades básicas», tem permitido à administração fiscal considerar apenas as aquisições de material escolar cuja falta inviabilize, no seu entender, o normal funcionamento da actividade escolar, chegando mesmo ao ponto de excluir a possibilidade de abatimento dos montantes gastos na aquisição de livros escolares «facultativos», isto é, não obrigatórios (cf. despacho de 27 de Fevereiro de 1989, informação n.° 106/89,
(') Aliás, a própria noção de estabelecimento de ensino tem vindo a ser alvo de uma interpretação igualmenfe restritiva que não tem qualquer acolhimento na letra da lei, como já tive oportunidade de referir a V. Ex.' em recomendação anteriormente formulada (cf. ofício n.° 15 653 da Provedoria de Justiça datado de 6 de Dezembro de 1993.).
in CIRS, anotado e comentado, 2.° ed., Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, 1990, p. 201), sendo que tal distinção é de todo inconcebível senão em todos os níveis de ensino, pelo menos, indubitavelmente, no âmbito do ensino superior.
Esta interpretação restritiva da norma constante do artigo 55.°, n.° 1, alínea c), do CIRS, torna-se tanto mais injustificada quanto é certo que os abatimentos permitidos ao abrigo de tal disposição legal se encontram já fortemente limitados, quantitativamente, pelo n.° 2 do mesmo artigo 55.° do CIRS.
Não pode, pois, a administração fiscal distinguir onde o legislador não quis distinguir, ou criar limites que o mesmo legislador não consagrou, certamente por considerar que os limites quantitativos existentes, acompanhados de uma correcta, mas não restritiva, interpretação da lei, seriam suficientes para garantir um controlo eficaz dos montantes abatidos ao rendimento líquido total a título de despesas de educação.
Acresce que, no caso concreto deste reclamante, ainda que o entendimento restritivo perfilhado pela administração fiscal tivesse qualquer apoio legal — que não tem —, sempre seria de considerar como despesa de educação a compra de um computador e de uma máquina de calcular para um aluno universitário do curso de Engenharia.
Não pode ignorar-se, de facto, a evolução registada nos campos da electrónica e da informática, bem como a importância crescente que vêm adquirindo ao serviço de todas as áreas. A própria administração fiscal, cujas competências legais não possuem qualquer ponto de contacto com o mundo da informática, não pode, hoje, desempenhar cabalmente as suas funções sem o recurso à utilização de computadores, fortemente incrementado, aliás, na sequência da última reforma fiscal.
Incontestável se revela, pois, a essencialidade e a estreita conexão das despesas em causa com a actividade escolar de um estudante universitário da área de engenharia, pelo que nem mesmo a interpretação restritiva perfilhada pela administração fiscal pode inviabilizar o abatimento dos montantes em causa, obviamente com o limite quantitativo vigente no ano em causa.
Pelo exposto, recomendo:
1 — Que sejam dadas instruções aos serviços, nomeadamente às repartições de finanças e postos de atendimento da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, no sentido de os contribuintes serem informados da possibilidade de abater ao rendimento líquido total de IRS todas as despesas de educação, devidamente comprovadas, suportadas no exercício normal deste direito constitucionalmente garantido.
A exigência da demonstração do carácter «essencial», «indispensável» ou «obrigatório» da despesa deverá, pois, dar lugar à demonstração da «necessidade» e «utilidade» da despesa no exercício do direito à educação do sujeito passivo e dos seus dependentes, excluindo-se, apenas, as despesas de carácter supérfluo.
2 — Que, no caso concreto do reclamante, os montantes despendidos na compra do mencionado material escolar sejam aceites como despesa de educação para efeitos do abatimento previsto no artigo 55.°, n.° 1, alínea c), do Código do IRS devendo, consequentemente, ser revogada a respectiva liquidação referente ao ano de 1990, nos termos do disposto no artigo 85.° do mesmo Código.
Do facto, dar-me-á V. Ex." conhecimento.
28 dè Janeiro de 1994. — O Provedor de Justiça, José Menéres Pimentel.
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DOCUMENTO N.° 3
DIRECÇÃO-GERAL DAS CONTRIBUIÇÕES E IMPOSTOS
Informação n.! IRS-217/94
Assunto: Conceito de despesas de educação.
Ao abrigo do artigo 20.°, n.° 1, alínea a), da Lei n.°9/91, de 9 de Abril, vem S. Ex.° o Provedor de Justiça recomendar ao Sr. Subdirector-Geral as seguintes medidas:
Revogação do despacho exarado sobre a informação n.° IRS-771/93 e substituição por outro que defira a pretensão apresentada pelos contribuintes identificados na referida informação;
Comunicação aos serviços da administração fiscal para que seja uniformizada a sua actuação no que concerne à caracterização das despesas de educação.
Sobre este assunto, informa-se o seguinte: Análise dos factos
1 — Em 3 de Maio de 1993, os contribuintes Leonídio Pires Antunes, com o número de identificação fiscal n.° 100968635, e Idalina Maria Valente dos Reis Antunes, com o número de identificação fiscal n.° 114269076, residentes em Taipa, Caminho Hortas do Ribeiro, 6000 Castelo Branco, requereram ao Ex.mo Director-Geral que as importâncias pagas ao Centro Social dos Padres Redentoristas, inerentes à frequência das aulas semanais de Trabalhos Oficinais, de Iniciação Musical e Educação Física pelo seu filho de 8 anos, fossem consideradas despesas de educação nos termos do artigo 55.°, n.° 1, alínea c), do Código do IRS, e como tais abatíveis ao seu rendimento líquido global para efeitos de determinação do rendimento colectável.
2 — Este requerimento teve por base a rejeição pela 1.° repartição de finanças de Castelo Branco, daquela despesa, aquando da apresentação da declaração anual de rendimentos, com fundamento no não cabimento da mesma na rubrica de despesas de educação.
3 — Na informação prestadas pelo chefe da 1 .* Repartição de Finanças foi confirmada a aceitação pela respectiva Repartição, de todas as importâncias despendidas naquele centro, como despesas de educação.
4 — Em despacho datado de 28 de Junho de 1993, o Sr. Director Distrital de Finanças de Castelo Branco, confirmou o entendimento segundo o qual «[...] as despesas realizadas como complemento da escola do 1." ciclo do ensino básico, que consistam em aulas semanais de trabalhos oficinais, iniciação musical e educação física, embora enquadradas num regime de tempos livres, poderão ser abrangidas pela alínea c) do n.° 1 do artigo 55.° do CIRS e, como tal, consideradas despesas de educação, desde que devidamente comprovadas».
5 — Remetido o processo ao SAIR, foi a pretensão dos requerentes indeferida por despacho do Ex.m0 Subdirector--Geral, datado de 26 de Julho de 1993, com o fundamento de que os encargos suportados pelo contribuinte por virtude
da frequência, pelo seu educando, de um estabelecimento de ensino que não integra a rede escolar oficial, ainda que o ensino nele ministrado tenha natureza complementar, não são susceptíveis de abatimento nos termos do artigo 55.°, n.° 1, alínea c) do CIRS.
6 — Notificados deste despacho de indeferimento, os supracitados contribuintes apresentaram queixa na Provedoria de Justiça.
Apreciação da recomendação
7 — Na presente recomendação é contestada a interpretação restritiva efectuada pela administração fiscal do conceito de despesas de educação. É que, estando subjacente à presente norma um direito constitucionalmente garantido, não se poderá distinguir onde o intérprete não distinguiu.
8 — Em nosso entender, o princípio segundo o qual «não devemos distinguir onde a lei não distingue», terá de ser aplicado com certa moderação, pois o intérprete quando pretende determinar o sentido da norma, não deve de forma alguma cingir-se unicamente à letra da lei (artigo 9.° do Código Civil). É que sc deve ter em consideração que esta norma faz parte de um código do imposto sobre o rendimento, que trata especificamente dos abatimentos personalizantes dos sujeitos passivos, os quais têm subjacentes direitos constitucionalmente garantidos.
9 — Assim, o legislador fiscal pretendeu considerar para efeitos de determinação do imposto, algumas despesas que reputou essenciais, para salvaguarda desses direitos constitucionais. Só que, não podemos esquecer que a prossecução dos objectivos tendentes à atribuição daqueles direitos terá de ser feita em sede própria, ou seja, pelas instituições especialmente vocacionadas para o efeito.
10 — Ora, se o Estado está obrigado a proporcionar o direito à educação a todos os cidadãos, nomeadamente através da criação de uma rede escolar oficial (qualquer que seja a entidade proprietária) que cubra as necessidades educacionais básicas dos mesmos, serão as despesas efectuadas com a frequência dessa rede escolar que o legislador fiscal pretende considerar relevantes. Embora não se ponha em causa a importância que os conhecimentos adquiridos por outras vias tenham na formação educacional do cidadão, cremos que, atendendo à sua complementaridade, os mesmos não deverão merecer a tutela do legislador fiscal.
11 — Afigura-se-nos por isso que fiscalmente o conceito de educação não poderá ser considerado com a mesma abrangência que tem na Lei de Bases do Sistema Educativo, sendo por isso legítimo que a administração fiscal efectue a interpretação da norma em apreço no sentido que mais se coadune com os princípios subjacentes à criação dos abatimentos personalizantes.
12 — Nestes termos, conclui-se pela manutenção do entendimento sancionado pelo despacho do Ex.mo Subdirector-Geral de 26 de Julho de 1993, no sentido de só considerar relevantes para efeitos de abatimento ao rendimento líquido total, as despesas inerentes à frequência de uma escola do ensino básico, secundário ou superior, integradas na rede escolar oficial, qualquer que seja a entidade proprietária.
A consideração superior.
Direcção de Serviços do LRS, Div. Concep. — 4 de Fevereiro de 1994. — O Técnico Jurista, José Vaz.
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DOCUMENTO N.° 4 MINISTÉRIO DAS FINANÇAS DIRECÇÃO-GERAL DAS CONTRIBUIÇÕES E IMPOSTOS Consultadoria Jurídica
Parecer
Assunto: Análise da argumentação que sustentou a recomendação n.° 29/94 de S. Ex.° o Provedor de Justiça, dirigida ao Ex.mD Subdirector-Geral das Contribuições e Impostos — Da insusceptibilidade de tal argumentação demonstrar que é errónea a interpretação feita pela administração fiscal quanto ao preenchimento do conceito de despesas com educação constante da alínea c) do n.° 1 de artigo 55.° do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares.
1 — Determinou o Ex.™ Director-Geral das Contribuintes e Impostos, por seu despacho de 5 de Abril de 1994, a auscultação desta Direcção de Serviços Jurídicos e do Contencioso, no sentido de se pronunciar sobre se é de alterar, como recomendou S. Ex." o Provedor de Justiça, a posição sustentada pela administração fiscal quanto ao preenchimento do conceito de despesas com educação constante da alínea c) do n.° 1 do artigo 55.° do Código do IRS.
Na base da recomendação em causa — a n." 29/94 —, cujo teor aqui se dá por reproduzido, dada a transcrição constante da informação n.° 384/94, da DSIRS, esteve a queixa apresentada pelo contribuinte identificado no processo, a quem a administração fiscal considerou que as despesas apresentadas por ele efectuadas com a aquisição de um computador e de um máquina de calcular, que se destinaram a ser utilizados pelo respectivo filho, estudante universitário de engenharia, eram insusceptíveis de se incluir no conceito de «despesas com educação» existente na alínea c) do n.° 1 do artigo 55." do Código do IRS.
Essa posição da administração fiscal é consentânea com o entendimento, anteriormente firmado, cuja consideração tem garantido o tratamento uniforme de todos os casos idênticos, de que são insusceptíveis de incluir o apontado conceito — «despesas com educação» — as despesas a seguir mencionadas:
Despesas com a aquisição de materiais e equipamentos de utilidade plúrima (v. g. computadores, instrumentos musicais, vestuário, calçado), por não revestirem carácter ou natureza predominante em relação com os fins educacionais;
Despesas com a aquisição de obras de carácter generalista (v. g. enciclopédias da mais variada natureza) por não apresentarem uma conexão directa e imediata com o direito à educação;
Despesas de frequência e utilização de sistemas complementares facultativos de ensino;
Despesas manifestamente supérfluas, à luz dos critérios da indispensabilidade e da razoabilidade.
Entendimento diferente é perfilhado pela Provedoria de Justiça, que qualifica o entendimento da administração fiscal como altamente restritivo do conceito em causa.
E aduziu que tal interpretação restritiva da norma constante do artigo 55.°, n.° 1, alínea c) do Código do DRS, é tanto mais injustificada por estarem em causa abatimentos
que se encontram sujeitos a fortes limitações, de conformidade com o disposto no n.° 2 do mesmo preceito.
E, ainda, não poder a administração fiscal distinguir onde o legislador não quis distinguir ou criar limites que o mesmo legislador não consagrou, «certamente por considerar que os limites quantitativos existentes, acompanhados de uma correcta, mas não restritiva, interpretação
dâ lei, Sôfiãltl Suficientes para garantir um controlo eficaz dos montantes abatidos ao rendimento líquido total a título de despesas de educação».
E concluiu que só não preenchem o conceito de «despesas com educação» as despesas com carácter supérfluo.
2 — Como se constata, a Provedoria de Justiça considera errónea a interpretação feita pela administração fiscal, a que chama de restritiva, por, em seu entender, ter eleito o sentido das palavras «despesas com educação» que fica aquém do pensamento legislativo, invocando, para o efeito, um único argumento: o de que o legislador estabeleceu limitações ao abatimento em causa.
Cumpre, pois, apurar se esse argumento é decisivo no sentido defendido pela Provedoria de Justiça, de que a solução conseguida pela administração fiscal não é juridicamente correcta, isto é, não é aquela que foi pensada ou desejada pelo legislador.
É a essa análise que, de seguida, se procede:
2.1 — Do conjunto de palavras em causa — «despesas com educação» — o termo «educação» foi susceptível de ter suscitado dúvidas à administração fiscal no tocante à determinação do sentido gramatical que devia ser adoptado.
Isso, por se tratar de uma palavra que não possui um sentido técnico-jurídico e que tem um sentido gramatical dúbio, já que pode ter, neste plano gramatical, um sentido mais amplo e um sentido mais restrito. E o que se apura através da significação constante de qualquer dicionário da língua portuguesa, designadamente Dicionários Editora.
Dentre os sentidos que essa significação comporta relevam os dois seguintes: a) o de «instrução» e b) o de «processo que visa o desenvolvimento harmónico do homem nos seus aspectos intelectual, moral e físico e a sua inserção na sociedade». Este será o sentido gramatical mais amplo e aquele o sentido gramatical mais restrito.
Como é entendimento da doutrina (entre outros, Dr. Dias Marques, Introdução ao Estudo do Direito, 3." ed., p. 284), na determinação de qual dos dois apontados sentidos gramaticais foi o adoptado pelo legislador, há que ter em atenção os elementos extraliterais da interpretação.
Foi o que fez a administração fiscal, que, como se vê pelos argumentos constantes do rosto da informação IRS n.° 217/94, teve em atenção a finalidade a que se dirige a norma em causa, finalidade essa que, por seu turno, apurou tendo em consideração a unidade sistemática, de conformidade com o disposto no n.° 1 do artigo 9." do Código Civil
E, assim, a administração fiscal terá concluído que o sentido gramatical, do termo em causa «educação» adoptado na lei foi o mais restrito e que esse sentido era conforme com o pensamento legislativo.
Donde resulta que a interpretação feita pela administração fiscal foi declarativa estrita, a qual é inconfundível com a interpretação correctiva, designadamente, na sua forma restritiva.
Mesmo que essa interpretação fosse, como diz a Provedoria de Justiça, restritiva, que é uma das formas que pode revestir a interpretação correctiva, o assinalado argu-
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II SÉRIE-C — NÚMERO 17
mento de que existem limitações ao abatimento não teria
a virtualidade de demonstrar que essa forma de interpretação era errónea.
Na verdade, trata-se de argumento insusceptível de demonstrar que o pensamento legislativo foi o de incluir no conceito de «despesas com educação» todas aquelas que resultam da aquisição de material utilizável por estudantes, à excepção das que sejam de carácter supérfluo.
Basta atentar no disposto no artigo 44.°, n.° 2, do Estatuto dos Benefícios Fiscais. Consagra-se aí a inexistência de limitações ao abatimento em causa, nomeadamente, em relação às despesas efectuadas com a educação do sujeito passivo ou dependente deficientes.
Dessa circunstância — a de nuns casos existirem limitações ao abatimento e noutros não — resulta que o entendimento da Provedoria de Justiça, que assentou basicamente no apontado argumento de existirem limitações, não teve em consideração o elemento extraliteral relevante — o sistemático. Logo, esse argumento não tem a virtualidade de demonstrar que é errónea a interpretação feita pela administração fiscal quanto à enunciada questão — a do preenchimento do conceito de «despesas com educação».
2.2 — O apontado sentido de ensino, que, em nosso modo de ver, a significação do termo «educação», no contexto em que se insere, comporta e foi o querido pelo legislador, tem equivalência com o direito ao ensino, consagrado no artigo 74." da Constituição. É um direito que constitui, como salientam os Drs. Gomes Canotilho e Vital Moreira (in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.° ed. revista, anotação iv, p. 362), «garantia fundamental do direito à educação, ou seja, o direito à educação formal por via da escola».
Nesse direito ao ensino, no transcrito sentido de direito à educação formal por via da escola, enlaça-se, designadamente, o material escolar. É neste sentido que se pronunciam os mencionado autores (ob. cit., anotação v, p. 366) ao salientarem que o dever que recai sobre o
Estado de assegurar o ensino básico universal, obrigatório e gratuito implica, designadamente, «gratuitidade integral, incluindo material escolar».
Dessa circunstância — da gratuitidade do matéria) escolar —, embora restrita ao ensino básico, infere-se que objectos como computadores e máquinas de calcular não se incluem no conceito constitucional de ensino, dadas as elevadas despesas que isso implicaria para o Estado.
E assim, não se vislumbra que o entendimento da administração fiscal, cuja atendibilidade levou a não considerar como despesas com educação as relativas à compra de um computador e de uma máquina de calcular para serem utilizados por um estudante universitário de engenharia, conflitue com o invocado exercício do direito à educação, no apontado sentido de direito à educação formal por via da escola, consagrado na Constituição (artigo 74.°).
2.3 — Por último, o sentido que deve ser fixado a determinada lei há-de ser, como salienta o Dr. Batista Machado (in Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Coimbra Almedina, 1983, p. 176), aquele que «garanta um mínimo de uniformidade de soluções».
Também sob este ângulo não merece qualquer censura o entendimento da administração fiscal pois que, como vem salientado no processo, tem garantido a uniformidade de soluções.
3 — Concluindo se emite parecer no sentido de que os argumentos aduzidos pela Provedoria de Justiça não têm, salvo o devido respeito, a virtualidade de demonstrar que é errónea a interpretação feita pela administração fiscal da norma em causa — a do artigo 55.°, n.° 1 alínea c), do Código do IRS.
Direcção de Serviços Jurídicos e do Contencioso, 19 de Julho de 1994.—A Jurista, Maria dos Anjos Marques Ferreira.
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