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Sexta-feira, 4 de Outubro de 1996

II Série-C — Número 28

DIÁRIO

da Assembleia da República

VII LEGISLATURA

1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (1995-1996)

SUMÁRIO

Comissões parlamentares:

Comissão de Economia, Finanças e Plano:

Relatório sobre a Conta Geral do Estado dos anos de

1990, 1991, 1992 e 1993.............................................. 220

Comissão de Assuntos Europeus:

Relatório de actividades relativo aos meses de Maio a Julho de 1996 ................................................................. 248

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COMISSÃO DE ECONOMIA, FINANÇAS E PLANO

Relatório sobre a Conta Geral do Estado do ano de 1990

1 — Enquadramento legal

Nos termos da alínea d) do artigo 165." da Constituição, compete à Assembleia da República tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar, as quais serão apresentadas até 31 de Dezembro do ano subsequente, com o relatório do Tribunal de Contas, se estiver elaborado, e os demais elementos necessários à sua apreciação.

E no cumprimento deste preceito constitucipnal que a Comissão de Economia, Finanças e Plano elabora o presente relatório sobre a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 1990.[publicada no Diário da República, 2° série, n.° 301 (31.° suplemento), de 31 de Dezembro de 1991].

O Governo apresentou a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 1990 dentro dos prazos previstos na Constituição e na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.

A Conta de 1990 foi organizada em conformidade com as disposições da nova Lei do Enquadramento, Lei n.° 6/ 91, de 20 de Fevereiro, que substituiu e revogou a Lei n.° 40/83, de 13 de Dezembro.

Q parecer do Tribunal de Contas foi enviado à Assembleia da República em 25 de Junho de 1992, tendo igualmente sido dado cumprimento aos prazos constitucionais e legais aplicáveis.

O Tribunal de Contas deu igualmente cumprimento ao princípio do contraditório previsto na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, pelo que o seu parecer é acompanhado das respostas dos serviços e das entidades envolvidas às questões suscitadas pelo Tribunal.

2 — Lei do Orçamento e decreto de execução orçamental

A Lei'do Orçamento do Estado para 1990, Lei n.° 101/ 89, foi aprovada pela Assembleia da República em 7 de Dezembro de 1989. A distribuição do Diário da República em que foi publicada a Lei n.° 101/89 ocorreu a 16 de Janeiro de 1990, pelo que o Orçamento só entrou em vigor no dia 21 de Janeiro de 1990. A Lei n.° 101/89 foi alterada, na fase final da sua execução, pelas Leis n.° 60/ 90 e 61/90, de 21 de Dezembro.

O decreto de execução orçamental, através do qual o Governo deve adoptar as medidas estritamente necessárias para que o Orçamento do Estado possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina, só veio a ser publicado dois meses após a entrada em vigor do Orçamento do Estado, através do Decreto--Lei n.° 105-A/90, de 23 de Março.

3 — Alterações orçamentais

Durante a execução orçamental foram introduzidas alterações à Lei do Orçamento para 1990, quer através da Lei n.° 60/90 quer ao abrigo das competências do Governo definidas na Lei do Enquadramento do Orçamento (Lei n.° 40/83, artigo 20.°) e no artigo 22.° da Lei do Orçamento para 1990.

O montante global da despesa, inicialmente Fixado (3 460 938 687 contos), foi ao longo da execução orçamental elevado em mais 240 482 437 contos, o que corresponde a uma variação de 6,9 %, tendo esse acréscimo Ficado a dever-se, exclusivamente, à abertura de créditos pelo Governo, com cobertura em receitas sujeitas ao regime de contas de ordem (13,2 %), em saldos de anos anteriores (2,3 %) e em receitas consignadas (84,5 %). Dos créditos especiais abertos com cobertura em receitas consignadas, no valor de 203 183 223 contos, 176,8 milhões de contos referiram-se à contracção de empréstimos internos para amortização de outros empréstimos internos (6,3 milhões) e de empréstimos externos (170,5 milhões).

Ao longo da execução orçamental, no uso de competência própria ou por autorização da Assembleia da República, o Governo procedeu a transferências de verbas, alterando a repartição inicialmente prevista pelos diversos ministérios, no montante líquido de 94 399 705 contos, dos quais 34 427 363 contos relativos à utilização da dotação provisional e 59 972 342 contos decorrentes da distribuição da dotação para a revisão do sistema retributivo da função pública.

O Governo procedeu ainda, ao longo da execução or: çamental, a inúmeras transferências de verbas entre dotações do mesmo departamento ministerial. O valor total dessas transferências, que se anulam entre si, atingiu cerca de 318,4 milhões de contos, isto é, cerca de 9 % do Orçamento inicial. O número dessas alterações foi de 21 800.

O elevado número e montante destas transferências, e como expressamente o refere o parecer do Tribunal de Contas, «é susceptível de indiciar, alguma falta de rigor técnico no processo de orçamentação».

Por outro lado, e de acordo ainda com o parecer do Tribunal de Contas, «continuou a verificar-se um grande distanciamento temporal entre a data dos despachos de autorização das alterações orçamentais — a partir da qual' começam a produzir efeitos — e a data da respectiva publicação no Diário da República. Com efeito, se os despachos de autorização foram proferidos até 31 de Dezembro de 1990, não se vislumbram razões para que 62,3 % das alterações efectuadas tenham sido publicadas depois de 31 de Janeiro de 1991.» Saliente-se ainda que o último desses despachos foi publicado em 1 de Agosto de 1991!

Sendo certo que estas situações se têm igualmente verificado em anos anteriores, não é menos verdade que durante a execução orçamental de 1990 o número de alterações aumentou 29,5 % em relação aò ano anterior e o prazo de publicação da última declaração de alterações orçamentais agravou-se em mais de um mês.

Face a esta situação, parece indiscutível a afirmação do Tribunal de Contas de que «estes atrasos poderão comprometer a transparência da execução orçamental e o subsequente controlo».

4 — Conta Geral do Estado 4.1 — Execução do orçamento da receita

No exercício de 1990 o total de receitas liquidadas ascendeu a 3545 milhões de contos, as receitas cobradas a 3437,9 milhões e as receitas anuladas a 67,3 milhões.

Desta evolução resulta um montante das receitas por cobrar no final do ano de 216,4 milhões de contos, mais

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22,6 % que o saldo existente no início do ano (176,6 milhões), o que consubstancia um nível de cobrança [medido pelo ratio cobranças/(liquidações + receitas por cobrar em 1 de Janeiro de 1990)] de 92,4 %, inferior ao registado em 1989 apesar de o nível de anulações de receita ter sido superior.

Esse nível de cobrança atingiu o valor extremamente baixo de 46,4 % na rubrica «Taxas, multas e outras penalidades» e cifrou-se em 87,1 % nos «Impostos indirectos» e 88,9 % nos «Impostos directos».

As anulações de receita em 1990 foram .relativamente elevadas, atingindo os 67,3 milhões de contos. Tais anulações incidem, fundamentalmente, nas «Taxas, multas e outras penalidades» (num montante que representa 7 % das receitas por cobrar no início do ano adicionadas das liquidações), nos «Impostos indirectos» (4 %, idem) e nos «Impostos directos» (1,2 %, idem).

Foi, pois, nas receitas correntes, e em particular nos seus três primeiros capítulos, que ocorreram os mais significativos desfasamentos entre liquidações e cobranças e em que as anulações assumiram maior importância.

A receita efectiva (receita total — passivos financeiros) atingiu os 2 334 526 100 contos, superando em 5,1 % (114,1 milhões) a receita inicialmente prevista e em 2,2 % (50,5 milhões) a receita prevista no Orçamento final.

As receitas fiscais ultrapassaram em cerca de 6,4 % as previsões orçamentais.

Inversamente, as receitas relativas aos «Passivos financeiros» (1103,4 milhões de contos) ficaram abaixo do valor inicialmente previsto em 137,2, e cifraram-se em 314 milhões de contos abaixo do valor previsto no Orçamento final.

Isto é, o desvio de receita (para menos) verificado nos «Passivos financeiros» foi menor em relação ao Orçamento inicial do que relativamente ao Orçamento final, pelo que não pode deixar de se estranhar que na alteração orçamental aprovada em Dezembro de 1990 o Governo tenha proposto um aumento da receita de «Passivos financeiros» no valor de 176,8 milhões de contos.

Numa análise evolutiva da receita cobrada, e face a uma evolução nominal do PLB de 19 %, a receita total cresceu 26 % em relação ao ano anterior, a receita efectiva, 20,2 %, e as receitas fiscais, 16,6 %.

Em termos de evolução real, utilizando o deflator do PIB, os impostos directos aumentaram 5,3 %, os impostos indirectos, 0,7 %, e as receitas efectivas, 5,5 %, que comparam com um crescimento do PIB. de 4,4 %.

Os impostos directos aumentaram o seu peso relativo nas receitas fiscais em 1,1 pontos percentuais, verificando-se uma redução do mesmo nível no peso dos impostos indirectos.

4.2 — Execução do orçamento da despesa

A execução orçamental de 1990 traduziu:se num montante global da despesa paga de 3 437 901 200 contos. As despesas autorizadas ascenderam a 3 438 085 300 contos e as despesas não pagas a 184 052 contos.

A relação entre as despesas pagas e as despesas.autorizadas situou-se nos 99,99 %, o que traduz uma grande proximidade entre as despesas autorizadas e as realizadas.

Importa, no entanto, ter presente que, como o refere o Tribunal de Contas, a Conta Geral do Estado considera como despesas pagas as quantias referentes aos fundos saídos dos diferentes cofres públicos, que não dão lugar, necessariamente, a pagamentos. De facto, as «Despesas

pagas» correspondem ao pagamento efectivo das despesas realizadas pelos serviços sem autonomia, mas constituem meras transferências no caso dos serviços com autonomia administrativa ou também financeira, os quais procedem ao pagamento directo das suas despesas. E no caso de estes últimos serviços não virem a realizar a totalidade das despesas, elas continuam a ser consideradas como «Despesas pagas» na Conta Geral do Estado (sendo considerados os respectivos valores como receita orçamental no ano seguinte, uma vez que a sua entrega nos cofres do Tesouro ocorre nesse ano). Assim, não há coincidência absoluta entre as desp°esas efectivamente realizadas pelos organismos com autonomia e as constantes na Corita Geral do Estado.'

Por outro lado, o Tribunal de Contas constata no seu parecer que, «relativamente a 69 organismos que figuram em 'Contas de ordem', verifica-se que os respectivos extractos das suas contas de gerência não constam da Conta Geral do Estado, contrariando o disposto no n.° 4 do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 459/82, de 26 de Novembro», embora se evidencie uma melhoria em relação ao ano anterior, em que o número de organismos naquela situação ascendia a 120. .

Verifica-se ainda que o mapa das «Despesas globais dos serviços e fundos autónomos, segundo a classificação orgânica», constante da Conta Geral do Estado, apenas inclui as despesas de 157 serviços e fundos, não figurando nele as despesas de outros 174, cujos extractos foram apensos à Conta. A Direcção-Geral da Contabilidade Pública justifica essa situação com ò facto de não terem sido «individualizados os organismos dependentes do Serviço Nacional de Saúde, cujas receitas e despesas aparecem consolidadas».

No que respeita aos fundos saídos dos diferentes cofres públicos para pagamento de despesas públicas orçamentais, observa-se que os valores dos fundos saídos dos cofres (apurados pelos serviços do Tribunal de Contas) não coincidem, na grande maioria dos ministérios, com os valores da Conta Geral dó Estado, em resultado de erros de escrita cujos estornos só posteriormente vêm a ser feitos. Todavia, no total, essas diferenças compensam-se.

Em 1990 manteve-se a situação irregular das «Despesas a liquidan> realizadas pelos cofres consulares e não integradas nas contas do Ministério dos Negócios Estrangeiros. Em 31 de Dezembro de 1990 estavam por regularizar 10,538 milhões de contos de despesas efectuadas até essa data à margem do orçamento daquele Ministério e contabilizadas em «Despesas a liquidar».

Todas estas situações suscitam questões de total transparência das contas públicas, sendo que da não integração completa dos fundos e serviços autónomos num orçamento consolidado da administração central do Estado resulta algum prejuízo para um apuramento rigoroso das receitas e despesas efectivas do Estado, porventura do défice orçamental e do seu financiamento.

Como já se referiu anteriormente, a «Despesa paga» totalizou 3437,9 milhões de contos, que compara com uma despesa orçamentada de 3460,9 milhões no Orçamento inicial e de 3701,4 milhões.no Orçamento final.

A taxa de execução, em relação ao Orçamento final, foi de 92,9 %i valor inferior à registada no ano anterior (94,5 %). Tal diminuição deve-se à taxa registada no Ministério das Finanças (— 2,6 pontos percentuais) e ao facto de os Ministérios da Indústria e Energia e do Comércio e Turismo terem registado taxas de execução inferiores a 90 %, tendo este último registado a taxa mais baixa (61,9%).

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Note-se ainda que o valor total da despesa executada foi inferior à prevista no Orçamento inicia] (— 23 milhões de contos), o que não impediu o Governo de na alteração orçamental aprovada em Dezembro de 1990 ter proposto um aumento global da despesa de 240,5 milhões de contos!

A despesa realizada em 1990 significou um aumento, relativamente ao ano anterior, de 26 %.

No que concerne à execução do orçamento de investimento (PIDDAC), o Orçamento final registou um aumento em relação ao inicialmente previsto de 5,8 % (+12,5 milhões de contos), apesar de o montante global de despesa autorizada ter ficado aquém do inicialmente orçamentado. Refira-se ainda que 47 % desta variação teve contrapartida em receitas consignadas (saldos de gerências anteriores e outras reposições não abatidas nos pagamentos).

S — Benefícios fiscais

Na proposta de Orçamento para 1990 o Governo inseriu no relatório uma estimativa da despesa fiscal no montante total de 49 milhões de contos, dos quais 17 milhões relativos a IRC/contribuição industrial e 8 milhões a IRC/ IRS/rendimentos de capitais.

Para efeitos de análise do controlo da receita cessante, o Tribunal de Contas decidiu fazer incidir a sua acção de fiscalização sobre os benefícios fiscais concedidos em IRC, com incidência no ano de 1990.

Com base no mapa resumo remetido pela Direcção-Ge-ral das Contribuições e Impostos (SAIR) ao Tribunal, o montante dos benefícios fiscais apurados ascendeu a 133,654 milhões de contos, o que representa cerca de 41,7 % da receita potencial esperada.

Comparando a estimativa apresentada no relatório da proposta do Orçamento para 1990 com os dados posteriormente fornecidos pelos serviços fiscais, conclui-se que

tal estimativa pouco tem a ver com a receita cessante efectiva resultante da concessão de benefícios fiscais aos sujeitos passivos do IRC. Tão elevada margem de erro ou desvio dificilmente poderá ser imputada à prudência com que devem ser feitas as estimativas orçamentais.

6 — Défice orçamental e dívida pública

.O défice orçamental proveniente da diferença entre as receitas e as despesas líquidas de amortizações da dívida ascendeu a 502,128 milhões de contos, mais 148,065 milhões (+41,8 %) que em 1989. A previsão inicial do défice foi de 759,4 milhões de contos.

Durante o ano de 1990 os pagamentos de encargos com a dívida atingiram 1375,4 milhões de contos (+ 30,4 % que em 1989), sendo 618,8 milhões relativos a juros (+ 35,6 %), 681,7 milhões a amortizações (+ 24.9 %) e 11.9 milhões a outros encargos (+ 85,9 %).

O aumento dos encargos com juros ficou a dever-se, no essencial, à política seguida pelo Governo de substituição da dívida externa por dívida interna, a qual, ao ser emitida em condições de mercado, teve de acompanhar a tendência ascendente das taxas de juro correntes no mercado de capitais em 1990. *

O forte aumento dos «Outros encargos» ficou a dever--se à alteração ocorrida no sistema de colocação de títulos de divida pública a cargo da Junta do Crédito Público. Em 1990 a Junta do Crédito Público optou, em detrimento do sistema de atribuição de comissões formadas em

leilões competitivos, pela constituição prévia de sindicato de tomada firme, o que conduziu a uma subida das respectivas taxas.

O montante do total da dívida efectiva atingiu no final de 1990 6136,8 milhões de contos (+549,5 milhões que em 1989), somando a dívida directa.efectiva 5662,4 milhões (+ 548,8 milhões) e a dívida garantida 474,4 milhões (+ 0,7 milhões).

Devido à já referida opção do Governo de substituição de dívida, o saldo da dívida directa interna aumentou 839,1 milhões de contos e o da dívida externa diminuiu 252,8 milhões. Esta redução da dívida externa decorreu, para além do significativo decréscimo registado pelas emissões/ utilizações e do elevado montante de amortizações efectuadas (280,3 milhões de contos, dos quais 175,7 milhões consistiram em amortizações antecipadas), do facto de a variação cambial líquida ter sido favorável em 1990, contrariamente ao acontecido em anos anteriores.

O acréscimo global do endividamento atingido no final do ano foi de 586,2 milhões de contos (sendo que o défice orçamental se cifrou em 502,1 milhões), valor que resulta da diferença entre os aumentos e diminuições registados, incluindo estas últimas 66,7 milhões de contos de amortizações efectuadas pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública, como aplicação das receitas das privatizações.

O montante da dívida emitida respeitou o limite estabelecido pelo artigo 3.°, n.° 1, da Lei do Orçamento para 1990.

7 — Aplicação das receitas das privatizações

Em 1990, foi arrecadada como produto da alienação de partes sociais de empresas detidas pelo Estado a verba de 130 671 500 contos. Porém, o montante transferido para o

Fundo de Regularização da Dívida Pública foi apenas de

130657 100 contos, pelo que cerca de 14 400 contos de receitas, provenientes da alienação de empresas públicas, não foram afectos às finalidades a que estava consignada tal receita por não terem sido transferidos para o Fundo de Regularização da Dívida Pública e, como consequência, foram ilegalmente aplicados na cobertura do défice orçamental desse ano, e não tiveram qualquer aplicação 30,383 milhões de contos, que transitaram em saldo para o ano seguinte.

Verifica-se ainda que o Fundo de Regularização da Dívida Pública aplicou em finalidades distintas das que estão previstas na lei, designadamente em «Despesas com privatizações» e «Despesas com aquisição de .títulos», cerca de 2,9 milhões de contos.

As aplicações em «Anulação de dívida pública» (71,6 milhões de contos) e «Aumentos de capital» (23,8 milhões) enquadram-se nas finalidades constantes do artigo 16." da Lei n.° 11/90.

Para além disso, o montante aplicado na realização de aumentos de capital respeita o limite de 20 % do total das receitas provenientes de alienações.

8 — Conta da segurança social

O orçamento da segurança social para 1990 foi aprovado no âmbito da Lei n." 101/89, de 29 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado, e consta do mapa v anexo àquela lei.

O decreto-lei de execução orçamental, publicado em 23 de Março, remeteu para diploma autónomo a execução do

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orçamento da segurança social. Porém, esse diploma, o Decreto-Lei n.° 397/90, só veio a ser publicado em 11 de Dezembro de 1990, isto é, no final do período da execução que deveria regulamentar.

Ou seja: durante o ano de 1990 a execução do orçamento da segurança social foi feita de forma absolutamente irregular, comprometendo, por acréscimo, um efectivo controlo externo da execução orçamental.

As receitas na gerência de 1990 atingiram 931,6 milhões de contos, mais 57,3 milhões (+ 6,6 %) que as receitas previstas no orçamento. As diferenças apuradas ficaram a dever-se, no essencial, aos seguintes factos:

O saldo de gerência anterior (81,2 milhões de contos) foi superior em 126 % ao inicialmente previsto;

O desvio positivo das receitas correntes (+ 49,3 milhões de contos) ficou a dever-se ao acréscimo • face ao previsto na cobrança de contribuições (+ 32,4 milhões) e na percepção de rendimentos (+21,1 milhões);

Por não se ter concretizado a venda de imóveis da segurança social como fora previsto, as receitas de capital circunscreveram-se a 2 milhões de contos, menos 81,6 % que o orçamentado;

As transferências correntes ultrapassaram as previstas em 5,6 milhões, enquanto as transferências de capital se quedaram em 45,2 % do orçamentado, em resultado de a receita relativa a «Formação profissional — Fundo Social Europeu» ter atingido apenas 25,9 milhões de contos em contraponto com os 60 milhões orçamentados.

As transferências correntes do Ministério do Emprego e da Segurança Social para cobertura dos regimes e da acção social cifraram-se em 53,5 milhões de contos, do que resulta que o Orçamento do Estado financiou o regime especial dos ferroviários (9,9 milhões) e os regimes não contributivos e equiparados (40,9 milhões) na sua totalidade, mas que apenas financiou (2,6 milhões) 6,2 % das despesas com a acção social e que os 101,8 milhões de contos do regime especial de segurança social das actividades agrícolas foram integralmente suportados por receitas do regime geral da segurança social.

A execução das despesas da segurança social atingiu os 850 milhões de contos, menos 24,2 milhões (—2,8 %) que o valor orçamentado. As despesas correntes excederam em 5,6 % o orçamentado e as despesas de capital em 12,5 %. Inversamente, as transferências correntes foram inferiores em 15,3 % e as transferências de capital em 58,9 %.

As contribuições em dívida à segurança social atingiram em 31 de Dezembro de 1990 os 203,5 milhões de contos, mais 10,5 % que a dívida existente um ano antes. Isto é, apesar da concessão de condições especiais de regularização de dívidas, estas continuaram a aumentar.

9 — Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado

Para além das referências que anteriormente foram feitas ao parecer do Tribunal de Contas, incluem-se a seguir, como parte integrante do presente relatório, as conclusões do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 1990, publicadas no Diário da República, 2." série, n.° 278, de 2 de Dezembro de 1992:

A) Quanto à execução do Orçamento do Estado para 1990:

1 — Subavaliação da receita do Estado, em cerca de 1382,8 milhares de contos, devido à não contabilização na

Conta Geral do Estado do total da receita cobrada, por a receita respeitante aos consulados continuar a não corresponder à efectivamente cobrada no ano por estes corres públicos, mas apenas se referir à incluída nas contas consulares de anos anteriores, certificadas em 1990 pela Di-recção-Geral da Contabilidade Pública. As contas consulares certificadas em 1990 foram apenas 12, num total de 120 cofres existentes no ano em análise, e respeitam a gerências de 1973 a 1984.

2 — Não cumprimento do disposto no n.° 1 do artigo 2." do Decreto-Lei n.° 459/82, de 26 de Novembro, na medida em que um vasto número de fundos e organismos, com receitas próprias de valor igual ou superior a 10 000 contos, continua a não ser incluído em «Contas de ordem» no Orçamento e na Conta.

3 — Não cumprimento do disposto no n.° 4 do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 459/82, de 26 de Novembro, relativamente a um considerável número de fundos e organismos autónomos, por os extractos das suas contas de gerência não constarem da Conta Geral do Estado.

4 — Não inclusão em despesa orçamental do Ministério dos Negócios Estrangeiros de cerca de 10,5 milhões de contos de «Despesas a liquidar» por regularizar realizadas de forma abusiva no âmbito do artigo 647.° do Regulamento Consular, violando os princípios e regras orçamentais contidos na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado e no artigo 13.° do Decreto com força de lei n.° 13 381, de 24 de Maio de 1930; tal situação, apesar de apresentar em 1990, pela primeira vez, um valor que interrompe uma progressão constante ao longo do tempo, continua a constituir motivo de preocupação para ò Tribunal.

5 — A exemplo do que se verificou durante o ano de 1989, também no decurso de 1990 se constatou ter sido desrespeitada a programação financeira plurianual aprovada pela Assembleia da República, nos termos dos n.°* 3 e 4 do artigo 12.° da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado; assim, e tendo em atenção os resultados das auditorias de sistema realizadas a programas do PIDDAC, constatou-se que tal situação se deve a um vasto leque de razões, nomeadamente: duvidosa idoneidade técnica de algumas equipas de projectistas contratadas, tendo-se verificado graves deficiências e ou insuficiências nas especificações dos projectos; alterações aos projectos iniciais (por vezes profundas) com realização de «trabalhos a mais» e «revisões de preços»; dispendiosos e frequentes atrasos na execução das empreitadas por falta de capacidade eco-nómico-financeira de algumas empresas adjudicatárias; procedimentos administrativos excessivamente pesados, que provocam estrangulamento e que urge desbloquear; múltiplos adicionais aos contratos iniciais que, embora justificados pela apresentação de melhores soluções globais, se traduziram em substanciais acréscimos de custos; aliás, neste contexto, assiste-se a uma prática quase institucionalizada de celebração de termos adicionais ao contrato inicial a coberto da introdução de melhorias ao projecto base.

6 — Atribuição de subsídios pelo Instituto Português do Livro e da Leitura a obras literárias, sem observância do estabelecido no respectivo regulamento, nomeadamente em relação ao pagamento da maior parte dos apoios, que não se efectuou no momento da publicação das obras, mas em momento anterior; o sistema de controlo interno, embora bem concebido, não foi adequadamente aplicado, por não terem sido efectuados determinados registos e procedimentos indispensáveis a um bom controlo.

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7 — Classificação inadequada, no Orçamento e na Conta, de 95 % da despesa com a bonificação de juros como «Subsídios a instituições de crédito» (Decreto-Lei n.° 112/88, de 2 de Abril).

Verifica-se a necessidade de rever esta classificação por forma a evidenciar os verdadeiros sectores institucionais beneficiários: famílias, empresas e municípios. ■

Impõe-se, também, a necessidade de individualizar a despesa com a compensação de juros, por natureza distinta do caso da bonificação.

8 — Interpretação incorrecta do disposto no artigo 55.° da Lei do Orçamento para 1991, ao ser processado orçamentalmente, e depositado em operações de tesouraria, o saldo da dotação afecta a «Subsídios a outras instituições de crédito», no montante de 180 400 contos, com a finalidade de permitir o pagamento de subsídios a uma empresa do sector adubeiro (SAPEC, S. A.), ou seja, destinado a um fim distinto daquele para o qual aquela dotação foi inscrita no Orçamento. Por esta razão, a Conta não reflecte com exactidão.a despesa imputável a cada uma das rubricas, apresentando-se sobreavaliada em «Subsídios a outras instituições de crédito» e subavaliada em «Subsídios a empresas privadas do sector adubeiro».

9 — Atribuição de um subsídio à RTP pelo Secretário de Estado da Reforma Educativa, no valor de 20 000 contos, com violação do estabelecido no artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 105-A/90, de 23 de Março, que fez depender de resolução do Conselho de Ministros a atribuição de subsídios a empresas, o que não se verificou.

10 — Pagamento de uma penalização contratual de 3700 contos (por atraso na realização do capital social da empresa NORPEDIP, S. A.), processado indevidamente por conta da dotação orçamental para «Activos financeiros/ Títulos a médio e a longo prazos». Em resultado deste pagamento, a despesa constante na Conta relativa a esses títulos não reflecte o seu valor de aquisição.

11 — Pagamentos ilegais, efectuados pela Direcção--Geral do Tesouro, no valor de 61 800 de contos, respeitantes ao capital avalizado pela ex-Junta Nacional das Frutas em livranças, na medida em que a competência para decidir e efectuar os pagamentos em liquidação da extinta Junta Nacional das Frutas cabia ao INGA/comissão liquidatária, nos termos do Decreto-Lei n.° 13/87, de 9 de Janeiro, e os avales já se encontravam prescritos. O INGA/ comissão liquidatária sempre se opôs ao pagamento dos montantes de capital e juros reclamados pelos bancos, inclusivamente em tribunal. Aliás, nas acções propostas pelas instituições bancárias com vista ao pagamento coercivo o INGA sempre foi absolvido, com fundamento na prescrição dos avales. Apesar de tudo, o valor do capital avalizado foi pago aos bancos, através da Direcção-Geral do Tesouro.

12 — Significativo desvio entre o valor da receita cessante (benefícios fiscais") prevista no relatório da proposta de lei do Orçamento do Estado em sede de IRC (17 milhões de contos) e aquele que efectivamente veio a verificar-se em termos de execução (113,6 milhões de contos), de acordo com a informação colhida na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos.

13 — Assunção pelo Estado de um empréstimo contraído pela SETENAVE junto do Lloyd's Bank, no montante de 400 000 000 contos, sem suporte legal adequado.

14 —Pagamentos ilegais por operações de tesouraria de encargos relativos a assunção de passivos e regularização de situações do passado, no valor total de 2,191 milhões de contos, que deveriam teT sido efectuados por via orça-

mental, significando nessa medida subavaliação da despesa efectuada e violação do artigo 18.° da Lei n.° 40/83, de 13 de Dezembro.

15 — Assunção de dívidas, no montante de 617 000 contos, por contrapartida de créditos por receitas não entregues ao Estado de IRS e ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, daí decorrendo a não contabilização de tais receitas na Conta Geral do Estado e violação do artigo 5.° da Lei n.° 40/83, de 13 de Dezembro (regra do orçamento bruto).

16 — Não inclusão, no mapa da dívida a cargo da Direcção-Geral do Tesouro, da importância de 12,5 milhões de contos, relativa ao valor dos títulos do empréstimo «Obrigações do Tesouro— FIP, 1990» entregues para regularização de encargos decorrentes de avales concedidos no âmbito do crédito agrícola de emergência.

17 — Não emissão de obrigação geral relativa à alteração das finalidades dó empréstimo «Obrigações do Tesouro —7 FBP, 1990», impossibilitando o exercício da sua fiscalização preventiva por parte do Tribunal, nos termos da legislação aplicável [n.° 1, alínea a), e n;° 2 do artigo 13.° da Lei n.° 86/89, de 8 de Setembro].

18 — Não inscrição das dotações para satisfação dos encargos relativos ao financiamento obtido para aquisição de aviões Falcon nas rubricas relativas a encargos com a dívida pública, como seria correcto, mas como «Aquisição de bens duradouros —: Material militar», classificação económica 02.01.02 (contrariando o n.° 1 do artigo 11.° do Decreto-Lei n.° 737/76, de 16 de Outubro).

19 — Afectação de parte das receitas resultantes de alienações efectuadas ao abrigo das Leis n.05 84/88 e 11/90, de 20 de Julho e 5 de Abril, respectivamente, no montante de 2,9 milhões de contos, a finalidades distintas das legalmente previstas — realização de despesas com privatizações e com a aquisição de títulos — com violação do disposto no artigo 3o do Decreto-Lei n.° 453/88, de 13 de. Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n.° 324/90, de 19 de Outubro, e no artigo 16.° da Lei n.° 11/90, de 5 de Abril.

20 — Afectação de parte das receitas resultantes de alienações de acções efectuadas ao abrigo das Leis n.05 84/88 e 11/90, de 20 de Julho e 5 de Abril, respectivamente, no montante de 14 369 contos, ao financiamento do défice orçamental, com violação do disposto no artigo 16." da referida Lei n.° 11/90.

21 — Sobreavaliação da receita.— em particular da receita proveniente da alienação de partes sociais de empresas detidas pelo Estado — e da despesa do Estado em cerca de 1,9 milhões de contos, devido ao procedimento adoptado para a restituição de verbas indevidamente arrecadadas em processos de reprivatização.

22 — Realização de adiantamentos nos termos do n.° 1 do'artigo 13.° da Lei do Orçamento para 1990, sem suporte lega), por as entregas de fundos autorizadas se efectuarem antes da entrada em vigor daquela lei; a sua regularização obrigatória verificou-se, todavia, no decurso do ano económico de 1990 como previsto na mesma lei.

23 — Pagamento de 427 526 contos de encargos com cobertura de riscos de câmbio em 1990, com saldos do Orçamento de 1988 transferidos para operações de tesouraria, rubrica «Depósitos diversos», com violação do princípio estabelecido no artigo 58." da Lei n.° U4/&&, de 30 de Dezembro, por os saldos terem sido afectos a fins distintos daqueles para os quais haviam sido depositados; além disso, tais pagamentos apresentam-se ainda ilegais por se terem realizado por operaçõesde tesouraria, quando nos termos do n.° 3 do artigo 11.° da Lei do Orçamento se

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deveriam ter efectuado por via orçamental, o que, por não se ter verificado, significou subavaliação da despesa.

24 — Realização de adiantamentos no montante .de 6 milhões de contos pela rubrica «Operações a liquidar», com violação do n.° 2 do artigo 35.° do Decreto com força de lei n.° 22 257, de 25 de Fevereiro de 1933. Assinala-se, todavia, que aqueles adiantamentos foram objecto de regularização, até ao final do ano, por rubrica correcta de operações de tesouraria.

25 — Aceitação de acções da TORRALTA para pagamento de imposto sucessório quando, nos termos da legislação aplicável (Lei n.° 80/77, de 26 de Outubro, e Decreto-Lei n.° 355/78, de 25 de Novembro), apenas são mobilizáveis para pagamento de impostos títulos representativos de empréstimos públicos emitidos especificamente para pagamento de indemnizações.

26 — Contabilização, apenas como receita orçamental, de 4,6 milhões de contos de recuperação de créditos imputáveis à conta especial de regularização de operações de tesouraria (CEROT), mas que não se traduziram em regularização do seu saldo, por aquela importância não ter sido transferida para o Fundo de Regularização da Dívida Pública, contrariando o disposto no artigo 7." da Lei n.° 23/ 90, de 4 de Agosto; tal procedimento, ao empolar incorrectamente a receita, conduziu à subavaliação do défice orçamental.

27 — Omissão na tabela da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, como «Operações de fim de ano», das operações contabilísticas previstas no n.° 6 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 459/82, de 26 de Novembro, que se consubstanciaram na transferência de cerca de 10,9 milhões de contos de receita cobrada para a rubrica de operações de tesouraria «Operações de regularização da escrita orçamental».

28 — Não coincidência entre o valor dos saldos em dinheiros patenteados na Conta Geral do Estado e os constantes das contas de responsabilidade dos tesoureiros das alfândegas. Tal resulta da não inscrição nas tabelas modelo n.° 29 pelas alfândegas, em operações de tesouraria (Estado), dos movimentos por aquelas efectuados relativos à receita inscrita no cofre de «Subsídios, deslocações, transportes e ajudas de custo» e a «Depósitos efectuados em estâncias extra-urbanas», implicando assim uma subavaliação dos valores depositados nos cofres do Tesouro, constantes da Conta Geral do Estado.

Em pareceres anteriores, o Tribunal tem vindo a referir um conjunto de situações que, para além de não facilitarem a sua acção fiscalizadora, se acabam por reflectir na transparência e regularidade das contas públicas, sacrifi-cando-se neste aspecto a sua credibilidade e suscitando-se dúvidas sobre a eficácia da gestão e do controlo dos dinheiros públicos.

Embora alguns processos se verifiquem, tais situações continuam, de um modo geral, a observar-se nas diversas áreas então apontadas: lapsos de escrituração, que por vezes só lentamente vão sendo rectificados, ausência da articulação da informação contida nos diversos mapas da Conta relativos à dívida pública (o mapa v-1, tal como é elaborado, continua a considerar-se de limitada, ou mesmo de duvidosa, utilidade), insatisfatória gestão da carteira de activos financeiros do Estado por razões então apontadas, e que persistem na presente Conta.

De um modo particular, no parecer de 1990, são ainda de acrescentar as observações seguintes:

1 —Atraso da publicação das declarações no campo das alterações orçamentais.

2 — A remessa das tabelas que constituem meios documentais de suporte à elaboração do parecer sobre a

Conta Geral do Estado, não totalmente rectificadas dos movimentos promovidos ou autorizados pela Direcção dos Serviços Gerais da Conta, da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, foi' feita fora dos prazos estabelecidos, o que dificultou a elaboração tempestiva deste parecer.

3 — Divergências na transcrição dos saldos documentais de abertura, em 14 rubricas da receita orçamental, entre o respectivo mapa da Conta Geral do Estado e as tabelas que o originaram, diferenças essas que se compensam entre si e que deverão ser eliminadas na próxima Conta.

4 — Não coincidência do saldo documental de abertura da receita orçamental constante da tabela da Direcção de Finanças de Ponta Delgada, com o saldo de encerramento do ano anterior; divergência que persistiu apesar da insistência da Direcção-Geral da Contabilidade Pública no sentido do seu esclarecimento e correcção.

5 — Consideração como benefícios fiscais de situações que, por terem carácter estrutural, fazem parte do regime regra de tributação e, como tal, neles não deveriam ser incluídos.

6 — Persistência de algumas situações de atraso no registo contabilístico de operações com activos financeiros e na recepção dos rendimentos por eles proporcionados.

7 — Várias divergências entre o mapa IV-3-C, «Desenvolvimento das contas de operações de tesouraria e transferências de fundos, em dinheiro», e o mapa IV-3-B, «Conta de operações de tesouraria cujos saldos iniciais foram levados a uma posição nula por força da aplicação do disposto nos artigos 2.° e 3.° da Lei n.° 23/90, de 4 de Agosto, e extintas por força do artigo 1.° da mesma lei», relativamente aos saldos das contas extintas transferidos para a CEROT.

8 — Divergência entre o valor do saldo da rubrica de operações de tesouraria «CEROT — Lei n.° 23/90», incluída no mapa 1V-3-C e o apresentado no mapa IV-3-B, por neste hão se ter registado, como deveria, um estorno de 11,5 milhões de contos.

De tudo o que precede, e na linha de posições assumidas anteriormente, o Tribunal reitera como recomendações gerais:

a) Necessidade de estrita observância das normas legais em vigor, ou a sua modificação quando inadequadas às exigências actuais de funcionamento dos serviços;

b) Face às deficiências de controlo interno detectadas, que se configuram em grande medida de natureza estrutural, as anunciadas reformas nos domínios do Tesouro e da Contabilidade Pública apresentam-se como prioridade de urgente implementação.

B) No que respeita à execução do orçamento da segurança social a análise empreendida permitiu concluir o seguinte:

1 —O orçamento da segurança social, como parte integrante do Orçamento do Estado, deve obedecer ao mesmo regime legal, em especial à Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado. As verificações realizadas, dentro das limitações apontadas, permitem, no entanto, referir as seguintes inobservancias à Lei n.° 40/83, de 13 de Dezembro — Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, vigente durante o período financeiro relativo à execução do orçamento da segurança social:

a) Foram registadas na conta da segurança social para 1990 receitas provenientes de transferências correntes que não estavam orçamentadas, pelo que

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não foi respeitada a disciplina prevista no artigó 17.° da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado;

b) Foram realizadas despesas correntes sem a competente inscrição orçamental ha rubrica «Despesas com acções financiadas por organismos estrangeiros», situação já ocorrida no ano de 1989, o que representa uma violação do n.° 2 do artigo 18." da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado;

x c) As despesas correntes excederam em 39 510500 contos o montante orçamentado, o que não está de acordo com o n.° 1 do artigo 18.° da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado; d) Verificou-se um excesso de despesa face ao orçamentado, no montante de 1 771 700 contos, na rubrica «Despesas de capital — Outras despesas de capital», o que infringe o disposto no n.° 1 do artigo 18.° da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.

2 — O processo de preparação orçamental do sector, e em especial a articulação dos Orçamentos do Estado (em sentido restrito), do sector global da segurança social e os das instituições e organismos desta, não permite que se possa implementar um efectivo controlo externo daquele processo de execução orçamental.

3 — A conta da segurança social para 1990 apresenta, por força da aplicação do artigo 27.° da Lei n.° 6/91, de 20 de Fevereiro, uma estrutura significativamente diferente da dos anos anteriores. Tal facto constituiu uma evidente limitação à análise efectuada, em virtude de se dispor apenas de um relatório síntese e de um reduzido número de mapas apenas colmatada, na fase final, com o acesso a um relatório com estrutura idêntica à de anos anteriores.

4 — Manteve-se, em 1990, a impossibilidade de apreciar a execução orçamental dos centros regionais de segurança social, por inexistência de um orçamento global para cada um deles, entendido este como uma previsão de todas as receitas e despesas, o que se traduz numa violação dos princípios da tipicidade qualitativa das receitas e da tipicidade qualitativa e quantitativa das despesas.

5 — Quanto ao período complementar, continua a não ser observada a disciplina constante do Decreto-Lei n.° 265/78, de 30 de Agosto, o qual estatui que os encargos relativos a anos anteriores sejam satisfeitos de conta de verbas adequadas do orçamento que estiver em vigor no momento em que for efectuado o seu pagamento, o que implica o necessário cabimento nesse orçamento através de reorçamentação da despesa.

6 — Ainda ao nível das instituições de segurança social, constata-se que transitam de uma gerência para a seguinte despesas já processadas e não pagas sem que este movimento seja acompanhado da correspondente transferência de fundos destinado à satisfação dessas despesas, prática esta não correcta em termos de legalidade orçamental.

7 — Da publicação no final do ano do diploma legal que contém as disposições necessárias à execução do orçamento da segurança social, retroagindo este os seus efeitos a 1 de Janeiro, decorre um vazio normativo que constitui c\aTa violação do disposto no artigo 16.° da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.

8 — A autorização dada ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social para praticar todas as operações

financeiras da competência do FEFSS, constante do artigo 10.° do decreto-lei de execução do orçamento da segurança social para o ano económico de 1990, conduz a que sejam praticados actos fora das atribuições da pessoa colectiva a que pertencem.

9 — O Decreto-Lei n.° 24/88, de 29 de Janeiro, que aprovou o Plano de Contas das Instituições de Segurança Social (PCISS), ao pressupor regras de execução orçamental cuja aplicação implica o afastamento, ao nível da elaboração do orçamento global e dos orçamentos das instituições do sector, de princípios constantes da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, é um acto legislativo ilegal, porquanto viola uma lei reforçada.

10 — Não obstante a Lei de Bases da Segurança Social estipular, no n.° 1 do artigo 55.°, que a acção social é financiada fundamentalmente por transferências do Estado tal não se verifica desde 1986.

Assim, as despesas com acção social têm sido fundamental e progressivamente suportadas por receitas do regime geral, nomeadamente pelas contribuições, facto que permite questionar sobre o pleno cumprimento do estabelecido nos artigos 55.° , n.° 1, e 76.° da referida Lei de Bases no que respeita ao financiamento do sistema de segurança social pelo Estado.

11 — Constatou-se a inconsistência de critérios na contabilização, na «Conta de execução orçamental», das transferências do Fundo Social Europeu entre os anos de 1989 e 1990.

Por outro lado, verificou-se em 1990 uma dualidade entre o critério de escrituração das referidas transferências e o critério utilizado no registo das verbas do Ministério das Finanças desuñadas ao FEFSS.

12 — Continuam a verificar-se elevados saldos credores nas contas «Contribuintes — Sector público administrativo» e «Contribuintes — Outros», que em 1990 totalizam 8 378 600 contos, e correspondem a 23,8 % dos débitos a curto prazo. A situação descrita justifica uma maior eficácia no controlo das contas de contribuintes.

13 — Em sede de consolidação foi efectuada a transferência da conta «Receitas antecipadas» para «Provisões — Empréstimos ao abrigo da Lei n.° 2092» (provisões acumuladas), no valor de 30 600 contos, alegadamente devido a classificação incorrecta nas contas do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social. Existem reservas sobre a razão de este movimento não ter sido previamente efectuado nas contas do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.

14 — Igualmente na consolidação de contas, foi anulado o saldo da conta «Provisões do exercício», no valor de 22 716 300 contos, por transferência para a rubrica «Aplicação de resultados», movimento que se afigura pouco transparente.

15 — Apesar da concessão de condições especiais de regularização das dívidas à segurança social verificada nos últimos anos, o total das contribuições em dívida à segurança social passou de 184,1 milhões de contos em 1989 para 203,5 milhões de contos em 1990.

16 — Tal como já referido em pareceres anteriores, o enquadramento institucional do sector continua por consolidar, não obstante o processo de evolução que o sector tem estado a percorrer, onde a par de um sistema novo subsistem «resíduos» de estruturas anteriores; esta consolidação institucional afigura-se importante, inclusivamente como requisito de perfeita harmonização de conteúdos do Orçamento e da Conta, que, tanto quanto se apurou, não existe ainda.

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17 — Continua a constatar-se a existência de uma clara desarmonia no quadro normativo vigente, o que impõe a necessidade da sua revisão, por forma a torná-lo compatível com a especificidade da gestão do sector da segurança social.

Palácio de São Bento, 4 de Janeiro de 1995. — O Deputado Relator, Octávio Teixeira. — A Deputada Presidente, Manuela Ferreira Leite.

Nota. — O relatório foi aprovado, com votos a favor do PS, PP e PCP e a abstenção do PSD.

Relatório sobre a Conta Geral do Estado do ano .de 1991

1 — Enquadramento legal

Nos termos da alínea d) do artigo 165.° da Constituição, compete à Assembleia da República tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar, as quais serão apresentadas até 31 de Dezembro do ano subsequente, com o relatório do Tribunal de Contas, se estiver elaborado, e os demais elementos necessários à sua apreciação.

É no cumprimento deste preceito constitucional que a Comissão de Economia, Finanças e Plano elabora o presente relatório sobre a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 1991 [publicada no Diário da República, 2° série, n.° 301 (21." suplemento), de 31 de Dezembro de 1992].

O Governo apresentou a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 1991 dentro dos prazos previstos na Constituição e na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.

A Conta de 1991 foi organizada em conformidade com as disposições da nova Lei do Enquadramento, Lei n.° 6/ 91, de 20 de Fevereiro.

O parecer do Tribunal de Contas foi enviado à Assembleia da República em 30 de Junho de 1993, tendo igualmente sido dado cumprimento aos prazos constitucionais e legais aplicáveis.

O Tribunal de Contas deu igualmente cumprimento ao princípio do contraditório previsto na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, pelo que o seu parecer é acompanhado das respostas dos serviços e das entidades envolvidas às questões suscitadas pelo Tribunal.

2 — Lei do Orçamento e decreto de execução orçamental

A Lei do Orçamento do Estado para 1991, Lei n.° 65/ 90, foi aprovada pela Assembleia da República em 11 de Dezembro de 1990. A distribuição do Diário da República em que foi publicada a Lei n.° 65/90 ocorreu a 28 de Janeiro de 1991, pelo que o Orçamento só entrou em vigor no dia 2 de Fevereiro de 1991.

A Lei n.° 65/90 foi alterada, na fase final da sua execução, pela Lei n.° 115/91, de 18 de Dezembro.

O decreto de execução orçamental, através do qual o Governo deve adoptar as medidas estritamente necessárias para que o Orçamento do Estado possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina, só veio a ser publicado após a entrada em vigor do Orçamento do Estado, através do Decreto-Lei n.° 72-A/91, de 8 de Fevereiro. A produção de efeitos deste diploma foi, no entanto, retroagida a 1 de Janeiro de 1991.

3 — Alterações orçamentais

Durante a execução orçamental foram introduzidas alterações à Lei do Orçamento para 1991, quer através da Lei n.° 115/91, quer ao abrigo das competências do Governo definidas na Lei do Enquadramento do Orçamento e no artigo 22." da Lei do Orçamento para 1991.

O montante global da despesa (e receita), inicialmente fixado (3 913 286 368 contos), foi ao longo da execução orçamental elevado em mais 959 266 207 contos, o que corresponde a uma variação de + 24,5 %. Esse acréscimo ficou a dever-se, por um lado, ao aumento da despesa (e receita) no valor de 50 milhões de contos, aprovado pela Lei n.° 115/91, e, por outro, à abertura de créditos pelo Governo, com cobertura em receitas sujeitas ao regime de contas de ordem (1,8%), em saldos de anos anteriores (0,8 %) e em receitas consignadas (97,4 %). Dos créditos especiais abertos com cobertura em receitas consignadas, no valor de 885 668 243 contos, 871,3 milhões de contos referiram-se à contracção de empréstimos internos para amortização de dívida interna (806,2 milhões) e de dívida externa (65,1 milhões).

O conjunto destas alterações aumentou a previsão das receitas e despesas efectivas em, respectivamente, 130 e 88 milhões de contos, reduzindo o défice orçamentado inicialmente em 42 milhões de contos.

Ao longo da execução orçamental, no uso de competência própria ou por autorização da Assembleia da República, o Governo procedeu a transferências de verbas, alterando a repartição inicialmente prevista pelos diversos ministérios, no montante líquido de 65 418 342 contos, dos quais 40418 342 contos relativos à utilização da dotação provisional e 25 milhões de contos decorrentes da distribuição da dotação para «Descongelamento e prémios de poupança».

A dotação provisional, inicialmente orçamentada em 25 milhões de contos (12,5 para despesas correntes e 12,5 para despesas de capital) foi, por um lado, reforçada em 15,4 milhões de contos (para despesas correntes) pela Lei. n.° 115/91, e, por outro, foi alterada com uma transferência de 5,4 milhões de despesas de capital para despesas correntes.

Refira-se ainda que em 1991 o Tribunal de Contas não pôde analisar o modo como a dotação provisional foi utilizada, já que a Direcção-Geral da Contabilidade Pública declarou não dispor «de elementos concretos que lhe permitam fornecer com a fiabilidade desejada a afectação discriminada, por cada uma das alíneas da dotação provisional (despesas correntes)»!

O Governo procedeu ainda, ao longo da execução orçamental, a inúmeras transferências de verbas entre dotações do mesmo departamento ministerial. O valor total dessas transferências, que se anulam entre si, atingiu cerca de 447,7 milhões de contos, isto é, cerca de 11,4 % do Orçamento inicial. O número dessas alterações foi de 19 200. O número de alterações foi inferior ao registado em 1990, mas o valor absoluto e relativo dessas alterações foi superior.

O elevado número e montante destas transferências, e como expressamente o refere o parecer do Tribunal da Contas, «é susceptível de indiciar alguma falta de rigor técnico no processo de orçamentação de certos departamentos».

Por outro lado, e de acordo ainda com o parecer do Tribunal de Contas, «continuou a verificar-se um grande distanciamento temporal entre a data dos despachos de

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autorização das alterações orçamentais — a partir da qual começam a produzir efeitos — e a data da respectiva publicação no Diário da República. Com efeito, se os despachos de autorização foram proferidos até 31 de Dezembro de 1991, não se vislumbram razões para que 55,5 % das alterações efectuadas tenham sido publicadas depois de 31 de Janeiro de 1992.» Saliente-se ainda que o último desses despachos foi publicado em 1 de Julho de 1992!

Face a esta sicuação, tem razão de ser a reafirmação pelo Tribunal de Contas de que «estes atrasos poderão comprometer a transparência da execução orçamental e o subsequente controlo».

~' 4 — Conta Geral do Estado 4.1 — Execução do orçamento da receita

No exercício de 1991 o total de receitas liquidadas ascendeu a 4750,5 milhões de contos, as receitas cobradas a 4596,3 milhões e as receitas anuladas a 86,8 milhões.

Desta evolução resulta um montante das receitas por cobrar no final do ano de 284,8 milhões de contos, mais 31,6 % que o saldo existente no início do ano (216,4 milhões), o que consubstancia um nível de cobrança [medido pelo ratio cobranças/(liquidaçÕes + receitas por cobrar em 1 de Janeiro de 1991)] de 92,5 %, idêntico ao registado em 1990 apesar de o nível de anulações de receita ter sido superior.

Esse nível de cobrança atingiu o valor extremamente baixo de 35,7 % (!) na rubrica «Taxas, multas e outras penalidades» e cifrou-se em 84,3 % nos «Impostos indirectos» e 92,7 % nos «Impostos directos». Relativamente

ao verificado em 1990 só o ratio relativo aos impostos

directos denotou melhoria.

As anulações de receita em 1991 foram relativamente elevadas, atingindo os 85,8 milhões de contos. Tais anulações incidem, fundamentalmente, nas «Taxas, multas e outras penalidades» (num montante que representa 10,6 % das receitas por cobrar no início do ano adicionadas das liquidações), nos «Impostos indirectos» (3,6 %, idem) e nos «Impostos directos» (2,1 %, idem).

Foi, pois, nas receitas correntes, e em particular nos seus três primeiros capítulos, que ocorreram os mais significativos desfasamentos entre liquidações e cobranças e em que as anulações assumiram maior importância.

A receita efectiva (receita total — passivos financeiros) atingiu os 2 775 560 900 contos, ficando aquém (— 64,7 milhões e — 2,3 %) da receita inicialmente prevista e sendo inferior em 194,7 milhões (— 6,6 %) à receita prevista no Orçamento final.

Isto é, o desvio de receita efectiva (para menos) foi menor em relação ao Orçamento inicial do que relativamente ao Orçamento final, sendo, pois, de estranhar que na alteração orçamental aprovada em Dezembro de 1991 o Governo tenha proposto um aumento da receita efectiva no valor de 130 milhões de contos.

As receitas fiscais ultrapassaram em cerca de 1,1 % as previsões orçamentais finais (+ 2,5 % em relação às previstas do Orçamento inicial).

As receitas relativas aos «Passivos financeiros» (1820,8 milhões de contos) ultrapassaram em muito o valor inicialmente previsto (1073 milhões) e cifraram-se em 81,5 milhões de contos abaixo do valor previsto no Orçamento final.

Numa análise evolutiva da receita cobrada, e face a uma evolução .nominal do PB de 15,4%, a receita total cres-

ceu 23,5 % em relação ao ano anterior, as receitas efectivas, 22,6 %, e as receitas fiscais, 24,7 %.

Em termos de evolução real, utilizando o deflator do PIB, os impostos directos aumentaram 15 %, os impostos indirectos, 2,7 % e as receitas efectivas, 5,2 %, que comparam com um crescimento do PIB de 2,1 %.

Os impostos directos aumentaram o seu peso relativo nas receitas fiscais em 2,7 pontos percentuais, verificando-se uma redução do mesmo nível no peso dos impostos indirectos.

4.2 — Execução do orçamento da despesa

A execução orçamental de 1991 *traduziu-se num montante global da despesa paga de 4 596 341 700 contos. As despesas autorizadas ascenderam a 4 596 539 300 contos e as despesas não pagas a 197 674 contos.

A relação entre as despesas pagas e as despesas autorizadas situou-se nos 99,99 %, o que traduz uma grande proximidade entre as despesas autorizadas e as realizadas.

Importa, no entanto, ter presente que, como refere o Tribunal de Contas, a Conta Geral do Estado considera como despesas pagas as quantias referentes aos fundos saídos dos diferentes cofres públicos, que não dão lugar, necessariamente, a pagamentos. De facto, as «Despesas pagas» correspondem ao pagamento efectivo das despesas realizadas pelos serviços sem autonomia, mas constituem meras transferências no caso dos serviços com autonomia administrativa ou também financeira, os quais procedem ao pagamento directo das suas despesas. E no caso de estes últimos serviços não virem a realizar a totalidade das despesas, elas continuam a ser consideradas como «Despesas pagas» na Conta Geral do Estado (sendo considerados os respectivos valores como receita orçamental no ano seguinte, uma vez que a sua entrega nos cofres do Tesouro ocorre nesse ano). Assim, não há coincidência absoluta entre as despesas efectivamente realizadas pelos organismos com autonomia e as constantes na Conta Geral do Estado.

Quanto às «Despesas não pagas», no essencial dos serviços sem autonomia, o Tribunal de Contas não teve acesso a elementos que permitam a análise do respectivo motivo.

No que respeita aos fundos saídos dos diferentes cofres públicos para pagamento de despesas públicas orçamentais, observa-se que os valores dos fundos saídos dos cofres (apurados pelos serviços do Tribunal de Contas) não coincidem, na grande maioria dos ministérios, com os valores da Conta Geral do Estado, em resultado de erros de escrita cujos estornos só posteriormente vêm a ser feitos. Todavia, no total, essas diferenças compensam-se.

Em 1991 manteve-se a situação irregular das «Despesas a liquidar» realizadas pelos cofres consulares e não integradas nas contas do Ministério dos Negócios Estrangeiros. Em 31 de Dezembro de 1991 estavam por regularizar 10 188 milhões de contos de despesas efectuadas até essa data à margem do orçamento daquele Ministério e contabilizadas em «Despesas a liquidar» (menos 350 000 contos que no final de 1990).

Todas estas situações, e outras referidas no parecer do Tribunal de Contas, suscitam questões de total transparência das contas públicas.

Como já se referiu anteriormente, a «Despesa paga» totalizou 4596,3 milhões de contos, que compara com uma despesa orçamentada de 3913.3 milhões no Orçamento inicial e de 4872,6 milhões no Orçamento final.

A taxa de execução, em relação ao Orçamento final, foi de 94,3%, taxa superior à registada no ano anterior

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(92,9 %). Tal acréscimo deve-se à taxa registada no Ministério das Finanças (+ 2,3 pontos percentuais que no ano anterior).

Registaram taxas de execução inferiores a 90 % o Ministério da Indústria e Energia (86,8 %) e o Ministério do Comércio e Turismo (51,3 %).

A despesa realizada em 1991 significou um aumento, relativamente ao ano anterior, de 33,7 %.

No que concerne à execução do Orçamento de investimento (PIDDAC), o Orçamento final registou uma redução em relação ao inicialmente previsto de — 5,7 % (—14,9 milhões de contos). Para este resultado contribuíram, por um lado, as anulações de dotações na lei de revisão orçamental no valor de 28,5 milhões de contos (no essencial correspondendo à anulação da «Cláusula de estabilização» que congelou 10 % das dotações no capítulo 50 de cada ministério) e, por outro, a abertura de créditos especiais pelo Governo durante a execução orçamental no valor de 13,7 milhões de contos. Cerca de 42,4 % destes créditos especiais tiveram contrapartida em receitas consignadas (saldos de gerências anteriores e outras reposições não abatidas nos pagamentos).

5— Benefícios fiscais

Na proposta de Orçamento para 1991 o Governo inseriu no relatório uma estimativa da despesa fiscal no montante total de 23 milhões de contos, dos quais 14 milhões relativos a IRC/contribuição industrial e 2 milhões a LRC/ IRS/rendimentos de capitais.

Com base no mapa resumo remetido pela Direcção-Ge-ral das Contribuições e Impostos (SAIR) ao Tribunal, o montante dos benefícios fiscais apurados no âmbito do IRC ascendeu a 94,7 milhões de contos (menos 16,7 % que no exercício anterior).

Comparando a estimativa apresentada no relatório da proposta do Orçamento para 1991 com os dados posteriormente fornecidos pelos serviços fiscais, conclui-se, tal como em 1990, que tal estimativa pouco tem a ver com a receita cessante efectiva resultante da concessão de benefícios fiscais aos sujeitos passivos do IRC. Tão elevada margem de erro ou desvio dificilmente poderá ser imputada à prudência com que devem ser feitas as estimativas orçamentais.

6 — Défice orçamental e divida pública

O défice orçamental proveniente da diferença entre as receitas e as despesas líquidas de amortizações da divida ascendeu a 581,094 milhões de contos, mais 79 milhões (+ 15,7 %) que em 1990. A previsão inicial do défice foi de 660,2 milhões de contos.

Durante o ano de 1991 os pagamentos de encargos com a dívida atingiram 2116,4 milhões de contos (+ 53,9 % que em 1990), sendo 816,4 milhões relativos a juros (+ 19,7 %), 1292,3 milhões a amortizações (+89,6%) e 7,7 milhões a outros encargos (— 35,3 %).

O decréscimo significativo verificado nos .«Outros encargos» explica-se pela nova forma de colocação da divida interna pela Junta do Crédito Público, através dos operadores especializados em valores do Tesouro, abandonando o sistema de acordos de tomada firme introduzido em 1990, pelo que não houve lugar ao pagamento das respectivas comissões. A «experiência» de 1990 ficou cara ao Orçamento.

O montante do total da divida efectiva atingiu no final de 1991 os 7057 milhões de contos (+924,7 milhões que

em 1990), somando a dívida directa efectiva 6576,2 milhões (+913,8 milhões) e a dívida garantida 480,8 milhões (+ 10,9 milhões).

Devido à opção do Governo de substituição de dívida, o saldo da dívida directa interna aumentou 1111,7 milhões de contos e o da dívida externa diminuiu 138,5 milhões. Esta redução da dívida externa decorreu exclusivamente do baixo nível registado pelas emissões/utilizações (23,1 milhões de contos) e do elevado montante de amortizações efectuadas (161,8 milhões de contos), já que as diferenças de câmbio positivas e negativas se anularam.

O acréscimo global do endividamento para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução do Orçamento foi de 945,2 milhões de contos (sendo que o défice orçamental se cifrou em 581,1 milhões), valor que resulta da diferença entre os aumentos e diminuições registados, incluindo estas últimas 73,4 milhões de contos de amortizações efectuadas pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública, como aplicação das receitas das privatizações.

Uma vez que o limite estabelecido pelo artigo 3.° , n.° 1, da Lei do Orçamento para 1991 se cifrou em 673,7 milhões de contos, verifica-se que o mesmo não foi respeitado, tendo atingido 280,5 milhões de contos o acréscimo de endividamento não autorizado pela Assembleia da República, como expressamente o assinala o Tribunal de Contas no seu'parecer.

7 — Aplicação das receitas das privatizações

.Em 1991, foi arrecadada como produto da alienação de partes sociais de empresas detidas pelo Estado a verba de 108 832 200 contos, que foi integralmente transferida para o Fundo de Regularização da Dívida Pública. Desse total, cerca de 106,3 milhões de contos sujeitam-se ao regime de consignação previsto na Lei n.° 11/90 (Lei Quadro das Privatizações) e os restantes 2,6 milhões ao regime da Lei n.° 23/90 (que extinguiu um conjunto de operações de tesouraria e definiu o processo de regularização dos seus saldos).

Tal como já se verificara em 1990, o Fundo de Regularização da Dívida Pública aplicou em finalidades distintas das que estão previstas na lei, designadamente em «Despesas com privatizações» e «Despesas com aquisição de títulos», cerca de 1,7 milhões de contos.

As aplicações em «Anulação de dívida pública» (73,1 milhões de contos) e «Aumentos de capital» (15,4 milhões) enquadram-se nas finalidades* constantes do artigo 16.° da Lei n.° 11/90.

Para além disso, o montante aplicado na realização de aumentos de capital respeita o limite de 20 % do total das receitas provenientes de alienações.

Como o total de aplicações do Fundo de Regularização da Dívida Pública atingiu os 95 701 600 contos, verifica-se que não teve qualquer aplicação uma verba de 13 130 500 contos, que transitou para o ano seguinte. Situação semelhante ocorrera em 1990, com um saldo transitado superior a 30 milhões de contos, pelo que em 1991 o Fundo de Regularização da Dívida Pública auferiu mais de 3 milhões de contos de juros de depósitos bancários. Desta forma, em 31 de Dezembro de 1991 estavam por aplicar quase 47 milhões de contos de receitas, por lei consignadas a finalidades específicas, situação que não aparenta ser facilmente justificável, tanto mais que o último processo de privatização teve lugar em Outubro de 1991, ainda longe do final do ano.

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8 — Conta da segurança social

O orçamento da segurança social para 1991 foi aprovado no âmbito da Lei n.° 65/90, de 28 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado, e consta do mapa IX anexo àquela lei.

O decreto-lei de execução orçamental, publicado em 8 de Fevereiro, remeteu para diploma autónomo a execução do orçamento da segurança social. Porém, esse diploma, o Decreto-Lei n.° 252/91, só veio a ser publicado em 17 de Julho de 1991, decorrendo, assim, um período de mais de seis meses cuja execução orçamental se efectuou sem que vigorasse a legislação necessária para tal execução.

A situação transcrita conduz a um vazio normativo pela publicação tardia do decreto de execução orçamental e corresponde a uma prática que se vem repetindo ano após ano. Por tal motivo a possibilidade de um efectivo controlo externo da execução orçamental do sistema, designadamente pelo Tribunal de Contas, continua bastante comprometida.

Ás receitas na gerência de 1991 atingiram 1082,4 milhões de contos, mais 21,1 milhões (+ 1,9%).que as receitas previstas no orçamento. As diferenças apuradas ficaram a dever-se, no essencial, aos seguintes factos:

O saldo de gerência anterior (70,1 milhões de contos) foi superior em 241,2 % ao inicialmente previsto (20,6 milhões);

Ó desvio positivo das receitas correntes (+ 3,5 milhões de contos) ficou a dever-se à diminuição registada face ao previsto na cobrança de contribuições (—5,6 milhões) e em outras receitas (— 7,1 milhões), enquanto os rendimentos de aplicações financeiras foi superior ao orçamentado em cerca de 16,2 milhões de contos;

Por não se ter concretizado a venda de imóveis da segurança social como fora previsto, as receitas de capital circunscreveram-se a 2 milhões de contos, menos 73,9 % que o orçamentado;

As transferências correntes ultrapassaram as previstas em 533 000 contos, enquanto as transferências de capital se quedaram em 67,2 % do orçamentado, em resultado de a receita relativa a «Formação profissional — Fundo Social Europeu» ter atingido apenas 48,5 milhões de contos, em contraponto com os 73 milhões orçamentados.

As transferências correntes do Ministério do Emprego e da Segurança Social para 'cobertura dos regimes e da acção social cifraram-se em 69,8 milhões de contos, do que resulta que o Orçamento do Estado financiou o regime especial dos ferroviários (11,1 milhões) e os regimes não contributivos e equiparados (44,7 milhões) na sua totalidade, mas que apenas financiou (13,9 milhões) 25,2 % das despesas com a acção social e que os 127,9 milhões de contos do regime especial de segurança social das actividades agrícolas foram integralmente suportados por receitas do regime geral da segurança social.

A execução das despesas da segurança social atingiu os 1036,6 milhões de contos, menos 24,8 milhões (—2,3 %) que o valor orçamentado. As despesas correntes excederam em 2,9 % o orçamentado. Inversamente, as despesas de capital foram inferiores em 1,4%, as transferências córtenles, em 14,6% e as transferências de capital em 40,9 %.

O total das contribuições declaradas pelos contribuintes atingiu, em 1991, o montante de 885,8 milhões de

contos. No entanto, os créditos correspondentes a contribuições declaradas no ano ascenderam a 826,8 milhões, ficando assim por cobrar 59 milhões de contos.

As contribuições em dívida à segurança social atingiram em 31 de Dezembro de 1991 os 229,7 milhões de contos, mais 12,9 % que a dívida existente um ano antes.

Apesar da concessão de condições especiais de regularização das dívidas, continua a assistir-se a um avolumar de dívidas que, conjuntamente com a insuficiência das dotações do Orçamento do Estado no âmbito da Lei de Bases da Segurança Social, contribui para a descapitalização da segurança social.

9 — Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado

Para além das referências-que anteriormente foram feitas ao parecer do Tribunal de Contas, incluem-se a seguir, como parte integrante do presente relatório, as conclusões do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 1991, publicadas no Diário da República, 2." série, n.° 230, de 30 de Setembro de 1993:

A) Quanto à execução do Orçamento do Estado para 1991, os resultados alcançados das verificações realizadas são os seguintes:

I — Situações que envolveram ilegalidades ou irregularidades:

1 — Afectação indevida da dotação «Descongelamento e prémios de poupança» ao reforço de dotações não enquadráveis nos fins a que a mesma se destinava, .isto é, à cobertura de encargos relativos a subsídio de refeição.

2 — Não contabilização em receita do Estado de pelo menos 1 327 200 contos, devido à não inscrição do total da receita cobrada pelos cofres consulares, uma vez que, e como vem sendo prática, apenas foi levado à Conta Geral do Estado o valor relativo às contas certificadas pela Di-recção-Geral da Contabilidade Pública, o que, no ano em análise, respeita a gerências anteriores a 1984. O número de contas certificadas foi de 37 correspondentes a 8 cofres de um total de 118.

3 — Não cumprimento do disposto no n.° 1 do artigo 2° do Decreto-Lei n.° 459/82, de 26 de Novembro, na medida em que um vasto número de fundos e organismos, com receitas próprias de valor igual ou superior a 10 000 contos, continua a não ser incluído em «Contas de ordem» no Orçamento e na Conta.

4 — Não cumprimento do disposto no n.° 4 do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 459/82, de 26 de Novembro, relativamente a um considerável número de fundos e organismos autónomos, por os extractos das suas contas de gerência não constarem da Conta Geral do Estado.

5 — Não inclusão em despesa orçamental do Ministério dos Negócios Estrangeiros de cerca de 10,2 milhões de contos de «Despesas a liquidar», por regularizar, realizadas de forma abusiva no âmbito do artigo 647.° do Regulamento Consular, violando os princípios e regras orçamentais contidos na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado è no artigo 13.° do Decreto com força de lei n.° 13 381, de 24 de Maio de 1930; apesar de tal situação apresentar, como em 1990, tendência para a inflexão dos montantes envolvidos, e do anúncio pelo Governo de iniciativas legislativas indispensáveis à regularização de tais despesas, o que se tem conseguido é quase insignificante, como aliás reconhece a Administração; o Tribunal reitera a sua preocupação pela ausência de solução para. este problema, que se arrasta há longo tempo.

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6 — A exemplo do que se verificou nos anos anteriores, também no decurso de 1991 se constatou ter sido de urna forma geral desrespeitada a programação financeira plurianual constante do mapa xi anexo à Lei do Orçamento. Assim, e tendo em atenção os resultados das auditorias de sistema realizadas a programas do PIDDAC, constatou-se que tal situação se deve a um vasto leque de razões, nomeadamente: duvidosa idoneidade técnica de algumas equipas de projectistas contratadas, tendo-se verificado graves deficiências e ou insuficiências nas especificações dos projectos; alterações aos projectos iniciais (por vezes profundas) com realização de «trabalhos a mais» e «revisões de preços»; dispendiosos e frequentes atrasos na execução das empreitadas por falta de capacidade eco-nómico-financeira de algumas empresas adjudicatárias; procedimentos administrativos excessivamente pesados, que provocam estrangulamento e que urge desbloquear; múltiplos adicionais aos contratos iniciais que, embora justificados pela apresentação de melhores soluções globais, se traduziram em substanciais acréscimos de custos; aliás, neste contexto, assiste-se a uma prática quase institucionalizada de celebração de termos adicionais ao contrato inicial a coberto da introdução de melhorias ao projecto base.

Em particular, em 1991, há que referir no âmbito da execução do programa «Criação de uma rede de bibliotecas de leitura pública», a atribuição pelo então IPLL de adiantamentos anuais à maioria das câmaras, sem que estas tivessem apresentado documentos de despesa comprovativos da aplicação dos projectos a que se destinavam de adiantamentos concedidos anteriormente.

7 — Assunção de encargos, relativos a porte pago e a descontos nas telecomunicações no valor de cerca de 1,7 milhões de contos, com violação do disposto no artigo 18." da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado; embora esta situação já tenha sido objecto de reparo por parte do Tribunal no parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1989, nada foi feito pelos responsáveis para a ultrapassar ou eventualmente esclarecer, o que o Tribunal considera grave por se estar em presença de uma sistemática subavaliação da despesa orçamental no domínio dos apoios à comunicação social. Como então ficou referido, tal situação mantém-se desde 1983, sendo a dívida acumulada, com referência a 31 de Dezembro de 1991, superior a 8,4 milhões de contos (valor provisório).

8 — Pagamento de parte das indemnizações compensatórias a empresas públicas do sector dos transportes com violação do estabelecido no artigo 17.° do Decreto-Lei n.° 72-A/91, de 8 de Fevereiro, que fazia depender de resolução do Conselho de Ministros a concessão de subsídios a empresas públicas e que à data desses pagamentos não existia; trata-se de um tipo de irregularidade já detectada em anos anteriores noutras situações e que pode ser facilmente evitável.

9 — Não pagamento, no âmbito dos auxílios CECA, de cerca de 996 000 contos às empresas dos sectores da siderurgia e do carvão e ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, por insuficiência da respectiva dotação no orçamento da Direcção-Geral do Tesouro e cujo pedido de reforço não foi satisfeito; tal situação traduz mais um caso de subavaliação da despesa orçamental.

10 — Pagamento indevido, por parte da Direcção-Geral do Tesouro, dos encargos assumidos pelo Estado no âmbito do seguro de colheitas, por tal competência estar atribuída pelo Decreto-Lei n.° 283/90, de 18 de Setembro, ao Fundo de Compensação de Seguro de Colheitas, que

de igual modo prevê para este as receitas necessárias; entre estas está incluída uma dotação do Orçamento do Estado que desde 1990 não tem sido inscrita a favor do Fundo, mas da Direcção-Geral do Tesouro, no capítulo 60, «Despesas excepcionais»; se existem razões para tal prática em que o Fundo é simples elo de ligação entre o ISP (que apura os montantes em dívida) e a Direcção-Geral do Tesouro (que efectua os pagamentos) então tal deve dar lugar à revogação do citado decreto-lei.

11 — A competência para proceder ao pagamento dos incentivos no âmbito do SISAT, atribuída pelo Decreto--Lei n.° 249/88, de 15 de Julho, à CNSTAR (entidade gestora do Programa STAR), foi exercida pela Direcção--Geral do Desenvolvimento Regional em virtude de não terem sido criados os instrumentos necessários ao exercício de tal competência, pelo menos em 1991.

12 — Não cumprimento por parte da Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional do disposto no artigo 17.° do Decreto-Lei n.° 103/80, de 9 de Maio, com a nova redacção dada pelo artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 52/88, de 19 de Fevereiro, ao não ter exigido aos promotores dos projectos enquadrados no SISAT a apresentação de certidão comprovativa da sua situação contributiva regularizada perante as instituições de segurança social, aquando do processamento dos respectivos pagamentos.

13 — Pagamento dos incentivos respeitantes a projectos SIURE/VALOREN pelo IAPMEI com verbas transferidas do Orçamento do Estado (PIDDAC da Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional), contrariando o disposto no Decreto-Lei n.° 188/88 e em normas orçamentais; o primeiro estabelece como entidade pagadora a Direcção-Geral de Energia, as segundas permitem transferências apenas através de alterações orçamentais (o IAPMEI não se integra no Orçamento do Estado, em sentido restrito); como consequência de tal procedimento, os pertinentes valores inscritos na Conta não reflectem os pagamentos efectuados (154 923 contos foram pagos pelo IAPMEI à margem do Orçamento). Em tal contexto foram ainda os serviços questionados sobre o destino do saldo das verbas depositadas no IAPMEI, assim como do produto das suas aplicações financeiras.

14 — Saídas de fundos orçamentais a título de empréstimos à HCB e à CNP indevidamente processadas pela Direcção-Geral do Tesouro e autorizadas pela Direcção--Geral da Contabilidade Pública, uma vez que as minutas dos respectivos contratos não tinham ainda sido visadas pelo Tribunal, o que viola o disposto no n.° 1 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 146-C/80, de 22 de Maio.

15 — Pagamento indevido efectuado pela Direcção-Geral do Tesouro respeitante a uma livrança avalizada pela ex-Junta Nacional das Frutas, na medida em que a competência para decidir e efectuar os pagamentos em liquidação da extinta Junta Nacional das Frutas cabia ao INGA/ comissão liquidatária, nos termos do Decreto-Lei n.° 13/ 87, de 9 de Janeiro, que sempre se opôs ao referido pagamento, por considerar a obrigação prescrita. Também os serviços jurídicos da Direcção-Geral do Tesouro nos vários momentos em que foram chamados a pronunciar-se sempre consideraram a livrança prescrita. Apesar de tudo, a Direcção-Geral do Tesouro processou o pagamento do montante de capital e juros (remuneratórios e moratórios) reclamado pelo banco, no valor de 15 400 contos.

16 — Apurou-se significativo desvio entre a receita cessante de IRC prevista no relatório da proposta de lei do Orçamento do Estado (12 milhões de contos) e a que efectivamente se verificou (84,4 milhões de contos).

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17— Não acatamento do limite estabelecido no n.° 1 do artigo 3.° da Lei do Orçamento para 1991 para o acréscimo de endividamento global para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental, que foi excedido em 280,5 milhões de contos. Observou-se, porém, no mapa v-2 da Conta, que o produto da emissão de bilhetes do Tesouro não foi utilizado na cobertura de despesas orçamentais, tendo permanecido em 31 de Dezembro de 1991 em operações de tesouraria, 378,4 milhões de contos.

18 — Pagamentos por operações de tesouraria de encargos relativos à regularização de situações do passado, no valor total de 9,032 milhões de contos, que deveriam ter sido efectuados por via orçamental, significando nessa medida subavaliação da despesa efectuada.

19 — Não inscrição, à semelhança do verificado em anos anteriores, dás dotações para satisfação dos encargos relativos ao financiamento obtido para aquisição de aviões Falcon 50 nas rubricas relativas a encargos com a dívida pública, como seria correcto, mas como «Aquisição de bens duradouros — Material militar», classificação económica 02.01.02 (contrariando o n.° 1 do artigo 11.° do Decreto-Lei n.° 737/76, dè 16 de Outubro).

20 — Afectação de parte das receitas resultantes de alienações efectuadas ao abrigo da Lei n.° 11/90, de 5 de Abril, no. montante de 1,7 milhões de contos, a finalidades distintas das legalmente previstas — realização de despesas com privatizações e com a aquisição de títulos —, com violação do disposto no artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 453/ 88, de 13 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n.° 324/ 90, de 19 de Outubro, e no artigo 16* da Lei n.° 11/90, de 5-de Abril.

21 —Sobreavaliação da receita — em particular da receita proveniente da alienação de partes sociais de empresas detidas pelo Estado — e da despesa do Estado em 5200 contos, devido ao procedimento adoptado para a restituição de verbas, indevidamente arrecadadas em processos de reprivatização, realizada através do orçamento do Fundo de Regularização da Dívida Pública e sem expressão no Orçamento e na Conta Geral do Estado.

22 — Incumprimento do disposto no artigo 18.° da Lei n.° 11/90, de 5 de Abril, sobre orçamentação das aplicações das receitas provenientes da reprivatização de empresas nacionalizadas após 25 de Abril de 1974, uma vez que

no Orçamento e na Conta Geral do Estado não estão especificados os diversos movimentos relacionados com as referidas aplicações.

23 — Realização de processos de alienação, total ou parcial, de empresas nacionalizadas após 25 de Abril de 1974 (casos da SFP e, em parte, do BFB) com incumprimento do disposto no artigo 18.° da Lei n.° U/90, de 5 de Abril, uma vez que os proveitos das alienações e as aplicações dadas a essas receitas não tiveram qualquer expressão orçamental.

24 — Estorno indevido de receita do Estado para a rubrica de operações de tesouraria «Depósitos diversos», para posterior entrega à Junta Autónoma de Estradas, no montante de 229 586 273$, com ilegalidade do abatimento à receita cobrada, que se encontrava correctamente escriturada, e do pagamento da despesa por operações de tesouraria quando o deveria ter sido por via orçamental. Deste procedimento resultou o desvirtuamento das receitas cobradas em 1990 e da despesa de 1991 (violação da regra do orçamento bruto — artigo 5.° da Lei n.° 6/91, de 20 de Fevereiro; transferência daquela importância para a rubrica em apreço sem disposição legal permissiva).

25—Estornos indevidos no valor global de 1893 815 649$, para entrega aos Comandos-Gerais da GNR e PSP e Di-recções-Gerais de Viação e dos Transportes Terrestres, provenientes da parte das multas e Coimas cobradas que lhes estão consignadas por lei, com ilegalidade, igualmente, do abatimento à receita cobrada e dos pagamentos por operações de tesouraria (violação da regra do orçamento bruto — artigo 5.° da Lei n.° 6/91, de 20 de Fevereiro).

26 — Pagamentos no montante de 112 085 contos relativos a encargos com cobertura dè riscos de câmbio, efectuados com saldos do Orçamento de 1988, transferidos para operações de tesouraria, o deveriam ter sido para a rubrica «Saldos do capítulo 60 do Orçamento do Estado para 1988», face ao estabelecido no artigo 58." 'da Lei n.° 114/88, de 30 de Dezembro — Lei do Orçamento para 1989.

Ilegalidade dos pagamentos realizados de 1989 a 1991, por operações de tesouraria, em violação da regra da anualidade consagrada nos artigos 2." das Leis n.08 40/83, de 13 de Dezembro, e 6/91, de 20 de Fevereiro; relativamente aos pagamentos efectuados em 1991, acresce a violação do n.° 3 do artigo 12.° da Lei do Orçamento para 1991, que determinava deverem aqueles pagamentos ser efectuados por via orçamental, daí resultando subavaliação da despesa orçamental de 1991.

27 — Pagamento de encargos no montante de 18 604 contos, decorrentes do Acordo de Cooperação Técnica firmado com o Banco Africano de Desenvolvimento (BAD), suportados por saldos do Orçamento dos anos de 1987 e 1988, transferidos para a rubrica «Depósitos diversos» sem disposição legal que o. permitisse, e consequente ilegalidade dos pagamentos efectuados.

28 — Transferências para a rubrica «BAD — Acordo de Cooperação», sem disposição legal permissiva, da verba inscrita no Orçamento com a finalidade de ocorrer a encargos no âmbito do BAD, no montante de 180 000 contos, e consequente sobreavaliação da despesa orçamental de 1991 naquele montante.

29 — Embora o produto das receitas arrecadadas em 1991, abrangidas pelo processo de regularização de operações de tesouraria instituído pela Lei n.° 23/90, de 4 de Agosto, ascendesse a cerca de 8 milhões de contos (3,5 de reembolsos e 4,5 de juros), não foi- dado cumprimento ao disposto no artigo 7." daquela Lei n.° 23/90 (para transferência para o Fundo de Regularização da Dívida Pública, como aliás estava previsto no Orçamento do Estado para

1992), tendo-se no encerramento da Conta procedido ao estorno daquela receita para a rubrica de operações de tesouraria «Operações da regularização da escrita orçamental».

30 — Afectação de receitas no montante' de 2,6 milhões de contos provenientes da recuperação de créditos afectos à conta especial de regularização de operações de tesouraria (CEROT) (alienação de acções da LISNAVE) a finalidades diferentes das previstas no artigo 7." da Lei n.° 23/90, de 4 de Agosto.

31 —Omissão na tabela da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, como «Operações de fim de ano», das operações contabilísticas previstas no n.° 6 do artigo 4." do Decreto-Lei n.° 559/82, de 26 de Novembro, que se consubstanciaram na transferência de cerca de 20,7 milhões de contos de receita cobrada para rubrica de operações de tesouraria «Operações de regularização da escrita orçamental».

II — Observações adicionais:

Tal como em pareceres anteriores, também ao longo do presente relatório se descrevem outras situações susceptí-

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veis de se reflectirem na transparência e credibilidade das contas públicas ou de suscitarem dúvidas quanto à eficácia da gestão e controlo dos dinheiros públicos. Para além de persistirem lapsos e atrasos de escrituração que demonstram precariedade de procedimentos adoptados em certos serviços da Administração, bem como deficiente articulação de informação entre eles, que é patente em certos mapas da Conta, no parecer de 1991, merecem ainda referência os seguintes aspectos:

1 —Atraso da publicação das declarações no campo das alterações orçamentais.

2 — O saldo das receitas por cobrar está acrescido em 4200 contos, resultante de um erro de liquidação de IRC.

3 — A remessa das tabelas devidamente corrigidas com os estornos, mandados efectuar pela Direcção-Geral da Contabilidade Pública, e que constituem suporte documental na elaboração do parecer, verificou-se com atrasos o que dificultou a sua apreciação tempestiva.

4 — Regularização de títulos de anulação pagos ao abrigo do Decreto n.° 19 968, de 29 de Junho de 1931, através do abate de 16,4 milhões de contos à cobrança de impostos, procedimento que, por revelar falta de transparência, poderá no futuro dificultar a fiscalização e o controlo das receitas afectas a tal fim.

5 — Mencionam-se no relatório falhas nos procedimentos de controlo adoptados pela Administração, nomeadamente em algumas áreas de concessão de apoios pelo Estado, merecendo naquele contexto a referência a várias situações em que o IAPMEI mostra não cumprir as atribuições que lhe estão cometidas por lei.

6 — O mapa v-1, «Aplicação do produto dos empréstimos emitidos em 1991», tal como tem sido elaborado, considera-se de limitada, ou mesmo duvidosa, utilidade, impondo-se alterar a metodologia da sua construção e apresentação, como tem sido já salientado nos últimos pareceres.

7 — Deficiente controlo da Direcção-Geral do Tesouro sobre a utilização de avales concedidos pelo Estado, devido à inexistência de mecanismos legais adequados que vinculam as entidades beneficiárias a informarem, em tempo oportuno, dos valores utilizados; daí resulta a inexactidão dos valores apresentados na Conta Geral do Estado sobre as responsabilidades directas do Estado por avales prestados.

8 — Á gestão da carteira de activos financeiros do Estado é objecto de alguns reparos, designadamente os seguintes:

d) As taxas utilizadas pelas diferentes instituições bancárias no cálculo de juros devidos em execução de avales chegaram a atingir uma diferença de 8 pontos percentuais, o que se considera inaceitável tratando-se de operações de risco praticamente nulo;

b) A rendibilidade dos activos financeiros do Estado, embora mostre alguma melhoria em relação ao ano de 1990, continua inferior a remunerações equivalentes do mercado;

c) Continuação da existência de situações de atraso, quer quanto ao registo contabilístico das operações, quer no que toca à recepção dos rendimentos proporcionados pelos activos.

Como observação final, é de recordar que o Tribunal tem vindo gradualmente a estender a sua acção, mediante a utilização de processos de verificação por amostragem,

pelo que, não sendo exaustiva a realidade observada, o alcance das conclusões tem significado condicionado por tal metodologia.

E será conveniente recordar ainda, como é do conhecimento geral, as dificuldades financeiras da Administração Pública, que, por variadas razões, se agravaram durante demasiado tempo.

0 Tribunal está, assim, consciente das realidades existentes, e embora tenha já assinalado alguns progressos sectoriais, não pode deixar de continuar a manifestar-se preocupado com a necessidade da introdução de medidas de correcção estrutural.

B) No que respeita à execução do orçamento da segurança social a análise empreendida permitiu concluir o seguinte:

1 — O orçamento da segurança social, como parte integrante do Orçamento do Estado, deve obedecer ao mesmo regime legal, em especial à Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado. As verificações realizadas, dentro das limitações apontadas, permitem, no entanto, referir as seguintes inobservancias à Lei n.° 6/91, de 20 de Feverei-. ro — Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, vigente durante o período financeiro relativo à execução do orçamento da segurança social:

a) Foram registadas na conta da segurança social para 1991 receitas provenientes de transferências correntes que não estavam orçamentadas, pelo que não foi respeitada a disciplina prevista no artigo 17.° da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado;

b) Foram realizadas despesas correntes sem a competente inscrição orçamental na rubrica «Despesas com acções financiadas por organismos estrangeiros», situação já ocorrida nos anos de 1989 e 1990, o que representa uma violação do n.° 2 do artigo 18.° da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado;

c) As despesas correntes excederam em 25 948 900 contos o montante orçamentado, o que não está de acordo com o n.° 1 do artigo 18." da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado;

d) Verificou-se um excesso de despesa face ao orçamentado, no montante de 691 600 de contos, na rubrica «Despesas de capital — Outras despesas de capital», o que infringe o disposto no n.° 1 do artigo 18.° da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.

2 — O processo de preparação orçamental do sector, e em especial a articulação dos Orçamentos do Estado (em sentido restrito), do sector global da segurança social e os • das instituições e organismos desta, não permite que se possa implementar um efectivo controlo externo daquele processo de execução orçamental.

3 — Manteve-se, em 1991, a impossibilidade de apreciar a execução orçamental dos centros regionais de segurança social por inexistência de um orçamento global para cada um deles, entendido este como uma previsão de todas as receitas e despesas, o que se traduz numa violação dos princípios da tipicidade qualitativa das receitas e da tipicidade qualitativa e quantitativa das despesas.

4 — Quanto ao período complementar, continua a não ser observada a disciplina constante do Decreto-Lei n.° 265/78, de 30 de Agosto, que dispõe que os encargos relativos a anos anteriores sejam satisfeitos de conta de verbas ade-

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quadas do orçamento que estiver em vigor no momento em que for efectuado o seu pagamento, o que implica o necessário cabimento nesse orçamento através de reorça-mentação da despesa.

5 — Ainda ao nível das instituições de segurança social, constata-se que transitam de uma gerência para a seguinte despesas já processadas e não pagas sem que este movimento seja acompanhado da correspondente transferência de fundos destinada à satisfação dessas despesas, prática esta não correcta em termos de legalidade orçamental. .

6 — Da publicação em 17 de Julho de 1991 do diploma legal que contém as disposições necessárias à execução do orçamento da segurança social, o qual retroage os seus efeitos a 1 de Janeiro, decorre um vazio normativo que constitui clara violação do disposto no artigo 16.° da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.

7 — 0 Decreto-Lei n.° 24/88, de 29 de Janeiro, que aprovou o PCISS, ao pressupor regras de execução orçamental cuja aplicação implica o afastamento, na elaboração do orçamento global e dos orçamentos das instituições do sector, de princípios constantes na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, é um acto legislativo ilegal, porquanto viola uma lei reforçada.

8 — Não obstante a Lei de Bases da Segurança Social estipular, no n.° 1 do artigo 55.°, que a acção social é financiada fundamentalmente por transferências do Estado, tal não se verifica desde 1987.

Assim, as despesas com acção social têm sido fundamental e progressivamente suportadas por receitas do regime geral, nomeadamente pelas contribuições, facto que permite questionar o pleno cumprimento do estabelecido nos artigos 55.°, n.° 1, e 76." da referida Lei de Bases no que respeita ao financiamento do sistema de segurança social pelo Estado.

9 — O saldo da rubrica «Devedores por prestações a repor ou a reembolsar» atingiu o valor de 8 507 300 contos, em 31 de Dezembro de 1991, tendo crescido 16,2% e 18,7%, respectivamente, em 1990 e 1991.

Trata-se de uma realidade ascendente que deriva de prestações indevidamente processadas e recebidas pelos respectivos beneficiários, a qual deve ser alvo de um reforço de acções.concretas, tendentes a contrariar a evolução detectada.

10—''Na CEO, a rubrica «7.09 — Receitas de aplicações financeiras» apresenta uma flutuação de saldos totais ao longo do período 1988-1991, bem como dos saldos das suas componentes, que não correspondem à evolução das existências que efectivamente lhe dizem respeito, o que indicia a eventual adopção de critérios diferenciados no que respeita à integração dos rendimentos na rubrica em questão.

11 — O património financeiro da segurança social (incluindo o do FEFSS), estimado em cerca de 54 milhões de contos, apresenta um crescimento de 3,9% e 6,1 %, respectivamente de 1989 para 1990 e de 1990 para 1991.

Sendo este vector significativo para o relançamento da capitalização do sector, o nível das taxas de crescimento apuradas pode vir a comprometer a constituição de uma garantia adequada para os benefícios diferidos.

12—Apesar da concessão-e condições especiais de regularização das dívidas à segurança social verificada nos últimos anos, o total das contribuições em dívida à segurança social passou de 203,5 milhões de contos em 1990 para 229,7 milhões de contos em 1991.

13 — Continuam a verificar-se elevados saldos credores nas contas «Contribuintes — Sector público administrativo» e «Contribuintes — Outros», que em 1991 totalizam 12 354 600 contos e correspondem a 30,7 % dos débitos a curto prazo; a situação descrita justifica a adopção de medidas de controlo mais eficazes sobre as contas de contribuintes.

14 —A DRL apresenta um valor negativo particularmente elevado, ou seja, (—) 28 217 000 contos, o que contrasta com o resultado de exercícios anteriores, mais especificamente com o de 1990, que foi de 396 200 contos.

Esta variação é uma resultante directa dos resultados correntes do exercício, já negativos em 1990, mas que passaram de (—) 993 900 para (—) 30 731 800 contos, de 1990 para 1991.

15 — O efectivo início da actividade do FEFSS, concretizado em 1991, implicou acentuados decréscimos no activo e passivo inscritos no balanço, em consequência da transferência de valores do património financeiro e de aplicações de tesouraria, que assim se subtraem às órbitas orçamental e da conta da segurança social, bem como dos respectivos controlos.

16 — A rubrica «2.45 — IGF — Conta contribuições e adicionais» é saldada, em sede de consolidação, por transferência para a reserva geral do sistema, implicando um acréscimo da situação líquida e o seu desaparecimento do passivo, embora se mantenha nele integrada nas contas das instituições de segurança social, consideradas individualmente.

Esta prática, que constitui uma rotina habitual nas regularizações inerentes à consolidação, vem alterar uma realidade que deveria ser transmitida pelas demonstrações financeiras finais globais do sector.

17 — Na consolidação de contas é utilizada a rubrica «Aplicação de resultados», quando se considera haver saldos de actividades concretas relevadas no balanço, e integradas na situação líquida, na reserva geral do .sistema ou em outras reservas, não podendo, em conformidade, afectar os resultados líquidos consolidados, conforme expressos na DRL, tendo assim de ser deduzidos para efeitos de preparação e apresentação desta peça contabilística, do que decorre nela aparecerem englobados como custos ou despesas, de acordo com os critérios seguidos pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.

Ora, estes critérios são questionáveis, porquanto os valores desta rubrica constituem igualmente resultados, com a particularidade de terem sido utilizados ou «distribuídos» em antecipação ao encerramento do exercício. O efeito concreto é a distorção do resultado do exercício.

18 — Tal como já foi referido em pareceres anteriores, o enquadramento institucional do sector continua por consolidar, não obstante o processo de evolução que o sector tem estado a percorrer, onde, a par de um sistema novo, subsistem «resíduos» de estruturas anteriores; esta consolidação institucional afigura-se importante, inclusivamente como requisito de perfeita harmonização de conteúdos do Orçamento e da Conta, que, tanto quanto se apurou, não existe ainda.

19 — Contínua a verificar-se a existência de uma clara desarmonia no quadro normativo vigente; se ele for considerado desajustado, em alguns pontos, às necessidades próprias do sector, não é aceitável a repetida prática do incumprimento da lei, mas impor-se-á então a necessida-

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de de rever o que for necessário, de forma a torná-lo compatível com a especificidade da gestão do sector da segurança social.

Palácio de São Bento, 4 de Janeiro de 1995. — O Deputado Relator, Octávio Teixeira. — A Deputada Presidente, Manuela Ferreira Leite.

Nota.—O relatório foi aprovado, com votos a favor do PS, PP e PCP e a abstenção do PSD.

Relatório sobre a Conta Geral do Estado do ano de 1992

1 — Enquadramento legal

Nos termos da alínea d) do artigo 165.° da Constituição, compete à Assembleia da República tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar, as quais serão apresentadas até 31 de Dezembro do ano subsequente, com o relatório do Tribunal de Contas, se estiver elaborado, e os demais elementos necessários à sua apreciação.

É no cumprimento deste preceito constitucional que a Comissão de Economia, Finanças e Plano elabora o presente relatório sobre a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 1992 [publicada no Diário da República, 2." série, n.° 304 (20.° suplemento), de 31 de Dezembro de 1993].

O Governo apresentou a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 1992 dentro dos prazos previstos na Constituição e na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.

A Conta de 1992 foi organizada em conformidade com as disposições da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado. Assim, integram a Conta Geral do Estado de 1992, para além do relatório sobre os resultados da execução orçamental, todos os mapas enumerados nos artigos 27.° e 29.° da citada lei.

O parecer do Tribunal de Contas foi enviado à Assembleia da República dentro dos prazos constitucionais e legais aplicáveis.

O Tribunal de Contas deu igualmente cumprimento ao princípio do contraditório previsto na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, pelo que o seu parecer é acompanhado das respostas dos serviços e das entidades envolvidas às questões suscitadas pelo Tribunal.

2 — Lei do Orçamento e decreto de execução orçamental

A Lei do Orçamento do Estado para 1992, Lei n.° 21 92, foi aprovada pela Assembleia da República em 25 de Fevereiro de 1992, tendo sido publicada no suplemento do Diário da República, de 9 de Março de 1992, cuja'distribuição ocorreu a 25 de Março de 1992. Consequentemente, e de acordo com o preceituado na lei, o Orçamento só entrou em vigor no dia 30 de Março de 1992.

O decreto de execução orçamental, através do qual o Governo deve adoptar as medidas estritamente necessárias para que o Orçamento do Estado possa começar a ser executado, só veio a ser publicado após a entrada em vigor do Orçamento do Estado, através do Decreto-Lei n.° 62/92, de 21 de Abril. A produção de efeitos deste diploma foi, no entanto, retroagida à data da entrada em vigor da Lei do Orçamento, ao abrigo do seu artigo 29."

3 — Alterações orçamentais

Durante a execução orçamental foram introduzidas alterações à Lei do Orçamento para 1992, quer através da Lei n.° 30-A/92, de 24 de Dezembro (Lei de Revisão do Orçamento), quer ao abrigo das competências do Governo definidas na Lei do Enquadramento do Orçamento e no artigo 4." da Lei do Orçamento para 1992.

O montante global da despesa (e receita) inicialmente fixado foi ao longo da execução orçamental elevado em mais 95 113 590 contos, o que corresponde a uma variação positiva de 2 %. Este acréscimo ficou a dever-se à abertura de créditos especiais pelo Governo e à inclusão no Orçamento do Estado das receitas e despesas dos organismos sem autonomia administrativa e financeira e contas de ordem. A Lei n.° 30-A/92, de 24 de Dezembro (Lei de Revisão do Orçamento), não alterou o montante global da receita (e despesa) fixado na Lei do Orçamento.

Os créditos especiais abertos pelo Governo implicaram um acréscimo da despesa prevista no valor de 58 583 681 contos (+1,2%) e tiveram cobertura em receitas sujeitas ao regime de contas de ordem (12,4 %), em saldos de anos anteriores (11,4%) e em receitas consignadas (76,2%).

O conjunto das alterações orçamentais aumentaram em igual valor a previsão das receitas e despesas efectivas, consequentemente não provocaram qualquer alteração do défice orçamental, previsto em 574,7 milhões de contos.

Ao longo da execução orçamental, no uso de competências próprias ou por autorização da Assembleia da República, o Governo procedeu a alterações que modificaram o total da despesa prevista para cada um dos ministérios sem terem alterado o montante global da despesa orçamentada.

Estão englobadas neste caso as alterações decorrentes da distribuição da dotação provisional inscrita no orçamento do Ministério das Finanças e as alterações orçamentais efectuadas ao abrigo do artigo 4.° da Lei do Orçamento.

No que concerne à utilização da dotação provisional, o montante que foi distribuído pelos diversos ministérios foi de 50 722 177 contos (47 112 664 para despesas correntes, e 3 609.513 para despesas de capital), o que representa um grau de utilização de 99,9 %.

A dotação provisional, inicialmente orçamentada em 71,7 milhões de contos (61,7 para despesas correntes e 10 para despesas de capital), foi diminuída em 20 947 375 contos (para despesas correntes) pela Lei n.° 30-A/92, de 24 de Dezembro, e por outro lado foi alterada com uma transferência de 6 390 487 contos da dotação de despesas de capital para a dotação de despesas correntes.

No que concerne às alterações orçamentais efectuadas ao abrigo do artigo 4.° da Lei do Orçamento foi reforçada em 42 407 contos a verba inscrita no capítulo «Estabelecimentos do ensino superior e estabelecimentos diversos do Ministério da Educação», tendo como contrapartida no mesmo valor o capítulo «Serviços centrais de cooperação e apoio» do Ministério do Planeamento e Administração do Território. Também foram reforçados os capítulos «Presidência da República» e «Presidência do Conselho de Ministros» em, respectivamente, 19 147 e 2 126 656 contos e tendo como contrapartida o capítulo «Direcção-Ge-ral da Comunicação Social».

O Governo procedeu airfda ao longo da execução orça-rriental a inúmeras transferências de verbas entre dotações do mesmo departamento ministerial. O valor total dessas transferências, que se anulam entre si, atingiu cerca de 354,3 milhões de contos, isto é, cerca de 7,4 % do Orçamento inicial. O número dessas alterações foi de cerca de 19 200.

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O elevado número e montante destas transferências, e como expressamente o refere o parecer do Tribunal de Contas, «é susceptível de indiciar alguma falta de rigor técnico no processo de orçamentação de certos departamentos».

Por. outro lado, e de acordo ainda com o parecer do

Tribuna] de Comas, «contiiiuou a verificar-se um grande

distanciamento temporal entre a data dos despachos de

autorização das alterações orçamentais — a partir da qual começam a produzir efeitos — e a data da respectiva publicação no Diário da República. Com efeito, se os despachos de autorização foram proferidos até 31 de Dezembro de 1992, não se vislumbram razões para que 63,9 % das alterações efectuadas tenham sido publicadas depois de 31 de Janeiro de 1993.» Saliente-se, ainda, que o último desses despachos foi publicado em 13 de Julho de 1993.

Face a esta situação, tem razão de ser a reafirmação do Tribunal de Contas de que «estes atrasos poderão comprometer a transparência da execução orçamental e o subsequente controlo».

4 — Conta Geral do Orçamento 4.1 — Execução do orçamento da receita

No exercício de J992 o total das receitas liquidadas ascendeu a 4719 milhões de contos, as receitas cobradas a 4606,6 milhões e as receitas anuladas a 54,4 milhões.

Desta evolução resulta um montante das receitas por cobrar no final do ano de 342,7 milhões de contos, mais 20,4 % que o saldo existente no início do ano (284,8 milhões), o. que consubstancia um nível de cobrança [medido pelo ratio cobranças/fliquidações + receitas por cobrar em 1 de Janeiro de 1992)] de 92,06 %, praticamente idêntico ao registado em 1991 (92,5 %).

Esse nível de cobranças atingiu o valor extremamente baixo de 33,68 % na rubrica «Taxas, multas e outras penalidades» e cifrou-se em 85,82 % nos «Impostos indirectos» e 94,66 % nos «Impostos directos».

As anulações de receitas em 1991 foram em 31,6 milhões de contos inferiores a 1992, atingindo 54,4 milhões de contos. Tais anulações referem-se, fundamentalmente, aos «Impostos indirectos» (67,1 % do total), «Impostos directos» (20 %) e «Taxas, multas e outras penalidades» (12,6%).

A receita efectiva (receita total —passivos financeiros) atingiu os 3 596 139 700 contos. O crescimento da receita efectiva foi sustentado pela evolução das receitas fiscais, que cresceram 21,6% em termos de receita potencial e 23,9 % em termos de receita real; tendo representado em ambos os casos quase 80 % da receita efectiva, esta evolução foi impulsionaria pelo crescimento dos rendimentos da propriedade (81,9 %) e dos activos financeiros (116,1 %), os quais valeram em conjunto cerca de 12% da receita efectiva.

Em termos de execução, a taxa de execução total da receita situou-se em 94,6 %, valor este que é próximo do observado no ano transacto (94,3 %), tendo em termos absolutos as receitas cobradas ffcado em 265,2 milhões de contos aquém das previstas.

Os capi\u\os referentes a «Venda de bens de investimento», «Contas de ordem» e «Activos financeiros» registaram as mais baixas taxas de execução, respectivamente 22 %, 62,4 % e 65,7 %. Em contrapartida verifica-se que em quatro capítulos a execução orçamental excedeu os

valores orçamentados: «Impostos directos» (+ 1,2 %), «Taxas, multas e outras penalidades» (+ 6,5 %), «Rendimentos da propriedade» (+ 67,3 %) e «Transferências correntes» (+ 12,3 %).

Numa análise evolutiva da-receita cobrada, e face a uma evolução nominal do PIB de 14,1 %, a receita total cres-

ceu 0,2 % em relação ao ano anterior, as receitas efectivas 29,6 % e as receitas fiscais 23,9 %.

Em termos de evolução real, utilizando o deflalor do PEB, os impostos directos aumentaram 11 %, os impostos indirectos 9,6 % e as receitas efectivas 15,2 %, tendo no entanto as receitas totais decrescido 10,9 % em termos reais, o que se ficou a dever à variação registada nos passivos financeiros (—50,6 % em termos reais).

4.2 — Execução do orçamento da despesa

A execução orçamental de 1992 traduziu-se num montante global da despesa paga de 4 606 655 800 contos. As despesas autorizadas ascenderam a 4 608 659 400 contos e as despesas não pagas a 2 003 646 contos.

A relação entre as despesas pagas e as despesas autorizadas situou-se nos 99,96 %, o que traduz uma grande proximidade entre elas, apesar de existir um significativo aumento das despesas «não pagas».

Importa, no entanto, ter presente que, como refere o Tribunal de Contas, a Conta Geral do Estado considera como despesas «pagas» as quantias referentes aos fundos saídos dos diferentes cofres públicos, que não dão lugar, necessariamente, a pagamentos. De facto, as «Despesas pagas» correspondem ao pagamento efectivo das despesas realizadas pelos serviços sem autonomia, mas constituem meras transferências no caso dos serviços com autonomia administrativa ou também financeira, os quais procedem ao pagamento directo das suas despesas. E no caso de estes últimos serviços não virem a realizar a totalidade das despesas, elas continuam a ser consideradas como «Despesas pagas» na Conta Geral do Estado (sendo considerados os respectivos valores como receita orçamental no ano seguinte, uma vez que a sua entrega nos cofres do Tesouro ocorre nesse ano). Assim, não há coincidência absoluta entre as despesas efectivamente realizadas pelos organismos com autonomia e as constantes na Conta Geral do Estado.

Quanto às «Despesas não pagas», no essencial dos serviços sem autonomia, o Tribunal de Contas não teve acesso a elementos que permitam a análise do respectivo motivo.

No que respeita aos fundos saídos dos diferentes cofres públicos para pagamento de despesas públicas orçamentais, observa-se que os valores dos fundos saídos dos cofres (apurados pelos serviços do Tribunal de Contas) não coincidem, na grande maioria dos ministérios, com os valores da Conta Geral do Estado, em resultado de erros de escrita cujos estornos só posteriormente vêm a ser feitos. Todavia, no total essas diferenças compensam-se.

Em 1992 manteve-se a situação irregular das «Despesas a liquidar» realizadas pelos cofres consulares e não integradas nas contas do Ministério dos Negócios Estrangeiros.

Em 31 de Dezembro de 1991 estavam por regularizar 12,548 milhões de contos de despesas efectuadas até essa data à margem do orçamento daquele Ministério e contabilizadas em «Despesas a liquidar» (menos 350 000 contos que no final de 1990).

Todas estas situações, e outras referidas no parecer do Tribunal de Contas, suscitam questões em relação à transparência das contas públicas.

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Como já se referiu anteriormente, a «Despesa paga» totalizou 4 606 655 800 contos, que compara com uma despesa orçamentada de 4776,7 milhões no Orçamento inicial e de 4871,8 milhões no Orçamento final.

A taxa de execução, em relação ao Orçamento final, foi de 94,6 %, taxa superior à registada no ano anterior (94,3 %).

Registaram taxas de execução inferiores a 90 % os Ministérios do Comércio e Turismo (57,6 %), do Mar

(83,2 %) e da Agricultura (88,5 %). As taxas de execução mais altas registaram-se nos Ministérios dos Negócios Estrangeiros, do Planeamento e da Administração do Território; do Emprego e da Segurança Social, da Saúde e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, todos com taxas de execução superiores a 99 %.

A despesa realizada em 1991 registou, em relação ao ano anterior, um acréscimo de apenas 0,2% (+10 314 166 contos), bastante inferior ao registado de 1990 para 1991, que se cifrou em + 33,7 %.

No que concerne à execução do orçamento de investimentos (PJDDAC), o Orçamento final registou uma taxa de execução de 99 %, superior em 0,8 % à registada em 1991. Todos os ministérios, com excepção do das Finanças, registaram taxas de execução que variaram entre os 96,1 % e os 99,9 %.

5 — Benefícios fiscais

Na proposta de Orçamento para 1992 o Governo inseriu no relatório uma estimativa de despesa fiscal no mon-. tante total de 39 milhões de contos, sendo 13 milhões referentes ao IRC, 9 milhões referentes ao IRS, 6 milhões do imposto automóvel e 11 milhões de novos benefícios fiscais.

No entanto, no relatório que acompanhou a proposta de Orçamento do Estado para o ano de 1993, aquelas previsões foram revistas, concluindo-se que é no imposto sobre os rendimentos que os benefícios fiscais maior importância assumem, ao atingirem um valor de 51,1 milhões de contos (9,8 em IRS e 41,3 em IRC), sendo, por outro lado, de assinalar que esse valor excede em 18,1 milhões de contos a previsão inicial de 33 milhões de contos.

Comparando a estimativa apresentada no relatório da proposta de Orçamento para 1992 com os dados posteriormente indicados na proposta de Orçamento para 1993, conclui-se, tal como em 1990 e 1991, que tal estimativa pouco tem a ver com a receita cessante efectiva resultante da concessão de benefícios fiscais aos sujeitos passivos do IRC. Tão elevada margem de erro ou desvio dificilmente poderá ser imputada à prudência com que devem ser feitas as estimativas orçamentais.

6 — Défice orçamental e dívida pública

O défice orçamental proveniente da diferença entre as receitas e as despesas líquidas de amortizações da dívida ascendeu a 528,8 milhões de contos, inferior ao previsto no Orçamento em 45,9 milhões de contos. O défice orçamental foi reduzido em 52,3 milhões de contos em relação ao montante de 1991.

No entanto, deve-se referir que se procedeu à regularização de encargos efectivos, no montante de 38 milhões de contos, decorrentes de situações relacionadas com a descolonização, previstas no artigo 57.°, «Regularização de situações do passado», da Lei do Orçamento, mediante a entrega de títulos da dívida pública, tendo tal operação evitado o agravamento do défice naquele montante.

Durante o ano de 1992 os pagamentos de encargos com a dívida atingiram 1655,3 milhões de contos (—21,8 % que em 1991), sendo 998,8 milhões relativos a juros (+ 22,3 %), 647 milhões a amortizações (— 49,9 %) e 9,5 milhões a outros encargos (+23,4 %).

A acentuada diminuição do total dos encargos com a dívida em 1992, no valor de 461,1 milhões de contos, deveu-se, essencialmente, à diminuição das amortizações. Tal diminuição decorre, fundamentalmente, dos elevados

valores alcançados pelas amortizações em 1991, em resultado da execução do protocolo de 7 de Dezembro de 1990; outro factor determinante desta redução respeita aos pré--pagamentos da dívida externa, que nos últimos anos têm assumido grande importância, mas com tendência para decrescer, em virtude da própria diminuição do stock dá dívida externa deles resultantes. Com efeito, entre 1988 e 1992 a dívida externa sofreu uma redução de cerca de 396,6 milhões de contos, passando de 939,7 para 543,1 milhões de contos, o que representa um decréscimo de 42,2 %.

O montante do total da dívida efectiva atingiu no final de 1992 os 7627,6 milhões de contos (+ 558,9 milhões que em 1991), somando a dívida directa efectiva 7039,2 milhões (+ 463 milhões) e a dívida acessória 588,4 milhões (+ 95,9 milhões).

Da evolução observada globalmente na dívida efectiva destaca-se o aumento registado na dívida directa interna (+ 528,7 milhões), o aumento registado nos títulos na posse do Estado (+73,8 milhões) e o aumento na dívida garantida externa (+103,1 milhões).

O acréscimo global do endividamento para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução do Orçamento foi de 917 milhões de contos (sendo que o défice orçamental se cifrou em 528,8 milhões de contos), valor que resulta da diferença entre os aumentos e diminuições registados, incluindo estas últimas 199,9 milhões de contos de amortizações efectuadas pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública, como aplicação das receitas das privatizações.

Uma vez que o limite estabelecido pelo n.° 1 do artigo 65.° da Lei do Orçamento para 1992 autoriza o Governo a contrair empréstimos e outras operações de crédito, nos mercados internos e externos, junto de organismos de cooperação financeira internacional e de outras entidades, até perfazer um acréscimo de endividamento global directo, em termos de fluxos líquidos anuais, de 593 milhões de contos, para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução do Orçamento do Estado, incluindo os serviços e organismos com autonomia administrativa e financeira.

O mesmo n.° 1 determina, no entanto, não contar para aquele efeito a amortização de dívida pública que vier a ser feita pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública, como aplicação das receitas das privatizações e da recuperação de créditos nos termos da Lei n.° 23/90, de 4 de Agosto (Lei da Extinção de Contas de Tesouraria).

O n.° 2 do mesmo artigo dispõe que deve ser considerado no limite de endividamento global directo o acréscimo do produto da emissão de bilhetes do Tesouro destinado à cobertura das necessidades de financiamento do Orçamento do Estado.

No acréscimo global de endividamento atingido no final do ano, 536,7 milhões de contos, está considerada a diminuição de 199,6 milhões de contos, relativa a amortizações efectuadas pelo Fundo de Regularização da Dívida

Pública, como aplicação das receitas das privatizações.

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Uma vez que aquelas amortizações não contam para o. acréscimo de endividamento, torna-se necessário, para verificação do cabimento no limite ali estabelecido, deduzir aquelas amortizações ao total das diminuições, ou, o

que 6 equivalente, adicionar aquele montanie ao acréscimo global de endividamento.

Situa-se assim em 736,3 milhões de contos o valor a' ter em conta para aquele efeito.

Para apuramento do montante da dívida emitida para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução do Orçamento do Estado é necessário ainda deduzir àquele valor os acréscimos de endividamento não imputáveis àquela execução.

Deste modo, as operações efectuadas para verificação do cabimento no limite estabelecido na Lei do Orçamento são as seguintes: 1):

Acréscimo global de endividamento ' 536,7 Amortizações efectuadas pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública

na ordem interna............................. 181,7

Amortizações efectuadas pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública na ordem externa............................ 17,9

736,3

de comos

2) Deduções:

Emissão de dívida para fazer face a:

Assunção de passivos na ordem

interna..................................... 35,4

. Assunção de passivos na ordem

externa.................................... 22,2

Regularização de encargos de descolonização ............................................. 38

OT — Nacionalizações e expropriações.................................................' 16,3

Promissórias a favor de instituições

internacionais................................... 0,5

CapitaÜTição de juros a empréstimos de anos anteriores........................... 2,1

Progressão do valor dos certificados de aforro............................................... 146,2

Encerramento da conta gratuita no Banco de Portugal.......................... 248,4

Diferenças de câmbio líquidas........... 10,3

519,4

3) Acréscimo de endividamento para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental...... 216,9

Uma vez que ó limite estabelecido no artigo 65.° da Lei do Orçamento para o acréscimo do endividamento destinado ao financiamento da execução orçamental foi de 593 milhões de contos, verifica-se que o mesmo foi respeitado.

7 — Aplicação das receitas das privatizações

Em 1992, foi arrecadada como produto da alienação de partes sociais de empresas detidas pelo Estado a verba de 220 974 000 contos, que foi integralmente transferida para

o Fundo de Regularização da Dívida Pública. Desse total, cerca de 216 milhões de contos sujeitam-se ao regime de consignação previsto na Lei n.° 11/90 (Lei Quadro das Privatizações) e os restantes 5 milhões ao regime da Lei

n.° 23/90 (que extinguiu um conjunto de operações de

tesouraria e definiu o processo de regularização dos seus saldos).

Este último valor deveria ter sido contabilizado no capítulo 10, grupo 15, do artigo 02, «Outros activos financeiros — Recuperação de créditos (CEROT)» e utilizado pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública na regularização dos saldos activos existentes na conta especial de regularização de operações de tesouraria, de acordo com o disposto no artigo 7." da referida Lei n.° 23/90.

Além da receita transferida do Orçamento, o Fundo de Regularização da Dívida Pública teve como receitas 11,77 milhões de contos referentes a juros recebidos de depósitos, de títulos e de empréstimos concedidos pelo Fundo.

Daqui resulta uma receita global no valor de 233 milhões de contos, lendo sido aplicados 247,7 milhões de contos. Como a diferença entre as aplicações realizadas e as receitas auferidas é positiva e da ordem de 15 milhões de contos, conclui-se que se reduziu em L992 o saldo das receitas das reprivatizações por aplicar, que no entanto se mantém em cerca de 32 milhões de contos.

Tal como já se verificara em 1991, o Fundo de Regularização da Dívida Pública aplicou em finalidades distintas das que. estão previstas na lei, designadamente em «Despesas com privatizações» e «Despesas com a aquisição de títulos», cerca de 5,9 milhões de contos.

Em 1992, o Fundo de Regularização da Dívida Pública, a exemplo de anos anteriores, devolveu 6253 contos de receitas arrecadadas, o que se traduz na sobrevalorização da receita inscrita na Conta.

As aplicações em «Anulação de dívida pública» (199,9 milhões de contos) e «Aumentos de capital» (26,8 milhões de contos) enquadram-se nas finalidades constantes do artigo 16.° da Lei n.° 11/90.

Para além disso, o montante aplicado na realização de aumentos de capital respeita o limite de 20 % do total das receitas provenientes de alienações.

O Fundo de Regularização da Dívida Pública concedeu também dois empréstimos em 1992 no montante global de 8,537 milhões de contos.

Para além das aplicações de receitas das privatizações já referidas, o Fundo de Regularização da Dívida Pública entregou à BRISA 3,7 milhões de contos a título de comparticipação nos investimentos, 1,35 milhões ao Teatro Nacional de São Carlos para despesas de liquidação e 1,3 milhões à FEIS para a mesma finalidade. Para a realização destas despesas foi invocado o disposto nas alíneas b) e d) do artigo 16." da Lei n.°. 11/90.

No entanto, o Tribunal de Contas não considera subsu-míveis a essas alíneas estas despesas e considera estas aplicações das receitas das privatizações claramente ilegais.

8 — Conta da segurança social

O orçamento da segurança social para 1992 foi aprovado no âmbito da Lei n.° 2/92, de 25 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento do Estado, e consta do mapa ix anexo àquela lei.

O decreto-lei de execução orçamental, publicado em 21 de Abril, remeteu para diploma autónomo a execução do orçamento da segurança social. Porém, esse diploma, o Decreto-Lei n.° 222/92, só veio a ser publicado em 17 de

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Outubro, decorrendo, assim um período cuja execução orçamental se efectuou sem que vigorasse a legislação necessária para tal execução.

A situação transcrita conduz a um vazio normativo pela publicação tardia do decreto de execução orçamental e corresponde a uma prática que se vem repetindo ano após ano. Por tal motivo a possibilidade de um efectivo controlo externo de execução orçamental do sistema, designadamente pelo Tribunal de Contas, continua bastante

comprometida.

As receitas da gerência de 1992 atingiram 1273 milhões

de contos, mais 63 milhões (+ 5,2 %) que as receitas previstas no orçamento.

As diferenças apuradas ficaram a dever-se, no essencial, aos seguintes factos:

O saldo do ano anterior excedeu a previsão em 18 660 800 contos, traduzindo um desvio de 65,1 %;

Nas receitas correntes, onde se destacam as contribuições, verificou-se uma execução orçamental de 100,8 %, excedendo a previsão em 7 400400 contos. Para este facto contribuíram os acréscimos verificados na cobrança de contribuições (+ 4 634 300 contos do que a previsão) e na percepção de rendimentos, cujo desvio positivo de 4 758 500 se ficou a dever, segundo o relatório da conta da segurança social para 1992, fundamentalmente à cobrança de juros de mora devidos pelo pagamento de contribuições fora do prazo legalmente estabelecido.

Em contrapartida as «Outras receitas» sofreram uma diminuição face ao previsto no montante de 1 992 400 contos.

As receitas de capital registaram uma variação positiva face ao orçamentado de 163,7 %. Este desvio resultou, de acordo com o relatório da conta da segurança social para 1992, fundamentalmente da alienação de títulos de crédito da segurança social «Obrigações do Tesouro 1977» de valor superior a 6 milhões de contos.

As receitas procedentes de transferências correntes, onde se incluem, entre outras, as transferências do Orçamento do Estado, excederam em 2 181 200 contos a previsão orçamental. Este acréscimo deriva do facto de terem sido arrecadadas as seguintes importâncias, no total de 9 089 300 contos, cuja previsão orçamental era nula:

Do Ministério das Obras Públicas, Transportes e

Comunicações: 270 000; De organismos estrangeiros: 8 816 800; Outras: 2500.

Quanto às transferências de capital, a execução orçamental situou-se em 129,6 %, devido à diferença de 27 853 000 contos entre o montante de 90 000 000 contos, inscrito na CEO como receita relativa a «Formação profissional — Do Fundo Social Europeu», e o de 117 853 000 contos previsto no orçamento.

As transferências correntes do Ministério, do Emprego e da Segurança Social para cobertura dos regimes e da acção social cifraram-se em 76,7 milhões de contos, do que resulta que o Orçamento do Estado financiou o regime especial dos ferroviários (12,2 milhões) e os regimes não contributivos e equiparados (47,5 milhões), as despesas de Administração imputadas aos regimes não contributivos e equiparados (2,116 milhões), mas que apenas financiou (14,9 milhões) 23,3 % das despesas com a acção social e que os 14,4 milhões de contos do regime especial de segurança social das actividades agrícolas foram

integralmente suportados por receitas do regime geral da segurança social.

A execução das despesas da segurança social atingiu 1234,2 milhões de contos, mais 24,3 milhões (2 %) que o valor orçamentado, as despesas correntes excederam em 3,4% o orçamentado, as despesas de capital excederam em 7,3 %. Inversamente as transferências correntes foram, inferiores em 22,7 % às despesas orçamentadas.

O total das contribuições declaradas pelos contribuintes atingiu, em 1992, o montante de 997,7 milhões de

contos. No entanto, os créditos correspondentes a contribuições declaradas no ano. ascenderam a 922,5 milhões de contos, ficando assim por cobrar 75,2 milhões de contos, verificando-se um acréscimo de cerca de 30 % em relação a 1991.

As contribuições em dívida à segurança social atingiram em 31 de Dezembro de 1992 os 266,9 milhões de contos, mais 16,2 % que a dívida existçnte um ano antes.

Apesar da concessão de condições especiais de regularização das dívidas, continua a assistir-se a um avolumar de dívidas que, conjuntamente com a insuficiência das dotações do Orçamento do Estado no âmbito da Lei de Bases da Segurança Social, contribui para a descapitalização da segurança social.

9— Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado

Para além das referências que anteriormente foram feitas, incluem-se a seguir, como parte integrante do presente relatório, as conclusões do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 1992, publicadas no Diário da República, 2." série, evidenciadas por capítulos:

II — Processo orçamental

1 — Sobreavaliação das dotações orçamentais relativas às receitas próprias (e despesas) dos organismos sem autonomia administrativa e financeira, uma vez que as alterações introduzidas, que implicaram um aumento da receita e despesa prevista no valor de 36,5 milhões de contos, deveriam ter sido acompanhadas da necessária anulação dos montantes já inscritos de forma global em «Contas de ordem» e não aplicados até à data daquelas alterações, o que não se verificou.

2 — Grande distanciamento temporal entre a data de autorização e das alterações orçamentais a partir da qual começam a produzir efeitos — e a data da sua publicação no Diário da República, o que compromete a transparência da execução orçamental e o subsequente controlo. Apesar de esta observação vir a ser apontada pelo Tribunal há vários anos, a Administração não se tem pronunciado sobre ela.

Ill—Orçamento da receita

1 — Deficiências na organização da tabela da Direcção Distrital de Finanças do Funchal, consistentes na inclusão de saldos finais negativos, devido à falta de articulação entre a Direcção Distrital de Finanças e a Alfândega do Funchal relativamente ao acerto dos saldos contabilizados por esta última entidade, face aos valores reais das receitas por cobrar em 31 de Dezembro de 1992.

Não inclusão em receita do Estado de, pelo menos, 384 600 contos, devido à não inscrição do total

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da receita cobrada pelos cofres consulares, em virtude de, como já tem sido assinalado em anteriores pareceres, apenas ser levado à Conta Geral do Estado o valor relativo às contas certificadas pela Di-recção-Geral do Crédito Público, o que, no ano em

análise, respeita a gerências de 1990 e 1991: o número de contas certificadas foi de 68, correspondentes a 16 consulados de um total de 121.

2 — Inscrição em operações de tesouraria, na classe «Contas de ordem», rubrica «Consulados — Regularização de saldos», dos valores correspondentes às diferenças entre os saldos de encerramento das últimas contas certificadas e os de abertura das contas de 1990, omitindo, assim, verbas relativas a receita do Estado.

3 — Não regularização atempada, por parte dos consulados, das ordens de pagamento mandadas efectuar pela Direcção-Geral do Tesouro.

4 — Incorrecções na contabilização, por parte da Direcção-Geral do Tesouro, no que respeita a reforços aos cofres consulares e a ordens de pagamento para regularização de despesas a liquidar.

5 — Inadequação do procedimento utilizado pela Direcção-Geral da Contabilidade Pública para rectificar a contabilização indevida de juros da contribuição autárquica como receita do Estado (juros de mora), sempre que as correcções processadas por estorno sejam substituídas pelo processamento de restituições que não se destinem a devolver receitas indevidamente cobradas a contribuintes.

6 — Confirmando a tendência dos dois últimos anos, verificou-se um crescimento de 20,4 % nas receitas liquidadas por cobrar em 31 de Dezembro de 1992.

No presente parecer, como nos anteriores, continuaram a verificar-se atrasos significativos na remessa das tabelas das direcções distritais de finanças devidamente corrigidos com os estornos mandados efectuar pela Direcção-Geral da Contabilidade Pública, o que originou para o Tribunal dificuldades na sua apreciação tempestiva.

IV — Orçamento da despesa

1 — Não cumprimento do disposto no n.° I do artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 459/82, de 26 de Novembro, na medida em.que um significativo número de fundos e organismos (35), com receitas próprias de valor igual ou superior a 10 000 contos, continua a não ser incluído em «Contas de ordem» no Orçamento e na Conta.

2 — Não inclusão em despesa orçamental do Ministério dos Negócios Estrangeiros de cerca de 12,5 milhões de contos de «Despesas a liquidar» por regularizar realizadas de forma abusiva no âmbito do artigo 647." do Regulamento Consular, violando os princípios a regras orçamentais contidos na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.

V — Orçamento de investimento (PIDDAC)

A exemplo do que se verificou nos anos antenotes, também no decurso úe )992 se observou ter sido de uma forma geral desrespeitada a programação financeira plurianual constante do mapa xi anexo à Lei do Orçamento. Assim, e tendo em atenção os resul-

tados das auditorias de. sistema realizadas a programas do PIDDAC, verificou-se que tal situação se deve essencialmente a uma programação da execução dos projectos pouco realista em termos de custo e tempo, a procedimentos administrativos excessivamente pesados, que provocam estrangulamentos que urge desbloquear e a deficiências dos canais de comunicação entre as entidades envolvidas.

1 — Em particular, quanto aos programas seleccionados em 1992, há a salientar o seguinte:

a) No que respeita à execução financeira do programa PDRITM II, continuaram a ser condicionantes de ordem orçamental os principais entraves à sua realização, designadamente devido à exiguidade de verbas orçamentais inscritas no PIDDAC para a sua execução.

b) No que se refere ao programa «Luta contra o cancro», verificou-se atraso nas transferências de verbas do capítulo 51, por as mesmas só ocorrerem após a aprovação das alterações orçamentais referentes à inclusão dessas verbas nos orçamentos privativos dos organismos executores, o que tem acontecido sistematicamente no 2." semestre do ano.

De um modo geral, o controlo dos programas é deficiente, destacando-se neste aspecto as situações referentes ao programa «Despesas comuns», em que cada entidade, responsável pelo controlo, dispõe de valores díspares e inexactos, nenhum correspondendo ao valor disponibilizado para esse programa, e ao programa «Promoção turística em mercados externos— 21." fase», em que a desorganização contabilística e a falta de controlo comprometeram a prossecução dos objectivos da auditoria realizada pelos serviços do Tribunal.

c) Finalmente, há a referir, no âmbito da execução do programa «Promoção despesas comuns», terem sido disponibilizados para esse programa 738 232 contos, verba esta não orçamentada, o que contraria princípios e regras orçamentais em vigor, nomeadamente o disposto no n.° 2 do artigo 18.° da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.

VI — Subsídios, créditos e outras formas de apoio concedidos directamente pelo Estado

Com excepção da auditoria realizada aos apoios concedidos pela Direcção-Geral dos Desportos, cujo resultado pode ser considerado satisfatório, nos restantes casos detectaram-se como principais irregularidades ou deficiências as seguintes:

1 — A dotação relativa a subsídios, no montante de 900 000 contos, inscrita no orçamento do Gabinete do Secretário de Estado da Cultura, ao não identificar em alínea própria o Teatro Nacional de São Carlos como único beneficiário da referida dotação, contraria o estabelecido no novo esquema de classificação económica das despesas públicas; esta situação, susceptível de colidir com princípios de transparência orçamental, embora já tivesse sido objecto de reparo pelo Tribunal no parecer sobre a Conta Geral do Estado de 1989, não foi corrigida durante o ano de 1992.

2 — Deficiências várias na actuação dos serviços envolvidos na atribuição dos apoios ao teatro que põem em causa o controlo interno e constituem obstáculo ao controlo externo. De tal situação resultou

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a impossibilidade de emissão de opinião sobre a legalidade e regularidade de determinados procedimentos; por outro lado, verificou-se o incumprimento de várias normas constantes do Despacho Normativo n.° 100/90, diploma regulamentador dos apoios ao teatro, bem -como o não cumprimento de disposições relativas à sujeição ao controlo preventivo do Tribunal.

3— Contrariamente ao que aconteceu com as linhas de crédito municípios/BEI e ensino particular e cooperativo, em que a Direcção-Geral do Tesouro exerceu um controlo satisfatório do pagamento das bonificações de juros, tal não se passou relativamente aos montantes reclamados pelas instituições de crédito, a título da compensação de juros, prevista pelo Decreto-Lei n.° 332/85, de 16 de Agosto, cujo montante se situou em 4,2 milhões contos; aqui limitou--se a aceitar, e a pagar, os valores que lhe foram •apresentados sem exigir qualquer justificação àquelas instituições, procedimento que o Tribunal considera inaceitável.

Quanto à sua classificação orçamental, e como se referiu no parecer de 1990, impõe como necessária a individualização da despesa com a compensação de juros, por natureza distinta da bonificação.

A Conta não traduz, em rigor, os encargos que o Estado deveria assumir em 1992 no âmbito da execução do Sistema de Incentivos à Modernização do Comércio (SIMC), por a dotação orçamental inscrita para o efeito ser manifestamente insuficiente.

4 — Processamento indevido pela Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional de transferências para a Sociedade de Desenvolvimento Regional da Península de Setúbal (SOSET), entidade pagadora dos incentivos concedidos no âmbito do Regime de Auxílios a Pequenos Investimentos em Setúbal (RAPIS), no valor de 45 000 contos, quando só deveriam ter sido transferidos, por conta de verbas do PIDDAC, 20 418 contos, uma vez que o Estado teria apenas de suportar 25 % dos encargos assumidos, que, à data da transferência, ascendiam a 81 672 contos.

5 — Violação do disposto no n.° 3 do artigo 10.° do Regulamento do RAPIS, uma vez que a SOSET procedeu ao pagamento do incentivo relativo ao único projecto concluído em 1992, em data anterior à confirmação pelo respectivo centro de emprego do número de postos de trabalho criados em consequência do projecto.

6 — Insuficiente informação remetida pela Unidade de Gestão do Programa RENA VAL ao IEFP conduz a que os centros de emprego envolvidos, nas suas declarações sobre a confirmação do número de postos de trabalho, não tenham em conta os que, por proposta daquela Unidade de Gestão e homologação ministerial, foram apoiados e os que foram objecto de exclusão.

Na rubrica da classificação económica «Transferências de capital — Administrações privadas — Instituições particulares», do programa do PIDDAC «IASE — Acção social escolar, ensino não superior», não existiram transferências de verbas para quaisquer instituições particulares, mas simples entregas de verbas a «comissões instaladoras» ou a um «representante do IASE para os actos administrativos», para a construção ou remodelação de edifícios destinados a residências para estudantes, e despesas conexas; de

tal procedimento do IASE, confundindo «comissões instaladoras de residências» ou o «representante do IASE para actos administrativos» com instituições particulares, resultou o incumprimento de várias disposições legais relacionados com a encomenda de estudos e empreitadas de obras públicas, com a sujeição à fiscalização preventiva do Tribunal de Contas e de normas orçamentais aplicáveis aos serviços com autonomia administrativa ou financeira.

7 — Deficiente controlo exercido sobre a aplicação de verbas transferidas para a ANA pelo ex-Gabinete de Estudos e Planeamento e do Gabinete de Coordenação dos Investimentos do MOPTC, entidades processadoras das mesmas transferências.

8 — Relativamente aos apoios concedidos pela Direcção-Geral da Aviação Civil, que ascenderam a cerca de 25 400 contos, a inexistência de regulamento escrito conduziu a situações menos transparentes na atribuição deste tipo de apoios, pelo que o sistema deverá ser aperfeiçoado no respeitante à definição de critérios para o cálculo do investimento e para a atribuição de diferentes taxas de comparticipação.

9 — Inexistência de controlo por parte da Direcção-Geral da Aviação Civil sobre os recursos públicos distribuídos pelos aeroclubes, em oposição clara a directivas por si emanadas no sentido de só proceder ao pagamento das comparticipações atribuídas após a apresentação pelos aeroclubes dos comprovativos das verbas efectivamente despendidas.

10 — Incumprimento da periodicidade trimestral, prevista na legislação sobre o Programa de Financiamento a Arrendatários Rurais (PAR), para os pagamentos e recebimentos a efectuar entre a Direcção-Geral do Tesouro e o IFADAP.

Essa periodicidade, prevista na lei, não tem sido respeitada, o que tem implicações orçamentais, afectando a transparência das contas públicas; nos anos em que as entregas pela Direcção-Geral do Tesouro são superiores às aplicações, os respectivos Orçamentos do Estado financiam o IFADAP e não o programa PAR; nos anos em que acontece o inverso, o IFADAP financia o Estado, adiantando as verbas necessárias à satisfação dos encargos que não foram orçamentados.

11 — Contabilização incorrecta na Conta da despesa da compensação de taxas de juro em conjunto com a despesa resultante de variações cambiais, contrariando o previsto no Decreto-Lei n.° 168/91, de 9 de Maio, de acordo com o qual se verificou inscrição orçamental de duas dotações distintas.

12 — Incorrecta classificação do produto da recuperação de indemnizações pagas em seguros de crédito, o qual continuou a ser inscrito no capítulo 07, artigo 02, «Prémios e taxas por garantias de risco», não existindo no Orçamento do Estado um «artigo» orçamental apropriado para aquelas receitas. Como se relatou no parecer à Conta de 1989, os reembolsos de seguros de crédito não têm a natureza de «prémios ou taxas por garantias de riscos», pelo que estão indevidamente incluídos naquele «artigo». Torna-se, assim, necessário, como já se recomendou, criar um «artigo» onde possam ser escrituradas aquelas receitas.

13 — Não regularização por despesa orçamental dos saldos activos das rubricas de operação de tesouraria «Imposto profissional — Compensação —

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Decreto-Lei n.° 415/87, de 3 Dezembro» e «Títulos — Indemnizações» nos próprios anos em que se registou a saída de fundos por operações de tesouraria; a sua regularização em 1992, nos montantes, respectivamente, de 10000 e 9700 contos implicou uma sobreavaliação da despesa.deste ano correspondente a encargos de anos anteriores.

14 — Da verba transferida para a rubrica de operações de tesouraria «Saldos do capítulo 60 do Orçamento do Estado para 1992», no valor de 8,5 milhões de contos, não foram utilizados 2,3 milhões contos, que vieram a constituir receita orçamental de 1993; em termos orçamentais, tal significa que o Orçamento do Estado para 1992 financiou em 2,3 milhões de contos o Orçamento de 1993.

15 — Apuramento de significativo desvio entre a receita cessante de IRC (13 milhões de contos), prevista no relatório que acompanhou a proposta de lei do Orçamento, e aquela que efectivamente se verificou (67,8 milhões de contos).

VII — Dívida pública

0 mapa v-1, «Aplicação do produto dos empréstimos emitidos em 1992», encontra-se corrigido àe algumas deficiências referidas em anteriores pareceres, continuando, no entanto, a incluir alguns movimentos de natureza escriturai como aplicações por operações de tesouraria, e não apresentando devidamente desagregados os empréstimos que passaram a encontrar-se agrupados em rubricas globais de operações de tesouraria, pelo'que futuramente seria de proceder à sua reformulação naqueles aspectos.

1 — Inscrição nos mapas relativos à aplicação do produto dos empréstimos emitidos e ao movimento de fundos por operações de tesouraria, do montante de 248,4 milhões de contos, como produto, depositado em operações de tesouraria em 31 de Dezembro de 1991, do empréstimo de igual montante contraído ao abrigo do artigo 58.° da Lei do Orçamento para consolidação do saldo da conta gratuita no Banco de Portugal, sem que a justificação apresentada pela Direcçãó-Geral do Tesouro permita compreender a razão da existência de tal saldo, face à natureza da operação que lhe está subjacente.

2 — Pagamentos de encargos relativos à regularização de situações do passado, no valor total de 2,619 milhões de contos, efectuados, à semelhança do observado em anos anteriores, por operações de tesouraria que, numa óptica de transparência das contas públicas, deveriam realizar-se por via orçamental (violação do artigo 108." , n.° 1, da Constituição e do artigo 18.°, n.° 2, da Lei n.° 6/91, de 20 de Fevereiro).

3 — Regularização de situações do passado através da entrega de títulos de dívida pública, no valor de 38 milhões de contos, sem que a legalidade deste procedimento tenha sido devidamente justificada, e constituindo uma prática que contende com o rigor e transparência das contas públicas; o Tribunal manifesta a sua apreensão pelo recurso a tal prática, na medida em que a sua utilização comporta o risco de desorçamentação de despesas públicas efectivas.

Pagamentos irregulares, por operações de tesouraria, por não se ter verificado a sua regularização orçamental na Conta de 1992, de pagamentos de uma

amortização e juros, na ordem externa, nos montantes, respectivamente, de 538 000 e 1 060 000 contos, desvirtuando em tal medida a despesa orçamental (violação dos artigos 24." e 26.° da Lei n.° 6/91, de

20 de Fevereiro).

VIII — Património financeiro do Estado

1 — Alienação de 6522 títulos de participação do INH, integrados na carteira do Estado, cujo produto reverteu para o próprio Instituto sem que tal operação tenha tido expressão no Orçamento do Estado, em sentido restrito. Assim, não foi respeitado o princípio da universalidade consagrado no artigo 3.° da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, Lei n.° 6/91, de 20 de Fevereiro.

2 — O quadro legal adoptado pelo Governo para a reprivatização da Companhia de Seguros Império determinou a prévia transferência de 910 000 acções desta empresa, detidas pelo Estado, para a carteira da seguradora. Abstraindo de eventuais reflexos da operação na alienação da empresa, que não foi possível averiguar, uma parte das receitas obtidas com a alienação da empresa não reverteu para o Estado. Este procedimento viola o princípio da orçamentação das receitas das privatizações e das suas aplicações, contido no artigo 18.° da Lei n.° 11/90, de 5 de Abril.

Situações de mora em diversas operações de repasse de fundos emergentes de contratos de empréstimos obtidos pela República Portuguesa junto de financiadores externos, sendo alguns dos valores envolvidos de montante significativo (casos do IGA-PHE e da RAA, respectivamente 24,6 e 7 milhões de contos).

3 — Situações de empresas emitentes de títulos de participação que não entregaram ao Estado a remuneração que lhe era devida pelos títulos que tinha em carteira.

4 — Realização de despesas com processos de privatização nó montante de 5,2 milhões de contos, em aplicação de receitas resultantes de alienações efectuadas áo abrigo da Lei n.° 11/90, de 5 de Abril, com fundamento no disposto no artigo 56.°, n." 2, da Lei do Orçamento do Estado para 1992, norma de legalidade questionável face ao disposto no artigo 16.° da referida Lei n.° 11/90, o qual reproduz o artigo 296.° da Constituição da República Portuguesa.

5 — Aplicações ilegais de receitas resultantes de alienações realizadas ao abrigo da Lei n.° 11/90, de 5 de Abril, no pagamento de encargos com a liquidação das empresas Teatro Nacional de São Carlos, E. P. (1,35 milhões de contos), e Fábrica-Escola Irmãos Stephens, S. A. (1,3 milhões de contos), e em comparticipações a fundo perdido atribuídas à BRISA para a realização de investimentos (3,7 milhões de contos). Tais aplicações não correspondem ao modelo de afectação das receitas das privatizações, previsto na Constituição da República Portuguesa e na referida Lei n.° 11/90, no primeiro caso por não se traduzirem em pagamento de dívidas no sentido financeiro do termo e, no segundo, porque as comparticipações que o Estado deve entregar à BRISA resultam de um contrato celebrado e aprovado por um decreto-lei e, como tal, são despesas a incluir no Orçamento do Estado, nos termos previstos no arti-

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go 108.°, n.° 2, da Constituição da República Portuguesa e no n.° 2 do artigo 3.° da Lei n.° 6/91, de 20 de Fevereiro.

6 — Sobreavaliação da receita — em particular da receita proveniente da alienação de partes sociais de empresas detidas pelo Estado — e da despesa do Estado em cerca de 6000 contos, devido ao procedimento adoptado para a restituição de verbas indevidamente arrecadadas em processos de reprivatização; tal restituição, realizada através do orçamento do Fundo de Regularização da Dívida Pública, não teve expressão no Orçamento e na Conta Geral do Estado.

7 — Privatização ilegal de uma participação relativa a 24 262 acções da Companhia de Seguros Mundial Confiança na PARTEST decorrente da reprivatização daquela empresa; com efeito, em termos estatutários a PARTEST constitui uma empresa de capitais exclusivamente públicos.

IX — Operações de tesouraria e transferências de fundos

1 — No âmbito da verificação efectuada ao movimento das quatro rubricas de operações de tesouraria, nada houve a assinalar nas três primeiras. Todavia, o controlo dos movimentos da rubrica «Depósitos diversos» tem vindo a demonstrar desvios à finalidade da sua criação, onde permanecem ilegalmente fluxos orçamentais, desvirtuando princípios e regras da contabilidade pública, com implicações nós montantes da receita e despesa das Contas, de cada ano (e correspondente saldo). Com base numa amostra seleccionada, as situações detectadas no ano de 1992 foram as seguintes:

1.1—Estorno da rubrica «Depósitos diversos» para receita orçamental de 1992 do montante de 59 183 790$, proveniente de receita efectivamente cobrada em 1991, que se apresenta irregular, uma vez que não havia lugar a'qualquer correcção de escrita e que teve como consequência a subavaliação da receita cobrada em 1991 e a correspondente sobreavaliação da mesma em 1992.

1.2 — Transferência para receita do Estado, em 1992, da rubrica em referência, da importância de 353 970 414$50, proveniente de reembolsos, efectuados em 1988, de empréstimos concedidos pelo ex--Fundo de Fomento da Habitação, daí resultando empolamento da receita arrecadada em 1992 e subavaliação da receita de 1988 (violação dos artigos 3.°, 24.° e 26.° da Lei n.° 6/91, de 20 de Fevereiro).

1.3 — Entregas aos Comandos-Gerais da PSP e • GNR, no valor global de 295 294 944$, provenientes da parte das multas e coimas cobradas que lhes estão consignadas por lei, e ao Fundo de Estabilização Aduaneiro, no valor de 1 917 511 776$, mediante estornos efectuados de receita do Estado para

a rubrica «Depósitos diversos», com ilegalidade do abate à receita cobrada, que se encontrava correctamente escriturada, e do pagamento por operações de tesouraria, quando o deveria ter sido por despesa orçamental. Deste procedimento resultou o desvirtuamento das receitas cobradas e da despesa realizada em 1992 (violação da regra do orçamento bruto, artigo 5.°. da Lei n.° 6/91, de 20 de Fevereiro, e dos artigos 24.° e 26.°, princípios fundamentais, da mesma lei).

1.4— Entregas efectuadas pela Direcção-Geral do Tesouro, através da rubrica «Depósitos diversos», à Secretaria-Geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros e à Direcção-Geral dos Assuntos Consulares e da Administração Financeira e Patrimonial, do mesmo Ministério, de importâncias cobradas nos cofres consulares relativas, respectivamente, a «Compensações pessoais», no montante de 164 565 076$50, e a emissão de passaportes, no montante de 61 869 615$, não tendo o seu recebimento por aquelas entidades sido objecto de qualquer contabilização nas Contas do Estado, configurando claras situações de desor-çamentação e descontrolo de dinheiros públicos, com violação do princípio da universalidade — artigo 3.° da Lei n.° 6/91, de 20 de Fevereiro.

1.5 — Retenção em operações de tesouraria, na rubrica «Depósitos diversos», de importâncias que, _pela sua proveniência, deveriam ter sido transferidas para receita orçamental, nomeadamente mais-valias obtidas em resultado de se terem cotado acima do par empréstimos públicos colocados em sistema de leilão, no montante de 5 505 975 155$, juros recuperados no âmbito do Sistema Integrado de Incentivos ao Investimento, no montante de 8 248 589$50, e entregas relativas a créditos do Estado por execução de avales prestados no âmbito do crédito agrícola de emergência, no valor de 3 389 630$ (violação dos artigos 5.°, 24.° e 26.° da Lei n.° 6/91, de 20 de Fevereiro).

0 Tribunal entende que tais situações, por ilegais, nos termos descritos, devem cessar, procedendo a Direcção-Geral do Tesouro à regularização de eventuais casos que ainda subsistam na rubrica «Depósitos diversos» ou propor iniciativa legislativa que contemple, a título excepcional, a sua solução, desde que tal se torne necessário.

2 — Afectação de receitas provenientes da recuperação de créditos afectos à CEROT em resultado da alienação de acções do BANTP, a finalidades diferentes das previstas no artigo 7.° da Lei n.° 23/90, de 4 de Agosto, no montante aproximado de 5 milhões de contos.

3 — A orçamentação das verbas associadas à recuperação de créditos afectos à CEROT e à sua transferência para o Fundo de Regularização da Dívida Pública conduziu ao desvirtuamento da receita inscrita na Conta Geral do Estado de 1992: b valor efectivo das recuperações ocorridas nesse ano foi de 9,1 milhões de contos, enquanto na Conta estão contabilizados 11,56 milhões.

4 — Os procedimentos contabilísticos associados à movimentação da CEROT, utilizados durante o ano de 1992, tráduziram-se na existência de um saldo de operações de tesouraria, resultante de recuperações de créditos no valor de cerca de 5,5 milhões de contos que, em 31 de Dezembro de 1992, ainda não tinha sido afecto à regularização da CEROT.

X — Tesouraria do Estado: análise da evolução da Caixa

Geral do Tesouro

«

No âmbito da análise efectuada neste capítulo não se detectaram irregularidades, pelo que os resultados da verificação se consideram satisfatórios.

XI — Operações de encerramento da Conta e resultados

da execução orçamental

1 — O procedimento da Direcção-Geral da Contabilidade Pública destinado a assegurar futuramente

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a utilização dos saldos de receitas consignadas nem sempre tem sido transparente, uma vez que 15,4 milhões dé contos permaneceram em operações de tesouraria, na rubrica «Operações de regularização da escrita orçamental», o que não permite o controlo sistemático dos saldos, viabiliza a permanência indefinida de saldos em operações de tesouraria, não evidencia na Conta Geral do Estado a totalidade das operações de encerramento e desvirtua a execução orçamental.

Regularização orçamental de títulos de anulação pagos nos termos do Decreto n.° 19 968, de 29 de Junho de 1931, por meio do abate de 14,4 milhões de contos à cobrança de impostos, ao abrigo do artigo único da Lei n.° 3/90, de 18 de Fevereiro, e do artigo 62.° da Lei n.° 2/92, de 9 de Março, os quais o Tribunal tem vindo a considerar contrariarem a Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado; refira--se no entanto que, na presente Conta, são evidenciados os montantes e a natureza da receita abatida, o que não acontecia em Contas anteriores.

2 — Omissão de receita por cobrar no valor de 2 077 717 634$, relativa a uma dívida da Associação da Bolsa de Valores de Lisboa para com o Estado, resultante da não entrega dos saldos acumulados por aquele instituto público no período de 1975 a 1991, inclusive, conforme o disposto no artigo 25." do Decreto-Lei ri.° 8/74, de 14 de Janeiro.

3 — Divergência entre os valores dos saldos das Alfândegas de Lisboa e do Funchal inscritos na Conta Geral do Estado e os constantes das contas de responsabilidade dos respectivos tesoureiros, no montante de 92 693 955S80, devido ao facto de não serem escrituradas, nas tabelas daqueles cofres, diversas importâncias movimentadas em conta de operações de tesouraria.

XII — Segurança social

1 — O orçamento da segurança social, como parte integrante do Orçamento do Estado, deve obedecer ao mesmo regime legal, em especial à Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado. As verificações realizadas, dentro das limitações apontadas, permitem no entanto referir as seguintes inobservancias à Lei n.° 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado), vigente durante o período financeiro relativo à execução do orçamento da segurança social.

1.1 — Foram realizadas despesas correntes sem a competente inscrição orçamental na rubrica «Despesas com acções financiadas por organismos estrangeiros», situação já ocorrida nos anos de 1989, 1990 e 1991, o que representa uma violação do n.° 2 do artigo 18.° da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.

1.2 — As despesas correntes excederam em 35 645 200 contos o montante orçamentado, o que não está de acordo com o n.° 1 do artigo 18.° da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.

1.3 — Verificou-se um excesso de despesa face ao orçamentado, no montante de 1 475 700 contos, na rubrica «Despesas de capital — Outras despesas de capital», o que infringe o disposto no n.° 1 do artigo 18.° da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.

2 — O processo de preparação orçamental do sector, e em especia/ a articulação dos Orçamentos do Estado (em sentido restrito), do sector global da segurança social e os das instituições e organismos desta, não permite que se possa implementar um efectivo controlo externo daquele processo de execução orçamental.

3 — Manteve-se, em 1992, a impossibilidade de apreciar a execução orçamental dos centros regionais de segurança social, por inexistência de um orçamento global para cada um deles, entendido este como uma previsão de todas as receitas e despesas, o que se traduz numa violação dos princípios da tipicidade qualitativa das receitas e da tipicidade qualitativa e quantitativa das despesas.

4 — Quanto ao período complementar, continua a não ser observada a disciplina que impõe que os encargos relativos a anos anteriores sejam satisfeitos de conta de verbas adequadas do orçamento que estiver em vigor no momento em que for efectuado o seu pagamento, o que implica o necessário cabimento nesse orçamento através de reorçamentação da despesa.

Ainda ao nível das instituições de segurança social, verifica-se que transitam de uma gerência para a seguinte despesas já processadas e não pagas, sem que este movimento seja acompanhado da correspondente transferência de fundos destinada à satisfação dessas despesas, prática esta não correcta em termos de legalidade orçamental.

.5 — Da publicação em 17 de Outubro de 1992 do diploma legal que contém as disposições necessárias à execução do orçamento da segurança social, o qual retroage os seus efeitos à data da entrada em vigor da Lei n.° 2/92, de 9 de Março, decorre um vazio normativo que constitui clara violação do disposto no artigo 16.° da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.

6 — 0 Decreto-Lei n.° 24/88, de 29 de Janeiro, que aprovou o PCISS, ao pressupor regras de execução orçamental cuja aplicação implica o afastamento, na elaboração do orçamento global e dos orçamentos das instituições do sector, de princípios constantes na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, é um acto legislativo ilegal, porquanto viola uma lei reforçada.

7 — Não obstante a Lei de Bases da Segurança • Social estipular, no n.° 1 do artigo 55.°, que a acção social é financiada fundamentalmente por transferências do Estado, tal não se verifica. Assim, as despesas com acção social têm sido fundamentalmente suportadas por receitas do regime geral, nomeadamente pelas contribuições, facto que permite questionar o pleno cumprimento do estabelecido nos artigos 55.°, n.° 1, e 76.° da referida Lei de Bases no que respeita ao financiamento do sistema de segurança social pelo Estado.

8 — Verificou-se um défice de 48 500 contos na transferência relativa a subsídios de renda, os quais constituem encargos do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, nos termos do artigo 16.° do Decreto-Lei n.° 68/86, de 27 de Março, que se constituiu assim como um encargo adiciona\ para a segurança social.

9 — A contabilização das despesas relativas a transferências do Fundo Social Europeu para acções

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de formação profissional reflecte critérios pouco transparentes, pois segundo o IGFSS cerca de 26,9 milhões de contos constituem «receita proveniente da Comunidade Europeia (FSE) [...], paga por antecipação, despesa a imputar a 1993».

Ora, ao não constar na CEO, relativa à gerência de 1992, o pagamento de despesas naquele montante, violou-se o disposto nos artigos 18." e 26.° da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.

O saldo da rubrica «Devedores por prestações a repor ou a reembolsar» atingiu o valor de 9 750 300 contos, em 31 de Dezembro de 1992, tendo crescido 18,7 % e 14,6 %, respectivamente, em 1991 e 1992.

Trata-se de uma realidade que deriva de prestações indevidamente processadas e recebidas pelos respectivos beneficiários, a qual deve ser alvo de um reforço de acções concretas.

11 — O património financeiro afecto à segurança social (incluindo o do FEFSS), estimado em cerca de 56,3 milhões de contos, apresenta um crescimento de 6,1 % e 3,8 %, respectivamente de 1989 para 1990 e de 1990 para 1991. Note-se que a taxa de crescimento do período 1991-1992 foi idêntica à registada em 1989/1990.

Sendo este vector significativo para o relançamento da capitalização do sector, o nível-das taxas de crescimento apuradas pode ser um dos factores de estrangulamento da constituição de uma garantia adequada para os benefícios diferidos.

12 — As aplicações de tesouraria e a carteira de títulos detidas pelo IGFSS registaram uma quebra acentuada, essencialmente para fazer face a despesas de funcionamento do sistema.

Por outro lado, acentuou-se o risco inerente aos activos incluídos nos investimentos financeiros, devido à preferência crescente por títulos de rendimento variável em detrimento de títulos de rendimento fixo.

Na vertente accionista destaca-se a participação no capital da Caixa Económica Açoriana, que justificou o reforço acentuado das provisões constituídas neste exercício, no valor de 630 300 contos.

13 — Apesar da concessão de condições especiais de regularização das dívidas à segurança social verificada nos últimos anos, o total das contribuições em dívida à segurança social passou de 229,7 milhões de contos em 1991 para 266,9 milhões de contos em 1992.

Continua a verificar-se um elevado saldo credor na rubrica «Contribuintes — Outros», que em 1992 regista 16 579 600 contos (excluindo o valor de 1315 900 contos, cujos contribuintes já foram identificados pelo «IGFSS, embora não abatidos nas correspondentes contas devedoras de outras instituições de segurança social), que corresponde a 24,4 % dos débitos a curto prazo. Verifica-se que as medidas tomadas neste domínio não conseguiram ainda inverter esta situação.

Na área dos contribuintes pertencentes ao sector público administrativo, os grandes devedores situam--se, de forma concentrada, no sector da saúde, mais concretamente na área hospitalar, que assim repercute os seus problemas de ordem financeira para o sistema de segurança social, traduzindo uma problemática muito específica em termos de relação institucional.

14 — O resultado líquido negativo apurado na DRL, no valor de 48 252 800 contos, agravou-se em relação ao exercício anterior em cerca de 71 %.

Esta evolução é uma resultante directa dos resul-• tados correntes do exercício, já negativos desde 1990,

os quais passaram "de (—) 30 731 800 para (—) 52 972 00 contos, de 1991 para 1992.

15 — A rubrica «2.45 — IGF — C/ contribuições e adicionais» é saldada, em sede de consolidação, por transferência para a reserva geral do sistema, implicando um acréscimo da situação líquida e o seu desaparecimento do passivo, embora se mantenha nele integrada nas contas das instituições de segu-

_ rança social, consideradas individualmente.

Esta prática, que constitui uma rotina habitual nas regularizações inerentes à consolidação, vem dar uma visão distorcida de uma realidade que deveria ser transmitida de forma rigorosa e transparente pelas demonstrações financeiras finais globais do sector.

16 — As reservas constituem a maior parte da situação líquida inscrita nos balanços da segurança social e têm vindo a registar um crescimento nominal persistente, por força da evolução da sua componente principal, a reserva geral do sistema.

No entanto, a decomposição desta reserva pelas origens da sua formação permite concluir que ao referido crescimento nominal não corresponde um crescimento real, pois acentuou-se em 1992 a erosão do «capital» do sector, pela conjugação da perda de importância relativa das reservas agregadas das instituições de segurança social em contraponto ao reforço da pressão da dívida dos contribuintes sobre o sistema.

17 — Na consolidação de contas é utilizada a rubrica «Aplicação de resultados», quando se considera haver saldos de actividades concretas relevadas no balanço, e integradas na situação líquida, na reserva geral do sistema ou em outras reservas, não podendo, em conformidade, afectar os resultados líquidos consolidados, conforme expressos na DRL, tendo assim de ser deduzidos para efeitos de preparação e apresentação desta peça contabilística, do que decorre nela aparecerem englobados como custos ou despesas, de acordo com os critérios seguidos pelo IGFSS.

Ora, estes critérios são questionáveis, porquanto os valores desta rubrica constituem igualmente resultados, com a particularidade de terem sido utilizados ou «distribuídos» em antecipação ao encerramento do exercício. O efeito concreto é a distorção do resultado do exercício.

Como apreciação final, já referida em pareceres anteriores, importa sublinhar que o enquadramento institucional do sector continua por consolidar, não obstante o processo de evolução que tem estado a percorrer, onde, a par de um sistema novo, subsistem «resíduos» de estruturas anteriores; esta consolidação institucional afigura-se importante, inclusivamente como requisito de perfeita harmonizarão de conteúdos do Orçamento e da Conta, que, tanto quanto se apurou, não existe ainda.

Continua, também, a verificar-se a existência de uma clara desarmonia no quadro normativo vigente; se ele for considerado desajustado, em alguns pontos, às necessidades próprias do sector, não é aceitável a repetida prática do incumprimento da lei, mas

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impor-se-á então a necessidade de rever o que for

___necessário, de forma a torná-la compatível com a

especificidade da gestão do sector da segurança social.

Palácio de São Bento, 2 de Julho de 1996. — O Deputado Relator, Sérgio Ávila. — A Deputada Presidente, Manuela Ferreira Leite.

Nota. — O relatório foi aprovado, com votos a favor do PS, PP e PCP e a abstenção do PSD.

Relatório sobre a Conta Geral do Estado no ano de 1993

1 — Enquadramento legal

Nos termos da alínea d) do artigo 165.° da Constituição, compete à Assembleia da República tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar, as quais serão apresentadas até 31 de Dezembro do ano subsequente com o relatório do Tribunal de Contas, se estiver elaborado, e os demais elementos necessários à sua apreciação.

É no cumprimento deste preceito constitucional que a Comissão de Economia, Finanças e Plano elabora o presente relatório sobre a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 1993 [publicada no Diário da República, 2." série, n.° 302 (21.° suplemento), de 31 de Dezembro de 1994].

O Governo apresentou a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 1993 dentro dos prazos previstos na Constituição e na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.

O parecer do Tribunal de Contas foi enviado à Assembleia da República em 27 de Junho de 1995, tendo igualmente sido dado cumprimento aos prazos constitucionais e legais aplicáveis.

O Tribunal de Contas deu igualmente cumprimento ao princípio do contraditório previsto na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, pelo que o seu parecer é acompanhado das respostas dos serviços e das entidades envolvidas às questões suscitadas pelo Tribunal.

2 — Lei do Orçamento e decreto de execução orçamental

A Lei do Orçamento para 1993, Lei n.° 30-C/92, foi aprovada pela Assembleia da República em 16 de Dezembro de 1992, tendo sido publicada no suplemento do Diário da República, de 28 de Dezembro de 1992, cuja distribuição ocorreu a 7 de Janeiro de 1993.

Consequentemente, e de acordo com o preceituado na lei, o Orçamento só entrou em vigor no dia 12 de Janeiro de 1993.

A Lei n.° 30-C/92 foi alterada, na fase final da sua execução, pela Lei n.° 71/93, de 26 dé Novembro.

O decreto de execução orçamental, através do qual o Governo deve adoptar as medidas estritamente necessárias para que o Orçamento do Estado possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina, só veio a ser publicado em 18 de Março de 1993 (Decre-to-Lei n.° 83/93, de 18 de Março).

3 — Alterações orçamentais

Durante a execução orçamental foram introduzidas alterações à Lei do Orçamento para 1993, quer através da

Lei n.° 71/93, quer ao abrigo das competências do Gover-

1 no definidas na Lei do Enquadramento do orçamento (artigo 20.°) quer aüavés do artigo 5." da Lei do Orçamento para 1993.

O montante global da despesa, inicialmente fixado em 5 060 145 315 contos, foi ao longo da execução orçamental elevado em mais 254 225 900 contos, o que corresponde a uma variação positiva de 5 %. Este acréscimo foi devido ao Orçamento suplementar (144 %) e à abertura de créditos especiais pelo Governo (56 %).

Os créditos especiais abertos pelo Governo, que implicaram um acréscimo na despesa prevista de 143 460 650 contos, tiveram cobertura em receitas sujeitas ao regime de contas à ordem (5,6 %), em saldos de anos anteriores (9,2 %) e em receitas consignadas (85,2 %).

Dos créditos especiais abertos com cobertura em receitas consignadas, no valor de 122 288 726 contos, 86 364 184 (70,6 %) referiram-se ao aumento de dotações relativas à amortização da dívida com cobertura em aumento da previsão da receita creditícia.

Ao longo da execução orçamental, o Governo procedeu a transferências de verbas alterando a repartição inicialmente prevista pelos diversos ministérios no montante de 139 758 978 contos exclusivamente relativos à utilização da dotação provisional.

Para além destas alterações orçamentais, o Governo procedeu ao longo da execução orçamental a inúmeras transferências de verbas entre dotações do mesmo departamento ministerial (cerca de 26 900). O valor total destas transferências, que se anulam entre si, ascendeu a 758,8 milhões de contos, isto é, 15 % do Orçamento inicial.

O Tribunal de Contas refere expressamente que este elevado número e montante de transferências «susceptível de indiciar alguma falta de rigor técnico no processo de orçamentação de certos departamentos».

O Tribunal de Contas refere ainda que «continua a verificar-se um grande distanciamento temporal entre a data dos despachos de autorização das alterações e a data da respectiva publicação no Diário da República».

Assim sendo, segundo o Tribunal de Contas «estes atra- • sos comprometem a transparência da execução orçamental e o subsequente controlo».

4 — Conta Geral do Estado 4.1 —Execução do orçamento da receita

No exercício de 1993, o total de receitas liquidadas ascendeu a 5095,387 milhões de contos, as receitas cobradas a 4998,046 milhões e as receitas anuladas a 60,596 milhões.

Assim sendo, há um montante de receitas por cobrar no final do ano de 379,487 milhões de contos, isto é, mais 9,7 % que o saldo existente no início do ano (342,742 milhões).

Estes valores indiciam um nível de cobrança [cobran-ças/(liquidações+receitas por cobrar em 1 de Janeiro de 1993)] de 91,9 %.

Ao analisarmos o nível de cobrança nalgumas rubricas da receita podemos constatar que o seu valor é extremamente baixo em «Taxas, multas e outras penalidades» (34,6 %) e foi de 84,6 % em «Impostos indirectos» e 94,5 % em «Impostos directos».

As anulações em 1993 (60,6 milhões de contos") verificaram-se, fundamentalmente, nós três primeiros capítulos das despesas correntes, tendo-se também aqui verificado os maiores desfasamentos entre liquidações e cobranças.

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A receita efectiva (receita total — passivos financeiros) atingiu o valor de 3293,2 milhões de contos, tendo ficado aquém dos 3776,6 milhões previstos no Orçamento inicial (12,8 %) e dos 3489,3 milhões previstos no Orçamento final (— 5,6 %). A receita electiva teve também um decréscimo de 302,9 milhões de contos (— 8,4%) face a 1992.

Em relação aos totais dos diferentes capítulos da receita verifica-se que em três deles a execução orçamental excedeu os valores do'Orçamento revisto: «Impostos directos» (100,6 %), «Impostos indirectos» (100,8 %) e «Outras receitas correntes» (109,3 %).

De entre os que acusaram ma execução inferior às previsões, destacam-se: «Venda de bens de investimento» (27,9 %), «Activos financeiros» (38,5 %), «Reposições não abatidas nos pagamentos» (64.4 %) e «Contas de ordem» (70,5 %).

As receitas fiscais tiveram uma evolução negativa comparativamente a 1992, tanto ao nível do total (— 8,7 %) como ao nível das suas principais componentes: impostos directos (—11,2%) e impostos indirectos (—7 %). O comportamento das receitas fiscais ficou a dever-se, fundamentalmente, à desaceleração da actividade económica que afectou o rendimento das famílias com repercussão cm sede de IRS, os resultados líquidos das empresas com reflexos em sede de IRC. etc.

Por outro lado, as receitas relativas aos «Passivos financeiros» (1704,8 milhões de contos) situaram-se 421,3 milhões acima do inicialmente previsto no Orçamento final (1825 milhões de contos).

Numa análise evolutiva da receita cobrada, e face a uma evolução nominal do PIB de 6,2 %, a receita total cresceu 8,5 % em relação ao ano anterior, a receita efectiva diminuiu 8,4 % e as receitas fiscais diminuíram 2,1 %.

Em termos de evolução real, utilizando o deflator do PIB, as receitas fiscais diminuíram 8,7 % e as receitas efectivas diminuíram 15,4%, que comparam com um decréscimo do Pffi de l %.

4.2 — Execução de orçamento da despesa

A execução orçamental de 1993 traduziu-se num montante global de despesa paga de 4 998 046 137 contos. As despesas autorizadas ascenderam a 4 998 055 855 contos e as despesas não pagas a 9718 contos. A relação entre as despesas pagas e as autorizadas situou-se nos 99,9 %, o que traduz uma enorme proximidade entre as duas.

É necessário, no entanto, ter em conta como refere o Tribunal de Contas que «a Conta Geral do Estado considera como despesas 'pagas' as quantias referentes aos fundos saídos dos diferentes cofres públicos, que não dão lugar necessariamente a pagamentos».

De facto, as despesas «pagas» correspondem ao pagamento efectivo das despesas realizadas pelos serviços sem autonomia, mas constituem meras transferências no caso dos serviços com autonomia administrativa ou financeira que procedem ao pagamento directo das suas despesas. E, no caso destes últimos serviços não realizarem a totalidade das despesas, elas continuam a ser consideradas como despesas «pagas» na Conta Geral do Estado.

Um outro aspecto que importa salientar é o de que em 1993 se mantém a situação irregular das «despesas a liquidar» realizadas pelos cofres consulares e não integradas nas contas do Ministério dos Negócios Estrangeiros. Em 3í de Dezembro de 1993, estavam por regularizar 13 milhões de contos de despesas efectuadas até esse ano à margem do orçamento daquele Ministério e contabilizadas em «.Despesas a liquidar».

Como já foi referido anteriormente a despesa «paga» totalizou 4998 milhões de contos, que compara com uma despesa orçamentada de 5060,1 no Orçamento inicial e 5314,4 no Orçamento final.

A taxa de execução foi de 94 %, ligeiramente inferior à registada no ano anterior (94,6 %). Para a execução orçamental da despesa, inferior em 316,3 milhões de contos em relação ao Orçamento final, contribuiu decisivamente a execução da despesa do Ministério das Finanças, inferior em 262,3 milhões relativamente ao valor orçamentado; o Ministério do Comércio e Turismo registou uma taxa de execução inferior a 90 % (63,7).

A despesa «paga» durante o ano económico de 1993 registou, em relação ao ano anterior, um acréscimo de 8,5 % (+ 391,4 milhões de contos).

Por ministérios, apresentaram uma diminuição nas despesas o Ministério da Indústria e Energia (—13,9 %) e os Encargos Gerais da Nação (—5,7 %); por outro lado, tiveram os maiores aumentos de despesa em termos absolutos o Ministério do Emprego e da Segurança Social (+ 131,4 milhões, isto é, + 148,9 %) essencialmente pelo acréscimo de 129,8 milhões de contos de transferências para o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, o Ministério das Finanças(+ 86,5 milhões de contos, isto é, + 3,8 %) devido ao aumento dos encargos com a dívida pública em 185,2 milhões de contos (112,3 de juros e + 297,5 de amortizações) conjugado com o decréscimo de 154,5 milhões das transferências para o Fundo de Regularização da Dívida Pública e das receitas de privatizações que se ficaram pelos 66,5 milhões contra os 225 milhões previstos, o Ministério da Saúde (+ 56,9 milhões, isto é, + 117%) devido ao aumento das transferências para o Serviço Nacional de Saúde (+51,5 milhões).

Relativamente à execução do orçamento de investimento (PIDDAC), o Orçamento final registou uma diminuição relativamente ao inicialmente previsto de 1,7 %. Tal aconteceu porque as alterações orçamentais aprovadas pela Assembleia da República corresponderam à anulação de verbas que tinham sido objecto de cativação prévia, face ao disposto no n.° 1 do artigo 4.° (cláusula de reserva de convergência) da Lei do Orçamento para 1993, que congelou 6% da verba orçamentada no capítulo 50 de cada ministério.

Por outro lado, as alterações orçamentais introduzidas pelo Governo provocaram um aumento de 4,3 %.

As despesas efectuadas no ano de 1993 com os investimentos do Plano (capítulo 50) atingiram 335,6 milhões de contos, ou seja, 98,9 % do Orçamento final e um acréscimo de 8,6% relativamente.a 1992 (+26,7 milhões). O esforço financeiro nacional situou-se em 293,9 milhões de contos e a comparticipação comunitária em 41,7 milhões.

5 — Beneficios fiscais

Na proposta de Orçamento para 1993, o Governo inseriu no relatório uma estimativa do valor dos benefícios fiscais de 53,3 milhões de contos, dos quais 12 milhões relativos a IRS e 31,3 milhões relativos a IRC.

Esta previsão representou uma diminuição do valor global dos benefícios fiscais de 6,8 milhões de contos (— 11,3 %) relativamente ao ano anterior, em resultado de uma redução acentuada dos benefícios em IRC (— 10 milhões).

No relatório, são reconhecidas dificuldades em estimar com precisão os custos dos benefícios Fiscais, face, no-

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meadamente, à necessidade de avaliação antecipada das decisões dos contribuintes e à circunstância de alguns benefícios não estarem sujeitos a obrigação declarativa (isenções, por exemplo).

Assim sendo, nos relatórios dos anos subsequentes vieram a ser substancialmente revistas as. previsões iniciais para a despesa fiscal de 1993. Assim, por exemplo, no relatório do Orçamento do Estado para 1994 constatase que o montante global dos benefícios fiscais para IRS, IRC e IA atinge, em 1993, 96 milhões de contos, valor que excede em 42,7 milhões o Orçamento inicial para 1993.

6 — Défice orçamental e dívida pública

O défice orçamental proveniente da diferença entre as receitas e as despesas líquidas de amortizações da dívida ascendeu a 925,6 milhões de contos superior em 396,8 milhões ao do ano anterior (+ 75 %). A previsão inicial do défice foi de 518,5 milhões enquanto a previsão do Orçamento final foi de 973,7 milhões.

Durante o ano de 1993, os pagamentos de encargos com a dívida atingiram 1675,2 milhões de contos, i. e., + 185,2 milhões (+ 12,4 %) que em 1992. Esta evolução deveu-se, principalmente, ao aumento verificado no montante correspondente às amortizações (+ 297,5 milhões), devido ao volume de reembolsos de empréstimos contraídos em anos anteriores. Em contrapartida, as despesas orçamentais com juros sofreram um decréscimo de 113,9 milhões.

O montante total da dívida efectiva atingiu no final de 1993 o montante de 8930 milhões de contos (+ 1289 milhões que em 1992), sendo a dívida directa efectiva 8216,6

milhões (+ 1177,6 milhões que em 1992) e a dívida garantida 708,5 milhões (+ 111,9 milhões que em 1992).

O saldo da dívida interna directa aumentou 803,5 milhões relativamente a 1992 (+ 12 %), enquanto o saldo da dívida externa directa aumentou 449,3 milhões relativamente a 1992 (+ 83 %).

No aumento do saldo da dívida interna directa pesou fortemente o.aumento nos amortizáveis internos (+619,4 milhões), bem como o aumento nos certificados de aforro:

43 milhões para cobertura parcial das despesas com acção social (60 %);

95,4 milhões para cobertura parcial do regime especial de segurança social das actividades agrícolas (RESSAA).

A execução das despesas da segurança social ascendeu a 1451,8 milhões de contos, situando-se 29,1 milhões acima do previsto (execução do 102 %); por outro lado, as despesas aumentaram em relação a 1992 cerca de 217,6 milhões (+ 17,6 %).

As diferenças entre a previsão orçamental e a execução em 1993 tiveram origem nos seguintes factores:

As despesas correntes ficaram aquém dos valores previstos em 5,5 milhões;

As despesas de capital superaram o orçamentado em 124,2 milhares de contos:

A execução das despesas com transferências de capital situou-se nos 121,8 %, ou seja, mais 34,4 milhões do que o valor orçamentado. Esta situação resultou, segundo o relatório da conta da segurança social para 1993, «dos processamentos efectuados com contrapartida no acréscimo de receitas oriundas do Fundo Social Europeu».

As contribuições em dívida à segurança social atingiram em 31 de Dezembro de 1993 os 328,1 milhões de

contos, contra os 266,9 milhões registados no final do ano anterior, observando-se assim um acréscimo de 61,2 milhões (+ 22,9 %).

Segundo o parecer do Tribunal de Contas, «apesar da concessão de condições especiais de regularização das dívidas, consubstanciadas em acordos celebrados com os contribuintes devedores, continua a assistir-se a um avolumar de dívidas à segurança social nos últimos anos, qué tem contribuído para a descapitalização da segurança.social».

Palácio de São Bento, 19 de Junho de 1996. — O Deputado Relator, João Moura de Sá. — A Deputada Presidente, Manuela Ferreira Leite.

Nota. — O relatório foi aprovado por unanimidade.

COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS

Relatório de actividades relativo aos meses de Maio a Julho de 1996

Cumprindo o disposto no artigo 117.° do Regimento da Assembleia da República, a Comissão de Assuntos Europeus apresenta o relatório das suas actividades nos meses de Maio, Junho e Julho de 1996.

A — Durante este período a Comissão efectuou as seguintes reuniões:

Maio — dias 15, 16, 28, 29 e 31, com 16, 13, 12,

16 e 11 presenças, respectivamente; Junho — dias 11, 12 e 19, com 17, 13 e 14 presen-

. ças, respectivamente; Julho —dias 2, 3, 10 e 12, com 13, 15, 10 e 14 presenças, respectivamente.

B — As seguintes reuniões contaram com a presença de membros do Governo:

No dia 16 de Maio, a Comissão reuniu com o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Europeus para a apresentação do relatório «Portugal na União Europeia— 10.° ano»;

No dia 29 de Maio, a Comissão reuniu com o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Europeus no âmbito do acompanhamento da CIG 96. Nesse . mesmo dia, a Comissão reuniu com o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Europeus e com o Sr. Secretário de Estado da Competitividade e Internacionalização no âmbito da audição parlamentar n.° 2/VII sobre «Consequências da política de acordos comerciais da Comunidade Europeia com países terceiros». Esta reunião foi aberta aos representantes da sociedade civil;

No dia 2 de Julho, a Comissão reuniu com o Sr. Ministro das Finanças para esclarecimentos sobre a participação de Portugal no processo europeu de integração monetária;

No dia 3 de Julho, a Comissão reuniu com o Sr. Secretário de' Estado dos Assuntos Europeus no âmbito do acompanhamento da CIG 96;

No dia 12 de Julho, a Comissão reuniu com o Sr. Ministro das Finanças para esclarecimentos sobre o último Conselho ECOFTN de 8 de Julho.

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C — Colaboração interparlamentar:

No dia 7 de Maio, o Sr. Deputado Joel Hasse Ferreira (PS) esteve presente na audição pública sobre «O financiamento do alargamento da União Europeia», que teve lugar em Bruxelas e foi promovida pelo Parlamento Europeu;

Nos dias 24 e 25 de Junho, a Comissão, representada pelos seu presidente e pelos Srs. Deputados Carlos Zorrinho (PS), Joel Hasse Ferreira (PS), Francisco Torres (PSD), Carlos Encarnação (PSD), Paulo Portas (CDS-PP) e Luís Sá (PCP), participou na XIV COS AC, que teve lugar em Roma, organizada pelas duas Câmaras do Parlamento italiano, e era subordinada aos temas:

Desenvolvimentos na União Europeia durante a presidência italiana, com particular referência à CIG;

Relações entre os parlamentos nacionais e as instituições comunitárias, também tendo especial atenção à revisão do Tratado da União Europeia;

Seguimento da Conferência de Barcelona sobre parceria mediterrânica e os respectivos instrumentos operacionais, com especial incidência sobre o Programa MEDA (o relatório desta Conferência está publicado no Diário da Assembleia da República, 2." série-C, n.°22, de 13 de Julho de 1996).

D — Reuniões com representantes da sociedade civil:

No dia 11 de Junho, e no âmbito da audição parlamentar n.° 2/VJJ. (Consequências da política de acordos comerciais da Comunidade Europeia com países terceiros), a Comissão reuniu com os representantes das centrais sindicais, nomeadamente a UGT, a CGTP/Intersindical, a Federação dos Sindicatos dos Trabalhadores dos Têxteis, Lanifícios, Vestuário, Calçado e Peles de Portugal, o Sindicato Democrático dos Têxteis, a Federação dos Sindicatos do Sector da Pesca e o Sindicato Democrático das Pescas;

No dia 12 de Junho, e ainda no âmbito daquela audição parlamentar, a Comissão reuniu com os representantes das entidades patronais nomeadamente a CNA, a CONFAGRI, a AJP, a CIP e a CCP.

E — Outras reuniões:

No dia 16 de Maio, a Comissão, em conjunto com a Comissão de Negócios Estrangeiros, reuniu com o chanceler Hêlmut Kohl, debatendo temas relacionados com a construção europeia;

No dia 19 de Julho, o Sr. Vice-Presidente João Poças Santos (PSD) e o Sr. Deputado Joel Hasse

Ferreira (PS) tiveram um encontro com a Sr.* Iri-na Bokova, Vice-Ministra dos Negócios Estrangeiros da Bulgária.

F — Principais matérias objecto de debate:

A proposta de regulamentação da Lei n.° 20/94, de 15 de Junho (Acompanhamento e apreciação pela Assembleia da República da participação de Portugal no processo de construção da União Europeia), solicitada pela conferência dos representantes dos grupos parlamentares, foi aprovada pela Comissão em 15 de Maio e enviada ao Sr. Presidente da Assembleia;

No âmbito do acompanhamento parlamentar da realização da Conferência Intergovernamental sobre a Revisão do Tratado da União Europeia, a Comissão prosseguiu na preparação de um conjunto de reuniões com membros do Governo, Eurode-putados e outras personalidades envolvidas no processo da construção europeia;

A Comissão procedeu igualmente ao acompanhamento das negociações comunitárias de acordos comerciais com países terceiros, agora no âmbito da audição parlamentar n.° 2/vn (Consequências da política de acordos comerciais da Comunidade Europeia com países terceiros), tendo para o efeito realizado reuniões com membros do Governo (v. ponto B deste relatório) e com representantes das centrais sindicais e das entidades patronais (v. ponto D deste relatório);

A Comissão procedeu à apreciação parlamentar do relatório do Governo sobre «Portugal na União Europeia— 10." ano», de acordo com o disposto nos artigos.2." , rr.° 3, e 5.° da Lei n.° 20/94. Nestes termos, apresentou o seu relatório de apreciação, ao qual se anexaram os pareceres das Comissões especializadas em razão da matéria. Foi ainda apresentado um projecto de resolução (projecto de resolução n.° 27/VII), segundo o estipulado no artigo 5.°, n.° 5, da mesma lei. Os referidos textos encontram-se publicados no Diário da Assembleia da República, 2." série-A, n.° 58 (suplemento), de 20 de Julho de 1996.

Foram constituídas, no seio da Comissão, duas Subcomissões, uma relativa ao «Acompanhamento da União Económica e Monetária» e outra relativa ao «Acompanhamento da Coesão Económica e Social».

Palácio de São Bento, 26 de Setembro de 1996. — O Deputado Presidente, Medeiros Ferreira.

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