Página 1

Quarta-feira, 26 de Setembro de 2007 II Série-C— Número 2

X LEGISLATURA 3.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2007-2008)

SUMÁRIO Comissões parlamentares: Comissão de Orçamento e Finanças: — Relatórios sobre a Conta Geral do Estado de 2004 e de 2005.

Página 2

2 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

COMISSÃO DE ORÇAMENTO E FINANÇAS Relatório sobre a Conta Geral do Estado de 2004 I — Enquadramento geral

Nos termos do disposto na alínea d) do artigo 162.º da Constituição, compete à Assembleia da República, no âmbito das suas funções de fiscalização, tomar as Contas do Estado com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à sua apreciação.
Por sua vez, compete ao Tribunal de Contas (TC), nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 214.º da Constituição da República Portuguesa, dar parecer sobre a Conta Geral do Estado (CGE), incluindo a da segurança social.
O Orçamento do Estado para 2004 foi aprovado pela Lei n.º 107-B/2003, de 31 de Dezembro. Na sua elaboração foi tida em consideração a estrutura orgânica do XV Governo Constitucional, espelhada no Decreto-Lei n.º 120/2002, de 3 de Maio (rectificado pela Declaração de Rectificação n.º 20/2002, de 28 de Maio, e alterado pelos Decretos-Lei n.os 119/2003, de 17 de Junho, 20/2004, de 22 de Janeiro, e 176/2004, de 23 de Julho, os quais procederam à republicação da citada lei orgânica). Tendo-se verificado uma mudança de governo no decorrer da execução orçamental de 2004, é necessário atender que a presente Conta Geral do Estado reflecte já a estrutura orgânica do XVI Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 215A/2004, de 3 de Setembro (rectificado pela Declaração de Rectificação n.º 89/2004, de 18 de Outubro). Tendo em atenção que a nova orgânica produziu efeitos desde 17 de Julho de 2004, naturalmente adequou-se a execução orçamental anterior à nova lei orgânica.
A Lei n.º 107-A/2003, de 31 de Dezembro, aprovou as Grandes Opções do Plano para 2004, as quais estão inseridas na estratégia de médio prazo para o desenvolvimento da sociedade e economia portuguesas.
Concretizam um conjunto de medidas e de investimentos que, em 2004, contribuíram para alcançar as mencionadas opções e teve-se em atenção o contexto europeu, dado que Portugal procura reforçar o seu papel como sujeito activo no processo de construção europeia, nomeadamente no âmbito da revisão dos tratados, da discussão das novas perspectivas financeiras e da implementação da política externa e de segurança comum. As quatro grandes opções políticas traduziram-se na consolidação de um Estado com autoridade, moderno e eficaz, no saneamento das finanças públicas e desenvolvimento da economia, no investimento na qualificação dos portugueses e no reforço da justiça social e na garantia da igualdade de oportunidades. Refere-se que o esforço de investimento programado para 2004 foi concretizado através do Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC), enquadrado pelo Quadro Comunitário de Apoio para 2000-2006 (QCA III). Por último, dá-se publicidade ao quadro da política económica e social das regiões autónomas em 2004, o qual encerra o ciclo de programação a médio prazo 2001-2004.
No desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei n.º 107-B/2003, de 31 de Dezembro, e dando cumprimento ao disposto no actual n.º 2 do artigo 43.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto (Lei de Enquadramento Orçamental), adiante referida, foi aprovado o Decreto-Lei n.º 57/2004, de 19 de Março, contendo as disposições necessárias à execução do Orçamento do Estado para 2004, bem como à aplicação, neste ano, do novo regime de administração financeira do Estado.
No decorrer da execução o Orçamento do Estado para 2004 foi alterado através da Lei n.º 55/2004, de 30 de Dezembro. Para além de um aditamento no artigo 6.º (transferências orçamentais) e da alteração do artigo 61.º (financiamento do Orçamento do Estado), bem como da actualização do artigo 67.º (gestão da dívida pública directa do Estado), da Lei n.º 107-B/2003, verificaram-se alterações nos seus Mapas I (receitas), II, III e IV (despesas), referentes aos serviços integrados, adequando-se a estrutura do Mapa II, nos capítulos que apresentaram alterações, à orgânica do XVI Governo Constitucional. Deste modo, por via da Lei n.º 55/2004, verificou-se o aumento da previsão global das receitas (Mapa I) e das despesas dos serviços integrados (Mapas II, III e IV) de 2859,7 milhões de euros. Do lado da receita verificou-se o aumento das necessidades brutas de financiamento naquele montante, com expressão integral nos passivos financeiros. Em paralelo foi estabelecido para o acréscimo de endividamento líquido global directo o montante de 11 104,2 milhões de euros. Por sua vez, quanto às despesas, segundo a sua classificação económica, destacam-se os aumentos das transferências correntes (2350,8 milhões de euros), sendo de 1851,8 milhões de euros o destinado à própria «Administração Central», de 224,8 milhões de euros para a «segurança social», de 154,2 milhões de euros para outros sectores e de 120,0 milhões de euros para a «administração local», das despesas com o pessoal (289,0 milhões de euros) e das transferências de capital (166,9 milhões de euros, dos quais 136,8 milhões de euros destinados à «Administração Central»).

Página 3

3 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

II — Evolução da economia portuguesa O ano de 2004 caracterizou-se pela recuperação da economia portuguesa, tendo o PIB aumentado 1 por cento, em termos reais. Face à área do euro, o diferencial de crescimento manteve-se negativo passando de 1,7 pp, em 2003, para -0.8 pp.
A aceleração da actividade económica mundial, não obstante o aumento dos preços das matérias-primas, a manutenção de condições de financiamento favoráveis, a continuação da tendência descendente da taxa de inflação e a melhoria generalizada das expectativas dos agentes económicos constituíram um enquadramento favorável ao crescimento da economia portuguesa, principalmente da procura interna.
De facto, a procura interna registou um contributo positivo para o crescimento do PIB, enquanto as exportações líquidas apresentaram um contributo negativo.
Estes desenvolvimentos traduziram-se num aumento das necessidades de financiamento externo da economia portuguesa para 5,9 por cento do PIB.
Em 2004 a globalidade das componentes da procura interna apresentou um comportamento dinâmico.
O consumo privado registou um crescimento de 2,3 por cento (-0,3 por cento em 2003), impulsionado por um clima de confiança mais favorável e uma aceleração do rendimento disponível dos particulares, em linha com o ligeiro aumento do emprego total e dos salários reais. Paralelamente, a recuperação do consumo privado traduziu-se numa diminuição da taxa de poupança e num novo aumento do rácio de endividamento dos particulares em percentagem do rendimento disponível.
O investimento (FBCF), após dois anos de contracção, cresceu 1,3 por cento, reflectindo o bom desempenho do investimento empresarial que beneficiou do dinamismo da procura e da manutenção de condições de financiamento favoráveis.
O dinamismo da procura interna, principalmente em segmentos com forte componente importada, impulsionou significativamente as importações de bens e serviços que registaram, em 2004, uma forte aceleração, aumentando 7 por cento em volume, o que compara com uma variação marginalmente negativa em 2003. As exportações de bens e serviços apresentaram-se menos dinâmicas, com um crescimento de 5 por cento. Deste modo, registou-se uma deterioração do défice comercial que passou de -9,1 por cento, em 2003, para -10,8 por cento do PIB, em 2004.
A situação no mercado de trabalho em 2004 evoluiu em consonância com a recuperação gradual da actividade económica. O emprego teve uma evolução marginalmente positiva e, embora se tenha verificado um abrandamento no crescimento do desemprego, a taxa de desemprego aumentou para 6,7 por cento (6,3 por cento em 2003).
No conjunto do ano de 2004 o emprego total (5122,8 mil indivíduos) registou um aumento de 0,1 por cento (diminuiu 0,4 por cento em 2003). A variação do emprego pelos principais sectores de actividade permite concluir que apenas o sector dos «serviços» contribuiu positivamente para a variação do emprego total em 2004, com um aumento de 3 por cento. O emprego no sector da «agricultura, silvicultura e pesca» diminuiu 3,7 por cento e na «indústria, construção e energia e água» teve um decréscimo de 3,4 por cento, destacando-se a quebra de 6,1 por cento verificada na «construção».
Em 2004 a taxa de inflação, medida pela variação média anual do Índice de Preços no Consumidor (IPC), diminuiu para 2,4 por cento (3,3 por cento em 2003). O diferencial de inflação de Portugal face à da área do euro, medido pelo Índice Harmonizado de Preços no Consumidor, diminuiu significativamente em 2004 para 0,4 pp (1,2 pp, em 2003).
De acordo com a 1.ª notificação de 2005 do défice e da dívida públicos, no âmbito do procedimento dos défices excessivos, a estimativa para o défice global das Administrações Públicas, em 2004, foi de 3953 milhões de euros, representando 2,9 por cento do PIB, e mantendo-se, pelo terceiro ano consecutivo, abaixo do limite de 3 por cento. À semelhança do ocorrido em 2003, este resultado foi alcançado recorrendo a medidas de natureza temporária no equivalente a 2,3% do PIB (2,5% do PIB em 2003). O saldo global, excluído de efeitos temporários, atingiu 5,2% do PIB, menos 0,2 pontos percentuais que em 2003. Decorrente da orientação da política orçamental, o défice primário ajustado de efeitos temporários e do ciclo económico diminuiu 0,4 pontos percentuais do PIB, situando-se em 1,4% do PIB.
Os progressos no sentido da consolidação foram alcançados do lado da receita, uma vez que a despesa ajustada do ciclo aumentou em 0,8 pontos percentuais do PIB. A receita total corrigida do ciclo e de efeitos temporários cresceu em 1,3 pontos percentuais do PIB, suportada por uma variação de intensidade idêntica na receita fiscal.
Em 2004 as taxas de juro nominais diminuíram ligeiramente. No final do ano a taxa de juro média para o crédito às sociedades não financeiras era de 4,4 por cento, menos 0,1 pp do que em 2003, enquanto que a taxa para os depósitos até um ano se situava em 2,1 por cento, o que representa uma redução de 0,1 pp relativamente a 2003. A taxa de juro média para o crédito a particulares diminuiu 0,2 pp, para 4,9 por cento.
De acordo com a análise dos dados do Banco de Portugal, o crédito interno ao sector privado não monetário acelerou em 2004, registando um aumento de 4,5 por cento (1,7 por cento em 2003). Essa

Página 4

4 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

aceleração resultou, principalmente, da evolução do crédito a particulares, cuja taxa de crescimento passou de 1,6 por cento em 2003 para 6,9 por cento em 2004. O crédito a sociedades não financeiras aumentou 2,6 por cento, um abrandamento de 2,6 pp, relativamente a 2003.
Os principais indicadores dos mercados financeiros voltaram a apresentar em 2004 um desempenho positivo. Assim, o índice PSI-20 registou um ganho de 12,6 por cento relativamente ao ano anterior. O índice PSI-geral registou um aumento de 18 por cento.
III — Finanças públicas Dando continuidade às orientações de política orçamental encetadas nos últimos anos, com vista ao cumprimento dos compromissos estabelecidos pelo Tratado de Maastricht, Portugal manteve em 2004, na óptica da contabilidade nacional, as Necessidades de Financiamento das Administrações Públicas abaixo do limiar dos 3 por cento do PIB. O défice orçamental de 3952,9 milhões de euros manteve, face ao ano anterior, o mesmo peso no PIB, registando apenas um desvio de 0,1 pp do PIB abaixo do objectivo definido no Orçamento do Estado para 2004 (2,8 por cento do PIB), e no estipulado no Programa de Estabilidade e Crescimento 2004-2007 (PEC).
Ao prosseguir os objectivos de manutenção de um défice orçamental abaixo do limiar dos 3 por cento do PIB, o ano de 2004 exigiu, na linha do verificado nos dois últimos anos, o recurso a um importante conjunto de receitas extraordinárias. Com efeito, e não obstante a recuperação da actividade económica em 2004 (+1,1 por cento do PIB), invertendo a situação de recessão ocorrida em 2003, as políticas de contenção do crescimento da despesa com pessoal não foram, contudo, suficientes para contrariarem o elevado crescimento da despesa social, designadamente o elevado aumento das despesas com pensões no regime geral e do regime dos funcionários públicos. As receitas extraordinárias incluíram em 2004 as transferências efectuadas por empresas públicas para a Caixa Geral de Aposentações, como contrapartida pelo pagamento de encargos futuros com pensões de funcionários abrangidos pelos respectivos fundos de pensões. Foram realizadas neste âmbito as transferências da Caixa Geral de Depósitos, Navegação Aérea Portuguesa, Aeroportos de Portugal e Imprensa Nacional - Casa da Moeda.
Em linha com esta política orçamental, a evolução dos grandes agregados de receita e despesa em 2004, na óptica da contabilidade nacional, considerando o efeito das medidas extraordinárias, mantiveram uma posição do défice em cumprimento com os critérios impostos pelo Tratado de Maastricht. Com um agravamento das necessidades de financiamento das administrações públicas em 0,01 pp do PIB (+148,7 milhões de euros), o défice orçamental ascendeu, em 2004, aos 3 952,9 milhões de euros. A explicar esta evolução encontram-se os efeitos diferenciados ocorridos no saldo corrente (a poupança bruta deteriorou-se 0,87 pp do PIB) e no saldo de capital (+0,86 pp do PIB). A deterioração em 96,4 milhões de euros do saldo primário em 2004 (-0,07 pp do PIB) veio contrariar o efeito positivo que a redução da despesa com juros e outros encargos da dívida teve em termos do peso no PIB (-0,06 pp do PIB). No que respeita ao comportamento negativo do saldo corrente, este é justificado essencialmente, como foi referido anteriormente, pelo forte aumento da despesa com prestações sociais (+0,74 pp do PIB), acentuada pela quebra da receita corrente (-0,22 pp do PIB), a qual, apesar dos aumentos verificados nas contribuições sociais e nas outras receitas correntes (+0,35 pp do PIB), foi penalizada pela evolução desfavorável dos impostos sobre a produção e importação (-0,57 pp do PIB).
Não obstante as políticas de contenção do crescimento da despesa com pessoal, designadamente o controlo apertado nas admissões de novos funcionários públicos e o congelamento quase total dos seus vencimentos, a despesa corrente cresceu 0,65 pp do PIB, consequência do forte aumento das despesas com prestações sociais (0,74 pp do PIB). Na origem deste acréscimo encontram-se a subida da pensão média decorrente da actualização das pensões, o aumento de novos pensionistas com recebimento de pensões em média mais elevadas do que as auferidas pelas já existentes e ainda o crescimento verificado nas prestações com pensões no regime dos funcionários públicos.
Os aumentos conjuntos do consumo intermédio e das despesas com pessoal justificaram, em 2004, a quase totalidade do acréscimo do consumo final das administrações públicas, em 0,13 pp do PIB.
Contrariando a evolução negativa do saldo corrente, o saldo de capital revela em 2004 uma evolução favorável.
Para este comportamento concorreu o extraordinário acréscimo da receita de capital em 1,01 pp do PIB, decorrente essencialmente da integração, referida anteriormente, dos fundos de pensões das empresas públicas na Caixa Geral de Depósitos, valor que ascendeu a 3059,3 milhões de euros.
No que concerne à evolução da dívida bruta consolidada das administrações públicas, o seu valor ascendeu a 83 577,7 milhões de euros em 2004, representando 61,9 por cento do PIB. Este valor representa um agravamento, face a 2003, de 1,8 pp do PIB, justificados, na sua maior parte, pelo crescimento de títulos da dívida pública directa do Estado.

Página 5

5 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

IV — Execução do orçamento da receita Com as ressalvas decorrentes da influência dos factores extraordinários verificados em 2002 e 2003, o «Total da receita» regista na média do período uma taxa nominal de crescimento acentuada (14,5%), apesar da «Receita efectiva» apenas ter crescido 1,5%. Assim, o crescimento do «Total da receita» ficou sobretudo a dever-se ao aumento dos «Passivos financeiros» (38,7%, em termos médios anuais) com o maior relevo em 2003, em que cresceram 61,2%.
Analisando o peso do total da receita, receita efectiva, receita fiscal e passivos financeiros, no PIB, com base nos valores publicados na Conta Geral do Estado de 2004, para este agregado macroeconómico, observa-se que o total da receita continuou a aumentar o seu peso no PIB, em consequência sobretudo do crescimento dos passivos financeiros, porquanto as receitas efectivas, em especial as de natureza fiscal, diminuíram o seu peso no referido agregado macroeconómico.
Tomando como deflator a taxa de variação dos preços implícita no PIB (cerca de 2,5%), obtêm-se taxas de crescimento reais de 4,5%, 0,6% e 8,0% e -3,1% para os totais da receita, receita efectiva, passivos financeiros e receita fiscal, respectivamente. Assim, tendo em conta que, segundo os indicadores para a economia nacional publicados na Conta Geral do Estado, a taxa de variação real do PIB foi de 1%, apenas os passivos financeiros, e, pelo seu efeito, o total da receita, registaram taxas reais de crescimento superiores à do produto; o conjunto da receita efectiva, embora com uma taxa positiva, cresceu menos do que aquele agregado, o que ficou sobretudo a dever-se ao nível de cobrança dos impostos.
A contabilização das receitas do Estado, no ano de 2004, continuou a ser regulada pelo Decreto-Lei n.º 301/99, de 5 de Agosto, pela Portaria n.º 1122/2000 (2.ª Série), do Ministério das Finanças, de 28 de Julho, e pela legislação referente aos designados cofres do Tesouro. Esteve ainda sujeita à aplicação das normas difundidas pela Direcção-Geral do Orçamento, em documento datado de 13 de Janeiro desse ano e designado por «Instruções para o lançamento das tabelas de receita do Estado a partir de Janeiro de 2004», que são, em muitos aspectos, similares às difundidas para o ano de 2003.
Em 2004 o modelo contabilístico foi idêntico ao adoptado para o ano transacto, tendo sido suportado pela utilização do Sistema de Gestão de Receitas (SGR), disponibilizado aos respectivos serviços administradores da receita fiscal, e do Sistema Central de Receitas (SCR), da Direcção-Geral do Orçamento, tendo como entidades intervenientes no processo de contabilização a Direcção-Geral do Orçamento (DGO), a DirecçãoGeral do Tesouro (DGT), a Direcção-Geral dos Impostos (DGCI) e a Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC).
Estas três últimas entidades efectuaram o registo da informação necessária à Conta Geral do Estado no Sistema de Gestão de Receitas, tendo para o efeito, de acordo com as versões do SCR remetidas ao Tribunal, sido utilizados 393 balcões e 14 operações de execução (incluindo os saldos transitados de liquidação, de restituições emitidas e de reembolsos emitidos).
A DGCI foi a entidade responsável pelo registo da informação em 390 balcões que foram afectos às receitas de impostos sobre o rendimento (DGCI-IR), do imposto sobre o valor acrescentado (DGCI IVA), do imposto do selo (DGCI-IS), das restituições e pagamentos de receitas dos serviços locais de finanças (DGCIRPSLF), de receitas obtidas pelas tesourarias de finanças (DGCI-TF) e, a partir de 2004, aos valores de retenções na fonte de impostos sobre o rendimento e do selo cobrados em excesso como receitas de «multiimposto» (DGCI-MI) e à dedução das cobranças de créditos cedidos de receitas «Não UC», ou seja, tituladas por documentos não únicos (DGCI-ND).
Os restantes três balcões foram utilizados pela DGT e pela DGAIEC. A primeira entidade utilizou dois balcões para as receitas obtidas por movimentos escriturais e não escriturais, e a segunda um balcão para registar as receitas obtidas pelas estâncias aduaneiras.
Analisada a receita cobrada, por entidades, de acordo com os valores registados na Contabilidade do Tesouro e a realização de operações escriturais traduzidas por acréscimo ou dedução à cobrança arrecadada pelos serviços com função de caixa do Tesouro ou pelas entidades colaboradoras, verificou-se que: — As tesourarias de finanças continuaram a obter a maior parcela de cobrança da receita (mais € 3356 milhões do que em 2003) com 39,9% do total arrecadado (atingindo este € 37 199,5 milhões, mais 6,6% do que em 2003), seguidas pelas entidades colaboradoras na cobrança (36,9%), pelas caixas da Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (17,4%), pela Direcção de Serviços de Cobrança do IVA (1,5%) e, por fim, pelas contas bancárias da Direcção-Geral do Tesouro e dos Serviços Externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros (4,3%); — A cobrança por entrada de fundos foi acrescida em € 42 586,5 milhões, através de operações escriturais, dos quais 89,3% corresponderam ao registo de passivos financeiros provenientes de dívida pública para satisfação das necessidades de financiamento; — Também por operações escriturais foram efectuadas deduções aos valores cobrados que foram registados como orçamentais, as quais atingiram € 2310,1 milhões que tiveram como principais destinatários as regiões autónomas (44,8%), a segurança social (23,8%) e as autarquias (16,4%);

Página 6

6 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

— Ao valor remanescente (€ 77 475,8 milhões) foi ainda abatido o valor dos pagamentos para reembolso ou restituição de receitas orçamentais indevida ou excessivamente cobradas e registadas no mesmo ano ou em anos anteriores; segundo a Conta Geral do Estado, foram pagos reembolsos e restituições no valor de € 5992,3 milhões, dos quais 54,9% foram relativos a IVA e 40,1% a IR; — A receita efectiva líquida, isto é, sem as operações extra-orçamentais (reposições abatidas nos pagamentos) e sem os passivos financeiros (que cresceram 10,7% devido à utilização de mais € 3669,1 milhões de dívida pública do que em 2003), totalizou € 32 684,5 milhões, o que representou um acréscimo de 3,2% (mais € 1003,1 milhões) face ao ano anterior.
V — Execução do orçamento da despesa Em 2004 a despesa efectiva do subsector dos serviços integrados (isto é, excluindo passivos financeiros) ascendeu a € 42 463,1 milhões, o que representa um acréscimo de € 5832,9 milhões (15,9%) em relação ao ano anterior.
Nesse acréscimo destaca-se o aumento das despesas dos Ministérios: das Finanças e Administração Pública, em € 2168,5 milhões (20,6%); da Saúde, em € 2016,4 milhões (35,6%); da Segurança Social, Família e Criança, em € 650,9 milhões (18,5%) e da Agricultura, Pescas e Florestas, em € 241,2 milhões (46,3%).
Nestes Ministérios merecem destaque as seguintes variações: Nas Finanças e Administração Pública: — As transferências de capital, com um aumento de € 1109,6 milhões (71 103,9%), devido às transferências (que não se verificaram em 2003) para o Fundo de Regularização da Dívida Pública da verba relativa às receitas das privatizações e para sociedades e quase sociedades não financeiras privadas, ascendendo, respectivamente, a € 1080,6 milhões e € 30,1 milhões; — As despesas com pessoal, com um acréscimo de € 659,4 milhões (18,1%), resultante, essencialmente, do aumento das despesas do Cap. 05 — «Protecção Social» em € 670,7 milhões, fruto do crescimento das despesas com pensões e reformas (contribuições do Estado para a CGA), em € 563,9 milhões, e da despesas da ADSE, em € 107,4, milhões; — Os activos financeiros, com um aumento de € 615,1 milhões (515,9%), onde se realçam € 563,9 milhões de outros activos financeiros, resultando, essencialmente, dos aumentos registados nas rubricas sociedades financeiras-bancos e outras instituições financeiras (rubrica que não apresentava execução em 2003), no valor de € 400,0 milhões, e sociedades e quase sociedades não financeiras — públicas, no valor de € 172,8 milhões; — Os juros e outros encargos, com uma redução de € 288,9 milhões (-7,2%); — Os subsídios, com uma diminuição de € 157,6 milhões (-18,9%), registada integralmente no Cap. 60 — «Despesas Excepcionais», consequência da quebra de € 160,9 milhões verificada na bonificação de juros (dos quais € 160,6 milhões se referem a subsídios a bancos e outras instituições financeiras, sendo € 152,9 relativos a habitação); — As transferências correntes, com um aumento de € 155,2 milhões (8,8%), onde se salientam as despesas do Cap. 70 — «Recursos Próprios Comunitários», com um crescimento de € 144,5 milhões, em resultado, essencialmente, do aumento da contribuição financeira em € 112,6 milhões (onde se destaca o aumento da componente recursos próprios — PNB em € 189,8 milhões e a redução dos recursos próprios — IVA em € 78,2 milhões).

Na Saúde: — As transferências correntes, que apresentaram um crescimento de € 2032,1 milhões (37,0%), resultante, essencialmente, do aumento das transferências para o IGIF/SNS em € 2031,7 milhões. Refira-se que em 2004 foram transferidos para o IGIF € 1271,8 milhões para pagamento de despesas de anos anteriores;

Na Segurança Social, Família e Criança: — As transferências correntes, com um aumento de € 659,2 milhões (19,0%), essencialmente devido ao crescimento das transferências para a segurança social registadas no Cap. 01 — «Gabinetes dos Membros do Governo».

Na Agricultura, Pescas e Florestas: — As transferências correntes, com um crescimento de € 215,7 milhões (159,0%) essencialmente devido aos pagamentos processados pela Secretaria-Geral (que no ano anterior não teve execução neste agrupamento de despesa) no montante de € 182,8 milhões, dos quais € 181,8 são transferências correntes para a segurança social relativas a despesas transitadas de 2003.

Página 7

7 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

Em 2004 as despesas efectivas dos serviços e fundos autónomos que registaram os valores das suas contas de gerência no sistema informático do qual foram extraídos os mapas da conta, excluindo as transferências para outros SFA, ascenderam a € 26 795,7 milhões, o que constitui um acréscimo de € 4277,1 milhões (19,0%). No valor total das despesas e na variação em relação ao ano anterior, destaca-se: — Aquisição de bens e serviços correntes, que ascendeu a € 6821,1 milhões (19,0% do total da despesa), tendo tido um acréscimo de € 3197,5 milhões (88,2%), que se verificou, essencialmente, nos organismos do Ministério da Saúde (mais € 3124,6 milhões em relação ao ano anterior). Neste Ministério as despesas do IGIF com esta classificação económica passaram de € 32,6 milhões, em 2003, para € 1527,7 milhões, em resultado da alteração da classificação das verbas transferidas para os hospitais sociedades anónimas de capitais públicos, antes classificadas como transferências para sociedades não financeiras públicas. Em organismos de outros Ministérios, em 2004, as principais despesas referentes à classificação em apreço verificaram-se no IEFP (€ 101,3 milhões), no INGA e IFADAP (totalizando € 75,4 milhões), no Instituto de Estradas de Portugal (€ 66,1 milhões), Manutenção Militar e Oficinas Gerais de Fardamento e Equipamento (€ 46,7 milhões). No seu conjunto, os organismos do ensino superior, incluindo os seus serviços sociais, registaram neste agrupamento € 314,2 milhões; — Transferências correntes e de capital (outras), correspondendo a um conjunto de rubricas de classificação económica totalizando, em 2004, € 7525,6 milhões, merecendo destaque os seguintes três grupos: Transferências para famílias (excluindo empresários em nome individual), que ascenderam a € 6403,7 milhões, mais € 504,0 milhões do que no ano anterior. Na sua maior parte trata-se de verbas pagas pela CGA (€ 5502,1 milhões, em 2003, e € 6026,5 milhões em 2004), que verificaram um acréscimo de € 524,4 milhões (9,5%); Transferências para sociedades e empresários em nome individual, que totalizaram € 710,9 milhões, o que representou uma redução de € 1518,4 milhões em relação ao ano anterior. Em 2004, aquela importância foi paga, essencialmente, pelo IFADAP (€ 305,8 milhões, tendo havido uma quebra de € 19,1 milhões), IAPMEI (€ 197,1 milhões, representando uma quebra de € 133,4 milhões), Fundo de Acidentes de Trabalho (€ 96,2 milhões, uma quebra de € 3,7 milhões e o Instituto de Estradas de Portugal (€ 50,4 milhões, com uma quebra de € 101,4 milhões). A maior parte desta redução é devida à evolução registada no Ministério da Saúde, em que essas transferências passaram de € 1251,2 milhões, em 2003, para apenas € 2,8 milhões em 2004 (relativamente ao IGIF esses valores foram, respectivamente, de € 1239,4 milhões e € 0,7 milhões), em sentido inverso do verificado na rubrica aquisição de bens e serviços, pela razão aí referida; Transferências para instituições sem fins lucrativos, que ascenderam a € 397,9 milhões, representado mais € 29,8 milhões do que no ano anterior. Essa verba foi paga essencialmente pelo IFADAP (€ 88,9 milhões), IGIF (€ 71,8 milhões), Instituto do Desporto de Portugal (€ 51,7 milhões), IAPMEI (€ 56,3 milhões) e Fundação para a Ciência e Tecnologia (€ 46,5 milhões); — Despesas com pessoal, que ascenderam a € 3975,8 milhões, representando um acréscimo de 3,1% em relação ao ano anterior. Por departamento ministerial, em 2004, registaram maiores montantes dessas despesas os organismos dos Ministérios da Saúde (€ 2217,3 milhões), da Ciência, Inovação e Ensino Superior (€ 1038,6 milhões) e, mais distanciadamente, dos Ministérios das Actividades Económicas e do Trabalho (€ 222,3 milhões), da Justiça (€ 91,3 milhões), e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (€ 84,4 milhões); — Activos financeiros, que ascenderam a € 3580,6 milhões (representando um acréscimo de 54,9%), distinguindo-se: Quanto ao prazo das aplicações, trata-se na sua maior parte de aplicações de curto prazo em depósitos, certificados de depósito e poupança, títulos a curto prazo e empréstimos a curto prazo, que totalizaram € 2345,9 milhões, dos quais € 2246,5 milhões emitidos pelo Estado, onde se destaca a CGA (€ 2084,6 milhões) e a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (€ 113,7 milhões). A esse valor acrescem as aplicações do Fundo de Estabilização Tributário (€ 99,0 milhões), erradamente classificadas como títulos a curto prazo (emitidos) por serviços e fundos autónomos; As aplicações efectuadas pelo FRDP registadas como títulos de médio e longo prazo/Estado (€ 574,2 milhões) e aumentos de capital de sociedades não financeiras públicas (€ 136,9 milhões), totalizando € 711,1 milhões; As restantes aplicações totalizaram € 523,7 milhões (em títulos e empréstimos a médio e longo prazo, acções e outras participações e outros activos financeiros), onde se destaca o IAPMEI (€ 217,2 milhões), o INH (€ 175,5 milhões) e o Instituto de Turismo de Portugal (€ 95,0 milhões);

— Passivos financeiros, no montante de € 2297,8 milhões (que representa um crescimento de 103,2%), do qual:

Página 8

8 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

— € 900,0 milhões se refere a amortização de empréstimos pelo IGIF, tendo sido empregue a classificação económica empréstimos a curto prazo/Estado. Uma vez que, em 2004, o IGIF amortizou € 300,0 milhões do empréstimo à CGD e € 600,0 milhões de adiantamentos ao Tesouro, apenas esta verba corresponde à classificação económica que foi empregue, devendo ter sido utilizada a classificação empréstimos a curto prazo/sociedades financeiras relativamente aos referidos € 300,0 milhões; — € 710,1 milhões respeita a amortizações pelo FRDP de títulos de dívida pública, com a classificação títulos a médio e longo prazos/Estado; — Destaca-se também, em 2004, a amortização de empréstimos de curto prazo pelo INGA, totalizando € 573,7 milhões, dos quais € 520,5 milhões com a classificação empréstimos a curto prazo/Estado, referente também à regularização de adiantamentos pelo Tesouro, e € 53,2 milhões com a classificação empréstimos a curto prazo/sociedades financeiras (que se aplica a empréstimos bancários). De notar que o montante dos pagamentos do INGA ao Tesouro ascendeu a € 682,4 milhões, superior ao valor inscrito na respectiva rubrica orçamental; — De salientar que o IFADAP também recebeu, em 2004, adiantamentos do Tesouro (no montante de € 85,5 milhões) e procedeu a regularizações (isto é, pagamentos ao Tesouro, no montante de € 89,2 milhões). Contudo, este Instituto registou estes valores como operações extra-orçamentais (não sendo por isso evidenciados nos mapas da Conta Geral do Estado referentes aos SFA), tendo evidenciado apenas a diferença entre o valor das regularizações e dos adiantamentos, € 3,7 milhões, com a classificação outras despesas de capital. Assim, no que se refere a serviços e fundos autónomos, relativamente aos adiantamentos do Tesouro e sua regularização, verificaram-se três procedimentos de contabilização distintos: contabilização integral dos valores em passivos financeiros pelo IGIF, contabilização parcial dos valores em passivos financeiros pelo INGA e contabilização dos adiantamentos e da sua regularização em operações extra-orçamentais e da diferença entre regularizações e adiantamentos em outras despesas de capital, pelo IFADAP.
— Transferências correntes para a segurança social (ou seja, transferências para organismos abrangidos pelo orçamento da segurança social), que ascenderam a € 960,8 milhões (mais € 184,4 milhões, o que representa um acréscimo de 23,7%, incluindo também, em 2003, as verbas classificadas como transferências de capital para a segurança social). Em 2004 essas transferências constam, essencialmente, das contas do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (€ 797,4 milhões) e do Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Educação (€ 139,0 milhões); — Transferências para o Estado, que ascenderam a € 657,6 milhões (acréscimo de 12,5%), destacandose, em 2004, as transferências do Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários da Justiça e do Cofre Geral dos Tribunais (€ 422,4 milhões) e do Fundo de Estabilização Tributário e do Fundo de Estabilização Aduaneiro (totalizando € 77,2 milhões). É ainda de referir que, em 2004, face à «necessidade de cumprimento dos compromissos que Portugal assumiu a nível europeu em matéria de défice orçamental», o Decreto-Lei n.º 241-B/2004, de 30 de Dezembro, determinou constituir receita geral do Estado 85% de saldos de gerência existentes em 31 de Dezembro de 2003 de vários organismos, dos quais registaram transferências: o Instituto de Seguros de Portugal (€ 25,4 milhões), a Autoridade Nacional de Comunicações-ICP (€ 15,0 milhões) e a Comissão de Mercados de Valores Mobiliários (€ 1,3 milhões). Registou também transferências para o Estado o Instituto Nacional de Aviação Civil (€ 18,7 milhões); — Juros e outros encargos financeiros, que, em 2004, ascenderam a € 55,5 milhões (mais € 13,2 milhões do que no ano anterior). Nesse montante, destacam-se os organismos do Ministério da Saúde (€ 44,5 milhões), referentes sobretudo às Administrações Regionais de Saúde (€ 33,0 milhões) e ao IGIF (€ 9,2 milhões, com a classificação outros encargos financeiros). Nos juros pagos destaca-se também o INGA (€ 4,4 milhões, dos quais € 1,8 milhões têm a classificação de juros pagos ao Estado, decorrentes dos mencionados adiantamentos ao Tesouro), o INH (€ 3,9 milhões) e as Oficinas Gerais de Fardamento e Equipamento (€ 1,3 milhões). Também relativamente aos juros pagos ao Tesouro decorrentes de adiantamentos não existe a necessária uniformidade, como evidenciam as classificações empregues pelo IGIF e pelo INGA.
VI — PIDDAC 2004 Na orçamentação do PIDDAC, € 3253,5 milhões (55,5%) reportam-se a recursos nacionais, dos quais 72,6% provêm do Cap. 50 — «Investimentos do Plano» e 27,4% de «Outras Fontes». Os restantes € 2607,7 milhões (44,5%) são referentes a financiamento comunitário — Fundos Estruturais e Fundo de Coesão, provindo 12,7% do Cap. 50 e 87,3% de «Outras Fontes».
Em 2004 a contrapartida nacional em programas co-financiados por fundos comunitários representou cerca de 52% do financiamento nacional total.
A programação financeira co-financiada, no valor de € 3906,5 milhões, dos quais 66,6% destinados a programas abrangidos pelo QCA III, representou cerca de 73% do PIDDAC total previsto, correspondendo

Página 9

9 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

29% a financiamento nacional e 44% a financiamento comunitário. Apresenta-se, de seguida, alguns dados relativos ao Cap. 50 — «Investimentos do Plano» e ao Quadro Comunitário de Apoio III (QCA III).
As dotações orçamentais inscritas inicialmente no Cap. 50 totalizaram € 2694,2 milhões. A este montante acresceram, através das alterações orçamentais, € 158,5 milhões (+5,9%), de que resultou um orçamento final de € 2852,7 milhões.
A execução do Cap. 50 ascendeu a € 2311,5 milhões. A evolução global dos pagamentos de 2003 para 2004 registou um aumento de € 48,5 milhões, o que corresponde a um acréscimo de 2,1%.
Situação inversa ocorreu em relação ao ano de 2002, relativamente ao qual se verificou uma redução de € 166,3 milhões (6,7%).
A taxa de execução do Cap. 50, apurada em relação à dotação inicial, final e disponível, foi de 85,6%, 81,0% e 87,6%, respectivamente Dos 17 Ministérios que integram a orgânica do Governo, 10 apresentaram taxas de execução (face à dotação disponível) superiores à taxa de execução global (87,6%), destacando-se os Ministérios das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (98,5%), das Actividades Económicas e do Trabalho (98,2%) e da Segurança Social, Família e da Criança (98,2%). O Ministério do Turismo apresentou a menor taxa de execução (12,2%).
Os Ministérios das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (€ 838,4 milhões), da Agricultura, Pescas e Florestas (€ 332,6 milhões), da Ciência, Inovação e Ensino Superior (€ 187,9 milhões) e das Actividades Económicas e do Trabalho (€ 181,9 milhões) representaram, no seu conjunto, 66,7%, do total executado.
VII — Subsídios, créditos e outras formas de apoio concedidos pelo Estado Os apoios financeiros não reembolsáveis concedidos no quinquénio, excluindo a Caixa Geral de Aposentações, ascenderam a € 21 734,2 milhões, o que representou 9,6% da despesa destes subsectores nesse período. O valor médio anual dos apoios ascendeu a € 4346,8 milhões, sendo a taxa de crescimento média anual de 4,7%, inferior à do total da despesa que, conforme foi antes referido, se situou em 6,8%.
Quanto à distribuição dos apoios financeiros nesse período, do total dos apoios, a empresas privadas foi atribuído 29,1% (em média € 1266,8 milhões/ano), a famílias, incluindo empresários em nome individual, 28,0% (€ 1218,5 milhões/ano), a instituições particulares 21,3% (€ 926,1 milhões/ano), a empresas públicas, 10,5% (€ 456,4 milhões/ano) e a bancos e outras instituições financeiras, verbas referentes essencialmente a bonificações de juros, 9,9% (€ 432,2 milhões/ano). A partir de 2003 as transferências para companhias de seguros, efectuadas essencialmente pelo Fundo de Acidentes de Trabalho, ganharam expressão, representando 1,1% no período em apreço.
Em 2004 os apoios financeiros não reembolsáveis estão concentrados nos seguintes Ministérios: Agricultura, Pescas e Florestas, € 1494,3 milhões (32,2%); Finanças e Administração Pública, € 905,5 milhões (19,5%); Actividades Económicas e Trabalho, € 880,5 milhões (18,9%); Educação, € 391,7 milhões (8,4%); Ciência, Inovação e Ensino Superior, € 273,4 milhões (5,9%).
No ano em apreço os serviços e fundos autónomos foram responsáveis por € 3001,8 milhões (64,7%) e os serviços integrados por € 1637,9 milhões (35,3%) desses apoios financeiros.
Quanto aos respectivos organismos pagadores, nos serviços e fundos autónomos destacam-se o INGA (€ 922,8 milhões), o IEFP (€ 564,6 milhões), o IFADAP (€ 547,7 milhões), o IAPMEI (€ 253,3 milhões), a Fundação para a Ciência e Tecnologia (€ 122,2 milhões) e o Fundo de Acidentes de Trabalho (€ 102,4 milhões) que, no seu conjunto, representaram 83,7% do total dos apoios pagos no ano por este subsector.
Nos serviços integrados destacam-se, no Ministério das Finanças e da Administração Pública, as verbas processadas por conta do Cap. 60 — «Despesas Excepcionais», com € 767,6 milhões (o que representa 46,9% do total dos apoios dos serviços integrados), montante respeitante a bonificações de juros (€ 330,7 milhões) e compensação de juros (€ 9,0 milhões), a subsídios e transferências de capital para empresas públicas de vários sectores (€ 318,4 milhões) e para empresas privadas (€ 48,7 milhões), bem como transferências para famílias (€ 60,8 milhões, referente ao incentivo ao arrendamento jovem).
A distribuição em 2004 dos apoios financeiros não reembolsáveis do total da Administração Central pelas diferentes rubricas do classificador em vigor (subsídios, transferências correntes e transferências de capital) elevaram-se a € 4639,7 milhões.
VIII — Despesa fiscal em 2004 À semelhança do sucedido em anos anteriores, os benefícios com maior peso na despesa fiscal em IRS foram os concedidos aos planos de poupança-reforma (PPR), contas poupança-habitação (CPH) e deficientes que, no seu conjunto, representaram 81,1% do total (82% em 2003). Por sua vez, os benefícios concedidos aos PPR foram os que maior despesa fiscal originaram, conforme também já verificado no ano anterior, com

Página 10

10 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

um crescimento de 10,4%, superior ao das CPH e deficientes (2,3% e 7%, respectivamente), tendo representado 30,6% do total dos benefícios concedidos.
No que concerne ao IRC, o crescimento da despesa fiscal ocorreu em todas as modalidades de benefícios, sendo, porém, de destacar que em 2004 a que registou maior crescimento foi a das deduções à colecta, tanto em termos absolutos (€ 49,7 milhões) como relativos (44,6%), em resultado, sobretudo, dos benefícios fiscais ao investimento de natureza contratual.
Na previsão do Orçamento do Estado para 2004 a despesa fiscal foi subestimada em € 204,8 milhões, o que ficou sobretudo a dever-se à discrepância ocorrida em IRC (€ 192,3 milhões) relativamente ao montante registado na Conta Geral do Estado de 2004.
Assinale-se que o valor da despesa fiscal de 2004 relativos ao IVA aduaneiro não consta nem dos relatórios dos Orçamentos do Estado nem da Conta Geral do Estado tendo a DGAIEC indicado o montante de € 7,9 milhões, o qual, contudo, corresponde apenas a uma parte dos benefícios referentes ao IVA aduaneiro.
No período considerado, enquanto a despesa fiscal registou uma taxa média anual de crescimento de 10%, a receita cresceu apenas a uma taxa de 2,6%, o que explica o aumento do peso relativo da despesa fiscal na receita dos impostos em apreço (apenas no ISP a taxa de crescimento da receita foi mais elevada do que a da despesa fiscal, -8,8% e 5,3%, respectivamente).
IX — Dívida pública Em 2004 o acréscimo global de endividamento directo do Estado foi de € 7362,1 milhões (+8,8%), valor que representa um aumento bastante superior ao observado no ano anterior, que se situara em € 3902,2 milhões (+4,9%). O peso relativo da dívida directa no PIB atingia 67,2% no final do ano, contra 63,9% em 2003.
X — Segurança social O orçamento inicial aprovado para a receita da segurança social ascendeu a 22 300 861 831 euros e para a despesa atingiu 22 177 761 831 euros. As modificações orçamentais realizadas ao longo do ano, de harmonia com o disposto no artigo 54.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, e do artigo 51.º do Decreto-Lei n.º 57/2004, de 19 de Março, implicaram um acréscimo no orçamento da receita de 3,8% e na despesa de 2,4%.
Em 2004 a receita total arrecadada pelo SSS, incluindo a integração de parte dos saldos de anos anteriores (cerca de 756,5 milhões de euros), cifrou-se, aproximadamente, em 19 508,5 milhões de euros, o que reflecte uma taxa de execução do orçamento na ordem dos 84,3% (cerca de 3637,3 milhões de euros aquém do previsto) e traduz, relativamente ao período homólogo de 2003, um crescimento de 9,5% Este desvio relativamente ao montante orçamentado ficou, em grande medida, a dever-se às execuções orçamentais ocorridas nas três parcelas mais significativas do orçamento da receita do Sistema da Segurança Social (SSS). De facto, a taxa de execução de 96,8% observada no capítulo «Contribuições para a Segurança Social» traduziu-se numa diferença absoluta, entre o previsto e o efectivamente arrecadado, na ordem dos 347,0 milhões de euros. Por outro lado, o capítulo relativo às «Transferências Correntes», com uma taxa de execução de 97,7%, representou um afastamento de cerca de 135,7 milhões de euros em relação ao valor orçamentado.
A realização orçamental ocorrida no capítulo «Activos Financeiros» de apenas 37,2% significou, em valores absolutos, o desfasamento mais significativo ocorrido em 2004, representando um desvio de aproximadamente 3193,3 milhões de euros em relação às expectativas inscritas no orçamento. Note-se, por último que, relativamente ao ano anterior, as transferências correntes do Orçamento do Estado cresceram cerca de 19%, enquanto as contribuições e cotizações, não considerando a entrada extraordinária de receita em 2003 (contabilizada em «Contribuições»), resultante da operação de cessão de créditos para efeito de titularização (cerca de 306,9 milhões de euros), cresceram apenas 2,7%.
No decurso do ano económico de 2004, as despesas totais do SSS revelam um grau de execução orçamental na ordem dos 82,7%, traduzindo a realização de gastos de cerca de 18 791,0 milhões de euros, quando a previsão inscrita no orçamento apontava para a realização de despesas na ordem dos 22 710,8 milhões de euros. Deste modo, verifica-se que, em termos absolutos, a despesa ficou 3919,8 milhões de euros abaixo do montante orçamentado para este ano, tendo, ainda assim, quando comparada com a realizada em 2003, observado um aumento de 9,7%.
Nota-se, por outro lado, que do total das despesas efectuadas neste período, cerca de 16,5 mil milhões de euros (87,8% do total dos gastos) são relativos a «Despesas Correntes» que, no seu todo, apresentam um grau de execução de 97,2%; e 2290,5 milhões de euros (12,2% da totalidade das despesas) respeitam ao conjunto das «Despesas de Capital», cujo grau de realização do orçamento se ficou pelos 39,9%.

Página 11

11 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

XI — Conclusões Considerando a análise que se efectuou da Conta Geral do Estado e das principais conclusões e recomendações do parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2004, cumpre assinalar: — O ano de 2004 caracterizou-se pela recuperação da economia portuguesa, tendo o PIB aumentado 1 por cento, em termos reais, após uma contracção de 1,1 por cento em 2003; — Em 2004, a globalidade das componentes da procura interna apresentou um comportamento dinâmico; — O investimento (FBCF), após dois anos de contracção, cresceu 1,3 por cento, reflectindo o bom desempenho do investimento empresarial que beneficiou do dinamismo da procura e da manutenção de condições de financiamento favoráveis; — A situação no mercado de trabalho em 2004 evoluiu em consonância com a recuperação gradual da actividade económica. O emprego teve uma evolução marginalmente positiva e, embora se tenha verificado um abrandamento no crescimento do desemprego, a taxa de desemprego aumentou para 6,7 por cento (6,3 por cento em 2003); — Portugal manteve em 2004, na óptica da contabilidade nacional, as Necessidades de Financiamento das Administrações Públicas abaixo do limiar dos 3 por cento do PIB. O défice orçamental de 3952,9 milhões de euros manteve, face ao ano anterior, o mesmo peso no PIB, registando apenas um desvio de 0,1 pp do PIB abaixo do objectivo definido no Orçamento do Estado para 2004 (2,8 por cento do PIB), e no estipulado no Programa de Estabilidade e Crescimento 2004-2007 (PEC); — Prosseguindo os objectivos de manutenção de um défice orçamental abaixo do limiar dos 3 por cento do PIB, o ano de 2004 exigiu, na linha do verificado nos dois últimos anos, o recurso a um importante conjunto de receitas extraordinárias. Com efeito, e não obstante a recuperação da actividade económica em 2004 (+1,1 por cento do PIB), invertendo a situação de recessão ocorrida em 2003, as políticas de contenção do crescimento da despesa com pessoal não foram, contudo, suficientes para contrariarem o elevado crescimento da despesa social, designadamente o elevado aumento das despesas com pensões no regime geral e do regime dos funcionários públicos; — No que concerne à evolução da dívida bruta consolidada das administrações públicas, o seu valor ascendeu a 83 577,7 milhões de euros em 2004, representando 61,9 por cento do PIB. Este valor representa um agravamento, face a 2003, de 1,8 pp do PIB, justificados, na sua maior parte, pelo crescimento de títulos da dívida pública directa do Estado.
XII — Parecer A Comissão de Orçamento e Finanças considera estarem reunidas as condições constitucionais e regimentais para a discussão e votação na generalidade em Plenário do presente relatório sobre o parecer do Tribunal de Contas relativo à Conta Geral do Estado de 2004, reservando cada grupo parlamentar as suas posições finais para o debate a ter lugar em Plenário.
Assembleia da República, 12 de Setembro de 2007.
O Deputado Relator, Diogo Feio — O Presidente da Comissão, Patinha Antão.
Relatório da Conta Geral do Estado do ano de 2005 Índice: I — Enquadramento 1.1 — Enquadramento legal 1.2 — Enquadramento político II — Orçamento do Estado para 2005 e execução orçamental III — Controlo judicial e político da Execução Orçamental IV — Parecer do Conselho Económico e Social V — Análise da CGE 2005, nota técnica da UTAO VI — Conclusões e parecer

Página 12

12 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

I — Enquadramento 1.1 — Enquadramento legal: Em 30 de Junho de 2006 o Governo, em conformidade com o estabelecido no artigo 73.º da Lei de Enquadramento Orçamental, apresentou à Assembleia da República a Conta Geral do Estado relativamente ao ano económico de 2005.
Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), «compete à Assembleia da Republica, no exercício das suas funções de fiscalização, tomar as Contas do Estado (…) as quais serão apresentadas (…) com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à sua apreciação»; cabendo à Comissão de Orçamento e Finanças a elaboração do respectivo parecer.
A Conta Geral do Estado de 2005 foi organizada em conformidade com a Lei de Enquadramento Orçamental e com o Decreto-Lei n.º 57/2005, de 4 de Março que contém as «disposições necessárias à execução do Orçamento de Estado para 2005».
O parecer do Tribunal de Contas emitido nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 214.º da Constituição da República Portuguesa foi enviado à Assembleia da República em 4 de Janeiro de 2007, acompanhado das respostas dos serviços e das entidades envolvidas nas auditorias realizadas ao longo do ano por aquele Tribunal.
Face à recepção tempestiva, da conta e do parecer do tribunal de contas, pela primeira vez o relatório da conta é elaborado no respeito integral pelo disposto na Constituição da República Portuguesa e no Regimento da Assembleia da Republica, em vigor à data da recepção da Conta Geral do Estado.
Para o efeito, e em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 226.º do Regimento da Assembleia da República então em vigor, o Presidente da Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças remeteu, para elaboração de parecer, a Conta Geral do Estado às comissões parlamentares competentes que produziram os pareceres que se encontram anexos a este relatório, a saber: — Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas; — Parecer da Comissão de Assuntos Europeus; — Parecer da Comissão de Defesa Nacional; — Parecer da Comissão de Assuntos Económicos, Inovação e Desenvolvimento Regional; — Parecer da Comissão de Educação, Ciência e Cultura; — Parecer da Comissão de Obras Públicas, Transportes e Comunicações; — Parecer da Comissão de Trabalho e Segurança Social.
O parecer do Conselho Económico e Social elaborado nos termos da Lei n.º 108/91, de 17 de Agosto, deu entrada na Assembleia da República em 29 de Junho de 2007.
Em sede deste relatório são ainda de realçar os seguintes factos que, entre 2005 e 2006, reforçaram o papel disciplinador do Parlamento relativamente ao acompanhamento e controlo da Conta do Estado: — Recomendação ao Governo sobre a elaboração da Conta Geral do Estado (Resolução da Assembleia da República n.º 41/2005 de 2 de Junho); — Reforço dos poderes do Tribunal de Contas (Lei n.º 48/2006, de 29 de Agosto); — Reforço da capacidade de acompanhamento da Assembleia da República com a criação da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) (Resolução da Assembleia da República n.º 53/2006, de 7 de Agosto).
A UTAO, criada pela Resolução da Assembleia da República n.º 53/2006, de 7 de Agosto, composta por três técnicos, entrou em funções em 6 de Novembro de 2006, tendo-lhe sido atribuída a competência de, nomeadamente, proceder à «avaliação técnica sobre a Conta Geral do Estado». Refira-se ainda que a UTAO funciona junto e sob a supervisão da Divisão de Serviços de Apoio Técnico e Secretariado que detêm competência em matéria orçamental e financeira.
A apreciação da Conta Geral do Estado do ano 2005 (CGE 2005), objecto do presente relatório, suporta-se assim, pela primeira vez, na nota técnica elaborada Unidade Técnica de Apoio Orçamental, que procede à análise da Conta Geral do Estado (2005), com enfoque nas Recomendações do Tribunal de Contas («Nota técnica — Conta Geral do Estado: análise com enfoque nas recomendações do Tribunal de Contas dirigidas à Assembleia da República»).
A nota técnica — Conta Geral do Estado 2005, elaborada pela UTAO, nos temos da resolução acima mencionada e no exercício do mandato que lhe foi estabelecido pela Comissão de Orçamento e Finanças, reproduzida no ponto V deste relatório, desenvolve-se e estrutura-se segundo os seguintes capítulos: 1 — Enquadramento macroeconómico.
2 — A execução orçamental em 2005.

Página 13

13 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

2.1 — Conta consolidada na Administração Central e segurança social; 2.2 — Serviços integrados; 2.3 — Serviços e fundos autónomos; 2.4 — Segurança social.
3 — A evolução da dívida pública: 3.1 — Saldo da dívida efectiva do Estado; 3.2 — Necessidades de financiamento; 3.3 — Fontes de financiamento.
4 — As recomendações do Tribunal de Contas: 4.1 — As recomendações dirigidas à Assembleia da Republica; 4.2 — Enquadramento e análise das recomendações n.os 36,43,89,90,96.
1.2 — Enquadramento político: Na análise da Conta Geral do Estado de 2005 importa ter presente que a mesma reflecte a execução do Orçamento do Estado para 2005 que foi aprovado em condições singulares:

(i) O Orçamento do Estado para 2005 (Lei n.º 55-B/2004, 30 de Dezembro) foi apresentado, discutido e votado, juntamente com as Grandes Opções do Plano para 2005 (Lei n.º 55-A/2005, de 30 de Dezembro
1
), no término das funções do XVI Governo Constitucional (demissionário), constituído por uma aliança parlamentar PSD/CDS e a duas semanas da dissolução do Parlamento e da consequente realização de eleições legislativas antecipadas; (ii) O XVII Governo Constitucional assumiu funções em Março 2005 e decidiu constituir uma comissão com o objectivo de proceder a uma avaliação das perspectivas de evolução da situação orçamental em 2005.

Assim, pelo Despacho n.º 7696/2005 (2.ª Série), de 12 de Abril, foi criada a Comissão para Análise da Situação Orçamental, presidida pelo Governador do Banco de Portugal e com o mandato de:

— «Elaborar uma estimativa do défice orçamental previsível para 2005 tendo em conta o Orçamento em vigor e considerando as reais perspectivas de evolução dos respectivos pressupostos económicos; — Ter em conta, nessa estimativa, a situação de entidades que devem consolidar com o sector público administrativo, como as Estradas de Portugal, EPE; — Apurar os montantes relativos a eventuais compromissos financeiros que transitavam do passado que devessem ser assumidos directamente na divida pública; — Identificar os efeitos orçamentais das medidas relativas a receitas extraordinárias decididas em anos anteriores.»

(iii) No término do seu trabalho, em Maio de 2005, a Comissão para a Análise da Situação Orçamental apresentou um relatório de onde se extraem, designadamente, as seguintes conclusões: — «A conta das AP, baseada no Orçamento do Estado para 2005 tinha implícito um défice das administrações públicas, excluindo o efeito de medidas temporárias, equivalente a 4,2% do PIB, muito abaixo do valor de 6.8% do PIB estimado pela Comissão tendo em conta um cenário macroeconómico actualizado.
— A explicação desta diferença fundamentou-se em quatro observações: — Apesar do cenário macroeconómico ser muito mais desfavorável, a perda da receita fiscal relativamente ao Orçamento do Estado é muito diminuta, devido a efeitos que devem ser predominantemente atribuídos ao aumento da eficácia de administração fiscal, não incorporada na conta inicial. O impacto da deterioração das perspectivas económicas já é, no entanto, visível na revisão em baixa das contribuições para a segurança social; — Os dividendos recebidos pelo Estado deveriam registar um valor diminuto, em termos de receita bruta 0.5 p.p. do PIB abaixo do que decorria do Orçamento do Estado; — A despesa corrente primária, em particular do Estado, do SNS e da CGA estava subestimada na conta baseada no Orçamento do Estado em cerca de 1.8 p.p. do PIB, excluindo as rubricas com contrapartida directa do lado da receita. Esta subestimação afectava com especial incidência rubricas englobadas nas despesas com pessoal e nas prestações sociais; 1 As Grandes opções do Plano 2005-2009 foram já apresentadas pelo XVII Governo Constitucional e aprovadas pela Lei n.º 52/2005, de 31 de Agosto, que aprova as Grandes Opções do Plano para 2005-2009

Página 14

14 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

— Apesar do efeito no sentido do aumento do défice resultante da inclusão das estradas de Portugal no universo das AP, o saldo de capital não sofreu alteração significativa, dada a previsão de menor execução da despesa de investimento das AP.» Na sequência do resultado da avaliação da situação orçamental do País, foi apresentada à Comissão Europeia, em Junho de 2005, uma versão actualizada do Programa de Estabilidade e Crescimento, que integrava uma estratégia de correcção do défice, reconhecida e aprovada pelo Conselho Ecofin em Setembro 2005, no âmbito do procedimento dos défices excessivos. Portugal comprometeu-se, com base no seu plano de consolidação orçamental, e sem recurso a medidas extraordinárias, a alcançar em 2008 uma posição de défice inferior ao limite dos 3% imposto.
Em 2006, a avaliação pelo Conselho, do Programa de Estabilidade e Crescimento apresentado por Portugal, concluiu: — Ser «positivo o compromisso do País para a redução do seu défice orçamental, com base em medidas estruturais e sem recurso a medidas one-off, ou medidas de carácter transitório; — Pela importância da consolidação orçamental assente numa estratégia alargada orientada para fomentar a competitividade e o crescimento potencial; — Que as medidas tomadas após a sua recomendação permitiram a Portugal cumprir o objectivo orçamental estabelecido para 2005 e permitirão progressos adequados em 2006 na correcção da situação do défice excessivo no prazo estabelecido pelo Conselho.»

A reforma do Pacto de Estabilidade e Crescimento, os dados adicionais entretanto conhecidos sobre a conjuntura económica e que diferiam substancialmente do cenário original conduziram à apresentação de um Orçamento do Estado Rectificativo e a aplicação de novas medidas de política económica, com impacto relevante. De entre as medidas incluídas na Lei n.º 39-B/2005, de 29 de Julho, que aprova o Orçamento Rectificativo para 2005 destacam-se:

— O aumento da taxa normal do IVA de 19% para 21% a partir de 1 de Julho de 2005; — A actualização adicional do Imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos; — A reposição da tributação em sede de imposto de selo das doações de valores monetários; — As alterações no sistema de protecção social e nos subsistemas de saúde dos funcionários públicos, visando uma convergência gradual dos mesmos para com o regime privado (no caso do sistema de protecção social) e para o regime geral da ADSE (no caso dos subsistemas de saúde); — A suspensão do regime de flexibilização da idade de acesso à pensão de reforma por antecipação (previsto no Decreto-Lei n.º 329/93) e a revogação do regime de antecipação da idade da reforma para os trabalhadores desempregados (previsto no Decreto-Lei n.º 84/2003); — A alteração da contribuição mínima para a segurança social dos trabalhadores independentes, aumentado a incidência contributiva; — As restrições a nível da admissão e do regime de progressão na carreira da função pública (incluindo o congelamento das progressões automáticas); — A diminuição liquida da despesa de investimento do plano; — A diminuição das comparticipações dos medicamentos e a revisão dos acordos de serviços de saúde convencionados; — A descativação de verbas e o aumento de dotações e das transferências orçamentais para a saúde, a educação e a segurança social e Caixa Geral de Aposentações; — A decisão de não recorrer a receitas extraordinárias de redução do défice orçamental como forma de cumprir a meta dos 3% estabelecida pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento, aproveitando as revisões entretanto introduzidas neste Pacto.
II — Orçamento do Estado para 2005 e execução orçamental A Conta Geral do Estado de 2005 regista um período de transição política e traduz, no plano económico e financeiro, a concretização de políticas apresentadas pelo XVI Governo Constitucional de aliança PSD/CDS, reflectidas no Orçamento do Estado para o ano de 2005, aprovado e executado ao abrigo da Lei n.º 55B/2004, de 30 de Dezembro (rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 5/2005, de 14 e Fevereiro, e as alterações introduzidas pelo Orçamento do Estado rectificativo, apresentado pelo XVII Governo Constitucional de maioria socialista e vertidas na Lei n.º 39-B/2005 de 29 de Julho.
Pelo Decreto-Lei n.º 57/2005, de 4 de Março, o Governo adoptou as medidas necessárias à execução do Orçamento do Estado para 2005 (OE 2005).

Página 15

15 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

Apesar da parte significativa da estratégia de política económica subjacente ao Orçamento do Estado para 2005 não se ter concretizado, muitas das medidas inscritas no Orçamento do Estado para 2005, ou que enquadraram a sua elaboração, acabaram por vigorar plenamente influenciando a execução orçamental, e das quais se destacam: — A actualização de 2,2% da tabela salarial da função pública depois de dois anos de quase congelamento; — A continuação do processo de convergência das pensões mínimas para o salário mínimo; — A supressão de alguns benefícios fiscais associados a produtos poupança; — A redução das taxas médias de imposto aplicáveis aos diferentes escalões de IRS; — O fim do crédito bonificado para a aquisição de habitação própria em 2002, que tem permitido, todos os anos e de forma gradual diminuir a despesa que lhe estava associada; — O aumento do imposto sobre o tabaco, e outras alterações pontuais e menos significativas, a nível fiscal, com incidência sobre o IRS, IRC e o IVA; — A redução da taxa de IRC de 30% para 25% aprovado no Orçamento do Estado para 2004 mas com impacto financeiro na execução de 2005; — Os efeitos de algumas medidas extraordinárias adoptadas em 2003 e 2004, no sentido de reduzir o défice orçamental naqueles anos, mas com consequências negativas sobre a execução orçamental dos anos posteriores.

Por outro lado, o Orçamento Rectificativo consubstanciou um reforço global das dotações orçamentais de 3967,0 milhões de euros, de que se destacam:

— Reforço da transferência para o Instituto de Gestão Informática e Financeira de Saúde (IGIF) no valor de 1800,0 milhões de euros; — Reforço da transferência para o Ministério da Educação no valor de 400 milhões de euros para cobertura dos encargos com o acréscimo salarial de 2005; — Reforço da transferência para o Ministério do Trabalho e da Segurança Social, em 261 milhões de euros, no âmbito da Lei de Bases, tendo em vista o financiamento das despesas com o subsistema de protecção familiar e de políticas activas de emprego e formação profissional: — Afectação da previsão da receita adicional resultante do aumento da taxa normal de IVA de 19 para 21%, equitativamente pelos sistemas de segurança social da função pública e do sector privado em 200 milhões de euros; — Reforço da transferência para a Caixa Geral de Aposentações, em 147 milhões de euros para regularização de dividas a instituições do SNS e dos regimes convencionados e livre e relativas à comparticipação nos medicamentos dos beneficiários da ADSE; — Reforço de dotações relativas aos Investimentos do Plano num total de 385,8 milhões de euros.
III — Controlo judicial e político da execução orçamental Nos termos da lei, designadamente da Lei de Enquadramento Orçamental, a execução do Orçamento do Estado, que se encontra reflectida na Conta Geral do Estado de 2005, foi ao longo do respectivo exercício objecto do controlo político exercido pela Assembleia da Republica, designadamente nas comissões parlamentares competentes, e de controlo judicial pelo Tribunal de Contas.
Assim, a responsabilidade política da Assembleia da República é exercida suportada nos pareceres do Tribunal de Contas, que assume assim uma função consultiva do Parlamento e que recentemente viu reforçados os seus poderes, designadamente na óptica da responsabilização financeira das entidades auditadas.
O parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado para 2005 foi apresentado em reunião da Comissão de Orçamento e Finanças realizada no passado dia 30 de Janeiro de 2007, assume alguns aspectos inovadores que se relevam como importantes:

— O Tribunal de Contas de 2005 dá parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a segurança social, situação que não foi objecto dos pareceres sobre as Contas de 2003 e 2004; — Apesar de colocar reservas, algumas das quais recorrentes e constantes em todos os relatórios dos últimos anos, assinala algumas evoluções positivas, designadamente pela crescente informatização e automatização da informação disponibilizada pelo Governo; — O total das 146 recomendações que integra, quer dirigidas ao Governo quer ao Parlamento, visa a fiabilidade das contas públicas e estas devem ser colocadas no centro dos interesses do Parlamento e do

Página 16

16 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

Governo para que, a curto prazo, a Conta Geral do Estado retrate uma imagem verdadeira e apropriada da actividade financeira e da situação patrimonial do Estado.
Neste contexto relevam os compromissos assumidos pelo Governo na área das contas públicas e do seu apuramento com a implementação acelerada do POCP, nomeadamente nos serviços integrados, enquanto instrumento fundamental de controlo de despesa pública.
IV — Parecer do Conselho Económico e Social A solicitação da Comissão de Orçamento e Finanças da Assembleia, o Conselho Económico e Social (CES) pronunciou-se, pela primeira vez, sobre a Conta Geral do Estado (CGE) e emitiu o respectivo parecer.
De referir que a lei não impõe que o Conselho Económico e Social se pronuncie sobre o Orçamento do Estado mas, sim, sobre o documento Grandes Opções do Plano (GOP), tendo, por isso, o Conselho Económico e Social, em tempo oportuno, emitido parecer sobre as Grandes Opções do Plano para 2005-2009 (Lei n.º 52/2005, de 31 de Agosto, que aprova as Grandes Opções do Plano para 2005-2009).
Assim, constituindo o parecer do Conselho Económico e Social um documento relevante para avaliar da Conta Geral do Estado 2005, optou-se por efectuar uma breve síntese daquilo que se considera ser o mais relevante na relação entre a Execução do Orçamento do Estado para 2005 e as respectivas Grandes Opções do Plano.
Neste enquadramento, e como salienta o Conselho Económico e Social, o seu parecer «tem como objecto principal a execução do Orçamento do Estado para 2005, enquanto instrumento de execução das respectivas Grandes Opções do Plano»; assim a análise que efectua tem mais desenvolvimento no que respeita ao investimento na economia, por ser este um domínio em que as ligações às Grandes Opções do Plano são mais estreitas e evidentes.
O Conselho Económico e Social acentua que «uma das funções mais importantes do Estado» é a de «garantir, em última instância, a realização de investimento na economia, assumindo essa garantia duas componentes principais: criação de condições propícias para a efectivação do investimento privado e realização de investimentos públicos em domínios em que se justifique quer no que respeita a investimento em capital humano e em capital físico».
Capital humano: No seu relatório o Conselho Económico e Social destaca «os montantes gastos pelo Estado em 2005 no desenvolvimento do capital humano e em áreas com ele muito ligadas, como a sociedade de informação»:

(milhões de euros) Capital humano 7984 Educação 7316 Sociedade do conhecimento* 269 Formação e políticas activas de emprego** 399 *Inclui investigação cientifica e tecnológica e inovação e sociedade de informação **Valores das despesas a cargo do IEFP Conforme salienta o Conselho Económico e Social, «para além das verbas gastas pelo Estado, naturalmente há que ter em conta que uma parte muito importante do investimento em capital humano é realizada com financiamentos comunitários.
O montante total de verbas recebidas do Fundo Social Europeu (de que a maioria é directa ou indirectamente destinada à melhoria do capital humano) foi de 358 milhões de euros, pelo que o total do esforço público nacional e comunitário destinado a investimento em capital humano foi, aproximadamente, de 8342 milhões de euros.
Este valor corresponde a cerca de 5,7% do PIB. Sendo um esforço apreciável, deverá, não obstante, ser considerado ainda insuficiente, tendo em vista as grandes carências da nossa sociedade nesta matéria. O Conselho Económico e Social reconhece que não basta que exista dotação orçamental suficiente para se conseguir um investimento em capital humano efectivo e qualitativamente adequado, pelo que salienta a necessidade de criação de condições — institucionais e outras — para que o esforço de investimento em capital humano possa aumentar, sem desperdício nem perda de qualidade, com base numa dotação financeira acrescida. Neste âmbito, o Conselho Económico e Social releva que não basta, nesta matéria, criar condições adequadas de oferta de acções de desenvolvimento do capital humano, sendo igualmente necessário, através de incentivos adequados, estimular a procura dessas acções por parte das pessoas e das empresas.»

Página 17

17 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

Capital físico: No que respeita ao capital físico, o Conselho Económico e Social considera que «o esforço financeiro público pode ser dividido em duas parcelas: o investimento directamente realizado pelo Estado e o valor dos apoios e incentivos de diversa ordem ao investimento privado».

(milhões de euros) Investimento directamente realizado pelo Estado * 2821 Apoios ao investimento privado ** 820 Total 3641 * Deduzindo aos valores de execução do PIDDAC os investimentos mais directamente relacionáveis com o capital humano ** Inclui PRIME apoios à agricultura, despesa fiscal com o IRC e incentivos (incluindo empréstimos) a cargo do Instituto de Turismo Conforme salienta o Conselho Económico e Social, «o valor total representa 2,5% do PIB e 11,3% da formação bruta de capital fixo total, valores que devem ser considerados insuficientes, dada a carência ainda existente de infra-estruturas e a adaptação profunda que é necessário realizar do aparelho produtivo português.
Para além destes valores, referentes ao esforço de financiamento nacional, gastaram-se também 610 milhões de euros (0,4% do PIB) de financiamentos comunitários do FEDER, do FEOGA-Orientação e outras acções estruturais (para além dos que co-financiam o PIDDAC e que foram incluídos nos valores acima indicados) e que são, em grande parte, destinados a investimento.
A melhoria dos processos de avaliação (ex-ante e ex-post), programação, orçamentação e realização do investimento público deveria, no entender do Conselho Económico e Social, constituir uma prioridade inadiável da política orçamental.» Dentro das acções de investimento, avultam as inscritas no PIDDAC particularizando o CES as principais despesas realizadas por sectores:

(milhões de euros) Valor % Transportes rodoviários 911 21.3 Transportes ferroviários (inc. metro) 850 19.9 PRIME 497 11.6 Apoios à agricultura 300 7.0 Investigação e desenvolvimento 239 5.6 Ensino superior 83 1.9 Florestas 86 2.0 Promoção do emprego 51 1.2 Sociedade de informação 45 1.1 Outros 1208 28.3 Total 4270 100 Conforme salienta o Conselho Económico e Social, «trata-se de uma distribuição que não foge muito do que habitualmente tem sido as despesas do âmbito do PIDDAC. O peso das infra-estruturas rodoviárias e ferroviárias (incluindo o metro) é dominante, assinalando o subinvestimento em duas áreas que o Conselho Económico e Social considera deveriam ser estratégicas: o mar e as florestas.
De facto, os investimentos relativos ao mar totalizam cerca de 73 milhões de euros, assim distribuídos:

(milhões de euros) Portos 29.5 Pescas 23.0 Marinha de comércio 4.0 Regiões costeiras 9.6 Investigação 7.0 Para além do PIDDAC, ainda haveria a considerar 19,7 milhões de euros de investimentos a cargo das administrações portuárias.
No que respeita à floresta, o valor foi cerca de 86 milhões de euros. São, em ambos os casos, valores muito insuficientes e representam uma lacuna importante em relação a áreas de grande valor estratégico para o País.
O Conselho Económico e Social salienta a importância de uma adequada orçamentação plurianual como instrumento importante para reduzir as derrapagens financeiras. O Conselho Económico e Social recomenda,

Página 18

18 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

assim, que a programação plurianual dos diversos investimentos, principalmente dos de maior vulto, seja vinculativa, sem prejuízo das alterações orçamentais que se venham a revelar necessárias para adequação, em cada ano, do ritmo de realização dos investimentos, devendo ter-se como prioritária a obtenção de uma maior eficiência na execução dos projectos com financiamento comunitário.
Em diversos pontos do seu parecer, «o Conselho Económico e Social assinalou a importância de avaliar impactes, quer positivos quer negativos, da política orçamental. De facto, entendendo-se o Orçamento do Estado como um documento da maior importância na execução das políticas económica e social, encontra-se plenamente justificada uma avaliação ex-ante e ex-post da contribuição da política orçamental para a realização dos objectivos gerais dessas mesmas políticas, em particular das finalidades constantes das Grandes Opções do Plano. Nesse entendimento, o Conselho Económico e Social assinala como especialmente relevante, na presente situação do País, a avaliação da contribuição da política orçamental para o reforço da coesão territorial, para a promoção da competitividade e para a redução das desigualdades e da pobreza.» V — Análise da Conta Geral do Estado 2005 — nota técnica da UTAO Em conformidade, com a orientação da Comissão de Orçamento e Finanças (COF) a UTAO efectuou uma análise técnica da Conta Geral do Estado de 2005 (CGE2005), com enfoque nas recomendações que o Tribunal de Contas dirigiu à Assembleia da República, adoptando na sua metodologia de análise os seguintes pontos: (i) Grau de exactidão das previsões macroeconómicas apresentadas no Orçamento do Estado para 2005 e no Orçamento Rectificativo para 2005; (ii) Execução orçamental em 2005, nomeadamente dos desvios face ao orçamentado e da evolução face ao executado em 2004; (iii) Identificação das recomendações do Tribunal de Contas dirigidas à Assembleia da República.
Dispondo a Comissão de Orçamento e Finanças, pela primeira vez deste trabalho, considera-se dever incluir neste relatório o conteúdo integral do trabalho produzido.
«1 — Enquadramento macroeconómico: 1.1 — Na Tabela 1 procede-se a uma comparação entre as perspectivas macroeconómicas para 2005 previstas nos relatórios da proposta de l do Orçamento do Estado para 2005 (Outubro de 2004) e do relatório da proposta de alteração à Lei do Orçamento para 2005 (Junho de 2005) com os valores efectivos, de acordo com as estimativas preliminares para 2005 do INE (divulgadas em Março de 2007)

Com base na análise efectuada, a UTAO observou o seguinte:

I — Em 2004 o PIB cresceu em termos reais 1,3%. O Orçamento do Estado para 2005 previu uma aceleração do crescimento do PIB para 2,4%. No Orçamento do Estado Rectificativo para 2005 a previsão foi Consultar Diário Original

Página 19

19 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

revista em baixa, para 0,8%. O valor efectivo de crescimento do PIB em 2005 foi de 0,5% o que situa 0,3 p.p.
abaixo do previsto no Orçamento do Estado Rectificativo para 2005.
II — A razão do apontado desvio de 0,3 p.p. no crescimento do PIB tem origem no contributo da procura interna para o crescimento que foi menor do que o previsto (1% em vez dos 1,3% previstos no Orçamento do Estado Rectificativo para 2005). Acresce que este desvio só foi parcialmente compensado por um contributo ligeiramente menos negativo da procura externa (em 0,1 p.p.) do que o previsto no Orçamento do Estado Rectificativo para 2005.
III — O contributo negativo da procura externa para o crescimento (-0,4%) foi menor do que o previsto (0,5%). Observaram-se desvios significativos entre as estimativas de crescimento real para as exportações e importações e os valores efectivamente registados. O ritmo de crescimento real das exportações foi três vezes menos forte do que o previsto no Orçamento do Estado Rectificativo para 2005 (1,1% em vez de 3,3%). O Orçamento do Estado Rectificativo para 2005 reduziu para metade a estimativa de crescimento face ao Orçamento do Estado para 2005 (que apresentou uma estimativa de 6,2%). O impacto negativo no crescimento do PIB desta evolução das exportações foi, no entanto, mitigado pelo facto de as importações terem crescido a uma taxa (1,9%) que foi cerca de metade da prevista no Orçamento do Estado Rectificativo para 2005 (4%).
IV —- Relativamente às componentes da procura interna verificam-se desvios significativos entre o previsto em Junho de 2005 no Orçamento do Estado Rectificativo para 2005 e os valores efectivos para 2005:

a) Verificou-se uma sobreestimação do crescimento do investimento. O Orçamento do Estado Rectificativo para 2005 previu um crescimento de 1,9%. A realidade verificou um decréscimo de 3,8%, ou seja, confirma um desvio de -5,7 p.p. face a uma previsão elaborada no final do primeiro semestre do ano de 2005. Face ao Orçamento do Estado Rectificativo para 2005 o desvio é de -9 p.p.; b) Verifica-se uma subestimação da evolução do consumo privado. Esta variável evolui a um ritmo mais forte (2,2%) do que o previsto no Orçamento do Estado Rectificativo para 2005
2
. Este desvio positivo ajuda a explicar o bom ritmo de crescimento dos impostos indirectos; c) Verificou-se um desvio de +1,7 p.p. na estimativa referente ao consumo público do Orçamento do Estado Rectificativo para 2005. Esta variável cresceu 2,3%, o que difere dos 0,6% previstos no Orçamento do Estado Rectificativo para 2005; trata-se assim de um desvio significativo numa variável que depende directamente do disposto no Orçamento do Estado.
V — A evolução dos deflatores (preços) do PIB e do consumo privado foi ligeiramente mais favorável do que a prevista no Orçamento do Estado Rectificativo para 2005.
VI — O emprego total e a produtividade do trabalho cresceram menos que o previsto no Orçamento do Estado Rectificativo para 2005, apresentando um desvio de -0,4 e -0,1 p.p., respectivamente. A taxa de desemprego ficou em 7,6%, ou seja 0,2 p.p. acima do previsto no Orçamento do Estado Rectificativo para 2005 (1,5 p.p. acima do previsto no Orçamento do Estado para 2005).
1.2 — Com o objectivo de determinar se os desvios anteriormente verificados resultaram de uma conjuntura externa diferente da inicialmente antecipada, a Tabela 2 compara as hipóteses relativas ao enquadramento externo com os valores efectivos.
2 O ritmo de crescimento efectivo do consumo privado foi próximo do previsto no Orçamento do Estado para 2005 (2,3%) Consultar Diário Original

Página 20

20 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

Verificou-se:

I — Um desvio de +0,1 p.p. em relação à taxa de juro de curto prazo; II — Um desvio de +3,9 dólares no preço médio do barril de brent; devido à manutenção da cotação do euro face ao dólar, este preço mais elevado do brent não foi compensado por uma apreciação do euro (o OER 2005 previa uma apreciação do euro face ao dólar em 1,3%); III — A taxa de inflação na área do euro ficou 0,3 p.p. acima do previsto no Orçamento do Estado Rectificativo para 2005, enquanto que o crescimento do PIB da área do euro ficou 0,2 p.p. abaixo do previsto.
Contudo, este menor crescimento da zona euro não afectou o crescimento dos mercados de exportação de Portugal: os quais cresceram até 0,4 p.p. acima do previsto no Orçamento do Estado Rectificativo para 2005.
1.3 — Em face do exposto pode afirmar-se que, não se verificaram desvios significativos na previsão do enquadramento externo constante no Orçamento do Estado Rectificativo para 2005, pelo que estes não parecem estar na origem dos desvios ocorridos nas perspectivas macroeconómicas para 2005.
2 — A execução orçamental em 2005: Este capítulo analisa a execução orçamental em 2005, baseando-se nos valores constantes na Conta Geral do Estado de 2005 e Conta Geral do Estado de 2004. Encontra-se dividido em quatro secções. A primeira analisa a evolução da conta consolidada da Administração Central e segurança social.
O segundo analisa a execução orçamental em 2005 e a evolução da conta dos serviços integrados (anteriormente designados por Estado). O terceiro analisa a execução orçamental em 2005 e a evolução da conta dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA).
Por último, o quarto analisa a execução orçamental em 2005 e a evolução da conta e da segurança social.
A informação relativa à execução orçamental é apresentada em tabelas que apresentam uma estrutura semelhante. Apresenta-se o valor em milhões de euros para cada rubrica previsto no Orçamento do Estado para 2005 (OE2005), no Orçamento Final para 2005 (OEF2005)
3
, na execução de 2005 e na execução de 2004. Com base nessa informação a UTAO procedeu ao cálculo das diferenças entre a execução de 2005 e os seguintes termos: a execução de 2004, o previsto no Orçamento do Estado para 2005 e o previsto no Orçamento do Estado Rectificativo para Orçamento do Estado Rectificativo para Orçamento do Estado Rectificativo para Orçamento do Estado Final para OEF2005.
Calculou-se ainda a taxa de execução em 2005, relativamente ao Orçamento do Estado para 2005 e ao Orçamento do Estado Final para 2005.
Para facilitar a interpretação económica dos resultados obtidos, expressam-se as principiais rubricas, bem como a variação da execução de 2005, em percentagem do PIB. Apresentam-se também, com igual finalidade, tabelas com a evolução da conta consolidada da Administração Central e Segurança Social, dos Serviços Integrados, dos Serviços e Fundos Autónomos e da Segurança Social.
2.1 Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social 2.1.1 Verificou-se em 2005 uma deterioração do saldo consolidado da Administração Central e Segurança Social em 0,2 p.p. do PIB (ver Tabela 4), evoluindo este de um défice de 4,8% do PIB para um défice de 5%.
4 3 Trata-se do valor final previsto no Orçamento de Estado para 2005 após as correcções previstas no Orçamento Rectificativo para 2005 (OER2005) e as alterações orçamentais da responsabilidade do Governo.
4 Utilizou-se em toda a extensão desta nota técnica as últimas estimativas para os PIB nominal divulgadas pelo INE em Março de 2007.
Por essa razão o valor dos rácios do PIB é ligeiramente inferior aos constantes na Conta Geral do Estado, via efeito de base.

Página 21

21 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

2.1.2 — A este propósito relembra-se que os valores constantes na CGE se reportam a um universo diferente (mais restrito) e se baseiam numa metodologia diferente do apuramento do saldo das Administrações Públicas ao abrigo do Procedimento de Défice Excessivo (PDE). Enquanto que os valores referentes ao PDE se encontram elaborados na óptica de compromissos, expressos em regras de contabilidade nacional, todos os valores constantes na CGE se encontram elaborados numa óptica de caixa, de acordo com as regras da contabilidade pública.

2.1.3 — A Tabela 3 apresenta o valor do saldo orçamental da Administração Central e da Segurança Social, calculados na óptica da contabilidade nacional e na óptica da contabilidade pública, tal como constante na CGE2005. Verificou-se uma diferença no apuramento do défice orçamental de 2005. A diferença existente entre as duas ópticas é no montante de 0,7 p.p. do PIB.

2.1.4 — O Tribunal de Contas no parecer à Conta Geral do Estado de 2005 versa a qualidade dos números apresentados na Conta Geral do Estado. Refere que subsistem problemas ao nível do controlo interno do registo das receitas do Estado, «pelo que não existe segurança suficiente de que o valor da receita orçamental efectivamente obtida corresponda ao inscrito na Conta Geral do Estado».
2.1.5 — Em relação às despesas, o Tribunal de Contas constatou que «a conta consolidada do Estado, incluindo a da segurança social, continua a apresentar importantes deficiências evidenciadas pela elevada dimensão financeira dos ajustamentos efectuados na sua elaboração, em resultado de erros significativos ao nível da classificação económica das receitas e despesas dos vários subsectores».

Consultar Diário Original

Página 22

22 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

2.1.6 — É igualmente referido pelo Tribunal de Contas que se mantém «a prática de assunção de encargos sem dotação orçamental suficiente, conduzindo a que os mesmos transitem em dívida para o ano seguinte e bem assim práticas ilegais, em desconformidade com a lei do enquadramento orçamental, de regularização de despesas de anos anteriores através de operações específicas do Tesouro, o que retira fiabilidade à Conta Geral do Estado como reflexo da actividade financeira subjacente e não permite uma análise integral das despesas do Estado».
2.1.7 — Consequentemente, «o Tribunal de Contas mantém as reservas que tem vindo a colocar aos valores globais da receita e da despesa evidenciados na Conta Geral do Estado e, consequentemente, ao valor do défice aí apresentado, em termos de contabilidade pública».
2.1.8 — De acordo com os valores constantes na Conta Geral do Estado de 2005, o referido ligeiro agravamento do saldo global da Administração Central e segurança social em 0,2 p.p. do PIB em 2005 é o resultado de uma melhoria do saldo corrente desses subsectores das Administrações Públicas em 0,3 p.p. do PIB e de uma deterioração do saldo de capital em 0,5 p.p. do PIB.
2.1.9 — A melhoria do saldo corrente é explicada por um aumento do peso no produto das receitas correntes superior ao crescimento do peso da despesa. O aumento da receita em percentagem do PIB é explicado, na sua maior parte, pelo aumento da cobrança de impostos indirectos (+ 0,8 p.p. do PIB). As contribuições sociais vêm igualmente o seu peso no produto aumentar em 0,3 p.p.. O crescimento do peso das despesas correntes no PIB é devido às transferências correntes (+ 0,4 p.p. do PIB) e ao aumento do peso no produto das despesas com pessoal (+ 0,2 p.p.).
2.1.10 — A deterioração do saldo de capital é devida a uma quebra nas receitas de capital (-0,8 p.p. do PIB) superior à quebra verificada nas despesas de capital (-0,3 p.p.). Isto porque apesar de se verificar um decréscimo de 0,6 p.p. do PIB na aquisição de bens de capital, as transferências de capital aumentam o peso no produto em 0,3 p.p.
2.1.11 — Deve ainda referir-se que o Orçamento do Estado Rectificativo para 2005 se traduziu em reforços de verbas de 3967,0 milhões de euros e em anulações no montante de 1.888,8 milhões face ao Orçamento do Estado para 2005. Consequentemente, as dotações de despesa foram reforçadas em 2.078,2 milhões de euros. Destaca-se o reforço das dotações do Ministério da Saúde (1.800 milhões), do Ministério da Educação (400 milhões) e do Ministério do Trabalho e Segurança Social (216,1 milhões de euros).
2.2 Serviços integrados: 2.2.1 — Em 2005 registou-se uma melhoria do saldo global (e primário) dos serviços integrados em 0,3 p.p.
do PIB: o défice reduziu-se em 104 milhões de euros, passando de 6,4% do PIB, em 2004, para 6,1% em 2005 (ou 9.145 milhões de euros).

Consultar Diário Original

Página 23

23 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

Esta melhoria é explicada por um aumento do peso da receita corrente no PIB (+ 0,4 p.p.) superior ao aumento da despesa corrente (+ 0,2 p.p.). É também explicada pela redução do peso no PIB das despesas de capital (em 0,2 p.p.) (ver Tabela 5) 2.2.2 — No tocante à execução orçamental em 2005 apurou-se que o valor do saldo global dos serviços integrados é melhor do que o previsto no Orçamento do Estado Rectificativo para 2005 em 1300 milhões de euros (ou 0,9 p.p. do PIB). Esta melhoria deve-se às despesas correntes terem ficado 0,6 p.p. do PIB abaixo do nível previsto no Orçamento do Estado Rectificativo (apresentando uma taxa de execução de 98%) e às despesas de capital terem igualmente ficado 0,4 p.p. do PIB abaixo do previsto (apresentando uma taxa de execução de 85%).
2.2.3 — A Tabela 6 apresenta mais em detalhe a execução da receita dos serviços integrados. É de realçar o crescimento de 11% em termos nominais dos impostos indirectos face à execução de 2004, em grande medida resultante das alterações introduzidas pelo Orçamento do Estado Rectificativo para 2005 nas taxas do IVA.
5 Os impostos directos cresceram a um ritmo inferior ao do PIB nominal.

2.2.4 — A Tabela 7 apresenta a classificação funcional da despesa dos serviços integrados. Verifica-se uma redução em 0,4 p.p. do peso no PIB das Funções Gerais de Soberania (a qual é devida sobretudo à redução das despesas com os serviços gerais da Administração Pública e com a Defesa Nacional). A taxa de execução das Funções Gerais de Soberania face ao Orçamento do Estado Final para 2005 ficou em 85% (94% do Orçamento do Estado para 2005).
5 O atingir de uma taxa de execução de 100% nos impostos indirectos é igualmente explicado pelo facto de o consumo privado ter crescido mais do que o previsto no Orçamento do Estado Rectificativo para 2005.

Consultar Diário Original

Página 24

24 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

2.2.5 — As funções sociais mantêm o seu peso no PIB (17,5%), apesar da sua alta taxa de execução (96% face ao Orçamento do Estado Rectificativo para 2005). Verificou-se uma redução do peso das despesas com educação que é compensada pelos acréscimos verificados na «segurança e acção sociais» e nas despesas com a saúde.
2.2.6 — Verificou-se uma redução do peso das funções económicas no PIB em 0,4 p.p., face a 2004. Esta redução resulta sobretudo de uma redução de 300 milhões de euros nos apoios concedidos à «agricultura e pecuária, silvicultura, caça e pesca».
2.2.7 — As outras funções económicas vêm o seu peso no PIB crescer devido às operações com a dívida pública, que crescem em 16 mil milhões de euros. Destaca-se que este valor não tem um grande significado económico, uma vez que compreende os encargos correntes com a dívida e as amortizações entretanto efectuadas, incluindo aquelas que foram efectuadas através de recurso a novo endividamento, e portanto sem qualquer expressão no montante de endividamento líquido do Estado.
2.2.8 — A classificação económica das despesas dos serviços integrados (Tabela 8) permite verificar que as despesas correntes diminuem o seu peso no PIB entre 2004 e 2005 em 0,8 p.p., apresentando uma taxa de execução de 98% face ao Orçamento do Estado Rectificativo para 2005. A aquisição de bens e serviços apresenta uma execução de apenas 84%, mas mantém o seu peso no PIB. Os subsídios apresentam uma taxa de execução de 89% e baixam em 0,1 p.p. o seu peso no PIB. O peso das despesas com pessoal no PIB dos serviços integrados reduz-se em 0,3 p.p.

Consultar Diário Original

Página 25

25 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

2.2.9 — As despesas de capital efectivas (excluindo os activos e passivos financeiros) apresentam uma taxa de execução de apenas 66%, apresentando uma quebra de 16% em termos nominais (uma redução de 859 milhões de euros) face a 2004, reduzindo em 0,8 p.p. o seu peso no PIB, devido à redução verificada nas transferências de capital.
A taxa global de execução do PIDDAC em 2005 ficou em 64% do orçamentado (ver Tabela 9).
6 6 De acordo com o parecer do Tribunal de Contas, «os valores relativos à execução do PIDDAC, constantes do Mapa XV da Conta Geral do Estado, continuam a ter carácter provisório e a informação registada não é fiável, designadamente dado que dela constam valores que não correspondem a pagamentos realizados, ou seja à execução efectiva, mas apenas a transferências realizadas pela Direcção-Geral do Orçamento».

Consultar Diário Original

Página 26

26 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

Face à execução de 2004, a execução de 2005 traduziu-se numa quebra de 7% em termos nominais, o que correspondeu a uma quebra do seu peso no PIB de 0,3 p.p. O grau de execução é, contudo, diferenciado consoante se trate de financiamento nacional ou comunitário e a origem dos fundos se situe no Capítulo 50 ou em outras fontes (endividamento). Os investimentos do plano com financiamento nacional ao abrigo do Capítulo 50 apresentaram uma taxa de execução de 93% face ao Orçamento do Estado Rectificativo de 2005.
Contudo, a taxa de execução face ao Orçamento do Estado 2005 é de 78% (o Orçamento do Estado Rectificativo para 2005 diminuiu a dotação para PIDDAC). Comparando com 2004, verifica-se uma redução de 0,08 p.p. do PIB. A realização de investimentos com base em financiamento nacional, através de outras fontes, apresentou uma taxa de execução mais baixa (39%).
2.2.11 — As verbas do PIDDAC com origem em financiamento comunitário apresentaram, em 2005, uma taxa global de execução de 57% face ao Orçamento do Estado Rectificativo para 2005. Verificou-se, no entanto, uma taxa de execução das outras fontes (60%) bastante superior à do capítulo 50 (27%). Contudo, o peso da execução destas verbas no PIB mantém-se praticamente inalterado entre 2004 e 2005.
2.3 — Serviços e fundos autónomos 2.3.1 — A Tabela 10 apresenta a evolução da situação financeira dos SFA, enquanto que a Tabela 11 e a Tabela 12 apresentam os detalhes da execução da despesa e da receita

Consultar Diário Original

Página 27

27 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

Verificou-se entre 2004 e 2005 uma deterioração do saldo global dos SFA em 0,5 p.p. do PIB, motivada pela redução do saldo de capital (-0,6 p.p.), que se ficou a dever a uma quebra nas receitas de capital superior à quebra verificada nas despesas de capital.

Consultar Diário Original

Página 28

28 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

2.3.2 — A despesa total dos SFA representou 15% do PIB em 2005. A despesa corrente dos SFA viu o seu peso no PIB diminuir entre 2004 e 2005 em 0,5 p.p.. O aumento verificado nas despesas com pessoal é mais do que compensado pela redução verificada na aquisição de bens e serviços (que apresentou uma taxa de execução de 88%) e, sobretudo, pela quebra nas transferências correntes (que apresentaram uma taxa de execução de apenas 46% face ao Orçamento do Estado Rectificativo de 2005).
2.3.3 — As despesas de capital dos FSA diminuem, em 2005, o seu peso no produto face a 2004 em 0,7 p.p., devido a uma quebra na aquisição de bens de capital que atinge 1,3 p.p. do PIB, em resultado de uma taxa de execução face ao Orçamento do Estado Rectificativo para 2005 que se situou em 54%.
2.3.4 — A receita dos SFA apresentou um ritmo de crescimento entre 2004 e 2005 inferior ao do PIB, o que levou a uma redução do seu peso no PIB. Esta redução é explicada pela diminuição das transferências correntes, e das transferências de capital. As transferências de capital foram reduzidas em 40% face a 2004, ou seja em 1,3 p.p., explicando por isso a maior parte da redução da receita efectiva dos FSA que atingiu os 2 p.p. do PIB.

2.4 — Segurança social: 2.4.1 — O total das despesas da Segurança Social ascendeu em 2005 a 13% do PIB. Verificou-se um acréscimo do peso dessas despesas no PIB, entre 2004 e 2005, em 0,3 p.p.(ver Tabela 14). Em 2005, verificou-se um excesso das receitas sobre as despesas da segurança social que ascendeu a 1.065 milhões de euros (1,1% do PIB).

Consultar Diário Original

Página 29

29 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

Consultar Diário Original

Página 30

30 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

2.4.2 — As receitas correntes cresceram 0,1 p.p. do PIB entre 2004 e 2005, devido a um crescimento das contribuições e quotizações em 6% (+0,2 p.p. do PIB). Contudo, o maior crescimento das receitas verificou-se nas transferências correntes provenientes do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, ao abrigo da Lei de Bases da Segurança Social, que cresceram 17% em termos nominais. O peso no PIB destas transferências aumentou em 0,4 p.p. (de 2,9% do PIB em 2004 para 3,3% em 2005).
2.4.3 — O total das receitas da segurança social aumentou em 0,5 p.p. o seu peso no PIB entre 2004 e 2005. As despesas correntes aumentaram em 0,4 p.p. o seu peso no PIB, enquanto que as despesas de capital viram o seu peso no produto diminuído em 0,1 p.p. Consequentemente, o excesso das receitas sobre as despesas cresceu 19% entre 2004 e 2005, aumentando o seu peso no PIB em 0,2 p.p..
2.4.4 — Ao nível da despesa o citado acréscimo da despesa corrente foi devido a um aumento das despesas relacionadas com a terceira idade. Estas representaram um acréscimo de 772 milhões de euros, crescendo 11% em termos nominais, aumentando o seu peso no PIB em 0,4 p.p..
2.4.5 — Verifica-se ainda um baixo nível de execução da previsão de receitas de capital previstas no Orçamento do Estado Rectificativo para 2005 (46%), o que faz com que as receitas totais da segurança social fiquem abaixo do previsto no Orçamento do Estado Rectificativo para 2005 (apresentando uma taxa de execução de 90%). A taxa de execução da despesa total da segurança social ficou nos 86% do previsto no Orçamento do Estado Rectificativo para 2005.

Consultar Diário Original

Página 31

31 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

Como se pode verificar no Gráfico 1, a repartição das despesas correntes da segurança social por prestações dos regimes apresenta uma predominância das despesas com pensões (63%). Segundo informação da Conta Geral do Estado para 2005, as pensões de velhice representavam 73% do total das pensões, as de sobrevivência 14,5% e as de invalidez 12,5%. As pensões de velhice cresceram em termos nominais 10,8% em 2005. A segunda maior componente deste agregado de despesa diz respeito aos subsídios de desemprego (11%), que cresceram 8,6% em 2005. Seguem-se, por ordem de importância decrescente, as despesas com a acção social (8%), as despesas com formação profissional (6%), o abono de família e subsídio de maternidade (5%), o subsídio por doença
7 (3%), as despesas de administração (2%) e o Rendimento Social de Inserção (2%).
2.4.7 — O Gráfico 2 apresenta a evolução das principais despesas da segurança social entre 2000 e 2005, expressas em percentagem do PIB. Verifica-se um peso crescente no PIB das despesas com pensões, que crescem de 5,7% para 7,2% do PIB em 2005.

É igualmente notório o crescimento das despesas com subsídios de desemprego, sobretudo a partir de 2003. Em 2000, os subsídios de desemprego e as despesas de apoio ao emprego ascendiam a 0,7% do PIB; em 2003, ascendiam a 1,1% e em 2004 e 2005 passam a representar 1,2% do PIB. Verifica-se ainda entre 2000 e 2005, um acréscimo do peso no PIB: das despesas com emprego e formação profissional (+0,2 p.p.); e das despesas com acção social (+0,2 p.p.). As despesas com o abono de família e com o 7 As despesas com o subsidio por doença diminuíram, em termos nominais, 5% em 2005.

Consultar Diário Original

Página 32

32 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

Rendimento Mínimo Garantido/Rendimento Social de Inserção mantêm o seu peso no PIB entre 2000 e 2005. As despesas com o subsídio por doença reduzem o seu peso no produto em 0,1 p.p. entre 2000 e 2005.
2.4.8 — A análise da evolução da conta da segurança social, permite verificar ainda uma redução do hiato entre as contribuições e as despesas com pensões. Em 2000, 80% das contribuições seriam suficientes para fazer face às despesas com pensões, enquanto que em 2005 as pensões representavam já 96,8% das contribuições.

3 — A evolução da dívida pública Analisa-se neste capítulo a evolução do stock de dívida pública em 2005. O capítulo encontra-se dividido em três secções. Na primeira apresenta-se o saldo da dívida efectiva do Estado. Na segunda apresentam-se as necessidades de financiamento em 2005. Na terceira, e última secção analisam-se as fontes de financiamento utilizadas em 2005.

3.1 — Saldo da dívida efectiva do Estado: 3.1.1 — A dívida efectiva do Estado (isto é, a dívida directa, deduzida dos títulos na posse do Estado
8 e acrescida da dívida garantida) registou em 2005 um acréscimo de 11.023 milhões de euros. Este aumento elevou a dívida efectiva do Estado para 110.223 milhões de euros.

3.1.2 — O apontado aumento ficou a dever-se, fundamentalmente, ao acréscimo do endividamento líquido directo do Estado em 11.019 milhões de euros, pois a dívida garantida pelo Estado registou uma subida de apenas 7,4 milhões de euros.
8 Os títulos emitidos pelo Estado e na posse da administração do Estado têm uma expressão muito reduzida, ascendendo no final de 2005 a apenas 182,5 milhões de euros.

Consultar Diário Original

Página 33

33 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

3.2 — Necessidades de financiamento: 3.2.1 — A variação do saldo da dívida directa do Estado em 2005 resultou sobretudo do acréscimo de endividamento para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental de 2005 (10.635 milhões de euros).
3.2.2 — O aumento máximo do endividamento global directo em 2005 tinha sido fixado pelo Orçamento do Estado para 2005 em 8.408,8 milhões de euros, para fazer face às necessidades de financiamento do Estado, incluindo os serviços e fundos dotados de autonomia administrativa e financeira (artigo 62.º). A este limite acrescia o montante de 900 milhões de euros para fazer face ao financiamento das operações de «Aquisição de activos e assunção de passivos» (artigo 52.º) e de «Regularização de responsabilidade» (artigo 53.º).
3.2.3 — Posteriormente, o Orçamento do Estado Rectificativo para 2005 elevou o limite do endividamento global directo (artigo 62.º) em 2005 para 12 550 milhões de euros.

3.3 — Fontes de financiamento: 3.3.1 — A estratégia seguida pelo IGCP, para fazer face ao financiamento e à gestão da carteira da dívida do Estado, decorrente da execução orçamental de 2005, incluindo as necessidades de financiamento adicionais provenientes do Orçamento do Estado Rectificativo para 2005, manteve-se idêntica à seguida nos últimos anos. Consubstanciou-se, designadamente, na concentração do financiamento do Estado na emissão de Obrigações do Tesouro (OT), visando alimentar a liquidez e a eficiência deste mercado.
3.3.2 — Em relação às OT, e dado que a curva de rendimentos da República já apresentava títulos benchmark em todas as maturidades, até à maturidade dos 10 anos, destaca-se a opção pelo lançamento de uma nova linha a 15 anos, estendendo aquela curva e alargando, dessa forma, a gama de prazos oferecida Consultar Diário Original

Página 34

34 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

aos investidores. O IGCP com o objectivo de acomodar a satisfação das necessidades adicionais resultantes do Orçamento do Estado Rectificativo para 2005, procedeu em Novembro de 2006 à abertura de uma nova série de OT (na maturidade de cinco anos) através de uma terceira emissão sindicada. Esta foi a primeira vez desde a introdução do euro, que, num único ano, foram abertas três novas séries de OT.
3.3.3 — Quanto aos Bilhetes do Tesouro (BT), verificou-se um acréscimo do seu saldo vivo, em cerca de 2,6 mil milhões de euros, com a entrada, ainda em 2005, do programa de emissão em velocidade de cruzeiro.
3.3.4 — Os Certificados de Aforro e os Certificados Especiais de Dívida Pública continuaram a apresentar em 2005 um contributo marginal para a satisfação das necessidades de financiamento do Estado.
3.3.5 — Finalmente, manteve-se o programa de compra e troca de títulos de dívida, com o objectivo de atenuar o risco de refinanciamento, amortizando-se antecipadamente as OT com vencimento no próprio ano ou no imediatamente a seguir.

4 — As recomendações do Tribunal de Contas:

1 — A Conta Geral do Estado é um documento fundamental para a avaliação da utilização dos dinheiros públicos e do conhecimento da situação das contas públicas. O Tribunal de Contas, no seu parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2005, voltou a considerar indispensável a superação dos constrangimentos e a correcção dos erros que tem vindo a identificar ao longo dos últimos anos, alguns dos quais considerou que têm um carácter estrutural e recorrente.
2 — O Tribunal de Contas apresentou no seu parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2005 um conjunto de 146 recomendações, no sentido de serem supridas as deficiências que identificou. Expressando o ensejo de as mesmas serem colocadas no centro das preocupações da Assembleia da República e do Governo para que, a breve prazo, a Conta Geral do Estado possa «dar uma imagem verdadeira e apropriada da actividade financeira e da situação patrimonial do Estado».
4.1 — Recomendações dirigidas à Assembleia da República: Uma questão técnica que se impõe à presente nota técnica consiste em delimitar a realidade que deve andar associada à locução constante do mandato «Recomendações dirigidas à Assembleia da República».
Basta para o demonstrar apontar o âmbito constitucional de intervenção da Assembleia da República. Assim a UTAO procedeu com base num critério objectivo, que consistiu na aproximação à questão com fundamento no critério da exequibilidade do trabalho técnico. Neste plano, a ponderação do lapso de tempo e da sequência de mandatos identificados no plano de actividades, indicou como natural a restrição da análise às recomendações que indicam expressamente a Assembleia da República: as Recomendações n.os 36, 43, 89, 90 e 96, as quais são objecto de enquadramento e análise no ponto seguinte.
4.2 — Enquadramento e análise: 4.2.1 — Recomendação n.º 36: «O Tribunal reitera a recomendação relativa à conta da Assembleia da República, constante do parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2004, no sentido de serem envidados esforços para que os seus valores passem a constar dos mapas obrigatórios da conta e não apenas em anexo, de forma isolada» PCGE/2005 (Volume I, p.124): O Tribunal de Contas, à semelhança de anos anteriores, observou que nem todas as contas de gerência são objecto de registo no sistema informático criado para o efeito. Em 2005, essa situação abrangeu a Assembleia da República
9 que continuou a utilizar um classificador económico distinto do aprovado pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro. A Direcção-Geral do Orçamento procurou colmatar esta situação 9 Em 2005, refere o parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2005, apenas a Assembleia da República não procedeu a esse registo.

Consultar Diário Original

Página 35

35 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

âmbito da elaboração da conta consolidada, procedendo à reclassificação da conta desta entidade (que é apresentada isoladamente no Volume I da Conta).
4.2.2 — Recomendação n.º 43: «O Tribunal recomenda que seja imposto maior rigor no planeamento, na elaboração e na execução do PIDDAC, de modo a que não seja desvirtuada a programação e a calendarização aprovadas pela Assembleia da República». PCGE/2005 (Volume I, p.139):

O Tribunal de Contas considerou que a organização do orçamento de investimento por programas orçamentais desvirtua o processo de planeamento e elaboração do PIDDAC. No seu parecer o Tribunal de Contas, assinalou a forma como é elaborado o Orçamento do Estado. Com efeito, a elaboração do PIDDAC inicia-se com a definição pelo Conselho de Ministros de plafonds por Ministério, os quais são, em seguida, repartidos pelos vários serviços adstritos à sua tutela, que, por sua vez, procedem à sua distribuição por projectos concretos. O planeamento efectuado nos vários organismos, isto é, a distribuição dos montantes atribuídos por projectos, está por isso condicionado pelo plafond atribuído a cada Ministério.
Ou seja, tal como refere o Tribunal de Contas, a distribuição plurianual da despesa surge determinada mais pela necessidade de afectação das verbas do que pela programação financeira de médio e longo prazo. Na avaliação do Tribunal de Contas, a administração não se considera vinculada a executar a previsão plurianual para cada um dos anos, principalmente, nos anos seguintes àquele a que se refere o orçamento. Considera assim que o actual método de elaboração do PIDDAC desvirtua a programação plurianual aprovada pela Assembleia da República porquanto introduz maleabilidade no lançamento e na gestão dos projectos e programas orçamentais.

4.2.3 Recomendação n.º 89: «O Tribunal recomenda à Assembleia da República que, em futuras leis do Orçamento do Estado, a autorização para a realização das referidas operações seja atribuída ao Governo e não ao Instituto de Gestão do Crédito Público». PCGE/2005 (Volume I, p.186) O artigo 68.º da Lei do Orçamento do Estado de 2005 autorizou o Instituto de Gestão do Crédito Público (IGCP) a efectuar operações de compra e troca de títulos de dívida pública.
A compra e troca de títulos de dívida pública constituem medidas de gestão da dívida previstas na Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro (Lei-Quadro da Dívida Pública). Desde o ano de 2000 que o IGCP tem vindo a executar um programa activo de recompra de dívida com o objectivo de gerir o risco de refinanciamento do Estado e de promover a liquidez do mercado de dívida pública.
A Lei do Orçamento do Estado consagra anualmente, desde 2000, no âmbito do seu Capítulo «Necessidades de financiamento», uma disposição sobre as condições a que deverão obedecer as operações de recompra de dívida, e uma autorização para o IGCP efectuar operações de compra e troca de títulos de dívida pública (isto é, de 2000 a 2007, inclusive).
O Tribunal de Contas considerou no parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2005, que tal autorização directa ao IGCP não é compatível com o estabelecido na alínea g) do n.º 1 do artigo 31.º da Lei de Enquadramento Orçamental. De acordo com a posição defendida pelo Tribunal de Contas, compete à Assembleia da República fixar as condições gerais a que se devem submeter as operações de gestão da dívida pública. Acresce, que a Lei-Quadro da Dívida Pública no seu n.º 1 do artigo 13.º (Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, atribui ao Governo, mediante autorização da Assembleia da República, a competência para a realização das referidas operações.
4.2.4 — Recomendação n.º 90: «O tribunal volta a recomendar que, previamente à aprovação da lei, a Assembleia da República se assegure da inscrição no Orçamento do Estado, das dotações necessárias para fazer face às despesas com assunção de passivos e regularização de responsabilidades». PCGE/2005 (Volume I, p.188): O artigo 52.º da Lei do Orçamento para 2005 — Aquisição de activos e assunção de passivos — autorizou o Governo como segue: Alínea a) «(…) a adquirir créditos de empresas públicas, no contexto de planos estratégicos de reestruturação e de saneamento financeiro, no âmbito dos respectivos processos de liquidação ou extinção ou ainda detidos pelas mesmas sobre empresas públicas»; e, alínea b), permitindo a assunção de «(…) passivos de empresas públicas, no contexto de planos estratégicos de reestruturação e saneamento financeiro no âmbito dos respectivos processos de liquidação ou extinção». Por sua vez o artigo 53.º — Regularização de responsabilidades — do mesmo diploma autorizou o Governo, através do Ministro das Finanças, com faculdade de delegação, «(…) a regularizar responsabilidades decorrentes de situações do passado, designadamente as seguintes:

a) Execução de contratos de garantia ou de outras obrigações assumidas por serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira extintos ou a extinguir em 2005; b) Cumprimento de obrigações assumidas pelas sociedades anónimas de capitais públicos e participadas e pelas empresas públicas extintas e cujos patrimónios tenham sido transferidos para o Estado, total ou parcialmente, através da Direcção-Geral do Tesouro;

Página 36

36 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

c) Satisfação de responsabilidades decorrentes do processo de descolonização em 1975 e anos subsequentes; d) Satisfação de responsabilidades decorrentes do recálculo dos valores definitivos das empresas nacionalizadas, nos termos do Decreto-Lei n.º 332/91, de 6 de Setembro, ou decorrentes da execução de sentenças relativas a tal procedimento, bem como da determinação de indemnizações definitivas devidas por nacionalizações na zona da reforma agrária, respeitante a juros de anos anteriores, e da celebração de convenções de arbitragem ao abrigo do Decreto-Lei n.º 324/88, de 23 de Setembro; e) Aplicação do disposto no artigo 1.º da Lei n.º 19/93, de 25 de Junho, com efeitos retroactivos a 1 de Janeiro de 1991, e, em consequência, proceder ao pagamento das quantias decorrentes da aplicação do referido regime, deduzidas dos montantes recebidos entre 1 de Janeiro de 1991 e 1 de Janeiro de 1993, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 63/90, de 26 de Dezembro; f) Regularização de responsabilidades que tenham sido contraídas até 31 de Dezembro de 2003 decorrentes da aplicação do Decreto-lei n.º 189/88, de 27 de Maio, na redacção que lhe foi dada pelos Decretos-Leis n.os 313/95, de 24 de Novembro, 56/97, de 14 de Março, e 168/99, de 18 de Maio; g) Satisfação de responsabilidades decorrentes da aplicação do Decreto-Lei n.º 20-C/86, de 13 de Fevereiro; h) Cumprimento de obrigações decorrentes de bonificações de juros correspondentes a anuidades e prestações vencidas em anos anterior ao abrigo dos Decretos-Lei n.º 98/86, de 17 de Maio, e 349/98, de 11 de Novembro, até ao limite de € 400 000 000; i) Cumprimento de obrigações assumidas pelo Estado no âmbito do acordo de accionistas da Petrogal, SA, celebrado em 21 de Dezembro de 1998, até ao limite de € 25 000 000; j) Cumprimento de obrigações assumidas pelo Estado no âmbito da assessoria técnica prestada pela Parpública nas áreas das telecomunicações, energia e parcerias público-privadas até ao montante de € 1900 000; l) Cumprimento dos compromissos assumidos pelo Estado no âmbito do contrato de concessão da construção, conservação e exploração de auto-estradas outorgado à Brisa-Autoestradas de Portugal, SA, a título de comparticipação financeira; m) Regularização de responsabilidades relativas ao subsídio de risco dos funcionários do Instituto de Reinserção Social decorrentes de decisão judicial até ao limite de € 586 700; n) Regularização de responsabilidades passadas decorrentes da renegociação do contrato de concessão para a exploração do serviço de transporte suburbano de passageiros no eixo ferroviário norte-sul; o) Responsabilidades passadas decorrentes dos contratos relativos à convergência tarifária da energia eléctrica celebrados com as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira; p) Regularização de responsabilidades no âmbito do regime de crédito à habitação bonificado relativas a empréstimos concedidos nos territórios das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, nos termos do n.º 2 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 349/98, de 11 de Novembro».

Consultar Diário Original

Página 37

37 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

4.2.5 — No ano económico de 2005, e ao abrigo do artigo 52.º da Lei do Orçamento do Estado, foram assumidos passivos da Casa da Música/Porto 2001, no montante de 2,1 milhões de euros, relativos a financiamentos de longo prazo garantidos pelo Estado. Foram, ainda, efectuadas regularizações no montante total de 372,5 milhões de euros, ao abrigo do artigo 53.º da mesma lei.
4.2.6 — O Tribunal de Contas, no seu parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2005, nota que estas operações sofreram um acréscimo significativo em 2005, na medida em que no ano de 2004 totalizaram 148,2 milhões de euros, isto é menos 226,4 milhões euros, relativamente às efectuadas no ano objecto da conta em apreço. Refere ainda o Tribunal, que o aumento se deve, na sua quase totalidade, à regularização de juros bonificados
10 «à margem do Orçamento de Estado», concedidos ao abrigo dos Decretos-Lei n.º 349/98, de 11 de Novembro, e 98/86, de 17 de Maio.
4.2.7 — O Tribunal de Contas refere ainda que a inclusão deste tipo de encargos («regularizar responsabilidades decorrentes de situações do passado») na Lei do Orçamento do Estado resultaria, como a própria designação parece indicar, de se tratar de dívidas antigas do Estado cujo processo de apuramento se prolongou no tempo. No entanto, considerou o Tribunal, muitos dos pagamentos realizados ao abrigo do referido artigo fogem a este tipo de características, adquirindo uma natureza anual e contínua (ver gráfico seguinte).

4.2.8 — Com base no exposto, o Tribunal considerou ser de chamar, mais uma vez, à atenção para que:

— Os reembolsos relativos a encargos decorrentes do processo de descolonização, que respeitam ao ano de 2004 e 2005 e, no caso do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, na sua maior parte ao próprio ano de 2005, constituem encargos anualmente renováveis, para os quais deveria existir dotação orçamental; — As dívidas relativas à Portugal Telecom respeitam aos anos de 2003 e 2004; a sua existência tem origem na não inscrição das dotações necessárias à regularização de compromissos assumidos por via legislativa, no que viola o disposto no artigo 13.º da Lei de Enquadramento Orçamental; — O pagamento de bonificações de juros referentes a períodos recentes, sendo em alguns casos reportados ao final de 2004, tendo ocorrido simultaneamente pagamentos de igual natureza, por via orçamental.

4.2.9 — Neste quadro, o Tribunal de Contas, além da recomendação que efectuou, considerou ainda, na síntese conclusiva do seu parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2005, que «Mantém-se a prática de assunção de encargos sem dotação orçamental suficiente, conduzindo a que os mesmos transitem em dívida para o ano seguinte e, bem assim, práticas ilegais, em desconformidade com a Lei de Enquadramento Orçamental, de regularização de despesas de anos anteriores através de operações específicas do Tesouro, o que retira fiabilidade à Conta Geral do Estado como reflexo da actividade financeira subjacente e não permite uma análise integral das despesas do Estado.» 4.2.10 — Recomendação n.º 96: «O Tribunal de Contas recomenda à Assembleia da República que, em futuras leis do orçamento do Estado, a autorização para a realização de operações activas seja concedida com base numa previsão realista das operações a realizar, incluindo aquelas que devam ser realizadas por institutos públicos e, ao Governo que estabeleça procedimentos que assegurem a observância do quadro legal vigente e dos limites 10 Alínea h) do artigo 53.º da Lei do Orçamento do Estado para 2005.

Consultar Diário Original

Página 38

38 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

estabelecidos pela Assembleia da República por parte dos serviços da administração pública que dispõem de competência para a realização de operações activas». PCGE/2005 (Volume I, p.209) O n.º 1 do artigo 50.º da Lei do Orçamento do Estado para 2005, autorizou o Governo a conceder empréstimos e a realizar outras operações de crédito activas, através do Ministro das Finanças e da Administração Pública, até ao montante contratual equivalente a 100 milhões de euros, não contando para este limite os montantes referentes a reestruturação ou consolidação de créditos do Estado, incluindo a eventual capitalização de juros. Nos termos da autorização ficou o apontado Ministro constituído na faculdade de delegar.
O Tribunal de Contas apurou que os serviços integrados concederam empréstimos de médio e longo prazo no valor de cerca de 74,3 milhões de euros e que os concedidos pelos serviços e fundos autónomos ascenderam a 267,2 milhões de euros. Foi assim ultrapassando o limite fixado na Lei do Orçamento, em 241,2 milhões. Só o valor dos empréstimos concedidos pelo INH (Instituto Nacional de Habitação), num total de 103,4 milhões de euros, excedeu o referido limite em cerca de 3,4 milhões de euros.
O Tribunal de Contas verificou igualmente, na apreciação da legalidade e regularidade das autorizações envolvendo o património financeiro do Estado, constantes da Lei do Orçamento do Estado para 2005, que as operações realizadas pela Direcção-Geral do Tesouro e pela Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais foram autorizadas pelo Ministro das Finanças, directamente ou por meio de delegação de competências, mas, nos outros casos, tal não ocorreu.
4.2.11 — Face ao exposto, o Tribunal de Contas concluiu que pela violação o disposto no n.º 1 do artigo 50.º da Lei do Orçamento de Estado para 2005, Lei n.º 55-B/2004, de 30 de Dezembro: na parte respeitante ao valor máximo fixado para as operações a realizar e na parte relativa à entidade competente para as autorizar, formulando, em conformidade a recomendação que se transcreveu.

VI — Conclusões e parecer

1 — A Conta Geral do Estado de 2005 reflecte um período de transição política, e traduz, no plano económico e financeiro, a concretização de políticas apresentadas pelo XVI Governo Constitucional de aliança PSD/CDS, subjacentes ao Orçamento do Estado para o ano de 2005, aprovado e executado ao abrigo da Lei n.º 55-B/2004, de 30 de Dezembro (rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 5/2005, de 14 e Fevereiro) e das alterações introduzidas pelo Orçamento do Estado rectificativo, apresentado pelo XVII Governo Constitucional de maioria socialista e vertidas na Lei n.º 39-B/2005, de 29 de Julho.
2 — No contexto das finanças públicas nacionais, a situação orçamental em Portugal conheceu em 2005 uma alteração face ao processo de consolidação orçamental iniciado em 2002, tendo sido afastado o recurso a receitas extraordinárias para controlo do défice, e integrou uma estratégia de correcção estrutural, assente num conjunto de medidas para consolidação orçamental.
3 — Para reequilibrar as contas públicas, com finanças públicas controladas e crescimento económico sustentável, o XVII Governo definiu na Resolução do Conselho de Ministros n.º 102/2005, de 24 de Junho de 2005, como medidas necessárias para iniciar o processo de reestruturação orçamental, e a prossecução dos diversos objectivos do seu Programa: o combate à fraude e à evasão fiscais; a requalificação dos benefícios fiscais; a equidade e sustentabilidade da segurança social; a reestruturação da Administração Pública; a sustentabilidade dos serviços públicos, com especial relevo para os sectores da saúde e da educação e ensino superior; 4 — Durante o ano de 2005 assistiu-se a uma desaceleração da actividade económica portuguesa em linha com o abrandamento registado na economia mundial. O PIB aumentou 0,4%, 0,8 pontos percentuais abaixo do verificado em 2004.
5 — A desaceleração da economia portuguesa em 2005 resultou do abrandamento da procura interna, decorrente principalmente da quebra do investimento. O consumo privado voltou a ser a componente mais dinâmica da procura interna, ainda que registando um crescimento inferior ao verificado em 2004.
6 — As exportações liquidas registaram uma quebra real, mas menos acentuada que em 2004. As importações apresentaram uma forte desaceleração em linha com a evolução da despesa interna e a desaceleração da economia nacional, crescendo 1,8% em termos reais, depois de terem aumentado 6.4% em 2004. As exportações de bens e serviços cresceram em termos homólogos reais, 0,9 %, o que, face a um crescimento superior da procura externa, se traduziu, novamente em perdas de quota de mercado. A análise do comportamento ao longo do ano mostra que durante o segundo semestre há sinais positivos a nível das exportações nacionais para países extra-comunitários – China com crescimento de 67% em termos nominais; países europeus não comunitários com um crescimento de 24%; PALOP com um crescimento de 17% e Brasil com um crescimento de 25% em termos nominais e homólogos.
7 — A taxa de inflação média, medida pelo índice de preços no consumidor, situou-se nos 2.3%, diminuindo 0.1 pontos percentuais face ao ano anterior. A evolução dos preços foi influenciada pela subida dos preços do petróleo, crescimento dos preços da energia e da subida da taxa normal de IVA, de 19% para 21%, em 1 de Julho de 2005.

Página 39

39 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

8 — A taxa de desemprego foi em termos médios de 7.6% da população activa, inferior em 0.9 pontos percentuais à verificada em 2004, mas tendo atingido 8.0% no último trimestre do ano. Ao contrário do habitual, o acréscimo do número de desempregados não tem sido acompanhado por uma diminuição relevante do emprego, pelo que em termos quantitativos — e ignorando a composição do emprego — o aumento recente do desemprego equivale, no essencial, ao acréscimo da população activa durante o mesmo período.
9 — Ao longo de 2005 o número de empregados estagnou face ao ano anterior, registando-se: o crescimento de emprego para trabalhadores com idade igual ou superior a 45 anos (+2,0%), em contraste com uma quebra noutros segmentos etários; crescimento do número de empregados por conta de outrem, com termo (+1,7%) e sem termo (+1,3%), contrastando com uma diminuição no número de trabalhadores por conta própria, como isolados (-0,7%) e, sobretudo, como empregadores (-8,6%); aumento do emprego entre a população licenciada (+1,6%) e com formação ao nível do ensino secundário (+6,2%), mas diminuição do emprego para trabalhadores com formação igual ou inferior ao ensino básico (-1,4%); aumento do emprego nos serviços (+1,4%) e na construção (+1,1%), mas decréscimo do emprego na indústria transformadora (3,4%) e no sector primário (-1,9%).
10 — A conta consolidada das administrações públicas e segurança social registou em 2005, na óptica da contabilidade pública, um défice de 7.468,3 milhões de euros (correspondente a 5,1% do PIB), valor que relativamente a 2004 representou uma degradação de 0.2 pontos percentuais do PIB.
11 — Em 2005 registou-se uma melhoria do saldo global (e primário) dos serviços integrados em 0,3 p.p.
do PIB: o défice reduziu-se em 104 milhões de euros, passando de 6,4% do PIB, em 2004, para 6,1% em 2005 (ou 9.145 milhões de euros). Esta melhoria é explicada por um aumento do peso da receita corrente no PIB (+ 0,4 p.p.) superior ao aumento da despesa corrente (+ 0,2 p.p.). É também explicada pela redução do peso no PIB das despesas de capital (em 0,2 p.p.).
12 — As despesas correntes dos serviços integrados diminuíram o seu peso no PIB entre 2004 e 2005 em 0,8 p.p., apresentando uma taxa de execução de 98% face ao Orçamento do Estado Rectificativo para 2005. A aquisição de bens e serviços apresenta uma execução de apenas 84%, mas mantém o seu peso no PIB. Os subsídios apresentam uma taxa de execução de 89% e baixam em 0,1 p.p. o seu peso no PIB. O peso das despesas com pessoal no PIB dos serviços integrados reduz-se em 0,3 p.p.
13 — As funções sociais mantêm o seu peso no PIB (17,5%), apesar da sua alta taxa de execução (96% face ao Orçamento do Estado Rectificativo para 2005). Verificou-se uma redução do peso das despesas com educação que é compensada pelos acréscimos verificados na «segurança e acção sociais» e nas despesas com a saúde.
14 — A taxa global de execução do PIDDAC em 2005 ficou em 64% do orçamentado. Face à execução de 2004, a execução de 2005 traduziu-se numa quebra de 7% em termos nominais, o que correspondeu a uma quebra do seu peso no PIB de 0,3 p.p.
15 — A despesa total dos SFA representou 15% do PIB em 2005. A despesa corrente dos SFA viu o seu peso no PIB diminuir entre 2004 e 2005 em 0,5 p.p.
16 — O total das despesas da segurança social ascendeu em 2005 a 13% do PIB. Verificou-se um acréscimo do peso dessas despesas no PIB, entre 2004 e 2005, em 0,3 p.p. Em 2005, verificou-se um excesso das receitas sobre as despesas da segurança social que ascendeu a 1.065 milhões de euros (1,1% do PIB). O maior crescimento das receitas verificou-se nas transferências correntes provenientes do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, ao abrigo da Lei de Bases da Segurança Social, que cresceram 17% em termos nominais. O peso no PIB destas transferências aumentou em 0,4 p.p. (de 2,9% do PIB em 2004 para 3,3% em 2005).
17 — As despesas correntes da segurança social, por prestações dos regimes, apresentam uma predominância das despesas com pensões (63%). As pensões de velhice cresceram em termos nominais 10,8% em 2005. A segunda maior componente deste agregado de despesa diz respeito aos subsídios de desemprego (11%), que cresceram 8,6% em 2005.
18 — A dívida efectiva do Estado (isto é, a dívida directa, deduzida dos títulos na posse do Estado (acrescida da dívida garantida) registou em 2005 um acréscimo de 11 023 milhões de euros. Este aumento elevou a dívida efectiva do Estado para 110 223 milhões de euros.
19 — A variação do saldo da dívida directa do Estado em 2005 resultou sobretudo do acréscimo de endividamento para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental de 2005 (10 635 milhões de euros).
20 — Dado que a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurança social, é um documento essencial para assegurar a avaliação da correcta utilização dos dinheiros públicos e conhecer a real situação das contas publicas, subscreve-se o parecer do tribunal de contas quanto à necessidade de superar os constrangimentos e a correcção de erros estruturais e recorrentes, para que a curto prazo a Conta Geral do Estado possa espelhar uma imagem apropriada da actividade financeira e da situação patrimonial do Estado, e para cujo objectivo será necessário o constante empenho tanto do Governo, e da Administração Pública, enquanto executores, como da Assembleia da República e do Tribunal de Contas, no exercício das respectivas funções de fiscalização no âmbito das suas competências.

Página 40

40 | II Série C - Número: 002 | 26 de Setembro de 2007

Parecer

Face ao exposto, a Comissão de Orçamento e Finanças é de parecer que a Conta Geral do Estado do ano 2005 apresentado pelo Governo preenche os requisitos regimentais e legais e está em condições de subir a Plenário, reservando os grupos parlamentares as suas posições de voto para o Plenário da Assembleia da República.

Assembleia da República, 18 de Setembro de 2007.
A Deputada Relatora, Teresa Venda — O Presidente da Comissão, Patinha Antão.

Nota: — As conclusões e o parecer foram aprovados por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP e BE.

A Divisão de Redacção e Apoio Audiovisual.