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Sábado, 9 de Fevereiro de 2008 II Série-C — Número 23

X LEGISLATURA 3.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2007-2008)

SUMÁRIO Comissões parlamentares: Comissão de Orçamento e Finanças: — Nota técnica da UTAO sobre a Missão de Estudo aos Parlamentos do Reino Unido, do Reino dos Países Baixos e à Comissão Europeia.
— Nota técnica da UTAO sobre a Coordenação e Competitividade Fiscal na União Europeia.

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RELATÓRIO DA MISSÃO DE ESTUDO AOS PARLAMENTOS DO REINO UNIDO, DO REINO DOS PAÍSES BAIXOS E À COMISSÃO EUROPEIA POR UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL

O presente texto baseia-se no Relatório da Missão de Estudo enviado à Comissão de Orçamento e Finanças Ref.ª 02/COF/2007, de 1 de Março de 2007, que substituiu e eliminou a versão preliminar informação circulada junto da mesa da COF em 21 de Fevereiro de 2007 a coberto da Ref.ª 04/COFM/2007. A informação nele constante está actualizada com referência a 1 de Março de 2007 e foi confirmada em contactos efectuados entre 22 e 27 de Fevereiro de 2007.

A UTAO, criada pela Resolução da Assembleia da República n.º 53/2006, de 7 de Agosto de 2006, é composta pelos Consultores Técnicos, Nuno Sampayo Ribeiro, Carlos Marinheiro e Fernando Coalho.

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Sumário Executivo

I. Por iniciativa da Comissão de Orçamento e Finanças (COF), uma sua Delegação efectuou uma Missão de Estudo aos Parlamentos do Reino Unido, do Reino dos Países Baixos e à Comissão Europeia, entre 22 e 26 de Janeiro de 2007. Esta Missão foi promovida no quadro da instalação e funcionamento da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e foi composta por: SS. Ex.as os Deputados Mário Patinha Antão e Teresa Venda, respectivamente Presidente e Vice-Presidente da COF; os Srs. Consultores técnicos da UTAO, Nuno Sampayo Ribeiro, Carlos Marinheiro e Fernando Coalho; e a Sr.ª Assessora da COF, Margarida Miranda, apenas na visita ao Parlamento do Reino Unido. Por razões de última hora, não puderam integrar a Delegação, os restantes membros da mesa da COF, SS. Ex.as os Deputados Honório Novo e Diogo Feio.

II. A Delegação teve reuniões com o nível e os interlocutores apropriados, designadamente com presidentes de comissões parlamentares congéneres da COF, equipas técnicas congéneres da UTAO e representantes seniores dos organismos nacionais que prestam informação ao Parlamento respectivo.
Manteve, ainda, reuniões com membros dos gabinetes e dos serviços dos Comissários Europeus dos Assuntos Económicos e Monetários e da Fiscalidade e União Aduaneira e com um Conselheiro do Presidente da Comissão Europeia. O propósito das reuniões mencionadas foi o de conhecer experiências nacionais com o objectivo referido no ponto III seguinte. Foi, ainda, o de apresentar a UTAO, em testemunho, também, do crescente envolvimento do Parlamento Português no processo de construção Europeia, e recolher impressões da Comissão Europeia sobre assuntos de primeira actualidade no domínio das Finanças Públicas.

III. O objectivo deste relatório, solicitado pela mesa da COF à UTAO, e por esta elaborado, é o de descrever a Missão de Estudo com o intuito de apurar ilações quanto a boas práticas para o funcionamento da UTAO. Tendo, nesse sentido, a UTAO recolhido e procedido a uma primeira avaliação da informação a partir das respostas às seguintes perguntas:

 No domínio das Finanças Públicas, existe apoio técnico à actividade parlamentar?  Em caso afirmativo, como se organiza e funciona?

IV. Apurou-se que, nos Parlamentos visitados, existem soluções orgânicas de apoio técnico ao exercício dos poderes parlamentares no domínio das Finanças Públicas. A sua criação resultou do reconhecimento do elevado grau de complexidade e especialização técnica de tal domínio. Trata-se de uma inovação recente, em fase de afirmação e aprofundamento em ambos casos.

V. Nas experiências nacionais visitadas apurou-se em comum a origem e razão de ser do apoio técnico instituído. Porém, já o seu formato e modo operativo reflecte as especificidades do contexto constitucional e legal em que se insere, assim como da metodologia de trabalho dos Comités especializados. No Reino Unido, a especificidade determinante é o modelo de organização e funcionamento dos Comités especializados, enquanto que no Reino dos Países Baixos é o regime do processo orçamental. Os aspectos caracterizadores dessas especificidades podem ler-se no corpo do Relatório.

VI. Os resultados do levantamento efectuado por ocasião da Missão de Estudo permitem identificar, numa primeira análise, as seguintes considerações:

1. As soluções de apoio técnico, criadas para apoiar os Comités que se dedicam às Finanças Públicas, são distintas do apoio técnico já existente no Parlamento para apoiar os Comités afectos a outras matérias parlamentares.

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2. As soluções orgânicas de apoio técnico são diferentes na sua configuração nacional. Porém, comuns na filosofia: a confiança de todos os sectores políticos e do público em geral, resultante dos seus princípios-rectores: independência e imparcialidade, eficácia e qualidade do trabalho produzido.
3. Criação de regras práticas de funcionamento do apoio técnico destinadas a proteger a independência e imparcialidade, a eficácia e a exequibilidade do trabalho técnico.

VII. Regras relativas à independência e à imparcialidade:

 O recrutamento dos especialistas técnicos é efectuado através de concurso público aberto.
 O apoio técnico é prestado aos Comités especializados e não aos Deputados a título individual.
 O tópico de análise técnica baseia-se num entendimento partilhado pelo Comité Parlamentar respectivo e consta de um mandato escrito objectivamente expresso.
 O conteúdo do trabalho técnico consiste em informação técnica e não em aconselhamento. Acresce que não incide sobre as opções políticas (policy), nem na formulação de recomendações, incluindo sobre as opções políticas.
 O apoio técnico prestado aos Comités é tornado público, salvo razão expressamente invocada, como seja a confidencialidade das matérias.

VIII. Regras relativas à eficácia:

 Os Comités requerem directamente a informação que necessitam em ordem a assegurar o acesso do Parlamento a elementos informativos que em tempo útil habilitem análises técnicas rectius escrutínio informado. O apoio técnico intervém a sinalizar aos Comités a necessidade de obter a informação e a habilitá-lo com uma minuta de carta.
 O momento da intervenção do apoio técnico é definido de modo a garantir que está disponível na fase da formação da decisão política.

IX. Regras relativas à exequibilidade:

 Na selecção dos tópicos e na fixação dos prazos de entrega existem preocupações relativas à sua exequibilidade (feasibility), no que é instrumental à defesa da qualidade e rigor técnico.

X. As modalidades de apoio técnico aos Comités especializados, consistem designadamente: — na preparação de informações técnicas; — relatórios; — briefings aos Comités; — minuta de questões para as inquirições; — conferir a informação enviada ao Parlamento, incluindo as respostas dadas pelo Executivo; — e indicação da informação escrita ou testemunhos orais a solicitar para a adequada concretização dos objectivos dos Comités.

XI. Na Comissão Europeia, foi sublinhada a importância da existência da UTAO, a qual vem ao encontro da preocupação da Comissão de criação de unidades técnicas independentes e da credibilidade ligada à qualidade e rigor do seu funcionamento. Foi especialmente reforçada a importância da publicação dos trabalhos que efectue e que o seu ciclo de existência e avaliação não se ligue ao ciclo eleitoral.

XII. Na sequência da apreciação que efectuou, a mesa da COF considerou que as considerações acima referidas, elaboradas a partir das informações recolhidas no âmbito da Missão de Estudo serão oportunamente objecto de ponderação no quadro das condições e procedimentos que estão previstos, designadamente, no Regimento da Assembleia da República e no regulamento de funcionamento da UTAO.

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ÍNDICE Sumário Executivo Parte I — INTRODUÇÃO 1. Missão de estudo 2. Objectivo do relatório 3. Metodologia 4. Plano de exposição Parte II — EXPERIÊNCIAS NACIONAIS CAPÍTULO 1 — O PARLAMENTO DO REINO UNIDO Subcapítulo 1 — Aspectos gerais 1. Parlamento: sistema bicameral 2. Parlamento e Governo 3. Processo legislativo 4. Escrutínio da acção do Governo 4.1. Comités de Inquirição na Câmara dos Comuns 4.2. A COF espelhada nos Comités da Câmara dos Comuns Subcapítulo 2 — Parlamento e Finanças Públicas 1. Finanças Públicas: níveis de escrutínio 2. Parlamento e os Comités especializados-chave 2.1. Gabinete Nacional de Auditoria 2.2. Comité de Contas Públicas 2.3. Comité do Tesouro Subcapítulo 3 — Apoio técnico à actividade Parlamentar 1. Aspectos gerais 1.1. Unidade de Escrutínio: origem e propósito 1.1.1. Áreas de actividade e composição 1.1.1.1. Escrutínio Financeiro 1.1.1.2. Escrutínio Pré-Legislativo 1.2. Comité de Contas Públicas 1.3. Comité do Tesouro 2. Funcionamento 2.1. Independência e imparcialidade 2.2. Eficácia 2.3. Exequibilidade 3. Futuro CAPÍTULO 2 — O PARLAMENTO DO REINO DOS PAÍSES BAIXOS Subcapítulo 1 — Aspectos gerais 1. Parlamento: sistema bicameral

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2. Parlamento e Governo 3. Processo Legislativo 4. Escrutínio da acção do governo 4.1. Comités parlamentares 4.2. A COF espelhada nos Comités da Câmara dos Representantes Subcapítulo 2 — Parlamento e Finanças Públicas 1. Finanças Públicas: níveis de escrutínio 2. Processo orçamental 2.1. Gabinete de Planeamento Central 2.2. 1.ª fase: Acordo de Coligação 2.3. 2.ª fase: Orçamento do Estado 3. Orçamento anual e Comités 4. Comité de Despesa Pública 5. Comité de Finanças Subcapítulo 3 — Apoio técnico à actividade parlamentar 1. Aspectos gerais 2. Apoio exterior ao Parlamento 2.1. Ministérios 2.2. Conselhos Consultivos 2.3. Câmara de Auditoria 3. Apoio técnico do Parlamento 3.1. Aspectos gerais 3.1.1. Conselho de Conselheiros Económicos 3.1.2. Gabinete de Investigação e Verificação 3.1.3. Mecanismos ad hoc 3.2. Comité de Despesa Pública 3.3. Comité de Finanças 4. Funcionamento 4.1. Independência e imparcialidade 4.2. Eficácia 4.3. Exequibilidade 5. Futuro Parte III — COMISSÃO EUROPEIA 1. Aspectos gerais Parte IV — PRINCIPAIS ILAÇÕES Parte V — FONTES BIBLIOGRÁFICAS Anexos Anexo n.º 1 — Guião de preparação das reuniões Anexo n.º 2 — Mapa das reuniões efectuadas Anexo n.º 3 — Core Tasks for Select Committees

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PARTE I — INTRODUÇÃO

1. Missão de Estudo Em 6 de Novembro de 2006 foi comunicado pela mesa da COF o propósito de realizar uma Missão de Estudo ao estrangeiro. Na reunião com a mesa da COF de 19 de Dezembro de 2006 foi iniciado e desenvolvido o processo nos termos constantes da nota ‗Actividades e Iniciativas em Curso na UTAO‘ (Ref.ª ACT/1/2006, ponto I, 1 e Ref.ª ACT/2/2007, ponto II, 3) e da Informação Ref.ª1/COF-M/2007. A Missão de Estudo mereceu autorização subsequente de S. Ex.ª o Sr. Presidente da Assembleia da República, Dr. Jaime Gama, por Despacho exarado em 19 de Janeiro de 2007 e foi composta por: SS. Ex.as os Deputados Mário Patinha Antão, Teresa Venda, respectivamente Presidente e Vice-Presidente da COF; os Srs. Consultores técnicos da UTAO, Nuno Sampayo Ribeiro, Carlos Marinheiro e Fernando Coalho; e a Sr.ª Assessora da COF, Margarida Miranda, apenas na visita ao Parlamento do Reino Unido. Por razões de última hora, não puderam integrar a Delegação, os restantes membros da mesa da COF, SS. Ex.as os Deputados Honório Novo e Diogo Feio.
O agendamento das reuniões beneficiou dos bons ofícios do Presidente do Tribunal de Contas, Juiz Conselheiro Dr. Guilherme d‘Oliveira Martins e do Director-Geral, Juiz Conselheiro Dr. José Tavares, e dos Prof. Wim Wijnen e Doutor Réne Offermans, International Bureau of Fiscal Documentation. As reuniões foram solicitadas com base na agenda que consta do Anexo n.º 1, tendo resultado no programa de reuniões descrito no Anexo n.º 2.
Na primeira reunião com a mesa da COF após o regresso (30 de Janeiro de 2007), foi efectuado o debriefing da Missão de Estudo. A UTAO apresentou à mesa da COF algumas ilações, segundo as quais a Missão permitiu confirmar o sentido da reflexão empreendida e entretanto constante nos documentos enviados à COF, em especial a carta dirigida à mesa da COF em 13 de Dezembro de 2006 (Ref.ª 01/COF-M/2006 ou na nota «Actividade e Iniciativas em curso na UTAO». Outra ilação foi a estabilização do procedimento de acesso à informação exigida pelo desenvolvimento do trabalho técnico: através da COF, e não mediante a realização de Protocolos.

2. Objectivo do relatório Este relatório tem um objectivo duplo. Visa indicar e descrever os contactos efectuados no curso da Missão de Estudo efectuada pela UTAO, inserida na Delegação da COF que se deslocou ao Reino Unido, ao Reino dos Países Baixos e à sede da Comissão Europeia, na semana de 22 a 26 de Janeiro de 2007. Visa, também, analisar a informação recolhida na perspectiva de apurar boas práticas para o funcionamento da UTAO.

3. Metodologia O propósito da Missão de Estudo pode sintetizar-se através das seguintes perguntas:
No domínio das Finanças Públicas existe apoio técnico à actividade Parlamentar? Em caso afirmativo, como se organiza e funciona?

As experiências visitadas confirmam que a solução de apoio técnico em matéria de Finanças Públicas, criada e a funcionar nos Parlamentos do Reino Unido e dos Países Baixos só pode alcançar-se tendo presente a especificidade da organização e do funcionamento da actividade parlamentar respectiva. Por esta razão, a exposição é enquadrada por uma breve identificação e caracterização dos sistemas constitucionais e legais respectivos, no que respeita ao Parlamento e Finanças Públicas, bem como da metodologia de trabalho das comissões congéneres da COF. Destaca-se que este enquadramento é instrumental ao objectivo: captar a solução de apoio técnico referida. Não existe, pois, o propósito de ser exaustivo no apontado enquadramento.
Apenas o de se prestar a informação que se tem por essencial para explicar a origem, a razão de ser, e o modo operativo do apoio técnico em análise.

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A preparação deste relatório foi sensível a um conjunto de cuidados. Reconheceu, antes de mais, tratar-se de matéria extensa e complexa. Como o prova o facto de não estar compendiada. Acresce que a informação recolhida na pesquisa efectuada ou nos contactos mantidos denota a ausência de uma visão de conjunto que integre os aspectos sectoriais das Finanças Públicas — desde logo porque nos Parlamentos visitados, a actividade da COF se reparte por vários Comités. Acresce, ainda, que a informação obtida tem origem em várias fontes, e que o seu conteúdo é norteado por fins muito diversos. Na origem destas condicionantes influi, em boa parte, a circunstância de a criação de unidades congéneres à UTAO ser um movimento internacional recente, ainda em fase de arranque e densificação. Outro cuidado tido respeitou ao facto de, por vezes, e não obstante o elevado denodo nas apresentações efectuadas pelos interlocutores contactados, estas requererem o domínio do código implícito aos raciocínios ou explicações oferecidas.
O Relatório que se apresenta tomou por base os elementos bibliográficos citados. No entanto, a sua estrutura e conteúdo centra-se largamente nas notas dos Consultores Técnicos da UTAO relativas às reuniões efectuadas. O objectivo é imprimir no texto, de forma objectiva e rigorosa, o resultado dos testemunhos oferecidos nessas reuniões, por forma a que o Relatório não se limite a uma mera aproximação estática às realidades em estudo, e ganhe um sentido dinâmico, em especial sobre o impacto do contexto institucional no funcionamento das soluções de apoio técnico ao trabalho parlamentar, no domínio das Finanças Públicas.

4. Plano de exposição A exposição estrutura-se em quatro partes. A primeira parte descreve o ciclo da visita: da decisão de a realizar à de elaborar o presente relatório. A segunda parte dá nota das experiências nacionais visitadas. A terceira parte versa sobre as reuniões mantidas na Comissão Europeia. A quarta parte dá nota das principais observações apuradas na perspectiva do apuramento de boas práticas para o funcionamento da UTAO.
Acresce a indicação das fontes bibliográficas e anexos com informação destinada a especificar aspectos do texto.
A exposição organiza-se com base numa estrutura comum e sistema de remissões com o objectivo de melhor articular análise e síntese, facilitar a leitura comparada e evitar a duplicação de informação. Também por esta razão e sem querer descuidar a enorme dívida para com as fontes pessoais ou documentais consultadas, a inclusão de bibliografia ou da autoria de ideias ou frases-síntese, nas notas de pé de página é reduzida ao eticamente obrigatório.

PARTE II — EXPERIÊNCIAS NACIONAIS CAPÍTULO 1 — O PARLAMENTO DO REINO UNIDO Subcapítulo 1 — Aspectos gerais 1. Parlamento: sistema bicameral O sistema constitucional consiste numa monarquia parlamentar assente num parlamento bicameral (two houses system): a Câmara dos Comuns (House of Commons) e a Câmara dos Lordes (House of Lords). A actividade das Câmaras é similar, mas não inteiramente coincidente. Dedicam-se, ambas, à aprovação de legislação, ao escrutínio do Governo e ao debate dos assuntos da actualidade. Porém, só a Câmara dos Comuns tem poderes para autorizar legislação (Bills) relativa à realização de Despesa ou à cobrança de Impostos (ver ponto 3.).

2. Parlamento e Governo O Governo governa o país. É o responsável pelo desenvolvimento e implementação das políticas e de preparação das leis (draft of legislation). O Parlamento tem a responsabilidade de escrutinar a acção

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governativa, de examinar, debater e aprovar legislação. Neste último domínio, é a suprema instância legislativa no Reino Unido, com poder para criar ou extinguir qualquer lei.

3. Processo Legislativo O processo legislativo pode ser iniciado em qualquer das câmaras. Na prática, os diplomas politicamente mais controversos são apresentados pelo Governo na Câmara dos Comuns. A tipologia dos actos normativos em que se organiza inclui os seguintes: uma proposta para nova legislação ou para a modificação de legislação existente ç designada por ‗Bill‘. Merecendo aprovação ç designada por ‗Act of Parliament‘. Pela sua importância para o objecto do presente relatório cabe destacar o ‗Draft Bills‘. Esta expressão designa o documento que é disponibilizado para consulta pública antes de ser formalmente apresentado ao Parlamento.
(ver subcapítulo 3, ponto 1.1.1.2.).

4. Escrutínio da acção do Governo O Parlamento examina e escrutina a acção governativa. As Câmaras exercem esta função através da formulação de questões ao governo rectius ministros, debates e através da actividade de Comités de Inquirição (Governmental Departmental Select Committees). Este tipo de Comité é uma das modalidades dos Comités especializados da Câmara dos Comuns. Com efeito, existem nesta Câmara vários tipos de Comités, dos quais só dois relevam para o presente relatório: os Legislativos (Standing) e os de Inquirição (Select).
Ambos são integrados por Deputados (Member of Parliament) ou Lords. Os Comités Legislativos têm natureza transitória, sendo criados e compostos por ocasião de cada legislação em concreto (Bills). Diferentemente, os Comités de Inquirição são criados para o período da legislatura e compreendem na sua actividade uma ampla liberdade para determinar a sua agenda e realizar a sua actividade de inquirição. Destaca-se que a sua metodologia de trabalho influenciou decisivamente a configuração do apoio técnico que existe e funciona no Parlamento. Por esta razão, prossegue-se com uma nota de enquadramento, a qual se restringe à caracterização dos aspectos mais salientes dos Comités de Inquirição. Os Comités Legislativos serão analisados unicamente na medida em que permitem clarificar o apoio técnico criado no Parlamento (ver Unidade de Escrutínio, subcapítulo 3, ponto1.1.).

4.1. Comités de Inquirição dos Comuns Na Câmara dos Comuns existe um Comité de Inquirição (Commons Select Committee) por cada área Governamental rectius Ministério. Ou seja: os Comités de Inquirição espelham a estrutura orgânica do Executivo. Um aspecto distintivo deste tipo de Comité é que centra a sua actividade no exame do Ministério respectivo e organismos públicos por ele tutelados. Este exame incide — em todos os Comités de Inquirição —, em três aspectos: Despesa (expenditure), Administração (management), e Políticas (policy).
Os Comités de Inquirição são integrados por um mínimo de 11 deputados. A actividade que desenvolvem desdobra-se na promoção e recolha de depoimentos escritos (inquiries) e orais (evidence). Habitualmente o processo decorre do seguinte modo. O Comité elege um tópico e torna-o público através de uma nota de imprensa. Segue-se a obtenção de depoimentos escritos, a qual consiste na solicitação de informação escrita às partes interessadas1. Em complemento poderão ser promovidas audições orais de testemunhos-chave2.
Sendo o caso, o Comité pode realizar visitas no país ou no estrangeiro. Cumpridas estas fases, o Presidente do Comité promove um relatório que é analisado, debatido, incluindo as alterações e, depois de acordado, 1 - Os Ministérios respectivos são solicitados a apresentar um memoradum (detalhado), cobrindo todos os aspectos da matéria em inquirição.
2 - Existe um Guião (Guide of Witnesses) concebido com o propósito de servir de guia geral para a prestação de depoimento, escrito ou oral, a um Comité.

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publicado no sítio do Parlamento. Em geral, o Governo tem 60 dias para responder às recomendações que venham a ser formuladas. Em certos casos, o Relatório pode ser debatido na Câmara dos Comuns.
Em regra, cada Comité de Inquirição confina a sua actividade de inquirição ao escrutínio do Ministério respectivo3. Porém, no caso do Comité de Contas Públicas a sua competência é transversal aos vários Ministérios. Em resultado, este Comité, tal como adiante melhor se referirá (ver subcapítulo 2, ponto 2.2), pode dirigir-se a qualquer Ministério ou organismos sob a tutela do Governo.

4.2. A COF espelhada nos Comités da Câmara dos Comuns No Parlamento do Reino Unido, as atribuições e competências de fiscalização política da COF4 encontram correspondência no âmbito funcional dos Comités de Inquirição seguintes:

Comité de Contas Públicas (Public Accounts Committe). A actividade central consiste no exame dos Relatórios Value for Money [i.e. a fórmula dos três ‗E‘ (Economia, Eficiência e Eficácia)] elaborados pelo Comptroller and Auditor General (NAO) nos seus estudos que procuram avaliar a forma com que o Governo e outros órgãos aplicam os recursos públicos na prossecução dos seus objectivos (ver adiante subcapítulo 2, ponto 2.1.).

Comité de Inquirição da Administração Pública (Public Administration Select Committee): A actividade central é examinar: — os relatórios do Parliamentary Commissioner for Administration e de outros agentes públicos que são específicos da organização administrativa do Reino Unido; — os assuntos relativos à qualidade e aos padrões do serviço público prestado pelos funcionários públicos; — e a outros assuntos relativos ao funcionalismo público.

Unidade de Escrutínio Europeu (European Scrutiny Unit): A actividade central consiste em avaliar a importância jurídica ou política de cada documento comunitário, e decidir quais os documentos que deverão ser objecto de debate na Câmara. Procede, também, ao rastreio das actividades dos Ministros do Reino Unido nos Conselhos Europeus, e mantém sobre acompanhamento e apreciação os desenvolvimentos legais, processuais e institucionais na UE.

Comité do Tesouro (Treasury Committee): A actividade central consiste em examinar o HM Treasury, o Board of Inland Revenue, the Board of HM Customs and Excise e organismo públicos associados, incluindo o Banco de Inglaterra e a Financial Services Authority.

Subcapítulo 2 — Parlamento e Finanças Públicas 1. Finanças Públicas: níveis de escrutínio O Parlamento através da Câmara dos Comuns escrutina as Finanças Públicas em dois níveis. Um primeiro nível efectua-se através do processo de autorização (em detalhe) da despesa planeada pelo Governo (Supply). Um segundo nível efectua-se através da autorização da cobrança de receita: necessária para custear a despesa (Ways and Means). Acresce que a Câmara desenvolve um ciclo de escrutínio, com vista a assegurar-se que a quantia autorizada — e não mais do que essa —, foi empregue, pelo Governo, nos fins 3 - Relembra-se que todos e cada um dos Comités de Inquirição focam nos três tópicos referidos e onde se inclui a execução orçamental dos fundos atribuídos ao ministério respectivo.
4 - Recorde-se que a actividade legislativa no Parlamento do Reino Unido está atribuída aos Comités Legislativos (Standing Committee).

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para os quais foi autorizada. De realçar que a Câmara do Comuns não autoriza despesa nem a correspectiva tributação, a não ser na sequência de iniciativa do Governo.
Dorian Gerhold, Principal Clerk of Select Committes, no âmbito da apresentação geral sobre a actuação do Parlamento nas Finanças Públicas e da organização e funcionamento do apoio técnico reforçou a ideia que norteia a vida dos Comités: better scrutiny is better government (sic.). Referiu que o actual sistema do Reino Unido se inspira na experiência dos Estados Unidos, em particular no Congressional Budget Office.
Referiu, igualmente, que a Câmara dos Comuns quando discute o Orçamento foca no revenue raising e não no spending. Este último aspecto — spending — é objecto de escrutínio da auditoria Value for Money, o qual é depois escrutinada nos Comités de Inquirição (ver subcapítulo 2). Um aspecto também salientado foi a função do Comité de Ligação (Liasion Committee). Este Comité exerce uma tarefa de supervisão [“look over the boundaries” (sic.)] das áreas de actuação dos vários comités de inquirição, em ordem a detectar boas práticas, e em especial o determinar quando um assunto é merecedor de atenção da Câmara dos Comuns.

2. Parlamento e Comités especializados-chave Na ordem constitucional e legal do Reino Unido, existe um ciclo de escrutínio (cicle of accountability) das Finanças Públicas, cuja essência reside na interligação entre o Parlamento e um órgão público dotado de grande credibilidade, prestígio técnico e independência: o Gabinete Nacional de Auditoria [National Audit Office (NAO)]. Em ordem a propiciar um adequado enquadramento ao funcionamento do apontado ciclo de escrutínio parlamentar, em especial do modelo de apoio técnico existente, prossegue-se com a caracterização sumária do NAO. Para em seguida se retomar a actividade da instituição Parlamentar centrada nos comités especializados-chave: o Comité de Contas Públicas e o Comité do Tesouro.

2.1. Gabinete Nacional de Auditoria A razão de ser do Gabinete Nacional de Auditoria (NAO) auto-explica-se na sua divisa institucional: helping the nation spend wisely. A sua missão consiste em prestar ao Parlamento informação e apoio técnico independente, nos termos que adiante se referem. O Gabinete é liderado pelo Comptroller and Auditor General (‗C&AG‘) que é um Officer of the House of Commons. Estatutariamente, o C&AG goza de independência e a sua função é a de reportar ao Parlamento sobre o dispêndio de dinheiro público, pelo governo central. Como frisou Joe Cavanagh, Director, Business Development, na escolha dos tópicos de reporte o C&AG não recebe instruções do Parlamento, mas o seu interesse é tido em conta. O mencionado reporte efectua-se através das seguintes modalidades-chave: — a auditoria financeira (Financial Audit); — a auditoria Value for Money; — e a promoção das melhores práticas de dispêndio do dinheiro público.
Como em seguida melhor se concretizará, o traço distintivo e nuclear do NAO é a estreita articulação funcional com o Parlamento. Essa articulação ocorre com vários interlocutores parlamentares. Porém, por força do funcionamento do ciclo de escrutínio parlamentar interessa ao presente Relatório a articulação com o Comité de Contas Públicas (PAC). Esse ciclo inicia-se quando o Parlamento concede fundos ao Governo. A partir do momento em que o dinheiro público é dispendido pelo governo central, o C&AG tem liberdade para reportar ao Parlamento. Este reporte é feito na perspectiva da conformidade legal (regularity), adequação (propriety) e Value for Money e pode culminar na entrega de um relatório ao PAC. Uma vez entregue o Relatório, o PAC, este Comité, pode em face dos indícios, decidir sujeitar o Relatório a inquirição nas suas sessões. Esta inquirição pode culminar num relatório do PAC e na formulação recomendações às quais o Governo responde até 2 meses (ver subcapítulo 1, ponto 4.1). Numa palavra: o essencial da actividade do PAC desenvolve-se a partir dos relatórios entregues pelo NAO: cujo conteúdo consiste num dos tipos de auditoria antes mencionada, cujos aspectos principais se referem em seguida:

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Auditoria Financeira. O C&AG e o NAO são responsáveis pela auditoria das contas de todos os ministérios e de o reportar ao Parlamento. O C&AG tem o dever de emitir opinião sobre as contas, quanto à inexistência de erros materiais. Tem também o dever de confirmar que as transacções nas contas estão cobertas por autorização parlamentar. Ao detectar incorrecções materiais nos lançamentos, o C&AG emite uma opinião qualificada (qualified opinion). Apesar de não existirem erros materiais ou irregularidades o C&AG pode, ainda assim, preparar um relatório para o Parlamento incidindo em outros aspectos.
Cabe ao PAC decidir a inclusão do relatório nas suas actividades de inquirição. Na eventualidade de não elaborar um relatório, o NAO pode, nos casos em que o considere adequado, escrever uma carta ao organismo responsável pela gestão apontando os melhoramentos a introduzir no sistema. Em regra, estas denomindas „management letters‟ conduzem a alterações significativas.

Auditoria Value for Money. A actividade de auditoria, assim designada, consiste em examinar e reportar o dispêndio de dinheiro põblico á luz do critçrio designado abreviadamente pelos ‗3E‘: ‗economia, eficiência e eficácia‘. Como se salienta no portal do NAO, os termos são empregues com o significado seguinte:
Economia (economy): minimizar os custos dos recursos utilizados ou requeridos — gastar menos (spending less). Eficiência (efficiency) relação entre o resultado (output) dos bens e serviços e os recursos afectos à sua existência — gastar bem (spending well). Eficácia (effectiveness) — relação entre os resultados projectados e os obtidos — gastar com sensatez (spend wisely).

Esta auditoria incide sobre um amplo leque de matérias. Desde o exame de uma operação do sistema de justiça criminal, aos projectos do Ministério da Defesa ou a administração dos dinheiros dos programas da UE pelo Ministério do Ambiente, Alimentação e Assuntos Rurais. Em média são enviados para o Parlamento cerca de 60 relatórios desta natureza por ano.
O NAO está estruturalmente vocacionado para apoiar o Parlamento. Dispõe de uma equipa de cerca de 800 pessoas e quando necessário recorre a consultores externos. Tem o poder de aceder directamente às fontes de informação, por exemplo informações estatísticas. Anualmente, audita cerca de 500 contabilidades públicas, realiza 60 relatórios sobre auditoria Value for Money e responde a mais de 400 questões colocadas pelos deputados sobre a utilização de dinheiro público. Em síntese, o NAO apoia o Parlamento, em especial o PAC através das modalidades seguintes:
NAO reports Briefings for Committee Drafting PAC reports Reviewing government responses Follow-up work Media support to the Chairman Advice on topical issues & correspondence Draft speeches New MPs (post election) and new PAC members are invited to hear more about NAO

Alex Kidner, Director do NAO, sublinhou que o NAO, em regra, não efectua escrutínio pré-legislativo nem avalia as opções políticas a elas subjacentes. A sua actividade de auditoria situa-se, em regra, na fase expost, i.e. centra-se nos resultados ligados à execução pelo Governo. Existe, porém uma importante excepção, relativa ao processo orçamental no âmbito do qual o NAO intervém ex-ante. Com efeito, desde 1997 que o Consultar Diário Original

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NAO tem mandato para auditar as hipóteses macroeconómicas subjacentes às projecções orçamentais apresentadas, ao Parlamento, pelo Executivo. Procede, assim, à avaliação das hipóteses macroeconómicas confrontando-as com as previsões de outras reputadas entidades independentes. Desta forma, audita a razoabilidade do cenário macroeconómico do Executivo, tendo acesso ao modelo e a toda a informação utilizada pelo Tesouro para elaborar a previsão governamental.

2.2. Comité de Contas Públicas O PAC é porventura o mais destacado comité Parlamentar5. Como referido, tem competência para escrutinar a acção de qualquer Ministério. Nas palavras de Dorian Gerhold: „can trace the money spent by any public body‟(sic.) sendo „the only committee that is really feared by the civil servants‟(sic.). As suas inquirições, conforme referido, baseiam-se no apoio prestado pelo NAO, em especial nos seus relatórios.
Como indicado, o PAC visa apurar se o dinheiro público foi dispendido de acordo com o autorizado pelo Parlamento, recebendo nessa actividade o apoio técnico da estrutura humana do NAO. Resulta assim que o PAC não utiliza os serviços de apoio técnico existentes na Câmara dos Comuns (ver adiante subcapítulo 3).
Por convenção, o Presidente do PAC é um representante senior da Oposição, sendo habitualmente um exMembro do Governo.
O PAC realiza uma média de 50 audições (hearings) por ano. A maioria destas incide na auditoria Value for Money, embora também realize inquirições sobre auditoria financeira. Um aspecto distintivo das inquirições Value for Money é que o PAC não questiona Ministros, mas sim os funcionários públicos. Igualmente, não questiona as opções políticas, mas tão só a sua execução passada e não futura. Essas inquirições duram entre 1 a 2 horas, e decorrem num estilo descrito por Joe Cavanagh: como “inquisitorial” e “designed to be formidable” (sic).6 Na sequência da inquirição, assim efectuada, o PAC emite o seu próprio Relatório, incluindo a formulação de Recomendações. A prática estabelecida é que a resposta do Governo às Recomendações surge até dois meses depois7. Subsequentemente, o C&AG ou o PAC podem decidir pela realização de uma investigação de acompanhamento no tocante aos tópicos suscitados.

2.3. Comité do Tesouro (Treasury Committee) A área funcional equivale à inquirição das actividades já apontadas (ver subcapítulo 1, ponto 4.2). O seu Presidente, Sir Jonh McFall, destacou que um dos aspectos centrais da escolha das inquirições que promove é a relativa a programas ou projectos que envolvam despesas públicas muito elevadas, na medida em que estes podem transformar-se em aumento de impostos. Apontou o exemplo dos contratos do sector da Defesa.
Referiu também o envolvimento do Comité no escrutínio do Financial Action Plan (UE). Este comité dispõe do seu próprio pessoal técnico de apoio, não recorrendo à unidade de apoio técnico da Câmara dos Comuns. As características do apoio técnico que dispõe são apontadas adiante (ver subcapítulo 3, ponto1.3). Outro aspecto apontado foi o acompanhamento por este Comité dos trabalhos da UE sobre fiscalidade, incluindo as negociações relativas ao Código de Conduta relativo à fiscalidade das empresas8. 5 - O plano internacional confirma o crescente interesse na actividade do PAC. Com efeito, no Relatório do Grupo de Trabalho Sobre a Eficácia da Despesa Pública e do Controlo Parlamentar criado na Assembleia Nacional Francesa e presidido por Laurent Fabius, (citado na biliografia), pode ler-se a propósito das medidas nele propostas que: ―ces mesures s‟inspirent en large partie de l‟experience britannique ou une collaboration étroite entre le National Audit Office et la Chambre dês Communes a permis a cette derniére de retrouver un vrai pouvoir de contrôle sur la utilisation dês fonds publics‖ (sic.).
6 - A Delegação da COF assistiu ao decurso da Sessão do PAC relativa ao Sure Start Children‟s Centres, na sequência de lhe ter sido apresentado o Relatório do NAO por Sandy Gordon. A Sessão decorreu envolta num ambiente tenso, de perguntas acutilantes, formuladas por cada membro no uso da palavra, e as respostas escutadas com silêncio absoluto na sala. O acesso à sala implica desligar o telemóvel, e é interdito depois do início da sessão. No decurso da mesma, a movimentação na sala reduz-se aos funcionários parlamentares que o faziam ‗pé ante pé‟. Num gesto de deferência, o Presidente em exercício do PAC, convidou a Delegação da COF a permanecer na sala e assistir á fase dita ‗private session‟, a qual sucede à sessão pública.
7 - As respostas do Executivo são coordenadas pelo HM Treasury daí serem designadas por Treasury Minutes.
8 - ―Resolução do Conselho e dos Representantes dos Governos dos Estados-membros, Reunidos no Conselho de 1 de Dezembro de 1997 relativa a um código de conduta no domínio da fiscalidade das empresas‖, JO C 2 6.1.98.

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Subcapítulo 3 — Apoio técnico à actividade Parlamentar 1. Aspectos gerais Com base no sistema em vigor, o Parlamento dispõe de uma pluralidade de fontes de apoio técnico externas e internas. Entre as fontes externas inclui-se a articulação com o NAO. Entre as fontes internas, incluem-se a Unidade de Escrutínio e as soluções específicas do Comité de Contas Públicas e do Comité do Tesouro. Referem-se em seguida os seus aspectos mais significativos, prosseguindo-se com a análise das suas características de funcionamento e perspectivas de evolução futura.

1.1. Unidade de Escrutínio: origem e propósito A Unidade de Escrutínio (Scrutiny Unit) (‗SU‘) foi criada na Càmara dos Comuns em Novembro de 2002.
Simon Fiander, Sub-Director da SU, destacou que na sua origem estiveram duas razões. A primeira razão ligou-se à constatação que a falta de saber especializado impedia o efectivo exercício dos poderes do Parlamento. Um exemplo disto prendeu-se com as alterações à apresentação das contas dos ministérios que passaram a ser feitas nos termos aplicáveis às empresas9: o que levou à constatação que os deputados não tinham preparação técnica para as analisar10. A segunda razão ligou-se aos resultados do debate empreendido na sequência do Relatório do Comité de Modernização sobre os Comités de Inquirição. Com efeito, o Comité de Ligação, que reúne os Presidentes de todos os Comités de Inquirição, aprovou em Junho de 2002 o documento Core Tasks for Select Committees (ver Anexo n.º 3). O objectivo foi o de compelir os Comités de Inquirição a aumentarem a qualidade e a quantidade do seu trabalho, confrontando-os com a publicação, no final do ano, de uma lista relativa ao (não) desempenho das core tasks. Ou seja, compelir ao cumprimento pela metodologia „name and shame‟. Neste contexto, a Câmara reconheceu que a concretização do elenco das ditas core tasks só seria viável com a existência de apoio técnico especializado aos comités.
Surgiu, assim, a criação de uma unidade técnica. A opção recaiu num órgão central — a SU —, que apoia todos os comités, com excepção do PAC e do Comité do Tesouro. Ambos os comités, em razão da complexidade da sua actividade, dispõem de soluções específicas, como adiante melhor se concretizará. Em resumo: é porventura o Comitç de Ligação quem melhor nos desvenda o propósito da SU ao referir que ―it would be up to individual committees to decide how to take things foward — the Unit would provide them with ammunition, not write their script‖11.

1.1.1. Áreas de actividade e composição Na Câmara dos Comuns, como se referiu, existem os Comités Legislativos e os Comités de Inquirição.
Todos e cada um dos Comités de Inquirição procedem ao escrutínio do dinheiro público afecto a cada ministério. Esta tipologia influenciou decisivamente a organização da SU que compreende duas áreas de actividade: — o escrutínio financeiro (Financial Scrutiny), e — o escrutino pré-legislativo (Legislative Scrutiny).
Para o desenvolvimento das suas actividades a SU integra uma equipa de 18 membros. Os saberes profissionais incluem especialistas em estatística, conselheiros em política social, advogados, economistas, especialistas em projecções, auditores e contabilistas do NAO. Os aspectos mais relevantes da actividade da SU são apontados em seguida.

1.1.1.1. Escrutínio Financeiro Esta actividade centra-se na Despesa Governamental e na respectiva performance (Government Expenditure and Performance). Efectua-se através de actividade que inclui: projecções, relatórios ministeriais 9 - Ver ponto 4.1 subcapítulo 1.
10 - Relembra-se que cada comité acompanha a execução orçamental do ministério respectivo.
11 - Citado na apresentação de Simon Fiander.

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e contabilidade de recursos (resource accounts). O slide da apresentação de Simon Fiander, denominado ‗Financial work: What we do‘ ç auto-explicativo, razão pela qual se opta pela sua transcrição:
Assist departmental select committes Written questions Briefs for oral evidence — facts & questions Drafting reports Sharing best practice across committes Recommendations to Treasury on improvements to reporting systems in Government.

1.1.1.2. Escrutínio Pré-legislativo O escrutínio pré-legislativo consiste na indagação parlamentar de um Draft Bill12 conduzida por um Comité Legislativo. O objectivo é elaborar um relatório sobre o Draft Bill, em apreço, em ordem a que o Governo promova uma melhor legislação. Existe uma crescente preocupação para que cada Bill seja precedido de um Draft Bill. Esta preocupação foi descrita como estando paulatinamente a institucionalizar a fase do Draft Bill apesar de alguma resistência por parte do Executivo [sobre o impacto desta tendência Simon Fiander afirmou: „is being though and the government did not like‟ (sic.)]. As razões apresentadas para justificar este tipo de escrutínio são as relativas a uma maior participação parlamentar, um parlamento melhor informado, e criar melhor legislação e maior participação do público.

1.2. Comité de Contas Públicas A Unidade de Escrutínio não presta apoio ao PAC. O PAC é apoiado pelo NAO (ver subcapítulo 2, ponto 2.2.).

1.3. Comité do Tesouro O Comité do Tesouro está dotado do seu próprio pessoal de apoio técnico. Esta situação fundamenta-se na complexidade e no elevado grau de especialização das matérias envolvidas. Em resultado, este Comité recrutou uma equipa de três especialistas, em concurso público aberto (open competitition). No plano conceptual, o apoio técnico da SU pode ser solicitado pelo Comité do Tesouro. Contudo, os testemunhos oferecidos pelo Presidente deste Comité, Sir John Mc Fall e por Simon Fiander referem que, na prática, a SU não tem sido solicitada.

2. Funcionamento O funcionamento do apoio técnico está protegido por regras práticas destinadas a garantir a sua independência e imparcialidade. Está também rodeado de regras práticas que assegurem a sua eficácia e exequibilidade, em especial que o Parlamento disponha da informação necessária à boa efectivação da sua actividade de escrutínio. Indicam-se em seguida os aspectos mais significativos.

2.1. Independência e imparcialidade A actividade técnica da SU ou dos especialistas ao serviço do Comité do Tesouro é prestada ao Comité de Inquirição. Acresce que do ponto de vista funcional, os técnicos em apreço, não se relacionam, nem prestam apoio aos Deputados a título individual. Como foi salientado por Dorian Gerhold e Simon Fiander, a SU “Don´t get involved with MP” (sic.). 12 - Ver subcapítulo 1, ponto 3.

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Os tópicos de intervenção da SU ou dos especialistas ao serviço do Comité do Tesouro são estabelecidos pelos Comités de Inquirição através de sua concretização objectiva em mandatos escritos. Também é da exclusiva responsabilidade dos Comités decidir sobre as audições a promover. A natureza do trabalho técnico consiste em prestar informação e não conselho (advice), assim como não inclui a formulação de conclusões.
Pode, contudo, incluir ênfase sobre certos aspectos. Por exemplo, a propósito dos indicadores propostos pelo Governo para avaliar o atingir dos objectivos de um determinado programa, pode pronunciar-se sobre a objectividade dos mesmos.
Os recursos humanos da SU são providos por concurso público ou originários do NAO.

2.2. Eficácia Nos casos em que seja necessário obter informação para o desenvolvimento do trabalho técnico, a SU ou os especialistas ao serviço do Comité do Tesouro não se relacionam directamente com as fontes de informação. Solicitam-na através do Comité de Inquirição. Para esse efeito, é preparada uma minuta de carta que é enviada pelo dito Comité ao organismo em questão. Acresce a preocupação quanto ao momento da intervenção do apoio técnico o qual é definido de modo a garantir que está disponível na fase da formação da decisão política.

2.3. Exequibilidade Na selecção dos tópicos e na fixação dos prazos de entrega existem preocupações relativas à sua exequibilidade (feasibility), no que é instrumental à defesa da sua qualidade e rigor técnico.

3. Futuro Existe uma crescente percepção e interesse em habilitar o Parlamento ao exercício mais efectivo dos seus poderes, sobretudo no domínio orçamental. Referindo-se às perspectivas de evolução futura do funcionamento do Parlamento, Simon Fiander destacou um relatório de 2006 da Hansard Society intitulado ―The Fiscal Maze: Parliament, Government and Public Money‖ (Fiscal Maze). No Fiscal Maze surgem um conjunto de recomendações entre as quais se destaca um maior escrutínio do processo orçamental e da legislação fiscal.
Surge, também, uma recomendação relativa à afectação de mais recursos ao apoio técnico a prestar aos deputados e aos Comités especializados. Sobre a evolução futura neste domínio, a apresentação de Simon Fiander destacou um conjunto de tópicos em análise no Parlamento os quais constam dos dois slides da sua apresentação e que pelo seu relevo se reproduzem:

Slide 1 For the future

o Fiscal Maze Scrutiny of expenditure already significant, but more follow up work.
Scrutinise Spending Reviews, especially „CSR‟ in 2007.
More scrutiny of expenditure plans.
More early scrutiny of the annual „Budget‟ More scrutiny of Taxation (Finance Bill) More resources, to support MPs as well as committees.
o „Public Bill Committees‟ to take evidence on all government Bills

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Slide 2 For the future — issues to be weigthed

o How to link finance to policy and outputs? o Separate committees examining financial matters? o More support/resources from Scrutiny Unit and/or NAO? o Changing the system, rather than doing our best with an unhelpful system?… - Estimates considered alongside Annual Reports? - Focus on Budgets rather than Estimates? - Focus on „Spending Review‟ rather than annual Estimates? — would government allow this?

CAPÍTULO 2 — O PARLAMENTO DO REINO DOS PAÍSES BAIXOS Subcapítulo 1 — Aspectos gerais 1. Parlamento: sistema bicameral O sistema constitucional consiste numa monarquia parlamentar assente num parlamento bicameral (two houses system): a Câmara dos Representantes (Tweede Kamer) e o Senado (Erste Kamer). A actividade de cada uma das Câmaras é distinta. A Câmara dos Representantes centra-se em questões políticas e tem poder legislativo para propor, criar ou modificar legislação. O Senado concentra-se em questões constitucionais e participa no processo legislativo unicamente para aceitar ou recusar a legislação originária da Tweede Kamer, porquanto não pode introduzir modificações.

2. Parlamento e Governo O Governo governa o país. É o responsável pelo desenvolvimento e implementação das políticas e de elaboração das leis (draft of legislation). O Parlamento (Câmara dos Representantes) tem a responsabilidade de escrutinar a acção governativa, de examinar, debater e aprovar legislação.

3. Processo Legislativo O processo legislativo só pode ser iniciado na Câmara dos Representantes. De entre os actos normativos cabe destacar designadamente o seguinte: uma proposta para nova legislação ou para a modificação de legislação existente ç designada por ‗Wetsvoorstel‘. Merecendo aprovação ç designada por ‗Wet‟ (Lei).
Destaca-se que não existe um acto semelhante ao Draft bill (ver capítulo1, subcapítulo 1, ponto 3).

4. Escrutínio da acção do Governo A Câmara dos Representantes examina e escrutina a acção governativa. Esta função é exercida através da formulação de questões ao governo rectius ministros, debates e acção de Comités (committees). Os Comités são de dois tipos. Os Legislativos (Standing) e os de Gerais (General). Os segundos têm um carácter consultivo, enquanto que os primeiros se dedicam a actividades de inquirição governamental e à produção legislativa.

4.1. Comités parlamentares Na Câmara dos Representantes existem dois tipos de Comités instituídos para toda a legislatura. Os Comités Gerais e os Comités Legislativos. Pela sua relevância para o presente relatório cabe destacar, entre os do primeiro tipo, o Comité de Despesa Pública, e entre os do segundo tipo, o Comité de Finanças. Contudo,

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para assuntos específicos, podem ser instituídos Comités Temporários. Os funcionários públicos, desde que sejam autorizados e designados pelo ministro respectivo, podem ser convocados para prestar informação oral em audições nesta sede.13

4.2. A COF espelhada nos Comités da Câmara dos Representantes No Parlamento dos Países Baixos, as atribuições e competências de fiscalização política da COF encontram correspondência no âmbito funcional dos Comités de Inquirição que se apontam em seguida:

Comité de Despesa Pública: Tem uma tarefa sobretudo consultiva, ocupando-se de questões gerais sobre o sistema orçamental.

Comité de Finanças: A actividade central consiste em examinar a política orçamental. Ocupa-se em especial do Orçamento Anual, assim como da Despesa e da Receita (ver subcapítulo 3, ponto 2).

Subcapítulo 2 — Parlamento e Finanças Públicas 1. Finanças Públicas: níveis de escrutínio O Parlamento através da Câmara dos Representantes escrutina as Finanças Públicas. A organização e o funcionamento do escrutínio parlamentar, assim como a configuração do apoio técnico nele existente, é fortemente influenciado pelo processo orçamental. Por esta razão, procede-se, em seguida, à sua caracterização sumária.

2. Processo orçamental A necessidade de criar governos de coligação é um dado constante da vida política do Reino dos Países Baixos. Em resultado, a configuração do processo orçamental é grandemente determinada por esta circunstância. O processo orçamental consiste em duas fases. A primeira respeita ao Acordo de Coligação. A segunda decorre anualmente, por ocasião da apresentação do Orçamento do Estado. Os seus aspectos mais importantes serão apontados em seguida.
Um aspecto central do processo orçamental é o que respeita à cautela colocada nas previsões económicas que lhe servirão de base. Neste domínio, o Gabinete de Planeamento Central tem uma intervenção crucial.
Por esta razão, prossegue-se com um breve descrição da sua actividade.

2.1. Gabinete de Planeamento Central 14 O Gabinete de Planeamento Central (CPB) é habitualmente descrito como sendo uma instituição muito peculiar e sem par nos demais países da OCDE. Goza de total independência, apesar de integrado no Ministério da Economia, e é credor da confiança de todos os partidos políticos e do público em geral. Como se referiu, o CPB tem um papel central no desenvolvimento da política orçamental constante no Acordo de Coligação e no orçamento anual. Antes das eleições, o CPB publica as previsões económicas para os próximos quatro anos. Todos os partidos elaboram as suas plataformas eleitorais a partir dessas previsões. Os maiores partidos submetem-lhe os seus programas eleitorais em ordem a apurar os respectivos custos e impacto económico. Em regra estas propostas partidárias são muito detalhadas. A sujeição ao CPB, nos termos referidos, não resulta de uma obrigação legal, embora seja descrita como estando assimilada pela 13 - Artigo 42 do Regimento da Câmara dos Representantes.
14 - Caracterização efectuada a partir do texto entregue pela equipa da direcção orçamental do Ministério das Finanças. Ver caixa n.º 1 Jón R. Bolndall e Jens Kromann Kristensen (ver bibliografia).

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prática política do Reino dos Países Baixos. De acordo com o texto citado, a análise do CPB tem clarificado os programas eleitorais, ao apontar inconsistências ou erros dos programas propostos. As suas projecções económicas são tidas por todos como um dado adquirido. E as negociações do Acordo de Coligação são relativamente mais serenas uma vez que as propostas partidárias foram avaliadas antes das eleições. Deve ainda mencionar-se que a estratégia da política orçamental constante do Programa de Estabilidade e Crescimento centra-se nas previsões do CPB subjacentes ao referido Acordo de Coligação.
Um aspecto operativo do CPB merece particular referência. Em ordem a garantir a transparência e imparcialidade na sua actividade, o acervo técnico que utiliza nas suas análises é público e está disponível no sítio respectivo. São disso exemplo os modelos econométricos e outros meios de análise empregues. Acresce que as organizações representativas dos empregadores e as sindicais podem igualmente solicitar análises técnicas a questões específicas. As respostas assim prestadas pelo CPB são publicadas no seu sítio.
Outros aspectos relevantes são que: — no caso em que venha a ocorrer um processo negocial sobre novas políticas ou compromissos a elas relativos, o CPB promoverá a sua avaliação; — e que o CPB promove também a avaliação ex-post nos termos que adiante se referem (ver subcapítulo 3, ponto 2).

2.2. 1.ª Fase: Acordo de Coligação Ao iniciar funções, o Governo anuncia a sua política orçamental para a totalidade do mandato (i.e. 4 anos) num documento designado por Acordo de Coligação. Este acordo inclui todas as iniciativas políticas. Neste documento, a política orçamental ocupa um lugar central, através da definição de objectivos concretos. E não de uma declaração de orientações ou intenções gerais. Um aspecto distintivo é que o foco do Acordo de Coligação é colocado no nível de despesa pública e não no nível de deficit.

2.3. 2.ª Fase: Orçamento do Estado Conforme referido, os aspectos-chave da política orçamental são definidos aquando da entrada em vigor do Acordo de Coligação. Anualmente, entre Outubro e Dezembro, tem lugar a apresentação, debate e votação do Orçamento do Estado. Nesta fase ―o essencial do papel do Ministro das Finanças e do Ministério das Finanças é assegurar que as regras orçamentais do Acordo de Coligação são cumpridas‖. A proposta de orçamento anual apresentado pelo Executivo ao Parlamento, baseia-se nas previsões macroeconómicas do CPB. A política económica toma também como referência as previsões sobre a evolução da despesa pública total e principais subcategorias.

3. Orçamento anual e Comités No apontado período entre Outubro e Dezembro, cada comité dentro da sua esfera de competência, debate o Orçamento anual. Este debate efectua-se através do emprego dos seguintes meios: — perguntas escritas; — debate oral (perguntas técnicas); — e debate plenário (questões políticas). Um aspecto realçado nos testemunhos que nos foram oferecidos, pelos Deputados contactados, é que o processo hoje utilizado é o resultante da reforma introduzida, em 1999, no processo orçamental. Esta reforma é designada por New Public Management. Habitualmente é sintetizada por referência às três questões seguintes15:
What do we want to achieve? (output & outcomes) What will we do to achieve it? (instruments) What will be the costs of our efforts (input: budget). 15 - O Relatório Anual do Tribunal de Contas será escrutinado, pelos apontados Comités com base nas mesmas questões.

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Uma proposta de alteração ao Orçamento tem que ser baseada numa avaliação de impacto e numa proposta de financiamento. O apoio técnico nesta fase articula a intervenção do Ministério das Finanças e do CPB, nos termos que adiante se descrevem (subcapítulo 3, ponto 2.1.).

4. Comité de Despesa Pública Este comité tem uma actividade de natureza consultiva. De acordo com a apresentação efectuada, pela sua Presidente, a Deputada Ineke Hamming-Bluemink, os principais tópicos da sua actividade incluem pronunciar-se sobre: — assuntos relacionados com a eficácia e eficiência da despesa pública; — grandes projectos, com especial relevância parlamentar (special parliamentary status), por exemplo os que envolvem grandes montantes financeiros; — os Relatórios do Tribunal de Contas; — e assuntos relacionados com o Orçamento do Estado e Lei de Contabilidade (Accounting Act).
Um aspecto também salientado foi a estreita relação deste Comité com o Tribunal de Contas. Nos termos do Regimento da Câmara dos Representantes os relatórios deste Tribunal, em matéria de auditoria, serão enviados directamente para esta Comissão16. A mencionada proximidade institucional consubstancia-se, designadamente na realização de briefings. Outras actividades deste Tribunal com relevo para o Comité incluem: — as auditorias anuais; — as auditorias de desempenho (performance) as quais são apresentadas no decurso do ano; — e as auditorias a pedido.
Um aspecto importante é que é o Tribunal que define a sua própria agenda.
O Relatório Anual é apresentado em Maio de cada ano, cobrindo a execução orçamental efectuada por cada ministério, sendo depois escrutinado pelos vários Comités especializados.
Os Comités de Inquirição têm poder de iniciativa para requerer uma auditoria a pedido. Porém, o processo de auditoria não pode ser iniciado antes de obtida a opinião do Comité de Despesa Pública.17

5. Comité de Finanças Ver subcapítulo1, ponto 4.2.

Subcapítulo 3 — Apoio técnico à actividade parlamentar 1. Aspectos gerais Tal como foi destacado nos testemunhos oferecidos pelos Deputados referidos, o apoio técnico ao Parlamento apura-se a partir da solução criada para responder à seguinte preocupação: how to obtain (unbiased) information as Parliament. Com base no sistema em vigor, o Parlamento dispõe de uma pluralidade de fontes de apoio técnico externas e as internas. Entre as fontes externas incluem-se os Ministérios e os Conselhos Consultivos. Entre as fontes internas, incluem-se o Conselho de Conselheiros Económicos, o Gabinete de Investigação e Verificação, o Staff parlamentar e os Mecanismos ad hoc. Referem-se, em seguida, os seus aspectos mais significativos.

2. Apoio exterior ao Parlamento No exercício dos seus poderes, o Parlamento recorre a apoio técnico que lhe é prestado por organismos a si exteriores. Referem-se em seguida as suas principais modalidades.
16 - Ver n.º 2 do artigo 21 (a) do Regimento da Câmara dos Representantes.
17 - Ver n.º 3 do artigo 21 (a) do Regimento da Câmara dos Representantes.

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2.1. Ministérios A filosofia e a lógica de funcionamento do sistema de apoio técnico à actividade parlamentar, no domínio das Finanças Públicas flui do primado do princípio da imparcialidade da Administração Pública.
Objectivamente o sistema baseia-se na efectiva ligação entre os Comités Parlamentares e o Ministério das Finanças e o CPB. Ou dito de outro modo, existe uma real distinção entre o Ministério das Finanças e o Ministro das Finanças (entre o gabinete de orientação política e a estrutura técnica do Ministério). Como destacou Marteen Brabers, Director-Geral de Política e Legislação Fiscal e Aduaneira: „The Parliament can ask and get whatever they ask for‟ (sic.). Esta ligação reveste-se de várias modalidades de colaboração, incluindo o apoio ao escrutínio que o Parlamento entenda fazer, incluindo ao próprio Ministro das Finanças.
Um exemplo dado pelo Deputado Nerée Tot Babberich do Comité de Finanças e do Comité de Despesa Pública ajuda na ilustração do que ficou dito. Tomem-se as iniciativas da Comissão Europeia em matéria de fiscalidade directa em curso na UE. A agenda dos Conselhos Ecofin é enviada ao Parlamento, e o Ministro das Finanças vai sempre, antes do Conselho, ao Comité de Finanças com o objectivo de articular a posição do país. Nessa ocasião responde a perguntas orais ou escritas dos Deputados. Decorrido o Conselho Ecofin, volta, sempre, ao Parlamento para dar nota dos desenvolvimentos. Caso o Parlamento considere necessário pode solicitar apoio técnico ao Ministério das Finanças para preparar a inquirição ao Ministro das Finanças. No caso do já referido Código de Conduta, o Parlamento promove audições regulares e acompanha o evoluir das negociações num quadro descrito de proximidade e confidencialidade.
Regra geral, o Parlamento pode e solicita apoio técnico e informação aos Ministérios, em especial aos gabinetes de planeamento dos ministérios (podendo consultar ou utilizar as suas competências profissionais).
Um exemplo seria um partido político pedir ao CPB para efectuar uma análise económica das suas propostas orçamentais. Outro exemplo é relativo ao escrutínio pré-legislativo do impacto orçamental de uma proposta fiscal. Tal como referido, o Ministério das Finanças desempenha o papel de guardião do Acordo de Coligação, mas tem, também, um papel central no escrutínio pré-legislativo do impacto orçamental de medidas fiscais ou de modificações ao Orçamento do Estado. Com efeito, qualquer medida fiscal é alvo de um estudo de impacto orçamental ex-ante. Na prática, e como destacou a equipa de Marteen Brabeers, tal consiste em apurar: ―how much the cost will be or how much revenue will bring” (sic.). Especificamente as alterações ao Orçamento do Estado requerem uma avaliação de impacto orçamental e uma proposta de financiamento. Ao CPB cabe proceder ao estudo ex-post, i.e. avaliar os seus resultados económicos, incluindo em confronto com aqueles que estiveram na sua origem.
Um importante traço distintivo do CPB e do corpo técnico do Ministério das Finanças é o de gozarem de alta reputação e credibilidade técnica junto de todos os partidos políticos e da opinião pública. Foi salientado no curso das reuniões com a equipa de Marteen Brabers e com a equipa de H. Monnickendam, responsável pelo Departamento de Política Orçamental do Ministério das Finanças, que o Parlamento e todos os partidos enviam funcionários para fazerem estágios no Ministério das Finanças.

2.2. Conselhos consultivos O Reino dos Países Baixos tem vários conselhos consultivos em áreas de política pública (v.g. Conselho para a Energia, Conselho para a Cultura; Conselho para a Saúde; Conselho Económico e Social). A maior parte deles presta apoio ao Executivo e ao Parlamento. Frequentemente o Parlamento solicita a opinião destes conselhos em assuntos em debate, em especial ao Conselho Económico e Social (onde têm assento as organizações representativas dos trabalhadores e dos empregadores).

2.3. Câmara de Auditoria O Parlamento pode solicitar a esta Câmara uma investigação num tópico determinado. Dado que a Câmara é independente pode recusar o pedido. Exemplos da sua actividade seriam a averiguação da compra de

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helicópteros para a polícia, ou o descarrilamento orçamental de um projecto de construção de uma linha férrea.

3. Apoio técnico do próprio Parlamento 3.1. Aspectos gerais Como se referiu, o Parlamento tem o seu próprio apoio técnico. Aponta-se em seguida as suas modalidades, para, no número seguinte, se focar nas características de funcionamento e perspectivas de evolução futura.

3.1.1. Conselho de Conselheiros Económicos Criado em Março de 2005, tem como missão prestar conselho ao Parlamento em assuntos económicos e financeiros. Integra cinco membros (reputados académicos na área das ciências económicas). Emite avaliações independentes acerca de previsões, análises e números relativos à política macroeconómica. Este Conselho procede a avaliações a pedido ou por iniciativa própria.

3.1.2. Gabinete de Investigação e Verificação Criado em 2002, tem como função apoiar o Parlamento em qualquer tipo de investigação. Este apoio inclui: — o aconselhamento sobre a abertura de uma investigação; a minuta de perguntas para serem formuladas e respondidas no curso de uma inquirição parlamentar; — e a análise e verificação dos resultados de inquéritos governamentais entregues à Câmara dos Representantes.
Realça-se que uma das principais atribuições deste gabinete é a de verificar a informação enviada pelo Governo à Câmara dos Representantes. Como se salienta no sítio do Parlamento “it takes time and expertise to arrive at a well founded assessment of these reports (sic.)”. Neste contexto, e dado que os Deputados recebem com regularidade extensos relatórios e estudos promovidos pelo governo, o Gabinete foi incumbido das seguintes tarefas: — escrutinar as inconsistências dos relatórios; — avaliar as inconsistências dos métodos aplicados; — e conferir se as recomendações efectuadas são um seguimento lógico dos resultados da investigação. Na concretização desta incumbência o Gabinete deve responder às duas questões seguintes:
Is the statement made in the report correct? Can the conclusions and policy recommendation be derived from the investigation results?

Este gabinete é integrado por cinco membros com altas qualificações académicas em ciências sociais e ciência política. Não integra nenhum especialista em Finanças Públicas. Para estas matérias ver ponto 3.2.
Um último traço institucional merecedor de referência é que o Secretariado deste gabinete dá apoio ao Consultor Especial do Presidium. Este consultor foi nomeado com o objectivo de assegurar a independência do aconselhamento que é dado ao Presidium e à Câmara dos Representantes em assuntos sobre Inquérito.
Presta aconselhamento a pedido ou por iniciativa própria e goza de independência da estrutura política ou administrativa da Câmara dos Representantes.

3.1.3. Mecanismos ad hoc São mecanismos criados para obter informação relativa a projectos de ‗grande dimensão‘ ou complexidade.
Anualmente cerca de 15 projectos são designados pelo Parlamento como projectos de grande dimensão. O efeito prático desta qualificação consiste na obrigação de apresentação semestral, pelo Ministro respectivo, de Consultar Diário Original

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um relatório relativo ao âmbito, financiamento, planeamento e organização do projecto. Alguns exemplos: linhas de caminho de ferro, projectos de defesa, etc.

3.2. Comité de Despesa Pública O Comité em título está dotado do seu próprio pessoal de apoio técnico (três pessoas). Acresce, nos termos já apontados, o apoio do Ministério das Finanças (ver ponto 2.1.). Sobre a sua evolução futura ver ponto 5.

3.3. Comité Finanças O Comité de Finanças dispõe do apoio do staff do Comité de Despesa Pública. Beneficia nos termos descritos em 3.3. do apoio do Ministério das Finanças.

4. Funcionamento O funcionamento do apoio técnico está protegido por regras práticas destinadas a garantir a sua independência e imparcialidade. Está também rodeado de regras práticas que assegurem a sua eficácia e exequibilidade, em especial que o Parlamento dispõe da informação necessária à boa efectivação da sua actividade de escrutínio. Indicam-se em seguida os aspectos mais significativos.

4.1. Independência e imparcialidade A actividade técnica é prestada aos Comités Parlamentares. Acresce que do ponto de vista funcional, os técnicos em apreço não se relacionam, nem prestam apoio aos Deputados a título individual. Como salientado pelo Deputado Nerée Tot Babberich, os tópicos de trabalho são estabelecidos pelos Comités de Inquirição, baseando-se num entendimento partilhado pelo Comité Parlamentar respectivo, constando de um mandato escrito objectivamente expresso. A natureza do trabalho técnico consiste na prestação de informação técnica e não de aconselhamento técnico. São ainda válidas as considerações efectuadas no ponto relativo ao Reino Unido (ver capítulo 1, subcapítulo 2, ponto 2.1.).

4.2. Eficácia Aplicam-se com as necessárias alterações as considerações apontadas no ponto 2.2., subcapítulo 3, capítulo 1.

4.3. Exequibilidade Aplicam-se com as necessárias alterações as considerações apontadas no ponto 2.3., subcapítulo 3, capítulo 1

5. Futuro Os testemunhos oferecidos e a evolução institucional realçam o reforço da intervenção do Parlamento ligada a uma maior habilitação da sua capacidade técnica, em especial no domínio das Finanças Públicas.
Disso são exemplos a recente criação do Conselho de Conselheiros Económicos e a criação já no curso de 2007 de uma unidade a ser designada Bureau for Research and Public Expenditure a qual integrará os especialistas hoje ao serviço do Comité de Despesa Pública. Realçam, igualmente, o reforço da independência do aconselhamento (advice) que seja prestado à Câmara dos Representantes no âmbito das investigações que conduz.

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PARTE III — COMISSÃO EUROPEIA

1. Aspectos gerais

Efectuaram-se os contactos com os gabinetes e os serviços dos Comissários Europeus dos Assuntos Económicos e Monetários e da Fiscalidade e União Aduaneira e com um Conselheiro do Presidente da Comissão Europeia, Dr. António José Cabral, que se assinalam no Anexo n.º 2.

O propósito destes contactos foi o de apresentar a UTAO, em testemunho, também, do crescente envolvimento do Parlamento português no processo de construção Europeia, e recolher impressões da Comissão Europeia sobre assuntos de primeira actualidade no domínio das Finanças Públicas.

Na Comissão Europeia, foi sublinhada a importância da existência da UTAO, a qual vem ao encontro da preocupação da Comissão da criação de unidades técnicas independentes e da credibilidade ligada à qualidade e rigor do seu funcionamento. Foi especialmente reforçada a importância da publicação dos trabalhos que efectue e que o seu ciclo de existência e avaliação, não se ligue ao ciclo eleitoral.

PARTE IV — PRINCIPAIS ILAÇÕES

Na perspectiva do apuramento de boas práticas para o funcionamento da UTAO, os resultados do levantamento efectuado por ocasião da Missão de Estudo permitem assentar, numa primeira análise, as seguintes ilações:

1. Nos Parlamentos visitados, o reconhecimento de que o exercício dos poderes respectivos no domínio das Finanças Públicas se reveste de elevado grau de complexidade e especialização técnica originou a criação de soluções orgânicas de apoio técnico. Trata-se de uma inovação recente, em fase de afirmação e aprofundamento em ambos casos.

2. Nas experiências nacionais visitadas apurou-se em comum a origem e razão de ser do apoio técnico instituído. Porém, já o seu formato e modo operativo reflecte as especificidades do contexto constitucional e legal em que se insere, assim como da metodologia de trabalho dos Comités especializados. Não obstante as diferenças, que se assinalam nos ponto 3 e 4 seguintes, o apoio técnico aos Comités que se dedicam às Finanças Públicas tem carácter a se. Distintivo deste carácter é o de não se integrar no apoio técnico criado no Parlamento para apoiar os Comités afectos a outras matérias parlamentares.

3. No Reino Unido, a actividade legislativa está a cargo de Comitçs Legislativos (‗Standing) e a actividade de escrutínio a cargo de Comités de Inquirição (‗Select‟). Acresce que todos os Comités de Inquirição escrutinam a execução orçamental do ministério respectivo. Em resultado desta configuração, a unidade de apoio técnico: a Unidade de Escrutínio está funcionalmente organizada para responder a esta dualidade: escrutínio legislativo e escrutínio financeiro.

3.1. Os Comités de Inquirição que se dedicam ao escrutínio das Finanças Públicas não recorrem à Unidade de Escrutínio. Dispõem de apoio técnico próprio. O Comité de Contas Públicas recorre ao Gabinete de Auditoria Nacional, enquanto que o Comité de Finanças dispõe de staff próprio. O fundamento apresentado é comum: a elevada complexidade e grau de especialização da matéria envolvida.

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3.2. No momento decorrem trabalhos de reflexão institucional sobre o futuro do apoio técnico ao exercício dos poderes do Parlamento. O sentido dessa reflexão coincide quanto ao reforço dos meios a ele afectos.

4. No Reino dos Países Baixos, a organização do apoio técnico existente no Parlamento é determinada em grande parte pelo processo orçamental. O Acordo de Coligação, tal como referido, é uma peça charneira com a qual se articulam os orçamentos anuais. Assim, o apoio técnico ao Parlamento arma-se na articulação entre os seus próprios órgãos e os órgãos técnicos exteriores, em função da especificidade de cada fase e nos termos antes descritos.

4.1. O Parlamento intervém no escrutínio das Finanças Públicas através do Comité de Contas Públicas e do Comité das Finanças. Porém, a filosofia do apoio técnico à sua actuação está fortemente baseada no princípio da imparcialidade da Administração Pública rectius Ministério das Finanças e do Gabinete de Planeamento Central (CPB). Ao Ministério referido cabe, em especial, a função de ‗guardião da conformidade‘ do ‗orçamento anual‘ com o apontado Acordo de Coligação, bem como a função de apoio à medição do impacto orçamental ex-ante de propostas legislativas em matéria fiscal ou de modificações ao orçamento. Ao CPB cabe a avaliação ex-post das medidas. É também este organismo que fornece as projecções macroeconómicas nas quais se baseia a política orçamental de todos os actores políticos, incluindo os programas eleitorais dos partidos em fase eleitoral.

4.2. O corpo técnico do Ministério das Finanças e do CPB gozam de alto prestígio e credibilidade técnica junto de todos os sectores políticos e da população em geral.

4.3. Os Comités parlamentares que se dedicam às Finanças Públicas dispõem do seu próprio pessoal técnico especializado. Recentemente este apoio foi reforçado com a criação de um órgão técnico independente: o Conselho de Conselheiros Económicos e, no curso e 2007, está prevista a criação do Bureau for Research and Public Expenditure, que integrará os especialistas hoje ao serviço do Comité de Despesa Pública.

5. As soluções orgânicas de apoio técnico, como se apontou, são diferentes na sua configuração nacional.
Porém, comuns na filosofia: confiança de todos os sectores políticos e do público em geral, ligada aos seus princípios-rectores: independência e imparcialidade dos técnicos envolvidos e alta qualidade do trabalho produzido. Igualmente comum é a criação de regras práticas destinadas a proteger tais princípios. Uma dessas regras consiste na não prestação de apoio técnico a Deputados, mas unicamente aos Comités especializados respectivos.

5.1. Também ao serviço da independência e da imparcialidade do apoio técnico estão as regras práticas de funcionamento que se reflectem na fixação dos tópicos a serem objecto de apoio técnico, cuja decisão é da responsabilidade do Comités especializados e concretizada num mandato escrito objectivamente expresso. Reflectem-se, também, no conteúdo do trabalho técnico prestado que não versa sobre as opções políticas (policy), nem na formulação de recomendações, incluindo sobre as opções políticas.

5.2. O escrutínio da independência e imparcialidade do apoio técnico prestado assim como da sua qualidade é outra preocupação central, que é protegida pelo recrutamento dos especialistas técnicos através de concurso público aberto. Reforça-a a regra da publicação do trabalho técnico efectuado, salvo razão tornada pública, como seja a confidencialidade das matérias envolvidas.

6. Uma outra preocupação central nas experiências visitadas é o da eficácia do trabalho técnico, a qual aflora em dois aspectos. Um afloramento é no que respeita ao acesso pelo Parlamento de elementos em

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tempo útil que habilitem análises técnicas rectius escrutínio informado. Assim, em ambos os casos são os Comités que requerem directamente a informação que necessitam. O apoio técnico intervém a sinalizar aos Comités a necessidade de obter a informação e a habilitá-lo com uma minuta de carta.
Diferentemente, no Reino Unido, o NAO acede directamente às fontes de informação. O outro afloramento é o que respeita ao momento da intervenção do apoio técnico e visa garantir que a formação da decisão política nele se pode apoiar.

7. Outra regra prática de funcionamento destinada a acautelar a qualidade e rigor do trabalho técnico assim com a reputação das unidades respectivas é que na selecção dos tópicos e na fixação dos prazos de entrega existem preocupações relativas à sua exequibilidade (feasability).

8. As modalidades de apoio técnico consistem, designadamente: — na preparação de informações técnicas; — relatórios; — briefings aos Comités; — minuta de questões para as inquirições; — conferir a informação enviada ao Parlamento, incluindo as respostas dadas pelo Executivo; — e indicação da informação escrita ou testemunhos orais a solicitar para a adequada concretização dos objectivos dos Comités.

9. Na Comissão Europeia, foi sublinhada a importância da existência da UTAO, a qual vem ao encontro da preocupação da Comissão da criação de unidades técnicas independentes e da credibilidade ligada à qualidade e rigor do seu funcionamento. Foi especialmente reforçada a importância da publicação dos trabalhos que efectue e que o seu ciclo de existência e avaliação não se ligue ao ciclo eleitoral.

PARTE V — Fontes bibliográficas

A. Sítios:

www.parliament.uk www.nao.uk www.tweedekamer.nl

B. Textos:

Assemblçe Nationale, 1999, ―Rapport du groupe de travail sur l‟efficacité de la Dépense publique et le Controle Parlimentaire‖, 27 Janeiro, http://www.assemblee-nationale.fr/dossiers/depense/rapport.asp

Departmental Select Committees, 2006 ―Fact sheet P2 Procedure Series, Revised November 2006‖, House of Commons Information Office (www.parliament.uk)

Ian Lienert,2005, ―Who controls the Budget: The Legislature or the Executive?‖(IMF Working Paper WP/05/115, FMI.

Jón R. Bolndal e Jens Kromann Kristensen, 2002, ―Budgeting in the Netherlands”, OECD Journal on Budgeting.

OECD, 2002, “Relations Between Supreme Audit Institutions and Parliamentary Committees” (SIGMA PAPERS: N.º 33).

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Rules of Procedure of the Tweede Kamer der Staten-Generaal (www.tweedekamer.nl)

Department of the Clerk of the House, 2006, ―The UK Parliamentary System‖, House of Commons.

C. Apresentações:

Reino Unido

- Simon Fiander, Scrutiny Unit, House of Commons, 23 January 2007

- Joe Cavanagh, Relations with the Parliament (presentation to Portuguese Budgetary and Financial Committee) UK National Audit Office, January 2007.

Reino dos Países Baixos

- Tweede Kamer der Staten-General, Visit of the Portuguese Delegation, Brief Introduction about the House of Representatives of the Netherlands and Budget, 25 January 2007.

- Wim van Tol and Evert Vos, Visit of the Portuguese Delegation, Taxes, budgetary effects, 25 January 2007.

D. Reuniões

Ver Anexo n.º 2

ANEXO n.º 1 Guião de preparação das reuniões Dear Mr. —-Thank you very much for your most kind phone call of this afternoon. As agreed please find some background information about the goals of our visit:
Stability and Growth Programme 2006-2010 (December 2006 update): Chapter IV, Box 3, p. 49 will provide you with information on the creation of the Parliamentary Budget Technical Unit (UTAO). Technical Consultants: biographical resume.

Regarding the key concerns of our visit the following might help you in designing your presentation:

1. UTAO‘s main purpose is to provide technical support to the work of the Commission of Budget and Finance. To put it in a simplistic way I would say that the gist of the UTAO technical work is to assess the financial impact of legislative measures, namely to support the Parliament‘s scrutiny of the budget options and execution by the government (revenue, expenditure and financing).

2. We understand that the — Parliament has experience on this field. Accordingly, we are delighted to be visiting it on —, to learn more about the Dutch experience in the framework of a visit to other countries such as the UK. The Portuguese Parliamentary Delegation will be integrated by two MPs and headed by the President of the Parliamentary Commission of Budget and Finance, Prof. Dr. Mário Patinha Antão.

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3. A key concern of our visit is to understand the information that is effectively provided to the Parliament, in order to allow parliamentary scrutiny of Public Finances (notably in the situations referred to in point 1.
and 2.). Accordingly, the scope and mechanics of the interaction of the Parliament with the information sources would also be of extreme interest to us. This is also because UTAO would like to enter formal protocols with Portuguese agencies (such as the Directorates-General of Budget, of Taxation, Statistics National Institute, etc.), with a view to have timely access to information that allow the Parliament informed analysis.

4. In light of the above we would be delighted to meet you to learn from the experience of the —.

Some topics of interest to us would include:

5. Case study I : Assume that the government is willing to create a tax exemption package. A) The Parliament, prior to its approval, gets a study on the financial impact of that package proposal? B) If yes.
Who does what, and in which time frame (the institutional mechanics of this process would be of extreme interest to us, e.g. how does it work the liasion in between the tax authorities and the Parliament in such scenario).

6. Case study II : State aids regimes: what is the Parliamentary control of the expenditure impact?

7. Case study III: EC tax legislation: does the Parliament issues its opinion on the national position on the EC pipeline proposals or only when the text its pending for approval at EC? Say Common Consolidated Corporate Tax Base initiative. What kind of interaction will exist with the Parliament?

8. Case study IV: Does the Parliament gets from the Dutch Government information on the Code of Conduct Group (Business Taxation)? If yes. Essentials of the interaction.

9. Case study V: Stability and Growth Programme: which kind of scrutiny is made by the Parliament insofar the options made by the Government? Which is the time frame to submit information to the Parliament?

10. Case study VI: Budget execution control by Parliament: essentials of the process.

Goes without saying that the above is just an attempt to fuel your imagination, and that it lies entirely with you the choice and extent of the presentation. For which I thank you very much in advance.

May I also very much apologise for the inconveniences of such late notice arrangements, and I trust that you don´t hesitate to contact me if you need any assistance or additional information (please find my contacts below).

I very much look forward to meet you,

Kind regards,

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ANEXO N.º 2 Mapa das reuniões efectuadas

Data Hora Instituição Participantes Função Tema Reino Unido 22.01.2007 9h45 NAO Sandy Gordon Audit Manager Briefing relatório Sure Start Children‟s Centres 10h NAO Joe Cavanagh Alex Kidner Director Business Development Audit Manager Support to Parliament 11h45 Parlamento Dorian Gerhold Principal Clerk of Select Committees & and Secretary of the Public Accounts Committee Introdução: apoio técnico e Scrutiny Unit 15h30 Parlamento Simon Fiander Deputy Head (Finance), Scrutiny Unit Scrutiny Unit 16h30 Parlamento Audição da PAC Sure Start Children‟s Centres 18h Parlamento Mark Etherton Clerk of the Public Accounts Committee Funcionamento da PAC 23.01.2007 11h30 Parlamento Audição Treasury Committee Climate change and the Stern review: the implications for HM Treasury policy on tax and the environment 12h30 Parlamento John McFall Chairman of the Treasury Committee Holanda 24.01.2007 10h Parlamento Ineke Dezentjé HammingBluemink Frans de Nerée Tot Babberich Presidente do Comité de Despesa Pública Deputado (Comité de Finanças e Comité de Despesa Pública) Processo orçamental (óptica parlamentar) 14h Ministério das Finanças Maarten Brabers e 3 membros da sua equipa H. Monnickendam Director-General for Tax and Customs Policy and Legislation Head Budgetary Policy/Deputy Director Processo orçamental (óptica fiscal) Processo orçamental (óptica orçamental) Mark Roscam Abbing Evert Vos Budget Affairs Directorate Deputy Head Fiscal Policy Department

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Data Hora Instituição Participantes Função Tema Comissão Europeia 26.01.2007 10h Comissão Europeia Stephen Bill

Gaspar Molnár Chefe de Gabinete Comissário László Kovács (Taxation and Customs Union) Membro do Gabinete Iniciativas da Comissão Europeia na área da fiscalidade 11h30 Comissão Europeia

Alexander Wiedow Matthias Mors Gabriele Giudice

Carlos Martínez Mongay

Orlando Abreu

Ignacio González Vázquez

Pedro Cardoso

Director — Indirect Taxation and Tax administration (Principal Adviser) Membro do Gabinete do Comissário Joaquín Almunia (Economia e Finanças)

Adviser in Directorate-General Economic and Financial Affairs

Deputy Head of Unit

Enquadramento das Finanças Públicas no âmbito do PEC 12h30 Comissão Europeia António José Cabral Desk Officer Portugal Senior Adviser — Gabinete do Presidente José Manuel Barroso Unidades técnicas independentes de apoio aos Parlamentos nacionais

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ANEXO N.º 3

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NOTA TÉCNICA

Coordenação e Competitividade Fiscal na União Europeia

Esta Nota Técnica foi elaborada com base na informação disponível até ao Conselho ECOFIN n.º 2804, de dia 5 de Junho de 2007, incluindo a prestada oralmente pelo Ministro das Finanças da República Federal Alemã, Peer Steinbrück e pelo Comissário Europeu Lázsló Kovács, no curso da conferência de imprensa que se lhe seguiu e que teve início às 16h45m (www.consilium.europa.eu/videostreaming).

A UTAO, criada pela Resolução da Assembleia da República n.º 53/2006, de 7 de Agosto de 2006, é composta pelos Consultores Técnicos, Nuno Sampayo Ribeiro, Carlos Marinheiro e Fernando Coalho.

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Sumário executivo

1 — As iniciativas de coordenação fiscal da Comissão Europeia (‗Comissão‘) que se referem adiante, embora não consistam em projectos de legislação projectam um sentido normativo concreto. Esse sentido é o de limitar o poder do Estado Português de criar e cobrar impostos sobre o rendimento — matéria sujeita a reserva da Assembleia da República. A extensão e a profundidade desse impacto é analisada, nesta Nota Técnica, na perspectiva do mandato, isto é a dos principais temas da fiscalidade das empresas susceptíveis de influenciar a competitividade externa das empresas nacionais.

I — Política fiscal nacional no âmbito da política económica nacional 2 — No âmbito da Estratégia Fiscal 2001 da Comissão, são definidas prioridades de curto-médio e de longo prazo. No curto-médio prazo são promovidas medidas específicas-alvo que visam encontrar soluções comuns para os seguintes temas da fiscalidade das sociedades: coordenação dos sistemas fiscais nacionais, em especial sobre a tributação da Transferência de Activos para o Estrangeiro; os Prejuízos Transfronteiriços; os Preços de Transferência; os Incentivos Fiscais para Investigação e Desenvolvimento. No longo prazo é visada a criação de uma Base Societária Fiscal Comum Consolidada (‗CCCTB‘).

3 — A avaliação das consequências das referidas iniciativas no poder de Portugal criar, no âmbito da política económica, a política fiscal sobre o rendimento das sociedades que considere mais adequada para os seus objectivos ou conveniências não é viável até serem conhecidos os regimes nacionais que em concreto materializarão a concertação proposta para o curto-médio prazo ou o interesse dos Estados-membros pela (futura) proposta de directiva relativa à CCCTB.

4 — A UTAO entende que podem, contudo, ser identificados no plano técnico, os principais temas da fiscalidade das empresas, suscitados por tais iniciativas, na perspectiva da influência na competitividade externa das empresas nacionais. No apuramento desses principais temas, a UTAO teve presente a opção de fundo que estrutura a Estratégia Fiscal 2001. Essa opção consistiu numa abordagem geral em coerência com as outras políticas da UE.

5 — Em conformidade, a UTAO procedeu à sua análise no quadro do contexto envolvente. Apurou assim que os principais temas da fiscalidade das empresas resultam da acção conjugada de dois factores. Um, é a dinâmica da integração comunitária. Outro, são os objectivos específicos da Estratégia Fiscal 2001 para a tributação das sociedades. Os principais aspectos da análise efectuada são apontados nos pontos seguintes.

II — Dinâmica da integração comunitária: natureza dilemática 6 — O contexto envolvente da integração comunitária pode sintetizar-se destacando que os benefícios do reforço da eficiência global resultante da introdução do euro, do funcionamento do Mercado Único ou da aplicação das políticas comuns não beneficiam por igual todas as regiões ou agentes económicos. Acresce que tornam mais importantes as vantagens de localização geográfica central para as empresas competitivas.
Numa palavra: a dinâmica da integração comunitária pode ter natureza dilemática porquanto o seu reforço envolve um agravamento potencial das assimetrias regionais.

7 — A política regional tem como preocupação central a correcção das assimetrias regionais. No plano operativo os seus instrumentos actuam pela concertação do nível comunitário, via fundos de coesão, e do nível nacional, via auxílios de Estado. Neste último domínio, as novas Orientações relativas aos auxílios

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regionais (aplicáveis entre 2007 e 2013, i.e. o actual período de programação dos fundos estruturais da UE) executam o princípio rector ―menos auxílios, melhores auxílios‖.

8 — As novas Orientações implicam para Portugal uma diminuição de 23% da cobertura total elegível para intervenção através de auxílios de Estado. Implicam também, como se assinalou, no corpo do texto, a diminuição da intensidade dessa intervenção face à que era possível no período 2000-2006. Acresce, como é sabido, a diminuição, a prazo, dos fundos de coesão.

III — Estratégia 2001: objectivos específicos para a tributação das sociedades 9 — A coordenação fiscal desenhada pela Comissão tem por alvo a política fiscal nacional no âmbito da política económica nacional. Actualmente, a política fiscal sobre o rendimento, apesar de ser prerrogativa de soberania nacional, está sujeita a significativos limites jurídicos e políticos.

10 — As soluções de coordenação fiscal promovidas pela Comissão pressupõem uma interligação de premissas científicas que favorecem os países de grande dimensão, e as economias com posição geográfica central e exportadoras de tecnologia e capital — que não é a condição de Portugal. Essas premissas são a neutralidade fiscal e a concorrência.

11 — A neutralidade fiscal é a ideia segundo a qual a fiscalidade não deve influenciar o funcionamento do mercado, incluindo a decisão de investir. Porém, existem outros factores exteriores que influenciam mais decisivamente o mercado ou o investimento. Esses factores incluem a localização geográfica central, a dimensão do mercado, a qualidade dos equipamentos e serviços públicos, o grau de industrialização, as qualificações da mão-de-obra, etc. Neste sentido, a promoção da neutralidade fiscal afecta mais os Estadosmembros que não dispõem desses factores exteriores de natureza não-fiscal, como é o caso de Portugal.

12 — A concorrência, enquanto mecanismo de afectação dos recursos económicos, pressupõe que o mercado existe e pode funcionar de forma a satisfazer as necessidades colectivas de um modo compatível com os valores prevalecentes. O que está demonstrado não ser o caso, sendo as suas deficiências e limitações (falhas de mercado) a razão e origem de um conjunto de política públicas no plano nacional ou comunitário, incluindo os auxílios de Estado de natureza fiscal. Fenómeno, como se demonstrou, distinto do da concorrência fiscal prejudicial.

13 — A utilização do sistema fiscal ou regimes fiscais para atrair e fixar investimento, fora dos casos dos auxílios de Estado, fica exposto á qualificação de ‗prejudicial‘ com base nos critçrios definidos no Código de Conduta.

14 — O trabalho de monitorização do Grupo de Trabalho do Código de Conduta, como se referiu, respeita ao ―congelamento‖ e ―desmantelamento‖, de regimes fiscais: cuja competência de aprovação ç dos Parlamentos nacionais. Porém, os resultados do trabalho deste Grupo permanecem sem divulgação pública. Assim, a UTAO não dispõe de elementos que lhe permitam uma análise informada sobre a concretização técnica da qualificação ‗prejudicial‘, designadamente apurar como ç que os critçrios devem ser tidos em conta na criação de medidas fiscais destinadas a estimular o investimento. E nessa medida não pode determinar, em resposta ao mandato, qual o impacto do Código em apreço no poder de criar e cobrar impostos sobre o rendimento das sociedades.

15 — Na ausência de decisão nacional sobre os instrumentos de câmbio e moeda, a política fiscal é o último instrumento de intervenção, decidido a nível nacional, com poder para criar oportunidades económicas,

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designadamente para intervir sobre as assimetrias regionais assegurando que as empresas disponham a partir de Portugal de condições de igualdade e de beneficiarem integralmente da dinâmica do Mercado Único.

16 — Actualmente as diferenças resultantes dos vários sistemas fiscais prejudicam o exercício das liberdades económicas pelas empresas, o que condiciona a libertação do potencial do Mercado Único. Prejudicam, em especial a actividade das pequenas e médias empresas. Assim, progressos na coordenação poderão ser positivos, sujeitos no entanto, às considerações que se apontam nos números seguintes.

17 — A base societária fiscal comum, i.e. a CCCTB, é o objectivo mais ambicioso e, em caso de aprovação, a sua utilização pelas sociedades será opcional. No momento esta proposta está em fase de desenvolvimento no âmbito de grupos de trabalho técnico. Não obstante o desacordo técnico em pontos-chave, o Ecofin de 5 de Junho de 2007 confirmou a intenção da Comissão de apresentar uma proposta legislativa em 2008.

18 — Um aspecto central do discurso de proposta da base comum é que não visa a harmonização da taxa, e que os Estados serão livres de a fixar de acordo com as suas conveniências. Este aspecto necessita ser qualificado porquanto pode sugerir que a iniciativa incide no acessório, não afectando o principal do poder tributário nacional sobre o rendimento das sociedades.

19 — A UTAO destaca que a taxa, como ensina a melhor doutrina, são percentagens cuja aplicação à matéria colectável permite apurar a colecta de imposto. O que eleva a fulcral a incidência tributária isto é a definição e a composição da base tributária. Numa palavra: a base está para o imposto como as fronteiras territoriais de um país para a Terra. Enquanto que a taxa está para a base do imposto, como a escala para uma carta orográfica do território nacional. Ciente, a Constituição da República Portuguesa incluiu a incidência tributária entre os elementos fundamentais do imposto garantindo-lhe protecção constitucional específica para a criação da lei de imposto.

20 — A base de imposto das sociedades reflecte muito da especificidade de uma economia nacional com o patenteado pelas diferenças entre os 27 sistemas nacionais. A aprovação da base comum implicará opções técnicas estruturais. Assim, a solução final da CCCTB implicará uma escolha clara de entre as soluções actualmente vigentes. Neste ponto, a posição da Comissão é também clara: “(B)oth general economic policy and the best interest of the European Community, particularly with regard to the programme for improved growth and employment and enhanced EU business competitiveness and a stable development of government finances, will be fundamental of these decisions‖1

IV — Estratégia 2001: compatibilização com o Tratado CE, em especial a vinculação jurídica à coesão económica e social 21 — A CCCTB está em fase conceptual. A Comissão ambiciona construir uma solução abrangente, que, se e quando aprovada, estabelecerá uma relação de complementaridade com as medidas específicas-alvo, que se referem no ponto seguinte e que visam resolver os problemas que a Comissão considera urgentes.

22 — O efeito concreto de cada uma das medidas centradas nas disposições referidas no ponto anterior isto é as relativas à transferência de activos, aos prejuízos transfronteiriços só pode ser observado depois de conhecidos os regimes nacionais que em concreto materializarão a concertação proposta pela Comissão. O mesmo se diga para as relativas aos preços de transferência ou aos incentivos fiscais à I&D. Porém, o efeito de todas as medidas específicas-alvo resume-se aos aspectos já mencionados e relativos às desvantagens 1 - COM (2007) 223 final, p. 6.

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competitivas ligadas aos factores exteriores não-fiscais e dos limites ao poder de Portugal de criar e cobrar impostos.

23 — A UTAO sublinha assim a importância de ser escrutinada na conceptualização da CCCTB a consagração da ideia central da Estratégia Fiscal de 2001 i.e. a coerência da política fiscal com as outras políticas comunitárias. Em especial e, como expressamente refere a Comissão, que a coordenação fiscal na área da fiscalidade directa se constrói sobre os sistemas fiscais nacionais em vista da sua compatibilização com o Tratado CE e entre si. E que os sistemas fiscais devem permitir aos indivíduos e às empresas beneficiarem integralmente do mercado interno.

24 — No plano técnico, a referida compatibilização com o Tratado CE, incide também sobre a Comissão e sobre o Conselho. Esta incidência comporta importantes consequências para as iniciativas relativas à política fiscal comum. Em razão da relevância do mandato cabe destacar a vinculação jurídica, designadamente ao objectivo da coesão económica e social consagrado no artigo 158.º do Tratado CE.

V — Resposta ao mandato: síntese 25 — Com base no exposto, as iniciativas de coordenação da UE no âmbito da construção do Mercado Único no domínio da tributação das sociedades relevantes, do ponto de vista do mandato, são:
CCCTB. Coordenação dos sistemas fiscais nacionais, centrada nas disposições relativas à transferência de activos, aos prejuízos transfronteiriços, aos preços de transferência e aos incentivos fiscais para a investigação e desenvolvimento. Código de Conduta.

26 — Os principais temas da fiscalidade das empresas, por elas suscitados, susceptíveis de influenciar a competitividade externa das empresas nacionais, são:
Potencial agravamento das assimetrias regionais e impacto negativo na decisão de localizar/investir a partir de Portugal. Potencial limitação da política fiscal como meio de actuação macroeconómica no âmbito da política económica nacional para ajustamento a choques assimétricos. Potencial dinamização do investimento e emprego pelas Pequenas e Médias Empresas (PME) a partir de Portugal.

27 — Nos temas identificados podem apontar-se os seguintes riscos e oportunidades potenciais. A saber:

A — Riscos

 Agravamento das assimetrias regionais e seu impacto na decisão de localizar/investir a partir de Portugal A coordenação fiscal delineada potencia uma aproximação das condições fiscais de investimento que acentuará as vantagens ligadas a outros factores exteriores, de natureza não-fiscal, que influenciam mais decisivamente o mercado ou o investimento. Esses factores incluem a localização geográfica central, a dimensão do mercado, a qualidade dos equipamentos e serviços públicos, grau de industrialização, as Consultar Diário Original

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qualificações da mão-de-obra, etc. Resulta assim num potencial agravamento das assimetrias regionais, e da desvantagem competitiva da localização e exercício de actividades empresariais a partir de Portugal com reflexos negativos nos níveis nacionais de investimento, receita tributária e emprego.

 Política fiscal como meio de actuação macroeconómica no âmbito da política económica nacional A coordenação fiscal delineada potencia uma limitação da possibilidade da fiscalidade sobre as sociedades ser accionada, no âmbito da política económica nacional, para corrigir as desvantagens ligadas à posição periférica e ultraperiférica ou outros factores de desequilíbrio projectados pela dinâmica do Mercado Único. Esta limitação acresceria às já existentes, em especial no accionar dos regimes de auxílio de Estado fiscal ou dos meios de câmbio ou moeda, para assegurar que as empresas disponham a partir de Portugal de condições de igualdade, beneficiando integralmente da dinâmica do Mercado Único.
Na tributação do rendimento das sociedades, a definição da composição da base sintetiza o essencial das escolhas de política fiscal. As soluções técnicas em que assentará a CCTB não são conhecidas. O ponto crítico respeitará às soluções técnicas sob as quais procederá à atribuição do direito a tributar e definição da fórmula de repartição do rendimento. E de como nela se efectivará a solidariedade financeira entre os Estados-membros, em coerência com o objectivo jurídico-vinculativo da coesão económica e social.
O efeito concreto de cada uma das restantes medidas específicas-alvo só pode ser observado depois de conhecidos os regimes nacionais que em concreto materializarão a concertação proposta pela Comissão.
O efeito de todas elas resume-se aos aspectos já mencionados das desvantagens ligadas a factores exteriores não-fiscais e dos limites ao poder de Portugal de criar e cobrar impostos.

B — Oportunidades

— Dinamização do investimento e emprego pelas Pequenas e Médias Empresas (PME) a partir de Portugal.

A coordenação fiscal, caso venha a evoluir para soluções técnicas que respondam às necessidades de Portugal de actuar sobre as assimetrias regionais, operando uma distribuição e repartição do poder tributário assente em conceitos técnicos adequados às necessidades de um Estado importador de capital e tecnologia, poderá favorecer o exercício das liberdades económicas a partir de Portugal, em especial pelas pequenas e médias empresas. Caso em que trará um estímulo à criação de investimento e emprego por estas empresas.
Em parte porque poderá reduzir os custos de cumprimento das obrigações fiscais ligadas aos 27 regimes nacionais que actualmente penalizam em especial as PME.

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ÍNDICE SUMÁRIO EXECUTIVO PARTE I INTRODUÇÃO PARTE II 1— INTRODUÇÃO 1.1 INTEGRAÇÃO COMUNITÁRIA E SOBERANIA FISCAL 1.2 DIVERSIDADE FISCAL: CONCORRÊNCIA E COORDENAÇÃO 1.2.1 Auxílios de Estado Fiscais e Coesão Económica e Social 1.2.2 Concorrência fiscal prejudicial 2 — POLÍTICA FISCAL DA UE: ESTRATÉGIA E PRIORIDADES 2.1 ESTRATÉGIA 2001: COERÊNCIA COM AS OUTRAS POLÍTICAS DA UE 2.2 TRIBUTAÇÃO DAS SOCIEDADES: OBJECTIVOS ESPECÍFICOS 2.3 NOVOS INSTRUMENTOS 3 — PRIORIDADES E INICIATIVAS DA COMISSÃO EUROPEIA NO DOMÍNIO DA TRIBUTAÇÃO DAS SOCIEDADES 3.1 PRIORIDADES 3.2 INICIATIVAS — ACÇÕES A CURTO-MÉDIO PRAZO 3.2.1 Coordenação de sistemas fiscais dos Estados-membros sobre a tributação directa 3.2.2 Comunicação sobre tributação da transferência de activos para o estrangeiro 3.2.3 Comunicação sobre o tratamento de prejuízos transfronteiriços 3.3 INICIATIVAS — ACÇÕES A LONGO PRAZO 3.3.1 Base Fiscal Societária Consolidada Comum 3.4 OUTRAS INICIATIVAS 3.4.1 Código de Conduta 3.4.2 Good Governance na área fiscal 3.4.3 Incentivos fiscais para Investigação e Desenvolvimento 3.4.4 Preços de transferência 4 — ANÁLISE 4.1 POLÍTICA FISCAL NACIONAL NO ÂMBITO DA POLÍTICA ECONÓMICA NACIONAL 4.2 DINÂMICA DA INTEGRAÇÃO COMUNITÁRIA: NATUREZA DILEMÁTICA 4.3 ESTRATÉGIA 2001: OBJECTIVOS ESPECÍFICOS PARA A TRIBUTAÇÃO DAS SOCIEDADES 4.4 ESTRATÉGIA 2001: A COMPATIBILIZAÇÃO COM O TRATADO, VINCULAÇÃO JURÍDICA À COESÃO ECONÓMICA E SOCIAL ANEXO: PROCEDIMENTOS DE INFRACÇÃO INICIADOS CONTRA PORTUGAL Índice de caixas CAIXA 1 — COMPETITIVIDADE DAS EMPRESAS E CONCORRÊNCIA FISCAL CAIXA 2 — CONCORRÊNCIA FISCAL: ARGUMENTOS CONTRA E A FAVOR CAIXA 3 — AUXÍLIOS CONCEDIDOS PELOS ESTADOS CAIXA 4 — CONGELAMENTO E DESMANTELAMENTO

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Parte I Introdução 1. Orientação da COF

1 Nos termos da orientação da Comissão de Orçamento e Finanças (COF) expressa no mandato constante do ponto n.º 10 “Coordenação e Competitividade Fiscal na União Europeia”, do Plano de Actividades da UTAO, aprovado na reunião da COF em 14.03.2007, alterado nos termos da deliberação da mesa da COF em 8 de Maio de 2007, designadamente em vista de antecipar a entrega da Nota Técnica sobre a Orientação da Política Orçamental de 15 de Junho para 28 de Maio de 2007, cumpre à UTAO elaborar até 6 de Junho de 2007:

―1.ª Nota Técnica, sobre os principais temas da fiscalidade das empresas susceptíveis de influenciar a competitividade externa das empresas nacionais e sobre as iniciativas de coordenação da União Europeia no âmbito da construção do Mercado Único‖.

2. Objectivo

2 O objectivo desta Nota Técnica é o de identificar os principais temas da fiscalidade das empresas susceptíveis de influenciar a competitividade externa das empresas nacionais, colocados pelas iniciativas da coordenação fiscal promovidas pela União Europeia, no âmbito da construção do Mercado Único.

3. Metodologia

3 A locução que consta do mandato: ―fiscalidade das empresas‖ coloca um aspecto preliminar à presente Nota Técnica: o da sua delimitação. Esta delimitação é exigida pela extensão da realidade que com ela pode ser conexionada. Para o demonstrar basta referir o conjunto de tributos de natureza fiscal (e parafiscal) que incidem sobre as empresas e os aspectos ligados ao seu cumprimento. Em face da extensão assinalada, a UTAO procedeu com base num critério objectivo que consistiu na aproximação à realidade com fundamento na exequibilidade do trabalho técnico. Assim, a ponderação do lapso de tempo e a sequência de mandatos identificados no Plano de Trabalho, indicou como natural a restrição do seu âmbito ao imposto sobre o rendimento das sociedades (―corporation tax‖). Acresce que o Plano de Actividades da UTAO prevê ocasião para uma consideração mais abrangente do conjunto das iniciativas fiscais da UE, com impacto noutros impostos, v.g. matéria de IVA ou de luta contra a fraude fiscal2.

4 Outra dificuldade é a relativa à definição do que seja competitividade ou concorrência fiscal. Em rigor, a caracterização desta dificuldade só pode efectuar-se, com incisão, no contexto da política fiscal. Esse contexto está bem sintetizado no Parecer do Comitç Económico e Social Europeu sobre ―A fiscalidade da EU: princípios comuns, convergência das normas fiscais e possibilidade de votação por maioria qualificada‖3. Tal como aí é referido a política fiscal é uma componente da política macroeconómica que ocupa habitualmente uma posição central no debate político. Os vários partidos têm concepções diversas sobre a forma como pretendem ver evoluir os regimes fiscais. Por este motivo é difícil conseguir uma abordagem comum das questões fiscais.

5 As expressões ―competitividade‖ ou ―concorrência fiscal‖ reflectem bem a referida dificuldade em obter uma abordagem comum. Assim, a UTAO acolheu, para efeitos desta Nota Técnica, a acepção institucional ‗competitividade das empresas‘ e ‗concorrência fiscal‘ constantes do Parecer do Comité Económico e Social 2 - Ponto n.º 5 Participação da Assembleia da República no processo de construção da União Europeia.
3 - JO C 2004/C 80/33.

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Europeu sobre a «Concorrência Fiscal e suas consequências para a competitividade das empresas»4 as quais são descritas na Caixa 1. Por sua vez ―competitividade externa‖ será entendida como respeitando á competitividade de operações transfronteiriças, por contraposição às domésticas, porquanto é às primeiras que se dirigem as iniciativas de coordenação fiscal da Comissão.

Caixa 1 — Competitividade das empresas e concorrência fiscal

Por «competitividade das empresas» entende-se a capacidade das empresas para sobreviver e prosperar face às constantes alterações das forças de mercado, continuando a cumprir as suas obrigações para com os accionistas, empregados, clientes e fornecedores.
O conceito de «Concorrência fiscal» pode surgir em duas acepções. A primeira, a situação fiscal global de um país em relação a outros que pode torná-lo mais atractivo para as empresas. Neste particular, a base e os níveis de tributação das empresas são geralmente os níveis determinantes. A segunda, independentemente das suas políticas fiscais de base os Estados podem abrir excepções, derrogações, etc. com base no intuito específico de atrair e reter a presença de empresas no país. Isto é considerado concorrência prejudicial. Este incentivos podem também revestir a forma de auxílios estatais.
Fonte: cfr. Parágrafos 1.2 e 1.5, da Comunicação referida (JO C 2002/C 149/16).

4. Plano da exposição

6 A Nota Técnica encontra-se dividida em duas partes. A primeira parte procede à identificação do objectivo, da opção metodológica e enuncia a estrutura da exposição. A segunda parte está dividida em 4 capítulos. O primeiro capítulo, procede à colocação da política fiscal no contexto comunitário. Visa em especial destacar a integração europeia e soberania fiscal, com ênfase nos auxílios de Estado, coesão económica e social e na concorrência fiscal prejudicial. O segundo capítulo foca na política fiscal da UE. Visa identificar e caracterizar a sua estratégia e prioridades. O terceiro capítulo assinala as actividades e iniciativas em curso de execução da política fiscal da UE. Visa responder ao mandato destacando de entre elas as susceptíveis de afectar a competitividade externa das empresas. O quarto capítulo prossegue centrado na resposta ao mandato e efectua a avaliação das iniciativas referidas no capítulo anterior com o objectivo de apurar os principais temas da fiscalidade das empresas susceptíveis de influenciar a competitividade externa das empresas nacionais.

7 A estrutura da exposição levou também em consideração o propósito de habilitar o acompanhamento pela Comissão de Orçamento e Finanças do seminário sobre ―Competitividade Fiscal‖, organizado sobre sua responsabilidade na Assembleia da República e que decorrerá em 12 de Junho de 2007. Por esta razão, a exposição é norteada pela preocupação de colocar o tema em perspectiva, por forma a que o exercício de articular análise com síntese esteja, sem sacrifício do rigor técnico e científico, inserido no seu contexto institucional ou conceptual. Também por esta razão reduziu-se ao essencial a indicação de actos e documentos, a qual se encontra da UE disponível no sítio da EU, designadamente no link http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/company_tax/gen_overview/index_en.htm.

Parte II 1 — Introdução 1.1 — Integração comunitária e soberania fiscal

1 A integração comunitária assenta num modelo institucional, legal e conceptual em que a soberania fiscal, entendida como o poder de criar e cobrar impostos sobre o rendimento das empresas, é prerrogativa de 4 - JO C 2002/C 149/16.

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soberania nacional. Ou seja: os Estados-membros mantêm, na esfera de decisão da política económica nacional, o poder de definir o nível e a estrutura da fiscalidade que consideram adequada em face dos seus interesses, necessidades e preferências. Em resultado, a evolução do acervo comunitário dos Tratados de Roma a Nice, mantém a aprovação de legislação comunitária relativa à tributação sobre o rendimento sujeita à regra da votação no Conselho por unanimidade.

2 O poder tributário nacional não está contudo fora ou desenquadrado dos limites da integração comunitária.
Tal como salientam o Conselho e a Comissão Europeia (‗Comissão‘), ―Member States are free to design their direct tax systems so as to meet their domestic policy objectives and requirements, provided that they exercise that competence consistently with Community Law5. Resultam daqui dois corolários. Um é que as relações entre os sistemas fiscais nacionais dos Estados-membros no Mercado Único são baseadas na coexistência de diferentes níveis e estruturas fiscais nacionais. O outro é a compatibilização dessas diferenças com o direito comunitário. Neste contexto, e, como destaca a melhor doutrina, o ponto-chave, foi, e é, o de apurar o grau de diversidade fiscal compatível com a existência e o funcionamento do Mercado Único.

1.2 — Diversidade fiscal: concorrência e coordenação

3 A perspectiva histórica evidencia que o apuramento do grau de diversidade fiscal compatível com o Mercado Único é matéria complexa. A falta de uma base legal específica e a sujeição à regra da unanimidade é muitas vezes apontada como a origem da falta de progressos mais extensos em matéria da integração dos poderes fiscais nacionais. Trata-se em rigor de uma explicação de ordem formal que não atende à substância do problema. Na origem do problema, está a natureza do que está em questão: a distribuição e repartição entre os Estados da fonte (i.e. da localização do investimento) e os Estados da residência do investidor do rendimento resultante das operações transfronteiriças. Por exemplo, o rendimento obtido numa obra pública realizada em Portugal por uma empresa residente na Alemanha, com tecnologia e capital humano aí formado, desenvolvido e financiado (incluindo pelo Orçamento de Estado Alemão através de deduções a título de I&D): qual dos Estados-membros é que tem o direito de tributar esse rendimento? E no caso em que o direito se distribua por ambos: quais o termos da repartição?

4 No tocante à distribuição e repartição do poder tributário e como resulta do exemplo dado no ponto anterior, surgem em presença perfis de Estados-membros com interesses antagónicos. A caracterização dos perfis em presença parece poder operar-se distinguindo os Estados em torno de três classificações. A primeira é a que distingue entre os Estados com localização geográfica central por contraposição à periférica e ultraperiférica. A segunda entre os de grande dimensão por contraposição aos de pequena e média. A terceira é a que distingue entre os Estados importadores de capital e tecnologia por contraposição aos Estados que a exportam.

5 A evolução da política fiscal da UE reflecte a dificuldade em harmonizar o antagonismo apontado. Um dos aspectos que o confirma é o abandono da ideia de harmonização total dos sistemas fiscais nacionais em favor de uma acção comunitária selectiva. Esta acção comunitária vem sendo orientada pela resolução dos obstáculos fiscais ao funcionamento do Mercado Único, em especial o problema da dupla tributação. Tendo neste domínio obtido a harmonização das fusões e aquisições, pagamentos de dividendos entre empresas mãe e subsidiárias, e pagamento de juros e royalties entre empresas.

6 A diversidade fiscal referida projecta, por natureza, uma dinâmica de concorrência fiscal, porquanto a situação fiscal global de um país em relação a outros que pode torná-lo mais atractivo para as empresas. A actividade comunitária vem manifestando a falta de consenso entre os Estados-membros sobre o que é 5 - PRESS RELEASE 2792nd Council Meeting, Brussels, 27 March 2007, 7274/05 (50).

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concorrência fiscal em particular dos seus benefícios ou malefícios. A Caixa 2 apresenta uma síntese dos argumentos contra e a favor. Um outro aspecto que contribui para a falta de consenso consiste nas diferenças estruturais de natureza técnica entre os sistemas fiscais, em especial no tocante ao nível, estrutura, incidência e taxas.

Caixa 2 — Concorrência fiscal: argumentos contra e a favor

“A question that is often raised is whether tax competition is a positive phenomenon. Should countries welcome it or not? On this question views diverge. Some and especially theoretical economists and those with public choice bent tend to see it as a beneficial phenomenon. On the other hand, many ministers of finance, directors of taxation and policy-oriented economists tend to see it as a negative, and possible a significant problem

Arguments in Favour of Tax Competition (a) It forces countries to lower tax rates especially on mobile tax bases such as financial capital, highly skilled workers, and so on. Lower tax rates imply lower welfare costs.
(b) By reducing tax revenue, it forces governments to reduce inneficient public spending. This is the “starve the beast” theory that was favoured by the Reagan Administration.
(c) It may allocate world savings toward areas were, it is claimed, the savings are used more productively.
This was a common claim made by the representatives of the US Government in the first half of the 1980s.
(d) Because of lower tax revenue, it may force policymakers to re-think the role of the state.
(e) It may lead to a tax structure more dependent on immobile tax bases. Economists would consider these bases less distortional for the economy.

Arguments in Against of Tax Competition (a) Because public spending may be politically or legally inflexible downward, at least in the short and medium run, the consequence of tax competition could be, for some countries, increased fiscal deficits and public debts.
(b) When public spending is cut, there is no assurance that what will be cut will be the inefficient part of the public spending. Inefficient spending may have stronger constituencies to defend it. For example, experience shows that capital spending tends to be reduced more than current spending.
(c) Tax competition may lead to “tax degradation” because governments may try to mantain public revenue by introducing bad taxes to replace lost revenues. An example of this is a tax on financial transactions introduced in recent years by several countries, especially in Latin America.
(d) Governments may replace public spending with inefficient public regulations. This has happened in various countries in the past.
(e) The shit of the tax burden from mobile factors (such as financial assets and highly skilled individuals) to immobile factors (largely labour income) will tend to make the tax system less fair and may increase pressures for redistributive public spending.
(f) The increased taxes on labour income are likely to stimulate growth of the underground economy and, as a consequence, the growth of tax evasion.” Fonte: Vito Tanzi, Globalization and tax systems, 15 Anos da Reforma Fiscal Jornadas de Homenagem ao Professor Pitta e Cunha, Almedina, 2005, pp. 699-700.

7 Como realça a definição de concorrência fiscal apresentada na Caixa 1, nas políticas fiscais de base, os Estados podem abrir excepções, derrogações, etc., com base no intuito específico de atrair e reter a presença de empresas no país. Isto pode ser, de acordo com essa definição, considerado concorrência prejudicial.
Estes incentivos podem também, segundo a mesma definição, revestir a forma de auxílios estatais.

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8 Observa-se, assim, que a mesma realidade, i.e. uma medida fiscal, pode estar na origem de duas qualificações distintas. A saber: concorrência fiscal prejudicial e auxílio de Estado. Assim e em ordem a aclarar cada um destes aspectos prossegue-se com uma nota sobre o essencial de cada um.

1.2.1 — Auxílios de Estado Fiscais e Coesão Económica e Social6

9 O contexto envolvente da integração comunitária pode sintetizar-se destacando que os benefícios do reforço da eficiência global resultante da introdução do euro, do funcionamento do Mercado Único ou da aplicação das políticas comuns não beneficiam por igual todas as regiões ou agentes económicos. Na perspectiva do presente mandato, o efeito principal parece ser que o de que quanto mais integrados se tornarem os mercados, mais importantes as vantagens de localização geográfica central para as empresas competitivas.
Numa palavra: a dinâmica da integração comunitária pode ter natureza dilemática porquanto o seu reforço envolve um agravamento potencial das assimetrias regionais7.

10 Ciente da possibilidade deste agravamento, a evolução do acervo comunitário confirma a procura de uma fórmula de solidariedade, incluindo financeira, capaz de combinar os instrumentos destinados ao seu aprofundamento com aqueles destinados a amortecer as desvantagens ligadas às posições periféricas e ultraperiféricas. É disso exemplo a política regional. Significativamente o Tratado de Roma não conferiu instrumentos jurídicos ou financeiros destinados a concretizar esta política. Estes instrumentos (v.g. fundos comunitários) que visam complementar os nacionais (ex. medidas fiscais) surgiram mais tarde. Surgiram com o Acto Único Europeu que inseriu a base legal relativa à coesão económica e social. Foram depois reforçados, por exemplo na afirmação do Espaço Financeiro Europeu ou no lançamento da 3ª fase da União Económica e Monetária.

11 A política regional tem como a preocupação central a correcção das assimetrias regionais. No plano operativo os seus instrumentos são atribuídos e delimitados pelos princípios da subsidariedade e da proporcionalidade. Em conformidade actuam pela concertação do nível comunitário, via fundos de coesão, e do nível nacional, via auxílios de Estado.

12 As regras de auxílio de Estado constam do artigo 87.º e seguintes do TCE (ver Caixa 3). Baseiam-se no duplo princípio: — que os auxílios públicos são incompatíveis com o mercado comum; e — que podem ser considerados autorizados aqueles que visam articular concorrência com solidariedade desde que preenchidos certos critérios.

13 Entre os auxílios de Estado susceptíveis de serem autorizados prevêem-se os auxílios regionais cujas modalidades se encontram previstas nas alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 87.º do TCE (ver Caixa 3). O objectivo último é o reforço da coesão económica e social, a fim de promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade. Visam, em especial, reduzir as disparidades entre os níveis de desenvolvimento das diversas regionais e o atraso das regiões e das ilhas menos favorecidas, incluindo as zonas rurais.

14 No plano operacional, os auxílios regionais podem ser realizados na modalidade de incentivos fiscais em alternativa a subsídios com fonte no Orçamento do Estado ou no da Orçamento da UE. Neste caso, o objectivo da fiscalidade é o de influenciar a localização de investimento em resposta a falhas de mercado.
6 - Sampayo Ribeiro, Nuno de, ―EC Regional Policy and Direct Taxation Policy: a case of operational (des)coordination?‖ (2.º texto apresentado no Programa IBFD – ITA Fellowship in International Taxation (1997) (inédito)).
7 - O cotejo do debate académico está fora do âmbito desta Nota Técnica. Assim e sem preocupação de exaustão pode referir-se em favor da ideia os trabalhos de Paul Krugman segundo a qual o aprofundamento da integração económica, incluindo comunitária, agrava as assimetrias regionais.

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15 Sobre este tipo de auxílio cumpre referir o debate existente em seu redor. Em parte promovido pelos defensores da tese que não dá por demonstrado que o aprofundamento da integração económica europeia agrave as assimetrias regionais como expresso no ponto 9 supra. Pela relevante contribuição institucional para o debate referido destaca-se o estudo da Directorate-General for Research do Parlamento Europeu ―Tax competiton in the European Union‖8 que expressamente toma posição sobre estes aspectos nos termos que se transcrevem: ―As the continuing debate over state aids in general has indicated, the moral and political position in such cases is not always clear-cut. On the other hand, there is no doubt that preferential tax treatment for one geographical area is “unfair” to others. On the other hand, this is usually the precise point of the policy. The creation of the euro area and the need to limit the danger of “asymmetric shocks” within it, is likely to heighten this dilemma in the future” (ênfase nosso).

16 Neste contexto, e como referido um auxílio de Estado regional com natureza fiscal tem como condição de existência a autorização prévia da Comissão Europeia. Esta autorização resulta de um processo iniciado pelo Estado-membro através da notificação à Comissão sob pena de ficar sujeito ao regime de auxílios ilegais, que poderá implicar um processo de recuperação do auxílio ilegalmente concedido.

17 Em conformidade com as regras do Tratado CE em matéria de auxílios estatais, a autorização da Comissão é matéria da sua competência discricionária. O exercício desta competência tem como fundamento e critério as designadas Orientações relativas aos auxílios regionais. Estas Orientações estabelecem as regras aplicáveis a selecção das regiões elegíveis para beneficiar de auxílios regionais e definem os níveis máximos autorizados deste tipo de auxílios que como se referiu consistem em medidas como subvenções directas ao investimento e reduções fiscais concedidas às empresas.

Caixa 3 — Auxílios concedidos pelos Estados

O n.º 1 do artigo 87.º do Tratado CE estabelece que: Salvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o Mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estadosmembros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
O n.º 3, alínea a), do artigo 87.º do Tratado CE estabelece que: Podem ser considerados compatíveis com o mercado comum ―os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego‖.
O n.º 3, alínea c), do artigo 87.º do Tratado CE estabelece que: Podem ser considerados compatíveis com o mercado comum ―os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum‖.
18 Actualmente, estão em vigor as designadas novas Orientações. O impacto em Portugal apura-se com mais rigor através da comparação entre as novas Orientações9 e as anteriores. Por novas Orientações designa-se as aplicáveis entre 2007 e 2013 (o que corresponde ao actual período de programação dos fundos estruturais da UE) em conformidade com a política de coesão da UE. As novas orientações substituem as Orientações aplicáveis no período 2000-2006. Um aspecto relevante nas novas Orientações é o de que vêem ao encontro dos apelos do Conselho Europeu contribuindo, assim, para realizar o objectivo principal do Plano de Acção no domínio dos auxílios estatais. Ou seja: menos auxílios e auxílios melhor orientados.
8 - European Parliament (1998) “Tax competition in the European Union” (Directorate-General for Research, Working Paper, Economic Affairs Series ECON -105 10-1998) p. 23.
9 - Cfr. JO C 2006/C 54/03 e Memo/05/491 de 21 December 2005.

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19 No período de 2000-2006 i.e. ao abrigo das anteriores orientações, 100% da população Portuguesa habitava áreas assistidas. Destas 66,6% em regiões cobertas pelo artigo 87.º (3) (a), e 33,4% em regiões artigo 87.º (3) (c). A intensidade dos auxílios oscilava no intervalo entre 40% a 50% para as regiões cobertas pelo artigo 87.º (3) (a) e de 10% a 20% para as áreas artigo 87.º (3) (c).

20 No âmbito das novas Orientações isto é para o período de 2007-2013, 23,3% da população portuguesa deixa de habitar em regiões elegíveis para beneficiar dos auxílios. Ou seja da anterior cobertura total i.e. 100% passa para uma cobertura fixada em 76,7%. Dos 76,7%: 70,1% coberto pelo artigo 87.º (3) (a), 3,8% regiões sobre o efeito estatístico e 2,8% coberto pelo artigo 87.º (3)(c).

21 Os limites máximos para os auxílios regionais que venham a ser concedido também foram alterados como segue: Para as regiões artigo 87.º (3)(a) altera-se dos anteriores 40%-50% para 30%, Para as regiões artigo 87.º (3)(c) altera-se dos anteriores 10%-20% para 15% — 10% e Para os Açores e Madeira (regiões ultraperiféricas) dos anteriores 62% para 50%.

22 Durante um período transitório de dois anos, Portugal recebe cobertura adicional de 19,2%, a coberto do Artigo 87 (3)(c) (2007-2008) com um intensidade de 10%. As regiões ultraperiféricas devido às suas desvantagens ficam classificadas como regiões desfavorecidas nos termos do n.º3 da alínea a), do artigo 87, independentemente do seu PIB em termos relativos.

23 O gráfico seguinte sintetiza a comparação efectuada nos pontos anteriores. Incluem-se ainda os artigos referidos na Caixa 3.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2 0 0 0 - 2 0 0 6 2 0 0 7 - 2 0 1 3
G
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I nt e ns i da de do a ux í l i o r e gi on a l
= de 4 0 % a 5 0 %
I nt e ns i da de do a ux í l i o r e gi on a l
= de 1 0 % a 2 0 %
I nt e ns i da de do a ux í l i o r e gi on a l
= 3 0 %
I nt e ns i da de do a ux í l i o r e gi on a l
= de 1 0 % a 2 0 %
A U X Í LI O S R E G I O N A I S
N O V A S O R I E N TA Ç Õ E S ( 2 0 0 7 - 2 0 1 3 ) Legenda: As denominadas “regiões afectadas pelo efeito estatístico” — cujo PIB é inferior a 75% do da UE-15, mas superior a 75% do da UE-25 (3,6% da população da UE-25) — beneficiarão de um estatuto transitório de regiões “desfavorecidas” e são-lhes aplicáveis, até 31.12.2010, as taxas mais baixas de auxílio ao abrigo do n.º 3, alínea a), do artigo 87.º do Tratado CE, ou seja, 30% para as grandes empresas. A situação destas regiões será revista em 2010. Se se registar uma deterioração, continuarão a beneficiar do n.º 3, alínea a), do artigo 87.º, caso contrário passarão a poder beneficiar, ao abrigo do n.º 3, alínea c), do artigo 87.º, de uma taxa de auxílio de 20% a partir de 1.1.2011. Cfr. IP/05/1653 de 21 de Dezembro de 2005.

Consultar Diário Original

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1.2.2 — Concorrência fiscal prejudicial

24 Como salientado a intervenção estatal através de medidas fiscais pode afectar adversamente as condições de concorrência no Mercado Único. Assim em 1998, a UE aprovou um Código de Conduta no domínio da fiscalidade as empresas (Código de Conduta)10. Através do mencionado Código de Conduta, a UE visou estimular a cooperação entre os Estados-membros no tocante às medidas que tenham ou sejam susceptíveis de ter uma incidência sensível na localização das actividades económicas na Comunidade. Tendo aí sido identificado como ―potencialmente prejudiciais‖ as medidas que prevejam um nível de tributação efectivo, incluindo a taxa zero, significativamente inferior ao normalmente aplicado no Estado-membro em causa. O objectivo dessa identificação ç promover o seu ―Congelamento‖ ou ―Desmantelamento‖ cujo significado consta do Código de Conduta e se apresenta na Caixa 4.

Caixa 4 — Congelamento e Desmantelamento

“Congelamento‖ — Os Estados-membros comprometem-se a não introduzir novas medidas fiscais prejudiciais na acepção do presente código. Por conseguinte, os Estados-membros respeitarão os princípios subjacentes ao código ao elaborarem futuras políticas e terão devidamente em conta a avaliação descrita nos pontos E a I infra, na apreciação que fizerem do carácter eventualmente prejudicial de quaisquer novas medidas fiscais.
―Desmantelamento‖ — Os Estados-membros comprometem-se a reanalisar as disposições existentes e as práticas em vigor com base nos princípios subjacentes ao código e na avaliação descrita nos pontos E a I infra. Os Estados-membros alterarão, quando necessário, essas disposições e práticas, com o objectivo de eliminar o mais rapidamente possível quaisquer medidas prejudiciais, tendo em conta os debates havidos no Conselho na sequência do processo de avaliação.
Fonte: pontos C e D do Código de Conduta.

25 De realçar que o Código de Conduta foi aprovado ―(R)econhecendo os efeitos positivos de uma concorrência leal e a necessidade de consolidar a competitividade internacional da União Europeia e dos Estados-membros, embora constatando que a concorrência fiscal pode também dar origem a medidas fiscais com efeitos prejudiciais‖.11

26 Em sequência, foi criado no Conselho um Grupo de Trabalho conhecido como o ―Primarolo Group‖, cuja responsabilidade é de avaliar as medidas fiscais dos Estados-membros que caem no âmbito do Código, incluindo o ―desmantelamento‖ ou o ―congelamento‖, i.e. a não introdução de novas medidas fiscais que sejam ―prejudiciais‖. Conforme se aponta no documento da UTAO ―Relatório da Missão de Estudo aos Parlamentos do Reino Unido, do Reino dos Países Baixos e á Comissão Europeia‖, as congçneres da COF seguem este trabalhos nos termos que aí se referem.

2 — Política fiscal da UE: estratégia e prioridades

2.1 — Estratégia 2001: coerência com as outras políticas da UE

1 A estratégia e prioridades da política fiscal da Comissão Europeia constam da Comunicação ―A política fiscal na União Europeia — prioridades para os próximos anos‖12 (‗Estratçgia Fiscal 2001‘). Apresentada em 2001, o essencial do seu conteúdo foi reiterado em 2005 por ocasião do novo impulso para a estratégia de Lisboa no àmbito da comunicação da Comissão ―The Contribution of Taxation and Customs Policies to the Lisbon 10 - ―Resolução do Conselho e dos Representantes dos Governos dos Estados-membros, Reunidos no Conselho de 1 de Dezembro de 1997 relativa a um código de conduta no domínio da fiscalidade das empresas‖ (98/C 2/01).
11 - Reconhecimento n.º 3 do Código de Conduta.

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Strategy‖13. A Estratçgia Fiscal 2001 representa uma ―estratçgia abrangente‖ que tem como ideia central apoiar os objectivos mais amplos da política da UE, nomeadamente o objectivo de fazer com que a UE se transforme no espaço económico mais competitivo do mundo, baseado no conhecimento até 2010.

2 De acordo com a Comissão, tal quer dizer que deverão ser realizados esforços destinados a alcançar uma redução durável da carga fiscal global na UE, através da garantia de um equilíbrio entre a redução dos impostos, o investimento nos serviços públicos e a prossecução da consolidação orçamental.
Simultaneamente, a política fiscal deverá ser integralmente coerente com as outras políticas da UE, nomeadamente as políticas em matéria económica, de emprego, da saúde e da protecção dos consumidores, da inovação, do ambiente e da energia. Mais concretamente, os sistemas fiscais deverão permitir aos indivíduos e às empresas beneficiarem integralmente do mercado interno. Tal implica eliminar as disfunções devidas à coexistência dos sistemas fiscais diferentes dentro da UE e tornar esses sistemas fiscais mais simples e mais compreensíveis para os contribuintes.

3 A Comissão entende que a coordenação fiscal na área da fiscalidade directa constrói-se sobre os sistemas fiscais nacionais em vista da sua compatibilização com o Tratado e entre si. Assim, o objectivo não é substituir os sistemas fiscais nacionais por um sistema comunitário uniforme, mas que os sistemas nacionais nãoharmonizados possam funcionar melhor entre si. Isto é, assegurar que estes sistemas cumprem o direito comunitário e interagem entre si coerentemente.

4 Neste contexto, a Comissão estabeleceu objectivos específicos de coordenação da política fiscal, com especial ênfase para os problemas práticos com que se deparam as empresas que operam no mercado interno. No tocante à tributação das empresas, os principais objectivos, são os apresentados no ponto seguinte.

2.2 — Tributação das sociedades: objectivos específicos

5 A Comissão entende que, actualmente, as empresas que exercem actividades transfronteiriças deparam-se com situações de tributação discriminatória, de dupla tributação, de custos administrativos excessivos devidos à complexidade dos processos administrativos e de atrasos a nível do reembolso dos impostos.

6 Como referido, a Comissão não defende uma harmonização da tributação das empresas, mas tem por necessário um certo nível de coordenação para resolver os problemas fiscais transfronteiriços. De acordo com a Estratégia Fiscal 2001, uma das questões importantes é a de saber se a remoção dos obstáculos fiscais deverá ser alcançado numa base individual ou se deverão ser procuradas soluções mais abrangentes e ambiciosas de um ponto de vista político, tais como proporcionar às empresas a possibilidade de disporem de um conjunto único de regras relativas à matéria colectável do imposto sobre o rendimento das empresas aplicável a nível da UE.

7 A Comissão defende que independentemente da solução que se venha a adoptar, é evidente que a remoção dos obstáculos fiscais contribuiria de forma significativa para a melhoria da competitividade das empresas da UE.

2.3 — Novos instrumentos

8 Na execução da Estratégia Fiscal 2001, a Comissão considerando que os progressos a nível da aprovação de propostas de directivas no domínio tributário foram sempre lentos, devido à exigência de voto por 12 - COM (2001) 260 final, 23.5.2001.
13 - COM (2005) 532 final, 25.10.2005.

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unanimidade propõe a utilização de uma gama de instrumentos diversos da legislação comunitária designadamente processos judiciais, recomendações e cooperação reforçada. Os aspectos principais são apontados em seguida.

9 Processos judiciais. A Comissão exprimiu a intenção de adoptar uma atitude mais dinâmica e orientada no que se refere ao início de processos judiciais sempre que considere que as medidas em matéria tributária de um Estado-membro violam o direito comunitário. O impacto desta intenção em relação ao direito fiscal Português aplicável à tributação das sociedades consta do Anexo n.º 1.

10 Recomendações. A Comissão enunciou a possibilidade de recurso de forma crescente a abordagens não legislativas, tais como as recomendações.

11 Cooperação reforçada. A Comissão propôs que a via da cooperação mais estreita entre subgrupos de Estados-membros com os mesmos pontos de vista deverá igualmente ser considerada sempre que adequado.
Propôs ainda que se considere a utilização desta abordagem da "cooperação reforçada" em especial nos domínios da tributação do ambiente e da energia, nos quais a maior parte dos Estados-membros indicou um forte desejo de empreender acções coordenadas.

3 — Prioridades e iniciativas da Comissão Europeia no domínio da tributação das sociedades 3.1 — Prioridades

1 A implementação da Estratçgia Fiscal 2001 vem sendo descrita atravçs do jargão ―two-track strategy‖. Esta expressão parece designar a existência de uma acção centrada numa faixa de curto-médio prazo, sob a forma de medidas dirigidas à resolução de obstáculos fiscais específicos, concertada com uma acção a desenvolver numa faixa de longo prazo e centrada na procura de uma solução que permita às empresas operar com uma única base de imposto.

2 Procede-se, em seguida, à identificação das iniciativas em curso com relevo para o mandato. Neste ponto a UTAO optou pela separação entre a apresentação da informação e a sua análise. Razão pela qual a secção seguinte identifica as iniciativas nos seus traços essenciais. Efectuando-se depois a sua análise na perspectiva de apurar os principais temas da fiscalidade das empresas susceptíveis de influenciar a competitividade externa das empresas nacionais.

3.2 — Iniciativas — Acções a curto-médio prazo 3.2.1 — Coordenação de sistemas fiscais dos Estados-membros sobre a tributação directa

3 Na comunicação ―Co-ordinating Member States´direct taxes systems‖14 a Comissão anunciou uma série de iniciativas destinadas a promover uma melhor coordenação entre os sistemas fiscais da UE. Como já se referiu, a Comissão entende que a coordenação fiscal na área da fiscalidade directa se constrói sobre os sistemas fiscais nacionais em vista da sua compatibilização com o Tratado e entre si. O objectivo não é substituir os sistemas fiscais nacionais por um sistema comunitário uniforme (harmonização) mas que sistemas nacionais não-harmonizados possam funcionar melhor entre si.

4 A Comissão salienta que as soluções propostas na Comunicação podem ser aplicadas com base nos sistemas e bases fiscais existentes, não requerendo a sua harmonização. No entanto, a acção coordenada pelo Estado da residência do investidor e do País de acolhimento do investimento seria a forma mais

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apropriada. O objectivo da coordenação é assim melhorar a performance dos sistemas fiscais nacionais e remover obstáculos às actividades e investimentos transfronteiriços em ordem a tirar partido do potencial do Mercado Único. Especificamente os ponto-alvo da coordenação são:

- Remover a discriminação e dupla tributação de contribuintes - Proteger a base fiscal dos Estados-membros prevenindo os casos de não-tributação e o abuso, e - Reduzir os custos de cumprimento das obrigações fiscais incorridos pelos contribuintes sujeitos a mais do que um sistema fiscal.

5 Ligada a esta comunicação a Comissão, apresentou duas outras comunicações relativas a medidas específicas-alvo: uma sobre a tributação da Transferência de Activos para o Estrangeiro e outra sobre os Prejuízos Transfronteiriços. Essas medidas específicas são analisadas nos pontos seguintes.

6 Um aspecto importante das iniciativas de coordenação dos sistemas fiscais referidas é que são complementares da iniciativa CCCTB, que adiante se descreve. No futuro a comissão prevê considerar normas anti-abuso, retenção na fonte e impostos sobre sucessões.

3.2.2 — Comunicação sobre tributação da transferência de activos para o estrangeiro

7 Na comunicação ―Exit taxation and the need for co-ordination of Member States‟ tax policies‖15 a Comunicação convidou os Estados-membros a coordenarem as disposições nacionais relativas às denominadas ―exit tax rules‖ as quais considera criarem obstáculos á liberdade de estabelecimento. Por ―exit tax rules‖ a Comissão designa ―taxes which Member States levy on accrued but yet unrealised capital gains when individual or corporate taxpayers transfer their residence to another State or when corporate taxpayers transfer individual assets from their head office to a permanent establishment situated in another Member State (and vice-versa).‖16

8 Neste sentido, a comunicação examina como é que as regras fiscais nacionais em apreço podem ser tornadas compatíveis com os requisitos do direito comunitário. Estabelece, igualmente, orientações sobre a forma de remover dupla tributação ou não tributação e prevenir o abuso e erosão da base fiscal.

3.2.3 — Comunicação sobre o tratamento de prejuízos transfronteiriços

9 Na comunicação ―Tax Treatment of Losses in Cross Border Situations‖17 a Comissão convida os Estadosmembros a explorarem vias que permitam às empresas compensar os prejuízos ocorridos nas operações efectuadas em outro Estado-membro.

10 Os prejuízos resultantes das operações domésticas, em regra, podem ser deduzidos dos lucros realizados no mesmo Estado-membro. Porém, existem limitações quando os prejuízos são realizados fora do Estadomembro. A Comissão considera que esta situação afecta a competitividade internacional das sociedades europeias, em particular das pequenas e médias empresas e que origina distorções na decisão de investir no mercado interno. Considera, também, que estas distorções estão na origem de sociedades menos eficientes e que constituem um grande impedimento à emergência, na UE, de sociedades mais competitivas no mercado mundial. Considera, ainda, que esta situação compara negativamente com os EUA onde a base fiscal federal 14 - A versão disponível no sítio da UE ç referenciada a coberto da ref.ª ―COM (2006) yyyfinal‖ (sic.). Surgindo em ligação aos documentos IP/06/1827 de 19.12.2006 e MEMO/06/499.
15 - COM (2006) 825 final 19.12.2006.
16 - Cfr. IP/06/1829.
17 - COM (2006) 824 final 19.12.2006.

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é mais ampla que a de cada Estado Federal e existe compensação de prejuízos para os investimentos efectuados em qualquer parte dos EUA.

11 Na comunicação em análise são considerados os princípios básicos e os problemas relativos à compensação de prejuízos transfronteiriços e sugeridas vias que os Estados-membros podem considerar para conceder tais compensações. Realça-se que esta comunicação tem a natureza de solução interina até à adopção da CCCTB. Visa assim resolver os problemas urgentes da falta de compensação dos prejuízos e uma vez adoptada a CCCTB, o seu regime passaria a ser complementar e aplicável às situações não cobertas pela CCCTB.

3.3 — Iniciativas — Acções a longo prazo 3.3.1 — Base Fiscal Societária Consolidada Comum

12 A Comissão defende que a única forma sistemática de resolver os obstáculos fiscais que se colocam às sociedades que operam em mais de um Estado é dotar os grupos multinacionais com uma base fiscal consolidada para as actividades no âmbito comunitário. O objectivo é contribuir para maior simplicidade, transparência nos sistemas fiscais de empresas dos 27 Estados-membros e para a promoção da concorrência fiscal aberta e leal no âmbito da UE.

13 Assim a Comissão lançou a ideia de permitir que as empresas de toda a UE apliquem as mesmas regras para calcular a base fiscal para o conjunto das operações comunitária, a qual designou por Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB). A base fiscal consolidada seria distribuída entre os Estadosmembros de acordo com um mecanismo de partilha.

14 A CCCTB visa ser uma solução abrangente para dar resposta ao conjunto de problemas fiscais concretos que as actividades transfronteiras no mercado interno colocam às empresas. Entres eles incluem-se: a redução dos denominados custos de ‗compliance‟; eliminar os problemas relativos preços de transferência; a dedutibilidade de prejuízos transfronteiriços; e a simplificação das operações de reestruturação internacional evitando situações de dupla tributação. A CCCTB não visa a harmonização da taxa e seria opcional i.e., só será aplicável às sociedades que por ela optarem.

15 A ideia encontra-se ainda em fase de desenvolvimento conceptual visando a apresentação de uma proposta legislativa em 2008. Neste sentido foi criado um grupo de trabalho técnico. Este grupo reúne trimestralmente e é assistido por seis subgrupos todos focados em questões técnicas específicas. Os aspectos essenciais das suas actividades constam de Comunicação sobre os progressos efectuados18 e podem ser consultados num sítio especificamente criado para o efeito numa página da Comissão19. A análise da informação constante dessa página confirma a existência de desacordo técnico em pontos-chave.

3.4 — Outras iniciativas 3.4.1 — Código de Conduta

16 Conforme se referiu na sequência da aprovação do Código de Conduta foi criado o Grupo Primarolo. O sítio da Comissão informa que o Grupo vem monitorizando ao Conselho o ‗congelamento‘ e o ‗desmantelamento‘ de regimes fiscais. Nos ―Press Release‖ dos Ecofin existem variadas referências á sua actividade de avaliação. Os resultados desta avaliação não são, contudo tornados públicos, com excepção das 66 medidas 18 - COM (2007) 223 final 2 de Maio de 2006 e COM (2006) 157 final 5 de Abril de 2006.
19 - http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/company_tax/common_tax_base/index_en.htm

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constantes do Relatório apresentado ao ECOFIN em 29 de Novembro de 199920. No documento de preparação do ECOFIN de 5 de Junho de 2007 é referido que desde a criação do Código em 1997, o grupo avaliou 103 medidas vigentes em Estados-membros tidas como prejudiciais21.

17 A propósito do Código de Conduta, a documentação de preparação do ECOFIN de 5 de Junho 200722, refere que ―The Council will be called on to adopt conclusions, on the basis of a report from a Council working group (doc. 9047/07), on implementation of a code of conduct (… ).‖ Refere também que apesar das dificuldades num número de medidas específicas, o Grupo tem o seu trabalho largamente cumprido tendo iniciado a discussão sobre o futuro do Código. Destas discussões resultou um programa de trabalho para os próximos 18 meses que envolve um alargamento do trabalho em face do programa de trabalho em vigor.
Refere, ainda, que certas delegações consideram que a continuidade do grupo de trabalho requer a clarificação dos seus processos de trabalho e do procedimento de decisão a aplicar.

18 O projecto das Conclusões do Conselho aprovava o programa de trabalho tal como constante no relatório do Grupo. Contudo. Em contraste a versão constante do comunicado final apenas referiu que o Conselho tomou nota do apontado doc. 9047/0723.

19 O Ministro das Finanças Alemão referiu-se ao tema durante a conferência de imprensa, pós-Ecofin em 5 de Junho de 2007, por ocasião do período de perguntas da imprensa. Em resposta a uma pergunta de uma jornalista, declarou que não houve acordo quanto ao programa de trabalho em apreço e que o assunto será discutido na Presidência Portuguesa. Referiu, ainda, que foi suscitado o debate sobre se o grupo de trabalho deve continuar ou não.

3.4.2 — Good Governance na área fiscal

Uma preocupação crescente da acção comunitária é a promoção da concorrência fiscal leal no âmbito das boas práticas (‗good governance‘), em matçria fiscal em especial transparência, troca de informações e concorrência leal.

3.4.3 — Incentivos fiscais para Investigação e Desenvolvimento

20 Na comunicação ―Towards a more effective use of tax incentives in favour of R&D‖24 a Comissão visa promover um uso mais efectivo dos benefícios fiscais para Investigação e Desenvolvimento (‗I&D‘).
Congratulando-se com a tendência de tratamento fiscal favorável da I&D, considera que a crescente diversidade de incentivos fiscais comporta o risco de agravar a fragmentação da tributação societária, a complexidade do seu uso, o que pode gerar uma aplicação transfronteiriça menos eficiente, designadamente porque a indústria opera com base num modelo de inovação aberta e de cooperação transfronteiriça, em especial no domínio da alta tecnologia.

21 Na comunicação é clarificada a compatibilidade destes incentivos fiscais com o direito comunitário e são apresentadas orientações no tocante às opções, características e factores relevantes que os Estados poderão querer considerar na criação ou revisão de esquemas de incentivos fiscais ao I&D. Exemplos incluem:
20 - Por ocasião do Alargamento da UE houve a publicação de uma lista de medidas fiscais relativas aos novos países membros. Essa lista revestiu carácter provisório, nunca culminando numa versão final semelhante à do Relatório relativo às referidas 66 medidas.
21 - PRE 034 (Presse), 31 May 2007, p. 6.
22 - PRE 034 (Presse) 31 May 2007. Ver também MEMO/07/220 4 June 2007, onde se pode ler “(T)he Council is expected to adopt conclusions on the work carried out by the Code of Conduct group during the Germany Presidency and on a “work package” for the future work undertaken by the Group”.
23 - 10139/07 (Presse 126) Provisional Version, 5 June 2007, p.20.
24 - COM (2006) 728 final, 22.11.2006.

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 Assegurar que o acesso aos incentivos fiscais é de fácil acesso.
 Elementos de simplificação, com baixos custos administrativos e de ―compliance‖.
 Princípios de avaliação de incentivos fiscais.
 Necessidade de criação atempada, eficiente e previsível.

Acresce ainda um número de recomendações em tópicos de interesse comum.

3.4.4 — Preços de transferência

22 Os ditos ―preços de transferência‖ são um conceito jurídico-fiscal caracterizado por elevado grau de complexidade e imprecisão doutrinal. Pode sintetizar-se o essencial da razão de ser que lhe subjaz referindo que as normas jurídicas a eles relativos visam assegurar que os preços relativos às transacções entre contribuintes controlados por um mesmo accionista, se processam como os preços entre partes independentes (‗arm´s lenght‘). Este objectivo nem sempre é possível porquanto muitas vezes não existem preços comparáveis dado o carácter único de um bem ou serviço. Nesse sentido e em ordem a criar previsibilidade no imposto aplicável surgiu o instrumento dos Acordos Prévios de Preços (APP) a celebrar entre o contribuinte em questão e a Administração Fiscal. Em Portugal não existe este instrumento, embora a sua consagração já tenha sido proposta, em 1999, pela Comissão de Estudo da Tributação das Instituições e Produtos Financeiros25.

23 Neste contexto, o Conselho adoptou em Junho de 2006 um Código de Conduta que visa estabelecer um padrão para a documentação que as empresas multinacionais têm que prestar às autoridades fiscais a respeito dos preços transfronteiriços intragrupo (documentação sobre preços de transferência). O objectivo foi e é estabelecer a documentação para empresas associadas na EU, por forma a evitar a litigância com as administrações fiscais e que acaba por resultar em situações de dupla tributação.

24 Em aprofundamento deste trabalho, o Fórum técnico criado em 2002 (Joint Transfer Pricing Fórum) adoptou recentemente um relatório onde propõe boas práticas relativas aos APP). Em sequência, a Comissão preparou um draft de Guidelines para os APP. No documento de preparação do ECOFIN de 5 de Junho de 2007 pode ler-se que ―(T)he Council will be called on to adopt conclusions on the work of the Joint Transfer Pricing Fórum (doc. 9904/07).

25 O Ministro da Finanças Alemão, por ocasião da já referida conferência de imprensa de 5 de Junho de 2007, anunciou ter existido um acordo político unânime. Em desenvolvimento deste acordo o Press Release desse Ecofin refere que ―(T)he council (… ) note the commitment of Member States to follow the Guidelines and implement them in their national administrative practice as far as legally possible‖.

4 — Análise 4.1 — Política fiscal nacional no âmbito da política económica nacional

1 As iniciativas de coordenação fiscal da Comissão Europeia que se referem adiante, embora não consistam em projectos de legislação projectam um sentido normativo concreto. Esse sentido é o de limitar o poder do Estado Português de criar e cobrar impostos sobre o rendimento — matéria sujeita a reserva da Assembleia da República. A extensão e a profundidade desse impacto é analisada, nos pontos seguintes, na perspectiva do mandato, isto é dos principais temas da fiscalidade das empresas susceptíveis de influenciar a competitividade externa das empresas nacionais. 25 - Pitta e Cunha, Paulo de e outros. (1999) ―A Fiscalidade do Sector Financeiro Português em Contexto de Internacionalização‖ (Relatório da Comissão de Estudo da Tributação das Instituições e Produtos Financeiros, Ministério das Finanças, Lisboa).

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2 No âmbito da Estratégia Fiscal 2001 a Comissão, define prioridades de curto-médio e de longo prazo. No curto-médio prazo promove medidas específicas-alvo que visam encontrar soluções comuns para os seguintes temas da fiscalidade das sociedades: coordenação dos sistemas fiscais nacionais, em especial sobre a tributação da Transferência de Activos para o Estrangeiro; os Prejuízos Transfronteiriços; os Preços de Transferência; os Incentivos Fiscais para Investigação e Desenvolvimento. No longo prazo visa criar uma Base Societária Fiscal Comum Consolidada (‗CCCTB‘).

3 A avaliação das consequências das referidas iniciativas no poder de Portugal criar, no âmbito da política económica, a política fiscal sobre o rendimento das sociedades que considere mais adequada para os seus objectivos ou conveniências, não é viável até serem conhecidos os regimes que em concreto materializarão a concertação proposta para o curto prazo, i.e., as medidas específicas-alvo, ou o interesse dos Estadosmembros pela (futura) proposta de directiva relativa à CCCTB.

4 A UTAO entende que podem, contudo, ser identificados no plano técnico, os principais temas da fiscalidade das empresas, suscitados por tais iniciativas, na perspectiva da susceptibilidade de influenciar a competitividade externa das empresas nacionais. No apuramento desses principais temas a UTAO teve presente a opção de fundo que estrutura a Estratégia Fiscal 2001. Essa opção consistiu numa abordagem geral centrada na coerência com as outras políticas da UE.

5 A opção referida merece realce porquanto como, referiu a Comissão na Estratégia 2001 ―tornou-se claro que muito frequentemente, a discussão das propostas de natureza fiscal se processava de forma isolada e não no contexto de uma política mais ampla da União Europeia‖.

6 Em conformidade a UTAO com vista ao apuramento dos principais temas, para então, depois os especificar, procedeu à sua análise no quadro do contexto envolvente. Apurou assim que estes resultam da acção conjugada de dois factores. Um é a dinâmica da integração comunitária. O outro consiste nos objectivos específicos da Estratégia Fiscal 2001 para a tributação das sociedades. Nos pontos seguintes expõem-se os principais aspectos da análise efectuada.

4.2 — Dinâmica da integração comunitária: natureza dilemática

7 Conforme se referiu, o contexto envolvente da integração comunitária pode sintetizar-se destacando que os benefícios do reforço da eficiência global resultante da introdução do euro, do funcionamento do Mercado Único ou da aplicação das políticas comuns não beneficiam por igual todas as regiões ou agentes económicos. Acresce que tornam mais importantes as vantagens de localização geográfica central para as empresas competitivas.26Numa palavra: a dinâmica da integração comunitária pode ter natureza dilemática porquanto o seu reforço envolve um agravamento potencial das assimetrias regionais.

8 Ciente da possibilidade deste agravamento, a evolução do acervo comunitário confirma como demonstrado a procura de uma fórmula de solidariedade, incluindo financeira, capaz de combinar os instrumentos destinados ao seu aprofundamento com aqueles destinados a amortecer as desvantagens ligadas às posições periféricas e ultraperiféricas. Assim a política regional inclui os auxílios de Estado. Neste último domínio as novas Orientações, como se referiu executam o princípio rector ―menos auxílios, melhores auxílios‖.

9 Como também demonstrado as novas Orientações implicam para Portugal uma diminuição de 23% do população elegível para intervenção através de auxílios de Estado. Implicam, ainda, a assinalada diminuição 26 - Ver supra parágrafo 9, pp. 6/7.

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da intensidade dessa intervenção face à que era possível no período 2000-2006. Acresce, como é sabido, a diminuição, a prazo, dos fundos de coesão.

4.3 — Estratégia 2001: objectivos específicos para a tributação das sociedades

10 A coordenação fiscal desenhada pela Comissão tem por alvo a política fiscal nacional no âmbito da política económica nacional. Actualmente, a política fiscal sobre o rendimento, apesar de ser prerrogativa de soberania nacional, está sujeita a extensos limites jurídicos e políticos. Entre os jurídicos, um é o que resulta das várias directivas aprovadas no domínio da fiscalidade directa27. Outro é o que resulta da compatibilidade com o direito comunitário, em especial as liberdades económicas, o princípio da não-discriminação e das regras de auxílio de Estado. Entre os limites políticos realça-se os estabelecidos no Código de Conduta e relativos à criação de medidas fiscais destinadas a influenciar a decisão de investir.

11 A UTAO destaca que as soluções de coordenação fiscal promovidas pela Comissão pressupõem uma interligação de premissas científicas que favorecem os países de grande dimensão, e as economias com posição geográfica central e exportadoras de tecnologia e capital — que não é a condição de Portugal. Essas premissas são a neutralidade fiscal e a concorrência.

12 A neutralidade fiscal é a ideia segundo a qual a fiscalidade não deve influenciar o funcionamento do mercado, incluindo a decisão de investir. Porém, existem outros factores exteriores que influenciam mais decisivamente o mercado ou o investimento. Esses factores incluem a localização geográfica central, a dimensão do mercado, a qualidade dos equipamentos e serviços públicos, o grau de industrialização, as qualificações da mão-de-obra, etc. Neste sentido, a promoção da neutralidade fiscal afecta mais os Estadosmembros que não dispõem desses factores exteriores de natureza não fiscal, como é o caso de Portugal.

13 A concorrência enquanto mecanismo de afectação dos recursos económicos pressupõem que o mercado existe e pode funcionar de forma a satisfazer as necessidades colectivas de modo compatível com os valores prevalecentes. O que está demonstrado não ser o caso, sendo as suas deficiências e limitações (falhas de mercado) a razão e origem de um conjunto de política públicas no plano nacional ou comunitário, incluindo os auxílios de Estado de natureza fiscal. Fenómeno, como se demonstrou, distinto do da concorrência fiscal prejudicial.

14 A utilização do sistema fiscal ou de regimes fiscais para atrair e fixar investimento, fora dos casos dos auxílios de Estado, fica sujeito á qualificação de ―prejudicial‖ com base nos critçrios definidos no Código de Conduta.

15 O trabalho de monitorização do Grupo de Trabalho do Código de Conduta, como se referiu, respeita ao ―congelamento‖ e ―desmantelamento‖, de medidas fiscais cuja competência de aprovação é dos Parlamentos Nacionais. Porém, os resultados do trabalho deste grupo permanecem sem divulgação pública. Assim, a UTAO não dispõe de elementos que lhe permitam uma análise informada sobre a concretização técnica da qualificação ―prejudicial‖, designadamente apurar como ç que os critçrios devem ser tidos em conta na criação de medidas fiscais destinadas a estimular o investimento. E nessa medida não pode determinar em resposta ao mandato, qual o impacto do Código em apreço no poder de criar e cobrar impostos sobre o rendimento das sociedades. Ou quais os regimes que foram considerados prejudicais e se os critérios técnicos são aplicados de modo uniforme entre países de pequena e média e os de grande dimensão.
27 - Foram aprovadas designadamente as directivas de harmonização dos regimes fiscais sobre: as fusões e aquisições; os pagamentos de dividendos entre empresas mãe e subsidiárias; e pagamento de juros e royalties entre empresas.

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16 A Comissão vem destacando a importância da adopção de boas práticas em matéria fiscal, em especial a transparência, a concorrência leal e a troca de informações. No ponto 87 da Declaração Conjunta do Conselho e dos Representantes dos Governos dos Estados-membros reunidos no Conselho, do Parlamento Europeu e da Comissão sobre a política de desenvolvimento da União Europeia — ―O Consenso Europeu‖28 — as partes exprimem que a Comunidade promoverá os princípios de governação democrática nos domínios financeiro, fiscal e judicial.

17 A transparência fiscal e publicidade, enquanto corolários da democracia financeira parecem recomendar a existência de mais informação técnica do que aquela actualmente existente sobre os relatórios da avaliação do Grupo de Trabalho. Atç porque o ‗congelamento‘ e ‗desmantelamento‘, de regimes fiscais ç competência dos Parlamentos Nacionais.

18 Na ausência de decisão nacional sobre os instrumentos de câmbio e moeda, a política fiscal é o último instrumento de intervenção, decidido a nível nacional, com poder para criar oportunidades económicas29, designadamente para intervir sobre as assimetrias regionais assegurando que as empresas disponham a partir de Portugal de condições de igualdade e que possam beneficiar integralmente do Mercado Único.

19 Actualmente as diferenças resultantes dos vários sistemas fiscais prejudicam o exercício das liberdades económicas pelas empresas o que condiciona a libertação do potencial do Mercado Único na criação de investimento e emprego. Prejudicam, em especial a actividade das pequenas e médias empresas, porquanto estas dispõem de menores recursos para suportar os custos de cumprimento das obrigações fiscais ligadas aos 27 regimes nacionais. Assim, progressos na coordenação fiscal poderão ser positivos sujeitos, no entanto, às considerações que se apontam nos números seguintes.

20 A base fiscal comum é o objectivo mais ambicioso e em caso de aprovação a sua utilização pelas empresas será opcional. No momento esta proposta está em fase de desenvolvimento conceptual no âmbito de grupos de trabalho técnico. Não obstante o desacordo técnico em pontos-chave o Ecofin de 5 de Junho de 2007 confirmou a intenção da Comissão de apresentar uma proposta legislativa em 2008.

21 Um aspecto central do discurso de proposta da base comum é que não visa a harmonização da taxa sendo os Estados livres de a fixar de acordo com as suas conveniências. Este aspecto necessita ser qualificado, porquanto pode sugerir que a iniciativa incide no acessório, não afectando o principal do poder tributário nacional sobre o rendimento das sociedades.

22 A UTAO destaca que a taxa, como ensina a melhor doutrina, são percentagens cuja aplicação à matéria colectável permite apurar a colecta de imposto. O que eleva a fulcral a incidência tributária isto é a definição e a composição da base tributária. Numa palavra: a base está para o imposto como as fronteiras territoriais de um país para a Terra. Enquanto que a taxa está para a base do imposto, como a escala, numa carta orográfica, para o território nacional. Ciente destes factos, a Constituição da República Portuguesa, inclui a incidência tributária entre os elementos fundamentais da criação da lei de imposto garantindo-lhe protecção constitucional no artigo 102 (2)30 da CRP.

23 A base tributária respeita à definição: a) de quem paga imposto (sujeitos), b) do que é que fica sujeito a imposto; c) do tratamento do rendimento ou prejuízos havidos em Portugal ou no estrangeiro; d) da consolidação dos grupos de empresa; e) das regras anti-abuso, etc. Um exemplo: em França, ao contrário de 28 - JO C46/1 de 24.02.2006.
29 - Sampayo Ribeiro, Nuno de. ―Nova Reforma Fiscal‖ in 15 Anos da Reforma Fiscal Jornadas de Homenagem ao Professor Pitta e Cunha, Almedina, 2005, pp. 699-700.

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Portugal, os lucros obtidos no estrangeiro não são sujeitos a imposto em França. Neste caso que relevo tem a taxa?

24 A base de imposto das sociedades reflecte muito da especificidade de uma economia nacional. Por exemplo, as soluções técnicas para a promoção de novos investimentos nos países exportadores de capital e tecnologia, com mercados de capitais desenvolvidos (Alemanha, Reino Unido, Holanda) são quase sempre distintas das dos países importadores de capital e tecnologia (Portugal). Por exemplo: A Holanda não tributa os juros e royalties obtidos (na Holanda) por não-residentes. Na mesma situação, a opção de Portugal vem sendo a de tributar.

25 Por quanto ficou dito pode concluir-se que a aprovação da base fiscal comum implicará nos domínios referidos opções técnicas estruturais. O alcance destas opções técnicas clarifica-se com a enunciação da seguinte explicação da Comissão 31―the creation of a single base inevitably means that there will be differences between this new base and the current individual tax base. Member States will have to accept that the CCCTB cannot replicate all features of all existing tax bases, and will in some cases propose a different treatment of specific items from the existing base‖.

26 A solução final da CCCTB implicará uma escolha clara de entre as soluções actualmente vigentes. As quais, como referido, são instrumentais aos perfis dos Estados que por vez se agrupam em torno de perfis com interesses antagónicos. Neste ponto, a posição da Comissão é também clara: “(B)oth general economic policy and the best interest of the European Community, particularly with regard to the programme for improved growth and employment and enhanced EU business competitiveness and a stable development of government finances, will be fundamental of these decisions‖32. Podem, pois, antecipar-se dificuldades insuperáveis nos grupos de trabalho técnico. Porventura, só resolúveis noutros planos que não o técnico.

4.4 — Estratégia 2001: a compatibilização com o Tratado, vinculação jurídica à coesão económica e social

27 Como sublinhou o Comissário Kovács na conferência de imprensa pós Ecofin de 5 de Junho 2007, a CCCTB está em fase conceptual. O princípio estruturante ambiciona, contudo, construir uma solução abrangente que se e quando aprovada estabelecerá uma relação de complementaridade com as medidas específicas-alvo, referida no ponto 2 supra e que visam resolver os problemas que a Comissão considera urgentes. Estas medidas específicas-alvo são assim tidas como soluções interinas e uma vez aprovada a CCCTB aplicar-se-ão às sociedades que optem não se sujeitar (à CCCTB).

28 O efeito concreto de cada uma das medidas centradas nas disposições relativas à transferência de activos, aos prejuízos transfronteiriços só pode ser observado depois de conhecidos os regimes nacionais que em concreto materializarão a concertação proposta pela Comissão. O mesmo se diga para as relativas aos preços de transferência ou aos incentivos fiscais à I&D. Porém, o efeito de todas as medidas específicas-alvo resumenos aspectos já mencionados das desvantagens competitivas ligadas aos factores exteriores não-fiscais e dos limites ao poder de Portugal de criar impostos.

29 A UTAO sublinha assim a importância de ser escrutinada, na conceptualização da CCCTB, a consagração da ideia central da Estratégia Fiscal de 2001, i.e. a coerência da política fiscal com as outras políticas comunitárias. Em especial e, como expressamente refere a Comissão, que a coordenação fiscal na área da 30 - O artigo 102 (2) da CRP estabelece que ―(O)s impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos particulares‖.
31 - COM (2007) 223 final, p. 7.

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fiscalidade directa se constrói sobre os sistemas fiscais nacionais em vista da sua compatibilização com o Tratado CE e entre si. E que os sistemas fiscais devem permitir aos indivíduos e às empresas beneficiarem integralmente do mercado interno.

30 No plano técnico a referida compatibilização com o Tratado CE, incide também sobre a Comissão e sobre o Conselho. Esta incidência comporta importantes consequências. Em razão da relevância do mandato cabe destacar a vinculação jurídica, designadamente ao objectivo constante do Título XVII coesão económica e social do Tratados CE, em especial nos artigos 158.ª e 159.ª. Aí se prevê que ―a formulação e a concretização das políticas e acções da Comunidade, bem como a realização do mercado interno terão em conta os objectivos enunciados no artigo 158.º33 e contribuirão para a sua realização. ―Em especial a Comunidade procurará reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões e das ilhas menos favorecidas, incluindo as zonas rurais‖.

ANEXO: Procedimentos de infracção iniciados contra Portugal

Portugal, em matéria de tributação sobre o rendimento, é alvo dos seguintes processos:

Portugal 07/05/2007 IP/07/616 Direct Taxation: Commission asks information on discriminatory taxation of dividends and interest paid to foreign pension funds 22/01/2007 IP/07/66 Direct Taxation: Commission decides to refer Portugal to the Court over discriminatory taxation of outbound dividends and asks Latvia to end such discriminatory taxation 09/01/2007 IP/07/18 Direct taxes: The Commission requests Portugal to end discrimination against non-Portuguese service providers 25/07/2006 IP/06/1060 Direct Taxation: Commission requests Portugal to end discriminatory taxation of outbound dividends 11/07/2006 IP/06/971 Direct taxation: Commission decides to take Portugal to Court over discriminatory taxation of foreign banks 16/01/2006 IP/06/42 Commission requests Portugal to end discriminatory taxation of foreign banks 14/01/2005 IP/05/40 Mutual assistance in the field of taxation — proceedings for failure to transpose opened against Portugal 14/01/2005 IP/05/39 Taxation of interest and royalty payments — infringement procedures against Portugal 13/01/2005 IP/05/36 Commission takes Portugal to Court over discriminatory rules on tax relief for capital gains from home sales

Fonte: http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/infringements/infringement_cases/index_en.htm

A Divisão de Redacção e Apoio Audiovisual. 32 - COM (2007) 223 final, p. 6.
33 - O artigo 158.º do Tratado CE que ―A fim de promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade, esta desenvolverá e prosseguirá a sua acção no sentido de reforçar a sua coesão económica e social.
Em especial, a Comunidade procurará reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões e das ilhas menos favorecidas, incluindo as zonas rurais‖.

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