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Quinta-feira, 15 de outubro de 2015 II Série-D — Número 35
XII LEGISLATURA 4.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2014-2015)
S U M Á R I O
Grupo de Trabalho para a Consolidação Legislativa:
— Relatório de atividades de 2013/2015
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GRUPO DE TRABALHO PARA A CONSOLIDAÇÃO LEGISLATIVA
Relatório de atividades de 2013/2015
Conteúdos
Criação do Grupo de Trabalho
Objetivos
Método
Reuniões do Grupo de Trabalho para a Consolidação Legislativa
Reuniões com pontos focais
Outras reuniões
Projetos de consolidação
Alteração à Lei n.º 74/98, de 11 de novembro - Lei Formulário
Conferência «SIMPLIFICAR E MELHORAR A LEI»
Unidade Técnica de Apoio Legislativo
Comunicação do Grupo de Trabalho
Criação do Grupo de Trabalho
O Grupo de Trabalho para a Consolidação Legislativa (GTCL) foi constituído por Despacho da Presidente da
Assembleia da República, de 22 de novembro de 2013 – Despacho n.º 73/XII (Anexo I). Com a criação deste
Grupo de Trabalho pretendeu-se ir além do esforço de simplificação legislativa que a Assembleia da República
(AR) já vinha desenvolvendo, nomeadamente através das compilações legislativas elaboradas para diversas
áreas temáticas, ao nível das comissões parlamentares permanentes, promovendo-se uma iniciativa mais
ambiciosa visando a qualidade da lei e o aumento da sua acessibilidade pelos cidadãos.
Assim, o GTCL ficou mandatado para:
«— Desenvolver a metodologia a adotar na recolha da legislação e definir critérios para a consolidação
legislativa;
— Efetuar contactos, no âmbito da consolidação legislativa, com os outros órgãos de soberania, em especial
com o Governo;
— Realizar consultas aos operadores jurídicos, quando necessário.
— Proceder à recolha da legislação sectorialmente existente e à sua apresentação coerente num único ato
ou num reduzido número de atos (textos consolidados).»
A forma como seria constituído ficou, desde logo, fixada no Despacho que criou o Grupo de Trabalho, que
determinava que seria integrado por um Deputado de cada partido político com assento na Assembleia da
República e assessorado por um perito em legística e ciência da legislação, bem como pela Direção de Serviços
de Apoio Técnico e Secretariado (DSATS)1.
Além disso, o GTCL ficou na dependência direta da Presidente da Assembleia da República. O perito em
legística e ciência da legislação que inicialmente acompanhou o trabalho do GTCL foi o Professor Doutor
Alexandre Sousa Pinheiro e, desde janeiro de 2015 até fins de julho do mesmo ano, a Dr.ª Sónia Rodrigues.
Integraram o GTCL os seguintes Deputados:
PSD – Deputado Gabriel Côrte-Real Goucha (coordenador)
PS – Deputado Luís Pita Ameixa
CDS-PP – Deputado José Lino Ramos, posteriormente substituído pelo Deputado Paulo Almeida
PCP – Deputado João Oliveira, posteriormente substituído pelo Deputado António Filipe
BE – Deputado Luís Fazenda
1 Embora não conste do Despacho de criação do GTCL, a Divisão de Informação Legislativa e Parlamentar (DILP) também assessorou os trabalhos do Grupo de Trabalho.
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PEV – Deputado José Luís Ferreira
Objetivos
O atual ritmo da produção normativa e os vários níveis em que a mesmo se regista, dificultam, a par com
outros fatores, o conhecimento integral do texto dos diplomas em vigor, pondo em causa o acesso universal e
igualitário à lei pelos cidadãos. O GTCL foi criado na sequência da preocupação e da responsabilidade que cabe
à Assembleia da República, como órgão legislativo por excelência, de garantir esse acesso de forma simples e
transparente.
A simplificação legislativa e a melhoria da qualidade da lei são hoje valores a ter em conta pelo Estado e
pelos seus órgãos.
Deste modo, uma das principais tarefas do GTCL consistiu na recolha da legislação existente e na sua
apresentação, de forma coerente, num texto consolidado, eliminando normas obsoletas ou contraditórias sem,
contudo, criar novas soluções jurídicas.
As leis consolidantes revogam expressamente a legislação alvo de consolidação, mantendo, porém, a
regulamentação existente das leis consolidadas.
Com esse trabalho de consolidação eliminavam-se, igualmente, os casos de revogações tácitas, que,
principalmente, nos diplomas mais antigos ainda se verificam em larga medida e que obstam ao conhecimento
integral e real da legislação aplicável a cada caso concreto.
Método
A Conferência de Líderes, na sua reunião de 5 de junho de 2013, considerou que para o sucesso deste
trabalho de consolidação legislativa seria determinante desenvolver formas de colaboração com o Governo,
nomeadamente ao nível técnico, para além da utilização dos normais canais políticos. O Governo, nessa mesma
reunião, através da Secretária de Estado dos Assuntos Parlamentares e da Igualdade, manifestou
disponibilidade para colaborar nesta tarefa. Posteriormente, a Presidente da Assembleia da República oficiou o
Primeiro-Ministro, pedindo a indicação de pontos focais, por Ministério, para colaborarem com o Grupo de
Trabalho, tendo o Chefe do Governo respondido de forma muito positiva, o que permitiu desenvolver um
processo de colaboração técnica entre os dois órgãos de soberania.
A primeira reunião do Grupo de Trabalho realizou-se no dia 4 de julho de 2013, e contou com a presença da
Presidente da Assembleia da República, que enquadrou a temática que constitui o seu objeto e explicou as
razões porque tomou a decisão de criar o Grupo. Foi ainda debatida a metodologia a utilizar nos trabalhos de
consolidação e identificados os meios necessários para os levar a cabo.
Definiu-se que o ponto de partida seriam as compilações legislativas setoriais, já preparadas internamente
pelos técnicos dos Serviços da Assembleia da República, relativamente às matérias de algumas das Comissões
Parlamentares, e que envolveram os assessores das respetivas Comissões e da DILP.
O GTCL deliberou também que as áreas a consolidar deveriam partir e ser maioritariamente constituídas por
leis da Assembleia da República, abrangendo, no limite, decretos-leis.
Numa primeira fase, a metodologia de trabalho teve por base as já mencionadas compilações sectoriais.
Após esse trabalho, os técnicos deveriam proceder à seleção de uma área específica e à identificação dos
diplomas a consolidar, os quais apresentavam ao GTCL para validação. A apresentação de áreas temáticas
suscetíveis de consolidação poderia advir igualmente de sugestões da sociedade civil.
Após a apresentação da área e dos diplomas a consolidar e, havendo concordância do GTCL, os técnicos
desenvolviam o trabalho técnico de consolidação, findo o qual, era submetido a apreciação do GTCL. Os
membros do GTCL analisariam o trabalho elaborado do ponto de vista quer político, quer técnico.
Após a aprovação do texto de consolidação pelo GTCL, o mesmo seria remetido, para parecer, ao ponto
focal indicado pelo Governo e, posteriormente, à comissão parlamentar competente na matéria, seguindo o iter
habitual dos projetos de lei.
O GTCL começou o seu trabalho pela área da saúde, matéria que tinha já uma compilação legislativa
disponível no sítio da AR.
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Neste primeiro trabalho de consolidação procedeu-se à consolidação da legislação relativa aos direitos e
deveres do utente dos serviços de saúde, que foi o primeiro tema selecionado para avançar neste trabalho, da
qual veio a resultar a publicação da Lei n.º 15/2014, de 21 de março.
Assim, o processo legislativo dos projetos de consolidação corresponde a um procedimento mais breve, uma
vez que os textos obtêm uma aprovação prévia por parte de todos os grupos parlamentares, através dos seus
representantes no GTCL. Efetivamente, uma das marcas do GTCL é decidir sempre por consenso, pelo que,
em plenário, os projetos de consolidação são votados sem discussão, o que também decorre do facto de não
se proceder a uma inovação jurídica, mas apenas à consolidação de textos dispersos.
Esta característica da consensualidade levou à adoção de uma nova regra no âmbito do GTCL, deliberada
em dezembro de 2014. O consenso de todos os grupos parlamentares é algo que, em determinadas matérias,
pode ser difícil de alcançar, pelo que, para os projetos de consolidação, o GTCL aprovou uma nova metodologia
que funcionou como uma «válvula de escape» para a possibilidade de continuação destes trabalhos.
Assim, e de forma inovadora, os projetos de consolidação – ou projetos de leis consolidantes – passaram a
conter um Preâmbulo (que, em regra, não existe nas leis), cujo principal objetivo é deixar explícito que, apesar
de os partidos políticos estarem de acordo com determinada consolidação, tal acordo não inviabiliza nem anula
as posições iniciais que tomaram quanto à matéria plasmada nos diplomas, agora consolidados.
Foi deliberado pelo Grupo de Trabalho que a consolidação apenas incidiria sobre matérias estáveis (ou seja,
sobre as quais não estivesse em curso, ou prevista, qualquer iniciativa legislativa do Governo ou dos Grupos
Parlamentares), o que se revelou ser um dos maiores entraves ao desenvolvimento do trabalho do GTCL, que
se deparou muitas vezes com processos, em desenvolvimento, de alterações legislativas do Governo. Acresce
que, coincidindo o trabalho do GTCL com o final de legislatura, existiu alguma pressão legislativa para aprovar
diplomas, o que impediu que muitos dos trabalhos do GTCL fossem terminados.
Reuniões do Grupo de Trabalho para a Consolidação Legislativa
Após a primeira reunião, que contou com a presença da Senhora Presidente da Assembleia da República,
seguiram-se outras reuniões em 2013. Em 2014, realizaram-se 16 reuniões de trabalho e em 2015 contam-se
27 reuniões, num total de 47 reuniões, às quais se somaram as reuniões de trabalho entre os serviços e entre
estes e o perito em Legística, muitas das quais contaram com a presença do Coordenador do Grupo de Trabalho
e que não se encontram aqui contabilizadas, visto não ter existido convocatória formal.
As reuniões com os pontos focais indicados pelo Governo, bem como outras reuniões levadas a cabo ao
longo da atividade do Grupo de Trabalho são discriminadas nas páginas seguintes.
O esforço de consolidação iniciou-se pelas áreas em que já existia compilação legislativa, a saber:
Saúde;
Educação, Ciência, Desporto e Juventude;
Violência Doméstica;
Comunicação Social;
Defesa.
Foi considerado que as áreas de competência da Comissão de Economia e Obras Públicas poderiam ser
uma boa base de trabalho para consolidação legislativa. Porém, esta área ainda não tinha sido objeto de uma
compilação pelos serviços, pelo que o GTCL selecionou as seguintes áreas:
Turismo
Defesa do Consumidor
Captação de investimento estrangeiro
Em sequência, o Grupo de Trabalho reuniu com um elemento da Secretaria de Estado para a Modernização
Administrativa, no sentido de procurar perceber – antes de iniciar o trabalho de consolidação legislativa na área
da economia – que projetos o Governo estava já a desenvolver nestes domínios.
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Reuniões com pontos focais
No âmbito dos projetos de consolidação desenvolvidos, o GTCL reuniu com os pontos focais designados
pelo Governo, consoante a matéria em causa.
1. No primeiro projeto levado a cabo, na área da saúde, realizou-se, logo a 8 de novembro de 2013, uma
reunião com a Dr.ª Paula Maia Fernandes, do Gabinete do Ministro da Saúde, que mostrou total
disponibilidade do Gabinete para colaborar com os trabalhos do GTCL.
2. A 10 de dezembro de 2013 teve lugar uma reunião do GTCL com um Adjunto do Secretário de Estado
para a Modernização Administrativa, Dr. David Sousa, no sentido de procurar perceber – antes de iniciar
o trabalho de consolidação legislativa na área da economia – que projetos o Governo estaria a levar a
cabo neste domínio.
O Dr. David Sousa fez uma breve exposição do trabalho de simplificação regulatória que o Governo estava
a implementar, descrevendo as etapas e calendários do processo. Explicou que estava a ser levado a cabo um
levantamento dos procedimentos administrativos com maior impacto sobre as atividades económicas, a que se
seguiria uma aferição dos custos de contexto deles decorrentes, com o objetivo de, a final, produzir uma reforma
legislativa e regulatória dos procedimentos em causa (estabelecimento de um roteiro para a simplificação
regulatória).
Apesar de o Grupo de Trabalho estar mandatado apenas para consolidar a legislação já existente, sem a
alterar, tal mandato deixa uma porta aberta à reflexão sobre o trabalho de melhoria da regulamentação, pelo
que a cooperação com o Governo neste trabalho foi algo visto como positivo pelos membros do GTCL.
Porém, os Serviços, assinalaram, desde logo, que consolidação legislativa e avaliação de impacto são
realidades distintas e que, tanto a Conferência de Líderes como a de Presidentes de Comissões, já se tinham
pronunciado acerca da avaliação de impacto ex ante, não pretendendo que a mesma se institua de forma
genérica na Assembleia da República. O que não significa que não se realize uma avaliação de impacto ex post
de legislação aprovada pelo Parlamento. Aliás, a alínea c) do n.º 3 do artigo 21.º do Regimento da Assembleia
da República permite essa possibilidade que não tem sido exercida.
3. Os Serviços realizaram diversas reuniões com Técnicas do Gabinete da Secretária de Estados dos
Assuntos Parlamentares e da Igualdade, a fim de analisar um projeto de consolidação sobre violência
doméstica que, porém, acabou por não se revelar viável, na medida em que se trata de um área em que
a regulamentação é feita por instrumentos internacionais (convenções internacionais) e por muitos atos
infra legais, como resoluções. Assim, optou-se por reformular e completar a compilação existente na
página da AR na Internet, ao invés de se avançar para um projeto de lei consolidante.
4. Foram realizadas várias reuniões com a Direção-Geral do Consumidor – Dr.ª Teresa Moreira – para
analisar o projeto de consolidação na área da defesa do consumidor. A DGC propôs os diplomas
consolidáveis e os serviços avançaram, num primeiro momento, para a compilação legislativa.
Nestas reuniões participaram igualmente os representantes do Gabinete do Secretário de Estado Adjunto e
da Economia
5. Reunião, a 5 de março de 2014, com o Técnico Especialista do Gabinete do Ministro-Adjunto e do
Desenvolvimento Regional, Dr. António da Frada, na qual foi analisado um projeto relativo a uma
consolidação na área da publicidade.
6. A 12 de novembro de 2014, o Coordenador do GTCL, acompanhado dos Serviços, reuniu com o
Secretário de Estado Adjunto e da Economia, Leonardo Mathias e respetiva assessoria (Dr.as Ana
Catarina Araújo e Helga Ribeiro Matos) para analisar um projeto de consolidação na área da publicidade,
um outro relativo aos direitos do consumidor e ainda matérias relacionadas com a transposição de
Diretivas.
7. Reunião, a 26 de fevereiro de 2015 e a 21 de maio, com a Comissão Nacional de Proteção de Dados
(CNPD) acerca da viabilidade da consolidação na área da proteção de dados pessoais, onde também
foram dados alguns contributos sobre a publicidade. A segunda reunião já se tratou da análise e parecer
da primeira versão do texto consolidado na área da vigilância eletrónica.
8. Reunião, a 6 de março de 2015, com uma equipa do Banco de Portugal acerca do projeto de
consolidação na área do crédito habitação.
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9. Relativamente ao projeto de consolidação da legislação florestal foi realizada uma reunião, a 13 de maio,
com os representantes do Ministério da Agricultura e do Mar que demonstraram algumas reticências
quanto à viabilidade do projeto e sugeriram a incorporação ou consolidação autónoma de outros
diplomas.
10. No que concerne ao projeto de consolidação na área dos táxis, realizou-se uma reunião, a 3 de julho,
com representantes do Gabinete do Secretário de Estado das Infraestruturas, Transportes e
Comunicações, que nada tiveram ao opor ao texto apresentado, manifestando a sua concordância.
Outras reuniões
1. O Coordenador do GTCL reuniu, em audiência, em conjunto com o Deputado Ricardo Leite, com a
Plataforma Saúde em Diálogo (formada por 41 associações na área da saúde). A representante da
Plataforma referira o interesse em que se procedesse à sistematização e eventual consolidação da
legislação sobre o doente crónico, apesar de ser uma área em que ainda existem muitas lacunas em
termos legislativos.
Os serviços analisaram esta possibilidade, a qual acabou por ser abandonada por se considerar de difícil
consolidação. Assim, o GTCL avançou para a compilação nesta área.
2. A 4 de junho, foi realizada uma reunião com associações de defesa do consumidor, na qual estiveram
presentes a DECO e a APdC, na qual o Deputado Gabriel Goucha expôs o objetivo e o âmbito do
trabalho do GT, solicitando sugestões de áreas temáticas onde a legislação estivesse dispersa,
prejudicando o acesso dos seus destinatários, em que a consolidação legislativa seria benéfica e traria
um valor acrescentado para o cidadão. Os representantes das entidades forneceram, de facto, alguns
exemplos, sugestões e opiniões. Foi-lhes remetido posteriormente o projeto de consolidação na área do
crédito hipotecário, sobre o qual foi emitido parecer da DECO.
O GT acolheu a sugestão de consolidação na área dos deveres e direitos dos utentes dos transportes
coletivos de passageiros dada pela DECO, tendo prosseguido com esse trabalho e recebido parecer da DECO
sobre o mesmo.
3. O Coordenador do Grupo de Trabalho reuniu, a 5 de junho, com representantes das confederações
patronais (CCP e CIP), com o objetivo de os sensibilizar para a importância do papel da sociedade civil,
em geral, e das confederações, em particular, na qualidade da lei, na participação dos cidadãos na
elaboração da lei e do seu papel dinamizador destas matérias em Portugal.
4. À semelhança da reunião com as confederações patronais, o Deputado Gabriel Goucha reuniu, a 12 de
junho, com o representante da Associação Missão Crescimento, que manifestou a sua total
disponibilidade e interesse em colaborar com a Assembleia da República nas matérias da qualidade da
lei, reconhecendo e sublinhando o impacto que a política legislativa tem na economia do país.
Audição pública (Centros de investigação)
No dia 12 de dezembro de 2014 realizou-se uma reunião, para a qual foram convidados os representantes
dos centros de investigação de todas as faculdades de Direito do País, no sentido de obter contributos sobre
áreas de consolidação legislativa que a Assembleia da República e o Grupo de Trabalho pudessem prosseguir.
Porém, a adesão dos centros de investigação foi pouco expressiva, tendo estado representadas apenas duas
universidades – a Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa e a Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa. A Imprensa Nacional – Casa da Moeda, SA (INCM), fez-se também representar.
Audição pública (conselho económico e social)
A 9 de março de 2015, o Grupo de Trabalho organizou uma nova audição pública, desta feita convidando as
entidades com assento no Conselho Económico e Social. Estiveram presentes cerca de 30 representantes das
várias entidades, que mostraram todo o interesse em cooperar com o GTCL. Houve algumas sugestões e
considerações acerca de áreas onde a consolidação legislativa seria benéfica, como o ambiente, o
arrendamento, os direitos dos consumidores, os seguros, entre outras. Foram sugeridas melhorias e
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considerações em diversas áreas que iam além da competência do GTCL, o que, desde logo, foi esclarecido
pelos Deputados membros do GTCL. Esta reunião foi gravada e encontra-se disponível para consulta.
Projetos de consolidação2
ASSOCIAÇÃO DE MULHERES
O projeto de consolidação na área dos direitos das associações de mulheres foi um dos primeiros a serem
trabalhados pelos técnicos da AR. Todavia, e dada a magnitude dos restantes, o texto apenas foi submetido
para aprovação do GTCL em 2015, enviado para parecer do ponto focal (Gabinete da Secretária de Estado dos
Assuntos Parlamentares e da Igualdade), para apreciação e parecer da comissão competente, que elaborou
parecer, e finalmente aprovado em reunião plenária a 22 de julho de 2015, no qual foi aprovado.
CRÉDITO HIPOTECÁRIO
Após a compilação legislativa, o Deputado Coordenador do GTCL, juntamente com os serviços, estiveram
presentes numa reunião com o Banco de Portugal (BdP), delimitando o objeto da consolidação e tomando
conhecimento de processos legislativos em curso.
Este projeto de consolidação foi visto com bons olhos pela associações de defesa do consumidor, tendo o
mesmo sido apresentado e aprovado pelos Deputados do GTCL.
O texto final foi remetido ao Gabinete do Secretário de Estado das Finanças (ponto focal), que se pronunciou
no sentido do mesmo ser remetido, na sua versão final, ao BdP para apreciação. O final da sessão legislativa
invalidou o prosseguimento destes contactos, que deverão ser retomados na próxima legislatura, a fim de o
projeto de consolidação ser aprovado.
DEFESA DO CONSUMIDOR
Relativamente ao projeto de consolidação na área da defesa do consumidor, e após a reunião com a DGC,
os serviços deram conta de terem dúvidas sobre algumas das soluções necessárias para concluir este processo.
Foram colocadas essas dúvidas à DGC e ao Gabinete do Secretário de Estado Adjunto e da Economia. Foi
realizada uma segunda reunião com estas entidades que manifestaram as suas reservas na manutenção deste
projeto de consolidação, uma vez que se encontravam processos pendentes de revisão da legislação ao nível
governamental.
Esta indefinição de procedimentos legislativos, aliados às dúvidas que os técnicos da AR desde cedo
manifestaram quanto à viabilidade desta consolidação, levou a que o projeto não avançasse, estando, porém,
concluído um draft do mesmo.
FLORESTAS
A necessidade de intervenção na área da legislação florestal não foi sentida apenas no âmbito do Grupo de
Trabalho. De facto, foi essa necessidade de intervenção que levou à aprovação do Código Florestal, o qual
acabou, mais tarde, por ser abandonado.
No entanto, os serviços da AR procederam a uma consolidação na área das florestas, a qual submeteram
ao ponto focal competente (Gabinete da Ministra da Agricultura e do Mar) que, numa reunião organizada pelo
Deputado Coordenador do GTCL e pelos serviços, se mostrou reticente quanto a algumas das soluções
adotadas.
Porém, decidiu, ainda assim, o GTCL avançar com este trabalho, reformulando-o nalguns pontos, tendo a
versão alterada sido aprovada pelos Deputados membros do GTCL. Mas, uma vez mais, o término da sessão
2 Os projetos de consolidação aqui mencionados são aqueles relativamente aos quais se apresentou um draft final. Efetivamente, é importante salientar que, além destes, foram apresentados e desenvolvidos pelos técnicos vários projetos de consolidação que, por motivos técnicos ou de oportunidade política ou legislativa, não puderam ser concluídos (em áreas, por ex., como a da transplantação, associativismo jovem, aposentação, autarquias locais, etc.). Pela sua importância, cumpre mencionar, nomeadamente, o trabalho desenvolvido na área da migração, inicialmente com o objetivo de criar um estatuto do migrante. Dada a impossibilidade técnica encontrada na elaboração do mesmo, optou-se pela compilação de toda a matéria referente à imigração, independentemente de a mesma ter sido produzida pela Assembleia da República ou pelo Governo. Assim sendo, procedeu-se à compilação e consolidação dos diplomas que preenchiam estes requisitos. A informação foi apresentada de duas formas: através da página do Parlamento, em forma de índice; e através de um dossiê temático. Esta foi até à data a única compilação feita no âmbito do GT.
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legislativa e as reticências ao nível governamental nesta matéria, levaram a que a comissão parlamentar
competente se pronunciasse no sentido de considerar não ser o momento oportuno para a aprovação de um
projeto de consolidação na área da legislação florestal.
LEGISLAÇÃO ELEITORAL
Em setembro de 2014 decorriam já vários trabalhos de consolidação, entre eles a consolidação em matéria
eleitoral. A primeira versão do texto consolidado foi apresentado ao GTCL a 17 de setembro de 2014. Contudo,
nesse momento, decidiu-se, em reunião, abrir uma janela temporal, dada a apresentação de projetos de lei nesta
matéria pelos grupos parlamentares.
Em conexão com esta matéria foi também apresentado ao GTCL o projeto de consolidação das leis do
referendo nacional e local, iniciativa que só não foi desenvolvida por já não existir tempo para se concluir a
iniciativa na atual legislatura.
Foi discutido no GTCL a possibilidade de se aproveitar esta oportunidade de consolidação para, através de
soluções consensuais, atualizar algumas normas estritamente procedimentais que estão hoje desajustadas à
realidade, eliminar normas obsoletas ou desajustadas, tendo em conta, todavia, a uniformização necessária
para que não haja, por esta via, qualquer alteração substantiva às diferentes leis eleitorais em vigor.
Assim, os técnicos elaboraram um projeto de consolidação, com algumas propostas de inovação que foram
discutidas ao longo de várias reuniões do GTCL pelos Deputados. Trata-se, efetivamente, de um projeto muito
ambicioso e com grandes virtualidades para o nosso sistema eleitoral.
Porém, e dada a proximidade que entretanto se atingiu das eleições legislativas, foi decidido pelos Deputados
membros do GTCL suspender os trabalhos nesta matéria, os quais poderão ser continuados e desejavelmente
concluídos na próxima legislatura.
PUBLICIDADE
O texto que procedia à consolidação legislativa no Código da Publicidade da Lei n.º 6/99, de 27 de janeiro,
relativa à publicidade domiciliária por telefone e por telecópia, foi apresentado e analisado na reunião de 5 de
março de 2014.
Estando presente nesta reunião o Dr. António da Frada, do Gabinete do Ministro-Adjunto e do
Desenvolvimento Regional, deu ali conta do facto de o Governo, cumprindo um objetivo constante das Grandes
Opções do Plano, estar – através do Ministério da Economia – a preparar uma revisão do Código da Publicidade,
pelo que o Deputado Gabriel Goucha procedeu às diligências necessárias junto do Gabinete do Ministro da
Economia para obter mais informações sobre esta questão.
Assim, numa reunião realizada com o Secretário de Estado Adjunto e da Economia, ficou acordado que o
Grupo de Trabalho avançaria com o texto consolidado, dado o seu estado avançado de compleição, sem
embargo de o Governo, até final da Legislatura, poder vir a legislar sobre a matéria. Assim, o projeto de
consolidação na área da publicidade foi remetido àquele Gabinete, no sentido de serem esclarecidas questões
de pormenor antes de dar sequência ao processo legislativo.
Contudo, a DGC mostrou reservas acerca da viabilidade do projeto e, mais tarde, o GTCL foi informado de
que o Governo tinha avançado com uma proposta de lei sobre o Código da Publicidade, tendo a mesma sido
submetido a consulta pública até ao dia 29 de maio. Contactado o Gabinete, o GTCL foi informado que, finda a
consulta pública, e recolhidos os contributos recebidos no seu âmbito, a proposta de lei iria seguir o processo
legislativo habitual até ser aprovada em decreto-lei.
O GTCL decidiu, nesta sequência, abandonar os trabalhos na área da publicidade e aguardar pela publicação
do Decreto-Lei. Porém, e já após o final da sessão legislativa, o Coordenador do Grupo de Trabalho foi informado
que o Governo tinha também abandonado esta proposta de lei.
SAÚDE
O projeto de consolidação em matéria de direitos e deveres do utente dos serviços de saúde foi muito
importante, na medida em que foi a primeira consolidação desenvolvida pelo Grupo de Trabalho, onde se
testaram metodologias e se encetaram os primeiros contactos, quer com os pontos focais, quer com as
comissões parlamentares.
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No desenvolvimento deste trabalho, após a reunião dos técnicos com os Deputados membros do GTCL, foi
realizada uma reunião com o ponto focal e, posteriormente com a Comissão de Saúde. Assim, foi redigido o
projeto de consolidação, o qual foi discutido e analisado pelos Deputados membros do GTCL. Após a sua
aprovação, foi remetido à Comissão competente e de seguida aprovado em plenário, dando origem à Lei n.º
15/2014, de 21 de março - Lei consolidando a legislação em matéria de direitos e deveres do utente dos serviços
de saúde.
Posteriormente, foi apresentada na Assembleia da República a Petição n.º 513/XII/4, cujos subscritores
pretendiam que fosse assegurada a possibilidade de presença do pai ou de acompanhante nas cesarianas
programadas e consideradas de baixo risco, em todas as Unidades do Serviço Nacional de Saúde onde nascem
crianças, o que salienta a relevância de a legislação ser clara e acessível aos seus destinatários. Efetivamente,
após a entrada em vigor da lei consolidante na área dos direitos e deveres do utente dos serviços de saúde, foi
mais fácil aos cidadãos aperceberem-se e tomarem consciência de todos os seus direitos e deveres, daqueles
que pretendem ver reconhecidos e daqueles que, embora previstos na lei, não estão a ser cumpridos.
TÁXIS
Após uma compilação legislativa na área dos transportes, em geral, foi decidido avançar-se para um projeto
de consolidação na área dos táxis. Os técnicos realizaram este trabalho de consolidação e, nessa sequência,
foi agendada uma reunião com o ponto focal respetivo (Gabinete do Secretário de Estado das Infraestruturas,
Transportes e Comunicações), que concordou com o texto apresentado, levantando apenas algumas questões
mais de substância, que implicavam alterações às leis, do que relativas à consolidação per se.
Neste sentido, o projeto de consolidação na área dos táxis foi apresentado e aprovado pelos Deputados em
reunião do GTCL e remetido, para conhecimento, à comissão competente, a qual nada opôs. Porém, dado o
término da sessão legislativa, este projeto não foi inserido na tabela de diplomas a aprovar na última sessão
plenária.
Espera-se, assim, que na próxima legislatura, este projeto de consolidação possa ser, de novo, apreciado e
aprovado, tendo sido ainda solicitado parecer ao IMT, IP, o qual ainda não foi recebido.
TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS
Após a reunião com as associações de defesa do consumidor, o GTCL analisou a sugestão de consolidação
da legislação referente aos transportes coletivos de passageiros e elaborou um projeto de consolidação.
Assim, foi redigido um texto e apresentado aos Deputados membros do GTCL, que o aprovaram. Contudo,
e posteriormente a essa aprovação, a DECO remeteu um parecer sobre o projeto que mereceria uma análise
detalhada.
Foi igualmente solicitado parecer ao IMT, IP, e ao Gabinete do Secretário de Estado das Infraestruturas,
Transportes e Comunicações, o qual ainda se aguarda e que terá todo o interesse em analisar.
Deste modo, este é outro projeto de consolidação a retomar numa próxima legislatura.
VIDEOVIGILÂNCIA
Os serviços começaram por uma compilação legislativa na área da proteção de dados e seleção dos
diplomas consolidáveis. Foi realizada uma reunião com a Comissão Nacional de Proteção de Dados (CNPD)
que auxiliou os técnicos nessa delimitação de diplomas a consolidar.
Assim, e após um primeiro texto consolidado, os técnicos reuniram novamente com a CNPD que manifestou
as suas reservas quanto à solução adotada e sugeriu reformulação do projeto de consolidação, o que foi acolhido
e elaborado novo texto de consolidação na área da videovigilância rodoviária.
Este trabalho foi submetido aos Deputados em reunião do GTCL mas não foi aprovado por unanimidade, o
que, dado ser a regra no GTCL, resultou na suspensão deste trabalho.
Alteração à Lei n.º 74/98, de 11 de novembro - Lei Formulário
A 5 de março de 2014, em reunião do GTCL, foi analisado um projeto apresentado pelo Professor Alexandre
Sousa Pinheiro, para alteração à Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, comummente designada por Lei Formulário.
Propôs-se então o aditamento de um artigo à referida lei, com a seguinte redação:
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“Os órgãos com competência legislativa quando considerarem adequado aprovam atos de consolidação,
sempre que ocorram situações de dispersão legislativa ou quando o imponham fatores de clareza na
compreensão de textos normativos”
Esta proposta foi analisada pelos Deputados membros do GTCL, bem como pelos Serviços da AR que a
complementaram com o exemplo brasileiro.
Após essa análise e elaboração de parecer pelo Professor Doutor Alexandre Sousa Pinheiro, procedeu-se à
quarta alteração à Lei n.º 74/98, aditando-se-lhe o artigo 11.º-A, com a epígrafe Leis consolidantes e a seguinte
redação:
«Artigo 11.º-A
Leis consolidantes
1- As leis consolidantes reúnem num único ato legislativo normas relativas a determinada área do
ordenamento jurídico regulada por legislação diversa.
2- As leis consolidantes não afetam o conteúdo material da legislação consolidada, salvo quando,
nomeadamente, haja necessidade de:
a) Atualizar e uniformizar linguagem normativa e conceitos legais;
b) Uniformizar realidade fática idêntica.
3- As leis consolidantes:
a) Podem conter organização sistemática e numeração distintas da legislação consolidada;
b) Mantêm as normas revogatórias constantes das leis consolidadas e indicam ainda as normas revogadas
por efeito da lei consolidante;
c) Salvaguardam a regulamentação aprovada ao abrigo da legislação consolidada revogada, salvo
disposição expressa em contrário.»
Esta alteração preconizada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, foi uma medida interessante, diretamente
relacionada com a atividade do GTCL e que permitiu a elucidação do conceito de lei consolidante.
Conferência «SIMPLIFICAR E MELHORAR A LEI»
No âmbito do Grupo de Trabalho foi organizada uma Conferência Internacional sob o tema «Simplificar e
Melhorar a Lei».
O programa da Conferência (Anexo II), previamente aprovado pela Presidente da Assembleia da República,
contou com a presença de diversos especialistas europeus, de países como a França, Holanda, Reino Unido,
Alemanha, Bélgica, de representantes do Parlamento Europeu e, em especial, do Primeiro Vice-Presidente da
Comissão Europeia, Frans Timmermmans, bem como de vários oradores portugueses, entre os quais o
Secretário de Estado da Modernização Administrativa
A Conferência foi um evento de assinalável importância no âmbito do trabalho desenvolvido pelo GTCL,
tendo sido bastante participada e tendo permitido a troca de experiências em matéria da qualidade da lei, muito
enriquecedoras e reveladores da relevância da temática nos dias de hoje para todos os países, mas também do
muito que em Portugal ainda se poderá caminhar.
É também de salientar que foi realizado, para divulgação da Conferência, um pequeno vídeo, que foi
transmitido via redes sociais, bem como no Canal Parlamento. A divulgação da Conferência foi ainda efetuada
através de anúncios em jornais. O vídeo de divulgação, bem como toda a gravação das comunicações da
Conferência estão disponíveis no sítio do Grupo de Trabalho na Internet. A Conferência foi transmitida em
streaming, em direto, pelo Canal Parlamento, nomeadamente para todos os Parlamentos membros do CERDP
(Centro Europeu de Pesquisa e Documentação Parlamentar).
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Unidade Técnica de Apoio Legislativo
Na sequência da criação do Grupo de Trabalho para a Consolidação Legislativa pela Senhora Presidente da
Assembleia da República, começou a discutir-se a possibilidade de criar um outro órgão ou unidade orgânica,
mais perene, com competências um pouco mais alargadas e que eventualmente ficasse integrado na orgânica
da Assembleia da República.
Assim, começou a delinear-se a criação de uma estrutura orgânica para apoiar o processo legislativo
(Unidade Técnica de Apoio Legislativo ou outra solução que fosse entendida como politicamente mais
adequada). Deste modo, os Serviços recolheram informação sobre as soluções adotadas pelos outros
Parlamentos nesta matéria.
Foi elaborado o projeto de resolução para a criação da Unidade Técnica de Apoio Legislativo (UTAL), o qual
foi aprovado na reunião do Grupo de Trabalho de 7 de abril de 2015.
Contudo, não foi possível politicamente a aprovação e criação da UTAL, sem prejuízo de, no futuro, a questão
da criação de uma unidade, que tenha como competência o olhar mais aprofundado da lei, nos aspetos
qualitativos da mesma, seja novamente colocado em discussão e análise pelos órgãos da Assembleia da
República.
Comunicação do Grupo de Trabalho
1. No que concerne à divulgação da atividade do Grupo de Trabalho, foi aventada a hipótese de ser criada
uma página do mesmo na rede social Facebook ou um blogue, para além da criação de um destaque no
sítio do Parlamento direcionado para a página do Grupo, dentro da qual poderia constar um meio de
recolha de contributos por parte de cidadãos ou entidades sobre a simplificação legislativa.
Neste sentido, foi deliberada a criação da página do Grupo de Trabalho no sítio do Parlamento, na qual se
colocou informação sobre a constituição, a competência e o trabalho realizado pelo GTCL, assim como, toda a
documentação e vídeos da Conferência «Simplificar e Melhorar a Lei».
2. No âmbito da página do Grupo de Trabalho no sítio do Parlamento foi aprovada a disponibilização de
um formulário, através do qual se solicitava aos cidadãos e sociedade civil em geral o envio de
sugestões de consolidação legislativa. À semelhança da adesão às audições públicas, também através
deste meio foram muito escassos os contributos recebidos diretamente relacionados com as
competências do GTCL, sendo que apenas um estava diretamente relacionado com a consolidação
legislativa. Tratou-se do envio, pela Comissão Reguladora para a Segurança das Instalações Nucleares,
de uma sugestão na área da segurança nuclear. O problema foi descrito da seguinte forma:
Há muitos anos que se afirma unanimemente no setor da proteção radiológica e da segurança nuclear em
Portugal que a legislação aplicável se tornou, ao longo dos anos, numa manta de retalhos incompreensível, com
mais de uma centena de diplomas que se derrogam tacitamente entre si em termos indefinidos. Sente-se uma
extrema insegurança jurídica, tanto no que respeita ao direito substantivo em vigor, como também no que
respeita à distribuição de competências de licenciamento e fiscalização, que é permanentemente alvo de
controvérsias jurídicas (…).
A legislação deste setor pode e deve ser codificada, como única maneira possível de a tornar percetível e
funcional.
Uma mera consolidação desta legislação não seria inteiramente satisfatória neste caso, pois não serviria
para colmatar as inúmeras lacunas e omissões da legislação atual, além de que se teria que defrontar com
incontáveis controvérsias jurídicas sobre as normas atualmente em vigor (…). Mas seria já um passo muito
significativo.
Foi remetido ao GTCL um estudo, de 2010, com o título «Consolidação do Direito Nuclear Português» que
analisa o estado da legislação neste setor.
3. Foi realizado um pequeno vídeo informativo sobre o Grupo de Trabalho que foi disponibilizado na página
do Parlamento e no Facebook do Canal Parlamento, onde também foi emitido.
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4. A propósito da Conferência organizada pelo Grupo de Trabalho, mas servindo o intuito de divulgação
do trabalho desenvolvido pelo GTCL, o Deputado Gabriel Goucha esteve presente, no dia 15 de maio,
no programa Direito a Falar, do canal televisivo do Diário Económico, o qual foi transmitido no dia
seguinte, às 23 horas.
5. O Coordenador do Grupo de Trabalho foi igualmente convidado a participar como orador no programa
da Rádio Renascença Em nome da Lei, gravado a 28 de maio e transmitido a 30 de maio, às 12 horas,
no qual fez parte do debate sobre a qualidade da lei.
6. Foi remetida uma carta a todos os Deputados, apresentando o Grupo de Trabalho, as suas
competências, objetivos, plano de atividades e trabalho já realizado.
7. A nível académico, o Deputado Gabriel Goucha foi convidado pela Faculdade de Direito da Universidade
de Lisboa a ser orador no Colóquio Simplificação Legislativa e Regulatória, organizado pelo Instituto de
Ciências Jurídico-Políticas daquela faculdade, com o tema Simplificação legislativa: a experiência
parlamentar.
8. A 5 de março de 2015, foi apresentada em reunião com a Divisão de Edições, a imagem que ficaria
associada ao Grupo de Trabalho e que consta atualmente da página de Internet.
Conclusões
O Grupo de Trabalho para a Consolidação Legislativa teve o empenho, em primeiro lugar, da Senhora
Presidente da Assembleia da República, mas também de todos os serviços e técnicos envolvidos nos seus
trabalhos. Também ao nível político, os Deputados membros do GTCL sempre se mostraram disponíveis e
colaborantes nas atividades do Grupo.
Salienta-se, igualmente, a relevância do pioneirismo do GTCL, do seu empenho em discutir e difundir as
questões relacionadas com a qualidade da lei e do passo importante que consubstanciou.
Pela sua própria natureza, o Grupo de Trabalho termina com o fim da legislatura em que foi criado, mas
muitos são os contributos e sementes que deixa não apenas no Parlamento mas também ao nível
governamental, visto que o trabalho se pautou por uma colaboração entre os dois órgãos de soberania em
benefício da melhoria da qualidade da lei, o que parece ser de enaltecer.
Apesar de a Unidade Técnica de Apoio Legislativo não ter sido criada, a existência e o trabalho desenvolvido
pelo Grupo de Trabalho, com todas as suas virtualidades e deficiências, deixa a descoberto a necessidade e
importância de o legislador fazer também uma análise da lei do ponto de vista externo, formal, e não apenas da
forma que é habitual olhar-se para ele: da bondade das soluções que preconiza.
O Coordenador do Grupo de Trabalho, Gabriel Côrte-Real Goucha.
A DIVISÃO DE REDAÇÃO E APOIO AUDIOVISUAL.