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Segunda-feira, 14 de novembro de 2022 II Série-D — Número 28
XV LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2022-2023)
S U M Á R I O
Delegações da Assembleia da República:
— Relatório relativo à participação da Assembleia da República nas reuniões finais dos Grupos de Trabalho da COSAC sobre o papel dos parlamentos nacionais na UE e
sobre o lugar dos valores europeus como sentimento de pertença à UE, que teve lugar em Paris no dia 14 de junho
de 2022.
— Reunião interparlamentar relativa às «Experiências e desafios comuns no exercício das funções de controlo orçamental», que teve lugar em Bruxelas, por
videoconferência, no dia 16 de junho de 2022.
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RELATÓRIO RELATIVO À PARTICIPAÇÃO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA NAS REUNIÕES
FINAIS DOS GRUPOS DE TRABALHO DA COSAC SOBRE O PAPEL DOS PARLAMENTOS NACIONAIS
NA UE E SOBRE O LUGAR DOS VALORES EUROPEUS COMO SENTIMENTO DE PERTENÇA À UE, QUE
TEVE LUGAR EM PARIS NO DIA 14 DE JUNHO DE 2022
Da agenda da reunião do Grupo de Trabalho da COSAC sobre o papel dos parlamentos nacionais da
UE, na qual participaram os Deputados Miguel Iglésias (PS) e Paulo Moniz (PSD), constava o seguinte ponto
único:
09h00 – 11h00 Considerações sobre o projeto de conclusões do Grupo de Trabalho para sua adoção
François Rapin, Presidente da Comissão dos Assuntos Europeus do Senado francês deu as boas-
vindas a todos os presentes, referindo que esta seria última reunião do Grupo de Trabalho. Relembrou a
proposta de trabalho distribuída por todos os membros, destacando que um novo ímpeto na UE não seria
possível sem a intervenção dos parlamentos nacionais. Salientou que o Senado francês pretendia iniciar uma
posição dos parlamentos nacionais relativamente a propostas concretas, no seio da COSAC. Realçou que o
documento proposto continha medidas detalhadas, reconhecendo que era difícil obter um consenso sobre
todas as propostas apresentadas. Referiu que as conclusões que se pretendem aprovar iria mostrar que os
parlamentos nacionais estavam unidos, lamentando que o Parlamento Europeu não pudesse suportar esta
proposta, ficando essa menção a constar no documento final. Concluiu fazendo um breve resumo das
propostas contidas no documento, nomeadamente, a possibilidade dos parlamentos nacionais obterem um
direito coletivo de iniciativa indireta, com base no modelo atualmente utilizado pelo Parlamento Europeu,
comummente designado de «cartão verde», a organização, pela Comissão Europeia e pelo Estado-Membro
que detenha a Presidência do Conselho da UE, de reuniões interparlamentares ad hoc antes da apresentação
dos principais textos legislativos, o aumento do prazo para verificação da subsidiariedade pelos parlamentos
nacionais de um projeto de ato legislativo para dez semanas, a redução para um quarto o número limite de
parlamentos nacionais para desencadear o processo de «cartão amarelo», conceder aos parlamentares
nacionais o direito de dirigir perguntas escritas às instituições europeias e o desenvolvimento de uma maior
eficaz cooperação interparlamentar, designadamente, com a continuação destes métodos de trabalho,
referindo, no fim, que várias das medidas podiam ser avançadas se houver vontade política.
No debate que se seguiu, os membros do Grupo de Trabalho destacaram a relevância das propostas
apresentadas, a importância em reforçar os instrumentos dos parlamentos nacionais para uma melhor garantia
da democracia, a necessidade de reduzir o défice democrático na UE, salientando que as propostas
apresentadas eram uma boa base para esse caminho, a necessidade de os parlamentos nacionais terem um
papel mais influente e a necessidade de unir as instituições europeias para reduzir a distância entre os
cidadãos e a União Europeia.
Delegação:
– Deputada Rosário Gambôa (PS) – Membro da Comissão de Assuntos Europeus
– Deputado Rui Lage (PS) – Membro da Comissão de Assuntos Europeus
– Deputado Miguel Iglésias (PS) – Membro da Comissão de Assuntos Europeus
– Deputado Paulo Moniz (PSD) – Membro da Comissão de Assuntos Europeus
A assessoria foi prestada por Catarina Ribeiro Lopes, Representante Permanente da AR junto das
instituições europeias, por Gonçalo Sousa Pereira da Comissão dos Assuntos Europeus e por Ana
Montanha da Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto.
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Concluído o debate, o Sr. Presidente do Grupo de Trabalho questionou se algum dos membros presentes
era expressamente contra o documento apresentado. Uma vez que ninguém se opôs, o documento com as
propostas do Grupo de Trabalho foi adotado por consenso.
Em hiperligação:
– Conclusões do Grupo de Trabalho
– Lista de participantes
Da agenda da reunião do Grupo de Trabalho da COSAC sobre o lugar dos valores europeus como
sentimento de pertença à UE, na qual participaram os Deputados Rosário Gambôa (PS) e Rui Lage (PS)
constava o seguinte ponto único:
15h00 – 17h00 Considerações sobre o projeto de conclusões do Grupo de Trabalho para sua adoção
Sabine Thillaye, Presidente da Comissão dos Assuntos Europeus da Assembleia Nacional francesa
agradeceu a presença de todos e, antes de entrar na discussão de substância do documento das conclusões,
salientou o trabalho sem precedentes que foi desenvolvido pelo Grupo de Trabalho sobre matérias europeias.
Destacou que o objetivo deste trabalho era o de alcançar pontos comuns para se obter um documento final
com recomendações, acrescentando que, tendo por base as propostas apresentadas pelos membros do
grupo, acreditava que iriam ter sucesso nesse resultado. Referiu que seria necessário debater alguns
comentários construtivos apresentados por Deputados do Parlamento português e italiano, aditando que nas
discussões havidas no Grupo de Trabalho, foi referido que não se estava a competir com o Parlamento
Europeu, mas os parlamentos nacionais tinham um papel a desempenhar nestas matérias.
De seguida, elencou as propostas de alteração apresentadas pelos membros do Parlamento italiano onde
sugeriam que no preâmbulo do documento fosse feita a referência de que as recomendações propostas
fossem adotadas numa reunião plenária da COSAC, em forma de contributo dirigido às instituições europeias,
e sujeita a uma declaração conjunta dos presidentes dos parlamentos nacionais.
Participou, por parte da delegação da Assembleia da República (AR), o Sr. Deputado Rui Lage (PS)
destacando que a delegação portuguesa tinha manifestado a sua apreensão no uso do termo
«Convenção» relativamente à reunião proposta sobre o Estado de direito, por poder suscitar mal-
entendidos relativamente ao tema da revisão dos tratados, matéria que devia ser tratada a outro nível,
acrescentando ainda que esta reunião deveria ser a título informal e com o foco na definição do conceito
de Estado de direito. Referiu, igualmente, que havia o risco de se ultrapassar as posições sobre o Estado
de direito na UE aprovadas pelo Parlamento Europeu, um órgão que tinha defendido um papel acrescido
dos parlamentos nacionais e que expressou reservas sobre o assunto sob a forma de uma carta datada de
8 de junho e entregue ao Grupo de Trabalho, com argumentos substanciais.
Participou, por parte da delegação da Assembleia da República (AR), o Sr. Deputado Miguel Iglésias
(PS), que agradeceu o trabalho desenvolvido pela Presidência francesa no âmbito deste Grupo de
Trabalho. Relativamente às propostas em discussão, destacou que as mesmas eram válidas e pertinentes,
ressalvando que era importante não ir além do previstos nos Tratados, acrescentando que compreendia
algumas das preocupações enunciadas pelos Parlamento Europeu. Referiu que era importante dar espaço
aos Estados-Membros para se pronunciarem sobre as alterações aos Tratados, apesar do Grupo de
Trabalho ter debatido novas formas de reforçar o papel dos parlamentos nacionais na UE que são
inovadoras e pertinentes, nomeadamente, quanto à subsidiariedade e quanto ao diálogo entre as
instituições. Concluiu referindo que, apesar de algumas das preocupações demonstradas, iria apoiar o
consenso na adoção as propostas contidas no documento apresentado.
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A Sr.ª Presidente do Grupo de Trabalho, relativamente aos comentários da delegação portuguesa, afirmou
que iriam retirar do documento final o termo «Convenção» e substituí-lo por «Conferência», reiterando que na
matéria sobre o Estado de direito, não havia competição entre o Parlamento Europeu e os parlamentos
nacionais.
No debate que se seguiu, os Srs. Deputados destacaram a importância de os parlamentos nacionais terem
um papel mais ativo e vinculativo nas questões referentes ao Estado de direito na UE, podendo remeter às
instituições europeias os seus contributos, a necessidade de se implementar uma melhor comunicação sobre
a UE para os cidadãos e a relevância de as próximas Presidências darem continuidade ao trabalho iniciado
neste Grupo de Trabalho.
Concluído o debate, a Sr.ª Presidente do Grupo de Trabalho questionou se algum dos membros presentes
era expressamente contra o documento apresentado. Uma vez que ninguém se opôs, o documento com as
propostas do Grupo de Trabalho foi adotado por consenso.
Em hiperligação:
– Conclusões do Grupo de Trabalho
– Lista de Participantes
Assembleia da República, 25 de outubro de 2022.
Os Deputados da Delegação: Rosário Gambôa (PS) — Rui Lage (PS) — Miguel Iglésias (PS) — Paulo
Moniz (PSD).
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REUNIÃO INTERPARLAMENTAR RELATIVA ÀS «EXPERIÊNCIAS E DESAFIOS COMUNS NO
EXERCÍCIO DAS FUNÇÕES DE CONTROLO ORÇAMENTAL», QUE TEVE LUGAR EM BRUXELAS, POR
VIDEOCONFERÊNCIA, NO DIA 16 DE JUNHO DE 2022
Delegação da Assembleia da República
Deputado João Paulo Rebelo (PS)
Deputado Jorge Paulo Oliveira (PSD)
Deputada Carla Castro (IL)
Assessoria
Catarina Lopes, Representante Permanente da Assembleia da República junto das Instituições Europeias
em Bruxelas
Joana Coutinho, Assessora da Comissão de Orçamento e Finanças
Breve introdução
A Comissão do Controlo Orçamental (CONT) do Parlamento Europeu, organizou uma reunião
interparlamentar para debater «Experiências e desafios comuns no exercício das funções de controlo
orçamental». A reunião decorreu com a participação dos alguns Parlamentos Nacionais, selecionados pelo
Parlamento Europeu.
Os dois painéis da reunião foram dedicados aos processos e aos resultados do controlo e auditoria
orçamental, tendo sido debatidas as formas como estes são realizados nos parlamentos nacionais e no
Parlamento Europeu, os seus desafios comuns – como a digitalização e burocratização dos processos – e
melhores práticas a adotar no futuro.
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Abertura
O Sr. Deputado Gilles Boyer, Vice-Presidente da Comissão do Controlo Orçamental, deu as boas-vindas a
todos os participantes e apresentou brevemente o tema da reunião, salientando a diferente natureza do
controlo orçamental que o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais podem promover, destacando,
contudo, que os desafios que se apresentam são comuns, podendo assim ser partilhadas ideias e boas
práticas. Apresentou de seguida a agenda da reunião, descrevendo brevemente os dois painéis que
constituiriam a reunião e os principais oradores em cada um dos painéis. Relativamente ao Painel I, referiu
que este incidiria sobre os processos de auditoria e controlo nomeadamente: (i) procedimentos de controlo
(relatórios, questionários, audiências etc.); (ii) maior digitalização dos processos; (iii) cooperação entre os
intervenientes no universo do controlo orçamental (Comissões, Tribunais de Contas nacionais, etc.); (iv)
métodos de prevenção e deteção de fraudes, uso indevido de fundos, conflitos de interesses, recuperação dos
fundos em caso de fraude.
Tomou de seguida a palavra o Sr. Andrey Novakov, Deputado do Parlamento Europeu, para uma alocução
inicial. Referiu que havia nesta reunião convidados muito interessantes para troca de opiniões e visões. Disse
que aos diversos pontos já sugeridos para debate, na agenda da reunião brevemente descrita pelo Sr. Vice-
Presidente da Comissão do Controlo Orçamental, gostaria de acrescentar um outro, relativo aos custos do
controlo, que referiu ser um tema pouco abordado e que deveria ser considerado na eficiência do controlo, de
forma que não sejam gerados maiores encargos administrativos.
Painel I: processos de auditoria e controlo
Foram oradores principais neste painel, a Sr.ª Deputada Bettina Hagedorn, Vice-Presidente da Comissão
de Orçamento do Bundestag alemão, e o Sr. Deputado João Paulo Rebelo, membro da Comissão de
Orçamento e Finanças da Assembleia da República.
A Sr.ª Deputada Bettina Hagedorn salientou o papel do Tribunal de Contas alemão no controlo. Aludiu
ainda à importância do controlo externo para o reforço da democracia e a confiança dos cidadãos. Referiu que
o Tribunal de Contas tem obviamente custos, o que é pacificamente aceite pelo parlamento alemão atendendo
ao papel fundamental deste tribunal. Relativamente à digitalização, salientou que, com a pandemia, o Tribunal
de Contas começou a acelerar a digitalização dos processos, o que até agora não era possível. Em sentido
inverso, salientou que o trabalho dos Deputados se desenvolve essencialmente com proximidade física, de
forma a atingir recomendações e decisões por unanimidade, sendo essencial o contacto pessoal e presencial.
Mais disse que, nos últimos 15 a 20 anos, a qualidade da auditoria e controlo sofreu modificações. Assim, não
releva apenas se o dinheiro é utilizado de forma legal e correta, mas também se ele é utilizado de forma
eficiente, com vista aos objetivos fixados. Neste contexto, referiu, em concreto, a necessidade de utilizar uma
determinada parte dos fundos europeus para a digitalização e para a proteção do clima. Disse ser fundamental
verificar se os montantes estão a ser utilizados em projetos com aquela natureza e ainda se esses projetos
são adequados a fazer avançar os objetivos traçados.
O Sr. Deputado João Paulo Rebelo começou por cumprimentar todos os colegas participantes. Agradeceu
de seguida à Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento Europeu a oportunidade de troca de pontos de
vista sobre os processos de auditoria e controlo, não obstante as diferenças institucionais, políticas e
conjunturais que, por natureza, marcam os parlamentos nacionais e o Parlamento Europeu, como já havia sido
referido pelo Sr. moderador. Mais disse que todos partilham a missão coletiva e comum de aumentar a
responsabilização e as responsabilidades de quem gere o dinheiro público e promover uma maior
transparência em todas as etapas dessa gestão. Disse que esta premissas são fundamentais para melhorar o
próprio sistema de controlo financeiro e, de forma mais ampla, salvaguardar os fundamentos base das
sociedades democráticas, pois, segundo referiu, sem esta responsabilidade e transparência é a Democracia
que fica em causa. Afirmou que controlar o Orçamento é controlar as políticas económicas e financeiras que
condicionam a política pública e que servem, por exemplo, os objetivos da justiça social, da transição verde,
da igualdade de género, e, no fundo, o progresso. Neste contexto, salientou ainda a importância de regular o
setor financeiro, combater a evasão fiscal, a concorrência fiscal desleal, os paraísos fiscais, já que são
fenómenos que colocam em causa o Estado social, a igualdade e a prosperidade que se pretende para a
União e para cada um dos seus Estados-Membros. Mais, referiu que, adicionalmente, deverão ser promovidas
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políticas fiscais justas, redistributivas e progressivas que garantam também uma gestão sustentável da dívida.
Destacou a necessidade de defender uma estratégia de investimento permanente da União Europeia a longo
prazo, um orçamento da União capaz de fazer face aos desafios atuais e futuros, o aprofundamento da união
bancária e dos mercados de capitais e promover um verdadeiro debate sobre as regras e o papel do Pacto de
Estabilidade e Crescimento. Defendeu que as recentes crises salientaram a importância de a União Europeia
não depender exclusivamente do comércio externo para uma grande variedade de produtos estratégicos, tais
como baterias de automóveis e energia, e da necessidade de investir em investigação e desenvolvimento e
aprofundamento do mercado de capitais. Referindo-se ao caso de Portugal, salientou que o País tem
percorrido um longo caminho no que toca à introdução de mecanismos que visam melhorar o sistema de
controlo financeiro, ao combate à corrupção e fraude e à garantia de que os dinheiros públicos são gastos de
forma eficiente e eficaz. Referiu que os desafios colocados pela pandemia de COVID-19 e as consequentes
medidas de emergência, foram um desafio óbvio às medidas de controlo orçamental e gestão de recursos
públicos. Na sua perspetiva, os diversos atores, como o Governo, o Parlamento e o Tribunal de Contas,
responderam a estes desafios e, não obstante haver lições a tirar – como referiu o Tribunal de Contas nos
seus últimos relatórios sobre execução orçamental –, o balanço geral deste atípico período é amplamente
positivo. Referiu, por fim, que os novos desafios que se colocam, decorrentes da guerra na Ucrânia, têm
consequências não previsíveis, que terão que ser encarados com base em soluções assentes em princípios
de sustentabilidade e solidariedade e não de austeridade e de retrocesso. A resposta deverá ser pensada com
os olhos no futuro e com a ambição de construir um programa progressivo de investimento, ação pública e
justiça fiscal que oriente as economias europeias para o futuro, o que significa também que as regras
europeias em torno do semestre europeu devem ser adequadas à transição verde e digital. Assim, defendeu
que as regras em vigor devem ser revistas para que sejam adaptadas ao mundo de hoje e também ao de
amanhã.
Na fase de debate, salienta-se a intervenção do Sr. Deputado Jorge Paulo Oliveira, que, referindo-se ao
processo orçamental português nas suas diferentes etapas – elaboração, discussão, aprovação, execução e
prestação de contas –, o classificou de desequilibrado, dando dois exemplos que, na sua perspetiva, são
elucidativos do exposto. No primeiro exemplo, disse que o Parlamento português despende, em média, mais
de 150 horas no debate e votação da proposta de Orçamento do Estado, para depois concluir a apreciação da
Conta Geral do Estado, que é o documento por excelência da prestação de contas sobre a execução do
Orçamento do Estado, em pouco mais de 4 horas. Disse, pois, não ser de estranhar que as propostas do
Orçamento do Estado tenham sempre uma grande visibilidade mediática e a prestação de contas pouco
interesse jornalístico desperte. O segundo exemplo que mencionou dizia respeito ao próprio processo
legislativo orçamental. Explicou que, nos últimos anos, o número de propostas de alteração apresentadas
pelas diferentes forças políticas, rondaram as 1500, as quais são votadas durante um período curto de tempo,
pelo que o tempo de análise e de ponderação se revela insuficiente. Adicionalmente, referiu que a Lei de
Enquadramento Orçamental é desajustada das necessidades e acaba por introduzir fragilidades no sistema.
Referiu que em Portugal há uma elevada fragmentação do orçamento, ausência de um quadro orçamental
plurianual para ancorar a despesa, ausência de informação crítica para avaliação do desempenho, com
mecanismos de prestação de contas excessivamente burocráticos, sobretudo baseados na legalidade e
regularidade da despesa. Ademais, disse entender que o próprio sistema contabilístico é altamente
fragmentado com regras relativas à elaboração e execução do orçamento assentes em detalhes e
complexidade excessiva, que dificultam não só o controlo por parte dos órgãos competentes, mas também a
gestão por parte dos organismos, que acabam por não dispor de informação com a qualidade necessária para
facilitar uma boa gestão pública, que falha exatamente, também por esse motivo, em muitos serviços públicos.
Concluiu a sua intervenção dizendo que um dos grandes desafios que se colocam a Portugal prende-se
precisamente com a necessidade de avançar com a reforma das finanças públicas, um desafio cada mais
urgente e também consensual, falando-se recentemente, por parte das diversas forças políticas, na
necessidade de rever o processo legislativo orçamental.
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Painel II: Resultados da auditoria e controlo
O Sr. Deputado Gilles Boyer identificou brevemente os principais pontos para debate previamente
definidos, salientando, em particular: (i) a necessidade de mais e melhor informação sobre os beneficiários de
fundos públicos; (ii) o melhor controlo (incluindo a ferramenta «ARACHNE»), (iii) o equilíbrio entre auditoria de
desempenho e de conformidade e (iv) a respetiva ligação com os procedimentos orçamentais.
Foram oradores principais neste painel, a Sr.ª Deputada Ylenja Lucaselli, membro da Comissão de
Orçamento da Câmara dos Deputados Italiana, e o Sr. Deputado Daniele Pesco, Presidente da Comissão de
Orçamento no Senado italiano.
Na sua intervenção, a Sr.ª Deputada Ylenja Lucaselli salientou que no atual contexto económico, marcado
pela pandemia, pela guerra e pelas mudanças nas políticas monetárias, os Governos têm tomado medidas de
emergência que ultrapassam os parlamentos, o que não é compatível com os padrões democráticos de
controlo sobre a despesa pública e a gestão dos dinheiros públicos. As medidas têm vindo a ser autorizadas
pelos parlamentos em processos acelerados não se verificando um verdadeiro controlo do Parlamento sobre o
orçamento e sua execução. Assim, disse entender que os parlamentos deveriam estar munidos de estruturas
de controlo melhores e mais facilmente mobilizáveis. Sugeriu que fossem criadas comissões de controlo que
exercessem os seus poderes em situações excecionais, assim permitindo o envolvimento dos parlamentos no
processo de adoção de medidas nesses contextos excecionais de forma a permitir o controlo dos dinheiros
públicos nas medidas que sejam tomadas fora dos processos ordinários, devido à excecionalidade do contexto
vivido em determinado momento. Assim, de forma que o controlo parlamentar fosse efetivo, a autorização de
despesa passaria por estas comissões, cujos poderes seriam vinculativos. Mais, disse entender que a relação
de controlo entre o Parlamento e o Governo é obsoleta, sendo baseada em modelos orçamentais com mais de
100 anos, não adequados ao mundo atual. Na sua perspetiva, deveria existir um controlo direto e efetivo por
parte dos representantes do povo que atualmente é inexistente. Disse ser esse o caso do procedimento
aplicável ao «Next Generation EU» que deixa o Parlamento fora do diálogo estabelecido entre a Europa e o
governo italiano. Defendeu, a concluir, que o processo fosse repensado e democratizado.
O Sr. Deputado Daniele Pesco começou por descrever brevemente o processo orçamental italiano,
referindo ainda o papel do Tribunal de Contas no processo. De seguida, explicou o papel de outro atores e
instrumentos disponíveis com vista à melhoria e eficácia das despesas, nomeando o papel da Agência
Nacional contra a Corrupção, no contexto dos contratos públicos celebrados. Referiu ainda que, desde 2016
estão em vigor indicadores de bem-estar sustentáveis, no sentido de aferir se as políticas orçamentais são
benéficas para os cidadãos e o ambiente. Como propostas de melhoria, sugeriu que fossem implementados
sistemas de controlo baseados no resultado e que, de forma a tornar o Parlamento mais consciente das
escolhas feitas, o Governo apresentasse ao Parlamento um documento onde fossem expostos os resultados
atingidos pela Lei do Orçamento do Estado do ano anterior.
Assembleia da República, 16 de junho de 2022.
O Deputado,
(João Paulo Rebelo)
A DIVISÃO DE REDAÇÃO.