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Sábado, 3 de Dezembro de 2011 II Série-E — Número 17
XII LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2011-2012)
SUMÁRIO Provedor de Justiça: — Recomendação n.º 2/B/2010 – Regulamento das Custas Processuais. Isenções de custas. Trabalhadores.
— Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias sobre o Relatório anual do Provedor de Justiça relativo a 2010.
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Assunto: Regulamento das Custas Processuais. Isenção de custas. Trabalhadores.
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COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
RELATÓRIO ANUAL DO PROVEDOR DE JUSTIÇA RELATIVO A 2010 PARECER PARTE I – CONSIDERANDOS Enquadramento histórico: a figura do Ombudsman O Provedor de Justiça, enquanto instituição social e política, encontra as suas origens na necessidade historicamente reconhecida de mediação, sobretudo entre as instâncias do poder público – administrativo ou governamental – e os cidadãos.
O surgimento desta instância de mediação cumpriria, assim, dois desígnios convergentes de sentido oposto. Satisfazendo por um lado a necessidade sentida pelos governantes de quem pudesse zelar pelo cumprimento da lei e o bom funcionamento da Administração e receber as queixas do povo, garantia por outro lado alguma defesa aos cidadãos perante a arbitrária ou injusta actuação de poderes públicos dotados de ius imperii, num quadro em que a composição do conflito por via da intervenção persuasiva do mediador esbatia o confronto aberto de posições tendencialmente desfavorável aos cidadãos.
Encontrando no trilho da História elementos que confirmam configurações diversificadas e diferentes âmbitos de intervenção deste “poder” de mediação, é no Ombudsman nórdico – particularmente na configuração que assume na Suécia a partir do início do século XIX – que podemos identificar os traços nucleares da configuração do Provedor dos nossos dias.
Restarão ainda hoje nas funções do Provedor de Justiça inúmeras semelhanças com as responsabilidades atribuídas aos altos funcionários dos reis egípcios e dos imperadores chineses da Dinastia Han, aos censores da República romana ou até ao Ouvidor-Geral indicado pela Coroa portuguesa para exercer funções no Brasil. No entanto, é com a eleição do primeiro Ombudsman pelo Parlamento sueco (Riksdag) em 1810 que encontramos, pela primeira vez, o enquadramento institucional e a conformação funcional que caracterizam o conceito de Provedor actualmente adoptado por cerca de 120 países.
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A figura do Ombudsman sueco confirmou, até no seu significado etimológico – Ombud (representante, mandatário, procurador) + man (pessoa) – a perenidade do desígnio da representação e defesa dos cidadãos perante o Estado, acrescentandolhe uma consagração institucional inovadora caracterizada por um conjunto significativo de competências e possibilidades de actuação concreta bem como de garantias de independência, imparcialidade e isenção relativamente aos poderes por si “fiscalizados”.
Enquadramento constitucional e legal O relevo político-constitucional do Provedor de Justiça tem tradução no enquadramento atribuído pelo artigo 23.º da Constituição da República Portuguesa e pelo Estatuto do Provedor de Justiça (EPJ), aprovado pela Lei n.º 9/91, de 9 de Abril.
É de referir que se trata de uma instituição criada no quadro político resultante da Revolução de 25 de Abril de 1974, através do Decreto-Lei n.º 212/75, de 21 de Abril, antes mesmo da aprovação da Constituição.
Como características fundamentais do Provedor de Justiça podemos apontar as seguintes: 1 - A legitimidade democrática na escolha do titular, com a eleição pelo Parlamento por maioria de dois terços (art. 166º, alínea i) da CRP), devendo cumprir um mandato de quatro anos (art. 6º, nº 1 do EPJ), renovável apenas por uma vez; 2 - A independência no exercício das funções, traduzindo-se num conjunto de garantias funcionais e incompatibilidades que reforçam a sua imparcialidade e isenção como sejam as imunidades do seu titular (imunidade criminal, exclusão de responsabilidade por actos de sua livre expressão ou opinião - art. 8º EPJ), a inamovibilidade antes de cessado o período do mandato, a equiparação protocolar a ministro (art. 9º EPJ), a disponibilidade de um gabinete de apoio pessoal e directo (art. 10º EPJ), as incompatibilidades previstas no art. 11º EPJ e o sigilo a que está obrigado pela natureza de certos factos que venha a conhecer no exercício de funções (art. 12º), as garantias de autoridade (arts. 18º e 19º EPJ) e a autonomia administrativa e financeira da Provedoria de Justiça (art. 40º, nºs 2 e 3 EPJ). Refira-se ainda como relevante a possibilidade do Provedor de Justiça desencadear a sua intervenção independentemente de queixa e em paralelo com a intervenção de meios graciosos e contenciosos (art. 4º EPJ);
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3 - O controlo da actividade administrativa, traduzido na possibilidade de intervenção sobre toda a actividade administrativa, incluindo a resultante de competências administrativas exercidas pela Assembleia da República e pelos Tribunais, dispondo de amplos poderes instrutórios para intervir sobre acções ou omissões injustas ou ilegais de todo e qualquer poder público, com respeito pelos limites impostos pelo art. 22 do EPJ ou a observar em matéria de segredo de justiça e “nos casos devidamente justificados pelos órgãos competentes, em questões respeitantes a segurança, a defesa ou as relações internacionais” (art. 29.º, n.º 3 EPJ). O Provedor de Justiça não deve abster-se de contribuir para aperfeiçoar a produção legislativa (art. 20.º, n.º 1, b) EPJ); 4 - O poder de recomendar comportamentos aos poderes públicos com vista à reparação de ilegalidades ou injustiças, a par do exercício de outros meios informais, vinculando os destinatários das recomendações aos deveres de comunicar a posição assumida no prazo de 60 dias (art. 38º, nº 2 EPJ) e de fundamentar no caso de recusa (art. 38º, nº3 EPJ); 5 - O direito à cooperação dos órgãos e serviços sujeitos à fiscalização do Provedor de Justiça nos actos de investigação que se mostrem necessários, que não fica limitado ao simples pedido de informações ou de serem facultados documentos, antes se admitindo que o Provedor de Justiça determine às próprias entidades visadas a realização de exames, vistorias ou inspecções; 6 - A legitimidade do Provedor de Justiça junto do contencioso constitucional, atribuindo-lhe o poder de pedir a apreciação e declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade com força obrigatória geral de normas (art. 281, nº 2, d) da CRP) e, tal como o Presidente da República (e em certos casos como os presidentes das assembleias legislativas regionais), a iniciativa de requerer a apreciação e verificação do "não cumprimento da Constituição por omissão das medidas legislativas necessárias para tornar exequíveis as normas constitucionais" (art. 283º, nº 1 da CRP).
Nos termos da Constituição e da Lei, designadamente do Estatuto do Provedor de Justiça, ao Provedor compete: a) Dirigir recomendações aos órgãos competentes com vista à correcção de actos ilegais ou injustos dos poderes públicos ou melhoria dos respectivos serviços; b) Assinalar as deficiências de legislação que verificar, emitindo recomendações
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para a sua interpretação, alteração ou revogação, ou sugestões para a elaboração de nova legislação, as quais serão enviadas ao Presidente da Assembleia da República, ao Primeiro-Ministro e aos ministros directamente interessados e, igualmente, se for caso disso, aos Presidentes das Assembleias legislativas Regionais e aos Presidentes dos Governos das Regiões Autónomas; c) Emitir parecer, a solicitação da Assembleia da República, sobre quaisquer matérias relacionadas com a sua actividade; d) Promover a divulgação do conteúdo e da significação de cada um dos direitos e liberdades fundamentais, bem como da finalidade da instituição do Provedor de Justiça, dos meios de acção de que dispõe e de como a ele se pode fazer apelo; e) Intervir, nos termos da lei aplicável, na tutela dos interesses colectivos ou difusos, quando estiverem em causa entidades públicas; f) Requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade de normas, nos termos do artigo 281.º, n.ºs 1 e 2, alínea d), da Constituição; g) Requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação e a verificação da inconstitucionalidade por omissão, nos termos do n.º 1 do artigo 283.º da Constituição.
Para garantir o cumprimento daquelas competências, o Provedor de Justiça dispõe dos seguintes poderes: a) Efectuar, com ou sem aviso, visitas de inspecção a todo e qualquer sector da actividade da administração central, regional e local, designadamente serviços públicos e estabelecimentos prisionais civis e militares, ou a quaisquer entidades sujeitas ao seu controlo, ouvindo os respectivos órgãos e agentes e pedindo as informações, bem como a exibição de documentos, que reputar convenientes; b) Proceder a todas as investigações e inquéritos que considere necessários ou convenientes, podendo adoptar, em matéria de recolha e produção de provas, todos os procedimentos razoáveis, desde que não colidam com os direitos e interesses legítimos dos cidadãos; c) Procurar, em colaboração com os órgãos e serviços competentes, as soluções mais adequadas à tutela dos interesses legítimos dos cidadãos e ao aperfeiçoamento da
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acção administrativa.
O âmbito de actuação do Provedor de Justiça é vasto, podendo incidir nas “relações entre particulares que impliquem uma especial relação de domínio, no âmbito da protecção de direitos, liberdades e garantias” (art. 2.º, n.º 2 EPJ) mas excluindo -se nos casos em que já esteja a intervir a função judicial.
Não dispondo dos instrumentos coactivos de que dispõem outros órgãos constitucionais, o Provedor de Justiça actua com base em critérios de legalidade e juridicidade mas também com base em critérios de justiça material, beneficiando a sua actuação de uma margem de subjectividade que possibilita a utilização de critérios mais amplos para aferição da realização da justiça em cada caso concreto, enriquecendo potencialmente a sua actuação no plano jurídico-formal.
O recurso dos cidadãos ao Provedor de Justiça faz-se através do exercício do direito de queixa constitucionalmente consagrado (art. 23.º, n.º 1 CRP), utilizando os recursos comunicacionais à disposição dos cidadãos, incluindo a comunicação de queixa por via electrónica a partir de formulário disponibilizado no sítio electrónico do Provedor de Justiça (www.provedor-jus.pt).
As queixas dirigidas ao Provedor de Justiça são objecto de uma apreciação preliminar (art. 27.º EPJ) destinada a avaliar a sua admissibilidade, sendo as queixas admitidas objecto de uma fase de instrução destinada à recolha de todos os elementos considerados relevantes para a decisão. Da decisão da queixa pode resultar uma recomendação no sentido de ser evitada ou reparada a injustiça mas também o seu arquivamento (art 31.º EPJ), o encaminhamento para outro mecanismo de tutela mais apropriado (art. 32.º EPJ) ou, nos casos de pouca gravidade, uma mera “chamada de atenção ao órgão ou serviço competente ou dar por encerrado o assunto com as explicações fornecidas” (art. 33.º EPJ). Nos termos do artigo 23.º do Estatuto do Provedor de Justiça, “o Provedor de Justiça envia anualmente à Assembleia da República um relatório da sua actividade, anotando as iniciativas tomadas, as queixas recebidas, as diligências efectuadas e os resultados obtidos, o qual será publicado no Diário da ssembleia da República.” De acordo com os artigos 238.º e 239.º do Regimento da Assembleia da República, o
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relatório anual do Provedor de Justiça é remetido à comissão parlamentar competente em razão da matéria, procedendo esta ao seu exame até 60 dias após a respectiva recepção e podendo solicitar a comparência do Provedor de Justiça para prestar esclarecimentos sobre o mesmo. Ainda de acordo com aqueles preceitos regimentais, a comissão parlamentar emite parecer fundamentado que remete ao Presidente da Assembleia, a fim de ser publicado no Diário, devendo o Presidente da Assembleia, até ao 30.º dia posterior à recepção do parecer, incluir na ordem do dia a apreciação do relatório.
O Relatório Anual de Actividades de 2010 O Relatório Anual do Provedor de Justiça relativo a 2010 deu entrada na Assembleia da República no dia 8 de Julho de 2011, data em que Sua Excelência a Presidente da Assembleia da República o remeteu à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.
No sentido de aprofundar a análise do referido Relatório, o Senhor Provedor de Justiça, Conselheiro Alfredo José de Sousa, foi ouvido na Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias no passado dia 28 de Setembro de 2011.
O Senhor Provedor de Justiça teve então oportunidade de prestar os esclarecimentos que entendeu relevantes para a análise do Relatório, bem como de responder a diversas questões colocadas.
Dessa audição registam-se como questões que merecem particular destaque as seguintes: 1- Em matéria de fiscalização de constitucionalidade, o Tribunal Constitucional deu provimento a ambos os pedidos apresentados pelo Provedor de Justiça; 2- Tem havido por parte do Provedor de Justiça uma preocupação no sentido de promover a criação de Provedorias de Justiça em todos os países pertencentes à CPLP; 3- Há um número muito significativo de processos que se resolvem com o mero pedido de esclarecimento ou de informações à entidade que é objecto da queixa; 4- Apesar de haver interesse do Provedor de Justiça na realização de um inquérito de satisfação aos cidadãos que se lhe dirigem, a exiguidade dos meios não o permitiu em 2010;
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5- Está em curso um processo de simplificação do formulário e da informação requerida para apresentação de queixa através do sítio electrónico do Provedor de Justiça; 6- O número de inspecções e outras diligências efectuadas pelo Provedor de Justiça depende directamente dos meios ao dispor, particularmente dos meios e serviços de apoio ao Provedor de Justiça, pelo que qualquer redução de meios que possa vir a ocorrer criará dificuldades que inevitavelmente se traduzirão na actividade desenvolvida; 7- Há por parte do Provedor de Justiça uma particular preocupação com os efeitos que a privatização de serviços ou sectores essenciais para os cidadãos tem na possibilidade de intervenção da Provedoria, limitando-a, uma vez que o relacionamento entre o Provedor de Justiça e as várias Entidades Reguladoras não é igual e nem sempre é muito fácil. Por isso dirigirá à Assembleia da República uma proposta com alterações pontuais e limitadas ao Estatuto do Provedor de Justiça para que os interesses dos cidadãos possam ser acautelados; 8- É necessário introduzir no Estatuto do Provedor de Justiça uma norma que dê cobertura às responsabilidades que já hoje o Provedor assume em matéria de direitos humanos e prevenção da tortura e também das que poderá vir a assumir em relação aos direitos das mulheres.
O Relatório reflecte a actividade desenvolvida pelo Provedor de Justiça durante o ano de 2010, o primeiro ano em que o exercício de funções de Provedor de Justiça é da inteira responsabilidade do senhor Conselheiro Alfredo José de Sousa.
O Relatório segue de perto a sistematização do Relatório de 2009, registando-se alterações na arrumação das diversas áreas temáticas de intervenção do Provedor de Justiça bem como o aditamento de um ponto relativo ao tratamento pela comunicação social da actividade do Provedor de Justiça como ponto 4 do Relatório.
O Relatório dá conta da reorganização concretizada durante 2010 nos serviços do Provedor de Justiça.
Iniciaram-se os procedimentos concursais necessários para prover lugares do mapa de pessoal vagos, na sequência da não renovação da nomeação de 12 colaboradores feita pelo anterior Provedor de Justiça e consideradas ilegais por Auditoria do Tribunal de Contas.
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Foi proposta uma alteração da Lei Orgânica da Provedoria de Justiça de forma a esta integrar norma idêntica à da Lei dos Gabinetes Ministeriais, o que veio a ter acolhimento na Lei do Orçamento de Estado para 2010, permitido a nomeação de 3 especialistas para o Gabinete do Provedor de Justiça. O Provedor de Justiça alterou ainda o funcionamento da Assessoria, reorganizando os trabalhos das várias Áreas, nomeadamente das matérias atribuídas a cada uma, procedendo a uma nova distribuição de processos e de matérias.
No âmbito dos serviços de atendimento telefónico especializado prosseguiu o funcionamento normal da Linha da Criança e do Cidadão Idoso e criaram-se as condições necessárias para a entrada em funcionamento da Linha da Pessoa com deficiência, o que aconteceu já em 2011.
O Provedor de Justiça desenvolveu ainda um projecto de modernização das infraestruturas de Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) com vista a melhorar as práticas processuais organizacionais e gestionárias. Numa primeira fase renovou o parque informático, adquirindo novos computadores e software actualizado e de 3 servidores.
A segunda fase deste projecto visa melhorar o site do Provedor de Justiça, que se pretende mais amigável, mas também com mais funcionalidades, com capacidade para armazenar informação essencial sobre a actividade do Provedor de Justiça acessível a todos os cidadãos, de realizar pesquisas em texto livre e a possibilidade do cidadão, para além de poder apresentar queixa, o que já acontece, poder obter informações electronicamente acerca do estado da sua queixa. Visa ainda melhorar o sistema de registo de processos e de funcionamento dos serviços do Provedor de Justiça.
A concretização desta segunda fase do projecto está sujeita a alguma incerteza uma vez que depende das disponibilidades orçamentais existentes.
Procedeu-se ainda à realização de obras no edifício da Provedoria com vista à resolução de problemas estruturais do edifício.
Com vista à divulgação e dinamização da sua acção, o Provedor de Justiça celebrou ainda um protocolo de cooperação com a Associação Nacional dos Municípios Portugueses, realizou iniciativas direccionadas aos jovens e propôs a celebração de protocolos de cooperação ao Ministério da Educação e ao Alto Comissariado para a Imigração e o Diálogo Intercultural.
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Regista-se ainda a relação de boa cooperação com a Assembleia da República.
Dos indicadores da actividade processual do Provedor de Justiça inscritos no Relatório destacam-se os seguintes elementos: 1- Foram abertos 6505 processos (-3,6%) na sequência de 6488 queixas (3318 escritas, 611 verbais/presenciais, 2559 electrónicas, 17 da iniciativa do Provedor de Justiça) dirigidas por 7849 reclamantes, sendo 7423 pessoas singulares e 426 pessoas colectivas; 2- Cerca de 800 cidadãos dirigiram-se ao Provedor de Justiça dando conhecimento de factos ou expondo situações gerais que, por não conterem um pedido específico, não deram lugar a abertura de processo; 3- O Provedor decidiu abrir por iniciativa própria 17 processos, sendo que 4 referemse a acções de inspecção, designadamente a Lares de crianças e jovens e casas de acolhimento temporário da Região Autónoma da Madeira, a Centros de detenção de estrangeiros não admitidos ou em processo de afastamento, a Lares de idosos e a Centros de emprego; 4- No plano inspectivo destacam-se 21 visitas feitas a estabelecimentos prisionais, no âmbito de processo abertos na sequência de queixas recebidas; 5- Dos 6505 processos abertos, 4502 foram arquivados em 2010. No total, em 2010, foram arquivados 6790 processos, mais 14% que em 2009; 6- No final de 2010 havia 2282 processos pendentes, menos 11% que em 2009. Dos 6790 processos arquivados, 4932 processos foram arquivados no prazo de 6 meses; 7- Dos 6505 processos abertos, 3318 incidiram sobre queixas apresentadas por escrito, 2559 foram apresentadas por meios electrónicos, com tendência crescente na utilização destes meios; 8- As questões relacionadas com os direitos sociais, dos trabalhadores e da administração da justiça lideram a tabela de assuntos objecto de queixas; 9- A administração central a entidade visada em 50% dos processos, encontrando-se o Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social no topo da tabela; 10- No que se refere à administração local, o Município de Lisboa é o mais visado nas queixas dos reclamantes, com 10% do total de queixas;
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11- Das queixas contra entidades particulares, os bancos representam 35% (+23% de queixas apresentadas) e as seguradoras 10% (+54% de queixas apresentadas); 12- No respeitante à distribuição geográfica das reclamações, Lisboa lidera, seguindo-se Madeira, Açores, Setúbal, e Faro; 13- Durante 2010, o Provedor de Justiça emitiu 22 Recomendações, das quais 9 visam alterações legislativas; 14- Das 22 Recomendações formuladas, no final do ano encontravam-se acatadas apenas 10; 15-Quanto a Recomendações de anos anteriores, foram acatadas 7 e não foram acatadas 3; 16- Em matéria de fiscalização da constitucionalidade, depois de analisados 39 pedidos de intervenção junto do Tribunal Constitucional o Provedor de Justiça decidiu requerer a declaração de inconstitucionalidade em 2 casos (norma do Regulamento Nacional de Estágio da Ordem dos Advogados que obrigava os candidatos a um exame de acesso ao estágio e norma que impunha exclusividade no exercício de actividade profissional de angariador imobiliário), tendo sido dado provimento a ambos os pedidos;
Em anexo destacam-se alguns dos quadros mais relevantes para a compreensão do Relatório.
PARTE II – Opinião do Relator Considerando que, nos termos do artigo 137.º, n.º 3 do Regimento da Assembleia da República, a Opinião do Relator é de elaboração facultativa, o Deputado Relator reserva a emissão da sua opinião para o debate em Plenário do Presente Relatório.
PARTE III – CONCLUSÕES A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias considera estarem cumpridos os requisitos legais e regimentais relativos à elaboração e apresentação à Assembleia da República do Relatório Anual de Actividades do Provedor de Justiça relativo a 2010.
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PARTE IV – PARECER Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que o Relatório Anual de Actividades do Provedor de Justiça relativo a 2010, apresentado à Assembleia da República, está em condições de ser discutido em plenário, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 239.º do Regimento da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 9 de Novembro de 2011.
O Deputado Relator O Presidente da Comissão
(João Oliveira) (Fernando Negrão)
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DIREITOS DA CRIANÇA, DO IDOSO E DA PESSOA COM DEFICIÊNCIA
Linha da criança
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