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Quarta-feira, 20 de abril de 2016 II Série-E — Número 16

XIII LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2015-2016)

S U M Á R I O

Provedor de Justiça:

Relatório anual do Provedor de Justiça relativo a 2015 e anexos.

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Lisboa, 2016

PROVEDOR DE JUSTIÇA

RELATÓRIO À ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA 2015

INSTITUIÇÃO NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS

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Em cumprimento do disposto no artigo 23.º do Estatuto do Provedor de Justiça, tenho a honra de apresentar à Assembleia da República o Relatório Anual de Atividades relativo ao ano de 2015.

•O Relatório é integrado por dois anexos. Um dos anexos consubstancia um acervo documental

que retrata as diversas dimensões em que se desenvolve a atividade do Provedor de Justiça no que toca à apreciação das queixas, espelhando algumas das suas tomadas de posição na defesa e promoção dos direitos fundamentais. O outro diz respeito à atividade autonomamente desenvolvida pelo Provedor de Justiça enquanto Mecanismo Nacional de Prevenção, no âmbito do Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura e outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes, e que se inscreve na sua função de instituição nacional independente de monitorização da aplicação de tratados e convenções internacionais em matéria de Direitos Humanos.

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Título: Relatório à Assembleia da República – 2015 Edição – Provedor de Justiça – Divisão de DocumentaçãoDesign – LagesdesignFotografia – Manuel Gomes Teixeira, Pedro Benevides, Sara DuarteImpressão – ArtipolTiragem – 150 exemplaresDepósito legal – 390910/15ISSN – 0872-9263

Como contactar o Provedor de Justiça Rua do Pau de Bandeira, 7-9 1249-088 LisboaTelefone: 213 92 66 00 | Faxe: 21 396 12 43provedor@provedor-jus.pthttp://www.provedor-jus.pt

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Índice

Mensagem do Provedor de Justiça 7

O Provedor de Justiça e seus colaboradores 14

1. A atividade do Provedor de Justiça na apreciação das queixas 17

1.1. Estatísticas: algumas notas 18

1.2. Defesa e promoção dos direitos fundamentais 351.2.1. Direitos ambientais, urbanísticos e culturais 351.2.2. Direitos dos agentes económicos,

dos contribuintes e dos consumidores 531.2.3. Direitos sociais 691.2.4. Direitos dos trabalhadores 841.2.5. Direito à justiça e à segurança 981.2.6. Direitos, liberdades e garantias; saúde, educação

e valorações de constitucionalidade 1131.2.7. Regiões Autónomas 131

1.2.7.1. Extensão da Região Autónoma dos Açores 1311.2.7.2. Extensão da Região Autónoma da Madeira 136

1.3. Núcleo da Criança, do Idoso e da Pessoa com Deficiência (N-CID) 143

2. Comemorações dos 40 anos do Provedor de Justiça 159

3. O Provedor de Justiça enquanto Instituição Nacional de Direitos Humanos 165

3.1. Dizeres prévios 166

3.2. Atividades de participação e de divulgação na promoção e na proteção dos direitos humanos 167

4. Relações internacionais 175

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5. Gestão de recursos 181

5.1. Gestão administrativa e financeira 1825.1.1. Recursos financeiros 1825.1.2. Despesas de investimento 1825.1.3. Recursos humanos 183

5.2. Relações públicas 1845.2.1.Atendimento presencial e telefónico 184

5.3. Acessos mensais ao sítio eletrónico do Provedor de Justiça 186

6. Publicações e comunicações – 2015 187

7. Outros índices 191

7.1. Índice de gráficos 1927.2. Índice de quadros 193

8. Principais siglas e abreviaturas 195

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Provedor de JustiçaMensagem do

> Pormenor da fachada do edifício do órgão de Estado Provedor de Justiça

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José de Faria Costa, Provedor de Justiça

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Mensagem doProvedor de Justiça

1. Dizeres prévios

O princípio do ano representa, por regra, um momento de reflexão sobre o período que findou. Em um olhar retrospetivo, contempla-se o pretérito recente e recordam-se os acon-tecimentos que, pela sua constância ou, inversamente, pela sua singularidade, marcaram o ano que passou. Foi isso o que fizemos. E com clareza e objetividade pode afirmar-se que muito aconteceu de relevante.

Em 2015, o Provedor de Justiça comemorou quatro décadas de existência. Data assinalá-vel pela resistência, atenção às mutações, superficiais ou profundas, da comunidade e consis-tência de uma instituição que nasceu em tempos politicamente conturbados e que, pela sua dinâmica e pela sua permanente capacidade de se reinventar, procura inovar-se quotidiana-mente. E sempre com a solidez institucional de quem tem o múnus de defender, com total intransigência, os direitos mais fundamentais do ser humano. Por este motivo, o presente Relatório, com o qual se dá cumprimento à norma consagrada no artigo 23.º do Estatuto do Provedor de Justiça e se apresenta à Assembleia da República o trabalho desenvolvido no ano a que diz respeito, descreve, a par da tradicional apreciação de queixas, a atividade desenvol-vida nas outras dimensões deste órgão do Estado, mormente as que tocam com a divulgação e tutela dos direitos humanos.

Olhando as coisas com lucidez, distanciação e sem cair em valorações estéreis, inúteis ou redundantes poder-se-á dizer que 2015 foi um ano repleto de acontecimentos: alguns deles foram objeto e motivo de júbilo, outros houve que nos indignaram. Um ano, comece-se por sublinhar, em que se percorreu mais de metade do mandato que o Parlamento nos conferiu. É, por conseguinte, a partir deste ângulo, o momento ideal para que, com a memória do passado, se reflita sobre os dilemas, os impasses e as oportunidades do presente, tendo em perspetiva os desafios que o amanhã nos trará.

2. 40 anos ao serviço dos cidadãos e do Estado

Portugal acabara de sair de uma época ditatorial quando, a 21 de abril de 1975, o Prove-dor de Justiça foi legalmente instituído. Os ideais democráticos que se respiravam naquele tempo de grande fulguração ideológica e de alguma efervescência de sabor romântico, a que

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não faltaram os traços ou a “sfumatura” de um período revolucionário, foram os alicerces para uma outra configuração do Estado. Um Estado que passou, desde então, a reconhecer, entre outras coisas, os seus cidadãos como seres livres. Como seres iguais.

O reconhecimento da existência de direitos que, pela sua essencialidade, não podem ser arbitrariamente espezinhados estimulou, na nossa comunidade, a criação de diversos meca-nismos de tutela dos direitos humanos. Somente em um Estado de direito democrático se pode conceber uma instituição como o Provedor de Justiça. Um órgão do Estado que zele pelos direitos, liberdades, garantias e legítimos interesses dos cidadãos em face de uma atuação incorreta ou inadequada das entidades que exercem poderes públicos. Mas mais. O recorte da competência material do Provedor de Justiça não se esgota na apreciação das queixas que lhe são dirigidas; a definição da sua primacial missão consubstancia um quid diferenciador da instituição que lhe serviu de inspiração – o Ombudsman sueco – e coloca o acento tónico da sua função na constante promoção e inabalável defesa dos direitos huma-nos. Por esta razão, o Provedor de Justiça pode, ad exemplum, e por sua iniciativa, abrir procedimentos se considerar que direitos fundamentais dos seus concidadãos estão a ser vio-lados. Este plus determina, assim, que este órgão do Estado seja perspetivado, de igual jeito, como um Ombudsman dos direitos humanos, passando inclusivamente a ser, desde 1999, a Instituição Nacional de Direitos Humanos, devidamente acreditada como tal pelo compe-tente organismo das Nações Unidas. A atribuição desta qualidade não só gratifica o trabalho já desenvolvido em matéria de direitos humanos, como transforma o Provedor de Justiça em um interlocutor privilegiado junto de organizações – nacionais e internacionais – dedicadas a esta temática. A importância que os direitos humanos assumem não tem, por conseguinte, fronteiras. Não tem línguas, culturas, etnias ou religiões. É, dito de outro modo, uma preo-cupação universalista, o que se reflete não só nas instituições com que este órgão do Estado dialoga e colabora, mas espraia-se, com igual intensidade, na pública reação a acontecimen-tos que, pelo modo como (des)respeitam o ser humano, não podem ser silenciados.

Às referidas vestes do Provedor de Justiça, juntou-se, no ano de 2013, uma outra: a de Mecanismo Nacional de Prevenção. Cumpre, hoje em dia, a este órgão do Estado verificar, destarte, se as pessoas privadas da liberdade estão a ser condignamente tratadas. A cela de uma prisão, o quarto de um hospital psiquiátrico ou o aposento de jovens institucionalizados em centros educativos não podem ignorar, em circunstância alguma, que ali se encontram pessoas. Pessoas que sentem frio e calor. Pessoas que podem estar doentes e necessitar de assistência médica. Pessoas que têm direito a continuar a sua formação escolar e a trabalhar. Pessoas que têm direito a manter o contacto com os seus familiares e amigos. Pessoas que têm direito a que respeitem a sua privacidade e intimidade. Pessoas que têm direito a serem, tão-só – e não é coisa pouca –, tratadas como pessoas.

1975 a 2015. São 40 anos de existência de uma instituição que, sendo um órgão do Estado, foi concebida para, por sobre tudo, servir. Para servir de forma direta, imediata e informal. Servir, desde logo, o cidadão, que encontra no Provedor de Justiça alguém que

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escuta os seus problemas e age, ainda que a sua atuação se cinja a uma informação ou a um encaminhamento. Mas, ao servir os seus concidadãos, o Provedor de Justiça serve, em con-comitância, o Estado. E fá-lo porque é a este órgão do Estado que as pessoas se dirigem quando o funcionamento da administração pública se lhes apresenta com demasiados esco-lhos, obstáculos que correspondem, não raras vezes, à ofensa de direitos fundamentais. Por ser extrínseco à clássica trilogia de poderes estatais – e só nestes termos se pode conceber esta instituição –, o Provedor de Justiça muito tem contribuído para a boa atividade do complexo funcionamento que é o exercício de poderes públicos.

São, reitera-se, 40 anos. Uma data que, no tempo revolto da sua institucionalização, se vislumbrava demasiado longa para ser alcançada. A firmeza com que se impôs e com que dia-riamente se redescobre ampara a sua duração. Decidiu-se, por isso, lembrar o referido marco junto da comunidade, o que se fez com a realização de algumas iniciativas que, na sua diver-sidade, partilham a presença do Provedor de Justiça na sociedade e a forma como, com cabal tenacidade, tutela os direitos das pessoas. A comemoração do seu 40.º aniversário justifica, deste modo, um novo capítulo no presente Relatório, o qual lhe é especialmente dedicado.

3. Dilemas, impasses e oportunidades do presente e desafios do futuro

O espectro do campo de intervenção do Provedor de Justiça não se circunscreve, como se disse, apenas à sua dimensão clássica de Ombudsman. Na verdade, a ação deste órgão do Estado superou, claramente, as fronteiras da apreciação de queixas sobre a atividade admi-nistrativa, velando pelos direitos fundamentais dos cidadãos, para passar a promover, de um jeito igualmente forte e intenso, a efetiva realização, no plano material, desses mesmos direitos.

Por essa razão, o Provedor de Justiça é – porque tem necessariamente que o ser – um órgão do Estado intrinsecamente dinâmico, capaz de ler os sinais que a realidade quotidiana vai deixando entrever, mantendo um olhar sempre atento e sempre presente sobre a comuni-dade, sem, contudo, de ela se distanciar. Esses sinais, esse olhar, e, por sobre tudo, a reflexão que daí decorre, encontram neste Relatório – mas também em todos os outros, sublinhe-se – expressão pública que permite ao cidadão e à comunidade, conhecer, os pilares fundamen-tais do pensamento e da ação do Provedor de Justiça.

No que, de maneira específica, tange com a atividade deste órgão do Estado – a pro-moção e a defesa dos direitos humanos e dos direitos fundamentais –, o ano de 2015 veio demonstrar, mais uma vez, que, em um mundo fortemente globalizado, a compreensão dos problemas da nossa contemporaneidade e a busca pelas correspondentes soluções passa, sem sombra para qualquer dúvida, por uma reflexão mundial. Uma reflexão que, não olvidando as fronteiras que nos separam, se tem de ancorar nas inquietudes que todos partilhamos.

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O sangue derramado em França foi lamentado pelos vários continentes. As vidas perdi-das no Mediterrâneo foram choradas por pessoas de diversas nacionalidades. A destruição proveniente dos conflitos bélicos que dizimam o Médio Oriente propaga-se a todo o globo. Estes e outros dilemas que se vivenciaram em 2015 deixaram a nu a incapacidade de, cada um por si, os evitar, restando-nos uma atitude consequente e reativa. Podemos fazer mais. Devemos fazer mais. Devemos fazer mais como comunidade. Devemos fazer mais, ousamos dizer, como comunidade – e comunidade vai aqui empregue não no sentido exclusivamente atado à juridicidade mas, antes e de maneira decisiva, ligado às noções fortes da filosofia política – europeia ou mesmo mundial.

O Provedor de Justiça é, necessariamente, um órgão do Estado e, nesse sentido, a sua influência e a sua capacidade de intervenção, de persuasão e de dissuasão se fará sempre no espaço comunitário português. É neste plano mais próximo que repousa a legitimidade e o sentido constitutivo da figura do Provedor de Justiça. Com efeito, se o decurso do tempo tem demonstrado que o âmbito de intervenção deste órgão do Estado tem sido progressi-vamente alargado, é também certo que esse movimento encontra, em grande medida, o seu fundamento em dimensões da própria matriz do Provedor de Justiça. A independência, a autonomia e a proximidade junto do cidadão, têm sido absolutamente essenciais ao desen-volvimento da sua atividade, conduzindo, por essa razão, ao fortalecimento da relação de confiança biunívoca que este estabelece com a comunidade. Dito de um outro jeito: se hoje a atuação do Provedor de Justiça vai para além da queixa apresentada pelo cidadão é porque, no passado e no presente, soube o Provedor de Justiça curar das questões que, dia após dia, e de um modo muito intenso, lhe foram sendo colocadas. Como o tem sido expresso em cada um dos Relatórios que anualmente são apresentados à Assembleia da República, e em que o do presente ano não é exceção, muito do trabalho quotidiano do Provedor de Justiça passa, por sobre tudo, pelo tratamento de queixas. Queixas que chegam de várias formas, por diversas razões, mas sempre com a expectativa de que a justiça seja alcançada, a ilegalidade reparada ou a incompreensão seja esclarecida. Queixas que, no fundo, são, ao mesmo tempo, representativas da heterogeneidade social que caracteriza a nossa comunidade e da comple-xidade dos problemas que hoje se fazem sentir.

Mas, por outro lado, não é menos verdade que o Provedor de Justiça é também um órgão que defende e a tutela os direitos humanos fundamentais em toda e qualquer circunstância. E, ao dizer-se isto, está-se a potenciar o sentido universalista da sua capacidade de inter-venção, o qual, ancorado na sua identidade nacional forte, ganha singular densidade na sua cooperação institucional.

São plurais os laços com que se tece a teia relacional do Provedor de Justiça além-fron-teiras. São organizações e entidades internacionais, de âmbito universal ou regional, aquelas com quem este órgão do Estado coopera, como sejam o Alto Comissariado da Organização das Nações Unidas para os Direitos Humanos, o Comité Internacional de Coordenação das Instituições Nacionais para a Promoção e Proteção dos direitos Humanos, a Agência de

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Direitos Fundamentais da União Europeia, a Federação Ibero-Americana de Ombudsman e a Associação de Ombudsman do Mediterrâneo. A partilha de laços históricos e linguísticos fomentou, com igual vigor, a cooperação institucional no seio da Comunidade de Países de Língua Oficial Portuguesa. Refira-se, a este propósito, que, no ano de 2015, esta particular colaboração foi fortalecida com a concretização, em Lisboa, da primeira reunião da Rede de Provedores de Justiça, de Comissões Nacionais de Direitos Humanos e demais Instituições de Direitos Humanos da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa.

Se afirmamos que, em um horizonte económico-financeiro, vivemos hoje em um mundo globalizado, não devemos então esquecer que este dado se deve expandir também para a tutela e para a defesa intransigente dos direitos humanos fundamentais. A imaterialidade que lhes é comum transforma-se, em algum momento, em coisas bem reais e concretas. Tão reais e concretas que podem, em situações extremas, fazer a diferença entre a convivência pacífica (muito embora democraticamente conflituosa) e o absoluto desrespeito pelos direi-tos fundamentais. Devemos, por isso, aprender com o passado e fazer das dificuldades de hoje uma oportunidade de diálogo e colaboração para melhor enfrentar os desafios que o amanhã nos colocará. E que, pelo curso normal dos tempos que se vivem, adivinhamos que a manutenção de um cenário parco de recursos pode suscitar algumas vicissitudes à efetivação dos direitos sociais e económicos. Mas sejam tempos de parcimónia, de abundância ou até de aurea mediocritas, estamos certos de que sempre teremos de defender os direitos humanos de todas as pessoas.

4. Dizeres finais

É tarefa do Provedor de Justiça assumir a tendência universalizante dos direitos funda-mentais, sejam estes vistos na dimensão nacional ou na dimensão internacional. Contudo, as exigências da tutela dos direitos fundamentais dos cidadãos, tal como resultam da lei e dos deveres internacionais a que o Estado Português se obrigou, não se compadecem com soluções que, não obstante os resultados que entretanto tenham sido alcançados, foram giza-das em um específico contexto, muito diferente daquele em que hoje vivemos. Estão, no entanto, criadas as fundações de uma salutar cooperação institucional de índole transfron-teiriça. Importa solidificá-las e perpetuá-las no tempo. Tal como sucedeu ao Provedor de Justiça que soube acompanhar o devir social e perceber os acenos dos sinais dos tempos e, por isso, responder de acordo com o tempo. E isto já há mais de 40 anos.

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O Provedor de Justiça e os seus Colaboradores

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1. A atividade do Provedor de Justiça

na apreciação das queixas

> Pormenor do interior do edifício do órgão do Estado Provedor de Justiça

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1. A atividade do Provedor de Justiça na apreciação das queixas

1.1. Estatísticas: algumas notas

O capítulo que ora se inicia tem por finalidade a apresentação de alguns dados estatísti-cos sobre a atividade desenvolvida pelo Provedor de Justiça na sua função clássica de apre-ciação de queixas. O recorte legal e constitucional da missão deste órgão do Estado não se cinge, porém, à apreciação das comunicações dos cidadãos; casos há em que o desrespeito dos direitos humanos justifica a intervenção do Provedor de Justiça, que pode, por sua ini-ciativa, determinar a abertura de procedimentos com o fito de indagar as situações lesivas daqueles direitos que, por qualquer meio, cheguem ao seu conhecimento.

Gráfico I

Total de procedimentos abertos

73297015

85188512

Por queixa Iniciativa do Provedor de Justiça Reabertos

2012 2013 2014 2015

12 9 14

8

8

6

No ano de 2015 foram abertos 7335 procedimentos, o que corresponde a uma dimi-nuição de 14% face aos números registados nos dois anos precedentes, mas ainda superior, em 5%, ao valor verificado em 2012.

Pela primeira vez, desde 2011, assiste-se a uma quebra no número de queixas, sendo, todavia, o terceiro maior valor registado no período ilustrado no gráfico supra.

Do total de procedimentos abertos em 2015, 7329 resultaram de queixas apresentadas ao Provedor de Justiça e seis foram abertos por iniciativa própria (menos dois do que no ano precedente).

Foram ainda reabertos cinco procedimentos que tinham sido arquivados em 2015; dois outros, abertos em 2014, mas arquivados já, a primeira vez, em 2015; e um procedimento

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aberto em 2015 e que tinha sido arquivado nesse ano. Destes oito procedimentos, metade foi rearquivada ainda durante 2015.

Gráfico II

Total de queixas indeferidas liminarmente

1290

1710

2012 2013

17541815

20152014

Total de queixas indeferidas liminarmente

No ano de 2015, o número de queixas indeferidas liminarmente(1) não acompanhou, em termos proporcionais, a tendência de decréscimo verificada no tocante aos procedi-mentos de queixa abertos. Conquanto que o quantitativo das queixas indeferidas limi-narmente, em 2015, esteja próximo daquele que foi registado em 2014, importa notar o seguinte: o universo composto pelos procedimentos de queixa abertos e pelos indeferi-mentos liminares sofreu uma redução de 10 333(2) – valor relativo ao ano de 2014 – para 9088(3), valor este atinente ao ano de 2015. O que, tendo em conta a proximidade quan-titativa das queixas indeferidas liminarmente naqueles dois anos, corresponde, a um cres-cimento de 17,6% para 19,3% de queixas indeferidas liminarmente no total das queixas recebidas.

As queixas são indeferidas liminarmente nas situações que versem sobre matéria que esteja fora do âmbito de competência do Provedor de Justiça, quando seja prematura a sua atuação por falta de intervenção prévia da entidade administrativa hierarquicamente com-petente ou com poderes de controlo interno ou de supervisão sobre a entidade visada. A estes fundamentos acrescem as questões que visem uma temática envolvida por iniciativa

(1) Como sucede desde 2011, os casos de indeferimento liminar não dão origem a abertura de procedimento de queixa. (2) Para uma melhor compreensão deste valor, refira-se que o mesmo resulta da soma do número de procedi-mentos de queixa abertos, em 2014, e das queixas indeferidas liminarmente no mesmo período. (3) O valor referido corresponde ao somatório dos procedimentos de queixa abertos, em 2015, e das queixas inde-feridas liminarmente no mesmo período.

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legislativa que esteja a seguir a sua normal tramitação ou que tenha sido, ou esteja a ser, objeto de apreciação judicial(4).

Apesar de não dar origem a abertura de um procedimento de queixa, o indeferimento liminar comporta sempre uma análise sumária da questão, na sequência da qual, por vezes, se dirige um pedido de aperfeiçoamento ao queixoso, mas é sempre prestada uma eluci-dação – por meio de contacto telefónico ou comunicação escrita – ao queixoso e, quando a situação o determine, é feito o devido encaminhamento do interessado para a entidade competente.

Gráfico III Exposições liminarmente arquivadas

Total de exposições liminarmente arquivadas

1430 1499

2075

2012 2013 2015

1026

2014

Como resulta do gráfico supra a evolução das comunicações qualificadas como expo-sições(5) é mais errática no período plurianual que se apresenta, tendo, em 2015, registado um aumento face ao ano de 2014, equivalente a 31,6%. Estas exposições, por regra, não exigem uma reação expressa por parte do Provedor de Justiça, sem prejuízo de o conheci-mento de factos alegados poder servir para outra intervenção.

Das 1499 exposições, 116 eram anónimas, um número próximo do dobro do valor verificado no ano anterior (74).

(4) Cf. n.os 2 e 3, do artigo 22.º, e n.º 2, do artigo 27.º, do Estatuto do Provedor de Justiça (EPJ), aprovado pela Lei n.º 9/91, de 9 de abril, na redação dada pela sua última alteração operada pela Lei n.º 17/2013, de 18 de fevereiro. E tam-bém o artigo 17.º do Regulamento Interno, aprovado por Despacho do Provedor de Justiça n.º 10 974/2014, publicado no Diário da República, n.º 165, 2.ª série, de 28 de agosto de 2014.(5) São entendidas como exposições as comunicações que, pelo seu caráter anónimo ou genérico, não motivam intervenção específica do Provedor de Justiça, sendo liminarmente arquivadas. A título exemplificativo refiram- -se as exposições que se limitam a dar conhecimento, ao Provedor de Justiça, de um facto ou de uma situação sem pretensão de qualquer intervenção, as exposições que não concretizam factos ou situações que contendam com direitos e interesses legalmente protegidos ou, ainda, as que configurem simples pedidos de informação sem ligação a uma situação concreta nem interesse geral.

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Gráfico IV Ano de 2015 – Atividade de apreciação de comunicações

1754 1499

10582

7329

TotalProcedimentos de queixa

Indeferimentosliminares

Arquivamentos liminares

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

O gráfico acima apresentado – introduzido, pela primeira vez, no Relatório de Atividade de 2013 – espelha o exercício da função do Provedor de Justiça na sua ativi-dade tradicional de apreciação de queixas. Assim, qualquer comunicação dirigida a este órgão do Estado é objeto de uma análise preliminar, que pode, ou não, conduzir à deci-são de abertura de procedimento. Deste modo, o exame da atividade anual do Provedor de Justiça não se deve esgotar nos procedimentos abertos, mas atender, de igual jeito, ao trabalho desenvolvido no âmbito dos indeferimentos liminares e das exposições liminar-mente arquivadas. Refira-se ainda, que as comunicações subsequentes, que versem sobre uma matéria já objeto de instrução em um procedimento aberto, são neste integradas, não se contabilizando de forma autónoma. Por outras palavras, um procedimento de queixa aberto pode englobar várias queixas que incidam sobre a mesma matéria, incorporando, assim, todas aquelas pretensões idênticas ou similares.

Quadro 1

Natureza dos primeiros queixosos em procedimentos abertosPessoas singulares 6949Pessoas coletivas 380Total de queixosos 7329

Como se pode observar no quadro supra, a natureza daquele que figura como primeiro queixoso(6) nos procedimentos de queixa abertos, no ano de 2015, é, com evidente predo-

(6) Saliente-se que, em determinados casos, um único procedimento pode incorporar mais do que uma queixa prove-niente de mais do que uma pessoa. Deste modo, os dados apresentados no presente Relatório, e diversamente do que sucedeu em anos transatos, apenas dizem respeito à qualificação do primeiro queixoso de cada um dos procedimentos de queixa abertos.

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minância, a de pessoa singular (94,8%). Por sua vez, cifram-se em 5,2% os procedimentos abertos em queixas cujo primeiro apresentante foi uma pessoa coletiva.

A repartição por género das pessoas singulares que figuram como primeiros queixosos repete, em 2015, quase à décima, o valor registado no ano anterior(7), correspondendo a 57,6% do género masculino e 42,4% do género feminino.

Gráfico V

Tipo de pessoa coletiva queixosa

0

50

100

150

71 71

97

206 13 5 3

94

Sociedades Entidades públicas Comissões de residentes

Associações Sindicatos e Associações Sindicais Associações profissionais Comissões de trabalhadores

Partidos políticos Outros

N = 380

No que respeita à tipologia de pessoas coletivas cuja queixa deu origem a procedi-mento, na qualidade de primeiros queixosos, pode observar-se no gráfico supra a maior representação das empresas (97), superando as queixas apresentadas por associações (71) ou sindicatos (71). Tal como verificado em 2014, mantém-se a tendência de diminuição de queixas apresentadas por entidades públicas (de 27, em 2014, para 6, em 2015). Como estas só são aceites se apresentadas no interesse de terceiros, o pedido de parecer ou de intervenção em conflitos internos à administração pública muito terá contribuído para o número de indeferimentos liminares acima aludido.

Quadro 2

Número de procedimentos abertos e reabertosPor queixa escrita 2171Por queixa verbal ou presencial 350Por queixa recebida por via eletrónica 4808

(7) No ano de 2014, os valores referentes à repartição por género das pessoas singulares que figuram como primeiros queixosos – e não todo o universo de queixosos, como informação que consta do Relatório desse ano – cifraram-se em 57,5% do género masculino e 42,5% do género feminino.

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Por iniciativa do Provedor de Justiça 6Total de procedimentos abertos 7335Procedimentos de anos anteriores reabertos 7Total de procedimentos abertos e reabertos 7342

O recurso aos meios eletrónicos (englobando o correio eletrónico e a utilização do for-mulário de queixa disponível no sítio institucional) consubstancia o meio de contacto que os cidadãos privilegiam para se dirigirem ao Provedor de Justiça. Ainda assim, a utiliza-ção destes meios não prosseguiu o crescimento dos últimos anos, antes registando ligeiro recuo proporcional (de 67%, em 2014, para 65,6%, em 2015), por troca com a via postal (de 28,3%, em 2014, para 29,6%, em 2015)(8).

Deste modo, em 7329 procedimentos de queixa, 4808 foram abertos com base em cartas recebidas, e, em 350 casos, a queixa foi recebida verbalmente, em atendimento presencial, menos 51 do que no ano anterior.(9) Relembre-se que, na última década, a proporção do contacto por meios eletrónicos subiu de 1/5 para 2/3 do total.

O número de sete procedimentos reabertos corresponde aos que tinham sido origina-riamente instruídos antes de 2015, devendo somar-se, como acima se explicitou, a reaber-tura de um procedimento organizado e arquivado já em 2015.

Quadro 3

Número de procedimentos em instruçãoProcedimentos que transitaram de 2011 3Procedimentos que transitaram de 2012 64Procedimentos que transitaram de 2013 372Procedimentos que transitaram de 2014 2728Soma dos procedimentos anteriores a 2015 3167Procedimentos abertos em 2015 7335Procedimentos de anos anteriores reabertos em 2015 7

Total de procedimentos em instrução 10 509

Conforme resulta do quadro supra, no ano de 2015, o volume dos procedimentos em instrução cifrou-se em 10 509, valor que engloba os procedimentos abertos no próprio

(8) Aqui se incluindo, mas em número muito residual, as queixas recebidas por faxe.(9) Por vezes, como sucede no caso de queixas apresentadas por cidadãos reclusos, as mesmas são recebidas presencial-mente durante as visitas realizadas pelo Provedor de Justiça.

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ano, os que transitaram de anos anteriores e os que, tendo sido abertos antes de 2015, foram reabertos neste ano.

Quadro 4

Número de procedimentos arquivados e rearquivadosProcedimentos arquivados que transitaram de 2011 1

Procedimentos arquivados que transitaram de 2012 33

Procedimentos arquivados que transitaram de 2013 232

Procedimentos arquivados que transitaram de 2014 2075

Soma dos procedimentos arquivados anteriores a 2015 2341

Procedimentos arquivados abertos em 2015 4629

Procedimentos reabertos e rearquivados em 2015 4

Total de procedimentos arquivados e rearquivados 6974

Este quadro traduz o número de procedimentos arquivados e rearquivados no ano de 2015. Superam os 66% os procedimentos que foram abertos e arquivados em 2015, o que corresponde a 63,1% dos procedimentos abertos no próprio ano. Por seu turno, os procedimentos arquivados em 2015, transitados de anos anteriores, representam 33,6%.

Quadro 5

Número de procedimentos pendentes em 31 de dezembroProcedimentos transitados de 2011 2

Procedimentos transitados de 2012 31

Procedimentos transitados de 2013 140

Procedimentos transitados de 2014 652

Soma dos procedimentos anteriores a 2015 825

Procedimentos abertos em 2015 2706

Procedimentos reabertos em 2015 5

Total de procedimentos pendentes 3536

Da análise do quadro supra, e em comparação com os dados do ano de 2014(10),podem extrair-se as seguintes conclusões: (i) o número de procedimentos abertos em 2015 e pendentes em 31 de dezembro representa 36,9% do total de procedimentos abertos no mesmo ano; (ii) os procedimentos abertos em 2014 e que transitaram para 2016 sofreram

(10) Cf. Relatório à Assembleia da República 2014, pp. 23-24.

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uma redução de, aproximadamente, ¼ no total de procedimentos abertos em 2014 e que transitaram para 2015; (iii) o número de procedimentos abertos nos anos de 2012 e 2013 que se encontravam pendentes no início de 2015 (64 e 372, respetivamente) foi objeto de uma diminuição superior a 50% no final do mesmo ano (31 e 140, respetivamente).

Gráfico VI

Procedimentos entrados, ndos e pendentes em 31 de dezembro

12297

2012 2013 20140

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000 8540

7027

8521 8114

6824

7979

3167

2199 2741

Entrados Findos Pendentes em 31/12

2015

7342 6974

3536

Da leitura do gráfico acima apresentado regista-se que o número de procedimentos arquivados em 2015 desceu 14% face a 2014, uma diminuição que encontra correspon-dência na tendência de decréscimo verificada quanto ao número de procedimentos aber-tos no ano de referência deste Relatório.

Embora de forma cada vez mais atenuada, não se alcançou ainda a inversão da tendên-cia de crescimento das pendências no final de cada ano civil, iniciada em 2012 com o sig-nificativo aumento do número de queixas recebidas. Para cabal compreensão da situação registada, deverão estes dados ser confrontados com o que adiante se indica sobre o tempo de duração dos procedimentos.

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Quadro 6

Resumo do movimento de procedimentosTotal de procedimentos transitados de 2014 3167

Total de procedimentos entrados (e reabertos) 7342

Total de procedimentos arquivados e rearquivados 6974

Procedimentos entrados e arquivados em 2015 4629

Procedimentos pendentes em 31 de dezembro 3536

O quadro que anteriormente se observou apresenta o movimento dos procedimentos tramitados em 2015. Dos 10 509 procedimentos instruídos no ano de referência do pre-sente Relatório – número que resulta da soma dos procedimentos transitados de 2014 para 2015 e dos procedimentos abertos e reabertos neste ano –, 66,4% foram objeto de arquivamento ou rearquivamento (6974). Tendo por horizonte compreensivo os proce-dimentos abertos em 2015, cifram-se em 63,1% aqueles que foram arquivados neste ano (4629). Sublinhe-se, ainda, que do total de procedimentos pendentes em 31 de dezembro, uma unidade corresponde ao procedimento de queixa que foi aberto, arquivado e rea-berto em 2015, mantendo-se, por isso, em apreciação em 2016.

Gráfico VII

Motivo de arquivamento

Reparação de ilegalidade ou injustiça durante instrução do procedimento

2973

35418 1

438184

46

2634

3260

1000

3000

2000

Arquivamento sumário

Emissão de recomendação do Provedor de Justiça

Pedido de  scalização de inconstitucionalidade ou ilegalidade

Chamada de atenção ao órgão ou serviço

Encaminhamento do queixoso

Incompetência superveniente do Provedor de Justiça

Desistência expressa ou tácita do queixoso

Improcedência da queixa ou inutilidade de outras diligências

N = 6964

Não obstante a redução verificada do número de procedimentos arquivados no ano de 2015 (6964 por contraposição aos 8114 verificados no ano de 2014), assinale-se o aumento

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qualitativo da percentagem dos casos em que se concluiu pela reparação da ilegalidade ou injustiça verificadas, passando de 39,2% de 2014 para 42,6%. Em sentido inverso, registe-se a ligeira diminuição nos procedimentos arquivados com fundamento em improcedência da queixa ou inutilidade de diligência adicional (38,6%, em 2014, para 37,8%, em 2015).

A este propósito, refira-se que, em 18 situações, o procedimento terminou com a emissão de recomendação (oito recomendações emitidas)(11). Note-se, ainda, que o caso referenciado como sendo um procedimento arquivado por fiscalização sucessiva abstrata da constitucio-nalidade respeita a iniciativa tomada em 2014.

Os casos de formulação de chamada de atenção aos órgãos ou serviços competentes, por nada mais se poder diligenciar, desceram de 260 para 184, mantendo-se sensivelmente a sua proporção no total de arquivamentos (aproximadamente 3%). Não obstante o motivo de arquivamento baseado no encaminhamento dos queixosos para o meio adequado de garantia dos direitos e interesses reclamados ter, em termos quantitativos, diminuído em 2015 (438) face a 2014 (590), em termos percentuais, regista-se a constância deste dado estatístico. Conclua-se, por fim, que, apesar de os valores absolutos estarem distanciados entre si, manteve-se o mesmo grau de satisfação por provimento e boa resolução da queixa, anteriormente verificado.

Gráfico VIII

Até 30 dias30%

Entre 31 e 90 dias 27%

Entre 91 e 180 dias 18%

Entre ano e meio e dois anos

3%Mais de 2 anos

1%Entre ano e ano e meio

5%

Entre 271 e 365 dias8%

Entre 181 e 270 dias8%

Duração dos procedimentos arquivados em 2015

N = 6974

(11) Importa esclarecer, para uma melhor compreensão dos dados, que uma recomendação, não raras vezes, congrega o objeto de vários procedimentos. Por este motivo, o número de procedimentos concluídos com base neste fundamento pode ser superior ao número das recomendações emitidas pelo Provedor de Justiça.

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A consideração do tempo de duração dos procedimentos arquivados indica uma ten-dência de aceleração, particularmente visível se tomar como limite comparativo o termo dos 30 dias (30% que corresponde a 2092 procedimentos arquivados em 2015 contra 26%, ou sejam, 2115 procedimentos arquivados com igual duração em 2014). No mais, com pequenas variações, segue-se o padrão ocorrido no ano anterior, indicando-se que os mesmos 91% dos procedimentos arquivados (6342) foram-no em um ano ou menos.

Verificada a duração dos procedimentos instruídos em 2014, e tendo por horizonte a pendência máxima por doze meses, verifica-se que tal ocorreu em 88% dos casos.

Gráfico IX

Assuntos tratados nos procedimentos abertos e reabertos

N = 7335

Fiscalidade 15,7%

Administração da Justiça 7,6%

Assuntos penitenciários

2,1%Segurança social

19,5%

Outros assuntos14,9%

Nacionalidade1,4%Assuntos �nanceiros

1,7%

Ambiente e recursos naturais2,7%

Urbanismo e habitação2,4%

Direitos dos estrangeiros2,9%

Educação2,9%

Assuntos rodoviários

3,1% Consumo3,6% Saúde

3,9%Ordenamento do território

4%

Relação de emprego público

11,6%

No que toca à separação dos procedimentos em função dos assuntos tratados, pode-se concluir, desde logo, que qualitativamente há coincidência da distribuição temática face aos anos anteriores. Em 2015, 54,4% dos procedimentos corresponde à soma daqueles que respeitam a questões relativas ao regime de segurança social, à fiscalidade, ao emprego público e à administração da Justiça. Comparando com o ano de 2014, verifica-se, em 2015, uma inversão nas posições relativas aos procedimentos que versam sobre assuntos atinentes à fiscalidade e à relação de emprego público, com um ligeiro reforço percentual das queixas relativas à segurança social, retomando-se a ordenação verificada em 2013. Em consequência, não é possível atribuir a descida no número de procedimentos apenas a determinada temática, refletindo-se de forma muito similar em várias matérias.

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Nas restantes temáticas, assinale-se a quebra sofrida nos procedimentos de queixa relati-vos ao direito do consumo (de 668, em 2014, para 263, em 2015) e aos assuntos rodoviários (de 449, em 2014, para 226, em 2015), o que corresponde, grosso modo, para metade.

Como exemplos de matérias que, mantendo quantitativos absolutos similares aos do ano precedente, se tornaram proporcionalmente mais relevantes, mencionam-se os valores registados nos procedimentos atinentes a questões de saúde e de ordenamento do território.

Gráfico X

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

2520

32 29

623

Entidades visadas

Administração Central Administração Indireta e Autónoma Administração Regional dos Açores

Administração Regional da MadeiraAdministração Local

Entidades Independentes Particulares e Estrangeiros

N = 7407

3047

789367

Como nota prévia à análise do gráfico supra, refira-se que, em 2015, em virtude da des-materialização procedimental com a entrada em produção de um novo sistema de gestão processual, ocorreu um melhoramento no tocante à classificação das entidades visadas, com efeito determinante na leitura, quer daquele, quer dos gráficos que se seguem. Assim, importa sublinhar que as queixas relativas a entidades com a natureza jurídica de instituto público ou de entidade empresarial se encontram todas contabilizadas na categoria da administração indireta e autónoma.(12)

Centrando-nos, doravante, na análise do último gráfico, importa explicitar que o número total de entidades visadas nos procedimentos abertos e reabertos, no ano de 2015, é superior ao número desses mesmos procedimentos, uma vez que um só procedimento de queixa pode visar mais do que uma entidade.

Fazendo uma comparação das categorias de entidades visadas que não sofreram alte-rações de classificação, assinala-se a subida substancial nos procedimentos de queixa que

(12) É o caso, com maior relevância, das queixas visando o Instituto da Segurança Social, I. P. (ISS, I.P.), o Instituto dos Registos e do Notariado, I. P. (IRN, I.P.), e das várias entidades públicas empresariais na área da saúde.

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visavam entidades de natureza não administrativa como as entidades administrativas independentes (de 6% para 11%), bem como contra entidades com natureza privada ou pública estrangeira (de 1% para 5%). A administração local foi, comparativamente, menos visada (descendo de 11%, em 2014, para 8%, em 2015).

Por seu turno, os procedimentos envolvendo entidades integradas na administração central e na administração indireta e autónoma, sofreu um decréscimo face a 2014 (de 81%, em 2014, para 75%, em 2015).

No que respeita aos procedimentos de queixa que visaram a administração regional verificou-se um decréscimo, particularmente acentuado na Região Autónoma da Madeira, a qual foi visada em 29 procedimentos (por comparação com os 60 abertos em 2014). Daqueles 29, 13 visaram a administração direta e 16 a administração indireta. Por sua vez, visando a Região Autónoma dos Açores, foram tramitadas 32 queixas que origina-ram a abertura de procedimento (por comparação com os 47, em 2014). Daquelas 32, 17 visaram a administração direta e 15 a administração indireta. O cruzamento destes dados com o das queixas oriundas do território de ambas as Regiões Autónomas indica que a sua maior parte visou entidades não integradas na administração regional.(13)

Gráfico XI

39

869

481342 351 211

30 38 35 1240

Distribuição das queixas por ministério

N = 2520

500

1000

1500

3000

2500

2000

Ministério da Solidariedade Emprego e Segurança Social

Ministério das Finanças

Ministério da Educação e Ciência

Ministério da Saúde

Ministério da Administração Interna

Ministério da Justiça

Ministério dos Negócios Estrangeiros

Ministério da Economia

Ministério da Agricultura e do Mar

Outros

O gráfico supra espelha a distribuição ministerial dos 2520 procedimentos abertos que visaram a administração central. Antes de se proceder à sua análise, importa ter em con-sideração que, no ano de 2015, assistiu-se à vigência de três governos – cada qual com a

(13) Cf. infra pontos 1.2.7.1 e 1.2.7.2.

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sua estrutura própria –, tendo-se, por isso, optado por agregar os dados de todo o ano por referência à orgânica vigente na maior parte daquele ano, ou seja, correspondendo ao XIX Governo Constitucional. A isto acresce a já mencionada modificação do critério de classificação das queixas e suas repercussões analíticas. A título de exemplo, recorde-se que o ISS, I.P., como entidade visada, passou a integrar a administração indireta e autónoma e, consequentemente, originou um decréscimo acentuado nos procedimentos de queixa que visaram o Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social (de 1855, no universo de 4984 em 2014, para 39 no universo de 2520 em 2015). Frustra-se, deste modo, qual-quer tentativa de comparação da distribuição dos procedimentos de queixa por entidades ministeriais visadas com os elementos do ano anterior.

Com este enquadramento, e dada a preponderância de queixas em matéria fiscal, não surpreende que o lugar cimeiro das entidades ministeriais visadas seja ocupado pelo Ministério das Finanças (34,5%), bem como, atenta dimensão dos quadros de pessoal, pelo Ministério da Educação e Ciência (19,1%).

Gráfico XII

Excluindo da distribuição dos procedimentos por ministério as 535 queixas apresen-tadas pelos seus trabalhadores no âmbito das suas relações laborais, verifica-se, no grá-fico supra, e por comparação com o anterior, que o valor dos procedimentos que visam o Ministério das Finanças é similar, situação idêntica ao Ministério da Administração Interna. Espraiando a referida comparação para os dados relativos ao ano de 2014, refi-ra-se uma relativa pacificação das questões laborais no seio do Ministério da Saúde, o que não sucede no caso do Ministério da Educação e Ciência. Neste ministério, o peso das questões laborais mantém-se elevado, em 2015 e à semelhança de 2014. Igual raciocínio pode ser tecido para a generalidade dos ministérios menos visados nos procedimentos, os quais registam uma proporção, em média, superior a 40%.

12

844

177309 315

15515 158

0

Distribuição das queixas por ministério (excluindo as questões sobre relação de emprego público)

N = 1985

500

1000

1500

2000

Ministério da Solidariedade Emprego e Segurança SocialMinistério das Finanças

Ministério da JustiçaMinistério da Administração Interna

Ministério da SaúdeMinistério da Educação e Ciência

Ministério dos Negócios EstrangeirosOutros

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Os procedimentos de queixa que visaram autarquias municipais desceram, quer em número relativo, quer em termos absolutos (de 816, em 2014, para 553, em 2015). De entre a lista dos dez municípios mais visados, que somam em conjunto um pouco menos do que a proporção de 1/3 do total de queixas contra entidade com esta natureza, e face ao ano anterior, há a assinalar a manutenção dos municípios de Lisboa (81, menos 46 procedimentos do que em 2014), de Sintra (19, menos quatro procedimentos do que em 2014), de Cascais (17, menos nove procedimentos do que em 2014), do Porto (15, menos três procedimentos do que em 2014) e de Loures (8, menos 9 procedimentos do que em 2014). Reentraram nesta lista, da qual tinham saído no ano anterior, os municípios de Almada (9 procedimentos) e de Braga (9 procedimentos), desaparecendo, por sua vez, os municípios do Funchal, de Oeiras, do Seixal, de Matosinhos e de Odivelas.

Gráfico XIII

Queixas por 10 000 habitantes: distritos e Regiões Autónomas

2013 2014 Média nacional = 6,97 2015

.002.004.006.008.00

10.0012.0014.00

Aveiro Beja

Braga

Bragança

Castelo Branco

Coimbra

Évora

Faro

Guarda

Leiria

Lisboa

Portalegre

Porto

Santarém

Setúbal

Vila Real

Vise

u

Açores

Madeira

Viana do Castelo

Quadro 7

Queixas em função da população - os cinco maiores valores2010 2011 2012 2013 2014 2015

1.º Lisboa Lisboa Lisboa Lisboa Lisboa Lisboa2.º Madeira Madeira Santarém Setúbal Setúbal Porto3.º Açores Setúbal Madeira Madeira Coimbra Setúbal4.º Setúbal Faro Setúbal Faro Faro Viana do

Castelo5.º Faro Santarém Açores Porto Porto Coimbra

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O gráfico e o quadro supra apresentam a distribuição geográfica dos procedimentos de queixa pelo território nacional, com a população das circunscrições correspondentes a distritos ou Regiões Autónomas. Registe-se, desde logo, que o distrito de Lisboa apre-senta um valor superior ao da média nacional, que, em 2015, foi de 6,97 queixas por 10 mil habitantes. Verifica-se que, em 2015 e à semelhança do que vem acontecendo nos anos anteriores, o distrito de Lisboa mantém a primeira posição, seguido pelos distritos do Porto e de Setúbal, aquele em crescimento relativo e superando este último. Em situa-ção inédita, o distrito de Viana do Castelo surge em quarto lugar, superando o distrito de Coimbra.

Por sua vez, os cinco distritos com valores mais baixos, e por ordem descrescente, foram os distritos de Vila Real, a Região Autónoma dos Açores e os distritos de Beja, de Guarda e de Viseu.

Comparando os números de procedimentos de queixa, em 2015, com os do ano pre-gresso, verifica-se ter ocorrido um ligeiro crescimento em um único caso: o do distrito do Porto (0,16 pontos por dez mil habitantes). Com valores de decréscimo inferiores a 0,50 pontos por dez mil habitantes, refiram-se os distritos de Lisboa, de Évora, de Portalegre e de Leiria. Diga-se, também, que os maiores decréscimos – superiores a 1,60 pontos por dez mil habitantes – verificaram-se no distrito de Beja, na Região Autónoma dos Açores e nos distritos de Santarém, de Faro e de Viseu.

No tocante ao número de queixas oriundas do estrangeiro, refira-se que o mesmo sofreu uma diminuição em cerca de 2/3, contabilizando-se em 83 procedimentos de queixa abertos com base em comunicações provindas do estrangeiro.

Não obstante a predominância do recurso aos meios eletrónicos para apresentação de queixa, no ano de 2015, foi possível conhecer, em um número maior de situações, a resi-dência do queixoso, diminuindo, por essa forma, os casos de desconhecimento da mesma (em 2015, em número de 375).

•

Importa, finalmente, apresentar os resultados que se podem extrair das respostas voluntariamente prestadas pelos queixosos a um questionário que é enviado após a aber-tura de cada procedimento. Sublinhe-se que a resposta é facultativa e anónima, razão pela qual os dados que se seguem devem ser analisados e interpretados de acordo com aquela premissa. Refira-se que, em algumas situações, o questionário não pode ser remetido a todos os queixosos. É o que sucede, por exemplo, no caso de uma queixa que é apresentada coletivamente, por meio de um abaixo-assinado, com indicação de apenas um endereço ou contacto.

No ano de 2015, a percentagem de respostas desceu significativamente em relação ao ano anterior, de 40% para 35%, tendo sido validados 2555 questionários respondidos.

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Como em anos anteriores, mostra-se maior a percentagem de colaboração das pessoas singulares (2462 respostas, o que corresponde a 96,4%) face à das pessoas coletivas (93 respostas, o que equivale a 3,6%).

De entre as pessoas singulares, é proporcionalmte mais significativo o número de res-postas prestadas por queixosos do género masculino (61%).

Verificando quantos dos respondentes já se tinham anteriormente queixado ao Prove-dor de Justiça, a proporção diverge grandemente de acordo com a natureza. Se a esmaga-dora maioria das pessoas coletivas tinha já apresentado queixa (83%), em 2015, o valor das pessoas singulares que apresentaram queixa pela primeira vez manteve-se praticamente inalterado (77%). Das restantes pessoas singulares que mencionaram já ter dirigido uma queixa ao Provedor de Justiça, 233 fizeram-no pela segunda vez (o que corresponde a 41%), 254 fizeram-nos entre três e seis vezes (o que corresponde a 45%) e 59 fizeram-nos por, pelo menos, sete vezes (o que equivale a 10%).

Por seu turno, a informação sobre a idade foi prestada em 2364 respostas. Com esta base analítica, verifica-se que a percentagem de queixosos respondentes no escalão etá-rio com idade superior a 65 anos foi de 18% (mais um ponto percentual do que no ano de 2014). Registou-se, de igual modo, uma subida nas respostas dadas pelas pessoas com idade compreendida no escalão etário entre 60 e 65 anos (16%, o que corresponde a um acréscimo de dois pontos percentuais face a 2014. Em movimento simétrico ao ocorrido no ano anterior, assim retomando percentagens similares às de 2013, verificou-se uma descida, em dois pontos percentuais, do número de respostas dos queixosos que integram os escalões etários entre os 30 e 39 anos de idade (17%) e entre os 50 e 59 anos de idade (de 23%). Registaram-se, ainda, cinco casos de resposta de queixosos que indicaram idade infe-rior a 18 anos (uma unidade a mais do que ocorreu nos anos imediatamente anteriores).

No que respeita às habilitações académicas continuou a tendência de subida da pro-porção de respondentes com grau superior (de 46% em 2014, para 47% em 2015), com aumento dos que declararam possuir mestrado ou pós-graduação (15%, com subida de três pontos percentuais). Em sentido inverso, diminuiu a percentagem dos respondentes que apenas completaram o primeiro ciclo do ensino básico (de 13% em 2014 para 12% em 2015). Quase dois terços dos respondentes concluíram o ensino secundário ou detém formação de grau superior, inferior a mestrado.

Atendendo à situação socioprofissional declarada, manteve-se, face ao ano anterior, a percentagem de respondentes que se encontravam em situação de desemprego (15%), descendo ligeiramente a de aposentados ou reformados (26% face aos 27% registados em 2014), somando estas duas categorias, assim, 41% dos queixosos aqui considerados.

Com atividade no setor público, foram recebidas 462 respostas, correspondendo a 20% (descendo dois pontos percentuais face ao ano anterior). Com atividade profissio-nal por conta de outrem no setor privado, foram recebidas 389 respostas, com ligeiro aumento percentual face a 2014.

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1.2. Defesa e promoção dos direitos fundamentais

1.2.1. Direitos ambientais, urbanísticos e culturais

Das queixas e das iniciativas oficiosas de investigação

Ao longo de 2015, as queixas controvertidas sobre direitos ambientais, urbanísticos e culturais – em que estão em causa lesões consumadas ou iminentes, por ação ou por omissão dos poderes públicos – justificaram a instrução de 734 novos procedimentos de queixa(14). Foram arquivadas 130 comunicações classificadas como exposições gerais e inde-feridas liminarmente 117 queixas com elucidação aos queixosos.

Apesar de uma diminuição em relação a 2014 (quantificada em 15,8%, tendo em conta que, em 2014, foram abertos 850 procedimentos de queixa), o volume processual man-tém-se superior ao de 2013 (verificou-se um aumento de 5,9%, por referência aos 693 pro-cedimentos de queixa abertos em 2013) e aos anos imediatamente anteriores. A referida diminuição encontra explicação, desde logo, em um abrandamento de queixas sobre o con-trolo municipal de novas operações urbanísticas, em especial de obras de construção, assim como de queixas relativas a procedimentos de expropriação por utilidade pública. Tratam--se, pois, de dois setores da atividade administrativa que acusam um forte decréscimo, o que se reflete nas queixas. Com um menor volume de licenças e de comunicações prévias, os serviços municipais conseguem imprimir um ritmo mais acelerado às suas atribuições de polícia urbanística. Por seu turno, as obras públicas, diminuídas nos últimos anos para uma expressão sem precedentes, explicam que o volume de expropriações seja, também ele, muito escasso.

Por iniciativa oficiosa do Provedor de Justiça foram abertos, ainda, dois procedimentos. O primeiro dirigido a sistematizar as questões mais pertinentes em matéria de estaciona-mento tarifado à superfície, o qual teve por base a experiência recolhida na apreciação de queixas ao longo dos últimos anos, nas sugestões e recomendações formuladas a alguns órgãos municipais. Estão em causa, a título principal, a aplicação de coimas e a remoção de viaturas em situações de alegada avaria nos parcómetros, impeditivas do cumprimento pelo utente do pagamento, assim como a recusa na concessão de uma margem razoável de tole-rância para o automobilista obter moedas ou outro meio de pagamento. Em outros casos, a questão controvertida respeita às condições de visibilidade do título de quitação a afixar no interior do automóvel.

O Provedor de Justiça sublinha que a diversidade na disciplina do estacionamento automóvel obedece a regras demasiado diferentes de município para município – e até em cada um deles –, seja quanto aos dias e períodos horários sujeitos a tarifa, seja quanto a

(14) A este número acrescem dois procedimentos abertos, no ano de 2015, por iniciativa do Provedor de Justiça.

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outras restrições impostas (v.g., sinalização de lugares exclusivamente reservados a mora-dores), suscitando nos automobilistas enormes incertezas quando se deslocam para outros municípios. Os regulamentos de cada município e de cada zona de estacionamento tari-fado à superfície colocam em causa, não raramente, os direitos dos cidadãos, mormente nas matérias que não são totalmente reguladas nem pelo direito contraordenacional rodo-viário, nem pelo direito administrativo do domínio público. Esta situação é geradora de alguma incerteza na atuação dos agentes de fiscalização e das empresas concessionárias. O que sucede quanto à relação dos automobilistas sujeitos ao pagamento da tarifa e às relações com os moradores. Quanto a estes, diga-se que, apesar de a maioria dos municípios prever a isenção de tarifa, os requisitos do reconhecimento deste direito pecam, não raras vezes, por excesso e alguma indefinição.

O segundo procedimento por iniciativa oficiosa – que ainda se encontra em instrução – partiu de uma queixa de autor não identificado. Conquanto que o Provedor de Justiça não admita queixas anónimas, por estas não terem razão de ser em um Estado de Direito de democrático, muito menos com o sigilo que o Provedor de Justiça permite conceder, jul-gou-se que a situação apresentada justificava uma análise autónoma e aprofundada. Trata-se da obrigação que impende sobre os proprietários das edificações, em um certo aglomerado urbano, de executarem ligações às redes públicas de água e saneamento e, de igual jeito, de liquidarem os encargos em valor nada despiciendo, sem que o sistema de tratamento de águas residuais se encontre em devido funcionamento. A confirmarem-se os factos, esta prática – que antecipa a concreta prestação de uma utilidade – parece incompatível com as características das taxas ou mesmo da designada contribuição especial. Na verdade, além de poder representar um imposto, que as autoridades municipais não podem lançar, o pro-blema encontra-se também nos efeitos ambientais perniciosos de iniciar o funcionamento de uma rede de águas residuais, em que estas são escoadas e descarregadas para uma linha de água sem o tratamento adequado.

Vejamos, em seguida, como se distribuíram as queixas pelas múltiplas entidades visadas da administração municipal e da administração central.

Em 547 procedimentos de queixa surgiu, como principal visado, um município (74,2%). Em 67, uma freguesia (9,1%), valor que representa o dobro do ano anterior(15). O reforço de atribuições das freguesias – originárias ou por delegação municipal de tarefas – tem tornado estas entidades mais próximas dos cidadãos, principalmente em Lisboa, por apli-cação da reorganização administrativa, aprovada pela Lei n.º 56/2012, de 8 de novembro, alterada pela Lei n.º 85/2015, de 7 de agosto.

No ano de 2015, as entidades mais visadas foram a Câmara Municipal de Lisboa e as empresas que superintende (120), a Agência Portuguesa do Ambiente, I.P. (21), a Infraes-truturas de Portugal, I.P. (20), as comissões de coordenação e desenvolvimento regional

(15) Cf. Relatório à Assembleia da República 2014, p. 36.

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(18), a EDP - Distribuição, S.A. (17) e o Instituto de Conservação da Natureza e das Flo-restas, I.P. (ICNF, I. P.) (15). Registaram-se ainda, em relação à Câmara Municipal de Sintra 20 queixas, seguida pelas Câmaras Municipais do Porto (18), de Cascais (15), de Oeiras (13) e, finalmente, de Almada (11). Mais de uma centena de outras câmaras muni-cipais foram visadas nas queixas apresentadas ao Provedor de Justiça, registando aquelas, no entanto, um número inferior a 10 queixas. A Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, por sua vez, foi visada em 12 queixas, quase todas sobre jogos sociais; a Autoridade de Segu-rança Alimentar e Económica em 11 queixas; a Direção-Geral do Património Cultural em 10 queixas e, por fim, a Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares (DGEE) em seis queixas. No tocante às forças policiais, em 16 e 25 queixas, respetivamente, foram visadas a Polícia de Segurança Pública (PSP) e a Guarda Nacional Republicana (GNR).

Do aperfeiçoamento de atos legislativos e regulamentares

Com a aprovação do Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, consagrado na Lei n.º 34/2015, de 27 de abril, obteve-se o acatamento da Recomendação n.º 4/B/2008, de 15 de abril. Este instrumento jurídico põe termo ao sacrifício excessivo e, porventura desnecessário, que era imposto ao direito de propriedade sobre imóveis, depois de cativados por estudos prévios de futuras estradas nacionais ou suas variantes.

A missão que a Constituição e a lei confiam ao Provedor de Justiça compreende a divul-gação do conteúdo e do sentido de cada um dos direitos e liberdades fundamentais. O direito de propriedade privada encontra acolhimento constitucional no artigo 62.º, entre os direitos económicos, sociais e culturais, beneficiando, por ter natureza análoga, da pro-teção específica dos direitos, liberdades e garantias (artigo 17.º da Constituição). O acesso por todos à propriedade privada constitui-se, entre outros, como um dos alicerces essenciais da comunidade. A salvaguarda contra restrições arbitrárias, principalmente quando impos-tas a patrimónios de pequenos e médios proprietários, apresenta-se como forma de evitar o agravamento das desigualdades e, de igual jeito, como fator de segurança que os Estados de direito honram junto dos cidadãos.

Por este conjunto de razões, o Provedor de Justiça há muito que vinha pugnando pelos direitos dos proprietários de solos cativados por estudos prévios de futuras, embora incer-tas, estradas nacionais. Dispõe o n.º 5 , do artigo 32.º, daquele diploma legislativo que as res-trições à edificação caducam decorridos cinco anos da publicação do estudo prévio de uma estrada nacional ou sua variante. No caso de se justificar a prorrogação daquele prazo, o proprietário deverá ser indemnizado. Confirmou-se a alteração que o Secretário de Estado das Infraestruturas, Transportes e Comunicações se comprometera a incluir na proposta de lei e que o Governo veio a apresentar à Assembleia da República.

Em momento anterior à formulação da recomendação, o Provedor de Justiça tinha alertado o legislador para a absoluta desproteção de pequenos e médios proprietários,

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encaminhando, muitos deles, para o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, após o esgotamento das vias jurisdicionais internas.

Até serem aprovados o anteprojeto e o projeto de execução da estrada – o que, em alguns casos, demorou décadas –, o proprietário não recebia nenhuma indemnização, apesar de estar impedido de construir no seu terreno e de não dispor sequer da garantia de vir um dia a ser expropriado por utilidade pública. Bastava, para tal, que a estrada não fosse cons-truída ou que viesse a apresentar-se com um traçado diferente, designadamente por razões de impacto ambiental negativo.

Nos últimos anos, foram muitos os estudos prévios de estradas nacionais ou de variantes que, embora contemplados no Plano Rodoviário Nacional, não conheceram evolução por força das contingências orçamentais. Apesar de a citada recomendação ter tido, ao tempo, acolhimento favorável por parte da Assembleia da República, certo é que a iniciativa de rever o Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei n.º 2037, de 19 de agosto de 1949 e pelo Decreto-Lei n.º 13/94, de 15 de janeiro, só em abril do ano transato se concretizou. Em consequência, os proprietários de terrenos que se encontravam na situação descrita estavam mais desprotegidos do que aqueles que são expropriados por utilidade pública, uma vez que estes têm direito a uma justa indemnização, nos termos constitucionais (n.º 2 do artigo 62.º da Constituição). Aqueles proprietários estavam também em uma situação mais gravosa do que a dos lesados por expropriação pelo sacrifício, imposta por plano de ordenamento do território, uma vez que estes são compensados por mecanismos de perequação.

A nova lei, todavia, não permite aos lesados aproveitar o tempo anterior à sua entrada em vigor para o cômputo dos cinco anos sob servidão administrativa non aedificandi. Na verdade, o n.º 6, do seu artigo 32.º, é perentório a este propósito: «No caso dos estudos prévios aprovados antes da data da entrada em vigor do presente Estatuto, a contagem do prazo referido no número anterior tem início à data da publicação deste».

Sobre uma outra matéria, refira-se a publicação do Decreto-Lei n.º 203/2015, de 17 de setembro, que alterou o Regime Jurídico dos Espaços de Jogo e Recreio, acolhendo, em consequência, a generalidade das sugestões formuladas pelo Provedor de Justiça.

Na sequência de uma queixa apresentada, em 2010, pela Associação para a Promoção da Segurança Infantil (APSI), o Provedor de Justiça apontou deficiências ao Decreto-Lei n.º 119/2009, de 19 de maio. Entendia, pois, que este diploma tinha agravado considera-velmente os encargos com a instalação e manutenção de parques infantis, sem vantagens comprovadas para a segurança das crianças. Em alguns casos, as novas exigências chegavam até a ser contraproducentes.

O Decreto-Lei n.º 119/2009, de 19 de maio, ia muito além das prescrições fixadas pela União Europeia para este assunto e tornava os custos com parques infantis incomportá-veis, sobretudo para as instituições particulares de solidariedade social que administram estabelecimentos educativos ou de acolhimento de crianças. Em consequência, algumas autarquias locais chegaram a ponderar o encerramento de espaços de jogo e recreio, uma

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vez que não só não conseguiam garantir que os espaços de jogo e recreio estavam incólumes à entrada de todos e quaisquer animais – sem excluir pombos –, como também vinham sendo autuadas pela Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE) por não cumprirem o disposto na lei.

Na sua intervenção, o Provedor de Justiça sublinhou ainda ao Governo que, apesar de estarem em causa regras técnicas cuja harmonização é uma exigência do mercado interno, a Comissão Europeia não tinha sido notificada. A preterição desta formalidade essencial implicava que os tribunais considerassem como não escritas as normas técnicas e, sequente-mente, o seu cumprimento não poderia ser imposto aos particulares.

Depois de um primeiro projeto notificado à Comissão Europeia, que não chegou a ser aprovado, foi finalmente alterado o Regime Jurídico dos Espaços de Jogo e de Recreio pelo Decreto-Lei n.º 203/2015, de 17 de setembro, que incluiu as sugestões formuladas pelo Provedor de Justiça. Neste novo diploma, o legislador remete, no essencial, os aspetos téc-nicos para as normas técnicas europeias evitando-se, deste modo, a anterior contradição entre normas jurídicas e normas técnicas pré-existentes. Estava em causa, designadamente a obrigatoriedade de indicação de lotação em espaços não fechados e a vedação dos baloiços, regras que tinham sido contestadas por serem exageradas e, em certos casos, exporem as crianças a maiores riscos como, por exemplo, no caso da vedação dos baloiços pelo embate da criança na própria vedação.

Em conformidade com o que foi sugerido, o novo diploma revê também os montantes das coimas a aplicar, por se ter reconhecido a existência de discrepâncias. A título exemplifi-cativo, salienta-se que a falta de informação era mais gravemente punida do que a deficiente instalação de equipamentos que, em princípio, estaria mais apta a causar graves acidentes.

Outra preocupação reiterada pelo Provedor de Justiça tem sido a da proteção dos joga-dores de si próprios, instituindo medidas que contribuam para que a sua atividade seja moderada e responsável, de modo a não desbaratarem o seu património e os recursos das suas famílias. Além de medidas adotadas em anos anteriores para os casinos, o Decreto-Lei n.º 65/2015, de 29 de abril, veio importar para o jogo do bingo algumas das providên-cias recomendadas para outras salas de jogo, nomeadamente o dever de prestar informação acerca das dependências do jogo e dos serviços que prestam apoio, assim como a criação de um registo centralizado de jogadores, adaptado ao bingo. A Recomendação n.º 10/A/2012, relativa a medidas de acompanhamento de jogadores compulsivos teve também reflexos na jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça, surgindo expressamente citada no seu aresto, de 10 de dezembro de 2015 (processo n.º 4382/13.6TBCSC.L1.S1)(16). Neste acór-dão responsabiliza-se parcialmente um casino por ter permitido o ingresso a um jogador que requerera a sua própria exclusão:

(16) Acórdão que pode ser consultado em http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5003fa814/67a7a 8f803a53a4980257f1c0034890b?OpenDocument

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«Se a lei permite a proibição de entrada nas salas de jogo, a pedido do próprio, é para que a mesma seja cumprida e não incumprida, devendo as concessionárias prover os meios necessários e suficientes para o efeito, levando a sua omissão à responsabiliza-ção daquelas em responsabilidade extra contratual, por violação de direito subjectivo do impetrante e de uma disposição legal destinada a proteger os interesses deste.»

Por seu turno, o Decreto-Lei n.º 66/2015, de 29 de abril, adotou medidas para o jogo on line, de acordo com princípios de responsabilidade: deveres de informação, limites de apostas e um mecanismo que permite ao jogador ou às autoridades judiciais determinarem a sua exclusão.

Ainda em matéria de jogo, a Portaria n.º 401/2015, de 9 de novembro colocou termo à situação indesejada dos torneios de póquer realizados, de forma algo arbitrária, em casinos. Este instrumento jurídico contém regras de execução para a prática de jogos de fortuna ou azar, e veio, finalmente, disciplinar os torneios de póquer, cuja prática, ainda que relativa-mente recente, tem vindo a generalizar-se nos diversos casinos. Este órgão do Estado recebeu várias queixas de jogadores e de trabalhadores de casinos contra as situações de arbítrio a que se prestava esta modalidade dos jogos de fortuna e azar, os valores das apostas e dos prémios.

Também da apreciação de queixas apresentadas pelo Sindicato dos Profissionais de Banca dos Casinos e pelo Sindicato dos Trabalhadores das Salas de Jogos, o Provedor de Justiça concluiu que a regulamentação do jogo de póquer, elaborada em 2007, era insu-ficiente para acompanhar as novas modalidades e, por sobre tudo, a popularidade dos torneios, em Portugal como em muitos outros países. As regras oficiais do póquer eram inadequadas e revelavam significativas lacunas quando aplicadas a torneios, criando, deste modo, conflitos entre jogadores, promotores e trabalhadores dos casinos.

O Provedor de Justiça assinalou várias especificidades dos torneios a exigirem um acom-panhamento regulamentar por parte do Governo: terem lugar fora das salas de jogo con-vencionais, facultarem alguns poderes exorbitantes aos diretores de prova com quebra das garantias dos jogadores e desconsiderarem prescrições regulamentares aplicáveis, em nome da especialidade do fenómeno lúdico.

Como se observou, a partir de uma ampla amostra de regulamentos elaborados pelas concessionárias de jogos, determinava-se, em alguns casos e com total inversão da hierar-quia das normas aplicáveis, que aquela portaria apenas se aplicava a título supletivo. Além do mais, várias regras destes regulamentos estavam em contradição com a Portaria n.º 217/2007, de 26 de fevereiro. Entendeu o Provedor de Justiça que cada torneio e cada concessionária não podiam dispor de regras privativas que derrogassem a citada portaria.

No tocante à matéria relacionada com contraordenações ambientais, refira-se, igual-mente e em conformidade com o entendimento exposto pelo Provedor de Justiça, que a Assembleia Municipal de Cascais veio, por fim, alterar o Regulamento dos Parques e Espa-ços Verdes Municipais, o qual qualificava como contraordenações ambientais determinados

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comportamentos que a lei não prevê como tal. Com a anterior versão do regulamento, o estacionamento de um automóvel ligeiro, ainda que parcialmente sobre a relva de um espaço público, podia fundar a aplicação de uma coima a fixar ao abrigo da Lei n.º 89/2009, de 31 de agosto (Lei-Quadro das contraordenações ambientais). Embora qualificada como leve, o valor da coima a aplicar a pessoa singular que tenha agido com negligência fixava-se entre € 200, 00 e € 1000,00.

O Provedor de Justiça frisou que não se encontra na competência regulamentar dos órgãos municipais dispor sobre as condutas qualificadas como contraordenações ambien-tais sem uma especificação prévia do legislador. É, por isso, justamente que a Lei n.º 89/2009, de 31 de agosto, se identifica como Lei-Quadro. Recorde-se que a verificação de um determinado facto ilícito qualificável como contraordenação ambiental eleva o valor das coimas e permite aplicar sanções acessórias muito mais gravosas. Uma vez que cons-titucionalmente o regime geral das contraordenações integra matéria da reserva relativa de competência legislativa parlamentar (alínea d), n.º 1, do artigo 165.º da CRP), tudo o que seja para impor um regime mais gravoso, por maioria de razão, há de encontrar-se sob reserva de lei, sem lugar para regulamentos autónomos ou independentes.

Em tema bem diverso, os atos do Governo que excluem áreas do regime florestal (Decreto de 24 de dezembro de 1901) passaram a observar as exigências que o Provedor de Justiça tinha recomendado(17) serem indispensáveis. Assim, por exemplo, o Decreto do Ministério da Agricultura e do Mar n.º 9/2015, de 23 de abril, que exclui do regime flo-restal parcial 320 hectares de terreno, no concelho de Idanha-a-Nova, cumpre o dever de fundamentação, observa a forma própria e determina que,

«como compensação pela exclusão do regime florestal total da Herdade do Ribeiro do Freixo (...) são submetidos ao mesmo regime, nos termos do disposto nos artigos 26.º, 27.º e 32.º do Decreto de 24 de dezembro de 1901, publicado no Diário do Governo, 2.ª série, n.º 296, de 31 de dezembro de 1901, os terrenos, com a área de 67,578 hectares, que integram o património próprio do ICNF, I. P., e constituem a denominada Matada Margaraça, sita na freguesia de Benfeita, município de Arganil» (artigo 4.º).

Em matéria diversa atinente à discriminação de atletas paraolímpicos, refira-se, também, o compromisso assumido pelo Secretário de Estado do Desporto de reduzir substancial-mente a clivagem que ainda se faz sentir entre os prémios atribuídos, pelo Estado, a atletas olímpicos e atletas paraolímpicos.

(17) Recomendação n.º 1/B/2011, de 2 de novembro.

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Do aperfeiçoamento de práticas administrativas

Já no passado, se fez menção de que o Provedor de Justiça é um interlocutor qualificado entre os cidadãos e os poderes públicos, qualificação que lhe advém da sua legitimidade democrática e dos critérios de legalidade e de justiça com que norteia a sua atuação.

As comunicações que são recebidas por este órgão do Estado não se circunscrevem ao (in)cumprimento de normas jurídicas e, não raras vezes, são interpelações que buscam um esclarecimento, fruto do labor contínuo e insistente do Provedor de Justiça junto das entidades que exercem tais poderes. Trabalho este que contribui, de igual jeito, para uma melhor compreensão das comunicações que, em virtude da generalização do acesso a meios eletrónicos, são acompanhadas de um intenso manancial de informação, disponibilizado pelo cidadão, que exponencia o risco de confusão ou incorreta interpretação da sua dúvida ou pretensão.

A análise de algumas questões por parte do Provedor de Justiça tem, assim, impacto na atividade dos órgãos e serviços da administração pública, contribuindo, para o seu aprimo-ramento. Como exemplo do que se acaba de afirmar, atente-se nas situações seguidamente descritas.

Em matéria de responsabilidade civil por danos imputados a obstáculos imprevisíveis ou à má conservação de estradas e outras vias públicas, é de registar o número assinalá-vel de indemnizações pagas por municípios, serviços municipalizados e concessionárias de autoestradas em situações tão distintas, como o sejam a destruição de vestuário por queda em um passeio mal conservado e mal sinalizado, em Lisboa, à reparação dos danos de um automóvel ligeiro imputados a uma tampa de coletor de esgotos mal selada, em Gondomar, e, ainda, ao restauro da pintura de um outro automóvel, em Espinho, por danos causados por arbustos não tratados nem sinalizados.

Não obstante se mostre particularmente difícil persuadir as concessionárias e empresas municipais a ultrapassarem a renitência em «abrir um precedente», algumas queixas con-tra bloqueamento e remoção de automóveis foram procedentes, depois de se ter reconhe-cido que a medida fora arbitrária ou ao menos injustificada. Em outros casos, tem-se con-seguido a restituição das coimas pagas pelos automobilistas diante de elementos de prova iniludíveis: posse de recibo do pagamento da tarifa de estacionamento, avaria comprovada dos equipamentos de liquidação (parcómetros).

Salienta-se, do mesmo modo, o aumento da preocupação dos municípios com o ruído e a assunção efetiva de responsabilidades, a começar pela adoção de medidas de polícia administrativa. Referencia-se, a este propósito, a pronta selagem, pela Câmara Municipal de Leiria, de um estabelecimento comercial de venda de bebidas que persistia em abrir ao público, depois de intimado a cessar a utilização do local. Mencione-se, também, a execu-ção consequente de medições a um outro estabelecimento comercial de venda de bebidas pela Câmara Municipal de Santo Tirso, a célere intervenção da Câmara Municipal de Vila

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do Conde para conter o ruído noturno de uma coletividade de recreio e, ainda, o reforço assinalável da capacidade de resposta a pedidos de medição do ruído pela Câmara Munici-pal de Lisboa.

O XIX Governo pronunciou-se favoravelmente sobre as sugestões formuladas no termo de uma inspeção iniciada em anos anteriores à constituição de servidões administrativas elétricas(18). E, em sequência, a Direção-Geral da Energia e Geologia elaborou um Manual de Procedimentos para o Licenciamento de Linhas Elétricas até 60 KV.

A referida inspeção deveu-se ao elevado número de queixas dos proprietários de imó-veis que se afirmaram surpreendidos pela instalação de postes ou o pelo atravessamento de cabos das redes de distribuição de energia elétrica, especialmente em média e baixa tensão.

A maioria das queixas provém das regiões norte e centro, motivo por que as averi-guações se centraram nas antigas direções regionais da economia e nas direções de Rede e Clientes Mondego e Porto da EDP, S.A.. Ali se consultaram as reclamações deduzidas e, por amostragem, procedimentos de licenciamento. Das averiguações feitas observou-se um cumprimento pouco rigoroso dos deveres legais referentes à constituição de servidões administrativas, em especial do Decreto-Lei n.º 181/70, de 28 de abril(19), mormente, aos direitos de informação e de participação: aviso público, audiência dos interessados com faculdade de apresentar reclamações acerca da localização exata da rede e seus apoios, de forma a moderar, o mais possível, os inconvenientes para o bom aproveitamento econó-mico dos prédios. A concessionária tem de solicitar ao Estado a constituição de servidões (Decreto-Lei n.º 29/2006, de15 de fevereiro), o que sucede após a entidade licenciadora ter aprovado os projetos ou anteprojetos das infraestruturas ou instalações (Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto).

Para concretização deste regime continuam a aplicar-se muitas das disposições do Decreto-Lei n.º 43 335, de 19 de novembro de 1960, o qual, por sua vez, pressupõe o cum-primento de prescrições enunciadas no Decreto-Lei n.º 26 852, de 30 de julho de 1936.

Mantém-se, assim, o dever de conceder publicidade a cada projeto por éditos no Diário da República, locais de estilo, órgão de imprensa nacional e regional ou local, de modo a que os proprietários possam oportunamente deduzir as suas reclamações, já que se encontram na iminência de terem de suportar nos seus terrenos um equipamento alheio, embora de utilidade pública. O Provedor de Justiça sustentou que se dê preferência à notificação indi-vidual dos proprietários, seja por aplicação do Código de Procedimento Administrativo (CPA), seja por aplicação do Código das Expropriações.

Nos casos de isenção de licença (linhas de tensão nominal entre 1KV e 60KV), o distribuidor de energia elétrica deve declarar que obteve a autorização por escrito dos

(18) Trata-se do procedimento P-1/13.(19) Que se conservou vigente até à entrada em vigor da Lei n.º 31/2014, de 30 de maio. Esta lei de bases, no n.º 4, do seu artigo 40.º, prevê garantias para os particulares não muito diferentes.

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proprietários. Nas averiguações inspetivas, contudo, verificou-se que, não raramente, o cumprimento desta obrigação ficava por fiscalizar, ou seja, a simples declaração da conces-sionária funcionava como uma presunção inilidível. Tão-pouco se conferia se os proprie-tários tinham sido informados, concreta e adequadamente, acerca das limitações impostas, mas também dos seus direitos.

O Provedor de Justiça fez notar ao Secretário de Estado da Energia que o regime das ser-vidões elétricas era muito menos protetor dos proprietários do que os de outras servidões congéneres, como, por exemplo, o das servidões de passagem dos gasodutos de transporte e distribuição de gás natural (Decreto-Lei n.º 11/94, de 13 de janeiro). E apontou, como especialmente, importante o facto de a constituição das servidões decorrer da aprovação do projeto ou da obtenção da licença de estabelecimento, sem ser requerida ou solicitada pela concessionária.

Por outro lado, a concessionária tende a usar com demasiada largueza a isenção de licença, sem que haja um controlo efetivo das autorizações concedidas pelos proprietá-rios ou das razões que possam ter impedido a sua identificação ou conhecimento do seu paradeiro. Os contactos com os proprietários são quase sempre estabelecidos por empresas subcontratadas. Encontraram-se fichas de contacto com os proprietários muito deficien-temente preenchidas. Ora, a verdade é que se a identificação e contacto com os proprietá-rios se mostra difícil ou impossível, nos termos da lei, deve regressar-se ao procedimento comum: o licenciamento.

As averiguações permitiram, de igual jeito, observar um grau de exigência muito supe-rior no Porto (antiga Direção Regional do Norte) comparativamente a Coimbra (Centro). Nesta última, registam-se muitos casos de simples invocação de urgência pela concessioná-ria sem se exigir fundamentação concreta.

O que de mais importante se concluiu é que os proprietários desconhecem, por regra, os seus direitos e obrigações. A concessionária e os seus comissários atuam no terreno, sem o acompanhamento das entidades públicas, o que pode explicar-se pelo valor irrisório das taxas de estabelecimento pagas pelas concessionárias (valor mínimo de € 200,00) apesar de serem empresas com elevado volume de negócios.

Nas sugestões finais, considerou-se que, embora seja vantajoso unificar as prescrições legais sobre esta matéria, é também desejável preservar algumas das garantias que os diplo-mas de 1936 e de 1960 consagravam, nomeadamente da proibição do excesso nos sacri-fícios impostos aos proprietários e na garantia de um meio de arbitragem necessária das indemnizações que, embora pouco usado, apresenta resultados muito positivos. É, sobre-tudo, muito importante que haja oportunidade de os proprietários reclamarem antes de o facto estar consumado com a instalação da linha e dos apoios. Como tal, a afixação de editais deve ser usada com a máxima parcimónia, em benefício da notificação pessoal. Já para os casos de isenção de licenciamento, considerou-se indispensável que a concessionária

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guarde prova da autorização dos proprietários e de que esta foi obtida de modo livre e escla-recido, sugerindo-se inclusivamente a redução a escrito de um acordo.

Como se disse, o acolhimento do Governo foi inteiramente favorável, dispondo-se a incluir este tema na pasta de transição para o novo Governo. E, na verdade, já com o XXI Governo em funções, a Direção-Geral de Energia e Geologia apresentou ao Provedor de Justiça o projeto de um Manual de Procedimentos para o Licenciamento de Linhas Elétri-cas até 60 KV e que se mostra consentâneo com as sugestões formuladas.

Deve, ainda, ser realçada a reação favorável da Direção-Geral do Tesouro e Finanças perante a sugestão formulada a respeito da vasta parcela de um imóvel, cedido pelo Estado, em 1957, ao município de Vila Real de Santo António, contanto que se mantivesse sob o regime do Decreto de 24 de dezembro de 1901 (regime florestal). A cedência autorizada pelo Decreto-Lei n.º 41 311, de 8 de outubro de 1957, tinha como finalidade a execução de um plano já aprovado, de obras de urbanização na praia de Monte Gordo e o prolon-gamento da estrada da Ponta de Santo António. Igualmente, haveria de ser criado e con-servado um parque de campismo. Ora, o município, ao arrepio do estatuto jurídico destes imóveis e dos fins da cedência, tinha obtido a justificação notarial da aquisição do imóvel, por usucapião e iniciado a alienação de parcelas a favor de uma empresa municipal. À vez, esta empresa já tinha onerado os imóveis adquiridos para o seu património com a garantia hipotecária de um empréstimo contraído na banca.

A verdade é que uma parcela tem 1 024 038 m² de área e outra, a de 98 992,05 m².Embora o Estado já tivesse adotado providências para invalidar os atos de justificação,

o Provedor de Justiça confrontou a Direção-Geral do Tesouro e Finanças e o ICNF, I.P., com outras cedências ulteriores, sublinhando que a cedência extingue a sujeição ao regime florestal e a observância dos seus fins.

A exclusão do regime florestal obriga a um procedimento administrativo próprio que termina apenas com a sua aprovação em Conselho de Ministros, sob a forma de decreto e sua publicação oficial no Diário da República.

Quanto ao uso privativo da via pública para filmagens, refira-se, ainda, que a Câmara Municipal de Lisboa veio a reconhecer o fundamento de queixa apresentada por morado-res de um bairro residencial, sistematicamente limitados na sua vida quotidiana por produ-ções audiovisuais, ao longo das gravações de uma telenovela.

Com efeito, apurou-se que as licenças de uso privativo eram demasiado genéricas, ao ponto de os moradores serem confrontados com a necessidade de retirarem os automóveis estacionados na rua, de modo súbito e em demasiadas ocasiões. Se porventura os agentes de produção, acompanhados por elementos da PSP ou da Polícia Municipal, não conseguis-sem localizar o paradeiro dos proprietários, os automóveis eram simplesmente removidos para os parques municipais ou das forças de segurança.

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Sem prejuízo do interesse cultural e recreativo que possam ter as operações de filmagem, o Provedor de Justiça sugeriu a fixação de formalidades a cumprir para informação atem-pada dos moradores e sob vigilância das autoridades municipais.

A sugestão foi bem recebida pela Vereadora responsável pelo pelouro em causa:

«É com o intuito de melhorar estes procedimentos, que nos encontramos a trabalhar numa série de medidas que visam atenuar o impacto que a realização de filmagens tem na vivência da cidade, que passam por: reforço da fiscalização no local, nomeadamente no que diz respeito às áreas/lugares de estacionamento ocupados; antecipação da informação à população, utilizando outros suportes de divulgação, para além da carta informativa, tais como divulgação nos editais das Juntas de Freguesia, comércio local ou carta dirigida ao condomínio; maior envolvimento das Juntas de Freguesia, pois são um elemento crucial como veículo de transmissão de informação no terreno; criação de um protocolo com as Associações de Produtoras, que estabeleça um conjunto de boas práticas, de forma a con-ciliar os interesses de produtores, município e moradores».

Da repartição temática da atividade

Gráfico XIV

20152012 2013 2014

Distribuição de matérias nos procedimentos de queixa – Unidade temática 1 (comparativo 2012-2015)

0

182 199

297

2335

172 180

212

13 38 37

222

280

196 199 227

309

14 26 34

Urbanismo e habitação

Ambiente e recursos naturais

Ordenamento do território

Cultura Lazeres

50

100

150

300

250

200

350

Da análise ao gráfico supra resulta que, por ordem decrescente e segundo as categorias gerais, foi o ordenamento do território a motivar maior número de procedimentos de queixa (40,3%), seguindo-se o ambiente e recursos naturais (27,1%), o urbanismo e habi-tação (24,7%), os lazeres (4,8%) e os direitos culturais (3,1%).

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Os quadros setoriais que seguidamente se apresentam descriminam o tipo de queixas dentro das várias categorias temáticas.

Quadro 8

Urbanismo e habitação 182Obras de edificação 51Utilização das edificações 17Loteamentos e obras de urbanização 8Conservação e reabilitação de edifícios 20Áreas urbanas de génese ilegal 5Projetos das especialidades e ligação a redes públicas 15Habitação social e apoios à habitação 47Arrendamento urbano particular 8Propriedade horizontal 5Qualificações profissionais 6

As obras de edificação apresentaram uma redução significativa, fruto do abranda-mento de novas operações urbanísticas em anos anteriores e, por consequência, também as queixas sobre ligações urbanísticas às redes públicas. O mesmo se pode afirmar para as questões atinentes à conservação e à reabilitação de edificações, cuja diminuição incide principalmente nas queixas de arrendatários.

Já as questões de habitação social continuam a apresentar valores muito elevados, perante as listas de espera municipais para atribuição de alojamento ou para realojamento de agrega-dos familiares entretanto ampliados. Neste particular domínio, o Provedor de Justiça conti-nuou, ao longo de 2015, a acompanhar os despejos administrativos e as demolições no Casal de Santa Filomena por parte da Câmara Municipal da Amadora, que não acatou a sugestão do Provedor de Justiça no sentido de expropriar por utilidade pública os terrenos onde o bairro surgiu – e cresceu há cerca de 40 anos – habilitada pelo Decreto-Lei n.º 273-C/75, de 3 de junho (n.os 3 e 4, do artigo 1.º), no qual se determina que os terrenos ocupados por barracas ou bairros de lata serão avaliados atendendo exclusivamente ao seu destino como prédios rústicos, e reservando-os para habitação a custos controlados.

Observa-se, assim, nas grandes áreas metropolitanas que o aumento da longevidade da população contribui para a diminuição da rotação dos fogos de habitação com que os municípios contavam. Por outro lado, domiciliadas nestes fogos começam a conviver três e quatro gerações sem que haja capacidade para desdobrar a oferta de habitação aos mais jovens. Permanecem ou regressam a casa dos pais e dos avós, levando os seus filhos por não conseguirem encontrar no mercado oferta habitacional à altura dos seus recursos.

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Entretanto, a conservação dos edifícios a custos controlados apresenta a fatura da fraca qualidade dos materiais e de opções arquitetónicas adotadas anos atrás: acentuada degra-dação das fachadas, perecimento dos elementos de impermeabilização, avarias reiteradas de ascensores em edifícios com demasiados pisos.

Atendidas no ano anterior muitas das alterações ao novo Regime do Arrendamento Urbano e praticamente concluídas as atualizações de rendas anteriores a 1992, o número de queixas sobre arrendamento particular desceu bastante. Destaca-se, porém, o Estado e outras pessoas coletivas públicas como inquilinos, seja por mora no pagamento de rendas, seja por incumprimento de deveres acessórios decorrentes da extinção do vínculo contra-tual (v.g., restituição do imóvel devoluto).

O Provedor de Justiça, na sequência da apreciação de uma queixa relativa a obras de edificação no interior do Quarteirão dos Marianos, em Santos-O-Velho, Lisboa, concluiu pela formulação da Recomendação n.º 3/A/2015, de 15 de junho(20), no sentido de ser recusada a licença, dirigida à Câmara Municipal de Lisboa.

A referida edilidade reconheceu ter incorrido em um erro sobre os pressupostos de facto da demolição prevista na Rua das Janelas Verdes. Já no tocante ao edifício da antiga Fábrica de Cerâmicas Constância ali instalado, as autoridades municipais insistem que aquele imóvel foi, apenas por equívoco, inventariado como de interesse municipal no PDM (2013), não possuindo valia arquitetónica ou artística que justifiquem a sua preser-vação. O executivo camarário tomou a iniciativa de requerer ao Governo que, por sua vez, solicitasse um parecer ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, na parte respeitante à sucessão de planos no tempo.

Salienta-se que o Provedor de Justiça considera que as remissões de um plano de urba-nização de 1996 (ainda em vigor) para o plano diretor municipal devem ser entendidas como atinentes ao novo PDM (2013) e não ao antigo (1994) que, segundo esta doutrina, permaneceria a aplicar-se em vastas zonas da cidade, apesar de revogado.

Quadro 9

Ambiente e recursos naturais 199Água 13Solo e subsolo 4

Ruído 103Floresta 20Fauna 2Qualidade do ar 16

(20) Cf. Relatório à Assembleia da República 2015. Anexo: Tomadas de Posição [citado: Tomadas de Posição 2015], pp. 15-26.

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Radiações 2Salubridade 20Gestão de resíduos e efluentes 15Produtos inflamáveis, tóxicos ou explosivos 4

Entre as queixas ambientais, a matéria referente ao ruídorepresenta mais de metade(51,8%) do seu valor global. As fontes ruidosas, nas 103 queixas admitidas, repartem-se da seguinte forma: cafés, bares, e discotecas, muitas vezes, instalados em edifícios multi-familiares com fracas condições de isolamento ou concentrados em zonas históricas (38), comércio e serviços (17), espetáculos, compreendendo festas académicas, arraiais, festivais ou simplesmente música amplificada na via pública (13), atividade industrial (12), tráfego (6), cães (5), locais de culto (4), outros (7). Em apenas uma queixa, o autor opõe-se ao excesso das medidas de polícia ambiental impostas (intimação para reduzir volume de música em piscina com esplanada).

As queixas relativas à proteção da água respeitam, na sua maioria, à contaminação de linhas de água ou ao licenciamento de captações sem os afastamentos necessários.

As questões florestais são principalmente de limpeza e gestão do combustível em terre-nos privados ou relativas ao corte e poda de arvoredo público.

A qualidade do ar tem sido invocada com o receio de contaminações industriais (nota--se o justo receio deixado pelo surto de doenças respiratórias em Vila Franca de Xira, no ano anterior) e, ainda, por motivo das restrições à circulação automóvel em certas zonas urbanas. Com efeito, a notícia de fraudes em motores de várias marcas automóveis veio retomar a polémica das Zonas de Emissões Reduzidas (ZER). Os proprietários de auto-móveis impedidos de circular opõem que há, afinal, outros mais recentes que só por ficção se consideram menos poluentes.

Por seu turno, as queixas relativas à salubridade constituem uma categoria de que maio-ritariamente se refere a unidades pecuárias.

Quadro 10

Ordenamento do território 297Geral 13Instrumentos de gestão territorial 14Regimes territoriais especiais (restrições de interesse público) 17Avaliação de impacto ambiental (de obras públicas) 6Execução de obras públicas 35

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Domínio públicoInfraestruturas, equipamento e tráfego urbano 126Infraestruturas rodoviárias 38Domínio público hídrico e infraestruturas portuárias 4Zonas verdes 1

Cemitérios 10

Infraestruturas ferroviárias 1

Expropriações por utilidade públicaProcedimento 1

Vias de facto 14

Reversão 1

Servidões administrativasServidões administrativas 20

Outros instrumentosCadastro e informação geodésica 4

BaldiosBaldios 1

Terrenos públicos em regime de domínio privadoTerrenos públicos em regime de domínio privado 4

Em desenvolvimento da Lei de Bases da Política Pública de Solos, do Ordenamento do Território e do Urbanismo (Lei n.º 31/2014, de 30 de maio), foi publicado o Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, o que terá concorrido para o avanço de muitos procedimen-tos de revisão dos planos diretores municipais, na sua maioria originários da década de 1990. As 14 queixas, apreciadas ou em apreciação por motivo de instrumentos de gestão territorial, são quase todas acerca da reclassificação de solos, em especial por terem ficado de fora dos perímetros urbanos. Trata-se de um tipo de queixa que suscita elevada com-plexidade jurídica e implica o tratamento de elementos demográficos, hidrogeológicos, biológicos ou agronómicos.

Apesar de o plano representar, talvez, o máximo expoente da discricionariedade admi-nistrativa e de exercitar a margem de livre apreciação de muitos e heterogéneos interesses públicos e privados, o Provedor de Justiça, ao abrigo do múnus que lhe está confiado, não pode ignorar estas questões e, por isso, leva a cabo, com base nos elementos solicita-dos às autoridades municipais e às comissões de coordenação e desenvolvimento regional, um controlo por duas vias. Uma primeira, em um plano elementar, conhece do cumpri-mento das vinculações legais e regulamentares mais estritas: observância das normas de procedimento, em especial das que protegem os direitos à informação e à participação dos

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interessados. Depois, em outro plano em que a densidade normativa é mais fluída, uma vez que convoca princípios gerais de direito ou conceitos indeterminados. Trata-se aqui, não de tomar posição acerca da qualidade ou da oportunidade das opções adotadas, mas de verificar se as motivações públicas passam no exame ao contraditório deduzido pelos opo-sitores. Verifica-se, pois, a sua congruência, a solidez dos estudos e trabalhos preparatórios, a racionalidade e razoabilidade das escolhas que afetem direitos ou interesses legítimos.

Mas, sob a chancela do ordenamento do território, a maioria das queixas diz respeito à administração de vias públicas urbanas pelos municípios: à instalação de quiosques, espla-nadas, tapumes, toldos e reclamos, ao estacionamento tarifado à superfície, à conservação do pavimento, das árvores, das ruas, das praças, das avenidas e à iluminação pública.

Uma outra parcela das queixas, estas principalmente das zonas rurais, visam as juntas de freguesia e as câmaras municipais pela sua inércia contra a usurpação de bens do domí-nio público por terceiros. Está em causa, quase sempre, o avanço de obras de edificação pelo leito de caminhos que se afirma serem públicos. E, por serem dominiais e estarem fora do comércio jurídico, de nada vale fazer aplicar as normas civis da acessão imobiliá-ria. O ponto mais complexo continua a estar no facto de o cadastro das estradas e cami-nhos municipais não estar feito na generalidade dos municípios. Ora, sucede, e frequentes vezes, que as pessoas julgam tratar-se de caminhos públicos os antigos atravessadouros, abolidos ou não com a entrada em vigor do Código Civil de 1966, ou meras servidões de passagem. Chegamos com isto à operação de qualificação a partir dos elementos que a jurisprudência, cada vez menos uniforme, tem vindo a definir para caracterizar a dominia-lidade pública: o uso imemorial indiferenciado, benfeitorias executadas por pessoas cole-tivas públicas e a função desempenhada (ligação entre diferentes aglomerados ou entre outras estradas e caminhos).

A apreciação destas queixas dificilmente ocorre sem um extenso e porfiado contraditó-rio que obriga a uma instrução prolongada, o que, não raras vezes, faz transitar os procedi-mentos iniciados de um ano para o outro.

Uma última nota, neste segmento, para as servidões administrativas. Persiste um número considerável de queixas de proprietários contra as limitações a que se encontram sujeitos os seus imóveis. Estes encontram-se sujeitos a limitações derivadas da rede de distribuição de energia elétrica ou das de comunicações, ou, mais raramente, do atravessamento do sub-solo por instalações das redes de abastecimento de água ou de escoamento e drenagem de águas residuais. Além de muitas vezes ignorado pelos atuais proprietários de como e onde se constituiu a servidão administrativa, surgem muitas queixas movidas por pretensões de proporcionalidade: desviar um poste para permitir obras de ampliação em um edifício ou elevar os cabos para não estarem tão próximos da cobertura. Embora se deva reconhecer que o atendimento destas questões é satisfatório, surge hoje um obstáculo novo. A par-tilha de equipamentos entre vários operadores privados, principalmente no domínio da eletricidade e das comunicações, dificulta muito a tarefa de identificar quem é a entidade

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diretamente responsável – ou em que medida – pelas infraestruturas. Depois, embora sur-jam investidas de poderes de autoridade, as operadoras privadas têm uma organização e funcionamento orientados para a rede comercial. Dirimir este tipo de questões com os proprietários onerados pelas servidões administrativas é, destarte, um trabalho complexo.

Quadro 11

Cultura 23Património arquitetónico e arqueológico 11Museus arquivos e bibliotecas 2Artes e espetáculos 4Direitos de autor e direitos conexos 4Património móvel e imaterial 2

Conquanto se cifrem em número reduzido, as queixas sobre direitos culturais mos-tram-se, quase sempre, bem fundamentadas e preparadas. Observa-se uma preocupação especial com a perda de valores arquitetónicos em imóveis classificados ou em vias de clas-sificação, protagonizada por movimentos associativos e acompanhada nas redes sociais. Está em causa, em muitos casos, o cumprimento de condições fixadas, como sejam a da salvaguarda das fachadas, dos interiores ou de certos elementos decorativos.

Por outro lado, embora os concursos para atribuição de apoios a atividades culturais conheçam hoje uma regulamentação muito mais densa e com maiores garantias de impar-cialidade, subsistem vastas zonas de livre valoração pelos júris e que suscitam objeções por parte dos interessados.

Quadro 12

Lazeres 35Caça e pesca lúdica 2Turismo 4Jogo 15Animais de companhia 2Náutica e aeronáutica de recreio 0Diversões e espetáculos 3Desporto 9

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As atividades de jogo, em especial, de jogos de fortuna e azar, já foram objeto de espe-cífica atenção a propósito de alterações legislativas sugeridas pelo Provedor de Justiça e acolhidas em 2015. No campo das apostas mútuas, destacam-se os jogos sociais, conces-sionados à Santa Casa da Misericórdia de Lisboa e, principalmente, os concursos para seleção de agentes e mediadores de apostas.

Em matéria de desporto, o Provedor de Justiça apreciou queixas relativas ao exercício de poderes de autoridade por parte das federações, além de outras, menos frequentes, con-tra órgãos e serviços desportivos do Estado (v.g., atrasos na emissão de cédulas de treina-dores desportivos).

Dos procedimentos concluídos

Em 2015, deram-se por findos 718 procedimentos instruídos nesta unidade temática(21):- 23, sumariamente arquivados (3,2%);- 321, depois de obtida a reparação ou o seu compromisso (44,7%);- 5, com recomendação formulada (0,7%);- 24, por ulterior encaminhamento do queixoso para outros meios de resolução

(3,3%);- Dois, por se identificar a falta de competência do Provedor de Justiça, a título

superveniente (0,3%);- 22, com chamada de atenção em casos de menor gravidade, mas com o intuito de,

pelo menos, futuramente, serem revistas práticas administrativas (3,1%);- 247, por improcedência da queixa (34,4%); e,- 74, por desistência dos queixosos(22) (10,3%).

1.2.2. Direitos dos agentes económicos, dos contribuintes e dos consumidores

Em jeito introdutório, refira-se que a matéria da contratação pública deixou de ser tra-tada por esta unidade temática, fruto da necessidade de afetar os respetivos recursos à análise dos assuntos que constituem o seu núcleo essencial centrado, principalmente, na atuação dos agentes envolvidos na atividade económica e financeira e, também, na forma como tal atividade pode comprometer direitos e garantias dos cidadãos e empresas.

No ano de 2015 foram abertos 1570 novos procedimentos de queixa em que eram suscitadas questões relativas aos direitos dos agentes económicos, contribuintes e

(21) Mais 10 do que no ano anterior.(22) Desistência presumida por falta de colaboração ou desistência expressa por perda superveniente de interesse na questão.

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consumidores. Comparativamente com ao ano de 2014 verificou-se uma diminuição de 222 de procedimentos de queixa.

O quadro infra revela a natureza dos assuntos apresentados ao Provedor de Justiça em procedimentos de queixa abertos, no ano de 2015, e que implicaram a respetiva análise por esta unidade temática:

Quadro 13

Distribuição de procedimentos por matérias - Unidade temática 2

Fiscalidade 1146Taxas de portagem 340Execuções fiscais 259IRS 189Infrações fiscais 76Tributação automóvel 60IMI 45Matrizes prediais e avaliações 33Benefícios fiscais 25IVA 24Direitos aduaneiros e desalfandegamento 24Obrigações acessórias 17Imposto do selo e IMT 14Reclamações, impugnações e recursos 13IRC 9Vários 18Consumo 260Eletricidade e gás 79Transportes 52Água 50Telefone, televisão e internet 48Correios 14Livro de reclamações 8Vários 9Assuntos económico-financeiros 133Banca 94Seguros 15Outras atividades económicas/Profissões 9

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Dívidas 4Vários 11Fundos Europeus e Nacionais 31Emprego 13Agricultura 12Educação e formação profissional 1Vários 5Total de procedimentos abertos 1570

No ano de 2015, foram arquivados 1596 procedimentos de queixa, 75% dos quais haviam sido abertos neste mesmo ano. Refira-se, também, que 22% dos arquivamentos determinados em 2015 correspondem a procedimentos de queixa instaurados no ano de 2014 e 3%, instaurados em anos anteriores. Esta circunstância revela bem o esforço que continua a ser feito no sentido de promover a celeridade na instrução dos procedimentos de queixa e, consequemente, encurtar o período que medeia entre a entrada da queixa e a tomada de uma decisão final por parte deste órgão do Estado. O gráfico infra ilustra o que se acaba de dizer.

Gráfico XV

Ano de abertura dos procedimentos arquivados em 2015

Abertos antes de 2014

49

Abertos em 2014 358

Abertos em 20151189

No tocante aos motivos que fundamentaram as decisões de arquivamento verifica-se que se encontram distribuídos, à semelhança do ano transato, da seguinte forma:

- Em 829 (51,94%), concluiu-se pela improcedência da queixa; - Em 546 (34,21%), ocorreu a reparação da ilegalidade ou injustiça durante a instrução

do procedimento;- Em 119 (7,46%), veio a verificar-se ser indispensável, ou mais adequada, a resolução

da questão controvertida por outros meios, com o consequente encaminhamento do quei-xoso para meio considerado idóneo por forma a fazer valer a sua pretensão;

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Distribuição de procedimentos por matérias - Direitos dos contribuintes (comparativo 2014-2015)

271

225259

220189

76 76 7692

45 4733

1325 27 24 22 24 29 24 14 1613 7 9

481817

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250

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2014

2015

- Em 43 (2,69%), o arquivamento foi determinado por desistência de queixa;- Em 43 (2,69%), factos novos, apurados durante a instrução do procedimento, revela-

ram que a questão em apreço estava excluída do âmbito de atuação do Provedor de Justiça;- Em 15 (0,94%), foi formulada chamada de atenção ao órgão ou serviço competente;

e, finalmente,- Apenas em um caso (0,06%) foi determinado o arquivamento sumário.Para além destas 1596 tomadas de decisão, com comunicação aos queixosos dos res-

petivos fundamentos, esta unidade temática procedeu à elucidação de 803 cidadãos cujas comunicações, tendo sido recebidas e apreciadas em 2015, não deram origem à abertura de procedimento de queixa, antes tendo sido classificadas como exposição geral ou como queixa merecedora de decisão de indeferimento liminar(23).

No final do ano encontravam-se pendentes 541 procedimentos de queixa, menos 15 do que valor registado no ano de 2014 (556).

De seguida, apresenta-se com maior detalhe a evolução dos assuntos objeto de queixa, quer quanto à sua expressão numérica – revelada nos gráficos comparativos entre 2014 e 2015 –, quer também no que respeita à natureza das questões submetidas à apreciação do Provedor de Justiça.

Gráfico XVI

(23) Como se referiu anteriormente, os casos em que as comunicações dos cidadãos são classificadas como exposição geral ou queixa para indeferimento liminar encontram-se elencados nos artigos 16.º e 17.º, respetivamente, do Regula-mento Interno.

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Para que a análise dos dados seja límpida, impõe-se fazer previamente o seguinte escla-recimento: nos Relatórios à Assembleia da República de anos anteriores, as queixas sobre taxas de portagem integravam o elenco das que versavam sobre consumo ou direitos dos consumidores. A evolução, quer do tipo de questões colocadas pelos utentes das autoes-tradas ou das comummente designadas por ex-SCUT(24), quer da legislação que foi enqua-drando a cobrança destes encargos, levou a que se entendesse ser mais adequado incluir essas queixas no elenco das que versam sobre fiscalidade.

A fim de impedir que esta reclassificação comprometesse a transparência e a clareza da análise que se deseja fazer acerca da evolução dos assuntos objeto de queixa, reorganiza-ram-se os dados de 2014 ora exibidos nos gráficos comparativos constantes do presente Relatório. Por conseguinte, as queixas sobre taxas de portagem, relativas aos anos de 2014 e de 2015, constam agora no gráfico relativo aos temas de fiscalidade(25).

Os três temas mais visados nas queixas que os cidadãos contribuintes dirigem ao Pro-vedor de Justiça mantêm as mesmas posições relativas, face ao ano de 2014: taxas de por-tagem, execuções fiscais e Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS). Não obstante, a análise dos dados estatísticos impõe que se façam algumas considerações pré-vias, sob pena de se tomarem por semelhantes, situações que são, afinal, distintas.

As queixas acerca da tributação em IRS ocupam, desde sempre, lugar de destaque no elenco dos temas mais frequentemente abordados pelos cidadãos que solicitam a inter-venção do Provedor de Justiça. O que é natural, considerando desde logo que, por ser um imposto direto, o IRS tem uma repercussão muito notória na vida dos respetivos sujeitos passivos, os quais facilmente identificam e quantificam o peso que esse tributo representa na economia doméstica, seja ao longo do mês – através do mecanismo de retenção na fonte –, seja por ocasião das liquidações anuais.

No ano de 2015, o sistema e-fatura e alguns contornos das alterações legislativas decor-rentes da Reforma do IRS motivaram a apresentação de queixas com questões novas. Não é, contudo, ainda possível efetuar uma análise completa dos problemas suscitados, desde logo, por alguma demora na obtenção de respostas por parte da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) a questões colocadas, no âmbito da instrução de procedimentos de queixa abertos para apreciação desses novos problemas e, consequentemente, a tomada de posição final deste órgão do Estado. No final do ano de 2015 aguardava-se, pois, resposta a questões cujo esclarecimento ou resolução toca a particular situação de um número ele-vado de contribuintes. É o caso das questões relacionadas com alegadas divergências de

(24) SCUT: Vias que à data da sua construção e exploração foram denominadas «Sem custos para o utilizador», a que se acresceu o prefixo «ex» quando a sua utilização deixou de ser gratuita.(25) Um olhar atento sobre o Relatório à Assembleia da República de 2014 permitirá verificar o número de 271 quei-xas recebidas, nesse ano, acerca de taxas de portagem no quadro de assuntos e no gráfico respeitante aos direitos dos consumidores, sob o título «vias de comunicação». Cf. Relatório à Assembleia da República 2014, respetivamente, pp. 56 e 63.

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enquadramento das despesas de alimentação e de transporte de alunos do ensino privado e público(26), ou, da interpretação e aplicação da norma que prevê a emissão dos recibos de renda eletrónicos. A instrução destes procedimentos de queixa teve o seu início em mea-dos de 2015 mas, por ainda não terem sido prestados os esclarecimentos solicitados por este órgão do Estado à AT, estes procedimentos transitaram para o ano de 2016.

No tocante às queixas sobre execuções fiscais, a primeira alusão feita ao seu aumento, ligeiro mas constante, encontra-se cristalizada no Relatório à Assembleia da República de 2005. Nesse ano, porém, o número de queixas não justificava a sua referência no quadro de matérias tratadas por esta unidade temática, razão pela qual as mesmas foram inscritas na categoria residual «vários» do tema fiscalidade(27).

Com a aposta da AT na maior eficiência da máquina fiscal, em matéria de cobranças coercivas, o número de queixas sobre o assunto aumentou significativamente: em 2010 esse número igualou o das queixas sobre IRS(28) e, entre 2011 e 2015, inclusive, superou-o. A essa circunstância não é alheio o acréscimo de queixas formuladas por executados em processos para cobrança de dívidas à segurança social, os quais são instaurados e instruídos pelas respetivas Secções de Processo Executivo.

Já no Relatório à Assembleia da República de 2014 se havia mencionado a especial preocupação do Provedor de Justiça relativamente ao tipo de problemas revelados pelas queixas e pela instrução de procedimentos junto das Secções de Processo Executivo da Segurança Social. No ano de 2015 não se verificou, porém, qualquer melhoria a este res-peito: mantêm-se os problemas já detetados em anos anteriores, mormente a instauração de execuções fiscais quando não há certezas sobre se os encargos a cobrar são efetivamente devidos(29), bem como a demora na remessa dos incidentes de oposição à execução ao Tri-bunal com competência para os decidir. Refira-se ainda que, enquanto no ano de 2014 os procedimentos de queixa sobre execuções fiscais – em que a entidade visada era a AT – representavam o dobro daqueles em que o eram as Secções de Processo Executivo da Segurança Social, em 2015, o número de procedimentos de queixa sobre execuções fiscais, relativamente a cada uma das mencionadas entidades, é sensivelmente idêntico.

Por fim, e para terminar o elenco dos três temas mais apreciados nos procedimentos de queixas abertos em 2015 sobre fiscalidade, importa dizer que o assunto relativo às taxas de portagem – à semelhança do que havia sucedido no ano de 2014 e no de 2013 – foi aquele que, de entre todos os tratados nesta unidade temática, mais frequentemente

(26) Estas questões foram colocadas à apreciação do Provedor de Justiça não só por diversos cidadãos como também por algumas associações de pais.(27) Cf. Relatório à Assembleia da República de 2005, p. 238.(28) Fixado em número de 116 queixas. Cf. Relatório à Assembleia da República de 2014, p. 47.(29) Tais certezas são, não raramente, obtidas já durante a pendência da execução fiscal, quando o executado questio-na a existência da dívida ou o respetivo valor ou, ainda, quando faz prova de já a ter anteriormente pago.

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consubstanciou o pedido de intervenção deste órgão do Estado. Remonta ao ano de 2010 o registo das primeiras queixas sobre um tema que, nesse ano, começou a ser debatido: a introdução de portagens nas, até então designadas, vias sem custos para o utilizador (SCUT). O número e o tipo de queixas sobre esta matéria registaram diferenças ao longo dos anos: entre 2010 e 2013, os números aumentaram gradualmente até 2012, diminuindo em 2013(30). Por outro lado, o tipo de questões expostas pelos cidadãos ao Provedor de Justiça acompanhou, a própria evolução desta realidade: se em 2010 era essencialmente questionada a decisão de passar a portajar tais vias, em 2011, apontavam-se problemas na aplicação prática dos regimes que foram criados – e que foram sendo sucessivamente alte-rados – para concretizar tal decisão, bem como a atribuição e o funcionamento do regime de discriminação positiva e do regime de redução de taxas que lhe sucedeu.

O grande aumento dos procedimentos de queixas sobre este assunto foi registado em 2014, com 271 cidadãos que se dirigiram ao Provedor de Justiça. As questões então objecto queixa foram mencionadas no Relatório à Assembleia da República do ano em causa(31), as quais mantiveram-se atuais, no primeiro semestre de 2015, sendo que, no segundo semes-tre, acresceram os problemas resultantes da entrada em vigor, interpretação e aplicação do regime excecional de regularização de dívidas decorrentes do não pagamento de taxas de portagem e custas associadas(32). Intervenções nesta matéria permitiram obter a extin-ção de processos de contraordenação, com base na nulidade das notificações para paga-mento das taxas de portagem emitidas pelas concessionárias (em regra, por incorreção das moradas de envio das notificações). Muitas queixas não procedentes, por seu turno, foram objeto de elucidações detalhadas, designadamente sobre os motivos pelos quais os encargos cobrados eram efetivamente devidos ou prestando-se informação aos utentes das ex-SCUT que desconheciam os exatos contornos dos diversos sistemas de pagamento das taxas de portagem nestas vias, em particular – mas não só –, aos condutores de veículos de matrícula estrangeira.

Foi ainda recorrente, no segundo semestre de 2015, a elucidação acerca dos motivos pelos quais, quem já havia pago as taxas de portagem devidas não poderia beneficiar, retroativamente, do regime excecional aprovado pela Lei n.º 51/2015, de 8 de julho. Uma vez que a referida Lei n.º 51/2015 não se limitou a aprovar tal regime excecional – tendo também introduzido alterações na Lei n.º 25/2006, de 30 de junho – deseja-se que essas alterações, finalmente, contribuam para a pacificação de uma situação que, desde 2010, tem criado grande instabilidade nas relações entre os cidadãos, as concessionárias e as enti-dades encarregadas da cobrança dos encargos associados à utilização destas vias. Como sempre acontece, quando ocorrem alterações legislativas em matérias frequentemente

(30) Foram 11 procedimentos de queixas em 2010, 60 em 2011, 72 em 2012 e 53 em 2013.(31) Cf. Relatório à Assembleia da República 2014, p. 64.(32) Aprovado pela Lei n.º 51/2015, de 8 de junho, abreviadamente designado por «RERD portagens».

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objeto de queixas dirigidas ao Provedor de Justiça, este órgão do Estado continuará a monitorizar com atenção os efeitos dessas alterações com o fito de verificar se se justificará alguma intervenção adicional.

No âmbito das queixas sobre fiscalidade, cumpre ainda destacar, pela positiva, a reso-lução de alguns problemas relacionados com benefícios fiscais a pessoas com deficiênica, mormente em sede de tributação automóvel. Na verdade, a boa colaboração da Direção de Serviços dos Impostos Especiais de Consumo e do Imposto Sobre Veículos, que acedeu a reapreciar um assunto anteriormente merecedor de decisão desfavorável, permitiu ver reconhecida a validade de um atestado multiuso emitido em data anterior ao Código do Imposto sobre Veículos, para efeitos de acesso ao benefício fiscal constante do respetivo artigo 54.º.(33)

Em uma outra situação, e com base no entendimento da AT segundo o qual o atestado médico de incapacidade multiuso pode, em alguns casos, ser considerado um documento superveniente, para efeitos do referido no n.º 4, do artigo 70.º, do Código de Procedi-mento e de Processo Tributário, designadamente quando o respetivo pedido foi efetuado dentro do prazo de reclamação graciosa, pretendia-se que a AT pudesse considerar as dili-gências encetadas pela queixosa, com vista à realização da junta médica (iniciadas ainda dentro do prazo de reclamação graciosa da declaração do IRS/2012), como imprescindí-veis à efetivação do requerimento de avaliação de incapacidade (efetuado já fora do refe-rido prazo de reclamação graciosa, isto é, em 7 de janeiro de 2014) para, assim, lhe ser reconhecida a deficiência fiscalmente relevante para o ano de 2012. Esse entendimento mereceu a concordância da Direção de Finanças do Porto, o que se traduziu num reem-bolso à queixosa no montante de € 2 795,71.

Foi ainda obtida decisão favorável em outro procedimento de queixa, no qual se defen-dia a restituição do Imposto Único de Circulação (IUC) e da coima pagos pela queixosa que viu essa restituição ser-lhe negada por, alegadamente, não ter solicitado a respetiva isenção dentro do prazo. Tendo em consideração que, no ano de 2014, havia sido reconhe-cida a isenção de IUC à queixosa, relativamente à viatura em questão, sustentou-se, com sucesso, que, face ao disposto no n.º 5, do artigo 5.º, do Código do IUC, tal pedido não era essencial ao reconhecimento da isenção para o ano de 2015.

Contou-se também com a boa colaboração da Direção de Serviços de Justiça Tributá-ria em outra situação, na qual o Provedor de Justiça defendeu que a referência à «revisão do ato tributário», constante da alínea c), do n.º 3, do artigo 43.º da Lei Geral Tributária (LGT), se reconduz à efetiva retificação daquele ato, por via da anulação e, consequente, reembolso da quantia indevidamente arrecadada, não se bastando na decisão formal do

(33) Isenção de ISV relativamente a «veículos destinados ao uso próprio de pessoas com deficiência motora, maiores de 18 anos, bem como ao uso de pessoas com multideficiência profunda, de pessoas com deficiência que se movam exclusivamente apoiadas em cadeiras de rodas e de pessoas com deficiência visual, qualquer que seja a respectiva idade, e as pessoas com deficiência, das Forças Armadas».

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deferimento da reclamação graciosa. Por essa razão, eram devidos juros indemnizatórios desde o dia seguinte ao fim do prazo de um ano, contado desde a apresentação da reclama-ção graciosa, até à data da emissão da nota de crédito para restituição do imposto indevi-damente arrecadado, sendo irrelevante que, entre a data da reclamação graciosa em causa e a do seu despacho de deferimento, tenham decorrido apenas cerca de dois meses.(34)

Uma última nota para referir o arquivamento, em 2015, de dois procedimentos aber-tos por iniciativa do Provedor de Justiça: um referente ao ano de 2012 (procedimento P-5/12) e, outro, ao ano de 2013 (procedimento P-8/13).

No âmbito do procedimento P-5/12 foi feito o acompanhado do processo de avalia-ção geral da propriedade urbana, iniciado em 2012, tendo sido solicitados dados esta-tísticos à AT, em diversas fases da instrução do procedimento.(35) A análise destes dados permitiu concluir que a operação de avaliação geral foi, no essencial, um processo bem sucedido, não tendo sido gerador de especial conflitualidade. Por um lado, os mais de cinco milhões de fichas de avaliação, apreciadas na avaliação geral, deram origem a cerca de 5,25% de reclamações e, ainda, a cerca de 0,23% de pedidos de segunda avaliação, valores considerados, em abstrato, aceitáveis. A distribuição geográfica das reclamações, por distrito e regiões autónomas, revelou-se, no geral, homogénea. A comparação dos valores patrimoniais tributários dos prédios urbanos submetidos à avaliação geral revelou que o respetivo valor patrimonial tributário total nacional registou um aumento médio de 124%. Foi possível concluir, em suma, que o fim do processo de avaliação geral da propriedade urbana permitiu:

a) Demonstrar o quanto os valores patrimoniais tributários se encontravam desa-tualizados, na maioria dos casos sem qualquer relação com o efetivo valor de mercado dos imóveis;

b) Por fim às distorções resultantes da correção dos valores patrimoniais tributá-rios, por aplicação de coeficientes de desvalorização da moeda (n.º 1, do artigo 16.º, do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de novembro);

c) Submeter todos os prédios urbanos ao mesmo regime avaliativo, constante do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis, assegurando deste modo o respeito pelo princípio da igualdade de tratamento; e

d) Estabilizar a base de incidência da tributação estática do património, criando as condições para que os municípios possam aprovar taxas mais baixas do imposto, sem que isso represente perda de receita.No que respeita ao procedimento P-8/13, foi determinada a sua abertura, recorde-se,

com o objetivo de efetuar um levantamento de aspetos do sistema fiscal em relação aos

(34) Procedimento de queixa Q-213/14. Cf. Tomadas de Posição 2015, pp. 68-69.(35) Os derradeiros dados obtidos retratavam a situação do Sistema de Informação do Património no período com-preendido entre 30 de novembro e 7 de dezembro de 2015.

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quais fosse possível introduzir modificações que espelhassem as necessidades e dificulda-des sentidas, nos últimos anos, pelos cidadãos contribuintes, em especial desde o início da crise económica e financeira.

Com o conhecimento da constituição da Comissão de Reforma do IRS e do seu calen-dário dos trabalhos, optou-se por integrar neste procedimento a intervenção que o Pro-vedor de Justiça levou a cabo junto do respetivo Presidente.(36) Esgotada a intervenção, nesta temática do IRS, com a publicação e entrada em vigor da Reforma deste imposto no início de 2015, entendeu-se dar por finda a instrução do procedimento, sem prejuízo de, oportunamente, ser ponderada nova intervenção em alguns aspetos pontuais, no tocante ao reforço de garantias dos contribuintes.

Gráfico XVII

Distribuição de procedimentos por matérias - Direito dos consumidores(comparativo 2014-2015)

85 89

58

89

37 27

79

52 50 48

14 17

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

100

Transportes Água Correios Vários Eletricidade e gás

Telefone, televisão e internet

2014

2015

Os assuntos que motivaram a maior parte dos pedidos de intervenção do Provedor de Justiça, em matéria de direitos dos consumidores, foram: o fornecimento de eletricidade e de gás, a prestação de serviços de comunicações eletrónicas (telefone, televisão e internet) e os problemas dos utentes dos transportes públicos.

A instrução de procedimentos de queixa sobre questões relativas ao fornecimento de eletricidade e gás, assim como as referentes ao fornecimento de serviços de comunicações eletrónicas decorreu, em regra, junto das entidades reguladoras dos respetivos setores: Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE) e Autoridade Nacional de Comu-nicações (ANACOM). A ERSE mostrou-se, em regra, mais interventiva e eficaz na abor-dagem das queixas que lhe são dirigidas pelos consumidores e, consequentemente, mais expedita na colaboração com o Provedor de Justiça na efetiva resolução dos problemas

(36) Da mencionada intervenção foi feita referência no Relatório Anual de Atividade de 2014 e no seu anexo de tomadas de posição. Cf. Relatório à Assembleia da República 2014, p. 61 e Anexo: Tomadas de Posição 2014, pp. 59-66.

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objeto de queixa. Já a ANACOM, não obstante a boa relação institucional que, há muito, mantém com este órgão do Estado, porque se distancia mais do conflito que, em concreto, motivou as queixas dos cidadãos, a sua intervenção foca-se no encaminhamento destes cidadãos para os meios de resolução alternativa de conflitos de consumo. Pese embora se reconheça a utilidade desse encaminhamento – encaminhamento que o Provedor de Jus-tiça também assegura com frequência –, não pode deixar de se verificar que a procura ativa da resolução dos conflitos, por parte de uma entidade reguladora, se traduz em um melhor conhecimento do mercado que regula e, consequentemente, na perceção das necessidades de todos os operadores.

À semelhança de anos anteriores, em 2015, as questões relacionadas, por seu turno, com o reconhecimento do direito à tarifa social e com as situações de interrupção do fornecimento de serviços públicos essenciais foram as mais frequentes. No tocante à prestação de serviços públicos essenciais, repetiram-se as situações de notificação para pagamento de valores prescritos. O Provedor de Justiça entende que, sopesando todos os valores e interesses em causa, tais situações são de evitar, uma vez que, por um lado, demonstram a intervenção não atempada e célere da administração na cobrança das dívidas – contribuindo para sedimentar uma prática menos adequada – e, por outro lado, traduzem um encargo para o próprio Estado, porquanto o processo de execução desencadeado implica custos e a afetação de recursos humanos. Acresce ainda que esta prática resulta, a grande maioria das vezes, na cobrança, por via coativa, de dívidas prescritas junto dos cidadãos menos informados.

Assinala-se, também, a posição do Município de Rio Maior que, acolhendo sugestão do Provedor de Justiça, decidiu rever a decisão anteriormente comunicada ao queixoso e, em consequência, devolver determinado montante. Estava em causa o pedido de restitui-ção, por parte do queixoso, do montante da diferença entre o valor devido pela prestação do serviço de fornecimento de água e o valor liquidado, em sede de execução fiscal, por alegada falta de pagamento voluntário. Com efeito, foi possível confirmar que o não paga-mento da fatura não ficou a dever-se a comportamento imputável ao queixoso, mas a uma falta do distribuidor postal (CTT) que não procedeu ao depósito da fatura em dívida no recetáculo postal.(37)

Em uma outra situação, a remessa da primeira fatura de dívida de fornecimento de eletricidade para uma morada diferente daquela em que a consumidora tinha fixado a sua residência, teve como consequência o acolhimento, por parte da empresa prestadora do serviço, da sugestão formulada pelo Provedor de Justiça. Por conseguinte, a empresa pres-tadora: a) considerou indevida a interrupção do fornecimento determinada na sequência do não pagamento da fatura em causa; b) considerou indevidos os encargos associados à interrupção e restabelecimento da energia elétrica; e, consequentemente, c) creditou na

(37) Situação apreciada no procedimento de queixa Q-1875/15. Cf. Tomadas de Posição 2015, pp. 69-70.

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conta corrente da consumidora os valores referentes aos encargos mencionados; e, por fim, remeteu-lhe cheque no valor do pedido indemnizatório que a mesma apresentara com vista a obter compensação pelos danos causados pela indevida interrupção do forne-cimento de eletricidade.

São, também, de sublinhar as situações em que, para além da resolução do caso concreto objeto de apreciação em determinado procedimento de queixa, se alcança uma melhoria da qualidade dos serviços prestados aos cidadãos. Foi o que aconteceu em procedimento de queixa instruído junto da Cartágua – Águas do Cartaxo, S.A., a qual aquiesceu na introdução de alterações ao modelo de pré-aviso de suspensão do fornecimento do serviço, por mora no pagamento, em uso na empresa, com vista a uma melhor apreensão do seu teor pelos consumidores.

No que respeita às questões colocadas pelos utentes dos transportes públicos, estas continuam a versar principalmente sobre os títulos de transporte, as coimas, a supressão de carreiras e a alteração de horários, atrasos e problemas com danos em bagagem, sendo este o último problema circunscrito aos utentes do transporte aéreo.

No particular caso do transporte aéreo, verifica-se que, tal como em outras situações que envolvem matérias objeto de regulamentação complexa e, por vezes, dispersa por dife-rentes instrumentos normativos, nem sempre os utentes conhecem integralmente os seus direitos. Exemplo disso foram as situações em que, em diferentes casos de compensação aos passageiros por cancelamento dos respetivos voos, a TAP cumpriu o dever indemni-zatório, através da emissão e envio aos passageiros de vales de viagem, que, não tendo sido contestado pelos mesmos, levou a transportadora a concluir que estariam de acordo com tal modalidade indemnizatória. Ao longo da instrução desses procedimentos de queixa assinalou-se, junto da TAP que, nos termos do Regulamento aplicável, a indemnização «deve ser paga em numerário, através de transferência bancária eletrónica, de ordens de pagamento bancário, de cheques bancários ou, com o acordo escrito do passageiro, através de vales de viagem e/ou outros serviços».

O Provedor de Justiça defendeu a este respeito que, se o legislador impôs uma condi-ção às transportadoras aéreas (existência de «acordo escrito do passageiro»), para que possam pagar a indemnização devida através de vale, cabe às mesmas o ónus de provar a verificação dessa condição ou o preenchimento desse requisito, cuja exigência legal é feita no intuito de tutelar o passageiro, de garantir que este decida com cabal conhecimento das circunstâncias. Refira-se que todos os casos em que foi detetado a adoção deste procedi-mento, os mesmos obtiveram decisão favorável(38).

No ano de 2015 terminou a instrução de procedimento de queixa, aberto no ano de 2014, em que se fez a análise da situação que afetou os utentes de transportes públicos,

(38) Uma dessas situações foi apreciada no procedimento de queixa Q-8066/14, referido no anexo documental do presente relatório. Cf. Tomadas de Posição 2015, pp. 74-76.

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no dia 4 de março daquele ano (terça-feira de Carnaval). Os queixosos, passageiros de diversas empresas transportadoras, discordavam da decisão destas de praticarem, na terça--feira de Carnaval, os horários previstos para os dias feriados, entendendo que tal decisão contendia com os seus direitos e interesses, designadamente, daqueles que, por serem fun-cionários públicos e não terem sido dispensados das suas funções, no dia em causa, haviam sentido especiais dificuldades na realização dos percursos habituais de casa para o traba-lho e vice-versa. O Provedor de Justiça, após a audição das empresas visadas e analisados os vários contornos da situação, concluiu que – não obstante a gestão interna, no plano laboral, que às empresas transportadoras cabe realizar (equiparando, ou não, a terça-feira de Carnaval a dia considerado feriado para efeitos de dispensa dos seus trabalhadores) – sobre elas impendia o cumprimento das obrigações externamente assumidas na prestação de serviços de interesse geral. Não obstante as empresas transportadoras visadas terem razoavelmente previsto uma redução do número de passageiros, este órgão do Estado não deixou, porém, de as contactar, no sentido de apurar se foi devidamente divulgada, aos res-petivos utentes, informação que lhes permitisse conhecer antecipadamente as restrições programadas para aquele dia. Na maior parte das situações apurou-se que tais restrições haviam sido atempadamente divulgadas nos terminais ou nas bilheteiras e, ainda, por afi-xação de informação nos próprios meios de transporte, bem como nas páginas eletrónicas das empresas transportadoras. Nas poucas situações em que as empresas reconheceram não ter procedido a essa divulgação – porque, alegadamente, a prática do regime dos dias feriados na terçafeira de Carnaval seria já do conhecimento da generalidade dos utentes – foi obtido compromisso de que, em casos futuros, seria feita a divulgação de informação.

Gráfico XVIII

120

27

5 6 10

94

15 9

4 11

Distribuição de procedimentos por matérias - Assuntos económico-nanceiros(comparativo 2014-2015)

Seguros Outras Dívidas Vários Banca0

20

40

60

80

100

120

2014

2015

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As queixas sobre assuntos económico-financeiros, no que se refere ao seu número e à sua tipologia, não sofreram alteração relevante, verificando-se apenas um ligeiro decrés-cimo. Na verdade, continuaram a ser recebidas queixas de pequenos acionistas e de lesa-dos do papel comercial do BES, merecedoras dos esclarecimentos e encaminhamento de que já se havia dado conta no Relatório à Assembleia da República de 2014, apontando o recurso à via judicial como a solução mais adequada.

Sublinha-se que as queixas sobre banca e seguros, consideradas no gráfico supra, são apenas aquelas que tiveram, como entidades visadas, no caso do sector bancário, o Banco de Portugal ou a Caixa Geral de Depósitos, S.A., e, no caso da atividade seguradora, a Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões. Já no que respeita às queixas em que são visadas as atuações de companhias seguradoras e bancos privados, são objeto de decisão de indeferimento liminar, não dando origem à abertura de procedimento de queixa. Não obstante, a unidade temática procedeu, nessas situações, à elucidação de todos os queixosos, esclarecendo as razões pelas quais o Provedor de Justiça não podia intervir, em virtude do âmbito das suas competências constitucionais e legalmente defini-das, encaminhandoos, por isso, para as respetivas entidades reguladoras ou de supervisão, ou, ainda, sendo caso disso, para os meios de resolução alternativa de litígios ou para a via judicial.

Importa, também, referir que, nas situações em que a entidade reguladora ou de super-visão não responde ao queixoso ou, respondendo-lhe, transmite uma posição com a qual este dicorda, pode o queixoso voltar a dirigir-se ao Provedor de Justiça. Nesta circunstân-cia, o Provedor de Justiça abre procedimento com vista à audição da entidade adminis-trativa em causa, analisando a sua atuação, face ao pedido de intervenção do queixoso, e tomando posição final sobre o assunto.

Em matéria de banca, aos habituais problemas com a cobrança de comissões, com a uti-lização de cartões e com as comunicações alegadamente indevidas à Central de Responsa-bilidades de Crédito do Banco de Portugal, acresceram, no ano de 2015, diversas queixas relativas ao crédito à habitação: às penalizações por atraso no pagamento, ao aumento do spread e, em maior número, queixas sobre a aplicação do regime de crédito bonificado à habitação a pessoas com deficiência. Nesta matéria, sublinha-se a sugestão formulada pelo Provedor de Justiça à Direção-Geral do Tesouro e Finanças, que, entretanto, veio a ser acatada.(39)

Em um outro procedimento de queixa, concluiu-se pela inexistência de motivos de censura à posição assumida pelo Banco de Portugal. Esta entidade, na sequência de queixa do interessado contra a Caixa Económica Montepio Geral (doravante Montepio Geral), verificou que esta instituição – ao indeferir um pedido de crédito formulado ao abrigo do regime aplicável a pessoas com deficiência – não violou quaisquer normas, quer em termos

(39) Procedimento de queixa Q-4895/15. Cf. Tomadas de Posição 2015, pp. 67-68

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de apreciação da proposta de crédito, quer quanto aos deveres de informação pré-contra-tual. Não obstante a discordância do queixoso face à decisão de recusa do financiamento que lhe foi comunicada pelo Montepio Geral, bem como da tomada de posição do Banco de Portugal no sentido de que tal recusa foi legítima, o Provedor de Justiça esclareceu o queixoso, explicando-lhe que não cabe no âmbito das competências do Banco de Portugal a imposição ao Montepio Geral de aceitação de um risco de crédito superior ao que havia definido como razoável, face aos resultados da análise financeira do crédito, mas, tão-so-mente, confirmar – como o fez – se a recusa de concessão do empréstimo não teve subja-cente qualquer justificação arbitrária ou discriminação negativa, motivada pela situação de deficiência do queixoso.

Ainda no âmbito dos assuntos económico-financeiros, refira-se que foi possível obter decisão favorável, por parte da Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais, sobre um assunto que se encontrava pendente relativo a divergências quanto ao pagamento de uma quantia relativamente elevada (€ 26 072,51) a uma empresa que lhe havia vendido e faturado mercadoria. Durante a instrução daquele procedimento de queixa – aberto em 2013 – foi reconhecida a dívida e, por fim, realizado o respetivo pagamento integral (o que ocorreu em junho de 2015).

Gráfico XIX

19

8

4 5

13 12

1

5

0

5

10

15

20

Distribuição de procedimentos por matérias - Fundos Europeus e Nacionais(comparativo 2014-2015)

Agricultura Educação e formação prossional

Vários Emprego

2014

2015

Em matéria de fundos e outros apoios, as queixas mais frequentes são, em regra, apresen-tadas por beneficiários (ou candidatos a beneficiários) de apoios nos domínios da agricul-tura e do emprego. No ano de 2015 esta realidade não se alterou, verificando-se, também, que os referidos domínios apresentaram valores muito próximos. No tema do emprego, foram várias as queixas apresentadas por candidatos a apoios para criação do próprio emprego, invocando a morosidade excessiva na apreciação das respetivas candidaturas.

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Nesta matéria, destaca-se o número superior de queixas apresentadas por cidadãos que, tendo já visto atribuído o referido apoio, foram posteriormente confrontados com pedi-dos de restituição. Estes pedidos fundaram-se em duas razões principais: os beneficiários do apoio não mantiveram, pelo tempo mínimo, os postos de trabalho criados; ou os bene-ficiários não respeitaram o regime de dedicação exclusiva ao projeto apoiado. Assinale-se que, qualquer uma das razões invocadas constitui, em regra, fundamento legítimo e inata-cável para sustentar o pedido de restituição do apoio recebido.

Terminou em 2015, com sucesso, a instrução de procedimento aberto, no ano ante-rior, no âmbito do qual o Provedor de Justiça defendeu, perante o Instituto de Financia-mento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP, I.P.), a prescrição de juros de mora cobrados na sequência da rescisão de um contrato de atribuição de ajuda. Invocando jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, no sentido de que os juros de dívida não tributária, ainda que cobrada através de processo de execução fiscal, prescrevem no prazo de cinco anos, logrou-se convencer o IFAP, I.P. a alterar a sua posição inicial sobre a matéria e a reconhecer a prescrição dos juros, entretanto já pagos, mas assim considerados prescritos, num total de € 20 929,12.

Foi também analisada, em outro procedimento de queixa, a questão respeitante a ações relativas à agricultura biológica e à produção integrada do Programa de Desenvolvimento Rural do Continente (PDR 2020). Na queixa era contestada a solução preconizada na alínea d), do artigo 3.º, da Portaria n.º 25/2015, de 9 de fevereiro, no tocante ao conceito de assistência técnica. De acordo com este preceito, os técnicos habilitados a prestar essa assistência deveriam, obrigatoriamente, celebrar contrato de prestação de serviços com associações de agricultores ou cooperativas, estando inclusivamente previsto, naquele diploma, uma majoração do apoio financeiro no caso de os beneficiários recorrerem a esse tipo de assistência técnica. A queixosa discordava, pois, desta solução legal por considerar que a mesma era arbitrária e suscetível de criar distorções em matéria de concorrência, uma vez que induziria os beneficiários a preferir os técnicos associados em detrimento daqueles que exercessem a sua atividade em nome individual. Procedeu-se, no âmbito da instrução, à audição do Gabinete da Ministra da Agricultura e do Mar. Em face da aná-lise dos detalhados esclarecimentos prestados, elucidou-se a queixosa, designadamente quanto aos motivos que teriam originado a majoração prevista, os quais visavam fomen-tar o associativismo agrícola – incluindo a sua ligação à assistência técnica – enquanto pilar estruturante do desenvolvimento rural. Os esclarecimentos prestados ao Provedor de Justiça permitiram, pois, afastar os receios de qualquer arbitrariedade na opção tomada pelo Governo, no que diz respeito aos critérios definidos para efeitos de reconhecimento do direito à referida majoração nos apoios financeiros, a conceder ao abrigo do PDR 2020, pelo que o procedimento de queixa foi arquivado.

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1.2.3. Direitos sociais

O Provedor de Justiça, à semelhança do que ocorreu em anos anteriores, recebeu mui-tas queixas sobre diversas matérias de proteção social, quer no que respeita aos regimes da segurança social, quer no tocante ao regime de proteção social convergente. Algumas das queixas continuaram a refletir os mais fortes impactos da crise económica, financeira e social vivida, nos últimos anos, no nosso país. Este contexto reflete-se, com particular intensidade, no domínio dos direitos sociais, assumindo expressão concreta nas queixas dos cidadãos, que reclamam da preterição destes direitos, do atraso na atribuição de pres-tações sociais ou da sua cessação, da cobrança de dívidas não devidamente fundamenta-das, da falta de informação tempestiva e adequada, das sucessivas alterações legislativas, da insegurança e incerteza jurídicas, clamando, afinal, pela eficácia dos regimes de proteção social.

Na sequência das queixas recebidas nesta unidade temática, no ano de 2015, foram abertos 1636 procedimentos de queixa(40), o que representou um ligeiro decréscimo rela-tivamente ao número registado no ano de 2014 (1848).(41)

Não obstante a ligeira diminuição verificada, refira-se que as matérias relativas aos direi-tos sociais foram aquelas que mais frequentemente consubstanciaram as queixas apresen-tadas ao Provedor de Justiça, representando, em 2015, 22,3% do total dos procedimentos abertos neste órgão do Estado.

No que respeita à tramitação e conclusão de procedimentos de queixa, no ano de 2015, concluíram-se quase tantos procedimentos (em número de 1585) quantos os que foram abertos, sendo certo que 1142 foram concluídos no próprio ano. Dito de um outro jeito: cerca de 70% dos procedimentos de queixa abertos, em 2015, tiveram uma instrução infe-rior a um ano. Este resultado – que evidencia o esforço para alcançar uma maior celeri-dade e eficácia – assume particular relevância, atenta a natureza das matérias em causa, sublinhando o efeito útil da intervenção do Provedor de Justiça na defesa dos direitos dos cidadãos.(42)

(40) O que, em média, representa aproximadamente 136 procedimentos de queixa abertos por mês.(41) Tal não quer significar, porém, que tenha havido uma redução efetiva de queixas no domínio dos direitos sociais em geral. Na verdade, as queixas sobre algumas matérias anteriormente tratadas nesta unidade temática – nomeada-mente, sobre doenças profissionais, deficientes das Forças Armadas, formação profissional, emprego e habitação social – passaram a ser, por razões de organização e de funcionamento interno, tratadas por outras unidades temáticas em que se divide a Assessoria do Provedor de Justiça. (42) A este propósito importa salientar que, no âmbito da atividade instrutória, o Provedor de Justiça prosseguiu e intensificou, sempre que possível, o recurso a meios expeditos e informais, bem como a realização de reuniões periódi-cas com as entidades mais visadas nas queixas, nomeadamente com o Conselho Diretivo do ISS, I.P. com a Direção da CGA, I.P., no sentido não só de assegurar a melhoria da cooperação dessas entidades e de imprimir maior celeridade nas respetivas respostas, mas também de obter o esclarecimento e a resolução de casos concretos e, por sobre tudo, de questões do interesse geral dos cidadãos.

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No tocante à pendência processual, importa salientar que a mesma sofreu um ligeiro aumento, tendo passado de 529 procedimentos de queixa, pendentes no final de 2014, para 566 procedimentos de queixa, no final do ano de 2015. Não obstante, certo é tam-bém que a maioria dos referidos procedimentos (494)(43) é do próprio ano de 2015 e que apenas 72 são de anos anteriores (mais concretamente: 60 de 2014 e 12 de 2013).

Relativamente aos 1585 procedimentos de queixa arquivados, em 2015, refira-se que: 923 (58,2%) lograram a reparação da ilegalidade ou injustiça, na sequência da intervenção do Provedor de Justiça; 540 (34,1%) foram-no, após instrução, por ter sido considerada a pretensão improcedente; 72 (4,5%) foram objeto de encaminhamento do queixoso para outros meios de resolução, com elucidação sobre os respetivos direitos; 38 (2,4%) foram arquivados por desistência dos queixosos; 11 (0,7%) foram concluídos com formulação de reparo ou chamada de atenção e um (0,1%) foi objeto de arquivamento sumário.

Quanto aos assuntos relatados nas queixas recebidas, no ano de 2015, não se regista-ram alterações significativas comparativamente com os anos anteriores. Não obstante, foi particularmente notada a reiteração de queixas sobre as prestações familiares (nomeada-mente, no que respeita ao abono de família pré-natal e ao abono de família a crianças e jovens, com atrasos significativos registados em vários centros distritais do ISS, I.P.), as prestações de desemprego – quer do subsídio de desemprego, mas também, e, sobretudo, o subsídio de cessação de atividade (para os trabalhadores independentes) –, as pensões de velhice, as prestações por morte, as prestações de solidariedade (rendimento social de inserção, complemento solidário para idosos e outros apoios no âmbito da ação social), assim como as contribuições e dívidas à segurança social.

No quadro que se segue pode ser consultado, com maior detalhe, a tipologia dos assun-tos tratados nos procedimentos de queixa abertos.

(43) Tendo em consideração que: a) dos 1636 procedimentos abertos em 2015, foram concluídos 1142 no próprio ano; b) no último trimestre de 2015 foram abertos 342 procedimentos de queixa; e, c) 494 procedimentos de queixa, abertos em 2015, transitaram pendentes para 2016, permite reforçar a ideia já explanada, de acordo com a qual têm sido prosseguidos os esforços de conferir maior celeridade e eficácia à instrução dos procedimentos em apreciação.

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Quadro 14

Distribuição de procedimentos por matérias - Unidade temática 3Sistema de Segurança Social 1446Prestações 1002Velhice 142Pensão antecipada de velhice 35Invalidez 75Pensão unificada 15Morte 67Dependência 11Atualização, redução ou deduções nas pensões 5Desemprego e inscrição/anulação no IEFP dos beneficiários subsidiados

242

Parentalidade 52Doença 73Abono de família e outras prestações familiares 120Deficiência (BD, SEE, SMV, SATP) 42Articulação com regimes e organismos de proteção social estrangeiros

20

Complemento solidário para idosos 8Rendimento social de inserção 64Cumulação de prestações 3Ação social 18Ajudas técnicas (produtos de apoio) 7Outros - Sistema de Segurança Social – prestações 3Serviços e estabelecimentos sociais 38Apoio domiciliário 1Acolhimento familiar 3Crianças - Creches, creches familiares, centros de ATL e outros 6Idosos - Estrutura residencial para pessoas idosas (EPRI), centros de dia e de noite

10

Deficientes - Lar residencial, centro de atividades ocupacionais e outros

1

Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS) 4Fiscalização da Segurança Social 11

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Outros - Sistema de Segurança Social - serviços e estabelecimentos sociais

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Contribuições, quotizações, restituição de prestações indevidas, dívidas

406

Inscrição, enquadramento e qualificação 29Registo de remunerações 26Contribuições e quotizações (isenções, taxas, base de incidência) 98Dívidas de contribuições e quotizações 182Restituição de contribuições e quotizações 29Restituição de prestações indevidas/Reposição de pagamentos indevidos

35

Coimas e contraordenações 7Regime de proteção social convergente e apoio social na Administração Pública

159

Prestações 133Aposentação por velhice 75Aposentação por invalidez 11Aposentação antecipada de velhice 6Pensão unificada 15Pensões de preço de sangue, por serviços relevantes e outras 2Morte 12Atualização, redução ou deduções nas pensões 7Desemprego 1Parentalidade 1Outros - regime de proteção social convergente – prestações 3Quotas, contribuições e dívidas 24Inscrição 5Quotas, contribuições e dívidas 9Contagem de tempo de serviço 10Apoio social na Administração Pública 2Serviços Sociais da Administração Pública 2Situações especiais de proteção social 31Militares 16Reforma e complementos 8Invalidez 1Deficientes das Forças Armadas (DFA) 1

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Prestações complementares a ex-combatentes (SEP, AVP, CEP) 5Outros - situações especiais de proteção social - militares 1Bancários 1Advogados e solicitadores 7Profissionais de seguros (subsídio de lar) 4Mineiros 1Outros - situações especiais de proteção social 2Total de procedimentos abertos 1636

Atenta a natureza dos assuntos suscitados nas queixas, as entidades mais visadas foram: o ISS, I.P. (abrangendo os respetivos centros distritais, o Centro Nacional de Pensões e os próprios serviços centrais), a CGA, I.P., o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P., o Instituto de Informática, I.P. e o IEFP, I.P. No que ao Governo diz respeito, refira-se que o Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social, o Secretário de Estado da Segurança Social, o Secretário de Estado do Emprego, o Secretário de Estado da Administração Pública, o Secretário de Estado do Orçamento e o Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar foram, em 2015, os mais visados.

Refira-se, também, que, em sede de cumprimento do dever de cooperação com o Pro-vedor de Justiça(44) por parte das entidades visadas – essencial para uma instrução célere e eficaz dos procedimentos abertos neste órgão do Estado – importa distinguir a colabora-ção prestada pelas diferentes entidades mais visadas nas queixas recebidas sobre a temática dos direitos sociais. Por conseguinte, relativamente ao ISS, I.P., manteve-se o modelo de colaboração assente, por um lado, na utilização de uma caixa de correio eletrónico exclu-sivamente afeta, no Conselho Diretivo daquele Instituto, às diligências instrutórias deste órgão do Estado sobre queixas relativas aos 18 centros distritais, ao CNP e aos próprios serviços centrais. E, por outro lado, na colaboração de uma interlocutora técnica, também daquele Instituto, no sentido não só de prestar esclarecimentos telefónicos essenciais e urgentes para a tramitação dos procedimentos, mas também de controlar e evitar atrasos injustificados nas respostas ao Provedor de Justiça, promovendo assim o aclaramento de respostas insuficientes, incompletas ou indevidamente fundamentadas.

Sublinha-se, ainda, a realização, em 12 de agosto de 2015, de uma reunião com o novo Conselho Diretivo do ISS, I.P., com o intuito não só de reforçar a cooperação e de sina-lizar a existência de atrasos nas respostas a algumas diligências instrutórias, mas também de esclarecer e corrigir determinados procedimentos dos serviços do ISS, I.P. relativos a questões concretas ou de interesse geral dos cidadãos. Na referida reunião, foi entregue um Memorandum, através do qual o Provedor de Justiça alertou para o seguinte:

(44) Este dever de cooperação encontra o seu fundamento legal na norma do artigo 29.º do EPJ.

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«(…) ultimamente o Provedor de Justiça tem sido confrontado com respostas do Conselho Diretivo do ISS(45), em que este, questionado sobre irregularidades em alguns dos procedimentos dos seus serviços, se refugia em argumentos de ordem formal para declinar a apreciação da questão de mérito suscitada, negando dar provimento às legíti-mas pretensões dos interessados.»

Efetivamente, verificou-se que, em vários casos em que o Provedor de Justiça susci-tou, de forma fundamentada, a ilegalidade dos procedimentos adotados pelos serviços do ISS, I.P. este se limitou a referir que «o ato de indeferimento encontra-se consolidado na ordem jurídica» ou que os mesmos estão «convalidados na ordem jurídica (...) estando sanada a sua (hipotética) invalidade pelo decurso de tempo».

Por outro lado, em alguns casos, o ISS, I.P. tem respondido de forma insatisfatória aos pedidos de esclarecimento formulados pelo Provedor de Justiça, não prestando a informa-ção solicitada e reiterando, sem nada mais acrescentar, o teor das respostas anteriormente dadas, mesmo depois de contestadas pelo Provedor de Justiça. Verificou-se, ainda, que em alguns outros casos, o ISS, I.P. remeteu somente a cópia do ofício dirigido ao beneficiário a respeito do assunto, não dando, assim, resposta adequada ao solicitado por este órgão do Estado.

Apesar das situações descritas, e sem olvidar que há aprimoramentos que podem ser efetuados, conclui-se que o modelo de colaboração definido entre o Provedor de Justiça e o ISS, I.P. tem-se revelado um meio útil de comunicação.

Já no que diz respeito à cooperação da CGA, I.P. importa referir que se manteve o acesso célere às informações e aos documentos necessários à instrução dos procedimentos de queixa abertos neste órgão do Estado. Sem embargo, continuou, no entanto, a verificar--se alguma morosidade e uma menor flexibilidade nas respostas às diligências instrutórias formais ou às sugestões formuladas pelo Provedor de Justiça. Todavia, em alguns casos as respostas foram colmatadas, esclarecidas ou resolvidas em reuniões com a respetiva Direção.

No tocante ao cumprimento do dever de cooperação com o Provedor de Justiça por parte dos membros do Governo, tendo em conta a matéria em causa, verificou-se uma maior morosidade nas respostas às interpelações e sugestões formuladas.(46)

•

(45) A referência feita respeitava às respostas recebidas no termo do mandato do anterior Conselho Diretivo do ISS, I.P.(46) No intuito de promover a celeridade na apreciação das questões e, consequentemente, na obtenção de respostas às interpelações do Provedor de Justiça, salienta-se a reunião realizada, no dia 28 de maio de 2015, com o Chefe do Gabinete do Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social.

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Importa, de seguida, fazer uma breve incursão pelas questões mais visadas nas queixas recebidas, em 2015, e nas intervenções mais relevantes realizadas pelo Provedor de Justiça sobre matérias de proteção social (quer no âmbito do regime de segurança social, quer no âmbito do regime de proteção social convergente).

Salienta-se, desde logo, a questão relativa aos atrasos significativos, verificados em vários centros distritais do ISS, I.P. (sobretudo do Porto e de Lisboa), na atribuição das prestações de abono de família pré-natal, de abono de família a crianças e jovens e na apre-ciação de pedidos de reavaliação do escalão do abono de família devido à diminuição de rendimentos). Em 15 de abril de 2015, foi dirigido um ofício de chamada de atenção ao Conselho Diretivo do ISS, I.P. no sentido de serem adotadas medidas para resolver o pro-blema. Em resposta, datada de 4 de junho de 2015, o ISS, I.P. veio reconhecer o problema e referir que, em face disso, havia sido «implementada uma solução de contingência que visou a redistribuição dos processos pendentes pelos vários Centros Distritais, tendo sido dadas orientações aos mesmos, no sentido de dar prioridade aos processos pendentes» (47).

Foram, também, aferidos problemas no acesso de cidadãos com deficiência a prestações de proteção na deficiência e a prestações por morte, na sequência do óbito de um proge-nitor. O Provedor de Justiça verificou existir uma imperfeita articulação dos centros dis-tritais do ISS, I.P. com o CNP, nos casos em que o cidadão com deficiência se encontra a auferir uma pensão social de invalidez, aquando da morte de um progenitor, podendo pas-sar a beneficiar, cumulativamente, do subsídio mensal vitalício (em substituição da pensão social de invalidez) com a pensão de sobrevivência. Essa falta de articulação na gestão e atribuição de tais prestações sociais determinou situações de total desproteção social dos interessados, ainda que temporária, e a sua notificação indevida de dívidas(48).

Por seu turno, foram verificados os atrasos do CNP – que motivaram a formulação de uma chamada de atenção do Provedor de Justiça ao Conselho Diretivo do ISS, I.P.(49) –, os quais se passam a enunciar:

- na atribuição das pensões (em alguns casos cerca de dois anos);(50)

(47) Procedimentos de queixa Q-5363/14, Q-6193/14, Q-523/15 e Q-5575/15.(48) Na sequência da intervenção do Provedor de Justiça não só foi resolvido o caso concreto, como foi também acolhida a preocupação e sugestão de modo geral, no sentido de serem emitidas orientações aos serviços para evitar situações similares. Para o efeito, foi emitida a Circular de Orientação Técnica n.º 10/2015, de 21 de abril, clarificando e harmonizando os procedimentos dos serviços da segurança social sobre esta matéria (Procedimento Q-1501/15). Cf. Tomadas de Posição 2015, pp. 96-98. (49) Chamada de atenção ao Conselho Diretivo do ISS, I.P. formulada no Memorandum entregue na referia reunião de 12 de agosto de 2015.(50) Procedimentos de queixa Q-2590/14, Q-2371/15 e Q-6152/15.

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- no envio dos formulários obrigatórios a instituições de segurança social estrangeiras (atrasando o recebimento de pensões desses países a ex-emigrantes ou ficando os interes-sados a receber indefinidamente apenas as pensões estatutárias);(51)

- na tradução de formulários e documentos remetidos por instituições de segurança social estrangeiras, em virtude de Portugal estar vinculado por instrumentos de direito internacional, comprometendo a contabilização de períodos contributivos no cálculo das respetivas pensões ou mesmo a atribuição das próprias pensões (atrasos superiores a dois anos);(52) e, por fim,

- na resposta aos requerimentos de cálculo do montante provável da pensão de anteci-pada velhice.(53)

No tocante às prestações relacionadas com a parentalidade e o subsídio de desemprego também pode verificar-se a existência de atraso na apreciação e decisão dos respetivos requerimentos(54). O Provedor de Justiça formulou chamada de atenção ao Conselho Diretivo do ISS, I.P., não só quanto aos casos concretos reclamados, mas também no que respeita aos atrasos em geral verificados, nos diferentes centros distritais do ISS, I.P. A situação melhorou após esta intervenção.

Foram, igualmente, recebidas várias queixas relativas ao atraso na apreciação de decisão de requerimentos para inscrição de trabalhadores estrangeiros na segurança social, todas respeitantes aos Centros Distritais de Faro e de Setúbal do ISS, I.P.(55) Em consequência, o Provedor de Justiça procedeu à chamada de atenção do Conselho Diretivo deste Instituto para o problema no sentido de serem averiguados os procedimentos adotados pelos dife-rentes centros distritais, designadamente, pelos de Faro e de Setúbal.(56)

Um outro aspeto respeita à articulação insuficiente entre o ISS, I.P. e o IGFSS, I.P., na participação de dívidas de contribuições para execução, quer no esclarecimento rápido da situação contributiva dos interessados, quer, ainda, na restituição de contribuições inde-vidamente pagas. Efetivamente, as várias queixas recebidas evidenciam tais problemas de articulação. Sendo o IGFSS, I.P. um órgão de execução – cuja competência incide,

(51) Procedimentos de queixa Q-3079/15 e Q-6134/15.(52) Procedimento de queixa Q-7295/14. Na sequência das diligências realizadas pelo Provedor de Justiça, o ISS, I.P. veio informar que procedeu à contratação de serviços de tradução externos. O Provedor de Justiça continua a acompa-nhar o assunto, considerando que, não obstante os esclarecimentos e eventuais medidas adotadas por aquele Instituto, persistiram as queixas sobre o assunto.(53) Procedimentos de queixa Q-1512/15 e Q-5228/15.(54) Procedimentos de queixa Q-5296/15 (parentalidade) e Q-5358/15 (desemprego).(55) Procedimento de queixa Q-7200/15.(56) As situações reclamadas foram entretanto esclarecidas e, a grande maioria, resolvidas em sentido favorável à pre-tensão dos interessados. Mais informou o ISS, I.P. que, na sequência da intervenção do Provedor de Justiça, agendara uma reunião com o SEF e com o Alto Comissariado para as Migrações, I.P. O Provedor de Justiça continua a acompa-nhar o assunto.

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precisamente, sobre a execução das dívidas participadas, sem que lhe caiba analisar a fun-damentação das mesmas –, verifica-se que, em muitos casos, as dívidas participadas pelo ISS, I.P. não são certas, líquidas e exigíveis, conduzindo a cobranças coercivas e penhoras indevidas por parte do IGFSS, I.P. A tudo isto acresce o facto de existirem grandes atra-sos na conclusão dos pedidos de análise de dívida (PAD), da competência dos Centros Distritais do ISS, I.P., que condicionam os serviços de execução do IGFSS, I.P. e a notifi-cação final dos interessados quanto ao apuramento da dívida efetiva ou até mesmo da sua inexistência.(57)

O Provedor de Justiça confirmou a existência de atraso na apreciação e decisão dos requerimentos do subsídio por cessação de atividade, apresentados ao abrigo do Decre-to-Lei n.º 12/2013, de 25 de janeiro. Foram recebidas várias queixas de trabalhadores independentes e de membros de órgãos estatutários, dando conta do incumprimento da lei quanto ao acesso tempestivo às prestações de desemprego. Alertado para o problema, o ISS, I.P. veio informar que o atraso se ficava a dever à alteração aplicacional no sistema de informação, a cargo do Instituto de Informática, I.P., processo que só veio a concluir-se, após insistências do Provedor de Justiça, no início de setembro de 2015. (58)

Ainda no que toca ao subsídio por cessação de atividade, verificou-se, a propósito de um caso concreto, que os serviços do ISS, I.P. estavam a fazer uma incorreta aplicação da lei, o que prejudicava os requerentes no acesso àquela prestação social, deixando-os numa situação de desproteção no desemprego.(59)

Em uma outra matéria, no decurso da instrução de procedimentos de queixa relativos à atribuição da prestação de rendimento social de inserção (RSI), confirmou-se a existência de constrangimentos, concretamente no reconhecimento do direito à igualdade de trata-mento aos familiares de cidadãos da União Europeia e de cidadãos nacionais requerentes da prestação que integrem o referido agregado familiar; na necessidade de concretizar melhor os rendimentos apurados e de indicar os respetivos meios de prova por forma a melhor fundamentar as decisões de indeferimento desta prestação social; no reconhe-cimento do cumprimento da obrigação que impende sobre os beneficiários de comuni-car alterações do agregado familiar ou dos rendimentos feita diretamente aos técnicos gestores do processo; e, bem assim, na necessidade de tornar mais célere a apreciação dos

(57) Como exemplos, refiram-se os procedimentos de queixa Q-1393/15, Q-1661/15, Q-3313/15 e Q-4378/15. (58) Procedimentos de queixa Q-3080/15, Q-2600/15, Q-3509/15, Q-3742/15 e Q-4696/15.(59) Efetivamente apurou-se que os serviços do ISS, I.P. estavam a exigir, como condição de acesso à prestação, que os trabalhadores independentes estivessem em uma situação economicamente dependente de entidade contratante, nos dois anos imediatamente anteriores ao da cessação do contrato de prestação de serviços, quando, em uma correta aplica-ção da alínea c), n.º 1, do artigo 6.º, do Decreto-Lei n.º 65/2012, de 15 de março (com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 13/2013, de 25 de janeiro), é exigido que apenas um dos dois anos, nessa situação de dependência económica, seja o ano imediatamente anterior ao da cessação do contrato. A sugestão do Provedor de Justiça foi acolhida (Procedimento de queixa Q-2771/15).

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requerimentos de renovação da prestação de RSI. O Provedor de Justiça formulou várias sugestões, as quais vieram a ser acolhidas, tendo o Conselho Diretivo do ISS, I.P. emitido orientações para todos os centros distritais, visando a harmonização de procedimentos(60).

Quanto ao acesso ao subsídio parental, na sequência da transição de regimes de prote-ção social, verificou-se o incumprimento do Decreto-Lei n.º 117/2006, de 20 de junho, por parte dos serviços do ISS, I.P. Em causa estava o apuramento da remuneração de referência a considerar no cálculo desta prestação social, a qual viria a ser atribuída em montante significativamente inferior àquele que seria devido. A propósito de um caso concreto em que a interessada impugnara judicialmente o ato de atribuição da prestação, verificou-se ainda que o ISS, I.P. persistia em uma litigância injustificada. Não obstante a aludida situação se encontrar em apreciação judicial, o Provedor de Justiça não deixou de intervir junto daquele Instituto, tendo realçado que:

«Mais preocupante e incompreensível se afigura o facto de o Conselho Diretivo do ISS, I.P. defender agora em Tribunal – maxime no caso concreto em apreço – uma posi-ção completamente contrária àquela que tem assumido em vários casos concretos objeto de intervenções do Provedor de Justiça (…).»

Mais referiu o Provedor de Justiça que a posição do Conselho Diretivo do ISS, I.P. «é, por isso, repreensível, sobretudo se persistir em manter em Tribunal uma litigância com estes contornos», concluindo:

«Neste contexto, deverá o Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, IP pôr termo ao processo, proceder à regularização da situação da interessada e providenciar pela adoção de orientações aos Centros Distritais no sentido de uniformizar procedi-mentos que evitem a violação de lei expressa e, consequentemente, evitem este tipo de situações».

As sugestões do Provedor de Justiça foram acolhidas e, nesse sentido, não só se pôs termo à ação judicial e foi regularizada a situação da interessada, como também foram emitidas orientações para uniformização de procedimentos por parte dos serviços daquele Instituto.(61)

Uma outra situação foi a de verificação de atraso do CNP no pagamento dos retroa-tivos devidos na sequência do recálculo da pensão de velhice no cumprimento de deci-são judicial. Ao longo de mais de cinco anos o queixoso exigiu, sem sucesso, ao CNP,

(60) Procedimentos de queixa Q-5347/13, Q-6221/13, Q-6551/13 e Q-6569/13. Para mais desenvolvimento sobre o conteúdo da sugestão formulada, videTomadas de Posição 2015, pp. 88-93.(61) Cf. procedimento de queixa Q-5123/14. Cf. Tomadas de Posição 2015, pp. 93-95.

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o pagamento do montante de retroativos que lhe foi então comunicado como devido: € 24 001,50. Porém, o CNP não regularizou voluntariamente a dívida que tinha para com o pensionista, o que determinou que este tivesse intentado uma ação administra-tiva comum, da qual resultou a condenação daquela entidade. Confrontado com o não cumprimento da referida decisão, o Provedor de Justiça dirigiu um reparo ao Conselho Diretivo do ISS, I.P., realçando:

«Com a formulação do presente reparo, pretende-se não só a regularização definitiva da situação do interessado, mas também – e sobretudo – alertar o Conselho Diretivo desse Instituto para a necessidade de se proceder a uma avaliação rigorosa da organiza-ção e funcionamento dos serviços do CNP, nomeadamente quanto aos procedimentos instituídos e que permitem que situações como a exposta se verifiquem, prejudicando os cidadãos e o próprio Estado com ações judiciais manifestamente inúteis, a que, no caso concreto, acresce ainda o inexplicável e lamentável incumprimento (ou cumprimento intempestivo) de uma decisão judicial».(62)

Situações relativas a informações incorretas prestadas aos pensionistas pelo CNP(63) e a deficiências nas aplicações do sistema de informação da segurança social ou ao atraso na correção dessas mesmas aplicações, com consequências, designadamente, no plano da atribuição das prestações sociais, na cobrança de contribuições ou na notificação de outras dívidas, foram também objeto de queixas dirigidas ao Provedor de Justiça. Efetivamente os serviços do ISS, I.P. continuaram a invocar várias vezes a existência de «constrangi-mentos do sistema informático» para justificar determinadas ações ou omissões.(64)

Assinalam-se, ainda, as situações referentes a pedidos irregulares de restituição de prestações sociais, através do envio de notas de reposição indevida ou insuficientemente fundamentadas. Em uns casos, estavam em causa dívidas que, a existirem, estariam já

(62) Trata-se do procedimento de queixa Q-322/15.(63) Refira-se, a título de exemplo, o erro na informação prestada a um pensionista relativamente ao direito ao com-plemento por dependência (1.º grau). Com efeito, verificou-se que o interessado não tinha direito ao referido comple-mento, uma vez que auferia pensões de montante superior à condição de recursos legalmente estabelecida (€ 600,00). Contudo, por lapso, para apuramento dessa condição só fora contabilizada a pensão paga pelo CNP e não também a que o mesmo auferia da CGA, I.P. A situação foi corrigida e lamentada pelo Conselho Diretivo do ISS, I.P., o qual comunicou ainda que, para evitar erros similares e de forma a tornar mais clara a informação ao cidadão, seria promo-vida uma alteração ao Modelo RP 5027/2014 – DGSS, com o intuito de o mesmo passar a incluir, por um lado, um campo onde o requerente indicasse todas as pensões auferidas e as entidades processadoras, e, por outro lado, uma nota informativa de que as pensões superiores a € 600,00 não conferiam direito àquela prestação social (Procedimento de queixa Q-2195/15).(64) A título exemplificativo, refira-se o atraso verificado na atribuição do subsídio de cessação de atividade (presta-ções de desemprego) aos trabalhadores independentes, em que o ISS, I.P. veio justificar-se com o atraso do Instituto de Informática, I.P. na alteração da aplicação do sistema de informação que gere as prestações sociais (Procedimento de queixa Q-3080/15).

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manifestamente prescritas e, em outros casos, dívidas irregularmente compensadas com outras prestações sociais.(65) Registam-se, de igual modo, outras situações em que se estava perante dívidas irregularmente constituídas e notificadas.(66) A estas situações acresciam as relativas a compensação de dívidas, desrespeitando o limite legalmente estabelecido para o efeito.(67)

Já no que respeita às questões atinentes às contribuições para a segurança social por parte de trabalhadores independentes (TI), suscitaram-se várias queixas que versaram especificamente sobre:

- os atrasos na regularização do enquadramento destes trabalhadores;(68)- os erros na qualificação e no posicionamento nos escalões de base de incidência

contributiva;(69)- a incorreção das contas correntes dos contribuintes;(70)- as irregularidades nas notificações e nos montantes das dívidas;(71) - o excessivo e injustificado atraso nas respostas às reclamações apresentadas e, sobre-

tudo, nas restituições aos interessados de contribuições que foram indevidamente cobradas;(72)

(65) Os serviços do ISS, I.P. solicitaram a restituição das prestações de desemprego, alegando terem sido indevidamen-te pagas ao interessado a partir da data em que o mesmo completou os 65 anos de idade e passou a reunir as condições de acesso à pensão de velhice. O certo é que as prestações de desemprego foram erradamente atribuídas para além dos 65 anos e o interessado só após esgotar o período de concessão das mesmas é que requereu a pensão, pelo que ter que repor a quantia recebida nesse período ficava, por manifesto erro dos serviços, numa situação de total desproteção social, pois entre a data em que completou os 65 anos de idade e a data em que requereu a pensão de velhice ficava sem auferir qualquer prestação social (nem subsídio de desemprego, nem pensão de velhice). Em face desta iniquidade e considerando a responsabilidade dos serviços do ISS, I.P. o Provedor de Justiça formulou uma chamada de atenção ao Conselho Diretivo daquele Instituto, no sentido de ser garantido ao interessado a devida proteção social no período em causa, o que foi satisfeito, tendo sido anulada a nota de reposição das prestações (Procedimento de queixa Q-5360/14). (66) A este propósito, refira-se o caso de um pedido de restituição de prestações de abono de família indevidamente recebidas que os serviços terão pago pelo 1.º escalão, por alegado erro aplicacional. Invocando o instituto da revogação dos atos de concessão de prestações feridos de ilegalidade, previsto no artigo 79.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, no CPA então em vigor, bem como no Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de abril e no Despacho n.º 143-I/SESS/92, nomea-damente o prazo de um ano para a revogação e a sua convalidação nos casos em que a ilegalidade fosse detetada depois de decorrido aquele prazo, foi solicitado a anulação das notas de reposição. A sugestão do Provedor de Justiça veio a ser acolhida (Procedimento de queixa Q-3151/14).(67) Foi formulada uma chamada de atenção ao Conselho Diretivo do ISS, I.P. (Procedimento de queixa Q-3310/15).(68) Procedimentos de queixa Q-3951/15 e Q-4187/15.(69) Procedimentos de queixa Q-851/15 e Q-2927/15, tendo o Provedor de Justiça, no âmbito deste último pro-cedimento, formulado uma chamada de atenção ao Conselho Diretivo do ISS, I.P. relativamente à base de incidência contributiva dos TI que reiniciam atividade por contra própria.(70) Procedimentos de queixa Q-3063/15 e Q-5534/15.(71) Procedimentos de queixa Q-3313/15 e Q-3345/15.(72) Procedimentos de queixa Q-1119/15, Q-3817/15 e Q-5196/15.

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- o não reconhecimento do direito à isenção do pagamento de contribuições de TI que eram simultaneamente trabalhadores com descontos para a CGA, I.P. (regime de prote-ção social convergente).(73)

Um outro assunto apresentado ao Provedor de Justiça prendeu-se com a suspensão do pagamento integral da pensão por parte do CNP aos pensionistas trabalhadores inde-pendentes com dívidas de contribuições à data da atribuição das respetivas pensões. Na sequência de várias queixas de beneficiários, a quem o CNP deferiu as pensões e suspen-deu o pagamento integral das mesmas para compensação de dívidas de contribuições à Segurança Social como trabalhadores independentes, o Provedor de Justiça – notando a falta de harmonização de procedimentos dos serviços da segurança social, quer na parti-cipação e gestão das dívidas de contribuições dos trabalhadores independentes, quer na compensação prevista na referida disposição legal – chamou a atenção do ISS, I.P. para os constrangimentos verificados e para a necessidade de se assegurar a uniformização de pro-cedimentos dos serviços, garantindo a todos os beneficiários ou devedores um tratamento idêntico.(74)

Importa fazer referência a algumas queixas, dirigidas ao Provedor de Justiça, relativas ao funcionamento do sistema de atendimento telefónico da Segurança Social, quer no que respeita à impossibilidade de acesso, quer no tocante à qualidade da informação prestada.(75)

Foi possível, também, verificar a existência de atrasos na atribuição de prestações por morte, sobretudo relativas a beneficiários que viviam alegadamente em união de facto.

(73) Esta questão foi objeto de várias intervenções do Provedor de Justiça desde 2013 (procedimento de queixa Q-8322/13), nomeadamente junto do Secretário de Estado da Solidariedade e da Segurança Social, e veio a culminar no acolhimento da posição sustentada, por este órgão do Estado, mediante a emissão de orientações de harmonização de procedimentos por parte do Conselho Diretivo do ISS, I.P. no sentido do reconhecimento oficioso da isenção da obrigação contributiva a todos os subscritores da CGA, I.P. com inscrição ativa e sem suspensão de vínculo, e aos pensionistas, que iniciem ou reiniciem atividade independente em acumulação com atividade profissional por conta de outrem, com efeitos no mês seguinte ao da ocorrência dos factos que a determinem, desde que não tenha existido concessão de prestações no período contributivo em causa. Para mais informação vide http://www.provedor-jus.pt/?i-dc=35&idi=15595(74) A posição do Provedor de Justiça foi expressa em reunião com o Conselho Diretivo do ISS, I.P. e com a Direção do CNP, em 16 de maio de 2014, a qual veio a ser acolhida mediante a emissão da Circular de Orientação Técnica n.º 3/2015, de 3 de fevereiro de 2015, através da qual foi determinado que a compensação do montante da dívida de contribuições com o valor da pensão (de invalidez ou velhice) a que o beneficiário tenha direito, tal como se encontra prevista no artigo 220.º do Código Contributivo, passa a ter como limite um terço do valor da pensão que for devida, garantindo-se em qualquer caso o direito de um montante mensal igual ao valor da pensão social ou, em determinadas circunstâncias, ao valor do Indexante dos Apoios Sociais (Procedimento de queixa Q-1030/14). Para mais informação vide http://www.provedor-jus.pt/?idc=35&idi=15618(75) Procedimento de queixa Q-2356/15.

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Em regra, tais atrasos decorrem da necessidade de recolha de prova da situação de união de facto ou, mesmo, da necessidade de interposição de ações judiciais sempre que existem dúvidas sérias por parte do CNP sobre a veracidade dos factos invocados.(76)

Outras queixas versaram sobre o novo regulamento da Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 119/2015, de 29 de junho(77), bem como sobre a impossibilidade de totalização do tempo de descontos para a CPAS com o tempo de serviço prestado no regime geral da segurança social ou no regime de proteção social convergente, para efeito de acesso à pensão unificada.(78)

Verificaram-se, ainda, vários constrangimentos no acesso a prestações sociais por parte de ex-trabalhadores bancários, devido, designadamente aos problemas da integração (ape-nas parcial) na segurança social do regime de proteção social do sector bancário e à falta de clareza dessa mesma integração.(79)

Uma outra questão vertida nas queixas dizia respeito ao funcionamento ilegal, às defi-cientes condições de funcionamento e ao cálculo das comparticipações (a cargo dos uten-tes e das respetivas famílias) de estabelecimentos de apoio à infância (creches e infantá-rios) e de estabelecimentos residenciais para pessoas idosas (ERPI). Cabendo ao ISS, I.P. a supervisão e fiscalização deste tipo de estabelecimentos sociais (privados ou Instituições Particulares de Solidariedade Social), o Provedor de Justiça procede à referenciação das situações reclamadas junto daquela entidade, acompanhando e avaliando posteriormente o resultado das ações inspetivas realizadas e das decisões tomadas.(80)

Foram recebidas, igualmente, novas queixas sobre desproteção social na parenta-lidade e na doença relativas a docentes que transitaram do regime convergente (CGA, I.P.) para o regime geral da segurança social (ISS, I.P.). Em consequência, o Provedor de Justiça insistiu, junto dos Secretários de Estado da Administração Pública, do Ensino e

(76) De qualquer modo, sublinha-se que o Secretário de Estado da Solidariedade e Segurança Social não deu resposta ao reparo, oportunamente formulado pelo Provedor de Justiça, sobre a aplicação da Lei n.º 23/2010, de 30 de agosto, às pensões de sobrevivência nos casos das uniões de facto. Esta matéria havia sido referenciada na reunião realizada, em 28 de maio de 2015, com o Chefe do Gabinete do Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social, e continua a ser acompanhada por este órgão de Estado.(77) Procedimento de queixa Q-3885/15.(78) A este propósito foi auscultado o, então, Secretário de Estado da Solidariedade e Segurança Social, no sentido de ser devidamente ponderada a «alteração do regime da pensão unificada e do próprio Regulamento da CPAS de modo a que os interessados possam requerer voluntariamente a atribuição de uma única pensão, sob a forma unificada, mediante a totalização dos períodos contributivos dos vários regimes aqui em causa». Trata-se do procedimento de queixa Q-2792/15.(79) Procedimentos de queixa Q-3311/15, Q-5193/15 e Q-7190/15.(80) Procedimentos de queixa Q-472/15 e Q-1133/15.

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da Administração Escolar e da Solidariedade e da Segurança Social, com vista à adoção urgente de uma medida legislativa que, em definitivo, resolvesse o problema.(81)

O não pagamento do complemento de pensão aos cônjuges sobrevivos de pensionistas do Fundo de Pensões dos Militares das Forças Armadas foi questão apreciada em procedi-mentos de queixa abertos pelo Provedor de Justiça. Este complemento era anteriormente pago pelo BPI pensões. Porém, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 166-A/2013, de 27 de dezembro, a responsabilidade pelo respetivo pagamento foi transferida para a CGA, I.P. passando o encargo a ser do Ministério da Defesa Nacional. Na sequência da intervenção do Provedor de Justiça, a CGA, I.P. solicitou orientações à tutela(82) sobre a aplicação do referido diploma legal, considerando que a CGA, I.P. entende que a lei veio proibir não só a admissão de novos participantes no Fundo, mas também novos beneficiá-rios do complemento de pensão.

A propósito de várias queixas recebidas ao longo dos últimos anos, sobre o tratamento diferenciado do regime de reforma dos militares da GNR comparativamente com o do regime de reforma dos militares das Forças Armadas e, na sequência de várias diligências realizadas pelo Provedor de Justiça, em que tal discriminação foi evidenciada, foi publi-cado o Decreto-Lei n.º 214-F/2015, de 2 de outubro, que veio clarificar o regime da pas-sagem à reserva e reforma dos militares da GNR, harmonizando-o com o regime aplicável aos militares das Forças Armadas.(83)

Os problemas com a manutenção do direito de inscrição no regime de proteção social convergente nos casos em que os interessados, por qualquer razão, transitam, sem inter-regno, entre diferentes entidades públicas foram, de igual jeito, objeto de procedimentos de queixas. Verificou-se que a CGA, I.P., em alguns casos, recusou, sem fundamento legal atendível, a manutenção da inscrição dos interessados nessas circunstâncias.(84)

Refira-se, por fim, as várias queixas apresentadas relativamente à aplicação da Lei n.º 11/2014, de 6 de março. Estas queixas prendiam-se essencialmente com duas questões:

(81) Anteriormente havia sido comunicado ao Provedor de Justiça a intenção do acolhimento da sugestão e a consti-tuição de um grupo de trabalho interministerial para elaboração de medida legislativa. Entretanto, em resultado desta nova insistência, apenas foi obtida resposta por parte do Secretário de Estado da Administração Pública, informando que, para o efeito, «se encontrava em curso um projeto de alteração legislativa, tendo em vista a alteração do Decreto--Lei n.º 117/2006, de 20 de junho e do Decreto-Lei n.º 67/2000, de 26 de abril». Para mais informação vide http://www.provedor-jus.pt/?idc=35&idi=15608(82) De início, ao Secretário de Estado do Orçamento e, posteriormente, ao Secretário de Estado da Segurança Social, organismo que tutela a CGA, I.P., por força do Decreto-Lei n.º 28/2015, de 10 de fevereiro (Procedimento de queixa Q-7667/14).(83) Procedimento de queixa Q-6817/13.(84) Veio a ser entretanto emitida uma comunicação da Direção da CGA, I.P. aos serviços no sentido de clarificar que os trabalhadores, já titulares de uma relação jurídica de emprego público, a 1 de agosto de 2014, e sem que tenha ocorrido qualquer interrupção temporal, passassem a exercer a sua atividade para outra pessoa coletiva pública, su-jeita à LGTFP, mantêm o direito de inscrição no regime de proteção social convergente (Procedimentos de queixa Q-7963/14 e Q-8480/14).

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i) inexistência de uma cláusula de salvaguarda de direitos relativamente aos pedidos de aposentação que deram entrada na CGA, I.P. a partir de 1 de janeiro de 2013 e até ao momento da entrada em vigor da Lei n.º 11/2014, de 6 de março; ii) aplicação do fator de sustentabilidade – fixado em 12,34% – às pensões por incapacidade relativa do regime de proteção social convergente, contrariamente ao que sucede com as pensões de invalidez relativa do regime geral da segurança social. O Provedor de Justiça, já em 2014, sugerira a adoção de medida legislativa no sentido de repor a legalidade e a justiça, corrigindo as pen-sões dos aposentados. Porém, na falta de resposta, e considerando que tal matéria passou a estar a cargo do Secretário de Estado da Solidariedade e da Segurança Social, este órgão do Estado dirigiu um ofício, sugerindo:

«a) A revisão das pensões dos subscritores que requereram a aposentação de 1 de janeiro de 2013 até à entrada em vigor da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, de acordo com o regime legal em vigor à data do requerimento; b) A revisão das pensões de invalidez que foram atribuídas de 7 de março de 2014 a 31 de dezembro de 2015, de modo a que não lhes seja aplicado o fator de sustentabilidade de 12,34%».(85)

1.2.4. Direitos dos trabalhadores

Em 2015 verificou-se, comparativamente ao ano anterior, uma redução do número de queixas ao Provedor de Justiça em matérias relacionadas com o trabalho e o emprego, notada, sobretudo, nas queixas apresentadas por trabalhadores em funções públicas. Essa redução não foi, porém, significativa: o número global de procedimentos de queixa aber-tos foi de 1021, face aos 1106 procedimentos de queixa abertos em 2014, correspondendo, em termos percentuais, a menos 7,7%. Uma análise mais aprofundada dos dados revela--nos que este decréscimo se ficou a dever a um menor número de queixas apresentadas em matérias relacionadas com o emprego público (que sofreu uma redução de 11, 4%). Já as matérias que se prendem com as relações laborais privadas e o emprego e formação profis-sional, por seu turno, registaram um aumento do número de queixas.

Refira-se ainda que, em 2015, foi possível concluir 907 procedimentos de queixa, que representam 88,8% dos procedimentos abertos durante o mesmo período.

(85) Trata-se do procedimento de queixa Q-6196/14. Cf. Tomadas de Posição2015, pp. 82-88.

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Gráfico XX

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Distribuição de procedimentos por matérias - Direitos dos trabalhadores e contratação pública(comparativo 2014-2015)

Relação laboral privada

Educação e formação prossional

Contratação pública

Relação de emprego público

2014

2015

O gráfico supra permite verificar, para além da distribuição do número de procedimen-tos abertos em 2015 por matéria – e sua comparação com o ano de 2014 –, a reduzida expressão de procedimentos de queixa abertos relativos à contratação pública. Importa sublinhar que a contratação pública era uma matéria que integrava o leque dos assun-tos tratados na unidade temática que se ocupa dos direitos dos agentes económicos, dos contribuintes e dos consumidores, mas que, no ano de 2015, passou a ser acompanhada pela unidade temática que tem a seu cargo a apreciação de questões relacionadas com os direitos dos trabalhadores.

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Nos procedimentos abertos na sequência de queixas apresentadas em matérias relacio-nadas com o emprego público (848), em 253 os queixosos integram a profissão docente (29,8 %), o que pode ser explicado, em parte, pelo peso relativo desta carreira (de educa-dores de infância e de professores dos ensinos básico e secundário) no conjunto das admi-nistrações públicas (19,2%).(86)

O elevado número de queixas apresentadas por docentes e a diversidade de questões tratadas reclama uma apreciação atenta dos motivos de contestação invocados por este grupo de profissionais. Assim, por exemplo, confirma-se a análise feita já no ano ante-rior, quanto ao número de procedimentos abertos em matéria de recrutamento: a maioria

(86) De acordo com a Síntese Estatística do Emprego Público do 3.º trimestre de 2015, publicado pela Direção-Geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP), em 16 de novembro de 2015, (Quadro 2.6. Emprego no sector das administrações públicas por cargo/carreira/grupo), disponível em http://www.dgaep.gov.pt.

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recai sobre os procedimentos de concurso de pessoal docente (em 2015, 52,8%). Também as matérias referentes ao desenvolvimento das carreiras, à mobilidade de trabalhadores e ao vínculo de emprego público, não apresentam o mesmo peso relativo se retirarmos, ao número total de queixas sobre emprego público, as queixas dos trabalhadores docentes.

Quadro 15

Distribuição de procedimentos por matérias – Relação de emprego público Ação disciplinar 11Acidentes de trabalho / Doenças profissionais 63Avaliação do desempenho 20Cargos dirigentes 30Carreira 96Contratos de prestação de serviços 3Garantias de imparcialidade 6Igualdade e não discriminação 12Requalificação 2Mobilidade geral 63Negociação coletiva 1Proteção da parentalidade 10Prestação do trabalho 92Recrutamento 216Relações coletivas de trabalho 10Remunerações 97Segurança e saúde no trabalho 4Vínculo 96Outros - relação de emprego 16

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Gráfico XXI

Queixas em matéria de emprego público (REP) com e sem docentes

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Da análise dos dados estatísticos do quadro e do gráfico supra verifica-se, por conse-guinte, que a generalidade dos trabalhadores em funções públicas queixa-se ao Prove-dor de Justiça, principalmente sobre as seguintes matérias: tramitação de concursos para recrutamento de trabalhadores, remunerações, condições de prestação de trabalho (com especial ênfase nos problemas de organização dos tempos de trabalho e de aplicação do regime de faltas) e atuação da administração quando ocorrem acidentes de trabalho ou doenças profissionais. As questões referentes ao desenvolvimento das carreiras, à mobi-lidade de trabalhadores e ao vínculo de emprego público são suscitadas, em boa medida, pelos trabalhadores docentes.

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No âmbito da instrução de queixas apresentadas ao Provedor de Justiça, têm sido dete-tadas, desde há algum tempo, desconformidades legais nos procedimentos concursais para recrutamento de trabalhador com relação jurídica de emprego público. São irregu-laridades que podem, para os candidatos preteridos, consubstanciar uma restrição à sua liberdade de escolha de profissão e ao exercício do direito de acesso a emprego público. Além disso, o seu afastamento pode traduzir-se em uma situação de desemprego (mantida ou nova) – com a consequente oneração para o Estado – ou na frustração de uma expec-tativa evolutiva da sua vida profissional.

Versando este Relatório sobre o ano de 2015, ano em que entrou em vigor o novo CPA(87) – o qual veio «robustecer os valores fundamentais que devem reger toda a ativi-dade administrativa num Estado de Direito democrático»(88), nomeadamente os princí-pios da igualdade (artigo 6.º), da proporcionalidade (artigo 7.º), da imparcialidade (artigo 9.º), da boa-fé (artigo 10.º), e da colaboração com os particulares (artigo 11.º) –, importa, uma vez mais, enumerar as irregularidades mais recorrentes:

a) Exigência de requisitos de admissão a concurso que não se encontram previstos na lei, ignorando que as causas de exclusão de um concurso são apenas as que a lei estabelece e que a natureza taxativa daquelas deriva da integração do direito de acesso à função pública no catálogo constitucional dos direitos fundamentais (cf. n.º 2, do artigo 47.º, da CRP);(89)

b) Restrição do universo dos potenciais candidatos a concurso, através da exigência de uma concreta licenciatura, quando a lei apenas permite a exigência de um nível de habili-tação académica e, quando indispensável e previsto no mapa de pessoal, de uma determi-nada área de formação;(90)

c) Exigência de documentos que não se destinam à prova de requisitos legais ou que violam o princípio da liberdade probatória em procedimento administrativo;(91)

d) Exclusão de candidatos por falta de datação ou de assinatura do currículo, quando a ausência do currículo não impede sequer a avaliação das candidaturas, devendo o júri ponderar, na seleção, todos os elementos existentes no processo de cada candidato;(92)

(87) Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro.(88) Cf. Preâmbulo do referido diploma legal.(89) Procedimentos de queixa Q-1483/15 e Q-4084/15. (90) Procedimentos de queixa Q-1900/15 e Q-6202/15.(91) Procedimento de queixa Q-1483/15.(92) Procedimento de queixa Q-5031/15.

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e) Utilização de critérios de seleção vagos, ilegais ou sem fundamento e de critérios de desempate da classificação que fazem apelo a circunstâncias em absoluto irrelevantes (v.g., residência);(93)

f ) Falta de fundamentação das deliberações resultantes da aplicação dos métodos de seleção;(94)

g) Inobservância da audiência dos interessados e da garantia de notificação pessoal, com as menções legais devidas.(95)

A este propósito, atente-se na disposição do novo CPA sobre os princípios aplicáveis à administração eletrónica (artigo 14.º), que, em especial, determina que «a utilização de meios eletrónicos, dentro dos limites estabelecidos na Constituição e na lei, está sujeita às garantias previstas no presente Código e aos princípios gerais da atividade adminis-trativa» (n.º 3) e que «os interessados têm direito à igualdade no acesso aos serviços da Administração, não podendo, em caso algum, o uso de meios eletrónicos implicar restri-ções ou discriminações não previstas para os que se relacionem com a Administração por meios não eletrónicos» (n.º 5); e que tem concretização ao longo daquele Código (v.g., n.º 5, do artigo 113.º, sobre a perfeição das notificações). Da concatenação das normas citadas resulta, com clareza, que não podem ser afastados os princípios gerais da atividade administrativa, com fundamento em deficiências ou incompletudes dos meios eletróni-cos que suportam os procedimentos, mormente os de concurso, como tem repetidamente afirmado o Provedor de Justiça.

Os tempos e os horários de trabalho consubstanciam uma matéria a respeito da qual a administração tem revelado uma insuficiente compreensão sobre os seus efeitos na vida dos trabalhadores e, consequentemente, para a sociedade no seu todo. Chegam ao Prove-dor de Justiça, todos os anos, inúmeras queixas de trabalhadores que veem recusados os seus pedidos de jornada contínua ou de horários flexíveis.(96)

O Provedor de Justiça conhece as dificuldades em que se encontram muitos serviços (e os seus dirigentes), por efeito das políticas de contenção da despesa pública e, em espe-cial, da regra de controlo de admissões de trabalhadores. Por outro lado, a composição da jornada laboral em tempos de trabalhos mais longos ou em horários que dificultem a conciliação da vida profissional com a vida pessoal e familiar pode não se traduzir em uma

(93) Procedimentos de queixa Q-4918/15, Q-5007/15 e Q-5034/15.(94) Procedimentos de queixa Q-1175/15, Q-1189/15 e Q-1685/15.(95) Idem.(96) Referimo-nos ao horário flexível de trabalhador com responsabilidades familiares, previsto no artigo 56.º do Código do Trabalho.

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maior produtividade.(97) A conciliação da vida profissional com a vida pessoal e familiar, para além de ser um direito constitucional(98), constitui uma área de intervenção prio-ritária em matéria de igualdade de género, quer da União Europeia(99), quer do Estado português.(100)

Aquando da decisão sobre os pedidos de horário flexível ou de jornada contínua, o empregador público deve fazer uma avaliação, em concreto, das necessidades do trabalha-dor e da efetiva repercussão da satisfação da sua pretensão no funcionamento do serviço, não se ancorando, ao invés, em argumentos gerais como a conveniência de serviço ou a fixação prévia de quotas para a atribuição de horários «especiais» (como sucede com o ISS, I.P.), uma vez que não se trata da atribuição de um privilégio ou regalia.

•

Alguns procedimentos de queixa são resolvidos mediante instrução de natureza ape-nas informal, através de contactos telefónicos ou correio eletrónico. Entre estes, são de salientar os casos em que a indevida atuação administrativa se fica a dever ao desconhe-cimento do regime jurídico aplicável, como sucede, por vezes, relativamente a matérias que se revestem de alguma complexidade para serviços administrativos sem apoio jurídico ou em que este é difícil de obter em tempo útil, como acontece com os estabelecimentos escolares do ensino não superior. Assim, por exemplo, no caso de uma queixa relativa ao

(97) No estudo da DGAEP sobre O modelo de organização e duração do tempo de trabalho na administração pública – Análise comparada dos 27 Estados Membros da EU, Lisboa, 10 de janeiro 2013, pode ler-se a pp. 60 e 61: Em toda a literatura científica relevante para o tema em discussão, é absolutamente consensual a impossibilidade de se estabelecer uma teoria coerente que explique a relação, direta ou indireta, entre o número de horas trabalhadas e a produtividade dos trabalhadores (OIT, 2011). Com efeito, a produtividade é dificilmente quantificável apenas em função do número de horas trabalhadas. (…) no que concerne ao efeito das horas trabalhadas sobre a produtividade, ainda de salientar que as investigações mais recentes sugerem haver uma relação direta entre práticas de trabalho flexíveis e desempenho orga-nizacional. Contudo, os meios através dos quais esta relação ocorre e os mecanismos de mediação através dos quais os outcomes são afetados, são menos conhecidos (Ngo et al., 2009). De acordo com vários autores, o que se pode dizer com alguma segurança é que a utilização de práticas de trabalho flexível tende a gerar um melhor clima organizacional, o que por sua vez tende a melhorar o desempenho das organizações. Na verdade, a possibilidade dos trabalhadores gerirem com autonomia o seu horário de trabalho em função do cumprimento de objetivos constitui uma ferramenta de «high performance» passível de promover um esforço adicional no trabalho e uma maior intensidade nas horas trabalhadas (Altman e Golden, 2007; Askenazy, 2004; Combs et al, 2006), disponível em http://www.dgaep.gov.pt/upload/Estu-dos/Estudo_Horarios_Trabalho_AP_EM_2013.pdf.(98) Cf. alínea b), n.º 1, do artigo 59.º, da CRP.(99) Cf. entre outros, a Estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, lançada pela Comissão Europeia, em 3 de março de 2010; a Estratégia para a igualdade entre homens e mulheres 2010-2015, adota-da pela Comissão Europeia, em 21 de setembro de 2010; o Pacto Europeu para a Igualdade entre Homens e Mulheres (2011-2020), aprovado pelo Conselho da União Europeia, em 7 de março de 2011.(100) Cf. V Plano Nacional para a Igualdade de Género, Cidadania e Não-Discriminação 2014 -2017, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 103/2013, de 31 de dezembro.

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acesso aos documentos de um procedimento concursal aberto por uma escola, o simples contacto com a entidade visada e o esclarecimento desta sobre o regime aplicável e o pro-cedimento a adotar permitiram superar, de forma célere, o obstáculo que havia sido criado ao queixoso quanto ao conhecimento de documentos relevantes do concurso, designada-mente das candidaturas.

Mencione-se, também, que, com frequência, se tratam com informalidade os proce-dimentos de queixa relacionados com o atraso na tramitação de procedimentos adminis-trativos: os contactos realizados permitem, muitas vezes, detetar obstáculos puramente burocráticos e resultantes apenas de desorganização administrativa. Foram os casos do atraso na qualificação de um acidente de trabalho, que estava dependente de documentos a remeter por um outro serviço da mesma entidade (tratados no procedimentos de queixa Q-4086/15) ou de atrasos na autorização de pagamento de progressões devidas desde o momento anterior à proibição orçamental de valorizações remuneratórias (tratados nos procedimentos de queixa Q-5594/15 e Q-7109/15). Do mesmo passo, quando estão em causa situações de adaptação de posto de trabalho a situação clínica específica (por exemplo decorrente de acidente de trabalho), a instrução informal, por assumir frequente-mente um papel mediador, acaba por surtir, com maior celeridade, efeitos úteis (foi o que sucedeu em sede de instrução dos procedimentos de queixa Q-3275/15 e Q-4430/15). Através da intervenção conciliadora do Provedor de Justiça, foi ainda possível obter deci-sões favoráveis ao regresso de situações de licença sem remuneração de trabalhadores que tinham excedido os limites de faltas por doença e que, por isso, se viram privados de meios de subsistência (Q-2829/15 e Q-5728/15).

À vez, outras queixas, dada a sua complexidade, exigem uma intervenção mais formal junto das entidades visadas, podendo, inclusive, resultar na formulação de uma recomendação.

Em 2015, o Provedor de Justiça dirigiu uma recomendação à Presidente do ISS, I.P. – Recomendação n.º 5/A/2015 (no âmbito do procedimento de queixa Q-7604/14)(101) –, a propósito do processo de racionalização de efetivos que decorreu naquele Instituto e da subsequente colocação de trabalhadores em situação de requalificação, na sequência de queixas apresentadas pela Federação Nacional dos Trabalhadores em Funções Públicas e Sociais e por vários trabalhadores de que se deu conta no Relatório de Atividades de 2014.(102)

Após ter questionado o ISS, I.P. e uma vez analisados os esclarecimentos prestados, concluiu-se, em síntese:

(101) Vide texto integral da Recomendação em http://www.provedor-jus.pt/?idc=67&idi=15654 e em Tomadas de Posição 2015, pp. 108-118.(102) Cf. Relatório à Assembleia da República 2014, p. 96.

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a) Não ter aquele Instituto apresentado no processo em apreço a fundamentação legal-mente exigida para a determinação do número concreto dos postos de trabalho que con-siderou necessários e, consequentemente, o número dos que entendeu extinguir, facto que não podia deixar de comprometer a validade da decisão final, por violação do comando expressamente consagrado no n.º 3, do artigo 251.°, da LGTFP;(103)

b) Não existir fundamento – designadamente à luz do regime aplicável aos casos de transmissão de estabelecimento ou unidade económica consagrado no direito da União Europeia – para que, a trabalhadores do ISS, I.P., não tenha sido garantida a manutenção dos postos de trabalho que ocupavam nos estabelecimentos integrados (tais como creches, infantários e estabelecimentos de apoio à terceira idade), cuja gestão foi transferida para a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa e para instituições particulares de solidariedade social;

c) Não ter sido respeitado o direito, legalmente consagrado, de participação das asso-ciações sindicais, uma vez que, atento o momento em que estas foram consultadas e o curto prazo de pronúncia que lhes foi fixado, qualquer intervenção útil neste contexto se revelou praticamente inexequível.

A recomendação não foi acatada pela Presidente do ISS, I.P. Entretanto, foi assumida pelo atual Governo, de acordo com o seu programa, a intenção de proceder à revisão do regime da requalificação de trabalhadores em funções públicas.

Entendendo que se mantêm válidos os fundamentos que presidiram à formulação da recomendação, o Provedor de Justiça dirigiu-se, já em 2016, ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, solicitando-lhe informação acerca dos procedimentos em curso e das medidas que pondera adotar, relativamente à totalidade dos trabalhadores do ISS, I.P. que se mantêm na situação de requalificação.

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O Provedor de Justiça tomou posição sobre outras questões que afetam um grande número de cidadãos, formulando sugestões para o aperfeiçoamento da ação administra-tiva ou de legislação. No ano de 2015, destacam-se seguidamente três tomadas de posição.

A primeira recaiu sobre o problema da reposição de dinheiros públicos. O Provedor de Justiça tem vindo a receber, desde há vários anos, em especial desde 2013, queixas de tra-balhadores da administração pública, com vínculo de emprego público ou contrato indi-vidual de trabalho, em que é contestada a validade de decisões que determinam a reposi-ção de remunerações ou abonos indevidamente processados. Em muitos dos casos apre-ciados, os queixosos são confrontados com decisões de reposição de montantes avultados, que foram estavelmente abonados durante períodos relativamente longos, e titulados por

(103) Aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho.

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decisões ou normas regulamentares, de cuja validade não puderam duvidar. Observou-se com frequência que os órgãos ou serviços se limitam a comunicar aos interessados que foi adotada a decisão de reposição de determinada quantia, sem explicitar os motivos pelos quais se considerou que tais quantias eram, afinal, indevidas. Verificado o erro ou o vício, e sempre que possível, as entidades competentes tendem a compensar os créditos apurados com os montantes devidos aos trabalhadores a título de remuneração, ou outros crédi-tos emergentes da relação jurídica de emprego. E casos há em que os trabalhadores são surpreendidos com a circunstância de não terem recebido a remuneração mensalmente devida, não obedecendo a compensação de créditos a qualquer limite, nem sendo prece-dida de qualquer comunicação.

O novo CPA veio, entretanto, estabelecer uma disciplina diferente para a revisão dos atos administrativos que importa ter em conta na resolução destas questões – desde logo, quando prevê que a anulação administrativa de «atos constitutivos de direitos à obtenção de prestações periódicas», no âmbito de uma relação continuada, possa ocorrer no prazo de cinco anos mas «apenas com eficácia para o futuro» (alínea b), do n.º 4, do seu artigo 168.º). A consagração da nova disciplina sobre a revisão de atos de conteúdo pecuniário determina, na prática, a revogação implícita do n.º 3, do artigo 40.º, do Regime de Admi-nistração Financeira do Estado(104), que permitia, tout court, a determinação da reposição de dinheiros públicos no prazo de cinco anos, com prejuízo do prazo aplicável à revogação ou anulação dos atos administrativos.

Considerando as consequências que a matéria de reposição de dinheiros públicos tem, quer para os particulares visados quer para o erário público, o Provedor de Justiça assina-lou, junto da então Ministra de Estado e das Finanças, as debilidades e contradições nor-mativas que aconselham uma adequada harmonização do interesse geral na recuperação de verbas, indevidamente despendidas, com os direitos à retribuição do trabalho e a uma existência condigna, bem como com outros princípios fundamentais. Neste quadro, suge-riu o Provedor de Justiça que fossem adotadas as medidas tidas por adequadas a:

a) Esclarecer o âmbito de aplicação das normas relativas à reposição de quantias inde-vidamente recebidas, promovendo a adoção de um regime aplicável a todos os trabalha-dores cujas remunerações sejam asseguradas por verbas públicas, independentemente da modalidade do vínculo;

b) Promover a revogação expressa do n.º 3, do artigo 40.º, do Regime de Administra-ção Financeira do Estado, que afasta o prazo de anulação dos atos administrativos;

(104) Cf. Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, com a alteração que lhe foi conferida pela Lei n.º 55-B/2004, de 30 de dezembro.

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c) Clarificar os limites da reposição através de compensação com os créditos remune-ratórios, tendo especialmente em atenção o direito à retribuição do trabalho e ao rendi-mento mínimo necessário à subsistência dos devedores e do respetivo agregado familiar.(105)

Em resposta a esta comunicação do Provedor de Justiça, o Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento veio acolher algumas das propostas formuladas por este órgão do Estado, não sufragando, contudo, o entendimento relativo ao prazo de anulação dos atos administrativos de conteúdo pecuniário. A questão foi subsequentemente discutida com a DGAEP e poderá motivar uma nova intervenção, tendo em vista o esclarecimento do regime legal aplicável.

A segunda intervenção foi adotada na sequência de numerosas queixas apresentadas por cidadãos desempregados não beneficiários de prestações de desemprego, os quais questionavam a validade e o fundamento jurídico de diversas decisões do IEFP, I.P., desig-nadamente as decisões de anulação de inscrição nos centros de emprego. O Provedor de Justiça, após audição do IEFP, I.P., assinalou, junto do Presidente do Conselho Diretivo deste Instituto, a necessidade de aperfeiçoamento dos procedimentos adotados na relação com estes utentes. Em primeiro lugar, alertou para o dever de respeitar as normas gerais do CPA, bem como as garantias e os meios de defesa legal e constitucionalmente conce-didos a todos os administrados. Na ausência de um regime legal especialmente aplicável, defendeu-se que as decisões e os procedimentos adotados pelos centros de emprego, que visem os utentes não subsidiados, devem ser adequados às exigências que decorrem dessas normas gerais. Em especial, no que respeita ao envio de comunicações escritas, à audiên-cia dos interessados antes da adoção da decisão de anulação da inscrição nos centros de emprego, à notificação e fundamentação destas decisões. O mesmo sucede com a possibi-lidade de os interessados contestarem tais decisões, através de reclamação ou recurso, uma vez comunicada a decisão de anulação da inscrição. O Provedor de Justiça propôs, ainda, que fossem aperfeiçoados e harmonizados os critérios adotados pelos órgãos competentes na apreciação das reclamações e, bem assim, das justificações apresentadas pelos utentes para o não cumprimento de alguns deveres que lhes são impostos.(106)

Já em 2016, o IEFP, I.P. comunicou que as sugestões seriam ponderadas na revisão das regras aplicadas internamente aos procedimentos que visam desempregados não subsidia-dos, razão pela qual, o Provedor de Justiça continuará a acompanhar a situação.

Mencione-se por último, que o Provedor de Justiça tomou posição sobre a desigual-dade salarial dos enfermeiros com contrato individual de trabalho e dos enfermeiros em funções públicas, que exercem funções em estabelecimentos de saúde, com a natureza de entidades públicas empresariais. Na sequência da instrução do procedimento, o Provedor

(105) Vide texto integral do ofício em http://www.provedor-jus.pt/site/public/archive/doc/Q-5178-13_Q-27-14.pdf e síntese em Tomadas de Posição 2015, pp. 118-121.(106) Cf. texto integral do ofício em http://www.provedor-jus.pt/site/public/archive/doc/Of._16137-2015_IEFP.pdf.

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de Justiça, concluindo não existir fundamento para a diferenciação salarial, solicitou ao Secretário de Estado da Saúde que, no âmbito dos poderes de superintendência que detém, promovesse a harmonização remuneratória em questão, de modo a que os enfer-meiros com contrato individual de trabalho não aufiram remuneração inferior à que se encontra fixada para os seus colegas com vínculo de emprego público posicionados na base da carreira(107). Em setembro de 2015, o Ministro da Saúde anunciou que tinha acor-dado com os sindicatos a harmonização salarial dos enfermeiros com contrato individual de trabalho e dos enfermeiros em funções públicas.(108)

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O Provedor de Justiça tomou ainda posição sobre um conjunto de questões relaciona-das com os recursos humanos da área da educação que, pela sua relevância, merecem desta-que específico. Desde logo, em face das invalidades e irregularidades verificadas nos proce-dimentos de seleção e recrutamento de docentes e de técnicos responsáveis pelo desenvol-vimento de atividades de enriquecimento curricular durante o ano letivo de 2014-2015, a intervenção do Provedor de Justiça não se cingiu à instrução casuística das numerosas queixas recebidas. Com base nesta instrução, foram identificados os principais proble-mas ocorridos e, em consequência, foi endereçado ao Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar um conjunto de reflexões e sugestões, com o intuito de evitar a sua repetição e, assim, promover uma conciliação mais equilibrada entre os direitos e interes-ses dos candidatos, e o interesse público na célere contratação destes profissionais. No que se refere aos procedimentos centralizados de recrutamento de docentes, foram abordadas questões relativas à duração anual dos contratos, à bolsa de contratação de escola, aos pro-cedimentos de mobilidade por doença e de permuta, bem como problemas emergentes da organização dos serviços e da afetação de recursos da administração escolar.(109)

Quanto aos técnicos das atividades de enriquecimento curricular, foram assinalados problemas, entre outros, na adoção de requisitos e critérios de avaliação discriminatórios (v.g., restrição do universo de candidatos a docentes com habilitação profissional para a docência, valorização da experiência profissional adquirida nas próprias instituições) ou de critérios injustificados, equívocos ou demasiado amplos, bem como a preterição de

(107) Vide texto integral do ofício em http://www.provedor-jus.pt/site/public/archive/doc/Oficio_Sec_Estado_Saude.pdf.(108) O que veio a ser concretizado pelos acordos coletivos publicados no Boletim do Trabalho e Emprego n.º 43, de 22 de novembro de 2015.(109) Vide texto integral do ofício em http://www.provedor-jus.pt/site/public/archive/doc/Oficio_SE_ensino_ administracao_escolar.pdf

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garantias procedimentais e administrativas (v.g., a avaliação de candidaturas por um júri e a audiência de interessados).(110)

No âmbito do concurso conhecido por Bolsa de Contratação de Escola, vários docentes viram anuladas as suas colocações para o ano letivo 2015-2016, tendo ainda sido impedidos de exercer funções públicas como docentes, durante o mesmo período, por não terem logrado comprovar documentalmente os dados constantes da candida-tura. Estava em causa a sanção administrativa prevista para os casos de não cumpri-mento dos deveres de aceitação e de apresentação, aplicável também aos casos de falsas declarações e confirmações dos elementos necessários à instrução dos procedimentos de concurso. Da atuação administrativa seguida na aplicação da sanção – que se revela especialmente gravosa por contender com o direito fundamental de acesso a funções públicas –, é de realçar que:

a) A decisão sancionatória é totalmente automatizada, privada de intervenção humana e, portanto, sem a ponderação prévia das circunstâncias concretas do compor-tamento sancionado e, mesmo, da demonstração da ilicitude e culpabilidade deste;

b) À falta de procedimento preliminar que garanta a audiência e defesa do docente soma-se a total ausência de notificação da decisão sancionatória.

O Provedor de Justiça considerou que estas decisões sancionatórias envolvem a ofensa do conteúdo essencial do direito fundamental de audiência e de defesa, a restrição des-proporcionada do direito fundamental de acesso a funções públicas, o desrespeito por garantias fundamentais do direito sancionatório, ínsitas às ideias de Estado de Direito material e de dignidade da pessoa humana, como os princípios da culpa, da previsão legal prévia das sanções, da presunção da inocência e do recurso. Enquanto medidas restritivas de um direito fundamental, as mesmas carecem, em absoluto, de fundamento legal, por-quanto a lei sanciona apenas as «falsas declarações e comprovações» e a administração não tem competência para alargar o âmbito da norma por via regulamentar, como fez. Em consequência, solicitou, primeiro à Diretora-Geral da Administração Escolar(111) e, já em 2016, à Secretária de Estado Adjunta e da Educação, que declare a nulidade das decisões sancionatórias aplicadas aos docentes.

Por último, o Provedor de Justiça pugnou pela conclusão do Programa de Rescisões por Mútuo Acordo, aplicável aos docentes do Ministério da Educação e Ciência, com a decisão das pretensões dos docentes que se mantêm há mais de um ano na expetativa de ser

(110) Vide texto integral do ofício em http://www.provedorjus.pt/site/public/archive/doc/Contratacao_enriqueci-mento_curricular.pdf.(111) Vide texto integral do ofício em http://www.provedorjus.pt/site/public/archive/doc/DGAE_20112015.pdf e síntese em Tomadas de Posição 2015, pp. 124-129.

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notificados de uma decisão devidamente fundamentada. Todavia, a questão mantém-se por solucionar, continuando a ser acompanhada por este órgão do Estado. (112)

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O número de queixas sobre acidentes de trabalho e doenças profissionais, quer no âmbito de relações de emprego público, quer no âmbito de relações laborais privadas, merece uma explicação. Estão incluídas as queixas sobre acidentes de trabalho e doen-ças profissionais, no âmbito de relações de emprego público, as queixas relacionadas com atrasos excessivos nos processos de qualificação de deficientes das forças armadas (10), da responsabilidade do Ministério da Defesa Nacional, que continuam a chegar ao Provedor de Justiça. Por outro lado, muitas das queixas, quer no âmbito de relações de emprego público, quer no âmbito de relações laborais privadas, recaem sobre atrasos do Departa-mento de Proteção contra os Riscos Profissionais do ISS, I.P. na certificação da doença profissional, que frequentemente alega dificuldades na obtenção de verbas para a con-tratação de peritos médicos que assegurem a avaliação clínica da doença. Em ambas as situações, o Provedor de Justiça manterá o acompanhamento que tem feito no âmbito dos casos concretos que lhe são submetidos, avaliando-se, em 2016, se as mesmas justificam uma intervenção genérica sobre o assunto.

•

A terminar, deixa-se aqui uma nota sobre o cumprimento do dever de colaboração das entidades (maioritariamente públicas) visadas nas queixas, previsto no artigo 29.º do EPJ. Embora, por vezes com alguma dilação temporal, a generalidade das entidades cola-bora com o Provedor de Justiça, enviando a informação que lhe é solicitada e ponderando as sugestões ou recomendações que lhe são dirigidas. Algumas há, todavia, que revelam dificuldades e, por vezes, alguma resistência na satisfação destes pedidos de colaboração. Quando se trata de entidades com competência em matérias visadas em um grande número de queixas (v.g., as queixas sobre questões relacionadas com os docentes), o problema colo-ca-se com maior acuidade, pelo que o Provedor de Justiça tem procurado, nestes casos, encontrar estratégias facilitadoras da comunicação, sugerindo, mormente, a designação de interlocutores privilegiados e promovendo a realização de reuniões.

(112) Vide síntese da questão tratada no procedimento de queixa Q-5639/14 e outros em Tomadas de Posição 2015, pp. 131-132.

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1.2.5. Direito à justiça e à segurança

Em 2015, o Provedor de Justiça continuou a receber queixas sobre diversas questões atinentes à administração da Justiça e à segurança. A intervenção deste órgão do Estado contribuiu para a resolução de problemas que, em anos anteriores (em especial, no de 2014), haviam justificado a apresentação de muitas dezenas de queixas. Refira-se, para-digmaticamente, que a atuação do Provedor de Justiça junto do IMT, I.P. e da Imprensa Nacional-Casa da Moeda: no primeiro caso, concluiu-se pela carência de mecanismos para que os cidadãos pudessem deixar de figurar no registo como proprietários, atenta a circunstância de terem já transmitido a propriedade dos veículos, com o intuito de ficarem eximidos da obrigação de pagar imposto de circulação; no segundo, tratou-se da questão relativa à demora na emissão e renovação das cartas de condução, tendo inclusivamente motivado a abertura de procedimento de iniciativa própria.

O esclarecimento destas situações terá permitido, de algum modo, a diminuição, que se cifrou na ordem dos 50%, das queixas relacionadas com o cancelamento de matrículas — estas queixas, por sua vez, entrelaçaram-se com a problemática atinente às notificações da AT para o pagamento do IUC, que, igualmente, motivou muitas queixas — e com a emissão e renovação de títulos de condução.

Estas e outras circunstâncias que em momento posterior se concretizarão, bem como a verificação de alguns sinais de recuperação da atividade económica levaram a que o número de procedimentos de queixa abertos nesta unidade temática se tivesse fixado em 1012, distribuídos pelas diversas temáticas conforme quadro infra.

Quadro 16

Distribuição de procedimentos por matérias – Unidade temática 5 Administração da Justiça 558Atrasos judiciais 411

Magistratura judicial 243Ministério Público 20Secretaria judicial 6Agentes e solicitadores de execução 119Peritos 2Administradores da insolvência 9Segurança Social / Santa Casa da Misericórdia de Lisboa 1Instituto Nacional de Medicina Legal e Ciências Forenses 1Balcão Nacional de Injunções 1Julgados de Paz 2

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Outros atrasos judiciais 7Problemas administrativos da Justiça 54

Proteção de Crianças e Jovens em Perigo 26Programas especiais de segurança 1Proteção às vítimas de crimes 7Garantia de alimentos devidos a menores 9Registo criminal e de contumazes 0Custas processuais 3Outros problemas administrativos 8

Acesso ao Direito 58Deontologia dos advogados 24Deontologia dos agentes de execução 1Organização e infraestruturas judiciárias 0Cooperação judiciária internacional 1Decisões judiciais 1Outros problemas da administração da Justiça 8Segurança interna 55Atuação policial 29Omissão de intervenção policial 11Armas e explosivos 10Outros problemas de segurança interna 5Assuntos rodoviários 226Sinalização e ordenamento rodoviário 3Contraordenações rodoviárias 78Cartas e escolas de condução 69Outros assuntos rodoviários 76Registos e notariado 80Registos 36Notariado 11Cartão de cidadão 24Outros problemas de registos e notariado 9Outras matérias 93Total de procedimentos de queixas abertos em 2015 1012

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Para melhor se compreender a análise quantitativa que doravante se fará sobre as enti-dades visadas, importa recordar que, não raras vezes, um procedimento de queixa aberto pode ter uma ou mais entidades visadas, razão pela qual os dados estatísticos relativos a estas podem ser em número superior ao dos procedimentos abertos. Assim, no que se refere à administração da Justiça, verificou-se que, a matéria dos atrasos judiciais tem, ainda e sempre, um peso considerável no total dos procedimentos de queixas abertos neste órgão do Estado, tendo ultrapassado, em 2015, as quatro centenas (exatamente 411). Estes procedimentos incidiram, por sobre tudo, na atividade dos tribunais judiciais e adminis-trativos e fiscais (visados em 243 casos), assim como na dos serviços do Ministério Público (visados em 20 situações).(113)

Por outro lado, em 2015, continuou a ser significativo o número de procedimentos de queixas sobre a atividade dos agentes de execução e dos administradores da insolvên-cia (no total de 128), ainda que, de igual modo, se tenha notado uma diminuição (apro-ximadamente de 30%) em relação ao ano transato. As queixas relacionadas com litígios associados, mesmo que apenas indiretamente, à escassez de rendimentos — como sejam as demoras no pagamento de pensões de alimentos, as recusas ou atrasos na nomeação de advogados ou na decisão de pagamento faseado de compensação ao patrono, de dispensa ou de pagamento faseado de taxa de justiça e demais encargos com o processo — conhe-ceu igualmente uma diminuição. Particularmente sobre a demora verificada na concessão do benefício de proteção jurídica, pedido feito ao abrigo do regime de acesso ao direito e aos tribunais, o ISS, I.P. foi demandado 58 vezes, menos 34 do que no ano anterior (o que equivale a um decréscimo de 36%).

Em resultado das circunstâncias já assinaladas, verificou-se talqualmente uma redução do número de procedimentos de queixas que implicaram intervenções junto, principal-mente, do IMT, I.P., tanto sobre a questão dos mecanismos para que os cidadãos pudes-sem deixar de figurar no registo como proprietários, quando já tivessem transmitido a pro-priedade dos veículos, como sobre a questão da demora na emissão e renovação das cartas de condução. Ainda no domínio dos assuntos estradais, a Autoridade Nacional de Segu-rança Rodoviária (ANSR) foi visada em 54 procedimentos de queixa. Em causa estavam, quase sempre, problemas associados a contraordenações estradais, v.g., a não devolução do montante pago a título de depósito e a demora na apreciação e decisão dos respetivos procedimentos.

No que diz respeito à segurança interna, sublinha-se que as forças de segurança foram objeto de 55 procedimentos de queixa, 29 dos quais (representando 53%) versaram sobre

(113) Em todo o caso, lembra-se que, conforme dispõe o n.º 3, do artigo 22.º, do EPJ, as queixas relativas à atividade judicial que, pela sua natureza não estejam fora do âmbito da atividade do Provedor de Justiça, são tratadas através do Conselho Superior da Magistratura, do Conselho Superior do Ministério Público ou do Conselho Superior dos Tri-bunais Administrativos e Fiscais, conforme as circunstâncias. Dito de um outro jeito: durante a instrução, as entidades contactadas não são as diretamente visadas nas queixas, antes os respetivos conselhos superiores.

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a atuação policial e 11 disseram respeito a omissões de intervenção. O número de procedi-mentos de queixa sobre armas e explosivos não ultrapassou a dezena (sendo certo, porém, que em comparação com o ano de 2014, registou-se um aumento para mais do dobro).

Não obstante, foi superior a 55, o número de procedimentos de queixas nos quais as forças policiais surgem como entidades visadas: a PSP foi visada em 43 situações, a GNR em 25, a Polícia Judiciária em quatro e, por fim, as polícias municipais em duas. Con-clui-se, destarte, que existem queixas em que as forças policiais são as entidades visadas, mas que não versam sobre assuntos meramente policiais, prendendo-se antes essas queixas com matéria rodoviária.

Pelo segundo ano consecutivo, os procedimentos de queixa relativos aos registos e ao notariado não se situaram quantitativamente abaixo de todos os restantes temas trata-dos nesta unidade temática, tendo chegado aos 80. Nos procedimentos de queixa em que estava em causa a aplicação do direito registal e notarial – cujo principal visado é, em última análise, o IRN, I.P. –, assinala-se que 36 procedimentos de queixa versaram sobre registos, 11 sobre notariado, 24 sobre assuntos específicos do cartão de cidadão e os res-tantes nove sobre outras matérias.

Neste domínio específico, mencione-se ainda que este órgão do Estado tem sido con-frontado com pedidos de intervenção que confrontam as vantagens dos meios técnicos e tecnológicos, que permitiram a criação do cartão de cidadão, com todas as suas amplas funcionalidades, e os riscos para o pleno exercício dos mais fundamentais direitos dos cidadãos, como seja o direito à reserva da vida privada.

Em 2015, do total de 7335 novos procedimentos abertos pelo Provedor de Justiça, perto de 14% correspondem aos distribuídos à unidade temática que trata das matérias referentes ao direito à Justiça e à segurança. É igualmente relevante a verificação de qu ecerca de 6% do total das queixas recebidas naquele ano incidiram nos atrasos judiciais.

Foram, igualmente, instruídos procedimentos de queixa que transitaram de anos pre-cedentes (exatamente, 548 procedimentos movimentados em 2015, mas abertos anterior-mente), o que permite concluir que, em termos gerais, naquela foram tramitados 1560 procedimentos de queixa.

Note-se, ainda, que 88 procedimentos de queixa relativos aos direitos das crianças, dos idosos e das pessoas com deficiência foram também instruídos nesta unidade temática, circunstância que é justificada, principalmente, pela ligação estreita entre o exercício dos direitos destes grupos vulneráveis e as matérias judiciais (v.g., nos casos em que decorrem ações de regulação das responsabilidades parentais ou de interdição e inabilitação). Salien-te-se que, para melhor elucidar os queixosos, não raras vezes são estabelecidos contactos telefónicos com estes, à vez de serem usadas as tradicionais comunicações escritas. É o que sucede, por exemplo, quando as queixas se referem a matérias que carecem de explicações que envolvem conceitos muito técnicos. Este trabalho conta com a colaboração do Núcleo da Criança, do Cidadão Idoso e da Pessoa com Deficiência (N-CID) na realização de

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contactos, designadamente com as pessoas mais velhas e com queixosos com deficiência, assegurando-se, desse modo, instruções mais expeditas e comunicações mais informais.

Não obstante, em outros assuntos relativos aos grupos vulneráveis considera-se acon-selhável a realização de uma instrução mais formal ou protocolar, como a que sucedeu a propósito de uma situação de saída não acompanhada de menor do território nacional. Naquela situação, foi requerida a intervenção do Provedor de Justiça junto do SEF, quanto à saída desacompanhada de uma criança, em voo internacional em zona intra-Schengen, com origem em aeroporto português, sem que tivesse sido apresentado documento de autorização de qualquer um dos progenitores. No decurso da instrução apurou-se que os voos entre países signatários do Acordo Schengen não eram alvo de controlo de fronteira, uma vez que o SEF não registava esse movimento, nem tão-pouco efetuava o controlo de fronteira aos cidadãos que utilizassem percursos dentro do espaço de aplicação daquela convenção. De facto, entendia aquele Serviço que, ainda que houvesse alguma oposição por parte de um dos progenitores à viagem do menor, a autoridade de fronteira não poderia ter impedido a respetiva saída, em virtude da inexistência de atuação no percurso utilizado.

Todavia, tendo presente o que estabelece o artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 138/2006, de 26 de julho — os menores, quando não forem acompanhados por quem exerça as res-ponsabilidades parentais, só podem sair do território nacional, exibindo autorização para o efeito — e o que preconiza o n.º 4, do artigo 31.º, da Lei n.º 23/2007 de 4 de julho, na redação dada pela Lei n.º 29/2012, de 9 de agosto, é recusada a saída do território portu-guês a menores estrangeiros residentes que viajem desacompanhados de quem exerça as responsabilidades parentais e não se encontrem munidos de autorização concedida pelo mesmo, legalmente certificada.

O Provedor de Justiça entendeu que todos os menores residentes legais em Portugal, que pretendam ausentar-se do país e viajem desacompanhados de ambos os progenito-res, deverão exibir uma autorização de saída, emitida por quem exerça a responsabilidade parental, legalmente certificada. A autorização deve constar de documento escrito, datado e com a assinatura de quem exerce a responsabilidade parental legalmente certificada, con-ferindo ainda poderes de acompanhamento por parte de terceiros, também eles devida-mente identificados.

Sem prejuízo do exposto, o Provedor de Justiça considerou que o superior interesse da criança justifica a introdução de mecanismos de caráter preventivo, suscetível de consubs-tanciar uma melhor tutela dos direitos dos menores, tendo sugerido que fosse ponderada a formalização de orientação escrita destinada a possibilitar que, nos voos realizados na denominada zona intra-Schengen, o controlo da saída ou entrada de menores desacompa-nhados, em território nacional, se processe pelas companhias aéreas intervenientes e, na eventualidade de ser identificada situação irregular, seja impedida a admissão do menor no voo, contactando-se a autoridade de fronteira.

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A estreita ligação entre as dificuldades sentidas pelas pessoas que integram os chama-dos grupos vulneráveis – em primeira linha tratadas pelo N-CID – e as matérias a cargo desta unidade temática, explica também que, em procedimento nela instruído, o Provedor de Justiça tenha dirigido a Recomendação n.º 1/B/15(114) ao Ministro da Economia, desta feita sobre matéria da atribuição do cartão de estacionamento para pessoas com deficiên-cia. Estava, pois, em causa o pedido de atribuição de cartão de estacionamento a cidadão com deficiência global de 95%, com grau de incapacidade visual certificado por atestado médico de incapacidade multiuso, ao qual, muito embora lhe fosse reconhecido um con-texto de mobilidade reduzida, foi recusado, por não reunir as condições enumeradas pelo legislador. Tendo por base o conceito legal de mobilidade reduzida, restritivo por fazer depender a atribuição do cartão de estacionamento do reconhecimento da condição de deficiente motor ou de multideficiência profunda, desde que nesta se verifique igualmente a deficiência motora, o Provedor de Justiça invocou, também, o direito comunitário, que prevê a emissão de documento de estacionamento para todos os cidadãos com deficiência suscetível de provocar uma mobilidade reduzida. Defendeu, ainda a adoção dos proce-dimentos necessários à alteração do Decreto-Lei n.º 307/2003, de 10 de dezembro, de forma a que a atribuição de cartão de estacionamento passe a contemplar, para além das duas categorias já existentes, também os cidadãos com de deficiência visual de caráter per-manente da qual resulte um grau de incapacidade igual ou superior a 95%. A resposta dada pelo Ministro da Economia cessante não foi positiva. Todavia, o Provedor de Justiça reite-rou, já no início de 2016, a referida Recomendação junto do novo Ministro da Economia, a qual foi acatada.

Depois de terem sido recebidas diversas queixas sobre a recusa, pelas forças policiais, de entrega de comprovativo de denúncia aos interessados, o Provedor de Justiça formu-lou uma outra recomendação. As forças policiais alegavam não estar autorizadas a forne-cer cópias ou transcrições de declarações, podendo somente fazer entrega de «termos de notificação». Foi dirigida a Recomendação n.º 1/A/15(115) à Ministra da Administração Interna, no sentido de as forças de segurança passarem a entregar aquele documento aos cidadãos que apresentassem queixa, junto da PSP ou da GNR. Em síntese, o Provedor de Justiça defendeu que o direito à obtenção de um comprovativo de apresentação de queixa não se confunde com o direito à obtenção de um «certificado da denúncia», previsto no Código de Processo Penal, nem com o direito à obtenção de certidão, reprodução ou declaração autenticada dos documentos que constem dos processos, previsto no CPA e no diploma que regula o acesso aos documentos administrativos. Sublinha-se que a Reco-mendação foi, prontamente, acatada.

(114) Cf. Tomadas de Posição 2015, pp. 142-148. (115) Cf. Tomadas de Posição 2015, pp. 139-142.

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Feitas estas considerações gerais e em jeito de síntese, refira-se que, no ano de 2015, foram arquivados 1048 procedimentos de queixa, dos quais:

a) Em 449 foi possível a reparação da ilegalidade ou da injustiça afetadas;b) Em 76 foi feito o encaminhamento dos queixosos, em cumprimento do disposto no

n.º 1, do artigo 32.º, do EPJ;c) Foram formuladas 20 chamadas de atenção, ao abrigo do artigo 33.º do EPJ;d) Em 108 verificou-se a desistência, expressa ou tácita, da queixa;e) Nos restantes, concluiu-se pela improcedência das queixas.

De seguida, far-se-á uma análise mais circunstanciada dos grandes grupos de maté-rias agregadas na unidade temática que trata do direito à justiça e à segurança, os quais se encontram refletidos no gráfico infra. A sua observação permite concluir, desde logo, que, em 2015, mais de metade dos procedimentos de queixa distribuídos a esta unidade temática (55%) versaram sobre matérias atinentes à administração da Justiça. Seguem-se--lhe, por ordem decrescente, os procedimentos de queixa relativos a assuntos rodoviários (22%), a registos e notariado (8%) e, por fim, com 5%, os que versaram sobre questões de segurança interna, designadamente no tocante à atividade policial.

Gráfico XXII

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Distribuição de procedimentos por matérias – Unidade temática 5

Administração da Justiça

Assuntos rodoviários

Registos e Notariado

Segurança interna

Outros

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Administração da Justiça

A matéria da administração da Justiça compreende, em termos quantitativos, quatro grandes segmentos: os atrasos, o acesso ao direito, a deontologia (dos advogados e dos agentes de execução) e questões diversas que se agrupam, para efeitos estatísticos, sob a designação genérica de «Problemas administrativos da Justiça». Como se compreende, a intervenção do Provedor de Justiça nesta matéria incide, maioritariamente, com funda-mento em atrasos judiciais (em 2015 foram abertos 411 procedimentos de queixa sobre este assunto, isto é, 74% de todas as que se referem à administração da Justiça).

A atividade desenvolvida pelos agentes de execução motivou a apresentação de 119 queixas. Registe-se, porém, que, relativamente ao ano de 2014, ocorreu uma diminuição, na ordem dos 28%, das solicitações relativas a processos executivos e às penhoras que lhes estão associadas.

A protelação na decisão de pedidos de acesso ao direito e as decisões que os recusaram originaram 58 procedimentos de queixa (correspondendo a 10% dos procedimentos de queixa sobre administração da Justiça). Foram ainda abertos 24 procedimentos de queixa sobre a demora na conclusão dos processos disciplinares contra advogados.

Gráfico XXIII

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Atras

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Outro

s

Distribuição de procedimentos - Administração da Justiça

Questões atinentes a crianças ou jovens em situação de perigo (26) e ao pagamento da pensão de alimentos, especialmente através do Fundo de Garantia de Alimentos Devi-dos a Menores (9) foram, de igual jeito, em 2015, tratadas pelo Provedor de Justiça na

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sequência das queixas que lhe são apresentadas. Nas circunstâncias referidas, mormente naquelas que tocam a efetivação do direito a alimentos, a demora na conclusão dos pro-cedimentos administrativos acarreta prejuízos que não se cingem à questão estritamente financeira, mormente quando em causa está a subsistência de todo um agregado familiar ou, pelo menos, a sua capacidade para adquirir bens essenciais, como alimentos, roupas ou material escolar para as crianças.

A intervenção deste órgão do Estado é, outrossim, solicitada em diversas situações objeto de processo judicial pendente e sem infundada demora na prolação da decisão final. É o que sucede, por exemplo, nos casos de incumprimento de acordos de regulação de responsabilidades. Sublinhe-se, todavia, que o Provedor de Justiça não pode intervir em assuntos que estejam pendentes nas instâncias jurisdicionais, sob pena de violação dos princípios da independência dos tribunais e da prevalência das suas decisões sobre as de quaisquer outras autoridades, consagrados nos artigos 203.º e 205.º da CRP. Nestes casos, o Provedor de Justiça cuida de assegurar o devido encaminhamento dos queixosos, infor-mando-os sobre o disposto no n.º 1, do artigo 41.º, da Lei n.º 141/2015, de 8 de setembro, que aprovou o Regime Geral do Processo Tutelar Cível, que permite requerer ao tribunal territorialmente competente as diligências necessárias para o cumprimento coercivo e a condenação dos remissos em multa e em indemnização a favor da(s) criança(s), do proge-nitor não faltoso ou de outro cuidador ou de todos. Caso o progenitor faltoso resida no estrangeiro – situação cada vez mais frequente dado o aumento dos fluxos da emigração portuguesa –, os pedidos relativos à cobrança de alimentos são regulados de acordo com o Regulamento (CE) n.º 4/2009 do Conselho, de 18 de dezembro de 2008, relativo à com-petência, à lei aplicável, ao reconhecimento, à execução das decisões e à cooperação em matéria de obrigações alimentares. Importa sublinhar que, não obstante persistam diver-sas dificuldades para os interessados, são evidentes os benefícios que resultam, para os cidadãos, da circunstância de, por um lado, as decisões relativas às obrigações de alimentos num país da União Europeia terem passado, em regra, a ser executórias noutro Estado Membro e, por outro, da possibilidade de ser pedido apoio judiciário.

A intervenção do Provedor de Justiça, nestes procedimentos, desenvolve-se junto da Direção-Geral da Administração da Justiça, autoridade central responsável pela assistên-cia às partes no estabelecimento e na cobrança de pensões de alimentos.

Segurança interna

No domínio da segurança interna, como já foi referido, a atuação das forças de segu-rança levou à instrução de 40 procedimentos no seio dos 55 abertos nesta temática. Já a matéria das armas e explosivos apenas justificou a abertura de 10 procedimentos de queixa.

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Gráfico XXIVDistribuição de procedimentos - Segurança interna

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Ação Omissão Armas e explosivos

Outros

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No tocante à atividade das forças policiais, verifica-se que a atuação destas entidades motiva um maior número de queixas (29) do que aquelas que resultam da omissão da sua intervenção (11). Todavia, há omissões que, pelos seus efeitos práticos, exigem do Pro-vedor de Justiça o exercício do seu poder mais forte: o de recomendar. Foi o caso, ante-riormente aludido, da recomendação para que as forças de segurança passassem a entre-gar comprovativos de denúncia aos cidadãos que apresentem queixas junto da PSP ou da GNR. A questão não é despicienda, na medida em que, de outra forma, os denunciantes não poderiam dispor de um comprovativo da participação que fizeram e do seu conteúdo concreto, razão pela qual não era suficiente a entrega de mera declaração relativa à denún-cia apresentada. Este entendimento sustenta-se no artigo 81.º do CPA, que prevê que os interessados podem exigir recibo comprovativo da entrega dos requerimentos apresenta-dos, o qual pode ser passado em duplicado ou em fotocópia do requerimento que o reque-rente apresente para esse fim. Fundamenta-se, também, no artigo 5.º da Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto, que regula o acesso aos documentos administrativos e que prevê que o direito dos cidadãos ao acesso aos documentos administrativos compreende não só a possibilidade de obter a sua reprodução, mas também a faculdade de ser informado sobre a sua existência e conteúdo. Ao que foi dito, acresce a circunstância de o n.º 1, do artigo 19.º, do Decreto-Lei n.º 73/2014, de 13 de maio, que determina medidas de moderniza-ção administrativa, prever a possibilidade de, sempre que solicitado, ser emitido recibo autenticado comprovativo da receção de documentos ou fotocópia dos mesmos, no qual se inscreverá a data e hora de entrega, se esta for relevante para o efeito, bem como a sua descrição. Por outro lado, também não basta, para garantir os direitos dos ofendidos, o mero encaminhamento para os órgãos de polícia criminal ou para o Ministério Público como meio para obter uma certidão da participação criminal apresentada, não só pelos custos que acarreta e o incómodo que implica, mas também pela injustificada dilação. Em conclusão, o Provedor de Justiça entendeu recomendar à Ministra da Administração

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Interna que fossem dadas instruções às forças de segurança, no sentido de passar a ser entregue comprovativo de queixa criminal aos cidadãos que a apresentem junto da PSP ou da GNR, designadamente, mediante o fornecimento de fotocópia do documento escrito que tenham entregado ou de documento que reduza a escrito a denúncia oral. Esta reco-mendação foi prontamente acatada.

Após os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001, ficou claro que a matéria da segurança interna vai muito para além da atuação habitual das forças de segurança e da ati-vidade policial em termos tradicionais, mais circunscrita à manutenção da ordem pública. Neste contexto faz sentido mencionar a intervenção do Provedor de Justiça junto da ANA Aeroportos de Portugal, S.A. relativamente aos procedimentos de controlo da bagagem de cabine. Esta intervenção resultou de uma queixa apresentada por causa atuação de um elemento da segurança do aeroporto de Lisboa, que abriu as malas de um passageiro sem ter obtido a prévia autorização e que produziu comentários alegadamente desproposita-dos sobre os produtos de higiene pessoal transportados. Este órgão do Estado teve pre-sente que, por um lado, na sequência dos referidos atentados, a aviação civil se tornou uma preocupação premente dos Estados, tendo o quadro regulador neste domínio conhecido uma expansão substancial, seja internamente seja através da cooperação multilateral ou de acordos internacionais. Por outro, a segurança da aviação civil tem por objetivo a salva-guarda e a proteção das pessoas e bens de forma permanente, atuando tanto na da preven-ção de atos ilegais e lidando com eventuais situações de risco ou ameaça à segurança. Con-tudo, considerou que deve ser dada particular atenção à qualidade da formação ministrada aos elementos civis que fazem o controlo de segurança dos aeroportos nacionais, uma vez que, na situação que fora trazida ao conhecimento do Provedor de Justiça, haviam sido produzidos comentários desnecessários, em voz alta, sobre bens pessoais e íntimos do pas-sageiro. Este comportamento pode ofender direitos fundamentais, como sejam o direito à reserva da intimidade da vida privada e, no limite, por em causa o princípio da dignidade da pessoa humana.

A este propósito, este órgão do Estado sublinhou que, durante o processo de rastreio de passageiros e de bagagem de cabina, os elementos de segurança do aeroporto devem respeitar os procedimentos adequados na interpelação daqueles, não podendo ignorar o contexto em que o fazem, nomeadamente a proximidade de outros passageiros, a exis-tência de bens pessoais e íntimos daqueles e, mesmo, alguma compreensível ansiedade própria das limitações impostas pelos horários nos aeroportos e pelas atuais restrições de transporte. Em suma, devem os elementos da segurança abster-se de fazer considerações despropositas e desnecessárias sobre as pessoas e bens sujeitos a rastreio. O Provedor de Justiça sugeriu que as pessoas que executam ou são responsáveis pela execução do rastreio,

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do controlo de acesso ou de outros controlos de segurança(116) devem também ser adverti-das para o impacto que a execução das medidas de proteção tem nos direitos fundamen-tais dos cidadãos.

Assuntos rodoviários

No domínio dos assuntos rodoviários, salienta-se que, no ano de 2015, generalizou-se o conhecimento e o recurso ao procedimento especial para o registo de propriedade de veículos adquiridos por contrato verbal de compra e venda, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 177/2014, de 15 de dezembro, e instituiu, em concomitância, um regime de apreensão de veículos daquele decorrente. A criação destes mecanismos legais procurou resolver as situações em que os cidadãos continuavam, para efeitos registais, a figurar como proprie-tários de veículos que já não lhes pertenciam e, em consequência, a serem notificados para o pagamento do respetivo IUC. Por conseguinte, a existência de uma resposta legal para o reiterado problema da não regularização do registo de propriedade dos veículos teve como resultado a diminuição do número de queixas apresentadas ao Provedor de Justiça sobre esta matéria. Pode dizer-se que, finalmente, foi concluída com sucesso a intervenção do Provedor de Justiça que levou à formulação da Recomendação n.º 6/B/2012, dirigida ao Secretário de Estado dos Transportes e Comunicações.

Gráfico XXVDistribuição de procedimentos - Assuntos rodoviários

Contraordenações

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Sinalização e ordenamento

Cartas e escolas de condução

Outrosassuntos

O gráfico supra permite verificar que a maioria das intervenções do Provedor de Justiça em matéria de assuntos rodoviários se faz junto do IMTT, I.P. e da ANSR. A interação

(116) Pessoas que, recorde-se, são recrutadas, formadas e, se necessário, certificadas de modo a assegurar que têm as habilitações e as competências necessárias para desempenhar as funções que lhes estão atribuídas, com vista a garantir um nível da segurança na aviação civil.

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com estas entidades tem sido muito facilitada pela existência de protocolos informais de comunicação que permitem respostas céleres e simplificadas para os problemas expostos pelos cidadãos.

Relativamente às contraordenações rodoviárias, há ainda um número assinalável de pedidos para que o Provedor de Justiça intervenha na sequência de decisões administrati-vas desfavoráveis aos interessados. Contudo, nestes casos, este órgão do Estado elucida os queixosos que terão sido, oportunamente, notificados para, querendo, recorrer judicial-mente, na eventualidade de discordarem das apreciações da ANSR.

Registos e notariado

Na questão relativa aos registos e notariado, como se pode observar no gráfico infra, as principais queixas apresentadas ao Provedor de Justiça, no ano de 2015, referiram-se a problemas registais (36), seguindo-se-lhes os assuntos relacionados com o cartão do cida-dão (24) e os atinentes a atos notariais (11). Deste modo, são os atrasos do registo civil e os problemas derivados das limitações cadastrais, no registo predial, que fundamentam parte significativa dos procedimentos de queixa abertos.

Gráfico XXVI

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Registos Notariado Cartão de cidadão

Outros problemas

Distribuição de procedimentos - Registos e notariado

Já no tocante aos problemas relacionados com o cartão do cidadão, persiste um número de queixas semelhante ao registado em 2014 (25). Nestes procedimentos de queixa são tratadas questões socialmente relevantes. A título exemplificativo, recorda-se o caso da reprodução daquele documento de identificação sem o consentimento dos interessados, o que levou a uma tomada de posição do Provedor de Justiça junto da Ministra da Justiça. Enquadrando a situação em termos gerais, importa referir que, já em 2003, este órgão do Estado havia sugerido à Secretária de Estado da Administração Pública que, tendo

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presente o teor dos preceitos legais à data aplicáveis, e através dos meios que julgasse mais adequados e oportunos, difundisse «junto dos serviços da administração pública a infor-mação pertinente sobre a ilegalidade da conservação em seu poder do Bilhete de Identi-dade, salvas as excepções previstas na lei, designadamente para controlo de visitantes». Essa sugestão foi acatada, dando origem à circular n.º 1/IGAP/2003.

Todavia, os procedimentos então colocados em crise não cessaram, apesar de a legisla-ção persistir clara neste domínio. A Lei n.º 33/99, de 18 de maio, que regula a identificação civil e a emissão do bilhete de identidade de cidadão nacional, dispõe que a conferência de identidade que se mostre necessária a qualquer entidade, pública ou privada, efectua-se no momento da exibição do bilhete de identidade, o qual é imediatamente restituído após a confirmação. É também expressamente vedado reter ou conservar em seu poder bilhete de identidade de outrem, salvo nos casos expressamente previstos na lei ou mediante decisão de autoridade judiciária. De igual modo, o regime que cria o cartão de cidadão e que rege a sua emissão e utilização, aprovado pela Lei n.º 7/2007, de 5 de fevereiro, determina que a verificação de identidade que se mostre necessária a qualquer entidade, pública ou privada, não permite a retenção ou conservação do documento, salvo nos casos expressamente pre-vistos na lei ou mediante decisão de autoridade judiciária, indo ainda mais longe: é igual-mente interdita a mera reprodução do cartão de cidadão em fotocópia ou qualquer outro meio sem consentimento do titular, com ressalva dos casos expressamente previstos na lei ou mediante decisão de autoridade judiciária. Do mesmo passo, a retenção ou a conserva-ção de cartão de cidadão alheio constitui contraordenação punível com coima.

O desrespeito pelas disposições aplicáveis é, contudo, generalizado. Exemplo disso são os guias práticos disponibilizados pelo ISS, I.P., que referem expressamente a exigência de fotocópia de documento de identificação válido (cartão de cidadão, bilhete de identidade ou passaporte) para determinados procedimentos, sem menção de alternativas para os casos em que seja recusado o consentimento.

O Provedor de Justiça ouviu diversas entidades, sendo relevante notar que o Banco de Portugal esclareceu que tem procedido ao encerramento de reclamações em que se suscitem questões desta natureza, por concluir que as instituições de crédito que exigem fotocópia de documento de identificação válida estão a atuar em observância dos deveres a cujo cumprimento estão adstritas, no âmbito da prevenção do branqueamento de vanta-gens de proveniência ilícita e do financiamento do terrorismo.

Reconhecendo que a questão é complexa, o Provedor de Justiça considerou ser ajus-tado ponderar sobre a pertinência da manutenção da proibição atualmente constante da lei, atentas as funcionalidades disponíveis no cartão de cidadão, designadamente para efei-tos de comprovação e autenticação. Caso se concluísse pela pertinência do atual quadro normativo, importaria criar mecanismos legais que, por um lado, permitissem aos cida-dãos defender-se da exigência ilegal de reprodução dos seus documentos de identificação, sem com isso verem impedido ou retardado o exercício dos seus direitos. Por outro lado,

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prever-se-ia sanção adequada para os casos de infração às normas legais. Havendo notícia de que se encontrava em processo de revisão a citada Lei n.º 7/2007, de 5 de fevereiro, o Provedor de Justiça chamou a atenção da Ministra da Justiça para as situações reclamadas, sugerindo, do mesmo modo, que as possíveis soluções fossem tidas em conta no procedi-mento em curso de revisão do regime que cria o cartão de cidadão e rege a sua emissão e utilização.

Este debate não esgotou, porém, as intervenções do Provedor de Justiça junto da Ministra da Justiça relativamente à polifacetada matéria do cartão de cidadão. É o que demonstraram os procedimentos que incidiram sobre o direito ao segredo de identidade nos casos de adoção plena, a propósito da possibilidade de atribuição de novo número de identificação civil. O Provedor de Justiça teve presente as diversas queixas recebidas de pais adotantes, quanto à impossibilidade de assegurar o segredo de identidade dos adota-dos e preservar, desse modo, a intimidade da vida da nova família, face aos procedimentos fixados tanto em sede de registo civil, como nos relativos à AT, à Segurança Social ou ao Serviço Nacional de Saúde (SNS). O decurso do procedimento legislativo atrás referido, de alteração à Lei n.º 7/2007, de 5 de fevereiro, levou o Provedor de Justiça a sugerir, também, que a nova solução normativa passasse a contemplar não apenas a possibilidade de atribuição de um novo do número de identificação civil, mas também dos números identificação fiscal, de segurança social e de utente do SNS, relativamente aos quais se verificavam também os problemas de sigilo anteriormente descritos.

Boas práticas e apreciação final

Em primeiro lugar, destaca-se a muito boa colaboração prestada pelo Conselho Supe-rior da Magistratura, pelo Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e pelo Conselho Superior do Ministério Público.

Os protocolos de cooperação estabelecidos com o ISS, I.P., com o IMTT, I.P., e com a ANSR mantêm-se em vigor, o que tem permitido resolver as questões com informalidade e celeridade. Realce-se, também, a boa colaboração com o IRN, I.P.

A título de boas práticas, é justo fazer referência a um caso de erro no levantamento de auto de contraordenação rodoviária, para sublinhar, não o problema, mas a reação ao mesmo. O agente que cometeu a falha, e o corpo policial em nome do qual ele atuou (no caso, a PSP), trataram de resolver o caso, comunicando diretamente com o cidadão afe-tado, explicando-lhe o sucedido e apresentando um pedido de desculpas. Na certeza de que nenhum servidor do Estado está livre de cometer erros, o imediato e franco reconhe-cimento da falha, por um lado, e a pronta resolução da situação que involuntariamente foi criada ao cidadão, por outro, constituem motivo de satisfação, por demonstrarem o seu bom funcionamento, mesmo em circunstâncias adversas.

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1.2.6. Direitos, liberdades e garantias; saúde, educação e valorações de constitucionalidade

Esta unidade temática procede ao tratamento dos procedimentos que incidam sobre questões relativas aos direitos à saúde, à educação, ao direito dos estrangeiros, ao vínculo da nacionalidade e ao sistema penitenciário. De igual, modo e de forma subsidiária em relação às demais unidades temáticas, são tratadas outras questões relativas aos direitos, liberdades e garantias, com especial relevo para o acesso à informação, à proteção de dados e à liberdade de acesso e exercício de profissão. São também apreciadas nesta unidade temática as solicitações dirigidas ao Provedor de Justiça para que exerça as suas compe-tências de iniciativa de fiscalização sucessiva da constitucionalidade ou da legalidade de normas, assim como de verificação da inconstitucionalidade por omissão.

Quadro 17

Distribuição de procedimentos por matérias – Unidade temática 6Assuntos político-constitucionais 21Ciência 9Comunicação social 3Direitos, liberdades e garantias 50Educação 220Pré-escolar 121.º ciclo do ensino básico 292.º e 3.º ciclos do ensino básico 39Ensino secundário 30Ensino superior 92Diversos 18Direito dos estrangeiros 211Atrasos 154Substância 55Outros 2Fiscalização da constitucionalidade 44Nacionalidade 106Atrasos 81Substância 21Outros 4Assuntos penitenciários 168Alimentação 4

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Alojamento 2Correspondência / telefone 6Flexibilização 4Ocupação 6Organização do estabelecimento prisional 7Saúde 31Segurança e disciplina 22Transferência 41Violência 6Visitas 10Outros 29Saúde 289Serviço nacional de saúde 39Taxas moderadoras 53Subsistemas 51Prestação de cuidados 47Instalações 3Socorro e transporte de doentes 8Procedimentos administrativos 38Fiscalização e regulação 14Medicamentos 25Outros 11Diversos 7Total 1128

Em uma perspetiva global, regista-se uma diminuição dos procedimentos, em cerca de 10%, face ao ano anterior. Como resulta do gráfico infra, assinala-se, em termos absolutos, uma descida mais acentuada nos procedimentos de queixa sobre a nacionalidade (menos 31%). Em sentido inverso, é de assinalar o recrudescimento, mas por razões conjunturais adiante explicitadas, do número de queixas sobre a entrada e permanência em Portugal de cidadãos estrangeiros. Refira-se ainda que as matérias com crescimento mais significativo nos últimos anos – designadamente as atinentes à educação, à saúde e aos assuntos peni-tenciários – sofreram uma evolução compatível com a situação globalmente verificada (respetivamente, com menos 11%, 14% e 14%). Salienta-se, de igual modo, que as ques-tões de inconstitucionalidade foram objeto de redução em, aproximadamente, 38%.

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Gráfico XXVII

Distribuição de procedimentos por matérias – Unidade temática 6

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50

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150

200

250

300

350

400

2011 2012 2013 20152014

EducaçãoAssuntospenitenciários

Direito dos estrangeiros

Nacionalidade Saúde

Foram arquivados 931 procedimentos de queixa, assim distribuídos em termos de fundamento:

a) Em 382 casos (41%) concluiu-se pela procedência, total ou parcial, da pretensão do queixoso, obtendo-se a satisfação da mesma (ocorrendo um ligeiro aumento pro-porcional, face aos anos anteriores);

b) Em 313 casos (34%) não foi possível acompanhar a pretensão do queixoso ou concluiu-se pela impossibilidade de outras diligências;

c) Em 136 casos (15%) encaminhou-se o queixoso para o meio apropriado à defesa dos seus interesses, sem se formular exato juízo sobre a sua atendibilidade, ou presta-ram-se os esclarecimentos necessários a uma correta compreensão da situação objeto de queixa;

d) Em 61 casos (7%), na inviabilidade de outra atuação, concluiu-se pela formula-ção de chamada de atenção à entidade visada;

e) Em 10 casos (1%) ocorreu desistência expressa ou tácita do queixoso;f ) Em 26 casos verificou-se o arquivamento sumário;g) Nos restantes 3 casos, a apreciação dos respetivos procedimentos foi concluída

com emissão de recomendação.No âmbito da instrução dos procedimentos de queixa, foram realizadas diversas visitas

a estabelecimentos prisionais, de saúde e de ensino, como adiante se explicitará.

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Valorações de constitucionalidade

O número de queixas recebidas que, de modo direto, instavam o Provedor de Justiça para que exercesse o poder de iniciativa de fiscalização da constitucionalidade sofreu, após vários anos de forte crescimento e da estabilização ocorrida em 2014, descida significativa (menos 38%), com particular ênfase no quase desaparecimento da litigiosidade que, nos anos antecedentes, decorreu da aprovação do Orçamento do Estado. Em número abso-luto, o valor registado em 2015 apenas supera o ocorrido em 2011.

Em nenhum dos casos que foram apreciados durante o ano de 2015 se entendeu reque-rer, junto do Tribunal Constitucional, a fiscalização da constitucionalidade ou legalidade de normas.

Durante 2015, todavia, foram publicados três acórdãos do Tribunal Constitucional, dando resposta a iniciativas pretéritas do Provedor de Justiça. Em dois dos processos foi dado provimento ao pedido. Assim, o acórdão n.º 141/2015(117) veio declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da alínea a), do n.º 1, do artigo 6.º, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, na parte em que determinava, para cidadãos portugueses, o cumprimento de um período mínimo de um ano de residência em Portugal para acesso ao rendimento social de inser-ção. De igual jeito, foi feita a mesma declaração quanto ao n.º 4, do artigo 6.º, da mesma Lei, na parte em que estendia o citado requisito aos membros do agregado familiar do requerente de rendimento social de inserção naquelas condições.(118)

Por sua vez, o acórdão n.º 2015(119)/494 declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas da alínea b), do n.º 3, e do n.º 6, do artigo 364.º da LGTFP, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, na medida em que conferiam legitimidade aos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da administração pública para celebrar e assinar acordos coletivos de empregador público, no âmbito da adminis-tração local autárquica.(120)

Por fim, o acórdão n.º 576/2015(121) não declarou a inconstitucionalidade da alínea r), do n.º 9, do artigo 2.º, da Lei n.º 2014/75, de 12 de setembro, na parte em que determinava

(117) Publicado no Diário da República, 1.ª série, de 16 de março de 2015, consultável em https://dre.pt/application/file/66761357(118) O pedido foi publicado no Relatório à Assembleia da República 2014. Anexo: Tomadas de Posição, p. 206 e ss.(119) Publicado no Diário da República, 1.ª série, de 22 de outubro de 2015, consultável em https://dre.pt/application/file/70762326(120) O pedido foi publicado no Relatório à Assembleia da República 2014. Anexo: Tomadas de Posição, p. 222 e ss.(121) Publicado no Diário da República, 2.ª série, de 2 de dezembro de 2015, consultável em https://dre.pt/application/file/72796954

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a redução remuneratória aos trabalhadores das empresas de capital maioritariamente público.(122)

Apesar de não se ter suscitado qualquer iniciativa junto do Tribunal Constitucional, foram prosseguidos outros modos de atuação, quando tal se considerou adequado. É disso exemplo, a reiteração, junto dos Ministérios da Justiça e da Administração Interna, da apreciação dos limites etários mínimos para ingresso, respetivamente, na Polícia Judiciária e na PSP.(123)

Foi novamente recebida uma queixa onde se arguia a inconstitucionalidade das solu-ções normativas constantes da Lei n.º 31/2009, de 3 de julho,(124) por este diploma, ao revogar o Decreto n.º 73/73, de 28 de fevereiro, promover o afastamento, por regra, dos não arquitetos do exercício de atividade profissional pregressa. Manteve-se a deci-são de não provimento, tendo-se em conta o regime transitório consagrado naquela lei. Foi focada a situação vivida por vários licenciados em Engenharia Civil, de instituições e cursos específicos, ao ser-lhes negado direito que, por intervenção do Estado português, lhes era reconhecido no demais espaço europeu. Por conseguinte, o Provedor de Justiça entendeu recomendar à Assembleia da República a tomada das providências necessárias ao reconhecimento dessas mesmas competências em território nacional.(125)

Em uma outra situação objeto de queixa, existindo aliás decisão concordante tomada pelo Tribunal Constitucional em fiscalização concreta, arguia-se a necessidade de ser sus-citada a fiscalização de normas, contidas em diplomas do Governo, que fixavam a com-petência de tribunais, para o conhecimento de litígios atinentes a programas de ajudas financeiras no domínio da agricultura. Não discutindo a conclusão que apontava o vício de inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva de competência da Assembleia da República, dirigiu-se chamada de atenção à Ministra da Agricultura e do Mar, ponde-rando-se a necessidade de iniciativa que corrigisse a situação descrita. A resposta recebida deu conta da superação prática da questão, pelo fechamento dos programas em causa e reduzido número de processos ainda pendentes, desde 2003, não se infringindo a solução sufragada pelo Tribunal Constitucional.

De entre as outras situações em que o Provedor de Justiça concluiu não formular pedido perante o Tribunal Constitucional, refere-se, a título de exemplo, o caso atinente ao aumento do número de anos de permanência vinculada nas Forças Armadas, para

(122) O pedido formulado em 2014 reiterava anterior iniciativa, cujo conhecimento tinha ficado prejudicado pela declaração de inconstitucionalidade in totum da norma que estabelecia as reduções remuneratórias no setor público, pelo acórdão n.º 413/2014. Cf. Relatório à Assembleia da República 2014. Anexo: Tomadas de Posição, p. 214 e ss.(123) Cf. Relatório à Assembleia da República 2011, p. 86.(124) Cf. Relatório à Assembleia da República de 2010, p. 46. A questão foi reavivada pela decorrência do período transitório e a primeira revisão deste diploma, pela Lei n.º 40/2015, de 1 de junho.(125) Cf. Recomendação n.º 2/B/2015, Tomadas de Posição 2015, pp. 167-182.

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oficiais piloto-aviadores(126), bem como a solução constante da Portaria n.º 112/2014, de 23 de maio, no que respeitava ao exercício de funções relativas à saúde laboral por médicos de família, em serviço nos Agrupamentos de Centros de Saúde (ACES), considerando-se a mesma não inovatória.

Por fim, refira-se que foi apresentada uma queixa que, não obstante qualificada como sendo de inconstitucionalidade, sobressaía, na verdade, uma omissão ilegal. Na conclu-são do respetivo procedimento(127), foi tomada posição junto do Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar, do XIX Governo Constitucional chamando a atenção para a necessidade de suprimento do dever de regulamentar o modo de posicionamento remuneratório, no ingresso na carreira docente, dos docentes abrangidos pelo disposto no n.º 3 do artigo 36.º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário. Ou seja, considerando como relevante o «tempo de serviço prestado em funções docentes e classificado com a menção qualitativa mínima de Bom, independentemente do título jurídico da relação de trabalho subordinado», mas «em termos a definir por portaria».

Nacionalidade

A tendência, já anteriormente verificada, de diminuição de queixas sobre questões relacionadas com a nacionalidade manteve-se em 2015. De um máximo de 390 queixas, registado em 2010, apenas 106 foram recebidas em 2015, a que corresponde uma redução de 31% face ao ano anterior.

Para essa redução contribuem dois fatores. Em primeiro lugar, é de notar o quase desa-parecimento de queixas respeitantes a pessoas oriundas do ex-Estado Português da Índia. Se em 2010, o número de tais queixas ascendeu a 325, em 2015, foram apenas 21 as queixas recebidas com essa conformação. Em segundo lugar, foi evidente o acréscimo verificado em anos próximos por via do aumento de pedidos de naturalização – completando-se o período de seis anos de residência regular, por regra exigido pelo n.º 1 do artigo 6.º da Lei da Nacionalidade – em virtude do movimento migratório registado nas últimas décadas. Esse mesmo movimento migratório – claramente atenuado nos últimos anos, como no que respeita às queixas apresentadas ao Provedor de Justiça também relevam os núme-ros, v.g., atinentes à concessão de vistos – propiciará que um número proporcionalmente menor de cidadãos veja só agora, ou nos anos mais imediatamente anteriores, cumpridos aqueles seis anos de residência regular. Assim sendo, a quebra registada sentiu-se nas situa-ções que tiveram por causa a nacionalidade por atribuição, assim como aquelas relativas à nacionalidade por naturalização. Neste último caso, os procedimentos de queixa, por

(126) Cf. Tomadas de Posição2015, pp. 204-211.(127) Procedimento de queixa Q-2948/13.

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atraso, desceram de 78 para 65 (menos 17%) e os procedimentos de queixa respeitantes a aspetos substantivos daquele regime desceram de 32 para 9 (menos 72%).

Manteve-se a proporção, de cerca de ¼, dos procedimentos de queixas sobre aspetos substantivos. De entre estas questões, é de destacar a intervenção ocorrida junto do IRN, I.P., a respeito do modo como era entendido o requisito de residência legal em território português, há pelo menos seis anos, para aquisição da nacionalidade portuguesa por natu-ralização. O caso concreto que suscitou esta intervenção foi o de uma cidadã estrangeira, residente em Portugal em 2002, conforme atestado pelo SEF. Todavia, o requerimento de naturalização tinha sido negado pelos serviços de registo civil, alegando-se não ter sido feita prova da efetividade daquela residência e invocando-se o conhecimento de ausências da interessada, mais ou menos prolongadas, do território nacional. O Provedor de Justiça considerou que, in casu, as ausências registadas não tinham excedido os prazos máximos legalmente estabelecidos, em termos que fizessem perigar a validade das autorizações de residência concedidas. Entendeu, de igual modo, que o requisito de residência estabele-cido pela Lei da Nacionalidade não podia exigir a proibição de qualquer ausência do terri-tório nacional, durante o período em causa. E defendeu que cabia ao SEF valorar, à luz da lei que regula a entrada e permanência de cidadãos estrangeiros em Portugal, a observân-cia do requisito de residência. O IRN, I.P. aceitou a posição do Provedor de Justiça, quer para o caso concreto quer para situações idêntica.(128)

As entidades visadas mais solicitadas, nomeadamente a Conservatória dos Registos Centrais e alguns outros serviços de Registo Civil, com relevo para os de Lisboa, têm mantido a boa colaboração habitual, com recurso às vias mais rápidas e desburocratizadas de comunicação. Interessando muitas vezes o desbloqueamento da resposta por outras entidades públicas, a colaboração do SEF, da Direção de Serviços de Identificação Crimi-nal da Direção-Geral da Administração da Justiça e da Polícia Judiciária tem permanecido positiva, quando questionados pelo Provedor de Justiça.

Por fim, assinala-se que, mimetizando as dificuldades sentidas na finalização dos pro-cessos de naturalização, ocorridas no final de 2014 por exoneração do Presidente do IRN, I.P., o final de 2015 viu ocorrer nova caducidade da delegação de poderes existente, desta feita, pela sucessiva posse dos XX e XXI Governos Constitucionais. Esta situação só foi superada no início de 2016. Compreendendo-se a escassa utilidade prática que teria o prosseguimento normal dos procedimentos, na falta de delegação eficaz, é de ponde-rar o aprimoramento, em futuros casos similares, da comunicação com os interessados diretamente afetados, isto é, aqueles cidadãos que, conhecendo o deferimento dos seus pedidos, ainda não lograram obter o termo do procedimento, com a feitura do registo de nascimento.

(128) Procedimento de queixa Q-3189/14.

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Direito dos estrangeiros

Em sentido inverso à generalidade das matérias tratadas nesta unidade temática, o número de procedimentos de queixa sobre direito dos estrangeiros cresceu cerca de 50% face ao ano de 2014, voltando a superar as duas centenas. Seria estulto, todavia, vislum-brar neste dado quantitativo algum indício que, a contraciclo com a realidade migratória vivida nos últimos anos, pudesse apresentar realidade qualitativamente distinta, designa-damente da que se registou nos últimos relatórios. Assim, a análise mais fina dos dados demonstra, qualitativa como quantitativamente, uma grande aproximação àqueles que se registaram em 2014(129), até com sinalização de menor pressão migratória. Disto poderá ser exemplificativa a quebra, de 30 para 18, do número de procedimentos de queixa res-peitantes à concessão de visto, quer por atraso (8), quer pelos motivos da sua recusa (10).

Desvende-se, assim, que o aumento inicialmente patenteado se deve, por completo, ao surgimento de um número significativo de queixas que foram apresentadas por cidadãos estrangeiros que pretenderam beneficiar do regime de concessão de autorização de resi-dência para atividade de investimento. Na sua totalidade, estando em causa a morosidade na conclusão dos procedimentos, as vicissitudes publicamente conhecidas contribuíram para a criação de uma grande bolsa de pendências, cujo esclarecimento, tanto em geral como nas situações concretamente expostas ao Provedor de Justiça, foi sendo efetuado, em contato estreito e informal com as estruturas do SEF.

A colaboração prestada pelo SEF, quer nos serviços centrais, quer nas direções regio-nais e delegações mais frequentemente visadas, continuou boa e célere.

À mencionada diminuição do número de procedimentos de queixa sobre concessão de vistos acresce a superação da situação narrada em anterior relatório, sobre o funcionamento da representação consular em Dacar.(130) Efetuada reunião com os responsáveis da Dire-ção-Geral dos Assuntos Consulares e das Comunidades Portuguesas, conseguiu-se resol-ver a grande maioria das situações pendentes.

É, por fim, de assinalar a colaboração, a maior parte das vezes não explicitada mas imanente, que é assegurada entre o Provedor de Justiça e os Centros Nacionais de Apoio ao Imigrante ou os Centros Locais, no quadro das competências de cada entidade, em prol da defesa dos direitos dos cidadãos migrantes. Esta cooperação insere-se no quadro do protocolo vigente entre o Provedor de Justiça e o Alto-Comissariado para as Migrações.(131)

(129) Cf. Relatório à Assembleia da República 2014, p. 124.(130) Cf. Relatório à Assembleia da República 2014, p. 125.(131) Cf. Relatório à Assembleia da República 2012, p. 132.

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Educação

O número de queixas recebidas sobre o sistema educativo desceu cerca de 10% face a 2014, assim regressando, em números absolutos, ao quantitativo registado em 2012. Esta descida regista-se, na totalidade, no ensino básico, ocorrendo manutenção do número de queixas sobre educação pré-escolar e, mesmo, crescimento no caso dos ensinos secundário e superior.

Embora não tenha tido conclusão neste ano, importa salientar, pela relevância da matéria, o recebimento de queixa subscrita por importante grupo de cidadãos a respeito do regime aplicável aos manuais escolares e do modo da sua aplicação e fiscalização.(132)

As queixas na educação pré-escolar, qualitativamente, incidiram, em particular, no pro-cesso de matrícula e obtenção de vaga, bem como na disponibilização de apoios a crianças com necessidades educativas especiais ou mesmo discriminação no acesso a atividades de tempos livres. Este último caso, explicado pela ausência de recursos humanos especializa-dos, foi superado após contato com o município respetivo.

Nos vários ciclos do ensino básico, nos quais se concentra a descida global do número de queixas, é de notar as situações relativas a instalações, designadamente em condições de segurança e de acessibilidade, mantendo-se os problemas relacionados com o desen-rolar do processo de obtenção de vaga e de matrícula ou da sua renovação. A respeito desta última questão, teve-se conhecimento de situações de erro na aplicação, por alguns agrupamentos de escolas, dos critérios estabelecidos no artigo 10.º do Despacho n.º 5048-B/2013, de 12 de abril, incidindo na interpretação da 3.ª prioridade, a qual beneficiava quem tivesse, no ano anterior, frequentado o mesmo estabelecimento em que ora requeria matrícula ou a sua renovação. O erro apontado consistia na confusão desta prioridade com a sétima – esta abarcando os alunos que tivessem frequentado outro estabelecimento do mesmo agrupamento de escolas –, amalgamando os dois conceitos. Preferindo-se o critério vigente, que se manteve, alertou-se o Governo para a necessidade de assegurar a aplicação uniforme do mesmo. Esta posição foi acatada pela publicação do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, de 7 de maio.(133)

No plano social, referencia-se a ocorrência de diversas intervenções, com sucesso na sua maior parte, junto de alguns municípios que, nas refeições escolares, praticam preços superiores ao que resulta do enquadramento normativo vigente.(134)

No transporte escolar, assinalou-se a conduta, sem base regulamentar e contrária aos interesses dos estudantes e suas famílias, por parte do Município de Cascais, ao concen-trar a concessão de apoio pecuniário para aquisição dos títulos de transporte apenas em

(132) Procedimento de queixa Q-5339/15(133) Cf. Tomadas de Posição 2015, pp. 194-196.(134) Dando-se exemplo de resolução favorável com o Município de Braga (procedimento de queixa Q-7158/14).

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alguns meses e na segunda metade do ano letivo. O Provedor de Justiça considerou que, em termos substantivos, tal solução dificultava a gestão do orçamento familiar, normal-mente de base mensal, isto para além de desconsiderar o esforço financeiro suplementar que cumulativamente era exigido no arranque do ano letivo, com a aquisição dos manuais escolares e de outros materiais necessários. Embora sem resposta formal até ao final de 2015, as informações recolhidas apontam para uma solução favorável, embora só a partir do próximo ano letivo.(135)

As queixas relacionadas com a afetação de recursos, em sede de educação especial, per-sistiram no ano findo. A intervenção do Provedor de Justiça consistiu, essencialmente, em motivar o aprofundamento da reflexão e explicitação dos critérios seguidos, por vezes resultando no reconhecimento de incorreções na avaliação feita anteriormente. Foi, pois, o que sucedeu no caso de duas crianças, a quem tinham sido reduzidos substancialmente os apoios anteriormente recebidos, designadamente reduzindo a trinta minutos de tera-pia da fala e de reabilitação psico-motora, o que, por parecer técnico de proximidade, estava apontado para um conjunto mais vasto de terapias, como sejam o apoio em psico-logia, terapia ocupacional e outras. Ouvida a Direção Regional de Lisboa e Vale do Tejo da DGEE, reconheceu a mesma dever ser aumentada a atribuição de apoios terapêuticos.(136)

Tendo sido detetadas, em diversas situações, deficiências na afetação de técnicos de intervenção local no âmbito do funcionamento do Programa Integrado de Educação e Formação (PIEF), em termos transversais a todo o território, mereceram especial preo-cupação os casos em os grupos/turma PIEF não chegaram, sequer, a entrar em funcio-namento, por falta dos recursos humanos mínimos. Tratando-se o projeto em causa de medida de combate ao abandono, absentismo e insucesso escolar precoce, em uma lógica de promoção da inclusão e cidadania das crianças e jovens, sublinhou-se ao Governo a necessidade de ser prestada especial atenção à célere conclusão dos procedimentos neces-sários à afetação dos recursos em falta.(137)

No ano de 2015 não se registou modificação do perfil de queixas relativas ao ensino secundário. Predominaram as queixas sobre a avaliação em exame, mas despontando mais, acompanhando os níveis inferiores, a questão da dificuldade de obtenção de vaga e do modo como se acede à colocação em determinada escola. Em alguns casos, a pretensão de determinada escola foi justificada com a vontade de frequência de certa disciplina, possibilitando, com a realização de exame nacional como prova de ingresso, o alarga-mento do leque de opções para a continuação de estudos superiores. Em outros casos, como o ocorrido na Escola Secundária José Falcão, em Coimbra, argumentava-se existir número suficiente de alunos para a oferta da disciplina de História B. Tendo igualmente

(135) Procedimento de queixa Q-6079/15.(136) Procedimento de queixa Q-6347/15.(137) Procedimento de queixa Q-7878/14.

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em consideração a invocada existência de pessoal docente para, sem aumento de custos, propiciar o funcionamento dessa disciplina, foram efetuadas diligências informais, com sucesso, junto da Direção de Serviços da Região Centro da DGEE.(138)

A mesma abordagem informal, com contacto direto com as entidades públicas envol-vidas, foi utilizada na resolução de uma situação com contornos pouco claros, mas de que ressaltava a situação de abandono escolar por jovem que devia estar a frequentar o ensino secundário. Verificada a conduta adotada pela escola em que se encontrava a aluna matri-culada, designadamente com elaboração de Plano de Recuperação das Aprendizagens que ajudaria a retoma do percurso escolar, veiculou-se essa informação à família, propi-ciando um encontro pessoal com os responsáveis educativos que permitiu o regresso da interessada.(139)

No ensino superior, ocorreu subida do número de queixas sobre avaliação, sempre de mais melindroso tratamento pelas dimensões científica e pedagógica subjacentes, bem como, em lugar paralelo, das situações respeitantes a equivalência ou reconhecimento de graus. Manteve-se elevado o número de queixas sobre a ação social e as propinas. Neste último caso, e reiterando o que se viveu em anos anteriores, por via da cobrança efetuada, muitas vezes já em sede de execução fiscal, a ex-alunos que erradamente consideraram que a sua desistência (muitas vezes nem formalizada) equivalia à exoneração do remanescente do valor anualmente fixado. Exemplificando com duas situações ocorridas durante 2015, indica-se a demora, do Instituto Politécnico de Lisboa, na tramitação de processos para concessão de equivalência, o que motivou uma chamada de atenção ao respetivo Presi-dente(140), bem como a superação de discriminação indevidamente praticada pelo Instituto Politécnico de Beja na certificação da licenciatura em Solicitadoria, indicando se o per-curso curricular tinha sido efetuado em regime presencial ou em ensino à distância. Para além de se ter apurado não existir qualquer diversidade de plano de estudos, conteúdos programáticos e avaliação, considerou-se, em qualquer caso, que a única denominação do grau passível de ser utilizada seria a constante da decisão de criação do mesmo, in casu, o Despacho n.º 13327/2009, de 5 de junho. O Provedor de Justiça chamou a atenção do respetivo Presidente para que a certificação emitida se cingisse à denominação do grau, sem menção do regime de frequência concretamente seguido por cada interessado. Esta tomada de posição foi prontamente acatada.(141)

Em situação charneira entre o acesso à educação e o direito à saúde, verificou-se o caso de uma jovem com patologia mental que alegadamente se encontrava sem frequen-tar a escolaridade obrigatória, invocando-se o deficiente funcionamento da instituição

(138) Procedimento de queixa Q-4789/15.(139) Procedimento de queixa Q-0249/15.(140) Procedimento de queixa Q-2324/15.(141) Procedimento de queixa Q-7370/14.

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particular de solidariedade social que a acolhia. Visitadas as instalações da mesma, foi apreciado o modo como estava em curso o estabelecimento e com processo articulado com os Ministérios da Educação e Ciência e da Solidariedade, Emprego e Segurança Social. Confirmou-se a demora na concretização do apoio, por docente de ensino especial e em regime de ensino à distância, quer no processo de designação daquele, quer no de instalação do sistema informático imprescindível para o efeito pretendido. Verificou-se que, iniciando-se em breves dias o funcionamento do projeto educativo em causa, tinham as beneficiárias sido apoiadas, desde o início do ano letivo, por psicólogos, também em termos escolares, com elaboração de fichas de trabalho e de diagnóstico, de acordo com cada caso, bem como, mais tarde, por docente do ensino básico, com apoio diário entre as 10 horas e as 18 horas.(142)

Em 2015 foram visitados sete estabelecimentos de ensino, assim quase que duplicando o número registado no ano anterior, sendo dois jardins-de-infância, duas escolas do 1.º ciclo, uma escola do 2.º e 3.ª ciclos do Ensino Básico, uma escola secundária e o Colégio Militar. Neste último caso, para verificação do modo como tinha decorrido a modificação, de estrutura e de funcionamento, do mesmo para unidade de ensino mista.

Saúde

Também no domínio das questões de saúde foi sentida uma quebra no número de queixas de 14%. Não obstante, o seu número absoluto foi apenas inferior ao verificado nos dois anos precedentes.

Em termos qualitativos, foram suscitadas mais questões de relacionamento com uni-dades de cuidados de saúde primários, em geral relacionadas com o acesso e a falta de ins-crição em lista de médico de família. Os problemas de articulação com a rede hospitalar desceram para metade do ocorrido em 2014. Todavia, tem sido sentida, com frequência, a necessidade de frisar, quer às unidades de saúde, quer às estruturas regionais de coordena-ção, a necessidade de se desconsiderar qualquer fronteira organizatória em caso de incapa-cidade de resposta da área geográfica de residência do utente. Foi o caso, por exemplo, do acesso a cuidados de oftalmologia e otorrinolaringologia.(143)

A prestação de cuidados motivou menos queixas, diretamente apresentadas, visando as unidades prestadoras. Contudo, em compensação, aumentaram as queixas contra os organismos de fiscalização e regulação, assim supondo a excussão destes meios de garantia, previamente à apresentação de queixa ao Provedor de Justiça.

Retomando situação já objeto de atenção em anos anteriores, foi de novo focada a situação vivida pelas crianças que, em tempo oportuno, tinham sido encaminhadas para

(142) Procedimento de queixa Q-1104/15.(143) Procedimentos de queixa Q-3808/15 e Q-2113/15.

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o Hospital da Cruz Vermelha, para recebimento de cuidados de cardiologia pediátrica. Tendo a relação contratual subjacente cessado, por intervenção do Tribunal de Contas – mas estando-se perante procedimentos complexos, envolvendo a reiteração de atos cirúr-gicos – considerou o Provedor de Justiça que a garantia da continuidade do tratamento, pela mesma equipa cirúrgica, podia em concreto justificar-se medicamente. Assinalada essa posição ao Ministro da Saúde, a resposta recebida deu conta do recenseamento das situações pendentes, observando-se a solução proposta em caso de incapacidade de res-posta imediata por parte do SNS.(144)

Ainda no âmbito do SNS, decorreram diligências junto dos serviços centrais do Minis-tério da Saúde a propósito da viabilidade de consagração, em termos equitativos, do acesso dos utentes a cuidados de saúde oral. Em concreto ocorreram diversas intervenções, desig-nadamente uma em que, superando dificuldades burocráticas imputáveis à administra-ção e, por essa via justificante, o rigor das regras de organização estabelecidas, permitiu o acesso extemporâneo de utente à referenciação dos 13 anos e posterior sequência no âmbito do Programa Nacional de Saúde Oral.(145)

As questões com base financeira, como as relacionadas com a isenção de taxas mode-radoras, mantiveram-se em número muito significativo, descendo cerca de 1/5, face a 2014.

Para além da apreciação dos casos concretos, superando dificuldades e esclarecendo as vias possíveis para cada situação, manteve-se o diálogo com o Ministério da Saúde, a res-peito das propostas há muito formuladas e mantidas pelo Provedor de Justiça.(146)

Uma das recomendações formuladas foi acatada, pela publicação da Portaria n.º 289-B/2015, de 17 de setembro, a qual, alterando a alínea g), do n.º 2, do artigo 3.º da Portaria n.º 311-D/2011, de 27 de dezembro, excecionou expressamente dos rendimen-tos brutos contabilizados para a avaliação da insuficiência económica as «prestações por encargos familiares, encargos no domínio da deficiência e da dependência do subsistema de proteção familiar e prestações pecuniárias de carácter eventual concedidas, no âmbito do subsistema de ação social».

As queixas contra subsistemas públicos de saúde aumentaram, com particular incidên-cia nas condições de inscrição. Mencione-se a adoção de novas regras, no caso da Assistên-cia na Doença aos Militares (ADM), mas também diversas situações respeitantes a vários subsistemas, envolvendo descendentes maiores de 18 anos. Foi o caso, quanto à ADSE, da superação de recusa da consideração como beneficiário de descendente com incapacidade severa(147). O mesmo sucedeu, após solicitada a intervenção da Ministra da Administração Interna, com a recusa, por parte da SAD/GNR, em aceitar a prova exibida da incapacidade

(144) Procedimento de queixa Q-6949/14.(145) Procedimento de queixa Q-2266/15.(146) Cf. Relatório à Assembleia da República 2014, p. 128.(147) Procedimento de queixa Q-4292/15.

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para o trabalho de descendente maior, isto quando a prova alternativa exigida se baseava em norma já revogada.(148)

Em situação por vezes envolvendo outros subsistemas, foi também apreciada, no caso da ADM(149), a recusa de devolução de documentos de despesa originais, quando se tivesse concluído pela ausência de comparticipação que fosse devida. O Provedor de Justiça pro-pôs que, de futuro, se procedesse à devolução imediata de tais originais. Para o caso de des-pesas respeitantes a anos findos, considerou-se viável superar os escrúpulos da utilização indevida desses documentos para fins tributários através da apresentação de comprovativo fiscal de teor negativo.(150) Esta tomada de posição foi acatada, pese embora a sua utilidade atual seja menor, depois da adoção do portal e-fatura.

Refira-se ainda que o Provedor de Justiça dirigiu-se à Ministra da Agricultura e do Mar para que, atempadamente, fosse suprida a indefinição constante do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, quanto aos trabalhadores do IFAP, I.P. que, optando pela manutenção nos Serviços de Assistência Médico-Social, continuassem em funções após o final de 2017.(151)

Embora já seja pacífico o reconhecimento de que os beneficiários dos subsistemas, por o serem, não perdem a qualidade de utentes do SNS, decorreram ainda, durante 2015, várias intervenções para assegurar a exequibilidade, pelas diferentes unidades de saúde públicas, da prescrição com uso da qualidade em cada caso mais favorável.

Em situação muito dubitativamente qualificável como ainda pertencendo à proble-mática dos subsistemas, indica-se a intervenção no caso de utente do Serviço Regional de Saúde da Região Autónoma dos Açores que, carecendo do recebimento de diversos cuidados em unidade especializada de oncologia, no território continental, viu ser-lhe repercutido o custo desses cuidados pelos Serviços Sociais da Caixa Geral de Depósitos, entidade de que era cumulativamente beneficiário. O Provedor de Justiça entendeu ques-tionar a razão pela qual tinha ocorrido faturação a esta entidade e não ao Serviço Regional de Saúde. Instado este último a pronunciar-se, reconheceu a sua responsabilidade pelos custos em causa, assim se superando a situação.(152)

Foi, ainda, apresentada uma queixa sobre uma suposta discriminação no acesso ao financiamento de vacina contra a meningite(153), a qual não teve provimento. Igual deci-são foi tomada em relação a uma outra que corporizava proposta ao ISS, I.P. para

(148) Procedimento de queixa Q-8270/13.(149) Procedimento de queixa Q-5585/14.(150) Isto por, nesses casos, o valor em causa constar já de declaração emitida pelo subsistema, indicando o valor não comparticipado, e assim suportado pelo beneficiário, durante determinado ano.(151) Cf. Tomadas de Posição 2015, pp. 192-194.(152) Procedimento de queixa Q-8122/14.(153) Cf. Tomadas de Posição 2015, pp. 199-201.

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modificação da prática de limitação por um grau mínimo de incapacidade como critério de elegibilidade para integração no Sistema de Atribuição de Produtos de Apoio.(154).

Articulando a equidade financeira com a liberdade de escolha de prestador e a melhor adaptação ao caso concreto, propôs-se ao Laboratório Militar de Produtos Químicos e Farmacêuticos que a aquisição de ajudas técnicas para Deficientes das Forças Armadas, sem prejuízo do limite máximo de despesa encontrado pelos procedimentos em vigor, fosse possibilitada a prestador da preferência de cada interessado. Esta proposta, não representando acréscimo de gasto, foi prontamente aceite.(155)

Em defesa dos direitos dos doentes, com alcance diverso, foi dirigida chamada de aten-ção ao Instituto Nacional de Emergência Médica, I.P., sobre os termos em que se permite o acompanhamento das suas equipas por jornalistas televisivos, com recolha de imagem e som (156), bem como o conjunto de observações dirigido ao Centro Hospitalar Barreiro/Montijo, para aperfeiçoamento dos direitos dos utentes internados no serviço de psiquia-tria, em especial quando sujeitos a medidas de contenção física. (157) Foram, ainda e neste âmbito, referenciados à Administração Central do Sistema de Saúde, I.P. (ACSS, I.P.), os constrangimentos sentidos no encaminhamento de doentes com patologia mental para unidades do setor social.

As dificuldades, repercutidas em determinado utente, na articulação entre determi-nada administração regional de saúde e prestador convencionado, na área da ventilotera-pia, sobre o suporte dos custos com eletricidade, motivaram, por seu turno, intervenção com sucesso, tendo o interessado sido ressarcido.(158)

De igual jeito, assinala-se nova instância de questão já tratada em 2009, sobre a recusa de emissão, por unidade de cuidados primários, de atestado certificando a situação de amamentação, por se considerar não dever esta ser prescrita. Tal como anteriormente, o Provedor de Justiça referiu que a lei não exige prescrição médica, mas simples certificação do facto. Ocorrendo este, só se razões deontológicas fortes a tal obstassem, seria vincu-lada a emissão da declaração comprovativa. O ACES em questão acatou prontamente esta posição, difundindo internamente a informação pertinente.

As questões relacionadas com a Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI) tem vindo a ganhar relevo. No ano de 2015, salientam-se duas intervenções. A primeira, de cariz abstrato, foi adotada junto da ACSS, I.P., tendo como fundamento a incongruência da exclusão de doentes com necessidades respiratórias das unidades de longa duração da RNCCI, tendo aquela entidade assumido a pertinência de alteração

(154) Cf. Tomadas de Posição 2015, pp. 185-189.(155) Procedimento de queixa Q-1680/14.(156) Cf. Tomadas de Posição 2015, pp. 189-192.(157) Cf. Tomadas de Posição 2015, pp. 196-199.(158) Procedimento de queixa Q-3412/14.

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legislativa.(159) De igual modo, o Provedor de Justiça defendeu a superação da dualidade de tratamento no acesso a unidades de internamento da RNCCI, com prejuízo para os beneficiários de subsistemas de saúde. A segunda, de natureza mais concreta, prende-se com a intervenção feita junto do Centro Distrital de Segurança Social de Faro para dispo-nibilização ao interessado de todos os elementos relevantes para o cálculo do rendimento (e comparticipação devida), em caso de ingresso em unidade da RNCCI.(160)

Durante 2015 e no âmbito das queixas sobre saúde, foram efetuadas visitas ao Hospital de Cascais Dr. José de Almeida e ao Hospital do Barreiro (Centro Hospitalar Barreiro/Montijo).

Assuntos penitenciários

O número de queixas recebidas, a propósito do sistema penitenciário e do seu funcio-namento, foi sensivelmente idêntico ao recebido em 2013, verificando-se um decréscimo de cerca de 13% face ao ano 2014. O apuramento das temáticas especificamente tratadas evidencia uma continuidade, mesmo numérica, no que respeita às questões do acesso a cuidados de saúde ou a pretensões de transferência. Neste último caso, as queixas relacio-nam-se, muitas vezes, com problemas atinentes ao alojamento, à segurança ou à ocupação.

Apesar da sobrelotação, assinala-se igualmente a quebra do número de queixas direta-mente relacionadas com o alojamento, bem como, e para metade, a redução das queixas respeitantes a atos de violência, quer entre pares, quer imputados a elementos do corpo da guarda prisional. Do mesmo modo, verificou-se uma descida sensível do número de queixas sobre segurança e disciplina.

A propósito dos pedidos de transferência, de sempre difícil deferimento em situação de sobrelotação – mas matéria em que se tem verificado espírito de abertura e colaboração por parte dos serviços centrais da Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais – continua a ser assinalado negativamente o caso específico dos reclusos açorianos. Sem que se lograsse ainda, posto que não resolvendo de todo os custos da dupla insularidade em boa parte existentes, a aproximação ao meio familiar de origem.

Um motivo frequente de queixa nos últimos anos, quer por parte de cidadãos reclusos, quer por parte de visitantes, tem sido o dos efeitos decorrentes de greves decretadas, desig-nadamente abrangendo o pessoal de vigilância. Em situação concreta ocorrida em esta-belecimento com as maiores restrições ao contacto com o exterior – o Estabelecimento Prisional de Monsanto – verificou-se que o conhecimento, pela população reclusa, de determinada greve só foi prestado na véspera. Alegou-se, para o efeito, que a sua data ape-nas tinha sido confirmada antes da realização do referido protesto laboral, assegurando-se

(159) Procedimento de queixa Q-3226/15.(160) Procedimento de queixa Q-3981/15.

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os serviços mínimos. Fez-se notar ao estabelecimento que, sem prejuízo de esta informa-ção mais completa só poder ser prestada em momento próximo do dia de realização da greve, é sempre conveniente, que após o conhecimento de pré-aviso de greve, haja um alerta para as restrições decorrentes da eventual concretização da mesma, designadamente permitindo a utilização do telefone em dias antecedentes para suprir as dificuldades que possam ocorrer.(161)

Na articulação da atividade desenvolvida pelas estruturas do SNS com os serviços pri-sionais, no atendimento de pessoas privadas da liberdade, o Provedor de Justiça teve oca-sião de conhecer e corrigir a prática que se verificou lesiva dos direitos individuais. Assim, comprovou-se terem sido conduzidos, ao serviço de urgência de determinado hospital público, vários cidadãos reclusos, por suspeita de transporte, dentro de si, de produto estu-pefaciente para introdução no interior do estabelecimento após gozo de licença de saída precária. A queixa recebida referia não ter sido prestado consentimento para a sujeição dos reclusos a toque rectal. No âmbito das diligências instrutórias, inquiriu-se o hospi-tal em questão sobre a licitude dessa intervenção, uma vez que a autorização judicial que legitimava a intervenção coerciva apenas abrangia exame radiológico. A resposta recebida referia a prestação de consentimento verbal, indicando como testemunhas os guardas pri-sionais custodiantes. Dada a inadequação da metodologia seguida, o Provedor de Justiça alertou a unidade de saúde para a sensibilidade de qualquer intervenção em pessoas pri-vadas da liberdade, chamando-se a atenção para a necessidade do estrito cumprimento do teor de ordem judicial exibida, a qual deve ser interpretada restritivamente. A sujeição a outros exames carece de justificação, arrimando-se esta na salvaguarda da vida ou da saúde do interessado. Para obtenção de consentimento, neste caso, o Provedor de Justiça sugeriu ser necessário a sua formalização em documento escrito, o qual deveria ser obtido fora do alcance do pessoal de vigilância.(162)

Em outra situação, que envolveu a representação diplomática do seu país de origem, foi possível esclarecer um recluso estrangeiro que alegou existir oposição, por parte do estabelecimento prisional em que se encontrava, à concretização de visita por parte de sua filha, acolhida em instituição de cariz social. Previamente confirmado junto da direção do estabelecimento prisional em causa que o impedimento de não partia de si, aquela alegou que era a própria instituição de acolhimento que considerava como desaconselhável, ou mesmo perniciosa, a realização das visitas, alegadamente por estar em curso processo de adoção. Fez-se notar ao estabelecimento prisional a necessidade de ser suscitada a inter-venção do tribunal competente, verificando-se qual o entendimento deste a tal propósito.

(161) Procedimento de queixa Q-3691/15.(162) Procedimento de queixa Q-2260/14.

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Tendo sido esta decisão negativa, nada mais coube do que esclarecer o interessado e a respetiva representação diplomática.(163)

Apesar do esforço empenhado na colaboração com o Provedor de Justiça – que se reco-nhece e publicamente se agradece – da generalidade dos responsáveis pelos estabelecimen-tos prisionais, em especial daqueles que são mais frequentemente solicitados, continuou a sentir-se, em 2015, o efeito deletério da orientação, hoje com mais de uma década, de veri-ficação prévia pelos serviços centrais das respostas escritas dirigidas ao Provedor de Justiça.

Naturalmente não contando com as visitas realizadas no âmbito das funções próprias de Mecanismo Nacional de Prevenção(164), com objeto e metodologia específicos, decor-reram, durante o ano de 2015, oito visitas a estabelecimentos prisionais, com particular destaque para o Estabelecimento Prisional de Lisboa (três visitas), o Hospital Prisional de São João de Deus e os Estabelecimentos Prisionais de Monsanto, Linhó, Tires e Vale de Judeus.

Outros assuntos

De entre os vários assuntos tratados nesta unidade temática, há apenas a destacar, em termos estatísticos, o crescimento de queixas relacionadas com assuntos político-constitu-cionais, essencialmente motivadas pela realização, em 2015, das eleições legislativas. Entre esses assuntos, avultou a ponderação do regime jurídico da cobertura jornalística das diversas candidaturas aos órgãos de poder político, eleitos por sufrágio direto, em especial no tocante à questão da exequibilidade de realização de debates eleitorais nos meios de comunicação social, designadamente na televisão. Analisada a matéria em causa, enten-deu o Provedor de Justiça, em um horizonte do direito a constituir, propor à Assembleia da República a ponderação da densificação do discurso normativo relativo à cobertura noticiosa das campanhas eleitorais. A mencionada tomada de posição assentou, designa-damente, em parâmetros que pudessem legitimamente servir de critério de atuação para todos os intervenientes, decompondo, na medida adequada, os possíveis fatores de pon-deração em vista da garantia da igualdade de oportunidades e de tratamento das candida-turas em situações semelhantes, com benefícios no plano da clarificação e determinação dos critérios que regem a matéria aludida, em geral, e da realização de debates eleitorais, em especial. A questão foi dirimida pela Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.

Concretizando diligências de anos anteriores(165), a respeito da consagração de código de boa conduta administrativa, o Decreto-Lei n.º 4/2015, de 17 de janeiro, que aprovou o

(163) Procedimento de queixa Q-6095/15.(164) VideRelatório à Assembleia da República 2015. Mecanismo Nacional de Prevenção.(165) Cf. Relatório à Assembleia da República 2012, p. 116 e, especialmente, o Relatório à Assembleia da República 2013, p. 100.

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novo CPA, determinou, no seu artigo 5.º, a incumbência, para o Governo, de elaboração de um «Guia de boas práticas administrativas».

No que respeita às formas de relacionamento da administração com os particulares, foi dirigida proposta a várias entidades – entre as quais a Entidade Reguladora da Saúde (ERS), da Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões e da Agência para a Modernização Administrativa, esta enquanto gestora do Portal do Governo – para o aperfeiçoamento dos mecanismos de relacionamento eletrónico, através da possibilidade de certificação de comunicação ou documentação entregues, mormente com a emissão automática de recibo e com a indicação de referência para seguimento.(166)

O Provedor de Justiça dirigiu ainda uma sugestão à Autoridade Nacional da Aviação Civil, sobre o cumprimento adequado da sua missão de certificação(167), bem como sobre as razões que levaram à não intervenção quanto a suposta omissão de Portugal quanto à adesão da Federação Russa à Convenção da Haia de 1980 sobre os Aspetos Civis do Rapto Internacional de Crianças.(168)

Por fim, em decorrência também de atuação pregressa nesta matéria, o Provedor de Jus-tiça dirigiu chamada de atenção ao Município da Moita, a respeito da obrigação legal de criação do Conselho Municipal da Juventude, sem que modos de participação alternativos pudessem suplantar os critérios próprios sufragados parlamentarmente.(169)

1.2.7. Regiões Autónomas

O tratamento dos procedimentos em que a entidade visada se localiza nas Regiões Autónomas – independentemente do assunto sobre o qual versam – é levado a cabo pelos assessores designados para a instrução dos referidos procedimentos(170).

1.2.7.1. Extensão da Região Autónoma dos Açores

No âmbito das comemorações do seu quadragésimo aniversário, o Provedor de Justiça visitou a Região Autónoma dos Açores, em maio de 2015, ocasião em que, além das visitas

(166) Expressamente acatado pela ERS (procedimento de queixa Q-0489/14).(167) Cf. Tomadas de Posição2015, pp. 182-184.(168) Cf. Tomadas de Posição2015, pp. 201-204.(169) Procedimento de queixa Q-5430/14. Cf. Relatório à Assembleia da República 2011, p. 86. A intervenção do Provedor de Justiça pode ser consultada em http://www.provedor-jus.pt/site/public/archive/doc/ConseMUni-JUV_18032011.pdf(170) Vide n.º 5, artigo 5.º, do Regulamento Interno.

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institucionais às entidades representativas regionais, contactou com cidadãos que solicita-ram a sua intervenção para defesa dos seus direitos.(171)

Aproveitando a referida deslocação, o Provedor de Justiça, na qualidade de Mecanismo Nacional de Prevenção, visitou a Cadeia de Apoio da Horta(172), tendo ouvido diversos reclusos e, em consequência, recebido comunicações que deram origem a quatro procedi-mentos de queixa neste órgão do Estado.

Sublinha-se, ainda e em jeito introdutório, a contínua disponibilidade e colaboração institucional do Gabinete do Representante da República para a Região Autónoma dos Açores na receção e encaminhamento dos queixosos, atenta a circunstância de o assessor designado para a Extensão desta Região Autónoma exercer as suas funções na sede deste órgão do Estado.

No tocante ao universo das comunicações que foram apresentadas ao Provedor de Jus-tiça, no ano de 2015, contabilizaram-se em 88 os procedimentos que foram instruídos na Extensão da Região Autónoma dos Açores. A estes procedimentos somaram-se outros 57 transitados de anos anteriores, perfazendo o total de 145 procedimentos tramitados no referido ano.

Em termos comparativo, recorda-se que, entre 2011 e 2014, foram, respetivamente, 82, 127, 70 e 93 os procedimentos abertos anualmente.

Refira-se, também, que, em 2015, foram arquivados 59 procedimentos, dos quais 38 correspondem a procedimentos abertos no próprio ano, conforme se pode observar da síntese de dados sobre movimentação anual de procedimentos no quadro infra.

Quadro 18 Movimentação anual de procedimentos - Extensão da Região Autónoma dos Açores

Instruídos em 2015 145No seguimento de queixa 87Por iniciativa própria 1Transitados de anos anteriores 57Arquivados em 2015 59Do ano 38De anos anteriores 21Transitados para 2016 86De 2015 50De anos anteriores 36

(171) Destacam-se ainda as entrevistas concedidas pelo Provedor de Justiça aos órgãos de comunicação social da Região Autónoma dos Açores, bem como a distribuição de volantini (panfletos) de divulgação institucional deste órgão do Estado pelos diversos Centros de Saúde desta Região Autónoma, através da Secretaria Regional da Saúde.(172) Cf. Relatório à Assembleia da República 2015. Mecanismo Nacional de Prevenção.

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Dos 59 procedimentos arquivados em 2015:- 9 (15,3%) foram resolvidos na sequência da intervenção do Provedor de Justiça;- 2 (3,4%) correspondem a procedimentos em que o Provedor de Justiça dirigiu cha-

mada de atenção à entidade visada, em face das deficiências ou insuficiências da respetiva atuação, nos termos previstos no artigo 33.º do EPJ;

- 8 (13,6%) conduziram ao encaminhamento dos queixosos para outras entidades especialmente competentes, nos termos previstos no artigo 32.º do EPJ;

- 35 (59,3%) foram arquivados por falta de fundamento, improcedência ou inutilidade da queixa;

- Em quatro procedimentos (6,8%) houve desistência de queixa;- Houve um caso de arquivamento sumário.As questões sobre os direitos dos trabalhadores continuam a ser predominantes, cons-

tituindo, em 2015, 28,% do total de procedimentos de queixa. Nestas, destacam-se as matérias relativas à tramitação dos procedimentos concursais e à carreira docente, assim como as relacionadas com o direito a férias, o horário de trabalho e o reconhecimento ao subsídio de turno. Os procedimentos de queixa relativos a alegados atrasos judiciais, às vicissitudes do procedimento executivo, a questões de registos e notariado deram origem a 22% dos procedimentos. Os direitos dos reclusos, as questões relativas ao pagamento de propinas e, entre outras, o acesso a dados de saúde por parte de utentes correspondem a 15% dos procedimentos de queixa.

Com 16%, no âmbito dos direitos dos contribuintes, dos consumidores e dos agentes económicos, prevaleceram as queixas quanto a impostos (IUC, IRS, IVA, IEC), tendo também suscitado dúvidas a matéria relativa ao novo subsídio social de mobilidade, espe-cificamente no tocante ao conceito de residente e à comprovação da despesa realizada.(173) Cifram-se em 10% os procedimentos de queixa que disseram respeito a assuntos sobre ambiente e qualidade de vida: salubridade, ruído(174), cumprimento do dever de resposta e realização de atividades lúdicas. Nove por cento dos procedimentos de queixa referem-se a direitos sociais, motivados, sobretudo, por dúvidas dos queixosos quanto a subsídios.

(173) Procedimento de queixa Q-5462/15. Cf. Tomadas de Posição 2015, pp. 212-214. (174) Procedimento de queixa Q-5008/15. Cf. Tomadas de Posição 2015, pp. 211-212.

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Gráfico XXVIII

Distribuição de procedimentos por matérias Extensão da Região Autónoma dos Açores

15%

22%

28%

9%10%

16%

0

10

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Além de três queixas coletivas, de cinco apresentadas por sindicatos e de outras tantas por empresas, foram 48 os cidadãos do género masculino e 26 do género feminino que se dirigiram a este órgão do Estado, a fim de verem apreciadas as suas pretensões.

Cifram-se em 39 as queixas apresentadas por via eletrónica, correspondendo a 45% do total dos procedimentos abertos. Foram ainda recebidas 34 queixas escritas (39%) e 14 queixas verbais, apresentadas quer por via telefónica quer presencialmente (16%). Man-tém-se, pois, a tendência já verificada no ano anterior de a via eletrónica ser a mais utili-zada na apresentação de queixa.

No ano de 2015, foi aberto um procedimento por iniciativa do Provedor de Justiça, relativamente às deslocações de doentes no âmbito das juntas médicas da CGA, I.P., que ainda está em instrução.

As queixas dirigidas a este órgão do Estado provieram de sete das nove ilhas da Região Autónoma dos Açores: Graciosa e Pico com uma queixa cada, Flores com duas, São Jorge com quatro queixas. As queixas com origem em São Miguel encabeçam esta lista, com 32 queixas, seguindo-se as provenientes da Terceira em número de 30 e, finalmente, as do Faial (oito). Foram ainda abertos nove procedimentos na sequência de queixas com origem no Continente.

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Gráfico XXIX

Origem geográca das queixas – Extensão da Região Autónoma dos Açores

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No ano de 2015, a intervenção solicitada a este órgão do Estado teve em vista a atua-ção da administração central em 32% das situações, com destaque para os Ministérios das Finanças (12 queixas) e da Justiça (sete queixas). Tribunais, entidades reguladoras, empresas e associações públicas determinaram a abertura de 21 procedimentos (24%). Departamentos com competência em matéria de saúde (sete) e educação (11) e o Insti-tuto de Segurança Social dos Açores (oito), entre outros, correspondem a 37% das enti-dades visadas. Atuações das Câmaras Municipais da Povoação das Lajes das Flores, de Angra do Heroísmo e de Ponta Delgada foram objeto de queixa suscitaram reservas em oito situações.

Gráfico XXX

Entidades visadas – Extensão da Região Autónoma dos Açores

9%

37%

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14%

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Outrasentidades privadas

Administraçãocentral

Administração regional

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0

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Autarquias Tribunais

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Das várias temáticas que suscitaram a intervenção do Provedor de Justiça, destaca-se a título de exemplo, uma intervenção em sede de concretização do direito ao ambiente e à qualidade de vida: a Câmara Municipal da Praia da Vitória, relativamente a uma queixa quanto à realização de atividades especialmente ruidosas por ocasião de festividades locais, promoveu a conciliação dos interesses em presença, aproveitando, aliás, sugestões deste órgão do Estado(175). Não se deixa, ainda assim, de sublinhar que o desconforto e o sofrimento causados pelo excesso de ruído, provocado por estabelecimentos de restaura-ção e bebidas, continua a desencadear queixas: em procedimentos, ainda em instrução, são visadas as Câmaras Municipais de Angra do Heroísmo e de Ponta Delgada.

Evidencia-se ainda a questão suscitada em uma queixa a propósito da criação de um subsídio social e mobilidade, por se exigir um período mínimo de residência de seis meses aos possíveis beneficiários. Houve, porém, ocasião de recordar que o estatuto de residente nas Regiões Autónomas permite discriminações positivas criadas em nome do interesse público (no caso concreto, com objetivos de coesão social e territorial). Nessa medida, frisou-se que a vacatio temporis é exigível por razões que se prendem com a estabilidade e a previsibilidade das situações que justificam o subsídio social de mobilidade, visando contribuir para a gestão racional de recursos públicos escassos.

1.2.7.2. Extensão da Região Autónoma da Madeira

No ano 2015, foram instruídos pela Extensão da Região Autónoma da Madeira 142 novos procedimentos. Ao quantitativo aqui elencado acresceram 57 transitados de anos anteriores, originando, assim, um volume total de 199 procedimentos tramitados.

Também naquele período, consideraram-se arquivados 135 procedimentos (em 59% das situações foi possível concluir os procedimentos relativos a queixas apresentadas no próprio ano de 2015). Sublinhe-se ainda que em cerca de 50% dos casos a situação apre-sentada, após intervenção do Provedor de Justiça, resolveu-se de forma satisfatória.

O quadro infra apresenta, em síntese, o número de procedimentos instruídos e arqui-vados em 2015, bem como o quantitativo daqueles que foram transitados para 2016:

(175) Cf. Boas Práticas no Controlo Municipal do Ruído - Conclusões do Inquérito do Provedor de Justiça aos Muni-cípios, documento que pode ser consultado em http://www.provedor-jus.pt/?idc=83&idi=15247. Cf., também, o já referido procedimento de queixa Q-5008/15, Tomadas de Posição 2015, pp. 211-212.

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Quadro 19Movimentação anual de procedimentos - Extensão da Região Autónoma da Madeira

Instruídos em 2015 199No seguimento de queixas novas 142Transitados de anos anteriores 57Arquivados em 2015 135Queixas apresentadas nesse ano 86Queixas relativas a anos anteriores 49Transitados para 2016 64De 2015 56De anos anteriores 8

Dos 135 procedimentos arquivados em 2015:- 64 foram resolvidos na sequência de intervenção do Provedor de Justiça;- Dois correspondem a procedimentos em que o Provedor de Justiça dirigiu chamada de

atenção à entidade visada, em face das deficiências ou insuficiências da respetiva atuação;- Quatro conduziram ao encaminhamento dos queixosos para outras entidades espe-

cialmente competentes;- Em nove dos casos houve desistência, expressa ou tácita, de queixa;- 56 foram arquivados por se considerar, no sequência da sua análise, improcedente

a pretensão ou por se julgar impossibilitada, ou inútil, a adoção de diligência instrutória superveniente.

Tal como em 2013 e 2014, o ano de 2015 manteve a tendência de consolidação da administração regional autónoma (43%) enquanto principal entidade visada nas quei-xas que foram dirigidas ao Provedor de Justiça, seguindo-se-lhe a administração regional autárquica (31%). Quanto a esta, o concelho do Funchal consolidou a predominância, fixando-se em 39% do total de queixas recebidas, seguindo-se-lhe o concelho de Machico (14%). No tocante ao Governo Regional da Madeira, as Direções Regionais da Auto-ridade Tributária e Assuntos Fiscais e do Património assumiram maior preponderância, com 21% cada.

Os casos em que foram visados os órgãos jurisdicionais representaram, em 2015, 12% do total das situações, registando um acréscimo substancial relativamente ao ano transato (cujo valor se havia fixado em 4%).

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Gráfico XXXI

Entidades visadas – Extensão da Região Autónoma da Madeira

Gráco XXXI

Empresas/associações

Administração regional

autónoma

Administraçãocentral

0

20

10

40

30

50

31%

6%

43%

12%8%

Autarquias Tribunais

No que respeita às matérias objeto das queixas trazidas à apreciação do Provedor de Justiça, através desta Extensão, em 2015 – e à semelhança dos anos anteriores – man-tém-se a predominância dos procedimentos de queixas relativos a assuntos referentes ao ambiente e à qualidade de vida (36%).(176) Em segundo lugar, surgem as questões atinentes ao direito à Justiça e segurança(177), com 18% dos procedimentos de queixa abertos. No que respeita às restantes matérias tratadas, verifica-se uma distribuição equitativa.

(176) Envolvendo também a temática urbanística e do ordenamento do território, em que a principais entidades visa-das são as autarquias. As solicitações dos cidadãos incidem, sobretudo, em questões que se prendem com a legalidade de obras erigidas por particulares (licenciamentos, desrespeito das normas relativas a distanciamentos, cumprimento dos parâmetros urbanísticos definidos no respetivo PDM). (177) Prevalecendo as questões relacionadas com atrasos judiciais e deontologia dos advogados.

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Gráfico XXXII

Distribuição de procedimentos por matériasExtensão da Região Autónoma da Madeira

0

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Gráfico XXXIII

Origem geográca das queixas – Extensão da Região Autónoma da Madeira

47%

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No plano da distribuição de queixas quanto à origem geográfica – e como se pode analisar no gráfico supra –, manteve-se o predomínio do concelho do Funchal (45%)(178),

(178) Em termos relativos, a população residente no município do Funchal representa 41,8% da população total. Cf. http://estatistica.gov-madeira.pt/DRE_SRPC/EmFoco/Populacao_Sociedade/Demografia/Censos/Emfoco.htm

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a considerável distância de Santa Cruz (14%) e de Machico (9%). Refira-se, ainda, 12% provieram do continente, uma percentagem ligeiramente inferior à verificada no ano tran-sato (15%).

No que respeita ao género, as queixas formalizadas por pessoas do género masculino sofreu um aumento face a 2014, cifrando-se, em 2015, em 61%, mantendo-se mais cons-tante a percentagem daquelas que foram apresentadas por pessoas do género feminino (33%). Em apenas 6% dos casos, os queixosos que se dirigiram ao Provedor de Justiça eram pessoas coletivas, retomando-se o valor do ano de 2013.

À semelhança do que vem sucedendo desde 2011 – ano em que se procedeu à reestruturação deste órgão do Estado na Região Autónoma da Madeira –, as duas modalidades principais de apresentação de queixas são o recurso aos meios eletrónicos, com 59% do total registado, e a formalização escrita, com 41%, esta última assinalando um acréscimo significativo comparativamente com o ano transato (30%).

Na sequência de deslocações à Região Autónoma da Madeira realizadas, no ano de 2015, foram recebidos presencialmente 36 queixosos. Foram, neste âmbito, realizadas sete diligências externas com representantes dos organismos visados.

À semelhança dos últimos anos, manteve-se a boa colaboração dos organismos interpelados, pertencentes à administração regional autónoma e à administração autárquica, os quais continuaram a responder com regular prontidão às solicitações a si dirigidas, contribuindo assim para a agilização dos mecanismos processuais aplicados.

No ano de 2015 foi instaurado um procedimento de iniciativa própria(179), com o intuito de averiguar sobre o procedimento adotado pelas autarquias em matéria de fisca-lização de atos ilícitos urbanísticos – e da eventual cobrança de taxa na sequência de par-ticipações dirigidas pelos munícipes –, ao suscitarem a averiguação de factos que poderão revelar-se lesivos do interesse público confiado à edilidade.

Atenta a tutela das necessidades coletivas de segurança, estética e salubridade que a lei confiou às autoridades municipais, a título de atribuições dos seus órgãos, pondera-se que tal atividade poderá não encontrar fundamentação legal no Regime Financeiro das Autarquia Locais e das Entidades Intermunicipais, uma vez que ali se requer a concreta e individual utilidade auferida pelo requerente de uma atividade levada a cabo pelo serviço público. Estando, pois, em causa a materialização de um dever funcional que acorre à edi-lidade e aos seus serviços, no ato de fiscalização de obras ilegalmente erigidas, o Provedor de Justiça decidiu interpelar todos os executivos camarários, tendo em vista a tomada de posição final.

Ainda em resultado da inspeção de acompanhamento aos lares de crianças e jovens e centros de acolhimento temporário existentes na Região Autónoma da Madeira, realizada no ano de 2014, o Provedor de Justiça havia reiterado, junto da Ministra da Justiça, a

(179) Procedimento P-5/15.

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importância do acatamento da recomendação anteriormente formulada, tendente à revi-são da norma ínsita no n.os 1 e 2, do artigo 62.º-A, da Lei n.º 147/99, de 1 de setembro, possibilitando a reapreciação da medida de confiança para adoção decorridos três anos sem que a criança ou o jovem tivessem sido adotados.

Na sequência da alteração e republicação da Lei n.º 147/99, de 1 de setembro, pela Lei n.º 142/2015, de 8 de setembro, o n.º 2, do seu artigo 62.º-A, passou a dispor que a medida de confiança a pessoa selecionada para a adoção, a família de acolhimento ou a instituição com vista a adoção é revista, nos casos em que a sua execução se revele mani-festamente inviável, designadamente quando a criança atinja a idade limite para a adoção sem que o projeto adotivo tenha sido concretizado.

Ainda no patamar das intervenções deste órgão do Estado, importa destacar a chamada de atenção formulada ao Presidente da Câmara Municipal do Funchal(180), na sequência de apresentação de queixa que contestava o inadimplemento do regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 276/2001, de 17 de outubro (na versão conferida pelo Decreto-Lei n.º 315/2003, de 17 de dezembro), que estabelece as medidas complementares das disposi-ções da Convenção Europeia para a Proteção dos Animais de Companhia, aprovada para ratificação pelo Decreto n.º 13/93, de 13 de abril.

A instrução desencadeada permitiu apurar que, do mapa de pessoal do município, não constava o posto de trabalho de médico veterinário, inexistindo, assim, veterinário municipal no Funchal, circunstância que, de resto, se verificaria igualmente nos demais concelhos da Região Autónoma. Por esse motivo, não estava a ser convenientemente acau-telada a necessária articulação com a autoridade de saúde concelhia ou do médico veteri-nário municipal de um dos concelhos limítrofes. Por outro lado, aferiu-se a inexistência de regulamento municipal que disciplinasse o quotidiano do Centro de Recolha Oficial de Animais no Funchal (v.g., canil/gatil municipal), não sendo igualmente satisfeitas as exi-gências impostas pelo Decreto-Lei n.º 314/2003, de 17 de dezembro, maxime, quanto à existência de duas celas semicirculares para isolamento e quarentena de animais suspeitos de raiva. Por conseguinte, o Provedor de Justiça sugeriu a adoção de medidas destinadas a ponderar a criação de posto de trabalho de médico veterinário no mapa de pessoal do município, bem como a aferição da pertinência de normativo municipal regulamentador da realidade do Centro de Recolha Oficial de Animais no Funchal. Por último, foi suge-rida a criação de duas celas semicirculares para isolamento e quarentena de animais.

Em situação diversa, foi suscitada a desconformidade das autorizações administrati-vas, oportunamente emitidas pela edilidade, com as normas regulamentares em vigor, apresentando-se, assim, aquelas feridas do vício jurídico de nulidade, de acordo com o regime previsto pela alínea a), artigo 68º, do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações que lhe sucederam. Nesse sentido, e considerando-se que a questão de

(180) Procedimento de queixa Q-1831/14. Cf. Tomadas de Posição 2015, pp. 227-228.

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ilegalidade grave (nulidade) – relativa ao licenciamento concedido para a realização dos trabalhos – afetaria igualmente a prática de quaisquer atos posteriores daí resultantes, foi determinada a cassação dos respetivos alvarás, no âmbito de acórdão proferido pelo Tri-bunal Central Administrativo do Sul, de 17 de maio de 2012, entretanto transitado em julgado. No seguimento da instrução, verificou-se que se mantinha inalterado o circuns-tancialismo que preencheu o objeto do procedimento em apreço, sem que a edilidade do Funchal concretizasse, de forma clara, a adoção de medidas de tutela da legalidade urba-nística imposta ao caso.

Não procedendo a Câmara Municipal do Funchal à efetivação de mecanismos de natu-reza sancionatória, permitiria a subsistência, por tempo indefinido, de uma obra formal e materialmente ilegal, porquanto realizada em desconformidade com as normas regula-mentares em vigor. Nestes termos, concluiu-se pela necessidade de intervenção do Prove-dor de Justiça, junto da Câmara Municipal do Funchal, tendo em vista a adoção de todos os mecanismos necessários à reintegração da legalidade urbanística, sob pena de renúncia das competências que lhe são legalmente conferidas.(181)

Cabe referir a intervenção do Provedor de Justiça em colaboração com a autarquia da Ponta do Sol, no sentido de que fossem desencadeados os procedimentos necessá-rios à contenção do ruído imputado à exploração de estabelecimentos comerciais sitos na zona histórica da vila. A atividade reclamada era causa de uma situação de incomodi-dade sonora, especialmente gravosa durante o período noturno. Contestava-se, ainda, o período de funcionamento previamente definido para os sobreditos estabelecimentos, em prejuízo do repouso dos moradores ali residentes.

No seguimento de diligências instrutórias entretanto efetivadas pelo Provedor de Jus-tiça e a realização de visita de averiguação ao local, foi convencionada a redução temporá-ria do período de funcionamento definido para a esplanada exterior do estabelecimento localizado no piso térreo do prédio da queixosa, das 2h00 para as 0h00. A medida des-crita processar-se-á durante um período de cerca de 180 dias, após o qual, o contexto de incomodidade sonora voltará a ser apreciado, com eventual ponderação de realização de ensaio de medição acústica para aferição da conformação dos níveis de ruído produzidos pelos estabelecimentos sitos no arruamento.(182)

Como nota final, refira-se, ainda que, no âmbito das comemorações do seu quadragé-simo aniversário, o Provedor de Justiça visitou a Região Autónoma da Madeira em maio

(181) Procedimento de queixa Q-5140/13. Cf. Tomadas de Posição 2015, pp. 225-226. (182) Procedimento de queixa Q-7619/14. Cf. Tomadas de Posição2015, p. 229.

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de 2015(183), apresentando cumprimentos às entidades representativas regionais e rece-bendo queixosos em audiência.(184)

1.3. Núcleo da Criança, do Idoso e da Pessoa com Deficiência (N-CID)

O Núcleo da Criança, do Idoso e da Pessoa com Deficiência (N-CID) é a estrutura do Provedor de Justiça especialmente dedicada ao tratamento das questões que possam afetar pessoas que, em razão da sua idade, da sua condição de saúde ou de outra circunstância que as limite, se encontram em uma situação de maior vulnerabilidade. Assim, para dar resposta às específicas necessidades destes cidadãos, o N-CID é composto por uma equipa multidisciplinar.

No ano de 2015 procedeu-se a uma reorganização funcional do atendimento presen-cial e telefónico prestado aos cidadãos por este órgão do Estado, na qual se incluem as linhas de apoio telefónico especializadas em assuntos das crianças, dos idosos e das pes-soas com deficiência. Esta reorganização teve como objetivo reforçar a articulação entre as estruturas que, no âmbito deste órgão do Estado, asseguram o contacto direto com os cidadãos, escutando os seus problemas e prestando as informações necessárias ou fazendo os devidos encaminhamentos.

Por conseguinte, e a par da atividade de atendimento dos cidadãos e do acompanha-mento das situações que são relatadas, o N-CID executa, de igual modo, uma função de sensibilização e de promoção dos direitos da criança, dos idosos e das pessoas com defi-ciência junto da comunidade.

A criação das referidas linhas telefónicas resultou da perceção de que, em face da sen-sibilidade dos temas e da necessidade de uma intervenção dialogante e especializada, os contactos informais são o meio mais adequado para que os interessados peçam informa-ções e sejam devidamente esclarecidos. Se o caso o justificar, pode ser aberto um procedi-mento de queixa.

No ano de 2015 foram recebidas 4157 chamadas telefónicas, divididas pelas três Linhas, como seguidamente se explicitará com maior pormenor. Sublinhe-se, desde já, que não são objeto de tratamento estatístico as chamadas feitas por engano ou a título não sério. Por conseguinte, e tendo em consideração que uma chamada pode servir para

(183) Destacam-se ainda as entrevistas concedidas pelo Provedor de Justiça aos órgãos de comunicação social da Região Autónoma da Madeira, bem como a distribuição de volantini (panfletos) de divulgação institucional deste órgão do Estado junto dos diversos Centros de Saúde desta Região Autónoma, através do Serviço de Saúde da Madeira (SESARAM).(184) Foi de igual modo realizada uma ação de sensibilização para os direitos humanos. Cf. ponto 2 supra do presente Relatório.

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colocar várias questões, o universo sobre o qual incide a análise das principais temáticas tratadas não tem coincidência exata com o número total de chamadas recebidas.

Linha da Criança

A Linha da Criança recebeu, no ano de 2015, 671 chamadas, valor inferior ao regis-tado em 2014 (701), mas superior ao verificado em 2013 (584). Refira-se que foram efetuadas 80 chamadas durante o ano transato.

Quadro 20Chamadas telefónicas – Linha da Criança

Recebidas Efetuadas*

671 80

* Neste número incluem-se as chamadas efetuadas para os queixosos, assim como as realizadas para as entidades visadas nas queixas dirigidas à Linha da Criança.

Gráfico XXXIV Evolução anual – Linha da Criança

701584

2083

1256986 981 883

558

856740 682

20142004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

671

20150

500

1000

1500

2000

2500

Como resulta do gráfico supra, a evolução anual do número de chamadas recebidas pela Linha da Criança vem evidenciando, ao longo dos últimos cinco anos, valores próxi-mos, com exceção do ano de 2013, que se cifrou em 584.

Da análise do gráfico infra resulta que a atuação da Linha da Criança, à semelhança do que tem sucedido nos anos anteriores, se centra na prestação de informações e no encami-nhamento dos queixosos.

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Gráfico XXXV

Atuação – Linha da Criança

0

50

100

150

200

250

175

329

27 22

300

350

3

Informação Informaçãoe encaminhamento

Encaminhamentopara entidade

Abertura deprocedimento

115

OutraIntermediação

No tocante às questões que motivam a realização das chamadas, o exercício das respon-sabilidades parentais representa perto de 1/3 do total de chamadas, constituindo, por isso, o principal assunto tratado. Neste âmbito, destacam-se os problemas de incumprimento do acordo de regulação das responsabilidades parentais — v.g., regime de visitas e férias, pagamento dos montantes definidos a título de prestação de alimentos —, e de conflitos daí decorrentes.

Os maus-tratos e a negligência integram o segundo grupo de questões mais vezes suscitadas, com um total de 153 chamadas, tendo duplicado face ao ano de 2014 (76 chamadas). Registe-se, ainda, a receção de 14 chamadas sobre crianças expostas a comportamento de violência doméstica. Houve também um número muito significa-tivo de chamadas sobre educação e problemas escolares (103), verificando-se, quanto a esta matéria, e em comparação com o ano de 2014 (71), um aumento próximo dos 30%. Foram, do mesmo modo, recebidas várias solicitações sobre a atuação de comissões de proteção de crianças e jovens (19), sobre a atuação de outras entidades com competência em matéria de infância e juventude (25) e 13 chamadas que se referiram especificamente à atuação dos serviços da Segurança Social.

Quadro 21

Principais questões colocadas – Linha da CriançaExercício de responsabilidades parentais 163Educação e problemas escolares 103Negligência 88

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Maus-tratos (físicos e psíquicos) 65Atuação de outras entidades com competência em matéria de infância e juventude

25

Atuação das Comissões de Proteção de Crianças e Jovens 19Exposição a comportamentos desviantes 17Exposição a violência doméstica 14Cuidados de saúde 14Atuação da segurança social 13Prestações sociais 13Comportamento de risco (v.g., consumos, mendicidade) 12Conflitos familiares 12Carências económicas e familiares 11Abandono 8Bullying 7Visitas das crianças aos avós 5Abuso sexual 5Outras questões (v.g., atrasos judiciais, adoção, informações jurídicas, informações Provedor de Justiça e Linha da Criança)

71

Total 665

Gráfico XXXVI

Relação contactante/criança

0

100

150

50

200

250

300

178

4

72

14

150

253

Pais

Outro

fami

liar

Não i

denti

cad

a

Serviç

os

Comu

nidad

e

Própri

a cria

nça

No que respeita à relação do contactante com a criança, são os pais que, em regra, esta-belecem a ligação com a Linha (156), seguidos de outros familiares (150). Importa, ainda,

146 |

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145

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assinalar que a comunidade e os vizinhos surgem em terceiro lugar (72), utilizando este meio para pedir informações ou para comunicar situações de crianças em perigo. Man-tém-se pouco significativo o número de solicitações feitas diretamente pelas crianças e pelos jovens (4). Veja-se, a este propósito, o gráfico supra.

Quanto ao género, e tomando como universo apenas as 559 crianças que foram iden-tificadas, ocorreu uma ligeira predominância de crianças do sexo feminino (288) relativa-mente a crianças do sexo masculino (271).

Como resulta do gráfico infra, no que respeita à faixa etária, a maioria das chamadas referiram-se a crianças e jovens com idades compreendidas entre os oito e os 12 anos (184), seguido da faixa etária dos três aos sete (152) e até aos três anos (106).

Gráfico XXXVII

Faixa etária - Crianças e jovens

0

100

200

150

50

123

22

84

184

152

106

Até 3

anos

Dos 3

aos 7

Dos 8

aos 1

2

Dos 1

3 aos

16

17 e 1

8

Desco

nheci

da

Gráfico XXXVIII

Origem do conhecimento da Linha da Criança

0

100

150

50

200

250

2431

112

200

93

Lista

telefó

nica

Intern

et

Conta

ctos a

nterio

res

Amigo

s

Serviç

os

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Como se pode observar no gráfico supra, as principais fontes de conhecimento da Linha da Criança foram, por decrescente, as seguintes: internet (200), anteriores contac-tos com a Linha (112) e a lista telefónica (93).

Linha do Cidadão Idoso

Diversos fatores podem explicar o elevado número de chamadas que, ano após ano, são recebidas na Linha do Cidadão Idoso. Em uma primeira análise, em termos comparativos, os cidadãos mais velhos dispõem de menos serviços telefónicos de apoio do que as crian-ças e jovens e as pessoas com deficiência. A Linha do Cidadão Idoso é, por outro lado, a única linha telefónica de âmbito nacional, de natureza gratuita, dirigida especificamente à população mais velha.

Importa referir, a este propósito, que os contactos informais proporcionados por esta via de atendimento são o meio mais adequado e acessível para pedir informações ou escla-recer os interessados.

A tudo o que se disse, acresce o gradual envelhecimento da população portuguesa que, por certo, tem o seu peso no número de chamadas rececionadas nos últimos anos.

Gráfico XXXIX

Evolução anual – Linha do Cidadão Idoso

3348

20142004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

318429503040 2819

3099 3202

1982

2706 2685

3139

2015

2864

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

Em 2015, contabilizaram-se 2864 solicitações telefónicas. Foram, ainda, efetuadas 378 chamadas, essencialmente destinadas ao contacto com entidades visadas ou à intermedia-ção entre estas e os utentes.

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Quadro 22

Chamadas telefónicas – Linha do Cidadão IdosoRecebidas Efetuadas*

2864 379

* Neste número incluem-se as chamadas efetuadas para os queixosos, assim como as realizadas para as entidades visadas nas queixas dirigidas à Linha do Cidadão Idoso.

Conforme resulta do gráfico infra, a atuação da Linha do Cidadão Idoso, à semelhança do que tem sucedido nos anos anteriores, centra-se na prestação de informações e enca-minhamento (1110), na simples prestação de informações (1000), na conversação (115) e no acompanhamento (83). Sublinha-se que, em 164 situações, foi necessário efetuar diligências junto das entidades em causa e, em um caso, o contacto telefónico deu origem à abertura de procedimento de queixa para tratamento da questão na respetiva unidade temática. De salientar também que, das 115 situações assinaladas como «conversação», a atuação da Linha dirigiu-se ao atendimento de cidadãos idosos em situação de isolamento e, cumulativa ou alternadamente, em situação de solidão.

Gráfico XLAtuação – Linha do Cidadão Idoso

0

1500

500

1000

1368381

1010

44

1000

115

Inform

ação

Encam

inham

ento

Interm

ediaç

ão

Acom

panh

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Inform

ação

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Inform

ação s

obre

acomp

anha

mento

Abert

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proced

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to

Conv

ersaçã

o

394

Outra

No quadro infra identificam-se as principais questões colocadas pelas pessoas que se dirigiram ao Provedor de Justiça por meio da Linha do Cidadão Idoso.

Indiciando situações de desproteção e especial fragilidade das pessoas mais velhas, os temas da ação social e dos maus-tratos, em sentido amplo, foram os que suscitaram o maior número de chamadas, respetivamente, 592 e 455. Estas situações englobam a ação social (145), os serviços de apoio (251), as estruturas residenciais para idosos (196),

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os maus-tratos na família e em instituições (160), o abuso material e financeiro (131), a negligência de cuidados (119) e o abandono (45). Também as questões de saúde motiva-ram vários pedidos (318), a maior parte deles relacionados com dificuldades no acesso a vários serviços, nomeadamente à RNCCI, aos cuidados de saúde primários, aos serviços de saúde mental, ao transporte de doentes, assim como outras questões relativas a entida-des de saúde.

Tal como já mencionado em anos anteriores, da análise dos dados anuais e da experiên-cia que resulta do atendimento prestado, é possível concluir que, em situações especial-mente graves – como nas de abuso material e financeiro, maus-tratos e saúde mental –, verifica-se uma grande dificuldade de efetiva intervenção das entidades com competência na matéria, sobretudo quando subsiste também a falta de apoio por parte da família ou quando esta é inexistente.

São também motivo de contacto ao Provedor de Justiça, por meio desta Linha, as seguintes temáticas: pensões (159), nas quais se incluem as dúvidas quanto ao cálculo do seu valor; o funcionamento dos serviços (142), em especial questões relativas às dificul-dades no contacto com serviços públicos; outros direitos fundamentais (85), como, por exemplo, o direito à autodeterminação; e as questões relacionadas com o direito à habita-ção (70), nas quais se engloba o aumento das rendas.

Relativamente ao direito à autodeterminação do cidadão idoso, questão particular-mente premente nos nossos dias, e, de acordo com o trabalho desenvolvido pelo N-CID e também pelos estudos que vêm sendo realizados, duas referências têm que ser feitas. A primeira prende-se com a circunstância de que, por norma, são os familiares próximos ou os responsáveis por estruturas residenciais que põem em causa este direito fundamental. A segunda consiste na ocorrência de situações em que prevalece a decisão dos familiares do idoso, em detrimento da sua vontade.

O desrespeito pela autodeterminação do idoso manifesta-se, entre outros, no abuso material e financeiro, de que são exemplo a perceção, pelos familiares, do montante da pensão, da movimentação das contas bancárias e na livre disposição dos bens dos idosos.

Foram, de igual modo, referidas dificuldades na atribuição de subsídios (101) e em outras situações associadas a carência económica (40).

Quadro 23

Principais questões colocadas – Linha do Cidadão IdosoSaúde (v.g., RNCCI, taxas moderadoras, saúde em geral, transporte de doentes, ajudas técnicas, saúde mental) 318

Serviços de apoio (v.g., centros de dia, serviço apoio domiciliário, teleassistência) 251

Estrutura residencial para idosos 196

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Maus-tratos (na família, na instituição) 160Pensões 159Ação social 145Serviços públicos (v.g., IMTT, I.P., lojas de cidadão, serviços municipais) 142Abuso material e financeiro 131Negligência de cuidados 119Complementos de dependência e solidário para idosos e outros subsídios relativos a idosos 101

Conflitos familiares 101Informação jurídica (v.g., testamento vital, proteção jurídica, direito sucessório) 88

Outros direitos fundamentais (v.g., autodeterminação) 85Habitação 70Isolamento ou solidão 53Contactos úteis 51Atuação entidades (segurança social, IPSS, forças de segurança, autarquias) 45

Abandono 45Ruído 44Carência económica 40Informação sobre Provedor de Justiça / Linha do Idoso 40Ações de interdição e inabilitação 37Outras questões (v.g., operadores de telecomunicações, conflitos de vizinhança, renovação cartão cidadão ou carta de condução) 386

Total 2807

No tocante à caracterização da população que recorre, por meio desta Linha, ao Provedor de Justiça, conclui-se, como resulta do gráfico infra, que foram os próprios ido-sos que mais vezes ligaram para a Linha do Cidadão Idoso(185) (1427, representando perto de 50%). Idêntica relevância assume o contacto por parte dos familiares (689), pelos ami-gos (163) e pelos vizinhos (124).

(185) Já assim havia sido em 2014. Cf. Relatório à Assembleia da República 2014, p. 153.

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Gráfico XLI

Relação contactante/cidadão idoso

07761124

163

689

1427

Próprio idoso

Familiar Comunidade

323

OutraAmigos Vizinhos Serviços

1500

500

1000

Quanto à caracterização etária, e tal como registado em anos anteriores, manteve-se a predominância das faixas etárias compreendidas entre os 71 e os 80 e os 81 e os 90 anos, totalizando, no seu conjunto, 1580 chamadas. Este dado é, por um lado, coerente com o progressivo envelhecimento da população portuguesa e, por outro, com uma maior cons-ciencialização comunitária da efetivação dos direitos fundamentais destes cidadãos. De notar que a divulgação destes direitos é, destarte, um dos principais objetivos da Linha do Cidadão Idoso do Provedor de Justiça.

Gráfico XLII

Faixa etária – Cidadãos idosos

0

1000

500

788

170

790790

259

67

menos de 65

de 65 a 70

de 71 a 80

de 81 a 90

Mais de 90

Desconhecida

Refira-se que, quanto ao género, e à semelhança dos anos anteriores, a grande maioria das chamadas foi feita por pessoas do género feminino (1670), perfazendo mais do dobro das que foram efetuadas por cidadãos do género masculino (773).

152 |

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Como se pode observar no gráfico infra, a lista telefónica continua a ser, no ano de 2015, a principal fonte do conhecimento da existência da Linha do Cidadão Idoso. Seguem-se, por ordem decrescente, o conhecimento através da internet (439) e por contactos ante-riormente realizados (410). De notar, ainda, que existe um número muito significativo de cidadãos (530) que não identificou a origem do conhecimento desta Linha.

Gráfico XLIII

Origem do conhecimento da Linha do Cidadão Idoso

0

500

1000

1500

968341

439

1265

Lista

telefó

nica

Intern

et

Comu

nicaçã

o soci

al

Amigo

s e fa

milia

res

Serviç

os

530

410

Conta

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nterio

res

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denti

cad

o

Linha da Pessoa com Deficiência

A Linha da Pessoa com Deficiência funciona desde abril de 2013, após um período experimental de, aproximadamente, dois anos.

Como resulta do quadro infra, no ano de 2015, foram recebidas 622 chamadas (mais 36 face ao valor de 2014) e efetuadas 100.

Quadro 24

Chamadas telefónicas – Linha da Pessoa com DeficiênciaRecebidas Efetuadas*

622 100

* Neste número incluem-se as chamadas efetuadas para os queixosos, assim como as realizadas para as entidades visadas nas queixas dirigidas à Linha da Pessoa com Deficiência

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Como se pode observar no gráfico seguinte, desde a sua entrada em funcionamento, a Linha da Pessoa com Deficiência recebe, em média, 600 chamadas por ano.

Gráfico XLIV

Evolução anual – Linha da Pessoa com Deciência

2011

177 180

645 586

2012 2013 20140

100

200

300

400

500

600

700

800

622

2015

Da análise do gráfico infra resulta que a atuação da Linha da Pessoa com Deficiência, à semelhança do que tem sucedido em anos anteriores, se centra na prestação de infor-mações e no encaminhamento dos queixosos. Refira-se que, em 2015, duas das situações trazidas ao conhecimento do Provedor de Justiça por meio desta Linha deram origem à abertura de dois procedimentos de queixa, mais um do que no ano de 2014.

Gráfico XLV

Atuação – Linha da Pessoa com Deciência

Inform

ações

Inform

ação e

encam

inham

ento

Interm

ediaç

ão

Acom

panh

amen

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Abert

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proced

imen

to

016 218

230

Outra

70

286

100

200

300

O quadro infra elenca os principais motivos que, em 2015, levaram os cidadãos a con-tactar a Linha da Pessoa com Deficiência. Como sucedeu no ano anterior, o pedido de

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informações sobre legislação e obrigações familiares (88) e as prestações sociais (71) man-tiveram-se como os dois principais assuntos tratados. Seguem-se, por ordem decrescente, a reabilitação e os cuidados de saúde (54), ajudas técnicas (35) e questões relativas ao acesso e contacto a serviços públicos (32).

Sublinha-se que a problemática da integração no mercado de trabalho registou, em 2015, um aumento do número de chamadas relativo ao ano transato (19 solicitações em 2014 e 29 em 2015). Assinala-se, ainda, a verificação de um substancial aumento do número de chamadas sobre os regimes especiais de aquisição de bens (imóveis e viatu-ras): em 2014 foram recebidas nove chamadas, valor que quase triplicou em 2015 (25). Esta circunstância pode encontrar justificação com a entrada em vigor, em 1 de janeiro de 2015, do novo regime de concessão de crédito à habitação a pessoas com deficiência, consagrado na Lei n.º 64/2014, de 26 de agosto.

Quadro 25

Principais questões colocadas – Linha da Pessoa com DeficiênciaLegislação e obrigações familiares 88Prestações sociais (v.g., pensões de invalidez, subsídio mensal vitalício, complemento por dependência)

71

Reabilitação e cuidados de saúde física e mental 54Produtos de apoio 35Serviços públicos 32Benefícios fiscais 31Mercado de trabalho 29Regimes especiais de aquisição de bens (imóveis e viaturas) 25Atribuição e verificação de grau de incapacidade 24Parqueamento automóvel 21Acessibilidades 20Educação 18Estacionamento 13Discriminação e violação de direitos 12Negligência e maus-tratos 11Centros de referência 10Atendimento prioritário 10Seguros 4Outras questões 107Total 615

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Relação contactante/pessoa com deciência

377

17 1831

7833

2246

Própri

o

Comu

nidad

e

Cônju

geOu

tro

familia

rFil

hos

Pais

Serviç

osNã

o

identi

cad

o 0

100

200

300

400

Tendo em consideração o universo de pessoas que contactou o Provedor de Justiça, através do recurso à Linha da Pessoa com Deficiência – e que identificou a relação com o cidadão interessado –, voltou a verificar-se, em 2015, à semelhança do que havia sucedido em 2014, a circunstância de terem sido, de modo mais frequente, os próprios cidadãos com deficiência que contactam aquela Linha (377), seguindo-se o grupo integrado pelos pais (78), outros familiares (33), os cônjuges (31), os técnicos e outros funcionários de serviços que lidam com aqueles cidadãos (22) e os filhos (18).

Gráfico XLVI

Relativamente à natureza das deficiências dos interessados que motivaram a realização das chamadas, mantém-se a prevalência das deficiências motoras (179 em 2015, 175 em 2014) sobre todas as outras, como resulta da análise do gráfico seguinte.

Gráfico XLVII

Tipo de deciência

50

100

150

200

05

79

51

129

61

118

179

Moto

ra

Sensor

ial

Orgân

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Mult

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Intele

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Outra

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denti

cad

a

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155

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Não i

denti

cad

a

Grau de incapacidade

6673

302

171

10

Até 6

0%

Entre

61%

e 79%

Entre

80%

e 89%

Mais

de 90

%0

50

100

150

200

250

300

No tocante aos graus de incapacidade identificados, mantém-se a predominância das incapacidades situadas entre os 61% e os 79% (171), à semelhança do que sucedeu no ano anterior. Sublinha-se, ainda, o aumento relativo às incapacidades superiores a 90% (73), face ao ano de 2014.

Gráfico XLVIII

No que respeita ao género, continuou a verificar-se, em 2015, que as pessoas com defi-ciência que, por si ou por intermédio de outrem, recorrem à Linha da Pessoa com Deficiên-cia são predominantemente do género masculino (305) face às do género feminino (252).

Gráfico XLIX

Faixa etária – Pessoas com deciência

0

200

100

150

50

147

36

93

142157

47

0-17 de 18 a 40

de 41 a 60

de 61 a 80

Mais de 80

Desconhecida

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Como resulta do gráfico supra, o escalão etário mais representativo dos cidadãos que beneficiam da atuação desta Linha é o dos 18 aos 40 anos (157), seguido daquele que compreende as pessoas com idade entre os 41 e 60 (142).

Gráfico L

Origem do conhecimento da Linha da Pessoa com Deciência

0

150

200

250

100

501922

110

213

115

Lista

telefó

nica

Intern

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Comu

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o soci

al

Amigo

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Serviç

os

130

13

Conta

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nterio

res

Não i

denti

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o

Como se observa no gráfico anterior, a internet (213) é a principal fonte de conhecimento da existência desta Linha, seguida pela lista telefónica (115) epelos con-tactos anteriormente realizados (110).

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2. Comemorações dos 40 anos do

Provedor de Justiça

> Moeda e selo comemorativos do 40.º aniversário

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2. Comemorações dos 40 anos do Provedor de Justiça

No ano de 2015 celebrou-se o 40.º aniversário da instituição Provedor de Justiça. 40 anos com o cidadão foi o mote de um conjunto de eventos que, de um jeito singelo mas particularmente intenso, assinalou este marco, contribuindo assim para a promoção e a divulgação da missão deste órgão do Estado junto da comunidade.

As iniciativas organizadas pelo Provedor de Justiça acentuaram a sua abertura e proxi-midade aos seus concidadãos, aprofundando a relação de confiança e o laço inquebrantá-vel que os une e, desse modo, intensificando a matriz sobre a qual desenhou a sua atuação: perceber para prover. A difusão desta mensagem foi concretizada por diversas formas, atra-vés das quais se procurou tocar a sensibilidade das pessoas, convidando-as a refletir sobre a missão deste órgão do Estado. A constante promoção e a intransigente defesa dos direitos humanos e dos direitos fundamentais aliaram-se à cultura, à reflexão e à formação para, deste modo, dar cumprimento ao desígnio primevo do Provedor de Justiça.

A força de uma instituição também se solidifica honrando a sua história e a sua memó-ria. Por essa razão, mercê do generoso apoio da Fundação Engenheiro António de Almeida, este órgão do Estado conta, desde 18 de março de 2015, com uma galeria de retratos a óleo em homenagem aos anteriores Provedores de Justiça.

A legitimidade democrática que está na base da eleição parlamentar do Provedor de Justiça foi simbolicamente assinalada pela realização, no dia 21 de abril de 2015, de uma Sessão Solene Comemorativa dos 40 anos do Provedor de Justiça, na Sala do Senado da Assembleia da República. Este evento contou com a participação institucional do Vice--Presidente da Assembleia da República, Deputado Guilherme Silva.

De seguida, elencam-se outras iniciativas que, a este propósito, foram levadas a cabo ao longo do ano de 2015, agrupadas do seguinte modo: atividades de promoção e de divulga-ção institucional, seminários, ações de sensibilização para a cultura dos direitos humanos e momentos culturais.

Atividades de promoção e de divulgação institucional

No dia 15 de julho, associando-se ao aniversário deste órgão do Estado, os CTT – Correios de Portugal, S.A. incluíram, no plano filatélico para o ano de 2015, a emissão de um selo e de um bloco comemorativo dos 40 anos do Provedor de Justiça, concebidos por João Machado. Com esta iniciativa cristalizou-se, pela primeira vez, um marco histórico deste órgão do Estado, através do simbolismo que o selo representa na tradição filatélica portuguesa.

A Imprensa Nacional–Casa da Moeda S.A. associou-se ao aniversário deste órgão do Estado com a emissão de uma moeda de coleção comemorativa dos 40 anos do Provedor

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de Justiça, da autoria de José Guimarães, cuja sessão de apresentação decorreu no dia 9 de dezembro. A par da qualidade artística, merece, igualmente, destaque a circunstância de esta ter sido a primeira moeda multicolor a ser cunhada em Portugal.

O Provedor de Justiça celebrou também um Protocolo com a Escola Superior de Comunicação Social para a realização de um breve filme sobre a história deste órgão do Estado. Este filme foi exibido, pela primeira vez, no dia 21 de abril, na Sessão Solene Evo-cativa dos 40 anos do Provedor de Justiça, que teve lugar na Assembleia da República.

Dando cumprimento à atribuição de promoção dos direitos humanos, o Provedor de Justiça promoveu uma campanha de divulgação institucional da sua missão junto da comunidade, concretizando as diversas áreas da sua intervenção. A referida campanha foi difundida pelas estações públicas de rádio e de televisão (RDP e RTP). De igual jeito, a missão deste órgão do estado foi divulgada na imprensa escrita nas edições dos jornais Expresso, Diário de Notícias e Jornal de Notícias do dia 21 de abril.

Sobre este horizonte histórico da instituição Provedor de Justiça, e para assinalar a singularidade deste momento, procedeu-se à conceção de um novo logotipo, de cartazes e trípticos especificamente criados para esta ocasião, com conteúdo informativo relativo à missão e âmbito de atuação. Estes materiais de divulgação foram distribuídos às forças policiais (GNR e PSP), às unidades de saúde e aos estabelecimentos escolares. Foi, de igual modo, criada uma página eletrónica dedicada às comemorações dos 40 anos deste órgão do Estado, inserida no sítio institucional www.provedor-jus.pt, visando dar conhecimento aos cidadãos das iniciativas programadas e realizadas ao longo do ano de 2015.

A temática do 40.º aniversário foi também abordada nas entrevistas concedidas aos órgãos de comunicação social de âmbito nacional e regional.

Seminários

No dia 21 de abril, decorreu, na Sala do Senado da Assembleia da República, o seminá-rio institucional, subordinado ao tema O Provedor de Justiça no futuro – os novos desafios. Este evento contou com a presença de Jorge Sampaio, antigo Presidente da República; Elisabet Fura, Ombudsman da Suécia; Paulo Tjipilica, Provedor de Justiça de Angola e Isabel Moreira, Deputada da Assembleia da República.

Um outro seminário decorreu, na Fundação Calouste Gulbenkian, no dia 14 de outu-bro, subordinado ao tema O pensamento contemporâneo e a condição humana do preso (ou) a escondida má-consciência dos bem-pensantes. Com esta iniciativa, pretendeu-se promo-ver a reflexão em torno do sistema penitenciário, não apenas em uma perspetiva jurídica, mas também com o contributo de outras áreas do conhecimento humano. A reflexão e o debate foram enriquecidos com a experiência, o saber e o conhecimento de Alexan-dre Quintanilha, Ana Teresa Peixinho, Anselmo Borges, Catarina Resende de Oliveira,

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Isabel Babo, Manuel Sobrinho Simões, Maria Julieta Mendes Dias e Pio Abreu. Este evento foi realizado em parceria com o Montepio Geral – Associação Mutualista e a Fun-dação Calouste Gulbenkian.

Ações de sensibilização para a cultura dos direitos humanos

Sustentado na atividade de Instituição Nacional de Direitos Humanos e em concre-tização do protocolo celebrado com o Ministério da Educação, o Provedor de Justiça realizou quatro ações de sensibilização para os direitos humanos, junto dos alunos 3.º ciclo do ensino básico e do ensino secundário. Estas iniciativas decorreram ao longo do ano e foram dirigidas aos alunos do 9.º ano da Sede do Agrupamento de Escolas Leal da Câmara, em Rio de Mouro (9 de março), e da Escola Básica e Secundária José Silvestre Ribeiro, em Idanha-a-Nova (5 de maio), assim como aos alunos do 9.º ano e do 10.º ano do Agrupamento de Escolas Morgado Mateus, em Vila Real (26 de maio).

De igual forma, no âmbito das deslocações do Provedor de Justiça às Regiões Autóno-mas dos Açores e da Madeira, foi assinalado o 40.º aniversário deste órgão do Estado tam-bém com ações de sensibilização para a cultura dos direitos humanos, junto dos alunos do 10.º ano na Escola Secundária Antero de Quental, em Ponta Delgada (27 de maio) e dos alunos do 12.º ano na Escola Secundária Jaime Moniz, no Funchal (19 de maio). A con-cretização destas iniciativas contou com a colaboração dos respetivos Governos Regionais.

Este órgão do Estado participou, ainda, na iniciativa Parlamento Jovem, promovida pela Assembleia da República, mediante a disponibilização de material informativo res-peitante à intervenção do Provedor de Justiça.

Momentos culturais

Como meio de divulgação da sua missão, o Provedor de Justiça, em parceria com o Centro Português de Fotografia e Olhares.com – Fotografia online, organizou um con-curso de fotografia que teve como tema 40 anos, 40 fotografias, 40 fotógrafos. O concurso decorreu entre 1 de março e 31 de maio de 2015 e culminou com uma exposição dos 40 trabalhos premiados. Esta mostra fotográfica, inaugurada no dia 21 de novembro, esteve patente ao público na antiga Cadeia da Relação do Porto.

Em parceria com a Cinemateca Portuguesa, este órgão do Estado promoveu, ainda, a exibição de dois filmes, seguidos de debate, subordinados à temática dos direitos huma-nos. O primeiro, Wild River do realizador Elia Kazan, foi exibido no dia 21 de maio, tendo o debate sido enriquecido com a participação da Professora Doutora Teresa Beleza e do Subdiretor da Cinemateca, Rui Machado. No dia 15 de julho foi projetado o filme

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This land is Mine do realizador Jean Renoir, seguido de debate com a Professora Doutora Ana Paula Costa e Silva e o Subdiretor da Cinemateca, Rui Machado.

O Provedor de Justiça promoveu, ainda, a divulgação da sua missão mediante uma outra forma de expressão cultural com a realização de três concertos. O primeiro, com o apoio da Idealmed, ocorreu no dia 8 de maio, no Teatro Thalia, em Lisboa, e foi interpre-tado pela Orquestra Metropolitana de Lisboa. No dia 1 de junho, o Provedor de Justiça associou às comemorações do seu aniversário a evocação do Dia Internacional da Criança com um concerto executado pela Orquestra Geração de Vialonga, o qual teve lugar no auditório da Fundação Oriente (Museu do Oriente), em Lisboa. Este evento foi promo-vido em parceria com a Fundação Oriente. Por fim, no dia 6 de novembro, e com o apoio da Caixa Geral de Depósitos e da Fundação Culturgest, o Provedor de Justiça promoveu um concerto de Maria João e Mário Laginha, no Grande Auditório da Culturgest, em Lisboa.

O conjunto de iniciativas que, de forma sumária se enunciaram, reflete a constante abertura e proximidade que caracteriza a relação deste órgão do Estado com os seus con-cidadãos. A comemoração do 40.º aniversário do Provedor de Justiça foi o mote para o reforço da divulgação institucional junto da comunidade. São, pois, 40 anos com o cidadão.

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Humanos > Pormenor da porta principal do edifício do órgão do Estado Provedor de Justiça

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3.1. Dizeres prévios

No rescaldo da Segunda Guerra Mundial, em 1946, o Conselho Económico Social estimulou os diversos Estados-Membros da Organização das Nações Unidas a desenvol-verem comissões de direitos humanos de âmbito local. Propugnava-se, deste modo, pela criação de órgãos do Estado que, com total autonomia e independência face à trilogia clássica dos poderes estaduais (legislativo, executivo e judicial), tivesse mandato expresso, ainda que geograficamente limitado, para a divulgação e tutela dos direitos humanos. Foi, contudo, somente na década de 90 do século passado que o reconhecimento e o estabele-cimento de instituições nacionais de direitos humanos foram, deveras, firmados. Para tal, assumiu particular importância a reunião de trabalhos que ocorreu na capital francesa, no ano de 1991, subordinada ao tema Instituições Nacionais para a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos, da qual resultou os comummente designados Princípios de Paris que, desde o seu acolhimento pela Organização das Nações Unidas (por meio da Resolução da sua Assembleia Geral n.º 48/134, datada de 20 de dezembro de 1993), norteiam aquelas instituições.

No nosso país, o Provedor de Justiça sempre compreendeu, na definição da sua missão, um quid diferenciador face à entidade que lhe serviu de inspiração (o Ombudsman sueco). Assim, a par da função primacial de, através da sua característica da informalidade, asse-gurar a justiça e a conformidade legal da atividade da administração pública, este órgão do Estado foi desenhado para defender os direitos, liberdades e garantias essenciais das pessoas.

O Provedor de Justiça detém, desde 1999, a qualidade de Instituição Nacional de Direito Humanos, devidamente acreditada pelo Comité Internacional de Coordenação das Instituições Nacionais para a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos com o esta-tuto «A», o que significa que desenvolve a sua atividade em plena conformidade com os referidos Princípios.

A constante promoção e a intransigente defesa dos direitos humanos estão patentes no recorte das competências deste órgão do Estado, desde logo quanto à faculdade que lhe assiste de, por motu proprio, abrir procedimentos, verificando-se também nos meios de que dispõe para apurar os factos (v.g., a possibilidade de realizar visitas inspetivas, a consulta de documentação que considerar pertinente e a auscultação de pessoas de forma reservada) e, ainda, nas decisões que pode tomar (das quais se destacam o poder de emi-tir recomendações – sobretudo recomendações legislativas – e o poder de, junto do Tri-bunal Constitucional, suscitar a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de determinadas normas). Mais: levar a cabo este desiderato implica que o Provedor de Justiça dê, na sua

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atuação, particular atenção a determinadas temáticas. O sistema penitenciário – por sobre tudo os direitos dos reclusos, mas sem nunca olvidar os direitos de todos aqueles que, por causa da sua profissão, laboram na prisão e fazem, por este motivo, parte do universo pri-sional –, os direitos dos migrantes e de outros cidadãos estrangeiros e, ainda, os direitos das pessoas que se encontram em situação de maior vulnerabilidade – o mesmo é dizer, os específicos direitos de crianças, idosos e pessoas com deficiência – são delas exemplos. Cumpre, portanto, ao Provedor de Justiça desenvolver um esforço contínuo de aprofun-damento de uma cultura de respeito pela dignidade do ser humano e dos seus direitos, repudiando, em simultâneo, todas as ações que os possam violar.

Esta vertente da atividade desenvolvida por este órgão do Estado concede-lhe, também, um leque de direitos de participação, mormente junto do Conselho de Direitos Huma-nos das Nações Unidas e dos Comités especiais estabelecidos em instrumentos jurídicos internacionais, os quais se concretizam, designadamente, na elaboração de contributos autónomos, na assistência a reuniões e na faculdade de nelas intervir autonomamente. A cultura do respeito pelos direitos humanos não se esgota, destarte, no plano interno, antes se expandindo, com igual intensidade, a uma teia comunicacional intensa e coesa, com-posta por diversas organizações e entidades, de âmbito universal ou regional.

3.2. Atividades de participação e de divulgação na promoção e na proteção dos direitos humanos

Tal como sucedeu no passado, o desenvolvimento da atividade do Provedor de Justiça enquanto Instituição Nacional de Direitos Humanos, ao longo do ano de 2015, e longe de se esgotar na função tradicional de apreciação de queixas, espraiou-se em outras iniciativas que tiveram o propósito de promover e tutelar os direitos humanos.(186)

Deste jeito, e a par de todas as ações que estão dispersas pelo presente Relatório, inte-ressa enumerar outras em que o Provedor de Justiça participou, principiando por aquelas que contaram com o titular deste órgão do Estado:

• Em 16 de janeiro, intervenção intitulada «Ressonância do problema do dano corporal na atuação do Provedor de Justiça», proferida no âmbito do Seminário Ava-liação Pericial e Reparação do Dano Corporal em Portugal, organizado pelo Centro de Estudos de Pós-graduação em Medicina Legal, Centro Direito Biomédico, Centro de Ciências Forenses, bem como pela Associação Portuguesa de Avaliação do Dano Cor-poral, em Coimbra;

(186) Sublinhe-se que a atividade do Provedor de Justiça se cumpre, também, em outros momentos que cristalizam o cumprimento de uma ética de comprometimento de circunstância, como sejam tomadas de posse e outras sessões sole-nes (v.g., de abertura ou de encerramento de determinados eventos) que se entendeu, pela sua índole, não se indicarem especificamente neste Relatório.

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• Em 17 de janeiro, presidência e moderação da mesa «Responsabilidade Médica em Espanha», no âmbito do CongressoInternacional sobre Responsabilidade Médica: A Doutrina e a Jurisprudência, organizado pelo Centro de Direito Biomédico, em Coimbra;

• Em 9 de abril, intervenção intitulada «O Provedor de Justiça no século XXI», proferida no Rotary Club de Coimbra, em Coimbra;

• Em 15 de abril, intervenção intitulada «Os direitos e as garantias dos cida-dãos perante a administração tributária», no âmbito da edição do Observatório da Fiscalidade, organizado pela Associação Fiscal Portuguesa e pelo Diário Económico, em Lisboa;

• Em 21 de abril, intervenção intitulada «O Provedor de Justiça no futuro», no âmbito do Seminário Institucional O Provedor de Justiça - os novos desafios, na Assem-bleia da República, Lisboa;

• Em 13 de maio, visita a um cidadão de nacionalidade portuguesa que se encon-trava em reclusão no Estabelecimento Prisional La Picota, em Bogotá;

• Em 22 de maio, presidência e moderação da mesa «A linguagem e a lógica da responsability ascription» da Conferência Internacional Mente e Responsabilidade. Filosofia, Ciências e Direito Penal, organizada pelo Centro de Investigação de Direito Penal e Ciências Criminais, em Lisboa;

• Em 25 de maio, intervenção intitulada «Reflexões (nacionais e internacionais) sobre Crianças Desaparecidas e Exploradas Sexualmente», no âmbito da VIII Confe-rência Crianças Desaparecidas e Exploradas Sexualmente, organizado pelo Instituto de Apoio à Criança, em Lisboa;

• Em 10 de junho, participação na celebração do Dia de Portugal, de Camões e das Comunidades Portuguesas, em Lamego;

• Em 18 de setembro, intervenção intitulada «Direito à proteção da saúde: a expe-riência do Provedor de Justiça», proferida no V Fórum da Entidade Reguladora da Saúde: Direitos dos Utentes e Regulação em Saúde, no Porto;

• Em 14 de outubro, organização e moderação do Seminário O pensamento contem-porâneo e a condição humana do preso (ou) a escondida má-consciência dos bem-pensan-tes, que ocorreu na Fundação Calouste Gulbenkian, em Lisboa;

• Em 23 de outubro, participação na cerimónia de encerramento do curso de for-mação de magistrados do Ministério Público de Angola, em Lisboa;

• Em 3 de novembro, participação na Conferência de Homenagem a Amadeu Fer-reira – Contraordenações e crimes de mercado, organizada pela Comissão de Mercados e Valores Mobiliários, em Lisboa;

• No dia 4 de dezembro, intervenção intitulada «O Provedor de Justiça e o uni-verso penitenciário», no âmbito do Congresso 1975-2015: 40 anni di Ordinamento Penitenziario italiano, que decorreu na Facoltà di Giurisprudenza de Pavia, em Itália;

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• No dia 11 de dezembro, intervenção intitulada «The migrant crisis – thoughts and concerns», no âmbito da Conferência Anual de Cultura Diplomática, subordi-nada ao tema Building Bridges of Peace and Reconciliation in Times of Greater Global Insecurity, promovida pelo Institute for Cultural Diplomacy, em Berlim.

Elencam-se, seguidamente, as participações e intervenções dos Provedores-Adjuntos nos seguintes eventos:

• Em 21 de janeiro, intervenção intitulada «A criança e a casa: a guarda partilhada dos filhos após a separação dos pais», proferida no painel «As famílias do filho de pais divorciados recasados e a sua “casa de morada”» dos Encontros de Direito da Famí-lia, organizados pelo Centro de Investigação de Direito Privado e pela Confederação Nacional das Associações de Família, na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

• Em 28 de janeiro, participação na sessão comemorativa do Dia Europeu de Prote-ção de Dados, organizada pela Comissão Nacional de Proteção de Dados, que ocorreu na Assembleia da República;

• Em 29 de janeiro, participação na Cerimónia de Homenagem aos Ativistas Anti--apartheid, organizada pela Embaixada de África do Sul em Portugal, que decorreu na Câmara Municipal de Lisboa;

• Em 6 de fevereiro, participação na sessão evocativa do Dia Internacional de Tole-rância Zero à Mutilação Genital Feminina, organizada pela Secretaria de Estado dos Assuntos Parlamentares e da Igualdade, que ocorreu na Faculdade de Ciências Médicas da Universidade de Lisboa – Hospital de São Francisco Xavier;

• Em 12 de fevereiro, participação no lançamento da ação de voluntariado jovem «Namorar com Fair Play» e da apresentação da campanha nacional contra a violência no namoro «Quem te ama não te agride!», que decorreram no auditório da Escola Secundária Eça de Queirós, em Lisboa, com organização da Secretaria de Estado dos Assuntos Parlamentares e da Igualdade e da Secretaria de Estado do Desporto e da Juventude;

• Em 10 de março, participação nas comemorações do Dia Internacional da Mulher, organizadas pela Ordem dos Advogados e que ocorreram no seu Salão Nobre;

• Em 27 de março, participação na Conferência organizada no âmbito do lança-mento do Manual de legislação europeia sobre asilo, fronteiras e imigração, promovida pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras e pela Agência de Direitos Fundamentais da União Europeia, na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa;

• Em 27 de março, participação na sessão de abertura do XXII Congresso da Asso-ciação Nacional de Municípios Portugueses, organizado por esta entidade e que decorreu no centro de conferências do Troia Design Hotel;

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• Em 18 de abril, intervenção intitulada «Um novo direito, um velho problema?», proferida na sessão de abertura do Encontro Jurídico Internacional «Onde está o Direito à Habitação?», organizado pelo Instituto de Geografia e Ordenamento do Território e pela Associação Habita, em Lisboa;

• Em 5 de maio, participação no Plenário da Sessão Nacional do Parlamento dos Jovens do Ensino Básico, organizado pela Assembleia da República e que decorreu na sua Sala do Senado;

• Em 12 de maio, participação na sessão solene de abertura do III Colóquio Luso--Brasileiro de Direito, organizado pelo Instituto de Direito Brasileiro e pelo Instituto dos Advogados de São Paulo, na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa;

• Em 15 de maio, participação na sessão de abertura da IV Conferência Internacio-nal Portugal e os Jovens – Novos Rumos, Outra Esperança, organizada pela Presidência da República, na Fundação Champalimaud, em Lisboa;

• Em 26 de maio, participação na Conferência Internacional Simplificar e Melhorar a Lei, que teve lugar na Sala do Senado da Assembleia da República, organizada pelo Grupo de Trabalho para a Consolidação Legislativa;

• Em 26 de maio, participação no Plenário da Sessão Nacional do Parlamento dos Jovens do Secundário, organizado pela Assembleia da República e que decorreu na sua Sala das Sessões;

• Em 2 de junho, participação na Conferência As Freguesias no Estado de Direito Democrático, que ocorreu na Sala do Senado da Assembleia da República, promovida pela Associação Nacional de Freguesias;

• Em 8 de outubro, participação no lançamento do Anuário Português de Direito Internacional – Edição 2013, que teve lugar no Palácio das Necessidades, organizado pelo Instituto Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros;

• Em 29 de outubro, participação no lançamento do livro A Participação de Por-tugal no Conselho de Segurança das Nações Unidas – 2011-2012, que teve lugar no Palácio das Necessidades, organizado pelo Instituto Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros;

• Em 20 de novembro, participação nas comemorações do 26.º Aniversário da Con-venção sobre os Direitos da Criança, que decorreram na Sala do Senado da Assembleia da República, com organização do Fórum sobre os Direitos das Crianças e dos Jovens;

• Em 9 de dezembro, participação na Conferência Juntos contra a corrupção, organi-zada pela Polícia Judiciária, em Lisboa;

• Em 10 de dezembro, participação na cerimónia comemorativa do Dia Nacional dos Direitos Humanos, organizada pela Assembleia da República e que teve lugar na sua Sala do Senado;

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• Em 10 de dezembro, participação na sessão comemorativa do 67.º Aniversário da Declaração Universal dos Direitos Humanos, organizada pela Ordem dos Advogados e que teve lugar no seu Salão Nobre;

• Em 11 de dezembro, participação no Colóquio Os Juízes Hoje, integrado no âmbito da celebração do 40.º Aniversário da Associação Sindical dos Juízes Portugue-ses, que se realizou no Supremo Tribunal de Justiça.

Assinalam-se, também, as participações e intervenções do Gabinete do Provedor de Justiça e da Assessoria nos seguintes acontecimentos:

• Em 21 de janeiro, participação nos Encontros de Direito da Família, subordina-dos ao tema «A criança e a casa: a guarda partilhada dos filhos após a separação dos pais», organizados pelo Centro de Investigação de Direito Privado e pela Confedera-ção Nacional das Associações de Família, na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa;

• Em 29 e 30 de janeiro, participação no I Congresso Luso-Brasileiro Alienação parental – invisibilidades jurídicas, organizado pela Ordem dos Advogados e pelo Ins-tituto Brasileiro de Direito da Família, em Lisboa;

• Em 12 de fevereiro, participação no Encontro Nacional de Comissões de Proteção de Crianças e Jovens: Um Modelo de Governação Integrada, organizado pela Comissão Nacional de Proteção de Crianças e Jovens em Risco, pelo Fórum para a Governação Integrada (Govint) e pela Fundação Calouste Gulbenkian, em Lisboa;

• Em 20 de maio, avaliação da formação lecionada aos órgãos de polícia criminal sobre o tema «Olhar comum sobre a criança – um compromisso (com)sentido», organizada pela Comissão Nacional de Crianças e Jovens em Risco, pelo Instituto da Segurança Social, I.P., pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, pela Polícia Judiciária, pela Polícia de Segurança Pública, pela Guarda Nacional Republicana e pela Polícia Marítima, em Lisboa;

• Em 4 e 5 de junho, participação no Encontro Nacional de Avaliação da Ativi-dade das Comissões de Proteção de Crianças e Jovens em 2014, subordinado ao tema Direitos Humanos da Criança e sua concretização. Exigências de qualidade na prevenção e reparação da situação de risco e de perigo, com moderação do painel «Projetos sistémi-cos de prevenção. Seus contributos para a qualidade de toda a intervenção preventiva e reparadora», que decorreu em Ovar;

• De 29 de junho a 3 de julho, participação na Academy for National Humans Rights Institutions, organizada pela Rede Europeia de Instituições Nacionais de Direi-tos Humanos, em Varsóvia;

• Em 8 e 9 de outubro, participação na ação de formação «Violência contra as mulheres idosas em relações de intimidade», organizada pelo Centro de Estudos para a Intervenção Social, em Lisboa;

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• Em 12 de outubro, moderação do painel «A não autonomia» na Conferência O idoso dependente entre o Direito e a Psicologia, organizada pela Fundação D. Pedro IV e pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, tendo decorrido nas instalações desta;

• Em 19 de novembro, intervenção intitulada «Direito humano à participação das crianças e dos jovens: “Do sonho à realidade”», proferida no Seminário O Direito à Participação das Crianças e Jovens. Visões e Práticas, organizado pela Associação «Chão de meninos» e pela Universidade de Évora, em Évora;

• De 19 a 20 de novembro, participação na reunião de trabalho subordinada ao tema Connecting to strengthen Fundamental Rights, organizada pela Agência de Direi-tos Fundamentais da União Europeia, em Viena;

• Em 25 de novembro, participação na reunião «Diretiva (UE) n.º 2015/1535 e Regulamento (CE) n.º 764/2008 – objetivos, aplicação e as suas implicações no Mer-cado Interno», organizado pelo Instituto Português da Qualidade, I.P. e que decorreu no seu Salão Nobre;

• Em 26 de novembro, intervenção intitulada «Proteger os mais velhos», profe-rida no 17.º Congresso Português de Gerontologia Social, em Lisboa;

• De 18 de novembro a 21 de dezembro, participação no curso à distância Taller virtual sobre Informes Temáticos, organizado pela Universidade de Alcalá, Madrid.

Salienta-se, ainda, a participação de um Assessor do Provedor de Justiça no Fellowship Programme na Secção das Instituições Nacionais e Mecanismos Regionais do Alto Comis-sariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos. Este programa decorreu em Gene-bra e teve a duração de um ano (de 1 de agosto de 2014 a 31 de julho de 2015).

Enquanto Instituição Nacional de Direitos Humanos e, por isso, interlocutor privi-legiado junto de diversas organizações internacionais àqueles dedicadas, o Provedor de Justiça elaborou os seguintes contributos:

• Resposta a questionário do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direi-tos Humanos sobre substâncias perigosas e resíduos;

• Resposta a questionário da Agência de Direitos Fundamentais da União Euro-peia sobre a situação dos direitos fundamentais na União Europeia nos anos de 2013 e 2014;

• Resposta a questionário do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direi-tos Humanos sobre a igualdade de participação nos assuntos políticos e públicos;

• Relatório para o Comité Consultivo do Conselho de Direitos Humanos sobre as atividades dos «fundos abutre» e o seu impacto nos direitos humanos,

• Resposta a questionário do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direi-tos Humanos sobre o direito à proteção social para cidadãos com deficiência;

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• Resposta a questionário do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direi-tos Humanos sobre os direitos humanos e a privação arbitrária de nacionalidade;

• Resposta a questionário do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direi-tos Humanos sobre o direito a uma habitação condigna;

• Resposta a questionário da Comissão Europeia para a Eficácia da Justiça (do Conselho da Europa) para o «Relatório dos Sistemas Judiciários Europeus (ciclo 2014-2016)»;

• Resposta a questionário do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direi-tos Humanos sobre prevenção e combate do racismo no desporto;

• Resposta a questionário do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direi-tos Humanos sobre o direito das pessoas com deficiência à participação na tomada de decisões;

• Contributo para o relatório anual do Instituto Nacional de Reabilitação, I.P, sobre as comunicações recebidas por este órgão do Estado atinentes a comportamentos violadores dos direitos das pessoas com deficiência (Lei n.º 46/2006, de 28 de agosto);

• Resposta a questionário do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direi-tos Humanos sobre o direito a uma habitação condigna para os sem-abrigo.

A consciência da necessidade de, a todo o tempo, fomentar uma cultura forte de res-peito pelos direitos humanos ancorou, de igual modo, a publicação de breves notas no sítio institucional do Provedor de Justiça. Estas mensagens visaram, desde logo, repu-diar, de uma forma veemente, determinados atos ofensivos de direitos fundamentais do ser humano, como sucedeu com os atentados terroristas à redação do jornal Char-lie Hebbo (nota de 9 de janeiro), a tragédia humanitária no Mediterrâneo (nota de 23 de abril) e, mais tarde, por toda a Europa (nota de 10 de setembro) e os comummente designados atentados de Paris (nota de 16 de novembro). Este meio de comunicação permitiu, ainda, que este órgão do Estado assinalasse os seguintes dias que, por todo o mundo, se evocam: Dia Mundial do Ambiente (5 de junho), Dia Mundial de Sensibi-lização sobre a Prevenção da Violência Contra Idosos (16 de junho), Dia Internacional de Apoio às Vítimas de Tortura (26 de junho), Dia Mundial da Ajuda Humanitária (19 de agosto), Dia Internacional em Memória do Comércio de Escravos e sua Aboli-ção (23 de agosto), Dia Internacional das Vítimas de Desaparecimentos Forçados (30 de agosto), Dia Internacional da Paz (21 de setembro), Dia Internacional do Idoso (1 de outubro)(187), Dia Mundial da Saúde Mental (10 de outubro), Dia Internacional para a Erradicação da Pobreza (17 de outubro), Dia Universal da Infância (20 de novembro), Dia Internacional para a Abolição da Escravatura (2 de dezembro), Dia Internacional da

(187) Esta data foi igualmente assinalada com a iniciativa «Dia Aberto ao Idoso», na qual o Provedor de Justiça atendeu, pessoalmente, alguns cidadãos que contactaram a Linha do Cidadão Idoso.

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Pessoa com Deficiência (3 de dezembro)(188), Dia Internacional dos Direitos Humanos (10 de dezembro) e Dia Internacional dos Migrantes (18 de dezembro).

As ações de divulgação da atividade do Provedor de Justiça, por sobre tudo como Insti-tuição Nacional de Direitos Humanos, concretizaram-se, outrossim, no desenvolvimento do protocolo celebrado com o Ministério da Educação – com a realização, no território continental e nas Regiões Autónomas, de ações de sensibilização para os direitos huma-nos juntos da comunidade escolar(189) – e na elaboração de um contributo para o sítio eletrónico denominado «Portal Europeu da Justiça»(190), na secção dedicada aos «Direitos Fundamentais», inclusa no menu «Recorrer aos tribunais», que está a ser atualizado pela Direção-Geral da Política de Justiça.

Tendo em vista uma maior capacitação técnica dos seus colaboradores, o Provedor de Justiça promoveu uma ação de formação destinada aos seus colaboradores, a qual ocor-reu no dia 28 de fevereiro, em Lisboa, e foi subordinada ao tema «O exercício do poder normativo pela Administração na revisão do Código de Procedimento Administrativo».

Em virtude do seu estatuto de observador convidado, o Provedor de Justiça esteve, de igual modo, representado nas reuniões da Comissão Nacional de Direitos Humanos, bem como, nas reuniões mensais do Grupo de Trabalho daquela Comissão para elaboração de um conjunto de Indicadores sobre Violência contra as Mulheres e no Grupo de Trabalho sobre o Direito a uma Habitação Condigna. Foi também assegurada a representação deste órgão do Estado nas reuniões da Comissão Nacional de Proteção das Crianças e Jovens em Risco.

(188) Para que a mensagem alusiva a esta data chegasse, de facto, a todos os cidadãos, o Provedor de Justiça disponibi-lizou-a não só em texto, mas também através de um pequeno vídeo.(189) Por forma a obviar a repetições desnecessárias, a enumeração das datas e locais onde as referidas ações de sen-sibilização tiveram lugar faz-se no capítulo deste Relatório dedicado às comemorações do 40.º aniversário deste órgão do Estado.(190) O acesso ao referido Portal faz-se por meio do seguinte endereço: https://e-justice.europa.eu/home.do.

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4. Relações internacionais

> Congresso Anual e XX Assembleia Geral da Federação Ibero-Americana de Ombudsman

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4. Relações internacionais

A atividade do Provedor de Justiça não se esgota no plano nacional, mas antes espraia--se, com igual intensidade, no patamar internacional, mercê das importantes responsabili-dades previstas no seu Estatuto e na Constituição. Por conseguinte, o labor desenvolvido por este órgão do Estado no domínio das relações internacionais, bem como enquanto Instituição Nacional de Direitos Humanos, vinca, com particular intensidade, a sua dimensão de Ombudsman de direitos humanos.

Uma primeira expressão da atividade internacional do Provedor de Justiça revela-se pela sua pertença a um vasto e diversificado conjunto de organizações internacionais, de âmbito universal ou regional, de entre as quais se destacam as que foram criadas na esfera de influência das Nações Unidas, do Conselho da Europa, da União Europeia, da Comu-nidade dos Países de Língua Portuguesa e no espaço ibero-americano.

No tocante à atividade desenvolvida junto das Nações Unidas, importa mencionar que esta se desenvolve em diferentes patamares e junto de diversos organismos. Em primeiro lugar, o Provedor de Justiça coopera, de uma forma muito estreita, com o Alto Comissário para os Direitos Humanos e com o Conselho de Direitos Humanos. Estes dois organis-mos, com mandato expresso para, no plano universal, promover e velar pelo respeito dos direitos humanos, têm, nas instituições nacionais de direitos humanos de cada país, um parceiro importante para a recolha de informações e consequente análise crítica sobre a situação dos direitos humanos de cada nação. Ao mesmo tempo, o Provedor de Justiça participa, mediante a prestação de informação e de contributos próprios, nas avaliações periodicamente realizadas pelos comités que, no âmbito das Nações Unidas, zelam pelo cumprimento das obrigações internacionais pelos Estados signatários de tratados que ins-tituem direitos humanos específicos. Sobre este último aspeto destaca-se, no ano de 2015, a intervenção do Provedor de Justiça por ocasião da apresentação, por parte de Portugal, dos 8.º e 9.º relatórios sobre a aplicação da Convenção para a Eliminação de todas as For-mas de Discriminação contra Mulheres (CEDAW) e dos 15.º a 17.º relatórios sobre a aplicação da Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (CERD).

O Provedor de Justiça é ainda membro do Comité Internacional de Coordenação das Instituições Nacionais para a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos (ICC), organização que, no seio das Nações Unidas, assume a responsabilidade pela acreditação e reacreditação das Instituições Nacionais de Direitos Humanos. Em relação próxima e estreita com as atividades desenvolvidas junto desta organização, merece realce a pertença do Provedor de Justiça à Rede Europeia de Instituições Nacionais de Direitos Humanos, instituição que se encontra mandatada pelo ICC para acompanhar e apoiar com maior proximidade as Instituições Nacionais de Direitos Humanos do continente europeu. Ainda em este espaço geográfico importa referir a intensa cooperação com os diversos

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mecanismos convencionais e organizações que se encontram sob a égide do Conselho da Europa, bem como com a Rede Europeia de Provedores de Justiça e a Agência para os Direitos Fundamentais da União Europeia.

No plano internacional é, de igual modo, de sublinhar a forte atuação de este órgão do Estado na dinamização da Rede de Provedores de Justiça, de Comissões Nacionais de Direitos Humanos e demais Instituições de Direitos Humanos da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa. A intervenção na esfera da lusofonia mostra-se particular-mente importante para a prossecução da missão do Provedor de Justiça na defesa e na promoção dos direitos humanos, constituindo realização de iniciativas em este espaço geográfico um dos eixos estratégicos prioritários do trabalho desenvolvido por este órgão do Estado. São, pois, iniciativas que reforçam as ligações institucionais com países com os quais partilhamos a língua, a cultura e a história. Assim, no ano de 2015, o Provedor de Justiça promoveu a primeira reunião desta Rede que teve lugar, no dia 22 de abril, nas instalações do Provedor de Justiça de Portugal. Este encontro, presidido pelo Provedor de Justiça de Timor-Leste, visou a discussão dos objetivos a desenvolver pela Rede, com vista ao fortalecimento da cooperação entre os membros. Por essa razão, este órgão do Estado apresentou, no seio desta Rede, uma agenda de trabalho para 2016 em que se prevê a concretização de atividades de carácter formativo e a constituição de um forum temático, tendente à partilha de experiências e ao aprofundamento de conhecimentos sobre temas de interesse comum.

Ainda no que respeita à atividade internacional do Provedor de Justiça, destaca-se a participação deste órgão do Estado na Federação Ibero-Americana de Ombudsman, orga-nização na qual assume, desde novembro de 2013, uma das Vice-presidências do seu órgão executivo (Conselho Reitor). Paralelamente a este trabalho institucional, realça-se, com igual importância, a participação que vem sendo assegurada nas diversas Redes Temáticas desta Federação, as quais têm por objeto a promoção e defesa dos direitos dos migrantes e o combate ao tráfico de seres humanos, a promoção e defesa dos direitos das crianças, a promoção e defesa dos direitos das mulheres e a rede destinada à reflexão sobre estratégias de comunicação dos direitos humanos.(191)

Por último, é importante destacar, não só pela forte relação institucional estabelecida, mas também pelo muito trabalho realizado – que envolveu a Assessoria do Provedor de Justiça – a participação no Twinning Project: Support to Establishment of Ombudsman Institution. Este projeto foi promovido pela Defensoradel Pueblo de Espanha e pelo Defenseur des Droits de França e contou com a intervenção deste órgão do Estado, quer na dimensão institucional, quer por via da participação de peritos, por si designados, para a abordagem de matérias específicas. Para este efeito, o Provedor de Justiça recebeu, entre

(191) Sublinhe-se que, já no decurso de 2016, o Provedor de Justiça, assumiu, pela primeira vez, a Presidência da Federação Ibero-Americana de Ombudsman.

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5 a 9 de outubro, o Chief Ombudsman da Turquia e a respetiva delegação para uma semana intensa em sessões de trabalho sobre a missão do Provedor de Justiça em todas as suas ves-tes. Durante a referida semana, foram ainda realizadas visitas institucionais ao Tribunal Constitucional, ao Supremo Tribunal de Justiça, ao Supremo Tribunal Administrativo, à Comissão Nacional de Proteção de Jovens em Risco e à Câmara Municipal de Sintra. No âmbito do mencionado projeto, refira-se a deslocação à Turquia, nos dias 20 a 23 de outubro, de uma assessora do Provedor de Justiça, como expert, para participar em uma ação de formação, subordinada ao tema Administración local, médio ambiente y planifica-ción urbanística. A partilha de experiências e de conhecimentos técnicos que este projeto fomenta não findou com o término de 2015, continuando em desenvolvimento no ano subsequente. Refira-se, por isso, que o Provedor de Justiça foi recebido pelo seu homólogo turco, para uma visita oficial e participação em uma conferência, gizada no âmbito do refe-rido projeto, assim como deslocações à Turquia de vários assessores do Provedor de Justiça para, na qualidade de peritos, dinamizarem ações de cariz formativo.

No ano de 2015, o Provedor de Justiça colaborou com diversas instituições homólogas, bem como com outras entidades que, não obstante terem natureza diversa, compartilham, com este órgão do Estado, de mandato semelhante de defesa e de promoção dos direi-tos humanos. Assim, neste domínio, tiveram lugar os seguintes encontros ou iniciativas, salientando-se que, de 2 a 11 de fevereiro, este órgão do Estado recebeu uma delegação do Gabinete do Provedor de Justiça de Cabo Verde no âmbito da cooperação desenvolvida entre as duas instituições. A visita da delegação cabo-verdiana contemplou a concretiza-ção de diversas ações com o intuito de dar a conhecer a atividade realizada pelo Provedor de Justiça de Portugal, promovendo a troca de experiências e de conhecimentos no domí-nio da defesa e promoção dos direitos fundamentais dos cidadãos.

Ainda no desenvolvimento da sua atividade internacional, o Provedor de Justiça esteve presente, ou fez-se representar, em diversos encontros, reuniões e iniciativas, havendo a destacar os seguintes:

• No dia 29 de janeiro, receção da Relatora Especial das Nações Unidas sobre a Independência dos Juízes e dos Advogados;

• No dia 26 de fevereiro, participação na Palestra Democratização do Conhecimento das Relações Internacionais, proferida pelo Embaixador Sérgio Moreira Lima, Presi-dente da Fundação Alexandre de Gusmão, no Auditório da sede da CPLP, a convite do Embaixador Murade Murargy, Secretário Executivo da CPLP e do Embaixador José Roberto Pinto, Representante Permanente do Brasil junto à CPLP;

• Nos dias 1 a 3 de março, participação na Conferência intitulada The CPT at 25: taking stock and moving forward, por ocasião do 25.º aniversário do Comité Europeu para a Prevenção da Tortura e das Penas ou Tratamentos Desumanos ou Degradantes

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(CPT). A conferência decorreu no Palais de l’Europe e reuniu especialistas e dirigentes de 47 Estados que ratificaram a Convenção, membros, representantes de Mecanismos Nacionais de Prevenção europeus e organizações não-governamentais que operam neste âmbito;

• Nos dias 10 a 13 de março, participação na 28.ª Assembleia Geral do Comité Internacional de Coordenação das Instituições Nacionais para a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos (ICC). Este evento foi promovido pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos, contempla também a realização de várias sessões temáticas e decorreu em Genebra, Suíça;

• No dia 24 de abril, receção de uma Delegação de Advogados da Carolina do Norte;

• Nos dias 26 a 29 de abril, participação no 10.º Seminário Nacional da Rede Euro-peia de Provedores de Justiça, intitulado Os Provedores de Justiça contra a discrimina-ção. Este evento foi promovido pela Rede Europeia de Provedores de Justiça, contem-plando várias sessões, nomeadamente, sobre os direitos das pessoas com deficiência, os direitos das pessoas idosas, os direitos das minorias nacionais, a supervisão dos regres-sos forçados por via aérea e sobre a própria Rede;

• Nos dias 10 a 12 de maio, participação na reunião do Conselho Reitor da Fede-ração Ibero-Americana de Ombudsman (FIO) e na Primera Cumbre Iberoamericana sobre Derechos Humanos, Migrantes y Trata de Personas. Sendo o terceiro Vice-Reitor do Conselho Reitor da FIO, do qual também faziam parte os Defensores del Pueblo do Paraguai, Panamá, Bolívia e os Presidentes das Comissões Nacionais de Direitos Humanos do México e de Sinaloa. A Primera Cumbre Iberoamericana sobre Derechos Humanos, Migrantes y Trata de Personas, foi promovida pela referida Federação, pela Red sobre Migrantes y Trata de Personas e pela Defensoria del Pueblo da Colombia, com o apoio da Agência Alemã de Cooperação Internacional (GIZ). Neste evento preten-deu-se promover o debate técnico e político sobre o papel dos Ombudsman no trata-mento das situações de violação dos direitos humanos dos migrantes, em especial o tráfico de seres humanos, que decorreu em Bogotá, Colômbia;

• Em 2 de setembro, participação na tomada de posse da Valedora do Pobo de Gali-cia. A cerimónia decorreu no Pazo do Parlamento da Galiza. Esta deslocação do Prove-dor de Justiça insere-se no plano de cooperação institucional entre Portugal e Espanha;

• Em 2 de outubro, intervenção intitulada «O direito a uma habitação condigna: desafios do presente, horizontes do futuro», no âmbito do II Congresso Internacional do PRADPI-FIO-PROFIO, subordinado ao tema Ombudsman y colectivos en situación de vulnerabilidade. A conferência decorreu na Universidade de Alcalá, em Madrid, e reuniu participantes dos vários países que integram a Federação Ibero-Americana de Ombudsman;

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• Nos dias 9 a 11 de novembro, participação na XX Assembleia Geral Ordinária – onde foi eleito Vice-Presidente do Conselho Reitor para a Região Europa –, no XX Congresso Anual, e nas reuniões das redes temáticas da Federação Ibero-Americana de Ombudsman. Estes eventos decorreram em Montevideu e foram organizados pela Defensoria del Pueblo do Uruguay e pela mencionada Federação, com o apoio da Agên-cia Alemã de Cooperação Internacional (GIZ). Em um primeiro momento, decorre-ram as reuniões das quatro redes temáticas da FIO: Defensoria de Mujeres, Comunica-dores, Niñez y Adolescencia y Migrantes y Trata de personas;

• No dia 10 de novembro, intervenção «Acceso a la Informácion Pública y Trans-parencia», no âmbito do XX Congresso Anual da Fio, subordinado ao tema Acceso a la Información Pública y Transparencia, integrada no terceiro painel Rol de las Defen-sorías del Pueblo y el acceso a la información pública, que decorreu em Montevideu, Uruguai;

• No dia 18 de novembro, reunião com o responsável pelo Gabinete de Intercâm-bio e Relações Internacionais do Tribunal Constitucional de Angola;

• No dia 2 de dezembro, reunião com elementos da organização European Network for Children Of Imprisoned Parents.

Refira-se, por fim, que no âmbito da atividade internacional desenvolvida pelo Prove-dor de Justiça, no ano de 2015, este órgão do Estado colaborou com várias instituições e entidades, mediante a elaboração de contributos, de respostas a questionários ou pedidos de informação, entre os quais se destacam os seguintes:(192)

• Resposta a pedido de informação do Provedor de Justiça Húngaro (Commissio-ner for Fundamental Rights), sobre a Igualdade de oportunidades de Educação em Portugal;

• Resposta a pedido de informação do Provedor de Justiça da Letónia sobre o depoi-mento de pessoas com incapacidades visual, auditiva, de expressão e a sua incapacidade intelectual para o efeito;

• Resposta a questionário da Nuffield Foundation - Consultation on Complaints Handling and Dispute Resolution;

• Contributo para o ICC Survey: Global knowledge Management needs assessment;• Contributo, nas versões inglesa e francesa, para a Newsletter da Associação de

Ombudsman do Mediterrâneo;• Contributo para a Federação Ibero-Americana de Ombudsman sobre as tomadas

de posição, nos últimos três anos, do Provedor de Justiça em matéria de direitos das pessoas com deficiência.

(192) Cf. ainda ponto 3.2. do presente Relatório.

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5. Gestão de recursos

> Espaço exterior do edifício do órgão do Estado Provedor de Justiça

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5. Gestão de recursos

5.1. Gestão administrativa e financeira

No ano de 2015, no que se refere à gestão administrativa e financeira, procedeu-se a um conjunto de ajustamentos às normas internas, com o objetivo de melhorar a qualidade de serviço e o tempo de resposta às solicitações externas.

5.1.1. Recursos financeiros

O orçamento da Provedoria de Justiça, na parte referente às despesas de funciona-mento foi objeto de um ligeiro aumento, com vista a suportar os encargos decorrentes da atividade desenvolvida pelo Mecanismo Nacional de Prevenção e, também, destinado às despesas com as diversas iniciativas integradas nas comemorações do 40.º aniversário deste órgão do Estado.

Quadro 26

Orçamento de 2015Despesas correntes € 4 972 880,00Despesas de investimento € 47 000,00 Total € 5 019 880,00

5.1.2. Despesas de investimento

No ano de 2015, à semelhança de anos anteriores, foi dada especial atenção à manu-tenção do edifício. Não obstante as obras realizadas não terem representado uma despesa avultada, foram as mesmas indispensáveis à conservação das instalações deste órgão do Estado.

Em 2015 foi possível concretizar a entrada em funcionamento de um novo sistema informático de gestão dos procedimentos, aqui se incluindo os procedimentos relativos à apreciação e tratamento das queixas, bem como outros procedimentos internos asso-ciados à gestão de áreas de suporte à atividade do Provedor de Justiça. Este novo sistema que embora tenha entrado em funcionamento apenas em abril de 2015, tem demostrado ser um instrumento muito importante para a realização dos objetivos de maior celeridade

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na apreciação e tratamento das queixas e, ao mesmo tempo, tem vindo a potenciar uma gestão racional dos recursos afetos aos serviços de apoio ao Provedor de Justiça.

5.1.3. Recursos humanos

Os recursos humanos constituem, em qualquer organização, uma das suas traves mestras. Por isso, privilegiar as competências, e, apesar das condicionantes económicas existentes, potenciar a sua motivação, continuou a ser, nesta particular vertente, um dos principais objetivos que se pretendeu alcançar. Deu-se, pois, continuidade ao trabalho articulado e de cooperação entre os vários serviços da Provedor de Justiça.

Quadro 27

Pessoal em funções (31 de dezembro de 2015)

Gabinete do Provedor de Justiça e Provedores-Adjuntos 13*Assessoria 46Apoio Técnico e Administrativo 43Linhas da Criança, do Cidadão Idoso e da Pessoa com Deficiência 2

* Um dos elementos do Gabinete exerce funções especializadas no âmbito do N-CID.

No tocante ao género, diga-se que a maioria dos trabalhadores e colaboradores que exercem funções neste órgão do Estado é do género feminino, como se demonstra no quadro seguinte.

Quadro 28

Género

Género masculino 25Género feminino 79

Refira-se que, relativamente à faixa etária, a mais representativa continua a ser, à seme-lhança do ano anterior, a compreendida entre os 45 e os 49 anos de idade, como melhor se pode ver na análise do quadro infra.

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Quadro 29

Faixa etária25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 +60

1 3 17 14 33 16 11 9

Refira-se, também, que o grau académico predominante é o da licenciatura em Direito, o que encontra explicação na natureza das atribuições deste órgão do Estado, definidas no artigo 1.º do EPJ.

Uma última nota para mencionar que, nos termos do disposto no artigo 28.º da Lei Orgânica da Provedoria de Justiça, a relação jurídica de emprego predominante é a comissão de serviço.

5.2. Relações públicas

Em 2015 manteve-se um atendimento personalizado, quer presencial, quer telefónico, visando:

• Aproximar o cidadão do Provedor de Justiça;• Informar o cidadão sobre o direito de queixa ao Provedor de Justiça;• Dar uma resposta célere aos pedidos de informação sobre procedimentos em instrução.

5.2.1. Atendimento presencial e telefónico

No que respeita à atividade de atendimento realizada pela Divisão de Informação e Relações Públicas, esta caracteriza-se, principalmente, pelo atendimento presencial e pelo atendimento telefónico.

Em 2015, foram realizados 850 atendimentos presenciais, sendo que, destes, 401 se destinaram à apresentação de queixas, 336 à prestação de informações sobre procedimen-tos em instrução e, por fim, 113 à prestação de outras informações. Não obstante, o total de atendimentos presenciais ser significativo, verificou-se uma diminuição, a que não é estranho o aumento de utilização de meios informáticos para estabelecer contacto com este órgão do Estado.

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Quadro 30

Atendimento presencial (relações públicas) – variação 2014-2015

Ano

Atendimento presencialInformação

sobre procedimentos

Outras informações

Queixas novas Total

2014 466 119 565 11502015 336 113 401 850

Variação (%) -27,89% -5,04% -29,02% -26,08%

No tocante ao atendimento telefónico, foram em número de 5156 os realizados em 2015. Destes, 4266 resultaram na prestação de informação sobre procedimentos em ins-trução, 868 na prestação de outras informações e, por fim, 22 na apresentação de queixa. Para a diminuição global verificada contribuiu, maioritariamente, a redução do número de chamadas recebidas para a obtenção de informação sobre procedimentos. Tal redução é coerente com as estatísticas referentes aos procedimentos abertos em 2015.

Quadro 31

Atendimento telefónico (número geral) – variação 2014-2015

Ano

Atendimento telefónico (número geral)Informação

sobre procedimentos

Outras informações

Queixas novas Total

2014 5205 848 34 60872015 4266 868 22 5156

Variação (%) -18,04% +2,35% -35,29% -15,29%

Quadro 32

Atendimento telefónico (Linha Azul) – variação 2014-2015

Ano

Atendimento telefónico (Linha Azul)Informação

sobre procedimentos

Outras informações

Queixas novas Total

2014 158 534 6 6982015 114 431 4 549

Variação (%) -27,84% -19,28% -33,33% -21,34%

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Acessos mensais ao sítio eletrónico do Provedor de Justiça

0

jane

iro

fevereiro

março

abril

maio

junh

o

julho

agosto

setembro

outubro

novembro

dezembro

31143

28189

32163 32299 32603

2316720020

16509

21354

25896

21504

9662

5000

15000

10000

20000

25000

30000

35000

Quadro 33

Total de cidadãos atendidos – variação 2014-2015

Total de cidadãos atendidos

2014 79352015 6555

Variação (%) +17,39%

5.3. Acessos mensais ao sítio eletrónico do Provedor de Justiça

Em um tempo em que o acesso, rápido e instante, à informação constitui uma nota diferenciadora da nossa comunidade, cada vez mais se recorre à utilização de ferramentas informáticas que potenciem a sua divulgação. O sítio eletrónico do Provedor de Justiça é, pois, um meio importante de divulgação institucional da atividade desenvolvida por este órgão do Estado e, por isso, objeto de contínua atualização e melhoramento dos respetivos conteúdos.

No gráfico infra apresentam-se, em termos quantitativos, os acessos mensais ao sítio eletrónico do Provedor de Justiça. Em 2015, registaram-se 294 509, o que representa um aumento significativo de mais 70 319 acessos face ao número registado em 2014. Refira--se, por fim, que o mês de maio foi aquele em que o número de acessos foi maior.

Gráfico LI

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> Biblioteca do órgão de Estado Provedor de Justiça

6. Publicações e comunicações – 2015

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6. Publicações e comunicações - 2015

Relatório à Assembleia da República, 2014http://www.provedor-jus.pt/?idc=16&idi=15632

Relatório à Assembleia da República, 2014. Anexo: Tomadas de Posiçãohttp://www.provedor-jus.pt/?idc=16&idi=15631

Relatório à Assembleia da República, 2014. Anexo: Mecanismo Nacional de Prevençãohttp://www.provedor-jus.pt/?idc=16&idi=15630

Portuguese Ombudsman - Report to the Parliament, 2014http://www.provedor-jus.pt/?idc=16&idi=15658

Portuguese Ombudsman - National Preventive Mecanism, 2014http://www.provedor-jus.pt/?idc=16&idi=15673

Ressonância do problema do dano corporal na atuação do Provedor de JustiçaSeminário Avaliação Pericial e Reparação do Dano Corporal em PortugalCoimbra, 2015-01-16http://www.provedor-jus.pt/?idc=97&idi=15600

Os direitos e as garantias dos cidadãos perante a administração tributáriaObservatório da Fiscalidade PortuguesaLisboa, 2015-04-15http://www.provedor-jus.pt/?idc=97&idi=15607

O Provedor de Justiça no futuroSeminário institucional - O Provedor de Justiça no futuro – os novos desafiosLisboa, 2015-04-21http://www.provedor-jus.pt/?idc=97&idi=15614

Memorar com os portugueses os quarenta anos do Provedor de JustiçaSessão Solene dos 40 anos do Provedor de JustiçaLisboa, 2015-04-21http://www.provedor-jus.pt/?idc=97&idi=15613

Direito à proteção da saúde: a experiência do Provedor de JustiçaV Fórum ERS Direitos dos Utentes e Regulação em SaúdePorto, 2015-09-18http://www.provedor-jus.pt/?idc=97&idi=15684

El derecho a una vivienda digna: desafíos actuales y perspectivas futurasIII Congreso Internacional del PRADPI - FIO - PROFIO: Ombudsman y colectivos en situación de vulnerabilidad Madrid, 2015-10-02http://www.provedor-jus.pt/?idc=97&idi=15729

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O direito a uma habitação condigna: desafios do presente, horizontes do futuroIII Congreso Internacional del PRADPI - FIO - PROFIO: Ombudsman y colectivos en situación de vulnerabilidadMadrid, 2015-10-02http://www.provedor-jus.pt/?idc=97&idi=15730

O papel do Provedor de Justiça e o acesso à informação públicaXX Congreso Anual de la Federación Iberoamericana del Ombudsman: Acceso a la información Pública y TransparenciaMontevideu, 2015-11-10http://www.provedor-jus.pt/?idc=97&idi=15765

Uma outra face do Provedor de Justiça: o Mecanismo Nacional de PrevençãoJornadas Sistema prisional – Execução de penas – Direitos HumanosLisboa, 2015-11-27http://www.provedor-jus.pt/?idc=97&idi=15791

O Provedor de Justiça e o universo penitenciário40 anni dalla emanazione dell’ordinamento penitenziario italianoPavia, 2015-12-04http://www.provedor-jus.pt/?idc=97&idi=15810

The migrant crisis – thoughts and concernsAnnual Conference on Cultural DiplomacyBerlim, 2015-12-11http://www.provedor-jus.pt/?idc=97&idi=15818

Razões de uma razão (VIII)Artigo do Provedor de Justiça, publicado no Diário de Notícias, de 6 de janeiro de 2015, pp. 6 e 7 http://www.provedor-jus.pt/site/public/archive/doc/06_01_2015_Artigo_Razoes_de_uma_razao__VIII__DN_pag_6_7.pdf

Razões de uma razão (IX)Artigo do Provedor de Justiça, publicado no Diário de Notícias, de 3 de março de 2015, pp. 6 e 7http://www.provedor-jus.pt/site/public/archive/doc/03_03_2015_DN_Razoes_de_uma_razao_IX.pdf

Razões de uma razão (X)Artigo do Provedor de Justiça, publicado no Diário de Notícias, de 23 de abril de 2015, pp. 6 e 7http://www.provedor-jus.pt/site/public/archive/doc/23_04_2015_DN_Razoes_de_uma_razao_X_pags_6e7.pdf

Razões de uma razão (XI)Artigo do Provedor de Justiça, publicado no Diário de Notícias, de 30 de junho de 2015, pp. 12 e 13http://www.provedor-jus.pt/site/public/archive/doc/30_06_2015_DN_Artigo_Razoes_de_uma_razao_XI_pags12e13.pdf

Razões de uma razão (XII)Artigo do Provedor de Justiça, publicado no Diário de Notícias, de 10 de setembro de 2015, pp. 6 e 7http://www.provedor-jus.pt/site/public/archive/doc/10_09_2015_DN_Razoes_de_uma_razao__XII_.pdf

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7. Outros índices

> Pormenor do jardim e dos edifícios do órgão do Estado Provedor de Justiça

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7. Outros índices

7.1. Índice de gráficos

Estatísticas: algumas notas

Gráfico I – Total de procedimentos abertos 18Gráfico II – Total de queixas indeferidas liminarmente 19Gráfico III – Exposições liminarmente arquivadas 20Gráfico IV – Ano de 2015 – Atividade de apreciação de comunicações 21Gráfico V – Tipo de pessoa coletiva queixosa 22Gráfico VI – Procedimentos entrados, findos e pendentes em 31 de dezembro 25Gráfico VII – Motivo de arquivamento 26Gráfico VIII – Duração dos procedimentos arquivados em 2015 27Gráfico IX – Assuntos tratados nos procedimentos abertos e reabertos 28Gráfico X – Entidades visadas 29Gráfico XI – Distribuição das queixas por ministério 30Gráfico XII – Distribuição das queixas por ministério (excluindo as questões sobre relação de emprego público) 31Gráfico XIII – Queixas por 10 000 habitantes: distritos e Regiões Autónomas 32

Defesa e promoção dos direitos fundamentais

Gráfico XIV – Distribuição de matérias nos procedimentos de queixa – Unidade temática 1 (comparativo 2012-2015) 46Gráfico XV – Ano de abertura dos procedimentos arquivados em 2015 55Gráfico XVI – Distribuição dos procedimentos por matérias – Direitos dos contribuintes (comparativo 2014-2015) 56Gráfico XVII – Distribuição dos procedimentos por matérias - Direitos dos consumidores (comparativo 2014-2015) 62Gráfico XVIII – Distribuição dos procedimentos por matérias – Assuntos económicos e financeiros (comparativo 2014-2015) 65Gráfico XIX – Distribuição de procedimentos por matérias – Fundos Europeus e Nacionais (comparativo 2014-2015) 67Gráfico XX – Distribuição de procedimentos por matérias – Direitos dos trabalhadores e contratação pública (comparativo 2014-2015) 85Gráfico XXI – Queixas em matéria de emprego público (REP) com e sem docentes 87Gráfico XXII – Distribuição de procedimentos por matérias – Unidade temática 5 104Gráfico XXIII – Distribuição de procedimentos – Administração da Justiça 105Gráfico XXIV – Distribuição de procedimentos – Segurança interna 107Gráfico XXV – Distribuição de procedimentos – Assuntos rodoviários 109Gráfico XXVI – Distribuição de procedimentos – Registos e notariado 110Gráfico XXVII – Distribuição de procedimentos por matérias – Unidade temática 6 115Gráfico XXVIII – Distribuição de procedimentos por matérias – Extensão da Região Autónoma dos Açores 134Gráfico XXIX – Origem geográfica das queixas – Extensão da Região Autónoma dos Açores 135

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Gráfico XXX – Entidades visadas – Extensão da Região Autónoma dos Açores 135Gráfico XXXI – Entidades visadas – Extensão da Região Autónoma da Madeira 138Gráfico XXXII – Distribuição de procedimentos por matérias – Extensão da Região Autónoma da Madeira 139Gráfico XXXIII – Origem geográfica das queixas – Extensão da Região Autónoma da Madeira 139

Núcleo da Criança, do Idoso e da Pessoa com Deficiência

Gráfico XXXIV – Evolução anual – Linha da Criança 144Gráfico XXXV – Atuação – Linha da Criança 145Gráfico XXXVI – Relação contactante/criança 146Gráfico XXXVII – Faixa etária – Crianças e jovens 147Gráfico XXXVIII – Origem do conhecimento da Linha da Criança 147Gráfico XXXIX – Evolução anual – Linha do Cidadão Idoso 148Gráfico XL – Atuação – Linha do Cidadão Idoso 149Gráfico XLI – Relação contactante/cidadão idoso 152Gráfico XLII – Faixa etária – Cidadãos Idosos 152Gráfico XLIII – Origem do conhecimento da Linha do Cidadão Idoso 153Gráfico XLIV – Evolução anual – Linha da Pessoa com Deficiência 154Gráfico XLV – Atuação – Linha da Pessoa com Deficiência 154Gráfico XLVI – Relação contactante/pessoa com deficiência 156Gráfico XLVII – Tipo de deficiência 156Gráfico XLVIII – Grau de incapacidade 157Gráfico XLIX – Faixa etária – Pessoas com deficiência 157Gráfico L – Origem do conhecimento da Linha da Pessoa com Deficiência 158

Gestão de recursos

Gráfico LI – Acessos mensais ao sítio eletrónico do Provedor de Justiça 186

7.2. Índice de quadros

Estatísticas: algumas notas

Quadro 1 – Natureza dos primeiros queixosos em procedimentos abertos 21Quadro 2 – Número de procedimentos abertos e reabertos 22Quadro 3 – Número de procedimentos em instrução 23Quadro 4 – Número de procedimentos arquivados e rearquivados 24Quadro 5 – Número de procedimentos pendentes em 31 de dezembro 24Quadro 6 – Resumo do movimento de procedimentos 26Quadro 7 – Queixas em função da população – os cinco maiores valores 32

Defesa e promoção dos direitos fundamentais

Quadro 8 – Urbanismo e habitação 47Quadro 9 – Ambiente e recursos naturais 48

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Quadro 10 – Ordenamento do território 49Quadro 11 – Cultura 52Quadro 12 – Lazeres 52Quadro 13 – Distribuição de procedimentos por matérias – Unidade temática 2 54Quadro 14 – Distribuição de procedimentos por matérias – Unidade temática 3 71Quadro 15 – Distribuição de procedimentos por matérias – Relação de emprego público 86Quadro 16 – Distribuição de procedimentos por matérias – Unidade temática 5 98Quadro 17 – Distribuição de procedimentos por matérias – Unidade temática 6 113Quadro 18 – Movimentação anual de procedimentos – Extensão da Região Autónoma dos Açores 132Quadro 19 – Movimentação anual de procedimentos – Extensão da Região Autónoma da Madeira 137

Núcleo da Criança, do Idoso e da Pessoa com Deficiência

Quadro 20 – Chamadas telefónicas – Linha da Criança 144Quadro 21 – Principais questões colocadas – Linha da Criança 145Quadro 22 – Chamadas telefónicas – Linha do Cidadão Idoso 149Quadro 23 – Principais questões colocadas – Linha do Cidadão Idoso 150Quadro 24 – Chamadas telefónicas – Linha da Pessoa com Deficiência 153Quadro 25 – Principais questões colocadas – Linha da Pessoa com Deficiência 155

Gestão de recursos

Quadro 26 – Orçamento 2015 182Quadro 27 – Pessoal em funções (31 de dezembro de 2015) 183Quadro 28 – Género 183Quadro 29 – Faixa etária 184Quadro 30 – Atendimento presencial (relações públicas) – variação 2014-2015 185Quadro 31 – Atendimento telefónico (número geral) – variação 2014-2015 185Quadro 32 – Atendimento telefónico (Linha Azul) – variação 2014-2015 185Quadro 33 – Total de cidadãos atendidos – variação 2014-2015 186

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8. Principais siglas e abreviaturas

> Pedaço de azulejaria existente no edifício do órgão do Estado Provedor Justiça

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8. Principais siglas e abreviaturas

ACES - Agrupamentos de Centros de Saúde

ACSS, I.P. - Administração Central do Sistema de Saúde, I.P.

ADM - Assistência na Doença aos Militares

ANACOM - Autoridade Nacional de Comunicações

ANSR - Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária

APSI - Associação para a Promoção da Segurança Infantil

ASAE - Autoridade de Segurança Alimentar e Económica

AT - Autoridade Tributária

ATL - Atividades de Tempos Livres

AVP - Acréscimo Vitalício de Pensão

BD - Bonificação por Deficiência

BES - Banco Espírito Santo

CEDAW - Convenção para a Eliminação de todas as Formas de Discriminação contra a Mulheres

CEP - Código de Endereço Postal

CERD - Convenção sobre a Eliminação de Todas a Formas de Discriminação Racial

CGA, I.P - Caixa Geral de Aposentações, I.P.

CNP - Centro Nacional de Pensões

CPA - Código de Procedimento Administrativo

CPLP - Comunidade dos Países de Língua Portuguesa

CPAS - Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores

CPT - Comité Europeu para a Prevenção da Tortura e das Penas ou Tratamentos Desumanos ou Degradantes

CRP - Constituição da República Portuguesa

CTT - Correios de Portugal, S.A.

DFA - Deficientes das Forças Armadas

DGAEP - Direção-Geral da Administração e do Emprego Público

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DGEE - Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares

DGSS - Direção-Geral da Segurança Social

EDP, S.A. - Energias de Portugal, S.A.

EPJ - Estatuto do Provedor de Justiça

EPRI - Equipas de Prevenção e Reação Imediata

ERPI - Estabelecimentos Residenciais para Pessoas Idosas

ERS - Entidade Reguladora da Saúde

ERSE - Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos

EEN - Estatuto das Estradas Nacionais

FIO - Federação Ibero-Americana de Ombudsman

GIZ - Agência Alemã de Cooperação Internacional

GNR - Guarda Nacional Republicana

ICC - Comité Internacional de Coordenação das Instituições Nacionais para a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos

ICNF, I.P. - Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas, I.P.

IEC - Imposto Especial de Consumo

IEFP, I.P. - Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P.

IFAP, I.P. - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P.

IGFSS, I.P - Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P.

IMI - Imposto Municipal sobre Imóveis

IMT, I.P - Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P.

IMTT, I.P. - Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P.

IPSS - Instituições Particulares de Solidariedade Social

IRN, I.P. - Instituto dos Registos e Notariado

IRS - Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares

ISS, I.P. - Instituto da Segurança Social, I.P.

ISV - Imposto Sobre Veículos

IUC - Imposto Único de Circulação

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LGT - Lei Geral Tributária

LGTFP - Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas

N.º/N.os - Número / Números

N-CID - Núcleo da Criança, do Cidadão Idoso e da Pessoa com Deficiência

OIT - Organização Internacional do Trabalho

P./PP. - Página/ Páginas

PAD - Pedidos de Análise de Dívida

PDM - Plano Diretor Municipal

PDR - Programa de Desenvolvimento Rural

PIEF - Programa Integrado de Educação e Formação

PRN - Plano Rodoviário Nacional

PSP - Polícia de Segurança Pública

RERD - Regime Excecional de Regularização de Dívidas

RNCCI - Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados

RSI - Rendimento Social de Inserção

SATP - Subsídio de Assistência por Terceira Pessoa

SCUT - Sem Custos para o Utilizador

SEE - Subsídio de Educação Especial

SEF - Serviço de Estrangeiros e Fronteiras

SEP - Sindicato dos Enfermeiros Portugueses

SMV - Subsídio Mensal Vitalício

SNS - Serviço Nacional de Saúde

TAP - Transportes Aéreos Portugueses

TI - Trabalhadores Independentes

ZER - Zonas de Emissões Reduzidas

v.g. – verbi gratia

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RELATÓRIO À ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA 2015

ANEXO: TOMADAS DE POSIÇÃO

Lisboa, 2016

PROVEDOR DE JUSTIÇAINSTITUIÇÃO NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS

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O Provedor de Justiça visa, à semelhança dos anos anteriores, apresentar neste acervo documental alguns dos assuntos relevantes que, no desempenho da sua função tradicional de apreciação de queixas, mereceram tratamento no decurso do ano de 2015.

A sua composição e o seu formato editorial continuam a ter por horizonte a facilidade de leitura e a síntese na exposição das questões abordadas.

Por conseguinte, o presente anexo documental inclui todas as recomendações formuladas pelo Provedor de Justiça, no ano em referência, assim como algumas tomadas de posição, evidenciando o trabalho desenvolvido pelas diversas unidades temáticas.

A pluralidade temática das queixas que chegam a este órgão do Estado está, assim, refletida nos diversos textos que ora se publicam.

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Título: Relatório à Assembleia da República – 2015 Anexo: Tomadas de Posição do Provedor de JustiçaEdição – Provedor de Justiça – Divisão de DocumentaçãoDesign – LagesdesignFotografia – Manuel Gomes TeixeiraImpressão – ArtipolTiragem – 150 exemplaresDepósito legal – 390962/15ISSN – 0872-9263

Como contactar o Provedor de Justiça Rua do Pau de Bandeira, 7-9 1249-088 LisboaTelefone: 213 92 66 00 | Faxe: 21 396 12 43provedor@provedor-jus.pthttp://www.provedor-jus.pt

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Índice

1. Direitos ambientais, urbanísticos e culturais 7

1.1. Tomadas de posição favoráveis aos queixosos 8

a) Recomendações 8b) Sugestões 47c) Chamadas de atenção 53

1.2. Tomadas de posição de não provimento de queixa 59

2. Direitos dos agentes económicos, dos contribuintes e dos consumidores 67

2.1. Tomadas de posição favoráveis aos queixosos 67

a) Sugestões 67b) Chamadas de atenção 71

2.2. Tomadas de posição de não provimento de queixa 76

3. Direitos sociais 82

3.1. Tomadas de posição favoráveis aos queixosos 82

a) Sugestões 82b) Chamadas de atenção 98

3.2. Tomadas de posição de não provimento de queixa 103

4. Direitos dos trabalhadores 108

4.1. Tomadas de posição favoráveis aos queixosos 108

a) Recomendação 108b) Sugestões 118c) Chamadas de atenção 129

4.2. Tomadas de posição de não provimento de queixa 134

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5. Direitos à justiça e à segurança 139

5.1. Tomadas de posição favoráveis aos queixosos 139

a) Recomendações 139b) Sugestões 149c) Chamadas de atenção 157

5.2. Tomadas de posição de não provimento de queixa 159

6. Direitos, liberdades e garantias; saúde, educação e valorações de constitucionalidade 167

6.1. Tomadas de posição favoráveis aos queixosos 167

a) Recomendação 167b) Sugestões 182c) Chamadas de atenção 192

6.2. Tomadas de posição de não provimento de queixa 199

7. Regiões Autónomas 211

7.1. Extensão da Região Autónoma dos Açores 211

7.1.1. Tomadas de posição favoráveis aos queixosos 211a) Chamada de atenção 211

7.1.2. Tomadas de posição de não provimento de queixa 212

7.2. Extensão da Região Autónoma da Madeira 225

7.2.1. Tomadas de posição favoráveis aos queixosos 225

a) Chamadas de atenção 2257.2.2. Tomadas de posição de não provimento de queixa 229

8. Índice analítico 235

9. Principais siglas e abreviaturas 244

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Tomadas de Posição do Provedor de Justiça na Defesa e Promoção dos

Direitos Fundamentais

> Pormenor da fachada do edifício do órgão do Estado Provedor de Justiça

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1. Direitos ambientais, urbanísticos e culturais

1.1. Tomadas de posição favoráveis aos queixosos

a) Recomendações

Recomendação n.º 2/A/2015Proc. Q-6085/12Entidade visada: Câmara Municipal de LamegoData: 2015/04/16Assunto: Domínio público. Estacionamento na via pública. Zona de estacionamento de duração limitada. Cartão de morador. Taxa municipal. ProporcionalidadeSequência: Não acatada

Nos termos e para os efeitos do disposto na alínea a), do n.º 1, do artigo 20.º, da Lei n.º 9/91, de 9 de abril, na redação dada pela Lei n.º 17/2013, de 18 de fevereiro, e em face da motivação seguidamente apresentada, recomendo a V. Exa. que proponha à Assem-bleia Municipal:

A alteração da Tabela Geral de Taxas e Licenças e Tarifário de Água, Drenagem de Águas Residuais e Resíduos Sólidos em vigor no concelho de Lamego no sentido de (i) conformar o valor da taxa liquidada pelo designado «cartão mensal de morador» com os princípios da proporcionalidade, da equivalência e da justa repartição dos encargos públicos e (ii) precedendo revisão da fundamentação económica e financeira.

§1.º - Considerações preliminaresApreciei uma queixa deduzida por oposição dos moradores ao valor de uma taxa a

liquidar mensalmente pela renovação do designado cartão de morador, previsto nos artigos 9.º a 14.º, do Regulamento das Zonas de Estacionamento de Duração Limitada em vigor no município de Lamego(1).

Este regulamento permite às pessoas singulares que residam em rua sujeita a estaciona-mento de duração limitada obterem a isenção da tarifa, contanto que não disponham de estacionamento privativo ou não disponham de lugares de estacionamento gratuito num raio de 150 metros do local de residência.

O título da isenção designa-se «cartão de morador». É atribuído apenas um cartão de morador por cada fogo de habitação (n.º 3, do artigo 11.º).

(1) Aprovado pela Assembleia Municipal de Lamego em 26 de abril de 2012 e publicado através do edital n.º 447/2012, no Diário da República, 2.ª série, n.º 89, de 8 de maio de 2012.

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A obtenção desse cartão, contudo, obriga ao pagamento mensal de uma taxa que, de acordo com a Tabela Geral de Taxas e Licenças e Tarifário de Água, Drenagem de Águas Residuais e Resíduos Sólidos, tem o valor de € 60,00(2).

É este valor que alguns residentes na Rua D. João da Silva Campos Neves, na Praceta Arantes de Oliveira e na Rua do Columela contestam, por considerarem manifestamente excessivo.

Ao nosso pedido inicial de informações respondeu V. Exa. através do ofício n.º 7400, de 18 de junho de 2013.

Perante o teor dos esclarecimentos prestados, entendeu-se solicitar explicações complementares.

Transmitiu-nos o Senhor Vice-Presidente, através do ofício n.º 3313, de 3 de março de 2014, considerar devidamente fundamentado o tributo, já que a taxa fixada teria tido em conta o custo social suportado pelo município com a gestão do estacionamento e parques.

Não se pronunciou, todavia, sobre as considerações expostas no nosso ofício n.º 13050, de 11 de novembro de 2013.

Não podemos concordar com esta posição, pelos motivos que se expõem.

§2.º - Enquadramento e princípios a que obedecem as taxas municipaisAs taxas são tributos com natureza sinalagmática, cujo elemento distintivo em face dos

impostos é a bilateralidade: à satisfação de uma concreta necessidade do particular sucede uma contraprestação específica por parte de uma pessoa coletiva pública (ou investida de poderes públicos) havendo de permitir reconhecer um benefício individualizado.

Os impostos encontram-se constitucionalmente vinculados ao princípio da capaci-dade contributiva (artigo 104.º, da Constituição); já as taxas têm de conformar-se com um mínimo de proporcionalidade entre o valor a liquidar e os encargos específicos que a prestação de um bem ou de um serviço importam para a comunidade.

A Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro (LGT) determina que o regime geral das taxas deve constar de lei especial.

No que respeita aos municípios, trata-se da Lei n.º 53E/2006, de 29 de dezembro, que aprovou o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL).

Ao retomar a definição enunciada no artigo 4.º, da Lei Geral Tributária, este regime especial considerou que

«as taxas das autarquias locais são tributos que assentam na prestação concreta de um serviço público local, na utilização privada de bens do domínio público e privado das autarquias locais ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, quando tal seja atribuição das autarquias locais, nos termos da lei».

(2) Capítulo IX, artigo 6.2.

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Atendendo à estrutura bilateral, a criação e a alteração das taxas municipais funda-mentam-se nos princípios da equivalência jurídica, da proporcionalidade (artigo 4.º, do RGTAL) e da justa repartição dos encargos públicos (artigo 5.º, do RGTAL). Estes prin-cípios convergem para o fim de impedir a criação de taxas municipais arbitrárias e garantir a proteção dos contribuintes.

Por outro lado, consagra-se o princípio da justificação económico-financeira do quan-titativo das taxa (alínea c), do n.º 2, do artigo 8.º) segundo o qual o regulamento que cria ou altera as taxas deve conter a adequada fundamentação económico-financeira do seu quantitativo, designadamente os custos diretos e indiretos, os encargos financeiros, amor-tizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pelo município.

Este específico dever de fundamentação é um meio para aferir a proporcionalidade do tributo, procurando evitar práticas arbitrárias ou excessivas na fixação do quantitativo das taxas e proteger o particular que beneficia da prestação pública ou que vê removido um obstáculo a determinada conduta e que, assim, passa a conhecer os motivos por que o valor a liquidar é este e não outro. A falta de justificação económico-financeira permite declarar a nulidade do regulamento omisso (corpo do n.º 2, do artigo 8.º).

O mesmo deverá valer para a fundamentação obscura, contraditória ou insuficiente (n.º 2, do artigo 125.º, do Código do Procedimento Administrativo).

A incidência objetiva das taxas municipais, exemplificada no artigo 6.º, admite que incidam sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municí-pios(3), designadamente pela gestão do tráfego e de áreas de estacionamento.

Veremos até que ponto podem ir estes tributos.

§3.º - Limites da autonomia regulamentar e tributáriaÉ da competência das câmaras municipais «deliberar sobre o estacionamento

de veículos nas vias públicas»(4) e propor à assembleia municipal a criação ou alteração de taxas neste âmbito(5).

As taxas a criar, contudo, não podem ser outras se não as que resultem de um uso priva-tivo de bens públicos, da prestação de um bem ou serviço individualizado ou da remoção de um impedimento genérico por necessidade de conferir os pressupostos de um ato permissivo (licenças, autorizações, isenções).

O Regulamento das Zonas de Estacionamento de Duração Limitada do município de Lamego prevê que, pela emissão de um «cartão de morador», seja devida uma taxa mensal, no valor de € 60,00.

(3) Nesta linha, cf. n.º 2, do artigo 20.º, da Lei das Finanças Locais (Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro).(4) Alínea rr), do n.º 1, do artigo 33.º, da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro.(5) Alínea b), do n.º 1, do artigo 25.º, da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro.

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Desde logo, é de admitir que a obtenção do «cartão de morador» importe os emolu-mentos proporcionais ao encargo para os serviços.

Ao contrário da generalidade dos municípios que isentam os moradores da tarifa de estacionamento nas imediações do local de residência, limitando-se a liquidar emolumen-tos pela atribuição do dístico, o município de Lamego entendeu estipular um encargo mensal fixo pelo próprio uso da via pública.

Tradicionalmente, o estacionamento automóvel nas ruas e demais lugares públicos constituía um uso comum do domínio público, em condições de generalidade, igualdade, liberdade e gratuidade(6).

Independentemente de qualificar este uso comum como ordinário ou extraordinário, parece legítimo tributá-lo ao ponderar a escassez de lugares e a intensidade do uso indivi-dual (maior do que na simples circulação).

O acesso ao local de residência, contudo, diferencia os moradores, de tal modo que lhes é reconhecido um interesse legalmente protegido(7) no uso da rua, por contraste com o simples interesse de facto que caracteriza a situação jurídica dos demais utentes.

Justifica-se, por conseguinte, um tratamento que privilegie o estacionamento automó-vel dos moradores em comparação com a generalidade dos utentes.

Se o estacionamento é tarifado, os moradores podem ser isentos da tarifa ou beneficia-rem de uma redução substancial. E o maior ou menor encargo com a tarifa deverá depen-der do tipo de uso: ou continua a ser um uso comum ou é facultado um uso privativo (na hipótese de cada morador dispor de um certo lugar na via pública para seu uso exclusivo).

Estas tarifas não podem, todavia, infringir os princípios consagrados no regime geral das taxas dos municípios.

O princípio da equivalência jurídica garante apenas a legalidade de uma taxa e consti-tui expressão da sua estrutura comutativa, inexistente na relação jurídica de imposto.

É uma vertente daquilo que os autores designam por «equivalência económica», aquela a que se reporta o artigo 4.º, do RGTAL, não obstante a sua epígrafe, e que permite apurar a legalidade do montante de uma taxa.

Desta norma resulta que os pressupostos da equivalência económica, a que as taxas devem obediência, se prendem com imposições de proporcionalidade, não podendo o seu quantitativo ultrapassar o custo da atividade pública nem ir além do benefício auferido pelo particular.

Para concretização do princípio da proporcionalidade, o valor nunca poderá ser manifestamente excessivo ou intolerável.

(6) Cf. Oliveira, Mário Esteves de, Direito Administrativo I, Lisboa: Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 1977, pp. 440 e ss.(7) Idem, p. 455.

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O facto de se mencionar a proximidade de um parque de estacionamento explorado por um agente privado (parque coberto e vedado) com um preço de € 38,00 pelo mesmo tipo de prestação indicia, no mínimo, que uma taxa de € 60,00 por um lugar na via pública é excessiva.

É superior, em cerca de 36,7%, ao da avença mensal praticada no parque comercial.E dado que o lugar de estacionamento no parque coberto fica assegurado pelo paga-

mento da avença, haver ou não lugares disponíveis na via pública é algo que o município não está em condições de garantir.

Quer isto dizer que o carão de morador não faculta um uso privativo da via pública, mas somente um uso comum.

Isto seria motivo bastante para rever o valor da taxa.Aprofundando, confrontemos a situação com os demais requisitos legais. Estabelece o n.º 1, 2.ª parte, do artigo 4.º, do RGTAL que o valor das taxas não ultra-

passe o custo da atividade pública local.A fundamentação económica ou financeira (artigo 8.º, do RGTAL) está ligada a este

requisito e destina-se a permitir aos contribuintes conhecerem custo ou valor das presta-ções que lhes são dirigidas.

A fundamentação que nos foi apresentada não permite identificar os elementos que levaram à determinação do custo para o município da prestação que dá lugar a esta taxa, designadamente os custos diretos, indiretos ou os encargos financeiros da atividade.

Com efeito, no que respeita ao custo da atividade pública local, da justificação apresen-tada no Anexo II da Fundamentação Económica e Financeira das Taxas e Outras Receitas do Município de Lamego não resultam elementos que possibilitem alcançar uma conclusão satisfatória.

Naquele documento é indicada a metodologia do levantamento da informação uti-lizada na fixação das taxas e explicada a fórmula de cálculo dos custos tidos em conta. Porém, não é clara a identificação dos elementos que, em concreto, levaram à determi-nação dos valores imputados tais como o custo de mão-de-obra, o custo de estrutura de suporte e o custo social.

O custo de mão-de-obra pode indistintamente reportar-se à emissão do cartão ou à manutenção do espaço público correspondente a um lugar de estacionamento à superfície.

Ignoram-se os aspetos considerados como custo social e que dissipam a dúvida legítima acerca da imputação de outros encargos com prestação de serviços, uma vez que parece tratar-se de taxa reportada ao uso privativo do espaço público.

Nem na resposta do Senhor Vice-Presidente se encontra elucidação suficiente; limita-se a explicar que o custo social suportado pelo município é de € 79,56, remetendo mais explicações para o Anexo II da Fundamentação Económica e Financeira das Taxas e Outras Receitas do Município de Lamego.

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Acresce que tanto a análise da Tabela Geral de Taxas e Licenças como do Anexo II da Fundamentação Económica e Financeira das Taxas e Outras Receitas do Município de Lamego suscitam sérias reservas quanto à justificação económica e financeira do quantita-tivo das taxas locais.

O Anexo II estabelece uma fórmula genérica que é aplicada a todos os tributos previs-tos nos Capítulos I a XIV da Tabela Geral de Taxas e Licenças e Tarifário de Água, Drena-gem de Águas Residuais e Resíduos Sólidos e que abrangem tipos completamente distintos de taxas(8).

A mesma equação é usada para o cálculo de taxas relativas à prestação de um serviço público, à utilização privada de bens do domínio da autarquia ou à remoção de obstáculos jurídicos, sem que se observem especificidades no cômputo dos encargos que justificam taxas tão distintas como, por exemplo, os emolumentos de uma certidão, a taxa para apre-ciação de um pedido de licenciamento de instalações de armazenamento e abastecimento de combustíveis ou pela emissão de um alvará de licença de obras de construção civil.

Não parece que este critério universal respeite o princípio da justificação económica e financeira de cada taxa. Nem se mostra apto a garantir a proporcionalidade e a razoabili-dade de cada taxa no propósito de prevenir a arbitrariedade do valor fixado e de proteger e informar o particular.

Por último, quando nos propusemos saber qual o benefício auferido pelo particular (n.º 1, in fine, artigo 4.º) como justificação daquela taxa – terceiro requisito do princípio da equivalência económica que fundamentaria esta taxa – percebemos que o mesmo não foi contabilizado.

E não terá sido contabilizado porque, ao invés de calcular esse benefício, tal como determina aquela norma, o município optou por considerar a circunstância de existir nas proximidades do local referido na queixa um estacionamento público, explorado por uma empresa participada pela Câmara Municipal de Lamego.

Empresa que apresenta resultados financeiros negativos e cujo negócio, nas palavras de V. Exa. «seria irremediavelmente arruinado se tivesse concorrência a preço inferior no espaço público».

O que vale por dizer que não foi o benefício do utilizador que orientou a fixação do valor da taxa, mas o aviamento de uma empresa comercial que não é, apenas, alheia à

(8) Capítulo I - Prestação de Serviços Diversos; Capítulo II - Taxas de Urbanização e Loteamento; Capítulo III - Higiene e Salubridade; Capítulo IV – Cemitérios; Capítulo V - Ocupação do domínio público; Capítulo VI - Emissão e autenticação de horários de abertura dos estabelecimentos comerciais de venda ao público e de prestação de serviços; Capítulo VII – Publicidade; Capítulo VIII - Mercados e feiras; Capítulo IX - Outras taxas e licenças em vigor; Capítulo X - Licenças de veículos afetos ao transporte em táxis; Capítulo XI - Tarifário da Prestação de serviços de Abastecimento de Água e Tratamento de Águas Residuais e Recolha de Resíduos Sólidos; Capítulo XII - Instalação e Funcionamento dos Recintos de Espetáculos e Divertimentos Públicos; Capítulo XIII - Licenças Especiais de Ruído; Capítulo IV - Parque Biológico Serra das Meadas.

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relação jurídico-tributária, como aufere vantagens concorrenciais da aplicação de uma taxa excessiva e desproporcionada pelo estacionamento na via pública.

E nem se argumente que a ponderação do estacionamento público, explorado por empresa participada pela Câmara Municipal de Lamego que apresenta resultados finan-ceiros negativos, tivesse como fim desincentivar a prática de certos atos ou operações, como previsto no n.º 2, do artigo 4.º, do RGTAL.

Como V. Exa. não pode deixar de reconhecer, mesmo admitindo que uma taxa local possua aptidão extrafiscal no sentido de incitar ou desincentivar determinada conduta, esta aptidão deve ser orientada para a concretização de políticas ambientais, urbanísticas ou sociais. Não pode, através de uma taxa municipal, procurar incrementar-se a utilização de determinado equipamento para benefício de uma terceira entidade, estranha à relação jurídico-tributária município/particular, subvertendo-se toda a lógica subjacente ao princípio da proporcionalidade.

O efeito dissuasor ou moderador permitido às taxas municipais não pode, de modo algum, constituir o seu fim determinante(9).

Se o motivo principalmente determinante de uma taxa municipal é outro que não o retributivo, o ato criador dessa taxa é inválido por desvio de poder.

§4.º – Conclusões a) A determinação da taxa mensal de € 60,00 pelo cartão de morador revela-se ilegal

por inobservância dos princípios da equivalência económica, da proporcionalidade da taxa e da justa repartição dos encargos públicos (n.º 1, do artigo 4.º, e n.º 1, do artigo 5.º, do RGTAL).

b) O quantitativo desta taxa deverá ser revisto à luz daqueles princípios e fixado em montante inferior, sem interferência de elementos estranhos à relação sinalagmática esta-belecida pela utilização do um lugar de estacionamento na via pública ou interesses de entidades externas à relação jurídico-tributária.

c) Impõe-se que a fundamentação económica e financeira desta taxa, e eventualmente de outras taxas e receitas do município de Lamego, seja clarificada, em termos que permi-tam afastar qualquer reserva quanto à sua validade.

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(9) Neste sentido, cf. Vasques, Sérgio, Regime das Taxas Locais: Introdução e Comentário, Coimbra: Almedina, 2008 (Cadernos IDEFF, n.º 8), pp. 113 e ss.

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Recomendação n.º 3/A/2015Proc. Q-1081/14 Entidade visada: Câmara Municipal de LisboaData: 2015/06/15Assunto: Urbanismo. Ordenamento do território. Unidade de execução. Aplicação de normas do plano no tempo. Remissões normativas dinâmicas. Estrutura patrimonial municipalSequência: Parcialmente acatada

Nos termos e para os efeitos do disposto na alínea a), do n.º 1, do artigo 20.º, da Lei n.º 9/91, de 9 de abril, na redação da Lei n.º 17/2013, de 18 de fevereiro, e em face das motivações seguidamente apresentadas, recomendo à Câmara Municipal superiormente presidida por V. Exa. que:

Declare a nulidade, nos termos do artigo 103.º, do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial(10), do ato de aprovação dos termos referência da Unidade de Execu-ção do Interior do Quarteirão dos Marianos e dos demais atos conexos, por desconformi-dade com o Plano Diretor Municipal, aprovado pela Assembleia Municipal de Lisboa em 24 de julho de 2012(11).

Bem assim, declare a nulidade, nos termos dos artigos 103.º, do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, 67.º e alínea a), do artigo 68.º, do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação(12), do ato administrativo de aprovação do projeto de arquitetura relativo à obra de construção nova e demolição proferido no Proc. n.º 671/EDI/2013 por ter sido aprovado em desconformidade com a versão revista do Plano Diretor Municipal e por se encontrar violado, quando à obra de demolição e construção do edifício sito na Rua das Janelas Verdes, n.º 60 a 68, o disposto nos artigos 7.º e 8.º, do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa, aprovado pela Assembleia Municipal em 24 de outubro de 1996(13).

Convido V. Exa. a atender às motivações que se apresentam, no termo de uma aturada apreciação das questões controvertidas, a qual compreendeu, como não poderia deixar de ser, as explicações prestadas pelos serviços superiormente dirigidos pelo Senhor Vereador

(10) Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, republicado com o Decreto-Lei n.º 46/2009, de 20 de fevereiro, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 181/2009, de 7 de agosto, e pelo Decreto-Lei n.º 2/2011, de 6 de janeiro. Será revogado pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, cuja entrada em vigor se fixou no 60.º dia subsequente à publicação, mas aplica-se à invalidade dos atos praticados sob a sua vigência.(11) Aviso n.º 11622/2012, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 168, de 30 de agosto de 2012.(12) Na versão republicada com o Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de março, e alterado pela Lei n.º 28/2010, de 2 de setembro.(13) Declaração n.º 270/97, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 242, de 18 de outubro de 1997.

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Manuel Salgado. Entendo, assim, contribuir para uma mais correta e razoável aplicação do direito vigente.

§1.º Da queixaFoi-me apresentada uma queixa por oposição ao licenciamento de uma obra de demo-

lição e de construção nova no denominado Quarteirão dos Marianos, na atual freguesia da Estrela, com uma área de 11 000 m2, aproximadamente.

Analisada a queixa e interpelada a Câmara Municipal sobre as objeções suscitadas, conclui-se pela ilegalidade dos atos de aprovação do projeto de arquitetura de construção nova e demolição, bem como da aprovação dos termos de referência da Unidade de Exe-cução do Quarteirão dos Marianos que seguidamente se enunciam.

§2.º Do Plano Diretor Municipal aplicávelO pedido de delimitação da Unidade de Execução para o Interior do Quarteirão dos

Marianos, bem como os termos de referência próprios, foram aprovados em 20 de feve-reiro de 2013, a coberto da deliberação municipal n.º 104/2013, ou seja, já depois de entrar em vigor a revisão do Plano Diretor Municipal de Lisboa (PDM).

O que vale, por maioria de razão, para a aprovação do projeto de arquitetura relativo à obra de construção nova e demolição, em 14 de agosto de 2013 (Proc. n.º 671/EDI/2013).

Entendem os serviços municipais superiormente dirigidos por V. Exa. que estes pedi-dos têm enquadramento no Regulamento do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa e na anterior versão do Plano Diretor Municipal, ratificado pelo Conselho de Ministros em 14 de julho de 1994(14), para o qual o plano de urbanização remeteria. Neste pressuposto, o apuramento das áreas de estacionamento e de ocupação do logra-douro seriam quantificadas de acordo com a anterior versão do PDM, enquanto as áreas a ceder para o domínio público são quantificadas nos termos do PDM revisto, por se tratar de matéria omissa no Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa.

Não posso acompanhar o entendimento municipal quanto à aplicabilidade da anterior versão do PDM.

Vejamos: no n.º 3, do artigo 25.º, do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro(15), determina-se que, nas deliberações municipais que aprovam os planos, devem ser expres-samente indicadas as normas dos instrumentos de gestão territorial preexistentes revoga-das ou alteradas.

Em consonância, no artigo 5.º, do regulamento do PDM revisto prescreve-se que, enquanto não forem alterados, revistos ou suspensos, mantêm-se em vigor e prevalecem sobre

(14) Resolução do Conselho de Ministros n.º 94/94, de 14 de julho, publicada no Diário da República, n.º 226-B, 1.ª série-B, de 29 de setembro de 1994.(15) Aprova o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial. Vide supra nota 1.

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as disposições do presente plano, os planos de urbanização e os planos de pormenor eficazes à data da entrada em vigor deste plano, identificados e delimitados no anexo I entre os quais consta o Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa.

O Plano Diretor Municipal revisto consagra, no referido artigo 5.º, a prevalência do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa sobre o PDM revisto.

Contudo, a consagração da prevalência do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa sobre o PDM em vigor é apenas isso mesmo. Apenas confirma o disposto no n.º 3, do artigo 7.º, do Código Civil. Ou seja, o Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa prevalece sobre o PDM em vigor sempre que aí sejam reguladas matérias em concorrência e em sentido divergente.

A regra da prevalência não pode, porém, ser utilizada como pretexto para desaplicar as normas do PDM revisto quando o Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madra-goa remete para as normas específicas do PDM, reportando-se à numeração da versão originária deste instrumento de gestão territorial.

Na taxinomia das normas de remissão, esta diz-se estática ou material quando é feita para certa norma, em atenção ao seu conteúdo; diz-se dinâmica ou formal quando é feita para certa norma, em atenção apenas ao facto de ser aquela que em certo momento, regula determinada matéria, aceitando-se o conteúdo, ainda que posteriormente alterado, da norma remitida(16). Por outras palavras, a remissão dinâmica acompanha as alterações de conteúdo das normas visando a versão em vigor no momento da aplicação da lei.

Deve entender-se que o âmbito preferente da remissão material é o dos negócios jurí-dicos. Isto porque nos negócios jurídicos as partes remetem para a lei que conhecem e com que contam, não sendo justo alterar posteriormente o conteúdo negocial(17). Valem razões de segurança jurídica e de salvaguarda das expectativas legitimamente criadas pelos particulares.

Quando a remissão decorra da lei ou de regulamento administrativo entendese que, estando em causa o interesse público a prosseguir pela Administração Pública e não meros interesses particulares divergentes, a entrada em vigor de uma regulamentação nova signi-fica que esta cuida melhor do interesse público e, por tal facto, deve aplicar-se de imediato.

Esta posição é confirmada pelo disposto no princípio geral de direito consagrado no artigo 12.º, do Código Civil. Dispondo a lei sobre as condições de validade substancial ou formal de quaisquer factos ou sobre os seus efeitos, entende-se, em caso de dúvida, que só visa os factos novos. Pelo contrário, quando a lei dispõe sobre o conteúdo de certas

(16) Cf. Parecer n.º 51/97-C do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, de 24 de junho de 1999, in: Diário da República, 2.ª série, n.º 166, de 21 de julho de 2003.(17) Cordeiro, António Menezes, «Anotação à sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, de 15 de Março de 1987», em O Direito, I, janeiro-março, Ano 121.º, 1989, pp. 192-193. Vide Mendes, João de Castro, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa: Dislivro, 1984, p. 67.

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relações jurídicas entende-se que abrange as relações já constituídas que subsistam à data da sua entrada em vigor.

No caso em apreço não existem efeitos jurídicos ou relações jurídicas a ressalvar ou salvaguardar, para efeito do disposto no artigo 12.º, do Código Civil. As situações jurí-dicas relevantes e a delimitação da Unidade de Execução para o Interior do Quarteirão dos Marianos e pedido de licença de construção e demolição iniciaram-se já na vigência do Plano Diretor Municipal revisto, pelo que não haverá que tutelar efeitos jurídicos já produzidos ao abrigo do artigo 12.º, do Código Civil.

Defende António Menezes Cordeiro que a remissão

«é sempre uma mensagem de igualdade (...) equivale a um juízo de valor de igual-dade; num certo momento, o legislador entendeu que as razões que justificavam um regime num ponto o justificavam também noutro ponto: fez a remissão; quando essas razões se alterem, a modificação a introduzir no regime do primeiro ponto deverá sê-lo também no outro. A manutenção da igualdade assim o exige»(18).

A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo converge pacificamente. Em aplicação do princípio tempus regit actum, conclui-se que a apreciação da legalidade dos atos administrativos deve ter apenas em conta a realidade fáctica existente no momento da sua prática e o quadro normativo então em vigor(19).

O mesmo entendimento tem vindo a ser adotado no Conselho Consultivo da Procu-radoria-Geral da República(20).

Mas além de termos em conta a jurisprudência e a doutrina sobre concursos de aplica-ção normativa, quando existe alteração do direito, temos de ter presente um argumento que justamente circunscrito ao direito do urbanismo adquire aqui um peso determinante.

No direito do urbanismo, o artigo 67.º, do Regime Jurídico da Urbanização e Edifica-ção determina que «A validade das licenças (...) das operações urbanísticas depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentares em vigor à data da sua prática, sem prejuízo do disposto no artigo 60.º».

Ou seja, a lei só num pressuposto específico admite que ceda o princípio do tempus regit actum, regendo-se os atos administrativos pelas normas em vigor no momento em que são praticados.

(18) Cordeiro, António Menezes, op. cit. p. 194.(19) Acórdão da 1.ª Secção, de 9 de abril de 2014 (Proc. n.º 928/13), Acórdão da 1.ª Secção, de 29 de abril de 2014 (Proc. n.º 966/13), Acórdão da 1.ª Subsecção, de 19 de abril de 2012 (Proc. n.º 1187/11), Acórdão da 2.ª Subsecção, de 2 de dezembro de 2002 (Recurso n.º 40 141), Acórdão da 1.ª Subsecção, de 4 de julho de 2002 (Proc. n.º 852/02) e Acórdão da 1.ª Subsecção, de 7 de fevereiro de 2002, (Recurso n.º 48295), consultáveis em www.dgsi.pt(20) Vide por todos, Parecer n.º 4222/2010, de 23 de fevereiro de 2012, in Diário da República, 2.ª série, n.º 100, de 23 de maio de 2012, pág. 18344).

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Esse caso específico o do artigo 60.º respeita exclusivamente a edificações construí-das ao abrigo de normas de construção ou planos urbanísticos anteriores. Em nome da proteção da confiança salvaguarda essas edificações contra normas supervenientes que, se fossem aplicadas, ditariam a ilegalidade.

Assim, no n.º 1 dispõe-se que «As edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respetivas não são afetadas por normas legais e regulamentares superve-nientes». E no n.º 2 vai um pouco mais longe para permitir obras de reconstrução ou de alteração dessas edificações que se desviem das novas prescrições, contanto que «não originem ou agravem a desconformidade com as normas em vigor ou tenham como resul-tado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação».

No termo de responsabilidade, o autor do projeto tem de especificar as normas desa-plicadas e as razões técnicas que fundamentam a sua inobservância (n.º 5, do artigo 10.º).

Não é esse o caso visado na queixa, motivo por que se hão de aplicar as normas legais e regulamentares em vigor presentemente: o Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa e o PDM revisto(21).

E nem sequer o referido artigo 5.º, do PDM, que determina a prevalência (por especia-lidade) do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa sobre o PDM, nem o artigo 91.º, deste último, que dispõe sobre a validade dos atos e preexistências, ressalvam a aplicabilidade do PDM na versão anterior.

Assim, quando a norma do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa remete para uma específica norma do PDM na versão originária, que já não tenha cor-respondência sistemática com a nova norma vigente, o princípio do tempus regit actum determina que se procure a correspondência material entre as normas do plano objeto de revisão com as normas do plano em vigor.

Pelo contrário, o entendimento adotado pelos serviços municipais foi o de repristinar um plano revogado.

As dúvidas e divergências encontradas têm de ser resolvidas segundo as regras da hermenêutica jurídica. O aparente concurso de normas que se sucedem no tempo tem de solucionar-se de acordo com a preferência pela lei nova para regular situações novas.

Em suma, de acordo com os princípios tempus regit actum e da natureza dinâmica das remissões, a devolução prevista no Plano de Urbanização há de adaptar-se às vicissitudes do PDM.

Nem sequer alcançamos como possam aplicar-se a novas operações urbanísticas dois planos diretores municipais ao mesmo tempo e ao mesmo território. E para além da incongruência lógica, nenhuma razão de interesse público justificaria aplicar um PDM preterido por um novo, amplamente revisto.

(21) A versão anterior do PDM já tinha sido alterada por força da entrada em vigor da versão revista publicada oficialmente em 30 de agosto de 2012.

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Note-se que, conforme dispõe o próprio PDM na versão revista, este instrumento de gestão territorial estabelece o modelo de organização espacial e a estratégia de desenvolvi-mento do território municipal (cf. n.º 2, do artigo 1.º).

E se o próprio PDM na versão revista (2012) admite que este modelo e esta estratégia são compatíveis com a aplicação prevalecente do Plano de Urbanização do Núcleo Histó-rico da Madragoa, o mesmo já não faz quanto à compatibilidade do modelo e das estraté-gias atuais com o modelo e estratégia da anterior versão do PDM (1994).

Não faz sentido que uma estratégia e modelo já abandonados possam perpetuar até que todos os planos de urbanização e todos os planos de pormenor sejam revistos, revogados ou suspensos.

Para melhor percebermos o alcance dos diferentes modelos e estratégias definidos pelas duas versões do PDM, vejamos as normas do PDM para as quais o Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa remete.

O Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa determina no artigo 14.º que nos logradouros não serão permitidas construções com «exceção das admitidas no artigo 33.º, n.º 1, do PDM», ou seja, nas áreas históricas habitacionais e desde que cum-pridas determinadas condições.

Não se encontra especial dificuldade em discernir nas disposições do PDM revisto as normas relativas às condicionantes de utilização de logradouros, nomeadamente no artigo 44.º, em que se determina a observação de uma «superfície vegetal ponderada.»

O mesmo vale para o n.º 1, do artigo 15.º, do Plano de Urbanização do Núcleo His-tórico da Madragoa, ao determinar que deverão ser previstas áreas de estacionamento segundo o Capítulo III do PDM, excetuando-se o caso das construções destinadas a habi-tação nas situações elencadas no artigo 9.º, do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa, ou seja, no caso de alterações e ampliações.

É certo que o Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa procede à remissão para um capítulo específico da anterior versão do PDM. Contudo, para concluirmos tratar-se de uma remissão estática (que não integraria as alterações posteriores efetuadas por via da revisão do PDM), teríamos de reconhecer, por não haver nenhuma expetativa digna de tutela jurídica, a existência de um interesse público que o justificasse, tendo presente, como acima explanámos, que a regra no direito público em geral e no direito do urbanismo, em especial, é a aplicação da regra vigente à data da apreciação dos pedidos de licenciamento.

Não antevemos motivo algum de interesse público que determine o afastamento daquelas regras. Antes pelo contrário. Com efeito, as conceções da cidade vão evoluindo, assim como a dinâmica viária da mesma. Hoje em dia há um combate aos excessos da cir-culação viária nos centros urbanos, em especial, nas zonas históricas, que não é o mesmo em extensão nem em conteúdo do que aquele que valia há 20 anos.

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É notória a escassez de estacionamento automóvel nestas zonas e, em especial, na zona da Madragoa. Não se alcança por que razão o aplicador deva entender que, na dúvida, se aplica a versão revogada do PDM com uma conceção de estacionamento desatualizada.

Note-se que o PDM na sua versão anterior não exigia a criação de lugares de estaciona-mento em espaço exterior do lote, por não se tratar de loteamento (cf. artigo 115.º).

Na atual versão do PDM, e em consonância com as preocupações hodiernas quanto ao estacionamento automóvel em Lisboa, exige-se no artigo 76.º, por se tratar de obras de edificação com impacte relevante ou semelhante a uma operação de loteamento, a criação de lugares de estacionamento de uso público nos termos do artigo 76.º e quadro anexo XI.

Ao tempo da aprovação do originário PDM ainda não tinha sido prevista na lei a cate-goria das obras de impacte relevante ou semelhante a uma operação de loteamento.

Toda a conceção do PDM de 1994 estava também em sintonia com as conceções do legislador, consagradas no Regime Jurídico das Operações de Loteamento e das Obras de Urbanização, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de novembro, menos exigente quanto a obrigatoriedade de cedência e/ou criação de estacionamento automóvel.

Foi apenas com o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, e com as suas sucessivas alterações e revisões, que o legislador veio criar aquela figura por reconhecer existirem obras de edificação que, pela sua dimensão e abrangência, acabam por ter a mesma repercussão do que um lotea-mento no tecido urbano envolvente.

Perpetuar a aplicabilidade da versão do PDM de 1994 por via das remissões do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa, é também perpetuar uma conceção de cidade que remonta à legislação de 1991. Trata-se de um modelo de cidade em que o poder legislativo não se revê porque os problemas urbanos mudaram e com ele mudou também a legislação aplicável.

Mais ainda: no n.º 2, do artigo 15.º, do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa determina-se que «para efeitos do cálculo das áreas de estacionamento»aplica-se o disposto no PDM. Sem se remeter para uma norma em concreto nem pro-vendo qualquer orientação sobre qual o PDM aplicável. E não se oponha tratar-se aqui do cálculo de «área por lugar de estacionamento» mas sim das áreas de estacionamento necessárias e adequadas a cada um dos usos discriminados no PDM.

Ora, tendo presentes as razões enunciadas, não se justifica que o cálculo das áreas de estacionamento seja efetuado com base num plano diretor revogado.

Apesar destas considerações, a verdade é que o promotor previu, além da criação de dois lugares por cada fogo habitacional conforme exigível pelo PDM, cerca de 90 lugares excedentários.

Todavia, apesar de ter sido esta a livre opção do promotor, a Câmara Municipal pro-põe-se analisar a necessidade desta oferta. Ao invés de se congratular pela criação deste

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número de lugares por proposta do promotor, vai antes analisar a possibilidade da sua dispensa.

Pergunto-me se é preferível agravar os problemas de estacionamento automóvel nas zonas históricas de acordo com o entendimento que vem sendo defendido pelos serviços que V. Exa. superiormente dirige ou se não será de aproveitar estas iniciativas para permi-tir a requalificação da zona abrangida e para não prejudicar ainda mais a zona envolvente. Tanto mais que o promotor assim concebeu a oferta de estacionamento. Não concebo por que razão há de a Câmara Municipal dispensar esta opção do projeto.

Por último, não se encontra dificuldade na aplicação do artigo 18.º, do Plano de Urba-nização do Núcleo Histórico da Madragoa à luz da versão revista do PDM quando este estabelece que «nos edifícios classificados constantes na planta de condicionantes só serão autorizadas as seguintes intervenções, após parecer da estrutura consultiva criada nos termos do disposto do n.º 2, do artigo 4.º, do PDM.»Também o novo PDM conhece uma estrutura consultiva para este efeito, pelo que não há dificuldade na correspondência.

O mesmo se diga do disposto no artigo 20.º, do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa quando prescreve que «Ao abrigo do disposto nos artigos 7.º (Definições), 13.º (Inventário Municipal do Património), 14.º (Imóveis e Conjuntos Edi-ficados) e 118.º (Planos do Regulamento do PDM) do Regulamento do PDM é avaliado o inventário municipal nos seguintes termos», passando depois a elencar os bens que pas-sam a integrar a carta municipal do património.

Não se pode admitir que um imóvel que veio a ser inventariado pelo PDM revisto possa vir a ser demolido por não se encontrar inventariado na versão revogada do PDM. Não é razoável, pois não faz sentido. A sua inventariação na Carta Patrimonial Municipal perderia todo e qualquer sentido útil.

O interesse público na preservação do património arquitetónico é superior, impondo--se a aplicação do novo PDM.

Detenhamo-nos na seguinte situação: o projeto aprovado contempla a demolição dos edifícios da antiga Fábrica de Cerâmica Constância, os quais se encontram inventariados como um conjunto arquitetónico com valor patrimonial na Carta Municipal do Patrimó-nio da versão revista do PDM.

Se o interesse público concretizado na inventariação deste conjunto na atual versão do PDM, é no mínimo contraditório autorizar a sua demolição com base no pretérito plano diretor municipal. A demolição de património arquitetónico, mais a mais, é irreversível.

De resto, não conseguimos alcançar as razões por que os técnicos municipais conside-ram que a inventariação deste conjunto resulta de um lapso, dispensando, sem mais, a sua aplicação.

Em um Estado de Direito, os lapsos das normas corrigem-se ou retificam-se se forem materiais ou de cálculo. Não pode simplesmente desaplicar-se a qualificação de um imóvel

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porque o aplicador, ainda que possa conhecer ou ter tomado parte nos trabalhos prepara-tórios, entende tratar-se de um erro.

Se e enquanto esta inventariação se mantiver na Carta Patrimonial Municipal, a demo-lição apenas pode admitir-se uma vez preenchidos os restritos pressupostos dos artigos 26.º, 27.º e 29.º, do PDM, assim como dos artigos 7.º e 29.º, do Plano de Urbanização.

Parece, aliás, que a Câmara Municipal aplica e desaplica, alternadamente, as disposi-ções do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa, da versão inicial PDM e do novo PDM sem que se alcance o critério e fundamentação.

Veja-se, por exemplo:i) A versão revista do PDM que, segundo o entendimento da Câmara Municipal, não

se aplica ao projeto do Quarteirão dos Marianos, serviu, paradoxalmente, como motivo para alterar os termos de referência da Unidade de Execução a coberto da deliberação da Câmara Municipal n.º 104/CM/2013, de 20.02.2013 «de forma a adaptarem-se à atual redação do PDM»;

ii) Nesta deliberação afirma-se estar

«em vigor a 1.ª revisão do Plano Diretor Municipal de Lisboa (PDM) aprovada pela Assembleia Municipal de Lisboa, na sua reunião de 24 de julho de 2012, e publicada no Diário da República (...) e, designadamente, os n.ºs 2 e 3, do artigo 58.º no que se refere aos sistemas de execução que a lei prevê para a realização das Unidades de Exe-cução e aos critérios a que deve obedecer a sua delimitação. A delimitação da Unidade de Execução do Interior do Quarteirão dos Marianos atende à necessidade de confor-mação com os objetivos gerais definidos na 1.ª revisão do PDM de Lisboa, entretanto aprovada, bem como com os objetivos constantes no Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa (PUNHM) (...) os Termos de Referência, anteriormente submetidos à apreciação da Câmara através da Proposta n.º 241/2011, tiveram que ser pontualmente revistos de forma a adaptarem-se à atual redação do PDM».

iii) Para este efeito, aplica-se a versão revista do PDM ao contrário do que se tem vindo a defender e a decidir posteriormente;

O artigo 17.º, do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa deter-mina que a área definida em planta de zonamento como área sujeita a projeto urbano ficará sujeita à elaboração de projeto urbano. A Câmara Municipal decide ignorar a área definida na planta do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa e, sem fundamento legal, retira da delimitação da unidade de execução alguns edifícios por con-siderar que se encontram devidamente consolidados. Em suma, desaplica a seu bel-prazer o próprio Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa.

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Em face do exposto, tanto a definição dos termos de referência, como o pedido de licenciamento das obras de construção e de demolição deveriam ter sido analisados em consonância com a nova versão do PDM, ou seja, a versão revista.

Não o tendo sido, as deliberações da Câmara Municipal de Lisboa mostram-se nulas por colisão com o disposto no PDM em vigor (cf.. alínea a), do artigo 68.º, do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação).

§3.º - Do licenciamento das obras de demolição e de construção do edifício sito à Rua das Janelas Verdes, n.os 60 a 68 e da violação do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa

Em 14 de agosto de 2013 foi aprovado o projeto de demolição parcial do edifício sito à Rua das Janelas Verdes, n.os 60 a 68.

De acordo com a alínea c), do n.º 1, do artigo 7.º, do Plano de Urbanização, a validade da licença depende, cumulativamente, do preenchimento dos seguintes pressupostos:

a) Quando o edifício for considerado de manutenção inconveniente por motivo de ruína parcial; e

b) Quando o projeto apresentado contribua para a valorização do conjunto em que se integra, resultando uma vantagem evidente da substituição total ou parcial do edifício existente;

c) Após parecer da comissão municipal competente, precedido de vistoria municipal.De acordo com o que consta da informação de 9 de agosto(22), o imóvel foi vistoriado

em 4 de junho de 2012 pela Divisão de Loteamentos Urbanos e pelo Núcleo Residente Estrutura Consultiva.

Da vistoria concluiu-se que «o edifício não se encontra em ruina».A isto seguiu-se a recolha do parecer do Núcleo Residente Estrutura Consultiva que se

pronunciou do seguinte modo:

«Relativamente ao programa de alterações proposto para o edifício da Rua das Jane-las Verdes 60/68, também se confirma a respetiva viabilidade chamando porém a aten-ção para o impacto, eventualmente negativo, da dimensão do vão projetado, certo que a mesma decorre de um princípio pré estabelecido que consiste em criar neste edifício os acessos para um percurso pedonal e para a entrada e saída de veículos no estacionamento subterrâneo».

O autor, porém, conclui que se infere «então a aceitação do Núcleo Residente Estru-tura Consultiva para a demolição do edifício da Rua das Janelas Verdes».

(22) Informação n.º 35660/INF/DLU/Gesturbe/2013.

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Ora, como se pode observar, nem o Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa, nem a versão originária do PDM (nem mesmo a versão revista do PDM) per-mitem que o parecer do Núcleo Residente Estrutura Consultiva exclua a verificação dos pressupostos fixados para o licenciamento da demolição daquele edifício.

Ademais, da leitura do artigo 7.º resulta claramente que os requisitos para validar a demolição do edifício são cumulativos. Isto é:

a) O edifício tem de estar em ruína parcial; b) O novo projeto para o local tem de contribuir para a valorização do conjunto; c) Tem de ser realizada vistoria municipal; ed) Tem de ser obtido parecer prévio da comissão municipal competente.A partir do momento em que na vistoria se verifica que o edifício não se encontra em

ruína, deixa de ser relevante o parecer a emitir pela comissão municipal. Ou melhor, o parecer, a ser emitido, não poderia ser senão negativo por não se encontrar preenchido um dos pressupostos para se admitir a demolição do edifício.

O Senhor Chefe da Divisão de Loteamento Urbanos reconhece, naquela informação, que embora «a proposta de demolição parcial do edifício existente com frente para a Rua das Janelas Verdes (para substituição por uma construção nova) não se enquadra em nenhuma das alíneas do artigo 7.º, n.º 1, do PUNHM) (...) entende-se s.m.o. de aceitar a demolição proposta».

Consequentemente, o ato que define a unidade de execução e os seus termos de refe-rência, como ainda todos os demais atos praticados subsequentemente, porque descon-formes com o disposto na alínea c) do n.º 1, do artigo 7.º, do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa, mostram-se nulos (cf. alínea a), do artigo 68.º, do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação), por admitirem a demolição do edifício da Rua das Janelas Verdes n.os 60 a 68.

Igual consequência resulta da desconformidade do projeto com o disposto no artigo 8.º, do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa.

De acordo com esta disposição regulamentar as «obras de construção de novos edi-fícios em substituição dos demolidos nos casos previstos no artigo 7.º ficarão sujeitas a alguns condicionamentos.»

Deve haver, nomeadamente, manutenção do alinhamento dos planos de fachadas, salvo em casos devidamente fundamentados, relativamente aos quais o serviço municipal competente fixe novo alinhamento através de projeto urbano.

Verifica-se das peças desenhadas do projeto de arquitetura que ocorre um avanço da fachada tardoz do edifício a construir nos n. os 60 a 68 da Rua das Janelas Verdes sem que esta opção tenha sido fundamentada e sem que seja cumprido o disposto na alínea d) daquela disposição normativa: garantir que a profundidade das empenas é igual à dos edifícios confinantes. Não é o caso.

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§4.º Conclusõesa) Os atos administrativos de aprovação dos termos de referência da Unidade de Exe-

cução do Interior do Quarteirão dos Marianos, bem como do projeto de arquitetura de obra nova e de demolição tiveram como enquadramento legal a versão inicial do PDM de Lisboa, quando, de acordo com o princípio geral tempus regict actum consagrado no artigo 67.º, do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação deveriam ter observado a ver-são revista. Esta opção constitui, nos termos do artigo 68.º, deste diploma legal, causa de nulidade dos atos administrativos praticados;

b) O ato administrativo de aprovação do projeto de arquitetura para construção nova e precedente demolição do edifício sito na Rua das Janelas Verdes n.º 60 a 68(23), é igual-mente nulo por violar o disposto no artigo 7.º e 8.º, do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa.

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Recomendação n.º 4/A/2015Proc. Q-4066/13Entidade visada: Câmara Municipal de LisboaData: 2015/06/16Assunto: Urbanismo. Reabilitação urbana. Área crítica de recuperação e conservação urbanística. Posse administrativa. Vias de facto. Justa indemnizaçãoSequência: Acatada

Nos termos e para os efeitos do disposto na alínea a), do n.º 1, do artigo 20.º, da Lei n.º 9/91, de 9 de abril, e em face da motivação seguidamente apresentada, recomendo a V. Exa. que seja atribuída prioridade à indemnização dos proprietários de três imóveis sitos na antiga área crítica de recuperação e reconversão urbanística situada na zona do Casal Ventoso, delimitada pelo Decreto Regulamentar n.º 21/95, de 25 de julho, de cuja posse se afirma estar materialmente investido o município de Lisboa desde 2002.

Consigno que foram atendidas as explicações prestadas pelos serviços superiormente dirigidos por V. Exa.

§1.º - Considerações preliminaresEm 2013, foi apresentada queixa ao Provedor de Justiça contra a Câmara Municipal

de Lisboa por atraso na conclusão do procedimento relativo à aquisição de três prédios

(23) Proc. n.º 671/EDI/2013.

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urbanos, sitos na antiga freguesia de Santo Condestável(24) e que se afirma terem sido utili-zados na recuperação e reconversão urbanística do denominado Casal Ventoso.

De acordo com a queixa, além de o município se ter investido na posse dos três prédios foram neles executadas operações materiais: um deles encontra-se vedado por um muro de suporte e gradeamento; em outro foi executada uma ciclovia e, por fim, o terceiro encon-tra-se atravessado por uma escada de uso público.

Afirma-se que a investidura na posse dos imóveis pelo município de Lisboa teve lugar em 2002, sem que os proprietários dela tivessem sido notificados, nos termos do artigo 43.º, da Lei dos Solos, nem tivessem recebido propostas para a sua aquisição. De resto, continuam a liquidar anualmente o imposto municipal sobre os imóveis em questão.

Inconformados com a situação de facto descrita, os interessados reclamaram várias vezes os seus direitos e denunciaram irregularidades ao extinto Gabinete do Casal Ventoso e, mais tarde, à Câmara Municipal de Lisboa.

Em outubro de 2013, os serviços municipais informaram os meus colaboradores de não terem sido localizados elementos relativos às vistorias dos terrenos em questão. Com a documentação entregue pela requerente foi dado início a um procedimento «visando a regularização patrimonial».

Já em 2014 e depois de concluído um levantamento do cadastro referente à Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística do Casal Ventoso, foi-nos transmi-tido que estava a ser calculado o montante indemnizatório pela extinção dos direitos reais sobre os mesmos prédios e que as restrições orçamentais não têm permitido satisfazer, em tempo útil, os compromissos assumidos (anexo ao ofício n.º 416/GVMS/14, de 5 de agosto de 2014).

§2.º - AnáliseO Decreto Regulamentar n.º 21/95, de 25 de julho, declarou área crítica de recupe-

ração e reconversão urbanística, confiada à Câmara Municipal de Lisboa, o denominado Casal Ventoso, na atual freguesia de Campo de Ourique(25), por «carecer das infraes-truturas básicas indispensáveis, designadamente no domínio do saneamento», além de «apresentar um elevado número de construções em adiantado estado de degradação».

A delimitação de áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística foi fruto da necessidade premente de dotar a Administração Pública de instrumentos excecionais para fins de requalificação e reabilitação urbana:

(24) Inscritos na matriz predial urbana da freguesia de Santo Condestável sob os números 2436, 2437 e 2438 e descri-tos na 6.ª Conservatória do Registo Predial de Lisboa, sob os números 1925, 1361 e 1362, respetivamente.(25) Anterior freguesia de Santo Condestável, extinta por fusão.

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«nos casos extremos em que só a intervenção da Administração, através de provi-dências expeditas, permite obviar eficazmente aos inconvenientes e perigos inerentes a situações de falta de infraestruturas urbanísticas, de equipamento social, de espaços livres e espaços verdes ou de deficiências dos edifícios existentes, no que respeita a condições de solidez, segurança e salubridade(26)».

Viriam a ser declaradas fundamentalmente para resolver problemas sociais e ambien-tais, mas também problemas urbanísticos e demográficos, em particular, nos centros his-tóricos das grandes cidades.

O capítulo XI da Lei dos Solos (Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de novembro(27)) cui-dou destas áreas a delimitar por decreto e com efeito de declaração genérica de utilidade pública (alínea a), do n.º 1, do artigo 42.º).

Permitia-se às autoridades municipais não apenas o exercício de um direito de prefe-rência nas transações imobiliárias onerosas (n.º 1, do artigo 27.º), como o de se investirem imediatamente na posse administrativa dos imóveis para os demolir, beneficiar ou reparar (alínea b), do n.º 1, do artigo 42.º), através de um procedimento sumário (que permitia despejar sumariamente as edificações – artigo 46.º), mas que determinava também um mínimo de garantia para os proprietários e para os titulares de outros direitos reais sobre os imóveis.

A declaração como área crítica de recuperação e reconversão urbanística não definia, por si, a situação jurídica de cada um dos imóveis situados na zona delimitada. Este proce-dimento obrigava à notificação de cada um dos proprietários a serem confrontados com a posse administrativa (n.º 1, do artigo 43.º), sua publicitação geral por edital (n.º 2) e uma vistoria ad perpetuam rei memoriam, precedendo a investidura na posse administrativa, com remissão para os termos previstos para a expropriação por utilidade pública urgente (n.º 2, do artigo 42.º).

De resto, muitos destes imóveis teriam de ser expropriados por utilidade pública, até porque, ao fim de cinco anos de posse municipal, o procedimento expropriatório deveria iniciar-se em satisfação de um direito reconhecido aos proprietários (n.º 2, do artigo 45.º), sem prejuízo da reparação devida por outros danos causados (n.º 1).

Essa expropriação – por iniciativa oficiosa ou a requerimento dos proprietários – teria início com o ato de individualização dos bens a expropriar, valendo este ato, a partir de então, como declaração de utilidade pública para efeitos de aplicação do Código das

(26) Costa, António Pereira da, Direito dos Solos e da Construção, Braga: Livraria do Minho, 2000, pp. 45-46.(27) Alterado pelo Decreto-Lei n.º 313/80, de 19 de agosto. Veio a ser revogado pelo Regime Jurídico da Reabilitação Urbana em Áreas de Reabilitação Urbana, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro, o qual instituiu a categoria das áreas de reabilitação urbana, sem prejuízo de as anteriores áreas críticas poderem perdurar por mais dois anos e serem até lá convertidas ao novo regime.

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Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de novembro(28), sujeitando--se a caducidade e protegendo os proprietários contra a duração ilimitada da declaração de área crítica e contra a eventual inércia administrativa.

Os imóveis referidos foram afetos aos fins de recuperação e reconversão urbanística, sem que tenha sido provada a notificação dos interessados da posse dos terrenos. Não foi apresentado nenhum auto de vistoria ad perpetuam rei memoriam destinada a fixar os elementos de facto suscetíveis de desaparecerem. Nem há indícios de acordo outorgado na devida forma com os proprietários, muito menos de ter sido paga justa indemnização.

A aquisição dos mesmos imóveis seja por acordo, seja por adjudicação no termo do procedimento de expropriação por utilidade pública, não se mostra concluída. E, por assim ser, os proprietários continuam privados dos seus bens e sem a justa indemnização a que têm direito. Aliás, até à data, os interessados não receberam qualquer proposta de indemnização.

A Administração Pública prossegue o interesse público mas sempre no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (artigo 266.º, da Constituição da República Portuguesa e artigo 4.º do Código de Procedimento Administrativo).

Assim, se a Câmara Municipal de Lisboa necessitava de se apropriar de imóveis sob propriedade privada de terceiros para prosseguir a reconversão urbanística, encontrava-se vinculada a observar os procedimentos legalmente definidos, salvaguardando os direitos dos interessados, designadamente o direito à indemnização.

Do direito de propriedade privada, tal como vem consagrado na Constituição da Repú-blica Portuguesa, decorre que a expropriação por utilidade pública só pode ser efetuada com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização (n.º 2, do artigo 62.º).

À semelhança do que sucede no Código das Expropriações em vigor, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de setembro, quando a zona do Casal Ventoso foi declarada a área crítica de recuperação e reconversão urbanística, a expropriação por utilidade pública de quaisquer bens ou direitos conferia ao expropriado o direito a receber o pagamento con-temporâneo de uma justa indemnização (artigo 1.º e n.º 1, do artigo 22.º, do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de novembro).

A indemnização, para ser justa, há de comportar uma tendencial contemporaneidade, pois embora não seja exigível o pagamento antecipado, também não se prevê o protela-mento da indemnização(29).

O direito à justa indemnização pela extinção do direito de propriedade dos imó-veis subtraídos a seus donos é correlativo do dever que impende sobre o município de

(28) Em termos que o Código das Expropriações aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de setembro, reproduziria ipsis verbis no n.º 2, do artigo 13.º.(29) Canotilho, J. J. Gomes e Moreira, Vital, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, 4.ª ed. revista, Coimbra: Coimbra Editora, 2007, p. 809.

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regularizar a situação. Na verdade, foi a Câmara Municipal que, sem estar habilitada por título aquisitivo bastante ou por adjudicação no termo de expropriação por utilidade pública, causou danos aos proprietários, designadamente, ao privá-los da posse das parce-las sem os indemnizar.

E durante estes anos não foram promovidas as diligências necessárias para regularizar a aquisição das parcelas, o que é reprovável, considerando que o município não ignorava estar a lesar os direitos de outrem, já que, de facto, passou a ter a posse dos prédios.

Ainda que os procedimentos expropriativos relativos à mesma área crítica tenham sido iniciados pelo Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso, desde que este Gabinete foi extinto o ónus da regularização da situação passou a caber à Câmara Municipal de Lisboa, para a qual foram transferidas as mesmas competências(30). Pelo exposto, não posso deixar de afirmar que a Câmara Municipal deveria ter providenciado mais expeditamente pela resolução destes procedimentos.

A satisfação das necessidades coletivas não pode postergar as regras mais elementares da boa-fé e do cumprimento pontual das obrigações. Assim, não posso deixar de reprovar que se proceda a outros investimentos quando ainda não estão honrados os compromissos anteriores.

Em suma, pondero que o município de Lisboa não tenha agido corretamente, havendo de adotar as medidas adequadas para legitimar a posse dos três prédios identificados e pôr termo a uma situação abusiva que assume traços de confisco.

§3.º - ConclusõesPara execução das obras de requalificação e reconversão urbanística do Casal Ventoso,

o município de Lisboa tomou posse dos três prédios urbanos referidos e neles executou alterações materiais;

1) Pese embora os imóveis se situem em zona declarada área crítica de recuperação e reconversão urbanística, não há indícios de ter sido seguido o procedimento especial aplicável;

2) A afetação das referidas parcelas privadas ao interesse público não foi precedida de tentativa de aquisição amigável ou de procedimento de expropriação;

3) Os proprietários das parcelas não só deixaram há muito de as poder fruir livremente, como continuam sujeitos à liquidação do Imposto Municipal sobre Imóveis;

4) Ainda que para tal atraso possa ter contribuído a extinção do Gabinete de Recon-versão do Casal Ventoso, o prazo de conclusão dos procedimentos será sempre manifesta-mente excessivo e inaceitável;

(30) Extinto o gabinete, todos os seus direitos, obrigações e património transferiram-se para o município de Lisboa (n.º 3, do artigo 10.º, do Decreto-Lei n.º 262/95, de 4 de outubro).

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5) Urge, pois, concluir os procedimentos de aquisição dos terrenos, de forma a indem-nizar os proprietários pela privação dos seus bens, utilizados para a execução das obras de requalificação e reconversão urbanística no Casal Ventoso.

Solicito a V. Exa. que, dando cumprimento do disposto no n.º 2, do artigo 38.º, da Lei n.º 9/91, de 9 de abril, me transmita, no prazo de 60 dias a contar da receção desta reco-mendação, a posição da Câmara Municipal de Lisboa.

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Recomendação n.º 6/A/2015Proc. Q-873/13 Entidade visada: Ministra de Estado e das FinançasData: 2015/08/17Assunto: Domínio público. Estrada. Jurisdição desconhecida. Estado unitário. Deve-res de conservação Sequência: Aguarda resposta

Nos termos e para os efeitos do disposto na alínea a), do n.º 1, do artigo 20.º, da Lei n.º 9/91, de 9 de abril, na redação da Lei n.º 17/2013, de 18 de fevereiro, e em face das motivações seguidamente apresentadas, recomendo a Vossa Excelência que:

Determine as pertinentes averiguações e, sendo caso disso, providencie pela reparação dos danos patrimoniais em automóvel ligeiro de passageiros imputados à má conservação de uma via rodoviária, vulgarmente conhecida como Estrada da Fonte da Telha ou Estrada das Matas Nacionais, junto à Courela do Pinhal, nas imediações da Mata Nacional dos Medos, e que estabelece a ligação entre Costa da Caparica e as povoações de Vale Cavala, Marisol, Fonte da Telha e Aroeira, no concelho de Almada, entroncando com a Estrada Nacional n.º 377, por se concluir que faz parte do domínio público rodoviário do Estado, a cujos serviços incumbe a sua conservação e reparação.

Por razões de certeza e de segurança determine a declaração de afetação da via rodo-viária identificada como parte do domínio público rodoviário, providenciando-se pela reparação e conservação da sua faixa de rodagem e bermas.

Em cumprimento do disposto no artigo 34.º, da citada Lei n.º 9/91, de 9 de abril, con-signo que foram consideradas as explicações prestadas pelos serviços superiormente diri-gidos por V. Exa., assim como os esclarecimentos prestados pelo Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P., pela Câmara Municipal de Almada, pela ex-EP-Estradas de Portugal, S.A. e pelo Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P.

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§ 1.º Dos factos e da audição das várias autoridades públicasFoi-me apresentada queixa pela proprietária de um automóvel ligeiro de passageiros,

Senhora (…) que, em 23-06-2012, ao circular na chamada Descida das Vacas da estrada iden-tificada embateu em cavidade não sinalizada, de onde resultou o rebentamento de um pneu.

Desde então percorreu um penoso itinerário de conflitos negativos acerca da jurisdi-ção sobre aquela via de comunicação e acerca do dever de providenciar pela sua adequada conservação.

O município de Almada afirma perentoriamente que a estrada não integra nem nunca integrou a rede de estradas e caminhos municipais, considerando-se alheio à sua conser-vação e reparação.

A estrada não foi construída pelo município nem a expensas do município. Jamais foi objeto de transferência dominial pelo Estado, pela extinta Junta Autónoma de Estradas ou por alguma das entidades que lhe foram sucedendo(31). Tão-pouco foi alguma vez outor-gado contrato de exploração desta via nem confiada a conservação do pavimento e das bermas ao município.

Embora os serviços do município tenham afixado sinalização rodoviária na dita estrada, agiram estritamente em gestão de negócios, de modo a conter os riscos que a intensa circu-lação automóvel comporta para a segurança rodoviária. Fizeram-no simplesmente porque nenhuma autoridade pública se dispôs a fazê-lo.

Este percurso não surge expressamente identificado no plano dos caminhos munici-pais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 45 552, de 30 de janeiro de 1964, na vasta tabela que descreve as vias municipais do distrito de Setúbal.

Opõe, e bem, que a classificação das estradas e rodovias resulta essencialmente do atual Plano Rodoviário Nacional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 222/98, de 17 de junho, em cujo artigo 13.º se determina que

«as estradas não incluídas no plano rodoviário nacional integrarão as redes munici-pais, mediante protocolos a celebrar entre a Junta Autónoma de Estradas e as câmaras municipais e após intervenções de conservação que as reponham em bom estado de utilização ou, em alternativa, mediante acordo equitativo com a respetiva autarquia. As estradas classificadas para integração nas redes municipais, até à receção pelas respetivas autarquias, ficarão sob tutela da Junta Autónoma de Estradas, que, entretanto, lhes asse-gurará padrões mínimos de conservação».

Por outras palavras, não basta que determinada estrada nunca tenha figurado ou tenha deixado de figurar no Plano Rodoviário Nacional para se ter como assente que se trata de uma estrada municipal.

(31) Instituto das Estradas de Portugal, EP – Estradas de Portugal, EPE, E.P. – Estradas de Portugal, S.A., e desde 01-06-2015, Infraestruturas de Portugal, S.A.

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O território de cada município é atravessado por várias estradas, mas só aquelas que satisfaçam atribuições municipais pertencem à sua rede viária. Além da questão contro-vertida do domínio público viário das freguesias (caminhos vicinais), outras estradas que atravessam o território municipal são nacionais, regionais ou encontram-se afetas a espe-ciais atribuições do Estado (defesa nacional, portos, florestas), o que explica diferentes jurisdições e diferentes incumbências de conservação.

As atribuições municipais são as que se encontram conferidas por lei (n.º 1, do artigo 237.º, da Constituição da República Portuguesa). Não são atribuições universais, ao con-trário das atribuições do Estado em relação às necessidades coletivas que se propõe satisfa-zer por incumbência constitucional ou legislativa. Encontram-se previstas na lei e os bens do domínio público afetos a cada município são aqueles cuja identificação resulta da lei.

De acordo com a alínea ee), n.º 1, do artigo 33.º, do Novo Regime Jurídico das Autar-quias Locais(32), as redes de circulação sob administração municipal ou possuem mero esta-tuto patrimonial ou têm de ser delimitadas por lei.

Há ainda outro facto que considero relevante e que veio ao meu conhecimento através dos serviços municipais de Almada.

O imóvel atravessado pela estrada encontra-se inscrito na matriz predial sob o artigo 24 da secção C, da freguesia da Costa da Caparica e sob o artigo rústico 1 da secção AM, freguesia da Caparica, ambos inscritos a favor do Estado.

A localização desta via rodoviária poderia sugerir a conexão com as atribuições flores-tais e ambientais do Estado, designadamente as que são protagonizadas por devolução de poderes à Administração Central indireta.

Se por um lado a Estrada da Fonte da Telha se encontra na proximidade de uma Mata Nacional, por outro lado percorre o interior da Área de Paisagem Protegida da Arriba Fós-sil da Costa de Caparica, instituída pelo Decreto-Lei n.º 168/84, de 22 de maio, motivo por que os meus colaboradores interpelaram o Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas, I.P.

Em resposta, o Conselho Diretivo considera não dispor de jurisdição sobre a estrada, entendendo que o facto de se encontrar no perímetro da Área Protegida, como aliás outras estradas, não lhe confere a incumbência de zelar pela sua conservação(33).

Poder-se-ia dar o caso de ser uma estrada florestal, ou seja, de estar em terrenos sujeitos ao regime florestal instituído pelo Decreto de 24 de dezembro de 1901, como o estão os terrenos das matas nacionais.

(32) Aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro.(33) Quanto às atribuições do ICNF, IP, nas áreas protegidas, cf. artigo 3.º, do Decreto-Lei n.º 135/2012, de 29 de junho.

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Contudo, a referida estrada não se encontra sob o regime florestal, embora se apresente na orla da Mata Nacional dos Medos, cuja plantação remonta ao governo de D. João V(34) como barreira natural ao avanço das areias dunares sobre o cultivo praticado nas terras de várzea, a montante.

Aquele troço, segundo nos explica o Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas, I.P., encontra-se fora do perímetro florestal ou similar.

Entendem que a conservação da estrada é incumbência do município, por se encontrar descrita no PDM de Almada, como parte da Rede Rodoviária Municipal, enquanto via municipal secundária.

A Câmara Municipal de Almada, por seu turno, refuta esta qualificação. O documento a que se refere o Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas, I.P., é apenas um documento de estudo e não integra o PDM.

Em qualquer caso, não atribuiu ao troço de estrada nenhuma qualificação juridica-mente relevante.

Instado quanto à designação florestal que a cartografia e a população lhe reconhecem, o Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas, I.P., entende que sem estar sujeita ao regime florestal do Decreto de 24 de dezembro de 1901 de nada serve a convicção mais ou menos generalizada.

Aliás, a sua utilização não é de modo algum florestal. A estrada serve fundamental-mente a ligação às praias e entre povoações da orla costeira.

A verdade é que aquele troço é, inclusivamente, servido por uma rede de transportes coletivos de passageiros.

Insiste o Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P., que as estradas não inscritas na Rede Rodoviária Nacional fazem parte da rede municipal de estradas. Lou-va-se no citado artigo 13.º, do Decreto-Lei n.º 222/98, de 17 de julho, mas sem atender a que, por exemplo, as estradas desclassificadas da Rede Rodoviária Nacional só ingressam nas redes municipais por contrato administrativo (de mutação dominial).

Ora, não há registos nem sequer indícios de nenhum acordo que tenha afetado a Estrada da Fonte da Telha ao domínio público viário do município de Almada.

Interpelada a anterior concessionária EP – Estradas de Portugal, S.A.(35) também esta repudia qualquer forma de responsabilidade, porque considera que a Estrada da Fonte da Telha não faz parte das estradas nacionais (classificadas ou em vias de desclassifica-ção) nem das estradas regionais que são objeto do contrato de concessão e que fazem ou fizeram parte dos sucessivos planos rodoviários nacionais e opõe que, por outro lado, as estradas florestais nunca pertenceram à Rede Rodoviária Nacional.

(34) De onde a outra designação, porventura mais conhecida, Pinhal do Rei.(35) A que sucedeu por fusão com a REFER, EPE, a Infraestruturas de Portugal, S.A.

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Em seu entender, as estradas não classificadas como nacionais sempre permaneceram na jurisdição dos municípios ou de outras pessoas coletivas públicas ou de direito público.

Por seu turno, a Direção-Geral do Tesouro e Finanças sugeriu-nos que consultássemos o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., autoridade que poderia dispor de infor-mação sobre a quem cumpre ou deve cumprir a administração daquela via.

Todavia, o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., limitou-se a confirmar que a estrada não integra a Rede Rodoviária Nacional e deduz que, como tal, não faz parte do domínio público do Estado. Trata-se, no seu entendimento, de uma via sob a jurisdição do município de Almada.

Não justifica esta afirmação, incorrendo na petição de princípio que consiste em consi-derar o domínio público municipal como uma categoria residual ou subsidiária.

Analisemos os argumentos apresentados pela Direção-Geral do Tesouro e Finanças após um breve excurso sobre as normas que regulamentam a matéria e o entendimento doutrinário sobre alguns dos pressupostos das conclusões alcançadas.

§ 2.º Domínio público rodoviário e jurisdiçãoDe acordo com a alínea d), do n.º 1, do artigo 84.º, da Constituição da República

Portuguesa, as estradas, por definição, integram o domínio público. Compete ao legislador, nos termos do n.º 2, delimitar o domínio público do Estado,

das Regiões Autónomas e das autarquias locais e definir o seu regime jurídico.Não restam dúvidas quanto a saber que a via de comunicação em causa é verdadeira-

mente uma estrada. Encontra-se pavimentada, aberta ao trânsito automóvel indiferencia-damente e, como se assinalou, serve de percurso ao transporte coletivo de passageiros em carreiras regulares(36).

Dispõe de sinalização vertical de trânsito, de acordo com os artigos 5.º e 6.º, do Decreto-Lei n.º 44/2005, de 23 de fevereiro.

O facto de certa estrada não se encontrar no Plano Rodoviário Nacional não significa encontrar-se automaticamente excluída do domínio público rodoviário do Estado, enten-dido como «a universalidade de direito, de que o Estado é titular, formada pelo conjunto de bens afetos ao uso público viário, pelos bens que material ou funcionalmente com ele se encontrem ligados ou conexos, bem como por outros bens ou direitos que, por lei, como tal sejam qualificados» (alínea n), do artigo 3.º, do Novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, aprovado pela Lei n.º 34/2015, de 27 de abril).

Ao invés, o Regulamento das Estradas e Caminhos Municipais, aprovado pela Lei n.º 2110, de 19 de agosto de 1961, prevê que a rede viária de cada município seja delimitada por atribuição.

(36) Explorados por Transportes Sul do Tejo, S.A.

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As estradas e caminhos municipais são demarcados por marcos de origem, quilométri-cos e de limites de cantão, segundo se dispõe no artigo 27.º.

Embora a título provisório, o levantamento dos caminhos municipais, encontra-se vertido no Decreto-Lei n.º 45 552, de 30 de janeiro de 1964.

Em relação às estradas municipais, encontra-se no anexo ao Decreto-Lei n.º 42 271, de 20 de maio de 1959.

Sem prejuízo de as redes municipais já terem desde então sido ampliadas, seja pela abertura de novas estradas e caminhos municipais, seja pela mutação dominial de estradas nacionais desclassificadas, o princípio é o da classificação das estradas e caminhos munici-pais por atribuição e nunca por natureza.

Ora, a Estrada da Fonte da Telha não se encontra em nenhum dos dois diplomas citados. Não se provou que tenha sido construída pelo município de Almada nem que tenha

sido transferida convencionalmente pelo Estado para o domínio público municipal.Não excluiríamos que tenha sido executada durante o período revolucionário

(1974-1976), eventualmente no âmbito de melhoramentos empreendimentos por orga-nizações populares e com o apoio das Forças Armadas.

Como vimos, a ex-EP-Estradas de Portugal, S.A., veio opor que esta via nunca perten-ceu à Rede Rodoviária Nacional, o que é confirmado pelo Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., mas já tivemos oportunidade de ver, em termos recentemente aclarados pelo Novo Estatuto das Estradas Nacionais, que o âmbito do domínio público rodoviário do Estado não tem de coincidir com o âmbito da Rede Rodoviária Nacional.

A Direção-Geral do Tesouro e Finanças entende que, face ao tipo de via e à utilização que lhe está a ser dada, e não havendo norma que a associe ao elenco dos bens do domínio público do Estado, a estrada florestal estará inserida em domínio público municipal.

Desconsiderou, no entanto, a circunstância de os bens do domínio público municipal o serem por definição, contrariamente ao que sucede com a categoria residual domínio público geral do Estado.

Contra esta posição aponta a mais recente investigação científica dedicada ao domínio público.

Assim, regista Ana Raquel Gonçalves Moniz que

«se atentarmos nos diversos tipos de bens qualificados como dominiais, compreendemos que para o domínio público autárquico fica apenas uma parcela do domínio público rodoviário e hidráulico, bem como os cemitérios. Efetivamente, decorre, desde logo do Decreto-Lei n.º 477/80, mas também de outros diplomas avulsos, que os demais tipos de coisas classificados como dominiais integram o domí-nio público estadual, salvaguardados os casos em que, por força do disposto nos

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estatutos político-administrativos das regiões autónomas, se incluem no domínio público regional»(37).

De resto, esta conceção bate certo com o caráter unitário do Estado, não obstante a autonomia política das Regiões Autónomas e a autonomia administrativa das autarquias locais (artigo 6.º, da Constituição).

O carácter unitário do Estado não pode deixar de refletir-se na repartição dos bens do domínio público.

Um Estado unitário não é uma associação ou confederação de municípios. A relação entre o Estado e os municípios descortina-se de modo contrário ao que se verifica nos estados compostos, designadamente nas relações entre a federação e cada um dos estados federados.

A consequência inelutável desta afirmação para o caso que nos ocupa é a de que, sem outra especificação em contrário, uma estrada que é por natureza parte do domínio público (alínea d), do n.º 1, do artigo 84.º, da Constituição), é também parte do domínio público do Estado, sempre que a lei não disponha em contrário (n.º 2).

Vejamos ainda a questão a partir de outro ângulo.Em nome da função social da propriedade privada, consideram-se pertencer ao

património do Estado os imóveis sem dono conhecido (artigo 1345.º do Código Civil). Ao invés do que sucede com os bens móveis, o legislador entendeu salvaguardar os

imóveis contra as incertezas que resultariam da sua qualificação como res nullius. Contrapõe a Direção-Geral do Tesouro e Finanças que não é aplicável o artigo 1345.º

do Código Civil ao estatuto jurídico da estrada, pois enquanto bem dominial jamais poderia integrar o património do Estado.

Não está em causa presumir que a estrada faz parte do património do Estado e com isso renunciar à sua inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade, como atributos mais notórios do lugar que ocupam os bens do domínio público, fora do comércio jurí-dico (artigos 18.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto).

O que está em causa, isso sim, é que a presunção da propriedade de imóveis sem dono conhecido vale, por maioria de razão, para os imóveis do domínio público.

Os imóveis dominiais públicos sem titular conhecido devem considerar-se do Estado.Propriedade e domínio público não são antónimos.De resto, e como explica Ana Raquel Gonçalves Moniz, o «estatuto da dominialidade

pressupõe um direito de propriedade (pública) sobre o bem»(38).

(37) «Domínio Público Local: Noção e Âmbito», in Domínio Público Local, Braga: Ed. CEJUR – Centro de Estudos Jurídicos do Minho, 2006, p. 19.(38) Moniz, Ana Raquel, O Domínio Público: O Critério e o Regime Jurídico da Dominialidade, Coimbra: Ed. Almedina, 2005, pp. 320-321.

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E já Marcello Caetano identificava, na raiz do regime das coisas públicas, «o exercício de um verdadeiro direito de propriedade pública das pessoas administrativas a cujos fins elas estão afetadas»(39).

Se perante um imóvel sem dono conhecido o Estado deve considerá-lo como patrimó-nio seu, seria incongruente que os imóveis do domínio público só por exceção pertences-sem ao Estado, havendo de presumir-se que integrariam o domínio público municipal, das freguesias ou das Regiões Autónomas.

O que não pode aceitar-se é que uma estrada pública não seja de ninguém. Tem de haver um critério e esse critério, por todas as razões apontadas, conduz-nos ao Estado e ao seu domínio público.

Dir-se-ia que esta posição justificaria imputar ao Estado a responsabilidade por tudo quanto servisse de via de circulação, ainda que se limitasse às caraterísticas dos antigos caminhos vicinais ou dos atravessadouros.

Não é assim. Nos termos constitucionais, o estatuto dominial é apenas das estradas (alínea d), do n.º 1, do artigo 84.º, da Constituição).

Na falta de uma definição de estrada, o Novo Estatuto das Estradas Nacionais permite--nos uma delimitação do conceito, a partir de alguns conceitos.

Assim, o conceito de eixo da estrada, definido como

«a linha materializada ou não, de separação dos dois sentidos do trânsito ou, no caso de existir separador, a linha que o divide ao meio, ou ainda, no caso dos ramos dos nós de ligação entre estradas da rede rodoviária nacional ou entre estas e estradas não incluídas na rede rodoviária nacional, a linha, materializada, ou não, que divide ao meio a faixa ou faixas de rodagem que constituem o ramo do nó» (artigo 3.º, alínea o)).

Outro indício para recensear o que deve possuir uma estrada é o conceito de zona de estrada: «o terreno ocupado pela estrada e seus elementos funcionais, abrangendo a faixa de rodagem, as bermas, as obras de arte, as obras hidráulicas, as obras de contenção, os túneis, as valetas, os separadores, as banquetas, os taludes, os passeios e as vias coletoras» (alínea uu), do artigo 3.º).

Se recuarmos ao Plano Rodoviário Nacional aprovado pelo Decreto-Lei n.º 34593, de 11 de maio de 1945, apesar de revogado, ali podemos colher características técnicas das estradas no seu confronto com os simples caminhos municipais (basta que permitam o trânsito automóvel, nos termos da alínea a), do artigo 6.º) ou com os caminhos vicinais (destinam-se ao apenas trânsito rural, nos termos da alínea b), do mesmo artigo).

(39) Caetano, Marcelo, Manual de Direito Administrativo, tomo II, Coimbra: Ed. Almedina, 10.ª Ed., 1986, pp. 894 e ss.

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Assim, por exemplo, uma via cuja faixa de rodagem se limite a 2,50 m e cujos raios de curvatura em planta sejam iguais ou inferiores aos delimitados no artigo 40.º do citado Plano, provavelmente configura um simples caminho público.

A sua qualificação dominial dependerá dos critérios que a jurisprudência tem fixado, como o uso imemorial ou a beneficiação custeada como despesa pública.

No caso concreto, não restam dúvidas sobre as características de estrada e a tudo isto acresce, não o esqueçamos, que a matriz predial identifica o prédio rústico atravessado pela Estrada da Fonte da Telha como coisa do Estado.

Por fim, considero que, no termo deste quase inextrincável conflito negativo, seria irrazoável opor à proprietária do automóvel a prescrição enunciada no artigo 498.º, por decorridos três anos desde a ocorrência do dano (em 2012/06/23).

Dá-se por verificado o dever de justiça a que alude o disposto no artigo 402.º, do Código Civil, e a cujo cumprimento não pode este órgão do Estado ficar alheio.

§ 3.º - Conclusõesa) A designada Estrada da Fonte da Telha, Estrada Florestal ou Estrada das Matas

Nacionais, sita junto a uma área urbana de génese ilegal, denominada Courela do Pinhal, no lugar da Aroeira, e que liga a Costa da Caparica às praias e a outras povoações, além de entroncar com uma estrada nacional, não tem de ser necessariamente qualificada como estrada municipal.

b) O facto de a jurisdição sobre a estrada ser recusada pelo Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P., pelo Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., e pela antiga EP – Estradas de Portugal, S.A., não afasta o seu estatuto dominial nem impede a direta jurisdição pelo Estado.

c) O conceito de domínio público rodoviário do Estado, hoje claramente definido na alínea n), do artigo 3.º, do Novo Estatuto das Estradas Nacionais, permite reconhecer sem demasiadas subtilezas que o seu âmbito se estende bastante além do universo designado Rede Rodoviária Nacional.

d) O caráter unitário do Estado (artigo 6.º, da Constituição) não se reduz ao campo legislativo, antes conhece projeção ampla no direito administrativo e, em especial, na deli-mitação do domínio público do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, nos casos em que a lei (n.º 2, do artigo 84.º, da Constituição) tenha deixado em branco algum aspeto.

e) Não sendo aceitável a existência de uma via rodoviária em utilização sem que se conheça o responsável pela sua conservação, valem as razões que determinam a presunção de pertencerem ao património do Estado os imóveis sem dono conhecido.

f ) O Estado deve chamar a si o conhecimento dos danos patrimoniais num automó-vel ligeiro e que são imputados pela proprietária à exígua ou nula conservação de uma estrada onde, embora circule uma carreira de transportes coletivos de passageiros e um

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fluxo muito significativo de tráfego sazonal para acesso às praias, vinha permanecendo sob jurisdição desconhecida.

g) Por imperativos de segurança, deve a referida estrada ser objeto de beneficiação e deve ser reconhecida expressamente a sua afetação ao domínio público do Estado, sem prejuízo de ulteriormente poder vir a ser confiada a gestão a uma entidade com atribuições especiais.

•

Recomendação n.º 7/A/2015Proc. Q-2534/14 Entidade visada: Direção Regional da Agricultura e Pescas do CentroData: 2015/09/07Assunto: Ordenamento do território. Reserva Agrícola Nacional. Solos classificados. Utilização não agrícola. Comunicação prévia. TaxaSequência: Acatada (Comunicação feita ao Provedor de Justiça em 4 de março de 2016)

Nos termos e para os efeitos do disposto na alínea a), do n.º 1, do artigo 20.º, da Lei n.º 9/91, de 9 de abril, na redação da Lei n.º 17/2013, de 18 de fevereiro, e em face das motivações seguidamente apresentadas, recomendo a V. Exa. que:

Cesse a liquidação de taxa pela comunicação prévia apresentada ao abrigo do artigo 24.º, do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março, considerando não haver fundamento legal que admita a tributação do facto.

§1.º - Exposição de motivosForam apreciadas duas queixas em cujo teor se afirmava que a DRAP do Centro pro-

cedia indevidamente à cobrança de uma taxa no valor de € 74,53 (setenta e quatro euros e cinquenta e três cêntimos) pela comunicação prévia de obras de escassa relevância urbanís-tica ou de utilizações não agrícolas de solos da Reserva Agrícola Nacional (RAN) quando não sujeitas a parecer prévio.

Considerando que comunicação prévia e parecer constituem dois atos distintos, não poderia ser transposta para as comunicações prévias a taxa que se estipulara para os pare-ceres das entidades regionais da RAN.

Analisada a primeira queixa(40), concluiu-se não haver fundamento na lei para a liqui-dação desta taxa, entendimento que viria ser partilhado por Sua Excelência o Secretário de Estado das Florestas e do Desenvolvimento Rural (ofício n.º 1413/2012, de 2012/05/29).

(40) Que deu origem ao procedimento Q-4539/11 (A1).

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Por despacho de 2012-02-29, este membro do Governo incumbiu a Entidade Nacio-nal da RAN de providenciar pela concretização do disposto no artigo 45.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março, «quanto ao regime de comunicações prévias e a liquidação da correspondente taxa, tendo sido solicitada a atualização da Portaria n.º 1403/02, de 29 de outubro» a fim de «colmatar a lacuna legislativa identificada».

Sem que viesse a ser publicado ato legislativo que alterasse ou concretizasse o Decreto--Lei n.º 73/2009, de 31 de julho, interpelámos recentemente Sua Excelência o Secretário de Estado das Florestas e do Desenvolvimento Rural. Informou-nos de que se encontraria em vias de revisão o regime jurídico da RAN, o que incluiria a sua regulamentação.

No anteprojeto, ao que parece, prevê-se a revogação do procedimento de comunicação prévia.

Não obstante ter sido comunicado a V. Exa. o entendimento de que é indevidamente cobrada a taxa fora do caso de verdadeiros pareceres requeridos, é-me dado observar que a Direção Regional da Agricultura e Pescas do Centro persiste na liquidação indevida da taxa sobre simples comunicações prévias.

Confirmámo-lo através da apreciação de nova queixa apresentada pela cobrança a uma comunicação prévia da taxa prevista para os pareceres(41).

§2.º - Da liquidação de taxa pela comunicação préviaNos termos do artigo 23.º, do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março, que estabe-

lece o regime jurídico da RAN, «as utilizações não agrícolas de áreas integradas na RAN para as quais seja necessária concessão, aprovação, licença, autorização administrativa ou comunicação prévia estão sujeitas a parecer prévio vinculativo das respetivas entidades regionais da RAN».

De acordo com o artigo 24.º, «as utilizações que não estejam sujeitas ao parecer prévio previsto no artigo anterior e as obras de construção de escassa relevância urbanística (...) estão sujeitas à obrigação de comunicação prévia», que pode ser rejeitada com funda-mento em ilegalidade.

Dispõe-se no artigo 45.º «que a emissão de pareceres, bem como outros serviços prestados no âmbito do presente decreto-lei estão sujeitos a taxas cujo valor é fixado por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e do desenvolvi-mento rural».

As taxas a liquidar pela deliberação de pareceres prévios, ao abrigo do regime jurídico da RAN, encontram-se previstas na Portaria n.º 1403/2002, de 29 de outubro, sob a habi-litação do Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de junho.

Entretanto, o Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de junho, veio a ser revogado pelo Decre-to-Lei n.º 73/2009, de 31 de março.

(41) Queixa que deu origem ao procedimento Q-2534/14 (UT1).

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A aprovação deste diploma não foi, contudo, acompanhada de nova regulamentação. Os regulamentos de execução apenas caducam com a revogação do ato legislativo que

executam se forem incompatíveis com a lei nova e enquanto não houver regulamentação desta (cf. n.º 2, do artigo 145.º, do Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro).

Já era esse o entendimento da doutrina e da jurisprudência na vigência do anterior Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, 15 de novembro (cf. por todos, Parecer n.º 81/2004, do Conselho Consultivo da Procuradoria--Geral da República(42)).

O regulamento que executava ou complementava um ato legislativo que veio a ser revo-gado conserva a sua eficácia em tudo o que não for contrário à lei nova, princípio mantido pelo novo Código do Procedimento Administrativo (n.º 2, do artigo 145.º).

Por conseguinte, continua a aplicar-se a Portaria n.º 1403/2002, de 29 de outubro, em que apenas se prevê a liquidação de uma taxa por deliberação de parecer.

É verdade que o ulterior regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março, veio consagrar um meio simplificado de controlo prévio de certas operações com relevância para os solos classificados: a comunicação prévia.

Mas não é menos certo que o Governo, ao longo de seis anos, não pôde ou não quis aprovar nenhuma adaptação que alargasse a liquidação da taxa às comunicações prévias.

Não se pode simplesmente aplicar a taxa prevista para os pareceres, uma vez que esta-mos no domínio tributário, sob reserva de lei. Seria preciso que o regime geral das taxas, da competência reservada à Assembleia da República, o permitisse (alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º.

A portaria prevista no artigo 45.º, do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março, nunca foi aprovada e sem ela não há um pressuposto necessário para liquidar taxas pela apresen-tação de comunicação prévia.

§3.º - Do contraditórioInterpelados os serviços dirigidos por V. Exa., pronunciaram-se através do ofício de

2012/04/30(43), opondo razões que não julgo suficientes. Louvam-se em outro regulamento, publicado em anexo à Portaria n.º 162/2011, de

18 de abril, afirmando que esta não exclui expressamente a comunicação prévia nem põe termo à liquidação da taxa prevista na Portaria n.º 1403/2002, de 29 de outubro.

(42) Diário da República, 2.ª série, de 24 de fevereiro de 2005.(43) OF/345/2012/NAJ.

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Sem prejuízo de voltar a este ponto, a Portaria n.º 162/2011, de 18 de abril, limitou--se a regulamentar o n.º 3, do artigo 22.º, do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março, quando neste se prescreve que

«compete aos membros do Governo responsáveis pelas áreas do ambiente, do orde-namento do território, da economia, da agricultura, do desenvolvimento rural, das obras públicas e transportes aprovar, por portaria, os limites e as condições a observar para a viabilização das utilizações não agrícolas de áreas integradas na Reserva Agrícola Nacional».

Circunscreve-se expressamente às condições em que pode permitir-se a utilização não agrícola de solos classificados pela sua especial valia para a agricultura nacional. A razão de ser e âmbito de aplicação são bem diferentes da razão de ser e âmbito do regulamento que nunca veio a substituir a Portaria n.º 1403/2002, de 29 de outubro, e que visou executar o disposto no artigo 9.º, do revogado Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de junho, em matéria de taxas a liquidar pela emissão de pareceres.

Nada trouxe de natureza tributária, como facilmente se vê da sua leitura. Porque os regulamentos necessários à boa execução das leis em vigor não podem ser

objeto de revogação global sem que a matéria seja simultaneamente objeto de nova regu-lamentação, entendem ainda os serviços superiormente dirigidos por V. Exa. «que nos termos antes mencionados e nos da Portaria n.º 166/2004, de 18 de fevereiro, se considera não existir qualquer ilegalidade no valor da cobrança da taxa pelos serviços, que os fixou e atualizou».

Procuram pois, amparar-se em um outro regulamento(44), o qual, porque publicado em 2004, jamais poderia estipular os emolumentos a liquidar pela comunicação prévia. Esta, recorde-se, surgiu cinco anos após, com o Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março.

Acrescentam que o tipo de instrução e análise, tempo, meios despendidos e custo do serviço na emissão de um parecer ou na apreciação de um pedido de comunicação prévia são os mesmos, razão pela qual não se justificaria que o legislador determinasse taxas dife-renciadas, e insistem na ideia de que a publicação da Portaria n.º 162/2011, de 18 de abril, contemplou o que seriam os seus desejos:

«Também assim se entende por uma interpretação a contrario, isto é, se o artigo único da Portaria regulamentadora n.º 162/2011, de 18 de abril, não exclui a sua aplica-bilidade e apenas determinou a adaptabilidade do documento de instrução do processo, salvo melhor e douta opinião, pelo supra exposto e fundamentado não cabe aos serviços distinguir onde o legislador não o fez».

(44) Valores a cobrar pelos serviços regionais de agricultura.

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§4.º - Análise dos argumentos expostos Contrariamente ao que é defendido pelos serviços superiormente dirigidos por V.

Exa., o facto da Portaria n.º 162/2011, de 18 de abril, se aplicar, ou não, às comunicações prévias, em nada releva para efeitos da aplicação analógica da taxa prevista na Portaria n.º 1403/2002, de 29 de outubro.

Trata-se, de regulamentação de situações jurídicas diversas – por um lado, taxas; por outro, condições excecionais de uso não agrícola dos solos classificados.

Uma vez que a Portaria n.º 162/2011, de 18 de abril, vem regulamentar o artigo 22.º, do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março, cuida justamente de regulamentar a ins-trução da comunicação prévia. Nem uma palavra, porém, acerca das taxas, o que só pode querer dizer que o Governo relegou para ulterior momento uma decisão sobre o tema, se é que pretendeu tributar a simples admissão das comunicações prévias.

Ainda que a Portaria n.º 162/2011, de 18 de abril, por alguma razão, optasse por não regulamentar a instrução dos processos de comunicação prévia, não se vê que relevância haveria de ter essa opção para que se decidisse da aplicabilidade a estes pedidos da taxa prevista para os pareceres prévios.

Não está em causa deixar de aplicar a Portaria n.º 1403/2002, de 29 de outubro, à deli-beração de pareceres. Nesse ponto, estou de acordo com os serviços dirigidos por V. Exa.

A dissensão limita-se às comunicações prévias e encontro-me acompanhado pelo Senhor Secretário de Estado das Florestas e Desenvolvimento, quando reconheceu a impropriedade de importar a taxa a liquidar por um parecer.

Detenhamo-nos agora na Portaria n.º 166/2004, de 18 de fevereiro, que fixa os valores a cobrar pelos serviços prestados pelas direções regionais, como fundamento da aplica-bilidade da taxa prevista na Portaria n.º 1403/2002, de 29 de outubro, aos pedidos de comunicação prévia.

Como já assinalei, ambas precedem em vários anos o Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março e, por isso, não poderiam fixar os emolumentos devidos pela apresentação de um meio de simplificação procedimental que ainda não tinha surgido: a comunicação prévia.

§5.º - Comunicação prévia e parecerPor último, importa afirmar de modo bem claro que o parecer e a comunicação pré-

via apresentam características de procedimento administrativo bem diferentes, enquanto pressupostos de utilização não agrícola de solos classificados na RAN.

Por regra, o uso dos solos classificados na RAN há de ser um uso agrícola. E um uso agrícola compatível com a salvaguarda das características físicas e biológicas dos solos.

Trata-se, afinal, dos solos com melhores qualidades, que importa preservar, sobretudo em tempos de diminuição da atividade agrícola, como aqueles que até há pouco vivemos, num ímpeto reiterado de ampliação dos perímetros urbanos.

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Por isso se proíbem no artigo 21.º atividades de urbanização e de edificação, proíbe-se o depósito de resíduos e de outras substâncias que possam comprometer a qualidade dos solos, designadamente entulhos e sucatas, proíbe-se a deposição de lamas remanescentes do tratamento de efluentes e proíbem-se

«intervenções ou utilizações que provoquem a degradação do solo, nomeadamente erosão, compactação, desprendimento de terras, encharcamento, inundações, excesso de salinidade, poluição e outros efeitos perniciosos», mesmo que a coberto de técnicas ou produtos fertilizantes e fitofarmacêuticos».

E as exceções, «quando não exista alternativa viável fora das terras ou solos da RAN» (n.º 1, do artigo 22.º), dependem de um parecer fundamentado da competência das enti-dades regionais da RAN.

A designação «parecer» revela tratar-se de um ato preparatório que, embora condi-cione a decisão final de terceiros (v. g. da câmara municipal para licenciar uma obra), não é um ato administrativo horizontalmente definitivo.

No parecer é exigido ao relator e ao órgão deliberativo que percorra todos os critérios jurídicos e extrajurídicos relevantes, ordenando-se segundo os requisitos dos artigos 91.º e 92.º, do Código do Procedimento Administrativo.

Pelo contrário, da comunicação prévia pode nem sequer resultar uma pronúncia expressa.

De acordo com o artigo 24.º, do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março, o interes-sado comunica à entidade regional a sua iniciativa - dentro de um âmbito de utilizações não agrícolas de escassa relevância – e se este órgão não deliberar, ao fim de 25 dias, já não pode rejeitá-la (n.º 3).

Trata-se de uma apreciação mais sumária. Veja-se que entre as utilizações não agrícolas que se bastam com a comunicação prévia do interessado encontram-se as obras de escassa relevância urbanística e outras obras cuja superfície não ultrapasse 100 m² (n.º 2).

Para a infração de artigo 23.º estipularam-se coimas de valor muito superior ao das coi-mas previstas para utilização não agrícola com preterição da comunicação prévia. Assim, as primeiras são aplicadas entre € 1000,00 e € 35 000,00. As segundas entre € 500, 00 e € 17 500, 00.

Não me resta a menor dúvida de que a taxa pela apresentação de uma comunicação prévia deve ser de valor inferior à da taxa a liquidar por um parecer.

Implicando as taxas uma ablação patrimonial, não obstante criarem uma utilidade individualizável, é elementar que as normas jurídicas que as disciplinam fixem os elemen-tos constitutivos com clareza, designadamente no que respeita à incidência objetiva, de modo a que os administrados conheçam os encargos com que devem contar.

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E a incidência objetiva da Portaria n.º 1403/2002, de 29 de outubro, ou seja o universo de atos a que a mesma se deve aplicar, abrange apenas os pareceres prévios e não a comu-nicação prévia.

Quanto à comunicação prévia, insiste-se, não há nenhuma norma regulamentar que tenha fixado o valor a liquidar pelas taxas.

A criação de taxas, apesar de não estar sujeita à reserva de lei, não é livre. O disposto no artigo 8.º, da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro, consagra o princípio da legalidade das taxas.

Quer isto dizer que a criação de uma taxa não se basta com um exercício integrativo de uma lacuna pelo intérprete. Se não estiver prevista em ato legislativo, tem de encontrar-se prevista em ato regulamentar.

Dispondo o Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março, que a «emissão de pareceres, bem como outros serviços prestados no âmbito do presente decreto-lei, estão sujeitos a taxas cujo valor é fixado por portaria» e não tendo ainda sido estipulado o montante da taxa a liquidar pela comunicação prévia não assiste à Direção Regional de Agricul-tura e Pescas do Centro fixar o seu valor por entender que se trata de serviço idêntico aos pareceres.

Recentemente, por despacho das Ministras de Estado e das Finanças, da Agricultura e do Mar, foram «aprovadas as quantias cobradas pelas DRAP, constantes das tabelas ane-xas» (Despacho n.º 4186/2015, de 15 de abril(45)). Ali se discriminam taxas por pareceres, vistorias, certificados, análises laboratoriais e outras receitas. Nem uma palavra, contudo, acerca da comunicação prévia para uso não agrícola de solos classificados na Reserva Agrí-cola Nacional.

§6.º - Conclusõesa) A DRAP do Centro entende dever ser liquidada pela apreciação de comunicações

prévias de uso não agrícola de solos classificados a taxa prevista para pareceres sobre o uso não agrícola dos mesmos solos, prevista na Portaria n.º 1403/2002, de 29 de outubro.

b) Tendo as taxas natureza tributária, as normas jurídicas que as disciplinam devem fixar os seus elementos constitutivos com clareza, designadamente no que respeita à inci-dência objetiva, de modo a que os administrados conheçam os encargos com que devem contar.

c) A incidência objetiva da Portaria n.º 1403/2002, de 29 de outubro, abrange apenas os pareceres prévios e não já as comunicações prévias.

d) Dispondo o Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março, que a «emissão de pareceres, bem como outros serviços prestados no âmbito do presente decreto-lei, estão sujeitos a taxas cujo valor é fixado por portaria» e não tendo ainda sido estipulado o montante da

(45) Diário da República, 2.ª série, n.º 81, de 27 de abril de 2015.

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taxa a liquidar pela comunicação prévia, não assiste à DRAP do Centro fixar o seu valor por entender que se trata de serviço idêntico aos pareceres.

e) É ao Governo que cumpre fazer executar os atos legislativos e, por conseguinte, fixar as taxas por atos praticados pela Administração Pública sob a sua direção, nos termos e para os efeitos do artigo 8.º, da Lei Geral Tributária.

b) Sugestões

Proc. Q-3298/15Entidade visada: Câmara Municipal de LisboaAssunto: Via pública. Uso privativo. Produções audiovisuais. Moradores. Restrições. Princípio da proporcionalidadeData: 2015/08/27Sequência: Acolhida

Uma vez mais, foi objeto de queixa ao Provedor de Justiça o modo privilegiado como se processa o uso e condicionamento da via pública para atividades de produção e realização audiovisual, de cinema, televisão ou publicidade comercial.

Expunha-se agora que os constrangimentos impostos aos moradores da Rua Alfredo Cortês, na freguesia de Alvalade, não estavam a ser antecipadamente avisados, de modo que, não raro, eram surpreendidos no domicílio, mesmo em dias de descanso, por agentes da Polícia Municipal ou da Polícia de Segurança Pública a exigirem a remoção voluntária dos automóveis, apesar de estacionados licitamente.

Se porventura os moradores se encontrassem ausentes, os automóveis eram rebocados, sem mais.

À incerteza acresciam o tempo desperdiçado e as despesas desaproveitadas com a localização do parque para onde tivesse sido removido o automóvel.

Afirmava-se que os constrangimentos eram recorrentes desde finais de 2014, para filmagens de uma série televisiva denominada «A Única Mulher».

Em data imprecisa de dezembro de 2014, os moradores tinham sido avisados, pelas 19h00, por agente da empresa de filmagens e por um agente da Polícia Municipal, de que tinham de retirar prontamente as suas viaturas para outros locais.

Isto sem nenhum outro aviso anterior, nomeadamente por afixação de editais nas edi-ficações ou nos automóveis.

Já depois da remoção, o agente da Polícia Municipal lamentava desconhecer por quanto tempo se prolongariam as restrições, facto que, bem se vê, compromete a regularidade da vida pessoal e familiar.

Situações análogas tiveram lugar, de novo, em 4 de fevereiro e 9 de março de 2015.

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Também num domingo, 12 de abril de 2015, pelas 16h00, os moradores foram sur-preendidos por uma agente da PSP e por um agente da produtora para nova remoção dos automóveis. Uma vez mais, os automóveis dos ausentes foram simplesmente rebocados.

A Polícia Municipal esclareceu a queixosa de que, embora o Decreto Regulamentar n.º 2-A/2005, de 24 de março, obrigue a publicar na imprensa os condicionamentos e suspensões do trânsito com antecedência mínima de três dias, também se prevê que em situações urgentes e incompatíveis com a observância deste prazo, bastam para a divulga-ção os meios tidos por mais adequados.

A urgência há de pressupor certamente situações de risco para a segurança de pessoas e bens ou, pelo menos, um acontecimento não simplesmente imprevisto mas verdadeira-mente imprevisível.

Todavia, a fórmula da «urgência» vinha sendo usada e abusada como prática habitual.A queixosa requereu a consulta do processo de autorização para uso privativo extraordi-

nário da via pública, mas não obtivera resposta. Solicitou ainda esclarecimentos à Câmara Municipal que não tinham sido prestados. Apenas a informaram de que o pedido fora reencaminhado para a Divisão de Promoção e Dinamização Local.

Resultava desta queixa, como de queixas anteriores que motivaram a organização de vários outros processos pelo Provedor de Justiça em 2003, 2006 e 2010, que não é pra-ticada a divulgação atempada das restrições à circulação e ao estacionamento, nem são ponderadas alternativas para o estacionamento dos automóveis dos moradores.

Sugeriu-se à vereadora com o pelouro que determinasse uma averiguação aos factos descritos e transmitisse as conclusões ao Provedor de Justiça.

Pediu-se identificação da postura ou regulamento que pudesse disciplinar o uso exclu-sivo da via pública por particulares para gravações audiovisuais ou se, pelo menos, haveria alguma orientação concedida à Polícia Municipal para obrigar as equipas de produção a reduzir ao máximo os inconvenientes para os moradores e comerciantes.

Na eventualidade de continuar em falta um conjunto de normas que compatibilizem o mais possível os direitos dos moradores e o interesse legítimo dos produtores audiovi-suais, sugeriu-se uma iniciativa regulamentar apta a impedir novos transtornos excessivos, e sobretudo imprevisíveis, para os munícipes afetados.

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Proc. Q-1477/15 Entidade visada: Junta de Freguesia de CampolideAssunto: Via pública. Características dos passeios pedonais. Consulta popular. Incompetência absolutaData: 2015/07/13Sequência: Aguarda resposta definitiva

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Constituiu motivo de queixa apresentada ao Provedor de Justiça uma consulta pro-movida pela Junta de Freguesia de Campolide aos moradores para escolherem o tipo de revestimento a utilizar nos passeios dos arruamentos e demais lugares públicos.

Contestava-se a publicidade de que fora objeto a consulta e a falta de imparcialidade no enunciado da pergunta exposta no boletim do «sufrágio».

Analisada preliminarmente a questão, verificou-se que, nos termos da alínea c), do artigo 12.º, da Lei n.º 56/2012, de 8 de novembro, que aprovou a reorganização adminis-trativa de Lisboa, as juntas de freguesia têm competência apenas para «manter e conser-var pavimentos pedonais.»

Não parece dispor de poderes para alterar o tipo de pavimento, até porque o contexto cultural e histórico da calçada em pedra calcária não se circunscreve a Campolide, identi-ficando-se com toda a cidade.

Compreende-se, pois, que as atribuições neste domínio se encontrem confiadas aos municípios. Trata-se de garantir a uniformidade dos passeios como elemento de identi-dade e de continuidade nos arruamentos confinantes com outras freguesias.

Por seu turno, na alínea ff ), do n.º 1, do artigo 16.º, da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, determina-se, em consonância, que compete às juntas de freguesia proceder à «manutenção e conservação de caminhos, arruamentos e pavimentos pedonais». Quer isto dizer que não lhes compete proceder à alteração.

Por esta razão, a consulta realizada não pode ter surtido nenhum efeito e interrogou-se o Presidente sobre a validade do ato.

Antecipando algumas das possíveis razões, foi alvitrado que nem sequer um futuro contrato de delegação de tarefas entre a Câmara Municipal de Lisboa e a Junta de Fregue-sia permite alterar substancialmente os passeios. Além desse protocolo ainda não se encon-trar em vigor, o mesmo limitar-se-á à recuperação dos passeios, sem permitir a alteração.

Quanto aos termos formais em que se desenvolveu a consulta, importa ter presente que os poderes públicos não dispõem de liberdade para configurar consultas como se não estivessem subordinados ao princípio da legalidade. Ou a consulta preenchia os pressu-postos de uma participação popular regulada na Lei n.º 83/95, de 31 de agosto, ou os de um referendo local nos termos da Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de agosto.

No primeiro caso, não tem sequer lugar um ato de sufrágio. No segundo, é indis-pensável a fiscalização preventiva da constitucionalidade e da legalidade pelo Tribunal Constitucional.

No Boletim da Junta de Freguesia de Campolide, de fevereiro de 2015, tanto se iden-tificava esta iniciativa como «consulta popular» (capa e editorial), como se lhe atribuía a qualidade de «referendo»(no título do artigo «Tradição e Segurança»e p. 4), o que decerto contribuiu para criar ou agravar equívocos entre os eleitores.

Era este o teor da pergunta sufragada:

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«Na sequência do protocolo de delegação de competências em que a Câmara Muni-cipal de Lisboa delega na Junta de Freguesia de Campolide a competência de recupera-ção da pavimentação de algumas vias de trânsito pedonal da Freguesia de Campolide, qual a sua preferência de tipo de pavimento a colocar.

Hipóteses: Calçada, tradicional, à semelhança do que já existe ou outro tipo de pavi-mento contínuo, mais moderno e seguro.»

Analisada a iniciativa quanto ao seu enquadramento na Lei n.º 83/95, de 31 de agosto, verifica-se que não houve nenhum estudo ou projeto sujeito a consulta pública, nem a participação dos interessados decorreu em conformidade com este diploma.

No procedimento de participação popular não existe sufrágio, nem exercício do direito de voto, ao contrário do que tem lugar nos referendos. O que se pretende é recolher as observações ou sugestões dos interessados. Por esta razão, não se apresenta nenhuma per-gunta, ao contrário do que sucedeu com a denominada «consulta popular» promovida pela Junta de Freguesia de Campolide.

Por outro lado, no procedimento de participação popular, os sujeitos habilitados a par-ticipar no procedimento não se confinam aos eleitores recenseados na freguesia, como no referendo local, mas são todos os cidadãos interessados e as coletividades defensoras dos interesses difusos que possam vir a ser afetados por aquelas decisões.

O procedimento adotado pela Junta de Freguesia destinou-se aos eleitores recenseados na freguesia e não a todos os possíveis interessados.

Para além do procedimento não se enquadrar no procedimento de participação popular regulado pela Lei n.º 83/95, de 31 de agosto, quer ao nível do objetivo prosseguido, quer ao nível dos sujeitos visados, não parecem ter sido observadas as formalidades essenciais.

Com efeito, quer a publicidade do procedimento, nos termos previstos no artigo 5.º deste diploma (publicitação em jornais diários e regionais) quer a disponibilização dos estudos e outros elementos instrutórios das obras sob consulta, conforme resulta do artigo 6.º, não terão sido asseguradas. Nem parece ter sido observado o prazo de cinco dias para os interessados comunicarem a pretensão de serem ouvidos oralmente ou apresentarem as suas observações por escrito.

Por outro lado, o procedimento adotado não observou, absolutamente, o Regime Jurí-dico do Referendo Local, aprovado pela Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de agosto, na redação dada pela Lei Orgânica n.º 3/2010, de 15 de dezembro.

Embora submetida aos eleitores uma pergunta, cujas respostas seriam o desiderato deste instrumento usado, a verdade é que, nos termos do artigo 24.º, a deliberação sobre a realização do referendo compete, não à Junta de Freguesia mas à Assembleia de Freguesia.

Além do mais, nos termos do artigo 25.º, o presidente do órgão deliberativo deve-ria ter submetido a deliberação ao Tribunal Constitucional para efeitos de fiscalização preventiva da constitucionalidade e da legalidade. Nenhum destes requisitos foi observado.

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Por seu turno, a formulação da pergunta não respeitaria os requisitos de objetividade, clareza e precisão, legalmente exigidos no n.º 2, do artigo 7.º, da Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de agosto.

Com efeito, a resposta a prestar pelos eleitores não é uma «resposta de sim ou não» como é próprio dos referendos.

E, de acordo com o n.º 2, do artigo 7.º, as perguntas devem ser formuladas «sem suge-rirem direta ou indiretamente o sentido das respostas» sob pena de se incorrer numa con-sulta plebiscitária.

Se a primeira alternativa de escolha se limita a um elemento notório «Calçada, tradi-cional, à semelhança do que já existe»,a segunda deixa uma amplíssima margem de incer-teza na qualificação do tipo de piso, sugerindo o sentido da resposta a quem privilegia estas qualidades ou, pelo contrário, as subestima: «Outro tipo de pavimento contínuo, mais moderno e seguro». Adjetivar a opção é, certamente, influenciar o sentido da resposta contra todos os cuidados que o regime do referendo impõe, de modo a impedir interven-ções incompatíveis com o princípio democrático.

Segundo o n.º 3, do artigo 7.º, as perguntas não podem ser precedidas de quaisquer considerandos ou notas explicativas.

E a pergunta também não satisfez o requisito da clareza, pois como se viu, não permitia ao eleitor saber do que se tratava, em concreto.

Não é suposto utilizar-se uma aproximação ao mecanismo democrático do referendo e, do mesmo passo, desvirtuá-la mediante a utilização de um outro nomen iuris,furtando-se ao cumprimento dos requisitos formais e materiais legalmente exigidos, designadamente ao controlo jurisdicional, com variantes à margem da lei.

Pareceram múltiplos e significativos os indícios de a iniciativa promovida pela Junta de Freguesia de Campolide não ter observado a lei, fazendo-se notar que a redação do artigo 241.º, da Constituição no qual se previa que os órgãos das autarquias locais podiam efetuar consultas diretas aos cidadãos eleitores recenseados na respetiva área, por voto secreto, foi revista, prevendo-se hoje a consulta direta apenas para efeitos de regionalização.

As consultas populares circunscrevem-se ao referendo, nos termos do artigo 115.º, da Constituição.

De todo o modo, qualquer procedimento de consulta popular, a ser admitido, haveria sempre de observar os princípios jurídicos da publicidade, da transparência, da isenção e do direito à informação, entre outros, algo que não parece ter sido garantido no procedi-mento adotado pela Junta de Freguesia de Campolide.

A Constituição e a lei pretendem, ao regular os procedimentos participativos dos cida-dãos com as suas convicções e sugestões, evitar condicionamentos da opinião pública, por forma a imputar-lhe a responsabilidade pela adoção de decisões controvertidas que o deci-sor político não quer assumir.

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Solicitou-se o envio de um exemplar do Regulamento de Processo de Partilha de Deci-são com indicação do fundamento legal da sua aprovação.

Por outro lado, em face da escassa participação (349 votantes num eleitorado de cerca de 15 000 eleitores, ou seja cerca de 2% de votantes), pediu-se informação acerca dos meios utilizados para dar a conhecer a iniciativa.

Por último, sugeriu-se a declaração de nulidade do procedimento atípico adotado e que motivou a apresentação de queixa ao Provedor de Justiça.

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Proc. Q-8453/14 Entidade visada: Direção-Geral da Autoridade MarítimaAssunto: Ordenamento do território. Orla costeira. Apoios de praia Data: 2015/06/05Sequência: Acolhida(46)

Foi objeto de queixa a recusa de abertura de concurso para implantação de um apoio de praia na Praia de Cabanas, por (...), Lda., nos termos e com os fundamentos expostos no recurso hierárquico interposto em 18 de julho de 2014.

Solicitados esclarecimentos à Direção-Geral da Autoridade Marítima e à Direção da Administração da Região Hidrográfica do Algarve, formularam-se sérias reservas à ocu-pação da Unidade Balnear 1.

Informou a Direção-Geral da Autoridade Marítima que o titular da licença da UB3 foi, por despacho conjunto da Agência Portuguesa do Ambiente, IP e da Capitania do Porto de Tavira, autorizado a deslocar as instalações móveis e amovíveis da UB3 para a UB1 que estava desocupada, uma vez que questões oceanográficas e meteorológicas invia-bilizaram a utilização do areal da UB3 para efeitos da implantação do apoio balnear.

Esta autorização vigorou até ao termo da época balnear.Não se encontrava prevista a abertura de concurso para a ocupação da UB1.O titular da licença de utilização do domínio público marítimo relativa à UB3 encon-

trava-se impossibilitado de explorar esta unidade balnear por motivo de condições ambientais adversas e supervenientes em relação ao licenciamento.

Desde que se encontra licenciada a instalação do apoio de praia mínimo, o titular da licença relativa à UB3 tinha pedido a relocalização nas épocas balneares em que se verifi-cava o perfil de praia muito pronunciado nesta UB.

(46) Com o início da revisão do Plano de Ordenamento da Orla Costeira de Vilamoura/Vila Real de Santo António.

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Por esta razão, vinha a ser concedida autorização para ocupação da UB1 pelo titular da licença de ocupação da UB3, sem se abrir concurso, embora com a advertência de que tal não conferia ao titular nenhum direito de ocupação para futuras épocas balneares ou para efeitos de concurso público na UB1.

Não foi aberto concurso público para a exploração da UB1 por se considerar inopor-tuno em face da revisão do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura/Vila Real de Santo António.

Nos termos do disposto no n.º 1, do artigo 32.º, do Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio, os títulos de utilização são total ou parcialmente revogados, de acordo com o n.º 6, do artigo 69.º, do Decreto-Lei n.º 59/2015, de 22 de junho, por alterações das circuns-tâncias existentes à data da sua emissão e determinantes desta, quando não for possível a revisão.

Perante estas disposições legais, não se alcançava o motivo por que, perante a impossi-bilidade de ocupação da UB3, não se revogava a licença, antes se optando reiteradamente por consentir a ocupação da UB1 sem o regular licenciamento.

Acrescia o facto de ser afastada a abertura de concurso público por, alegadamente, não ser oportuno do ponto de vista do interesse público.

Contudo, o efeito prático do concurso efetiva-se mesmo sem a sua realização, ou seja, a UB1 encontra-se ocupada todos os anos. Por outras palavras, os factos contradiziam anualmente as razões de interesse público invocadas e cujo fundamento, já de si pouco sólido, perdeu apoio.

Perante o exposto, ou seja, perante a ocupação ilegal da UB1 pelo titular da licença de utilização da UB3, sugeriu-se pôr termo a esta prática, deixando de consentir-se atipica-mente a utilização e abrindo concurso.

c) Chamadas de atenção

Proc. Q-5211/13Entidade visada: Câmara Municipal de Figueira de Castelo RodrigoAssunto: Vias de facto. Corte de espécies florestais. Cómodo de representaçãoData: 2015/04/29Sequência: Sem objeções da destinatária

Inconformada com o corte de uma dúzia de freixos em parcela de imóvel que lhe per-tencia, a proprietária queixara-se do município de Figueira de Castelo Rodrigo.

A Câmara Municipal opunha, por sua vez, ter equivocamente tomado por público o terreno – adjacente à Estrada Nacional n.º 332 – e ter ali plantado um vasto conjunto de amendoeiras. Este plantio superava largamente todo e qualquer dano patrimonial apre-sentado pela queixosa.

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Não obstante, o Provedor de Justiça entendeu ser devido à queixosa o produto da venda da lenha dos freixos, estimado em € 809,50.

Dispõe-se no artigo 564.º, n.º 1, do Código Civil, que «o dever de indemnizar com-preende não só o prejuízo causado, como os benefícios que o lesado deixou de obter em consequência da lesão». Esses benefícios correspondem justamente ao valor da lenha dos 12 freixos.

O plantio das amendoeiras não eximia o município do ressarcimento, até porque esse plantio obedeceu a uma iniciativa municipal de embelezamento da paisagem, sem contar sequer com a anuência da proprietária.

De acordo com o Regulamento das Estradas e Caminhos Municipais, aprovado pela Lei n.º 2110, de 19 de agosto (e que é de aplicar à EN 332 na área sob jurisdição munici-pal), o plantio de «árvores, trepadeiras ou outras quaisquer plantas que possam contri-buir para o embelezamento da via», as espécies a plantar, mediante acordo com os pro-prietários, podem ser gratuitamente fornecidas (artigo 36.º, § único).

É certo que podia o município ficar com a lenha, nos termos do artigo 568.º, do Código Civil, mas só no pressuposto de ter pago uma indemnização à proprietária; o que nunca sucedeu. Nessa eventualidade, o pagamento como que implicaria a aquisição da lenha.

O Presidente da Câmara Municipal de Figueira de Castelo Rodrigo recusou pagar à proprietária o valor da lenha, pronunciando-se em termos que justificaram uma chamada de atenção.

Afirmava-se ser a terceira vez que a Câmara Municipal de Figueira de Castelo Rodrigo tinha de explicar não se encontrar disposta a indemnizar a proprietária, até por ter pres-crito uma eventual obrigação de o fazer.

As explicações que o município pudesse ter prestado a terceiros, nomeadamente à pro-prietária e ao seu mandatário, não eximem os poderes públicos do cumprimento escrupu-loso do dever de cooperação com o Provedor de Justiça e com a sua missão constitucional. Por seu turno, este mesmo dever inscrito no artigo 29.º, da Lei n.º 9/91, de 9 de abril, na redação da Lei n.º 17/2013, de 18 de fevereiro, deixa ao prudente arbítrio do Provedor de Justiça julgar as vezes que são necessárias interpelar os órgãos visados.

Tratava-se, no caso, de tomar em linha de conta as razões que houvera oportunidade de expor, fundadas na aplicação das pertinentes disposições de direito civil e no Regula-mento das Estradas e Caminhos Municipais, aprovado pela Lei n.º 2110, de 19 de agosto de 1961.

Por conseguinte, o caso não era simplesmente o de se pronunciar «pela terceira vez», tanto assim que foi a primeira comunicação que o Provedor de Justiça recebeu das autori-dades municipais de Figueira de Castelo Rodrigo à ordem do procedimento identificado. De resto, ao longo das averiguações obrigara o Provedor de Justiça e os seus colaboradores a insistências várias, chegando a ultrapassar quatro meses a prestação de informações.

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Para uma afirmação tão perentória e assertiva e que se entendeu redundante, seria de esperar maior brevidade.

Por fim, se a prescrição desobriga o município do ressarcimento não o impede de repa-rar o dano a título de obrigação natural (artigos 402.º e seguintes, do Código Civil). A queixosa não deixou ao longo do tempo de procurar ser ressarcida e, como tal, o trans-curso do tempo da prescrição não teve lugar diante da passividade da sua parte.

Sem perder de vista o plantio de 206 amendoeiras na parcela da queixosa em lugar dos freixos abatidos e que, do ponto de vista patrimonial terão certamente valorizado o imóvel, considerou-se que seria correto da parte do município – ao tempo dos factos ou depois deles – ter apresentado um pedido de desculpas à proprietária pelo erro cometido.

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Proc. Q-625/15Entidade visada: EMEL – Empresa Municipal de Mobilidade e Estacionamento de Lisboa, E.M., S.A.Assunto: Via pública. Zona de estacionamento de duração limitada. Lugares reserva-dos a pessoas com mobilidade reduzida. Utilização indevida Data: 2015/10/16Sequência: Sem objeções da destinatária

Apreciou-se uma queixa contra a concessionária municipal das zonas de estaciona-mento de duração limitada de Lisboa por parte de um automobilista com reconhecida mobilidade reduzida que estacionou em lugar indevido, depois de confrontado com o uso pleno por terceiros (não identificados como automóveis de pessoas com deficiência) dos lugares reservados ao transporte de pessoas com mobilidade reduzida.

Apesar de ilícita a conduta do queixoso e de não haver um fundamento sólido para sugerir a restituição das quantias pagas a título sancionatório, considerou o Provedor de Justiça advertir para a necessidade de uma fiscalização acrescida do cumprimento das disposições do Código da Estrada aplicáveis aos lugares de estacionamento afetos aos cidadãos com deficiência, por forma a obviar a que situações idênticas à que foi objeto da queixa voltem a ocorrer.

Não se mostra razoável que seja o cidadão com deficiência, atendendo à situação de especial vulnerabilidade que a sua condição acarreta, a suportar os encargos impostos pelo incumprimento das regras do Código da Estrada pelos demais automobilistas.

Se um outro qualquer automobilista poderia e deveria usar apenas os lugares disponí-veis, ainda que tivesse de estacionar a uma distância considerável, já o mesmo não parece exigível aos automobilistas com deficiência.

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Antes de ser autuado um automóvel com distintivo de cidadão com deficiência junto dos lugares que se lhe encontram reservados, seria desejável conferir se os automóveis que lá se encontram apresentam condições para usar esses lugares.

Seria pedida a melhor atenção da concessionária para adotar medidas necessárias ao estrito cumprimento da lei, primeira condição da melhoria da qualidade dos serviços e do aperfeiçoamento da ação administrativa, objetivo assinalado na Lei n.º 9/91, de 9 de abril, na redação da Lei n.º 17/2013, de 18 de fevereiro (alínea c), do n.º 1, do artigo 21.º).

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Proc. Q-2580/14Entidade visada: Câmara Municipal de LisboaAssunto: Zonas verdes. Arvoredo. Danos patrimoniais. Automóvel ligeiro. Conflito negativo de atribuiçõesData: 2015/05/22Sequência: Sem objeções da destinatária

Investigou-se a situação descrita em queixa deduzida contra o município de Lisboa pelo proprietário de um automóvel ligeiro estacionado no Pátio das Comendadeiras de Santos, freguesia da Penha de França, em 7 de janeiro de 2014, inconformado com os prejuízos causados pela queda de uma árvore.

O lugar de estacionamento encontra-se junto ao Convento de Santos-o-Novo, classifi-cado como imóvel de interesse público, pelo Decreto n.º 31/83, de 9 de maio(47), e cujo uso se encontra cedido pelo Instituto da Segurança Social, I.P., à Santa Casa da Misericórdia de Lisboa.

Tendo já apresentado reclamação às autoridades municipais, o interessado começou por obter uma decisão com erro sobre os pressupostos de facto, já que identificavam um outro local.

Pedidas explicações à Câmara Municipal de Lisboa, foi retorquido que consultara a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, o Instituto da Segurança Social, I.P., e a Direção--Geral do Tesouro e Finanças. Todos se recusam a assumir a reparação.

O município imputa o dever de conservação e de vigilância fitossanitária da árvore ao Estado, pois considera encontrar-se fora do domínio público municipal.

Classificado o Convento de Santos-o-Novo como imóvel de interesse público, enten-dem os serviços municipais que a vigilância e conservação das árvores em redor cumpririam

(47) «Convento de Santos-o-Novo, incluindo a igreja, o claustro e as respetivas dependências».

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ao Estado através da Direção-Geral do Património Cultural. Esta posição porém deixou as maiores reservas ao Provedor de Justiça.

O imóvel encontra-se afeto ao Instituto da Segurança Social, I.P. Tal como a maior parte dos imóveis sob classificação de interesse público o Convento de Santos-o-Novo não está sob administração direta da Direção-Geral do Património Cultural.

E a lei expressamente atribui aos municípios – a par do Estado e dos proprietários ou titulares de direitos reais de gozo sobre imóveis classificados de interesse público – o dever de conservar os bens que integrem o património cultural – alínea b), do n.º 1, do artigo 46.º, da Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro.

O arvoredo nas zonas de proteção aos imóveis classificados continua classificado pelo Decreto-Lei n.º 28 468, de 15 de fevereiro de 1938 (artigo 1.º), apesar de este diploma ter sido revogado pela Lei n.º 53/2012, de 5 de setembro (cf. n.º 1, do artigo 23.º, da Portaria n.º 124/2014, de 24 de junho).

Nos termos dessas disposições, embora o corte e derrama das árvores, possa conside-rar-se sujeito a autorização do Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas, I.P., em nada se afasta a atribuição geral de os municípios providenciarem pela plantação e corte do arvoredo (n.º 5, do artigo 45.º, do Código Administrativo) e de providenciarem «sobre tudo o que interesse à segurança e comodidade do trânsito nas ruas, praças, cais e mais lugares públicos e não seja das atribuições de outras autoridades» (n.º 1, do artigo 50.º).

Por seu turno, dispõe o Regulamento das Estradas e Caminhos Municipais, aprovado pela Lei n.º 2110, de 19 de agosto, pertencerem aos municípios todas as árvores e demais plantas existentes dentro da zona de terreno de via municipal (artigos 24.º e 25.º).

Há uma presunção de dominialidade pública do arvoredo das vias e lugares públicos, pois nos termos do artigo 25.º, §1.º, quem se achar no direito de propriedade sobre alguma espécie terá de obter declaração judicial.

A sua administração encontra-se regulada nos artigos 34.º e seguintes. Determina-se que «na conceção e execução dos trabalhos de arborização das vias municipais, devem ser consideradas todas as funções que a arborização pode desempenhar, especialmente as de salubridade, (...) e as de segurança ou de facilidade do trânsito consoante as condições topográficas ou atmosféricas».

Já pelo contrário, as árvores que, plantadas em imóveis confinantes com as vias e luga-res públicos urbanos, pendam sobre estas devem ser cortadas nos troncos e ramos se pre-judicarem o trânsito (n.º 3, do artigo 71.º).

A Direção Municipal de Ambiente Urbano pronunciou-se sobre o estado de conser-vação da espécie arbórea que veio a cair em 7 de janeiro de 2014, preconizando uma poda de equilíbrio em junho de 2013.

Esta poda não chegou a consumar-se por, alegadamente, não existirem indícios de queda, aguardando-se a dotação de meios para a sua execução.

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Haveria de reconhecer-se mais tarde o seguinte:

«Tratou-se da queda de um Cupressus spp adulto. Este exemplar estava em razoável estado mas, apresentava uma inclinação desde a base com desequilíbrio da copa. Foi programada uma poda de reequilíbrio para o mês de junho de 2013. Esta poda ainda não tinha sido executada. O excesso de peso da copa associado às más condições meteo-rológicas terá estado na origem da rotura radicular»(48).

Sem prejuízo de as condições meteorológicas observadas no referido dia 7 de janeiro de 2014 poderem ter contribuído para a queda da árvore, conquanto tenham assumido proporções normais para a época do ano, não pode iludir-se que a ter sido executada a poda, em devido tempo, o perecimento da árvore e os danos patrimoniais a terceiros não se teriam verificado.

Não ficou demonstrado nem sequer indiciado que os serviços municipais tivessem reforçado a vigilância sobre o exemplar arbóreo, antes concluindo pela desnecessidade da intervenção que chegara a ser sugerida para junho de 2013, em data bastante anterior à queda e ao início do inverno.

O município deu-se conta de um perigo concreto sem ter adotado as medidas que no caso se imporiam de modo a obstar à consumação do dano (v.g. reforço da vigilância, intervenção de consolidação ou poda de reequilíbrio).

Tão-pouco vedou o estacionamento na zona em redor da árvore nem o desaconse-lhou aos serviços da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, instalados no Convento de Santos-o-Novo.

Não pareceu coerente ao Provedor de Justiça que os serviços municipais fiscalizassem o estado fitossanitário de uma espécie arbórea, reconhecessem necessária a consolidação do seu equilíbrio, e, sem nada providenciarem venham furtar-se a assumir a responsabilidade civil pelos danos resultantes da queda, optando por imputar a reparação dos prejuízos ao Estado.

De resto, os serviços municipais executaram outras intervenções de manutenção nos espaços verdes do local, na via pública, designadamente a limpeza e o derrube de árvores, quer antes do acidente – numa intervenção continuada ao longo de vários anos – quer após a sua ocorrência(49).

A continuada atuação municipal indicia que a gestão do espaço verde contíguo ao Con-vento de Santos-o-Novo e a sua vigilância fitossanitária são assumidas pelo município.

(48) INF/20/DMAU/DAEP/DMEP, de 23 de janeiro de 2014.(49) «(...) Apesar de comprovadamente o espaço em causa não ser propriedade municipal, a CML tem vindo a in-tervir no arvoredo sem que haja registos ou qualquer participação para tal. De qualquer modo foram as intervenções pontuais da CML, ao longo do tempo, que evitaram males maiores». Cf. Informação do Departamento de Ambiente e Espaço Público de 2 de maio de 2014.

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Assim se explica que a diretora do Recolhimento instalado no Convento de Santos-o--Novo tenha solicitado, em tempo, aos serviços municipais uma poda de equilíbrio.

Tão-pouco pareceu justo partilhar equitativamente os encargos entre o município e as demais entidades e órgãos do Estado com poderes de gestão do imóvel classificado (Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, Instituto da Segurança Social, I.P., Direção-Geral do Tesouro e Finanças, Direção-Geral do Património Cultural).

Segundo foi transmitido, a Câmara Municipal de Lisboa «manifestou disponibilidade para definir os termos de uma solução a adotar para situações idênticas que no futuro pudessem verificar-se». Reconheceu que exigências de justiça e equidade imporiam que estes casos obtivessem um desfecho mais favorável aos cidadãos lesados.

Com a chamada de atenção, encerrou-se o procedimento uma vez que o queixoso veio a intentar ação administrativa comum.

1.2. Tomadas de posição de não provimento de queixa

Proc. Q-7228/14 Entidade visada: Administração do Porto de Lisboa, S.A. Assunto: Cultura. Imóvel classificado. Painéis interiores. Condições de fruição. Princípio da razoabilidadeData: 2015/04/28

Concluiu-se pela improcedência de queixa contra a Administração do Porto de Lisboa, S.A., (APL) por privar a fruição cultural dos painéis classificados de Almada Negreiros que se encontram no interior da Gare Marítima de Alcântara.

Mostrava-se inconformado com o acesso condicionado a prévia marcação.Com efeito, as Gares Marítimas de Alcântara e da Rocha do Conde de Óbidos encon-

tram-se classificadas como imóveis de interesse público pela Portaria n.º 740-FC/2012, de 13 de dezembro.

Todavia, a classificação de um imóvel, nos termos da Lei n.º 107/2001, de 8 de setem-bro, não importa a sua abertura ao público de forma ininterrupta ou permanente. Alguns imóveis albergam serviços públicos ou suas dependências, outros não satisfazem condi-ções de segurança e outros, de resto, permanecem sob propriedade privada ou eclesiástica.

Nesses casos, o direito fundamental à fruição dos bens artísticos (n.º 1, do artigo 78.º, da Constituição) tem de ser compatibilizado com os interesses públicos relevantes. Ao contrário dos museus e da generalidade dos monumentos nacionais, os imóveis de inte-resse público permitem prosseguir a afetação a que se encontram adstritos.

Encontram na sua classificação sobretudo uma proteção contra intervenções que pos-sam comprometer a integridade patrimonial e um fundamento para justificar encargos públicos de salvaguarda e restauro.

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Pedidas explicações à Administração do Porto de Lisboa, esta autoridade portuária confirmou-nos que as gares marítimas continuam a servir de terminais de embarque e desembarque de passageiros de cruzeiros.

Ao contrário de outros tempos em que as ligações marítimas regulares a África, ao Bra-sil e aos Açores e Madeira competiam com o transporte aéreo, o movimento intermitente de cruzeiros não permite manter as instalações permanentemente abertas ao público.

Recomendações de ordem patrimonial aconselham também que os painéis, já restaura-dos por duas vezes, em 1971 e em 1979, não se encontrem demasiado às variações clima-téricas. No termo da impermeabilização dos edifícios, conta a Administração do Porto de Lisboa poder levar a cabo um novo e necessário restauro.

Oferece em todo o caso um serviço gratuito de visitas guiadas cuja prévia marcação, com dois dias úteis de antecedência, parece bastante razoável: de 2.ª a 6.ª feira com dois turnos (10h30 e 14h30).

Contudo, as operações de trânsito de passageiros podem limitar as visitas por razões de segurança. A prévia marcação não só permite agregar os visitantes inscritos como previne situações de impedimento que frustrariam a deslocação dos interessados.

De resto, o número de visitantes, nos últimos anos, tem-se situado acima de 2000 por ano, contando com grupos escolares.

A queixa ainda suscitava a questão da indisponibilidade de um livro de reclamações.Concluiu-se que este não é obrigatório no local, em conformidade com o Decreto-Lei

n.º 371/2007, de 6 de novembro. De todo o modo, há um livro de reclamações nas instalações da APL sitas no Edifício

Infante D. Henrique, na Rocha do Conde de Óbidos.

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Proc. Q-5490/15 Entidade visada: Câmara Municipal de Constância Assunto: Ordenamento do território. Plano Diretor Municipal. Revisão. Aglomerado rural. Qualificação. Margem de livre decisãoData: 2015/12/21

Alguns munícipes queixaram-se da Câmara Municipal de Constância, inconformados com a revisão do Plano Diretor Municipal. Consideravam que a caraterização e o ordena-mento da localidade de Pereira prejudicam os interesses da população, importando rever ou retificar a disciplina aprovada. Fundamentalmente, não teriam sido ponderadas as objeções apresentadas no período de discussão pública, a saber:

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- Não fora delimitado, no âmbito da revisão, o perímetro urbano de Pereira, classifi-cado como um inusitado aglomerado rural, dividido em quatro parcelas;

- Nem toda a área da localidade se encontra em leito de cheia;- Haveria erros crassos de caraterização da localidade, designadamente ao nível das fun-

ções sociais, povoamento e edificado, da rede hidrográfica e do uso e qualificação do solo;- Fora abandonada, sem justificação bastante, a intenção inicial de classificar a Pereira

como aglomerado urbano de nível IV, procedendo-se, ao invés, à organização do território como um conjunto de pequenos núcleos desconexos num aglomerado rural.

Várias edificações familiares teriam ficado excluídas por erro das autoridades envol-vidas no processo de planeamento. Objetava-se ainda que o programa de execução não contempla projetos concretos para o aldeamento.

Em termos de desenho e ordenamento municipal, a situação da localidade de Pereira seria insólita e discriminatória, já que, alegadamente estão preenchidos os critérios de identificação de solos urbanos.

As insuficiências detetadas quanto à disponibilidade de infraestruturas básicas dever--se-iam à inércia municipal. Mais contestavam que a única área de exclusão da Reserva Ecológica Nacional (REN), de acordo com o mapa de ordenamento da localidade tivesse por objeto uma área de solo qualificada como pomar, e que constitui, alegadamente, a única faixa de prevenção de incêndios.

A Câmara Municipal de Constância ter-se-ia abstido de prestar informação à popula-ção de Pereira durante cerca de três meses, em prejuízo da sua participação na definição de soluções propícias ao desenvolvimento local, no âmbito da revisão do plano diretor municipal. Não foram acolhidas as propostas formuladas pela Associação Os Quatro Cantos do Cisne: criação de uma área de expansão para o aglomerado urbano e de várias infraestruturas.

O Provedor de Justiça pediu à Câmara Municipal de Constância que se pronunciasse, esclarecendo a ponderação concedida às propostas apresentadas na consulta pública e o fundamento de cada uma das objeções enunciadas. Bem assim, pediram-se as razões que obstaram à reclassificação do solo.

Em 18 de novembro de 2015, a Câmara Municipal de Constância pronunciou-se. Da análise da pronúncia, concluiu-se não haver fundamento para o Provedor de Justiça

acompanhar a pretensão dos queixosos, no sentido da reclassificação dos solos.O Provedor de Justiça só pode recomendar aquilo que se lhe afigure justo e conforme

à lei e sem invadir a autonomia política dos órgãos que dela dispõem. De modo especial, os órgãos cuja composição resulta de eleições e cuja responsabilidade para com os eleitores é garantida por meios próprios. Não pode ainda sugerir o que muitos considerem simples-mente melhor do ponto de vista do interesse público, sob pena de se intrometer no campo da discricionariedade administrativa, particularmente reforçada no planeamento urbanístico. De outro modo, exorbitaria da sua missão e dos parâmetros da sua atividade. Isto para dizer

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que a extensão do controlo deste órgão, assim como a do controlo exercido pelos tribunais, tem de afastar todas e quaisquer razões de conveniência e oportunidade para o bem comum. A qualidade da gestão pública do município ou do governo só podem ser fiscalizadas politi-camente, pelos meios próprios: responsabilidade política e sufrágio eleitoral.

Percorreram-se os aspetos vinculados para verificar se as autoridades municipais de Constância cumpriram a lei, na parte em que esta estabelece comandos com estreita mar-gem de livre decisão. Considerou-se atendida a participação dos interessados no procedi-mento: foram analisadas as propostas apresentadas e justificado o facto de não terem sido (na sua maioria) contempladas. Todas as exposições apresentadas mereceram resposta fundamentada. Foram divulgados os critérios de ponderação e realizada uma sessão de esclarecimento no Centro Náutico de Constância.

A reclassificação do solo como urbano colide com o disposto no Plano Regional de Ordenamento do Território do Este e Vale do Tejo e com os regimes jurídicos da Reserva Agrícola Nacional e da Reserva Ecológica Nacional.

O Decreto Regulamentar n.º 15/2015, de 19 de agosto, como já antes o Decreto Regu-lamentar n.º 11/2009, de 29 de maio, é absolutamente taxativo ao interditar a reclassifica-ção de solos rústicos (anteriormente, rurais) como urbanos.

Dispõe-se no n.º 1, do artigo 8.º, o seguinte:

«A reclassificação de solo rústico para urbano tem caráter excecional, sendo limi-tada aos casos de inexistência de áreas urbanas disponíveis para os usos e funções pre-tendidas face à dinâmica demográfica e à indispensabilidade de qualificação urbanística e desde que comprovadamente necessárias ao desenvolvimento económico e social».

As autoridades administrativas apenas consideraram atendíveis as exclusões de parcelas sitas em área da Reserva Ecológica Nacional (REN) ou em área RAN que não apresentas-sem construções, compromissos urbanísticos ou licenciamentos validamente constituídos.

Veio a ser viabilizada a identificação das áreas com edificações ou adjacentes às mesmas como aglomerado rural. Foi reduzida a área classificada como leito de cheia da ribeira no anterior regulamento do PDM e delineadas as demais áreas integradas na REN, proce-dendo-se à desafetação dos núcleos com habitações em sistemas biofísicos da REN não compreendidos em leito de cheia. As manchas identificadas e classificadas como aglome-rados rurais sujeitam-se a um regime idêntico ao que se aplica a outros dois núcleos rurais situados no município – o núcleo edificado a poente da Portela e o núcleo edificado de Cardal.

Tanto quanto foi possível apurar, as autoridades municipais não se abstiveram de pro-videnciar pelo reforço das infraestruturas que servem o aglomerado de Pereira – obras de consolidação junto do pontão a jusante, modernização da rede de abastecimento de água, estimando-se que venha a ser executado, a curto prazo, um projeto do sistema de

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drenagem e recolha das águas residuais domésticas. Encontra-se previsto, no âmbito do plano de execução, um projeto de rede viária contemplando a ligação do aglomerado de Pereira à Chamusca.

O legislador consagrou a possibilidade de os planos municipais de ordenamento do território definirem outras categorias de solo rústico para os aglomerados rurais, para as áreas de edificação dispersa ou para outros tipos de ocupação humana que não confiram o estatuto de solo urbano, proporcionando -se deste modo aos municípios, no uso da ampla margem de discricionariedade de planeamento, a faculdade de definirem o modelo de organização espacial do respetivo território.

A lei confere à Administração Pública (neste caso, aos órgãos municipais) uma dila-tada função criadora, sem prejuízo de se encontrar vinculada à ponderação de todos os interesses em presença, não só os particulares, mas sobretudo os interesses específicos e intrínsecos a certos bens coletivos (ambiente, paisagem e estética urbana). Por outro lado, a revisão não depende inteiramente das autoridades municipais. Os órgãos municipais hão de tomar em linha de conta, no uso da ampla discricionariedade administrativa, as múltiplas e variadas pretensões dos particulares, mas não podem nem devem atender por igual a todas. De resto, são muitas vezes incompatíveis entre si.

Há que respeitar os pressupostos técnicos e científicos de classificação e de qualificação dos solos (o Decreto Regulamentar n.º 11/2009, de 29 de maio, e atualmente, o Decreto Regulamentar n.º 15/2015, de 19 de agosto), como ainda que preservar a coerência com os modelos superiores de gestão territorial.

Além de uma caracterização da realidade existente e de uma definição do novo modelo estratégico, a fim de permitir a conceção de um novo modelo de ordenamento do territó-rio, é preciso contar com o parecer da comissão de acompanhamento – órgão constituído para integrar múltiplas autoridades públicas dos mais variados setores da atividade admi-nistrativa a que se encontrem confiados interesses públicos no município (desde a Dire-ção-Geral do Património Cultural aos Serviços de Proteção Civil, passando pelo Instituto de Conservação da Natureza e Florestas, I.P., e pela Direção Regional de Agricultura e Pescas de Lisboa e Vale do Tejo).

A Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo, com dezenas de procedimentos de revisão em simultâneo, vê-se confrontada com a escas-sez de técnicos superiores, com prejuízo para a celeridade do procedimento. Este acom-panhamento, de resto, implica assegurar a compatibilidade com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Este e Vale do Tejo, além da conformidade com os mais variados planos especiais de ordenamento do território (v.g. albufeiras de águas públicas, áreas protegidas).

Em conclusão, o procedimento veio a ser encerrado por não se encontrar fundamento de natureza jurídica que permita reprovar a posição adotada pela Câmara Municipal de Constância.

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Proc. Q-8348/14Entidades visadas: Assembleia da República e Ministério da EconomiaAssunto: Arrendamento urbano. Hospedagem. Turismo. Alojamento localData: 2015/08/07

A discordância quanto ao novo regime da exploração dos estabelecimentos de aloja-mento local, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 128/2014, de 29 de agosto, com a redação do Decreto-Lei n.º 63/2015, de 23 de abril, motivou a apresentação de duas queixas, nas quais se alegava não se encontrar suficientemente coordenado nem com o regime do arren-damento urbano nem com o da propriedade horizontal. Estas queixas foram, no entanto, consideradas improcedentes.

Primeiro, por falta de garantias contra negócios jurídicos fraudulentos de locação ou de hospedagem a jovens estudantes, contra as legítimas expetativas dos moradores vizi-nhos, assentes nas autorizações de utilização das edificações ou suas frações autónomas.

O novo regime conservou três modalidades de alojamento local(50): apartamento, moradia e estabelecimentos de hospedagem.

Entende-se por unidade de alojamento local(51) um edifício ou sua fração autónoma que prestem serviços temporários de dormida a turistas, mediante remuneração, e por estabelecimento de hospedagem aquele cujas unidades de alojamento são constituídas por quartos(52).

A jurisprudência tem qualificado a cedência onerosa do uso de quartos a estudantes como hospedagem e não como locação. Mas não é pelo facto de o proprietário prestar refeições ou providenciar pela lavagem de roupa que pode considerar-se estabelecido um alojamento local.(53)

Com a aprovação da Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto, que modificou o Novo Regime do Arrendamento Urbano, aprovado pela Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro, foi revogado o n.º 3 do artigo 1095.º do Código Civil, desaparecendo a figura dos contratos para habi-tação não permanente ou para fins especiais transitórios, designadamente por motivos profissionais, de educação e formação ou turísticos(54).

É de presumir um estabelecimento de alojamento local quando o edifício ou sua fração: (a) seja publicitado, disponibilizado ou objeto de intermediação, por qualquer forma,

(50) N.º 1, do artigo 3.º. (51) N.º 1, do artigo 2.º.(52) N.º 4, do artigo 3.º.(53) Vide acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 9 de março de 2004 (proc. º 7372/02). (54) Era possível sustentar que o contrato de cedência onerosa que recaísse, no todo ou em parte, sobre prédio urbano estaria sujeito ao regime da locação. Porém, com a aprovação da Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto, e revogação do n.º 3, do artigo 1095.º, do Código Civil, esse entendimento parece definitivamente comprometido.

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entidade ou meio, nomeadamente em agências de viagens e turismo ou sítios da internet, como alojamento para turistas ou como alojamento temporário; ou (b) encontrando-se mobilado ou equipado, ali sejam oferecidos ao público em geral, além de dormida, ser-viços complementares ao alojamento, nomeadamente limpeza ou receção, por períodos inferiores a 30 dias (55),(56),(57).

Constitui prática comum limitar-se a estudantes a hospedagem em quartos de edifícios nas imediações dos estabelecimentos de ensino superior, convencionada habitualmente para cada ano letivo, como tal, por tempo superior a 30 dias. Não a turistas.

Todavia, o intercâmbio de estudantes entre universidades tem proporcionado a gene-ralização destes contratos a estudantes estrangeiros, o que permite criar uma errónea con-vicção de se tratar de unidades de alojamento local.

Não obstante, a hospedagem, como atividade económica lucrativa, encontra-se sujeita ao controlo e fiscalização da Autoridade Tributária e da Autoridade de Segurança Alimen-tar e Económica.

Os hóspedes devem ser os primeiros a salvaguardar os seus direitos, exigindo a redução a escrito do negócio jurídico e a quitação das prestações pecuniárias estipuladas.

Em todo o caso não se encontra nenhum imperativo jurídico a reclamar que nos regi-mes jurídicos do arrendamento urbano e da exploração dos estabelecimentos de aloja-mento local de garantias sejam instituídas garantias específicas contra arrendamento ou hospedagem a jovens estudantes não declarados.

Trata-se de uma opção legislativa, cuja apreciação se cumpre segundo juízos políticos de oportunidade e conveniência para o bem comum.

Ainda em oposição ao novo regime do alojamento local seria apreciada queixa contra o facto de a exploração de alojamentos locais – dependente de comunicação prévia ou de mera comunicação prévia – prescindir de prova da autorização dos demais condóminos na hipótese destes alojamentos se estabelecerem em edificações constituídas em proprie-dade horizontal(58).

Com efeito, se o título constitutivo não dispuser nada sobre o fim a que se destina cada uma das frações autónomas, a alteração do uso há de obter autorização da maioria repre-sentativa de 2/3 em assembleia de condóminos (n.º 4, do artigo 1422.º, do Código Civil).

(55) N.º 2, do artigo 4.º, do Decreto-Lei n.º 128/2014. (56) Se bem que esta presunção possa ser sempre afastada por contrato de arrendamento urbano devidamente decla-rado aos serviços tributários.(57) Esta distinção entre o exercício da atividade de alojamento local e a mera atividade de arrendamento é fundamen-tal para efeitos do enquadramento fiscal, nomeadamente IRS e IVA.(58) Artigos 1414.º e seguintes, do Código Civil.

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Se porventura o título especificar um fim próprio, então há necessidade de alterar o título constitutivo da propriedade horizontal, reunindo o consentimento de todos (n.º 1, do artigo 1419.º, do Código Civil).

Poder-se-ia considerar que estaríamos em face de âmbitos totalmente diferenciados. Na verdade, o facto de a administração pública permitir um alojamento local não impedi-ria os condóminos de se oporem civilmente, invocando o título constitutivo.

O ponto controvertido surgiria porém do disposto no n.º 3, do artigo 1418.º, do refe-rido diploma, justamente por se determinar que o teor da autorização de utilização preva-lece, mesmo nas relações entre as partes, sobre o título constitutivo, ao ponto de afetar a validade deste último.

Ouvido o Secretário de Estado do Turismo e ouvida a Associação Nacional dos Municí-pios Portugueses, foram-nos prestadas explicações plausíveis e que dissipam aquele receio.

Assim, a admissão ou a não oposição à comunicação prévia não importam modificação alguma da autorização de utilização e, consequentemente, em nada comprometem o que as partes livremente convencionaram no título constitutivo.

O alojamento local pressupõe que a fração autónoma se destine a fins habitacionais. Em lugar de a fração ficar adstrita à morada de um agregado familiar, passa a permitir a rotação dos moradores ou domiciliados.

Por outro lado, não implica alteração das características arquitetónicas nem da fração nem das partes comuns que possa executar-se contra a vontade dos demais condóminos. Não é por se estabelecer uma unidade de alojamento local num edifício que passa a permi-tir-se ruído excessivo ou emissões de fumos e cheiros para além do que é tolerável no uso doméstico. De resto, há até uma salvaguarda específica no artigo 13.º, do Decreto-Lei n.º 128/2014, de 29 de agosto, em que se estipulam requisitos acrescidos de segurança contra o risco de incêndios.

Os condóminos são livres de proibirem no título constitutivo que as frações possam oferecer serviços de alojamento local. E se porventura algum proprietário infringir estas regras privadas, ainda que perante as autoridades públicas administrativas o alojamento local se mostre lícito, nada impede os demais condóminos de se oporem em tribunal e exigirem que a fração autónoma regresse ao seu uso anterior.

Esta é uma questão a deliberar nas assembleias de condóminos, nos termos da alínea d), n.º 2, do artigo 1422.º, do Código Civil.

As autoridades administrativas, por seu turno, limitam-se a fiscalizar o cumprimento dos requisitos de ordem pública e a responsabilidade civil do prestador perante terceiros (n.º 3, do artigo 16.º, do Decreto-Lei n.º 128/2014, de 29 de agosto).

No termo desta análise, conclui-se que o legislador não diminuiu a autonomia pró-pria de cada condomínio e das convenções outorgadas para o seu governo e administra-ção. Nada prejudica o direito de fazer valer o título constitutivo contra o condómino que

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desrespeite essas estipulações privadas, mesmo que o alojamento local se encontre devida-mente comunicado às autoridades municipais e ao Turismo de Portugal, I.P.

2. Direitos dos agentes económicos, dos contribuintes e dos consumidores

2.1. Tomadas de posição favoráveis aos queixosos

a) Sugestões

Proc. Q-4895/15Entidade visada: Direção-Geral do Tesouro e Finanças Data: 2015/08/27Assunto: Assuntos financeiros. Banca. Crédito bonificado à habitação. Cidadão com deficiênciaSequência: A sugestão foi expressamente acolhida

Uma cidadã, doente oncológica, veio solicitar a intervenção do Provedor de Justiça, no âmbito de um processo de convolação do regime geral do crédito à habitação que havia contraído junto de uma instituição de crédito privada, para o regime especial para os cida-dãos com deficiência.

Em causa estavam, essencialmente, os requisitos que o atestado médico de incapaci-dade multiuso deveria observar para poder instruir, de forma válida e bastante, aquele pedido de alteração do regime de crédito à habitação, designadamente saber se o campo desse atestado, relativo aos processos de revisão e de reavaliação do grau de incapacidade, deveria ser preenchido nas situações, como a que constituía o objeto da queixa, em que se tratava da primeira avaliação da incapacidade do mutuário do empréstimo.

Competindo à Direção-Geral do Tesouro e Finanças, nos termos da Lei n.º 64/2014, de 26 de agosto, verificar a observância das condições exigidas para a concessão das bonifi-cações a cargo do Estado no âmbito desse regime especial de crédito, foi solicitado àquela Direção-Geral que averiguasse a prática contestada na queixa e, caso a mesma se confir-masse, que tomasse as providências necessárias à sua correção.

A Direção-Geral do Tesouro e Finanças partilhou, de imediato, as preocupações do Provedor de Justiça e, após auscultação prévia da Direção-Geral da Saúde, fixou o enten-dimento de que, para efeitos do disposto na alínea a), do n.º 1, do artigo 8.º, da Lei n.º 64/2014, de 26 de agosto, em que não está em causa qualquer reavaliação da incapacidade do mutuário, o campo do atestado médico de incapacidade multiuso, referente ao n.º 7,

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do artigo 4.º, do Decreto-Lei n.º 202/96, de 23 de outubro, não é aplicável e não carece, por isso, de ser preenchido.

Aquela Direção-Geral informou ainda ter elaborado um conjunto de respostas a per-guntas frequentes (v.g. FAQ’S) sobre a aplicação do novo regime especial de crédito à habitação para cidadãos com deficiência, instituído pela Lei n.º 64/2014, de 26 de agosto, o qual, após ser validado pela tutela, seria divulgado junto de todas as instituições de cré-dito, nomeadamente através da Associação Portuguesa de Bancos.

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Proc. Q-213/14Entidade visada: Direção de Finanças de SetúbalData: 2015/04/14Assunto: Fiscalidade. Direito a juros indemnizatóriosSequência: Sugestão acolhida após informação concordante da Direção de Serviços de Justiça Tributária

Na queixa recebida era suscitada a questão do atraso na execução de um despacho de 2 de fevereiro de 2011, de deferimento de reclamação graciosa da liquidação do imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis e, consequentemente, da demora no reembolso do valor do imposto indevidamente cobrado, no montante de € 400,00.

Tendo-se apurado que o assunto já havia sido reencaminhado para a Direção de Ser-viços do Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis, do Imposto do Selo, do Imposto Único de Circulação e das Contribuições Especiais (DSIMT), foram solicitados esclarecimentos a este serviço central da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), tendo-se, paralelamente, suscitado junto do Serviço de Finanças do Seixal 2, a apre-ciação do direito do contribuinte ao recebimento de juros indemnizatórios devidos pelo atraso no pagamento do reembolso.

A DSIMT concluiu que a demora na concretização do despacho supra referenciado se devia a um problema informático, pelo que solicitou a colaboração da Área dos Sistemas de Informação da AT cuja intervenção permitiu a criação do reembolso, em 3 de maio de 2014 e a emissão do respetivo título de pagamento, em 10 de maio de 2014.

A resposta ao pedido de apreciação do direito do queixoso ao recebimento de juros indemnizatórios viria a ser dada pela Direção de Finanças de Setúbal que informou que, por despacho da diretora de Finanças, havia sido sancionado o entendimento de que, no caso, não eram devidos juros indemnizatórios por não estarem reunidos os respetivos pres-supostos, designadamente, por não ter sido ultrapassado o prazo de um ano previsto na alínea c), do n.º 3, do artigo 43.º, da Lei Geral Tributária (LGT), uma vez que a reclamação

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graciosa instaurada com base na petição apresentada em 6 de dezembro de 2010 fora deci-dida em 2 de fevereiro de 2011.

Considerando que nos termos do disposto na alínea c), do n.º 3, do artigo 43.º, da LGT são devidos juros indemnizatórios «[q]uando a revisão do ato tributário por ini-ciativa do contribuinte se efetuar mais de um ano após o pedido deste, salvo se o atraso não for imputável à administração tributária.», foi solicitado à diretora de Finanças de Setúbal que ponderasse reapreciar a decisão proferida porquanto:

a) as expressões «revisão do ato tributário» e «decisão de revisão» não podem confundir-se, pois isso significaria deixar ao livre arbítrio da administração tributária o momento da satisfação do pedido dos contribuintes, podendo estes continuar privados, indefinidamente, dos montantes cobrados indevidamente e que a própria administração tributária reconheceu não serem devidos;

b) a revisão do ato tributário, a qual se concretiza com a emissão da nota de crédito, ocorre num momento posterior ao do reconhecimento do direito à revisão, ao momento em que é decidido o pedido do contribuinte, sendo proferido o despacho que reconhece aquele direito a que a liquidação posta em crise seja revista;

c) aquela posição contraria a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, bem como o entendimento há muito firmado pela AT.

Chamada a pronunciar-se, a pedido da Direção de Finanças de Setúbal, a Direção de Serviços de Justiça Tributária (DSJT) viria a sufragar a posição do Provedor de Justiça por entender que é a que melhor se harmoniza com a jurisprudência do Supremo Tribu-nal Administrativo, com a doutrina mais relevante e com o entendimento da AT sobre a matéria, uma vez que só com o processamento da nota de crédito se pode considerar inte-gralmente revisto o ato tributário, sendo pacificamente aceite que o prazo de um ano é o prazo razoável para a administração fiscal decidir o pedido de revisão e executar a decisão, quando favorável ao contribuinte.

Deste modo, acompanhando o Provedor de Justiça, a DSJT viria a confirmar que, no caso em apreço, eram devidos juros indemnizatórios ao abrigo do normativo já referen-ciado, os quais vieram a ser contados desde 7 de dezembro de 2011 até 3 de maio de 2014.

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Proc. Q-1875/15Entidade visada: Câmara Municipal de Rio MaiorData: 2015/05/12Assunto: Consumo. Água. FaturaçãoSequência: A sugestão foi acolhida pela entidade visada

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Foi solicitada a intervenção do Provedor de Justiça junto da Câmara Municipal de Rio Maior, por esta ter procedido à cobrança coerciva de fatura emitida no âmbito de con-trato de fornecimento de água, sem que tal fatura tivesse sido previamente apresentada para pagamento voluntário pelo consumidor, indevidamente penalizado com os encargos decorrentes da instauração do processo de execução fiscal.

Tendo pago a dívida exequenda e acrescido – pagamento unicamente destinado a evitar o prosseguimento da execução –, o utilizador do serviço público essencial viria a reclamar a restituição do valor não correspondente ao serviço faturado, pretensão indeferida com fundamento no facto de a falta de entrega da fatura, oportunamente emitida e expedida pelo Município, se ter devido a um erro do distribuidor.

Com efeito, expedida no âmbito de contrato de prestação de serviços postais cele-brado entre a Câmara Municipal de Rio Maior e os CTT, nos termos do qual o padrão de entrega do correio normal nacional seria de três dias, a fatura em apreço seria posterior-mente devolvida ao Município, por razão exclusivamente imputável ao distribuidor.

Ora, sendo o utilizador inteiramente alheio ao erro do distribuidor, que obstou à inter-pelação prevista no n.º 3, do artigo 10.º, da Lei n.º 23/96, de 26 de julho, na redação aditada pela Lei nº 12/2008, de 26 de fevereiro, segundo o qual a exigência de pagamento do serviço de fornecimento por serviços prestados é comunicada ao utente, por escrito, com uma antecedência mínima de 10 dias úteis relativamente à data limite que vier a ser fixada, interpelação que torna o pagamento exigível, foi sugerida à Câmara Municipal de Rio Maior a reponderação da questão.

É que, como é dito pela entidade reguladora do setor, «eventuais erros ou atrasos no envio das faturas, ainda que provocados pelo operador contratado para a expedição postal, são, no que ao utilizador diz respeito, da responsabilidade da entidade gestora, dado que o serviço de expedição postal é contratado por esta última», pelo que «cabe à entidade ges-tora e não aos utilizadores atuar junto do operador postal e exigir o cumprimento pontual do serviço contratado»(59).

Acolhendo favoravelmente este entendimento, a Câmara Municipal de Rio Maior prontificou-se a devolver o que, excedendo o valor da fatura em dívida, havia cobrado no processo executivo.

Por se ter também constatado que a certidão de dívida que servira de base à instauração do processo de execução fiscal, extraída em 16 de outubro de 2014, remetia para o Código de Processo das Contribuições e Impostos, então revogado, foi ainda chamada a atenção da Câmara Municipal de Rio Maior para a necessidade de correção do modelo em uso.

(59) Aleixo, Cristina; Andrade, Isabel; Igreja, Marlene; Mesquita, Amélia; Ribeiro, Pedro; Rosário, Luísa e Santos, Carla (Departamento de Análise Jurídica da ERSAR), Relação das Entidades Gestoras com os Utilizadores dos Serviços de Águas e Resíduos, Lisboa: Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos, 2012, p. 58.

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b) Chamadas de atenção

Proc. Q-8337/14Entidade visada: Comissão do Mercado de Valores MobiliáriosData: 2015/05/08Assunto: Assuntos financeiros. Valores mobiliários. OPA. Direito de alienação potes-tativa reconhecido aos titulares de ações remanescentesSequência: A sugestão foi expressamente acolhida pelo destinatárioFoi questionada junto do Provedor de Justiça a atuação da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (CMVM) no âmbito de uma determinada OPA (Oferta Pública de Aquisição), mais especificamente no que se refere ao funcionamento do instituto do direito de alienação potestativa de ações, previsto no artigo 196.º, do Código dos Valores Mobiliários

A CMVM defendeu que a alienação potestativa só poderia ser acionada na sequência de uma OPA concreta em que tivesse sido atingido um determinado resultado ao nível dos direitos de voto da sociedade dominante, porquanto o objetivo de proteção dos acionistas minoritários só perante uma concentração substancial da titularidade dos direitos de voto deve prevalecer sobre a liberdade que assiste ao sócio dominante.

Assim, os pressupostos para o exercício daquele direito deveriam aferir-se aquando do apuramento dos resultados da OPA, momento em que passa a ser determinável o universo dos titulares das ações remanescentes, em conformidade com o conceito definido no n.º 1, do artigo 196.º, do Código dos Valores Mobiliários, pelo que os acionistas que adquiriram as ações em momento posterior ao da oferta não poderiam beneficiar dessa proteção.

O Provedor de Justiça considerou essa posição juridicamente defensável - o que deter-minou a improcedência da queixa - mas chamou a atenção da CMVM, enquanto entidade de supervisão e de regulação do mercado de capitais, para a necessidade de aquele dispo-sitivo legal ser clarificado no âmbito de uma futura revisão do Código dos Valores Mobi-liários, para que não subsistam dúvidas acerca das exigências colocadas para efeitos de reconhecimento do direito de alienação potestativa das ações remanescentes na sequência de novas ofertas públicas de aquisição.

A CMVM acolheu favoravelmente esse entendimento, tendo informado o Provedor de Justiça de que a clarificação sugerida havia sido incluída na proposta de alteração do diploma que se preparava para apresentar ao Governo.

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Proc. Q-1943/14 Entidade visada: Direção de Serviços do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas SingularesData: 2015/11/04Assunto: Fiscalidade. IRS. Deficiência fiscalmente relevante. Pedido de revisão oficiosaSequência: Sem objeções da destinatária

A queixosa solicitou a análise da decisão da Diretora de Serviços do IRS, tomada em 30 de janeiro de 2014, que concedeu provimento parcial ao pedido de revisão formulado ao abrigo do artigo 78.º, da Lei Geral Tributária (LGT), ou seja, foi-lhe diminuído o ren-dimento coletável mas não lhe foram aceites as deduções à coleta por terem sido consi-deradas excluídas da previsão do n.º 4 daquele preceito legal (não integram o conceito de matéria tributável).

Tendo em vista a prossecução de um objetivo de inserção social das pessoas com defi-ciência, a lei fiscal prevê a existência de determinados benefícios, nomeadamente, em sede de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS).

O Código do IRS considera pessoa com deficiência aquela que apresente um grau de incapacidade permanente, devidamente comprovado mediante atestado médico de inca-pacidade multiuso emitido nos termos da legislação aplicável, igual ou superior a 60%.

Os benefícios são, nomeadamente, os seguintes:- Exclusão de tributação de 10% relativamente aos rendimentos do trabalho depen-

dente, aos rendimentos empresariais e profissionais e aos rendimentos de pensões. Con-tudo, a parte do rendimento excluída de tributação não poderá exceder o montante de € 2500,00 por cada categoria de rendimentos;

- Deduções à coleta previstas no artigo 87.º, do Código do IRS.Por outro lado, com a publicação de uma nova Tabela Nacional de Incapacidades

(Decreto-Lei n.º 352/2007, de 23 de outubro) e do Decreto-Lei n.º 215/89, de 12 de outubro, que alterou o Decreto-Lei n.º 202/96, de 23 de outubro (regime de avaliação das incapacidades das pessoas com deficiência), suscitaram-se várias questões sobre a compro-vação da deficiência fiscalmente relevante para efeitos de IRS, algumas delas em resultado de diversas queixas apresentadas ao Provedor de Justiça contra decisões da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT). Assim, tendo em conta as questões colocadas pelo Provedor de Justiça à AT, relativamente às matérias associadas à comprovação da deficiência que pareceram mais relevantes a este órgão do Estado, fora oportunamente sancionado enten-dimento por Despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, n.º 187/2012XIX, de 28 de março, no sentido de clarificar os procedimentos a adotar pela AT quanto à questão da comprovação da deficiência fiscalmente relevante, em virtude da redação dada ao artigo

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4.º, do Decreto-Lei n.º 202/96 pelo Decreto-Lei n.º 291/2009. Este despacho consta do Ofício Circulado n.º 20 161, de 11 de maio de 2012, da Direção de Serviços do IRS.

Resulta da Informação subjacente à referida decisão da Diretora de Serviços do IRS, nomeadamente, que: (i) em 2 de março de 2007 foi emitido atestado médico de incapa-cidade multiuso, em que foi reconhecido à queixosa uma incapacidade definitiva de 63%; (ii) na declaração de rendimentos referente ao ano de 2010, entregue em 17 de maio de 2011, a queixosa mencionou aquela incapacidade; (iii) na sequência de processo de averi-guação de divergências, entenderam os Serviços da AT que o atestado apresentado não era apto a comprovar a deficiência no ano de 2010, ao abrigo do entendimento constante da informação vinculativa proferida no âmbito do processo […], com despacho concordante do Diretor-Geral da AT, de 4 de novembro de 2008 e que (iv) a queixosa foi submetida a nova junta médica, em 7 de outubro de 2011, tendo sido emitido novo atestado médico de incapacidade multiuso, onde foi reconhecido à contribuinte uma incapacidade perma-nente global de 61%.

Este órgão do Estado dirigiu um primeiro ofício à Diretora de Serviços do IRS para que ponderasse revogar a decisão tomada em 30 de janeiro de 2014 e, em consequên-cia, dar provimento total, nos termos do n.º 1, do artigo 78.º, da LGT, à pretensão da queixosa, assim reparando uma situação de manifesta injustiça, originada por um erro dos serviços da AT.

Foi comunicado à Diretora de Serviços do IRS que, na verdade, foram os serviços da AT a considerar que o atestado médico de incapacidade multiuso, emitido em 2 de março de 2007, não era apto a comprovar a deficiência no ano de 2010, o que levou a queixosa a ter que apresentar uma declaração de substituição e a ser presente a uma nova junta médica.

Conforme a DSIRS veio a reconhecer no ofício circulado n.º 20 161, de 11 de maio de 2012, no respetivo n.º 1,

«Os atestados médicos de incapacidade multiusos emitidos ao abrigo do Decreto-Lei n.º 202/96, de 23 de outubro (alterado e republicado através do Decreto-Lei n.º 291/2009, de 12 de outubro), mantêm-se válidos desde que certifiquem incapacidades definitivas, ou seja, não suscetíveis de reavaliação.»

Portanto, concluiu-se em tal ofício que, não só os serviços da AT instauraram um pro-cesso de divergências erradamente, como conduziram a que a queixosa fosse desnecessa-riamente presente a uma nova junta médica, que, diga-se, lhe conferiu, em 7 de outubro de 2011, uma incapacidade permanente global de 61% e definitiva.

A resposta da DSIRS informou e considerou que: (i) não houve erro imputável aos serviços, uma vez que atuaram de acordo com instruções superiores; (ii) foi o pedido da queixosa analisado como pedido de revisão excecional da matéria coletável previsto no

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n.º 4, do artigo 78.º, da LGT (pedido por iniciativa do contribuinte); (iii) não pode a queixosa obter a revisão das deduções à coleta através do artigo 78.º, por não integrarem o conceito de matéria coletável; e (iv) este tem sido o procedimento em casos idênticos, salvaguardando-se os princípios da legalidade, da boa-fé e da igualdade.

Foi enviado novo ofício à Diretora de Serviços do IRS, reiterando a necessidade de retificação da situação em apreço, uma vez que a AT havia tomado a decisão com base em um entendimento que mais tarde reconheceu não estar correto. Apesar disso, esta enti-dade não adotou os procedimentos necessários à reposição da justiça da situação descrita, invocando argumentos essencialmente formais (afastou a questão do n.º 1, do artigo 78.º, e considerou que o pedido ao abrigo do n.º 4, do mesmo artigo ,não é suscetível de condu-zir à revisão das deduções à coleta).

Impunha-se, pois, como foi por este órgão do Estado referido, que a AT tivesse atempa-damente produzido, em face da publicação do Decreto-Lei n.º 291/2009, de 12 de outu-bro, as devidas instruções, evitando-se a verificação dos prejuízos sofridos pela queixosa.

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Proc. Q-8066/14Entidade visada: Transportes Aéreos Portugueses, S.A. (TAP)Data: 2015/04/01Assunto: Consumo. Transportes. Cancelamento de voo. Meio de concretização de direito indemnizatórioSequência: Sem objeção da destinatária

A intervenção do Provedor de Justiça foi solicitada a propósito de voo que não cumpriu o horário de partida, determinando uma perda de ligação, e uma chegada ao destino final com um atraso superior a três horas, independentemente do meio alternativo de transporte disponibilizado (rodoviário), recusado pela família em causa, que alugou veículo para o efeito, pretendendo o ressarcimento da despesa correspondente.

De acordo com a legislação(60) relevante na matéria, a indemnização que é reconhecida em caso de cancelamento de voo não é prevista para situações de atraso, em que apenas são exigíveis deveres de assistência, que vão desde refeições a alojamento, consoante a medida do atraso, sendo que só um atraso de cinco horas é que origina uma obrigação de reem-bolso ou reencaminhamento, mas sempre sem compensação indemnizatória.

(60) Regulamento (CE) n.º 261/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos.

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A este propósito, a jurisprudência comunitária considera(61) equiparável a cancela-mento um atraso igual ou superior a três horas, para efeitos de aplicação do mesmo regime indemnizatório, jurisprudência, esta, que integra os trabalhos preparatórios de uma even-tual revisão da legislação relevante – assinalados em Comunicado da Comissão Europeia de 15 de Maio de 2014, relativo a Relatório que publicou na mesma data, sobre a necessi-dade de reforço dos direitos dos passageiros aéreos.

A TAP vem acolhendo esta jurisprudência desde meados de 2014, a qual não deixou de aplicar no caso concreto, reconhecendo um direito a indemnização, a par do devido reembolso do percurso não utilizado, através da agência de viagens que intermediou a contratação em causa.

Não se afigurava fundada a pretensão formulada na queixa, no sentido de um ressarci-mento da despesa suportada com o veículo alugado, uma vez que, recusado o reencami-nhamento disponibilizado pela TAP, foi respeitada a alternativa de reembolso, acrescendo que o ressarcimento pretendido estaria absorvido pela natureza e fim da indemnização também assumida, a qual, de todo o modo, em muito superava o encargo em causa.

Contudo, verificou-se que, na sua resposta conclusiva, a TAP acabou por confron-tar os lesados com a remessa de «travel vouchers» (utilizáveis em serviços TAP de valor correspondente ao da indemnização devida), de forma consumada, à semelhança do que este órgão do Estado também havia percecionado na instrução de outros dois procedimentos, relativos a cancelamentos de voos (Q-7259/14 e Q-8059/14).

Nos termos da legislação aplicável, a indemnização deve ser paga em numerário, através de transferência bancária eletrónica, de ordens de pagamento bancário, de cheques ban-cários ou, «com o acordo escrito do passageiro», através de vales de viagem e/ou outros serviços.

Interpelada a propósito destas situações, a entidade visada replicou que «a TAP não foi contactada pelos Passageiros a informar que não aceitam os travel vouchers».

O Provedor de Justiça assinalou que será juridicamente irrelevante uma falta de mani-festação de desacordo. O silêncio do passageiro não equivalerá a aceitação, uma vez que o legislador não admite um acordo tácito, parecendo que o espírito da lei, subjacente à sua letra («escrito»), procurará garantir a prévia e plena informação do passageiro, quanto aos seus direitos.

Na verdade, a TAP está dependente do acordo escrito do passageiro, forma legal exigida para que os vales, em alternativa a numerário, assumam efetiva natureza indemnizatória.

Uma remessa precoce de vales, sem mais, parece idónea a contribuir para uma falta de informação sobre o direito a numerário, por possibilitar a formação de convicção errónea,

(61) Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia, de 19 de novembro de 2009, proferido no âmbito dos processos C-402/07 e C-432/07, consultável in http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX-:62007CJ0402:PT:HTML

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pelo passageiro, de que ora é compensado a título de favor, ora o procedimento de indem-nização consiste e resume-se àquela modalidade de pagamento (vale/serviços).

Sendo duvidosa a suficiência de um pedido de confirmação escrita da aceitação de vale, quando omitida informação sobre a alternativa, afigura-se inaceitável uma sua remessa simples, que de todo omita qualquer alusão à necessidade de acordo.

Um ónus de pronúncia não caberá ao passageiro que seja confrontado com uma dispo-nibilização imediata de vale/serviços, mesmo que, mas sem mais, com pedido de confir-mação, póstumo, de aceitação, cabendo, sim, às transportadoras, sobre quem o legislador impôs uma condição para que possam indemnizar através de vale/serviços, o ónus de pro-var o preenchimento de tal requisito.

E na dúvida, quanto à vontade real do passageiro, na sua declaração escrita, também pertencerá à transportadora o ónus de provar que lhe prestou informação suficiente, e que assim a vontade declarada pelo passageiro correspondia à sua vontade real, no ato formal de concordância.

Esta via secundária e condicionada de ressarcimento (vale/serviços), no exercício de tal opção pelo passageiro – também correspondente a prerrogativa da transportadora em promovê-lo –, não deverá convolar-se em obstáculo ao pleno conhecimento e assim concretização, por parte do passageiro, dos seus direitos, no que respeita à via principal (numerário) por que deve ser paga a indemnização aplicável.

Na sequência desta chamada de atenção, a TAP deu boa resolução ao assunto (também no âmbito dos demais procedimentos referidos), ou seja, na falta do pressuposto legal que viabilizasse a alternativa, procedeu ao pagamento da indemnização em numerário.

Não obstante, e porque foram vários os casos detetados – no universo do que chega ao conhecimento deste órgão do Estado, que não corresponderá à dimensão real das ocor-rências –, a chamada de atenção foi formalizada, com o objetivo de prevenir casos futuros desta natureza.

Na linha da boa colaboração por que se pauta, a TAP não deixou de referir que adotou diligências de alerta junto da respetiva equipa, quanto a esta questão, em geral.

2.2. Tomadas de posição de não provimento de queixa

Proc. Q-4074/14 Entidade visada: Autoridade Tributária e AduaneiraData: 2015/02/06Assunto: Fiscalidade. IRS. Aumento da carga fiscal. ADSE

Um cidadão dirigiu-se ao Provedor de Justiça contestando o valor de IRS/2013 constante da respetiva nota de liquidação, com base em cálculos que o próprio efetuara,

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entendendo ainda que, enquanto pensionista da Caixa Geral de Aposentações, não lhe deveria ser descontado qualquer valor para a ADSE.

Da análise da queixa resultou que o valor da totalidade das pensões auferidas pelo quei-xoso e sua esposa havia ascendido a € 41 275,00 a que acresceriam € 1571,06 de uma presumível «pensão suplementar» que auferiria, e relativamente à qual não fora efetuada qualquer retenção na fonte, seja de IRS, seja da sobretaxa extraordinária.

A retenção de IRS fora idêntica para o queixoso e para a sua esposa (€ 2466,00) não havendo indícios de a Caixa Geral de Aposentações tivesse feito retenção superior à, por si própria, declarada.

A retenção de sobretaxa extraordinária(62), no montante de € 359,00, traduziu-se assim uma retenção total de € 718,00 acrescidos de um valor de € 20,30 correspondente, ao que tudo indicava, ao acréscimo de rendimento proporcionado pelo que designámos «pensão suplementar».

Concluindo-se estar correta a liquidação do imposto, esclareceram-se as demais dúvi-das evidenciadas na exposição quanto à leitura da nota de liquidação, desde logo sobre o facto de existirem dois tipos de deduções: as denominadas deduções específicas – que podem ser encontradas na linha dois da nota de liquidação e que para o nível de rendi-mentos auferidos pelo agregado familiar do queixoso atingiam, por sujeito passivo, o valor máximo de € 4104;00 multiplicando esse valor por dois, obteve-se a dedução específica total de € 8 208,00. Desta se distinguem as deduções à coleta (que têm lugar após a aplicação do imposto), e que decorrem de despesas, por exemplo, com saúde, educação e formação, encar-gos com imóveis, entre outras, e que, no caso, totalizaram € 583,58 – linha 18.

Após as deduções específicas (linha dois) o valor coletável fixou-se nos € 34 674,17 (linha seis), o qual foi dividido por dois – por serem dois os titulares de rendimentos – sendo que o montante a que houve de ser aplicada a taxa geral de imposto de 28,5%, de acordo com a tabela constante do artigo 68.º, do Código do IRS, foi de € 17 337,00.

Da denominação «parcela a abater» (linha 12) retirava o queixoso, não apenas que esse valor deveria ser deduzido ao imposto a pagar, como ainda que deveria ser multipli-cado por dois. Esclareceu-se, portanto, que «parcela a abater» não corresponde a qual-quer dedução de imposto, tratando-se apenas da denominação (admita-se que algo infe-liz) de um mecanismo prático que, matematicamente, permite aplicar aos casos concretos

(62) A sobretaxa extraordinária foi lançada pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2013), recaindo sobre o conjunto dos rendimentos auferido pelos sujeitos passivos singulares, residentes em terri-tório português – independentemente, de serem ou não cidadãos com deficiência – bastando para tal que excedam, por sujeito passivo, o valor anual da retribuição mínima garantida.De acordo com o disposto no n.º 5, do artigo 187.º, da mencionada Lei n.º 66-A/2012, de 31 de dezembro, as entidades devedoras de rendimentos de trabalho dependente e de pensões são obrigadas a reter uma importância correspondente a 3,5 % da parte do valor do rendimento que, depois de deduzidas as retenções previstas no artigo 99.º, do Código do IRS – isto é, as retenções na fonte - e as contribuições obrigatórias para regimes de proteção social e para subsistemas legais de saúde, exceda o valor da retribuição mínima mensal garantida.

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a tabela de taxas gerais de imposto constante do artigo 68.º, do Código do IRS – a qual contém uma coluna reservada à taxa normal e outra à taxa média.

Quanto aos descontos para a ADSE, foi elaborado um pequeno historial em benefício do integral esclarecimento da questão: em 2006, a taxa que era até aí apenas aplicada a funcionários públicos no ativo (1,5%), passou a incidir também sobre o valor das pensões de aposentação e de reforma (1%), sempre que o seu montante fosse igual ou superior ao valor correspondente a uma vez e meia a retribuição mínima mensal garantida.

A partir de 31 de julho de 2013 passou a aplicar-se uma taxa de 2,25% que abrangeu todos os beneficiários titulares. Apenas foi estabelecido um limite de isenção para as pen-sões de aposentação e de reforma cujo valor não excedesse a retribuição mínima mensal garantida. Em Janeiro de 2014, é atualizada a taxa para 2,5% (Decreto-Lei n.º 105/2013, de 30 de julho).

Em fevereiro de 2015, a taxa de desconto era de 3,5% e incidia sobre a remuneração base dos beneficiários titulares no ativo e sobre as pensões de aposentação e de reforma, sendo que apenas as pensões com valor igual ou inferior à retribuição mínima mensal garantida estão isentas de contribuição (Lei n.º 30/2014, de 19 de maio) para a ADSE.

Esclarecido o queixoso, o procedimento foi encerrado por falta de fundamento da res-petiva pretensão.

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Proc. Q-1595/15Entidade visada: Autoridade Tributária e AduaneiraData: 2015/04/01Assunto: Fiscalidade. Benefícios fiscais. Isenção de imposto municipal sobre imóveis para prédios de reduzido valor patrimonial de sujeitos passivos de baixos rendimentos

Tendo-se procedido à análise de uma queixa relacionada com a isenção de imposto muni-cipal sobre imóveis para prédios urbanos afetos à habitação própria do seu proprietário e do respetivo agregado familiar, de sujeitos passivos de baixos rendimentos, prevista no artigo 48.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF), concluiu-se que o benefício fiscal em causa, tendo subjacentes preocupações de ordem social, assenta em dois pressupostos: o mon-tante do rendimento bruto total anual do agregado familiar e o valor patrimonial tributá-rio global da totalidade dos prédios rústicos e urbanos pertencentes ao agregado familiar.

Foi comunicado ao queixoso que, por força de alterações introduzidas pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2015, com efei-tos a partir de 1 de janeiro de 2015: o rendimento bruto total anual do agregado familiar

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não pode exceder €15 295,00; e o valor patrimonial tributário global da totalidade dos prédios pertencentes ao agregado familiar não pode ultrapassar € 66 500,00.

Uma outra alteração introduzida pela Lei do Orçamento para 2015, prende-se com a consagração do automatismo deste tipo de isenção. Assim, o n.º 4, do artigo 48.º, do EBF passou a prever que a isenção é automática, competindo à AT proceder, anualmente, ao seu reconhecimento oficioso.

Deste modo, desde que verificados, anualmente, os pressupostos enunciados anterior-mente, a isenção é reconhecida oficiosamente, sem necessidade de qualquer impulso dos contribuintes.

Mais foi transmitido ao queixoso que, apesar da preocupação com que o Provedor de Justiça tem acompanhado o aumento da carga fiscal, incidente, designadamente, sobre o património imobiliário - e não sendo de descurar eventuais intervenções no sentido de sensibilizar os órgãos com competências próprias na matéria para a possível necessidade de introdução de alterações legislativas que garantam uma maior equidade fiscal - se tal se justificar, por estar em causa matéria que releva de opções de política fiscal, a sua definição compete, dentro do quadro da separação de poderes constitucionalmente consagrado, aos órgãos com competências próprias para o efeito, Assembleia da República e Governo.

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Proc. Q-6234/15Entidade visada: Autoridade Tributária e Aduaneira Data: 2015/11/13Assunto: Tarifa social de energia. Portaria n.º 278-C/2014. Anexo II - Declaração da AT

Na queixa dirigida ao Provedor de Justiça era contestada a não emissão, pela AT, de declaração destinada a documentar pedido de atribuição da tarifa social de fornecimento de energia elétrica, não obstante os esforços desenvolvidos pelo queixoso desde 1 de janeiro de 2015, incluída tentativa derradeira em 1 de junho de 2015, data que os serviços teriam indicado como ponto de partida para a emissão pretendida.

O queixoso concluía pelo incumprimento do «Anexo II, a que se refere a alínea a), do n.º 7, do artigo 2.º, da Portaria n.º 278-C/2014», e formulava a pretensão de que a AT cessasse a sua «inércia (…) na colocação à disposição dessa Declaração», e que fosse responsabilizada «pela diferença (reembolso)» junto dos «cidadãos que, desde a entrada em vigor da legislação, procuraram essa Declaração e não a obtiveram, que deveriam estar a usufruir dessas tarifas sociais».

A Portaria citada regulamenta os procedimentos e as demais condições necessários à atribuição, aplicação e manutenção da tarifa social em causa, criada pelo Decreto-Lei

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n.º 138-A/2010(63), de 28 de dezembro, nos termos do qual são elegíveis os beneficiários de determinadas prestações sociais(64), bem como quem aufira rendimento anual inferior ao máximo(65) considerável.

De facto, o n.º 2, do artigo 6.º, da referida portaria prevê que os meios eletrónicos – para a confirmação (pelos comercializadores) da situação dos clientes – deviam ser dis-ponibilizados pela AT e pelas instituições de segurança social competentes (SS) até 31 de maio de 2015.

Através de informação recolhida junto da AT, soube-se que estavam em curso os traba-lhos para a concretização daqueles meios, cujos critérios revelaram-se complexos, também pela necessidade de articulação entre as várias entidades envolvidas – designadamente para efeitos do protocolo a estabelecer entre a AT, os Institutos de Segurança Social e de Informática, e a Direção-Geral de Energia e Geologia, do Ministério do Ambiente, Orde-namento do Território e Energia (onde decorriam reuniões para o efeito).

De todo o modo, estes constrangimentos apenas afetavam as comunicações entre aque-las entidades (especialmente entre os comercializadores e a AT ou a SS), que, enquanto não estivessem operacionais os meios eletrónicos em causa, teriam de assegurá-las por escrito e através de meios equivalentes (nos termos do n.º 1, do artigo 7.º, da Portaria), com a inerente afetação de mais recursos humanos, por contraposição à automaticidade de procedimentos equacionada.

Os interessados em beneficiar da tarifa social na qualidade de titulares de rendimento anual inferior ao limite estabelecido, como seria o caso – pugnando-se por comprovativo a emitir pela AT –, não foram nem são prejudicados por tais constrangimentos, uma vez que a Portaria assegurou, desde o início da sua vigência, uma solução alternativa.

Mediante disposição transitória, a Portaria estabeleceu, no n.º 2, do seu artigo 7.º que:

«A implementação dos modelos e procedimentos (…) não obsta à operacionalização do regime de atribuição da tarifa social (…), devendo, a título transitório e se necessário, admitir-se, (…), e quando esteja em causa a demonstração de rendimento anual máximo inferior ao limite (…), a apresentação de declaração do cliente, sob compromisso de honra, [em] como se encontram verificadas as suas condições para ser beneficiário (…), de acordo com o modelo previsto no anexo III».

Entretanto, por força da alteração introduzida pela Portaria n.º 237/2015, de 12 de agosto, o legislador alargou o âmbito material e temporal desta norma transitória,

(63) Alterado pelo Decreto-Lei n.º 172/2014, de 14 de novembro.(64) Complemento solidário para idosos, rendimento social de inserção, subsídio social de desemprego, abono de família, pensão social de invalidez, pensão social de velhice.(65) Correspondente a € 5280/ano, em 2015, o rendimento anual máximo é acrescido de 50% por cada elemento adicional que habite no domicílio fiscal (até um máximo de 10).

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assegurando que vigorasse «até que se verifique a disponibilização dos meios eletrónicos previstos», medida que fundamentou, precisamente, no «atraso verificado na implemen-tação dos modelos e procedimentos, designadamente na operacionalização dos sistemas eletrónicos previstos», e na «preocupação (…) [de] garantir que (…) não irá constituir um obstáculo à regular aplicação do regime», visando uma «simplificação (…) a permi-tir o fácil acesso dos clientes economicamente vulneráveis ao benefício em causa» (nota preambular).

A «declaração do cliente sob compromisso de honra» foi prevista para transitoria-mente substituir a tramitação associada a ambas as modalidades de pedido de aplicação da tarifa social – quer a de o cliente solicitar ao comercializador a sua aplicação e assim a verificação (junto da SS ou da AT) de que reúne os pressupostos (n.º 2, do artigo 6.º, do referido Decreto-Lei), caso em que no pedido deverá autorizar o acesso aos seus dados (n.os 1 e 2, do artigo 2.º, da Portaria); quer a de o cliente optar por documentar logo à partida o pedido com comprovativo emitido pela SS ou pela AT (n.º 5, do artigo 6.º, do referido Decreto-Lei), de acordo, respetivamente, com o modelo previsto no Anexo I ou II, da mencionada Portaria (alínea a), do n.º 7, do seu artigo 2.º).

A queixa dizia respeito a esta segunda modalidade, cuja vantagem consiste no facto de, com a entrega de pedido documentado (já instruído com comprovativo emitido pela SS ou pela AT), iniciar-se desde logo a contagem do prazo legal máximo (de 5 dias úteis) para o comercializador solicitar a aplicação do desconto ao operador da rede de distribuição (alínea b), do n.º 7, do artigo 2.º, da referida Portaria), que o deverá repercutir a partir do ciclo de faturação imediatamente seguinte (n.º 6, do artigo 2.º, da mencionada Portaria).

A vantagem traduz-se numa maior celeridade, por eliminar duas fases prévias e o tempo associado – a de o comercializador formular o pedido de confirmação (sem prazo fixado), e a da resposta da AT ou da SS (até 5 dias úteis, nos termos do n.º 4, do artigo 2.º, da Por-taria). Esta vantagem também foi acautelada pelo regime transitório (através dos números 3 e 4, do artigo 7.º, da mesma Portaria).

Por outro lado, já na perspetiva de uma devida informação dos interessados, foi igual-mente transmitido ao queixoso que a via transitória, constituída pela «declaração do cliente sob compromisso de honra», para além de dada a conhecer através da normal publicação da Portaria (em Diário da República), foi esclarecida pela ERSE(66) – entidade reguladora do setor, responsável pelo cumprimento dos procedimentos relativos à tarifa social (n.º 4, do artigo 6.º, daquela Portaria) –, e também foi divulgada pelos comerciali-zadores (a título de exemplo, a EDP, disponibilizando link(67) para o modelo da declaração em causa).

(66) In www.erse.pt/consumidor/Paginas/TarifaSocial.aspx (67) In https://energia.edp.pt/particulares/apoio-cliente/tarifa-socialasece/?gclid=CIjXuaHh9MgCFYrpwgod1j4IXQ

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3. Direitos sociais

3.1. Tomadas de posição favoráveis aos queixosos

a) Sugestões

Proc. Q-6196/14 Entidade visada: Secretário de Estado da Segurança SocialData: 2015/08/17Assunto: Aplicação da Lei n.º 11/2014, de 6 de março. Inexistência de cláusula de salvaguarda. Aplicação do fator de sustentabilidadeSequência: Ainda não foi dada resposta ao Provedor de Justiça. Prevê-se nova insistência junto do novo Governo, eventualmente no âmbito de reunião com o Gabinete da Secretária de Estado da Segurança Social

Foram apresentadas ao Provedor de Justiça várias queixas relativamente à aplicação da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, que se prendiam essencialmente com duas questões:

1. Inexistência de uma cláusula de salvaguarda de direitos relativamente aos pedidos de aposentação que deram entrada na Caixa Geral de Aposentações (CGA) a partir de 1 de janeiro de 2013 e até ao momento da entrada em vigor da Lei n.º 11/2014, de 6 de março.

2. Aplicação do fator de sustentabilidade – fixado em 12,34% – às pensões por incapa-cidade relativa do regime de proteção social convergente, contrariamente ao que sucede com as pensões de invalidez relativa do regime geral da segurança social. 

A primeira questão suscitada abrange os subscritores da CGA que apresentaram os respetivos requerimentos de aposentação entre de 1 de janeiro de 2013 e 7 de março de 2014, os quais contestam a significativa redução do valor das respetivas pensões, devido à aplicação das novas regras estabelecidas para o cálculo das pensões do regime convergente, sem qualquer salvaguardada de direitos, sobretudo considerando o elevado número de requerimentos pendentes na CGA à data da entrada em vigor da nova lei (18.000).

Tal omissão de salvaguarda contraria a proteção que sempre tem vindo a ser assegurada aos subscritores do regime de proteção social convergente, em todas alterações anterior-mente ocorridas em matéria de cálculo das pensões.

Esta situação foi especialmente agravada por dois fatores: por um lado, a alteração do artigo 43.º, do Estatuto da Aposentação (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro) que produziu efeitos a 1 de janeiro de 2013, e, por outro lado, os significativos atrasos que então se registavam na CGA na apreciação e decisão dos requerimentos de aposentação.

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Com efeito, até 31 de dezembro de 2012, o n.º 1, do artigo 43.º, do Estatuto da Apo-sentação, com a redação que lhe foi introduzida pelo Decreto-Lei n.º 238/2009, de 16 de setembro, sob a epígrafe «Regime de aposentação» dispunha o seguinte:

«1 - O regime da aposentação voluntária que não dependa de verificação de incapa-cidade fixa-se com base:

a) Na lei em vigor e na situação existente na data indicada pelo interessado como sendo aquela em que pretende aposentar-se;

b) Na lei em vigor à data em que seja recebido o pedido de aposentação pela CGA, sem prejuízo do disposto no n.º 7 do artigo 39.º, e na situação existente à data em que o mesmo seja despachado, se o interessado não indicar data a considerar».

Com a entrada em vigor da Lei do Orçamento do Estado (LOE) para 2013 (Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro), foi alterado o n.º 1, do artigo 43.º, do Estatuto da Apo-sentação, tendo este passado a estabelecer que «O regime de aposentação voluntária que não dependa de verificação de incapacidade fixa-se com base na lei em vigor e na situação existente na data em que se profira despacho a reconhecer o direito à aposentação».

Este diploma salvaguardou expressamente que as alterações introduzidas ao Estatuto da Aposentação se aplicam apenas aos pedidos apresentados após a respetiva entrada em vigor (cfr. n.º 3, do artigo 79.º, da LOE para 2013), ou seja, a partir de 1 de janeiro de 2013.

Assim, na ausência de uma cláusula de salvaguarda como esta, que tem sido uma cons-tante em todas as alterações anteriores do regime de aposentação e no regime geral da segu-rança social, os requerimentos pendentes na CGA são apreciado «com base na lei em vigor e na situação existente na data em que se profira despacho a reconhecer o direito à aposenta-ção», tendo presente a redação vigente do artigo 43.º, do Estatuto da Aposentação.

Entretanto, em 31 de dezembro de 2013, foram publicados três diplomas legais, com relevo para análise desta questão:

a) Decreto-Lei n.º 167-E/2013, de 31 de dezembro, que altera o regime jurídico de proteção social nas eventualidades de invalidez e velhice do regime geral de segurança social, através, nomeadamente, da alteração da fórmula de cálculo do fator de sustenta-bilidade e da adequação da idade normal de acesso à pensão de velhice em 2014 àquela alteração, e que entrou em vigor no dia 1 de janeiro de 2014.

Este diploma introduziu uma cláusula de salvaguarda, no artigo 7.º, ao estatuir que «os beneficiários que até 31 de dezembro de 2013 cumpram as condições de atribuição da pensão de velhice nos termos da lei em vigor nessa data, beneficiam do regime aplicável naquela data, independentemente do momento em que venham a requerer a pensão».  

Ou seja, garantiu-se o acesso à pensão de velhice aos 65 anos a todos os beneficiários do regime geral que em 31 de dezembro de 2013 cumprissem as condições de atribuição da pensão de velhice em vigor a essa data, podendo requerer a pensão de acordo com o regime em vigor a essa data.

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Por sua vez, no artigo 9.º, veio dispor que «o regime de proteção social convergente será adaptado aos princípios do presente decreto-lei através de legislação própria».

a) Portaria n.º 378-G/2013, de 31 de dezembro, que define o fator de sustentabilidade e idade normal de acesso à pensão de velhice para os anos de 2014 e 2015, que entrou em vigor no dia 1 de janeiro de 2014.

b) Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2014, e que veio introduzir uma cláusula de salvaguarda, através do seu artigo 79.º, sob a epígrafe «Fator de sustentabilidade», cujo teor se transcreve:

«O fator de sustentabilidade a aplicar aos pedidos de aposentação voluntária que não dependa de verificação de incapacidade que tenham sido recebidos pela CGA, IP, até 31 de dezembro de 2013, e venham a ser despachados depois desta data, é o que vigorou em 2013, salvo se o regime aplicável em 2014 for mais favorável».

Tal significa que o legislador quis expressamente salvaguardar, no que a este aspeto em concreto diz respeito – fator de sustentabilidade das pensões de aposentação voluntária –, as expetativas dos subscritores da CGA que já tinham apresentado o pedido de aposenta-ção até 31 de dezembro de 2013.

Com a publicação da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, que estabeleceu novas medidas de convergência do regime de proteção social da função pública (atualmente denominado «regime de proteção social convergente») com o regime geral da segurança social, foram introduzidas alterações com impacto significativo no cálculo das pensões de aposentação, sem que tenha sido salvaguardada a situação dos requerimentos já apresentados desde 1 de janeiro de 2013 e que se encontravam a aguardar despacho da Direção da CGA ainda em 7 de março de 2014 com significativo atraso (mais de um ano).

Assim, as alterações que tiveram maior impacto nas pensões a atribuir foram as seguintes:

a) Alteração na forma de cálculo da parcela P1 (artigo 2.º, que altera o artigo 5.º, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro): altera a fórmula de cálculo da parcela da pensão dos subscritores da CGA inscritos até 31 de agosto de 1993 relativa ao tempo de serviço prestado até 2005 (parcela P1), passando a considerar 80% da remuneração relevante nos termos do Estatuto da Aposentação em vez dos atuais 89%;

b) Alteração da idade normal de acesso à pensão de velhice - artigo 3.º, que introduz um aditamento à Lei n.º 60/2005, o artigo 3.º-A, com a seguinte redação: «Podem apo-sentar-se os subscritores que contem o prazo de garantia e a idade normal de acesso à pensão de velhice que sucessivamente estiverem estabelecidos no sistema previdencial do regime geral da segurança social».

Ou seja, este diploma faz convergir a idade normal de acesso à pensão de velhice com as regras que sucessivamente estiverem em vigor no regime geral, as quais, como se viu,

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estabeleceram os 66 anos idade para este efeito em 2014 e 2015 (Decreto-Lei n.º 167-E/2013, de 31 de dezembro e Portaria n.º 378-G/2013, de 31 de dezembro).

a) Revogação do n.º 4, do artigo 37.º-A, do Estatuto da Aposentação (artigo 7.º, n.º 4), que permitia reduzir a taxa de penalização nas pensões antecipadas. 

b) Determinação de que o fator de sustentabilidade a aplicar às pensões do regime convergente inscritos até 31 de agosto de 1993 passa a ser o do regime geral, tendo sido estabelecido no respetivo artigo 2.º o seguinte: a CGA «aplica o fator de sustentabili-dade correspondente ao ano de aposentação de acordo com o regime que sucessivamente vigorar para o fator de sustentabilidade das pensões de velhice do sistema previdencial do regime da segurança social».  

Como se referiu, foi fixado, no âmbito do regime geral e para o ano de 2014, o fator de sustentabilidade aplicável ao cálculo das pensões de velhice: 0,8766 (Portaria n.º 378-G/2013, de 31 de dezembro), ou seja, 12,34%, sendo pois este valor que foi também apli-cado ao cálculo das pensões de aposentação da CGA, cujos pedidos tenham sido apresen-tados entre 31 de dezembro de 2013 e 6 de março de 2014 e tenham sido despachados após 7 de março de 2014. Este fator, sendo aplicável às pensões de aposentação por velhice atribuídas antes da idade normal de acesso à pensão, teve, por isso, um forte impacto nas pensões antecipadas.

Por último, há ainda a referir o problema dos substanciais atrasos verificados na con-clusão dos processos de aposentação.

Esta situação registou-se durante vários anos e motivou a constante preocupação e intervenção do Provedor de Justiça. À data da entrada em vigor da Lei n.º 11/2014, encontravam-se pendentes de despacho cerca de 18 000 requerimentos de pensão de apo-sentação e o prazo médio de conclusão dos processos de aposentação rondavam, então, os 18 meses, só em finais de 2014 tendo deixado de se verificar atrasos.

Da conjugação dos referidos fatores, concluiu-se que, não obstante os requerimentos dos interessados terem sido apresentados na vigência de um regime sob o qual julgavam virem a ser aposentados – pois, apesar dos atrasos verificados, sempre haviam sido apro-vadas cláusulas de salvaguarda quando ocorria alteração das regras de cálculo das pensões –, viram as respetivas pensões serem inexoravelmente atribuídas de acordo com o regime de aposentação muito mais gravoso, entretanto, aprovado pela Lei n.º 11/2014, de 6 de março.

Em virtude dos factos acima descritos, a CGA recebeu inúmeros pedidos de desistên-cia da aposentação antecipada de subscritores que se mostravam inconformados com o valor da pensão que lhes veio a ser atribuída e que pretendiam regressar ao ativo.

Perante tal facto, no final de 2014 e após diligências do Provedor de Justiça, a CGA aca-bou por alterar os procedimentos internos e, previamente à prolação do despacho de apo-sentação, passou a notificar – em sede de audiência de interessados – os subscritores que

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tivessem requerido a aposentação antes da data da entrada em vigor da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, informando-os do montante da pensão a atribuir.

Deste modo, a CGA passou a permitir que os requerentes, conhecendo o montante da pensão que lhes iria ser fixado e, não se conformando com o mesmo, pudessem desistir atempadamente do respetivo pedido, ou seja, antes de proferida a decisão final.

A CGA reconheceu e foi sensível, portanto, ao facto de ter sido significativamente agravado o valor das pensões – sobretudo das antecipadas – atribuídas após a entrada em vigor da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, bem assim como ao impacto que desta situação decorre para aqueles que requereram a pensão antes da entrada em vigor de tal diploma legal e que só por atraso imputável à CGA não viram os respetivos requerimentos oportu-namente despachados.

A segunda questão suscitada nas queixas dirigidas ao Provedor de Justiça reportou-se à aplicação do fator de sustentabilidade – fixado em 12,34% em 2014 – às pensões por incapacidade relativa do regime de proteção social convergente.

Esta questão remonta ao ano de 2007 com a introdução da aplicação de um fator de sustentabilidade às pensões de aposentação dos subscritores da CGA inscritos até 31 de agosto de 1993, pela Lei n.º 52/2007, de 31 de agosto, que alterou o artigo 5.º, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. No entanto, a questão assumiu nova importância com a remissão operada pela Lei n.º 11/2014, de 6 de março, para o fator de sustentabilidade aplicável às pensões de invalidez do regime geral da segurança social e com o especial agra-vamento do mesmo.

Com efeito, desde 2007, que se tem questionado o motivo pelo qual é aplicável às pen-sões de invalidez relativa, atribuído pela CGA, um fator de sustentabilidade, que implica a redução das mesmas, quando tal não sucede no âmbito do regime geral da segurança social.

De facto, no regime geral da segurança social apenas é aplicado o fator de sustentabili-dade no momento do cálculo da pensão de velhice ou na data da convolação da pensão de invalidez em pensão de velhice (n.º 1, do artigo 35.º, do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio).

A CGA sustentou o seu entendimento na redação do artigo 5.º, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro (com a redação introduzida pela referida Lei n.º 52/2007), que esta-belece que a aplicação de um fator de sustentabilidade às pensões de aposentação, sem efetuar qualquer distinção. Assim sendo, a CGA considerava que o mesmo é aplicado genericamente a todas as pensões de aposentação, independentemente da sua natureza, nomeadamente, serem voluntárias ou resultarem de incapacidade.

Sucede que, até março de 2014, o fator de sustentabilidade aplicável às pensões de apo-sentação era anualmente publicado pelo Instituto Nacional de Estatística, tendo vindo gradualmente a aumentar, encontrando-se fixado em 4,78% em 31 de dezembro de 2013.

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Porém, com a entrada em vigor da referida Lei n.º 11/2014, de 6 de março – que veio estabelecer que às pensões de aposentação passou a ser aplicável o fator de sustentabilidade que sucessivamente vigorar para as pensões de velhice do regime geral da segurança social –, verificou-se que este fator se agravou substancialmente e passou a ser de 0,8766, ou seja, de 12,34%.

Deste modo, a questão ganhou, sem dúvida, uma nova relevância, sendo que não faz qualquer sentido que, nestes casos, não obstante o facto de a aposentação ser involuntária – pois resulta de uma situação de incapacidade –, os pensionistas da CGA vejam as suas pensões especialmente diminuídas em resultado da aplicação de um fator de sustentabi-lidade que, na verdade, não é aplicado aos seus congéneres, pensionistas de invalidez do regime geral da segurança social.

Analisadas as questões suscitadas, realizaram-se várias diligências no sentido de col-matar tais situações de gritante injustiça, inicialmente, junto da CGA e, posteriormente, junto do Secretário de Estado da Administração Pública.

Com efeito, foi inicialmente realizada uma reunião entre o Provedor de Justiça e a Direção da CGA, com vista à obtenção de uma interpretação mais favorável na aplicação da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, por parte daquela Caixa, tendo esta alegado a inexis-tência de disposição legal expressa que o permitisse.

Quanto à segunda questão suscitada, a Direção da CGA esclareceu que a situação já havia sido oportunamente exposta ao Secretário de Estado da Administração Pública, tendo sido discutida uma solução para o problema através da introdução de uma norma no Orçamento do Estado para 2015.

Em face do impasse gerado na reunião com a CGA, realizou-se posteriormente uma reunião entre o Provedor de Justiça, o Gabinete do Secretário de Estado da Administração Pública e a Direção da CGA, com o objetivo de sensibilizar aquele membro do Governo para a necessidade da adoção urgente de medida legislativa que pusesse cobro a tais situa-ções de manifesta injustiça.

No entanto, após a realização da referida reunião, verificou-se que apenas a questão da aplicação do fator de sustentabilidade às pensões de invalidez veio a ser acautelada, mas com efeitos unicamente para o futuro, n.º 1, do artigo 83.º, da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro (LOE para 2015).

Tal significa que a LOE para 2105 não acautelou a questão da salvaguarda de direitos nem determinou a revisão das pensões por incapacidade atribuídas após 7 de março de 2014 e até 31 de dezembro de 2014, às quais foi aplicado o referido fator de sustentabili-dade de 12,34%.

Tendo-se operado, entretanto, a transferência da superintendência e tutela da CGA do Ministério das Finanças para o Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social através do Decreto-Lei n.º 28/2015, de 10 de fevereiro, foi telefonicamente comunicado

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pelo Secretário de Estado da Administração Pública que seria dado conhecimento do assunto ao Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social.

Porém, na falta de resposta e considerando que tal matéria passou a estar a cargo do Secretário de Estado da Solidariedade e da Segurança Social, o Provedor de Justiça diri-giu-lhe ofício salientando a necessidade de adoção de medida legislativa que determine:

«a) A revisão das pensões dos subscritores que requereram a aposentação de 1 de janeiro de 2013 até à entrada em vigor da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, de acordo com o regime legal em vigor à data do requerimento;

b) A revisão das pensões de invalidez que foram atribuídas de 7 de março de 2014 a 31 de dezembro de 2015, de modo a que não lhes seja aplicado o fator de sustentabili-dade de 12,34%».

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Proc. Q-5347/13, Q-6221/13, Q-6551/13 e Q-6569/13 Entidade visada: Instituto da Segurança Social, I.P.Data: 2015/06/25Assunto: Constrangimentos verificados na atribuição da prestação de rendimento social Sequência: As sugestões do Provedor de Justiça foram acolhidas não só quanto à resolução do caso concreto, mas também quanto à adoção de medidas para corrigir procedimentos futuros. Nesse sentido, o Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P. emitiu orientações para todos os Centros Distritais visando a harmonização de procedimentos

No âmbito da instrução de queixas relativas à atribuição da prestação de rendimento social de inserção (RSI), foram detetados constrangimentos em diversos domínios, con-cretamente: no reconhecimento do direito à igualdade de tratamento aos familiares de cidadãos da União Europeia e de cidadãos nacionais requerentes da prestação que inte-grem o referido agregado familiar; na necessidade de concretizar melhor os rendimentos apurados e de indicar os respetivos meios de prova por forma a melhor fundamentar as decisões de indeferimento desta prestação social; no reconhecimento do cumprimento da obrigação que impende sobre os beneficiários de comunicar alterações do agregado familiar ou dos rendimentos feita diretamente aos técnicos gestores do processo e, bem assim, na necessidade de tornar mais célere a apreciação dos requerimentos de renovação da prestação de RSI.

Através de comunicação dirigida ao Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS, I.P.) foram feitas várias sugestões e solicitada uma harmonização de

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procedimentos por parte dos serviços daquele Instituto relativamente às seguintes questões:

I. Um dos constrangimentos detetados emergiu de uma queixa apresentada por um cidadão nacional, com duas familiares estrangeiras provenientes de país não comunitário (cônjuge e uma descendente), cujo pedido da prestação de RSI fora inicialmente indefe-rido, com o fundamento no facto de as duas aludidas familiares não residirem em Portu-gal continental há pelo menos três anos.

O Centro Distrital de Lisboa prevaleceu-se do preceituado nas alíneas a) e b), do n.º 1, do artigo 6.º, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, o qual exige um período mínimo de residência de três anos para os cidadãos estrangeiros que não sejam provenientes de Esta-dos que integrem a União Europeia, como um dos fundamentos que sustentou a decisão de indeferimento proferida.

Com efeito, determina a alínea a), do n.º 1, do artigo 6.º, que o reconhecimento do direito ao RSI depende de o requerente, à data da apresentação do requerimento, possuir residência legal em Portugal há, pelo menos, um ano, se for cidadão nacional ou nacional de Estado-Membro da União Europeia ou de Estado que faça parte do Espaço Econó-mico Europeu ou de Estado terceiro com acordo de livre circulação de pessoas na União europeia.

No caso de cidadãos estrangeiros que não integrem nenhuma das situações previstas na alínea a), estes terão de observar um período mínimo de residência legal em território nacional de três anos o que foi exigido às familiares em causa [cf. alínea b)].

No entanto, verificou-se que não foi tido em devida consideração, nomeadamente, o disposto no artigo 20.º, da Lei n.º 37/2006, de 9 de agosto, o qual estabelece que os fami-liares de cidadão da União Europeia – e, por maioria de razão, de cidadão nacional –, provenientes de Estados terceiros beneficiam de igualdade de tratamento em relação aos cidadãos nacionais.

Quer isto significar que as aludidas familiares tinham de beneficiar de igualdade de tratamento a cidadão nacional, não tendo sido correta a apreciação feita pelo Centro Dis-trital de Lisboa.

Não obstante tal apreciação não tenha sido nociva para o caso concreto, dado que se veio a verificar existirem outros fundamentos a sustentar a decisão de indeferimento, a ver-dade é que tal entendimento do ISS, IP – ao arrepio da lei – poderia vir a constituir causa indevida de indeferimento da prestação de RSI a outros beneficiários.

Ainda que a lei possa impor restrições de acesso às prestações de solidariedade aos cida-dãos estrangeiros, a mesma não tem certamente em vista os cidadãos estrangeiros familia-res de cidadãos nacionais que beneficiem da igualdade de tratamento.

Perante o exposto, foi sugerido ao Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P. promover a apreciação deste tipo de situação, dando posteriormente orientações aos centros distritais, em especial ao Centro Distrital de Lisboa, sobre a correta e devida

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aplicação da regra da equiparação aos familiares estrangeiros de cidadão nacional, com este candidatos à prestação de RSI.

II. Outro problema detetado prendeu-se com o domínio das competências dos técni-cos gestores dos processos de RSI e dos Núcleos Locais de Inserção (NLI) e com o exercí-cio das mesmas.

Tais técnicos são nomeados pelos NLI e têm por função a realização de uma entrevista com os ainda requerentes do RSI, com vista à realização do respetivo diagnóstico social e da elaboração da correspondente informação social (cfr. artigos 8.º, 9.º e 16.º, da Portaria n.º 257/2012, de 27 de agosto).

De acordo com o n.º 2, do artigo 11.º, da Portaria n.º 257/2012, de 27 de agosto, constitui fundamento para o indeferimento da prestação a informação do técnico gestor do processo que, justificadamente, possa alterar as condições da informação constantes do processo.

Para além da informação social, compete também ao técnico gestor do processo a elaboração e a contratualização do contrato de inserção social, em conformidade com o preceituado no artigo 18.º, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, com a redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, e do artigo 17.º, da Portaria n.º 257/2012, de 27 de agosto.

De outro passo, está a cargo destes técnicos o acompanhamento, de forma contínua, do contrato de inserção, competindo-lhes igualmente informar o NLI sobre quaisquer alterações que ocorram e que sejam relevantes para a alteração ou manutenção do direito à prestação de RSI (cfr. n.º 2, do artigo 11.º e n.º 4, do artigo 19.º, da Portaria n.º 257/2012, de 27 de agosto).

No âmbito da apreciação de queixas sobre esta prestação social, este constitui um domínio em cuja aplicação prática dos respetivos preceitos legais se suscitara as seguintes preocupações:

a) A primeira verificou-se no âmbito dos contactos iniciais estabelecidos entre o téc-nico gestor do processo e o requerente da prestação, nas situações em que o aludido téc-nico vem a concluir que não se confirmam as informações inicialmente recolhidas pela entidade gestora desta prestação.

De acordo com o preceituado no artigo 11.º, da Portaria n.º 257/2012, de 27 de agosto, constitui fundamento para o indeferimento a informação do técnico gestor do processo que justificadamente não confirme as informações iniciais.

A tal respeito, foi mencionado o acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, no âmbito do processo com a referência 05705/09, de 22 de abril de 2010, em cujo resumo se refere:

«(...) A existência de “indícios objetivos e seguros de que o requerente dispõe de rendimentos”, a que alude o n.º 5 do artigo 17.º da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio,

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não pode constituir uma mera afirmação de um técnico que indica um montante pura-mente aleatório para esses rendimentos, sem qualquer concretização nem indicação dos elementos probatórios em que se baseou».

Assim, nestas situações não poderia bastar a indicação de que não se confirmam os rendimentos inicialmente indicados pelo interessado, havendo a necessidade de os con-cretizar e de os comprovar.

b) A segunda prendeu-se com os documentos que, por vezes, os técnicos gestores soli-citam aos requerentes da prestação de RSI que subscrevam, dando conta dos rendimentos mensais de que beneficiam a título de ajudas pecuniárias mensais de familiares ou amigos. Nestas situações, foi observado que estes documentos, ou melhor, estas declarações condi-cionavam o cálculo da prestação de RSI, durante largos anos, sem que houvesse qualquer atualização da informação.

Para este problema, parecia concorrer a duplicação de obrigações de comunicação que existe, por um lado, para os técnicos gestores do RSI e o NLI, por outro, para os beneficiários.

Na verdade, a obrigação de comunicação ao ISS, I.P. de qualquer circunstância susce-tível de provocar alterações no RSI tanto incumbe aos beneficiários (cfr. n.º 5, do artigo 21.º, da Lei nº 13/2003, de 21 de maio), como aos técnicos gestores sempre que aqueles lhes comunicam essas mesmas alterações.

Efetivamente, os técnicos estão obrigados a comunicar ao NLI as alterações que se veri-fiquem e que sejam relevantes para a alteração ou manutenção do direito ao RSI, cabendo ao NLI transmitir de imediato tal informação à entidade gestora.

Esta sobreposição gerava equívocos, uma vez que os beneficiários ficavam com a con-vicção de que haviam cumprido a obrigação de comunicação das alterações ocorridas no respetivo agregado familiar, sempre que as participavam diretamente aos técnicos gestores. Por seu turno, estes técnicos podiam presumir que os beneficiários haviam comunicado as informações à entidade gestora, podendo, indevidamente, prevalecer-se da obrigação legal que impende sobre os beneficiários, acabando por não transmitir ao NLI as informações que, oportuna e diretamente, lhes haviam sido prestadas pelos beneficiários.

Assim sendo, importava corrigir esta duplicação ou sobreposição de comunicações, desobrigando os beneficiários de comunicar à entidade gestora as alterações que tenham transmitido, previa e diretamente, ao técnico gestor, nomeadamente, as referentes às declarações subscritas pelos próprios dando conta da existência de rendimentos prove-nientes de ajudas atribuídas mensalmente por familiares ou amigos.

A este propósito, por razões de legalidade e de segurança e certeza jurídicas, importava que os técnicos gestores passassem a entregar sempre aos beneficiários uma nota, datada e assinada, com a informação transmitida pelos beneficiários e a referência aos documentos por eles entregues.

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Por fim, importava igualmente acautelar a confirmação da existência dos rendimentos declarados a tal título, aquando da apresentação do pedido anual de renovação do rendi-mento social de inserção.

III. Um outro constrangimento detetado prendeu-se com a suspensão automática do pagamento da prestação de RSI, nos casos em que o beneficiário requer atempadamente a renovação da prestação, nos termos instituídos pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho.

Este assunto já havia sido oportunamente suscitado pelo Provedor de Justiça junto do Conselho Diretivo do ISS, I.P. nas reuniões que tiveram lugar no dia 27 de novembro de 2013 e no dia 16 de maio de 2014, aguardando-se, à data do ofício, informação sobre as conclusões alcançadas pelo grupo de trabalho que, em maio de 2014, se encontrava a monitorizar a aplicação e o resultado das alterações legais introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho.

Foram, assim, apresentadas as seguintes sugestões:1. Reconhecimento do direito à igualdade de tratamento prevista no artigo 20.º, da Lei

n.º 37/2006, de 9 de agosto, aos familiares de cidadão da União Europeia e, por maioria de razão, de cidadão nacional, provenientes de Estados terceiros à União Europeia, em matéria do acesso à prestação de rendimento social de inserção. Nesse sentido, deveriam ser dadas instruções aos serviços de modo à correta e devida aplicação da lei, evitando indeferimentos indevidos desta prestação social.

2. Instruir os técnicos gestores dos processos de RSI no sentido de cumprirem a obri-gação de concretizar os rendimentos apurados e de indicar os correspondentes elementos de prova para efeito da fundamentação das decisões de indeferimento desta prestação, não bastando as meras declarações dos técnicos a referir somente a existência de indícios objetivos e seguros de rendimentos superiores aos legalmente exigidos.

3. Considerar cumprida a obrigação que impende sobre os beneficiários de comunicar à entidade gestora as alterações verificadas nos respetivos agregados familiares (composição e/ou rendimentos), sempre que os mesmos as tenham transmitido, previa e diretamente, aos técnicos gestores dos processos, nomeadamente, as referentes às declarações subscritas pelos próprios dando conta da existência de rendimentos provenientes de ajudas atribuí-das mensalmente por familiares ou amigos. Quanto a estas declarações, importa igual-mente acautelar a respetiva confirmação, aquando da apresentação do pedido anual de renovação da prestação.

4. No âmbito do acompanhamento e das reuniões com os beneficiários, por razões de legalidade e de segurança e certeza jurídicas, instruir os técnicos gestores para entregarem sempre aos beneficiários uma nota, datada e assinada, com a informação transmitida pelos beneficiários quanto a alterações verificadas nos respetivos agregados familiares e a refe-rência aos documentos por eles entregues.

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5. Celeridade na apreciação dos requerimentos anuais de renovação da prestação de RSI, de modo a evitar a indevida suspensão do pagamento da prestação aos beneficiários e a consequente desproteção social dos agregados familiares carenciados.

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Proc. Q-5123/14 Entidade visada: Instituto da Segurança Social, I.P.Data: 2015/03/16Assunto: Subsídio parental. Transição de regimes. Aplicação do Decreto-Lei n.º 117/2006, de 20 de junho. Incumprimento da lei. Litigância injustificada em tribunalSequência: Foram acolhidas as sugestões do Provedor de Justiça e, nesse sentido, não só se pôs termo à ação judicial e, em consequência foi regularizada a situação da interessada, mas também foram emitidas orientações para uniformização de procedimentos por parte dos serviços daquele Instituto

O Provedor de Justiça foi confrontado com uma queixa em que se contestava a atuação do Centro Distrital de Faro do ISS, I.P. relativamente ao cálculo do subsídio parental, o qual veio a ser atribuído em valor significativamente inferior àquele a que correspondia a efetiva remuneração de referência da interessada. Apuraram-se os seguintes factos:

1 - A interessada era uma docente contratada que esteve inscrita na Caixa Geral de Aposentações (CGA) entre 1 de setembro de 2000 e 25 de setembro de 2013 e para a qual efetuou os respetivos descontos no âmbito regime de proteção social convergente.

2 - Assim, no ano letivo de 2012/2013 a beneficiária encontrava-se colocada no Agru-pamento de Escolas do Rio Arade, tendo efetuado descontos para a CGA até 31/08/2013.

3 - Em 1 de setembro de 2013, a interessada foi colocada no Agrupamento de Escolas de Ferreira onde se manteve até 25 de setembro de 2013, continuando a descontar para a CGA.

4 - Porém, quando a interessada foi novamente colocada no Agrupamento de Escolas do Rio Arade, em 26 de setembro 2013, através de uma contratação ao abrigo do «regime oferta escola», foi inscrita no regime geral da segurança social, nos termos do n.º 2, do artigo 2.º, do Decreto-Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, passando a descontar para o mesmo.

5 - A interessada foi mãe em 2 de março de 2014, tendo requerido à segurança social o subsídio parental inicial, o qual foi deferido em 24 daquele mesmo mês e ano.

6 - Porém, tal subsídio foi calculado pelo Centro Distrital de Faro com base na remu-neração de referência registada na segurança social à data da eventualidade, tendo sido

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considerados apenas os dias de descontos registados após 26/09/2013 e ignorados os anteriores descontos efetuados para o regime de proteção social convergente.

Sobre esta questão, importa referir que o Decreto-Lei n.º 117/2006, de 20 de junho, veio permitir a resolução desta e de outras situações similares, tendo estabelecido as regras aplicáveis às situações de transição de regime de proteção social dos trabalhadores em fun-ções públicas quando não há lugar à interrupção do exercício de funções (artigo 2.º).

O referido diploma pretende assegurar que – não obstante ocorra uma mudança do regime de proteção social por imposição do legislador –, se mantenha a continuidade da proteção nas eventualidades denominadas imediatas, nomeadamente, na parentalidade.

Assim, de acordo com o n.º 1, do artigo 5.º, do referido diploma legal, a remunera-ção total relevante, para efeitos de apuramento da remuneração de referência, de acordo com o regime jurídico das eventualidades protegidas, designadamente, da parentalidade, é completada com as remunerações pagas durante o período de trabalho imediatamente anterior ao início do contrato de trabalho em funções públicas que determinou a inscrição no regime geral da segurança social, sempre que as remunerações registadas neste último regime não sejam suficientes.

Nesse caso, e tal como estabelece o artigo 6.º, do Decreto-Lei n.º 117/2006, de 20 de junho, existe a obrigação da(s) entidade(s) empregadora(s) anterior(es) à celebração do referido contrato de trabalho em funções públicas procederem ao pagamento retroativo das parcelas das contribuições necessárias ao apuramento da remuneração de referência total dos beneficiários.

É de referir que os procedimentos necessários à concretização de tal pagamento constam de forma detalhada da Circular Conjunta n.º 1/DGO/DGAEP/DGSS/2007.

Assim sendo e tendo em consideração que o ISS, I.P. resolveu vários casos similares na sequência de intervenções do Provedor de Justiça, não deixou este órgão do Estado de auscultar o Conselho Diretivo dessa Instituto com vista à reapreciação e regularização da situação concreta da interessada.

No entanto, em resposta, foi o Provedor de Justiça informado de que, em sede de recurso hierárquico, havia sido proferida decisão desfavorável à pretensão da interessada e que, entretanto, se encontrava pendente uma ação judicial sobre o assunto. Esse Instituto remeteu cópia daquela decisão e da contestação apresentada em tribunal.

Da leitura dos referidos documentos resultava que a fundamentação que serviu de base à decisão do recurso hierárquico e à contestação apresentada em Tribunal pelo ISS, I.P. se prendia exclusivamente com a aplicação do Decreto-Lei n.º 91/2009, de 9 de abril, diploma que regula a parentalidade no âmbito do regime geral da segurança social, nunca sendo equacionada a aplicação do mencionado Decreto-Lei n.º 117/2006, de 20 de junho.

Concluiu-se, pois, que este último diploma legal não estava a ser aplicado pelo Cen-tro Distrital de Faro, temendo-se, aliás, que o mesmo se verificasse em outros Centros Distritais. Tal facto, não só deu origem a esta situação, como demonstrava a falta de

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uniformidade existente no tratamento destes casos, com grave prejuízo para os interessa-dos que transitaram de regime de proteção social por imposição da lei.

É de referir que nos casos similares anteriormente resolvidos nunca foi posto em causa pelo ISS, I.P. a aplicabilidade do Decreto-Lei n.º 117/2006, de 20 de junho.

Em face do exposto, alertou-se o Conselho Diretivo daquele Instituto para o facto de os respetivos Centros Distritais – nomeadamente, como se comprovava, o Centro Distri-tal de Faro – não estarem a dar o devido cumprimento à lei aplicável a estas situações, ou seja, ao Decreto-Lei n.º 117/2006, de 20 de junho.

A este propósito realçou o Provedor de Justiça o seguinte:

«Mais preocupante e incompreensível se afigura o facto de o Conselho Diretivo do ISS, I.P. defender agora em Tribunal – máxime no caso concreto em apreço – uma posição completamente contrária àquela que tem assumido em vários casos concretos objeto de intervenções do Provedor de Justiça (…). Esta postura do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P. é, por isso, repreensível, sobretudo se persistir em manter em Tribunal uma litigância com estes contornos».

Concluiu o Provedor de Justiça que:

«Neste contexto, deverá o Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P. pôr termo ao processo, proceder à regularização da situação da interessada e providenciar pela adoção de orientações aos Centros Distritais no sentido de uniformizar procedimentos que evitem a violação de lei expressa e, consequentemente, evitem este tipo de situações».

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Proc. Q-1501/15Entidade visada: Instituto da Segurança Social, I.P.Data: 2015/04/14Assunto: Acesso a prestações de proteção na deficiência e notificação indevida para restituição de prestações sociaisSequência: Foi resolvido o caso concreto, tendo ainda o Provedor de Justiça sido informado de que o Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P. também acolheu a preocupação e sugestão de âmbito geral no sentido de serem emitidas orientações aos serviços para evitar situações similares. Para o efeito, aquela entidade emitiu a Circular de Orientação Técnica n.º 10/2015, de 21 de abril, clarificando e harmonizando os procedimentos dos serviços da segurança social sobre esta matéria

Foi solicitada a intervenção do Provedor de Justiça por uma cidadã que contestava o facto de o Centro Nacional de Pensões (CNP) estar a exigir à sua filha maior, portadora de deficiência, a restituição das prestações recebidas a título de pensão social de invalidez, no período compreendido entre setembro de 2014 e abril de 2015, por alegadamente terem sido indevidamente pagas.

Em síntese, alegava a queixosa o seguinte: 1 - A sua filha maior, com deficiência, auferia uma pensão social  de invalidez desde 1994;2 - Na sequência da morte do ex-marido da queixosa e pai da interessada, ocorrida em

03.08.2014, aquela requereu para a sua filha a pensão de sobrevivência; 3 - Em 10 de novembro de 2014, foi enviado pelo CNP à filha da queixosa um ofício

a dar-lhe conhecimento da não acumulação daquela pensão com a de sobrevivência e a informar que, caso preenchesse os requisitos para tanto, poderia optar por «converter» a pensão social de invalidez em subsídio mensal vitalício, prestação familiar esta que já seria cumulável com a pensão de sobrevivência;

4 - Nesta sequência, a queixosa requereu junto do Centro Distrital do Porto, em 10 de dezembro de 2014, a prestação do subsídio mensal vitalício para a sua filha;

5 - Por ofício datado de 23 de janeiro de 2015, foi notificada pelo Centro Distrital do Porto de que, face à impossibilidade de acumular o subsídio mensal vitalício com a pensão social de invalidez, deveria informar se a sua filha pretendia continuar a receber a pensão social de invalidez ou se, em alternativa, optava por aquele subsídio;

6 - Em resposta a esta notificação, a queixosa apresentou, em 12 de fevereiro de 2015, um pedido de desistência da pensão social de invalidez, optando assim por receber o sub-sídio mensal vitalício;

7 - Estranhamente e sem que entretanto tivesse recebido qualquer resposta ao reque-rimento para atribuição do subsídio mensal vitalício, a filha da queixosa foi notificada pelo CNP, em 18 de março de 2015, para proceder à devolução da quantia de € 1889,96, relativa a «(...) pensões indevidamente pagas no período de 2014.09 a 2015.04».

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Foi precisamente contra esta última notificação do CNP que a queixosa se insurgiu, uma vez que o pedido ali formulado era destituído de qualquer fundamento. Com efeito, não se compreendia por que razão estava a ser pedida à filha da queixosa a devolução da pensão social de invalidez antes de lhe ser deferido o subsídio mensal de vitalício e, nessa sequência, a pensão de sobrevivência oportunamente  requerida.

Da análise de toda a documentação junta aos autos, confirmou-se que, até àquela data, a filha da queixosa não recebera efetivamente qualquer quantia indevida, nem tão pouco em acumulação, pelo que era manifestamente ilegal o pedido de devolução que lhe fora endereçado.

De facto, não se aceita que possa ser «excluída» uma prestação atribuída por direito próprio a um beneficiário deficiente, antes de se saber se estão reunidos os requisitos necessários para a atribuição da prestação alternativa, no caso o subsídio mensal vitalício, a que acrescerá, em caso de deferimento, a pensão de sobrevivência. Além de que importa assegurar e garantir, acima de tudo, que a beneficiária em causa não fique em momento algum numa situação de desproteção social, originada pelos procedimentos instituídos nos serviços da segurança social.

Note-se, por outro lado, que na origem desta situação esteve a informação e o aconse-lhamento prestado à beneficiária pelos próprios serviços da segurança social.

Ora, tendo a filha da queixosa agido em conformidade com as informações prestadas pelos próprios serviços da segurança social, não pode a mesma ficar numa situação pior do que aquela em que se encontrava por direito próprio.

Não podendo concordar com esta forma de atuar dos serviços da segurança social, o Provedor de Justiça dirigiu ao Conselho Diretivo do Instituto da Segurança social, I.P. um ofício no sentido de:

«a) Suspender (ou dar sem efeito) o pedido de reposição da quantia de € 1889,96 dirigido à filha da queixosa, até que venha a ser conhecida a decisão final do requerimento para atribuição do subsídio mensal vitalício, procedendo-se então, caso este venha a ser deferido, ao acerto de contas respetivo.

b) Esclarecer, de forma clara e com urgência, os procedimentos em curso neste âmbito nos vários Centros Distritais e respetiva articulação com o Centro Nacional de Pensões, considerando, nomeadamente, a ilegalidade decorrente desta forma de atua-ção, bem assim como o facto de estar perante prestações devidas a cidadãos deficien-tes que, deste modo, correm o risco de ficar numa situação de total desproteção social, mesmo que temporária.

c) Com efeito, importa prevenir e assegurar, com urgência, que casos como estes aqui relatados não se venham a verificar futuramente, pelo que se justifica a adoção de orientações aos serviços no sentido de se articularem devidamente, sem prejuízo de

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qualquer eventual ajustamento na aplicação informática que gere estas prestações, caso tal se justifique.»

b) Chamadas de atenção

Proc. Q-5360/14Entidade visada: Instituto da Segurança Social, I.P.Data: 2015/03/18Assunto: Pedido de restituição de prestações de desemprego indevidamente recebidas após os 65 anos de idade, por beneficiário em condições de aceder à pensão por velhiceSequência: O Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P., acatou prontamente a sugestão do Provedor de Justiça, tendo procedido à anulação das notas reposição emitidas e ao reembolso de todos os valores deduzidos

O Provedor de Justiça recebeu uma queixa na qual foi contestado o pedido de restitui-ção de prestações de desemprego que foram consideradas indevidamente pagas a partir da data em que o beneficiário completou os 65 anos de idade e passou a reunir as condições de acesso à pensão de velhice.

De acordo com as regras de atribuição das prestações de desemprego – alínea c), do n.º 1, do artigo 55.º, do Decreto-Lei n.º 220/2006, de 3 de novembro – o direito ao per-cebimento das prestações de desemprego cessa nos casos em que os beneficiários atinjam a idade legal de acesso à pensão de velhice e tenham igualmente cumprido o prazo de garantia para atribuição da mesma.

No caso em apreço verificou-se que, na data em que foi reconhecido ao beneficiário o direito à prestação de desemprego, o mesmo completaria entretanto e no decurso do período pelo qual estaria a receber aquele subsídio, os 65 anos de idade.

Tendo sido considerada como indevidamente paga, e embora não tenha ocorrido uma situação de sobreposição ou pagamento cumulativo entre o subsídio de desemprego e a pensão por velhice, o beneficiário viu-se obrigado a restituir o subsídio de desemprego recebido após a data em completou os 65 anos de idade.

No âmbito de queixas similares que haviam sido apresentadas ao Provedor de Justiça em 2009, e na sequência da instrução que então foi feita(68), apurou-se que a aplicação informática gestora da atribuição das prestações de desemprego não se encontrava progra-mada para identificar e evitar estas situações de, no decurso do período em que o benefi-ciário se encontra a receber prestações de desemprego, poder vir a completar a idade de acesso à pensão de velhice.

(68) Procedimento R-3183/09 (A3).

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Nessa data, e no pressuposto de que os beneficiários, como no da queixa então trazida ao conhecimento deste órgão do Estado, não haviam sido informados atempadamente da necessidade de requererem a pensão de velhice na data em que completariam os 65 anos de idade, o Provedor de Justiça defendeu que fossem anulados os débitos e restituídos os montantes que eventualmente já tivessem sido objeto de compensação. Ou, em alterna-tiva, que lhes fosse reconhecido o direito à pensão de velhice com feitos reportados à data que perfaziam os 65 anos de idade, evitando-se, assim um hiato de desproteção social.

Sugeriu-se ainda que, por forma a evitar que viessem a verificar-se situações similares, fossem introduzidos novos procedimentos, ou efetuadas as alterações que fossem con-sideradas convenientes, nomeadamente nas aplicações informáticas gestoras da atribui-ção destas prestações, de modo a que os beneficiários que na pendência do subsídio de desemprego completassem a idade de acesso à pensão de velhice e preenchessem o prazo de garantia, pudessem ser identificados em tempo útil e devidamente notificados para o efeito de apresentação tempestiva do respetivo requerimento da pensão de velhice.

A sugestão foi, então, acolhida pelo Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P., que determinou a reanálise de todos os processos identificados, o que deter-minou a revogação dos atos de atribuição da pensão de velhice, tendo sido praticados novos atos administrativos a deferir as pensões com início reportado às datas em que os beneficiários haviam completado os 65 anos de idade. Foi ainda dado conhecimento ao Provedor de Justiça de que os procedimentos existentes seriam alterados e que, todos os beneficiários que à data em que completassem os 65 anos de idade estivessem a receber prestações de desemprego, passariam a ser automaticamente informados da obrigatorie-dade em requererem a pensão por velhice.

Foi neste contexto que foi formulada a presente chamada de atenção ao ISS, I.P. e soli-citada a reanálise do caso concreto, nomeadamente a restituição ao beneficiário do mon-tante que já lhe havia disso deduzido na pensão por velhice.

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Proc. Q-5363/14, Q-6193/15 e Q-0523/15Entidade visada: Instituto da Segurança Social, I.P.Data: 2015/04/15Assunto: Atrasos na apreciação dos requerimentos do abono pré-natal, do abono de família para crianças e jovens e da reavaliação do escalão de rendimentosSequência: A chamada de atenção foi acolhida, tendo sido implementada uma solução de contingência que visou a redistribuição dos processos pendentes pelos vários centros distritais, aos quais foram transmitidas orientações no sentido de dar prioridade aos processos pendentes

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Recebidas várias queixas sobre atrasos muito substanciais no tratamento dos reque-rimentos para atribuição de prestações familiares (superiores a oito meses), inicialmente circunscritas ao Centro Distrital do Porto e mais tarde, também, no Centro Distrital de Lisboa, o Provedor de Justiça entendeu dirigir uma chamada de atenção à Presidente do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P.

Estavam em causa as prestações do abono pré-natal e do abono de família para crian-ças e jovens, mas também os pedidos de reavaliação do escalão de rendimentos.

O número das queixas recebidas(69) seria, só por si, motivo de preocupação, tanto mais que indicia o atraso generalizado dos serviços da segurança social na atribuição destas prestações aos beneficiários que delas efetivamente careciam e que, sobretudo, tinham direito a recebê-las em tempo útil(70).

De qualquer modo, estes atrasos assumiam também uma particular relevância, con-siderando o impacto que estas prestações têm na vida das pessoas, sobretudo na atual conjuntura económico-social, uma vez que o universo dos beneficiários requerentes e titulares das mesmas prestações estão inseridos em agregados familiares com rendimen-tos baixos – por isso mais vulneráveis – ou que foram entretanto confrontados com uma súbita diminuição de rendimentos que justificou a apresentação de requerimento para reavaliação do escalão.

Por outro lado, o teor das queixas apresentadas evidenciava que a instrução dos requerimentos para acesso às referidas prestações sociais era concluída sem que aos requerentes tivesse sido dada a oportunidade de se pronunciarem sobre os projetos das decisões de indeferimento (audiência prévia) ou de conhecer as decisões finais (maxime de indeferimento), o que consubstanciava uma clara violação dos deveres de audiência de interessados, de decisão, de pronúncia, de informação e de notificação que impende sobre todos os órgãos da Administração Pública nos termos definidos no Código do Pro-cedimento Administrativo e, em especial para os serviços da segurança social, também na Lei de Bases do Sistema de Segurança Social.

Esta omissão ou preterição de formalidades essenciais assumia particular relevância, uma vez que atentava contra os direitos legítimos dos beneficiários, diminuindo as res-petivas garantias, sobretudo no caso dos requerimentos para reavaliação do escalão de rendimentos, em que tal omissão pode induzir em erro os interessados e, desse modo, impedi-los de renovar os pedidos em tempo útil e, consequentemente, de verem reco-nhecido o direito ao reposicionamento no escalão correspondente aos efetivos rendi-mentos do seu agregado.

(69) Entre janeiro de 2014 e abril de 2015 foram recebidas cerca de 60 queixas, as quais foram resolvidas na sequência de intervenções deste órgão do Estado.(70) Em documento anexo foi dada nota de algumas beneficiárias que se queixaram ao Provedor de Justiça e que ainda tinham os respetivos requerimentos a aguardar decisão final.

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Era, pois, forçoso concluir que o atraso na apreciação e decisão dos requerimen-tos para acesso às prestações familiares representava um problema grave, de relevante dimensão social, que afetava um número considerável de agregados familiares e que, como tal, importava esclarecer e resolver com urgência.

Esta preocupação do Provedor de Justiça foi, aliás, ao encontro da mais recente posi-ção do Governo no âmbito da política de proteção à família e à promoção da natalidade.

De facto, as famílias precisam, especialmente em um contexto de crise como o que atualmente se vive, de segurança e certeza na proteção dos seus filhos, sendo que estas prestações sociais são precisamente um apoio relevante para os encargos familiares dos agregados mais vulneráveis.

O atraso verificado no acesso a tais prestações comprometia a proteção das famílias e, em especial, das crianças e jovens, causando-lhes prejuízos desrazoáveis e injustos.

Nos termos da Lei de Bases do Sistema da Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro) compete ao Estado garantir a boa administração e gestão do sistema público de segurança social (n.º 1, do artigo 24.º) e, nesse sentido, os cidadãos confiam no respeito da Administração pelos princípios gerais do sistema de segurança social, designadamente, os princípios do primado da responsabilidade pública (artigo 14.º), da eficácia (artigo 19.º)(71) e da informação (artigo 22.º).

Perante o exposto, foi formulada a chamada de atenção no sentido de serem adota-das, com a máxima brevidade possível, medidas e procedimentos céleres e eficazes no sentido de serem resolvidas as situações de atraso e atribuídas as prestações devidas aos interessados em tempo útil.

Mais foi solicitada a prestação das seguintes informações:a) Número de requerimentos pendentes em 30 de março de 2015, por prestação

social (abono pré-natal, abono de família e pedidos de reavaliação do escalão de rendi-mentos) e por centro distrital.

b) Indicação do requerimento pendente mais antigo por prestação social (abono pré-natal, abono de família e pedidos de reavaliação do escalão de rendimentos) e por centro distrital.

c) O esclarecimento da situação dos requerimentos de cada uma das beneficiárias identificadas e que alegadamente ainda se encontravam pendentes de decisão.

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(71) O princípio da eficácia consiste na concessão oportuna das prestações legalmente previstas, para uma adequada prevenção e reparação das eventualidades e promoção de condições dignas de vida.

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Proc. Q-429/15, Q-977/15, Q-1140/15, Q-1141/15 e Q-2927/15Entidade visada: Instituto da Segurança Social, I.P.Data: 2015/10/08Assunto: Base de incidência contributiva dos trabalhadores independentes que reini-ciam atividade por conta própriaSequência: A chamada de atenção não foi acolhida, estando em estudo uma nova intervenção sobre o assunto

O Provedor de Justiça recebeu algumas queixas de trabalhadores independentes (TI) a respeito da determinação da base de incidência contributiva em situação de reinício de atividade por conta própria.

Queixaram-se esses TI de terem reiniciado atividade e de lhes ter sido fixada pelo ISS, I.P. a base de incidência contributiva de acordo com o seu rendimento relevante sem que lhes fosse permitido requerer a redução da mesma para um ou dois escalões abaixo, de acordo com o disposto no n.º 1, do artigo 164.º, do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social (CRC).

Solicitados esclarecimentos ao ISS,I.P. relativamente a dois dos casos concretos, veio o mesmo confirmar as suas decisões de fixação da base de incidência contributiva dos tra-balhadores em questão por ser entendimento do referido Instituto que os TI, ao reinicia-rem atividade, desde que não estejam na situação prevista na alínea c), do n.º 2, do artigo 164.º, do CRC, veem a sua base de incidência ser fixada no escalão que corresponde ao seu rendimento relevante, apurado nos termos do disposto no artigo 163.º, não lhes sendo permitido requerer a alteração dessa base de incidência até dois escalões imediatamente inferiores (ou superiores) senão nos meses de fevereiro ou junho, ou na sequência de novo posicionamento em outubro.

Não podendo concordar com esta posição, o Provedor de Justiça dirigiu ofício ao Con-selho Diretivo do ISS, I.P., através do qual chamou a atenção para a interpretação que estava a ser feita do artigo 164.º e do n.º 2, do artigo 165.º, do CRC, devendo a mesma ser corrigida nos seguintes termos:

1 - Relativamente aos TI que se encontrem na situação prevista na alínea b), do n.º 2, do artigo 165.º, ou seja, aqueles que reiniciam atividade após a cessação da produção de efeitos do último posicionamento e dispõem de rendimentos que permitam um novo apuramento, ser-lhes enviada notificação da base de incidência fixada de acordo com o rendimento relevante, ao abrigo do artigo 163.º, para que possam exercer o seu direito de escolha nos termos do n.º 1, do artigo 164.º;

2 - Relativamente aos TI que se encontrem na situação prevista na alínea a), do n.º 2, do mesmo artigo 165.º, ou seja, que reiniciam atividade no decurso dos 12 meses de produção de efeitos do posicionamento de outubro último, ser-lhes fixada a base de inci-dência que resultou da sua escolha relativamente ao posicionamento de outubro ou, em

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alternativa, ser-lhes igualmente enviada notificação para que possam novamente proceder à escolha de acordo com o n.º 1, do artigo 164.º.

3.2. Tomadas de posição de não provimento de queixa

Proc. Q-6851/13 e Q-1718/14Entidade visada: Instituto da Segurança Social, I.P.Data: 2015/03/26Assunto: Trabalhadores independentes. Subsídio por cessação de atividade. Entidade contratante estrangeira. Escalão de base de incidência contributiva

A queixosa veio solicitar a intervenção do Provedor de Justiça por não concordar, por um lado, com o indeferimento do seu requerimento de subsídio por cessação de ativi-dade e, por outro, com o escalão de base de incidência contributiva que lhe foi fixado em novembro de 2011.

A respeito da primeira questão, alegou a queixosa que havia deixado de prestar serviços de agenciamento comercial a uma empresa sediada no estrangeiro que era sua entidade contratante uma vez que os seus rendimentos provinham na totalidade dessa atividade. Mais alegou que requereu a atribuição do subsídio por cessação de atividade e que esse requerimento foi indeferido com fundamento no facto de a empresa ser estrangeira e não estar identificada no sistema de informação da segurança social.

Estudada a questão, verificou-se que nos termos do artigo 140.º, do Código dos Regi-mes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social não há qualquer exclu-são para as situações em que as pessoas coletivas ou singulares com atividade empresarial sejam estrangeiras. Na verdade, o trabalhador independente (TI) que exerça mais de 80% da sua atividade para uma empresa estrangeira mas que esteja sujeita ao sistema de segu-rança social português não pode ficar prejudicado e deixar de estar protegido na eventua-lidade desemprego pelo facto de não ser possível identificá-la.

Efetuadas diligências junto da Direção-Geral de Segurança Social e do IISS, I.P., foi apurado que se encontrava por resolver um constrangimento informático que impedia qualquer registo de entidades contratantes estrangeiras no sistema, motivo pelo qual o requerimento foi indeferido.

O constrangimento informático foi, entretanto, ultrapassado, tendo passado a ser pos-sível o registo de entidades contratantes estrangeiras e, por conseguinte, o acesso ao subsí-dio por cessação de atividade dos TI que delas sejam economicamente dependentes.

No caso concreto da queixosa, contudo, foi forçoso concluir que não lhe assistia direito à atribuição da prestação por não preencher outros requisitos estabelecidos na lei para o efeito (Decreto-Lei n.º 65/2012, de 15 de março).

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Quanto à segunda questão colocada, alegou a queixosa que na sequência da notificação da base de incidência contributiva fixada em novembro de 2011 apresentou reclamação a solicitar a respetiva redução sem ter obtido qualquer resposta.

Auscultado o ISS, I.P. e a Autoridade Tributária, foi possível concluir que não lhe assis-tia razão e que os serviços haviam aplicado corretamente a lei ao fixarem a sua base de incidência contributiva de acordo com os rendimentos empresariais e profissionais por ela declarados em sede de IRS.

A queixosa foi, por isso, devidamente elucidada de todas as diligências efetuadas e con-clusões alcançadas e o procedimento foi arquivado.

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Proc. Q-7297/14Entidade visada: Instituto da Segurança Social, I.P.Data: 2015/12/03Assunto: Desemprego de trabalhadores migrantes. Contagem do prazo para exportação de prestações de desemprego

Foi apresentada uma queixa contra a decisão proferida pelo Centro Distrital de Lisboa do ISS, I.P. no sentido de fazer cessar, com efeitos a 26 de agosto de 2014, as prestações de desemprego que a queixosa se encontrava a receber.

Analisada a queixa apresentada, verificou-se que:1 - Em 6 de janeiro de 2014 a queixosa requereu as prestações de desemprego, as quais

lhe foram atribuídas.2 - Posteriormente, manifestou intenção de se ausentar para Espanha com o objetivo

de ali procurar emprego, tendo solicitado a «exportação do subsídio de desemprego» para aquele país.

3 - Para tanto, procedeu ao preenchimento do formulário U2, tendo-lhe sido conce-dida autorização para se ausentar de Portugal entre 27 de fevereiro de 2014 e 26 de maio de 2014.

4 - Antes de terminar o referido prazo ela requereu a prorrogação da autorização de ausência de território nacional, tendo preenchido o formulário U015.

5 - No referido documento constava a indicação: «Nova data de termo do direito a exportação – 26/08/2014».

6 - Em 25 de agosto de 2014 a queixosa regressou a Portugal e em 27 de agosto de 2014 apresentou-se nos serviços da Segurança Social do Areeiro onde entregou os documentos comprovativos do cumprimento das obrigações previstas na lei.

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7 - Nessa mesma data procedeu ainda à sua reinscrição no Centro de Emprego de Loures.

8 - No início de setembro, verificou através da Segurança Social Direta que não lhe fora processado o subsídio de desemprego.

9 - Após várias diligências conseguiu apurar que a falta de pagamento do subsídio ficara a dever-se ao facto de não ter procedido à sua reinscrição no centro de emprego até 26 de agosto de 2014 (inclusive).

10 - Tal facto determinou a cessação do subsídio de desemprego que lhe fora atribuído.Auscultado o Conselho Diretivo do ISS, I.P. e analisado o assunto, foi possível concluir

que a situação exposta se enquadrava na previsão do n.º 2, do artigo 64.º, do Regulamento (CE) n.º 883/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004.

Por outro lado, determina o artigo 14.º, da Portaria n.º 8-B/2007, de 3 de janeiro, que o período de ausência do território nacional é aferido pelo tempo em que o beneficiário não garantiu a sua disponibilidade para o trabalho nos termos do disposto no artigo 11.º, ou seja, o período de três ou seis meses de ausência de território nacional é contabilizado desde a data da anulação da inscrição pelo centro de emprego, até à reinscrição no centro de emprego após o regresso a Portugal.

Dos factos elencados resultava que, aquando do deferimento do pedido de prorroga-ção apresentado pela queixosa, os serviços da segurança social portuguesa determinaram que o termo do direito de ausência do território nacional (ou, mais concretamente, do direito à não inscrição nos serviços de emprego portugueses) ocorreria em 26 de agosto de 2014, conforme a indicação que constava do formulário U015.

Assim sendo, foi forçoso concluir que, não tendo a queixosa procedido à sua reins-crição nos serviços de emprego portugueses (Estado-Membro competente) no dia 26 de agosto de 2014 (data do termo do direito à exportação) ou antes dessa data, perdeu o direito às prestações de desemprego que auferia.

Será de referir que esta questão não é nova. De facto, também o Regulamento (CEE) n.º 1408/71 – que deu entretanto lugar ao Regulamento n.º 883/2004 – dispunha que se o interessado não regressasse antes do termo do período que estava autorizado, perdia qualquer direito às prestações nos termos da legislação do Estado competente.

Aquando da elaboração do Regulamento n.º 883/2004, foram dados contributos no sentido de, nestas situações, passar a ser estabelecido um prazo para reinscrição do beneficiário no centro de emprego após o seu regresso ao Estado-Membro competente. No entanto, o legislador do Regulamento 883/2004 entendeu que nas situações em que os beneficiários não consigam emprego no país para onde se deslocaram devem regressar ao Estado-Membro competente (que lhe paga as prestações) no termo ou antes do termo do período autorizado para a exportação das prestações de desemprego.

Assim, face às normas invocadas concluiu-se que a queixosa, não tendo conseguido emprego no país onde se deslocou para esse fim, deveria ter regressado a Portugal de modo a

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efetuar a sua reinscrição no centro de emprego até ao termo do prazo que lhe foi comunicado como tendo direito às prestações em Espanha, ou seja, até 26 de agosto de 2014 (inclusive).

Esta informação consta do guia prático do subsídio de desemprego, disponível no sítio da Internet da Segurança Social, onde se refere o seguinte:

«Se não regressar a Portugal e não se inscrever no Serviço de Emprego até ao termo do período de 3 ou, no caso de prorrogação, 6 meses, perde o direito às prestações que lhe estavam a ser pagas pela instituição portuguesa, salvo se provar, através do docu-mento portátil U1, que esteve a trabalhar».

Resta ainda acrescentar que o entendimento adotado pelo ISS, I.P. a respeito do assunto corresponderá ao sufragado pelas demais instituições congéneres europeias. Com efeito, consultado o sítio eletrónicoda Solvit(72) (serviço de apoio aos cidadãos europeus prestado pelas administrações nacionais de todos os países da UE, bem como da Islândia, do Lie-chtenstein e da Noruega), verifica-se que, a propósito da transferência das prestações de desemprego e no que concerne à questão em apreço, é expressamente indicado que:

«Se deseja manter o direito ao subsídio de desemprego, certifique-se de que regressa ao país que lhe paga essa prestação antes do dia em que o direito expira».

Concluiu-se, por conseguinte, não ser passível de censura o entendimento perfilhado pelo ISS, I.P., motivo pelo qual o procedimento foi arquivado e a queixosa devidamente elucidada.

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Proc. Q-1651/15Entidade visada: Instituto da Segurança Social, I.P. e Caixa Geral de Aposentações, I.P.Data: 2015/12/29Assunto: Pensão de aposentação unificada

Foi dirigida queixa ao Provedor de Justiça na sequência do indeferimento, por parte da Caixa Geral de Aposentações, I.P. (CGA), da pensão de velhice unificada que fora ini-cialmente apresentada por uma cidadã, professora do ensino particular e cooperativo, ao Centro Nacional de Pensões do Instituto da Segurança Social, I.P. (CNP/ISS).

Estava em causa o regime da pensão unificada consagrado no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro, que se baseia na totalização dos períodos contributivos registados, respeti-vamente, no regime geral da segurança social (RGSS – a cargo do CNP/ISS) e no regime de

(72) http://ec.europa.eu/solvit/index_pt.htm

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proteção social convergente (RPSC – a cargo da CGA), sendo os períodos de sobreposição contributiva contados uma só vez.

Prevê-se naquele diploma que a titularidade, as condições de atribuição, as regras de cál-culo e a forma da concessão da pensão unificada são determinadas de acordo com as normas próprias do último regime de Segurança Social a que o trabalhador esteja vinculado (RGSS ou RPSC), estabelecendo-se, de seguida, que a pensão unificada é considerada, para todos os efeitos legais, como pensão do último regime, conforme estabelecido no n.º 5, do artigo 4.º, do referido diploma legal, sem prejuízo do que no mesmo se disponha em contrário.

No entanto, para que a pensão unificada seja atribuída pelo último regime de proteção social é ainda necessário que, no âmbito do mesmo regime, se encontrem registados pelo menos 60 meses com pagamento de contribuições e se encontrem cumpridas as condições legais vigentes à data do requerimento ou daquele em que o mesmo produzir efeito, ainda que através da totalização de períodos contributivos.

No caso concreto, não obstante o último regime a que a interessada esteve vinculada, através do recebimento das prestações de desemprego, tivesse sido o RGSS, e ainda que estas relevassem como equivalentes à entrada de contribuições, não perfaziam os 60 meses legal-mente exigidos para o efeito.

Por esse motivo, o RGSS não podia ser considerado o último regime de proteção social nos termos do Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro, pelo que, conforme atrás se referiu, o requerimento e respetivo processo foi remetido pelo CNP à CGA, a fim de que esta entidade pudesse proceder à respetiva apreciação e decisão final.

Neste ponto, é de evidenciar que os docentes do ensino particular e cooperativo se encon-tram sujeitos a um regime de segurança social misto.

Assim, na sequência do Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de dezembro – Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo – que veio determinar a progressiva aproximação das situações dos professores do ensino particular e cooperativo e do ensino oficial, foi publicado o Decre-to-Lei n.º 321/88, de 21 de dezembro (o qual sucedeu ao Decreto-Lei n.º 327/85, de 8 de agosto, cujo âmbito pessoal de aplicação foi restrito aos docentes do ensino superior, privado ou cooperativo).

Este diploma veio reconhecer a natureza pública das funções desempenhadas pelos esta-belecimentos de ensino particular e cooperativo e a necessidade de assegurar um elevado nível científico e pedagógico idêntico nas diversas escolas, para o que poderia ser útil a mobi-lidade dos docentes entre aqueles estabelecimentos e os do ensino oficial.

Neste contexto, o referido Decreto-Lei n.º 321/88, de 22 de setembro, determinou, imperativamente, a inscrição na CGA do pessoal docente dos estabelecimentos de ensino não superior, particular ou cooperativo, devidamente legalizados.

Consequentemente, o direito às prestações nas eventualidades de velhice, invalidez e morte passou a ser reconhecido aos docentes em causa no âmbito da CGA e de acordo

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com as normas que a regulam, sendo que o direito às chamadas prestações imediatas (doença, desemprego e maternidade) continuou a ser assegurado no âmbito do RGSS.

Por esse motivo,  ao longo da sua vida profissional, a interessada efetuou descontos para os dois regimes mas apenas os realizados para a CGA é que relevavam para efeitos de aposentação por velhice ou invalidez, ou seja, as contribuições efetuadas para o RGSS destinaram-se apenas a cobrir as ditas eventualidades imediatas mas não a reforma.

Deste modo, nos termos do regime da pensão unificada tiveram de lhe ser aplicadas as regras do último regime para o qual efetuou pelo menos 60 meses de descontos, ou seja, o da CGA.

Contudo, sendo a interessada uma ex-subscritora da CGA, não pôde aceder ao regime da aposentação antecipada prevista no artigo 37.º-A, do Estatuto da Aposentação (Decre-to-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro), segundo o qual se podem aposentar os subscritores que possuírem 30 anos de serviço na data em que completam 55 anos de idade. A inte-ressada teria, por conseguinte, que aguardar pelos 65 anos de idade, segundo as regras em vigor no RPSC à data do requerimento, constantes do n.º 1, do artigo 40.º, do Estatuto da Aposentação, na redação introduzida pela Lei n.º 11/2008, de 20 de fevereiro, requisito que ainda não possuía.

Pelos motivos acima expostos não foi possível ao Provedor de Justiça intervir no sen-tido pretendido pela interessada, uma vez que nada havia a censurar à decisão proferida pela CGA.

4. Direitos dos trabalhadores

4.1. Tomadas de posição favoráveis aos queixosos

a) Recomendação

Recomendação n.º 5/A/2015Proc. Q-7604/14 Entidade visada: Presidente do Instituto da Segurança Social, I.P. Data: 2015/07/17Assunto: Processo de racionalização de efetivosSequência: Não acatada

Nos termos e para os efeitos do disposto na alínea a), do n.º 1, do artigo 20.º, da Lei n.º 9/91, de 9 de abril, na redação dada pela Lei n.º 17/2013, de 18 de fevereiro, e em face da motivação seguidamente apresentada, recomendo a V. Exa. que:

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revogue os atos que, no âmbito do processo de racionalização de efetivos do ISS, I.P., determinaram a colocação de trabalhadores em situação de requalificação, com as legais consequências.

§1.º – Considerações prévias1 – A Federação Nacional dos Trabalhadores em Funções Públicas e Sociais (FNT-

FPS) bem como vários trabalhadores do ISS, I.P., dirigiram-se ao Provedor de Justiça contestando a legalidade do processo de racionalização de efetivos levado a cabo por esse Instituto e que entretanto culminou com a colocação de mais de 600 trabalhadores em situação de requalificação.

2 – Analisado o estudo de avaliação organizacional em que assentou o processo de racionalização de efetivos e em sede de audição prévia(73), foi solicitado à antecessora de V. Exa. que, à luz das considerações então tecidas, se pronunciasse, designadamente, no que respeita:

i) À não aplicação do regime de transmissão dos contratos de trabalho, relativamente aos trabalhadores que exerciam funções em estabelecimentos integrados do ISS, IP cuja gestão foi transferida para a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (SCML) e para Instituições Particulares de Solidariedade Social;

ii) À insuficiente fundamentação do estudo de avaliação organizacional quanto à determinação dos postos de trabalho necessários;

iii) À inobservância do direito de participação das associações sindicais, legalmente estabelecido.3 – Em resposta, através da comunicação em referência foi sustentada a conformidade

legal do processo em apreço, em termos que cumpre agora apreciar.

§2.º – ApreciaçãoI – Da aplicabilidade do regime de transmissão dos contratos de trabalho no âmbito da

transferência de estabelecimentos integrados para a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa 1 – Na pronúncia obtida é defendido que o regime jus-laboral imperativo de proteção

dos trabalhadores em caso de transmissão ou cedência de estabelecimento, imposto pela Diretiva 2001/23/CE do Conselho, de 12/03/2001, não é aplicável ao ISS, IP.

Isto porque, estatuindo-se na alínea c), n.º 1, do artigo 1.°, daquele normativo que «a reorganização administrativa de instituições oficiais ou a transferência de funções admi-nistrativas entre instituições oficiais não constituem uma transferência na aceção da pre-sente directiva», é alegado ter sido

(73) Prevista no artigo 34.º, da Lei n.º 9/91, de 9 de abril.

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«isso o que sucedeu - uma reestruturação administrativa pura, ou seja, uma reordenação das atividades levadas a cabo por determinada entidade administrativa (ISS, I.P.), passando algumas das atividades a ser prestadas por outra entidade administrativa (SCML) - transmissão de competências, de um ente público para outro ente público.»

Em sustento desta posição é invocado o acórdão do Tribunal de Justiça das Comunida-des Europeias, de 15/10/1996 que, referindo-se à Diretiva antecedente à 2001/23/CE(74), considerou que

«o artigo 1.°, n.º 1, da Diretiva 77/187/CEE, do Conselho, de 14 de Fevereiro de 1977 (...) deve ser interpretado no sentido de que o conceito de “transferência de empresa, estabelecimento ou parte de estabelecimento” não abrange a transferência de atribuições administrativas de um município para uma associação de municípios (...).»

2 – Sucede que, para além da natureza jurídica da SCML não poder ser reconduzida a uma entidade administrativa(75) nem, tão pouco, estarmos perante a transferência de fun-ções administrativas(76),(77), certo é que no que a esta entidade respeita o que está em causa é o mero cumprimento do Decreto-Lei n.º 16/2011, de 25 de janeiro, diploma em que esta matéria é expressamente regulada.

Com efeito, como se assinalou na nossa anterior comunicação, o Decreto-Lei n.º 16/2011, de 25 de janeiro, veio aplicar à situação concreta da cedência dos estabeleci-mentos à SCML o princípio, há muito vigente, quer no direito nacional quer no direito

(74) Diretiva 77/187/CEE do Conselho, de 14 de Fevereiro de 1977.(75) Com efeito, a SCML é uma «pessoa coletiva de direito privado e utilidade pública administrativa», nos termos dos respetivos Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 235/2008, de 3 de dezembro.(76) Não obstante, como assinala Ana Fernanda Neves, cabe registar a este propósito que «a Diretiva aplica-se em geral à Administração Pública, como a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia foi esclarecendo e fixou, decisivamente, no Acórdão Scattolon, de 2011 [Ac. do TJUE de 06/09/2011]». Refere a autora, citando diversa jurisprudência comunitária: «A “reorganização de estruturas da Administração Pública” e a “transferência de atribuições administrativas entre Ad-ministrações Públicas” não corporizam, “em si mesmas e enquanto tais, uma transferência de empresa”. A sua exclusão do âmbito de aplicação da diretiva é, no entanto, interpretada de forma restritiva. Na exclusão, consideram-se apenas as “atividades que se enquadram no exercício do poder público”, como as de defesa nacional, entre as quais as asseguradas pelas forças armadas.» Cf. Neves, Ana Fernanda, «A Diretiva 2001/23/CE como limite ao despedimento de traba-lhadores com contrato de trabalho em funções públicas», Questões Laborais, Ano XXI, n.º 45, julho/dezembro, 2014, pp. 249-250 e 257-258.(77) Refere ainda Ana Fernanda Neves, acompanhando Amandine Garde, que «[a] Diretiva aplica-se independente-mente da natureza pública ou privada da empresa ou estabelecimento, desde que esteja em causa o exercício de uma ati-vidade económica, delimitada por oposição ao exercício de poderes públicos.» Cf. Neves, Ana Fernanda, «A Diretiva 2001/23/CE como limite ao despedimento de trabalhadores com contrato de trabalho em funções públicas», Questões Laborais, Ano XXI, n.º 45, julho/dezembro, 2014, p.258.

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comunitário, de tutela dos trabalhadores no caso de transmissão de estabelecimento ou unidade económica.

Na verdade, determina o referido Decreto-Lei n.º 16/2011, de 25 de janeiro, que os trabalhadores que se encontrem a exercer funções nos estabelecimentos por ele abrangi-dos, «mantêm o seu estatuto jurídico-funcional de origem, designadamente em matéria de vínculo, regime de proteção social, carreiras e tempo de serviço», passando a SCML «a exercer as competências relativas à gestão desses trabalhadores, nomeadamente as res-peitantes a matérias de avaliação do desempenho, poder disciplinar, gestão das carreiras e remunerações» (cf. n.º 1 e n.º 2, do seu artigo 5.º).

E, nos termos do artigo 11.º, daquele diploma legal:

«1 - No caso de se operar a conversão da cedência temporária em transmissão defi-nitiva, a que se refere o n.º 3 do artigo 3.º, os trabalhadores transitam para um mapa de pessoal residual da SCML, ao qual é aplicável o regime jurídico dos trabalhadores que exercem funções públicas, mantendo os trabalhadores o seu estatuto jurídico-funcional, designadamente em matéria de vínculo, regime de protecção social, carreiras, tempo de serviço e remunerações.

2 - A transição é feita mediante lista nominativa aprovada pelo membro do Governo responsável pelo trabalho e solidariedade social, a publicar na 2.ª série do Diário da República.

3 - Os trabalhadores referidos no n.º 1 podem optar pelo regime de contrato indi-vidual de trabalho, no prazo de 60 dias a contar da data da publicação a que se refere o número anterior, sendo esse direito exercido mediante declaração escrita, individual e irrevogável, dirigida ao provedor da SCML.

4 - A celebração do contrato individual de trabalho implica a exoneração do lugar de origem e a cessação do vínculo à Administração Pública, produzindo efeitos com a publicação na 2.ª série do Diário da República. (...)».

Ora, a conversão da cedência temporária em transmissão definitiva dos estabelecimen-tos em causa veio a concretizar-se a 1 de janeiro de 2014, nos termos do Protocolo de Colaboração entre o ISS I.P. e a SCML, celebrado a 11 de novembro de 2013 e homolo-gado em 9 de dezembro de 2013, cuja cópia nos foi remetida.

3 – E assim, continua a não se encontrar justificação legal para que – como é referido no estudo de avaliação organizacional – tenha sido provocado o regresso de trabalhadores ao ISS, I.P., «por impossibilidade da SCML prolongar/renovar as situações de cedência de pessoal aquando da revisão dos contratos de gestão em 2013, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 16/2011»; circunstância que põe em causa a validade da colocação destes trabalhado-res em situação de requalificação.

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Na verdade, como foi assinalado anteriormente, a continuidade do exercício de fun-ções dos trabalhadores nos estabelecimentos cedidos decorre de imposição legal, pelo que a definição da situação jurídico-funcional dos trabalhadores dos estabelecimentos cedidos constitui matéria subtraída à disponibilidade dos outorgantes do contrato de gestão.

II – Da aplicabilidade do regime de transmissão dos contratos de trabalho no âmbito da cedência de gestão de estabelecimentos integrados para as Instituições Particulares de Solida-riedade Social

1 – Na pronúncia em análise não são tecidas quaisquer considerações sobre a aplica-bilidade do regime de transmissão dos contratos de trabalho no âmbito da cedência de gestão de estabelecimentos integrados para as Instituições Particulares de Solidariedade Social (I.P.S.S.), sendo certo que não deixámos de a solicitar, assinalando não se vislum-brarem a este propósito motivos válidos para que não seja observado o regime jus-laboral imperativo de proteção dos trabalhadores em caso de transmissão ou cedência de estabe-lecimento, que então expusemos.

Do mesmo modo, embora nos tenha sido indicado o número de trabalhadores do ISS, IP, que se mantêm em exercício de funções em cada um dos estabelecimentos em causa, não nos foi comunicado o número dos que ficaram sem posto de trabalho atribuído, infor-mação que igualmente se solicitou.

E mais nos foi informado que relativamente aos procedimentos concretamente adota-dos com as entidades adjudicatárias no que respeita à seleção dos trabalhadores pertencen-tes ao mapa de pessoal do ISS, I.P. que ali se mantiveram em funções, «o ISS, IP não teve qualquer intervenção no processo e seleção, tratando-se de matéria da competência das próprias entidades adjudicatárias e da vontade dos trabalhadores envolvidos.»

2 – Ora, regista-se, desde logo, que, mesmo que fosse válida, a argumentação que nos foi transmitida e que acima reproduzi não poderia ser extensível à cedência de gestão de estabelecimentos integrados para as I.P.S.S., atenta a natureza privada destas entidades.

E certo é que tal cedência inscreve-se no âmbito de aplicação da Diretiva 2001/23/CE, pois que, como refere a alínea a), do n.º 1, do seu artigo 1.º, esta «é aplicável à transferên-cia para outra entidade patronal de uma empresa, estabelecimento ou parte de empresa ou estabelecimento», sendo considerada transferência, na aceção da mencionada Diretiva nos termos do disposto na alínea b), n.º 1, do seu artigo 1.º, «a transferência de uma entidade económica que mantém a sua identidade (…).»Como realça Ana Fernanda Neves(78), citando o acórdão Scattolon, trata-se de um «qualquer conjunto de pessoas e de elementos que permita o exercício de uma atividade económica que prossegue um obje-tivo próprio e que é suficientemente estruturada e autónoma».

(78) Cf. Neves, Ana Fernanda, «A Diretiva 2001/23/CE como limite ao despedimento de trabalhadores com con-trato de trabalho em funções públicas», Questões Laborais, Ano XXI, n.º 45, julho/dezembro, 2014, p. 254.

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Registe-se, como aliás é expressamente assinalado no acórdão referido, que o conceito de atividade económica abrange serviços sem fins lucrativos cuja prestação reveste-se de interesse público, designadamente aqueles que se reconduzem à realização de tarefas de assistência pública. Neste contexto, nos termos da jurisprudência comunitária,a Diretivaabrange trabalhadores que exerçam as suas funções numa Administração Pública e aplica--seà transferência de uma pessoa coletiva pública para uma pessoa coletiva privada.

3 – Por último, importa sublinhar a natureza de princípio geral do Direito da União Europeia que é conferido ao direito à continuidade das relações de trabalho; desta natu-reza decorre para o juiz nacional a obrigação de garantir a sua plena eficácia e assim, num pleito em que tal princípio esteja em causa, a «não aplicar, quando necessário, toda a disposição contrária»(79).

4 – Ante o quadro normativo exposto, não se encontra igualmente fundamento para que a trabalhadores do ISS, I.P. que exerciam funções nos estabelecimentos integrados cuja gestão transitou para I.P.S.S. não tenha sido garantida a manutenção dos postos de trabalho que ali ocupavam.

E deste modo, também neste âmbito se mostra comprometida a validade da colocação destes trabalhadores em situação de requalificação.

III – Da insuficiente fundamentação do estudo de avaliação organizacional1 – Na nossa anterior comunicação solicitámos que nos fossem indicados quais os pro-

cedimentos – auditorias ou outros – realizados para a concreta determinação dos postos de trabalho necessários no ISS; isto porque, da leitura do estudo de avaliação organiza-cional em que assenta o processo de racionalização de efetivos entendêramos que ali não era apresentada qualquer fundamentação concreta que permitisse justificar o número de postos de trabalho necessários que constam dos mapas comparativos.

2 – Porém, quanto a tais procedimentos, informou a antecessora de V. Exa. «que foram tidos em consideração todos os fatores constantes do estudo de avaliação organiza-cional», reiterando as considerações que dele constam: por um lado, invoca a transferên-cia de gestão da maioria dos estabelecimentos integrados e, por outro, «a simplificação de circuitos/fluxos face à implementação da reengenharia de processos, bem como a reor-ganização interna de unidades orgânicas, em 2012 no âmbito do Programa de Redução e Melhoria da Administração Central (PREMAC), que determinou a diminuição de uni-dades, núcleos, setores e equipas com a consequente libertação de recursos.»

3 – Sucede que estas considerações reconduzem-se às causas que terão determi-nado o processo de racionalização de efetivos, situando-se, portanto, a montante dos

(79) Cf. Cosio, Roberto, «I diritti fondamentali nella giurisprudenza delia Corte di Giustizia», Rivista Italiana di Diritto dei Lavoro, Anno XXXI, 2012, 2, I, p. 335, apud Neves, Ana Fernanda no artigo: «A Diretiva 2001/23/CE como limite ao despedimento de trabalhadores com contrato de trabalho em funções públicas», Questões Laborais, Ano XXI, n.º 45, julho/dezembro, 2014, p. 266.

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procedimentos que, ante a constatação daquelas realidades, haveria que levar a cabo para que, em concreto, pudesse ser determinado o número de postos de trabalho necessários em cada um dos serviços e unidades orgânicas do ISS, I.P.

A este propósito, importa sublinhar que, nos termos do n.º 3, do artigo 251.º, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP)(80), «o número de postos de trabalho necessários é definido de forma fundamentada e em conformidade com as disponibilida-des orçamentais existentes.»

Assim, e a título de exemplo, sendo referida «a diminuição de unidades, núcleos, seto-res e equipas no âmbito da reorganização interna de unidades orgânicas» decorrente do PREMAC, haveria que identificar que unidades, núcleos, setores e equipas foram extintos ou fundidos e quais os correspondentes postos de trabalho que fruto dessa reorganização se tornaram excedentários.

Do mesmo modo, a «simplificação de circuitos/fluxos face à implementação da reen-genharia de processos» obrigaria a especificar – mediante a elaboração de uma análise comparativa dos fluxos de trabalho existentes antes e depois daquela implementação – as alterações concretas que daí advieram, em particular no que respeita às tarefas e funções que foram suprimidas ou se tornaram desnecessárias e aos recursos humanos que assim se revelaram supérfluos.

4 – Na ausência destes elementos prévios, e tendo presente que, como anteriormente se assinalou, o mapa comparativo é uma mera expressão numérica de postos de traba-lho, permanecem desconhecidos os critérios e procedimentos adotados para determinar o número concreto dos postos de trabalho que o ISS, I.P. considerou necessários e, conse-quentemente, o número dos que entendeu extinguir.

E assim, certo é que no processo de racionalização de efetivos em apreço não foi apre-sentada fundamentação concreta que permita justificar as decisões tomada neste domí-nio, facto que não pode deixar de comprometer a sua validade, por violação do comando expressamente consagrado no n.º 3, do artigo 251.º, acima citado.

5 – Este entendimento foi sufragado pelo Supremo Tribunal Administrativo em Acór-dão relativo a idêntica questão, no âmbito do regime de colocação em mobilidade espe-cial(81) regulado pela Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, à luz do qual – e à semelhança do que agora sucede nos termos do n.º 3, do artigo 251.º, da LTFP – se exigia a elaboração de listas dos postos de trabalho necessários, «com a respetiva fundamentação» (cf. artigo 13.º e alínea b), n.º 2, do artigo 14.º).

Como refere aquele aresto, a questão central a dirimir era

(80) Aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho.(81) Vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido no âmbito do processo n.º 0538/10, de 25 de janeiro de 2011, disponível em www.dgsi.pt

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«a de saber se a Administração tem, ou não, o dever de fundamentar, em concreto, o número de postos de trabalho que entendeu dever manter (...), interessando apurar, em espe-cial, se a Administração está ou não obrigada a fundamentar as condicionantes justificativas dos postos de trabalho considerados necessários e dos que, pela sua extinção, conduziram os seus titulares à situação de mobilidade especial».

E a este propósito, assinalou aquele Tribunal:

«Não se pode esquecer que a definição dos postos de trabalho necessários não é feita no quadro da criação de um serviço novo, partindo de base zero, ou seja, em que não há trabalhadores ao serviço e postos de trabalho a ter em conta.

Diversamente, a existência desses trabalhadores e desses postos de trabalho é o ponto de referência seja para o mapa comparativo seja para a posterior fase de selecção.

Assim, a lista dos postos de trabalho necessários significa, como vimos, na circuns-tância de o seu número ser inferior ao existente, a passagem à fase de selecção, com inevitável lesão dos que vierem a ser colocados em situação de mobilidade especial, em razão da perda de ocupação efectiva e de diminuição progressiva do vencimento ante-riormente auferido, como foi sublinhado pelo acórdão recorrido.

É por isso de todo o interesse daqueles que podem ser afectados ou que venham a ser afectados que essa determinação se realize ou se tenha realizado com cumprimento de todo o formalismo determinado.

Na circunstância, não há, como se disse, qualquer fundamentação. O director máximo do serviço procedeu, é certo, à apresentação da Lista dos postos de trabalho necessários para assegurar as actividades, mas não se vislumbra que tenha apresentado qualquer justificação ou explicitação das razões por que chegou a tais números; ora, essa justificação não pode resultar dos próprios números, pois eles não se fundamentam a si próprios.»

A esta luz, conclui-se no acórdão,

«certo é que houve uma omissão de cumprimento de norma vinculativa da Administração. É, assim, seguro, que a fundamentação exigida no artigo 14.º, n.º 2, b), não foi cumprida e, com isso, o acto ministerial de aprovação (...), encontra-se viciado por ter sido firmado sem essa fundamentação prévia»; vício esse «que não pode ser desvalorizado como se de mera irregularidade, sem consequências, se tratasse».

IV – Da inobservância do direito de participação das associações sindicais1 – Refutando qualquer violação do direito de participação dos sindicatos, referiu a

então Presidente do ISS, I.P. que «do regime e enquadramento do processo de racionali-zação de efectivos», constante da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho (LGTFP) resulta

«quais os procedimentos e decisões tomadas que se mostram necessárias e imprescin-díveis à iniciação do processo de racionalização de efetivos, como sejam, a elaboração de

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estudo de avaliação e elaboração de mapa de pessoal comparativo, bem como a sua apro-vação, procedimentos esses que não carecem de validação das associações sindicais.»

E mais afirma que

«foi dado a conhecer às associações sindicais, de forma presencial, designadamente em reuniões realizadas atempadamente, nos termos da alínea d), do artigo 338.°, da LGTFP, de que se iria iniciar o procedimento, razão pela qual, as associações sindicais se encontravam habilitadas para exercer o seu direito à participação no procedimento de colocação em situação de requalificação dos trabalhadores, o qual, nos termos da LGTFP, se iniciou apenas com a Deliberação do Conselho Diretivo e com o início do procedimento de seleção.»

Por seu turno, na Informação n.° 1687/2014, de 10/11/2014(82), é referido:

« (...)6 - Nos dias 2 e 4 de Outubro são formalmente notificados os Sindicatos em reu-

niões individuais do início do processo de requalificação. Nessa, reunião, os Sindicatos são informados que, após obtida a autorização para a proposta do mapa de pessoal e do estudo de Base que deu origem ao mesmo por parte do Ministério das Finanças, seriam formalmente solicitados a pronunciar-se sobre a decisão do ISS, a que se seguiria a deli-beração fundamentada do Conselho Diretivo que daria início formal ao procedimento.

(...)9 – [A 04/11/2014] são remetidas notificações aos Sindicatos (FESAP, STE, FNS-

TFPS e FENPROF) dando-lhes conta desta autorização, dos seus termos e fundamen-tos e solicitando, formalmente, a sua posição sobre o início do processo de requalifica-ção, com remessa de parecer até ao final do dia 7 de Novembro (data de correio).»

2 – À luz dos excertos transcritos verifica-se, desde logo, que ao notificar as associações sindicais, nas reuniões havidas em outubro de 2014, do «início do processo de requalifi-cação», o ISS, I.P. reconhece expressamente que, materialmente, o processo de raciona-lização de efetivos iniciou-se em momento bastante anterior ao da aprovação dos mapas comparativos pelos membros do Governo competentes.

Por outro lado, nessa ocasião as associações sindicais apenas foram informadas do iní-cio do processo de racionalização e de que, «após obtida a autorização para a proposta do

(82) Elaborada pelo Departamento de Recursos Humanos do ISS, I.P. e que antecedeu a Deliberação fundamentada sobre o início do processo de requalificação, datada de 11 de novembro de 2014.

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mapa de pessoal e do estudo de Base que deu origem ao processo», seriam chamados a pronunciar-se sobre a decisão do ISS, I.P.

Deste modo, não tendo sido fornecidos naquelas reuniões quaisquer elementos con-cretos sobre os quais as associações sindicais se pudessem pronunciar – sendo certo que nessa data fora já elaborado o estudo de avaliação organizacional (constante da Informa-ção n.º 03/CD/2014, de 4 de agosto) –, não se compreende como poderiam encontrar-se «habilitadas para exercer o seu direito à participação no procedimento de colocação em situação de requalificação dos trabalhadores.»

3 – Em todo o caso, determinante neste domínio é a circunstância de, nos termos da alínea d), do n.º 1, do artigo 338.º da LTFP, as associações sindicais terem o direito de «participar nos procedimentos relativos aos trabalhadores, no âmbito de processos de reorganização de órgãos ou serviços.»

A secundar o entendimento que nos foi transmitido - de que o processo de racionali-zação apenas se inicia após a aprovação dos mapas comparativos -, no caso em apreço os procedimentos relativos aos trabalhadores a que se refere a disposição legal transcrita res-tringir-se-iam apenas aos que se destinam à identificação nominal do pessoal que transita para a situação de requalificação, designadamente no que respeita à aplicação dos métodos de seleção, circunstância que neste contexto reduziria o direito de participação das asso-ciações sindicais a uma expressão praticamente irrelevante.

Diversamente, «os procedimentos relativos aos trabalhadores, no âmbito de processos de reorganização de órgãos ou serviços» não poderão deixar de abranger aqueles em que assenta a decisão final que condicionará a sua situação jurídico-funcional futura. A esta luz, mais relevante do que a identificação nominal de trabalhadores são os procedimen-tos que identificam as necessidades das diversas áreas funcionais dos serviços e determi-nam o número de postos de trabalho adequado ao seu suprimento e, em concomitância, o número dos que devem ser extintos.

Isto mesmo se afigura inequívoco quando, nos termos do n.º 1, do artigo 7.º, do Decre-to-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro,

«o processo de racionalização de efectivos compreende todas as operações e deci-sões necessárias à avaliação dos recursos humanos do serviço para efeitos de eventual decisão sobre o reconhecimento do seu desajustamento face a objectivos, atribuições, actividades e necessidades de funcionamento e sobre a sua colocação em situação de mobilidade especial»(83).

(83) Leia-se numa interpretação atualista, à sua reafectação ou colocação em situação de requalificação, nos termos dos artigos 251.º a 257.º, da LTFP.

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4 – Assim, reitero que o exercício do direito de participação nos termos legais impu-nha que, ao contrário do que sucedeu, o estudo de avaliação organizacional e os mapas comparativos de postos de trabalho, logo que elaborados, fossem remetidos às associações sindicais, de modo a que as considerações que sobre eles aduzissem pudessem ser levadas em conta e discutidas num momento anterior à aprovação pelos membros do Governo competentes dos mapas comparativos com a fixação do número de postos de trabalho necessários e excedentários.

5 – Por fim, caberá sublinhar que, de qualquer forma, mesmo que se entendesse que o exercício do direito de participação legalmente consagrado apenas se mostrava devido após a aprovação dos mapas comparativos pelos membros do Governo competentes, o mero facto de às associações sindicais ter sido fixado um prazo de apenas três dias para se pronunciarem relativamente a um processo de racionalização de efetivos com a comple-xidade e dimensão daquele que agora nos ocupa bastaria para concluir que aquele direito não foi respeitado, uma vez que, em tão curto prazo, qualquer intervenção útil neste con-texto se mostraria praticamente inexequível.

São estas as razões que me levam a recomendar a V. Exa. a revogação dos atos que, no âmbito do processo de racionalização de efetivos do ISS, I.P., determinaram a colocação de trabalhadores em situação de requalificação, com as legais consequências.

Informo, por fim, V. Exa. que darei conhecimento da recomendação ora formulada a Sua Excelência o Secretário de Estado da Solidariedade e da Segurança Social.

b) Sugestões

Proc. Q-5178/13 e Q-27/14Entidade visada: Ministra do Estado e das FinançasData: 2015/01/22Assunto: Regime de reposição de quantias indevidamente abonadas a trabalhadores da Administração PúblicaSequência: Sugestões parcialmente acolhidas pela entidade visada

A instrução de diversos procedimentos de queixa relacionados com a reposição de quantias, que alegadamente haviam sido indevidamente recebidas por trabalhadores do Estado, como contrapartida pelo exercício de funções (seja ao abrigo de contratos indivi-duais de trabalho, seja ao abrigo de contratos de trabalho em funções públicas), permitiu identificar um conjunto de problemas que comummente se verificam na adoção e funda-mentação deste tipo de decisões.

Verificou-se, designadamente, que a maioria das entidades revelam dificuldades na interpretação do Regime de Administração Financeira do Estado (doravante designado RAFE e aprovado pelo Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho) e na respetiva articulação,

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seja com os princípios jurídicos fundamentais que devem reger toda a atividade adminis-trativa – em especial, com o princípio da proteção da legítima confiança –, seja com as pertinentes normas do CPA. Trata-se, aliás, de uma matéria complexa, que tem suscitado notáveis divergências doutrinais e jurisprudenciais, revelando-se particularmente pre-mentes a clarificação e aperfeiçoamento, por via legislativa, do regime jurídico aplicável.

Considerando que a alteração do RAFE poderia ser suficiente para atingir tais obje-tivos, foram colocadas à consideração da Ministra do Estado e das Finanças diversas sugestões(84).

Em primeiro lugar, defendeu-se a pertinência de esclarecer e ampliar o âmbito de apli-cação do regime de restituição de quantias indevidamente abonadas. Efetivamente, no Decreto-Lei n.º 155/92, esta disciplina surge incluída na Secção VI da Divisão I, rela-tiva aos serviços e organismos da Administração Pública sujeitos ao regime de autono-mia administrativa e refere-se apenas aos «funcionários ou agentes da Administração Pública» (vide o n.º 2, do artigo 36.º, do RAFE).

Surgem, por isso, sérias dúvidas quanto à possibilidade de considerar incluídos no âmbito de aplicação deste regime os trabalhadores vinculados por contratos individuais de trabalho, ou os trabalhadores de entidades públicas não expressamente abrangidas, como por exemplo as entidades públicas empresariais, ou pessoas coletivas de direito pri-vado de criação ou financiamento públicos.

Considerando que todos os trabalhadores, que são remunerados por verbas públicas e que dedicam o seu trabalho à prossecução do interesse público, devem comungar dos mesmos direitos e deveres nesta matéria, foi proposta a autonomização do regime de res-tituições e o esclarecimento do respetivo âmbito de aplicação.

Em segundo lugar, foi proposta a revogação expressa do n.º 3, do artigo 40.º, do RAFE – norma introduzida pela Lei do Orçamento do Estado para 2005 (Lei n.º 55-B/2004, de 30 de dezembro), que, tal como interpretada pelo Supremo Tribunal Administrativo(85), fez prevalecer o prazo (de prescrição) de cinco anos, previsto no RAFE, sobre o prazo de um ano para anulação dos atos administrativos constitutivos de direitos, constante do CPA.

Efetivamente, salvo quando se trate da mera retificação de erros materiais ou de cálculo, as decisões de restituição de montantes indevidamente abonados pressupõem logicamente a anulação dos atos administrativos que constituíram o direito dos traba-lhadores a receber aqueles montantes. Por isso, a questão do prazo dentro do qual pode ser exigida a restituição já havia suscitado notáveis divergências no seio da doutrina e da

(84) O ofício expedido poderá ser lido na íntegra em http://www.provedor-jus.pt/?idc=35&idi=15544(85) No acórdão de Uniformização de Jurisprudência n.º 4/2009, de 05/06/2008, proferido no âmbito do Proc. n.º 01212/06, em que estava em causa uma decisão de reposição de subsídios pagos a título de retribuição pela prestação de trabalho. O acórdão encontra-se disponível em www.dgsi.pt.

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jurisprudência administrativas, tendo acabado por se firmar a orientação segundo a qual o prazo previsto pelo CPA deveria prevalecer, sempre que as decisões de reposição de remunerações implicassem uma decisão tácita quanto à validade do ato que previamente definiu o montante remuneratório.

A sujeição ao prazo mais curto de um ano era, então, considerada a mais consonante com o que se entendia ser uma ponderação razoável dos princípios da legalidade, da segu-rança jurídica e da proteção da confiança em matéria de anulação dos atos administrativos constitutivos de direitos, quando os interessados se encontram de boa-fé. Mas, a entrada em vigor do Lei do Orçamento do Estado para 2005 acabou por impor uma rutura com a orientação anteriormente adotada pelo Supremo Tribunal Administrativo.

Os prazos de anulação de atos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário mere-ceram, porém, especial atenção na revisão do Código do Procedimento Administrativo. Assim, o novo Código, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, inova na regulação desta matéria, contemplando um prazo mais longo de anulação, mas reforçando as garantias de estabilidade e previsibilidade da atuação administrativa - no que contende com o disposto no regime de restituição de verbas públicas, pelo que deverá, salva melhor opinião, considerar-se implicitamente revogado o n.º 3, do artigo 40.º, do RAFE.

Considerou-se, por isso, aconselhável que esta controversa norma fosse expressamente revogada, para afastar qualquer dúvida de que o RAFE não é um regime especial de anu-lação de atos administrativos – e assim contribuir para evitar que esta continue a ser uma questão que divide a jurisprudência administrativa e ameaça a desejável igualdade de tratamento destes casos pelos órgãos competentes.

Em terceiro lugar, o RAFE prevê que a reposição possa ser efetuada através de compen-sação, por dedução não abatida ou por pagamento através de guia, sendo certo que a com-pensação deve ser adotada «sempre que possível» quando os devedores forem trabalha-dores da Administração Pública (vide o artigo 36.º). Para assegurar que as verbas reentram rapidamente nos cofres do Estado, os serviços tendem, pois, a proceder à compensação através da dedução das quantias a repor nas remunerações auferidas pelos trabalhadores – e foram detetados casos em que os órgãos competentes determinaram a dedução da totalidade da remuneração; ou de montantes que excediam amplamente o limite máximo de um sexto previsto nos regimes laborais (designadamente, no n.º 3. do artigo 174.º, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e n.º 3, do artigo 279.º, do Código de Trabalho); ou de um terço, previsto na lei processual civil (vide o artigo 738.º, do Código do Processo Civil).

Deve todavia ter-se presente que o direito à retribuição mensal é especialmente prote-gido pela Constituição da República Portuguesa, encontrando-se consagrado na alínea a), do n.º 1, do artigo 59.º e sendo comummente considerado um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias. Tal é a tutela conferida pelo ordenamento jurídico por-tuguês aos créditos salariais, que a lei nega ao próprio trabalhador a possibilidade de deles

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dispor na totalidade (vide os artigos 175.º, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e 280.º, do Código de Trabalho), e aos órgãos judiciais a possibilidade de, em sede de exe-cução, penhorar por completo os vencimentos ou quaisquer prestações que «assegurem a subsistência do executado» (vide o artigo 738.º, do Código do Processo Civil).

Além disso, o RAFE só permite que seja autorizada a reposição dos montantes em dívida em prestações, se o devedor não tinha conhecimento de que o recebimento era indevido (vide o n.º 3, do artigo 38.º). Quanto aos demais devedores, basta que não dispo-nham dos meios necessários à pronta e integral reposição dos montantes indevidamente recebidos, para que se deva lançar mão do processo de execução. Atendendo aos custos acrescidos que tal representa, não apenas para o trabalhador, como também para o Estado, parece questionável que o n.º 3, do artigo 38.º, do RAFE, também à luz de critérios de pra-ticabilidade, razoabilidade e eficiência, contenha a solução mais adequada à prossecução do interesse na reposição de verbas públicas.

Sustentou, por isso, este órgão do Estado que o RAFE beneficiaria de uma alteração que permitisse, por um lado, agilizar os procedimentos de reposição, mesmo quando os devedores tenham tido conhecimento de que o recebimento era indevido; e, por outro, garantir o direito fundamental dos trabalhadores ao salário e ao rendimento mínimo necessário à sua subsistência, devendo para tal ser observados os limites impostos pela garantia do mínimo necessário a uma existência condigna (vide os n.os 3 e 7 do, artigo 738.º, do Código de Processo Civil); bem como o limite máximo de um sexto da remunera-ção mensal, previstos na legislação laboral.

Em resposta a este ofício, o Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento manifestou concordar com as sugestões formuladas relativamente: ao esclarecimento do âmbito de aplicação institucional e pessoal do regime de restituição; à imposição de limites à pos-sibilidade de deduzir da remuneração dos trabalhadores os montantes a repor; e à neces-sidade de flexibilizar o regime de restituição em prestações. Contudo, considerou a enti-dade visada que as alterações introduzidas pelo novo CPA em nada pretendiam alterar o regime jurídico de restituição de abonos indevidamente recebidos, devendo continuar a entender-se que o prazo prescricional de cinco anos previsto no RAFE não é prejudicado pelo regime de anulação de atos constitutivos de direitos consagrado no novo CPA.

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Proc. Q-6573/13 e outrosEntidade visada: Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P.Data: 2015/11/26Assunto: Procedimento e decisão de anulação da inscrição de cidadãos desempregados não subsidiados nos Centros de Emprego e Formação ProfissionalSequência: A entidade visada comprometeu-se a alterar as normas regulamentares aplicáveis a estes utentes, tendo em atenção as sugestões formuladas por este órgão do Estado

Foram apresentadas diversas queixas ao Provedor de Justiça por cidadãos desemprega-dos inscritos nos Centros de Emprego e Formação Profissional, mas não subsidiados, que contestavam o procedimento e a fundamentação de decisões de anulação de inscrição nos Centros de Emprego. Este tipo de decisão tem, na verdade, importantes consequências na esfera dos particulares visados, já que a duração da situação de desemprego releva para diversos efeitos (v.g., para acesso prioritário a determinadas medidas de emprego; ou para poder requerer a aposentação antecipada em situação de desemprego de longa duração). E em regra a duração da situação de desempregosó pode ser comprovada através da apre-sentação de uma declaração emitida pelos serviços do Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P. (IEFP, I.P.). Ou seja, o que determina o acesso a essas medidas não é a efetivaduração dasituação de desemprego, mas sim a duração do período de inscriçãonos centros de emprego.

Na maioria dos casos, os queixosos contestavam o facto de a sua inscrição ter sido anu-lada por não terem dado resposta a convocatórias, ou aos chamados «postais de controlo» (regularmente enviados aos utentes com o intuito de confirmar se pretendem manter-se inscritos), que alegavam não ter recebido. Em outros casos, os queixosos contestavam a imposição de determinados deveres – de comparecer em sessões de esclarecimento ou ações de formação, de responder a ofertas de emprego ou de trabalho socialmente neces-sário, entre outros – que consideravam não preencher requisitos mínimos de qualidade ou de adequação ao seu perfil; ou por o cumprimento de tais deveres impor a realização de despesas para as quais não dispunham de meios materiais.

Ouvido o IEFP, I.P., bem como os diretores de diversos Centros de Emprego, foi pos-sível confirmar, em primeiro lugar, que nas relações com os utentes não beneficiários de prestações de desemprego, a atividade deste Instituto se rege, essencialmente, pelo dis-posto na Circular Normativa n.º 18/2013, de 11 de outubro, que aprovou o Manual de Normas de Colocação.

De acordo com este Manual, no momento da inscrição os utentes não subsidiados são informados dos direitos e deveres que lhes assistem, bem como da consequência que decorre do incumprimento injustificado de tais deveres, ou seja, a anulação da respetiva inscrição acompanhada da sanção de não reinscrição pelo prazo de 90 dias (em termos

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idênticos aos previstos no n.º 6, do artigo 49.º, do Decreto-Lei n.º 220/2006, aplicável aos cidadãos desempregados beneficiários de prestações). O Manual não prevê, todavia, que a decisão de anulação da inscrição seja comunicada aos utentes visados – e de facto, em regra, os reclamantes só tomaram conhecimento de tais decisões depois de, por qualquer motivo e por sua iniciativa, terem solicitado os serviços do IEFP, I.P.

Quanto ao envio de comunicações escritas, não recebidas pelos destinatários, foi tam-bém possível apurar que efetivamente é prática corrente a correspondência ser remetida aos destinatários por correio simples, não sendo posteriormente possível confirmar que tenha sido realmente expedida ou recebida.

É certo que a maioria dos Centros de Emprego interpelados por este órgão do Estado se prontificou a admitir que as comunicações não tivessem sido recebidas pelos destinatários e consequentemente a rever as decisões de anulação de inscrição, repondo a data que previamente constava dos processos como data de inscrição dos utentes.

Porém, foi também possível constatar que alguns Centros de Emprego exigiam a apre-sentação de documentos, declarações dos correios ou dos serviços de Segurança Social; enquanto outros acolhiam sem mais as alegações dos utentes. Acresce que só foram defe-ridas as pretensões dos utentes que prontamente contestaram as decisões de anulação, enquanto outros que se mantiveram sem contacto por períodos mais longos viram indefe-rida a pretensão de ver reposta a sua data de inscrição.

Apreciadas as diversas situações concretamente colocadas à consideração deste órgão do Estado, e considerando os esclarecimentos prontamente prestados pelo IEFP, I.P., o Provedor de Justiça assinalou junto do Presidente do Conselho Diretivo deste Instituto a necessidade de aperfeiçoar os procedimentos adotados na relação com os utentes não subsidiados, sugerindo, nomeadamente, que:

a) Não sendo aplicáveis aos utentes dos Centros de Emprego as normas especiais que se aplicam aos beneficiários do subsídio de desemprego, devem ser observadas pelo IEFP, I.P. as regras e princípios que regem toda a atividade administrativa, bem como salvaguar-dados os direitos dos administrados, legal e constitucionalmente consagrados;

b) No que respeita especialmente à anulação das inscrições nos Centros de Emprego, não podem os utentes não beneficiários de prestações deixar de:

i) Ser ouvidos antes de serem adotadas essas decisões, nos termos dos artigos 12.º e 121.º e seguintes, do CPA;

ii) Ser notificados de tais decisões, bem como da respetiva fundamentação, através de meios de comunicação fiáveis e nos termos gerais (vide o n.º 3, do artigo 268.º, da CRP e artigos 112.º a 114.º, do CPA);

iii) Ter acesso aos meios de impugnação administrativa e a uma decisão de segundo grau que tenha em conta os argumentos e elementos apresentados pelos utentes (vide o artigo 184.º e seguintes, 191.º e 193.º, do CPA);

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iv) Poder acionar esses meios de impugnação nos prazos gerais (nos termos do n.º 3, do artigo 191.º, e n.º 2, do artigo 193.º, do CPA), que só devem começar a contar a partir da data em que os utentes tomarem conhecimento de que a sua inscrição foi anulada (vide o n.º 1, do artigo 188.º, do CPA).c) Sejam utilizados meios de controlo e de comunicação mais eficazes e fiáveis do que o

«controlo postal» ou o envio de comunicações por correio simples;d) Sejam adotados critérios harmonizados no tratamento das justificações de falta,

renúncia ou desistência, apresentadas pelos utentes, que tenham em consideração a espe-cial situação dos cidadãos desempregados que não se encontram a receber qualquer sub-sídio; e

e) Sejam tidas em consideração as justificações apresentadas pelos utentes, quando se revelar que as medidas propostas pelo IEFP, I.P. não são adequadas ao seu perfil (sobretudo no que respeita à formação profissional) ou não se encontram em conformidade com as normas que regem os contratos emprego-inserção ou as relações de trabalho(86).

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Proc. Q-5558/15 e Q-5902/15 Entidade visada: Direção-Geral da Administração EscolarData: 2015/11/10 e 23Assunto: Atuação sancionatória no âmbito dos procedimentos concursais de docen-tes. Proteção da maternidadeSequência: Sem resposta conclusiva

A. Aplicação de sanções administrativas por falta de comprovação de dados1. Um conjunto alargado de docentes solicitou a intervenção do Provedor de

Justiça sobre a aplicação de sanções por falta de comprovação dos elementos constantes das candidaturas apresentadas na Bolsa de Contratação de Escola (BCE). A atuação con-testada carateriza-se essencialmente por:

1.1. O procedimento de BCE – que se dirigiu à satisfação de necessidades de serviço docente de determinado conjunto de escolas – não integrou uma fase de validação das candidaturas. Formuladas estas através de uma plataforma eletrónica, que permitiu a manifestação de interesse por diversas escolas em simultâneo e, portanto, pelas respetivas

(86) O ofício remetido à entidade visada encontra-se publicado em www.provedor-jus.pt/?idc=35&idi=15802.

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bolsas de contratação(87), os candidatos foram, desde logo, seriados eletronicamente em função dos elementos e informações constantes das candidaturas. Só após a seleção dos candidatos com as pontuações mais elevadas, e quando estes se apresentaram nas escolas, foi verificada a prova dos elementos declarados. Nos casos em que as escolas consideraram que os candidatos não lograram tal demonstração, inseriram essa menção na plataforma, na sequência do que as colocações foram anuladas e selecionados os candidatos ordenados na posição seguinte.

1.2. Para além da anulação da colocação, a inserção na plataforma da menção de que os candidatos não comprovaram os dados das candidaturas teve por efeito automático a sua exclusão de todos os procedimentos concursais dirigidos ao exercício de funções docen-tes: a plataforma eletrónica eliminou os docentes da reserva de recrutamento e impediu a sua seleção no âmbito de qualquer procedimento de contratação, quer os aplicáveis à generalidade das escolas, quer o da BCE, passando a figurar na plataforma, na área de acesso das escolas, a menção de que aos docentes em questão foi aplicada a penalização prevista na alínea c), do artigo 18.º, do Decreto-Lei n.º 132/2012. Situação que se man-tém até 31 de agosto seguinte.

1.3. Aos docentes sancionados não foi dirigida qualquer comunicação, nem previa-mente à aplicação da sanção – que ocorreu, como se disse, automaticamente –, nem em momento posterior.

1.4. Nas situações submetidas à apreciação do Provedor de Justiça, a não com-provação de dados ficou a dever-se, na maioria dos casos, a erro nas declarações, enquanto noutros verificou-se a discordância entre a interpretação do candidato e a da Direção-Geral da Administração Escolar (DGAE) quanto ao teor do parâmetro a que se reporta o facto declarado. Os elementos disponíveis não permitem concluir pela prática de falsas declarações – no que esta exige de consciência da falsidade da decla-ração –, nem pela apresentação de documento comprovativo falso.

2. O Provedor de Justiça sugeriu à Diretora-Geral da Administração Escolar que, com brevidade, pusesse termo à atuação sancionatória nos moldes em que vinha sendo exercida e que declarasse a nulidade das decisões já praticadas(88), porquanto:

a) As sanções foram automática e imediatamente aplicadas, sem procedimento prévio e, portanto, com desrespeito pelos direitos de audiência e de defesa, preceituados no n.º 10, do artigo 32.º, da Constituição da República Portuguesa, para «quaisquer processos sancionatórios». A garantia do direito de defesa pressupõe a prévia acusaçãoe exige a ins-trução contraditória a requerimento do arguido, o que envolve a ponderação das alegações

(87) Na verdade, não obstante o procedimento comum de candidatura, existe uma bolsa de contratação por escola e grupo de recrutamento (artigo 40.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, com a última redação conferi-da pelo Decreto-Lei n.º 83-A/2014, de 23 de maio).(88) O ofício expedido poderá ser lido na íntegra em http://www.provedor-jus.pt/site/public/archive/doc/DGAE_ 20112015.pdf.

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apresentadas pelo visado na sua defesa e a realização das diligências instrutórias que forem requeridas para o mesmo fim. Impõe, ainda, especiais exigências de fundamentação do ato sancionatório, a qual deve refletir a apreciação das alegações e das provas produzidas em sede de defesa. É, ainda, tributário do princípio da culpa como pressuposto de punição de um ilícito, ainda que de natureza administrativa.

b) A circunstância de estar em causa um procedimento administrativo de massa, tra-mitado através de uma plataforma informática, não legitima a inobservância dos direitos mais elementares dos cidadãos face à Administração. A automação do processo decisó-rio, se bem que necessário para garantir o eficaz suprimento de necessidades de serviço docente, de dimensão nacional, não pode redundar na total rigidez da decisão adminis-trativa quando esteja em causa a aplicação de sanções administrativas e, muito menos, quando estas sejam restritivas de direitos fundamentais. Nem consente que se menospre-zem garantias essenciais dos cidadãos que enformam a própria ideia de Estado de Direito.

c) A aplicação da sanção envolve a restrição fortíssima do direito fundamental de acesso a funções públicas: ao ser determinada a inadmissibilidade de o visado ser colocado através dos procedimentos concursais regulados no Decreto-Lei n.º 132/2012 impede-se o mesmo de exercer funções docentes no sistema público de ensino não superior, pelo período correspondente a um ano escolar (ou seja, até 31 de agosto seguinte). É o con-teúdo essencial do direito que, em resultado da aplicação da sanção, é objeto de compres-são por período temporal relevante.

d) A aplicação de sanções por não comprovação dos dados constantes da candidatura carece de previsão normativa válida, porquanto apenas se encontra previsto o sanciona-mento das falsas declarações e confirmações(89). Através de uma circular, a DGAE procedeu à interpretação extensiva da norma da previsão sancionatória, equiparando a não compro-vação de dados à falsa comprovação, quando estas são realidades distintas: a «falsa com-provação» envolve a apresentação, com o fim de provar um facto, de um documento falso, ou seja, que não corresponde à realidade ou que não comprova o facto declarado; por seu turno, a «não comprovação» é a ausência de comprovação, a falta de apresentação de prova documental do facto declarado. Desta forma, a circular estende a previsão legal sancionatória a atuações sem culpa do agente, quando é claro que a norma convoca a ideia de imputabilidade a título de culpa, quer ao ressalvar os «procedimentos disciplinar e criminal a que haja lugar», quer ao qualificar as declarações e confirmações sancionáveis como «falsas».

e) Por esta via, a atuação contestada envolve o desrespeito por garantias fundamentais do direito sancionatório, ínsitos às ideias de Estado de Direito material e de dignidade

(89) Dispõe o n.º 1, do artigo 51.º, do Decreto-Lei n.º 132/2012 que «sem prejuízo dos procedimentos disciplinar e criminal a que haja lugar, às falsas declarações e confirmações dos elementos necessários à instrução dos procedi-mentos previstos no presente diploma é aplicado o disposto no artigo 18.º».

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da pessoa humana, como os princípios da culpa, da previsão legal prévia das sanções, da presunção da inocência e do recurso.

f ) A DGAE não tem competência para alargar o âmbito da norma por via regula-mentar (sendo nulo o regulamento em que assim procede por violação do n.º 5, do artigo 112.º, e alínea b), do n.º 1, do artigo 165.º, da Constituição da República Portuguesa).

g) O alargamento regulamentar da norma sancionatória ocorreu em momento em que, no essencial, as condutas que passaram a integrar a infração já tinham sido pratica-das e não eram passíveis de alteração ou retificação: quando a circular foi divulgada, as candidaturas já haviam sido apresentadas e não foi conferido aos candidatos, em algum momento, a possibilidade de as corrigirem. Não só se comprometeu a própria finalidade de prevenção geral com a previsão tardia da infração e correspondente sanção, como se admite o sancionamento a posteriori de comportamentos que já haviam sido praticados e que não eram passíveis de alteração, o que consubstancia o desrespeito pela garantia, também fundamental, da não retroatividade da norma sancionatória.

B. Aplicação de sanção administrativa em caso concreto de gravidez de risco: acesso à administração eletrónica e proteção na maternidade

3. No caso de uma docente sancionada por não ter não ter procedido à aceitação, por via eletrónica e no prazo devido, da colocação obtida no âmbito da BCE, o Provedor de Justiça entendeu que a atuação sancionatória, para além de comungar dos vícios apon-tados ao sancionamento da falta de comprovação de dados da candidatura(90), envolvia, ainda, uma discriminação ilegítima.

4. Na verdade, em tal situação, a docente não procedeu à aceitação da colocação na plataforma no prazo previsto para esse efeito pelas seguintes razões: a) Por motivo de falha de rede da Internet na zona onde reside, não teve acesso ao correio eletrónico durante o período fixado para a aceitação (até ao final do dia seguinte ao da notificação da colo-cação); b) Durante o mesmo período, não lhe foi possível deslocar-se a um local onde lograsse aceder ao correio eletrónico ou à sua área de candidato na plataforma do con-curso, por se encontrar em situação de gravidez de risco e com indicação médica para se manter em repouso absoluto (a docente, que se encontrava em estado de gravidez gemelar, havia sofrido um aborto espontâneo de um dos fetos, pelo que o repouso absoluto era fundamental à salvaguarda do outro feto).

5. O Provedor de Justiça entendeu que a participação num procedimento automati-zado não importa, para o cidadão, a obrigação de dispor em sua casa de equipamento informático adequado, assim como ligação à rede de Internet, ambos em ótimas con-dições de funcionamento, já que se encontra consagrado, no Código do Procedimento

(90) Salvo no que se refere à falta de previsão normativa, pois a aplicação da sanção no caso de incumprimento do dever de aceitação encontra-se prevista no artigo 18.º, do Decreto-Lei n.º 132/2012.

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Administrativo, o «direito à igualdade no acesso aos serviços da Administração», o que não prejudica «a adoção de medidas de diferenciação positiva para a utilização, pelos interessados, de meios eletrónicos no relacionamento com a Administração Pública» (n.os 5 e 6, do artigo 14.º) e o Estado disponibiliza esse acesso gratuitamente(91). Assim, a circunstância de a docente não dispor, na sua residência, de meios técnicos necessários para comunicar com a Administração Educativa – do que resultou a omissão de aceitação eletrónica da colocação – não lhe é culposamente imputável. Do mesmo passo, é despro-vido de qualquer censura o facto de a docente não ter procurado, na ocasião, suprir tais dificuldades técnicas de acesso ao procedimento eletrónico mediante a deslocação a local apropriado, porque a tanto estava impedida por motivo legítimo – a gravidez –, que bene-ficia de especial proteção legal.

6. Estamos claramente perante uma situação de justo impedimento, figura que, como é hoje comumente aceite, extravasou o campo do direito processual para afirmar a sua plena aplicação no domínio do direito substantivo, no sentido de fundamentar que não deve perder certo direito ou vantagem quem foi colocado na impossibilidade absoluta de cumprir determinado ato ou obrigação, por força da ocorrência de facto imprevisível e que não lhe é imputável.

7. Para além de, no caso, a docente não ser culposamente responsável pela infração, o sancionamento de uma omissão justificada pelas razões indicadas consubstancia uma discriminação em razão da maternidade e, portanto, por motivo de género(92): os cons-trangimentos físicos motivados pela gravidez de risco tiveram por efeito a não aceitação da colocação, pois se assim não fosse a docente ter-se-ia deslocado a outra localidade, a fim de aceder à plataforma do concurso. Ou seja, a aplicação da disposição normativa «aparentemente neutra» que prevê o sancionamento da falta de aceitação da colocação colocou, no caso, a queixosa numa situação de desvantagem por motivo exclusivamente atinente à gravidez.

8. Ao ofender o núcleo essencial do direito fundamental à igualdade ou não discrimi-nação por motivo de género, na sua vertente de direito de acesso a funções públicas em condições de igualdade (artigo 13.º e n.º 2, do artigo 47.º, da Constituição da República Portuguesa), e bem assim, o direito fundamental à proteção durante a gravidez e após o parto, para além dos direitos e garantias também fundamentais relativos ao procedimento

(91) Artigo 5.º, do Decreto-Lei n.º 74/2014, de 13 de maio.(92) A Diretiva 76/207/CEE, do Conselho de 9 de fevereiro de 1976, relativa à concretização do princípio da igual-dade de tratamento entre homens e mulheres no domínio do trabalho dispõe que «um tratamento menos favorável de uma mulher no quadro da gravidez ou da licença de maternidade na aceção da Diretiva 92/85/CEE constitui uma discriminação na aceção da presente diretiva» (3.º §, do n.º 7, do artigo 2.º). Cfr., ainda, os nos 5 e 6, do artigo 25.º, do Código do Trabalho, aplicáveis aos trabalhadores em funções públicas, ex vi alínea c), do n.º 1,do artigo 4.º, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho.

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sancionatório que se deixaram enunciados, a decisão sancionatória é nula, nos termos da alínea d), do n.º 1, do artigo 161.º, do CPA.

9. Uma vez que a comunicação referida em A. não mereceu resposta e que, sobre a sugestão relativa à situação enunciada em B., veio a DGAE, tão-só, «reiterar a penaliza-ção aplicada à candidata», sem qualquer pronúncia sobre os fundamentos aduzidos, foi solicitada a pronúncia do membro do Governo competente.

c) Chamadas de atenção

Proc. Q-4430/14, Q-4669/14 e Q-5202/14Entidade visada: Administração Regional de Saúde do Norte, I.P.Assunto: Médicos Internos. Medicina Geral e Familiar. Local de trabalho. Remune-raçãoSequência: Sem objeções da destinatária

Foram dirigidas ao Provedor de Justiça diversas queixas, por parte de médicos internos que concluíram o respetivo internato médico na 1.ª época de 2014, relativamente ao facto de, no período compreendido entre o final do internato e a contratação como assistentes, terem passado a exercer funções em Unidades de Saúde Familiar diferentes daquelas em que o internato médico decorreu, tendo-lhes sido atribuídas funções correspondentes à categoria de assistente sem a correspondente contrapartida remuneratória.

Na sequência da instrução das queixas apresentadas junto da Administração Regional de Saúde do Norte, I.P., este órgão do Estado formulou as seguintes conclusões:

a) O regime de mobilidade dos profissionais de saúde encontra-se genericamente regu-lado no artigo 22.º-A, do Decreto-Lei n.º 11/93, de 15 de janeiro (com as alterações intro-duzidas posteriormente), diploma que aprovou o Estatuto do Serviço Nacional de Saúde (SNS);

b) De acordo com o n.º 1, do referido artigo 22.º-A, «o regime da mobilidade interna dos trabalhadores em funções públicas é aplicável aos profissionais de saúde indepen-dentemente da natureza jurídica da relação de emprego e da pessoa colectiva pública, no âmbito dos serviços e estabelecimentos do SNS»;

c) Por seu lado, o regime de mobilidade dos trabalhadores em funções públicas consta dos artigos 92.º e seguintes, da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho (diploma que aprovou a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas);

d) Segundo o disposto no n.º 1, do artigo 92.º, da referida lei, quando haja conveniên-cia para o interesse público, designadamente quando a economia, a eficácia e a eficiência dos órgãos ou serviços o imponham, os trabalhadores podem ser sujeitos a mobilidade;

e) A mobilidade deve ser devidamente fundamentada e pode abranger: a) mobilidade dentro da mesma modalidade de vínculo de emprego público por tempo indeterminado

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ou entre ambas as modalidades; b) mobilidade dentro do mesmo órgão ou serviço ou entre dois órgãos ou serviços; c) mobilidade relativa a trabalhadores em efetividade de funções ou relativa a trabalhadores em situação de requalificação; e d) mobilidade a tempo inteiro ou a tempo parcial (cf. n.º 2, do artigo 92.º);

f ) Por seu lado, observado o regime jurídico do internato médico plasmado no Decre-to-Lei n.º 203/2004, de 18 de agosto (com as alterações introduzidas posteriormente) e na Portaria n.º 251/2011, de 24 de junho – diplomas atualmente revogados, mas ao abrigo dos quais os queixosos frequentaram o respetivo internato médico –, verifica-se que o mesmo não contempla qualquer regime específico em matéria de mobilidade;

g) Pelo contrário, do referido regime resulta que a formação dos médicos internos deve ser conduzida e concluída no local de formação onde foram colocados para efeitos de realização do internato médico; apenas se prevendo a hipótese de reafectação para outro local de formação no caso de perda de idoneidade ou capacidade formativa do local de formação ou, a título excecional, a requerimento do médico interno (cf. artigo 18.º, do Decreto-Lei n.º 203/2004, de 18 de agosto, e artigo 62.º, da Portaria n.º 251/2011, de 24 de junho);

h) Considerando, então, aquele que é o regime geral de mobilidade dos trabalhadores em funções públicas, que consta dos artigos 92.º e seguintes, da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho – para o qual remete o artigo 22.º-A, do Decreto-Lei n.º 11/93, de 15 de janeiro –, verifica-se que a hipótese de mobilidade dos médicos internos não pode, igualmente, sustentar-se em tal regime;

i) De facto, encontrando-se os médicos internos vinculados às Administrações Regio-nais de Saúde mediante contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo incerto ou em regime de comissão de serviço (no caso de o médico interno ser titular de uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado constituído previa-mente) – cf. artigo 13.º, do Decreto-Lei n.º 203/2004, de 18 de agosto, e artigo 49.º, da Portaria n.º 251/2011, de 24 de junho –, não poderão os mesmos ser sujeitos a mobili-dade, em aplicação do regime geral, na medida em que este se aplica apenas aos trabalha-dores com vínculo de emprego público por tempo indeterminado (cf. n.º 2, do artigo 92.º, da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho);

j) Quanto à questão relativa às funções exercidas e à remuneração auferida no período compreendido entre o final do internato médico e a contratação como assistentes, importa sublinhar que, se os médicos internos continuam a exercer funções, no referido período, ao abrigo do contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo incerto inicial-mente celebrado – por força do qual ficaram sujeitos a um determinado regime remunera-tório –, então não lhes pode ser exigido que exerçam funções correspondentes à categoria de assistentes;

k) Ou seja, no decurso da execução do contrato de trabalho celebrado enquanto inter-nos, os médicos devem auferir a retribuição prevista no regime do internato médico, não

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lhes podendo ser exigido que exerçam as funções correspondentes à categoria de assisten-tes sem a correspondente contrapartida remuneratória;

l) Embora o Provedor de Justiça seja sensível aos constrangimentos provocados, no Sis-tema Nacional de Saúde, pela falta de profissionais de saúde – em especial nas Unidades de Saúde Familiar –, o objetivo de uma gestão mais eficaz nas unidades de cuidados de saúde primários não pode ser prosseguido através do prejuízo das regras legais em vigor, desig-nadamente das que regulam o internato médico e a mobilidade dos profissionais de saúde.

Foi, assim, alertada a Administração Regional de Saúde do Norte, I.P. para as questões de legalidade acima expostas.

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Proc. Q-5639/14 e outrosEntidade visada: Ministro da Educação e CiênciaData: 2015/07/16Assunto: Programa de Rescisões por Mútuo Acordo dos trabalhadores docentesSequência: Sem objeção do destinatário

A Portaria n.º 332-A/2013, de 11 de novembro, que regulamentou o Programa de Rescisões por Mútuo Acordo aplicável aos docentes do Ministério da Educação e Ciência (PRMA), previa que os docentes que reunissem os requisitos constantes do seu artigo 2.º seriam abrangidos pelo Programa, desde que requeressem por escrito a cessação do seu contrato de trabalho entre 15 de novembro de 2013 e 28 de fevereiro de 2014. Posterior-mente, a Portaria n.º 69/2014, de 14 de março, prorrogou este prazo até 30 de junho de 2014.

Contudo, apenas parte dos docentes que aderiram ao PRMA foram convocados para celebrar acordo de rescisão no início de setembro de 2014. Aos demais foi posteriormente enviada por correio eletrónico uma mensagem subscrita pelo então Diretor-Geral da Administração Escolar, que se limitava a agradecer a oportuna participação dos docentes e a informar que o Programa se encontrava concluído.

Tendo sido apresentadas diversas queixas ao Provedor de Justiça, considerou este órgão do Estado que as decisões de indeferimento das pretensões dos docentes deveriam ser, nos termos gerais, devidamente notificadas aos docentes, aos quais assistia o direito a conhecer a respetiva fundamentação, bem como os critérios aplicados na seleção dos docentes com quem haveria de ser celebrado acordo.

Após ter solicitado à DGAE que procedesse nesse sentido, foi este órgão do Estado informado de que, ainda em dezembro de 2014, fora proposta pela DGAE a celebração de acordos de rescisão com todos os docentes que aderiram ao PRMA e não celebraram

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acordo na primeira fase do Programa que, afinal, não podia dar-se por concluído. Aliás, esta mesma informação veio a ser transmitida, por escrito, aos docentes que impugnaram, junto da DGAE, as decisões adotadas no âmbito do PRMA.

Posteriormente foi possível apurar que os requerimentos apresentados pelos docentes já teriam merecido pronúncia favorável dos membros do Governo competentes, aguar-dando apenas a disponibilização das verbas necessárias para o processamento das compen-sações devidas pela cessação do contrato de trabalho.

Considerando que os docentes interessados se mantinham há quase um ano na expe-tativa de ser notificados de uma decisão devidamente fundamentada, e que a eventual celebração de novos acordos de rescisão poderia ter um relevantíssimo impacto na orga-nização do ano escolar de 2015/2016, foi chamada a atenção do Ministro da Educação e Ciência para necessidade de dar resposta urgente às pretensões dos docentes, assim dando fim ao PRMA.

Já depois de iniciado o novo ano escolar, o Ministério da Educação e Ciência mos-trou-se empenhado em superar o impasse gerado em torno do PRMA. Todavia, a questão mantém-se por solucionar, continuando a ser acompanhada por este órgão do Estado.

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Proc. Q-7201/14Entidade visada: Instituto de Avaliação Educativa, I.P. Data: 2015/12/29Assunto: Concurso para celebração de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado. Nacionalidade. Habilitações académicasSequência: A entidade visada transmitiu a este órgão do Estado que iria alterar, em conformidade, a sua atuação relativamente a situações futuras

Uma cidadã búlgara, residente em Portugal, com vínculo de emprego público, solici-tou a intervenção do Provedor de Justiça relativamente à decisão que determinou a sua exclusão de procedimento concursal comum para ocupação de um posto de trabalho de técnico superior, previsto e não ocupado, constante do mapa de pessoal do Instituto de Avaliação Educativa, I.P. (IAVE, I.P.).

A exclusão do concurso foi sustentada, no essencial, em dois argumentos: 1) não ter a interessada nacionalidade portuguesa; 2) não possuir uma licenciatura em Administração Pública.

Perante os esclarecimentos prestados, foi chamada a atenção da Presidente do Conse-lho Diretivo do IAVE, I.P., para os seguintes aspetos do regime aplicável ao recrutamento de trabalhadores em funções públicas:

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a) A limitação constante do aviso de abertura do concurso viola as normas da União Europeia e nacionais relativamente à equivalência no acesso ao emprego público por cidadãos do espaço europeu. Viola, ainda e expressamente o artigo 15.º, da Constitui-ção quanto à equivalência de direitos e de deveres de cidadãos portugueses e de cidadãos estrangeiros residentes em território nacional. A preclusão desta norma conduz a uma nulidade insuprível em sede de procedimento concursal. Tanto o ato de exclusão como os atos subsequentes do procedimento encontram-se feridos de nulidade, por atingirem o conteúdo essencial de um direito fundamental.

O princípio fundamental da livre circulação dos trabalhadores é aplicável aos traba-lhadores públicos. Apenas podem ser excecionados (mas não têm que o ser) os empregos que envolvem uma participação, direta ou indireta, no exercício do poder público e cujas funções tenham por objeto a salvaguarda dos interesses gerais do Estado ou de outras coletividades públicas.

Atualmente, o requisito da nacionalidade portuguesa como condição de acesso ao emprego público é uma raríssima exceção e não, de modo algum, a regra.

b) A exclusão fundada na exigência de uma concreta licenciatura – em Administração Pública – contraria o disposto no n.º 1, do artigo 34.º, da Lei Geral do Trabalho em Fun-ções Públicas (aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho). Com efeito, esta disposi-ção apenas permite, em certas circunstâncias, a definição de «área de formação», para o que se deverá atender ao quadro de referência da Portaria n.º 256/2005, de 16 de março, que aprova a Classificação Nacional das Áreas de Educação e Formação. Tal como refere Ana Fernanda Neves, «O recrutamento para emprego público, quanto ao requisito das habilitações, exige, em regra, a titularidade de um nível ou grau académico. Quando a respetiva atividade o requeira, pode ser exigido adicionalmente que a habilitação se insira dentro de certa área de formação académica» e «os diferentes empregadores públicos não podem elaborar as suas próprias áreas de formação, criando os seus próprios parâmetros na identificação da oferta formativa. Não é possível, pois, a modelação das habilitações académicas no aviso de abertura»(93).

c) A situação, tal como foi descrita pela queixosa, é suscetível de justificar uma ação pública(94). Com efeito:

i) Há, por um lado, que ter presente o interesse público da prevalência da legalidade e, sobretudo, da não reprodução ou banalização da ilegalidade(95);

(93) Neves, Ana Fernanda, O Recrutamento do Trabalhador Público, edição do Provedor de Justiça, Lisboa, 2013, p. 56.(94) Cf. n.º 1, do artigo 219.º, da Constituição da República Portuguesa, alínea g), do n.º 2, do artigo 2.º, artigo 9.º, alínea h) do n.º 2, do artigo 37.º, alínea b), do n.º 1, do artigo 40.º, alínea a), do n.º 2 e o n.º 3, do artigo 46.º, alínea c), do n.º 2, do artigo 47.º, alínea b), do n.º 1, do artigo 55.º e o n.º 1, do artigo 58.º, todos do Código do Processo nos Tribunais Administrativos. (95) Cf. n.º 2, do artigo 266.º e artigo 47.º, da Constituição da república Portuguesa e n.º 1, do artigo 3.º, do novo Código do Procedimento Administrativo (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro).

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ii) E, bem assim, o interesse público relativo ao recrutamento de trabalhadores com base em procedimentos de seleção idóneos a recrutar efetivamente os melhores candidatos(96);

iii) Por outro lado, tem-se presente que os interesses da candidata (ilegalmente) pre-terida são tão ponderosos quanto os interesses da candidata (ilegalmente) preferida(97);

iv) E, no caso da primeira, na situação concreta, simplesmente foi impedida de par-ticipar no concurso e de mostrar o seu mérito através dos métodos de seleção previstos para o efeito(98).

4.2. Tomadas de posição de não provimento de queixa

Proc. Q-944/15Entidade visada: Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P.Data: 2015/04/24Assunto: Reposição de quantias indevidamente recebidas a título de remuneração

A queixa que deu origem a este processo foi apresentada por dirigentes do Instituto de Mobilidade e dos Transportes, I.P. (IMT, I.P.), que contestavam a deliberação do Conse-lho Diretivo do Instituto que determinou a reposição de montantes indevidamente pro-cessados, e pagos a mais, a um conjunto de dirigentes do IMT, I.P. entre 2010 e 2011. Os montantes em causa haviam sido pagos a título de remuneração, com base num regula-mento interno que nunca chegou a obter a aprovação ministerial, exigível como condição de eficácia pela alínea a), do n.º 4, do artigo 41.º, da Lei-Quadro dos Institutos Públicos (na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 105/2007, de 3 de abril, vigente à data de aprovação do regulamento).

A análise dos documentos constantes do processo permitiu, porém, concluir que – além de o processamento de remunerações, nos termos do Regulamento Retributivo, não poder considerar-se legítimo à luz do regime jurídico vigente – as queixosas haviam subs-crito um «Acordo relativo ao exercício de cargo em regime de comissão de serviço», que continha uma cláusula segundo a qual, caso o Regulamento não viesse a merecer aprova-ção ministerial, haveria lugar à «reposição da diferença entre os valores recebidos a título de remuneração pelo exercício do cargo e os valores aprovados».

(96) Cf. n.º 1, do artigo 266.º, da Constituição da República Portuguesa, artigo 4.º, do novo Código do Procedimento Administrativo e artigo 36º, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho. (97) Cf. artigo 47.º, da Constituição da República Portuguesa e artigos 4.º e 10.º, do novo Código do Procedimento Administrativo.(98) Cf. artigo 47.º, da Constituição da República Portuguesa, artigo 36.º, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e artigos 6.º e 11.º, da Portaria n.º 83-A/2009, de 22 de janeiro, versão atual.

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Concluiu, assim, este órgão do Estado que os queixosos haviam tomado pleno conhe-cimento de que o Regulamento Retributivo não havia obtido aprovação ministerial; que da não aprovação desse regulamento resultava a invalidade dos atos de processamento de remunerações; e, consequentemente, a obrigação de repor as quantias indevidamente recebidas.

Não foi, por isso, possível concluir que na situação em apreço pudesse ter sido deposi-tada uma legítima confiança na validade e estabilidade da atuação da Administração, que tivesse sido frustrada pela deliberação de determinar a reposição dos montantes indevida-mente abonados. Não estando em causa a violação dos princípios jurídicos fundamentais da proteção da confiança, da boa-fé e da segurança jurídica, ficou, pois, por demonstrar a invalidade da deliberação contestada na queixa, tendo consequentemente sido determi-nado o encerramento do procedimento.

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Proc. Q-1031/15, Q-1192/15 e Q-1433/15Entidades visadas: Administração Regional de Saúde do Centro, I.P., Autoridade Tributária e Aduaneira e Instituto Nacional de Emergência Médica, I.P.Assunto: Declarações de inexistência de conflito de interesses

Foram dirigidas ao Provedor de Justiça diversas queixas relativamente à legalidade das decisões ditadas pelas entidades públicas acima identificadas, por força das quais se exigiu aos respetivos trabalhadores a subscrição de uma declaração de inexistência de conflito de interesses.

Segundo invocam os queixosos tal obrigação de subscrição de uma declaração de inexis-tência de conflito de interesses carece de fundamento legal, uma vez que, segundo resulta dos artigos 19.º a 24.º, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, só quem pretenda acumular funções é que está obrigado a apresentar um requerimento nesse sentido. Por outro lado, e ainda de acordo com as queixas apresentadas, aos trabalhadores aos quais já teria sido autorizada a acumulação de funções não poderia, igualmente, ser exigida a subscrição de qualquer declaração, uma vez que a autorização conferida consubstanciaria um ato constitutivo de direitos; não podendo, por tal motivo, ser alterado ou revogado, nos termos do CPA.

Analisada a questão exposta, e tendo em conta o quadro legal aplicável à situação em causa, entendeu este órgão do Estado que deveriam ser salientados os seguintes aspetos junto dos queixosos:

a)O Conselho de Prevenção da Corrupção (CPC), constituído pela Lei n.º 54/2008, de 4 de setembro, no âmbito das suas atribuições e competências, determinou, através da

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Recomendação de 1 de julho de 2009 (publicada no Diário da República n.º 140, 2.ª série, de 22 de julho, pp. 28912 e ss.), requerer a todas as entidades públicas a elaboração de um Plano de Prevenção de Riscos de Corrupção e Infrações Conexas (PPRCIC);

b) A elaboração do PPRCIC deve obedecer aos parâmetros definidos no Guião difun-dido pelo CPC em setembro de 2009, nos termos do qual se identifica, relativamente a cada área ou departamento, os riscos de corrupção e infrações conexas; as medidas adota-das que previnam a ocorrência com base na identificação dos riscos; os vários responsáveis envolvidos na gestão do plano, sob direção do dirigente máximo, e se determina a elabora-ção de um relatório anual de execução do plano;

c)Por seu lado, através da Recomendação do mesmo CPC, de 7 de novembro de 2012, recomendou-se às entidades de natureza pública a implementação de mecanismos de acompanhamento e gestão de conflitos de interesses por parte das entidades públicas, os quais devem ser devidamente publicitados, com indicação das respetivas consequências legais;

d) De acordo com esta Recomendação do CPC, o conflito de interesses no setor público

«pode ser definido como qualquer situação em que um agente público, por força do exercício das suas funções, ou por causa delas, tenha de tomar decisões ou tenha con-tacto com procedimentos administrativos de qualquer natureza, que possam afetar, ou em que possam estar em causa, interesses particulares seus ou de terceiros e que por essa via prejudiquem ou possam prejudicar a isenção e o rigor das decisões administrativas que tenham de ser tomadas, ou que possam suscitar a mera dúvida sobre a isenção e o rigor que são devidos ao exercício de funções públicas»;

e)A Recomendação referencia um conjunto de medidas a implementar nesta maté-ria, nomeadamente, a subscrição, por todos os trabalhadores, de declarações de inexis-tência de conflitos de interesse relativamente a cada procedimento que lhe seja confiado no âmbito das suas funções e no qual, de algum modo, tenha influência, bem como a subscrição, por todos os funcionários que se encontrem em regime de acumulação de fun-ções, de uma declaração atualizada em que assumam de forma inequívoca que as funções cumuladas não colidem sob forma alguma com as funções públicas que exercem, nem colocam em causa a isenção e o rigor que deve pautar a sua ação [alíneas j) e l), do n.º 3, da Recomendação];

f )No contexto agora assinalado, diversas entidades de natureza pública, designada-mente, as visadas pelas queixas apresentadas, decidiram – na sua maioria, no âmbito dos respetivos Planos de Prevenção de Riscos de Corrupção e Infrações Conexas – que os trabalhadores deveriam subscrever declarações de inexistência de conflito de interesses, de acordo com um modelo previamente definido;

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g)A exigência de subscrição, por parte dos trabalhadores, de uma tal declaração pode ser, para além dos aspetos acima mencionados, enquadrada no âmbito dos poderes con-feridos aos titulares de cargos dirigentes, conforme previsão constante do n.º 3, do artigo 23.º, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, para efeitos de verificação da exis-tência de situações de acumulação de funções não autorizadas no desempenho de funções públicas;

h) Segundo o disposto na referida norma, a não verificação de tais situações de acumu-lação pode conduzir à cessação da comissão de serviço dos titulares de cargos dirigentes;

i)Não determinando o legislador de que forma tal competência deve ser exercida, compete aos dirigentes a definição de tais medidas, não deixando de ter presente que as mesmas devem ser aptas à concretização do controlo pretendido (cf. parecer da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos n.º 239/2011, de 13 de julho, proferido no âmbito do processo n.º 316/2011(99), in www.cada.pt, último acesso em 25 de setembro de 2015);

j)Nos casos em análise, não poderá deixar de se ter em consideração que as entidades públicas visadas integram um elevado número de trabalhadores nos respetivos mapas de pessoal, pelo que a verificação da existência de situações de acumulação de funções não autorizadas no desempenho de funções públicas sempre implicará a adoção de medidas de caráter genérico;

k)Por outro lado, não parece que a exigência de subscrição de uma declaração de ine-xistência de conflitos configure uma invasão desnecessária e desproporcionada da reserva da intimidade privada;

l) Quanto aos trabalhadores aos quais já foi autorizada a acumulação de funções, importa não perder de vista que, nos termos do já citado n.º 3, do artigo 23.º, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, compete aos titulares de cargos dirigentes, sob pena de cessação da respetiva comissão de serviço, fiscalizar o cumprimento das garantias de imparcialidade no desempenho de funções públicas e, por outro lado, a violação do dis-posto no n.º 4, do artigo 22.º determina a revogação da autorização para acumulação de funções, constituindo ainda infração disciplinar grave para o trabalhador.

Na sequência da posição transmitida aos queixosos, foi determinado o encerramento dos procedimentos que se encontravam pendentes neste órgão do Estado.

(99) Estava em causa neste processo um pedido de parecer formulado pelo Instituto Politécnico de Santarém, no sentido de apurar a legalidade de eventuais requerimentos dirigidos à Autoridade Tributária e Aduaneira tendo em vista a emissão de certidão da qual constem os rendimentos dos docentes em regime de exclusividade auferidos por conta de outrem, bem como os rendimentos eventualmente auferidos no âmbito de atividade liberal, para efeitos de controlo das situações de conflito de interesses exigido pelo Plano de Prevenção de Riscos de Corrupção e Infrações Conexas. No referido processo, a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos concluiu no sentido de que assiste legitimidade ao Instituto Politécnico de Santarém para aceder à informação na posse da Administração Fiscal necessária para o referido controlo do regime de exclusividade, quando os docentes não entreguem voluntariamente a respetiva declaração de rendimentos.

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Proc. Q-1499/15 Entidade visada: Ministério da Educação e Ciência Assunto: Procedimento concursal. Cumprimento do sistema de quotas de emprego para pessoas com deficiência

Um candidato a um procedimento concursal restrito a trabalhadores com relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado previamente constituída veio contestar a circunstância de naquele âmbito não ter sido observado o sistema de quotas de emprego para pessoas com deficiência nos serviços e organismos da Administração Pública, consagrado no Decreto-Lei n.º 29/2001, de 3 de fevereiro.

Na sequência de várias queixas apresentadas por trabalhadores com deficiência o Provedor de Justiça tem reiteradamente pugnado junto das entidades visadas pelo cum-primento do sistema de quotas legalmente instituído. Sucede que nos termos do no artigo 3.º, do diploma citado apenas há lugar à fixação de uma quota de emprego nos «concursos externos de ingresso na função pública», isto é, nos procedimentos concursais a que se podem candidatar a generalidade dos cidadãos.

Isto porque, visando o Decreto-Lei n.º 29/2001, conforme consta do seu preâmbulo, «favorecer a integração profissional do cidadão com deficiência no mercado de traba-lho», a instituição de uma quota obrigatória justifica-se nos procedimentos em que está em causa o acesso à função pública, ou seja, nos que, tendo por fim o recrutamento de novos trabalhadores sem vínculo público prévio, traduzem a criação de novos postos de trabalho na Administração Pública.

Dos procedimentos concursais restritos a trabalhadores detentores de uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado nunca resultam novos ingressos na Administração Pública. E assim sendo, não se criando com tais procedimentos novos postos de trabalho, neles não está em causa a integração no mercado de trabalho e o acesso à função pública em condições de igualdade que o regime de quotas em apreço visa pos-sibilitar; desiderato, aliás, que no caso do queixoso se mostrava alcançado, atenta a cir-cunstância de ser já detentor de um vínculo de emprego público constituído por tempo indeterminado.

Deste modo, concluiu-se não existir fundamento legal que justificasse a intervenção do Provedor de Justiça.

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5. Direitos à justiça e à segurança

5.1. Tomadas de posição favoráveis aos queixosos

a) Recomendações

Recomendação n.º 1/A/15Proc. Q-1553/12 e outrosEntidade visada: Ministra da Administração Interna Data: 2015/22/01Assunto: Forças Policiais. Denúncia. Entrega de comprovativoSequência: acatada

Nos termos e para os efeitos do disposto na alínea a), n.º 1, do artigo 20.º, da Lei n.º 9/91, de 9 de abril, e em face das motivações seguidamente apresentadas, recomendo a Vossa Excelência que:

Sejam dadas instruções às forças de segurança, no sentido de passar a ser entregue com-provativo de denúncia aos cidadãos que apresentem queixa junto da Polícia de Segurança Pública ou da Guarda Nacional Republicana, designadamente mediante o fornecimento de fotocópia do documento escrito que tenham entregado ou de documento que reduza a escrito a denúncia oral.

É a seguinte a motivação da minha Recomendação.

§1.º – As queixasTêm-me sido apresentadas diversas queixas sobre a recusa de entrega de comprovativo

de denúncia, quer pela Polícia de Segurança Pública (PSP) quer pela Guarda Nacional Republicana (GNR).

Em todas, é referido que aquelas forças de segurança informam os denunciantes de que não estão autorizadas a fornecer cópias ou transcrições de declarações, podendo somente fazer entrega de «termos de notificação».

Por vezes, os interessados são também informados de que podem solicitar, em impresso próprio dirigido aos Comandantes da Esquadra ou do Posto:

- Declaração simples, atestando a participação efetuada, caso pretendam obter cópia do respetivo auto de denúncia ou declaração transcrevendo o conteúdo daquele; ou

- Declaração autenticada, fotocópia simples ou fotocópia autenticada do expediente elaborado.

De acordo com as informações prestadas aos interessados, a passagem de certidões ou a emissão de cópias dos autos de notícia deve ser solicitada à autoridade judiciária, e por

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ela autorizada, nos termos da legislação processual penal (100), devendo os denunciantes proceder ao pagamento das taxas/emolumentos legalmente previstos e aguardar o tempo necessário para a passagem dos documentos pretendidos.

Assim, os queixosos insurgem-se, não só contra a impossibilidade de obter, no momento da denúncia, declarações ou cópias das declarações, por eles assinadas, como também contra a necessidade de pagamento das taxas previstas no Regulamento das Custas Processuais.

§2.º – Os procedimentos da PSP e da GNRSobre este assunto, o Senhor Diretor Nacional da Polícia de Segurança Pública infor-

mou, no âmbito do dever de audição prévia das entidades visadas, que «(...) a PSP vem procedendo à emissão de entrega ao denunciante de declaração refletiva à formalização da denúncia (...) e que este procedimento está disponível na aplicação SEI — Sistema Estra-tégico de informações da PSP, que assegura o processamento das denúncias (...)» (101).

E o Senhor Comandante-Geral da GNR esclareceu que «(...) ao titular do direito de queixa assistirá sempre a possibilidade de requerer ao OPC que rececionou a queixa (se não existir segredo de justiça) ou ao Ministério Público (se existir segredo de justiça) certidão da queixa apresentada (...)» (102).

Fiz incluir esta matéria nas ações inspetivas que foram realizadas às Esquadras da PSP (no Porto e em Lisboa) e ao Posto Territorial da GNR da Maia e, como consta dos relató-rios oportunamente produzidos e enviados à PSP, à GNR e ao antecessor de Vossa Exce-lência, foi possível verificar que, em regra, a formalização presencial de uma queixa não envolve a entrega de quaisquer documentos aos exponentes, com exceção do «termo de notificação», do qual consta a identificação da Esquadra/Posto em causa, o número de processo policial (NPP) ou o número único de identificação de processo-crime (NUIPC), consoante o que for aplicável, o número do registo, a data e a sinalização das informações prestadas aos lesados, nos termos do disposto nos artigos 75.º e 247.º, do CPP.

Apenas distinto é o regime aplicável às denúncias da prática do crime de violência doméstica, as quais implicam a entrega de cópia do respetivo auto de notícia ou da apre-sentação de queixa, para além da disponibilização de documento comprovativo do «Esta-tuto de Vítima», compreendendo os direitos e deveres consignados no artigo 14.º, da Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro (103).

(100) Código de Processo Penal (CPP), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 78/87, de 17 de fevereiro e alterado, por último, pela Lei Orgânica n.º 2/2014, de 6 de agosto.(101) Vide ofício de 18 de julho de 2013.(102) Vide ofício n.º 5664/GGCG, de 1 de outubro de 2013. (103) Regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas e revoga a Lei n.º 107/99, de 3 de agosto, e o Decreto-Lei n.º 323/2000, de 19 de dezembro. Foi alterada pela Lei n.º 19/2013, de 21 de fevereiro, e retificada pela Declaração de Retificação n.º 15/2013, de 19 de março.

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Não deixo de dar conta, igualmente, de que, no âmbito das referidas visitas de inspe-ção, foi também aferida a matéria de apresentação de queixas através de plataforma digital, ao abrigo do Sistema de Queixa Eletrónica (SQE), criado pela Portaria n.º 1593/2007, de 17 de dezembro ((104)), tendo-se verificado o cumprimento do disposto no respetivo artigo 6.º, que prevê a produção automática de documento confirmativo da receção de queixa pelo SQE, identificado por um número, pelo registo do tipo de queixa, pela data e hora da submissão eletrónica.

§3.º – ApreciaçãoO artigo 81.º, do Código de Procedimento Administrativo (CPA)(105) (106), prevê que

os interessados podem exigir recibo comprovativo da entrega dos requerimentos apre-sentados, o qual pode ser passado em duplicado ou em fotocópia do requerimento que o requerente apresente para esse fim.

O artigo 5.º, da Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto, diploma que regula o acesso aos documentos administrativos, prevê que o direito dos cidadãos ao acesso aos documentos administrativos compreende não só a possibilidade de obter a sua reprodução, mas tam-bém a faculdade de ser informado sobre a sua existência e conteúdo.

No mesmo sentido, o Decreto-Lei n.º 73/2014, de 13 de maio (107), que estabelece medidas de modernização administrativa, prevê, no n.º 1, do respetivo artigo 19.º, a pos-sibilidade de, sempre que solicitado, ser emitido recibo autenticado comprovativo da receção de documentos ou fotocópia dos mesmos, no qual se inscreverá a data e hora de entrega, se esta for relevante para o efeito, bem como a sua descrição.

Por outro lado, importa assinalar que o direito à obtenção de recibo comprovativo da queixa não se confundirá nem com o direito à obtenção de «certificado da denúncia», previsto no n.º 6, do artigo 247.º, do CPP, nem com o direito à obtenção de certidão, reprodução ou declaração autenticada dos documentos que constem dos processos, pre-visto no n.º 3, do artigo 62.º, do CPA e no artigo 11.º, da Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto.

É que, independentemente da possibilidade de requerer certificados ou obter certidões, reproduções ou declarações autenticadas de documentos, ao abrigo das disposições supra

(104) Serviço público prestado por via eletrónica, no âmbito da prevenção e investigação criminal e apoio às vítimas de crimes, definindo os procedimentos a adotar pela GNR, PSP e pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), aquando da apresentação de queixa relativa à prática de ilícitos criminais tipificados no respetivo anexo, através do competente formulário. (105) Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, constando a última alteração da Lei n.º 30/2008, de 10 de julho.(106) Que transcrevo: «Artigo 81.º (Recibo de entrega de requerimentos): 1. Os interessados podem exigir recibo comprovativo da entrega dos requerimentos apresentados. 2. O recibo pode ser passado em duplicado ou em fotocópia do requerimento que o requerente apresente para esse fim.».(107) Retificada pela Declaração de Retificação n.º 30/2014, de 18 de junho.

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referidas, está expressamente consagrado o direito de os cidadãos obterem, no próprio ato, o comprovativo da entrega de requerimentos.

A circunstância de nada obstar à entrega de recibos das denúncias apresentadas pre-sencialmente perante a PSP ou a GNR fica atestada na entrega de comprovativo que já acontece quando as queixas são apresentadas pelo SQE (em que é automaticamente pro-duzido documento confirmativo da sua receção) ou quando digam respeito ao crime de violência doméstica (que implicam a entrega de cópia dos respetivos autos de notícia ou da apresentação da denúncia).

Em conclusão, considero que, sempre que ocorra a recusa de entrega de cópia da denún-cia, os cidadãos ver-se-ão desprovidos de comprovativo da apresentação de uma queixa com um determinado conteúdo. E o direito de obter o comprovativo de apresentação de uma queixa — daquela queixa concreta, com aquele concreto conteúdo —, constitui, para além do mais, um elementar direito de cidadania.

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Recomendação n.º 1/B/15Proc. Q-6601/12 Entidade visada: Ministro da EconomiaData: 2015/07/03Assunto: Emissão de cartão de estacionamento. Decreto-Lei n.º 307/2003, de 10 de dezembroSequência: Acatada (Comunicação feita ao Provedor de Justiça em 11 de março de 2016)

Nos termos e para os efeitos do disposto na alínea b), n.º 1, do artigo 20.º, da Lei n.º 9/91, de 9 de abril, na redação dada pela Lei n.º 17/2013, de 18 de fevereiro, e em face das motivações seguidamente apresentadas, recomendo a Vossa Excelência que:

Sejam adotados os procedimentos necessários à alteração do Decreto-Lei n.º 307/2003, de 10 de dezembro, por forma a que a atribuição de cartão de estacionamento passe a con-templar, para além das duas categorias já existentes, também os cidadãos com deficiência visual de caráter permanente da qual resulte um grau de incapacidade igual ou superior a 95%.

É a seguinte a motivação da minha Recomendação.

§ 1.º – A queixaNa situação trazida à minha apreciação, estava em causa o pedido de atribuição de

cartão de estacionamento a cidadão com deficiência global de 95%, com grau de incapaci-dade visual certificado por Atestado Médico de Incapacidade Multiuso.

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Muito embora fosse aferido um contexto de mobilidade reduzida, concluiuse que o requerente não reunia as condições enumeradas pelo legislador, na medida em que não lhe fora reconhecida deficiência motora. Com efeito, ainda que o Direito Comunitário preveja a emissão de documento de estacionamento para todos os cidadãos com deficiên-cia suscetível de provocar uma mobilidade reduzida, não é isso que se vem observando na prática, atendendo a que apenas se consideram legítimos destinatários os cidadãos com deficência motora.

Contudo, estamos na presença de conceitos não inteiramente idênticos, a saber:i) no primeiro caso (mobilidade reduzida), o condicionamento poderá resultar de

uma deficiência motora, cognitiva ou de qualquer outra causa suscetível de afetar o res-petivo perfil de autonomia (v.g. não deficiência), quer pontualmente, quer por período indefinido;

ii) no segundo caso (deficiência motora), está em causa a específica dificuldade ou até impossibilidade de controlar ou coordenar algum tipo de movimento motor. Tal inca-pacidade poderá ser transitória ou permanente e revelar-se congénita ou adquirida por acidente ou doença.

Existem assim diversos graus de incapacidade motora, que será tanto maior quanto o nível de movimentos afetados(108).

Ao ver-se privado da possibilidade de usufruir de cartão de estacionamento, o interes-sado, com incapacidade de 95%, viu agravar, de forma substancial, os efeitos desfavoráveis da sua deficiência na sua autonomia e deslocações quotidianas (v.g. as destinadas a consul-tas médicas e, ou, tratamento médico).

§ 2.º – Conceito europeu de deficiência e enquadramento jurídico internoA tutela jurídica dos direitos das pessoas com deficiência consubstancia-se, no ordena-

mento comunitário, como corolário do conceito de não discriminação e da aplicação do princípio de igualdade(109), encontrando consagração expressa em diversas fontes.

Assim, e nos termos do disposto no artigo 13.º do Tratado da Comunidade Europeia, «o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão e após consulta ao Parlamento Europeu, pode tomar as medidas necessárias para combater a discrimi-nação em razão do sexo, raça ou origem étnica, religião ou crença, deficiência, idade ou orientação sexual».

Paralelamente, a Carta dos Direitos Fundamentais, no seu artigo 26.º, sob a epígrafe «Integração das pessoas com deficiência», estabelece que «A União reconhece e respeita

(108) Conceitos ínsitos em http://www.inr.pt(109) Em resultado do tratamento do princípio da não discriminação aplicado à deficiência, foram emitidas duas Diretivas «anti-discriminação», a Diretiva 2000/43/CE, de 29 de junho de 2000, que aplica o princípio da igualdade de tratamento entre as pessoas, sem distinção de origem racial ou étnica, e a Diretiva 2000/78/CE, de 27 de novembro de 2000, que estabelece um quadro geral de igualdade de tratamento no emprego e na atividade profissional.

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o direito das pessoas com deficiência a beneficiarem de medidas destinadas a assegurar a sua autonomia, a sua integração social e profissional e a sua participação na vida da comunidade».

Em sede jurisprudencial, o Tribunal de Justiça da União Europeia delimitou a noção, para efeitos laborais, no Acórdão Chacón Navas, caracterizando a pessoa com deficiên-cia como aquela que tem uma «limitação que resulta, designadamente, de incapacidades físicas, mentais ou psíquicas e que dificultam a [sua] participação na vida profissional (...) durante um longo período»(110).

A intervenção da União Europeia materializou-se também na efetivação de instru-mentos de soft law (v.g., regulamentos, resoluções, recomendações), definidores de pro-cedimentos de atuação não vinculativos, mas suscetíveis de produzir, ainda assim, efeitos jurídicos.

A alínea a), do artigo 2.º, do Regulamento (CE) n.º 1107/2006 do Parlamento Euro-peu e do Conselho, de 5 de julho de 2006 (direitos das pessoas com deficiência e das pessoas com mobilidade reduzida no transporte aéreo), integra no conceito de pessoa com deficiência todo o indivíduo

«(...) limitado na sua mobilidade ao utilizar um meio de transporte devido a qual-quer incapacidade física (sensorial ou locomotora, permanente ou temporária), incapa-cidade ou deficiência intelectual, ou a qualquer outra causa de incapacidade, ou idade, e cuja situação exija uma atenção adequada e a adaptação do serviço disponibilizado a todos os passageiros às suas necessidades específicas».

Associam-se, aqui, as conceções de deficiência e de mobilidade reduzida(111).Neste âmbito, a Comissão preconiza o reconhecimento mútuo de um cartão de esta-

cionamento para pessoas com deficiência de acordo com um modelo comunitário uni-forme, em decorrência da aplicação do princípio de igualdade de oportunidades para as pessoas com deficiência, mediante o qual todas as pessoas com deficiência passem a bene-ficiar de medidas concretas tendentes a favorecer a sua integração profissional e social.

(110) Cf. o estudo de Neves, Ana Fernanda, Os Direitos das Pessoas com Deficiência no Direito da União Europeia, Lisboa, 2010, p. 6, in http://www.icjp.pt.(111) Muito embora não exista uma intervenção sistematizada por parte das autoridades comunitárias em matéria de deficiência, na área da mobilidade, destacam-se, neste particular, a Diretiva 2009/113/CE da Comissão, de 25 de agos-to de 2009, que altera a Diretiva 2006/126/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à carta de condução, a Diretiva 95/16/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de junho de 1995, sobre a aproximação das legis-lações dos Estados-Membros respeitantes aos ascensores (alterada pela Diretiva 2006/42, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de maio de 2006), e a Recomendação n.º 98/376/CE, do Conselho, de 4 de junho de 1998, referente à emissão de cartão de estacionamento para pessoas com deficiência.

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De facto, a utilização de um meio de transporte diverso daquele que é prestado pelos serviços públicos constitui, para muitas pessoas com deficiência, a única via autónoma de mobilidade, suscetível de preservar a respetiva integração profissional e social.

Afigurando-se, assim, necessário possibilitar aos cidadãos titulares o parqueamento dos seus veículos de modo a não percorrerem longos trajetos, e considerando que a maté-ria em causa integrava a competência dos Estados-Membros, a Comissão recomendou o benefício do cartão de estacionamento a todos os cidadãos cuja deficiência se revelasse suscetível de provocar uma mobilidade reduzida, por forma a que o seu titular pudesse usufruir das facilidades de estacionamento associadas e concedidas no Estado-Membro de origem.

No ordenamento interno, a Constituição da República Portuguesa confere ao Estado a obrigação de promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade real e jurídico-formal entre todos os portugueses (alínea d), do artigo 9.º, e artigo 13.º), bem como a prossecução de uma política nacional de prevenção e de tratamento, reabilitação e integração dos cidadãos com deficiência (artigo 71.º).

Por sua vez, a Lei de Bases da Prevenção, Habilitação, Reabilitação e Participação das Pessoas com Deficiência(112), estabelece, na alínea d), do seu artigo 3.º, que incumbe ao Estado a «promoção de uma sociedade para todos através da eliminação de barreiras e da adoção de medidas que visem a plena participação da pessoa com deficiência».

Também a Resolução do Conselho de Ministros n.º 9/2007, de 17 de janeiro, que aprova o Plano Nacional de Promoção da Acessibilidade (PNPA), visando promover a acessibilidade nos transportes, através de condições de estacionamento em matéria de transporte individual em veículo adaptado, mesmo em locais onde seja restrito, e atri-buindo, sempre que necessário e possível, lugares reservados devidamente assinalados (ponto 2.2.3).

Refira-se ainda a Estratégia Nacional para a Deficiência (ENDEF) 20112013, apro-vada por Resolução do Conselho de Ministros n.º 97/2010, de 14 de dezembro, preco-niza a criação de dispositivos que facilitem a mobilidade e a orientação das pessoas com deficiências e incapacidades (eixo n.º 4 «Acessibilidades e Design»).

O enquadramento e a atribuição de lugares de estacionamento para os veículos de pessoas com deficiência encontram-se previstos no n.º 3, do artigo 70.º, do Código da Estrada(113), o qual estabelece que «nos parques e zonas de estacionamento podem,

(112) Aprovada pela Lei n.º 38/2004, de 18 de agosto.(113) Decreto-Lei n.º 114/94, de 3 de maio, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 44/2005, de 23 de fevereiro.

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mediante sinalização, ser reservados lugares ao estacionamento de veículos (…) utilizados no transporte de pessoas com deficiência»(114).

Paralelamente, na sequência da adaptação ao ordenamento jurídico português da Recomendação n.º 98/376/CE, do Conselho, de 4 de junho de 1998, é instituído o cartão de estacionamento para pessoas com deficiência, condicionadas na respetiva mobilidade, segundo modelo comunitário uniforme (Decreto-Lei n.º 307/2003, de 10 de dezembro, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 17/2011, de 27 de janeiro). Nos termos do artigo 4.º, do diploma em apreço, podem usufruir do cartão de estacionamento as pessoas cuja deficiência lhes provoque uma mobilidade reduzida, de acordo com o previsto nos artigos 2.º e 3.º. Em concreto, o artigo 2.º estabelece o conceito de pessoa com deficiência motora, aqui se integrando

«toda aquela que, por motivo de lesão, deformidade ou enfermidade, congénita ou adquirida, seja portadora de deficiência motora, ao nível dos membros inferiores ou superiores, de carácter permanente, de grau igual ou superior a 60%, avaliada pela Tabela Nacional de Incapacidades, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 341/93, de 30 de setembro, desde que tal deficiência lhe dificulte, comprovadamente: a) A locomoção na via pública sem auxílio de outrem ou sem recurso a meios de compensação, nomeadamente próteses e ortóteses, cadeiras de rodas, muletas e bengalas, no caso de deficiência motora ao nível dos membros inferiores; b) O acesso ou utilização dos transportes públicos coletivos con-vencionais, no caso de deficiência motora ao nível dos membros superiores».

Em complemento, o artigo 3.º, do Decreto-Lei n.º 307/2003, de 10 de dezembro, enquadra ainda o conceito de pessoa com multideficiência profunda, considerando-se abrangidas nesta definição aquelas pessoas com deficiência motora que, para além de se encontrarem nas condições referidas no artigo anterior, enfermem cumulativamente de deficiência sensorial, intelectual ou visual de carácter permanente de que resulte um grau de incapacidade igual ou superior a 90%.

Verifica-se, pois, que o Decreto-Lei n.º 307/2003, de 10 de dezembro, adota um con-ceito restritivo de mobilidade reduzida, fazendo depender da atribuição do cartão de esta-cionamento o reconhecimento da condição de deficiente motor ou de multideficiência profunda, desde que nesta se verifique igualmente a deficiência motora.

(114) Cf. ainda o n.º 1, do artigo 9.º, do Decreto-Lei n.º 81/2006, de 20 de abril (aprova o regime relativo às condições de utilização dos parques e zonas de estacionamento) e a secção 2.8 do Anexo ao Decreto-Lei n.º 163/2006, de 8 de agosto (aprova o regime de acessibilidade aos edifícios e estabelecimentos que recebem público, via pública e edifícios habitacionais).

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§ 3.º – A instrução do procedimentoEm sede instrutória, foram solicitados esclarecimentos ao Instituto da Mobilidade

e dos Transportes e ao Senhor Secretário de Estado das Infraestruturas, Transportes e Comunicações. Em resposta, numa primeira instância, referiu aquela entidade que «A Recomendação n.º 98/376/CE, do Conselho, não vincula o Estado Português».

Ainda que se revelem instrumentos de soft law desprovidos de força jurídica obrigató-ria por si próprios, as recomendações podem, todavia, produzir alguns efeitos indiretos na ordem jurídica interna dos Estados-Membros(115).

Neste sentido, o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias considerou já que os atos emanados de recomendações «não podem ser considerados como desprovidos de qualquer efeito jurídico»(116).

No sobredito enquadramento, como referi supra, a Comissão Europeia procurou intro-duzir uma definição abrangente de pessoa com deficiência, associando os conceitos de deficiência e de mobilidade reduzida na alínea a), do artigo 2.º, do Regulamento (CE) n.º 1107/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho de 5 de julho de 2006, extravasando o alcance da definição aqui utilizada o mero domínio do transporte aéreo de passageiros, como se comprova através da análise ao Acórdão Chácon Navas.

Ora, da leitura do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 307/2003, de 10 de dezembro, con-clui-se que a atribuição do cartão de estacionamento para pessoas com deficiência, condi-cionadas na sua mobilidade, segundo modelo comunitário uniforme, «foi instituída nos termos da Recomendação n.º 98/376/CE, do Conselho, de 4 de junho de 1998».

Afigura-se, pois, inequívoco o acolhimento conferido pelo ordenamento jurídico nacional ao normativo comunitário em apreço, ainda que com uma interpretação mais restritiva do conceito de mobilidade reduzida, em decorrência do regime vertido nos artigos 2.º e 3.º, do Decreto-Lei n.º 307/2003, de 10 de dezembro, fazendo-se depender da atribuição do cartão de estacionamento o reconhecimento da condição de deficiente motor ou de multideficiência profunda, desde que nesta se verifique igualmente a defi-ciência motora.

Com o entendimento vigente, encontram-se fora do campo de atribuição do cartão de estacionamento quaisquer cidadãos com deficiência sensorial ou intelectual de carácter permanente da qual resulte um grau de incapacidade igual ou superior a 90%, apenas pela circunstância de ali não se evidenciar a deficiência motora.

Perfilhando, na sua forma genérica, o entendimento produzido pelo Instituto da Mobilidade e dos Transportes relativamente à proposta suscitada por este órgão do Estado no sentido da alteração do diploma em questão, o Senhor Secretário de Estado das

(115) Cf. Senden, Linda, Soft Law, Self-Regulation and Co-Regulation in European Law: Where do they meet?, EJCL, vol. 9.1, January, 2005.(116) Cf. o acórdão no Processo n.º C-322/88, Grimaldi, 1989, p. 4407, ponto 16, in http://www.europa.eu.pt

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Infraestruturas, Transportes e Comunicações disponibilizou-se, ainda assim, para reali-zar consulta à Associação Nacional dos Municípios Portugueses (ANMP) e ao Instituto Nacional de Reabilitação (INR).

As entidades consultadas responderam ao parecer solicitado, tendo a ANMP comuni-cado que nada teria a opor à proposta de alteração apresentada. Por seu lado, o INR veio defender que o regime de atribuição de cartão de estacionamento deveria ser compatibi-lizado com a Lei n.º 22-A/2007, de 29 de junho, que aprova o Código sobre o Imposto de Veículos (ISV), em ordem a que as pessoas com deficiência com apoios fiscais para aquisição de veículo pudessem obter o referido cartão; em conformidade, seria de acolher a minha pretensão, mas apenas no tocante a cidadãos com deficiência visual de que resul-tasse um grau de incapacidade superior a 95%.

Muito embora considere algo restritiva a sugestão alicerçada pelo INR, antes defen-dendo que a alteração ao regime definido pelo Decreto-Lei n.º 307/2003, de 10 de dezem-bro, deveria abranger todos os cidadãos com deficiência intelectual ou sensorial (auditiva ou visual) de carácter permanente com grau de incapacidade igual ou superior a 90%, sou sensível à justeza da adequação daquele regime com a Lei n.º 22-A/2007, de 29 de junho, que aprova o Código sobre o Imposto de Veículos (ISV).

§ 4.º – ConclusãoNos termos expostos, considero que o legislador português concretizou de forma

incompleta o entendimento comunitário sufragado na Recomendação n.º 98/376/CE, do Conselho, de 4 de junho de 1998, desvirtuando o princípio de igualdade de trata-mento entre cidadãos com deficiência agravada e com mobilidade reduzida, sem a adoção de uma «prática objetivamente justificada por um fim legítimo».

E nem se diga que a atribuição do dístico de estacionamento a cidadãos com deficiência sensorial ou intelectual de carácter permanente, ainda que sem deficiência motora, pode-ria conduzir a situações de injustiça material, representando «a concessão de um lugar de estacionamento privilegiado ao familiar não deficiente», não se antevendo como o atual dispositivo legal, na sua aplicação corrente, seja insuscetível de encerrar uma utilização indevida do título atribuído, por parte de familiares não deficientes. O referido dístico seria sempre atribuível ao titular da deficiência e não ao seu familiar, pelo que a reserva de concessão de estacionamento apenas se concretizaria para a morada do primeiro, e já não do segundo.

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b) Sugestões

Proc. Q-966/15Entidade visada: Ministra da JustiçaData: 2015/02/16Assunto: Cartão de Cidadão. Bilhete de Identidade. Reprodução sem consentimentoSequência: Sem objeções da destinatária

Foi solicitada a intervenção do Provedor de Justiça, uma vez que o queixoso discor-dava da exigência, por parte empresa Cascais Próxima – Gestão de Mobilidade, Espaço Urbanos e Energias, E. M., S. A., de entrega de fotocópia do Cartão de Cidadão em sede processamento de contraordenação.

Importa fazer um enquadramento da situação em termos gerais, incluindo por isso considerações sobre o Bilhete de Identidade, a fim de melhor enquadrar a posição assu-mida por este órgão do Estado.

Já em 2003, este órgão do Estado havia sugerido à então Secretária de Estado da Admi-nistração Pública que,tendo presente o teor dos preceitos legais aplicáveis, e através dos meios que julgasse mais adequados e oportunos, difundisse «junto dos serviços da admi-nistração pública a informação pertinente sobre a ilegalidade da conservação em seu poder do Bilhete de Identidade, salvas as exceções previstas na lei, designadamente para controlo de visitantes». Essa sugestão foi acatada, dando origem à Circular n.º 1/IGAP/2003(117).

A continuação dos procedimentos então censurados é tanto mais incompreensível quanto é certo que a legislação é clara a este propósito.

Atente-se no que dispõe a Lei n.º 33/99, de 18 de maio, que regula a identificação civil e a emissão do bilhete de identidade de cidadão nacional (BI):

«Artigo 42.º Conferência de identidade1 – A conferência de identidade que se mostre necessária a qualquer entidade,

pública ou privada, efectua-se no momento da exibição do bilhete de identidade, o qual é imediatamente restituído após a conferência.

2 – É vedado a qualquer entidade pública ou privada reter ou conservar em seu poder bilhete de identidade, salvo nos casos expressamente previstos na lei ou mediante decisão de autoridade judiciária.»

Prevendo-se inclusive que:

(117) Pode ser consultada em http://www.irn.mj.pt/sections/irn/a_registral/identificacao-civil/docs-sobre-ident-c--e-cc/retencao-de-bilhete-de/, acedida em 04 de março de 2014.

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«Artigo 49.º Retenção ou conservação de bilhete de identidade1 – Quem, ilegitimamente, retiver ou conservar em seu poder bilhete de identidade

alheio é punido com coima de 50 000$ a 150 000$.»

Mas também o regime que cria o Cartão de Cidadão e rege a sua emissão e utilização, aprovado pela Lei n.º 7/2007, de 5 de fevereiro, determina que

«Artigo 5.º Proibição de retenção1 – A conferência de identidade que se mostre necessária a qualquer entidade pública

ou privada não permite a retenção ou conservação do cartão de cidadão, salvo nos casos expressamente previstos na lei ou mediante decisão de autoridade judiciária.

2 – É igualmente interdita a reprodução do cartão de cidadão em fotocópia ou qual-quer outro meio sem consentimento do titular, salvo nos casos expressamente previstos na lei ou mediante decisão de autoridade judiciária.

3 – (...)»

«Artigo 43.º Violação de deveres1 – A retenção ou a conservação de cartão de cidadão alheio em violação do disposto

do n.º 1 do artigo 5.º constitui contra-ordenação punível com coima de €250 a €750.(...)»

Não restam dúvidas, pois, de que o legislador entende que nem a Administração Pública nem os particulares podem impor aos portadores de Bilhete de Identidade ou Cartão de Cidadão a reprodução, conservação e ou retenção daqueles documentos de identificação, salvo consentimento, nos casos expressamente previstos na lei ou mediante decisão de autoridade judiciária, posto que não seja prevista sanção para a reprodução indevida daqueles documentos.

Simplesmente, pese embora a clareza meridiana dos regimes legais aplicáveis, este órgão do Estado também constatou um generalizado desrespeito dos mesmos, ao ponto de, por mero exemplo, os Guias Práticos disponibilizados pelo Instituto de Segurança Social, referirem expressamente a exigência de fotocópia de documento de identificação válido

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(Cartão de Cidadão, Bilhete de Identidade ou Passaporte) para determinados procedi-mentos(118), sem menção de alternativas para os casos em que é recusado o consentimento.

Foi ouvido a este propósito o Instituto dos Registos e do Notariado, que reconheceu que para a identificação é suficiente a exibição de Cartão de Cidadão ou Bilhete de Iden-tidade, regra que, contudo, deixará de ter aplicação perante o consentimento do titular ou mediante outras disposições legais consagradoras de regimes especiais ou excecionais de identificação.

Das entidades consultadas apenas a PT - Portugal Telecom (PT), deu conta de ter em prática um procedimento que dispensa a fotocópia de qualquer documento de identifi-cação (é disponibilizado nas lojas uma «declaração de confirmação de documentação»), a ser preenchida pelo colaborador da PT após a devida confirmação da documentação exibida pelo cliente e da identificação do titular dos documentos.

Sem embargo, a instrução dos vários procedimentos em curso neste órgão do Estado permitiu formar a convicção de que, face ao já mencionado desrespeito generalizado pelos normativos citados, não será profícua a mera reiteração da necessidade de cumprimento dos dispositivos legais citados, antes se impondo uma cuidada ponderação das soluções vigentes por parte do legislador.

Para essa ponderação da pertinência do regime vigente é importante ter em conta a informação prestada pelo Banco de Portugal, que tem procedido ao encerramento de reclamações em que se suscitem questões desta natureza, concluindo que as instituições de crédito estão a atuar em observância dos deveres a cujo cumprimento estão adstritas no âmbito da prevenção do branqueamento de vantagens de proveniência ilícita e do finan-ciamento do terrorismo.

De facto, à luz do disposto na Lei n.º 25/2008, de 5 de junho(119), as instituições de cré-dito estão sujeitas ao cumprimento de um conjunto de deveres, de natureza preventiva e repressiva, relacionados com o combate ao branqueamento de vantagens de proveniência ilícita e ao financiamento do terrorismo.

Entre os deveres elencados no referido diploma legal a cujo cumprimento as institui-ções de crédito estão adstritas destacam-se os deveres de identificação e diligência, deveres que aquelas devem observar no âmbito das relações de negócio que estabelecem com os seus clientes, em particular no caso de abertura de contas de depósito bancário (vide artigo 7.º, n.º 3, do artigo 8.º e artigo 9.º, do referido diploma).

(118) Assim, o Guia Prático de Inscrição, Alteração e Cessação de Atividade de Trabalhador Independente e o Guia Prático do Complemento por Dependência, que podem ser consultados em http://www4.seg-social.pt/docu-ments/10152/14965/inscricao_admissao_cessacao_actividade_ti e em http://www4.seg-social.pt/documents/ 10152/15002/complemento_dependencia, acedidos em 3 de março de 2015. (119) Pode ser consultada em http://www.bportugal.pt/pt-PT/Legislacaoenormas/Documents/Lei25ano2008c.pdf, acedido a 3 de março 2015.

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No sentido de demonstrar a observância dos referidos deveres, as instituições de cré-dito estão ainda obrigadas a conservar as cópias ou referências aos documentos que com-provem esse cumprimento por um período de sete anos após o momento em que a referida identificação se processou ou, no caso das relações de negócio, após o respetivo termo (vide artigo 14.º, da Lei n.º 25/2008, de 5 de junho).

O cumprimento dos deveres de identificação e diligência por parte das entidades finan-ceiras, entre as quais se incluem as instituições de crédito, deve igualmente ter em conta o previsto nas disposições regulamentares emitidas pelas respetivas autoridades de supervi-são (vide artigo 23.º, do diploma legal citado).

Assim, verifica-se que o cumprimento dos deveres em causa por parte das institui-ções de crédito importa a observância das especificações previstas na lei e no Aviso n.º 5/2013(120), regulamento emitido pelo Banco de Portugal que estabelece as condições, mecanismos e procedimentos necessários ao efetivo cumprimento dos deveres preventi-vos do branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo previstos na citada lei.

Deste modo, a comprovação documental dos elementos de identificação só pode ser efetuada mediante originais, em suporte físico ou eletrónico, ou cópia certificada dos mes-mos, ou ainda mediante o acesso à respetiva informação eletrónica com valor equivalente, designadamente através da utilização eletrónica do Cartão de Cidadão, do recurso a pla-taforma de interoperabilidade entre sistemas de informação da Administração Pública ou a dispositivos que confiram certificação qualificada ou um idêntico grau de segurança; da recolha e verificação dos dados eletrónicos junto das entidades competentes responsáveis pela sua gestão. Ainda assim, «as instituições financeiras devem, em qualquer circunstân-cias, conservar em arquivo elementos que evidenciem inequivocamente que procederam à comprovação da veracidade dos elementos identificativos» (vide artigos 10.º e 18.º, do Aviso n.º 5/2013). Do transcrito n.º 2, do artigo 10.º parece resultar que, na prática, pese embora o recurso a meios eletrónicos de comprovação, continua a ser possível, e até reco-mendável, a extração de «cópias legíveis de todos os documentos que sejam apresenta-dos às instituições de crédito» como previa o Aviso n.º 11/2005(121) da mesma entidade supervisora.

Outro elemento de reflexão, desta feita no sentido da desnecessidade de tal exigência, poderá resultar da recente consagração legal de que, com vista a acelerar o processo de decisão, devem os serviços proceder às necessárias consultas mútuas, para obtenção de declarações, atestados, certidões e outros elementos ou informações já detidos pela Admi-nistração Pública, através da plataforma de interoperabilidade da Administração Pública

(120) Pode ser consultado em http://www.bportugal.pt/sibap/application/app1/docs1/avisos/textos/5-2013a-c.pdf, acedido em 3 de março de 2015.(121) Pode ser consultado em http://www.bportugal.pt/sibap/application/app1/aviso.asp?PVer=P&PNum=11/2005, (acedido em 4 de março de 2015.

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(iAP), de correio eletrónico, telefone, fax ou outros meios eletrónicos, nomeadamente através dos sítios eletrónicos dos serviços, sem prejuízo de ulterior confirmação quando estritamente indispensável (v. n.º 6, do artigo 22.º, do Decreto-Lei n.º 135/99, de 22 de abril, na redação do Decreto-Lei n.º 73/2014, de 13 de maio, que estabelece medidas de modernização administrativa(122)).

Ou seja, face à generalização do uso do Cartão de Cidadão, entende o Provedor de Jus-tiça que será adequado começar por ponderar a pertinência da manutenção da proibição atualmente constante da lei, atentas as funcionalidades disponíveis naquele documento de identificação, designadamente para efeitos de comprovação e autenticação. O que vale também, mutatis mutandis, para a reprodução do BI.

Desnecessidade que poderá ser reforçada pelo dever dos serviços públicos de não sobrecarregarem os particulares com a disponibilização e apresentação de informação de que esses serviços, no seu conjunto, já sejam detentores — não se deixando de ter presente que foi a Comissão Nacional de Proteção de Dados que, aquando do processo que con-duziu à respetiva aprovação, recomendou a introdução do n.º 2, do artigo 5.º, da Lei n.º 7/2007, de 5 de fevereiro(123) —.

Em suma, entendeu o Provedor de Justiça que, caso se viesse a concluir pela pertinência do atual quadro normativo, importava que, em consequência, fossem criados mecanismos legais que, por um lado, permitam aos cidadãos defender-se da exigência ilegal de repro-dução dos seus documentos de identificação, sem com isso verem impedido ou retardado o exercício dos seus direitos, e que, por outro lado, prevejam sanção adequada para os casos de infração às normas legais agora em crise.

Neste contexto, foi dado conhecimento a este órgão do Estado de que se encontrava em processo de revisão a citada Lei n.º 7/2007, de 5 de fevereiro.

Em face de tal informação, o Provedor de Justiça chamou a atenção da Ministra da Justiça para as situações reclamadas, sugerindo do mesmo passo que as possíveis soluções sejam tidas em conta na no procedimento em curso de revisão do regime que cria o Cartão de Cidadão e rege a sua emissão e utilização.

Com a sugestão, deu-se por concluída a intervenção deste órgão do Estado, nos termos do artigo 33.º, do Estatuto deste órgão do Estado.

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(122) Pode ser consultado em https://dre.pt/application/file/25343790, acedido em 4 de março de 2015.(123) Cf. parecer, que pode ser consultado em http://www.cnpd.pt/bin/decisoes/Par/40_37_2006.pdf, acedido em 4 de março de 2015.

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Proc. Q-2680/14 Entidade visada: ANA - Aeroportos de PortugalData: 2014/06/02Assunto: Controlo de segurança e bagagem de cabineSequência: Sem objeções da destinatária

Foi apresentada uma queixa ao Provedor de Justiça, por referência ao controlo de segu-rança da bagagem de cabina de um passageiro que foi efetuado na entrada da zona de embarque do aeroporto de Lisboa.

Em suma, o passageiro em causa queixou-se de que o elemento da segurança do aero-porto terá aberto a bagagem de cabina sem ter obtido a sua prévia autorização e terá colo-cado todas as embalagens de líquidos com capacidade inferior de 100 ml num mesmo saco de plástico transparente. Ademais, terá produzido comentários alegadamente desproposi-tados sobre os produtos de higiene pessoal que transportava.

O Provedor de Justiça teve presente, por um lado, que, na sequência dos atentados terroristas de setembro de 2001, a aviação civil se tornou uma preocupação premente dos Estados, tendo o quadro regulador neste domínio conhecido uma expansão substancial em todo o mundo, seja nacionalmente, seja através da cooperação internacional ou de acordos internacionais e, por outro lado, que a segurança da aviação civil tem por objetivo a salvaguarda e a proteção das pessoas e bens de forma permanente, atuando tanto ao nível da prevenção de atos ilegais, como lidando com eventuais situações de risco ou ameaça à segurança.

Ainda assim, a instrução do procedimento aberto neste órgão do Estado visou averi-guar a formação dada aos elementos civis que fazem o controlo de segurança dos aeropor-tos nacionais.

A ANA - Aeroportos de Portugal esclareceu que aos elementos de segurança dos aero-portos nacionais é ministrada formação de acordo com o disposto no Plano Nacional de Formação de Segurança da Aviação Civil (PNFSAC), para que todas as pessoas que exercem funções neste setor se encontrem habilitadas com a formação em segurança adequada e necessária ao desempenho das respetivas tarefas.

No entanto, no caso concreto, o que estaria em causa não seria o cumprimento de nor-mas técnicas, as quais aparentemente foram cumpridas, mas antes a atuação do elemento de segurança no relacionamento com o passageiro.

Terão sido produzidos comentários desnecessários, em voz alta, sobre bens pessoais e íntimos do passageiro, o que desde logo interferiu com direitos fundamentais, como sejam o direito à reserva da intimidade da vida privada e à dignidade da pessoa humana.

Defendeu o Provedor de Justiça que, durante o processo de rastreio de passageiros e bagagem de cabina, os elementos de segurança do aeroporto devem respeitar os proce-dimentos adequados na interpelação dos passageiros, não podendo ignorar o ambiente

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de rastreio (v.g., a proximidade outros passageiros, a existência de bens pessoais e íntimos daqueles e mesmo alguma ansiedade própria das limitações impostas pelos horários nos aeroportos).

Por outro lado, defendeu também a privacidade e intimidade do passageiro hão de ser preservadas, mesmo na execução de tarefas de rastreio, devendo o elemento de segurança abster-se de fazer considerações pessoais sobre as pessoas e bens rastreados.

Em suma, ponderou o Provedor de Justiça que as pessoas que executam ou são respon-sáveis pela execução do rastreio, ou do controlo de acesso, ou de outros controlos de segu-rança, que são recrutadas, formadas e se necessário certificadas de modo a assegurar que estão habilitadas e têm as competências necessárias para desempenhar as funções que lhes estão atribuídas com vista a garantir um nível da segurança na aviação civil devem ter sem-pre presente o impacto que a sua atuação tem nos direitos fundamentais dos passageiros.

Por tudo, sugeriu o Provedor de Justiça que os elementos de segurança dos aeroportos nacionais fossem alertados para o forte impacto que a execução de medidas de proteção como o rastreio dos passageiros e da bagagem de cabina podem ter nos direitos fundamen-tais dos cidadãos e que, na execução das tarefas e no trato com os passageiros, os elementos de segurança não deixem de ter sempre presente, e de respeitar, a dignidade da pessoa humana e o seu direito à reserva da intimidade da vida privada, respeitando desse modo o que dispõe o artigos 13.º e n.º 1, do artigo 26.º, da Constituição da República Portuguesa.

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Proc. Q-1943/15 Entidade visada: Diretor Nacional do Serviço de Estrangeiros e FronteirasData: 2015/06/26Assunto: Saída não acompanhada de menor do território nacional Sequência: Sem objeções do destinatário

Veio requerida a intervenção do Provedor de Justiça junto do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, contestando-se o procedimento omisso alegadamente patenteado no âmbito da saída não acompanhada do território nacional de um menor, em voo com origem no Porto, tendo como destino a cidade de Basileia, sem apresentação de documento de auto-rização de qualquer dos progenitores.

Na sequência de diligências instrutórias preliminares realizadas por este órgão do Estado, apurou-se que o progenitor do menor havia formulado exposição endereçada ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras e Aeroporto do Porto, dando conta de uma troca de mensagens com a Portway, empresa de Handling responsável pelo voo que o filho menor teria utilizado na sua deslocação.

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De acordo com informação prestada pela referida empresa, a responsabilidade encon-trava-se declinada por ser do pelouro do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras o controlo de entrada e saída de menores de Território Nacional.

Portugal e a Suíça são Estados signatários do acordo Schengen, o qual prevê a livre cir-culação no espaço das partes contratantes sem controlo fronteiriço. Neste sentido, os voos realizados entre estes países (voos em zona intra-Schengen), não são alvo de controlo de fronteira.

Segundo veiculado, terá sido prestada informação ao queixoso, clarificadora do regime definido pela Convenção de Aplicação do Acordo Schengen, que determina a suspensão dos controlos de fronteira entre os Estados outorgantes, sendo que o Serviço de Estran-geiros e Fronteiras não regista o movimento nem tão-pouco efetua o controlo de fronteira aos cidadãos que utilizem tais percursos.

Defendeu o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras que, ainda que existisse alguma oposi-ção por parte do progenitor à viagem do menor, não poderia a autoridade de fronteira ter impedido a respetiva saída, em virtude da inexistência de atuação no percurso utilizado.

Compulsados todos os elementos obtidos em sede instrutória, verificou-se que o menor residia com o progenitor, titular do exercício das responsabilidades parentais, ao qual se encontrava igualmente confiada a faculdade de emissão de autorização de saída do seu filho, nos termos da legislação vigente nesta matéria.

Com efeito, estabelece o artigo 23.º, do Decreto-Lei n.º 138/2006, de 26 de julho, que os menores, quando não forem acompanhados por quem exerça o poder paternal, só podem sair do território nacional exibindo autorização para o efeito. A sobredita auto-rização deve constar de documento escrito, datado e com a assinatura de quem exerce o poder paternal legalmente certificada, conferindo também poderes de acompanhamento por parte de terceiros, devidamente identificados.

E preconiza o n.º 4, do artigo 31.º, da Lei n.º 23/2007 de 4 de julho, na redação confe-rida pela Lei n.º 29/2012, de 9 de agosto, que é recusada a saída do território português a menores estrangeiros residentes que viajem desacompanhados de quem exerça as respon-sabilidades parentais e não se encontrem munidos de autorização concedida pelo mesmo, legalmente certificada.

O procedimento patenteado pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras na matéria em apreço encontra-se igualmente referido no respetivo portal eletrónico, sublinhando-se o regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 138/2006, e reforçando-se que:

«De acordo com a legislação em vigor em Território Nacional, os menores nacionais e os menores estrangeiros residentes legais em Portugal que pretendam ausentar-se do país e viajem desacompanhados de ambos os progenitores, deverão exibir uma autori-zação de saída emitida por quem exerça a responsabilidade parental, legalmente certi-ficada. Em ambos os casos, esta autorização deve constar de documento escrito, datado

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e com a assinatura de quem exerce a responsabilidade parental legalmente certificada, conferindo ainda poderes de acompanhamento por parte de terceiros devidamente identificados.»

Em nenhum momento vinha a Autoridade de Fronteira estabelecer no referido portal exceções ao princípio acima enunciado, mormente em situações decorrentes da vigência do Acordo Schengen, onde, para efeitos técnicos, são derrogadas as fronteiras nacionais.

Na prática, contudo, o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras vem aplicando um proce-dimento de suspensão absoluta dos controlos transfronteiriços entre Estados outorgantes, ainda quando esteja em causa a saída de território nacional de menores desacompanhados.

Muito embora aceitando as justificações legais atinentes àquela atuação, entendeu o Provedor de Justiça que o superior interesse da criança justificava a introdução de meca-nismos de caráter preventivo, suscetíveis de consubstanciar uma melhor tutela dos direitos dos menores.

Assim, o Provedor de Justiça sugeriu ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras que pon-derasse a formalização de orientação escrita destinada a possibilitar que, nos voos realiza-dos na denominada zona intra-Schengen, o controlo da saída ou entrada de menores desa-companhados, em território nacional, se processe pelas companhias aéreas intervenientes.

Na eventualidade de ser identificada situação irregular, deverão os respetivos serviços impedir a admissão do menor no voo, contactando a autoridade de fronteira.

c) Chamadas de atenção

Proc. Q-4040/13 e outrosEntidade visada: Ministra da JustiçaData: 2014/01/24Assunto: Cartão de cidadão e segredo de identidade em caso de adoção plenaSequência: Sem objeções da destinatária

O Provedor de Justiça foi informado pelo Instituto dos Registos e do Notariado, I.P. (IRN, I.P.) de que havia sido submetida à apreciação da Ministra da Justiça um conjunto de propostas de alteração à Lei n.º 7/2007, de 5 de fevereiro, que cria o Cartão de Cidadão e rege a sua emissão e utilização.

Ao longo dos anos de vigência deste regime jurídico, têm sido apreciadas na Provedoria de Justiça diversas queixas sobre esta matéria, pelo que foi com satisfação que se receberam as propostas referidas pelo IRN, I.P. que previam a possibilidade de atribuição de novo número de identificação civil nos casos de adoção plena.

O Provedor de Justiça teve presentes as queixas recebidas de cidadãos que alegaram que a generalidade dos serviços públicos - mas também entidades privadas, designadamente

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bancos e empresas de telecomunicações - exigem habitualmente fotocópia dos documen-tos de identificação dos cidadãos que com eles se relacionam, fazendo depender a respetiva atuação da reprodução daqueles documentos, com o que, contudo, se esvaziam as normas que para tanto pressupõem o consentimento dos respetivos portadores.

A propósito da prevista possibilidade de atribuição de um novo número de identifi-cação civil nos casos de adoção plena, o Provedor de Justiça recordou também anterior intervenção junto do gabinete da Ministra da Justiça, e também do IRN, I.P. na sequência de diversas queixas recebidas de pais adotantes, quanto à impossibilidade de assegurar o segredo de identidade dos mesmos e preservar, desse modo, a intimidade da vida da nova família, face aos procedimentos fixados tanto em sede de registo civil, como no relaciona-mento com a Autoridade Tributária, a Segurança Social ou o Serviço Nacional de Saúde.

Foi defendido, ainda, que a solução legislativa viesse a contemplar não apenas a possibi-lidade de atribuição de um novo do número de identificação civil, mas também dos núme-ros identificação fiscal, de segurança social e do Serviço Nacional de Saúde, relativamente aos quais se verificavam também os problemas de sigilo anteriormente descritos.

Assim, sugeriu o Provedor de Justiça que fosse desencadeado o processo de revisão do regime do Cartão de Cidadão e, nesse âmbito, fossem ponderadas as soluções assinaladas.

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Proc. Q-5147/15Entidade visada: Presidente do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P.Data: 2015/11/19Assunto: Processo de apadrinhamento civilSequência: Sem objeções do destinatário

Na sequência da instrução de procedimento aberto neste órgão do Estado, foi aferida alguma dificuldade de articulação entre os Centros Distritais do Instituto de Segurança Social responsáveis pelas candidaturas ao Apadrinhamento Civil.

Também foi possível concluir que não teria sido exposta aos candidatos de forma clara a necessidade de ser apresentada uma decisão definitiva quanto à continuidade do projeto de Apadrinhamento Civil, em alternativa à constituição de um vínculo sem natureza jurí-dica na qualidade de família amiga da instituição.

O défice de articulação entre as diversas entidades intervenientes no processo era sus-cetível de comprometer a avaliação do real interesse dos candidatos, colocando ainda em causa o prosseguimento de contactos com os jovens envolvidos.

Ressalvando-se a especificidade técnica atinente a cada candidatura, bem como a pre-valência do superior interesse da criança em detrimento das expectativas pessoais dos

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próprios candidatos, o Provedor de Justiça verificou, também, que nem sempre eram cum-pridos os prazos de informação aos requerentes, designadamente após a formulação de pedido de esclarecimentos junto de determinados Centros Distritais da Segurança Social.

Perante o acima exposto, o Provedor de Justiça entendeu formular chamada de atenção ao Instituto de Segurança Social, no sentido de serem corrigidos procedimentos futuros.

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Proc. Q-3552/15 Entidade visada: Comandante de Esquadra de Trânsito da Polícia de Segurança PúblicaData: 2015/07/30Assunto: Erro no levantamento de auto de contraordenação rodoviáriaSequência: Manifestação de concordância

Na sequência da instrução de procedimento aberto neste órgão do Estado, concluiu-se pela existência de indícios de erro no levantamento de auto de contraordenação rodoviá-ria por infração ao Código da Estrada.

Estando em causa eventual lapso cometido por agente policial no desempenho das respetivas funções, foi ouvida a respetiva Esquadra de Trânsito da PSP.

Em resposta, foi o Provedor de Justiça informado de que, após averiguação da situação e audição do agente, este reconhecera o lapso. A PSP prontamente corrigiu a situação e tomou a iniciativa de contactar o cidadão lesado.

Mesmo tendo presente que a situação que motivara a queixa se encontrava ultrapassada, entendeu o Provedor de Justiça dirigir comunicação à Esquadra congratulando-se com a resposta prestada a este órgão do Estado e, bem assim, com a posição do agente visado.

O Provedor de Justiça chamou a atenção para as boas práticas que aquela situação reve-lou, a saber, o reconhecimento de uma hipotética falha, a pronta resolução no sentido de, sem delongas, corrigir a situação e a decisão de comunicar diretamente com o cidadão afetado, explicando-lhe o sucedido.

5.2. Tomadas de posição de não provimento de queixa

Proc. Q-6898/15 Entidade visada: Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da JustiçaData: 2015/11/25Assunto: Queixa contra decisão da Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça

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Foi apresentada queixa ao Provedor de Justiça contra a Comissão para o Acompanha-mento dos Auxiliares da Justiça, na qual se discordava do tratamento que foi dado a um pedido de informações, posteriormente convertido em queixa contra agente de execução. Face à decisão de arquivamento do procedimento disciplinar, era pretendida resposta a diversas questões colocadas e a reversão da decisão.

O queixoso começou por colocar à Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça as questões abaixo resumidas, solicitando esclarecimentos, a fim de poder deci-dir a via a seguir, quer no processo de execução, quer criminalmente.

Em resposta, a Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça recordou que não tem por função o esclarecimento de dúvidas no âmbito da ação executiva, já que as suas competências se situam aos níveis disciplinares, de fiscalização e de supervisão dos auxiliares de justiça.

Só então o queixoso esclareceu que o seu objetivo era que o agente de execução visado fosse sujeito a procedimento disciplinar.

Tal distinção não é de somenos, porquanto a Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça, enquanto entidade administrativa independente(124), está sujeita ao Código do Procedimento Administrativo(125).

O CPA determina, no n.º 1, do seu artigo 13.º, que:

«Os órgãos da Administração Pública têm o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados e, nomeadamente, sobre os assuntos que aos interessados digam diretamente respeito, bem como sobre quaisquer petições, representações, reclamações ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou do interesse público.»

Assim, é preciso ter presente o que se pretende significar com «os assuntos da sua competência». Não se trata de aludir a qualquer matéria que seja de interesse público, sendo antes necessário atentar em que os órgãos da Administração Pública devem obser-vado o princípio da legalidade, conforme o disposto no n.º 1, do artigo 3.º, do CPA.

Daqui resulta que «a actuação da Administração é, em bloco comandada pela lei, sendo ilegais não apenas os actos (regulamentos ou contratos) administrativos produzidos

(124) Vide n.º 3, do artigo 1.º, da Lei 77/2013, de 21 de novembro, que criou a Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça, que pode ser consultada em https://dre.pt/application/dir/pdf1sdip/2013/11/22600/ 0651206519.pdf(125) Vide alínea d), do n.º 4, do artigo 2.º, do CPA, que pode ser consultado em http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=2248&tabela=leis&ficha=1&pagina=1&

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contra proibição legal, como também aqueles que não tenham previsão ou habilitação legal, ainda que genérica (ou até orçamental)»(126).

Ora, não dispondo de competências consultivas (vide artigos 3.º e 4.º(127)), a Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça não podia efetivamente pronunciar-se nos termos primeiramente formulados pelo queixoso.

A «Administração Pública é responsável pelas informações prestadas por escrito aos particulares, ainda que não obrigatórias» e «responde, nos termos da lei, pelos danos causados no exercício da sua atividade» (vide n.º 4, do artigo 11.º, e artigo 16.º, também do CPA).

A consulta jurídica é ato próprio de advogados e solicitadores, pelo que andou bem a Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça ao encaminhar o queixoso (vide artigos 1.º e 7.º, da Lei n.º 49/2004, de 24 de Agosto(128)).

Em outro plano, é também por referência às competências do Provedor de Justiça, tal como definidas no respetivo Estatuto(129), que se hão de apreciar as respetivas possi-bilidades de atuação relativamente ao processo disciplinar instruído pela Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça e respetiva decisão, bem como quanto às restantes questões colocadas pelo queixoso.

Há, pois, que ter presente que a atuação deste órgão do Estado visa assegurar a justiça e a legalidade do exercício dos poderes públicos. Assim, os cidadãos — pessoas singula-res ou coletivas — podem apresentar-lhe queixas por ações ou omissões desses mesmos poderes, que são apreciadas sem poder decisório (artigo 3.º, do respetivo Estatuto, ao qual também se referem os restantes artigos citados sem outra menção).

A função principal do Provedor de Justiça é, pois, a defesa e promoção dos direitos, liberdades, garantias e interesses legítimos dos cidadãos, assegurando a justiça e a legali-dade do exercício dos poderes públicos (n.º 1, do artigo 1.º).

A sua ação exerce-se, em especial, no âmbito da atividade dos serviços da administração pública central, regional e local, das Forças Armadas, dos institutos públicos, das empresas públicas ou de capitais maioritariamente públicos ou concessionárias de serviços públicos ou de exploração de bens do domínio público, das entidades administrativas indepen-dentes, das associações públicas, designadamente das ordens profissionais, das entidades

(126) Oliveira, Mário e outros, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2.ª edição, Coimbra: Almedina, 1998, p. 85 e ss. Embora se trate de comentário ao artigo correspondente do anterior CPA, vale integralmente para a norma citada.(127) Vide artigos 3.º e 4.º, da Lei 77/2013, de 21 de novembro.(128) Pode ser consultada em https://dre.pt/application/file/479545(129) Aprovado pela Lei n.º 9/91, de 9 de abril, alterado pelas Leis n.º 30/96, de 14 de agosto e n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, e alterado e republicado pela Lei n.º 17/2013, de 18 de fevereiro. A ele se referem os artigos de seguida citados sem outra menção. Pode ser consultado em http://www.provedor-jus.pt/?id-c=20&idi=15378

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privadas que exercem poderes públicos ou que prestem serviços de interesse geral (n.º 1, do artigo 2.º).

Pode, ainda, acontecer que a intervenção do Provedor de Justiça incida em relações entre particulares, quando estas impliquem uma especial relação de domínio, no âmbito da proteção de direitos, liberdades e garantias (n.º 2, do artigo 2.º).

Além disso, quando entenda existir ao alcance dos queixosos um meio especialmente previsto na lei para a resolução da situação reclamada, o Provedor de Justiça deve proceder ao encaminhamento para a entidade competente (n.º 1, do artigo 32.º).

Daqui resultam duas conclusões: a primeira, a de que não é função do Provedor de Justiça a elaboração de pareceres ou o exercício de consultadoria jurídica; e a segunda, a de que, sendo competência da Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça «instruir os processos disciplinares e os processos de contraordenação relativos aos auxi-liares da justiça» e «aplicar sanções disciplinares e contraordenacionais aos auxiliares da justiça», «exceto quando o exercício do poder disciplinar esteja concretamente cometido à associação pública profissional em que se integrem», não pode este órgão do Estado ser tido como uma instância de recurso adicional ou como via informal de recurso, que permita evitar meios processuais especialmente previstos na lei; há, pois, que recorrer aos meios impugnatórios especificamente previstos nas normas aplicáveis (vide artigos 8.º e 35.º, da Lei n.º 77/2013, 21 de novembro).

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Proc. Q-5533/15 Entidade visada: Conservatória do Registo Civil de BragaData: 2015/09/28Assunto: Lista de nomes próprios admitidos no Registo Civil

Foi solicitada a intervenção do Provedor de Justiça junto da Conservatória do Registo Civil de Braga por ter sido inviabilizado, na composição do onomástico de uma criança a inclusão de determinado nome próprio («Darque»), apesar do grande valor afetivo que esse nome tem na história de família.

Acrescia que, inclusive, esse nome tinha sido aceite pela mesma conservatória, no momento do registo de um primo.

Atentos os termos da queixa, foi ouvida a Conservatória dos Registos Centrais, que, por sua vez, recolheu informações junto dos serviços locais.

As funções do Provedor de Justiça situam-se no patamar da justiça e da legalidade do exercício dos poderes públicos (n.º 1, do artigo 1.º, do respetivo Estatuto) tendo a possi-bilidade de dirigir recomendações aos órgãos competentes com vista à correção de atos

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ilegais ou injustos dos poderes públicos ou à melhoria dos respetivos serviços (alínea a), do n.º 1, do artigo 20.º, idem). Ou seja, a intervenção deste órgão do Estado visou desig-nadamente apreciar se, como no caso concreto, a lei era aplicada com igualdade em todas as situações.

Ora, a Conservatória dos Registos Centrais esclareceu, em suma:

«1. O vocábulo “Darque” como nome próprio nunca foi objeto de consulta, por intermédio desta Conservatória, nos termos do art.º 103.º, n.º 4, do Código do Registo Civil (CRCv)(130);

2. Pelo motivo referido em 1, o mencionado vocábulo não consta da lista de nomes publicitada na página do Instituto dos Registos e do Notariado, uma vez que na lista em causa só constam os vocábulos que originaram consulta de nome e parecer sobre a sua possível admissibilidade, pelo que, e por isso mesmo, a lista disponível para consulta não tem carácter taxativo e é periodicamente atualizada;

3. No caso em que o vocábulo pretendido não conste da referida lista, e ao conser-vador competente para o registo se suscitem dúvidas sobre a aceitação de determinado vocábulo como nome próprio, podem sempre os interessados socorrer-se do pedido de consulta de nome previsto no art.º 103.º, n.º 4, mencionado, o qual irá originar, em regra, parecer onomástico sobre a matéria, através da conservatória escolhida para a feitura do registo de nascimento;

4. Pelo pedido de consulta de nome é devido o emolumento previsto no art.º 18.º 9.1 do Regulamento Emolumentar dos Registos e do Notariado [75 euros] (131)(...).»

Ora, em Portugal, são as seguintes as regras para a composição dos nomes próprios (vide n.º 2, do artigo 103.º, do CRCv):

a) Os nomes próprios devem ser portugueses, de entre os constantes da onomástica nacional(132) ou adaptados, gráfica e foneticamente, à língua portuguesa, não devendo sus-citar dúvidas sobre o sexo do registando;

b) São admitidos os nomes próprios estrangeiros sob a forma originária se o regis-tando for estrangeiro, houver nascido no estrangeiro ou tiver outra nacionalidade além da portuguesa;

(130) Pode ser consultado em http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?ficha=101&artigo_id=&-nid=682&pagina=2&tabela=leis&nversao=&so_miolo=(131) Pode ser consultado em http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=471&tabela=leis&fi-cha=1&pagina=1&so_miolo=(132) A lista de nomes admitidos pode ser consultada na página eletrónica do IRN, em http://www.irn.mj.pt/sec-tions/irn/a_registral/registos-centrais/docs-da-nacionalidade/vocabulos-admitidos-e/downloadFile/file/Lista_de_nomes18-06-2015.pdf?nocache=1434623650.94

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c) São ainda admitidos os nomes próprios estrangeiros sob a forma originária se algum dos progenitores do registando for estrangeiro ou tiver outra nacionalidade além da portuguesa;

d) A irmãos não pode ser dado o mesmo nome próprio, salvo se um deles for falecido.Ora, o onomástico «Darque» não conta da lista referida em a) supra. Logo, a Con-

servatória do Registo Civil de Braga agiu corretamente ao recusar a utilização do mesmo, não sem que propusesse a via adequada para que tal se venha a verificar. De facto, a lista de vocábulos admitidos como nome próprio é meramente exemplificativa(133). Cabe aqui sublinhar que a decisão que terá conduzido à permissão de utilização, em situações ante-riores, de nome não admitido não pode, como se compreende, fundamentar a repetição de tal procedimento.

Importa ainda anotar que a recusa da utilização daquele nome próprio não impedia o registo da criança.

O nome fixado no assento de nascimento pode ser modificado, sem autorização do Presidente do Instituto dos Registos e do Notariado, I.P. quando a alteração que consista na mera adoção do nome inicialmente pretendido pelos interessados, quando o assento de nascimento tenha sido lavrado na pendência de consulta onomástica sobre a sua admissi-bilidade (vide alínea f ), n.º 2, e n.º 5, do artigo 104.º, do CRCv). Ou seja: podia ser regis-tado com um nome admitido enquanto se esperava pelo parecer, se o decidir pedir. Caso o parecer fosse favorável à inclusão do nome da tradição familiar do queixoso na lista dos nomes admitidos, teria seis meses contados a partir da data da notificação do despacho de admissibilidade para requerer a alteração.

Quanto ao custo associado ao pedido em causa, importava ter presentes as considera-ções do preâmbulo do Regulamento Emolumentar dos Registos e Notariado, cabendo realçar apenas que «é de regra a total gratuitidade relativamente aos atos do registo civil que revestem um carácter não voluntário. Esse encargo é, pois, sustentado, na íntegra, pelo Estado, não sendo sequer repercutido nos outros tipos tributários». Quanto ao mais «o princípio básico adotado é o princípio da correspondência ao custo efetivo» (vide preâm-bulo citado).

O Provedor de Justiça concluiu pois pela legalidade e correção do procedimento ado-tado pela Conservatória do Registo Civil visada.

•

(133) Cf. Mocica, Filomena e Serrano, Maria de Lurdes, Código do Registo Civil: Anotado: Legislação Complementar, 2.ª edição, Lisboa: Rei dos Livros, 2011, p. 178 e ss.

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Proc. Q-1043/15 Entidade visada: Autoridade Nacional de Segurança RodoviáriaData: 2014/10/16Assunto: Título de condução caducado na pendência do cumprimento de sanção acessória de inibição de conduzir

Foi apresentada queixa ao Provedor de Justiça relativamente à circunstância de ter sido impugnada judicialmente a decisão administrativa proferida no âmbito de processo de contraordenação, após a entrega do título de condução.

O queixoso entregou o título para cumprir a sanção acessória aplicada, de inibição de conduzir.

Contudo, pretendeu depois a devolução do título, que ficaria na sua posse até que a decisão da impugnação judicial transitasse em julgado. Para além desta questão concreta da devolução da carta de condução, a queixa igualmente suscitava o problema da eventual caducidade do título de condução, uma vez que a infração terá sido praticada durante o período probatório.

O título de condução caduca quando, sendo provisório, o seu titular tenha sido con-denado pela prática de um crime rodoviário, uma contraordenação muito grave ou duas contraordenações graves.

No âmbito da instrução, foi ouvida a Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária.O título de condução caduca quando, sendo provisório nos termos dos n.os 4 e 5, do

artigo 122.º, do Código da Estrada, o seu titular tenha sido condenado pela prática de um crime rodoviário, uma contraordenação muito grave ou de duas contraordenações graves.

O título de condução quando emitido

«a favor de quem não se encontra já legalmente habilitado para conduzir qualquer das categorias ou subcategorias de veículos nele previstas tem caráter provisório e só se converte em definitivo se, durante os três primeiros anos do seu período de validade, não for instaurado ao respetivo titular procedimento pela prática de crime ou contraordena-ção a que corresponda proibição ou inibição de conduzir.

Se, durante este período, for instaurado procedimento pela prática de crime ou con-traordenação a que corresponda proibição ou inibição de conduzir, a carta de condução mantém o caráter provisório até que a respetiva decisão transite em julgado ou se torne definitiva.»

De acordo com o disposto nos n.os 1 e 2, do artigo 122.º, do Código da Estrada, a carta de condução emitida fica sujeita a um regime probatório durante os três primeiros anos da sua validade e se, naquele período, for instaurado contra o seu titular procedi-mento do qual possa resultar a condenação pela prática de crime por violação de regras de

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circulação rodoviária, contraordenação muito grave ou segunda contraordenação grave, o regime probatório é prorrogado até que a respetiva decisão transite em julgado ou se torne definitiva.

Nos termos do disposto na alínea a), n.º 3, do artigo 130.º, do Código da Estrada, o título de condução é cancelado quando se encontra no regime probatório e o seu titular for condenado, por sentença judicial ou decisão administrativa transitadas em julgado, pela prática de crime ligado ao exercício da condução, de uma contraordenação muito grave ou de segunda contraordenação grave.

Assim, não é a decisão administrativa que determina o cancelamento de um título de condução.

O arguido toma conhecimento pleno da decisão e de todos os seus efeitos, bem como das opções legais de que dispõe, quer para reagir, quer para cumprir a decisão administrativa.

A decisão administrativa contém, de forma clara e exaustiva, expressamente as adver-tências de que:

«A decisão torna-se definitiva e exequível, 15 (quinze) dias úteis, após a notificação se não for nesse prazo impugnada judicialmente, considerando-se a notificação efetuada na data em que for assinado o aviso de receção ou no terceiro dia útil após essa data, quando o aviso for assinado por pessoa diversa do arguido.

(…) No caso de não impugnar judicialmente a presente decisão, deverá, no prazo de 15 (quinze) dias úteis após o termo do prazo de recurso:

Entregar o seu título de condução no Comando Territorial/ Destacamento de Trân-sito da GNR ou no Comando Metropolitano/Distrital Secção de Contraordenações de Trânsito da PSP do distrito da área da sua residência, sob pena de incorrer na prática de crime de desobediência.»

Ao entregar o título de condução para cumprimento da sanção acessória em que foi condenado, o arguido pratica voluntariamente atos que demonstram claramente que se conformou com esta, expressando vontade em acatar a mesma, tornando-se a decisão defi-nitiva pelo cumprimento. Essa definitividade acarretará, consequentemente, o cancela-mento do título de condução, uma vez que não é a decisão administrativa que determina o cancelamento, operando este ope legis, por força do disposto na alínea a), do n.º 3, do artigo 130.º, do Código da Estrada.

Este entendimento da Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária encontra susten-tação no acórdão do Tribunal da Relação do Porto, proferido em 20 de fevereiro de 2008, o qual propugna que o arguido, ao praticar atos que confirmam o cumprimento da decisão — entrega do título de condução para cumprimento da sanção acessória em que havia sido condenado —, perde o interesse em agir e aceita os efeitos da decisão que contra si foi pro-ferida, pelo que o recurso que venha a ser posteriormente apresentado pelo arguido nesses

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autos é inadmissível, nos termos do disposto na alínea b), do n.º 1 e n.º 2, do Código de Processo Penal, aplicável por remissão do artigo 41.º, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, que, por sua vez, é aplicável por remissão do artigo 132.º, do Código da Estrada.

Assim sendo, com a entrega voluntária do título de condução, a decisão condenatória tornou-se definitiva, operando-se, concomitantemente, o cancelamento da carta de con-dução, o que determinou a comunicação à entidade competente para a sua emissão, in casu, o Instituto de Mobilidade e dos Transportes, I.P.

Por tudo, o Provedor de Justiça reconheceu fundamentação pertinente na posição que tem vindo a ser defendida pela Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária, a saber:

a) Os títulos de condução são cancelados com a entrega efetiva pelo arguido para cum-primento da proibição de conduzir ou da sanção acessória aplicada (primeira contraorde-nação muito grave ou segunda grave);

b) A Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária não tem competência para tornar válido um título de condução que tenha sido cancelado;

c) Nos processos em que tenha ocorrido o cancelamento do título de condução e seja apresentada impugnação judicial, há um tratamento de urgência no envio dos mesmos aos tribunais, cabendo a estes determinar eventual devolução dos títulos aos respetivos titulares.

6. Direitos, liberdades e garantias; saúde, educação e valorações de constitucionalidade

6.1. Tomadas de posição favoráveis aos queixosos

a) Recomendação

Recomendação n.º 2/B/2015Proc. Q-3252/15Entidade visada: Presidente da Assembleia da RepúblicaData: 2015/11/27Assunto: Lei n.º 31/2009, de 3 de julho. Qualificação dos autores de projetos de arquitetura. Direitos adquiridosSequência: Aguarda resposta

Nos termos e para os efeitos do disposto na alínea b), do n.º 1, do artigo 20.º da Lei n.º 9/91, de 9 de abril, na redação da Lei n.º 17/2013, de 18 de fevereiro, recomendo à Assembleia da República que:

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Em respeito ao princípio da igualdade, sejam adotados os procedimentos necessá-rios à clarificação do conteúdo normativo vertido no n.º 2, do artigo 10.º, da Lei n.º 31/2009, de 3 de julho, em matéria de qualificação dos autores dos projetos de arqui-tetura, por forma a salvaguardar expressamente os direitos adquiridos aplicáveis à pro-fissão de arquiteto, ao abrigo do disposto no artigo 49.º, da Diretiva 2005/36/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de setembro de 2005, em relação também aos títulos de formação em engenharia civil obtidos em Portugal, tal como enumerados no anexo VI da citada Diretiva e no referente temporal do mesmo constante.

A presente Recomendação tem por base a motivação a seguir aduzida.

Enquadramento normativo1. Antecipando a Recomendação que precede a intensa imbricação entre dois pata-

mares de produção normativa – nacional e no âmbito da União Europeia –, trilhamos, em um primeiro momento, o percurso normativo conducente à problemática que nos ocupa, seguindo, fundamentalmente, uma ordem cronológica, em que o tempo que passa é escultor de uma realidade jurídica densa, mas incomplexa, não compartimentada no que pertence ao direito interno, de um lado, e ao direito da União, do outro. Sem prejuízo daquelas que são as esferas operativas próprias de cada um desses horizontes regulatórios – porque as há, com certeza –, entendo que essa é a abordagem que mais congruentemente revela o foco da questão que trago ao reparo do Parlamento, conforme a fundamentação que em um segundo momento espelho.

2. Pela Lei n.º 31/2009, de 3 de julho – diploma que, na redação dada mais recen-temente pela Lei n.º 40/2015, de 1 de junho, estabelece a qualificação profissional exi-gível aos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projetos, coordenação de projetos, direção de obra pública ou particular, condução da execução dos trabalhos das diferentes especialidades nas obras particulares de classe 6 ou superior e de direção de fiscalização de obras públicas ou particulares –, foi revogado o Decreto n.º 73/73, de 28 de fevereiro.

3. Recorde-se que este último diploma, regendo então sobre «[a] qualificação dos téc-nicos responsáveis pelos projectos de obras sujeitas a licenciamento municipal» (n.º 1, do artigo 1.º, do decreto citado) e no que para a presente iniciativa releva, reconhecia, nesse âmbito, aos engenheiros civis, entre outros, a faculdade de elaborarem e subscreverem pro-jetos de arquitetura.

4. Por seu turno, no decurso da vigência deste diploma emitido na década de 70, con-cretizava-se, em 1 de janeiro de 1986, a adesão de Portugal às então designadas Comuni-dades Europeias.

5. Situando-me neste específico patamar de produção normativa, observo que àquela data vigorava a Diretiva 85/384/CEE do Conselho, de 10 de junho de 1985, relativa ao

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reconhecimento mútuo dos diplomas, certificados e outros títulos do domínio da arqui-tetura, incluindo medidas destinadas a facilitar o exercício efetivo do direito de estabele-cimento e de livre prestação de serviços.

6. Ancorada na afirmação da proibição do tratamento discriminatório em razão da nacionalidade, em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços, foi desde logo relevado nas considerações preambulares da citada Diretiva (5.º considerando) «que a criação arquitectónica, a qualidade das construções, a sua inserção harmoniosa no ambiente circundante, o respeito das paisagens naturais e urbanas bem como do patrimó-nio colectivo e privado são do interesse público», de imediato se adiantando (ibid.):

«que, por conseguinte, o reconhecimento mútuo dos diplomas, certificados e outros títulos deve basear-se em critérios qualitativos e quantitativos que garantam que os titulares dos diplomas, certificados e outros títulos reconhecidos estão aptos a com-preender e traduzir as necessidades dos indivíduos, dos grupos sociais e das colectivida-des em matéria de organização do espaço, de concepção, organização e realização das construções, de conservação e valorização do património construído e de protecção dos equilíbrios naturais[.]»

7. É certo a este respeito – importa frisá-lo – que «o reconhecimento mútuo dos diplo-mas, certificados e outros títulos pressupõe que tais diplomas, certificados e outros títulos permitam o acesso a determinadas actividades e o seu exercício no Estado-membro que os emitiu», conforme ficou igualmente afirmado em sede de considerações introdutórias à Diretiva 85/384/CEE (veja-se o 7.º considerando).

8. Sem estar em causa, com a adoção da Diretiva em causa, «dar uma definição jurídica das actividades no sector da arquitectura» (9.º considerando), no mesmo ato jurídico foi, outrossim, contextualizada uma realidade em que (10.º considerando):

«na maioria dos Estados-membros, as actividades do domínio da arquitectura são exercidas, de direito ou de facto, por pessoas que possuem o título de arquitecto, acom-panhado ou não de outro título, sem que essas pessoas beneficiem por isso de um mono-pólio do exercício dessas actividades, salvo disposições legislativas em contrário; que as actividades supracitadas, ou algumas delas, podem igualmente ser exercidas por outros profissionais, nomeadamente, engenheiros que tenham recebido uma formação especí-fica no domínio da construção ou da arte de construir[.]»

9. Neste enquadramento, a Diretiva 85/384/CEE fixou, para efeitos de reconheci-mento mútuo, os requisitos mínimos das formações conducentes à obtenção dos diplo-mas, certificados e outros títulos que dão acesso às atividades do domínio da arquitetura com o título profissional de arquiteto (veja-se o Capítulo II da Diretiva).

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10. Paralelamente, a Diretiva em questão não deixou, outrossim, de contemplar as situações respeitantes aos diplomas, certificados e outros títulos que dão acesso às ativida-des do domínio da arquitetura, por força de direitos adquiridos ou de disposições nacio-nais existentes (veja-se o Capítulo III da mesma Diretiva), aí se dispondo, no artigo 10.º, o que aqui deixo transcrito:

«Cada Estado-membro reconhecerá os diplomas, certificados e outros títulos, refe-ridos no artigo 11.º, concedidos pelos outros Estados-membros aos nacionais dos Esta-dos-membros que sejam já titulares dessas qualificações à data da notificação da presente directiva ou que tenham iniciado os seus estudos, comprovados por esses diplomas, cer-tificados e outros títulos, o mais tardar durante o terceiro ano académico seguinte a essa notificação, mesmo que não satisfaçam os requisitos mínimos dos títulos referidos no Capítulo II, atribuindo-lhes, no que diz respeito ao acesso às actividades referidas no artigo 1.º [atividades do domínio da arquitetura] e ao seu exercício, com a observância do artigo 23.º, o mesmo efeito no seu território que aos diplomas, certificados e outros títulos do domínio da arquitectura por ele emitidos.»

11. No artigo 11.º foram então elencados taxativamente, em relação a cada um dos Estados-Membros, os diplomas, certificados e outros títulos a que o artigo 10.º, acabado de citar, se refere.

12. Por força da adesão de Portugal ao processo de integração que hoje se consubstancia na União Europeia, a Diretiva 85/384/CEE foi alterada, primeiro, pela Diretiva 85/614/CEE do Conselho de 20 de dezembro de 1985(134) e, logo após, pela Diretiva 86/17/CEE do Conselho de 27 de janeiro de 1986(135), alterações que produziram efeitos a 1 de janeiro de 1986. Neste sentido, foi aditada ao artigo 11.º da Diretiva 85/384/CEE a alínea k), listando, relativamente à formação obtida em Portugal, as seguintes habilitações:

- O diploma do curso especial de arquitetura emitido pelas Escolas de Belas-Artes de Lisboa e do Porto,

- O diploma de arquiteto emitido pelas Escolas de Belas-Artes de Lisboa e do Porto,- O diploma do curso de arquitetura emitido pelas Escolas Superiores de Belas-Artes

de Lisboa e do Porto,- O diploma de licenciatura em arquitetura emitido pela Escola Superior de Belas-

-Artes de Lisboa,

(134) Diretiva 85/614/CEE do Conselho de 20 de dezembro de 1985, que altera, na sequência da adesão de Espanha e Portugal, a Diretiva 85/384/CEE.(135) Diretiva 86/17/CEE do Conselho de 27 de janeiro de 1986 que altera, em função da adesão de Portugal, a Diretiva 85/384/CEE (com retificação publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, n.º L 87, de 2 de abril de 1986).

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- A carta de curso de licenciatura em arquitetura, emitida pela Universidade Técnica de Lisboa e pela Universidade do Porto,

- Licenciatura em engenharia civil pelo Instituto Superior Técnico da Universidade Técnica de Lisboa,

- Licenciatura em engenharia civil pela Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto,

- Licenciatura em engenharia civil pela Faculdade de Ciências e Tecnologia da Univer-sidade de Coimbra,

- Licenciatura em engenharia civil, produção, pela Universidade do Minho.13. Resulta do exposto que, entre os diplomas indicados neste âmbito, quanto à forma-

ção obtida em Portugal permitindo o acesso às atividades no domínio da arquitetura por força de direitos adquiridos, foram feitas constar as licenciaturas em engenharia civil de quatro instituições de ensino portuguesas.

14. A Diretiva 85/384/CEE foi transposta para a ordem jurídica interna mediante o Decreto-Lei n.º 14/90, de 8 de janeiro(136), aplicando-se este último «às actividades exer-cidas no domínio da arquitectura nos termos da legislação interna vigente» e regulando «os procedimentos a que o Estado Português se encontra vinculado perante a Comuni-dade Económica Europeia (CEE) em matéria de direito de estabelecimento e livre presta-ção de serviços» (artigo 1.º do diploma em causa).

15. No que diz respeito aos títulos de formação, dispôs o n.º 1, do artigo 3.º, do citado Decreto-Lei(137) no sentido de serem

«reconhecidos em Portugal os diplomas, certificados e outros títulos constantes das lis-tas a que se refere o n.º 2 do artigo 7.º da Directiva n.º 85/384/CEE, concedidos na CEE aos nacionais de qualquer Estado membro, atribuindo-se-lhes (…) os mesmos efeitos que aos diplomas, certificados e outros títulos emitidos pelas competentes entidades portuguesas».

16. No tocante à questão dos direitos adquiridos, no artigo 4.º do mesmo decreto-lei ficou estabelecido o que passo a citar:

«Artigo 4.º Direitos adquiridos1 - São reconhecidos os diplomas, certificados e outros títulos emitidos pelo Estado

membro de origem antes da entrada em vigor das Directivas n.os 85/384/CEE e 85/614/CEE, bem como os que vierem a ser emitidos e digam respeito a uma formação iniciada

(136) Alterado pelo Decreto-Lei n.º 241/2003, de 4 de outubro.(137) Inciso numérico introduzido na sequência do Decreto-Lei n.º 241/2003, de 4 de outubro, conservando, porém, o teor normativo primevo do preceito em questão.

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o mais tardar no ano lectivo de 1987-1988, ainda que não respeitem as exigências míni-mas de formação previstas na Directiva n.º 85/384/CEE, nos termos do capítulo III desta directiva.

2 - Aos diplomas, certificados e outros títulos referidos no número anterior são, no que respeita ao acesso e exercício das actividades mencionadas no artigo 1.º, atribuídos os mesmos efeitos que os conferidos em território português aos correspondentes diplo-mas, certificados e outros títulos emitidos pelas entidades portuguesas competentes.»

17. Volvidas duas décadas sobre a sua publicação, a Diretiva 85/384/CEE, de recorte sectorial, foi revogada pela Diretiva 2005/36/CE do Parlamento Europeu e do Conse-lho, de 7 de setembro de 2005, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais, sob a esfera da qual se procedeu, nomeadamente, a uma sistematização de diversas dire-tivas sectoriais (entre as quais aquela aplicável às atividades do domínio da arquitetura), uniformizando-se os princípios aplicáveis na matéria. A Diretiva em causa foi alterada, por último, pela Diretiva 2013/55/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de novembro de 2013, consubstanciando ato jurídico relevante também para efeitos do Espaço Económico Europeu (EEE).

18. Conforme o disposto no segmento relevante do artigo 1.º, da Diretiva 2005/36/CE, esta

«estabelece as regras segundo as quais um Estado-Membro que subordina o acesso a uma profissão regulamentada ou o respectivo exercício no seu território à posse de deter-minadas qualificações profissionais [denominado “Estado-Membro de acolhimento”] reconhece, para o acesso a essa profissão e para o seu exercício, as qualificações profis-sionais adquiridas noutro ou em vários outros Estados-Membros [denominados “Esta-do-Membro de origem”] que permitem ao seu titular nele exercer a mesma profissão».

19. No que diz respeito às atividades profissionais de arquiteto, domínio que aqui espe-cificamente nos ocupa, a Diretiva 2005/36/CE cimenta a livre circulação e o reconhe-cimento mútuo dos títulos de formação no princípio fundamental do reconhecimento automático dos títulos de formação, com base na coordenação das condições mínimas de formação(138), em todo o caso e em alinhamento com a Diretiva predecessora, mantendo expressamente a salvaguarda de um conjunto de direitos adquiridos aplicáveis nesta área (veja-se o n.º 1, do artigo 21.º, da mesma Diretiva).

20. Deste feito, sob a epígrafe de «Direitos adquiridos específicos dos arquitetos», preceitua-se no n.º 1, do artigo 49.º, da Diretiva 2005/36/CE, o seguinte:

(138) Quanto às condições de formação de arquiteto estabelecidas, veja-se o disposto no artigo 46.º, da mesma Diretiva.

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«Os Estados-Membros reconhecem os títulos de formação de arquitecto enume-rados no anexo VI, emitidos pelos outros Estados-Membros e que sancionem uma for-mação iniciada, o mais tardar, no decurso do ano académico de referência constante do referido anexo, mesmo que não satisfaçam as exigências mínimas definidas no artigo 46.º, atribuindo-lhes nos seus territórios, para efeitos de acesso às actividades profissio-nais de arquitecto e respectivo exercício, o mesmo efeito que aos títulos de formação de arquitecto por eles emitidos.»

21. No anexo VI em questão manteve-se substantivamente inalterada, no que toca aos títulos obtidos em Portugal, a enumeração anteriormente vertida na Diretiva 85/384/CEE, aí se reiterando, entre os títulos de formação de arquiteto que beneficiam dos direi-tos adquiridos ao abrigo do disposto no n.º 1, do artigo 49.º, os quatro diplomas univer-sitários em engenharia civil já anteriormente citados, bem como a indicação do ano letivo de 1987/1988 como ano académico de referência.

22. A Diretiva 2005/36/CE foi transposta para a ordem jurídica interna mediante a Lei n.º 9/2009, de 4 de março(139), diploma que estabelece

«o regime aplicável, no território nacional, ao reconhecimento das qualificações profissionais adquiridas noutro Estado Membro da União Europeia por nacional de Estado Membro que pretenda exercer, como trabalhador independente ou como tra-balhador subordinado, uma profissão regulamentada não abrangida por outro regime específico» (n.º 1, do artigo 1.º, da citada Lei).

23. Neste horizonte e relevando do reconhecimento automático de títulos de forma-ção, com base na coordenação das condições mínimas de formação, a Lei n.º 9/2009, de 4 de março, em consonância com a Diretiva cuja transposição opera, salvaguarda os direitos adquiridos específicos de cada uma das profissões abrangidas, regendo, no tocante ao arquiteto, o disposto no artigo 46.º(140). Sendo aí feita remissão, no n.º 1, para o anexo III do diploma parlamentar em causa, observa-se que nele vêm enumerados os títulos de formação de arquiteto que beneficiam dos direitos adquiridos ao abrigo dos n.os 1 e 2, do

(139) Alterada, por último, pela Lei n.º 25/2014, de 2 de maio. Entre outros diplomas, a Lei n.º 9/2009, de 4 de mar-ço, revogou os anteriormente mencionados Decretos-Leis n.º 14/90, de 8 de janeiro, e n.º 241/2003, de 4 de outubro.(140) Transcreve-se aqui o teor normativo do n.º 1, do artigo 46.º: «A autoridade competente reconhece os títulos de formação de arquitecto previstos no anexo iii que atestem uma formação iniciada, o mais tardar, no decurso do ano académico de referência constante do referido anexo [a saber, 1987/1988], mesmo que não satisfaçam as exigências mínimas definidas no artigo 43.º».

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artigo 46.º em termos exatamente idênticos aos vertidos no anexo VI da Diretiva 2005/36/CEE, incluindo a menção dos próprios títulos de formação obtidos em Portugal(141).

24. Aproximando-me do termo deste esboço em torno das soluções normativas que vêm enquadrando a questão objeto da presente Recomendação, retorno ao diploma com que encetei este percurso e que o encerra cronologicamente – refiro-me à Lei n.º 31/2009, publicada quatro meses após a publicação da Lei n.º 9/2009, de 4 de março.

25. Dispondo a Lei n.º 31/2009, no momento presente, com as alterações decorrentes da Lei n.º 40/2015, de 1 de junho, sobre a qualificação profissional exigível aos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projetos, coordenação de projetos, direção de obra pública ou particular, condução da execução dos trabalhos das diferentes especiali-dades nas obras particulares de classe 6 ou superior e de direção de fiscalização de obras públicas ou particulares, aí se preceitua, no n.º 1, do artigo 4.º, que

«[o]s projetos são elaborados e subscritos, nos termos da presente lei, e na área das suas qualificações e especializações, por arquitetos, arquitetos paisagistas, engenheiros e engenheiros técnicos, com inscrição válida em associação profissional, sem prejuízo do disposto no artigo 11.º».

26. Concretizando esse sentido normativo, o legislador determina, no n.º 1, do artigo 6.º, que

«[o] projeto é elaborado, em equipa de projeto, pelos técnicos necessários à sua cor-reta e integral elaboração, podendo apenas integrar, como autores de projeto, arquite-tos, arquitetos paisagistas, engenheiros e engenheiros técnicos, executando tarefas na área das suas qualificações e especializações, nos termos indicados na presente lei».

27 Sobre a qualificação dos autores dos projetos relativos às operações e obras que recaem no âmbito de aplicação da Lei n.º 31/2009 (veja-se o n.º 1, do seu artigo 2.º), dis-põe o artigo 10.º, aí se encontrando vertida determinação normativa, segundo a qual «[o]s projetos de arquitetura são elaborados por arquitetos com inscrição válida na Ordem dos Arquitetos» (n.º 2, do artigo 10.º).

28. Nesta mesma sede, não desatendeu, porém, o legislador às

«exigências impostas pelo direito comunitário em matéria de profissões regulamen-tadas, nomeadamente no que respeita aos direitos adquiridos aplicáveis às profissões que são objeto de reconhecimento com base na coordenação das condições mínimas de

(141) O anexo III da Lei n.º 9/2009, de 4 de março, foi, por último, republicado no anexo II à Lei n.º 25/2015, de 30 de março.

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formação, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 9, do artigo 4.º», segundo o disposto no n.º 5, do artigo 10.º, da Lei n.º 31/2009.

29. Por seu turno, no n.º 9, do artigo 4.º, do mesmo diploma determina-se que «[o] reconhecimento de qualificações obtidas fora de Portugal por técnicos nacionais de Esta-dos do Espaço Económico Europeu é regulado pela Diretiva 2005/36/CE (…), transposta para o direito interno português pela Lei n.º 9/2009, de 4 de março (…)».

30. A Lei n.º 31/2009, que fixou novas exigências para o exercício das atividades abran-gidas, iniciou a sua vigência em 1 de novembro de 2009(142), tendo implicado a revogação expressa e simultânea do Decreto n.º 73/73, de 28 de fevereiro(143), com a salvaguarda das disposições transitórias constantes dos artigos 25.º e 26.º.

31. As normas deste último preceito, atinente a obras públicas e fixando período tran-sitório de 2 anos, contados da referida data de entrada em vigor da Lei n.º 31/2009, estão já caducas, esgotado que está o prazo transitório de exercício de funções sem as qualifica-ções previstas na mesma Lei.

32. Por seu turno, caducou igualmente já o regime transitório vertido, no que ora releva, no n.º 1, do artigo 25.º, em que se estatui que os técnicos que vinham exercendo as suas ati-vidades ao abrigo das normas pertinentes do Decreto n.º 73/73, de 28 de fevereiro, pode-riam, até 1 de novembro de 2014, elaborar os projetos nelas previstas, desde que demons-trassem possuir experiência profissional nos cinco anos imediatamente precedentes.

33. Sem embargo, à luz do disposto no n.º 2 do mesmo preceito legal foi garantido àqueles técnicos a possibilidade de intervenção em projetos de alteração aos projetos da sua autoria, mesmo depois de 1 de novembro de 2014.

34. De igual modo, decorrido o mencionado período transitório de cinco anos, admi-te-se que os técnicos em questão possam ainda prosseguir a sua atividade, nos três anos seguintes (ou seja, até 1 de novembro de 2017), desde que façam prova de ter completado, até ao termo daquele período, pelo menos, 180 créditos ou três anos curriculares de traba-lho (veja-se o n.º 4, do artigo 25.º, na redação atualmente vigente).

35. Em suma, aqui chegados observa-se que, nos termos do disposto no Decreto n.º 73/73, de 28 de fevereiro, os engenheiros civis podiam elaborar e subscrever projetos de arquitetura, com exceção dos que por lei estivessem reservados aos arquitetos.

36. Por força da Lei n.º 31/2009 foram fixadas novas exigências para o exercício de ati-vidades relativas a determinadas operações e obras, determinando-se que a elaboração de projetos de arquitetura compete a arquitetos com inscrição válida na Ordem dos Arqui-tetos. Isto, sem prejuízo das exigências impostas pelo direito da União, nomeadamente no que diz respeito aos direitos adquiridos aplicáveis à profissão de arquiteto, as quais

(142) Veja-se o artigo 29.º, da Lei n.º 31/2009, de 3 de julho.(143) Veja-se ainda o artigo 28.º, da Lei n.º 31/2009, de 3 de julho.

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consignam, como decorre do anteriormente exposto, o reconhecimento mútuo, entre outros, de determinados títulos de formação em engenharia civil que habilitam ao exercí-cio de atividades de arquitetura em Portugal.

37. Recorde-se que nas Diretivas comunitárias referidas são contempladas, a título de direitos adquiridos dos respetivos titulares, quatro licenciaturas em engenharia civil obti-das em território nacional, sancionado uma formação iniciada, o mais tardar, no decurso do ano letivo 1987/1988, que os demais Estados-Membros estão obrigados a reconhecer (atribuindo-lhes nos seus territórios, para o acesso às atividades profissionais de arquiteto e o respetivo exercício, o mesmo efeito que aos títulos de formação de arquiteto por eles emitidos), no pressuposto (caso contrário não constariam da lista de diplomas aprovada) de que as licenciaturas em questão habilitam ao exercício de atividades no domínio da arquitetura no próprio Estado que as emitiu, isto é, Portugal.

38. Sucede que as posições jurídicas subjetivas deste universo de engenheiros civis que obtiveram os seus títulos de formação no nosso país, nas condições taxativamente firma-das, quer no anexo VI da Diretiva 2005/36/CE, quer no anexo III da respetiva Lei de transposição (a Lei n.º 9/2009, de 4 de março), não têm logrado, junto de alguns aplica-dores do direito, a proteção que julgo que lhes assiste, a título de direitos adquiridos, para efeitos de poderem continuar a elaborar projetos de arquitetura no país da sua formação. Das razões deste meu entendimento me ocupo mais detalhadamente em seguida.

II. A questão controvertida, conflito interpretativo gerado e senda da sua superação39. Ante o enquadramento jurídico acabado de delinear, coloca-se destarte a questão

da salvaguarda, para efeitos da elaboração de projetos de arquitetura em Portugal, daquele círculo de engenheiros civis que, tendo iniciado a sua formação, o mais tardar, no ano letivo de 1987/1988, obtiveram um dos quatro diplomas universitários em engenharia civil de instituições de ensino portuguesas, tal como listados no anexo VI da Diretiva 2005/36/CE (e, já anteriormente, no artigo 11.º, da Diretiva 85/384/CEE), incluindo no próprio anexo III da Lei n.º 9/2009, de 4 de março (e, em momento precedente, por remissão feita no artigo 4.º, do Decreto-Lei n.º 14/90, de 8 de janeiro).

40. De outro modo dito, discute-se a problemática em torno do respeito, em território nacional, dos direitos adquiridos aplicáveis no domínio das atividades de arquitetura, rela-tivamente a um universo restrito de engenheiros civis, licenciados em Portugal, com for-mação iniciada, no limite, no ano letivo de 1987/1988, correspondente a uma das quatro licenciaturas seguintes: licenciatura em Engenharia Civil pelo Instituto Superior Técnico da Universidade Técnica de Lisboa; licenciatura em Engenharia Civil pela Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto; licenciatura em Engenharia Civil pela Faculdade de Ciências e de Tecnologia da Universidade de Coimbra; licenciatura em Engenharia Civil, produção, pela Universidade do Minho.

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41. Permito-me alertar a Assembleia da República para a circunstância de, no pata-mar da respetiva relevância prática, a questão vertente não ser despicienda, porquanto o quadro jurídico vigente tem gerado entendimentos opostos por parte dos aplicadores do direito, desde logo, várias entidades administrativas, com efeitos perniciosos para os enge-nheiros civis afetados, titulares das referidas posições jurídicas subjetivas.

42. Concretizando e em síntese: de um lado, Câmaras Municipais há que, ante o esta-tuído no n.º 2, do artigo 10.º, da Lei n.º 31/2009 e, nomeadamente, com a alegação de que este diploma, na sua redação vigente, não transpôs para a ordem jurídica nacional uma norma de proteção que garanta os direitos adquiridos invocados pelo referido círculo de engenheiros civis, não lhes reconhecem a qualificação para subscrever projetos de arqui-tetura, caso pretendam sujeitar a licenciamento municipal projetos dessa tipologia e fora do regime transitório fixado no artigo 25.º, daquela Lei; do outro, perfilam-se Câmaras Municipais que, com invocação, seja do princípio da igualdade que deve reger a atividade administrativa (e do entendimento segundo o qual a negação, àqueles engenheiros civis, do direito de elaborarem e subscreverem projetos de arquitetura gera situações de discri-minação inversa), seja do respeito devido às exigência impostas pelo direito da União em matéria de profissões regulamentadas, já aceitam, para efeitos de elaboração e subscrição de projetos de arquitetura, as declarações emitidas pela Ordem dos Engenheiros relativas aos direitos adquiridos por parte destes engenheiros civis, tal como acolhidos em sucessi-vas diretivas comunitárias, a última das quais a Diretiva 2005/36/CE, transposta para a ordem jurídica nacional pela Lei n.º 9/2009, de 4 de março.

43. Ademais, teve-se conhecimento do entendimento assumido em sede de reunião de coordenação jurídica realizada, em 22 de setembro, entre a Direção-Geral das Autarquias Locais, as cinco Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional e a Inspeção--Geral de Finanças. Assim, após o enquadramento legal da questão e da sinalização das posições antagónicas adotadas, outrossim, pela Ordem dos Engenheiros e a Ordem dos Arquitetos a este respeito (a primeira, conforme naquela mesma sede expresso, enten-dendo «que o teor do artigo 49.º, n.º 1, da Diretiva e 2005/36/CE e o ponto 6 do seu anexo VI conferem aos engenheiros civis formados pelas instituições portuguesas aí referi-das o direito adquirido a elaborar e subscrever projetos de arquitetura em Portugal, desde que tenham iniciado o respetivo curso no ano letivo de 1987/1988»; a segunda, «que a Diretiva é aplicável a um nacional de um Estado-Membro diferente daquele em que adqui-riu as suas qualificações profissionais – excluindo assim os nacionais onde adquiriram as suas qualificações profissionais»), foi aprovada, por unanimidade, a seguinte conclusão:

«a interpretação correta dos textos legais é feita, na [respetiva] ótica, pela Ordem dos Arquitetos (os engenheiros civis portugueses com licenciaturas iniciadas no ano letivo de 1987/1988 podem exercer a profissão de arquiteto num Estado-Membro da

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Comunidade Europeia mas não no nosso país), sendo no entanto esta regra claramente violadora do princípio da igualdade inserto no artigo 13.º da nossa Constituição.»

44. Nesse encadeamento, foi manifestado na mesma reunião de coordenação jurídica que a apreciação de tal violação compete aos tribunais.

45. Registe-se, em um outro patamar, que semelhante entendimento foi seguido, por seu turno, pelo Gabinete Jurídico da Associação Nacional de Municípios Portugueses.

46. Neste horizonte, permita-me, Senhor Presidente, realçar que não compete ao Pro-vedor de Justiça, atento o recorte constitucional e estatutário deste órgão do Estado, pro-nunciar-se sobre ou submeter a crítica as decisões político-legislativas relativas às qualifi-cações exigíveis para a elaboração de projetos de arquitetura(144).

47. Distintamente, vislumbrando na presente situação um conflito interpretativo a respeito das normas que regem a matéria em causa, com a presente iniciativa pretendo, no quadro das competências próprias atribuídas ao Provedor de Justiça, instar à respetiva superação, afigurando-se muito urgente uma solução que garanta uma decisão uniforme na problemática em debate, cuja bondade constitucional não suscite dúvidas.

48. Nesse sentido e em um olhar largo sobre a envolvente jurídico-normativa da questão, não creio que, efetivamente, possam ser desconsideradas as normas vertidas nas sucessivas Diretivas anteriormente citadas e transpostas para o ordenamento jurídico português que salvaguardam direitos adquiridos aplicáveis a um conjunto de profissões – entre as quais a de arquiteto(145) – que são objeto de reconhecimento no espaço da União Europeia com base na coordenação das condições mínimas de formação, ali se arrolando, justamente, um conjunto de títulos de formação de arquiteto que conferem direitos adquiridos aos respetivos titulares, incluindo engenheiros civis formados em determinadas instituições de ensino superior portuguesas, em um dado lapso temporal.

49. É que, tendo as Diretivas em causa por objeto a matéria do reconhecimento mútuo de diplomas, certificados e outros títulos, importa não perder de vista, no que se me

(144) Note-se, aliás, que nem as próprias Diretivas invocadas na presente Recomendação pretendem «regulamentar as condições de acesso à profissão de arquiteto» ou «definir a natureza das atividades a exercer pelos seus membros», para parafrasear o Acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de abril de 2015 (Angerer, C-477/13, n.os 47 e 48).(145) Recorde-se, por referência ao conceito de «arquiteto» mobilizado no patamar de produção normativa da União Europeia, o que consta do 28.º considerando da Diretiva 2005/36/CE:«As regulamentações nacionais no domínio da arquitectura relativas ao acesso às actividades profissionais de arquitecto e ao seu exercício têm um alcance muito variado. Na maioria dos Estados-Membros, as actividades do domínio da arquitectura são exercidas, de direito ou de facto, por pessoas que possuem o título de arquitecto, acompanhado ou não de outro título, sem por isso beneficiarem de um monopólio de exercício dessas actividades, salvo disposições legislativas em contrário. As referidas actividades, ou algumas delas, poderão igualmente ser exercidas por outros profissionais, nomeadamente engenheiros que tenham recebido uma formação específica no domínio da construção ou da arte de construir. No intuito de simplificar a presente directiva, importa ter como referência o conceito de “arquitecto”, a fim de delimitar o âmbito de aplicação das disposições relativas ao reconhecimento automático dos títulos de formação no domínio da arquitectura, sem prejuízo da especificidade das regulamentações nacionais que regem estas actividades.»

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afigura consubstanciar o aspeto nuclear da questão suscitada, que a lógica do reconheci-mento mútuo está ancorada na assunção de que os títulos de formação em causa permitem o acesso a determinadas atividades e o seu exercício no próprio Estado-Membro que os emitiu – nesse exato sentido veja-se já o 7.º considerando da Diretiva 85/384/CEE.

50. Em sintonia com esta compreensão das coisas se perfilam igualmente os preceitos inaugurais da própria Diretiva 2005/36/CE. Recordo que aí se dispõe, no que ora releva, que a Diretiva em causa regula o reconhecimento, pelo Estado de acolhimento, para efei-tos do acesso a profissão regulamentada e do seu exercício no respetivo território (estando aquela subordinada à posse de determinadas qualificações profissionais), justamente das qualificações profissionais obtidas pelo interessado em outro(s) Estado(s)- Membro(s) (Estado-Membro de origem), as quais permitem ao seu titular nele exercer a profissão visada (veja-se, em particular, em sede das «Disposições Gerais» da Diretiva 2005/36/CE, o disposto no primeiro segmento do artigo 1.º e no n.º 1, do artigo 4.º).

51. Conforme expressa, por seu turno, o Tribunal de Justiça (Acórdão Angerer, cit., n.º 36):

«No que diz respeito ao objetivo da Diretiva 2005/36, decorre dos respetivos arti-gos 1.° a 4.° que o objeto essencial do reconhecimento mútuo é o de permitir ao titular de uma qualificação profissional que lhe dá acesso a uma profissão regulamentada no seu Estado-Membro de origem aceder, no Estado-Membro de acolhimento, à mesma profis-são para a qual está qualificado no Estado-Membro de origem e aí a exercer nas mesmas condições dos nacionais (acórdão Ordem dos Arquitetos, C-365/13, EU:C:2014:280, n.º 19).»

52. Em suma, é semelhante compreensão que adensa o princípio da confiança mútua entre os Estados-Membros, em que se esteia o sistema de reconhecimento de qualificações profissionais no espaço da União Europeia, destinado a franquear o exercício de atividades profissionais em um espaço geográfico mais alargado, ao abrigo de um título de formação de origem.

53. Neste sentido, a enumeração, entre os títulos de formação de arquiteto que benefi-ciam dos direitos adquiridos ao abrigo do n.º 1, do artigo 49.º, da Diretiva 2005/36/CE, dos quatro diplomas universitários em engenharia civil, pelas instituições de ensino portu-guesas indicadas (com formação iniciada até ao decurso do ano letivo de 1987/1988), não pode deixar de significar, da parte do Estado português, o seu acordo quanto à valência da «formação específica no domínio da construção ou da arte de construir» recebida por esse universo mais restrito de engenheiros civis para o exercício de atividades no domínio da arquitetura no nosso próprio país.

54. Repito: anuir na inclusão das referidas formações universitárias em engenharia civil, obtidas em Portugal, para efeitos do exercício das atividades profissionais de arquiteto nos demais Estados-Membros, implica necessariamente reconhecer que essas formações, sem

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embargo de não satisfazerem as exigências mínimas entretanto fixadas ao nível da União Europeia (veja-se o artigo 46.º, da Diretiva 2005/36/CE), habilitam, ainda assim, sob as vestes de direitos adquiridos dos respetivos titulares, ao exercício das referidas atividades, também no território nacional.

55. É este, aliás, o compromisso das competentes autoridades portuguesas para com os demais Estados-Membros no quadro do reconhecimento das qualificações profissionais, como de resto não pode deixar de ser em relação ao restante corpo das normas emanadas pelo legislador da União Europeia, quando o Estado português aceitou «convencionar o exercício, em comum, em cooperação ou pelas instituições da União, dos poderes neces-sários à construção e aprofundamento da união europeia» (n.º 6 in fine, do artigo 7.º, da Constituição da República Portuguesa).

56. Revela-se, destarte, absolutamente paradoxal – sublinhando, ademais, incompreen-são quanto ao significado, em um sentido materialmente valioso, de ser cidadão europeu em espaço de regulação comum (edificado também sobre o mercado único), com um esta-tuto associado de titularidade e gozo efetivo de direitos fundamentais – afirmar que aquele círculo de engenheiros civis pode exercer atividades de arquitetura no espaço da União (e mais latamente do EEE), mas não em Portugal, o próprio Estado da sua formação.

57. Neste sentido, negar aos titulares dos diplomas em engenharia civil pelas Univer-sidades portuguesas, enunciados no anexo VI da Diretiva 2005/36/CE e no anexo III da Lei n.º 9/2009, de 4 de março, a possibilidade de elaborar e subscrever projetos de arquitetura em Portugal, quando os mesmos diplomas universitários foram enumerados como habilitando ao exercício de atividades no domínio da arquitetura nos demais Esta-dos-Membros configurará, por parte das autoridades portuguesas, um autêntico venire contra factum proprio.

58. Esta contradição é tanto mais grave quanto é certo surgir no quadro de profissão (a de arquiteto) que, em consonância com a harmonização operada no seio da União Euro-peia, tem reconhecimento automático ao abrigo da Diretiva 2005/36/CE e, por sobre tudo, gerar situações de intolerável tratamento discriminatório.

59. Quanto ao sentido do reconhecimento automático, permito-me aqui realçar o entendimento evidenciado pela jurisprudência comunitária, nomeadamente tal como expresso no Acórdão do Tribunal de Justiça de 30 de abril de 2014 (Ordre des architectes, C-365/13, n.º 24):

«o sistema de reconhecimento automático das qualificações profissionais previsto, quanto à profissão de arquiteto, nos artigos 21.°, 46.° e 49.° da Diretiva 2005/36, não deixa nenhuma margem de apreciação aos Estados-Membros. Deste modo, se um nacio-nal de um Estado-Membro for titular de um dos títulos de formação e dos certificados complementares que figuram no ponto 5.7.1. do anexo V ou no anexo VI desta diretiva, deve poder exercer a profissão de arquiteto noutro Estado-Membro sem que este último

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lhe possa impor a obtenção de qualificações profissionais suplementares, ou a prova de que as obteve.»

60. Já no tocante ao tratamento discriminatório, note-se que os engenheiros civis com determinada formação obtida em Portugal (concretamente, qualquer uma das quatros licenciaturas em engenharia civil enumeradas no anexo VI da Diretiva 2005/36/CE) não podem exercer em território nacional atividades profissionais relevando do domínio da arquitetura, as quais estão autorizados a exercer, por força dessa mesma Diretiva, no demais espaço da União Europeia.

61. Tratamento discriminatório ainda, porquanto indivíduos com uma formação em engenharia civil obtida em outro Estado-Membro que não Portugal e cujo título venha enumerado no mesmo anexo VI estarão autorizados a exercer em Portugal, por força do artigo 49.º, da Diretiva 2005/36/CE, atividades no domínio da arquitetura, quando os títulos de formação em engenharia civil concedidos pelas quatro universidades portugue-sas ali também enumerados não consubstanciam, em relação aos respetivos titulares, habi-litação com efeitos profissionais equivalentes no nosso próprio país.

62. Isto, repito, quando é certo que é condição da sua inclusão naquele anexo que esses títulos de formação habilitem para o exercício das atividades em causa no Estado-Membro de origem.

63. Os contextos descritos geram, outrossim, para os engenheiros civis portugueses, efetivamente uma situação de discriminação inversa (discrimination à rebours; reverse dis-crimination). Esta ocorre quando um Estado-Membro trata desfavoravelmente os seus próprios cidadãos face aos de outros Estados-Membros da União Europeia(146).

64. Neste circunstancialismo, independentemente da questão do campo de aplicação territorial da proibição da discriminação em razão da nacionalidade, ao abrigo dos Tra-tados fundadores e da própria Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia – questão que, em última instância, pode ser dirimida pelo Tribunal de Justiça da União Europeia –, a situação descrita de tratamento discriminatório dos engenheiros civis que obtiveram os seus títulos em Portugal, tal como constam do anexo VI da Diretiva e do anexo III da Lei n.º 9/2009, de 4 março, não é aceitável, em primeira linha, por força dos princípios fundamentais estruturantes do nosso Estado de Direito, matricialmente anco-rado no respeito pelos direitos fundamentais.

65. Na verdade, é contrária ao princípio constitucional da igualdade uma solução de direito interno que autorize os engenheiros civis com títulos de formação obtidos em

(146) Note-se, ainda assim, que relevando na situação vertente, não a nacionalidade dos engenheiros civis que possam invocar direitos adquiridos ao abrigo da Diretiva, para efeitos de exercício de atividades no domínio da arquitetura, mas, distintamente, o Estado-Membro em que obtiveram a respetiva formação, resultam, de igual modo, discriminados negativamente cidadãos de outros Estados-Membros que eventualmente possam ter obtido o seu diploma universitário em Portugal, nas condições recortadas no anexo VI da Diretiva 2005/36/CE.

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outros Estados-Membros que não em Portugal, que lhes permitem o acesso às atividades no domínio da arquitetura, constando expressamente nos referidos anexos, sem autorizar igualmente os engenheiros civis licenciados por uma das instituições de ensino portugue-sas mencionadas nos mesmos anexos a exercerem atividades no domínio da arquitetura em território nacional.

66. A coerência ou «unidade do sistema jurídico» (n.º 1, do artigo 9.º, do Código Civil), mesmo em um horizonte de hipercomplexidade normativa – como é o caso, dada a imbricação entre espaços distintos de produção de normas jurídicas – reclama, à partida, uma interpretação da norma constante do n.º 2, do artigo 10.º, da Lei n.º 31/2009 em conformidade com as exigências da igualdade de tratamento e da não discriminação, por forma a ficarem salvaguardados, também em território português, os direitos adquiridos aplicáveis à profissão de arquiteto relativamente aos títulos de formação em engenharia civil obtidos em Portugal, nas condições do artigo 49.º, da Diretiva 2005/36/CE, isto é, aqueles que vêm expressamente referidos no anexo VI e replicados no anexo III, da Lei n.º 9/2009, de 4 de março. Porém, conforme aludi, observa-se no momento presente um posicionamento extremado em torno do alcance da determinação legislativa em matéria do reconhecimento da faculdade de elaboração de projetos de arquitetura.

67. O dissenso revelado, denotando uma clara ausência de uniformidade de critério na interpretação e aplicação do normativo vertido no n.º 2, do artigo 10.º, da Lei n.º 31/2009, não serve a estabilidade das relações jurídicas que o direito é chamado a nutrir, gerando nos engenheiros civis afetados – cidadãos de carne e osso – a perturbação da nor-mal decorrência das suas vidas profissionais e pessoais, o que não é aceitável em um Estado de Direito. Que é, por antonomásia, um Estado de bem.

68. Razão pela qual, a presente situação reclama, no meu entendimento, uma clarifica-ção urgente, mediante ato de vontade parlamentar, legitimada democraticamente, com o reconhecimento expresso dos direitos adquiridos dos engenheiros civis com títulos de for-mação obtidos em Portugal, nas condições previstas no artigo 49.º, da Diretiva 2006/36/CE, tal como transposta pela Lei n.º 9/2009, de 4 de março.

b) Sugestões

Proc. Q-2112/15Entidade visada: Conselho Diretivo da Autoridade Nacional da Aviação CivilData: 2015/06/23Assunto: Licenças aeronáuticas. Averbamento de proficiência linguística em PortuguêsSequência: Retificação das soluções adotadas nos casos concretos conhecidos. Processo de emissão de nova regulamentação em curso

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Estava em causa o regime de averbamento especial dos níveis de proficiência linguís-tica da competência de Radiotelefonia em Português, designadamente a propósito das licenças Part Flight Crew Licence (Parte-FCL) de aviões, helicópteros, aeronaves de des-colagem vertical e dirigíveis, no Item XIII - Observações (Remarks), inserido no Quadro constante do parágrafo 5.4.1 da Circular de Informação Aeronáutica (CIA) n.º 10/14, de 19 de março de 2014.

A exposição recebida questionava a metodologia utilizada para a certificação em causa, por excesso e por defeito. Alegava-se, designadamente, ser automática a concessão do nível máximo a pilotos nascidos em Portugal ou oriundos de um dos países lusófonos, pelo con-trário tendo sido negada a piloto naturalizado português, independentemente de qual-quer avaliação sobre o seu real domínio da língua.

Oportunamente solicitada a colaboração da Autoridade Nacional da Aviação Civil (ANAC), confirmou-se a situação descrita, sendo indicada como fundamentação para aquela automaticidade o facto de os cursos de piloto em causa serem alegadamente reali-zados em Portugal, por essa via sendo a respetiva aprovação apenas possível com fluência na língua portuguesa.

Entendeu-se ser de observar que, a admitir-se uma atribuição automática, o universo relevante seria, não o daqueles pilotos reunidos em função da sua nacionalidade ou local de nascimento, mas sim do local de frequência do curso de pilotagem, independente-mente, portanto, da sua nacionalidade, lusófona ou não.

Notou-se que o Regulamento (UE) n.º 1178/2011, da Comissão, de 3 de novembro, alterado pelo Regulamento (UE) n.º 290/2012, da Comissão de 30 de março, que esta-belece os requisitos técnicos e os procedimentos administrativos para as tripulações da aviação civil, em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 216/2008, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de fevereiro, refere, em FCL.055, sob o título Proficiência Linguística, na alínea b), que o requerente de um averbamento de proficiência linguística deve e/ou tem de demonstrar aptidão aí discriminada e em conformidade com o Apên-dice 2, sob o título «Escala de classificação da proficiência linguística – Nível superior, avançado e operacional», o qual, para cada nível, explicita requisitos em matéria de pro-núncia, estrutura, vocabulário, fluência, compreensão e interação.

Se a CIA n.º 10/14, de 19 de março, já mencionada, sobre radiotelefonia e proficiên-cia linguística, cumpria os requisitos referidos em matéria de língua inglesa, já o mesmo não sucedia em relação à língua portuguesa, pela omissão relativa à necessidade de apre-sentação de documento de avaliação emitido por um Centro Linguístico Aeronáutico, aprovado por um Estado-Membro da ICAO, nos termos do n.º 5.4.2 sob o título «Aver-bamento de outras línguas».

Do ponto de vista do mérito, a nacionalidade não pode criar uma presunção, desig-nadamente em matéria tão importante, em atividade que põe em risco vidas e bens de elevado valor, do conhecimento da língua. Àquela, nos termos da lei, cabe demonstrar

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uma ligação com o País, sem que, não raras vezes, exista qualquer requisito a respeito do conhecimento da língua portuguesa, dando-se como exemplo os filhos de português nascidos no estrangeiro e que, sem necessidade de prova do conhecimento da língua, pos-suem a nacionalidade a título originário, mediante simples declaração ou transcrição do nascimento no registo civil português.

De modo simétrico, assinalou-se ser inteiramente viável que um cidadão português o seja por ter nascido em Portugal e, saindo depois do território nacional, a prazo esqueça ou nunca tenha mesmo aprendido a língua portuguesa.

No plano mais alargado da lusofonia, sublinhou-se a dificuldade que a língua portu-guesa, embora oficial nesses Países, tem em diversas regiões, com predominância de lín-guas locais ou de países vizinhos.

Fez-se notar que estas considerações não tinham como conclusão a impreterível neces-sidade da realização de provas de conhecimentos específicas. Assim, o critério assinalado, da conclusão em Portugal do curso de piloto, supondo correta a descrição feita quanto ao nível de exigência também em termos de língua, pode conduzir à atribuição presumida de certo nível de proficiência linguística, por hipótese o máximo.

Do mesmo modo, mesmo para detentores de habilitações profissionais estrangeiras, a comprovação de um percurso escolar extenso em estabelecimento que lecione em língua portuguesa poderá ser suficiente.

Considerou-se contudo inviável a extração, da simples prova da nacionalidade, de uma conclusão positiva sobre a máxima proficiência em Português.

Em sentido contrário, no caso concreto que motivou esta intervenção, estava-se perante cidadão estrangeiro, naturalizado português, considerando-se, na aceção acima exposta, insuficiente esta aquisição da nacionalidade para o efeito pretendido. Não deixando de notar que, por regra, a naturalização exige prova do conhecimento de língua portuguesa, ao contrário do que sucede com a nacionalidade originária, reconheceu-se que o nível exigido é relativamente baixo, não podendo confundir-se com os elevados padrões que a comunicação aeronáutica certamente exigirá.

Em qualquer caso, não pareceu lícito negar-se o reconhecimento da proficiência máxima, eventualmente existente, com base em critério que nada de seguro indicia a esse respeito, como a titularidade de nacionalidade não lusófona ou mesmo da portuguesa, mas por naturalização.

Para cumprimento da legalidade, propôs-se a conformação do teor da CIA n.º 10/14, de 19 de março, relativamente à proficiência na língua portuguesa, ao estabelecido em regulamentação internacional, nomeadamente estabelecendo como regra a exigência de demonstração do nível de proficiência linguística, não o estabelecendo nem negando com base no critério simples da nacionalidade ou do modo de constituição deste vínculo jurídico-político.

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Proc. Q-5479/15Entidade visada: Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P.Data: 2015/10/16Assunto: Sistema de Atribuição de Produtos de Apoio. Âmbito subjetivoSequência: Pendente de resposta em 31 de dezembro

A propósito de determinada situação concreta, foi objeto de análise a densificação que o Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS, I.P.) faz do âmbito de aplicação subjetivo do regime de acesso ao financiamento de produtos de apoio, definido pelo Decreto-Lei n.º 93/2009, de 16 de abril, por ocasião da criação do Sistema de Atribuição de Produtos de Apoio (SAPA).

O SAPA foi criado com o intuito primordial de tornar mais eficaz, eficiente e desbu-rocratizado o pregresso sistema de financiamento de ajudas técnicas e de tecnologias de apoio, considerando a essencialidade desses produtos na senda da promoção da autono-mia da pessoa com deficiência e, outrossim, da melhoria da sua qualidade de vida, con-forme proclamado na Lei de Bases Gerais do Regime Jurídico da Prevenção, Habilitação, Reabilitação e Participação da Pessoa com Deficiência, aprovada pela Lei n.º 38/2004, de 18 de agosto.

Nessa conformidade, dispõe o artigo 2.º, do Decreto-Lei n.º 93/2009, de 16 de abril, que são destinatários passíveis desse benefício «as pessoas com deficiência e, ainda, as pes-soas que por uma incapacidade temporária necessitam de produtos de apoio».

Para os preditos efeitos, deve entender-se como

«”pessoa com deficiência”, “aquela que, por motivos de perda ou anomalia, congé-nita ou adquirida, de funções ou de estruturas do corpo, incluindo as funções psicoló-gicas, apresente dificuldades específicas susceptíveis de, em conjugação com os factores do meio, lhe limitar ou dificultar a actividade e participação em condições de igualdade com as demais pessoas”; e como “pessoa com incapacidade temporária” “aquela pessoa que por motivo de doença ou acidente encontre, por um período limitado e específico no tempo, dificuldades específicas susceptíveis de, em conjugação com os factores do meio, lhe limitar ou dificultar a sua actividade e participação diária em condições de igualdade com as demais pessoas”»(147).

A atribuição de forma gratuita e universal de produtos de apoio tem, por conseguinte, o objetivo principal de prevenir, compensar, atenuar ou neutralizar as limitações funcio-nais das pessoas com deficiência e das pessoas com incapacidade temporária, com vista à

(147) Cf. alíneas a) e b), do artigo 4.º, do Decreto-Lei n.º 93/2009, de 16 de abril.

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garantia, tanto quanto possível, da sua participação societária em condições de igualdade com os demais cidadãos(148).

A definição dos procedimentos gerais das entidades prescritoras e financiadoras, assim como a identificação da lista dos produtos de apoio mantiveram-se na competência do Instituto Nacional para a Reabilitação, I. P. (INR, I.P.), com audição da Direcção-Geral da Saúde, do Instituto da Segurança Social, I. P. e do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I. P.(149).

Sem prejuízo de a gestão do SAPA caber ao INR, I.P., detém o ISS, I.P. competência para, na qualidade de entidade financiadora, definir

«os procedimentos necessários à operacionalidade do processo de atribuição dos produtos de apoio, nomeadamente: a verificação dos requisitos de acesso; a verificação das condições de concessão e de priorização; a definição dos critérios de atribuição, a definição de prazos de instrução, análise e decisão e do pagamento dos apoios, e a definição das responsabilidades e compromissos da pessoa a quem é concedido o apoio»(150).

Nessa conformidade, as regras subjacentes aos procedimentos definidos pelo ISS, I.P. encontram-se plasmadas em Manual de Procedimentos para o Financiamento de Produtos de Apoio (adiante Manual de Procedimentos), disponível do seu sítio eletrónico e com última versão conhecida datada de 4 de março de 2014.

Os Centros Distritais do ISS, I.P. são, no âmbito do SAPA, as entidades financiadoras dos produtos de apoio prescritos pelos centros de saúde e pelos centros especializados. Nos termos da lei aplicável e dos despachos que sucessivamente têm vindo a ser emitidos pelo INR, I.P. (o último dos quais, o Despacho n.º 7225/2015, de 1 de julho), o acesso, por parte dos particulares interessados, aos produtos de apoio financiados pelo ISS, I.P. depende da verificação de três condições principais: uma de cariz material, outra de cariz formal e outra ainda de cariz instrumental.

Assente no princípio da universalidade, a condição material reside na qualidade do destinatário como pessoa com deficiência ou com incapacidade temporária, conside-rando-se incluídas neste conceito todas as pessoas que apresentem as dificuldades acima mencionadas(151).

(148) Cf. alínea a), do artigo 5.º, do Decreto-Lei n.º 93/2009, de 16 de abril.(149) Cf. artigo 14.º-A, do Decreto-Lei n.º 93/2009, de 16 de abril, introduzido pelo Decreto-Lei n.º 42/2011, de 23 de março, e ponto 5, do Despacho n.º 3520/2012, de 9 de março.(150) Cf. n.º 3, do artigo 8.º, do Despacho do INR, I.P. n.º 7225/2015, de 1 de julho.(151) Cf., designadamente, artigo 2.º, do Decreto-Lei n.º 93/2009, de 16 de abril, e n.º 1, do artigo 1.º, do Despacho n.º 7225/2015, de 1 de julho.

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No que à condição formal respeita, exige-se que um procedimento administrativo seja tramitado, o qual se inicia necessariamente com a apresentação de candidatura mediante a submissão no sistema informático da ficha de prescrição devidamente preenchida, nos termos do modelo aprovado pela Portaria n.º 78/2015, de 17 de março(152).

Ainda que as condições materiais e formais se encontrem reunidas, a atribuição do produto de apoio apenas poderá ser deferida se o mesmo for considerado, através de uma análise casuística a realizar pelos técnicos competentes, um instrumento apto a prevenir, compensar, atenuar ou neutralizar as limitações funcionais que o candidato apresenta(153).

Verificou-se porém que, no que respeita à aludida condição material, serem exigidos pelo ISS, I.P. requisitos adicionais concretizadores da mesma como conditio sine qua non da candidatura no âmbito do SAPA. Estava concretamente em causa a exigência de a pessoa com deficiência ter que ser obrigatoriamente portadora de um grau de incapacidade igual ou superior a 60%, certificada por Atestado Médico de Incapacidade Multiuso, na eventua-lidade de se não tratar de pensionista beneficiário do Complemento por Dependência(154).

Considerou-se existirem dúvidas sobre esta exigência, por confronto com o princípio da legalidade administrativa e o princípio da proporcionalidade. Assim, concluiu-se exis-tir destarte uma concretização administrativa de conceitos indeterminados inscritos em lei, em moldes de discutível juridicidade.

É certo que a lei, ao definir os pressupostos normativos da titularidade do direito através do recurso a conceitos indeterminados («perda ou anomalia de funções ou estru-turas do corpo»; «dificuldades específicas susceptíveis de limitar a actividade ou parti-cipação», etc.), confere às entidades aplicadoras da mesma um espaço de liberdade para apreciar as situações de facto que possam ou não enquadrar-se na previsão da norma. É a designada «liberdade avaliativa» da Administração que «envolve geralmente a avaliação de situações de facto como condição do exercício das suas competências, mais ou menos vinculadas ou discricionárias»(155).

Sublinhou-se que, em nenhuma circunstância, esta liberdade avaliativa pode, porém, convolar-se em uma qualquer reformulação dos elementos vinculados que sejam determi-nados como pressupostos normativos-abstratos da titularidade do direito, muito menos em um sentido restritivo.

Ora, era este o sentido – restritivo – para que parecia pender a densificação conceptual efetuada pelo ISS, I.P. ao âmbito de aplicação subjetivo do SAPA, isto porquanto exclui

(152) Cf. artigo 9.º, do Decreto-Lei n.º 93/2009, de 16 de abril.(153) Cf. n.º 2, do artigo 1.º, do Despacho n.º 7225/2015, de 1 de julho.(154) Cf. ponto 7, p. 8, do Manual de Procedimentos (consultado em http://www4.seg-social.pt/documen-ts/10152/157117/Manual_proc_finan_prod_apoio_maio_2013). (155) Cf. Sousa, Marcelo Rebelo de e Matos, André, Direito Administrativo Geral: Introdução e Princípios Fundamen-tais, Tomo I, 2.ª ed., Publicações Dom Quixote, 2006, p. 191.

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da esfera do direito as pessoas que, apesar de poderem manifestar «dificuldades especí-ficas susceptíveis de lhe limitar ou dificultar a actividade e participação em condições de igualdade», «por motivos de perda ou anomalia, congénita ou adquirida, de funções ou estruturas do corpo» (cf. ditado pela lei(156)), não se encontram dependentes da assistên-cia de outra pessoa para satisfazer as necessidades básicas da vida quotidiana (condição de atribuição do Complemento por Dependência), nem foram consideradas portadoras de incapacidade igual ou superior a 60% à luz dos coeficientes estabelecidos na Tabela Nacio-nal de Incapacidades por Acidentes de Trabalho e Doenças Profissionais(157) (a qual, tendo sido criada para calcular deficiências decorrentes de acidentes de trabalho e doenças pro-fissionais, não se mostra sequer adequada para a avaliação das pessoas com deficiência e com doenças crónicas)(158).

Era esta a conclusão obtida em algumas situações trazidas ao conhecimento do Provedor de Justiça, de entre as quais se ressalta, a título ilustrativo, o caso de utente, com comprovada insuficiência económica, cuja própria vida depende da utilização diária de produtos de apoio para absorção de urina (sondas).

Considerou-se, portanto, ferido o princípio da legalidade administrativa, quer na modalidade de preferência de lei, quer na modalidade de reserva de lei(159), a primeira na medida em que se estava perante atuação administrativa que exorbita o alcance dos ele-mentos vinculados legalmente estabelecidos como pressupostos da titularidade do direito em causa, a segunda na medida em que se estava perante uma atuação administrativa res-tritiva do conteúdo essencial de um direito fundamental(160) consagrado em norma prece-dente «democrático-representativamente legitimada e suficientemente densificada»(161) (artigo 2.º, do Decreto-Lei n.º 93/2009, de 16 de abril), qual seja o direito de todas as pes-soas com deficiência e incapacidade temporária poderem beneficiar de apoio financeiro para aquisição de produtos de apoio.

Em suma, concluiu-se que, arrimando-se na competência de que dispunha para con-cretizar os pressupostos do exercício do direito em causa, o ISS, I.P. tinha intervindo de

(156) Videsupra A). (157) Aprovada pelo Decreto-Lei n.º 352/2007, de 23 de outubro, aplicável ex vi do Decreto-Lei n.º 291/2009, de 12 de outubro.(158) Inadequação esta que foi oportunamente sinalizada pelo Provedor de Justiça junto do Governo.(159) Cf. n.º 2, do artigo 266.º, da Constituição da República Portuguesa (CRP) e n.º 1, do artigo 3.º, do Código de Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro(160) Nesta matéria secundando a corrente doutrinária que reconhece natureza jusfundamental aos designados direi-tos a prestações derivados da lei, i.e., direitos sociais criados pelo legislador ordinário em concretização de norma consti-tucional consagradora de direito fundamental (neste caso, o artigo 71.º, da Constituição da República Portuguesa). A este propósito veja-se, entre outros, Novais, Jorge, Direitos Sociais: Teoria Jurídica dos Direitos Sociais enquanto Direitos Fundamentais, 1.ª ed., 2010, pp. 155 e ss.(161) Cf. Sousa, Marcelo Rebelo de et al., in Direito…, op. cit., p. 171.

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modo restritivo sobre os pressupostos da sua própria titularidade, o que não se afigurou admissível.

As sobreditas condições, determinadas pelo ISS, I.P., suscitavam outra ordem de preo-cupações, quando examinadas em face dos ditames da necessidade e da adequação impos-tas pelo princípio da proporcionalidade administrativa(162).

Assim, por um lado, exigia o ISS, I.P. às pessoas com deficiência ou incapacidade tem-porária que, na eventualidade de não serem pensionistas com Complemento por Depen-dência, promovesse um procedimento administrativo que tem um custo de, pelo menos, € 50(163)(convocação de junta médica, nos termos do Decreto-Lei n.º 291/2009, de 12 de outubro, para efeitos de obtenção de Atestado Médico de Incapacidade Multiuso) e para o qual não está legalmente prevista qualquer isenção ou dispensa de pagamento, quando a sua condição clínica poderia comportar um outro título de comprovação cuja emissão se mostrasse menos onerosa para o particular (v.g., exames médicos e/ou relatórios clínicos emitidos pelos médicos assistentes).

Por outro lado, a adequação dos meios exigidos aos fins que se prosseguem parecia ser posta em causa nos casos em que, muito embora os particulares interessados fossem titu-lares de Atestado Médico de Incapacidade Multiuso, a patologia que determinasse o reco-nhecimento de eventual incapacidade igual ou superior a 60% fosse distinta daquela que impele à necessidade do produto de apoio requerido (exemplifique-se com a situação de pessoa que necessite de produto de apoio para ouvir, em função de incapacidade congé-nita, e que disponha de Atestado Médico de Incapacidade Multiuso certificativo de incapa-cidade igual ou superior a 60% por virtude de doença oncológica contraída).

Assim sendo, considerou o Provedor de Justiça inválidas as condições, materiais e pro-batórias, estabelecidas pelo ISS, I.P. como requisito de acesso ao SAPA por parte das pes-soas com deficiência ou com incapacidade temporária, que não sejam pensionistas com Complemento por Dependência, propondo a eliminação da exigência impreterível da veri-ficação de um grau mínimo de incapacidade e a flexibilização dos meios de prova exigidos.

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Proc. Q-1/15Entidade visada: Conselho Diretivo do Instituto Nacional de Emergência Médica, I.P.Data: 2015/11/20Assunto: Registo de imagens durante operações de socorroSequência: Sem resposta até 31 de dezembro

(162) Cf. n.º 2, do artigo 266.º, da CRP e artigo 7.º, do CPA.(163) Cf. Decreto-Lei n.º 8/2011, de 11 de janeiro.

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A propósito de um caso concreto, foi manifesta discordância a respeito do acompa-nhamento, por uma equipa de reportagem televisiva, da atuação de meios de socorro da responsabilidade do Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM), quer quanto à sua própria presença, quer quanto aos termos da conduta pela mesma adotada.

De acordo com os factos alegados, na parte que releva, a chegada dos técnicos do INEM ao local foi acompanhada por câmaras de filmar e iluminação artificial, circunstân-cia que terá agravado a natural ansiedade sentida pelos familiares próximos do doente, que terão de imediato procurado impedir a recolha das imagens embora, supostamente, sem pronto sucesso. Sobreveio uma altercação com envolvimento físico, opondo um familiar do socorrido e os jornalistas, apenas apaziguada após o envolvimento de forças de segu-rança. Ainda nos termos do que foi alegado, os repórteres «continuaram no seu intento de seguir na ambulância (…), no que foram impedidos, na presença da PSP, [pelos familia-res] (...) Acresce que (…) [foi comunicada] a mesma proibição aos técnicos de emergência médica, que a ignoraram».

Ouvida a entidade visada, obteve-se cópia da resposta à reclamação oportunamente apresentada por familiar do socorrido, bem como o formulário de declaração exigida aos elementos de órgãos de comunicação social autorizados a acompanhar o trabalho das equipas de socorro.

No pressuposto de que o episódio ocorrido não afetou a prontidão, o zelo e a eficácia empregues no trabalho desenvolvido pelos técnicos de emergência envolvidos, conforme defendido pelo INEM, foram identificadas pelo Provedor de Justiça oportunidades de melhoria relacionadas com dois aspetos, ambos com vocação geral.

Na perspetiva do tratamento das reclamações, assinalou-se a desejável precisão e dili-gência da intervenção assegurada pelo INEM, ante a denúncia dos factos relacionados com a conduta dos jornalistas; em um domínio substantivo, à necessidade de reforço da garantia de respeito pelos interesses e direitos dos cidadãos decorrente de colaboração com os órgãos de comunicação social.

Começando pelo primeiro aspeto suscitado, aparentou ser insuficiente a delineação de competências e consequente restrição da responsabilidade da entidade pública interve-niente, tal como inferidas do teor da resposta prestada no caso concreto.

No exercício de funções desempenhadas ao abrigo de uma relação jurídica celebrada com o INEM, é incontestavelmente exigido dos jornalistas intervenientes o cumprimento das regras legais aplicáveis, bem como das condições concretamente associadas ao ato que preconiza a autorização para a realização das reportagens. Acresce que esse ato de autorização habilitador pressupõe o poder da respetiva revogação e, correlativamente, a faculdade de controlo e supervisão dos termos em que são cumpridas, pelo autorizado, as condições firmadas.

Contestou-se, assim, a limitação de responsabilidade invocada pelo INEM, e, sobre-tudo, afirmou-se, para o futuro, a relevância de ser garantido o controlo do trabalho

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desenvolvido pelas equipas de reportagem que acompanhem o socorro de emergência aos doentes, tarefa esta tanto mais incontornável quanto o potencial lesivo de factos que venham a ser efetivamente objeto de denúncia (que aparentava ser significativo no caso em concreto).

Fez-se ainda notar que esta intervenção é realizada a coberto da relação jurídica fir-mada pelo ato de autorização e não pressupõe qualquer relação hierárquica com os ele-mentos envolvidos.

No caso de ser comprovada uma violação de direitos elementares das pessoas, como seria o desrespeito pelo dever de obter o consentimento prévio à recolha de imagens, é exigível a adoção das diligências necessárias à prevenção da sua repetição e, possivelmente, a uma compensação, pelo menos moral, pelos danos ocorridos, no âmbito das responsa-bilidades do INEM.

Por outro lado, considerou-se necessário o aprimoramento das condições da concessão de autorização, em particular no que respeita à obtenção do consentimento do doente ou de quem possa por ele responsabilizar-se. Neste domínio, transpareceu como fundamen-tal que o consentimento do próprio (ou de quem por ele se possa responsabilizar) seja obtido previamente ao início de qualquer filmagem, antes mesmo de ser ligada a ilumina-ção da câmara de filmar e nunca sem ter sido garantida uma avaliação, pela equipa de téc-nicos de emergência, sobre a capacidade de consentimento do cidadão assistido. Apenas perante incapacidade de consentimento deverá ser questionado «quem por ele se possa responsabilizar», salvaguardadas as regras gerais sobre representação.

O consentimento constitui um corolário do direito à reserva da vida privada, o qual se situa no domínio dos direitos fundamentais, conforme expressamente afirmado no n.º 1, do artigo 26.º, da Constituição. Afigurou-se, assim, de duvidosa legitimidade o consen-timento dado por um qualquer conhecido do socorrido, ou mesmo por um familiar, nas circunstâncias em que não se comprovem as condições aptas a validar uma representação da vontade, apesar de uma eventual indisponibilidade física ou emocional do socorrido (aliás, plausível) para se pronunciar sobre o seu corpo e imagem.

Fez-se igualmente notar ao INEM o temor de que a presença de câmaras de filmar, especialmente em um momento inicial, precipite um aumento da ansiedade, plausivel-mente já sentida pelo socorrido porquanto em situação crítica, de presumível agravada fragilização, com possíveis efeitos nefastos para a recuperação da sua condição física, aní-mica ou emocional.

Reconhecendo-se serem múltiplas e variadas as situações que desencadeiam a inter-venção do INEM, julgou o Provedor de Justiça apropriada, dada a vocação da emergên-cia médica pré-hospitalar, a criação de uma regra geral de sujeição da recolha de imagens por órgãos de comunicação social a um consentimento do próprio, concedido somente após avaliação, pelos técnicos de emergência, sobre a respetiva capacidade para consentir

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e, portanto, sempre após um primeiro contacto da equipa de emergência pré-hospitalar com o socorrido.

A este entendimento subjaz a confluência da situação de fragilidade em que se encon-tra o visado, em conjunto com a inelutável relevância do seu direito à privacidade, ambos sopesados com o objetivo, lícito mas de prioridade relativa, prosseguido pelo trabalho dos jornalistas, perante os valores da vida, da saúde, da dignidade e da privacidade da pessoa assistida. Por fim, não se considera como despicienda a preocupação com a defesa da cre-dibilidade de um serviço público de referência e reconhecida primordial importância para as pessoas.

Em suma, perspetivando o reforço dos direitos fundamentais dos cidadãos como resul-tado do aprimoramento dos termos de futura eventual colaboração do INEM com órgãos de comunicação social, propôs-se a adoção das seguintes medidas:

1 - Reconhecimento e clarificação das competências de supervisão da entidade admi-nistrativa em causa, face a hipotética conduta censurável perpetrada por profissionais dos órgãos de comunicação social autorizados ao acompanhamento de equipas do INEM;

2 - Robustecimento das condições de recolha de imagens, designadamente, condicio-nando-as a um consentimento prévio do próprio, respeitando-se as regras da representa-ção da vontade;

3 - Submissão, da avaliação da capacidade para consentir, a uma intervenção técnica dos profissionais de emergência responsáveis pelo socorro.

4 - Intervenção da equipa de jornalistas no local de socorro apenas depois de obtido, nos termos acima assinalados, o consentimento devido, recusando-se a simultaneidade de chegada com os meios do INEM, que se viu ser praticada.

c) Chamadas de atenção

Proc. Q-2463/14Entidade visada: Ministra da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do TerritórioData: 2015/02/25Assunto: Apoio na doença aos trabalhadores do IFAP, I.P. Artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiroSequência: Acatada

Foi exposta ao Provedor de Justiça a existência de lacuna no quadro traçado pelo artigo 9.º, do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, diploma que procede à transição para as carreiras gerais dos trabalhadores do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas I.P. (IFAP, I.P.).

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Em particular, era apontada a ausência de disposição que definisse o regime de assistên-cia médica de que beneficiarão os trabalhadores que, incluídos no âmbito de aplicação do preceito, porquanto anteriormente abrangidos pelo Acordo Coletivo de Trabalho para o Setor Bancário (ACT), se mantivessem em funções no IFAP, I.P., vindo a aposentar-se ou reformar-se em data posterior a 31 de dezembro de 2017.

Analisado o artigo 9.º, do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, identificam-se quatro classes de entre os destinatários das disposições transitórias ali consagradas:

i) os trabalhadores que foram abrangidos pelo Acordo Coletivo de Trabalho para o Setor Bancário (ACT), mencionado no n.º 1, do artigo 2.º, do mesmo diploma;

ii) os reformados e pensionistas que foram titulares de uma relação jurídica de emprego público com o extinto IFADAP ou com o IFAP, I.P. e abrangidos pelo ACT;

iii) os trabalhadores nas condições descritas que, entretanto, adquiram a qualidade de reformado ou pensionista; e

iv) os trabalhadores nas condições descritas que venham definitivamente a integrar o mapa de pessoal de outro serviço.

Relativamente aos trabalhadores que transitem para outro serviço, rege o disposto nos n.os 5 e 6, do citado artigo 9.º, os quais, embora perdendo o estatuto de beneficiários dos SAMS, mantêm a possibilidade de opção pela inscrição na ADSE.

Quanto aos reformados e pensionistas, a solução é clara para aqueles que se encontra-vam nestas condições à data da entrada em vigor do diploma, prevendo-se a sua manuten-ção nos SAMS até 31 de dezembro de 2017, com possibilidade de inscrição na ADSE a partir de então (desde que o requeiram nos 60 dias anteriores aquela data). Tal era tam-bém a solução consagrada no n.º 4, do mesmo artigo 9.º para os trabalhadores que «entre-tanto» adquiram a qualidade de reformado, interpretando-se a alusão temporal como tendo por referência final o dia 31 de dezembro de 2017.

Por último, para os trabalhadores (no ativo), encontra-se reservada a possibilidade de manutenção da qualidade de beneficiários dos SAMS, sem prejuízo de um direito inicial de opção pela ADSE, o qual deveriam ter exercido até ao final do mês de fevereiro de 2013 (cf. n.º 2, do artigo 9.º).

Reconheceu-se, assim, a existência de lacuna relativamente à solução a aplicar, após a aposentação ou reforma, aos trabalhadores do IFAP, I.P. que, tendo optado pela manu-tenção dos SAMS, se mantenham em funções depois de 31 de dezembro de 2017 e se aposentem ou reformem a partir de então, para os mesmos, ao contrário dos que vivam tal vicissitude até à data indicada, não estando prevista a possibilidade de, nesse momento, poderem optar pela inscrição na ADSE.

A omissão no texto legislativo é percecionada como involuntária, na medida em que o desfavorecimento deste grupo de trabalhadores abrangidos pelo Acordo Coletivo de Trabalho em relação aos demais, incluindo pensionistas e reformados, configuraria uma

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distinção injustificada. Além disso, durante as diligências encetadas para esclarecimento da situação, foi reconhecido não ter sido querida tal diferenciação.

Por este modo, o Provedor de Justiça chamou a atenção do Governo para a necessidade e oportunidade de iniciativa que promovesse a clarificação legislativa indicada, colmatan-do-se a lacuna detetada e assim logrando a consagração de direito expresso de opção pela inscrição na ADSE aos trabalhadores beneficiários dos SAMS que se reformem ou apo-sentem a partir de 2018, em termos similares à solução estabelecida para os que se refor-mem ou aposentem até ao final do ano imediatamente anterior.

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Proc. Q-5221/14Entidade visada: Secretário de Estado do Ensino Básico e SecundárioData: 2015/04/21Assunto: Prioridades na matrícula ou renovação de matrícula no ensino básico Sequência: Acatada, pela publicação do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, de 7 de maio, a qual reforçou a distinção entre os critérios de prioridade em causa

Estava em causa a aplicação das prioridades para matrícula ou renovação de matrícula no ensino básico, estabelecidas no artigo 10.º, do Despacho n.º 5048-B/2013, de 12 de abril. Durante processo de matrícula, tinha-se tido ocasião de conhecer situações de erro na aplicação por alguns agrupamentos de escolas dos critérios normativamente estabeleci-dos, com especial incidência na região de Lisboa e Vale do Tejo.

Esses erros incidiam na interpretação da 3.ª prioridade ali estabelecida, a qual, nos seus estritos termos, beneficia os candidatos «que no ano letivo anterior tenham frequentado a educação pré-escolar ou o ensino básico no mesmo estabelecimento de educação e ou de ensino».

Indicou-se que o estabelecimento deste critério tinha oportunamente ocorrido na sequência de proposta do Provedor de Justiça, tendo especialmente em conside-ração a ausência de qualquer tratamento próprio das escolas básicas integradas com jardim-de-infância.

Assim sendo, tinha então sido ponderada a bondade de se dar corpo, em termos de colocação e assim de continuidade de frequência, da educação pré-escolar para o primeiro ciclo, à especificidade, singularidade e coerência que o projeto educativo de uma escola integrada devia possuir.

Ora, nas situações que motivaram esta nova intervenção, estava agora em causa o amal-gamento, produzido em diversos agrupamentos, da prioridade assim consagrada em ter-ceiro lugar, com a prioridade distinta que é estabelecida em sétimo lugar, esta beneficiando

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as crianças que tivessem frequentado outro estabelecimento do mesmo agrupamento de escolas.

Quer na sua letra, quer no seu espírito, defendeu-se não poder existir dúvida quanto à diferença basilar entre as realidades fácticas subsumíveis em um ou em outro destes cri-térios de prioridade. No mais valorado, colocado em terceiro lugar, encontravam-se as crianças que frequentaram o mesmo estabelecimento a cuja frequência se candidatam; no critério colocado em sétimo lugar, encontram-se as crianças que já frequentavam o mesmo agrupamento de escolas pretendido, mas em estabelecimento diverso daquele em que ora se pretendiam matricular.

Sob pena de flagrante ilegalidade, defendeu-se não ser viável colocar quem preencha a terceira prioridade apenas na sétima ou, pelo contrário elevar quem apenas se encontre na sétima àquela outra. Todavia, de acordo com o que oportunamente se apurou, a seriação e colocação dos alunos em causa teria sido efetuada considerando como equivalente ao «mesmo estabelecimento de educação e ou de ensino» qualquer outro estabelecimento que pertencesse ao mesmo agrupamento.

Esta situação verificou-se essencialmente na região de Lisboa e Vale do Tejo, tendo-se tido notícia, em outras zonas do país, de conduta contrária, esta obedecendo ao disposto no citado artigo 10.º.

Ouvido oportunamente o Diretor-Geral dos Estabelecimentos Escolares, foi assumida a diversidade descrita, na aplicação da norma, defendendo-se a posição criticada com a definição contida na alínea d), do artigo 2.º, do Despacho em apreço, o qual, delimita-ria, em sede de definição de conceitos, a referência a «estabelecimento de educação e de ensino» como correspondendo a «agrupamentos de escolas e escolas não agrupadas da rede pública e estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, com contrato de associação».

Em sentido contrário, assinalou o Provedor de Justiça que esta definição visava apenas facilitar as múltiplas referências textuais posteriormente feitas, aliás mais bem represen-tando uma delimitação do âmbito de aplicação das normas.

Por outro lado, a seguir-se o entendimento exposto, tal redundaria, sempre e em qual-quer caso, na identidade das 3.ª e 7.ª prioridades, citadas, assim tornando incompreensível a sua distinção, claramente feita, em erro cuja existência se não podia presumir e menos ainda pretender como querida.

Existindo regras claras que distinguem a solução adequada a uma e outra situações materialmente distintas, defendeu-se não ser legítimo ao intérprete-aplicador amalgamá--las, criando solução alternativa que prejudica clara e inequivocamente:

i) os alunos que, não beneficiando da 3.ª prioridade, mas sim das 4.ª, 5.ª ou 6.ª, se viam ultrapassados por alunos que, não gozando destas, se encontrariam apenas na 7.ª prioridade;

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ii) os próprios alunos que se encontram na 3.ª prioridade, uma vez que viam consigo concorrer alunos que não beneficiam da mesma, mas porventura de uma das seguintes (e seguramente só da 7.ª).

Assinalou, assim, o Provedor de Justiça ao Governo a necessidade de, em processo de matrículas futuro, ser garantido entendimento uniforme sobre a aplicação dos refe-ridos critérios de prioridade. Em segundo lugar, sendo claramente preferível a situação então contida no Despacho n.º 5048-B/2013, nos termos acima explicitados, isto é, dis-tinguindo com clareza a frequência anterior do mesmo estabelecimento (3.ª prioridade) da frequência anterior de estabelecimento integrado no mesmo agrupamento de escolas (7.ª prioridade), considerou-se que a defesa de solução contrária exigiria, no mínimo, a modificação do atual teor do artigo 10.º, do citado Despacho, com eliminação da referida 7.ª prioridade.

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Proc. Q-2155/15Entidade visada: Conselho de Administração do Centro Hospitalar Barreiro- -Montijo, E.P.E.Data: 2015/08/25Assunto: Serviço de Psiquiatria. Utilização de medidas de contenção mecânicaSequência: Observações acatadas

Foi apresentada queixa a respeito das condições em que determinado doente teria per-manecido internado no serviço de psiquiatria do Hospital Nossa Senhora do Rosário. Para além de se invocar excesso de recurso a medidas de contenção, era aludida a ausência de estímulos ao doente bem como a omissão de encaminhamento para unidade de doen-tes crónicos, que seria mais adequada à sua condição clínica. Acompanhavam a exposição recebida algumas imagens do doente com os dois braços amarrados à cama, todavia ainda com alguma mobilidade.

Do confronto da posição formalmente transmitida pelo Centro Hospitalar Barreiro- -Montijo, E.P.E. (CHBM), na sequência de primeiro pedido de esclarecimentos, com a posição contida na exposição recebida, resultaram essencialmente preocupações quanto a dois aspetos, quais fossem a prática associada à utilização de medidas de contenção, no caso concreto e em geral, bem como sobre os procedimentos e mecanismos de referencia-ção de doentes mentais em vigor.

Interessando, quanto a esta última matéria, clarificar qual a razão que preveniu a oportuna referenciação do doente para unidade do setor social, foi reconhecido pelos próprios responsáveis hospitalares que o internamento deste doente em unidade

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hospitalar destinado à intervenção em situações agudas de doença não traduzia a solução mais adequada(164).

Relativamente ao encaminhamento do utente para instituição considerada mais ade-quada ao acompanhamento da sua patologia crónica, foi a questão enquadrada no período de adaptação ao novo Programa de Gestão dos Doentes Mentais Internados em Institui-ções do Setor Social, aprovado pelo Governo no início de 2014. Segundo se apurou, a fase de transição e indefinição, que terá sucedido à aprovação das novas regras, apenas teria sido superada no mês de julho de 2015 – data em que ocorreu a referenciação do primeiro doente ao abrigo do novo regime – muito embora tenha sido sublinhado que o CHBM nunca deixou de procurar superar as dúvidas subsistentes e dificuldades sentidas junto da Administração Central do Sistema de Saíde I.P., sem êxito, contudo. Por outro lado, des-conhecendo-se os motivos pelos quais o encaminhamento não foi imediatamente assegu-rado aquando da alta dada ao utente pelo Hospital de Santa Maria, foi aventada a hipótese de se terem ali verificado as mesmas dificuldades. Com efeito, o doente tinha em sua posse uma carta na qual era indicado o encaminhamento para a casa de saúde do Telhal ou do Pisão, sem que se conheça terem sido adotadas diligências nesse sentido pelo seu hospital de origem.

Por fim, defendeu o CHBM que, muito embora tivessem sido ponderadas diferen-tes soluções de encaminhamento possíveis ao longo do internamento, tendo em conta a evolução do estado clínico do interessado, nunca o mesmo reuniu os critérios aptos ao ingresso na Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados.

Admitindo a bondade dos factos descritos, a análise da situação revelou uma aparente difusão da responsabilidade pela omissão de encaminhamento do utente, repartida por diversas entidades e relacionada com um período de transição entretanto superado.

Apesar disso, considerou o Provedor de Justiça não poder deixar de assinalar negati-vamente a situação ocorrida, em particular na indução da demora excessiva em termos de período transitório, a qual, no pressuposto da correção clínica da informação obtida, consubstanciou uma circunstância presumivelmente desfavorável à evolução do estado anímico e até físico do interessado, favorecendo um internamento indesejável de doente já de si muito vulnerável.

Lamentando-se esta circunstância, indicou-se constituir a mesma uma oportunidade para reforçar as medidas aptas a prevenir a sua repetição, o que foi igualmente sinalizado ao Conselho Diretivo da Administração Central do Sistema de Saúde I.P.

No que respeitava à utilização de meios de contenção mecânica, apurou-se que se tratava de competência compreendida essencialmente no contexto de atividade de enfermagem,

(164) Importa deixar expresso que o doente havia obtido alta do Hospital de Santa Maria, tendo sido admitido no CHBM, não por apresentar qualquer situação aguda de doença, mas sim por não ter aparentemente alternativas que pudessem responder ao apoio de que necessitava enquanto doente crónico, portador de diversas patologias. A conduta do CHBM, nesta fase, não mereceu, do ponto de vista do respeito e proteção da dignidade do utente, qualquer reparo.

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tendo sido observada a sua estreita ligação com o propósito de proteção do doente face a perigo de quedas.

Quanto à supervisão médica sobre a medida, fundamento da mesma e acompanhamento clínico durante o período em que persiste, foi informado que o registo da utilização de medi-das de contenção mecânica era apenas feito no processo clínico do doente, não tendo sido possível confirmar a efetiva utilização de registo autónomo de aplicação de medidas de con-tenção, apesar de constar uma minuta possível do mesmo, em anexo ao protocolo em vigor sobre a «Prevenção de ocorrência de quedas nos doentes internados».

Por outro lado, não resultou confirmada a previsão de uma validação clínica prévia e específica das medidas, embora tenha sido defendida a validação, mesmo que implícita, das mesmas pela observação diária do processo pelo médico.

Em relação ao caso concreto, foi afirmado que a contenção era intermitente, tendo na grande maioria das vezes sido determinada por risco de queda. Solicitado o registo sobre as medidas aplicadas, foi observado o «planeamento de enfermagem», no qual podem ser lidos registos com indicação de «vigiar imobilizações físicas e mecânicas», em vários dias, interpolados. Não foi, assim, fácil identificar a duração da medida, o motivo pela qual a mesma era aplicada, medidas preventivas analisadas, avaliação subsequente à aplicação das medidas, evolução do estado do doente ou mesmo o tipo de restrição utilizada.

Em suma, da prática administrativa em causa resultou não ser possível extrair com exati-dão o período e duração das medidas aplicadas, a respetiva causa, o modo como tinha sido aferida a monitorização constante por profissional de saúde ou a ponderação de alternativas menos restritivas, conforme recomendado pelas boas práticas internacionais.

Para a análise desta situação, concorreu a circunstância de o CHBM ser uma unidade hospital com vocação geral, destinado ao internamento de doentes em situação aguda de doença também no que respeite à saúde mental, justificando esta característica a inserção que é feita do recurso a utilização de medidas de contenção mecânicas.

Porém, encontrando-se essa entidade dotada de um serviço de psiquiatria com interna-mento, entendeu o Provedor de Justiça ser de mencionar a absoluta conveniência da den-sificação de uma política interna especificamente aplicável às medidas de contenção, que corresponda, clarificando e concretizando, às orientações da Direção-Geral da Saúde sobre a matéria, as quais são, de acordo com o que foi observado, do conhecimento dos profissio-nais de saúde em lugares de chefia do CHBM. Reiterou-se ainda que o robustecimento dos procedimentos associados à adoção de tais mecanismos se apresenta como um dos recursos apto à dotação dos mesmos do caráter de absoluta excecionalidade que reclamam, em prol da realização do respeito pela dignidade e direitos destes doentes especialmente vulneráveis.

Chamou-se, assim, a boa atenção da entidade visada para a necessidade de se proceder a:i) Definição inequívoca da política interna aplicável à utilização de medidas de con-

tenção, em especial no serviço de psiquiatria, nomeadamente através da aprovação de

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um procedimento interno específico, conforme com as orientações da Direção-Geral da Saúde sobre a matéria;

ii) Efetiva adoção de um registo autónomo de episódios de medidas de contenção (recorrendo, nomeadamente, ao modelo aprovado em anexo ao procedimento geral sobre Prevenção de Ocorrência de Quedas nos Doentes Internados em uso nesse Centro Hospitalar);

iii) Sujeição da aplicação de medidas de contenção a expressa autorização médica pré-via, ou imediatamente posterior à aplicação da medida, superando-se a mera confirmação implícita pela consulta diária do processo clínico;

iv) Adoção de medidas que assegurem a monitorização constante dos doentes do foro mental sujeitos a medidas de contenção, com registo da mesma.

6.2. Tomadas de posição de não provimento de queixa

Proc. Q-2523/15Entidade visada: Ministério da SaúdeData: 2015/07/07Assunto: Regime de comparticipação da vacina Prevenar

Foi apresentada queixa a respeito do novo regime de comparticipação da vacina Pre-venar, aprovado pelo Despacho n.º 5786/2015, de 1 de junho, considerando-se que o mesmo violava o princípio da igualdade, lançando, nesse sentido, a dúvida sobre a sua conformidade constitucional.

Sustentava-se, para o efeito, que, ao aplicar a gratuitidade da vacinação em apreço ape-nas às crianças nascidas a partir de 1 de janeiro de 2015, a medida inculcaria a discri-minação das crianças nascidas antes dessa data, promovendo a existência de um regime diferenciado entre aquelas e estas.

Pretendia-se, por isso, que a medida fosse aplicada, de igual forma, a todas as crianças nascidas antes de 2015 e que, em consequência, se procedesse ao reembolso de valor pago com a administração da mesma vacina a criança nascida no final de 2014.

Enquadrando-se a questão colocada no sistema jurídico-constitucional português, em geral, e no acervo de direitos fundamentais naquele arreigados em particular, explicou-se não assistir razão na alegação formulada, nem outrossim na legitimidade para solicitar o referido reembolso.

A inclusão da vacina Prevenar no Programa Nacional de Vacinação e, correlativamente, a determinação da sua comparticipação total por parte do Serviço Nacional de Saúde, constitui um benefício que se insere no âmbito normativo do direito à proteção da saúde (consagrado no artigo 64.º, da Constituição). Desse modo, a gratuitidade de determinada

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vacinação surge como um aprofundamento desse direito, o qual é classificado como um típico direito social.

Os direitos sociais, ao contrário dos designados direitos de liberdade (reconhecido às «pessoas, só por o serem, ou por terem certas qualidades ou por estarem em certas situa-ções ou inseridas em certos grupos ou formações sociais»(165) – por exemplo, o direito à vida, o direito à liberdade, o direito de acesso aos tribunais, o direito de sufrágio, a liber-dade religiosa -, exigindo inelutavelmentemente respeito e proteção por parte do Estado), são configurados como direitos a prestações do Estado, envolvendo, assim, um juízo prog-nóstico de «definição de prioridades, de opções políticas, acerca da canalização dos recur-sos disponíveis»(166).

A realização dos direitos sociais está, portanto, dependente de duas circunstâncias principais: (i) da atividade mediadora dos poderes públicos, nomeadamente, através de uma intervenção legislativa; e (ii) dos recursos económico-financeiros disponíveis em cada momento histórico. Vale por dizer que o conteúdo, pressupostos de exercício e ritmo de concretização é deixado à livre conformação dos poderes públicos, em atuação legiti-mada pelas escolhas políticas, no limite através das eleições periodicamente realizadas.

Esta liberdade de conformação, não implicando retrocesso na concretização do direito a prestações, tem como limites naturais os princípios que dominam toda a atividade jurídico-pública, entre eles o princípio da igualdade.

Para a conclusão da não vulneração do princípio da igualdade, explicitou-se que o mesmo comporta, em termos gerais, três dimensões principais: (i)proibição do arbítrio, sendo inadmissíveis diferenciações de tratamento sem justificação razoável; (ii) proibição de discriminação, sendo inadmissíveis diferenciações de tratamento entre cidadãos basea-das em características ou critérios subjetivos (por exemplo, em razão da ascendência, sexo, raça, convicções políticas ou ideológicas, religião, condição económica e social); (iii)obrigação de diferenciação, com vista à compensação de desigualdades fácticas (o que releva, por exemplo, relativamente às situações das pessoas com deficiência).

Sublinhou-se que as duas primeiras dimensões acima assinaladas – sendo as que impor-tam no caso sob análise – não se revelam perturbadas com a arquitetura que foi conferida ao benefício em questão. Se é certo que teve o mesmo o alcance de instituir regime distinto para as crianças nascidas depois de 1 de janeiro de 2015 e para as crianças nascidas antes, dificilmente se poderia considerar tal diferenciação como arbitrária ou baseada em critérios subjetivos.

Arrimou-se essa diversidade de regime, pelo contrário, em uma distinção obje-tiva de situações (com base em um critério temporal: a data de nascimento da criança;

(165) Cf. Miranda, Jorge, Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, 3.ª ed., Coimbra Editora, 2000, p. 104.(166) Cf. Novais, Jorge, Direitos Sociais: Teoria Jurídica dos Direitos Sociais enquanto Direitos Fundamentais, Coimbra Editora, 1.ª ed., 2010, p. 59.

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explicitou-se, como exemplo de critério de diferenciação legítima, a atribuição do bene-fício apenas às crianças com determinado sexo), em um fim legítimo (comparticipação pública de uma vacina de importância primaz para a prevenção de doenças graves), ade-mais se revelando necessária, adequada e proporcionada à satisfação do objetivo visado (alargar o universo de cidadãos abrangidos pela comparticipação, com base na limitação dos recursos orçamentais disponíveis para o efeito).

Sublinhou-se ainda que qualquer decisão de comparticipação tem também como base uma análise da disponibilidade financeira do Estado para suportar os custos acrescidos, sendo essa análise efetuada para determinado horizonte e não outro. À partida, seria lícita uma decisão que tornasse apenas gratuito o acesso a crianças nascidas a partir da publica-ção do Despacho em causa, assim «discriminando» quem tivesse nascido antes, fosse em 31 de maio último, fosse durante 2014 ou 2013. A retroatividade limitada que foi estabe-lecida, a 1 de janeiro, em nada infirma esta conclusão.

Em suma, considerou-se que a decisão de alargar a comparticipação pública à vacina Prevenar configura uma medida social inovadora criada por livre opção político-legisla-tiva (porquanto nenhuma obrigação de criação da mesma existia), cuja conformação, care-cida que está de garantia de cabimentação orçamental, se encontra na livre disponibilidade dos poderes públicos, daqui resultando a admissibilidade da operada restrição temporal do âmbito de aplicação subjetiva do benefício e, correlativamente, a inadmissibilidade de uma qualquer imposição de retroatividade da medida para efeitos de abranger situações constituídas no passado, ainda que fosse para favorecer posições jurídicas individuais.

Explicitou-se que, muito embora vigore, na ordem jurídico-constitucional portuguesa, um princípio de proibição de leis retroativas restritivas de direitos fundamentais, não existe, em termos contrários, uma qualquer obrigação genérica de retroatividade da lei que seja ampliativa dos mesmos direitos.

A solução pretendida, sendo certamente lícita, não se mostrava de consagração vincu-lada para o decisor político, designadamente por influxo de qualquer regra ou princípio constitucional.

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Proc. Q-544/15Entidade visada: Ministério dos Negócios EstrangeirosData: 2015/09/18Assunto: Convenção da Haia de 1980 sobre os Aspetos Civis do Rapto Internacional de Crianças

A propósito de certo caso concreto, assinalou-se a impossibilidade de acionar o proce-dimento de regresso de criança ilicitamente deslocada, previsto na Convenção da Haia de

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1980 sobre os Aspetos Civis do Rapto Internacional de Crianças, isto porquanto, sendo visada a Federação da Rússia (Estado aderente à citada Convenção), a respetiva adesão não tinha sido aceite pelo Estado português, igualmente Estado contratante. Neste circuns-tancialismo, na ausência de declaração de aceitação, a Convenção da Haia de 1980 não produzia efeitos nas relações entre Portugal e a Federação da Rússia, com prejuízo para a situação exposta. Pretendia-se a intervenção do Provedor de Justiça para superação desta situação.

A resposta dada foi negativa, em domínio que contende com o direito da União Euro-peia (UE), designadamente sobre matéria de repartição de competências entre a União e os países que a integram, no tocante à execução da mencionada Convenção da Haia de 1980.

Assim, em 21 de dezembro de 2011, a Comissão Europeia, considerando que a União tem competência exclusiva em matéria de rapto internacional de crianças, adotou um conjunto de propostas de decisões do Conselho da UE – órgão que reúne os ministros dos Governos de cada país da União, em função da matéria agendada –, respeitantes às declarações de aceitação pelos Estados-Membros, no interesse da União, da adesão à Con-venção da Haia de 1980 de um conjunto de Estados terceiros, isto é, de Estados que não pertencem à UE e entre os quais, justamente, se incluía a Federação da Rússia.

Contudo, o Conselho não adotou as referidas propostas, já que, perfilhando um enten-dimento diverso, a maioria dos representantes dos Estados-Membros consideraram que o mesmo não tinha o dever jurídico de adotar as referidas propostas, com o argumento de que a União não tem competência exclusiva na matéria.

Neste contexto e por forma a superar o impasse, a Comissão Europeia submeteu ao Tri-bunal de Justiça da UE um pedido de parecer (ao abrigo do disposto no n.º 11, do artigo 218.°, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia), na sequência do que, em 14 de outubro de 2014, foi proferido o Parecer 1/13(167).

Em síntese, o processo de parecer em causa tinha em vista (§§ 47 e 48 do Parecer 1/13), evitar as complicações jurídicas criadas pelas situações em que os Estados-Membros subs-crevem compromissos internacionais sem a habilitação exigida, quando já não dispõem, nos termos do direito da União, da competência legislativa necessária para dar execução a esses compromissos.

Com efeito, qualquer decisão judicial que, após a celebração de um acordo internacio-nal vinculativo para os Estados-Membros, viesse a declarar tal acordo incompatível com a repartição das competências entre a União e esses Estados poderia criar, não só a nível interno da União mas também ao nível das relações internacionais, sérias dificuldades e provocar prejuízos a todas as partes interessadas, incluindo os Estados terceiros (…).

(167) Texto disponível em: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=158600&doclang=PT.

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Neste enquadramento e conforme se lia no Parecer 1/13, na base das supra referidas propostas de decisão, submetidas ao Conselho pela Comissão Europeia, estava o entendi-mento desta última no sentido de que, no caso vertente,

«a União adquiriu competência externa exclusiva para depositar as declarações de aceitação de adesão junto do depositário da Convenção de Haia de 1980, à data da entrada em vigor, em 1 de agosto de 2004, do Regulamento n.º 2201/2003 [Regula-mento (CE) n.º 2201/2003 do Conselho, de 27 de novembro de 2003, relativo à com-petência, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria matrimonial e em matéria de responsabilidade parental] e que, a partir dessa data, os Estados-Membros já não podiam proceder ao referido depósito, sem habilitação da União [§ 52].»

Significava isto que, na lógica desse raciocínio, na ausência da habilitação aos Estados--Membros por parte da UE, no que se refere à declaração de aceitação de adesão de Estado terceiro, a repartição das respetivas competências não estaria a ser respeitada.

Ora, justamente, o Tribunal de Justiça veio confirmar similar entendimento, emitindo parecer de que a aceitação da adesão de um Estado terceiro à Convenção da Haia de 1980 sobre os Aspetos Civis do Rapto Internacional de Crianças é da competência exclusiva da UE. Entre outros aspetos, sinalizou, designadamente, a circunstância de, não obstante o primado atribuído ao citado Regulamento n.º 2201/2003, «o alcance e a eficácia das regras comuns estabelecidas por este regulamento pod[erem] ser afetados por aceitações heterogéneas, por parte dos Estados-Membros, de adesões de Estados terceiros à Conven-ção de Haia de 1980» (§ 88), para logo concluir que:

A este respeito, como sublinharam o Parlamento e a Comissão, se os Estados-Mem-bros, e não a União, fossem competentes para aceitar, ou não, a adesão de um novo Estado terceiro à Convenção de Haia de 1980, a aplicação uniforme e coerente do Regulamento n.º 2201/2003 e, em especial, as regras de cooperação entre as autoridades dos Estados--Membros estariam em risco sempre que uma situação de rapto internacional de uma criança envolvesse um Estado terceiro e dois Estados-Membros e que um tivesse aceitado a adesão desse Estado terceiro a esta Convenção e o outro não. [§89].

Em face do exposto, a situação exposta não suscitava crítica quanto à atuação do Estado português, cuja aceitação da adesão da Federação da Rússia à Convenção da Haia de 1980 está dependente, conforme clarificou o Tribunal de Justiça da UE, de habilitação prévia por parte da União.

No seguimento do Parecer 1/13 citado, observou-se terem já sido publicadas no Jornal Oficial da UE decisões do Conselho que autorizavam certos Estados-Membros a aceitar, no interesse da União, a adesão à Convenção da Haia de 1980 sobre os Aspetos Civis do Rapto Internacional de Crianças, nos casos de Andorra e de Singapura (Decisões (UE) 2015/1023 e 2015/1024, respetivamente, do Conselho, ambas de 15 de junho de 2015).

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Não se alcançou notícia, todavia, de publicação de similar decisão relativamente à Fede-ração da Rússia.

Neste horizonte, dependendo qualquer evolução da situação, no sentido pretendido, já não da atuação das autoridades nacionais, mas antes – e a montante – do exercício de competência que pertence a instituição da União – mais concretamente, ao Conselho da UE –, o Provedor de Justiça encaminhou o queixoso, em um primeiro momento para este órgão da União, podendo posteriormente ser apresentada queixa ao Provedor de Justiça Europeu.

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Proc. Q-7709/14Entidade visada: Ministro da Defesa NacionalData: 2015/11/03Assunto: Estatuto dos Militares das Forças Armadas. Pilotos aviadores

Foi suscitada junto do Provedor de Justiça a apreciação da licitude constitucional da solução normativa vertida na alínea a), do n.º 2, do artigo 170.º, do Estatuto dos Militares das Forças Armadas aprovado pelo Decreto-Lei n.º 236/99, de 25 de junho (de agora em diante, EMFAR), na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 310/2007, de 11 de setembro. A modificação introduzida por este diploma resultou no aumento, de 8 para 12 anos, do tempo mínimo de serviço efetivo na especialidade de piloto aviador.

As queixas recebidas respeitavam, fundamentalmente, à aplicação no tempo da nova regra então vertida na alínea a), do n.º 2, do artigo 170.º, do EMFAR, atento o disposto no n.º 1, do artigo 2.º, do diploma de 2007.

Com efeito, ao definir, em 2007, um regime mais exigente para os pilotos aviadores quanto ao tempo mínimo de serviço efetivo a cumprir, em vista do impulso do meca-nismo de desvinculação através do abate aos quadros permanentes, o legislador determi-nou, outrossim, que o novo e mais extenso lapso temporal de permanência na institui-ção militar se aplicaria aos pilotos aviadores cuja data de ingresso no respetivo quadro da especialidade tivesse ocorrido após a data de entrada em vigor do referido Decreto-Lei n.º 310/2007(168). Ficaram, deste jeito, logo abrangidos pela alteração legislativa aqueles militares que, nos anos imediatamente anteriores (abrangendo o período entre 2002 e 2006), tinham já ingressado no Corpo de Alunos da Academia da Força Área, os mais

(168) Coincidindo, esta última, com o quinto dia após a publicação do diploma, ex vi o n.º 2, do artigo 2.º, da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas.

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antigos dos quais, com a conclusão da respetiva licenciatura, em momento muito próximo de ingressarem nos quadros permanentes das Forças Armadas.

Distintamente, as várias queixas recebidas apontaram antes, como critério tido mais justo para a produção de efeitos da nova regra, a sua aplicação apenas aos militares cuja admissão na Academia da Força Aérea ocorresse após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 310/2007, por forma a deixar intocadas as situações daqueles que, conforme referido, tinham ingressado na referida Academia ainda na vigência da norma que fixava em 8 anos o tempo mínimo de serviço efetivo a cumprir para abate aos quadros permanentes.

Neste horizonte, valorando a constitucionalidade da medida contestada, à luz das exi-gências dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, ínsitos no prin-cípio do Estado de Direito, ponderou-se o sentido da jurisprudência constitucional a res-peito dos princípios invocados.

Seguindo o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 6/2014, tem já este Tribunal con-siderado que não há «um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou a manu-tenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos com-plexos já parcialmente realizados», para concluir que o legislador não está impedido de alterar o sistema legal afetando relações jurídicas já constituídas e que ainda subsistam no momento em que é emitida a nova regulamentação, por ser essa uma necessária decorrên-cia da autorevisibilidade das leis (acórdão n.º 287/90).

O que se impõe averiguar é, assim, se poderá haver por parte dos sujeitos de direito um investimento de confiança na manutenção de um determinado regime legal e se não poderá haver, em contraposição, um primacial interesse de ordem pública que possa jus-tificar a alteração.

É, realmente, no seu lado subjetivo – o da proteção da confiança dos particulares na continuidade do quadro legislativo vigente – que a invocação do princípio gera maiores dificuldades, dado o confronto de exigências de sentido contrário dignas de proteção e com peso igualmente relevante em Estado de Direito.

De um aspeto, os particulares têm – não apenas o direito a saber com o que podem legitimamente contar por parte do Estado – como também o direito a não ver frustradas as expetativas que legitimamente formaram quanto à permanência de um quadro ou curso legislativo, desde que, evidentemente, essas expectativas sejam legítimas, haja indícios consistentes de que, de algum modo, tenham sido estimuladas, geradas ou toleradas por comportamentos do Estado e os particulares não possam ou não devam, razoavelmente, esperar alterações radicais no curso de desenvolvimento normal.

De outro – e em contraponto – deve ter-se presente que o legislador do Estado de Direito democrático está igualmente vinculado à prossecução do interesse público e, que, portanto, deve dispor de uma ampla margem de conformação da ordem jurídica ordiná-ria, incluindo, naturalmente, a possibilidade de alteração da lei em vigor.

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De maneira que, perante a igual dignidade constitucional dos valores em confronto, o alcance prático do princípio da proteção da confiança não é delimitável independente-mente de uma avaliação ad hoc que tenha em conta as circunstâncias do caso concreto e permita concluir, com o peso variável dos interesses em presença, qual dos princípios deve prevalecer. Avaliação em que devem ser devidamente ponderados os seguintes aspetos: o merecimento e a dignidade objetiva da proteção de confiança que o particular depositava no sentido da inalterabilidade do quadro legislativo que o favorecia; o peso relativo do interesse público que justifica a modificação legislativa; a relevância dos interesses dos par-ticulares e a intensidade do seu grau de afetação; e, além disso, a própria margem de con-formação que deve ser deixada ao legislador – democrático – em um Estado de Direito.

Considerou-se ser este problema particularmente espinhoso no caso de retrospetivi-dade ou de retroatividade inautêntica – isto é, nos casos em que a lei nova só reclama uma vigência ex nunc, mas com a virtualidade de afetar direito ou situações que, embora cons-tituídas no passado, por força ou com cobertura da lei anterior, prolongam os seus efeitos no presente. Em última análise, não é possível chegar a resultados constitucionalmente adequados, sem ter em conta uma ponderação entre o peso do interesse público prosse-guido pelo legislador e a força ou resistência das expectativas dos particulares.

Uma apreciação cuidada da jurisprudência constitucional inculca que o «teste» de proteção de confiança é um verdadeiro «teste de ponderação de bens», em que, em um dos polos, se colocam as expectativas dos particulares e, no outro, a importância do inte-resse público prosseguido, a que se soma o peso reconhecido ao princípio da liberdade de conformação do legislador. É em função da ponderação global desses valores e não apenas da verificação da arbitrariedade ou da desproporcionalidade que, nos casos concretos, o Tribunal Constitucional chega a resultados diferenciados.

O controlo da observância do princípio da proteção da confiança assenta, assim, em primeiro lugar, em uma ponderação de bens: de um lado a solidez, relevância e legitimi-dade das expectativas dos particulares; de outro a importância ou a premência do interesse público prosseguido pelo legislador, a que acresce a margem de conformação que se lhe deve reconhecer. Em segundo lugar, mesmo quando as alterações legislativas superam o teste da ponderação, será necessário verificar se, ainda assim, a afetação não é desrazoável ou excessiva.

Estes dois critérios – ainda segundo a jurisprudência constitucional – são, no fundo, reconduzíveis a quatro diferentes requisitos ou testes:

«Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da confiança, em matéria de sucessão de leis, é necessário em primeiro lugar, que o Estado – designadamente o legislador, tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos particulares expectativas de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os particulares ter feito planos

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de vida tendo em conta a perspectiva de continuidade do comportamento estadual; por último é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifi-quem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.»

A esta luz, não se deixou de ter presente a especificidade própria do ensino superior militar – de que a Academia da Força Aérea faz parte integrante –, vocacionado que está, por natureza, para a satisfação das necessidades das Forças Armadas e dos seus ramos, desig-nadamente na formação de oficiais destinados aos quadros permanentes da Força Aérea(169).

Deste modo, à disponibilização, pelo Estado, no âmbito da Academia da Força Aérea, da formação na especialidade de piloto aviador, com os elevados custos inerentes, em um investimento que não é despiciendo para o erário público, está associada indubitavelmente uma expectativa da afetação funcional dos respetivos alunos aos quadros permanentes mili-tares, ante a finalidade de ingresso na profissão militar a que vem dirigida a formação minis-trada, muitíssimo especializada.

Significa isto que os alunos, quando fazem a opção de ingressar na Academia da Força Aérea (ademais, com um conjunto de vantagens associadas ao leque de direitos inerentes a tal condição face à generalidade dos estudantes do ensino superior, incluindo remunera-ção, alojamento, alimentação, fardamento e isenção de propinas), fazem-no com o conhe-cimento da referida finalidade, não podendo, aliás, em um patamar de ponderação geral e abstrata, deixar de ser eticamente reprovável uma conduta que viesse unicamente apontada ao propósito de obtenção de uma qualificação profissional, em que a admissão na mesma Academia se perfilaria como meramente instrumental ao identificado propósito. Situação hipotética a que, de resto, a previsão legal de regimes de indemnização ao Estado não dei-xará também de procurar atalhar (prevenindo, deste jeito, um locupletamento injusto à custa de dinheiros públicos), para além daquele que é o sentido central de ressarcimento que preside a uma obrigação de indemnizar nesta esfera (não só no decurso da fase de for-mação que precede o ingresso nos quadros permanentes, como, posteriormente, sempre que, por sua vontade, o militar pretenda abandonar a respetiva carreira antes de cumprido o período de garantia de serviço mínimo estatutariamente estipulado).

Em todo o caso, neste patamar, o legislador, por um lado, não deixou de procurar aco-modar, outrossim, o interesse público em quadros permanentes das Forças Armadas em número e com qualificações adequados. Por outro, levou em linha de conta os interes-ses particulares dos militares, em vista de um eventual percurso profissional alternativo, uma vez decorrido determinado lapso de tempo de permanência na instituição militar,

(169) Vejam-se o n.º 2, do artigo 26.º, do Decreto-Lei n.º 187/2014, de 29 de dezembro (diploma que aprova a Lei Orgânica da Força Aérea), bem como o artigo 2.º, do Regulamento da Academia da Força Aérea (aprovado pela Portaria n.º 23/2014, de 31 de janeiro, que sucedeu ao Regulamento aprovado pela Portaria n.º 11/91, de 4 de janeiro).

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franqueando um mecanismo de desvinculação do militar através do requerimento do abate aos quadros permanentes. Para esse fim, o legislador procedeu à concretização normativa da faculdade que entendeu outorgar, por recurso a um critério objetivo que apela a certo limite temporal de exercício de serviço efetivo na categoria, sendo certo que, inserindo-se a determinação desse critério, em si, na esfera da liberdade de conformação legislativa, não cabe ao Provedor de Justiça aferir se, em cada momento(170), foi encontrada a solução mais adequada ou mais razoável face à finalidade a alcançar, ou seja, ponderar qual a melhor solução de entre os critérios possíveis. Vale por dizer: por força do recorte constitucional e estatutário do mandato em que está investido, não compete a este órgão do Estado subme-ter a crítica as opções legislativas que recaem sobre a demarcação de um determinado (e não outro) lapso de tempo mínimo de serviço para efeitos de abate aos quadros permanentes, nem tão-pouco a sua diferenciação ante distintas categorias ou especialidades, porquanto as mesmas relevam de uma margem ou prerrogativa de conformação normativa por parte do legislador.

Especificamente, a respeito da diferenciação de períodos de garantia de serviço mínimo para determinadas especialidades, fez-se em particular notar que, em uma das suas formu-lações compendiadas, o princípio constitucional da igualdade postula que se dê tratamento igual a situações de facto essencialmente iguais e tratamento diferente para as situações de facto desiguais, não proibindo o mesmo princípio, em absoluto, as diferenciações (em si mesmas legítimas, por conseguinte), mas apenas aquelas que se afigurem destituídas de um fundamento razoável, sinonimizando, afinal, a proibição do arbítrio. Ora, na situação vertente, a solução criticada, tendo apenas por destinatários o quadro especial de pilotos aviadores, não denotava, ainda assim, arbitrariedade.

Como resulta do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 310/2007, na origem da solução nor-mativa que aumentou em 4 anos o tempo mínimo de serviço efetivo aplicável aos pilotos aviadores, esteve a ponderação de que

«a constante diminuição dos efetivos da especialidade de piloto aviador através do mecanismo do abate ao quadro, requerido imediatamente após o cumprimento do tempo mínimo de serviço efetivo, tem levado à crescente diminuição da capacidade operacional das esquadras de voo que enfrentam urgentes necessidades de regeneração e formação de pilotos, bem como ao agravamento no retorno do investimento despen-dido na formação destes militares»,

situação tida como justificação para

(170) Veja-se, no novo Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 90/2015, de 29 de maio, o aumento para 14 anos do tempo mínimo de serviço efetivo na especialidade de piloto aviador (alínea a), do n.º 2, do artigo 171.º).

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«a criação de um mecanismo especial que, de forma justa e equitativa, contribua, quer para o desempenho da missão através da diminuição do desequilíbrio existente neste quadro, quer para a rentabilização dos custos com a formação dos militares (…)».

Passou-se a centrar a atenção na situação daqueles militares que ingressaram na Acade-mia da Força Aérea sob a vigência da norma que fixava em 8 anos o período de garantia de serviço mínimo para o abate aos quadros permanentes e, entretanto, por força da necessi-dade invocada pelo legislador de «antecipação da aplicação de um regime mais exigente desde já» (veja-se, uma vez mais, o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 310/2007, na origem da alteração legislativa em questão), viram aumentar para 12 anos o tempo mínimo de permanência na instituição militar.

Com invocação da argumentação anterior, indicou-se não ser defensável, ao abrigo da lei fundamental, uma cristalização dos regimes jurídicos ou a sua inerente imutabili-dade, sendo legítimas, por consequência, alterações legislativas que introduzam diferen-tes soluções normativas relativamente ao universo de situações específicas a regular. Sem embargo, ante a sucessão de regimes legais distintos, em um quadro regulatório aberto à revisibilidade e no exercício da liberdade constitutiva e conformadora ao legislador reco-nhecida, persiste um conjunto de cautelas a salvaguardar. Motivo pelo qual caberia por fim, na situação vertente, ponderar se a rutura com o regime legal precedente representa, para as posições jurídicas daqueles militares que trilhavam já o caminho em vista de possí-vel futuro ingresso no quadro especial de pilotos aviadores, um agravamento desconforme com as exigências de proteção da confiança como também de proporcionalidade, quanto a uma certa continuidade do ordenamento jurídico.

Não se considerou que tal tivesse sucedido, antes de mais, porque a admissão à Acade-mia da Força Aérea ocorreu no âmbito de curso de licenciatura habilitante ao ingresso na categoria de oficiais dos quadros permanentes correspetivos, revelando-se sobremaneira a especificidade do ensino superior militar ali ministrado, na sua adaptação privilegiada à satisfação das necessidades deste ramo das Forças Armadas. Neste horizonte, não se jul-gou sustentável que, em atenção ao «espaço de autonomia da vontade» do candidato ao ingresso na Academia da Força Aérea, pudesse ser juridicamente tutelável, como inte-grando aquele domínio (enquanto elemento determinante e essencial para a formação da opção de aceitar a admissão na mesma Academia), uma sua expectativa de que, na even-tualidade de conclusão com sucesso da licenciatura e uma vez ingressado nos quadros per-manentes, o mesmo iria estar apenas obrigado a 8 anos de vinculação à instituição militar.

Efetivamente, neste patamar, não se afigura idêntica a situação, em termos de expec-tativas, dos alunos matriculados na Academia da Força Aérea relativamente aos militares já ingressados nos quadros permanentes como pilotos aviadores. De outro modo dito: ante as determinações de um estatuto legal aberto à modificação, não é idêntico o nível de tutela das expectativas relativamente aos primeiros (que palmeiam ainda o percurso

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formativo prévio à admissão nos quadros militares), quando confrontados com alteração de norma estatutária incidente sobre a condição dos militares dos quadros permanentes e em comparação, justamente, com estes últimos. Na verdade, a sua condição de alunos faz que estejam em situação de maior permeabilidade a ajustamentos no regime estatutário que os possa reger na condição futura de militares. Por contraste, os segundos – inte-grados de pleno na carreira e por aplicação do mesmo estatuto – veem mais fortemente consolidada, na respetiva esfera jurídica, uma expectativa quanto à aplicação do requi-sito temporal de permanência na instituição militar, tal como definido no momento de ingresso nos respetivos quadros.

Neste sentido defendeu-se ser a aquisição do estatuto de piloto aviador dos quadros permanentes o elemento suscetível de gerar a consolidação de expectativa legitimamente fundada quanto à confiança na estabilidade do referido requisito, podendo reclamar, em conformidade, a sua adequada salvaguarda, designadamente através de regras justas de aplicação no tempo da nova disciplina jurídica na matéria especificamente em debate.

Nesta linha de raciocínio, não se contestou o critério, claramente objetivo, determi-nado pelo legislador, por forma a demarcar o círculo de destinatários de um regime mais exigente de permanência na Força Aérea, tendo por referente a data de ingresso nos qua-dros permanentes sob a vigência da nova lei, em uma solução, afinal, de compromisso, que não se afigura arbitrária ou desrazoável e que pode ser compreendida, outrossim, à luz de um propósito de não dilação da consecução dos objetivos a que veio dirigida.

Ademais, tendo presentes os círculos subjetivos em questão (corpo de alunos, de um lado, e militares dos quadros permanentes, do outro), importa sublinhar a natureza estatu-tária – e não contratual – tanto da matrícula em estabelecimento de ensino superior mili-tar, como do ingresso nos quadros militares. Com efeito, em ambas as situações, as relações jurídicas estabelecidas regem-se por um conjunto de normas definidas unilateralmente, fixadas por via legal e regulamentar, às quais o interessado na carreira militar «adere», sabendo-se de antemão que esse estatuto legal pode ser objeto de reequilíbrios vários, não se petrificando no tempo (o que, a verificar-se, seria a negação do próprio devir).

Não procede, por conseguinte, na situação vertente, a compreensão assente em uma ideia de contratualização (incluindo no que respeita à fase formativa, prévia à nomeação para os quadros permanentes), segundo a qual a efetivação da admissão à Academia da Força Aérea consubstanciaria materialmente um encontro de vontades de duas partes, por força do qual tacitamente se fixaria a lei à data vigente como disciplina legal da relação jurídica constituída, durante todo o tempo em que esta subsistisse. De resto, fez-se notar que, mesmo na esfera contratual, não está uma nova lei impedida de produzir efeitos rela-tivamente a contratos anteriormente firmados, em atenção ao disposto no n.º 2, do artigo 12.º, do Código Civil.

É certo que, conforme vem exposto nas várias queixas endereçadas a este órgão do Estado, não pode deixar de se reconhecer que a alteração legislativa produzida pelo

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Decreto-Lei n.º 310/2007, aumentando de 8 para 12 anos do tempo mínimo de serviço efetivo na especialidade de piloto aviador, representou um aumento temporal de 50 %. Porém, esse valor circunscreve-se, em termos relativos, em 4 anos de desempenho militar, o que, em atenção à duração de um percurso profissional de carreira, não se afigura como excessivo.

Em suma, ante as exigências do princípio constitucional da igualdade, assim como da segurança jurídica e proteção da confiança, não se considerou que a norma constante do n.º 1, do artigo 2.º, do Decreto-Lei n.º 310/2007 tivesse regulado em termos desadequa-dos ou desproporcionados a questão da conexão de efeitos jurídicos da nova regra, dis-pondo sobre o quantum temporal de permanência na instituição militar, a situações gera-das no passado e persistentes no momento da entrada em vigor da nova disciplina jurídica.

7. Regiões Autónomas

7.1. Extensão da Região Autónoma dos Açores

7.1.1. Tomadas de posição favoráveis aos queixosos

a) Chamada de atenção

Proc. Q-5008/15Entidade visada: Câmara Municipal da Praia da VitóriaData: 2015/08/26Assunto: Ruído. Festividades tradicionais. Recinto improvisado. Licença especial de ruídoSequência: No agradecimento a este órgão do Estado, os queixosos referiram o compromisso da Câmara Municipal no sentido de em conjunto com a Junta de Freguesia, no ano subsequente, ser encontrado outro local para a instalação do referido recinto

Os queixosos manifestaram a sua discordância com a decisão de licenciamento de um recinto improvisado, a utilizar como discoteca, nas proximidades da sua residência «até às quatro da manhã, entre 29 de agosto e 5 de setembro de 2015».

O exercício de atividades ruidosas temporárias pode ser autorizado, em casos exce-cionais e devidamente justificados, mediante emissão de licença especial de ruído pelo respetivo município, que fixa as condições de exercício da atividade — vide artigo 27.º,

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do Regulamento Geral de Ruído e de Controlo da Poluição Sonora, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 23/2010/A, de 30 de junho(171).

Por sua vez, o licenciamento de recintos improvisados obedece ao disposto no Decre-to-Lei n.º 268/2009, de 29 de setembro(172).

Ouvida a Câmara Municipal, foi apurado, por um lado, que era significativa distância entre a habitação dos queixosos e o recinto improvisado. Por outro lado, sem embargo, a licença especial de ruído atribuída fixava diversas condições, que correspondiam, em larga medida, às sugestões do Provedor de Justiça no relatório Boas Práticas no Controlo Muni-cipal do Ruído, elaborado em 2012, na sequência de um inquérito aos municípios(173).

Ainda assim, foi chamada a atenção da Câmara Municipal para a necessidade de ser assegurada a pontual fiscalização do cumprimento das medidas fixadas na licença especial de ruído.

7.1.2. Tomadas de posição de não provimento de queixa

Proc. Q-5462/15Entidade visada: Ministério da EconomiaData: 2015/09/24Assunto:Princípio da igualdade. Transporte aéreo. Subsídio social de mobilidade

Os queixosos alegavam que, nos termos em que foi estabelecido, o subsídio social de mobilidade aos cidadãos beneficiários, criado no âmbito dos serviços aéreos entre o conti-nente e a Região Autónoma dos Açores e entre esta e a Região Autónoma da Madeira gera uma grave desigualdade entre os cidadãos portugueses.

Está em causa a imposição de um período mínimo de residência de seis meses aos pos-síveis beneficiários daquele subsídio (alínea f ), do artigo 2.º, do Decreto-Lei n.º 41/2015, de 24 de março(174)); aliás, residência habitual para efeitos do mesmo diploma é «o local onde uma pessoa singular reside, pelo menos, 185 dias em cada ano civil, em consequência de vínculos pessoais e profissionais» (alínea h), do mesmo artigo).

A atribuição do referido subsídio social de mobilidade nos termos expostos foi objeto da seguinte motivação (vide preâmbulo): a imposição de obrigações de serviço público de

(171) Pode ser consultado em https://dre.pt/application/file/335050. Cf também Declaração de Retificação n.º 26/2010, publicada no Diário da República n.º 167, 1.ª série, de 27 de agosto de 2010.(172) Pode ser consultado em https://dre.pt/application/file/490646(173) Pode ser consultado em http://www.provedor-jus.pt/?idc=83&idi=15247(174) https://dre.pt/application/file/66841488. Vide também Portaria n.º 95-A/2015, de 27 de março, que pode ser consultada em https://dre.pt/application/file/66869096

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que foram objeto os serviços aéreos regulares entre o continente e a Região Autónoma dos Açores e entre esta e a Região Autónoma da Madeira

«teve por objetivo salvaguardar o interesse público associado à prestação de servi-ços aéreos regulares aos residentes na Região Autónoma dos Açores e aos estudantes que residissem nesta região e frequentassem estabelecimentos de ensino noutras regiões, ou que frequentassem estabelecimentos de ensino nesta região e residissem noutras regiões».

Nesse contexto, «O subsídio social de mobilidade em causa destina-se aos passageiros residentes e residentes equiparados na Região Autónoma dos Açores, bem como aos pas-sageiros estudantes (...)».

Visou-se, assim, dar corpo a um «modelo de auxílio social de mobilidade», que pros-segue objetivos de coesão social e territorial, em cumprimento da legislação aplicável da União Europeia, alcançando, simultaneamente, benefícios de eficiência funcional e desa-gravo dos encargos públicos.

Há, portanto, na legislação aprovada, um claro objetivo de tratar diferentemente situa-ções diversas: é entendimento do legislador que a residência na Região Autónoma dos Açores pelos inerentes custos de insularidade, pela distância, e custo da distância, a outros pontos do território nacional, é merecedora de uma discriminação positiva.

É, aliás, a Constituição da República que entre as tarefas fundamentais do Estado inclui a de «Promover o desenvolvimento harmonioso de todo o território nacional, tendo em conta, designadamente, o carácter ultraperiférico dos arquipélagos dos Açores e da Madeira» (alínea g) do artigo 9.º).

Se assim é, porquê impor um tempo mínimo de residência nos Açores, antes de ser pos-sível o acesso àquele subsídio? Antes de responder diretamente à questão, importa lem-brar que, por exemplo, o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares prevê que:

«Artigo 16.º Residência1 - São residentes em território português as pessoas que, no ano a que respeitam os

rendimentos:a) Hajam nele permanecido mais de 183 dias, seguidos ou interpolados, em qualquer

período de 12 meses com início ou fim no ano em causa; (...)»

E ainda que, quanto às regiões autónomas,

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«Artigo 17.º Residência em região autónoma1 - Para efeitos deste Código, considera-se que no ano a que respeitam os rendimentos

as pessoas residentes no território português são residentes numa região autónoma quando permaneçam no respetivo território por mais de 183 dias.

2 - Para que se considere que um residente em território português permanece numa região autónoma, para efeitos do número anterior, é necessário que nesta se situe a sua residência habitual e aí esteja registado para efeitos fiscais. (...).»

Também as convenções para evitar a dupla tributação e prevenir a evasão fiscal em matéria de imposto sobre o rendimento fixam um período mínimo de residência (vide, por todas, os artigos 5.º e 15.º, das Convenções celebradas entre Portugal e a Espanha e os Estados Unidos da América(175)).

Recorde-se que o conceito de residência (própria e) permanente é também relevante quanto a isenções em sede de IMI (vide artigo 46.º, do Estatuto dos Benefícios Fiscais).

Ou seja, o conceito de residência permanente avulta na relação contributiva estabe-lecida entre os cidadãos e o Estado e, até, mais latamente, na gestão de recursos públicos escassos. O estatuto de residente nas regiões autónomas permite discriminações positivas criadas em nome do interesse público (no caso concreto, para cumprimento de objetivos de coesão social e territorial).

Nessa medida, a vacatio temporis é exigível por razões que se prendem com a estabili-dade e a previsibilidade das situações que justificam o subsídio social de mobilidade e visa contribuir para a gestão racional de recursos públicos escassos.

Há, assim, uma distinção objetiva de situações; a diferenciação visa evitar que os bene-ficiários (residentes permanentes) sejam prejudicados em função do território de origem; há um fim legítimo segundo o ordenamento constitucional positivo; finalmente, pelos motivos expostos, afigura-se estar perante uma medida necessária, adequada e proporcio-nada à satisfação do objetivo que presidiu à sua criação(176).

Em face do que antecede, o processo foi fechado, ao abrigo da alínea b), do artigo 31.º, do Estatuto do Provedor de Justiça.

•

(175) Podem ser consultadas em http://info.portaldasfinancas.gov.pt/pt/informacao_fiscal/convencoes_evitar_ dupla_tributacao/convencoes_tabelas_doclib/(176) Cf. Canotilho, J. J Gomes e Moreira, Vital, Constituição da República Portuguesa: Anotada, vol. I, 4.ª ed., Coimbra: Coimbra Editora, 2007, p. 340;

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Proc. Q-6016/15Entidade visada: Câmara Municipal da PovoaçãoData: 2015/10/15Assunto: Ambiente. Taxação do acesso à Lagoa das Furnas. Fiscalidade

A queixa ao Provedor de Justiça apontava a ilegalidade da cobrança de uma taxa pelo acesso pedonal à Lagoa das Furnas. Alegava tratar-se de espaço do domínio público, por isso de usufruto incondicionado; acrescia que não ser prestado qualquer serviço; além disso, estão isentos de pagamento os residentes no Vale das Furnas, situação geradora de desigualdade à luz do artigo 13.º, da Constituição.

A 20 de março de 2014, a Câmara Municipal da Povoação e a então Secretaria Regional dos Recursos Naturais (SRRN)(177) celebraram um Acordo de Colaboração para a ges-tão e manutenção da Zona dos Cozidos da Lagoa das Furnas. São normas habilitantes as competências atribuídas à Região(178), de celebrar os atos e contratos em que tenha interesse, designadamente para promoção e desenvolvimento económico e social e satis-fação as necessidades coletivas regionais, cabendo ao departamento com tutela na área do ambiente assegurar a cooperação com entidades públicas e privadas, regionais, nacionais e internacionais nos domínios sob a sua tutela (179).

Na sequência desse acordo de colaboração, a Assembleia Municipal da Povoação apro-vou uma alteração(180) ao Regulamento de Taxas do Município, onde também é delimitada a zona que passa a estar sujeita às novas regras de acesso.

Em função da mesma, a Tabela de Taxas e Tarifas do Município da Povoação passou a prever que:

«Artigo 38.ºTaxas devidas pelo acesso e fruição da Zona dos

Cozidos da Lagoa das Furnas e isenções1 - Pelo acesso e fruição da Zona dos Cozidos da Lagoa das Furnas, na margem Norte

da Lagoa das Furnas, sob gestão municipal, conforme Acordo de Colaboração (...) e concreta delimitação da mesma Zona, efetuada nos termos da Planta de demarcação da área objeto do referido Acordo, em anexo ao mesmo, são devidas as seguintes taxas:

(177) Hoje Secretaria Regional da Agricultura e Ambiente (vide Decreto Regulamentar Regional n.º 12/2014/A, de 24 de julho, que alterou a orgânica do XI Governo Regional dos Açores).(178) Vide alínea d), do artigo 90.º, do respetivo Estatuto. Pode ser consultado em http://www.alra.pt/index.php?option=com_content&view=article&id=11&Itemid=125(179) Vide artigo 1.º, do Decreto Regulamentar Regional n.º 11/2013/A, de 2 de agosto, que aprovou a orgânica da SRRN, mantido em vigor pelo citado Decreto Regulamentar Regional n.º 12/2014/A, de 24 de julho;(180) Regulamento n.º 205/2015, de 29 de abril. O Regulamento de Taxas e suas alterações pode ser consultado em http://www.cm-povoacao.pt/pdf/regulamentos/Taxas%20do%20Municipio/

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a) Por cada entrada individual, 0,50 cêntimos;b) Por cada panela de cozido da restauração, (euro) 2,50;c) Por cada panela de cozido das restantes pessoas, (euro) 3,00.»

Qual o fundamento legal para a cobrança das ditas taxas? O regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais, estabelecido pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro(181), prevê que cabe às autarquias gerir o seu património e aquele que lhes esteja afeto (artigo 6.º). Concretamente,

«Artigo 20.ºTaxas dos municípios

1 - Os municípios podem criar taxas nos termos do regime geral das taxas das autar-quias locais.

2 - A criação de taxas pelos municípios está subordinada aos princípios da equiva-lência jurídica, da justa repartição dos encargos públicos e da publicidade, incidindo sobre utilidades prestadas aos particulares, geradas pela atividade dos municípios ou resultantes da realização de investimentos municipais.»

As relações jurídico-tributárias geradoras da obrigação de pagamento de taxas às autar-quias locais são reguladas pela Lei n.º 53-E/2004, de 29 de dezembro(182). Na mesma se prevê que:

«Artigo 4.ºPrincípio da equivalência jurídica

1 - O valor das taxas das autarquias locais é fixado de acordo com o princípio da pro-porcionalidade e não deve ultrapassar o custo da actividade pública local ou o benefício auferido pelo particular.

2 - O valor das taxas, respeitando a necessária proporcionalidade, pode ser fixado com base em critérios de desincentivo à prática de certos actos ou operações.»

As taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios, designadamente pela utilização e aproveitamento de bens do domínio público e privado municipal; pela gestão de equipamentos públicos de uti-lização coletiva; pelas atividades de promoção de finalidades sociais e de qualificação urbanística, territorial e ambiental; pelas atividades de promoção do desenvolvimento e

(181) Pode ser consultado em http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?artigo_id=1989A0085&-nid=1989&tabela=leis&pagina=1&ficha=1&nversao=(182) Pode ser consultada em http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=1995&tabela=leis

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competitividade local e regional. Além disso, as taxas municipais podem também incidir sobre a realização de atividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo (vide artigo 6.º, do citado regime geral das taxas das autarquias locais).

Acresce que a própria lei que define as bases da política de ambiente(183) estipula que a política de ambiente deve recorrer a instrumentos económicos e financeiros, concebi-dos de forma equilibrada e sustentável, com vista à promoção de soluções que estimulem o cumprimento dos objetivos ambientais, a utilização racional dos recursos naturais e a internalização das externalidades ambientais. Neste contexto, são instrumentos econó-micos e financeiros da política de ambiente os instrumentos que garantam a adequada remuneração dos serviços proporcionados pelo ambiente e pelas entidades públicas encar-regadas da prossecução da política de ambiente, os quais podem implicar a aplicação de taxas, preços ou tarifas com vista a promover a utilização racional e eficiente dos recursos ambientais.

Neste contexto, o regime jurídico da conservação da natureza e da biodiversidade prevê que possam ser cobradas taxas pelo acesso e visita às áreas integradas no Sistema Nacional de Áreas Classificadas que sejam da titularidade da Região Autónoma e que se encontrem sob a sua gestão, destinadas a contribuir para o financiamento da conservação da natureza e biodiversidade e para regular naquelas áreas o impacte da presença humana. A autoridade regional pode ainda cobrar taxas pela disponibilização concreta e efetiva de quaisquer outros bens ou serviços aos particulares, orientando-as sempre a um princípio de cobertura de custos, nomeadamente pela utilização de equipamentos coletivos cuja gestão esteja a seu cargo, pela prestação de serviços de formação e informação ou pela dis-ponibilização de serviços de transporte e acompanhamento(184).

Já quanto à alegação de que, sendo bem do domínio público não podem ser cobra-das taxas pelo acesso à lagoa, foi recordado que, nos termos da Constituição (artigo 84.º), ao domínio público pertence a lagoa e seu leito, entendido este como «o terreno coberto pelas águas, quando não influenciadas por cheias extraordinárias, inundações ou tempestades, nele se incluindo os mouchões, lodeiros e areais nele formados por deposição aluvial (...)(185)».

Ora, é a Lei Geral Tributária que prevê que «As taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um

(183) Vide artigo 17.º, da Lei n.º 19/2014, de 12 de abril. Pode ser consultada emhttp://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?artigo_id=2091A0017&nid=2091&tabela=leis&pagi-na=1&ficha=1&so_miolo=&nversao=#artigo(184) Vide artigos 38.º e 54.º, do Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de julho, e ainda o Decreto Legislativo Regional n.º 19/2008/A, de 8 de julho, que instituiu o Parque Natural da Ilha de São Miguel.(185) Vide alínea hh), do artigo 4.º, da Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, na sua redação atual, que aprova a Lei da Água, e estabelece as bases e o quadro institucional para a gestão sustentável das águas.

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obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares»(186), sendo que o citado regime geral das taxas das autarquias locais determina também que:

«As taxas das autarquias locais são tributos que assentam na prestação concreta de um serviço público local, na utilização privada de bens do domínio público e privado das autarquias locais ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, quando tal seja atribuição das autarquias locais, nos termos da lei» (vide artigo 3.º).

Já as isenções regulamentares encontram fundamento na alínea d), do artigo 15.º e no artigo 16.º, do regime financeiro das autarquias locais. As isenções concretamente esta-belecidas pela autarquia povoacense são as que constam do artigo 4.º, do Regulamento e Tabela de Taxas e Tarifas, e estão suficientemente delimitadas para que possa ser apreen-dido o fundamento da diferenciação que realizam.

Importa aqui realçar que o princípio da igualdade «exige positivamente um trata-mento igual de situações de facto iguais e um tratamento diverso de situações de facto diferentes»; o limite que se impõe é o da arbitrariedade: as diferenciações criadas têm de ter «adequando suporte material». Também a proibição de discriminações não significa a supressão de diferenciações de tratamento. [Estas] podem ser legítimas quando:

(a) se baseiem numa distinção objetiva de situações; (b) não se fundamentem em qualquer dos motivos indicados no n.º 2,(187) do artigo

13.º, da Constituição; (c) tenham um fim legítimo segundo o ordenamento constitucional positivo; (d) se revelem necessárias, adequadas e proporcionadas à satisfação do seu objetivo(188).Fundamentado o direito de cobrar taxas não só nas competências tributárias das autar-

quias, mas também na defesa de valores ambientais e de ordenamento do território, resta apurar em que termos determinou a autarquia os valores a cobrar. Para tanto, importa atentar na nota justificativa que acompanha as alterações de 2014 ao regulamento de taxas, da qual se respiga que:

«O crescente fluxo de visitantes da Lagoa das Furnas, em especial da Zona das Caldeiras, obriga a uma adequada gestão e manutenção daquele património natural e das infraestruturas de apoio existentes, incluindo o parque de estacionamento, as

(186) Vide n.º 2, do artigo 4.º.(187) «Ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual.»(188) Canotilho, J. J Gomes e Moreira, Vital, Constituição da República Portuguesa: Anotada, vol. I, 4.ª ed., Coimbra: Coimbra Editora, 2007, pp. 333-350.

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instalações sanitárias e os escritórios para receção e atendimento e os corredores de segurança para os visitantes, sobre as caldeiras, sendo que também a ajustada fruição da margem Norte da Lagoa das Furnas para a confeção do tradicional “Cozido das Cal-deiras” pressupõe a existência de um processo organizado e controlado que efetive a utilização dos buracos pelos utentes daquela área e que assegure uma gestão integrada e sustentada de toda a zona.

Em conformidade, naqueles domínios, sobressai um conjunto de serviços munici-pais a prestar aos cidadãos neste âmbito específico, tal como o serviço de vigilância, segurança e orientação, o serviço de atendimento e marcação, o serviço de transporte e de colocação e retirada das panelas, o serviço de higiene e limpeza, o serviço de recolha e transporte de lixo, além das preocupações de disciplinação e boa fruição de um bem público de relevância fundamental para os interesses do Município, da Região e de toda a sua população, que, como tal, devem ter necessária contrapartida ao nível do estabe-lecimento de taxas e respetiva cobrança, designadamente pelo acesso e fruição das áreas destinadas ao uso público que diretamente são favorecidas com a prestação municipal.

Ainda que a justificação técnica do quantum das taxas (...) possa ter apontado para custos inclusivamente superiores (...), a Câmara Municipal, reconhecendo tratar-se de matéria ainda recente, sendo a primeira vez que se lança o procedimento de cobrança de taxas com o âmbito e o objeto presentes, optou por acautelar uma redução dos valores técnicos das taxas (...)».

Em suma, entendeu-se estar devidamente fundamentada e legalmente enquadrada a cobrança da taxa contestada.

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Proc. Q-6017/15Entidade visada: Secretaria Regional da Educação e CulturaData: 2015/10/20Assunto: Funções docentes. Contrato a termo resolutivo. Compensação por rescisão

A intervenção do Provedor de Justiça foi requerida porquanto o docente:a) Rescindiu contrato a termo resolutivo para exercício de funções docentes, que havia

celebrado com a Escola Secundária de...(ES), no ano letivo de 2015/2016. b) Em consequência, a Escola fez uso de mecanismos legais de penalização. c) Mas, o docente havia rescindido o contrato por ter sido colocado em Escola Secun-

dária sob tutela do Ministério da Educação e Ciência: i) Tal implicou aceitar a colocação no prazo de 24 horas e apresentar-se ali no prazo

de 48 horas, sob pena de penalização;

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ii) Garantiu a contagem de tempo de serviço em condições mais favoráveis;iii) Permitiu que o decente ficasse próximo dos pais idosos.

Assim, argumentava-se ter havido motivos atendíveis, que justificavam o incumpri-mento do prazo de pré-aviso para rescisão.

Acrescia que o valor da indemnização fixada é abusivo e injusto, já que é calculado sobre o vencimento base, não considerando que o valor efetivamente auferido é inferior.

Mais foi requerida a intervenção deste órgão do Estado junto dos departamentos nacional e regional competentes em matéria de educação, para que fossem uniformizadas as regras concursais, evitando-se o «tratamento desigual e iníquo de situações iguais».

Em suma, o queixoso entendia que a Direção Regional de Educação agira incorreta-mente ao recusar a existência de motivo atendível, mas também que o regime legal aplicá-vel é gerador de situações que contendem com o princípio da igualdade.

Atente-se nas normas relevantes do Regulamento de Concurso do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e Ensinos Básico e Secundário, na Região Autónoma dos Açores(189) (a que se referem os artigos citados sem outra menção).

Aquele regulamento, se, por um lado, teve presente o facto de, nos últimos anos, a crescente oferta de docentes candidatos aos concursos da Região Autónoma dos Açores ter permitido dotar os quadros com os recursos humanos docentes qualificados necessá-rios ao seu normal funcionamento, deixando, assim, de se justificar a abertura anual de lugares do quadro por inexistência dos mesmos. Por outro lado, especificamente quanto aos contratos a termo resolutivo, reconheceu a necessidade de continuar a manter o recru-tamento para contratação de docentes a termo resolutivo anual, como forma de garantir a substituição dos docentes dos quadros que se encontrem transitoriamente no exercício de outros cargos ou funções ou ausentes por motivo de doença (vide Preâmbulo).

Nesta circunstância, a colocação em regime de contrato a termo resolutivo é efetuada pelo período de um ano escolar ou em regime de substituição temporária (artigo 22.º).

Os contratos a termo resolutivo consideram-se celebrados na data da apresentação efe-tiva ao serviço (n.º 1, do artigo 23.º).

Os contratos de duração superior a três meses podem ser rescindidos, a pedido do docente, com a antecedência mínima de 20 dias, até ao início do 3.º período do ano esco-lar a que respeitam, mas o docente que fundamente a rescisão em motivo não atendível fica impedido de prestar serviço em qualquer unidade orgânica da rede pública dos Açores nesse ano escolar e nos dois anos escolares subsequentes (n.os 14 e 15, do artigo 23.º).

Acresce que ao contratado que não cumprir, total ou parcialmente, o prazo de pré-aviso estabelecido é exigido, a título de indemnização, o valor de remuneração base

(189) Decreto Legislativo Regional n.º 22/2012/A, de 30 de maio, retificado pela Declaração de Retificação n.º 39/2012, de 17 de julho, com as alterações constantes do artigo 36.º, do Decreto Legislativo Regional n.º 2/2013/A, de 22 de abril.

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correspondente ao número de dias em falta daquele prazo, salvo se o motivo determinante do incumprimento não pudesse ser conhecido em data anterior à comunicação (n.º 16, do artigo 23.º).

Em face do quadro normativo assim descrito, começa por avultar a questão de saber se a rescisão do contrato, a pedido do decente, teve por base motivo atendível.

A lei não define o que se deva entender por «motivo atendível», mas, atentando nas determinações que sobre o conceito têm sido avançadas em relação à rescisão por motivo do empregador(190), parece seguro avançar que estão em causa ponderações de razoabili-dade e de adequação social (Fernandes), que impõem que a avaliação se faça numa perspe-tiva relacional, confrontando os interesses em concreto contrastantes (Miranda & Medei-ros), a fim de que se justifique a rescisão com base em razões legítimas, isto é razões que se imponham ao empregador público como adequadas e suficientes para fazer recuar o interesse público na manutenção do vínculo contratual face aos interesses do particular ou até face à consideração de outros interesses públicos que fundamentem a intenção de rescindir.

Tendo presentes os motivos invocados pelo docente, importa começar por lembrar que as condições contratuais estavam expressamente definidas na proposta contratual, até porque o aviso de abertura(191) da oferta de emprego para contratação a termo, no ano letivo 2015/2016, nos seus n.ºs 1 e 2, menciona expressamente a legislação aplicável ao procedimento. Assim, era pacífica a determinação da data em que os contratos devem considerar-se celebrados — a da apresentação efetiva ao serviço — como eram pacíficas as condições de pré-aviso — no mínimo 20 dias de antecedência —.

Não colhe, pois, a argumentação em sentido contrário: ao apresentar-se como opositor ao concurso e ao aceitar a colocação, o docente teve oportunidade de cientemente decidir se queria ou não correr o risco de perder algum tempo de serviço, bem como de sopesar os constrangimentos decorrentes de uma colocação longe do núcleo familiar.

A posterior opção por uma escola mais próxima do seu entorno vivencial, legítima e inatacável, corresponde, não obstante, a uma escolha que não reflete quaisquer interesses particulares que devam fazer recuar o serviço público, nem a necessidade de assegurar pro-fessores aos alunos que deles necessitam, nem o interesse na estabilidade do corpo docente da ES. Até porque não há razões que justifiquem que a ES possa ser vista como local de recuo, caso outras opções, mais favoráveis, não surjam ou não se concretizem.

Mas, para obstar a tal entendimento, foi adiantado que

(190) Vide, por todos, Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 107/88 e 64/91, que podem ser consultados em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/. Cf., também, Fernandes, António Monteiro, «A justa causa de despedimento, entre a Constituição e a lei — Notas de um «check-up» periódico», in Questões Laborais, n.º 39, 2012, pp. 1-48; e, Miranda, Jorge e Medeiros, Rui, Constituição Portuguesa: Anotada, Tomo I, 2.ª ed., Coimbra: Wolters Kluwer Portugal (Coimbra Editora), 2010, pp. 1055-1056.(191) Pode ser consultado em http://concursopessoaldocente.azores.gov.pt/2015/store/avisoabertura-oe.pdf

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«os docentes da RAA que prestam serviço em Portugal Continental beneficiam do período experimental neste tipo de contratos sem qualquer tipo de penalização/ pagamento de indemnização por denunciarem/ rescindirem tais contratos (questão de equidade concursal solicitada pela RAA, aquando do concurso de pessoal docente, aos órgãos do poder central)».

Se bem se vê, estão aqui em causa duas questões distintas:O regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secun-

dário e de formadores e técnicos especializados(192) prevê no seu artigo 44.º, n.º 2, que «Ao período experimental aplica-se o regime da lei geral destinado aos contratos de trabalho em funções públicas», ou seja, a regra segundo a qual «Durante o período experimental, o trabalhador pode denunciar o contrato sem aviso prévio nem necessidade de invocação de justa causa, não havendo direito a indemnização(193)».

Mas o que daqui resulta é que os docentes com origem nas Regiões Autónomas não são discriminados por esse facto enquanto opositores aos concursos da responsabilidade do Ministério da Educação: nos concursos nacionais aplicam-se as regras nacionais; nos regionais, as regionais.

Já a questão da equidade concursal solicitada pela Região Autónoma dos Açores parece estar relacionada com as diligências, bem-sucedidas, para que nos concursos da responsa-bilidade do Ministério da Educação fosse tida em conta, no caso dos docentes provindos do sistema educativo regional açoriano, a prévia existência de vínculo ao sistema educativo público, para efeitos de acesso ao concurso nacional, a exemplo do que já acontecia no sentido inverso.

A consideração, que se segue, das invocadas injustiça e iniquidade decorrentes da diferença de regimes concursais, permitirá também enquadrar melhor as considerações antecedentes.

Mas, antes, importa ainda enfrentar a questão do quantum indemnizatório. Da aplica-ção da norma do número 16, do artigo 23.º ao caso concreto resulta que está em causa a obrigação de pagamento de determinado montante.

Só que a definição de tal montante corresponde a uma mera operação aritmética, pelo que não dispõe a ES de liberdade para o aumentar ou diminuir, nem o Provedor de Justiça possibilidade de intervir no caso concreto, no sentido do ajustamento da mesma, uma vez que se trata de fórmula fixada pelo legislador.

(192) Vide Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, alterado pelo Decreto-Lei n.º 146/2013, de 22 de outubro, pela Lei n.º 80/2013, de 28 de novembro, e pelo Decreto-Lei n.º 83-A/2014, de 23 de maio, que o republicou.(193) Vide artigo 47.º, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LGTFP), que pode ser consultada em http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=2171&tabela=leis&ficha=1&pagina=1&

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De todo o modo, é importante ter em conta que a fórmula encontrada — com os valores que em cada caso determina — procurará certamente atingir objetivos precisos: a possibilidade de aplicação de uma penalização e a necessidade da sua efetiva aplicação (quando não se verifiquem as causas de exclusão previstas na lei) visam tanto sancionar quem incumpre, quanto prevenir a existência de rescisões que condicionem o bom fun-cionamento da vida escolar.

Resta afrontar a questão da diferença entre os regimes concursais da responsabilidade da Secretaria Regional da Educação e Cultura e do Ministério da Educação e Ciência.

Importa começar por referir que a autonomia legislativa das regiões autónomas tem como dimensão estruturante «o princípio da competência legislativa primária em matérias enunciadas no respetivo estatuto e que não estejam reservadas aos órgãos de soberania.»(194)

Neste contexto, a propósito do diploma regional em consideração e da sua relação como o regime de contrato de trabalho em funções públicas, este órgão do Estado já teve oportunidade de informar que:

«as normas relativas ao contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo não constam do elenco das “normas base definidoras do regime e âmbito do vínculo de emprego público”, tal como vertido no artigo 3.º da LGTFP, estas últimas adensando aquele que é o núcleo essencial estatutário em matéria de emprego público. Em confor-midade, poder-se-á, pois, afirmar que o que está em causa (...) é a definição, pelo legis-lador regional (...) [de] um regime distinto daquele que é também o regime definido ao abrigo da legislação nacional (...). Tal ocorre, naturalmente, no exercício de competên-cias próprias em matéria de educação e ponderando interesses específicos na gestão dos recursos humanos docentes no quadro do sistema educativo regional.

Cabe aqui recordar que compete à Assembleia Legislativa dos Açores legislar em maté-ria de sistema educativo regional, incluindo as respetivas organização, funcionamento, recursos humanos, equipamentos, administração e gestão dos estabelecimentos de educa-ção e ensino»(195).

Neste contexto, o Decreto Legislativo Regional n.º 22/2012/A, de 30 de maio, suce-deu ao Decreto Legislativo Regional n.º 27/2003/A, de 22 de maio.

Com relevo para a questão, no preâmbulo deste último diploma recordava-se que:

(194) A que acresce o princípio da supletividade da legislação da República. Cf. Canotilho, J. J Gomes e Moreira, Vital, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª ed., vol. II., Coimbra: Coimbra Editora, 2010, pp. 685.(195) Vide alínea a), do n.º 2, do artigo 62.º, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Aço-res, que pode ser consultado em http://www.alra.pt/index.php?option=com_content&view=article&id=11&Ite-mid=125

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«As regras de recrutamento do pessoal docente para o sistema educativo da Região Autónoma dos Açores devem ter em conta, para além das especificidades que resultam da estrutura dos órgãos de governo próprio, a necessidade de garantir a estabilidade dos seus quadros, impedindo que os mesmos sejam utilizados como mero ponto de passa-gem para ingresso nos quadros de outras regiões do País. Daí a necessidade de garantir a adequação das regras do concurso à situação específica dos quadros docentes regionais e à sua previsível evolução.»

Algumas normas do Decreto n.º 26/2003, que lhe deu origem, foram objeto de juízo preventivo de constitucionalidade(196), por se suscitarem dúvidas quanto ao regime de pre-ferências regionais nele estabelecidas, designadamente face aos princípios da igualdade e do livre acesso à funções públicas (vide artigo 13.º e n.º 2, do artigo 47.º, da Constitui-ção). O Tribunal Constitucional veio a respaldar a constitucionalidade da norma corres-pondente à atual alínea a), do n.º 2, do artigo 9.º, do Decreto Legislativo Regional n.º 22/2012(197).

Tal juízo é relevante porque aquele alto tribunal reconheceu que a preocupação de assegurar a estabilidade do pessoal docente justificava a introdução de diferenciações que, «ao serem objectivamente justificadas por valores constitucionalmente relevantes», se revelavam racional e razoavelmente fundadas. Ou seja, «o princípio da igualdade, consa-grado no artigo 13.º da Constituição da República, e de que o n.º 2 do artigo 47.º também da nossa lei fundamental consagra uma projecção específica em matéria de acesso à fun-ção pública, proíbe diferenciações de tratamento», mas não atinge «as discriminações positivas, em que a diferenciação de tratamento se deve ter por materialmente fundada ao compensar desigualdades de oportunidades.»

Isto, designadamente, porque

«Não sofre contestação, na realidade, que uma rede escolar caracterizada pela presença de quadros dotados de estabilidade assegurará muito mais eficazmente a qualidade do ensino que uma outra em que os agentes de ensino mantenham penas laços

(196) Vide Acórdão n.º 232/2003, de 17 de maio, que pode ser consultado em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20030232.html (197) Sem embargo, o Tribunal pronunciou-se, pela inconstitucionalidade, por violação dos artigos 13.º e n.º 2, do artigo 47.º, da Constituição da República Portuguesa, do segmento normativo que continha o critério respeitante aos candidatos que acedessem ao ensino superior integrados no contingente da Região Autónoma dos Açores, constante da parte final da alínea a), do n.º 7, do artigo 25.º, do Regulamento do Concurso do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo artigo 1.º, do Decreto da Assembleia Legislativa Regional dos Açores n.º 26/2003, e, bem assim, da norma constante do artigo 2.º, do mesmo decreto, na medida em que estabelecia uma redação provisória para o n.º 4, do artigo 23.º, daquele regulamento, aplicável ao concurso do pessoal docente para o ano letivo de 2003/2004.

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precários com a comunidade que a escola serve e onde por imperativo constitucional se deve achar inserida [artigo 74.º, n.º 2, alínea f ),da C.R.P.]»

Em suma, atento o contexto enunciado, temos que, para avaliar a conformidade do regime contestado, há que atender a que:

a) A Região pode legislar na matéria em apreço em função dos fins e interesses que, com legitimidade própria, lhe compete defender, no quadro constitucional definido, e que não têm de ser coincidentes com os que são perseguidos no âmbito nacional pelo Ministério da Educação;

b) Na prossecução do objetivo de estabilidade do corpo docente, não podendo evitar as situações de contratação a termo, a Região pode, ainda assim, procurar prevenir que as mesmas se multipliquem;

c) Para esse fim, a criação de medidas dissuasórias e sancionatórias, que desincentivem a violação do princípio geral de que os contratos devem ser pontualmente cumpridos, cabe dentro desses poderes legislativos, por não se estar no âmbito de matéria reservada à Assembleia da República em matéria de estatuto profissional dos servidores públicos.

Tudo visto, não se detetou na situação reclamada ilegalidade que fundamentasse a pre-tensão enunciada.

7.2. Extensão da Região Autónoma da Madeira

7.2.1. Tomadas de posição favoráveis aos queixosos

a) Chamadas de atenção

Proc. Q-5140/13 Entidade visada: Município do FunchalData: 2015/09/29Assunto: Obras ilegaisSequência: Sem objeções do destinatário

No âmbito da queixa apresentada ao Provedor de Justiça, suscitava-se a desconformi-dade das autorizações administrativas oportunamente emitidas pela edilidade com as nor-mas regulamentares em vigor, apresentando-se, assim, aquelas feridas do vício jurídico de nulidade, de acordo com o regime previsto pela alínea a), do artigo 68.º, do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações que lhe sucederam.

Nesse sentido, e considerando-se que a questão de ilegalidade grave (nulidade) relativa ao licenciamento concedido para a realização dos trabalhos afetaria igualmente a prática

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de quaisquer atos posteriores daí resultantes, foi determinada a cassação dos respetivos alvarás, no âmbito de acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo do Sul, de 17 de maio de 2012, entretanto transitado em julgado.

No seguimento da instrução, verificou-se que se mantinha inalterado o circunstancia-lismo que preencheu o objeto do procedimento em apreço, sem que a edilidade do Fun-chal concretizasse de forma clara a adoção de medidas de tutela da legalidade urbanística imposta ao caso.

Não procedendo a Câmara Municipal do Funchal à efetivação de mecanismos de natu-reza sancionatória, permitiria a subsistência, por tempo indefinido, de uma obra formal e materialmente ilegal, porquanto realizada em desconformidade com as normas regula-mentares em vigor.

Com efeito, quando as obras não são suscetíveis de legalização, apenas a demolição – total ou parcial – garante a completa reposição da legalidade urbanística e a adequada reintegração dos interesses legítimos de terceiros, sendo a única medida de tutela da lega-lidade urbanística possível.

O artigo 93.º, do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação estabelece que a realização de quaisquer operações urbanísticas está sujeita a fiscalização administrativa, a todo o tempo, independentemente da sua sujeição a prévio licenciamento, destinando-se tal fiscalização a assegurar a conformidade daquelas operações com as disposições legais e regulamentares aplicáveis.

Por outro lado, e nos termos do preconizado pelo n.º 2, do artigo 149.º, do CPA, o cumprimento das obrigações e o respeito pelas limitações que derivam de um ato admi-nistrativo podem ser impostos coercivamente pela Administração sem recurso prévio aos tribunais, desde que a imposição seja feita pelas formas e nos termos previstos no presente Código ou admitidos por lei.

Pelo que ficou exposto, concluiu-se que pela necessidade de intervenção da Câmara Municipal do Funchal no caso presente, tendo em vista a adoção de todos os mecanismos necessários à reintegração da legalidade urbanística, sob pena de renúncia das competên-cias que lhe são legalmente conferidas. Foi assim reiterada a chamada de atenção previa-mente formulada em 21 de dezembro de 2014.

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Proc. Q-1831/14Entidade visada: Município do FunchalData: 2015/02/17Assunto: Decreto-Lei n.º 276/2001, de 17 de outubro. Centro municipal de recolha oficial de animais. Veterinário municipalSequência: A entidade visada que logo que possível procederá à concretização das medidas

Na sequência de queixa apresentada ao Provedor de Justiça, analisou este órgão do Estado a implementação na Região Autónoma da Madeira do regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 276/2001, de 17 de outubro (na versão conferida pelo Decreto-Lei n.º 315/2003, de 17 de dezembro), que estabelece as medidas complementares das disposi-ções da Convenção Europeia para a Proteção dos Animais de Companhia, aprovada pelo Decreto n.º 13/93, de 13 de abril.

Dispõe o n.º 1, do artigo 19.º, do diploma em apreço que compete às câmaras munici-pais a recolha, a captura e o abate compulsivo de animais de companhia, sempre que esta se afigure como indispensável, muito em especial por razões de saúde pública, de segu-rança e de tranquilidade de pessoas e de outros animais, e, ainda, de segurança de bens. Os animais recolhidos deverão ser alojados em centros de recolha oficial, mediante acompa-nhamento do médico veterinário municipal.

Determina, por sua vez, o n.º 2, do artigo 2.º, do Decreto-Lei n.º 116/98, de 5 de maio (diploma que aprova os princípios gerais da carreira de médico veterinário municipal), que o médico veterinário municipal é a autoridade sanitária veterinária concelhia, a nível da respetiva área geográfica de atuação, quando no exercício das atribuições que lhe estão legalmente cometidas.

Nestas, incluem-se, designadamente, as funções de colaboração na execução das tarefas inspetivas de cariz higio-sanitário e de controlo higio-sanitário das instalações para aloja-mento de animais, dos produtos de origem animal e dos estabelecimentos comerciais ou industriais onde se abatam, preparem, produzam, transformem, fabriquem, conservem, armazenem ou comercializem animais ou produtos de origem animal e seus derivados e ainda a emissão de pareceres, nos termos da legislação vigente, sobre as instalações e esta-belecimentos aqui elencados.

Por outro lado, o Decreto-Lei n.º 313/2003, de 17 de dezembro, veio introduzir o regime do registo e licenciamento de cães e gatos, e bem assim a disciplina relativa à sua detenção com o Sistema de Identificação de Caninos e Felinos (SICAFE), competindo às autarquias, nos termos do artigo 18.º, assegurar a fiscalização do respetivo cumprimento, em conjunto com outras entidades legalmente idóneas para este efeito.

A instrução desencadeada junto da edilidade do Funchal, permitiu apurar que no mapa de pessoal do município não constava, na carreira de técnico superior, o posto de trabalho

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de médico veterinário, inexistindo, assim veterinário municipal no Funchal, circunstância que, de resto, se verificaria igualmente nos demais concelhos da Região. Por esse motivo, não vinha sendo convenientemente acautelada a necessária articulação com a autoridade de saúde concelhia, ou do médico veterinário municipal de um dos concelhos limítrofes.

Por outro lado, aferiu-se que inexistia regulamento municipal que disciplinasse o quo-tidiano do Centro de Recolha Oficial de Animais no Funchal (v.g. canil/gatil municipal), não sendo igualmente satisfeitas as exigências impostas pelo Decreto-Lei n.º 314/2003, de 17 de dezembro, nesta matéria, maxime, quanto à existência de duas celas semicircula-res para isolamento e quarentena de animais suspeitos de raiva.

Em face do exposto, foi dirigida chamada de atenção à Câmara Municipal do Funchal, exortando-se à adoção de medidas destinadas a:

a) Ponderar a criação de posto de trabalho de Médico Veterinário no mapa de pessoal do município, sendo equacionada a possibilidade de estas funções serem exercidas com caráter intermunicipal;

b) Aferir a pertinência de normativo municipal regulamentador da realidade do Cen-tro de Recolha Oficial de Animais no Funchal, bem como da viabilidade quanto à criação duas celas semicirculares para isolamento e quarentena de animais.

b)Sugestões

Proc. Q-6684/14Entidade visada: Município de Ponta do SolData: 2015/12/22Assunto: SalubridadeSequência: Acatada

Queixa apresentada ao Provedor de Justiça pelos moradores da localidade da Lombada, no concelho da Ponta do Sol, na sequência danos patrimoniais advenientes do deficiente funcionamento de caixa de visita executada pela autarquia para possibilitar o correto escoamento de águas pluviais.

Na sequência de diligências instrutórias realizadas no local, concluiu-se pela necessi-dade de aperfeiçoamento das condições de escoamento de águas pluviais e residuais, desig-nadamente com a edificação de caixa de retenção, a tardoz da ribeira ali existente, bem como com a construção de caixa de visita, à entrada do aglomerado residencial.

Foi convencionada a realização de nova intervenção junto à residência de um dos queixosos, a qual incidirá na conclusão do processo de ligação das águas domésticas e na instalação de caleira junto à caixa de vista, possibilitando desta forma a atenuação dos níveis de concentração de água em períodos de acentuada pluviosidade.

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Proc. Q-7619/14Entidade visada: Município da Ponta do SolData: 2015/12/22Assunto: RuídoSequência: Acatada

Intervenção do Provedor de Justiça junto do município de Ponta do Sol, suscitando-se aparente omissão de providências por parte daquela edilidade destinadas a conter o ruído imputado à exploração de estabelecimentos comerciais sitos na zona histórica da Vila da Ponta do Sol.

Conforme descrito, a atividade reclamada era causa de uma situação de incomodidade sonora, especialmente gravosa durante o período noturno.

Contestava-se ainda o período de funcionamento previamente definido para os sobre-ditos estabelecimentos, em prejuízo do repouso dos moradores ali residentes.

No seguimento de diligências instrutórias entretanto efetivadas pelo Provedor de Jus-tiça, as quais incluíram a concretização de visita de averiguação no dia 14 de dezembro de 2015, foi convencionada a redução temporária do período de funcionamento definido para a esplanada exterior do estabelecimento localizado no piso térreo de determinado prédio (a tardoz), das 02h00 para as 00h00.

A medida acima descrita processar-se-á durante um período de cerca de 180 (cento e oitenta) dias, após o qual o contexto de incomodidade sonora será novamente apreciado, com eventual ponderação de realização de ensaio de medição acústica para aferição da conformação dos níveis de ruído produzidos pelos estabelecimentos sitos no arruamento

7.2.2. Tomadas de posição de não provimento de queixa

Proc. Q-7442/14Entidade visada: Secretaria Regional da Educação e dos Recursos HumanosData: 2015/01/28Assunto: Renovação do contrato a termo resolutivo. Decreto Legislativo Regional n.º 7/2014/M, de 25 de julho

Foi pedida a intervenção do Provedor de Justiça junto do Secretário Regional da Edu-cação e dos Recursos Humanos, contestando-se a não renovação do contrato a termo reso-lutivo que a queixosa vinha mantendo em estabelecimento de infância sito no concelho da Ribeira Brava. Referia-se que se encontrariam preenchidos os requisitos de renovação ínsitos na disposição contida no n.º 3, do artigo 42.º, do Decreto Legislativo Regional n.º 7/2014/M, de 25 de julho.

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Ouvida a entidade visada em sede instrutória, veiculou-se que o processo de recruta-mento e seleção do pessoal docente da educação, dos ensinos básico e secundário e do pessoal docente especializado em educação e ensino especial da Região Autónoma da Madeira regulado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 7/2014/M, de 25 de julho, deter-mina o n.º 1, do artigo 35.º que as necessidades temporárias não satisfeitas por docentes de carreira são preenchidas por recrutamento de indivíduos detentores de habilitação pro-fissional para a docência, mediante celebração de contrato de trabalho a termo resolutivo.

Uma vez que os contratos a termo resolutivo têm como duração mínima 30 dias e máxima um ano escolar, a renovação do contrato a termo resolutivo em horário anual e completo do ano escolar anterior àquele a que o concurso respeita, depende da existência de vaga (em horário anual e completo, no mesmo grupo de recrutamento), e do preenchi-mento cumulativo dos requisitos elencados no n.º 7, do artigo 8.º, daquele diploma.

Nesse sentido, dispõe o n.º 5, do artigo 42.º que a verificação dos requisitos previstos nas alíneas a), c), d) e e), do n.º 3 é efetuada, através da Direção Regional dos Recursos Humanos e da Administração Educativa, sendo a anuência da escola manifestada com base na confirmação da existência de vaga pelo estabelecimento de ensino, após a saída das listas definitivas de ordenação, exclusão e de colocação ao procedimento da mobilidade interna.

Analisada a pretensão da queixosa, concluiu-se que a decisão de não renovação do contrato assentou na não verificação de alguns dos requisitos cumulativos elencados pelo legislador, desde logo, a inexistência de uma plurianualidade de carga letiva e de uma con-tinuidade pedagógica.

Por outro lado, para o grupo de recrutamento em questão, e no referente ao ano letivo 2014/15, não foram consideradas quaisquer vagas em estabelecimentos de educação pré--escolar da rede pública da RAM, em sede de candidatura ao concurso de contratação ini-cial. Finalmente, invocou a Direção Regional dos Recursos Humanos e da Administração Educativa uma clara diminuição do quantitativo de alunos, assim implicando a reorgani-zação dos serviços docentes da Região.

Não tendo sido dado provimento à pretensão formulada pela impetrante, ainda assim foi a mesma informada de que, em alguns casos idênticos ao que foi apreciado, alguma jurisprudência defende que os trabalhadores poderão titular uma expectativa na renova-ção do contrato, pelo menos até ao limite da duração legalmente prevista, com eventual direito a uma compensação pela sua caducidade (cf. neste sentido, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte de 29 de maio de 2014, processo n.º 03400/11.7BEPRT, in http://www.dgsi.pt). Por não haver ilegalidade apontar à atuação da entidade visada, foi determinado o fecho do procedimento acima mencionado.

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Proc. Q-5285/15Entidade visada: Serviço Regional de Bombeiros Voluntários Madeirenses Data: 2015/10/26Assunto: Carreira profissional de bombeiro. Progressão

Foi requerida a intervenção deste órgão do Estado junto da Associação Humanitária de Bombeiros Voluntários Madeirenses.

Referia o queixoso exercer funções de bombeiro profissional na referida Associação desde o dia 1 de março de 1992, na categoria de Bombeiro de 3.ª Classe. Porém, defendia que o respetivo enquadramento profissional deveria agora ser analisado à luz da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho, adaptado à Região Autónoma da Madeira pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, e comple-mentado com o Despacho da Autoridade Nacional de Proteção Civil, de 12 de fevereiro de 2008.

Acresce que, de acordo com os referidos diplomas, o desenvolvimento da carreira de oficial Bombeiro deveria traduzir-se na promoção dos oficiais bombeiros às diferentes categorias, de acordo com as necessárias condições gerais e especiais, tendo em conta as qualificações, a antiguidade e o mérito revelados no desempenho profissional de cada ele-mento, assim como as necessidades estruturais de cada corpo de Bombeiros.

No seguimento de diligências instrutórias empreendidas junto da entidade visada, foi possível apurar que, à data da admissão como Bombeiro, o queixoso havia celebrado con-trato individual de trabalho, sendo considerado como trabalhador por conta de outrem, nos termos previstos pela Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro, que aprova o Código do Trabalho.

Concluiu-se ainda que o impetrante não se encontra inserido na carreira de Oficial Bombeiro, mas sim na de Bombeiro Voluntário, uma vez que o acesso à primeira se produz através da frequência, com aproveitamento, de curso específico ministrado pela Escola Nacional de Bombeiros, para além do cumprimento de requisitos habilitacionais específi-cos enunciados pelo legislador (cf. o n.º 2, do artigo 13.º, do Decreto Legislativo Regional n.º 21/2010/M, de 20 de agosto).

Em conformidade, e nos termos do disposto no n.º 3, do artigo 34.º, do Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho, a carreira de Oficial Bombeiro, nos Corpos de Bombeiros não pertencentes ao município, e a carreira de Bombeiro Voluntário são definidas por regulamento da Autoridade Nacional de Proteção Civil, permanecendo por regulamen-tar o contingente de Bombeiros profissionais integrantes do quadro ativo nos corpos de Bombeiros não pertencentes ao município, como é o caso da Associação a que o impe-trante se encontra afetado.

Ainda assim, não poderia o queixoso concorrer à carreira em questão, na medida em que o n.º 3, do artigo 13.º, do Decreto Legislativo Regional n.º 21/2010/M, de 20 de

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agosto, estabelece que, para o ingresso no quadro ativo, quer na carreira de oficial bom-beiro, quer na carreira de bombeiro voluntário, os elementos não podem revelar qualquer incapacidade física ou psíquica para o exercício das suas funções. E o n.º 4, do mesmo artigo indica que a idade dos elementos a ingressar na carreira de oficial bombeiro é a compreendida entre os 20 e os 45 anos.

Relativamente ao primeiro requisito, verificou-se que o requerente padeceria de «lom-bociatalgia esquerda», com incapacidade permanente para o trabalho na ordem dos 25%, conforme relatórios médicos oportunamente apresentados, tendo sido sujeito a interven-ções cirúrgicas na sequência de acidentes de trabalho. Em resultado, o queixoso não se apresentaria capacitado para o exercício de esforços físicos (v.g. pegar em macas com doen-tes ou adotar posturas incorretas durante longos períodos de tempo).

Ao não preencher os requisitos legais de acesso à carreira de oficial de Bombeiro, o queixoso encontra-se adstrito à carreira de Bombeiro, com as categorias previstas nos arti-gos 35.º e seguintes, do Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho, com regulamentação introduzida pelo Despacho n.º 363/2012, de 12 de janeiro, da Autoridade Nacional de Proteção Civil.

Muito embora o artigo 9.º, do sobredito despacho consagre um direito geral de acesso e progressão na carreira, o artigo 16.º, daquele normativo estabelece um conjunto de requi-sitos gerais cumulativos de admissibilidade a concurso, salientando-se, na alínea e), a apti-dão física e psíquica adequada, efetuada nos termos do artigo 21.º, do Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho.

Ora, na medida em que o n.º 1, do artigo 14.º, do Despacho n.º 363/2012, de 12 de janeiro, determina que: «[a] promoção por concurso consiste no acesso, à vaga da cate-goria imediata, do candidato selecionado, nos termos do presente diploma, de entre os que satisfazem os requisitos gerais de admissibilidade, à data de abertura do concurso», conclui-se que o não preenchimento de um dos requisitos gerais implica que o queixoso também não possa aceder à promoção e à respetiva mudança de categoria, no âmbito da carreira de Bombeiro.

O procedimento foi fechado na sequência dos esclarecimentos acima prestados.

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Proc. Q-3085/15Entidade visada: Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da MadeiraData: 2015/06/30Assunto: Tributação de rendimentos produzidos em anos anteriores. Liquidação de IRS 2014

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Foi solicitada a intervenção do Provedor de Justiça junto da Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira, suscitando-se aparente irregularidade em procedimento de liquidação do Imposto sobre os Rendimentos de Pessoas Singulares referente ao ano de 2014. Referia-se que a queixosa se encontrava em situação de aposen-tação, tendo sido atribuída, em inícios de 2014, uma prestação mensal definitiva no valor de € 318,00. Uma vez que o pedido de reforma se reportava ao ano de 2009, foram ainda calculados retroativos no montante aproximado de € 15 000,00.

Aquando da liquidação do imposto, viu ser-lhe onerado o pagamento cerca de € 2 200,00, em resultado da tributação conjunta, num mesmo ano, de rendimentos efeti-vamente reportados a anos anteriores.

Ouvida a entidade visada, apurou-se que o sujeito passivo inscreveu na respetiva decla-ração de rendimentos os montantes colocados à sua disposição durante o ano de 2014, conforme determina o n.º 3, do artigo 11.º, do Código do IRS (CIRS). De igual forma, e de acordo com o disposto no artigo 74.º, do mesmo diploma, a contribuinte englobou os rendimentos auferidos no ano de 2014, tendo também preenchido o quadro (5) do anexo A, com os rendimentos respeitantes a anos anteriores, nos termos da declaração junta pelo Instituto da Segurança Social.

Tendo em atenção o exposto e de acordo com os elementos recolhidos, informou a entidade visada que a declaração de rendimentos se encontrava corretamente preenchida, sendo que o procedimento de liquidação do imposto também havia seguido os trâmites legais aplicáveis.

O assunto trazido à apreciação do Provedor de Justiça tem sido objeto frequente de atenção por parte do órgão do Estado, tendo mesmo sido formulada uma Recomendação ao Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (Recomendação n.º 7/B/2008, de 26 de junho(198)).

Reiterou-se por diversas vezes a posição ali tomada, no sentido de ver concretizada a alteração legislativa necessária a pôr termo às gritantes injustiças geradas pelo mencionado regime, sem êxito.

Com a nomeação, pelo Executivo em funções, de uma comissão ad hoc para a reforma do Código do IRS, e porque o Provedor de Justiça mantinha, como mantém, que o sis-tema legal vigente gera injustiças profundas, não desperdiçou a oportunidade de escrever ao Presidente da Comissão da Reforma do IRS, em julho de 2014, explicando a posição que sempre assumiu acerca do assunto.

Não obstante, verificou-se que na Lei n.º 82-E/2014, de 31 de dezembro, diploma que procede à reforma da tributação das pessoas singulares, aprovada pela Assembleia da República, a sugestão do Provedor de Justiça não foi aceite, insistindo-se num regime de tributação de rendimentos produzidos em anos anteriores que difere do até então em

(198) Que pode ser consultada em http://www.provedor-jus.pt/?idc=67&idi=1125.

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vigor apenas num ponto absolutamente residual (deixou de existir um número máximo de anos em que é possível o «desdobramento»).

Importa, todavia, esclarecer que mesmo que uma eventual alteração do regime que viesse a ser decidida, nunca abrangeria a situação tributária da interessada, dado que vigo-raria apenas para o futuro. Razão pela qual foi determinado o fecho do procedimento.

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8. Índice analítico

Assunto N.º de Procedimento N.º Pág. Entidade visada

Direitos Ambientais, Urbanísticos e Culturais

Ambiente. Taxação do acesso à Lagoa das Furnas. Fiscalidade

Proc. Q-6016/15Tomada de posição de não provimento de queixaPág. 215

Câmara Municipal da Povoação

Arrendamento urbano. Hospedagem. Turismo. Alojamento local

Proc. Q-8348/14Tomada de posição de não provimento de queixaPág. 64

Assembleia da República e Ministério da Economia

Cultura. Imóvel classificado. Painéis interiores. Condições de fruição. Princípio da razoabilidade

Proc. Q-7228/14Tomada de posição de não provimento de queixaPág. 59

Administração do Porto de Lisboa, S.A.

Decreto-Lei n.º 276/2001, de 17 de outubro. Centro municipal de recolha oficial de animais. Veterinário municipal

Proc. Q-1831/14Chamada de atençãoPág. 227

Município do Funchal

Domínio público. Estacionamento na via pública. Zona de estacionamento de duração limitada. Cartão de morador. Taxa municipal. Proporcionalidade

Proc. Q-6085/12Rec. n.º 2/A/2015Pág. 8

Câmara Municipal de Lamego

Domínio público. Estrada. Jurisdição desconhecida. Estado unitário. Deveres de conservação

Proc. Q-873/13 Rec. n.º 6/A/2015Pág. 31

Ministra de Estado e das Finanças

Obras ilegais Proc. Q-5140/13Chamada de atençãoPág. 225

Município do Funchal

Ordenamento do território. Orla costeira. Apoios de praia

Proc. Q-8453/14SugestãoPág. 52

Direção-Geral da Autoridade Marítima

Ordenamento do território. Reserva Agrícola Nacional. Solos classificados. Utilização não agrícola. Comunicação prévia. Taxa

Proc. Q-2534/14Rec. n.º 7/A/2015Pág. 40

Direção Regional da Agricultura e Pescas do Centro

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Assunto N.º de Procedimento N.º Pág. Entidade visada

Ruído Proc. Q-7619/14SugestãoPág. 229

Município de Ponta do Sol

Ruído. Festividades tradicionais. Recinto improvisado. Licença especial de ruído

Proc. Q-5008/15Chamada de atençãoPág. 211

Câmara Municipal da Praia da Vitória

Salubridade Proc. Q-6684/14SugestãoPág. 228

Município de Ponta do Sol

Urbanismo. Ordenamento do território. Unidade de execução. Aplicação de normas do plano no tempo. Remissões normativas dinâmicas. Estrutura patrimonial municipal

Proc. Q-1081/14Rec. n.º 3/A/2015Pág. 15

Câmara Municipal de Lisboa

Urbanismo. Reabilitação urbana. Área crítica de recuperação e conservação urbanística. Posse administrativa. Vias de facto. Justa indemnização

Proc. Q-4066/13Rec. n.º 4/A/2015Pág. 26

Câmara Municipal de Lisboa

Via pública. Características dos passeios pedonais. Consulta popular. Incompetência absoluta

Proc. Q-1477/15SugestãoPág. 48

Junta de Freguesia de Campolide

Via pública. Uso privativo. Produções audiovisuais. Moradores. Restrições. Princípio da proporcionalidade

Proc. Q-3298/15SugestãoPág. 47

Câmara Municipal de Lisboa

Via pública. Zona de estacionamento de duração limitada. Lugares reservados a pessoas com mobilidade reduzida. Utilização indevida

Proc. Q-625/15Chamada de atençãoPág. 55

EMEL – Empresa Municipal de Mobilidade e Estacionamento de Lisboa, E.M., S.A.

Vias de facto. Corte de espécies florestais. Cómodo de representação

Proc. Q-5211/13Chamada de atençãoPág. 53

Câmara Municipal de Figueira de Castelo Rodrigo

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Assunto N.º de Procedimento N.º Pág. Entidade visada

Zonas verdes. Arvoredo. Danos patrimoniais. Automóvel ligeiro. Conflito negativo de atribuições

Proc. Q-2580/14Chamada de atençãoPág. 56

Câmara Municipal de Lisboa

Direitos dos Agentes Económicos, dos Contribuintes e dos Consumidores

Assuntos financeiros. Banca. Crédito bonificado à habitação. Pessoa com deficiência

Proc. Q-4895/15SugestãoPág. 67

Direção-Geral do Tesouro e Finanças

Assuntos financeiros. Valores mobiliários. OPA. Direito de alienação potestativa reconhecido aos titulares de ações remanescentes

Proc. Q-8337/14Chamada de atençãoPág. 71

Comissão do Mercado de Valores Mobiliários

Consumo. Água. Faturação Proc. Q-1875/15SugestãoPág. 69

Câmara Municipal de Rio Maior

Consumo. Transportes. Cancelamento de voo. Meio de concretização de direito indemnizatório

Proc. Q-8066/14Chamada de atençãoPág. 74

Transportes Aéreos Portugueses, S.A. (TAP)

Fiscalidade. Benefícios fiscais. Isenção de imposto municipal sobre imóveis para prédios de reduzido valor patrimonial de sujeitos passivos de baixos rendimentos

Proc. Q-1595/15Tomada de posição de não provimento de queixaPág. 78

Autoridade Tributária e Aduaneira

Fiscalidade. Direito a juros indemnizatórios

Proc. Q-213/14SugestãoPág. 68

Direção de Finanças de Setúbal

Fiscalidade. IRS. Aumento de carga fiscal. ADSE

Proc. Q-4074/14Tomada de posição de não provimento de queixaPág. 76

Autoridade Tributária e Aduaneira

Fiscalidade. IRS. Deficiência fiscalmente relevante. Pedido de revisão oficiosa

Proc. Q-1943/14Chamada de atençãoPág. 72

Direção de Serviços do Imposto sobre Rendimento das Pessoas Singulares

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Assunto N.º de Procedimento N.º Pág. Entidade visada

Princípio da igualdade. Transporte aéreo. Subsídio social de mobilidade

Proc. Q-5462/15Tomada de posição de não provimento de queixaPág. 212

Ministério da Economia

Tarifa social de energia. Portaria n.º 278-C/2014. Anexo II – Declaração da Autoridade Tributária e Aduaneira

Proc. Q-6234/15Tomada de posição de não provimento de queixaPág. 79

Autoridade Tributária e Aduaneira

Tributação de rendimentos produzidos em anos anteriores. Liquidação de IRS 2014

Proc. Q-3085/15Tomada de posição de não provimento de queixaPág. 232

Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira

Direitos Sociais

Acesso a prestações de proteção na deficiência e notificação indevida para restituição de prestações sociais

Proc. Q-1501/15SugestãoPág. 96

Instituto da Segurança Social, I.P.

Aplicação da Lei n.º 11/2014, de 6 de março. Inexistência de cláusula de salvaguarda. Aplicação do fator de sustentabilidade

Proc. Q-6196/14SugestãoPág. 82

Secretário de Estado da Segurança Social

Atrasos na apreciação dos requerimentos do abono pré-natal, do abono de família para crianças e jovens e da reavaliação do escalão de rendimentos

Proc. Q-5363/14, Q-6193/15 e Q-0523/15Chamada de atençãoPág. 99

Instituto da Segurança Social, I.P.

Base de incidência contributiva dos trabalhadores independentes que reiniciam atividade por conta própria

Proc. Q-429/15, Q-977/15, Q-1140/15, Q-1141/15 e Q-2927/15Chamada de atençãoPág. 102

Instituto da Segurança Social, I.P.

Constrangimentos verificados na atribuição da prestação de rendimento social

Proc. Q-5347/13, Q-6221/13, Q-6551/13 e Q-6569/13SugestãoPág. 88

Instituto da Segurança Social, I.P.

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Assunto N.º de Procedimento N.º Pág. Entidade visada

Desemprego de trabalhadores migrantes. Contagem do prazo para exportação de prestações de desemprego

Proc. Q-7297/14Tomada de posição de não provimento de queixaPág. 104

Instituto da Segurança Social, I.P.

Pedido de restituição de prestações de desemprego indevidamente recebidas após os 65 anos de idade, por beneficiário em condições de aceder à pensão por velhice

Proc. Q-5360/14Chamada de atençãoPág. 98

Instituto da Segurança Social, I.P.

Pensão de aposentação unificada Proc. Q-1651/15Tomada de posição de não provimento de queixaPág. 106

Instituto da Segurança Social, I.P. e Caixa Geral de Aposentações

Subsídio parental. Transição de regimes. Aplicação do Decreto-Lei n.º 117/2006, de 20 de junho. Incumprimento da lei. Litigância injustificada em tribunal

Proc. Q-5123/14SugestãoPág. 93

Instituto da Segurança Social, I.P.

Trabalhadores independentes. Subsídio por cessação de atividade. Entidade contratante estrangeira. Escalão de base de incidência contributiva

Proc. Q-6851/13 e Q-1718/14Tomada de posição de não provimento de queixaPág. 103

Instituto da Segurança Social, I.P.

Direitos dos Trabalhadores

Atuação sancionatória no âmbito dos procedimentos concursais de docentes. Proteção da maternidade

Proc. Q-5558/15 e Q-5902/15SugestãoPág. 124

Direção-Geral da Administração Escolar

Carreira profissional de bombeiro. Progressão

Proc. Q-5285/15Tomada de posição de não provimento de queixaPág. 231

Serviço Regional de Bombeiros Voluntários Madeirenses

Concurso para celebração de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado

Proc. Q-7201/14Chamada de atençãoPág. 132

Instituto de Avaliação Educativa, I.P.

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Assunto N.º de Procedimento N.º Pág. Entidade visada

Declarações de inexistência de conflito de interesses

Proc. Q-1031/15, Q-1192/15 e Q-1433/15Tomadas de posição de não provimento de queixaPág. 135

Administração Regional de Saúde do Centro, I.P., Autoridade Tributária e Aduaneira e Instituto Nacional de Emergência Médica, I.P.

Funções docentes. Contrato a termo resolutivo. Compensação por rescisão

Proc. Q-6017/15Tomada de posição de não provimento de queixaPág. 219

Secretaria Regional da Educação e Cultura

Médicos internos. Medicina geral e familiar. Local de trabalho. Remuneração

Proc. Q-4430/14, Q-4669/14 e Q-5202/14Chamada de atençãoPág. 129

Administração Regional de Saúde do Norte, I.P.

Procedimento concursal. Cumprimento do sistema de quotas de emprego para pessoas com deficiência

Proc. Q-1499/15Tomada de posição de não provimento de queixaPág. 138

Ministério da Educação e Ciência

Procedimento e decisão de anulação da inscrição de cidadãos desempregados não subsidiados nos Centros de Emprego e Formação Profissional

Proc. Q-6573/13 e outrosSugestãoPág. 122

Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P.

Processo de racionalização de efetivos

Proc. Q-7604/14Rec. n.º 5/A/15Pág. 108

Presidente do Instituto da Segurança Social, I.P.

Programa de Rescisões por Mútuo Acordo dos trabalhadores docentes

Proc. Q-5639/14 e outrosChamada de atençãoPág. 131

Ministro da Educação e da Ciência

Regime de reposição de quantias indevidamente abonadas a trabalhadores da Administração Pública

Proc. Q-5178/13 e Q-27/14SugestãoPág. 118

Ministra de Estado e das Finanças

Renovação do contrato a termo resolutivo. Decreto Legislativo Regional n.º 7/2014/M, de 25 de julho

Proc. Q-7442/14Tomada de posição de não provimento das queixaPág. 229

Secretaria Regional da Educação e dos Recursos Humanos

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Assunto N.º de Procedimento N.º Pág. Entidade visada

Reposição de quantias indevidamente recebidas a título de remuneração

Proc. Q-944/15Tomada de posição de não provimento das queixasPág. 134

Instituto de Mobilidade e dos Transportes, I.P.

Direito à Justiça e à Segurança

Cartão de Cidadão e segredo de identidade em caso de adoção plena

Proc. Q-4040/13 e outrosChamada de atençãoPág. 157

Ministra da Justiça

Cartão de cidadão. Bilhete de Identidade. Reprodução sem consentimento

Proc. Q-966/15SugestãoPág. 149

Ministra da Justiça

Controlo de segurança e bagagem de cabine

Proc. Q-2680/14SugestãoPág. 154

ANA – Aeroportos de Portugal

Emissão de cartão de estacionamento. Decreto-Lei n.º 307/2003, de 10 de dezembro

Proc. Q-6601/12Rec. n.º 1/B/15Pág. 142

Ministro da Economia

Erro no levantamento de auto de contraordenação rodoviária

Proc. Q-3552/15Chamada de atençãoPág. 159

Comandante de Esquadra de Trânsito da Polícia de Segurança Pública

Forças policiais. Denúncia. Entrega de comprovativo

Proc. Q-1553/12 e outrosRec. n.º 1/A/15Pág. 139

Ministra da Administração Interna

Lista de nomes próprios admitidos no Registo Civil

Proc. Q-5533/15Tomada de posição de não provimento de queixaPág. 162

Conservatória do Registo Civil de Braga

Processo de apadrinhamento civil Proc. Q-5147/15Chamada de atençãoPág. 158

Presidente do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P.

Queixa contra decisão da Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça

Proc. Q-6898/15Tomada de posição de não provimento de queixaPág. 159

Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça

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20 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________

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Assunto N.º de Procedimento N.º Pág. Entidade visada

Saída não acompanhada de menor do território nacional

Proc. Q-1943/15SugestãoPág. 155

Diretor Nacional do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras

Título de condução caducado na pendência do cumprimento de sanção acessória de inibição de conduzir

Proc. Q-1043/15Tomada de posição de não provimento de queixaPág. 165

Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária

Direitos, Liberdades e Garantias; Saúde, Educação e Valorações de Constitucionalidade

Apoio na doença aos trabalhadores do IFAP. Artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro

Proc. Q-2463/14Chamada de atençãoPág. 192

Ministra da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território

Convenção da Haia de 1980 sobre Aspetos Civis do Rapto Internacional de Crianças

Proc. Q-544/15Tomada de posição de não provimento de queixaPág. 201

Ministério dos Negócios Estrangeiros

Estatuto dos Militares das Forças Armadas. Pilotos aviadores

Proc. Q-7709/14Tomada de posição de não provimento de queixaPág. 204

Ministro da Defesa Nacional

Lei n.º 31/2009, de 3 de julho. Qualificação dos autores de projetos de arquitetura. Direitos adquiridos

Proc. Q-3252/15Rec. n.º 2/B/15Pág. 167

Presidente da Assembleia da República

Licenças aeronáuticas. Averbamento de proficiência linguística em Português

Proc. Q-2112/15SugestãoPág. 182

Conselho Diretivo da Autoridade Nacional da Aviação Civil

Prioridades na matrícula ou renovação de matrícula no ensino básico

Proc. Q-5221/14Chamada de atençãoPág. 194

Secretário de Estado do Ensino Básico e Secundário

Regime de comparticipação da vacina Prevenar

Proc. Q-2523/15Tomada de posição de não provimento de queixaPág. 199

Ministério da Saúde

Registo de imagens durante operações de socorro

Proc. Q-1/15SugestãoPág. 189

Conselho Diretivo do Instituto Nacional de Emergência Médica, I.P.

242 |

II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________

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Assunto N.º de Procedimento N.º Pág. Entidade visada

Serviço de Psiquiatria. Utilização de medidas de contenção mecânica

Proc. Q-2155/15Chamada de atençãoPág. 196

Conselho de Administração do Centro Hospitalar Barreiro-Montijo, E.P.E.

Sistema de Atribuição de Produtos de Apoio. Âmbito subjetivo

Proc. Q-5479/15SugestãoPág. 185

Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P.

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9. Principais siglas e abreviaturas

ACT – Acordo Coletivo de Trabalho para o Setor Bancário

ADSE – Assistência na Doença aos Servidores do Estado

ANAC – Autoridade Nacional da Aviação Civil

ANMP – Associação Nacional dos Municípios Portugueses

APL – Administração do Porto de Lisboa, S.A.

AT – Autoridade Tributária Aduaneira

BCE – Bolsa de Contratação de Escola

CE – Conselho Europeu

CEE – Comunidade Económica Europeia

CGA, I.P. – Caixa Geral de Aposentações, I.P.

CHBM – Centro Hospitalar do Barreiro-Montijo, EPE

CIA – Circular de Informação Aeronáutica

CMVM – Comissão de Mercado de Valores Mobiliários

CNP – Centro Nacional de Pensões

CPA – Código do Procedimento Administrativo

CPC – Conselho de Prevenção da Corrupção

CPP – Código do Processo Penal

CRC – Código dos Regimes Contributivos

CTT – Correios de Portugal, S.A.

DGAE – Direção-Geral da Administração Escolar

DRAP – Direção Regional de Agricultura e Pescas

DSIMT – Direção de Serviços do Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis, do Imposto do Selo, do Imposto Único de Circulação e das Contribuições Especiais

DSJT – Direção de Serviços de Justiça Tributária

EBF – Estatuto dos Benefícios Fiscais

EDP – Energias de Portugal, S.A.

EMEL – Empresa Municipal de Mobilidade e Estacionamento de Lisboa

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II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________

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EN – Estrada Nacional

ENDEF – Estratégia Nacional para a Deficiência

ENFAR – Estatuto dos Militares das Forças Armadas

EPE – Entidade Pública Empresarial

ERSAR – Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos

ERSE – Entidade Reguladora dos Serviço Energéticos

ES – Escola Secundária

FNSTFPS – Federação Nacional dos Trabalhadores em Funções Públicas e Sociais

GNR – Guarda Nacional Republicana

IAP – Interoperabilidade da Administração Pública

IAVE, I.P. – Instituto de Avaliação Educativa, I.P.

IEFP, I.P. – Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P.

IFAP, I.P. – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas

IMI – Imposto Municipal sobre Imóveis

IMT, I.P. – Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P.

INEM – Instituto Nacional de Emergência Médica

INR, I.P. – Instituto Nacional para a Reabilitação

IPSS – Instituição Particular de Solidariedade Social

IRS – Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares

ISS, I.P. – Instituto de Segurança Social, I.P.

ISV – Imposto sobre Veículos

IVA – Imposto sobre o Valor Acrescentado

LGT – Lei Geral Tributária

LTFP – Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas

NLI – Núcleos Locais de Inserção

OPA – Oferta Pública de Aquisição

OPC – Órgão de Polícia Criminal

PDM – Plano Diretor Municipal

PNFSAC – Plano Nacional de Formação de Segurança da Aviação Civil

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PNPA – Plano Nacional de Promoção da Acessibilidade

PPRCIC – Plano de Prevenção de Riscos de Corrupção e Infrações Conexas

PREMAC – Programa de Redução e Melhoria de Administração Central

PRMA – Programa de Rescisões por Mútuo Acordo

PSP – Polícia de Segurança Pública

PT – Portugal Telecom

RAA – Região Autónoma dos Açores

RAFE – Regime de Administração Financeira do Estado

RAM – Região Autónoma da Madeira

RAN – Reserva Agrícola Nacional

REFER – Rede Ferroviária Nacional

REN – Reserva Ecológica Nacional

RGSS – Regime Geral da Segurança Social

RGTAL – Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais

RPSC – Regime de Proteção Social Convergente

RSI – Rendimento Social de Inserção

SAMS – Serviços de Assistência Médico Social

SAPA – Sistema de Atribuição de Produtos de Apoio

SCML – Santa Casa da Misericórdia de Lisboa

SEF – Serviço de Estrangeiros e Fronteiras

SICAFE – Sistema de Identificação de Caninos e Felinos

SNS – Serviço Nacional de Saúde

SQE – Sistema de Queixa Eletrónica

SRRN – Secretaria Regional de Recursos Naturais

SS – Segurança Social

TAP – Transportes Aéreos Portugueses, S.A.

TI – Trabalhadores Independentes

UE – União Europeia

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RELATÓRIO À ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA 2015

Lisboa, 2016

PROVEDOR DE JUSTIÇAMECANISMO NACIONAL DE PREVENÇÃO

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O presente documento descreve o trabalho autonomamente desenvolvido, no ano de 2015, pelo Provedor de Justiça enquanto Mecanismo Nacional de Prevenção, no âmbito do Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura e outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes.

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Título: Mecanismo Nacional de PrevençãoRelatório à Assembleia da República – 2015Edição – Provedor de Justiça – Divisão de DocumentaçãoDesign – LagesdesignFotografia – Manuel Gomes Teixeira, Pedro Benevides, Sara DuarteImpressão – ArtipolTiragem – 150 exemplaresDepósito legal – 390963/15ISSN – 2183-508X

Como contactar o Mecanismo Nacional de PrevençãoRua do Pau de Bandeira, 7-91249-088 LisboaTelefone 213 92 67 45 – Faxe 21 396 12 43mnp@provedor-jus.pthttp://www.provedor-jus.pt

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Índice1. O Mecanismo Nacional de Prevenção 7

1.1. Dizeres prévios 8

1.2. O Mecanismo Nacional de Prevenção 8

1.3. A Estrutura de apoio ao Mecanismo Nacional de Prevenção 9

1.3.1. O conselho consultivo 10

1.3.2. A comissão de coordenação 10

1.3.3. O núcleo de visitadores 11

1.3.4. O apoio administrativo 11

1.4. Recursos financeiros 11

2. Atividades do Mecanismo Nacional de Prevenção 13

2.1. Visitas a locais de detenção 14

2.2. Recomendações do Mecanismo Nacional de Prevenção 84

2.3. Atividades de participação em iniciativas e de divulgação institucional 96

2.3.1. Participação em iniciativas 96

2.3.2. Divulgação institucional 97

3. Outros índices 99

3.1. Índice de gráficos 100

3.2. Índice analítico das visitas a locais de detenção 100

3.3. Índice analítico das Recomendações do Mecanismo Nacional de Prevenção 107

4. Siglas e abreviaturas 109

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446

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1. O Mecanismo Nacional de Prevenção

> Pormenor da entrada das instalações do Mecanismo Nacional de Prevenção

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1. O Mecanismo Nacional de Prevenção

1.1. Dizeres prévios

No dia 11 de março de 1989, entrou em vigor, na ordem jurídica portuguesa, a Con-venção contra a Tortura e outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradan-tes (CAT)(1), instrumento jurídico que visa a adoção, por parte dos Estados que a ratifi-caram, de medidas preventivas e repressoras de comportamentos ofensivos da dignidade de pessoas que se encontrem em situação de reclusão.(2) O decurso do tempo mostrou, porém, serem necessárias outras medidas por forma a lograr tal desiderato. Esta circuns-tância promoveu a criação de um Protocolo Facultativo à referida convenção (PFCAT)(3), o qual determina a realização de visitas regulares a locais privativos da liberdade, de modo a assegurar que as pessoas que ali se encontram estão a ser tratadas condignamente.

De acordo com o disposto no PFCAT, as aludidas visitas devem ser feitas por organis-mos internacionais – como seja o Subcomité para a Prevenção da Tortura (SPT) –, bem como por organismos nacionais independentes. Em consequência, o início da vigência do PFCAT, em Portugal, conduziu à designação de um Mecanismo Nacional de Prevenção (MNP), função que, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 32/2013, de 20 de maio(4), foi atribuída ao Provedor de Justiça.

1.2. O Mecanismo Nacional de Prevenção

A par das funções desenvolvidas pelo Provedor de Justiça na apreciação das queixas que os cidadãos lhe dirigem e como Instituição Nacional de Direitos Humanos, a este órgão

(1) A CAT foi adotada, a 10 de dezembro de 1984, pela Assembleia Geral das Nações Unidas, por meio da sua Resolução n.º 39/46.(2) Refira-se, de igual modo, que o Estado português assinou a CAT a 4 de fevereiro de 1985, ainda que somente três anos mais tarde fosse aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República n.º 11/88, de 21 de maio, o que sucedeu pelo Decreto do Presidente da República n.º 57/88, de 20 de julho. O depósito da sua ratificação junto do Secretário-Geral das Nações Unidas verificou-se a 9 de fevereiro do ano subsequente, sendo o respetivo aviso publicado, pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros, no Diário da República n.º 128, 1.ª série, de 5 de junho de 1989.(3) O Estado português assinou o PFCAT a 14 de fevereiro de 2006, o qual foi aprovado, seis anos mais tarde, pela Resolução da Assembleia da República n.º 143/2012, de 13 de dezembro. A sua ratificação ocorreu, por Decreto do Presidente da República n.º 167/2012, de 13 de dezembro, tendo sido depositado, junto do Secretário-Geral das Nações Unidas a 15 de janeiro de 2013, conforme aviso do Ministério dos Negócios Estrangeiros n.º 40/2013, publica-do no Diário da República, n.º 57, 1.ª série, de 21 de março de 2013. (4) Publicada no Diário da República n.º 96, 1.ª série, de 20 de maio de 2013. Saliente-se, ainda, que a atribuição desta função ao Provedor de Justiça está ancorada no n.º 2 do artigo 1.º do seu Estatuto, aprovado pela Lei n.º 9/91, de 9 de abril, na redação da sua última alteração, operada pela Lei n.º 17/2013, de 18 de fevereiro.

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do Estado incumbe averiguar, in loco, se o tratamento das pessoas privadas da liberdade respeita os seus direitos mais basilares. Enquanto MNP, cabe, assim, ao Provedor de Jus-tiça realizar, de modo autónomo e periódico, visitas a locais restritivos da liberdade, como sejam estabelecimentos penitenciários, centros educativos, locais de detenção de forças policiais e unidades hospitalares com internamento em psiquiatria.

As visitas do MNP são efetuadas, sem aviso prévio, para que se possam aferir as reais condições das pessoas que se encontram em reclusão, averiguando-se, por isso, e entre outros aspetos, o estado e a (sobre)lotação dos edifícios que abrigam aquelas pessoas, a quantidade e a qualidade da alimentação que lhes é fornecida e a assistência médica que lhes é prestada. A concreta definição dos objetivos a examinar em cada visita é antecipada-mente planificada, de acordo com o tipo de local que se vai visitar e com o conhecimento dos seus específicos problemas.

Após a visita, e caso a realidade encontrada seja merecedora de reparo, o MNP pode emitir recomendações às entidades competentes e «apresentar propostas e observações a respeito da legislação vigente ou de projetos legislativos sobre a matéria»(5).

Para bem cumprir estas funções, o MNP é coadjuvado por uma estrutura de apoio (EMNP), concebida naquele que foi o primeiro ano de exercício desta veste do Provedor de Justiça: 2014.(6)

1.3. A Estrutura de apoio ao Mecanismo Nacional de Prevenção

A criação da EMNP, que cristaliza a autonomia orgânica e funcional da atividade desenvolvida pelo MNP, materializou-se com a aprovação do seu regulamento, o que sucedeu por Despacho Interno n.º 1/2014 (MNP), de 29 de abril.(7)

A constituição da EMNP teve, por horizonte finalístico, uma participação pluridis-ciplinar da sociedade, tendo em vista a melhor prossecução da sua missão por meio de uma concatenação de múltiplas experiências e de diversos saberes. Esta estrutura de apoio é composta, como seguidamente melhor se explicará, pelo conselho consultivo, pela

(5) Ponto 1 da mencionada Resolução do Conselho de Ministros n.º 32/2013.(6) A propósito da EMNP, mencione-se que, no dia 8 de abril de 2015, o Provedor de Justiça esteve presente, em audição parlamentar, na Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, onde defendeu uma alteração à Lei Orgânica da Provedoria de Justiça. A proposta de alteração apresentada teve por horizonte reforçar a autonomia do MNP, mediante a possibilidade de recrutar três especialistas exclusivamente afetos à atividade deste orga-nismo. A solução defendida deu azo a uma proposta de alteração legislativa (Projeto de Lei n.º 1027/XII/4) que, todavia, não foi aprovada.(7) Este documento pode ser consultado em http://www.provedor-jus.pt/site/public/archive/doc/EMNP_-_Regu-lamento.pdf.

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comissão de coordenação e pelo núcleo de visitadores, estando, de igual modo, dotada de um específico apoio administrativo.

1.3.1. O conselho consultivo

O órgão de aconselhamento do MNP denomina-se conselho consultivo e é composto por doze elementos, um dos quais o próprio Provedor de Justiça, que preside. Seis dos seus membros são designados, respetivamente, pela Comissão Parlamentar de Assuntos Cons-titucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, pelo Conselho Superior da Magistratura, pelo Conselho Superior do Ministério Público e pelas ordens profissionais dos advogados, médicos e psicólogos; três são personalidades indicadas pelo Provedor de Justiça, atento o seu reconhecido mérito; e os restantes dois são representantes de associações civis, com atividade de relevo na prossecução das finalidades previstas no PFCAT.

A constituição do conselho consultivo espelha, deste modo, a abordagem plural que se ambiciona para um órgão que tem como funções, entre outras, a de emitir parecer sobre o plano e o relatório de atividades do MNP e de propor alterações ao funcionamento da EMNP.

Nos termos do seu regimento, o conselho consultivo do MNP reúne sempre que con-vocado pelo seu presidente e, no mínimo, duas vezes por ano, tal como sucedeu em 2015. A primeira reunião ocorreu no dia 29 de janeiro e nela se concluiu o procedimento de cooptação dos dois membros do conselho consultivo representantes de organizações da sociedade civil, com objeto social e atividades relevantes para a prossecução das finalida-des do PFCAT. Por conseguinte, passaram a integrar este órgão a Amnistia Internacional Portugal e a APAV – Associação Portuguesa de Apoio à Vítima. A segunda reunião, por seu turno, teve lugar no dia 17 de junho e visou, entre outros assuntos, a apreciação do relatório anual de atividades(8) de 2014 do MNP, tendo, em consequência, sido emitido, por unanimidade, parecer favorável.

1.3.2. A comissão de coordenação

A comissão de coordenação é o órgão que tem por função a elaboração do plano anual de atividades e a planificação das visitas aos locais de detenção, de acordo com as orien-tações definidas pelo MNP. Cabe, pois, a este órgão elaborar proposta sobre a definição, em momento prévio, dos lugares, e respetivos objetos, que serão visitados pelas equipa dos visitadores do MNP.

(8) Nos termos do disposto na alínea d), do artigo 7.º, do Regulamento da EMNP.

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A composição deste órgão de coordenação do MNP fica completa com um membro do Gabinete do Provedor de Justiça – e por este designado – e pelos coordenadores das unidades temáticas 5 (dedicada a questões sobre o direito à segurança e à justiça) e 6 (que trata das matérias relacionadas com direitos, liberdades e garantias, saúde, educação e valorações de constitucionalidade). Na maioria das visitas que o MNP efetua, pelo menos um dos elementos da comissão de coordenação está presente.

1.3.3. O núcleo de visitadores

O núcleo de visitadores é constituído, a título principal, por nove elementos especifi-camente designados, para o efeito, em função da sua vasta experiência e conhecimentos técnicos e científicos que os habilitam à realização das visitas inspetivas aos locais onde se encontram pessoas privadas da liberdade.

Como já referido no Relatório de Atividades de 2014(9), foram encetadas diligências pelo MNP, com a colaboração dos vogais do conselho consultivo representantes das ordens profissionais dos advogados, dos médicos e dos psicólogos, tendo em vista a con-cretização de uma lista de peritos que possam acompanhar as equipas de visitadores. Subli-nhe-se, assim, que enriquece a atividade do MNP a possibilidade de contar – sempre que isso se mostre necessário e adequado em função do local e do objeto da visita – com a par-ticipação de pessoas com específicos conhecimentos que possam auxiliar na identificação de comportamentos ofensivos dos direitos das pessoas privadas ou limitadas na liberdade.

1.3.4. O apoio administrativo

A específica atividade do MNP, desenvolvida de modo autónomo, conta com o apoio administrativo de um trabalhador afeto, pelo Provedor de Justiça, para esse efeito.

1.4. Recursos financeiros

Diversamente do que sucedeu em 2014, o MNP, no ano de 2015, contou já com recur-sos financeiros próprios, mercê de inscrição autónoma, no orçamento do Provedor de Justiça, da verba destinada a suportar as despesas com o seu funcionamento.(10)

(9) Cf. Relatório Anual de Atividades do Mecanismo Nacional de Prevenção 2014, p. 12.(10) No ano de 2015, esta verba ascendeu a € 32 000,00.

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2. Atividades do Mecanismo Nacional de Prevenção

> Tríptico de divulgação institucional do Mecanismo Nacional de Prevenção

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2. Atividades do Mecanismo Nacional de Prevenção

2.1. Visitas a locais de detenção

Ao longo do ano de 2015 foram realizadas 50 visitas a locais onde se encontram pes-soas privadas da liberdade.(11)

A composição das equipas de visitadores oscilou entre os dois e os quatro elementos e uma delas foi integrada pelo próprio Provedor de Justiça.

As visitas, efetuadas sem aviso prévio, foram precedidas de uma planificação que visou, desde logo, uma maior abrangência geográfica, em particular para a zona centro e sul do país. E, a par deste desiderato, foi tida igualmente em consideração a diversidade dos locais de detenção visitados, abrangendo, entre outros, estabelecimentos penitenciários, zonas de detenção das forças policiais, centros de instalação temporária de estrangeiros e centros educativos.

Gráfico I

Distribuição geográca das visitas realizadas no ano de 2015

0

52

0 0

3 3 3 3

0 0 0 0 0 0 01 1

6 5

8

15

10

15

20

Aveir

oBe

jaBr

aga

Braga

nça

Caste

lo Br

anco

Coim

braÉv

ora Faro

Guard

aLe

iriaLis

boa

Porta

legre

Porto

Santar

émSet

úbal

Vila R

ealVi

seu

R. A.

Açore

s

R. A.

Mad

eira

Vian

a do C

astelo

Conforme resulta do gráfico supra, é no distrito de Lisboa que se situa a maioria dos locais visitados (15 visitas, o que equivale a 30% do total de visitas realizadas em 2015), predominância que se justifica com a grande concentração – não só local mas também

(11) Refira-se, porém, que na visita n.º 28-2015 foram dois os locais de detenção visitados, uma vez que o local previa-mente definido fazia uso da zona de detenção instalada no segundo local.

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tipológica – de instituições privativas da liberdade nesta zona geográfica. Seguem-se-lhe os distritos de Faro, com oito visitas, de Coimbra e de Leiria, com, respetivamente, seis e cinco visitas. Com três visitas cada, foram objeto da atuação do MNP os distritos de Beja, de Évora, da Guarda e de Santarém. Setúbal foi o distrito que recebeu duas visitas e, por fim, o Porto e a Região Autónoma dos Açores foram, em 2015, visitados uma vez cada um.

Gráfico II

Distribuição geográca do total das visitas realizadas(2014 e 2015)

0

5 4 4

20 0

3 3 3 3

0 0 0 0 0

7

56 5

8

16

10

15

20

Aveir

oBe

jaBr

aga

Braga

nça

Caste

lo Br

anco

Coim

braÉv

ora Faro

Guard

aLe

iriaLis

boa

Porta

legre

Porto

Santar

émSet

úbal

Vila R

ealVi

seu

R. A.

Açore

s

R. A.

Mad

eira

Vian

a do C

astelo

O gráfico acima apresentado espelha a dispersão espacial do total das visitas realizadas desde o início de atividade do MNP, o qual, recorde-se, remonta ao segundo semestre do ano de 2014. Em termos globais, pode-se concluir que, não obstante alguns distritos não terem ainda sido visitados, as principais zonas do país – ou seja, regiões Norte, Centro e Sul, assim como Regiões Autónomas – foram já objeto da atividade inspetiva do MNP.

Da análise do gráfico infra resulta que, das 50 visitas, 19 (ou, em termos percentuais, 38%) visaram estabelecimentos prisionais, um dos quais de natureza militar. As zonas de detenção das forças policiais foram objeto de 16 visitas e, por sete vezes, os visitadores se deslocaram aos centros educativos. Importa, aqui, salientar que, no decurso do ano de atividade a que alude o presente documento, se determinou atribuir particular atenção aos centros educativos, estando em elaboração um relatório especialmente dedicado a esta temática. Por esse motivo, visitaram-se os seis centros educativos que existem no território nacional e, a par destas, realizou-se uma visita de seguimento para averiguar se uma das recomendações emitidas fora ou não acatada pelo centro educativo. Assinale-se, por fim, as três visitas realizadas aos centros de instalação temporária de estrangeiros.

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Gráfico IIIDistribuição tipológica das visitas realizadas no ano de 2015

Centr

os ed

ucati

vos

Centr

os de

insta

lação

tempo

rária

e unid

ades

reside

nciai

s

Estabe

lecim

entos

prisio

nais

Locai

s de d

etenç

ão

das fo

rças p

olicia

is

Tribu

nais

0

5

7

3

19

16

5

10

15

20

Gráfico IV

Distribuição tipológica do total das visitas realizadas(2014 e 2015)

Centr

os ed

ucati

vos

Centr

os de

insta

lação

tempo

rária

e unid

ades

reside

nciai

s

Estabe

lecim

entos

prisio

nais

Hospi

tais p

siquiá

tricos

Locai

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das fo

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olicia

is

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0

5

7

1 13

98

19

16

5

10

15

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2014 2015

Da observação do gráfico supra depreende-se a constância – iniciada em 2014 e con-tinuada em 2015 – na visita a locais privativos da liberdade que, pela sua natureza e pela

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sua população, são mais propícios a comportamentos que possam ser qualificados, em sentido amplo, como tortura. Estabelecimentos prisionais e locais de detenção das forças policiais foram, por isso, os tipos de locais mais visitados, tendo duplicado, em 2015, e por comparação a 2014, o número de visitas efetuadas. O tratamento mais intenso, já anterior-mente referido, que foi dado, no ano de 2015, aos centros educativos justifica, destarte, o aumento do seu número de visitas. Como reflexo da multiplicidade dos tipos de locais que são objeto da atividade do MNP, estrearam-se as visitas a zonas de detenção junto de tribunais e a centros de instalação temporária de estrangeiros, com, respetivamente, cinco e três visitas.

Seguidamente é feita, de modo individualizado, referência às visitas realizadas, as quais são inicialmente identificadas com a data, o local e o seu objeto.

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Visita n.º 1-2015Data: 2015.01.29Local de detenção: Tribunal Central de Investigação Criminal (Lisboa)Objeto: Condições do sector da alimentação. Condições de higiene e de segurança das celas

Na manhã de 29 de janeiro do ano de 2015, realizou-se uma visita ao Tribunal Central de Instrução Criminal, em Lisboa.

A zona de detenção, composta por cinco celas, foi recentemente objeto de pequenas obras de conservação e de limpeza, uma vez que o edifício em que atualmente se encontra estava inativo. Todas as celas têm a mesma área e iluminação natural e artificial. As celas têm portas de grades em ferro e as respetivas paredes são revestidas metade a azulejo e a outra metade pintada até ao teto, sendo o chão de mosaico. No dia da visita a temperatura do local visitado era baixa, prevendo-se ser muito fria nos dias do inverno, dada a inexis-tência de qualquer aparelho de aquecimento.

Existe apenas uma câmara de videovigilância na área de detenção. Não foi possível apu-rar sobre o seu efetivo funcionamento, uma vez que não se encontrava presente a pessoa que procede à visualização das imagens. Todavia, foi possível verificar desconhecimento, quer por parte do administrador do edifício, quer por parte do funcionário da empresa de segurança.

No que respeita à alimentação, está previsto que a mesma venha a ser fornecida pela Polí-cia de Segurança Pública (PSP), atendendo às dificuldades burocráticas sentidas aquando do contacto com os serviços sociais do Ministério das Finanças. A ementa será igual à servida naquela força de segurança, podendo vir a ser providenciadas dietas e refeições

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em horas tardias, sempre que necessário. Será possível solicitar refeições vindas de fora, a expensas do arguido, que serão entregues à PSP, por questões de segurança. Quanto ao horário das refeições, o almoço ocorre por volta das 12h30 ou 13h00 e o jantar, por seu turno, realiza-se pelas 20h00 ou no espaço de trinta minutos que se lhe seguem. Não está previsto qualquer reforço noturno.

Em suma, face à realidade encontrada na zona de detenção do Tribunal Central de Instrução Criminal, devem ser assinaladas a falta de um procedimento instituído quanto à alimentação que, no entanto, pode ser explicada pela mudança recente de instalações, e as fracas condições físicas da zona de detenção, designadamente no que respeita às infraes-truturas, condições de segurança e temperatura das celas.

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Visita n.º 2-2015Data: 2015.01.30Local de detenção: Centro de Instalação Temporária do Aeroporto de Lisboa (Lisboa)Objeto: Condições do sector da alimentação. Cumprimento dos direitos dos detidos de constituir advogado, de contactar telefonicamente com o defensor e de comunicar com familiar ou pessoa da sua confiança

No período da manhã do dia 30 de janeiro de 2015, realizou-se uma visita ao Centro de Instalação Temporária, localizado no Aeroporto de Lisboa, destinado a acolher os cida-dãos estrangeiros a quem tenha sido recusada a entrada em território nacional.

À data da visita estavam instalados, naquele local, 15 cidadãos estrangeiros, distribuí-dos pelas duas alas ali existentes, em função da sua situação perante as autoridades portu-guesas (v.g., requerentes de asilo e recusas de entrada, sem mais, em território português).

O Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) assegura a gestão do espaço, socorrendo--se de empresa de segurança privada na sua concretização, sob a supervisão, em permanên-cia, de elemento pertencente àquela força de segurança.

De acordo com a informação prestada pelos funcionários presentes, é diariamente assegurada a toma de cinco refeições, a saber: pequeno-almoço, almoço, lanche, jantar e reforço noturno (entregue com o jantar). As encomendas são feitas diariamente, em função da taxa de ocupação do Centro de Instalação Temporária, pelo que não é assegu-rada a prova das ditas refeições, as quais são distribuídas por uma empresa privada e são semelhantes às que se servem aos utentes das companhias aéreas. Saliente-se também que, por motivos vários (religiosos, de saúde ou outros), estão assegurados regimes alimentares com dietas específicas.

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No que toca aos contactos com o exterior, obteve-se informação sobre a possibilidade de realização de uma primeira chamada, aquando da entrada na instituição visitada, com a duração máxima de cinco minutos, a partir de telefone existente na portaria. O destina-tário desta chamada é livremente escolhido pelo utente. Posteriormente, os telefonemas são efetuados, a expensas do próprio, através de cabine telefónica existente no interior de cada uma das alas.

No que às representações diplomáticas diz respeito, verificou-se a existência de docu-mentação para consulta dos utentes, da qual constam os contactos das Embaixadas e Con-sulados existentes em Portugal, à semelhança do que acontece relativamente a um con-junto de entidades públicas e privadas com competências neste domínio.

Quanto ao contacto com advogado, verificou-se que é disponibilizado o telefone do Conselho Distrital de Lisboa da respetiva ordem profissional. Foi também possível obser-var a existência de local próprio para visita daqueles profissionais, junto da portaria, sendo frequente o recurso aos seus préstimos nas situações, cada vez mais frequentes, em que é requerida a concessão de asilo.

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Visita n.º 3-2015Data: 2015.05.28Local de detenção: Cadeia de Apoio da Horta (Região Autónoma dos Açores)Objeto: Termos da presença da Direção. Intervenção técnica

No dia 28 de maio de 2015, no período da manhã, o Provedor de Justiça, na qualidade de MNP, visitou a Cadeia de Apoio da Horta, na ilha do Faial.

O local visitado dá apoio ao Estabelecimento Prisional de Angra do Heroísmo e tem apenas zona prisional masculina que é composta por 16 celas. Na data da visita encontra-vam-se 23 reclusos presentes, mas estavam ainda afetos à Cadeia de Apoio outros dois, em regime de prisão por dias livres. Os serviços técnicos e a direção estão, por isso, centraliza-dos no Estabelecimento Prisional de Angra do Heroísmo, logo, em outra ilha.

Apurou-se que o diretor terá realizado, no ano de 2014, cinco visitas à Cadeia de Apoio, as quais tiveram uma duração média de cinco dias (úteis). No corrente ano, houve apenas uma visita, a qual tinha ocorrido há cerca de oito dias. Mencione-se, de igual modo, que sempre que o diretor se encontra na instituição visitada, entabula diálogo com todos e com cada um dos reclusos.

No que respeita à intervenção técnica, não foi assinalada nenhuma visita, nos últimos dois anos, das técnicas dos Serviços de Educação que estão instalados no Estabelecimento Prisional de Angra do Heroísmo.

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Na conclusão da visita, o Provedor de Justiça ponderou recomendar a tomada de uma das seguintes medidas: ou ser anualmente aprovado, e cumprido, um plano de desloca-ções das técnicas, ou ser urgentemente providenciada a nomeação de um funcionário da Cadeia de Apoio da Horta para desempenhar, localmente, as funções de técnico. (12)

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Visita n.º 4-2015 (S)Data: 2015.08.13Local de detenção: Centro Educativo da Bela Vista (Lisboa)Objeto: Seguimento da Recomendação n.º 1/2015/MNP: averiguação de condições adequadas à efetivação do conceito «particularidade de género»

Na manhã do dia 13 de agosto de 2015, realizou-se uma visita ao Centro Educativo da Bela Vista, em Lisboa, com vista a fazer o seguimento da Recomendação n.º 1/2015/MNP.

Durante a visita, foi mantida conversa com o diretor e foram analisadas as instalações da unidade residencial feminina, onde apenas se encontravam três das oito jovens que atualmente estão internadas. Realizou-se uma troca de impressões com estas jovens, em especial sobre a ocupação dos tempos livres e a formação profissional proporcionada.

Na Recomendação supra mencionada foram elencadas as seguintes medidas para melhorar as condições de alojamento da população feminina no Centro Educativo da Bela Vista: i) adaptação da unidade residencial para a eventualidade de pernoita das jovens mães com os descendentes recém-nascidos; ii) criação de espaços próprios para o aleitamento, introdução de berçários e fraldários; iii) adaptação dos sanitários; e, iv), pon-deração de celebração de protocolo com o Ministério da Saúde em matéria de prestação de cuidados de saúde uniformizados (v.g., assistência psicológica durante o período pré-natal e após o nascimento).

Sobre a adaptação da unidade residencial para a eventualidade de pernoita das jovens mães com os descendentes recém-nascidos e a criação de áreas próprias para o aleitamento, introdução de berçários e fraldários, o diretor defendeu a existência de outras obras priori-tárias, designadamente na cobertura do edifício. Por outro lado, reiterou o que consta do ofício remetido ao MNP, nomeadamente o facto de ser suficiente a colocação de um berço ou de uma pequena cama (especialmente destinada a infantes) no quarto da progenitora e a desnecessidade de outros espaços, para além do dormitório da mãe.

(12) Na sequência desta visita, o MNP formulou a Recomendação n.º 3/2015/MNP. Cf. Ponto 2.2, do presente documento, pp. 89-90

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Foram ainda transmitidas duas outras notas sobre a inconveniência da realização de obras de vulto: uma sobre a possibilidade de as jovens mães serem deslocadas para o Cen-tro Educativo Navarro de Paiva, que tem edifícios devidamente preparados e, outra, sobre a eventual reabertura do Centro Educativo de Vila do Conde, que oferece todas as condi-ções necessárias.

No que toca à adaptação dos sanitários, o diretor reconheceu a pertinência da realiza-ção de trabalhos, se não para a instalação de bidés, pelo menos para a colocação de man-gueiras higiénicas. Prevê que os trabalhos estejam concluídos no final do corrente ano.

No que se refere à prestação de cuidados de saúde, apurou-se que foram já desenvolvi-dos contactos com os serviços de saúde, tendo as condições de apoio das jovens melhorado consideravelmente. Assim, não obstante não disporem formalmente de médico de famí-lia, são seguidas sempre pela mesma médica do centro de saúde, ainda que as consultas dependam da existência de vaga, não havendo atendimento preferencial. São assistidas em consultas de planeamento familiar e frequentam a Clínica da Juventude, no Hospital de D. Estefânia. Têm apoio psicoterapêutico prestado por técnica do centro que para tal está habilitada. O centro educativo passou, também, a dispor de assistência na área de enfer-magem e prevê-se que, a partir de setembro deste ano, passe a estar assegurada a presença (uma vez por mês) no estabelecimento de um médico da Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais (DGRSP).

Além do exposto, e em resultado de alteração legislativa recente (Decreto-Lei n.º 117/2014, 5 de agosto) – aliás, no seguimento de preocupação manifestada pelo Provedor de Justiça ao Ministro da Saúde – as jovens passaram a estar isentas do pagamento de taxa moderadora, tendo-se acrescentado, ao elenco das situações isentas de taxas moderadoras, o caso das crianças e jovens integrados em qualquer das respostas sociais de acolhimento, das crianças e jovens em processo de promoção e proteção e dos menores que se encon-trem em cumprimento de medida tutelar de internamento ou medida cautelar de guarda.

Suscitou, porém, grande preocupação a aparente insuficiência da resposta prestada pelo Centro Educativo da Bela Vista quanto a uma das jovens internadas, atendendo à mani-festa necessidade de cuidados diferenciados, particularmente na área da saúde mental, e à evidente desadequação das condições de internamento do centro para a sua condição.

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Visita n.º 5-2015Data: 2015.09.16Local de detenção: Centro Educativo Navarro Paiva (Lisboa)Objeto: Condições de funcionamento. Confinamento espacial e temporal do centro educativo, designadamente quanto à componente educativa e à capacidade de envolvi-

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mento de entidades públicas e particulares no processo de reinserção social dos jovens enquanto sujeitos de direitos e deveres. Programas terapêuticos, em particular na área da saúde mental, bem como da existência de modelos de assistência psicológica aos res-tantes educandos ali integrados. Concretização in loco do sistema follow-up suscetível de identificar o percurso dos jovens após a saída do centro educativo. Condições físicas do centro educativo. Organização administrativa, quer no tocante aos processos dos jovens, quer no tocante ao processo de recrutamento e preparação dos técnicos

No período da manhã do dia 16 de setembro de 2015, foi visitado o Centro Educativo Navarro de Paiva, em Lisboa.

O centro educativo é composto por dois edifícios residenciais principais: a infraestru-tura atribuída aos jovens do género masculino (disposta por três pisos) está dividida na unidade de acolhimento (destinada aos educandos recém chegados ou em fases precoces de aquisição de competências) e na unidade de progressão (para os jovens cuja evolução comportamental indicia a autonomização); já o sector feminino, por sua vez, encontra-se situado em uma única instalação, em face do reduzido número de educandas em perma-nência, atendendo ainda à inexistência de espaço alternativo.

Sublinhe-se a boa conservação dos edifícios que compõem o centro educativo, importa notar, em plano negativo, dois aspetos: o edifício não detém plano de emergência contra incêndios ou mecanismos de alerta e alarme instalados, sendo que os extintores encontra-vam-se já fora dos prazos de validação. Também no capítulo das acessibilidades foi possí-vel concluir que o centro educativo não se apresenta preparado para receber pessoas com deficiência.

Os jovens educandos continuam inseridos no âmbito da escolaridade obrigatória, tendo ainda a possibilidade de frequentar a formação escolar ou profissional no exterior do centro educativo, designadamente em regime aberto, ou, em função da progressividade e avaliação demonstradas pelo jovem, também em regime semiaberto.

Todos os jovens têm médico de família, estando este afeto à Unidade Operativa de Saúde de Sete Rios. Também aqui é operacionalizado o programa «Aparece - Centro de Atendimento a Adolescentes Amigável», na área dos cuidados de saúde primários, com o objetivo de melhorar a qualidade da prestação dos serviços de saúde aos jovens com idades compreendidas entre os 12 e os 24 anos. A acessibilidade das respostas diárias a todos aqueles que ali se dirijam, com ou sem consulta marcada, constitui uma boa prática a difundir em outras realidades, permitindo dar soluções atempadas e em continuidade.

O médico de família desloca-se mensalmente ao centro educativo para atendimento dos utentes que estejam impossibilitados de se deslocarem. Desde 1 de junho de 2015, o centro educativo passou a contar com a colaboração, em regime trissemanal, de um pro-fissional de enfermagem. Paralelamente, o centro educativo desenvolve uma intervenção psicoterapêutica individual, para os jovens que dela necessitem, após avaliação diagnóstica

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inicial, conduzida pelo psicólogo em funções, e, quando necessário, com recurso aos ser-viços de psicologia e psiquiatria da comunidade. Encontram-se nesta particular situação seis jovens.

Os contactos com a família são incentivados e realizam-se, em regra, semanalmente, no espaço de convívio.

A alimentação é confecionada internamente, em outsourcing, tendo sido aferida a ade-quação do espaço destinado à preparação das refeições, bem como a limpeza dos materiais. Presenciou-se o almoço do dia da visita, trocando-se impressões com alguns dos jovens sobre a quantidade e a qualidade da alimentação. Não foram feitos quaisquer reparos.

Em termos disciplinares, ao tempo da visita foi identificado o caso particular de um jovem que se encontrava a cumprir, pelo período de um dia, medida de suspensão do con-vívio com os companheiros. Este jovem, que padeceria de distúrbios de natureza mental, cumpriu a medida disciplinar em quarto preparado para este tipo de situações, desprovido de quaisquer objetos que pudessem por em causa a sua integridade.

Reiterando-se a adequação de toda a infraestrutura pertencente ao centro educativo visitado, pondera-se a necessidade de adaptação da unidade residencial feminina em maté-ria de sanitários e sublinha-se a ausência de espaço próprio para a prática de atividades desportivas, ainda que em regime fechado.

Finalmente, chama-se a atenção para a não concretização, in casu, de duas novidades introduzidas pela Lei n.º 4/2015, de 4 de janeiro: a introdução dos conceitos de «super-visão intensiva» e de «acompanhamento pós-internamento». Por um lado, a monitori-zação da execução das medidas de internamento, de duração não inferior a três meses nem superior a um ano, visando verificar o nível de competências adquiridas pelo menor no meio institucional. Paralelamente, não se encontra ainda definido o papel a desempenhar pelos técnicos no terreno e da respetiva articulação com os serviços centrais.

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Visita n.º 6-2015Data: 2015.09.17Local de detenção: Centro Educativo Padre António Oliveira (Lisboa)Objeto: Condições de funcionamento. Confinamento espacial e temporal do centro educativo, designadamente quanto à componente educativa e à capacidade de envolvi-mento de entidades públicas e particulares no processo de reinserção social dos jovens enquanto sujeitos de direitos e deveres. Programas terapêuticos, em particular na área da saúde mental, bem como da existência de modelos de assistência psicológica aos res-tantes educandos ali integrados. Concretização in loco do sistema follow-up suscetível de identificar o percurso dos jovens após a saída do centro educativo. Condições físicas

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do centro educativo. Organização administrativa, quer no tocante aos processos dos jovens, quer no tocante ao processo de recrutamento e preparação dos técnicos

No dia 18 de setembro de 2015, no período da manhã, realizou-se uma visita ao Cen-tro Educativo Padre António Oliveira, em Lisboa.

O centro educativo acolhe jovens do sexo masculino em regime fechado. No dia da visita estavam internados 18 jovens, oito na unidade de acolhimento e 10 na unidade de progressão. Na verdade, o centro educativo está organizado em duas unidades, sendo que os serviços administrativos estão em edifício autónomo.

Assinalam-se as deficientes condições do quarto de isolamento, quanto à sua salubri-dade e cheiro (um cheiro forte e muito desconfortável, cuja origem não foi identificada), circunstância que deve merecer particular atenção na medida em que – como foi infor-mado – aquele espaço, além de ser utilizado para fazer face a situações pontuais de indis-ciplina ou descompensação grave, serve também para receber cada jovem que chega ao centro educativo, nas suas primeiras horas.

A componente educativa justifica referência positiva. De facto, o centro educativo disponibiliza três possibilidades de formação certificada, sendo ministrados os cursos de «Operador de Jardinagem», «Operador de Acabamentos de Madeira e Mobiliário» e «Operador de Pré-Impressão Digital», que terão interesse para os jovens.

Não existe biblioteca e não foram observados livros que pudessem ser utilizados ludi-camente pelos jovens. A ocupação dos tempos livres é, portanto, alcançada com a prática desportiva, recurso a jogos de mesa, televisão e jogos eletrónicos.

Todos os jovens têm médico de família, serviço que é prestado por uma médica adstrita ao Centro de Saúde de Oeiras. Não foram identificados problemas quanto aos cuidados de saúde médicos, sendo que os jovens – mesmo não tendo atendimento preferencial –, são observados, quando é necessário, na consulta externa.

Em termos gerais, verificou-se uma boa organização administrativa, a qual se reper-cute no ambiente geral, na vida dos educandos e na atitude dos funcionários. Assim, o funcionamento do centro educativo pareceu muito ordenado, com um ambiente calmo, existindo um conjunto de diretrizes organizativas que abrangem, convenientemente, as diversas valências da instituição.

Tendo em consideração a vetustez do edificado, registe-se o bom estado das infraestru-turas, que, de uma maneira geral, apresentavam razoáveis condições de salubridade e de limpeza, bem como o bom aproveitamento dos espaços. Merece reparo, todavia, a inexis-tência de planificação de segurança em caso de incêndios ou a outras catástrofes.

Para além do que foi sendo assinalado, resulta, da visita ao Centro Educativo Padre António Oliveira, a necessidade de ser estudada a conveniência de criar uma unidade especializada para dar resposta às patologias psiquiátricas de inúmeros jovens. Permane-cem também por concretizar duas novidades introduzidas pela Lei n.º 4/2015, de 4 de

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janeiro: a introdução dos conceitos de «supervisão intensiva» e de «acompanhamento pós-internamento». Em particular, no que respeita à primeira, permanece por aprovar o modelo de supervisão que será adotado pelos centros educativos, não se vislumbrando como possível, a curto prazo, a afetação dos recursos humanos necessários, bem como a definição do papel a desempenhar pelos técnicos no terreno, e da respetiva articulação com os serviços centrais. No que pertence à segunda das inovações trazidas recentemente pelo legislador (o «sistema follow-up»), deverá decidir-se se o funcionamento das futuras unidades residenciais de transição, destinadas a jovens saídos dos centros educativos, se processará dentro da respetiva órbita de enquadramento ou, se, pelo contrário, ficará adstrita apenas ao controlo dos serviços centrais.

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Visita n.º 7-2015Data: 2015.09.17Local de detenção: Estabelecimento Prisional de Caxias (Lisboa)Objeto: Condições de habitabilidade: iluminação, ventilação, isolamento contra o frio e o calor. Critérios de distribuição de reclusos por espaço de alojamento e por re-duto. Procedimentos disciplinares. Condições do sector da alimentação

Na manhã do dia 17 de setembro de 2015, foi visitado o Estabelecimento Prisional de Caxias, em Oeiras.

À data da visita estavam afetos ao estabelecimento prisional visitado 505 reclusos.O estabelecimento prisional é composto por duas zonas prisionais, Reduto Norte e

Reduto Sul, que funcionam em edifícios independentes e distam entre si cerca de trezen-tos metros. O Reduto Norte tem, atualmente, prevista uma lotação de 310 reclusos e o Reduto Sul, por seu turno, de 195 reclusos.

Realizou-se a visita à zona prisional, com particular destaque para os espaços de aloja-mento, aferindo-se das suas condições de habitabilidade. Nesta matéria destacam-se, pela positiva, as condições dos espaços visitados na ala norte devido às obras estruturais ali rea-lizadas, designadamente no terceiro piso. Estavam em curso as obras nos alojamentos do segundo piso e, para breve, iniciar-se-ão as obras no piso térreo, abrangendo, assim, para além de alojamentos, o sector da alimentação e a sala de visitas. O sistema de alarme estava operacional no Reduto Norte.

Foi reestruturada uma cela que se destina a cumprimento de medida disciplinar de permanência obrigatória no alojamento, a qual apresenta muito boas condições de ven-tilação e de salubridade. As celas disciplinares também foram intervencionadas, pelo que apresentavam, de igual modo, boas condições.

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Toda a zona administrativa foi, também, objeto de obras profundas, encontrando-se em boas condições de higiene e de salubridade.

No Reduto Sul, foram detetados, nos espaços de alojamento, sinais de humidade e de infiltrações, assim como o deficiente isolamento contra o frio e o calor, potenciado pela degradação de algumas janelas.

Relativamente aos critérios de distribuição de reclusos por espaço de alojamento e por Reduto, apurou-se o seguinte:

a) quanto ao Reduto Norte: i) aloja os reclusos que carecem de maior vigilância, seja pela tipologia de crime

cometido, seja pelas suas próprias características; ii) o terceiro piso direito destina-se a inativos e tem uma lotação para 90 reclusos; iii) o terceiro piso esquerdo destina-se a trabalhadores ou estudantes e tem lotação

para 70 reclusos;iv) o segundo piso, que permite alojar 78 reclusos, encontrava-se em obras, pelo que

ainda não foi pensado o critério de distribuição; v) no piso térreo, está previsto a construção de uma zona de admissão e de «trân-

sito» com capacidade para 20 reclusos; b) quanto ao Reduto Sul:

i) aloja reclusos primários, menos jovens e com saúde debilitada; ii) no primeiro andar da ala esquerda, que tem capacidade para 77 reclusos, estão

alojados os reclusos fumadores;iii) no primeiro andar da ala direita, que tem capacidade para 74 reclusos, estão

alojados os reclusos não fumadores; iv) no lado direito do piso térreo, que tem uma lotação para 40 reclusos, estão alo-

jados os reclusos em cumprimento de pena por crimes sexuais; v) no piso térreo do lado esquerdo estão alojados reclusos com problemas de saúde

e reclusos trabalhadores.Para além destes critérios abrangentes, são tidas em consideração outras particularidades,

como, por exemplo, a nacionalidade. A cozinha foi, de igual jeito, visitada, tendo-se procedido à prova da refeição. Quanto

a este aspeto, há a assinalar a diminuta quantidade de um dos alimentos servidos, resul-tando em um manifesto incumprimento da sua capitação. Foi anunciada, pela direção, a intenção de remodelação, a curto prazo, do espaço ocupado pela cozinha, assim como a substituição de alguns dos equipamentos ali existentes. Foi, ainda, realçada, em abstrato, a problemática do controlo da capitação dos produtos cozinhados.

No que toca aos procedimentos disciplinares, foram consultados os 13 processos disciplinares referentes ao ano em curso, os quais culminaram com a aplicação da sanção disciplinar de internamento disciplinar, nada havendo a criticar quanto aos procedimen-tos observados.

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Manteve-se conversa reservada com cidadãos em reclusão, identificando-se problemas, designadamente em sede de alimentação, assim como em relação aos horários de disponi-bilização de água quente.

Face a tudo o exposto, conclui-se que a realidade encontrada no Estabelecimento Pri-sional de Caxias, designadamente no Reduto Sul, é merecedora de reparo no que se refere às condições de habitabilidade, mormente quanto à ventilação e humidade, carecendo de intervenção.

Merece, de igual modo, atenção o reforço do controlo da atuação da empresa conces-sionária do sector da alimentação, no que à capitação dos alimentos diz respeito.

Por fim, deverá a direção do estabelecimento prisional proceder à reavaliação do modelo de disponibilização de água quente à população reclusa, não só no que à sua fre-quência e duração respeita, mas também atendendo ao número de chuveiros disponíveis por sector de alojamento.

Pela positiva, é de assinalar as excelentes condições de habitabilidade dos alojamentos intervencionados no Reduto Norte.

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Visita n.º 8-2015Data: 2015.09.18Local de detenção: Estabelecimento Prisional de Monsanto (Lisboa)Objeto: Condições de habitabilidade: iluminação, ventilação, isolamento contra o frio e o calor. Condições de ocupação dos reclusos. Procedimentos disciplinares. Apoio especificamente prestado em saúde mental. Modo de ocupação de tempos livres dos reclusos. Condições do sector da alimentação

No dia 18 de setembro de 2015, no período da manhã, realizou-se uma visita ao Esta-belecimento Prisional de Monsanto, em Lisboa.

À data da visita estavam afetos ao estabelecimento prisional visitado 65 reclusos. Realizou-se a visita à zona prisional, designadamente aos espaços de alojamento, con-

cluindo-se pelas boas condições de habitabilidade. Foram visitadas as celas disciplinares, que também não mereceram qualquer reparo

quanto às condições de habitabilidade. O sistema de alarme está em funcionamento em todo o estabelecimento prisional.

Em termos de ocupação laboral, registaram-se 17 reclusos com atividade laboral, dos quais 14 trabalhavam para empregadores exteriores, dois na biblioteca e um no serviço de limpeza.

São também ministrados cursos de português para estrangeiros, desporto e inglês.

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Em matéria de atividades lúdicas, os reclusos dispõem de uma biblioteca, um ginásio, uma oficina de pintura e um pátio onde podem praticar desportos coletivos. Atendendo a que este é um estabelecimento prisional de segurança máxima, os desportos coletivos não podem, porém, ser praticados por um número de reclusos superior a oito.

Em termos de apoio à saúde mental, foi informado haver um plano terapêutico indi-vidual que determina as necessidades clínicas de cada recluso. Diariamente há serviço de psicologia entre as 09h00 e as 17h00. O médico psiquiatra desloca-se ao estabeleci-mento prisional duas vezes por semana. Registam-se 30 reclusos em acompanhamento psiquiátrico regular. Não há registo de lista de espera para atendimento por médico desta especialidade.

O quarto de isolamento apresentava boas condições de higiene e de ventilação. Foram analisados os procedimentos disciplinares instaurados, ao longo do corrente

ano, através da consulta dos respetivos processos. Da sua análise não resultou qualquer motivo de censura, por referência ao respeito pelo procedimento disciplinar previsto nos artigos 110.º e seguintes do Código de Execução das Penas e Medidas Privativas de Liber-dade (CEPMPL).

Na visita foram, também, averiguadas as condições do sector da alimentação. São espaços amplos, com boa iluminação natural e encontravam-se bem equipados e em boas condições de higiene e limpeza. A alimentação foi provada, tendo revelado muito boa qualidade e quantidade adequada.

Manteve-se conversa reservada com cidadãos em reclusão, não se identificando proble-mas, designadamente em sede de alojamento e de alimentação.

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Visita n.º 9-2015Data: 2015.09.22Local de detenção: Estabelecimento Prisional Militar (Santarém)Objeto: Condições de ocupação laboral e de tempos livres dos reclusos. Condições de habitabilidade: iluminação, ventilação, isolamento contra o frio e o calor. Procedimen-tos disciplinares. Condições do sector da alimentação

Na manhã do dia 22 de setembro de 2015, foi visitado o Estabelecimento Prisional Militar, em Tomar.

Desde o início do ano, verificou-se a instauração de quatro processos disciplinares, pro-cedimentos que foram instruídos por um oficial de justiça o qual, não obstante não ter formação específica, tem vindo a desempenhar estas funções ao longo da sua carreira mili-tar. A análise dos processos não revelou qualquer aspeto digno de nota, uma vez que tais

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processos se mostram corretamente instruídos. Foi recentemente colocada na unidade, uma oficial licenciada em Direito.

À data da visita estavam afetos ao estabelecimento prisional 18 reclusos, todos do sexo masculino, sendo que um deles se encontrava ausente, por estar internado em uma uni-dade hospitalar. Nenhum dos reclusos estava em cumprimento de sanção pela prática de crime estritamente militar.

De acordo com os esclarecimentos prestados pela direção, o Estabelecimento Prisional Militar não tem regulamento próprio, aguardando-se que o projeto, elaborado há cerca de um ano, seja objeto de decisão superior. Por esta razão, e tendo em vista a criação das condições necessárias ao seu funcionamento, a direção definiu um conjunto de normas e de procedimentos de segurança e controlo na vida diária dos reclusos, datado de abril do presente ano. Documento esse que toma por referência o CEPMPL, o Regulamento Geral dos Estabelecimentos Prisionais, assim como as Normas de execução Permanente da Unidade Militar em causa.

Realizou-se visita à zona prisional, com particular destaque para os diferentes espaços de alojamento, aferindo-se, em geral, as boas condições de habitabilidade nas suas dife-rentes alas (ala dos preventivos, ala dos condenados, ala dos graduados, ala feminina e alojamento destinados a oficiais-generais, estas duas últimas não utilizadas). Neste domí-nio, merece destaque o baixo grau de ocupação daqueles espaços (por regra, existe um espaço de alojamento por recluso), assim como o facto de as camaratas existentes na ala dos condenados, situadas no rés-do-chão do edifício. Fruto desta circunstância e da sua localização geográfica (viradas a Norte), tais espaços têm pouca luz natural, com os efeitos direta e indiretamente daí decorrentes (v.g., são tendencialmente mais frias).

Refira-se, ainda, que o estabelecimento não dispõe de aquecimento central, situação que, não sendo suprida pela possibilidade de entrada de equipamentos particulares, tem exigido maiores cautelas no reforço da roupa disponibilizada aos reclusos (v.g., roupa de cama e outras formas de isolamento das portas dos alojamentos), principalmente àqueles que ocupam as celas acima mencionadas, cuja lotação, sendo estabelecida para seis pes-soas, não ultrapassa as duas.

Importa destacar o facto de o estabelecimento prisional não estar dotado de cela disci-plinar homologada, tendo sido informado que está prevista a sua criação.

Existem seis celas de separação, as quais não respeitam os parâmetros técnico-legais a observar neste domínio (v.g., pontos de apoio – prevenção do suicídio, eletricidade exposta, camas e armários comuns, fixados ao chão e à parede).

Visitou-se, de igual modo, a cozinha e os refeitórios existentes, tendo-se proce-dido à prova da refeição e conclui-se pela verificação de boas condições de higiene e de salubridade.

Simultaneamente aferiram-se, junto da direção, as condições de ocupação laboral da população reclusa, tendo sido declarada a dificuldade existente neste domínio, em parte

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ditada pela pequena dimensão do estabelecimento prisional, naturalmente condiciona-dora das ofertas internas (limitadas à jardinagem e à limpeza dos espaços). O facto de os reclusos continuarem a receber o seu vencimento, estando por definição inseridos profis-sionalmente nas Forças Armadas, torna igualmente pouco prioritária a sua situação para o Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P. As dificuldades referidas não são igual-mente supridas pela oferta vinda do exterior, não obstante os esforços desenvolvidos pela direção, nomeadamente junto das autarquias locais mais próximas (juntas de freguesia e Câmara Municipal de Tomar). Foi, ainda, relatada a existência de contactos com o Núcleo Empresarial de Santarém, que atualmente colabora com o Estabelecimento Prisional de Torres Novas, aguardando-se pelo resultado dessas diligências.

No que se refere às condições de ocupação dos tempos livres, verificou-se a existência de sala de leitura, sala de jogos, ginásio equipado, assim como de pátio onde é feito o recreio. São também desenvolvidas atividades físicas, promovidas por um oficial formado nesta área (havendo a registar a organização de torneios, em parceria com o Estabeleci-mento Prisional de Torres Novas). A população reclusa conta, ainda, com a possibilidade de frequência de aulas de inglês, embora organizadas de modo não sistemático, ministra-das que são, de modo voluntário, por graduados com alguma formação nesta área. Agen-dadas estão aulas de pintura e de escultura, asseguradas por militar na reserva, residente em Tomar.

Quanto à realização de telefonemas, foi indicado que brevemente seria aplicado o regime observado nos estabelecimentos prisionais civis. É de sublinhar a desproporcio-nalidade da imposição do limite previsto naquele regime, face ao número de reclusos e de telefones instalados.

Em suma, a realidade encontrada no Estabelecimento Prisional Militar é positiva, sendo contudo de acompanhar a questão relacionada com o isolamento contra o frio e o calor, devendo ser ponderada a adoção dos procedimentos que permitam a utilização de equipamentos de climatização. Será de avaliar, igualmente, a evolução das condições de contacto com o exterior, bem como se revela premente a remodelação das celas de separa-ção existentes, em obediência aos critérios técnicos e normativos aplicáveis.

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Visita n.º 10-2015Data: 2015.09.22Local de detenção: Instância Local de Tomar do Tribunal Judicial da Comarca de Santarém (Santarém)Objeto: Condições de habitabilidade: iluminação, isolamento contra o frio ou calor e arejamento das zonas de detenção. Condições do sector da alimentação

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No período da manhã do dia 22 de setembro de 2015, realizou-se uma visita à Instân-cia Local de Tomar do Tribunal Judicial da Comarca de Santarém.

A zona de detenção é composta por quatro celas e encontrava-se em obras de conserva-ção (pintura e eletricidade), prevendo-se a sua conclusão no prazo de três meses. Três celas têm a mesma área, sendo que a quarta apresenta uma área menor. Todas as celas têm ilu-minação natural indireta e artificial, têm portas de grades em ferro e o chão em marmorite.

O painel com os direitos e deveres do detido, em língua portuguesa e inglesa, apenas existe em uma das celas.

As celas não têm quaisquer maciços em betão (lavatório, cama e baia de proteção). Os arguidos não pernoitam nestas instalações, sendo conduzidos, no final do dia, para o esta-belecimento prisional ou para as instalações policiais.

As instalações sanitárias são exteriores às celas, possuem lavatório e retrete em loiça, torneira manual e fluxómetro não embutido na parede.

A zona de detenção situa-se no rés-do-chão e a entrada é efetuada diretamente pela via pública. No corredor que dá acesso às celas existem duas portadas de madeira com vidros. Aí se situam sete janelas, basculantes, de acesso direto para a via pública, protegidas com rede e grades exteriores. A zona de detenção não tem sistema de segurança contra incêndios.

A limpeza das celas é feita diariamente, à semelhança do que acontece com as restantes instalações da Instância Local.

À data da visita, a temperatura nas celas era baixa, prevendo-se ser muito fria no inverno, dada a inexistência de qualquer aparelho de aquecimento.

Durante a visita não se encontrava qualquer pessoa detida, tendo sido referido que as últimas quatro pessoas detidas foram conduzidas à sala dos advogados, face à falta de con-dições das celas, designadamente falta de espaço, e à necessidade de separar os detidos. A vigilância é feita pelo funcionário responsável que se encontra na zona de detenção.

No que respeita à alimentação, está previsto que a mesma seja fornecida por um restau-rante, onde é encomendada conforme as necessidades.

Em suma, face à realidade encontrada na zona de detenção da Instância Local de Tomar do Tribunal Judicial da Comarca de Santarém, assinalam-se as fracas condições físicas de detenção, designadamente no que respeita às infraestruturas, condições de segurança e temperatura das celas.

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Visita n.º 11-2015Data: 2015.09.22Local de detenção: Esquadra de Tomar da Polícia de Segurança PúblicaObjeto: Condições de habitabilidade: iluminação, isolamento contra o frio ou calor e arejamento das zonas de detenção. Cumprimento dos direitos dos detidos de cons-tituir advogado, de contactar telefonicamente com o defensor e de comunicar com familiar ou pessoa de confiança. Condições do sector da alimentação. Condições de trabalho dos agentes policiais

No dia 22 de setembro de 2015, no período da manhã, foi efetuada uma visita à Esqua-dra de Tomar da Polícia de Segurança Pública.

Por ocasião da visita, não se encontrava presente qualquer pessoa detida. O espaço de detenção, situado no piso térreo, é composto por uma antecâmara e duas celas individuais. As duas celas estavam limpas e cumpriam as normas regulamentares, com exceção da exis-tência de um piaçaba de plástico.

Nas paredes da receção da esquadra e da antecâmara das celas de detenção encontra-vam-se afixados painéis com informação sobre os direitos e deveres dos detidos com reda-ção em português, inglês, francês e espanhol.

De acordo com a informação prestada, aos detidos é comunicado o direito a constituir advogado, podendo ser contactado através da linha telefónica fixa da esquadra. Também o contacto com familiar ou pessoa da sua confiança efetua-se desta forma. Existe local para que o detido reúna com o seu defensor ou advogado em situação de privacidade.

Em caso de permanência de detidos nas celas são facultadas três refeições (pequeno almoço, almoço e jantar), adquiridas em estabelecimento de restauração no exterior. Nos casos em que os detidos pernoitam nas celas, é permitido que o reforço seja trazido por familiares ou amigos.

No tocante às condições de trabalho dos 70 agentes, as mesmas mostraram-se ade-quadas. O edifício, com a antiga valência de hospital, foi objeto de renovação há cerca de cinco anos, dispõe de amplas instalações, incluindo ginásio, copa e espaço de convívio, sala de reuniões para cerca de 30 pessoas e encontra-se em bom estado de conservação e de lim-peza. As instalações dos agentes são bastante satisfatórias. Note-se, todavia, que o edifício não possui condições de acessibilidade e de circulação a pessoas com deficiência, por falta de um elevador ou de rampas interiores, estando aquelas, por isso, limitadas ao piso térreo.

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Visita n.º 12-2015Data: 2015.09.22Local de detenção: Estabelecimento Prisional da Guarda (Guarda)Objeto: Condições de habitabilidade: iluminação, ventilação, isolamento contra o frio e o calor. Existência de programas terapêuticos individuais para reclusos com dependências. Condições do sector da alimentação

Na tarde do dia 22 de setembro de 2015, foi realizada uma visita ao Estabelecimento Prisional da Guarda. À data da visita estavam afetos ao estabelecimento prisional visitado 208 reclusos.

Realizou-se visita à zona prisional, com particular destaque para os espaços de aloja-mento, aferindo-se as suas condições de habitabilidade. Nesta matéria destacam-se, pela negativa, as condições de alguns dos espaços visitados, tendo sido detetados sinais de humidade e de infiltrações, assim como o deficiente isolamento contra o frio e o calor, potenciado pela degradação de algumas janelas (vetustas, com vidros partidos).

No decurso da visita detetou-se que o sistema de chamada noturna de alguns espaços de alojamento, localizados na denominada Comarcã, estava inoperacional. Esta situação foi reconhecida pela direção, que afirmou tratar-se de problema existente na instalação elétrica, já sinalizado, e que aguarda intervenção por pessoal habilitado.

Situando-se o estabelecimento prisional em uma região onde os invernos são rigoro-sos, interpelou-se a direção sobre o aquecimento central, a qual informou que o mesmo funciona, entre outubro e abril, em observância de um horário previamente definido (das 08h00 até às 09h30, das 12h00 até às 14h00 e das 17h30 até às 20h00). Ainda a este res-peito, foi informado que, simultaneamente, é reforçada a roupa de cama disponibilizada a cada recluso (quatro cobertores, uma coberta e lençóis).

Visitou-se, também, a cozinha e os refeitórios existentes, tendo-se procedido à prova da refeição, nada havendo a assinalar. Refira-se que direção comunicou a intenção de remodelação, a curto prazo, do espaço ocupado pela cozinha, assim como a substituição de alguns dos equipamentos ali existentes. Realçada foi, em abstrato, a problemática do controlo da capitação, tanto dos produtos entrados, confecionados e cozinhados, tradu-zida na constante tentativa de alteração das ementas (tanto na diversidade, como na qua-lidade das mesmas).

Simultaneamente aferiu-se, junto da direção, a tipologia de programas terapêuticos individuais para reclusos com dependências, tendo sido declarada a excelente relação exis-tente com o Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e nas Dependências (SICAD) da Guarda (no estabelecimento prisional está assegurado o acompanhamento psicológico três vezes por semana e, com igual regularidade, acompanhamento médico no SICAD). Neste programa são acompanhados psicologicamente 30 reclusos, 14 rece-bem acompanhamento médico e outros 14 recebem tratamento de substituição. De entre

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outros programas existentes, merece destaque aquele que se relaciona com o tratamento do alcoolismo, abrangendo um total de 20 reclusos, resultante de parceria estabelecida com a Associação dos Alcoólicos Recuperados da Guarda, a qual conta formalmente com a intervenção do Centro de Alcoologia de Coimbra.

Manteve-se conversa reservada com cidadãos em reclusão, identificando-se problemas, designadamente em sede de alimentação, assim como relativamente aos horários de dispo-nibilização de água quente (alegou-se a existência de uma hora diária para utilização dos balneários), agravados, nos seus efeitos, pelo reduzido número de chuveiros existentes em cada piso (destaque para o espaço de alojamento designado por Comarcã – três chuveiros por piso para cinquenta reclusos).

Face ao exposto, concluiu-se que a realidade encontrada no Estabelecimento Prisio-nal da Guarda é merecedora de reparo no que ao isolamento contra o frio e o calor diz respeito. Por outro lado, a visível degradação de alguns espaços, provocada pela humi-dade, reclama intervenção. Merece, também, atenção o reforço do controlo da atuação da empresa concessionária do sector da alimentação, no que à capitação dos alimentos diz respeito. Por fim, a direção do estabelecimento prisional deve proceder à reavaliação do modelo de disponibilização de água quente à população reclusa, não só no que respeita à sua frequência e duração, mas também atendendo ao número de chuveiros disponíveis por sector de alojamento.

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Visita n.º 13-2015Data: 2015.09.22Local de detenção: Centro Educativo do Mondego (Guarda)Objeto: Condições de funcionamento. Confinamento espacial e temporal do centro educativo, designadamente quanto à componente educativa e à capacidade de envolvi-mento de entidades públicas e particulares no processo de reinserção social dos jovens enquanto sujeitos de direitos e deveres. Programas terapêuticos, em particular na área da saúde mental, bem como da existência de modelos de assistência psicológica aos res-tantes educandos ali integrados. Concretização in loco do sistema follow-up suscetível de identificar o percurso dos jovens após a saída do centro educativo. Condições físicas do centro educativo. Organização administrativa, quer no tocante aos processos dos jovens, quer no tocante ao processo de recrutamento e preparação dos técnicos

No dia 22 de setembro de 2015, no período da tarde, foi visitado o Centro Educativo do Mondego, na Guarda.

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O centro educativo tem capacidade para acolher 36 jovens do sexo masculino em regime semiaberto mas, no dia da visita, estavam internados somente 24 jovens, dois dos quais em cumprimento de medida cautelar de guarda em instituição. Por regra, a medida de internamento tem a duração de 18 meses.

O centro educativo, que está instalado em uma antiga quinta rural de grandes dimen-sões, distribui-se, em termos de infraestruturas, por cinco zonas distintas: a área adminis-trativa e técnica, a área residencial, escolar e de lavandaria, a oficina de carpintaria, a área de ateliers e a cozinha.

Como aspeto negativo registe-se a circunstância de o centro educativo não dispor de apoio de psiquiatra nem de psicólogo.

O centro educativo é servido pelo Centro de Saúde da Guarda o que, segundo foi refe-rido, representa uma acentuada melhoria relativamente ao apoio que era dado aos jovens, pela Extensão do Porto da Carne, geograficamente mais próxima. Atualmente, porém, a articulação com o centro de saúde é profícua, designadamente quanto ao receituário e ao atendimento em consultas externas. Todavia, nenhum dos jovens tem médico de família, sendo problemática a assistência em consultas de especialidade, como a de oftalmologia, recorrendo-se a médico particular para os casos da especialidade de odontologia.

Quanto aos cuidados de enfermagem, o centro educativo conta com a presença de profissional de enfermagem durante 14 horas semanais, distribuídas, em regra, por três meios-dias por semana. Não existem programas especiais de apoio estruturados, ainda que sejam tentadas abordagens úteis em áreas específicas, como a educação sexual (nesta situação, com o auxílio do(a) enfermeiro(a) e de instituição privada).

Como é regra, também este centro educativo disponibiliza três possibilidades de formação certificada, sendo ministrados os cursos de «Jardinagem», «Eletricidade» e «Carpintaria», tanto de nível FB2 como FB3.

No que toca à prática desportiva, registam-se as boas condições naturais do centro, desde logo atendendo ao vastíssimo espaço exterior, talvez a justificar um melhor aprovei-tamento. Está edificado um campo para a prática de futebol de cinco, com estruturas para basquetebol, que, todavia, não se apresentava devidamente cuidado. Existe igualmente um campo para o jogo de futebol de 11 jogadores, em terra batida, que está a ser convertido em um campo relvado para futebol com equipas mais reduzidas, de cinco ou sete, aten-dendo à óbvia dificuldade de constituição de equipas completas (pelo menos 22 jogado-res) para aquela modalidade.

Questão naturalmente relevante, atendendo até à proveniência geográfica dos jovens, consiste no relacionamento com o exterior, especialmente com as suas famílias. O centro educativo fica na Guarda mas, mesmo assim, suficientemente distante da cidade (15 qui-lómetros), o que dificulta as deslocações. Neste particular ponto, louva-se a iniciativa do centro de disponibilizar transporte entre a estação de comboios e a instituição e, em caso

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de alegação de insuficiência económica, o apoio pode mesmo estender-se ao pagamento dos transportes, desde os locais de residência dos familiares até ao centro.

Em termos gerais, foi positiva a impressão deixada pelo centro educativo. Todavia, se ficou patente uma boa organização administrativa e um ambiente ordenado e calmo, o espaço exterior pareceu, de facto, um pouco desaproveitado. Merece igualmente reflexão crítica o modelo inerente à instalação de um centro educativo em uma zona eminente-mente rural, em uma quinta com área ampla, mas desaproveitada. Sublinhe-se o cuidado de assegurar e manter ligação entre os jovens e as suas famílias, preocupação dificultada pela localização do centro. Neste domínio, foi possível encontrar soluções simples que merecem destaque.

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Visita n.º 14-2015Data: 2015.09.22Local de detenção: Posto Territorial de Celorico da Beira da Guarda Nacional Repu-blicana (Guarda)Objeto: Condições de habitabilidade: iluminação, isolamento contra o frio ou calor e arejamento das zonas de detenção. Condições do sector da alimentação. Condições de trabalho dos militares

Na tarde do dia 22 de setembro de 2015, foi visitado o Posto Territorial de Celorico da Beira da Guarda Nacional Republicana. Na ocasião, não se encontrava presente qual-quer pessoa detida.

O espaço de detenção, situado no piso térreo, é composto por uma antecâmara e duas celas individuais. As celas estavam limpas e verificou-se o cumprimento das normas regu-lamentares, assim como as boas condições de iluminação e de ventilação. Tendo-se obser-vado que a primeira cela aparentava alguma humidade, foi explicado que são fornecidos cobertores adicionais caso os detidos os solicitem. O dispositivo para chamamento de guarda encontrava-se a funcionar. Conforme informação prestada, as celas são utilizadas com pouca frequência – quatro ou cinco vezes por mês e, muito raramente, os detidos nelas pernoitam. A maior parte das utilizações das celas resulta da sua requisição pelo SEF e pela Polícia Judiciária.

Aos detidos são facultadas refeições adquiridas em estabelecimento de restauração no exterior, que podem ser tomadas fora das celas, em mesa existente na sala de refeições.

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Nas paredes da receção do posto e da antecâmara das celas de detenção encontravam-se afixados painéis com informação sobre os direitos e deveres dos detidos com redação em português, inglês, francês e espanhol.

O amplo edifício, com a antiga valência de estabelecimento prisional, foi objeto de renovação há cerca de cinco anos e mantém-se em bom estado de conservação e limpeza. Inclui uma sala de convívio e uma cozinha equipada para confeção de refeições. As ins-talações dos militares são suficientes e bastante adequadas. Embora não existam militares do sexo feminino a prestar serviço, o edifício dispõe de quarto e de instalações sanitárias diferenciadas. Refira-se, ainda, que o edifício apenas possui condições de acessibilidade e de circulação, no piso térreo, a pessoas com deficiência.

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Visita n.º 15-2015Data: 2015.09.22Local de detenção: Posto Territorial de Penacova da Guarda Nacional Republicana (Coimbra)Objeto: Condições de habitabilidade: iluminação, isolamento contra o frio ou calor e arejamento das zonas de detenção. Cumprimento dos direitos dos detidos de cons-tituir advogado, de contactar telefonicamente com o defensor e de comunicar com familiar ou pessoa de confiança. Existência de procedimentos com vista a indagar se o detido tem pessoas à sua responsabilidade (v.g., menores) e medidas de proteção

No período noturno do dia 22 de setembro de 2015, foi efetuada uma visita ao Posto Territorial de Penacova da Guarda Nacional Republicana. Na ocasião, não se encontrava presente qualquer pessoa detida.

O espaço de detenção, situado no primeiro piso, é composto por uma antecâmara e duas celas individuais. Obteve-se informação de que as celas não são utilizadas há mais de um ano. As celas estavam limpas mas os sanitários, de estilo turco, revelavam alguns sinais de ferrugem. Notando-se que as celas seriam frias durante o inverno, foi explicado serem fornecidos cobertores adicionais quando solicitados. As normas regulamentares em ter-mos de iluminação e de ventilação são observadas, com exceção do facto de, em ambas as celas, as janelas não cumprirem a altura mínima de 180 centímetros acima do solo, já que se encontram a cerca de 40 centímetros do pavimento. O dispositivo para chamamento de guarda estava a funcionar.

Nas paredes da receção do posto territorial e da antecâmara das celas de detenção encontravam-se afixados painéis com informação sobre os direitos e deveres dos deti-dos com redação em português, inglês, francês e espanhol. De acordo com a informação

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prestada, os detidos são sempre informados sobre o seu direito de constituir advogado e de contactar com familiar ou pessoa da sua confiança. Para este efeito, podem utilizar a linha telefónica do posto ou o seu telemóvel. Não foi possível consultar os registos de detenção, uma vez que, no decurso do presente ano, não foram efetuadas detenções. Relativamente às detenções efetuadas no ano de 2014, os respetivos livros de registo já tinham sido reme-tidos para o arquivo.

No que respeita a procedimentos destinados a apurar se os detidos têm pessoas sob sua responsabilidade (como menores, idosos ou pessoas com deficiência) e a medidas de proteção suscetíveis de ser tomadas nestes casos, foi explicado não haver registo deste tipo de situações.

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Visita n.º 16-2015Data: 2015.09.22Local de detenção: Esquadra de Coimbra da Polícia de Segurança Pública (Coimbra)Objeto: Condições de habitabilidade: iluminação, isolamento contra o frio ou calor e arejamento das zonas de detenção. Cumprimento dos direitos dos detidos de cons-tituir advogado, de contactar telefonicamente com o defensor e de comunicar com familiar ou pessoa de confiança. Condições de trabalho dos agentes policiais

Na noite do dia 22 de setembro de 2015, realizou-se uma visita à Esquadra de Coimbra da Polícia de Segurança Pública.

No que toca às condições de trabalho dos agentes policiais, foi assinalada, pelos pró-prios, a ausência de climatização adequada a minorar os efeitos do calor, sentido particu-larmente na fachada sul do edifício, bem como a exiguidade dos gabinetes destinados aos interrogatórios.

Quanto ao espaço dedicado à detenção, foram observados os quatro quartos ali exis-tentes, os quais apresentavam boas condições de salubridade, de conservação e de lumino-sidade artificial. Não existe evidência sobre a limpeza dos cobertores, que se encontravam dispostos para utilização sobre o maciço que serve de cama, embora tivesse sido susten-tado que esta é assegurada após cada utilização. O painel informativo de direitos e deveres dos detidos encontra-se afixado em uma única parede, a meio do corredor que dá acesso aos espaços individuais de detenção.

Não obstante as detenções estarem a cargo das esquadras que integram o Comando Distrital de Coimbra da PSP, foi referido, pelos profissionais ouvidos, que, no momento do acolhimento, é retomada a concessão de autorização para informar imediatamente as

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famílias ou outras pessoas da confiança e contactar advogado, caso ainda o não tenham feito, sendo-lhes disponibilizado gabinete próprio para o efeito.

A realidade observada no estabelecimento policial de Coimbra mereceu apreciação positiva pela limpeza e boas condições de conservação do espaço, embora seja questioná-vel a ausência de evidência da limpeza prévia dos cobertores fornecidos. Merece, contudo, reparo a falta de aparelhos reguladores da temperatura em todo o edifício. No que respeita aos direitos dos detidos, o lugar de afixação da informação que lhes é dirigida não se apre-senta consentâneo com o fim a que se destina, pois não permite a leitura pelas pessoas que ocupem as primeiras celas, sendo de difícil acesso também para os demais.

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Visita n.º 17-2015Data: 2015.09.22Local de detenção: Posto Territorial de Condeixa-a-Nova da Guarda Nacional Repu-blicana (Coimbra)Objeto: Condições de habitabilidade: iluminação, isolamento contra o frio ou calor e arejamento das zonas de detenção. Existência de procedimentos com vista a indagar se o detido tem pessoas à sua responsabilidade (v.g., menores) e medidas de proteção. Condições do sector de alimentação. Condições de trabalho dos militares

No dia 22 de setembro de 2015, no período noturno, efetuou-se uma visita ao Posto Territorial de Condeixa-a-Nova da Guarda Nacional Republicana.

Foi visitada a zona de detenção, composta apenas por duas celas individuais ativas, objeto de obras de conservação recentes. Na antecâmara é visível o painel dos direitos e deveres dos detidos, nas línguas portuguesa, espanhola, inglesa e francesa. Ambas as celas têm iluminação natural e artificial, esta última devidamente protegida por rede metálica. O pavimento das celas é revestido a material cerâmico e as paredes lisas são de cor clara. As celas são dotadas de maciços em betão para cama, a baia de proteção, e lavatório em aço inox, todos com cantos arredondados. As celas continham ainda uma bacia de retrete tipo turco, com fluxómetro embutido na parede, apenas sendo visível o botão de acionamento. As torneiras de segurança encontram-se no exterior. Existe, ainda, uma instalação sanitária no exterior das duas celas, assim como um dispositivo para emissão de sinal sonoro para chamada do militar vigilante em caso de necessidade de assistência. As portas das celas são de chapa em ferro, abrindo para o exterior, com um visor de portinhola com óculo de 180º, que permite uma visão total do interior da cela. As janelas das celas são protegidas com grades no exterior e possuem rede perfurada. É entregue ao detido a roupa de cama,

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a qual é recolhida no final da detenção. A limpeza das celas é feita diariamente, não tendo havido necessidade de desinfestação.

Aquando da detenção, como foi referido, é sempre verificada a situação de os detidos terem pessoas à sua responsabilidade (v.g., menores), assim como a necessidade de admi-nistração de medicamentos.

A alimentação é confecionada por um restaurante, sendo fornecidas quatro refeições (pequeno-almoço, almoço, lanche e jantar), existindo, ainda, a possibilidade de serem os familiares a trazer a refeição.

No que respeita às condições de trabalho dos 21 militares do posto, pode apurar-se que as mesmas são razoáveis. O piso térreo conta com o gabinete do Comandante, a área de atendimento ao público, a sala de apoio à vítima com casa-de-banho e uma arrecadação, o refeitório – que serve também de bar e cozinha – e o armazém de material e armas. No primeiro andar encontram-se as casernas feminina e masculina, providas de camas e de instalações sanitárias com chuveiro, o gabinete da equipa florestal, a sala de reuniões, uma arrecadação de material de guerra e a caserna da brigada de trânsito. Apenas no piso tér-reo existem condições de acessibilidade e circulação a pessoas com mobilidade reduzida. Refira-se que as instalações encontram-se em bom estado de conservação e limpeza. Pese embora não existe um sistema de deteção de incêndios, o posto dispõe, todavia, de sete extintores. Em jeito de síntese, mencione-se que a realidade encontrada no Posto Territo-rial de Condeixa-a-Nova da GNR merece apreciação positiva pela organização, condições físicas e limpeza do espaço, embora deva ser assinalada a falta de aquecimento nos dias mais frios do inverno.

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Visita n.º 18-2015Data: 2015.09.23Local de detenção: Estabelecimento Prisional de Coimbra (Coimbra)Objeto: Condições de habitabilidade: iluminação, ventilação, isolamento contra o frio e o calor. Existência de programas terapêuticos individuais para reclusos com dependências. Condições do sector da alimentação. Procedimentos disciplinares

Na manhã do dia 23 de setembro de 2015, foi visitado o Estabelecimento Prisional de Coimbra.

À data da visita estavam afetos ao estabelecimento prisional 494 reclusos, um número que se tem mantido estável.

Pela direção foi esclarecido que as anteriores celas disciplinares se encontram desativa-das, enquanto decorrem as obras de recuperação que visam superar o estado de degradação

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em que se encontravam. Na cave do edifício prisional mantêm-se em funcionamento qua-tro celas disciplinares e duas de isolamento, recentemente remodeladas. Também a ala H se encontrava a ser intervencionada, bem como o edifício da antiga cadeia regional, cuja remodelação visa o acolhimento de reclusos em regime aberto ou condenados ao cumpri-mento de penas reduzidas, prevendo-se a sua conclusão no espaço de um ano.

Realizou-se uma visita à zona prisional, aferindo-se, em geral, das suas razoáveis con-dições de habitabilidade, embora variáveis consoante as diferentes alas. A sobrelotação, especialmente sentida na ala F, assume efeitos particularmente gravosos, atenta a estrutura concentrada dos espaços destinados ao alojamento e consequente dificuldade de separa-ção de reclusos. Em outra vertente, os espaços de convívio estão, atualmente, limitados aos corredores das alas. Ainda no espaço de alojamento, foram observadas celas e camaratas identificadas apenas com o número de recluso dos ocupantes. O pó que se fazia sentir contribuiu para a perceção de arejamento insuficiente, embora fosse originado pelas obras em curso atrás mencionadas. Quanto às celas destinadas ao cumprimento de medidas dis-ciplinares, apresentam-se remodeladas em conformidade com o uso a que se destinam. Todavia, sentiu-se o frio e a humidade que caracterizam espaços localizados ao patamar do subsolo, penalizados, outrossim, por uma escura atmosfera. Visitou-se, ainda, a cozi-nha, tendo-se procedido à prova da refeição, sem nada a assinalar quanto à qualidade da mesma.

Confirmou-se também, junto da direção, o funcionamento de programas terapêuticos para indivíduos com toxicodependência, sendo por estes afirmada a boa articulação com o Centro de Respostas Integradas de Coimbra do SICAD. Os serviços do Ministério da Saúde têm sido acionados ocasionalmente para indivíduos com dependência alcoólica.

Por fim, verificaram-se alguns processos disciplinares, merecendo nota positiva a cele-ridade da respetiva tramitação.

Assim, são de acompanhar os esforços encetados para requalificação das zonas de alo-jamento, com o objetivo, entre outros, de garantir a adequada separação da população pri-sional e contribuir para a atenuação dos efeitos da sobrelotação. Neste domínio, importa assegurar que, ao aumento do número de alojamentos disponíveis, não corresponda um aumento do número de reclusos admitidos. Para além da adoção de medidas temporárias, mais eficazes para atenuar os efeitos adversos dos trabalhos em curso, considera-se desejável a dotação da zona prisional com zonas de convívio, bem como a abolição da identificação dos espaços de alojamento com recurso ao número de recluso.

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Visita n.º 19-2015Data: 2015.09.23Local de detenção: Tribunal Judicial da Comarca de Coimbra (Coimbra)Objeto: Condições de habitabilidade: iluminação, isolamento contra o frio ou calor e arejamento das zonas de detenção. Condições do sector da alimentação

No dia 23 de setembro de 2015, no período da manhã, realizou-se uma visita ao Tribu-nal Judicial da Comarca de Coimbra.

A antiga zona de detenção – ora desativa – é composta por três celas, sem quaisquer condições de iluminação natural, arejamento e com um pé direito demasiado baixo, as quais estão atualmente convertidas em armazém.

A zona de detenção situa-se no rés-do-chão, sendo a entrada efetuada através do pátio do tribunal, separado do exterior por um gradeamento, para onde se dirigem atualmente as carrinhas prisionais, onde os arguidos aguardam a audiência. Tenta-se minimizar o tempo de espera dos arguidos, promovendo, designadamente, a sua chegada à medida que vão sendo ouvidos. No que toca à vigilância, sempre que é necessário é solicitado um reforço policial.

No que respeita à alimentação, foi informado que a mesma é assegurada pelo Estabele-cimento Prisional de Coimbra, dada a proximidade geográfica do mesmo.

As instalações sanitárias são as mesmas que são utilizadas pelo público, dotadas de janelas com grades.

Em suma, face à realidade encontrada na zona de detenção do Tribunal Judicial da Comarca de Coimbra, assinala-se a inexistência de quaisquer condições físicas de detenção.

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Visita n.º 20-2015Data: 2015.09.23Local de detenção: Centro educativo dos Olivais (Coimbra)Objeto: Condições de funcionamento. Confinamento espacial e temporal do centro educativo, designadamente quanto à componente educativa e à capacidade de envolvi-mento de entidades públicas e particulares no processo de reinserção social dos jovens enquanto sujeitos de direitos e deveres. Programas terapêuticos, em particular na área da saúde mental, bem como da existência de modelos de assistência psicológica aos restantes educandos ali integrados. Concretização in loco do sistema follow-up suscetível de identi-ficar o percurso dos jovens após a saída do centro educativo. Condições físicas do centro educativo. Organização administrativa, quer no tocante aos processos dos jovens, quer no tocante ao processo de recrutamento e preparação dos técnicos

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Na manhã do dia 23 de setembro de 2015, foi visitado o Centro Educativo dos Olivais, em Coimbra.

O centro educativo acolhe jovens do sexo masculino, internados nos regimes semia-berto e fechado. No dia da visita estavam acolhidos 23 jovens, sendo que a lotação máxima do estabelecimento é para 34. Na unidade de acolhimento estavam nove jovens, igual número na unidade de progressão e quatro em regime fechado. Um outro jovem estaria fora do estabelecimento, em cumprimento de decisão judicial.

A grande maioria dos jovens internados residia, à data do internamento, na região de Lisboa, não havendo estrangeiros. Em média, a duração das medidas de internamento é de 18 meses, cuja aplicação decorreu da prática de factos qualificados como crime, desig-nadamente, crimes de furto, homicídio e de abuso sexual.

O centro está instalado em um edifício de quatro pisos, relativamente recente (com 15 anos de vetustez, aproximadamente) e em bom estado geral de conservação, ainda que nunca tenha tido obras relevantes de manutenção, sendo aconselhável a pintura das pare-des das unidades supra referidas. Quanto à estrutura, o único problema que foi referido respeita à cobertura do edifício, o que causa infiltrações no piso superior. Foi, de igual modo, observado que o edifício está preparado para receber pessoas com deficiência, tanto funcionários como jovens, uma vez que dispõe de rampa de acesso e, também, de elevador. Foi feita alusão à existência de plano de segurança contra incêndios e outras catástrofes.

Os cuidados médicos são assegurados pelo Centro de Saúde de Celas, mas os jovens não têm médico de família. Relativamente à marcação de consultas, foi mencionado que os jovens do centro têm o mesmo atendimento que é dispensado aos demais utentes, designadamente em termos de espera para consultas. Os jovens têm acesso a consultas de pedopsiquiatria e de psiquiatria (em ambas as situações, os médicos deslocam-se ao centro educativo uma vez por semana: na primeira como resultado de contratação da direção--geral e, no segundo caso, em regime de voluntariado). Foi igualmente mencionado que um profissional de enfermagem presta serviço no centro educativo, em quatro dias cada semana, meio período por dia, o que se tem mostrado suficiente.

Note-se que existe um esforço notório na integração dos jovens em iniciativas peda-gogicamente estimulantes e socialmente relevantes, como sejam a participação no Parla-mento dos Jovens ou em diversas parcerias locais (v.g., Museu Machado de Castro e Asso-ciação Académica de Coimbra).

De acordo com o que foi referido, dois dos jovens internados, à data da visita, teriam patologias do foro mental e a colocação neste centro educativo terá resultado da inexistên-cia de outras respostas institucionais, adequadas ao seu acolhimento. Em conversa sobre estes assunto, foi defendida a criação de unidade especializada, com equipa própria, para acompanhar jovens com doença mental. Ainda assim, foi suscitada a questão do eventual funcionamento, na DGRSP, de grupo de trabalho relativo a esta problemática.

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Foi igualmente manifestada preocupação relativamente ao efetivo benefício da apli-cação de medidas de internamento com duração inferior a um ano, por não permitirem a devida intervenção junto dos jovens, que, em regra, é estruturada a partir dos períodos letivos.

Em conversa mantida com a diretora foram também abordadas, genericamente, as questões do acompanhamento do percurso dos jovens após a saída do centro e, também, a sua supervisão intensiva. Quanto à primeira, foi referido que, estando cumprida a medida, o acompanhamento poderá ser, apenas, informal. No que diz respeito à supervisão inten-siva, há concordância relativamente à necessidade de a transição dos jovens ser acompa-nhada, ainda que a escassez de meios impeça um apoio mais efetivo.

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Visita n.º 21-2015Data: 2015.09.23Local de detenção: Estabelecimento Prisional de Leiria (Leiria)Objeto: Condições de habitabilidade: iluminação, ventilação, isolamento contra o frio e o calor. Critérios de separação de reclusos.

No dia 22 de setembro de 2015, no período da tarde, realizou-se uma visita ao Estabe-lecimento Prisional de Leiria.

À data da visita estavam afetos a este estabelecimento prisional – classificado como de alta segurança e de média complexidade de gestão – 174 reclusos, para uma lotação total de 110 vagas, encontrando-se 97 na ala principal e 13 na antiga ala feminina.

O estabelecimento destina-se exclusivamente a população masculina, sendo pratica-mente idêntica a proporção de preventivos e de condenados.

Foram visitadas as duas alas, de dimensão e tipologia distintas. A antiga ala feminina destina-se essencialmente a reclusos em trânsito, bem como em cumprimento de prisão por dias livres. Tal como em outros estabelecimentos penitenciários, as camaratas com esta última afetação exibem as marcas do tipo de ocupação a que se destinam e do contí-nuo rearranjo do espaço.

Na ala principal, constituída por três pisos, com entrada pelo último devido ao facto de a sua construção assentar em uma encosta, foram visitadas algumas camaratas e celas, as quais estão providas de instalações sanitárias. Existem igualmente balneários comuns, com água quente, e chuveiros nas celas. Quer nos espaços de alojamento, quer nas instala-ções sanitárias, foi visível a degradação agravada pela sobrelotação existente.

O sistema de chamada não estava funcional, encontrando-se degradada a instalação elétrica.

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No que respeita à realização de visitas, não foram recolhidas quaisquer observações negativas. Os reclusos estão organizados em quatro grupos, cada um beneficiando de um turno de uma hora, em uma tarde de um dia de semana. Os reclusos dispõem, ainda, e em regime de rotatividade, de um período adicional ao fim de semana.

As visitas do advogado têm lugar na sala do conselho técnico ou em gabinete com condições adequadas.

Como principal conclusão, é de assinalar as deficiências estruturais do edifício que não proporcionam boas condições de habitabilidade, em especial em situação de grande sobre-lotação, e a necessidade de se proceder à recuperação do sistema de chamada noturna.

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Visita n.º 22-2015Data: 2015.09.23Local de detenção: Estabelecimento Prisional de Leiria para Jovens (Leiria)Objeto: Condições de ocupação laboral, escolar e de tempos livres dos reclusos. Con-dições de habitabilidade: iluminação, ventilação, isolamento contra o frio e o calor. Critérios de separação de reclusos pelos vários pavilhões do estabelecimento prisional

No período da tarde do dia 23 de setembro de 2015, foi visitado o Estabelecimento Prisional de Leiria para Jovens.

Este estabelecimento recebe, maioritariamente, reclusos até aos 21 anos de idade (202 reclusos à data da visita), caracterizando-se pela multiplicidade e pela dispersão de edifí-cios que servem de alojamento dos mesmos.

A maioria da população prisional (80%) frequenta o ensino escolar, assim como cursos de formação profissional, em espaços autónomos, dotados de boas condições, tanto físicas (ventilação, salubridade), como técnicas (equipamentos). A este respeito foi feita referên-cia, pela direção, à elevada taxa de abandono destas atividades.

No que toca à ocupação laboral, destacam-se a realização de trabalhos agrícolas indi-ferenciados, assim como a limpeza dos espaços de alojamento. De notar, de igual modo, o abandono das oficinas instaladas, servindo apenas para a execução de trabalhos de manu-tenção, nas áreas da serralharia e da serração.

Relativamente à ocupação dos tempos livres, verificou-se a existência de pátios de recreio em cada um dos pavilhões de alojamento. Rotativamente, os reclusos, organizados por pavilhão, frequentam o pátio de grandes dimensões (campo de jogos), assim como o ginásio, localizado na área das oficinas.

Dos setes pavilhões de alojamento existentes, dois estão encerrados, tendo em vista a realização de obras de recuperação. Tal intervenção permitirá o encerramento de outros

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dois edifícios que estão em avançado estado de degradação, não apresentando, por isso, as condições de habitabilidade exigidas.

Os reclusos estão divididos de acordo com a sua situação jurídico-penal (preventivos e condenados). De entre os condenados, existe ainda separação em função do regime de execução das penas (regime fechado e regime aberto).

No que se refere aos apoios prestados em saúde mental, foi informado que o estabe-lecimento prisional conta com a presença de psiquiatra duas vezes por semana, no total de quatro horas. Também durante a semana (com um total de 21 horas) é prestado apoio por psicólogo. Em ambos os casos, tais serviços são prestados por uma empresa privada. Tal assumirá particular importância uma vez que, segundo foi informado pela psicóloga, existirá um elevado número de casos com necessidades especiais nesta matéria. Foi ainda referida a existência dos seguintes programas de intervenção: delitos estradais (12 reclu-sos), estabilização emocional e integração institucional (18 reclusos), programa integrado de prevenção do suicídio (permanente). Está prevista a realização de dois novos progra-mas, a saber: gerar percursos sociais (12 reclusos) e o plano de prevenção da contingência e prevenção da recaída (28 reclusos).

Na vertente disciplinar registou-se a existência de demora na instrução dos processos consultados, situação que foi assumida pela direção do estabelecimento prisional, a qual afirmou terem sido já implementadas medidas, tendo em vista a sua resolução.

Foi mantida conversa reservada com reclusos. Alguns destes, alojados nos pavilhões mais degradados, queixaram-se das condições de alojamento (v.g., isolamento contra o frio e o calor, infiltrações).

Deste modo, concluiu-se que a realidade encontrada na visita ao Estabelecimento Prisional de Leiria para Jovens, sendo globalmente satisfatória, será passível de melhoria, consubstanciando-se esta, desde logo, no efetivo encerramento dos pavilhões degradados, na recuperação de atrasos na instrução dos procedimentos disciplinares, assim como na adoção de medidas que levem à diminuição da taxa de abandono escolar declarada.

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Visita n.º 23-2015Data: 2015.09.23Local de detenção: Departamento de Investigação Criminal de Leiria da Polícia Judiciária (Leiria)Objeto: Condições de habitabilidade: iluminação, isolamento contra o frio ou calor e arejamento das zonas de detenção. Tempos de detenção. Existência de procedimentos com vista a indagar se o detido tem pessoas à sua responsabilidade (v.g., menores) e medidas de proteção

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Na tarde do dia 23 de setembro de 2015, foi efetuada uma visita ao Departamento de Investigação Criminal de Leiria da Polícia Judiciária. Por esta ocasião, não se encontrava presente qualquer pessoa detida.

O espaço de detenção, situado no piso térreo, é composto por um vestíbulo e três celas individuais. Na área do vestíbulo está instalado um sistema de videovigilância. Conforme explicado, todo o edifício é limpo diariamente, o que inclui a área de detenção. Verificou--se o cumprimento das normas regulamentares sobre iluminação e arejamento. Embora as celas estivessem limpas, algumas paredes tinham palavras e desenhos raspados sobre a tinta branca. São fornecidos cobertores adicionais aos detidos, se tal for solicitado. As celas possuem sistema de chamamento.

De acordo com as informações prestadas, desde janeiro de 2015 que as celas foram utilizadas por, aproximadamente, 75 detidos. A grande maioria permanece nas celas por ter sido detida em flagrante delito ou em cumprimento de mandado emitido por autori-dade judiciária. O tempo médio de detenção é de 12 horas. Foi referido apenas um caso de detenção por período superior a 48 horas, ocorrido há cerca de dois ou três anos, por motivo de interrogatório excecionalmente longo e justificado por mandado judicial.

Nas raras situações em que um detido tenha pessoa sob sua responsabilidade (como uma criança, um idoso ou pessoa com deficiência) é permitida a assistência por familiar ou amigo. Quando assim não sucede, os serviços sociais são contatados através da Linha Nacional de Emergência Social (144) e prestam uma solução adequada.

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Visita n.º 24-2015Data: 2015.10.28Local de detenção: Centro Educativo de Santo António (Porto)Objeto: Condições de funcionamento. Confinamento espacial e temporal do centro educativo, designadamente quanto à componente educativa e à capacidade de envolvi-mento de entidades públicas e particulares no processo de reinserção social dos jovens enquanto sujeitos de direitos e deveres. Programas terapêuticos, em particular na área da saúde mental, bem como da existência de modelos de assistência psicológica aos res-tantes educandos ali integrados. Concretização in loco do sistema follow-up suscetível de identificar o percurso dos jovens após a saída do centro educativo. Condições físicas do centro educativo. Organização administrativa, quer no tocante aos processos dos jovens, quer no tocante ao processo de recrutamento e preparação dos técnicos

No dia 28 de outubro de 2015, no período da tarde, realizou-se uma visita ao Centro Educativo de Santo António, no Porto.

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Ao tempo da visita, estavam inseridos no centro educativo 21 jovens do género mas-culino, dos quais quatro encontravam-se em regime aberto, 13 em regime semiaberto e outros quatro em regime fechado.

O centro educativo é composto por três edifícios principais: a zona administrativa, a infraestrutura residencial atribuída aos jovens do género masculino (disposta por três unidades) e as oficinas. As unidades residenciais estão divididas em função das competên-cias adquiridas pelos educandos, bem como pelas condições de cumprimento da medida. Assim, na «Unidade 1» os jovens executam as respetivas medidas em regime aberto, na «Unidade 2» o condicionamento imposto é total e na «Unidade 3» a execução proces-sa-se em regime semiaberto.

Os edifícios que compõem o centro educativo denotam boa manutenção e conserva-ção, importando salientar, em plano positivo, a elaboração de plano de emergência contra incêndios e a instalação de mecanismos de alerta e alarme, na sequência de intervenção realizada no ano de 2005. No que diz respeito às acessibilidades, foi possível concluir pela existência de rampas e sanitários devidamente adaptados a pessoas com mobilidade reduzida.

Os educandos continuam inseridos no âmbito da escolaridade obrigatória, tendo ainda a possibilidade de frequentar a formação escolar ou profissional no exterior do centro, designadamente em regime aberto, ou, em função da progressividade e avaliação demons-tradas pelo jovem, também em regime semiaberto.

Todos os jovens têm médico de família da Unidade de Saúde Familiar Serpa Pinto. A acessibilidade das respostas diárias a todos aqueles que ali se dirijam, com ou sem con-sulta marcada, constitui uma prática instituída, permitindo dar soluções atempadas e em continuidade.

Desde 1 de junho de 2015, o centro educativo passou a contar com a colaboração de um profissional de enfermagem, o que sucede quatro vezes por semana. Paralelamente, o centro educativo desenvolve uma intervenção psicoterapêutica individual para os jovens que dela necessitem, após avaliação diagnóstica inicial, conduzida por psicólogo em espaço próprio. Quando necessário, recorre-se aos serviços de psicologia e psiquiatria no Hospital Magalhães Lemos, E.P.E.. Encontram-se nesta particular situação onze jovens.

Os contactos com a família são incentivados e realizam-se, em regra, semanalmente no espaço de convívio. O horário é flexível, destacando-se a participação dos familiares no quotidiano do centro educativo, em particular, no âmbito da elaboração do projeto educativo pessoal.

A alimentação é confecionada internamente, em outsourcing, tendo sido aferida a ade-quação do espaço destinado à preparação das refeições, bem como a limpeza dos materiais. Os refeitórios localizam-se em cada uma das unidades residenciais. Trocaram-se impres-sões com alguns dos jovens sobre a quantidade e a qualidade da alimentação. Não foram feitos quaisquer reparos.

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Não foram identificados casos disciplinares graves, muito embora se reconhecesse a existência de situações com caráter esporádico. As medidas adotadas são as previstas no regulamento interno.

No âmbito da saudável dinâmica encontrada entre jovens e técnicos, chama-se a aten-ção para dois aspetos particulares: por um lado, os hábitos de leitura incutidos aos jovens, sendo que a quase totalidade dos educandos aderiu aos programas organizados pelo cen-tro educativo nesta matéria (refira-se a título de exemplo, o projeto «Leitura Furiosa»); em outro plano, a implementação do acompanhamento aos jovens, no período de pós-internamento, pareceu estar bem sedimentada, com monitorização formal, aos três e seis meses, e contactos informais mantidos com os jovens e respetivos familiares, após esse prazo.

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Visita n.º 25-2015Data: 2015.11.09Local de detenção: Centro Educativo da Bela Vista (Lisboa)Objeto: Condições de funcionamento. Confinamento espacial e temporal do centro educativo, designadamente quanto à componente educativa e à capacidade de envolvi-mento de entidades públicas e particulares no processo de reinserção social dos jovens enquanto sujeitos de direitos e deveres. Programas terapêuticos, em particular na área da saúde mental, bem como da existência de modelos de assistência psicológica aos res-tantes educandos ali integrados. Concretização in loco do sistema follow-up suscetível de identificar o percurso dos jovens após a saída do centro educativo. Condições físicas do centro educativo. Organização administrativa, quer no tocante aos processos dos jovens, quer no tocante ao processo de recrutamento e preparação dos técnicos

Na tarde do dia 9 de novembro de 2015, foi efetuada uma visita ao Centro Educativo da Bela Vista, em Lisboa.

Ao tempo da visita, estavam inseridos no centro educativo 20 jovens do género mascu-lino – dos quais dez se encontravam em regime aberto e os restantes em regime semiaberto – e nove jovens do género feminino (oito a cumprir medida tutelar de internamento e uma com medida cautelar de guarda).

O centro educativo é composto por três unidades residenciais, dispostas em um único edifício. Cada uma das unidades tem idêntica estrutura, com quartos individuais – pro-vidos de dispositivo de chamada (campainha) central e são encerrados durante o período noturno –, instalações sanitárias coletivas, escola, refeitório e sala do técnico tutor. Tradicionalmente pensado apenas para o internamento de crianças e jovens do género

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masculino, o centro educativo vem recebendo jovens do género feminino, desde 30 de julho de 2014, em resultado do encerramento do Centro Educativo de Santa Clara, em Vila do Conde. Refira-se, a este propósito que, em anos anteriores, o Centro Educativo da Bela Vista havia recebido jovens do género feminino (nove no ano de 2009 e, no ano seguinte, seis educandas), sempre em enquadramento temporário.

Foi aferido o empenho da direção para proceder à adaptação gradual das instalações destinadas às jovens, desde logo com a intervenção registada no tocante aos sanitários, bem como com a aquisição de equipamentos próprios para recém-nascidos.

A disposição das unidades residenciais faz-se, primacialmente, em função dos regimes de execução da medida de internamento (v.g., aberto, fechado e semiaberto, em consonân-cia com o disposto nos artigos 12.º a 15.º da Lei Tutelar Educativa, ainda que os jovens possam estar inseridos em uma das fases pré-determinadas acima descritas.

O edifício que compõe o centro educativo denota boa manutenção e conservação, importando salientar, de forma positiva, a realização de obras de fundo na unidade resi-dencial feminina e na unidade residencial masculina em regime aberto, com a instalação de mecanismos de alerta e de alarme. Foi ainda renovada uma outra ala, pertencente à unidade residencial masculina, com lotação para nove elementos, atualmente sem utili-zação. Foi transmitida a ponderação de transferir os jovens, em permanência na unidade residencial em regime semiaberto, para aquele local. Negativamente, salienta-se a ausência de plano de emergência contra incêndios, sendo que também no capítulo das acessibilida-des foi possível concluir pela inexistência de rampas ou sanitários devidamente adaptados a pessoas com mobilidade reduzida.

Os educandos continuam inseridos no âmbito da escolaridade obrigatória, tendo ainda a possibilidade de frequentar a formação escolar ou profissional no exterior do centro educativo, designadamente em regime aberto, ou, em função da progressividade e avaliação demonstradas pelo jovem, também em regime semiaberto. O centro educa-tivo propicia atividades formativas no domínio da jardinagem (EFA B2 e B3), cozinha (EFA B3) e atividade de cabeleireiro, mantendo, de igual modo, três jovens a frequentar o ensino secundário.

Todos os jovens têm médico de família da Unidade de Saúde Familiar das Mónicas. O acesso diário por parte de todos aqueles que ali se dirijam constitui uma prática regular, ainda que não instituída, permitindo dar soluções em tempo útil. Também no capítulo das consultas de especialidade foram transmitidas melhorias, sobretudo quanto aos perío-dos de espera registados. Desde 1 de junho de 2015, o centro educativo passou a contar com a colaboração de enfermeira, quatro vezes por semana. Mencione-se, também, que, mensalmente, se desloca ao centro educativo um médico contratado pela DGRSP, o que, por norma, ocorre às quartas-feiras. Em matéria de saúde mental, o centro educativo pro-cede ao encaminhamento dos jovens que carecem desse apoio. Ao tempo da visita, eram

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cinco os jovens, quatro do género masculino e uma do género feminino, que se encontra-vam em acompanhamento terapêutico na Clínica da Juventude.

Os contactos com a família são incentivados e realizam-se, em regra, semanalmente no espaço de convívio. O horário é flexível, destacando-se a adesão dos familiares ao quoti-diano do centro educativo e, em particular, no âmbito da elaboração do projeto educativo pessoal.

A alimentação é confecionada internamente, em outsourcing, tendo sido aferida a ade-quação do espaço destinado à preparação das refeições, bem como a limpeza dos materiais. Os refeitórios localizam-se em cada uma das unidades residenciais. Trocaram-se impres-sões com alguns dos jovens sobre a quantidade e a qualidade da alimentação, tendo sido feitos alguns reparos relativamente ao primeiro aspeto.

Não foram identificados casos disciplinares graves, muito embora se reconhecesse a existência de situações com caráter esporádico. As medidas adotadas são as previstas no regulamento interno. Foi aferida a existência de quarto de isolamento sem sanitários. Atendendo à existência de divisão alternativa, objeto de intervenção recente, será de ponderar a deslocalização da sobredita valência.

Refira-se, também, o acompanhamento dos jovens após a sua saída, com monitoriza-ção formal até seis meses, em decorrência da elaboração de projetos educativos pensados para além do período de permanência institucional dos educandos.

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Visita n.º 26-2015Data: 2015.11.23Local de detenção: Estabelecimento Prisional de Évora (Évora)Objeto: Condições de alojamento, em especial o acesso a balneários. Condições do sector da alimentação. Existência de programas de ocupação e de tempos livres

Na manhã do dia 23 de novembro de 2015, foi visitado o Estabelecimento Prisional de Évora. À data da visita estavam afetos ao estabelecimento prisional visitado 48 reclusos.

Realizou-se a visita à zona prisional, com particular destaque para os espaços de aloja-mento, aferindo-se das condições de habitabilidade dos mesmos. Nesta matéria destacam--se, pela positiva, as condições dos espaços visitados, com especial relevo para a divisória das celas que permite alguma privacidade no uso dos sanitários.

No decurso da visita detetou-se que o sistema de chamada noturna estava inoperacional. Foram também visitados os quatro balneários que apresentavam boas condições de

salubridade e ventilação. Não existem limitações quanto à utilização dos balneários, quer

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em termos de horário, quer em temos de disponibilidade de água quente. Recentemente, foi adquirido mais um termoacumulador.

Procedeu-se à visita do refeitório que apresentava boas condições de higiene. O mesmo não se pode dizer da cozinha, situada no exterior, em um contentor que foi adaptado para o efeito. As condições de higiene, de salubridade e de ventilação eram más. A cozinheira não usava luvas no manuseamento dos alimentos. Uma das arcas frigoríficas estava exposta ao sol, ainda que de forma indireta, e a arca frigorífica vertical apresentava muito más con-dições de higiene, tendo-se, inclusivamente, detetado alimentos sobrecongelados e sem qualquer acondicionamento.

A direção foi indagada sobre os programas de ocupação, apurando-se que cerca de 48% dos reclusos tem uma ocupação laboral, maioritariamente no serviço de limpeza. São asse-guradas atividades de ocupação de tempos livres, incluindo a prática de jogos de mesa, futsal, ténis de mesa e ginásio. Existe, ainda, uma parceria com a Cruz Vermelha local e a Fundação Manuel dos Santos.

Confirmou-se o funcionamento de um programa de desintoxicação alcoólica. Não há registo de reclusos com problemas de toxicodependência.

Deste modo, concluiu-se que a realidade encontrada na visita ao Estabelecimento Prisional de Évora merece, em geral, uma avaliação positiva, exceto quanto às condições da cozinha que carece de uma intervenção urgente.

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Visita n.º 27-2015Data: 2015.11.23Local de detenção: Tribunal Judicial da Comarca de Évora (Évora)Objeto: Condições das celas de detenção. Condições do sector da alimentação

No dia 23 de novembro de 2015, no período da manhã, efetuou-se uma visita ao Tri-bunal Judicial da Comarca de Évora.

A zona de detenção é composta por duas celas, situadas no rés-do-chão do tribunal, servidas por uma instalação sanitária exterior, mas contígua. É notório que o espaço está pensado apenas para albergar pessoas detidas que aguardam, durante períodos relati-vamente curtos (de algumas horas, no máximo), diligências judiciais. As celas não têm condições para que os detidos nelas pernoitem, não tendo quaisquer maciços em betão (lavatório, cama e baia de proteção), excetuando o estrado de alvenaria que serve unica-mente de assento, mas não de cama.

As duas celas têm a mesma área e iluminação natural que provém da claridade que entra pelas grades em ferro que constituem a parede frontal do espaço. O pé direito é bastante

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elevado (cerca de três metros). A circunstância de uma das paredes ser constituída unica-mente por grades de ferro permite, igualmente, que a vigilância seja feita por observação direta de funcionário colocado no átrio de acesso às celas.

Toda a área das celas foi objeto de obras recentes, apresentando excelentes condições construtivas, de limpeza, de arejamento e de iluminação.

No átrio comum está afixada informação sobre os direitos e deveres do detido, repro-duzindo o ofício circular n.º 40/2011, do Diretor-Geral da Administração da Justiça, de 14 de junho, que dispõe que, nos termos do artigo 4.º do Regulamento das Condições de Detenção em Instalações da Polícia Judiciária e em Locais de Detenção Existentes nos Tribunais e em Serviços do Ministério Público, aprovado pelo Despacho n.º 12786/2009, de 29 de maio, é obrigatória a afixação, de forma bem visível, de painel com informação sobre os direitos e deveres do detido, contendo a transcrição integral dos artigos 27.º a 33.º da Constituição da República Portuguesa e das normas relevantes (n.º 2, do artigo 61.º, artigo 192.º, n.º 8, do artigo 194.º e artigo 250.º) do Código de Processo Penal (CPP). Em consequência, estão também afixadas cópias daquele Regulamento. Fica, todavia, a ideia de que, embora formalmente cumprida a obrigação de afixação, o tamanho dos caracteres e a localização escolhida (ainda que frontal às celas, mas exterior a estas) não permitirá que seja cumprida a sua função informativa.

A limpeza das celas é feita diariamente, à semelhança das restantes instalações do Tribunal.

Durante a visita não se encontrava qualquer pessoa detida. No que respeita à alimentação, está previsto que a mesma seja fornecida por um restau-

rante, sendo encomendada segundo as necessidades.Em suma, a realidade encontrada na zona de detenção do Tribunal Judicial da Comarca

de Évora merece, em geral, apreciação positiva. Todavia, deve ser feita uma referência negativa quanto ao tamanho das letras do painel de direitos e deveres dos detidos.

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Visita n.º 28-2015Data: 2015.11.23Local de detenção: Posto Territorial de Évora da Guarda Nacional Republicana (Évora) e Posto Territorial de Arraiolos da Guarda Nacional Republicana (Évora)Objeto: Condições das celas de detenção. Condição de trabalho dos militares. Audição de detidos, designadamente sobre os tempos de detenção e as condições de transporte

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II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________

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No período da manhã do dia 23 de novembro de 2015, visitou-se o Posto Territorial de Évora da Guarda Nacional Republicana.

Na sequência de conversa informal mantida com o Comandante concluiu-se que as duas celas anteriormente existentes encontram-se encerradas, uma vez que não reúnem as condições legalmente exigidas. No ano passado foi elaborado um projeto para reativação de um dos espaços, o qual está suspenso em face de inexistência de verba. Atualmente vigora um procedimento de encaminhamento de detidos para os Postos Territoriais de Arraiolos (preferente), de Vendas Novas, de Portel e de Estremoz.

Quanto às condições de trabalho dos agentes, foi aferida a existência de 32 efetivos, os quais dispõem de infraestruturas de aquartelamento adequadas (12 camas em espaço situado junto do instalação visitada), muito embora sem grande utilização prática, atenta a organização de residência da esmagadora maioria dos militares (quase todos moradores no concelho de Évora). Também foi verificada a conformação dos equipamentos à dispo-sição dos agentes, concluindo-se que o material informático foi instalado recentemente. Foram, contudo, reportados alguns constrangimentos relativamente ao sistema de gestão processual (SIOP).

As instalações sanitárias não se encontram preparadas para pessoas com deficiência e os vestiários são partilhados pelo pessoal afeto ao Posto Territorial e ao Destacamento da GNR.

O refeitório está encerrado, aguardando intervenção no próximo ano. De qualquer modo, existe um espaço próprio para tomada de refeições, sendo que são os militares que trazem os alimentos do exterior.