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Quarta-feira, 9 de janeiro de 2019 II Série-E — Número 9
XIII LEGISLATURA 4.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2018-2019)
S U M Á R I O
Observatório Técnico Independente: Relatório de avaliação do sistema nacional de proteção civil no âmbito dos incêndios rurais.
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RELATÓRIO
Avaliação do sistema nacional
de proteção civil no âmbito dos
incêndios rurais
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Dezembro 2018
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Citação recomendada:
Observatório Técnico Independente, Castro Rego F., Fernandes P., Sande Silva J., Azevedo J.,
Moura J.M., Oliveira E., Cortes R., Viegas D.X., Caldeira D., e Duarte Santos F. - Coords. (2018)
Avaliação do sistema nacional de proteção civil no âmbito dos incêndios rurais. Relatório Final.
Observatório Técnico Independente. Assembleia da República. Lisboa. 116 pp.
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ÍNDICE
1. INTRODUÇÃO: A MISSÃO DO OBSERVATÓRIO E O PRESENTE RELATÓRIO
2. O CONTEXTO LEGAL
2.1 SITUAÇÃO VIGENTE
2.2. MUDANÇAS PERSPETIVADAS
3. A METODOLOGIA DA AVALIAÇÃO
4. AS ENTIDADES DO SISTEMA
4.1 ENTIDADES ASSOCIADAS À PREVENÇÃO ESTRUTURAL
4.1.1 Instituto para a Conservação da Natureza e Florestas (ICNF)
4.1.2 Equipas de Sapadores Florestais (ESF), Organizações de Produtores Florestais
(OPF) e de Baldios
4.2 ENTIDADES ASSOCIADAS À VIGILÂNCIA, DETEÇÃO E FISCALIZAÇÃO
4.2.1 Guarda Nacional Republicana (GNR)
4.2.2 Polícia Judiciária (PJ)
4.2.3 Polícia de Segurança Pública (PSP)
4.3 ENTIDADES ASSOCIADAS AO COMBATE, RESCALDO E VIGILÂNCIA PÓS-INCÊNDIO
4.3.1 Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC)
4.3.2 Corpos de Bombeiros (CB) e Associações Humanitárias de Bombeiros (AHB)
4.3.3 Forças Armadas (FFAA)
4.3.4 Autoridade Nacional de Aviação Civil (ANAC) e Direção-Geral de Autoridade
Marítima (DGAM)
4.3.5 Agrupamento Complementar de Empresas (AFOCELCA)
4.3.6 Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM) e Cruz Vermelha Portuguesa
(CVP)
4.3.7 Instituto Português do Mar e da Atmosfera (IPMA)
4.4 O PAPEL DAS AUTARQUIAS E DA SOCIEDADE CIVIL
4.4.1 Câmaras Municipais (CM) e Juntas de Freguesia (JF)
4.4.2 Organizações Não Governamentais (ONG)
4.5 INSTITUIÇÕES DO SISTEMA CIENTÍFICO E TECNOLÓGICO NACIONAL (SCTN)
4.6 A AGÊNCIA PARA A GESTÃO INTEGRADA DOS FOGOS RURAIS (AGIF)
5. OS PROCESSOS DO SISTEMA
5.1 FASES DE PREVENÇÃO E PREPARAÇÃO PARA O EVENTO
5.1.1 Planeamento
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5.1.2 Gestão do combustível
5.1.3 Sensibilização
5.1.4 Fiscalização
5.1.5 Vigilância e deteção
5.2 FASE DE RESPOSTA DURANTE O EVENTO
5.2.1 Segurança das populações
5.2.2 Ataque inicial
5.2.3 Ataque ampliado
5.2.4 Rescaldo e extinção
5. 3 FASE DE ANÁLISE E RECUPERAÇÃO PÓS-EVENTO
5.3.1 Investigação de causas
5.3.2 Avaliação pós-evento
5.3.3 Recuperação pós-incêndio
5.3.4 Gestão da informação
5.4 INVESTIGAÇÃO CIENTÍFICA E QUALIFICAÇÃO DOS AGENTES
6. PROPOSTAS
6.1 COERÊNCIA TERRITORIAL
6.2 COORDENAÇÃO REGIONAL
6.3 FORMAÇÃO E QUALIFICAÇÃO
6.4 REQUALIFICAR E CONSOLIDAR O PROGRAMA DE SAPADORES FLORESTAIS
6.5 REORGANIZAÇÃO ESTRUTURAL DO SECTOR OPERACIONAL DOS BOMBEIROS
6.6 COORDENAÇÃO GLOBAL DO SISTEMA
ANEXO 1 (Lista de abreviaturas e acrónimos)
ANEXO 2 (Legislação)
ANEXO 3 (Bibliografia)
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1. Introdução: a missão do Observatório e o presente Relatório
A criação do Observatório Técnico Independente foi aprovada pela Assembleia da República em
18 de julho de 2018 e, depois de promulgada e referendada, foi publicada como Lei n.º 56/2018,
a 20 de agosto, no Diário da República, 1.ª série-N.º159. A missão do Observatório foi definida
logo no artigo 1.º da Lei como consistindo em proceder a uma avaliação independente dos
incêndios florestais e rurais que ocorram em território nacional, prestando apoio científico às
comissões parlamentares com competência em matéria de gestão integrada de incêndios rurais,
proteção civil, ordenamento do território, agricultura e desenvolvimento rural, floresta e
conservação da natureza.
A Lei n.º 56/2018 estabelecia, no n.º 1 do seu artigo 3.º, que o Observatório seria composto por
dez técnicos especialistas de reconhecido mérito, nacionais e internacionais, com competências
no âmbito da proteção civil, prevenção e combate aos incêndios florestais, ciências climáticas,
ordenamento florestal e comunicações e análise de risco. Nesta sequência, a composição do
Observatório foi definida no Despacho n.º 95/XIII, publicado pelo Presidente da Assembleia da
República, a 13 de setembro de 2018, incluindo dois membros indicados pelo Conselho de
Reitores das Universidades Portuguesas, Francisco Castro Rego (Presidente) e Paulo Alexandre
Fernandes, dois membros indicados pelo Conselho Coordenador dos Institutos Superiores
Politécnicos, Joaquim Sande Silva e João Carlos Azevedo, e seis membros designados pelo
Presidente da Assembleia da República, ouvidos os Grupos Parlamentares, José Manuel Moura
Ferreira Gomes, Emanuel Sousa de Oliveira, Rui Victor Cortes, Domingos Xavier Viegas, Duarte
Nuno Caldeira e Filipe Duarte Santos.
O início de funções dos membros do Observatório foi igualmente definido no referido Despacho
como sendo a partir da primeira reunião deste órgão, a ser agendada pelo respectivo Presidente.
A vigência do Observatório foi estabelecida no n.º 3 do artigo 3.º da Lei como sendo de um ano,
sem prejuízo da possibilidade de prorrogação. Assim, a primeira reunião do Observatório
decorreu a 24 de setembro nas instalações da Assembleia da República tendo como principal
tema a organização dos trabalhos do Observatório.
Na reunião foram identificadas algumas matérias que deveriam ser clarificadas, em particular no
que diz respeito às atribuições (artigo 2.º) e à disposição transitória em que se refere a "auditoria
aos vários instrumentos e instituições que constituem o sistema nacional de proteção civil"
(artigo 10.º) que, tendo em vista a disponibilidade dos membros de acordo com o estatuto e o
prazo apertado, limitava a capacidade de um trabalho aprofundado.
Foi consensual a conclusão de que o Observatório, em vez de uma interpretação extensiva do
conceito de auditoria, deveria sobretudo focar-se numa avaliação do sistema nacional de
protecção civil no âmbito da defesa da floresta contra incêndios de modo a elaborar o
correspondente relatório.
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2. O contexto legal
2.1 Situação vigente
A avaliação do Sistema Nacional de Proteção Civil pelo Observatório teria então
obrigatoriamente de incidir sobre os aspetos associados aos incêndios florestais pelo que o
enquadramento legal do sistema é proveniente de duas origens distintas, a primeira associada à
Proteção Civil, e a segunda associada à Defesa da Floresta Contra Incêndios.
Do lado da Proteção Civil destaca-se a Lei de Bases da Proteção Civil, a Lei n.º 27/2006 de 3 de
julho alterada pela Lei n.º 80/2015 de 31 de agosto. Nela se define, entre outros, o
enquadramento, coordenação, direção e execução da política de proteção civil, indicando no
seu artigo 31.º que "a Assembleia da República contribui, pelo exercício da sua competência
política, legislativa e financeira, para enquadrar a política de proteção civil e para fiscalizar a sua
execução", competindo ao Governo "a condução da política de proteção civil" (artigo 32.º) sendo
o Primeiro-Ministro "responsável pela direção da política de proteção civil", podendo delegar
competências no Ministro da Administração Interna (artigo 33.º). Na mesma lei se explicitam as
competências e a composição das comissões de proteção civil de âmbito nacional, distrital e
municipal bem como a possibilidade da existência de unidades locais de proteção civil (artigos
34.º a 43.º). No que respeita à estrutura de proteção civil no continente nacional, a mesma lei
estabelece ainda a Autoridade Nacional de Proteção Civil (artigo 44.º), indicando que a estrutura
da proteção civil se organiza ao nível nacional, regional, distrital e municipal (artigo 45.º).
De facto, o âmbito municipal da proteção civil tinha sido já objecto da Lei n.º 65/2007 de 12 de
novembro, que definiu o enquadramento institucional e operacional da proteção civil naquele
âmbito, estabelecendo a organização dos serviços municipais de proteção civil e as
competências do coordenador municipal de proteção civil.
Por ser especialmente relevante para este Relatório refere-se que a Lei n.º 80/2015 de 31 de
agosto, Lei de Bases da Proteção Civil, define no seu artigo 46.º como agentes de proteção civil:
Os Corpos de Bombeiros;
As Forças de Segurança;
As Forças Armadas;
Os órgãos de Autoridade Marítima Nacional;
A Autoridade Nacional de Aviação Civil;
O INEM, I.P. e demais entidades públicas prestadoras de cuidados de saúde;
Os Sapadores Florestais.
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A lei orgânica da Autoridade Nacional de Proteção Civil ficou definida pelo Decreto-Lei n.º
73/2013 de 31 de maio, mas sofreu alterações com o Decreto-Lei n.º.163/2014, em particular
com a extinção da empresa EMA - Empresa de Meios Aéreos, S.A., aprovada pelo Decreto-Lei
n.º 8/2014 de 17 de janeiro. A organização interna da ANPC ficou depois estabelecida pela
Portaria n.º 224-A/2014 de 4 de novembro.
Finalmente, ainda no âmbito da Proteção Civil, é de destacar o Decreto-Lei n.º 72/2013 de 31 de
maio, que veio estabelecer alterações ao Decreto-Lei n.º 134/2006 de 25 de julho, já alterado
pelo Decreto-Lei n.º 114/2011, de 30 de novembro. Estes diplomas instituíram o Sistema
Integrado de Operações de Proteção e Socorro (SIOPS) como "o conjunto de estruturas,
normas e procedimentos que asseguram que todos os agentes de proteção civil atuam, no
plano operacional, articuladamente sob um comando único, sem prejuízo da respectiva
dependência hierárquica e funcional". A legislação do SIOPS esclarece que "o princípio do
comando único assenta nas duas dimensões do sistema, a da coordenação institucional e a do
comando operacional", especificando as estruturas de coordenação e as estruturas de direção e
comando na gestão das operações.
No que respeita à Defesa da Floresta Contra Incêndios (DFCI) a legislação segue percurso
paralelo. Pela Lei n.º 33/96 de 17 de agosto, a Assembleia aprova a Lei de Bases da Política
Florestal onde se incluem algumas importantes medidas de política florestal, como os Planos
Regionais de Ordenamento Florestal. A Estratégia Nacional para as Florestas aprovada pela
Resolução do Conselho de Ministros n.º 114/2006 de 15 de setembro e actualizada pela
Resolução de Conselho de Ministros n.º 6-B/2015 é outra referência legal importante pelo relevo
que dá à prioridade das ações para minimização do risco de incêndio.
Dirigidos especificamente à Defesa da Floresta Contra Incêndios estão o Decreto-Lei n.º
124/2006 de 28 de junho, que estabelece o Sistema Nacional de Defesa da Floresta Contra
Incêndios (SDFCI) e a Resolução do Conselho de Ministros n.º 65/2006 de 26 de maio que
estabelece o Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios (PNDFCI), documento que
"enuncia a estratégia e determina os objectivos, as prioridades e as intervenções a desenvolver
para atingir as metas preconizadas" e define as competências e composição das comissões
distritais e municipais da DFCI.
De particular importância para este relatório o estabelecido pelo SDFCI para todo o território
continental português no que se refere às responsabilidades conferidas às entidades públicas
nas diversas vertentes. Assim, no âmbito do SDFCI cabe:
• Ao ICNF a coordenação das acções de prevenção estrutural, nas vertentes de
sensibilização, planeamento, organização do território florestal, silvicultura e
infraestruturação de defesa da floresta contra incêndios, e ainda a manutenção de um
sistema de informação de incêndios florestais (SGIF);
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• À GNR a coordenação das ações de prevenção relativas à vertente da vigilância, deteção
e fiscalização;
• À ANPC a coordenação das ações de combate, rescaldo e vigilância pós-incêndio.
Entretanto, correspondendo a recomendações feitas pela Comissão Técnica Independente, o
Governo decidiu, na sua Resolução de Conselho de Ministros n.º 157-A/2017 de 27 de outubro,
pela criação da Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais (AGIF), cuja lei orgânica foi
publicada no Decreto-Lei n.º 12/2018 de 16 de fevereiro, referindo-se a intenção de criar um
Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) orientado "para a defesa e
sustentabilidade dos espaços florestais e para a salvaguarda de pessoas e bens, incluindo
aglomerados populacionais".
Na dependência direta do Primeiro-Ministro, a AGIF iria "coordenar, de forma estratégica,
integrada e transversal, a implementação do SGIFR por parte das entidades responsáveis,
designadamente a Autoridade Nacional de Proteção Civil, a Guarda Nacional Republicana e o
Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas" (Figura 1). E é função do Observatório,
segundo a alínea e) do artigo 2.º da Lei n.º 56/2018, "pronunciar-se sobre o relatório anual de
atividades do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) apresentado à Assembleia
da República pela Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, I.P.". Por outro lado, é
também competência da AGIF, segundo a sua lei orgânica, "coordenar a elaboração e a
execução do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (2019-2030)" e função do
Observatório, segundo a alínea c) do artigo 2.º da Lei n.º5 6/2018, "emitir pareceres na revisão
do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais".
Figura 1. O conceito da AGIF perspectivando a posição central da AGIF (A) na articulação do sistema assente nos três
pilares institucionais, a ANPC, a GNR e o ICNF, cada um deles articulando com outras entidades. Fonte: apresentação
na sequência dos trabalhos da Comissão Técnica Independente em reunião com o Primeiro-Ministro a 10 de novembro
de 2017.
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Assim, antes da entrada em pleno funcionamento da AGIF, a 1 de janeiro de 2019, não poderia
o Observatório incluir neste relatório o previsto nas alíneas c) e e) do artigo 2.º da Lei n.º
56/2018 por não dispormos ainda dos documentos aí referidos.
Entretanto, na sequência do diploma que criou a AGIF surgiu a Resolução do Conselho de
Ministros n.º 20/2018 de 1 de março, aprovando a Diretiva Única de Prevenção e Combate,
tendo como finalidade "definir as atribuições primárias e o modo de articulação dos múltiplos
agentes com valências e responsabilidades partilhadas em meios rurais e periurbanos, nas
diversas áreas tutelares" "considerando toda a sequência de processos, desde o planeamento à
avaliação global". Neste documento identificam-se as forças e entidades do sistema a quem
cabem "ações diferenciadas e de execução primária em função dos processos previamente
identificados e das suas valências".
Convergem assim em 2018 as funções de proteção civil e de proteção da floresta numa diretiva
única de prevenção e combate definindo as entidades e as articulações no âmbito de um novo
modelo, o do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) com âmbito mais alargado
do que o que consta noutros documentos mais operacionais como o da Diretiva Operacional
Nacional n.º 2, o Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais (DECIR 2018) produzido a
16 de abril (Figura 2).
Figura 2. Diagrama conceptual sintético mostrando a relação entre iniciativas e diplomas legais. Fonte: Observatório
Técnico Independente.
Assim, a referência legal mais enquadradora para o presente relatório foi esta Diretiva Única de
Prevenção e Combate. Aí estão definidas as entidades mais relevantes e a sua articulação no
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âmbito do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais. Nessa sequência foi igualmente
considerada a Diretiva Operacional Nacional n.º 2 (DON2). E foram essas as referências legais
mais próximas utilizadas como base da Metodologia de Avaliação adotada pelo Observatório,
procedendo a uma análise por agente e por processo.
2.2. Mudanças perspetivadas
Ao iniciar os seus trabalhos, o Observatório teve conhecimento pela comunicação social da
intenção do Governo de proceder a mudanças nas leis orgânicas de instituições envolvidas nos
sistemas de proteção civil e defesa da floresta contra incêndios. Assim, tendo em conta que as
atribuições do Observatório incluem "avaliar os vários instrumentos e instituições que constituem
o sistema nacional de proteção civil e dar contributos, através de audição e emissão de
recomendações ou pareceres, sobre iniciativas legislativas" nesta área, o Observatório decidiu
solicitar ao Ministério da Administração Interna (MAI), ao Ministério da Agricultura, Florestas e
Desenvolvimento Rural (MAFDR), e à Estrutura de Missão para a instalação da Agência para a
Gestão Integrada de Fogos Rurais (AGIF), informação que permitisse avaliar as várias iniciativas
legislativas em curso nesta matéria. O Observatório decidiu nesse momento solicitar ao Instituto
para a Conservação da Natureza e Florestas (ICNF) toda a informação relativa ao processo dos
novos Planos Regionais de Ordenamento Florestal (PROF).
Foi possível ao Presidente do Observatório ter reuniões de apresentação de cumprimentos ao
Senhor Presidente da Assembleia da República, ao Secretário-Geral, e ao Presidente da
Comissão de Agricultura e Mar, de forma a iniciar os contactos para que se fossem acertando as
formas mais adequadas de desenvolvimento dos trabalhos e de prestação de contas à
Assembleia da República, tendo sido decidido realizar reuniões consequentes com o plenário do
Observatório. A seu pedido, houve também ocasião para reunião com o Senhor Ministro da
Administração Interna em que, para além de troca de cumprimentos, foi manifestada a vontade
de colaboração e disponibilidade no sentido da contribuição para a procura de soluções que
minimizem o grave problema dos incêndios florestais e rurais no País.
Ainda antes de ter tido a informação solicitada, o Observatório tomou conhecimento, novamente
através dos órgãos de comunicação social, que as alterações estruturais de entidades do
sistema nacional de proteção civil projetadas pelo Governo teriam implicações significativas na
sua reorganização territorial. De acordo com essa informação, o Observatório, reunido a 17 de
outubro, recomendou, na sua Nota Informativa n.º 1, "que em eventuais restruturações se
considere da maior importância a garantia da coerência da organização territorial de todas as
entidades, instituições e instrumentos inseridos ou relacionados com o sistema".
A 25 de outubro, o Conselho de Ministro tomou de facto diversas decisões nos domínios da
proteção civil e das florestas. A 29 de outubro, ainda sem ter conhecimento do teor dos diplomas
aprovados pelo Governo, a apreciação então efectuada pelo Observatório ficou muito limitada à
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informação do comunicado público do Governo. Ainda assim, e no intuito de tentar cumprir, pelo
seu lado, as atribuições que lhe foram conferidas por lei, o Observatório deu a sua contribuição
produzindo a sua Nota Informativa n.º 2, em que se faziam algumas considerações gerais sobre
as iniciativas legislativas divulgadas:
Em primeiro lugar registavam-se "como positivas diversas intenções expressas no comunicado,
nomeadamente as de maior profissionalização dos agentes, a consolidação e reforço de
diversas estruturas, o provimento de lugares mediante concurso, o reforço da formação com
intervenção de instituições de ensino superior, a maior articulação entre prevenção e combate, e
a colaboração entre as diversas entidades do Estado, os agentes privados e os próprios
cidadãos no âmbito do Sistema de Gestão Integrada do Fogos Rurais". Considerou-se que
"todas estas intenções estão em linha com as recomendações da Comissão Técnica
Independente, e merecem uma expectativa positiva por parte do Observatório" mas que "só com
o conhecimento dos documentos legais referidos poderia o Observatório produzir uma
apreciação cabal das iniciativas legislativas, ficando nesta fase por uma simples apreciação das
intenções".
Por outro lado considerava-se que "a informação produzida não era suficiente para que o
Observatório se pronunciasse, mesmo que superficialmente, sobre muitas das decisões do
Conselho de Ministros, como as que se referem aos guardas florestais, aos bombeiros
voluntários, aos sapadores bombeiros e aos sapadores florestais, entre outras. E, apesar de
conhecidas as alterações de designações e siglas de diversos agentes, (o caso da ANPC que
passa a ANEPC, dos GIPS a que sucede a UEPS, da FEB, que se integra na FEPC, entre
outras), alterações demasiado frequentes na nossa história legislativa, considerámos que
apenas com o conteúdo dos respetivos diplomas legais se poderia compreender o alcance das
mudanças previstas".
Nesta 2.ª Nota Informativa o Observatório manteve "a recomendação expressa na nossa anterior
Nota Informativa para que se garantisse a coerência da organização territorial de todas as
entidades, instituições e instrumentos inseridos ou relacionados com o sistema nacional de
proteção civil". Era apontada no comunicado do Governo a intenção de reforçar a ANEPC para
uma maior territorialização da estrutura operacional, ajustando-a à escala intermunicipal, não
sendo, no entanto indicada a organização territorial de outras entidades fundamentais ao
sistema, como a GNR ou o ICNF, não sendo por isso possível ao Observatório avaliar a
coerência da organização territorial dos diversos agentes do sistema.
Finalmente, no que respeita à questão da floresta, o Observatório registou como "muito positiva
a importância dada aos Planos Regionais de Ordenamento Florestal (PROF)" mas alertou
também que continuava a aguardar que fosse disponibilizada a informação solicitada ao ICNF
sobre os PROF, sem a qual não era possível "uma apreciação fundamentada".
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Em conclusão, o Observatório, de acordo com as suas atribuições, pronunciou-se em termos
gerais a 29 de outubro sobre as decisões comunicadas pelo Conselho de Ministros a 25 de
outubro mas reservou uma análise mais aprofundada no quadro da avaliação da componente de
defesa da floresta contra incêndios no sistema nacional de proteção civil que estava a ser
elaborado, lembrando que são de grande relevância as informações que as diversas instituições,
nos termos da lei, deveriam fornecer de forma atempada ao Observatório.
Os diplomas aprovados no Conselho de Ministros de 25 de outubro foram entretanto enviados ao
Observatório a 31 de outubro tornando possível a sua análise no quadro da avaliação do
sistema. Confirmaram-se as ideias de que se tratava de mudanças significativas no
enquadramento legal do sistema prevendo, por exemplo, a revogação da actual lei orgânica da
ANPC e a revisão do SIOPS quando for publicado o diploma aprovado pelo Governo que
constitui a Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC).
Entretanto foram enviados ao Observatório os documentos relacionados com os Planos
Regionais de Ordenamento Florestal que, depois de analisados, deram origem ao
correspondente Parecer produzido a 28 de novembro e anexo ao presente Relatório por se
considerar relevante para a avaliação de uma componente do sistema.
A avaliação do sistema fez-se, portanto, num contexto de projectada mudança que obrigou a
alguns ajustes na metodologia da avaliação, com audições aos responsáveis dos Ministérios da
Administração Interna e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural sobre as justificações
e intenções das mudanças legislativas. Adicionalmente foram incluídas questões sobre as
previsíveis consequências das mudanças no grupo de audições efetuadas aos responsáveis de
entidades do sistema.
3. A metodologia da avaliação
Na reunião de 17 de outubro o Plenário do Observatório aprovou a metodologia de trabalho para
produção do relatório de avaliação do sistema.
Tendo em conta a aprovação pelo Conselho de Ministros de 25 de outubro de um conjunto de
diplomas com repercussão significativa no sistema, as audições, para além das questões
associadas à análise das perspetivas internas e articulações com outras entidades no âmbito do
Sistema Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios, permitiram conhecer as primeiras
análises das diversas entidades aos diplomas aprovados.
Depois de recolhidos os necessários documentos de trabalho foram agendadas, durante o final
de outubro e em todo o mês de novembro, audições de responsáveis de diversas entidades e
organismos com maior relevância nesta área. O mapa da sequência cronológica das audições
com a indicação da entidade e do seu representante é apresentado de seguida.
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Entidade Acrónimo Representante C Cargo
Liga dos Bombeiros Portugueses LBP Jaime Marta Soares Presidente
Associação Portuguesa dos Bombeiros Voluntários APBV João Jordão Marques Vice-Presidente
Instituto da Conservação da Natureza e das
Florestas, I.P. ICNF Rogério Rodrigues Presidente
Guarda Nacional Republicana GNR Luis Botelho Miguel Comandante-Geral
Ministério da Administração Interna MAI Eduardo Cabrita Ministro
Ministério da Agricultura, Florestas e
Desenvolvimento Rural MAFDR Miguel Freitas Secretário de Estado
Associação Nacional de Sapadores Florestais ANSF João Ribeiro Presidente
Federação Nacional dos Baldios BALADI Pedro Gomes Técnico
Associação Florestal de Portugal FORESTIS Luís Braga da Cruz Presidente
Estrutura de Missão para a Instalação do Sistema
de Gestão Integrada de Fogos Rurais AGIF Tiago Oliveira Presidente
Associação Nacional de Municípios Portugueses ANMP Isilda Gomes Vice-Presidente
Força Aérea Portuguesa FA Manuel Teixeira Rolo Chefe do Estado Maior
Autoridade Nacional de Proteção Civil ANPC Carlos Mourato Nunes Presidente
Associação Nacional de Bombeiros Profissionais ANBP Fernando Curto Presidente
Algumas entidades, como o Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM) e o Instituto
Português do Mar e da Atmosfera (IPMA), entre outras, não foram objeto de audição por se
considerar que a informação já existente e as análises anteriores, nomeadamente as conduzidas
pelas Comissões Técnicas Independentes criadas pela Assembleia da República em 2017,
permitiam avaliar adequadamente a sua contribuição para o actual sistema. Acresce que essas
entidades não tinham sido, entretanto, objeto de alteração significativa nem a sua intervenção
tinha qualquer alteração prevista nos diplomas entretanto aprovados pelo Governo. Por isso, o
número de entidades consideradas na avaliação é diferente do das entidades que foram objeto
de audição. A AFOCELCA foi uma entidade contatada e, apesar dos esforços desenvolvidos,
não foi possível a sua audição de forma a concorrer para o presente Relatório.
Com base na documentação, no conhecimento dos membros do Observatório, e nas audições
realizadas foram produzidos dois tipos de análises: a primeira por entidade e a segunda por
processo, envolvendo a articulação entre entidades, tomando como referência a descrição do
sistema na Directiva Única de Prevenção e Combate e o maior detalhe da proposta para o
Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais apresentada pela Estrutura de Missão para a
AGIF (Figura 3).
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O Observatório, numa análise crítica, considerou outras entidades envolvidas no sistema e
outros processos constantes da legislação sobre o Sistema de Defesa da Floresta Contra
Incêndios, da Diretiva Única de Prevenção e Combate e da Diretiva Operacional Nacional que
estabelece o Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais. A Figura 3 representa a matriz
de entidades e de processos considerados, tendo-se procedido a uma análise por entidade
(considerando a sua participação nos diferentes processos) e uma análise por processo
(considerando o envolvimento das diversas entidades).
Figura 3. Representação das entidades e dos processos considerados neste Relatório.
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4. As entidades do sistema
O Sistema Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios foi estruturado através do Decreto-
Lei n.º 124/2006, de 28 de junho. Este sistema, atualmente em vigor com algumas alterações
incorporadas na Lei n.º 76/2017 de 17 de agosto e depois no Decreto-Lei n.º 10/2018 de 14 de
fevereiro, prevê ações de articulação, planeamento institucional e de intervenção relativas à
prevenção e proteção da floresta contra incêndios, nas vertentes da compatibilização de
instrumentos de ordenamento, de sensibilização, planeamento, conservação e ordenamento do
território florestal, silvicultura, infraestruturação, vigilância, deteção, combate, rescaldo, vigilância
pós-incêndio e fiscalização a levar a cabo pelas entidades públicas.
O SDFCI assenta em três pilares fundamentais (Figura 4). Um primeiro, da responsabilidade do
Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF) coordenando as ações de
prevenção estrutural (planeamento, sensibilização, organização do território florestal, silvicultura
e infraestruturação. Um segundo pilar, da responsabilidade da Guarda Nacional Republicana
(GNR) coordenando as ações de prevenção operacional (fiscalização, vigilância e deteção). E
um terceiro pilar, da responsabilidade da Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC)
coordenando as ações de combate, rescaldo e vigilância pós-incêndio.
Figura 4. Os três pilares do Sistema Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios desde 2006: o ICNF, a ANPC e a
GNR e a distribuição de responsabilidades de coordenação.
Esta aparente simplicidade de apresentação dos três pilares esconde, no entanto, a grande
complexidade do sistema actual que pode ser facilmente visualizada pelo número de entidades e
estruturas componentes do sistema e as suas articulações.
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Figura 5. Representação diagramática do conjunto de entidades e estruturas, e respetivas ligações, demonstrando a
grande complexidade do sistema nacional de proteção civil na componente de defesa da floresta contra incêndios
(acrónimos em anexo).
Da análise do número de entidades e estruturas envolvidas no sistema e da multiplicidade de
ligações da Figura 5 constata-se facilmente que este é excessivamente complexo. Essa
complexidade é ainda mais acentuada se verificarmos que, para cada um dos processos de
execução previstos na Diretiva Única, estão envolvidos sempre diversos agentes com funções
diversas, o que faz com que cada uma das ligações apontadas na Figura 5 possa corresponder
a diversos processos.
A complexidade do sistema é fruto da complexidade do problema mas também de um histórico
de acumulação de entidades e estruturas que se vão criando ao longo do tempo, sendo muito
mais fácil e politicamente atraente criar novas entidades ou estruturas do que extingui-las ou
fundi-las de modo a torná-lo mais operacional. Por outro lado, por uma tendência natural dos
organismos, estes tendem a sobreviver e, se possível, crescer, sobretudo se existem espaços
não ocupados e "defendidos" pelos organismos que detêm oficialmente as competências sem as
exercerem de facto. E assim, apesar de as áreas de atuação estarem por vezes bem definidas,
há muitas vezes repetições (embora nem sempre prejudiciais), mas por vezes contradições,
quase sempre ineficiências e, mais ou menos explicitamente, até competição entre organismos
públicos que teriam por obrigação primeira a cooperação. E a área dos incêndios florestais não
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é, seguramente, excepção a esta regra. A história das organizações associadas à proteção e à
defesa da floresta contra incêndios importa para a compreensão do emaranhado sistema atual.
A complexidade exige um esforço adicional de gestão e de cooperação entre agentes. Tentativas
anteriores de coordenação foram descontinuadas. Importa, por isso, relevar o trabalho de
sistematização e clarificação que, no âmbito do combate, se vem traduzindo em sucessivas
Diretivas Operacionais, das quais a última, a DON2 2018, relativa ao Dispositivo Especial de
Combate a Incêndios Rurais (DECIR 2018), de 18 de abril, e, agora já de forma mais integrada,
a Diretiva Única de Prevenção e Combate, na Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2018
de 1 de março.
Nestas diretivas são claros os agentes de proteção civil e outras entidades cooperantes do
sistema bem como as missões e processos em que estão envolvidos. Assim, foram objecto de
consideração por parte do Observatório as entidades envolvidas no sistema constantes na
Figura 6.
Figura 6. Entidades consideradas na análise feita pelo Observatório (acrónimos em anexo). As diferentes cores correspondem, de forma simplificada, a diferentes áreas de intervenção no sistema.
Indicam-se de seguida as análises efectuadas envolvendo as várias entidades, focando a
intervenção de cada uma delas no sistema, fazendo uma avaliação tendo em conta a
documentação disponível, o conhecimento dos peritos, as audições efetuadas, e a interpretação
consensual dos membros do Observatório que resultaram em recomendações específicas para
cada entidade.
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A sequência de apresentação das entidades segue a organização do SDFCI distinguindo-se o
papel das autarquias e sociedade civil, das entidades do sistema científico e tecnológico
nacional, bem como o papel da coordenação por parte da AGIF.
4.1 Entidades associadas à prevenção estrutural
4.1.1 Instituto para a Conservação da Natureza e Florestas (ICNF)
O ICNF desempenha funções de autoridade nacional para a conservação da natureza e
biodiversidade e de autoridade florestal nacional” (Decreto-Lei n.º 135/2012 de 29 de junho). A
Diretiva Única define que, enquanto Autoridade Florestal Nacional, “assegura a execução das
políticas de conservação da natureza e florestas, promove o desenvolvimento sustentável
desses espaços e seus recursos e assegura a prevenção estrutural”.
Neste âmbito da prevenção estrutural, o ICNF participa nas vertentes de sensibilização,
planeamento, organização do território florestal, silvicultura e infraestruturação de defesa da
floresta contra incêndios e da organização e coordenação do dispositivo de prevenção estrutural
o qual, durante o período crítico, se integra na estrutura operacional prevista no dispositivo
especial de combate a incêndios florestais (DECIF). Acresce a manutenção dum sistema de
recolha de dados, quer a nível de execução do Inventário Florestal Nacional, quer relativo a
incêndios florestais, neste caso, através da adoção de um sistema de gestão de informação de
incêndios florestais (SGIF), o que implica os registos das áreas ardidas.
O ICNF está assim diretamente envolvido nos elementos e processos integrantes do Plano
Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios (PNDFCI) e dos Planos Distritais de DFCI, o
que compreende ainda a definição do índice de risco temporal de incêndio florestal, zonagem do
continente segundo o risco espacial de incêndio e identificação e demarcação de “zonas
críticas”. Este Plano engloba a prevenção, pré-supressão, supressão e recuperação num
enquadramento sistémico e transversal da defesa da floresta contra incêndios, o que implica a
participação do ICNF nos 3 pilares do sistema, estendendo-se a sua intervenção ao
ordenamento do território através dos Planos Regionais de Ordenamento Florestal (PROF) em
consonância com os objetivos específicos da Estratégia Nacional para as Florestas. O ICNF tem
também a responsabilidade da monitorização do PNDFCI através de relatórios anuais de
acompanhamento.
O ICNF coordena a prevenção estrutural a escalas espaciais inferiores, designadamente em
termos de planeamento regional e municipal de defesa da floresta contra incêndios, assegurando
a participação dos diferentes serviços e organismos do Estado, dos municípios, das
organizações de proprietários e produtores florestais e de outras entidades relevantes, e sua
adequação com os PROFS.
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Sendo o ICNF a entidade central em termos de medidas de organização do território, de
silvicultura e de infraestruturação, nomeadamente através das Redes regionais de defesa da
floresta contra Incêndios (RDFCI), compete pois ao ICNF a monitorização do desenvolvimento e
da utilização das RDFCI, a responsabilidade sobre a Rede de pontos de água (em articulação
com a ANPC), sendo consultada relativamente à rede de vigilância e deteção de incêndios, da
incumbência da Guarda Nacional Republicana (GNR) em articulação com a ANPC. Neste
domínio, o ICNF, enquanto Autoridade Florestal Nacional e entidade responsável pelos
instrumentos de planeamento e gestão dos espaços florestais, tem responsabilidades na
silvicultura no âmbito da DFCI, ou seja, sobre o conjunto de medidas aplicadas aos povoamentos
florestais, matos e outras formações espontâneas, ao nível da composição específica e do seu
arranjo estrutural, com os objetivos de diminuir o perigo de incêndio e de garantir a máxima
resistência da vegetação à passagem do fogo.
Também o fogo técnico (fogo controlado e fogo de supressão) requer a definição de normas
técnicas e funcionais definidas com base no regulamento do ICNF para a sua execução, bem
como a credenciação por parte do ICNF de elementos técnicos, tendo o ICNF também
atualmente a obrigação de delinear um Programa Nacional de Fogo Controlado bem como o
respetivo Plano Nacional. No campo da prevenção estrutural o ICNF tem ainda a seu cargo o
Plano de Ação Nacional de Redução do Número de Ocorrências.
O ICNF tem ainda competências em matérias de sensibilização e divulgação das boas práticas
de silvicultura preventiva e de âmbito pedagógico junto das populações, tendo inclusivamente a
responsabilidade em elaborar um Plano nacional de sensibilização sobre os riscos de incêndios
rurais.
O ICNF apoia ainda as ações de prevenção, vigilância e deteção, nas fases mais críticas,
privilegiando a ligação funcional com a GNR e ANPC, disponibilizando para o efeito informação
permanente, de apoio à decisão, salientando-se a divulgação dos índices de perigo
meteorológico de incêndio rural. Define, em articulação com aquelas entidades os locais onde se
justifica o pré -posicionamento de meios e a necessidade de intervenções de natureza estrutural
(para o que deve envolver as OPF e as comissões diretivas dos baldios). Em termos
operacionais, o ICNF acompanha as operações integrando a Célula de Planeamento, em
decisão conjunta com a ANPC e coordena, como indicado, a ação das eSF.
Finalmente no pós-fogo, o ICNF, elabora e divulga os relatórios sobre os incêndios florestais,
prejuízos, estatísticas de áreas ardidas e coordena as medidas de estabilização de emergência e
de recuperação florestal.
O ICNF é, pois, um organismo absolutamente relevante por ser transversal aos 3 pilares do
SNDFCI e com um papel dominante no pilar da prevenção estrutural, sendo a entidade
responsável pelos instrumentos de planeamento e gestão dos espaços florestais. Durante as
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últimas duas décadas, tem vido a diminuir a capacidade do ICNF para lidar com tantas e tão
exigentes competências, especialmente ao nível regional e local. Assiste-se a uma
desvalorização desta entidade a nível político e a um desinvestimento progressivo, com
consequências evidentes no seu desempenho e capacidade de cumprimento das suas
atribuições, debilidade identificada pelo próprio ICNF bem como por outras entidades
participantes no Sistema, o que tem diminuído a sua credibilidade junto dos mesmos.
Internamente, o ICNF foi ao longo deste mesmo período incapaz de reforçar a sua estrutura
técnica e operacional relacionada com as funções e atribuições assumidas no âmbito do Sistema
de DFCI, bem como de assegurar os meios necessários para o efeito. É também notória a
dificuldade da entidade em se ajustar técnica e organizacionalmente às alterações em curso nos
territórios florestais nacionais (demografia, clima, coberto vegetal) e em encontrar as respostas
exigidas pela sociedade em termos de planeamento e ordenamento do território, uma área chave
para a prossecução dos objetivos de prevenção estrutural. Acresce que as funções de
autoridade nacional para a conservação da natureza e biodiversidade e de autoridade florestal
nacional implicam que o ICNF deva reunir as condições para implementar Planos de absoluto
interesse nacional, como a Estratégia Nacional da Conservação da Natureza e da
Biodiversidade. Mais especificamente, o ICNF tem ainda de levar à prática a Estratégia Nacional
para as Florestas, que se subordina aos novos desafios globais, pelo que deve apoiar-se
também no Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação e no Programa Nacional
para as Alterações Climáticas 2020/2030.
Recomendações
Afirmação do ICNF como Autoridade Florestal Nacional, à escala nacional e regional/local em
todas as matérias florestais e em todos os regimes de propriedade, de acordo com estabelecido
na lei, com postura positiva e proactiva no país e nas regiões/municípios conducente à liderança
técnica e política de matérias relacionadas com ordenamento e gestão florestal, nomeadamente
em relação aos incêndios rurais, com uma mais ampla projeção para o exterior do valor e
importância das nossas florestas.
O ICNF deve assumir uma atitude mais ativa e interventiva junto das populações e das OPF, e
não meramente reativa após os incêndios rurais, no sentido de promover a floresta em termos
dos serviços de ecossistema que estas oferecem, sensibilizando ao mesmo tempo as
populações para a diminuição do risco de incêndio, divulgando ainda os alertas necessários de
modo eficiente e atempado. Paralelamente, o ICNF deve assumir a dinamização da
requalificação de áreas degradadas pós-fogo no sentido de criar medidas de controlo de erosão
e de restabelecimento do coberto florestal, área de trabalho que deve passar a ter uma maior
relevância na ação deste organismo.
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O ICNF, ao estar organizado segundo uma estrutura territorialmente desconcentrada, com os 5
departamentos regionais (Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve) e ao estar
envolvido em comissões distritais, supramunicipais e municipais de DFCI, deve ter estas
estruturas dotadas e capacitadas em termos de recursos humanos devidamente qualificados
para a efetiva coordenação distrital e municipal dos programas e ações de prevenção estrutural,
articuladas com a AGIF e com os agentes locais, desde os municípios às OPF, comissões
diretivas de baldios, entre outros. Por isso, deve ser dada a devida priorização do Sistema de
DFCI na orgânica e organização internas do ICNF estendendo-se essas competências às
estruturas descentralizadas, em termos de escalas regionais/locais, nomeadamente uma maior
capacitação na execução da rede primária e gestão de combustíveis e silvicultura preventiva.
O ICNF deve melhorar um conjunto de processos associados à DFCI:
• Melhoria da capacidade de interpretação atempada dos riscos de incêndio e de emissão
de avisos à população em consonância com a ANPC;
• Definição e clarificação de metodologias mais adequadas à classificação da perigosidade
e risco de incêndio com implicações na edificabilidade e com fins operacionais de apoio à
decisão em matérias de prevenção operacional e estrutural;
• Elaboração da cartografia validada das áreas ardidas em tempo útil, preferencialmente em
períodos semestrais;
• Papel mais ativo na avaliação dos danos causados pelos incêndios, definição de áreas
sensíveis aos riscos de erosão e de medidas de estabilização de emergência pós-fogo e
recuperação de áreas ardidas, bem como na monitorização a longo prazo;
• Melhoria da capacidade da instituição para incorporar processos em curso (alterações
demográficas, climáticas, coberto florestal) nos instrumentos de planeamento (PROF,
PDM, PO Áreas Protegidas) de forma a melhorar a prevenção estrutural a cargo do ICNF
e a resiliência do território nacional:
• Melhoria da produção e disponibilização em tempo útil da informação de inventário
florestal necessária ao processo de planeamento de DFCI;
• O ICNF deve garantir meios e processos mais eficazes na diminuição dos riscos de
incêndios na Rede Nacional de Áreas Protegidas e nas áreas da Rede Natura 2000,
adotando os meios necessários para a gestão sustentável dos espaços florestais e
produção florestal nestas áreas e maximizando outros recursos e serviços da floresta.
Finalmente é essencial que haja uma definição de processos claros e expeditos por parte do
ICNF relativamente à criação, financiamento e coordenação efetiva das equipas de Sapadores
Florestais (eSF) em cada distrito (Coordenadores de Prevenção Estrutural), as quais que devem
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
estar adstritas apenas ao serviço de prevenção, vigilância e supressão de incêndios florestais,
competindo-lhe ainda a monitorização e fiscalizando da atividade destas equipas.
4.1.2 Equipas de Sapadores Florestais (ESF), Organizações de
Produtores Florestais (OPF) e de Baldios
Em 1999, pela publicação do Decreto-Lei n.º 179/99, de 21 de maio, o qual definiu as regras e os
procedimentos a cumprir na constituição e reconhecimento e a regulamentação das equipas de
Sapadores Florestais (eSF), surge o Programa de Sapadores Florestais com o fim de cumprir um
dos objetivos prioritários estabelecidos na Lei de Bases da Política Florestal (Lei n.º 33/96, de 17
de agosto) - Proteger a floresta contra incêndios. A operacionalização deste objetivo implicava a
existência de equipas dotadas de capacidade e de conhecimentos específicos adequados à
prevenção e ao combate a incêndios florestais, garantindo o desenvolvimento de ações de
caráter permanente, tais como ações de silvicultura preventiva, ações de sensibilização da
população, vigilância e apoio ao combate. O Decreto-Lei n.º 8/2017, de 9 de janeiro estabelece o
regime jurídico aplicável aos sapadores florestais e às equipas de sapadores florestais no
território continental português, definindo os apoios públicos de que estas podem beneficiar, cuja
constituição e respetiva atividade se desenvolvem no quadro de um programa nacional de
sapadores florestais, orientado para a prossecução dos objetivos de proteção e defesa da
floresta estabelecidos no Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios e na Estratégia
Nacional para as Florestas.
Verifica-se assim que os Sapadores Florestais são a única força transversal aos 3 pilares do
SNDFCI, encontrando-se implicados todo o ano na prevenção estrutural, vigilância e combate,
com as funções inerentes a cada missão.
Desde a sua génese em 1999, as equipas de Sapadores Florestais (eSF) têm sido dispersas por
diferentes entidades privadas e públicas: organizações de produtores florestais, baldios, juntas
de freguesia, câmaras municipais, áreas protegidas e, ultimamente, comunidades
intermunicipais. Esta dispersão por diferentes entidades traduz-se em formas de funcionamento,
formação e critérios de admissão distintos para as mesmas funções de sapadores florestais.
Acresce que varia também amplamente o equipamento de proteção individual, a manutenção de
equipamentos e de veículos de acordo com as condições financeiras económicas das entidades
e, de maior gravidade, remunerações diversas. Igualmente, verifica-se que o acompanhamento
técnico varia de acordo com as entidades patronais (Técnico de Acompanhamento) e de acordo
com os técnicos do ICNF responsáveis pela coordenação das eSF em cada distrito
(Coordenadores de Prevenção Estrutural).
Nos últimos anos verificou-se uma profunda alteração na formação dos elementos das equipas,
dada a migração de parte da formação ministrada do ICNF para o IEFP, perdendo-se
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transferência de know-how prático e operacional de formadores menos experientes e
desconhecedores de muitas temáticas relacionadas com o funcionamento das eSF, das
operações de rescaldo, do SNDFCI e do Sistema Nacional de Proteção Civil.
Os baixos salários (salário mínimo), a responsabilidade do trabalho, a falta de reconhecimento
profissional (carreira) e a exigência física para o desempenho das funções de sapador florestal,
contribuem para a falta de atratividade da profissão reduzindo a admissão de novos elementos e,
consequentemente, gerando uma elevada rotatividade dos elementos das eSF. Esta rotatividade
conduz a uma insuficiente ou inexistente formação dos novos elementos das equipas já
constituídas e à necessidade de formação dos elementos mais antigos. Por outro lado, as
condições oferecidas para a função conduzem a que os candidatos, na sua larga maioria,
possuam poucas habilitações escolares, tenham idades superiores a 35 anos e permaneçam em
média apenas 5 anos nas eSF, enquanto que os critérios de admissão, para uma função cada
vez mais exigente, não contrariam esta tendência.
Ainda que na “Análise de 11 anos de atividade do Programa de Sapadores Florestais (1999 -
2009)” publicada em abril de 2010 pela ex-AFN, se tenha identificado como ponto fraco a
inexistência da carreira de sapador florestal e, em 2018, o Governo Regional da Madeira tenha
aprovado a carreira de sapador florestal, em Portugal Continental não foi ainda criado o seu
estatuto profissional. A inexistência de carreira profissional conduziu à falta de reconhecimento
dos operacionais envolvidos nas eSF. Igualmente, a inexistência de acompanhamento técnico
operacional e de uma estrutura hierárquica, principalmente em situações de incêndios florestais,
tem dificultado a integração e otimização dos sapadores florestais nos teatros de operações,
sendo ignoradas as suas valências operacionais e de conhecimento do território.
Tal como foi identificado em 2014 pelo Grupo de Trabalho da Assembleia da República para
Análise da Problemática dos Incêndios Florestais, o cumprimento das metas estabelecidas no
PNDFCI, de criar anualmente 20 eSF até 2012, ou a meta estabelecida na Estratégia Nacional
para as Florestas (aprovada pela resolução do Conselho de Ministros n.º 114/2006, de 15 de
setembro) que ambicionava a existência de 500 eSF em 2020, continua longe de ser uma
realidade (Figura 7).
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Figura 7. Evolução das eSF entre 1999 e 2018. Fonte: Relatório de Atividades do Programa de Sapadores Florestais,
ICNF – 2015; Relatório; Diretiva Operacional Nacional n.º 2 – DECIR 2018
Nos últimos 3 anos foram atribuídas apenas 11 eSF, de acordo com os dados do ICNF
apresentados na DON n.º 2 do DECIR 2018. Por outro lado, destaca-se que segundo o último
Relatório de Atividades do Programa de Sapadores, publicado em 2015, foram extintas 67 eSF,
o que corresponde a uma média de 4 eSF extintas por ano durante aquele período (Figura 7).
Para o mesmo período a média de eSF atribuídas por ano foi de cerca de 16 equipas, ou seja,
não se estão a cumprir as metas anuais. Segundo a DON n.º 2 do DECIR 2018, existem 283
eSF, pelo que faltam constituir 217 equipas em 2019 de modo a alcançar-se a meta de 500 eSF
no ano 2020. Estes dados indicam a dificuldade de sustentabilidade financeira por parte de
algumas entidades titulares de equipas de sapadores florestais, pelo que muitas OPF optam por
protocolos com municípios para captarem fontes de receitas extra para suportarem as despesas
de funcionamento e os salários das eSF. Esta situação conduz a que todas as entidades, à
exceção das autarquias, buscam fontes de receitas mediante a prestação de serviços a privados
ou em protocolos com os municípios, conduzindo por vezes a um desvio das reais funções das
eSF e do Programa de Sapadores Florestais. As dificuldades financeiras de algumas entidades
titulares de equipas de sapadores florestais têm conduzido a um número elevado de
equipamentos com o tempo de vida útil ultrapassado e provocam mesmo a existência de eSF
incompletas ou, com falta de elementos por longos períodos.
Podemos também dizer que existem dois ministérios com objetivos e fundos de financiamento
diferentes: o Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, que promove a
constituição de equipas no seio das organizações de produtores florestais (OPF) e, mais
recentemente, nas comunidades intermunicipais, suportada pelo Fundo Florestal Permanente; e
o Ministério do Ambiente e da Transição Energética, que fomenta a constituição de equipas de
sapadores em associações de desenvolvimento nos territórios das áreas protegidas, suportada
pelo Fundo Ambiental. Esta situação aumenta a diferenciação entre as formas de funcionamento
das eSF.
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Importa salientar que de acordo com a legislação em vigor, as eSF devem prestar seis meses de
serviço público ao Estado, sendo os restantes seis meses dedicados ao serviço normal, a
coordenar pela entidade detentora das referidas equipas. Com base nos dados dos relatórios
públicos divulgados pelo ICNF referentes ao período de 2011 a 2015, verifica-se que a média de
área intervencionada anualmente por equipa para a gestão de combustíveis no âmbito do
serviço público é baixa (aproximadamente 20 ha), o mesmo acontecendo com a atividade de
vigilância e supressão de incêndios florestais a qual, com base nos únicos dados disponíveis até
2015, se situou apenas nos 57 dias.
Apesar dos quase 20 anos de existência do Programa de Sapadores Florestais e dos
indicadores da situação das eSF apresentados ems diversos relatórios e documentos produzidos
por organismos públicos bem como pelas recomendações da Assembleia da República nas
várias legislaturas, os problemas de fundo quanto ao funcionamento, número de equipas,
estrutura e condições laborais e formativas dos Sapadores Florestais continuam por resolver.
Recomendações
• É essencial a criação do estatuto profissional dos sapadores florestais no continente, à
semelhança do que acontece na Região Autónoma da Madeira, (Decreto Legislativo
Regional n.º 17/2018/M, de 20 de agosto), visando a reestruturação das equipas
existentes e das que venham a ser constituídas;
• Para melhorar o desempenho das eSF o ICNF deve assumir a sua função de coordenação
e de fiscalização do efetivo trabalho de prevenção estrutural das eSF, com um serviço de
proximidade junto das entidades, técnicos de acompanhamento e das próprias equipas e
em especial nos grandes incêndios rurais. Por outro lado, deverá garantir a publicação
anual do relatório de atividades do Programa de Sapadores Florestais;
• O ICNF deverá organizar o serviço público das eSF com base num plano plurianual para o
cumprimento dos objetivos para os quais estas equipas foram criadas, monitorizando
eficazmente as suas atividades;
• Devem ser promovidos salários condignos e uniformes, de acordo com a elevada
exigência física requerida, bem como a alta responsabilidade e riscos das funções
desempenhadas, evitando-se a elevada rotatividade dos elementos e a sua falta de
estabilidade e qualificação técnica. Sugere-se que o salário seja no mínimo o estabelecido
no anterior Decreto-Lei n.º 94/2004, de 22 de abril (na alínea a) do artigo 11.º).
Paralelamente, em relação aos técnicos de acompanhamento das eSF, deverão assumir
funções operacionais conforme o estabelecido na Proposta Técnica de PNDFCI (2006);
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• Deve ser feito um esforço adicional para garantir o cumprimento das metas traçadas em
termos de equipas formadas, designadamente as 500 eSF, devendo-se cumprir a meta da
criação de 20 eSF por ano.
4.2 Entidades associadas à vigilância, deteção e fiscalização
4.2.1 Guarda Nacional Republicana (GNR)
A participação da Guarda Nacional Republicana (GNR) no sistema faz-se, principalmente, no
assegurar a coordenação das atividades de fiscalização, vigilância, e deteção (o segundo pilar)
através do seu dispositivo territorial e em especial através das suas valências do Serviço de
Proteção da Natureza e Ambiente (SEPNA) que integra o corpo de Guardas Florestais (GF), do
Grupo de Intervenção de Proteção e Socorro (GIPS) e também da Rede Nacional de Postos de
Vigia (RNPV).
As ações de vigilância e deteção compreendem:
• A vigilância fixa através da Rede Nacional de Postos de Vigia (RNPV), cujo processo de
recrutamento de pessoal para garantir o funcionamento dos postos é da responsabilidade
da GNR. Garante o início do funcionamento da rede nacional de postos de vigia (RNPV)
em 2 (dois) momentos: a rede primária em 15 de maio e os restantes postos em 1 de
julho;
• A vigilância móvel efetuada a partir de patrulhamentos auto, moto e a cavalo, contribuindo
para esta atividade todo o dispositivo da GNR bem como outras entidades,
nomeadamente Sapadores florestais e militares das Forças Armadas;
• A videovigilância, através de sistemas vídeo que permitem a recolha e tratamento de
imagens. Este sistema funciona ainda em poucos distritos do centro do País existindo uma
complementaridade com a RNPV, constituindo-se com uma excelente ferramenta de
monitorização dos diferentes teatros de operações em tempo real;
• No âmbito da fiscalização a GNR procede a ações gerais que visam verificar o
cumprimento das medidas de prevenção, proteção e execução previstas no SNDFCI, em
particular:
• Na gestão de faixas de combustíveis nas redes primária, secundária e terciária;
• No uso de fogo para queimas, queimadas e outras práticas;
• No acesso a circulação e permanência em determinados espaços;
• Na utilização de maquinaria e equipamento em trabalhos específicos ou outras
atividades.
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De acordo com a DON2, a GNR, na sua função de coordenação das ações de prevenção,
vigilância, deteção e fiscalização, disponibiliza informação permanente de apoio à decisão ao
Comando Nacional de Operações de Socorro (CNOS) e aos Comandos Distritais de Operações
de Socorro (CDOS) através dos seus Oficiais de Ligação, colocados naquelas estruturas. Efetua
a coordenação das ações de prevenção operacional através da constituição de uma equipa
designada por EMEIF (Equipa Municipal de Exploração de Informação Florestal), a funcionar
junto de cada CDOS, nos níveis de maior empenhamento. Disponibiliza diariamente ao respetivo
CDOS a carta de meios, nomeadamente com a indicação dos efetivos prontos para intervenção
e sua localização, no âmbito da deteção e combate a incêndios florestais.
Adicionalmente, compete ao SEPNA proceder à validação dos incêndios florestais, validando
áreas ardidas, investigar causas dos incêndios e introduzir os dados respetivos no sistema de
gestão de informação de incêndios florestais (SGIF). O SEPNA aumentou no corrente ano a sua
capacidade instalada com 100 novos elementos e perto de meia centena de novas viaturas.
Para além das competências da GNR no âmbito do 2.º pilar, esta instituição acaba por exercer
atividades nos 3 pilares, nomeadamente através da realização de ações de sensibilização um
pouco por todo o país, através do SEPNA e do GIPS isto no 1.º pilar, enquanto no 3.º pilar têm
uma ação decisiva no ataque Inicial e no ataque ampliado através do GIPS.
Durante o ano de 2018, o GIPS foi reforçado na sua capacidade bem como foi alargado o
espetro da sua missão, com um aumento do seu efetivo em mais 500 militares e renovação de
uma parte significativa dos seus meios, entre viaturas e equipamentos de proteção individual. O
GIPS passou a guarnecer todas as equipas helitransportadas nos 18 distritos do país, operando
os 40 meios aéreos instalados nos 39 centros de meios aéreos, reforçando assim a sua
capacidade no Ataque Inicial (ATI), bem como em Ataque Ampliado (ATA) passou a constituir
GRUATA (Grupos de Ataque Ampliado) com capacidade de mobilização em todo o território. Já
no final do corrente ano os GIPS evoluiu da sua condição de Grupo para uma nova unidade
especializada na GNR, de competência nacional, designada por Unidade de Emergência de
Proteção e Socorro (UEPS) comandada por um oficial general.
A GNR exerce, ainda, missões de:
• Isolamento de áreas em zonas e períodos críticos;
• Restrição, condicionamento da circulação e abertura de corredores de emergência para as
forças de socorro;
• Escolta e segurança de meios dos bombeiros no TO ou em deslocação para operações;
• Apoio à evacuação de populações em perigo.
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Recomendações Internas à instituição GNR:
• O aumento da eficácia dos sistemas de vigilância e deteção, de aviso e alerta e a
implementação de um sistema de aviso global;
• Um maior incremento na formação aos elementos que guarnecem os postos de vigia;
• A redefinição de áreas de território coberta por postos de vigia (PV) existentes e,
considerando os recursos tecnológicos disponíveis, assegurar uma correta e eficaz gestão
da RNPV em complementaridade com as redes de videovigilância já em funcionamento
em alguns distritos;
• Aquisição de hardware e software para os sistemas de informação e de webservice e a
sua interoperabilidade com outros sistemas de informação externos;
• Suficiente capacitação técnica dos elementos da GNR para que a legislação de gestão de
combustíveis seja corretamente aplicada;
• A efetiva concretização dos trabalhos de gestão de combustível nas redes viária.
Recomendações externas à instituição GNR:
• A melhoria da intervenção da UEPS na utilização do fogo para a gestão de combustível;
• Atempada disponibilidade de informação e a sua correta interpretação como variáveis
fundamentais para análise do risco e para adoção de medidas preventivas adequadas;
• Uma melhor articulação com os media na comunicação das orientações e avisos às
populações no âmbito da proteção e socorro, bem como com as redes sociais;
• O envolvimento do cidadão como ator fundamental no âmbito da proteção civil, sendo
essencial que lhe seja disponibilizada informação em tempo útil, de forma a evitar
comportamentos de risco e assim facilitar a adoção de medidas de autoproteção.
4.2.2 Polícia Judiciária (PJ)
A colaboração da Polícia Judiciária (PJ) está prevista, no âmbito da coordenação das suas
ações e meios, na disponibilização permanente de informação de apoio à decisão ao CNOS. A
colaboração da PJ está também prevista, nos termos da lei, quando a gravidade da situação
assim o exija. A PJ tem igualmente competências na investigação de incêndios sempre que haja
suspeita de dolo, ou existam danos pessoais ou materiais avultados.
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
Recomendações
• Que sejam dados à PJ recursos para poder alargar a sua atuação na dissuasão do uso
doloso do fogo e no apuramento de causas de um número mais vasto de ocorrências, em
articulação com outras entidades, nomeadamente com a comunidade científica;
• Que a PJ prossiga e alargue a investigação que vem realizando, de caraterização dos
agentes de crime de incêndio, para suportar campanhas de prevenção e dissuasão.
4.2.3 Polícia de Segurança Pública (PSP)
A colaboração da Polícia de Segurança Pública (PSP) é solicitada, nos termos da lei, de acordo
com os planos de envolvimento aprovados ou quando a gravidade da situação o exija.
Durante os períodos críticos, a pedido da autoridade competente e na sua área de competência
territorial, exerce, de acordo com a DON2, "missões de condicionamento de acesso, circulação e
permanência de pessoas e bens no interior de zonas críticas, bem como missões de fiscalização
sobre o uso de fogo, queima de sobrantes, realização de fogueiras e a utilização de foguetes ou
outros artefactos pirotécnicos".
Também de acordo com a DON2, a pedido do Comandante Operacional Distrital ou do
Comandante das Operações de Socorro, a PSP executa outras missões no âmbito da proteção
civil como a abertura de corredores de emergência para as forças de socorro, a escolta e
segurança de meios dos bombeiros no teatro de operações ou em deslocação para operações,
ou o apoio à evacuação de populações em perigo.
Recomendações
Atendendo à crescente preocupação dos incêndios rurais que se desenvolvem na interface
urbano-florestal, seria recomendável envolver esta força, na área da sua competência territorial,
no reforço da fiscalização sobre o uso indevido do fogo;
Julgamos ainda que a PSP poderá ser mais integrada, desde logo através dos oficiais de ligação
que estão afetos aos diferentes Comandos, retirando daí vantagens no âmbito dos sistemas de
apoio à decisão.
4.3 Entidades associadas ao combate, rescaldo e vigilância pós-
incêndio
4.3.1 Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC)
A Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC) tem, a nível do território nacional, a
responsabilidade relativamente a todas as ações de “planear, coordenar e executar a política de
proteção civil nos domínios da prevenção e reação a acidentes graves e catástrofes, da proteção
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
e socorro às populações, da superintendência da atividade dos bombeiros e do planeamento e
coordenação civil de emergência em situação de crise ou de guerra, dirigir o Sistema Integrado
de Operações de Proteção e Socorro e acautelar o cumprimento do Sistema de Gestão de
Operações. À ANPC compete ainda manter sistemas de informação de uso em proteção e
socorro.”
A ANPC é superiormente dirigida por um presidente, dependente do ministro da Administração
Interna, assistido pelas divisões de Apoio Jurídico, de Desenvolvimento Organizacional e
Relações Internacionais e de Comunicação e Sensibilização. Integram, até 2019, a estrutura da
ANPC:
• 4 Direções nacionais: de Planeamento de Emergência, de Bombeiros, de Recursos de
Proteção Civil e de Auditoria e Fiscalização;
• 1 Comando Nacional de Operações de Socorro;
• 5 Agrupamentos Distritais de Operações de Socorro;
• 18 Comandos Distritais de Operações de Socorro.
Em 25 de março de 2003 pela fusão do Serviço Nacional de Bombeiros, do Serviço Nacional de
Proteção Civil e da Comissão Nacional Especializada de Fogos Florestais, foi criado o Serviço
Nacional de Bombeiros e Proteção Civil. Este serviço evolui em 1 de abril de 2007 para
Autoridade Nacional de Proteção Civil. A ANPC tem-se mantido com a mesma designação,
contudo avocando sucessivas competências determinantes para a dimensão desta Autoridade.
Em abril de 2012 o Planeamento Civil de Emergência passou da Defesa para a ANPC e em maio
de 2013 avocou todas as competências da Empresa de Meios de Aéreos do Estado, tendo tido,
uma vez mais, que alterar a sua lei orgânica. A ANPC constitui uma entidade com grande
relevância no sistema nacional de defesa da floresta contra os incêndios que, no entanto e por
motivos diversos, tem sofrido muitas alterações na composição da sua liderança e dos seus
quadros. Também agora a estrutura da ANPC está em mudança, não sendo conhecida ainda a
forma definitiva que irá assumir, pelo que a presente análise será sempre parcelar e poderá
tornar-se desatualizada a curto prazo.
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
Figura 8. Evolução histórica da ANPC. Fonte: ANPC
Os recursos humanos da ANPC foram sempre limitados, em face da multiplicidade e dimensão
das tarefas que tem de desenvolver, dado que a ANPC atua em funções de planeamento, gestão
e coordenação de recursos, por vezes dependentes de outras entidades. É exemplo disso a
intervenção no âmbito dos incêndios florestais, em que a ANPC dispõe de uma estrutura de
coordenação – os Comandos Nacional, Regionais e Distritais – e uma Força Especial de
Bombeiros (FEB), mas a atuação no terreno é realizada por agentes que dependem de outras
entidades, como é o caso dos Bombeiros, da GNR e das FFAA.
No caso dos Bombeiros, existe uma relação muito importante com as estruturas da ANPC, mas
reconhecem-se dificuldades entre a ANPC e as estruturas representativas dos Bombeiros nessa
articulação, em particular nos grandes incêndios florestais.
Tem havido por vezes a reivindicação, por parte da LBP, da existência de um Comando próprio
dos Bombeiros. No entanto, essa hipótese não pode ser confundida nem colidir nunca com o
princípio consagrado do Comando Único, que é determinante para a segurança e o sucesso das
operações, em particular nas cada vez mais exigentes e complexas operações de proteção e
socorro. O princípio do Comando Único estabelece que a cada momento há um e só um
elemento a comandar uma qualquer operação, e a cadeia de comando está bem definida na
legislação, consagrando o SIOPS qual o nível de comandamento para cada uma das fases do
evento. Assim, deverá, por isso, continuar sempre a ANPC a assegurar, entre todos os agentes
de proteção civil, a necessária cadeia de comando, aplicando-se em qualquer das fases da
operação o princípio do comando único.
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
A questão da articulação entre a ANPC, as Associações Humanitárias de Bombeiros e a LBP, e
os CB deverá ser aprofundada em termos mais estáveis e em bases mais sólidas, suscitando
uma proposta específica no final do documento.
No âmbito da remodelação do SNPC, é proposto que a ANPC incorpore o Sisitema Nacional de
Planeamento Civil de Emergência (SNPCE), que depende do PM, o qual tinha anteriormente
delegado esta competência no Ministro da Defesa, mas que com a presente remodelação,
passará a delegá-la no MAI. O Presidente da ANPC passará a ser em simultâneo o Presidente
do SNPCE. De acordo com o Presidente da ANPC esta alteração tem o efeito de incorporar na
ANPC as competências e os recursos necessários para poder satisfazer adequadamente às
obrigações que já tinha no sistema anterior. A ANPC já possuía a responsabilidade por esta
função, mas agora passou a ter também as capacidades funcionais.
Um dos problemas da reforma em curso consiste na reorganização territorial proposta, referida
noutro ponto deste relatório, que obrigará a criar novos comandos sub-regionais, ao nível das
NUT3, em lugar dos atuais CDOS. Para além da dificuldade criada pela descontinuidade em
relação a uma estrutura e a processos que já se encontram consolidados, o número acrescido
de centros de coordenação constitui uma preocupação que será objeto de propostas no final do
documento.
Os recursos humanos da Força Especial de Bombeiros (FEB), cuja designação passará a ser
Força Especial de Proteção Civil (FEPC), estão em situação precária, com contratos atípicos,
uns com termo certo, outros com termo incerto entre outras modalidades. Uma vez que a
situação contratual dos elementos da FEB não se encontrava regularizada, o Governo tomou a
decisão de regularizar a situação dos elementos atuais no âmbito da ANPC e canalizar o reforço
de 300 recursos humanos para a GNR, pela sua maior capacidade de enquadramento rápido e
formação. Prevê-se, no entanto, que em 2019 a FEPC venha a incorporar 150 novos elementos.
Com a entrada em vigor da nova estrutura, a ocupação, mediante concurso, de todos os lugares
dirigentes atuais será um processo complexo e necessariamente moroso. Dada a especificidade
das tarefas, não será fácil transpor os requisitos para as necessidades do processo da Comissão
de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública (CRESAP) em tempo útil. À
semelhança do que se passaria na PSP ou na GNR, a nomeação dos comandos por concurso,
seguindo as regras a CRESAP será difícil para os 23 subagrupamentos. A conciliação destas
regras e da nova estrutura orgânica é preocupante, atendendo a que alguns CDOS não se
encontram ainda completamente estabelecidos. Na altura de preencher os lugares será
seguramente dada prioridade à atividade operacional, sem se descurar os concursos.
Embora os incêndios florestais sejam apenas uma componente da complexa tarefa que está
acometida à ANPC, são porventura dos acidentes que têm uma maior visibilidade e impacto
social e que, nos anos recentes, têm catalisado modificações na estrutura da entidade, como a
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
que está em curso. No âmbito estrito dos incêndios florestais, e de acordo com a Diretiva Única,
a ANPC intervém em praticamente todas as fases e ações do processo de gestão dos fogos
rurais, com tarefas muito diversas.
No Planeamento, desenha o dispositivo de resposta, em articulação com a AGIF, ICNF, GNR, e
CB, que regulamenta em diretiva operacional própria. Esta é porventura a tarefa mais específica
e mais reconhecida na intervenção da ANPC no sistema de gestão dos incêndios florestais. A
ANPC materializa a Unidade de Maquinaria (UM) na sua diretiva operacional, embora noutro
ponto da DU se refira que compete ao ICNF a capacitação da UM, não sendo claro o limite entre
as funções de uma e outra entidade. A ANPC participa com o ICNF e a GNR, na definição dos
locais onde se justifica o pré- posicionamento de meios e a necessidade de intervenções de
natureza estrutural, recebe informação, da parte dos CB e OPF, em articulação com as
Autarquias, sobre a identificação de ameaças e de oportunidades, relativas a combustível gerido
ou a gerir, e define, conjuntamente com as FFAA, o empenhamento destas nos planos de
intervenção.
Na Sensibilização, participa em iniciativas diversas e gere os programas «Aldeia Segura» e
«Pessoas Seguras» executados pela GNR, CB, PSP, CM e JF. A gestão do programa Aldeia
Segura, que é uma atribuição recente, constitui uma tarefa de grande alcance, no contexto da
proteção dos cidadãos face ao risco de incêndio florestal.
Na Gestão de combustível e fiscalização, a ANPC monitoriza a implementação dos programas
de segurança dirigidos aos aglomerados populacionais e aos cidadãos individualmente, apoia,
através da FEB e em conjunto com GNR, ESF e CB, a realização de queimas e queimadas, e
participa com o ICNF e GNR nas correspondentes ações de fiscalização, apoia as CM e as JF
na execução de faixas de descontinuidade de combustível, de modo a assegurar melhores
condições de salvaguarda dos cidadãos e do edificado, e colabora com as CM e as JF para a
manutenção e divulgação de um serviço de informação aos proprietários interessados em
realizar queimas e queimadas, podendo articular- se com as ESF, CB, ANPC (FEB) e GNR
(GIPS) para a sua execução, dadas as oportunidades para as realizar.
Na Pré-supressão a ANPC assegura a prontidão de todos os recursos a seu cargo de acordo
com requisitos de qualidade predefinidos, articula-se com a AGIF e ICNF no apoio técnico das
ações de monitorização e de análise do potencial de ignição e propagação, embora não se
conheçam os detalhes dessa tarefa. A ANPC opera, juntamente com a AGIF, ICNF, GNR, FFAA
e PJ, os sistemas de informação e comunicações necessários à decisão, bem como
mecanismos de investigação de acordo com os padrões de ignição, e recomenda vigilância em
locais ou regiões críticos por meios terrestres ou aéreos com base no histórico das ocorrências e
contexto meteorológico, este Instituto. A ANPC participa ainda na gestão do condicionamento de
acessos em dias críticos, gerido pela GNR ou pela PSP, acompanha a atualização dos planos de
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
emergência do seu âmbito e o treino de operacionais e populações em exercícios periódicos,
testa e garante a disponibilidade dos mecanismos de aviso e de alerta e, em situação justificada,
solicita às forças policiais, designadamente à GNR e à PSP, uma presença mais visível em
áreas de maior perigosidade confinantes a áreas urbanas consolidadas ou não consolidadas, ou
a aglomerados populacionais rurais, com efeitos dissuasores, coordenando também o pré-
posicionamento de meios de supressão. Finalmente, ainda neste âmbito, a ANPC define,
juntamente com o ICNF e a GNR, as ações de criação e de beneficiação de infraestruturas, de
vigilância e dissuasão no âmbito dos planos e regras de empenhamento, a efetuar pelas FFAA e
recolhe, juntamente com o ICNF, as ameaças potenciais de ignição e propagação que são
sinalizadas pelas CM e JF, a partir da monitorização das condições locais, através dos GTF.
No Combate em ataque inicial a ANPC opera o despacho de meios de resposta conforme
diretiva operacional própria; Fornece informação detalhada de evolução do incêndio à AGIF, por
via telemática ou por inclusão dos peritos da AGIF no apoio à decisão operacional e constitui, em
conjunto com os CB, GNR, e ESF, as primeiras entidades a intervir em área rural aquando do
alerta para incêndio, desenvolvendo-se a cadeia de comando de acordo com o previsto em
diploma dedicado ao Sistema de Gestão de Operações e conforme previsto no Plano
Operacional Municipal.
No Combate em ataque ampliado, a ANPC acolhe o conhecimento especializado a ser fornecido
pela AGIF por via dos Peritos (BP) e os técnicos locais disponibilizados pelo ICNF para integrar a
Célula de Planeamento no Posto de Comando Operacional. Nas situações de exceção, sempre
que o incêndio se considere como de grande potencial destrutivo ou de muito difícil domínio,
acolhe a recomendação que a AGIF desenha, através de Peritos (BP), sobre as melhores
oportunidades para o controlo do incêndio, a melhor forma de enquadrar as operações em terra
e no ar e os recursos a empregar na estratégia ofensiva e defensiva; Nas situações de exceção,
apoia o Comandante das Operações de Socorro através da Célula de Planeamento do Posto de
Comando Operacional, com recurso a Peritos. A ANPC acolhe e coordena a intervenção dos CB
que participam ativamente no combate do incêndio e, em sede de reforço de meios, procede ao
despacho de meios especializados para proteção de pessoas e bens, designadamente o reforço
com meios dos CB mais próximos, em triangulação. Ainda neste âmbito a ANPC procede ao
despacho de meios preferencialmente vocacionados para intervenção em meio não edificado,
como forças dos CB, GNR e FEB e articula -se com o ICNF e com a BP, nas situações de
exceção, de modo a considerar a progressão previsível do incêndio e a intervenção das forças
policiais, designadamente GNR e PSP, no corte de vias de transporte, na sinalização temporária
de perigo, redireccionamento de trânsito e evacuação de populações, quando justificado;
Incorpora no posto de comando operacional, e nos centros de decisão, capacidades próprias ou
de terceiras entidades para simulação de progressão do incêndio.
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
No rescaldo a ANPC solicita aos CB e às forças intervenientes nas fases de supressão, que
realizem as operações de rescaldo, com o apoio de ESF, UM e FFAA, sendo a extinção
declarada pelo Comandante das Operações de Socorro, sob a linha de direção, comando e
controlo da ANPC, após verificação de todos os setores, linha perimetral e pontos críticos
identificados.
No que respeita à Segurança das populações a ANPC executa, juntamente com o INEM e as
FFAA, localmente, ações de suporte a operacionais e a populações afetadas.
Na Avaliação pós -evento a ANPC participa no encontro anual de aprendizagem e ciclos de
melhoria onde se apresentam as lições aprendidas, promovido pela AGIF e, em situações de
exceção, elabora relatório conjunto com ICNF e GNR, que é divulgado junto da comunidade de
prevenção e supressão de incêndios, com recolha de elementos das forças e entidades
participantes, num processo de lições aprendidas.
Na recuperação pós-fogo a ANPC elabora, em conjunto com as CM, em relação de pessoas e
bens as perdas apuradas em consequência direta do incêndio rural, e das ações previstas para
redução da vulnerabilidade dos elementos expostos e comunica à AGIF.
Finalmente, na coordenação geral do sistema, a ANPC participa, juntamente com o Instituto da
Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF), a Guarda Nacional Republicana (GNR), e o
Estado-Maior-General das Forças Armadas (EMGFA) no Conselho de Coordenação da AGIF.
Recomendações
• É desejável que a remodelação da ANPC fique concluída prontamente, a fim de não
perturbar a preparação do dispositivo para o ano de 2019. Para tal devem ser superadas
as dificuldades previstas na regularização da situação contratual de alguns dos seus
agentes e na contratação de pessoas qualificadas para exercer os diversos cargos
previstos e as múltiplas funções que se encontram atribuídas à ANPC;
• A ANPC deveria realizar um maior esforço para formar, qualificar e manter os seus
quadros, dado que não é fácil encontrar pessoas com as qualificações e experiência
requeridas para o exercício destes cargos, ponderando a conveniência de substituir ou
manter em serviço pessoas com provas dadas, para assegurar a estabilidade do sistema;
por outro lado deveria de dispor de critérios muito exigentes para a escolha e nomeação
de novos Comandantes;
• Na linha dos atuais programas "Aldeia Segura" e "Pessoas Seguras" sugere-se que à
ANPC venha a ser atribuído um papel mais ativo no âmbito da prevenção e sensibilização,
dada a sua presença no território e os recursos humanos e técnicos de que dispõe ou que
pode mobilizar. Dispondo de uma Divisão de Planeamento e Análise do Risco, é
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
reconhecido que a ANPC tem produzido materiais relevantes para a sensibilização da
população em geral e da população escolar em particular;
• Dado o papel central que a ANPC desempenha em todas as fases, mas em especial na
preparação e na execução da resposta, é importante que realize a integração na nova
estrutura organizativa do sistema, a fim de não ocorrerem situações de rotura ou de falta
de articulação, em especial em crises de maior gravidade.
A articulação com as Associações Humanitárias de Bombeiros e Corpos de Bombeiros é objeto
de proposta específica no final.
4.3.2 Corpos de Bombeiros (CB) e Associações Humanitárias de
Bombeiros (AHB)
Em Portugal, a base da organização do socorro às populações está alicerçada em Corpos de
Bombeiros (CB), sedeados em todo o território do Continente, bem como na grande maioria dos
municípios das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. É assim há séculos, ao longo de
sucessivos períodos da história do país, nas suas múltiplas dimensões políticas.
Refletir os Bombeiros em Portugal é um exercício complexo uma vez que as suas estruturas
diferem numa vasta soma de experiências e tradições, que tornam cada corpo de bombeiros
numa entidade per si única e genuína.
O Decreto-Lei n.º 241/2007 de 21 de junho, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 249/2012
de 21 de novembro, que aprovou o Regime Jurídico dos Bombeiros Portugueses, define corpo
de bombeiros como “a unidade operacional, oficialmente homologada e tecnicamente
organizada, preparada e equipada para o cabal exercício das missões previstas na lei”.
Constituindo atualmente uma rede com 442 CB no Continente, este agente determinante do
sistema dispõe de um efetivo de 30 744 elementos, aos quais acrescem 257 elementos da Força
Especial de Bombeiros, para assegurar as missões que lhes estão legalmente atribuídas,
conforme se demonstra no quadro seguinte:
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
Fonte: ANPC, 2018
Os CB existentes no país têm duas entidades de suporte jurídico: câmaras municipais e
associações humanitárias de bombeiros.
As câmaras municipais detêm dois tipos de CB: sapadores e municipais.
As associações humanitárias de bombeiros possuem CB voluntários e mistos.
Relativamente aos CB profissionais, estes são dependentes de uma câmara municipal e são
exclusivamente integrados por elementos profissionais, que se designam por sapadores.
Quanto aos CB mistos, eles dependem de uma câmara municipal ou de uma associação
humanitária de bombeiros e são constituídos por bombeiros profissionais e por bombeiros
voluntários, sujeitos aos respetivos regimes jurídicos.
No preâmbulo do Decreto-Lei n.º 248/2012 de 21 de novembro, também designado “Regime
Jurídico dos Corpos de Bombeiros” é claramente referido que “o papel dos corpos de bombeiros
profissionais, mistos e voluntários, no socorro às populações em Portugal é, como é
publicamente reconhecido, absolutamente fundamental”.
Os corpos de bombeiros de qualquer natureza cumprem mais de 90% das missões de proteção
civil em todo o território nacional.
Considerando a distribuição geográfica de proximidade em todo o território, os CB são
indiscutivelmente os primeiros guardiões das comunidades, a quem os cidadãos recorrem
quando sujeitos aos mais variados e diferentes tipos de riscos.
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
A questão central que está colocada ao atual modelo de socorro assegurado pelos corpos de
bombeiros, baseado em CB voluntários, é a crescente crise de disponibilidade dos voluntários,
pelo que a resposta às exigências do socorro quotidiano, revela-se totalmente insuficiente.
Este modelo denota enormes fragilidades, tanto na componente associativa, como na
componente operacional.
Não estando em causa o valor insubstituível do voluntariado e a qualidade técnica e operacional
que os bombeiros voluntários hoje possuem, impõe-se uma mudança organizacional na
quadríicula do socorro, assente na profissionalização destas unidades operativas, suportada no
binómio Municípios-Bombeiros, no quadro das responsabilidades que a Lei confere às
Autarquias, quanto à proteção de pessoas e bens.
Nesta lógica, a implementação do Centro Municipal de Operações de Socorro, constitui um
passo de elevado alcance qualitativo, não só dos corpos de bombeiros existentes nos
Municípios, como no âmbito da sua relação com o escalão superior.
Obviamente que a viabilidade de todo este processo de mudança e transformação tem como
pressuposto a efetiva transferência de recursos financeiros do Orçamento do Estado para os
municípios, dado que a proteção civil constitui uma função de soberania, da responsabilidade
prioritária do Estado.
Quanto à formação e o treino dos elementos que exercem a função, voluntária ou profissional de
Bombeiro, assume especial relevância a missão da Escola Nacional de Bombeiros. Esta
instituição deve ser valorizada, visando a sua evolução futura para uma unidade de formação
avançada tanto para os bombeiros portugueses, como para outros agentes do sistema de
proteção civil.
Nesta matéria e considerando que a missão e os riscos são idênticos, está demonstrada a
necessidade de uniformização das carreiras dos bombeiros sapadores, municipais e voluntários,
bem como dos seus referenciais de formação.
Em suma, no quadro atual, só a superação das debilidades identificadas no modelo
predominante da estrutura de socorro, poderá criar condições para a mudança organizacional
dos CB e construir os bombeiros do século XXI, baseados na convergência entre desempenhos
voluntários com verdadeira competência profissional e desempenhos profissionais com
sensibilidade voluntária.
Como observámos ao longo deste texto, a base da organização do socorro em Portugal, assente
no modelo atual de voluntariado, está a abrir brechas e apresenta enormes fragilidades, com
acentuados défices na resposta operacional em muitos corpos de bombeiros.
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
No processo de evolução da estrutura de socorro confiada aos bombeiros, tem de se ter em
consideração a grande heterogeneidade e a idiossincrasia, que caracteriza os CB de Portugal,
quanto à natureza histórica, idade, tipologia, evolução e grau de desenvolvimento.
Trata-se de um setor que se fez a si próprio por demissão do Estado durante vários anos,
continuando a conviver sentimentos de associativismo e de puro voluntarismo com outros já de
grande profissionalismo e carácter técnico-profissional.
O voluntariado, consciente, autêntico e com espírito profissional, não está, nem poderia estar,
em causa e tem ainda força suficiente e bastante para se revigorar e reinventar, sem exageradas
exaltações do passado que tendem a valorizar as qualidades e a esquecer os defeitos.
É certo que hoje existem sérias preocupações quanto à continuidade do fluxo de voluntários,
mormente em zonas de menor desenvolvimento, devido às alterações demográficas e
socioeconómicas que atravessam a sociedade portuguesa.
Porém os corpos de bombeiros continuam a ter enorme potencial, tanto do ponto de vista da
participação cívica como de prestação de serviço público.
Os jovens disponíveis atualmente para servir nos bombeiros não são, como eram,
maioritariamente assalariados rurais, agricultores ou operários de uma sociedade agrícola ou
industrial. São jovens de uma sociedade de comunicação, com outras aptidões e qualificações,
ou seja, já não é possível ter jovens (homens e mulheres) do século XXI, com o mesmo nível e
perfil de escolaridade, formação, disponibilidade, estilos de lazer e de atividades sociais que
tinham os jovens dos anos 60 ou 70 do século passado.
Os cidadãos, no seu conjunto, são o maior recurso do voluntariado. Assim o uso dos meios de
comunicação social, a par de um papel mais interventivo dos Municípios (base do sistema de
proteção civil, com redobradas responsabilidades legais nesta matéria), além de uma maior
pedagogia de exemplo, profissionalismo e cidadania, por parte dos próprios bombeiros, podem
decididamente contribuir para o renascer de um voluntariado mais consciente, maduro e
moderno.
Por outro lado, a educação das crianças nas escolas, designadamente sobre matérias de
proteção civil, poderá promover, no futuro, cidadãos mais esclarecidos e potenciadores de uma
nova geração de voluntários, removendo, assim, algumas das dificuldades de sensibilização e
motivação que hoje se sente.
Porém nada deste meritório esforço de promoção do voluntariado, poderá substituir a inadiável e
urgente aposta na profissionalização dos corpos de bombeiros do país e na valorização dos
bombeiros que neles exerçam a sua missão, através da institucionalização de uma carreira
sólida e motivadora, bem como remunerações dignas e justas.
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
Nos últimos 10 anos, os sucessivos Governos têm investido na criação de Equipas de
Intervenção Permanente (EIP) nos corpos de bombeiros voluntários, numa parceria entre a
ANPC e os respetivos municípios, suportando cada uma das partes 50% do custo das referidas
equipas, compostas por 5 elementos, para trabalharem 8 horas, de segunda a sexta-feira.
Depois de uma fase transitória que estabilizou a dificuldade de resposta ao socorro, detetado
num elevado número de corpos de bombeiros, este modelo revela-se hoje insuficiente para
garantir a adequada cobertura de socorro às populações em todo o território nacional, nas 24
horas dos 365 dias do ano.
Para a clarificação da organização do socorro do século XXI e na sequência do que referimos ao
longo deste relatório é chegada a altura de refletir a organização da quadrícula de corpos de
bombeiros, como pilar do sistema de proteção civil em Portugal, no suporte “infraestrutural” da
segurança e socorro das comunidades.
Recomendações
• Criar um programa nacional de promoção e incentivo ao voluntariado nos corpos de
bombeiros voluntários;
• Atribuir a classificação de “profissão de risco”, à profissão de Bombeiro;
• Desenvolver a celebração dos contratos de desenvolvimento previstos no artigo 33.º da
Lei n.º 32/2007 de 13 de agosto, enquanto instrumento de apoio às associações
humanitárias de bombeiros em áreas específicas, no âmbito da prevenção e reação a
acidentes;
• Criar um modelo de contratos de desenvolvimento a celebrar entre o Estado central e os
municípios que detêm corpos de bombeiros próprios, para apoio ao desenvolvimento e
sustentabilidade das referidas unidades.
4.3.3 Forças Armadas (FFAA)
O apoio das Forças Armadas (FFAA) em funções de proteção civil associadas aos incêndios
rurais é solicitada pela ANPC de acordo com os planos aprovados para esse envolvimento.
A pedido da ANPC, e de acordo com os planos próprios e disponibilidade de recursos, as FFAA
colaboram com:
• Meios humanos e materiais para atividades de vigilância e deteção, em coordenação com
a GNR, rescaldo e vigilância ativa pós-rescaldo;
• Máquinas de Rasto (MR) para combate indireto a incêndios, defesa de aglomerados
populacionais e apoio ao rescaldo;
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
• Meios aéreos da Força Aérea (FA);
• Apoio logístico às forças de combate no TO, nomeadamente infraestruturas, alimentação,
água e combustível;
• Apoio à evacuação de populações em perigo;
• Disponibilização de infraestruturas para operações de meios aéreos, nacionais ou
estrangeiros, apoio logístico e reabastecimento de aeronaves ao serviço da ANPC,
quando exequível e previamente coordenado;
• Disponibilização de meios aéreos dedicados à vigilância, deteção e reporte de incêndios;
• Apoio à vigilância e deteção de incêndios aquando da realização de missões regulares da
FA.
O Exército, a pedido do ICNF, e de acordo com os planos próprios e disponibilidade de recursos,
colabora com meios humanos e materiais na construção e manutenção da rede primária de
faixas de gestão de combustível e dos acessos em espaços florestais (co)geridos pelo Estado.
No que respeita especificamente à Força Aérea (FA) está-lhe atribuído o comando e gestão
centralizados dos meios aéreos de combate a incêndios rurais, constituindo uma
responsabilidade da FA a gestão dos meios aéreos (quer particulares, como do Estado), bem
como a sua manutenção e, ainda, a alocação destes meios.
A Marinha apoia igualmente operações de vigilância em áreas costeiras.
Recomendações
• No caso da FA é necessária a renovação e rejuvenescimento dos quadros técnicos
experimentados e redimensionamento dos recursos humanos, face às novas exigências,
incluindo tripulantes, pessoal de manutenção, valências técnicas para apoio ao Comando
e Controlo e para o interface com a ANPC;
• Ainda relativamente à FA, devem-se encontrar alternativas para se ultrapassarem os
constrangimentos derivados da perda da capacidade militar da Base Aérea do Montijo;
• Uso mais extensivo dos recursos do Exército em apoio logístico, tanto aos operacionais
como às populações afetadas, particularmente em eventos de maior gravidade;
• Face à necessidade de incrementar a escala de intervenção é desejável uma maior
utilização dos recursos mecanizados do Exército em atividades de gestão de
combustíveis;
• Melhorar o planeamento e a preparação para atividades conjuntas com as restantes
entidades do sistema.
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
4.3.4 Autoridade Nacional de Aviação Civil (ANAC) e Direção-Geral
de Autoridade Marítima (DGAM)
No âmbito da DON2 de 2018 clarifica-se o papel da Autoridade Nacional de Aviação Civil
(ANAC) na permanente comunicação com a ANPC fornecendo esclarecimentos técnicos sobre
as aeronaves que participam nas operações de proteção civil e enquadrando ações de formação
e de sensibilização sobre segurança aérea nessas operações. À ANAC competia também a
avaliação dos centros de meios aéreos e o controlo da manutenção das aeronaves do dispositivo
bem como o apoio à ANPC no levantamento e determinação operacional dos pontos de
“scooping”, associados às aeronaves anfíbias e helicópteros.
A partir de 2019 está previsto que a articulação com a ANAC passe a ser direcionada para a
Força Aérea Portuguesa, que passará a ter a responsabilidade na gestão dos meios aéreos
afetos ao dispositivo de combate aos incêndios rurais.
O apoio da Direção-Geral de Autoridade Marítima (DGAM) é solicitado pela ANPC para a
coordenação das ações de “scooping” dos aviões anfíbios, para reabastecimento, em espaços
jurisdicionais da Autoridade Marítima, de forma a garantir que estas operações decorram com
segurança. Para isso, a DGAM deve disponibilizar periodicamente informação georreferenciada
sobre os locais passíveis de realizar ações de "scooping" e respetivos tempos de ativação.
Não há recomendações específicas para estas entidades.
4.3.5 Agrupamento Complementar de Empresas (AFOCELCA)
A AFOCELCA é um agrupamento complementar de empresas do grupo The Navigator Company
e do grupo ALTRI que tem por missão apoiar o combate aos incêndios florestais nas
propriedades das empresas agrupadas.
A AFOCELCA tem uma estrutura profissional, integrando em 2018 o DECIR com 19 unidades de
prevenção e vigilância, 3 equipas de combate ligeiro, 26 equipas de combate terrestre e 3
equipas de combate helitransportadas, responsabilizando-se ou prestando apoio à primeira
intervenção nas áreas que se encontram sob a sua jurisdição ou na sua proximidade, sempre em
articulação com a ANPC.
Nos últimos anos a AFOCELCA tem-se integrado cada vez mais no esforço nacional realizado
pelo dispositivo proposto em cada ano.
Em 2017, a AFOCELCA integrou pela primeira vez um conjunto de analistas de incêndios, quer
ao nível estratégico quer ao nível tático, de modo a identificar as regiões de maior risco e alocar
atempadamente meios e recursos para eventuais grandes ocorrências. Ao nível tático a
AFOCELCA integrou analistas que permitiram no terreno avaliar falhas do sistema e propor
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
melhorias na sua atuação interna. Em 2018, este agrupamento empenhou-se em manter o apoio
de um grupo de analistas e integrou o recurso a maquinarias pesadas para combate a incêndios
florestais.
Destaca-se igualmente, a implementação na AFOCELCA de uma plataforma interna de
monitorização do posicionamento e de ações em tempo real das suas brigadas, o que eleva o
grau de segurança e aumenta a eficiência na tomada de decisão.
Recomendações
Recomenda-se que a AFOCELCA mantenha o nível técnico e tecnológico adquirido, bem como
a sua partilha, ao nível da capacitação de outros agentes externos ao agrupamento.
Considera-se que será positivo para o sistema o esforço para manter a capacidade de uso de
ferramentas, com base no conhecimento, metodologias e práticas adquiridas através das
brigadas chilenas, pelo que deve ser exigida aos novos elementos que venham a integrar a
AFOCELCA o mesmo nível de empenhamento e rigor.
Importa também que a AFOCELCA capacite os seus técnicos e operacionais no uso do fogo
técnico, quer para a gestão dos combustíveis quer para a supressão.
O conhecimento e experiência de elevado nível técnico integrado no combate aos incêndios
florestais, adquiridos e testados ao longo dos anos pela AFOCELCA é de vital importância à
evolução do SNPC e ao SNDFCI.
4.3.6 Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM) e Cruz
Vermelha Portuguesa (CVP)
De acordo com o seu site oficial, o Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM) é o
“organismo do Ministério da Saúde responsável por coordenar o funcionamento, no território de
Portugal Continental, de um Sistema Integrado de Emergência Médica, de forma a garantir aos
sinistrados ou vítimas de doença súbita a pronta e correta prestação de cuidados de saúde. A
prestação de cuidados de emergência médica no local da ocorrência, o transporte assistido das
vítimas para o hospital adequado e a articulação entre os vários intervenientes do Sistema são
as principais tarefas do INEM. Através do número europeu de emergência - 112, o INEM dispõe
de múltiplos meios para responder com eficácia a situações de emergência médica”. De acordo
ainda com a mesma fonte, o INEM tem como Missão “Garantir a prestação de cuidados de
emergência médica, tem como Visão Ser uma organização inovadora, sustentável, motivadora e
de referência na prestação de cuidados de emergência médica e rege-se por Valores de
Competência Credibilidade Ética Eficiência e Qualidade”.
Em termos organizacionais o INEM é dirigido por um Conselho Diretivo que coordena os
serviços centrais e três delegações regionais (Norte, Centro e Sul). A cada Delegação está
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associado um Gabinete de Coordenação Regional do Sistema Integrado de Emergência Médica
(SIEM). De acordo com as estatísticas do site do INEM reportadas a dezembro de 2017, este
organismo contava com quatro helicópteros de emergência médica e 657 viaturas terrestres de
diversas tipologias estacionadas um pouco por todo o território nacional.
O INEM é um agente de proteção civil, de acordo com a Lei de Bases da Proteção Civil (Lei n.º
27/2006; Art.º 46) e, como tal, integra a composição da Comissão Nacional de Proteção Civil
(CCPC) e a composição das Comissões Distritais de Proteção Civil (CCDC).
No âmbito do Plano Nacional de Emergência de Proteção Civil, o INEM tem como funções:
• Coordenar todas as atividades de saúde em ambiente pré-hospitalar, a triagem e
evacuações primárias e secundárias, a referenciação e transporte para as unidades de
saúde adequadas, bem como a montagem de Postos Médicos Avançados (PMA);
• Executar a triagem e o apoio psicológico a prestar às vítimas no local da ocorrência, com
vista à sua estabilização emocional e posterior referenciação para as entidades
adequadas;
• Assegurar um sistema de registo de vítimas desde o Teatro de Operações (TO) até às
unidades de saúde de destino;
• Garantir a articulação com todos os outros serviços e organismos do Ministério da Saúde,
bem como com os serviços prestadores de cuidados de saúde, ainda que não integrados
no Serviço Nacional de Saúde.
Ao nível dos incêndios rurais o Instituto Nacional de Emergência Médica tem por missão prestar
cuidados de emergência médica em ambiente pré-hospitalar às populações (e aos combatentes
operacionais) afetadas ou na iminência de serem afetadas por incêndios, proceder ao transporte
assistido das vítimas para hospital adequado e articular-se com os vários intervenientes do
Sistema Integrado de Emergência Médica (SIEM). Para tal, o INEM possui um Plano
Operacional (PLANOP) com vista dar resposta às solicitações de intervenção resultantes dos
incêndios rurais. As funções do INEM encontram-se igualmente previstas no Dispositivo Especial
de Combate a Incêndios Rurais. A Diretiva Operacional Nacional n.º 2, de 2018, emitida pela
ANPC, refere que, no cumprimento de todas as missões de apoio e assistência no âmbito dos
incêndios rurais, o INEM articula-se a nível nacional com o Comando Nacional de Operações de
Socorro (CNOS), a nível Distrital com o Comando Distrital de Operações de Socorro (CDOS) e
no local da ocorrência com o Comando de Operações de Socorro (COS). O INEM dá sequência
às missões solicitadas pelo CNOS, de acordo com as suas disponibilidades. Sempre que
solicitado pela ANPC o INEM disponibiliza um Oficial de Ligação ao CCON e disponibiliza um
Oficial de Ligação aos CCOD e aos Postos de Comando Operacional (PCO). De acordo com a
Diretiva Única de Prevenção e Combate o INEM atua no Processo de Execução de Resposta de
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
Emergência Social e Ambiental, juntamente a ANPC e as Forças Armadas, dando o apoio a
operacionais e populações afetadas.
Muito embora não fosse possível obter estatísticas específicas sobre a intervenção do INEM em
incêndios rurais ao longo de um período alargado, podemos tomar como exemplo os incêndios
de 17 de junho e 15 de outubro de 2017. Em relação aos incêndios de Pedrogão e Gois, o
relatório Comissão Técnica Independente (2017) refere a participação do INEM para dar
resposta às necessidades das populações atingidas pelos incêndios e para proporcionar socorro
aos operacionais envolvidos nos teatros de operações. No caso do incêndio de Pedrógão
Grande o INEM manteve em permanência um oficial de ligação junto do PCO e instalou um
Posto Médico Avançado (PMA) junto do mesmo PCO, em Avelar. Para esta ocorrência foram na
altura mobilizados 17 meios e 37 profissionais. A atuação do INEM contou com o apoio prestado
pelas unidades de saúde locais e pela segurança social e também pelas Instituições Particulares
de Solidariedade Social (IPSS). No mesmo relatório se refere que não sendo competência do
INEM, este prestou auxílio à medicina forense no âmbito da identificação das vítimas mortais nos
locais das fatalidades. Já no incêndio de Góis a área médico-sanitária foi igualmente coordenada
pelo INEM tendo sido mobilizados 15 meios e 31 profissionais. Tal como no incêndio de
Pedrogão foi relevante o apoio prestado pelas unidades de saúde locais, segurança social e
IPSS, assim como o forte envolvimento da Cruz Vermelha Portuguesa. No período de 17 a 22 de
junho, o INEM teve 458 intervenções diretamente relacionadas com os incêndios de Pedrogão e
Gois. Para além da assistência médica, o INEM prestou apoio psicológico a 858 pessoas, com o
apoio de psicólogos da Cruz Vermelha Portuguesa, da Policia de Segurança Pública, da Policia
Marítima, do Exército e da Câmara Municipal de Gondomar.
No que diz respeito aos incêndios de 15 e 16 de outubro de 2017, de acordo com Comissão
Técnica Independente (2018) o INEM mobilizou 24 meios e 64 profissionais no primeiro dia e 28
meios e 71 profissionais no segundo. Nos dias 15 e 16 de outubro o INEM assistiu 44 pessoas,
incluindo 20 civis e 24 bombeiros. Relativamente aos feridos, o INEM prestou socorro a 67
feridos, que necessitaram de evacuação hospitalar, dos quais 16 graves. O INEM mobilizou
equipas para os principais TO, com particular relevância de meios em Oliveira do Hospital, Santa
Comba Dão, Lousã, Mortágua e Monção. A atuação do INEM foi articulada com todas as
entidades envolvidas através de oficiais de ligação junto dos diversos PCO.
No que respeita à Cruz Vermelha Portuguesa (CVP) esta intervém, quando a gravidade da
situação o exija, no apoio, socorro e assistência sanitária e social, em coordenação com a ANPC
e com os restantes agentes de proteção civil, sempre enquadrada pela respetiva estrutura
organizacional de comando.
Recomendações
• Conferir ao INEM a possibilidade de autorizar a requisição de elementos inseridos nos
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
quadros de Corpos de Bombeiros Voluntários;
• Melhorar o sistema de comunicações de modo a permitir a localização sem falhas, dos
meios envolvidos nos Teatros de Operações (TO);
• Melhorar a articulação com a estrutura operacional, de forma a garantir uma eficaz
intervenção de apoio às vítimas em cenários extremamente desfavoráveis;
• A participação do INEM e da CVP na realização de exercícios promovidos a nível distrital
e/ou nacional no âmbito da aplicação do sistema integrado operações proteção e socorro,
de forma a adquirir rotinas de empenhamento nestes cenários.
4.3.7 Instituto Português do Mar e da Atmosfera (IPMA)
O Instituto Português do Mar e da Atmosfera, I. P. (IPMA, I. P.), é um instituto público, integrado
na administração indireta do Estado, criado através do Decreto-Lei n.º 68/2012 de 20 de março
no âmbito do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, e
está atualmente integrado no Ministério do Mar. A sua Lei Orgânica, designadamente no n.º 3 do
artigo 1.º, identifica apenas as áreas do mar e da ciência na definição das orientações
estratégicas e da fixação de objetivos para o IPMA. No que respeita à gestão dos riscos
determina-se na alínea f) do n.º 2 do artigo 3.º a responsabilidade de fornecer avisos especiais
antecipados “em matéria de proteção civil relativos a sismos, maremotos, eventos
meteorológicos extremos e alterações bruscas das condições do ambiente marinho” sem que
contudo haja alguma referência específica aos incêndios rurais.
A Lei n.º 76/2017 (de 17 de agosto) atribui a produção e divulgação diária da informação sobre
risco de incêndio rural à entidade investida da função de autoridade nacional de meteorologia,
atualmente o IPMA. O IPMA disponibiliza informação variada e complementar (ou alternativa) no
âmbito da avaliação do risco de incêndio, nomeadamente valores observados e previstos (até
três dias) dos seguintes índices:
• Índices do sistema Canadiano de Indexação do Perigo Meteorológico de Incêndio (FWI),
por estação meteorológica e a respectiva cartografia produzida por interpolação espacial;
• Classificação à escala municipal e distrital do perigo meteorológico de incêndio FWI;
• Classes de Risco de Incêndio Florestal (RCM) à escala municipal e distrital, uma
combinação da classe de perigo FWI com o nível de risco conjuntural que constitui o risco
de incêndio oficial que é publicamente difundido e apresenta cinco classes: Classe 1-
Risco Reduzido, Classe 2 - Risco Moderado, Classe 3 - Risco Elevado, Classe 4 - Risco
Muito Elevado e Classe 5 - Risco Máximo;
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• O mapa FRM (Fire Risk Map), que combina previsões meteorológicas numéricas com o
estado da vegetação obtida por observação remota.
Adicionalmente, o IPMA fornece:
• Informação de monitorização da evolução temporal dos índices anteriores;
• Informação mais especializada para utilizadores avançados, nomeadamente a previsão
espacial do índice de Haines, um indicador do potencial para desenvolvimento de grandes
incêndios, e a potência radiativa dos incêndios obtida via satélite (FRE);
• Acesso a dados meteorológicos genéricos que complementam a informação anterior
(cartas prognóstico, meteogramas, tefigramas).
Durante 2017 e 2018 o IPMA introduziu melhoramentos significativos nas metodologias
utilizadas na avaliação do risco de incêndio rural:
• Previsão e análise dos índices FWI com base no modelo ECMWF, com possibilidade de
cálculo até 120 horas, o que torna os resultados compatíveis e comparáveis com outras
fontes de informação (EFFIS, CeaseFire);
• Expansão de cinco para sete (por sub-divisão da classe extrema anterior) do número de
classes dos índices FWI para melhor discriminação dos dias com condições
pirometeorológicas potencialmente mais severas;
• Substituição da CRIF 2011, a componente estrutural do índice RCM associada ao coberto
vegetal, pela carta de Perigosidade produzida e atualizada anualmente pelo ICNF, mais
abrangente na informação que considera.
Grande parte da informação referida é livremente acessível online, ainda que seja para “uso
exclusivo do sistema nacional de proteção civil”.
Recomendações
• As restrições ao uso do fogo e atividades de pré-supressão de incêndios devem ser
ditadas exclusivamente pelas condições pirometeorológicas. Combinar o índice FWI com
informação estrutural resulta num produto híbrido, subjetivo e de difícil interpretação, que
pode subestimar o nível de prontidão necessário por parte dos meios de vigilância e
primeira intervenção. É portanto recomendado o abandono do índice RCM;
• Considerar a relocalização e eventual expansão das estações meteorológicas do IPMA de
forma a que sejam representativas das condições verificadas nos espaços florestais
nacionais;
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• Aumentar o grau de especialização em meteorologia de incêndios e as ações de formação
para / em colaboração com outras entidades.
4.4 O papel das autarquias e da sociedade civil
4.4.1 Câmaras Municipais (CM) e Juntas de Freguesia (JF)
O atual modelo jurídico da Proteção Civil, em Portugal, tem como eixo central a Lei de Bases da
Proteção Civil (LBPC), aprovada pela Lei n.º 27/2006 de 3 de julho, com a redação dada pela Lei
n.º 80/2015 de 3 de agosto.
Tendo em consideração o princípio da subsidiariedade definido no referido diploma “o
subsistema de proteção civil de nível superior só deve intervir se e na medida em que os
objetivos de proteção civil não possam ser alcançados pelo subsistema de proteção civil
imediatamente inferior, atenta a dimensão e a gravidade dos efeitos da ocorrência”.
Resulta desta disposição o entendimento de que, para a plena funcionalidade do sistema, é
determinante a definição do patamar adequado de intervenção.
Do ponto de vista material, a Proteção Civil corresponde às atividades que visam a defesa das
populações em quatro domínios essenciais:
• Análise de risco;
• Planeamento de Emergência;
• Prontidão na resposta;
• Informação e alerta.
A LBPC centra o seu corpo doutrinário nos acidentes graves e nas catástrofes. Porém a
realidade diz-nos de forma cada vez mais crítica que há missões enquadradas noutros sistemas,
que possuem uma inquestionável conectividade com o sistema de proteção civil.
O sistema de proteção civil possui como característica identitária o seu caracter permanente,
multidisciplinar e plurissectorial.
Contrariamente ao que acontece com outras estruturas da segurança nacional, a proteção civil
tem um enquadramento descentralizado, de natureza nacional, regional, distrital e municipal.
Dando substância ao referido anteriormente a Lei n.º 65/2007 de 12 de novembro, define “o
enquadramento institucional e operacional da protecção civil no âmbito municipal” bem como
“estabelece a organização dos serviços municipais de protecção civil”.
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Os serviços municipais de proteção civil são a base e o suporte do sistema nacional de proteção
civil.
Em cada município há um Serviço Municipal de Proteção Civil (SMPC) responsável pela
prossecução das atividades de proteção e socorro no âmbito municipal, competindo-lhe, entre
outras, “acompanhar a elaboração e atualizar o plano municipal de emergência e os planos
especiais quando eles existam”, “indicar, na iminência de acidentes graves ou catástrofes, as
orientações, medidas preventivas e procedimentos a ter pela população para fazer face à
situação”, entre outras.
Se, por um lado, as competências dos SMPC estão bem definidas, por outro lado, a sua
composição e organização, enquanto estrutura técnica e administrativa de suporte e elemento
catalisador de todo o sistema municipal, é deixada à consideração e entendimento de cada
município, quando no n.º 2 do artigo 9.º da Lei n.º 65/2006, é referido que estes serviços “são
adequados ao exercício da função de proteção e socorro, variáveis de acordo com as
características da população e dos riscos existentes no município e que, quando a dimensão e
características do município o justificarem, podem incluir os gabinetes técnicos que forem
julgados adequados”.
Não existe qualquer norma orientadora para a formatação dos SMPC. Da falta de um
instrumento de tipificação dos SMPC resulta a inexistência de uma unidade orgânica especifica
em vários municípios do país, ou, quando criada, na ausência de recursos técnicos necessários
ao cumprimento das suas competências e responsabilidades.
No domínio da direção e execução da política municipal de proteção civil, a LBPC confere
especial relevância ao presidente de câmara. Neste contexto o diploma determina
expressamente que o presidente da câmara municipal é a autoridade municipal de proteção civil.
A LBPC prevê, ainda, que em cada município seja criada uma Comissão Municipal de Proteção
Civil, “organismo que assegura que todas as entidades e instituições de âmbito municipal
imprescindíveis às operações de proteção e socorro, emergência e assistência previsíveis ou
decorrentes de acidente grave ou catástrofe se articulam entre si, garantindo os meios
considerados adequados à gestão da ocorrência em cada caso concreto”.
Constata-se que em muitos municípios esta Comissão não tem um funcionamento regular,
limitando-se a sua atividade à realização de uma reunião anual, desprovida de conteúdo e
consequências.
O atual modelo de gestão das emergências a vigorar na quase totalidade dos concelhos, já não
satisfaz, tornando-se necessária uma mudança de rumo, face à complexidade das ameaças e
dos riscos.
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
Verifica-se que as estruturas municipais apresentam diferenças e fragilidades, devendo, por isso,
evoluir ao nível organizacional e de capacidade de cooperação entre si.
A mudança de paradigma que se preconiza na organização da proteção civil municipal implica
alterações, visando ganhos de eficiência ao nível operacional.
O caminho a seguir deverá ser orientado por um processo integrado de matriz de risco, com o
objetivo de melhor garantir a segurança dos cidadãos, bens e ambiente.
A solução para o desenvolvimento deste novo paradigma poderá ser encontrada através da
adoção de um modelo intermunicipal, diferente da solução proposta pelo Governo, visando,
fundamentalmente, criar sinergias e sistemas de normas e procedimentos de atuação
padronizados, com vista a rentabilizar e otimizar os recursos disponíveis na preparação e
resposta às emergências.
Isto não significa que a Administração Central utilize estas formas de agregação municipal para
centralizar ainda mais os seus poderes no sistema, em gravosa contradição com o princípio da
subsidiariedade, enquanto matriz estruturante do modelo português de proteção civil.
No processo de reestruturação do sistema municipal de proteção civil é importante distinguir dois
conceitos fundamentais, o de sistema e o de serviço. O sistema pode ser considerado como “(…)
um conjunto que, embora sendo marcado por funções diversificadas, prossegue uma finalidade e
objetivos comuns”. Enquanto o serviço surge “(…) como uma unidade orgânica própria, ou seja,
enquanto órgão técnico-administrativo catalisador e de suporte do sistema”.
A proteção civil é um sistema complexo, do qual fazem parte múltiplos agentes, provido de
diversas valências e instrumentos de atuação. Neste sistema, cada agente (inserindo neste
conceito o cidadão) é parte da engrenagem, cujo mecanismo deve ter, necessariamente, rotinas
e procedimentos regulados que devem ser testados, para que permitam o seu funcionamento
com a agilidade requerida.
As exigências que se colocam às sociedades modernas, decorrentes da multiplicidade de riscos
e ameaças, produzem significativas repercussões no domínio da ação da proteção civil, exigindo
a sua abordagem numa perspetiva integrada no âmbito da segurança comunitária.
Recomendações
• Rever a Lei n.º 65/2007, de modo a permitir uma adequação do sistema a um novo
paradigma de responsabilização dos municípios, na vertente da gestão das emergências a
nível municipal, fortalecendo, valorizando e modernizando este patamar, considerado o
pilar do sistema nacional de proteção civil, alicerçado no princípio da subsidiariedade,
enquanto valor estruturante;
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
• Definir um modelo científico e tecnicamente consensual de “Análise de Risco”, que
possibilite a implementação de modelos sustentados e adequados, face aos riscos
específicos locais, para uma melhor intervenção dos municípios, com a participação
inequívoca da ANMP;
• Consolidar o sistema nacional de proteção civil, clarificando as competências das
autoridades políticas, de coordenação nos níveis nacional, regional, distrital e municipal,
revendo em especial, neste último nível, a dependência operacional dos CB da estrutura
da ANPC;
• Criar em todos os Serviços Municipais de Proteção Civil um Centro Municipal de
Operações de Socorro (CMOS), assumindo este centro a missão de triagem e de
despacho de meios de nível municipal, interligando-se, segundo o princípio da
subsidiariedade, com a estrutura de patamar superior e de acordo com as necessidades.
Ao nível do apoio direto às populações importa referir o papel das Juntas de Freguesia,
igualmente identificadas como agentes do SDFCI no âmbito da DECIR (2018). Estas entidades
promovem, em articulação com a sua Câmara Municipal, a criação de grupos de autodefesa dos
aglomerados populacionais, com kits de primeira intervenção. Podem ainda ter um importante
papel ao nível da sensibilização e na divulgação de avisos às populações, de acordo com o
índice de risco meteorológico de incêndio, em colaboração com a sua Câmara Municipal. Podem
ainda ter um papel relevante na sinalização de infraestruturas florestais de prevenção e proteção
da floresta, para uma utilização mais rápida e eficaz por parte dos meios de combate.
4.4.2 Organizações Não Governamentais (ONG)
Finalmente importa ainda referir três entidades que, pela sua atuação podem desempenhar um
papel complementar a outros agentes já referidos. É esse o caso da Agência Portuguesa do
Ambiente, que disponibiliza em tempo real, via internet, dados hidrometeorológicos das estações
com telemetria, da rede de monitorização do Sistema Nacional de Informação de Recursos
Hídricos (SNIRH), complementando a informação disponibilizada pelo IPMA. Um outro caso é o
do Corpo Nacional de Escutas que intervém ao nível do apoio logístico, assistência sanitária e
social, complementando o papel de outras entidades como INEM. É também o caso das
Associações de Radioamadores que complementam a rede de radiocomunicações através dos
equipamentos dos seus associados. Estas associações podem estabelecer e garantir
autonomamente vias de radiocomunicação apoiando o sistema de comunicações a cargo da
ANPC e inclusive apoiar a recuperação de equipamentos de radiocomunicações colapsados, sob
orientação da ANPC.
Diversas outras organizações não-governamentais têm tido, ao longo do tempo, papel
importante na sensibilização, e na vigilância ou se têm mostrado motivados para essa
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
colaboração. Estão neste caso a Federação Portuguesa de Aeronáutica com a vigilância aérea e
a Federação Portuguesa de Cicloturismo e Utilizadores de Bicicleta com vigilância terrestre. A
avaliação rigorosa da sua possível contribuição poderia elucidar o seu impacto em evitar
comportamentos de risco por parte da população.
4.5 Instituições do Sistema Científico e Tecnológico Nacional (SCTN)
As instituições do sistema científico e tecnológico nacional não têm sido oficialmente
consideradas como componentes do sistema, apesar de a sua participação ser muitas vezes
referida ou ensaiada, mas sempre de forma descontinuada. Por isso, é de realçar a indicação da
Diretiva Única de que compete à AGIF acompanhar as ações de investigação a realizar nas
universidades, através de um laboratório colaborativo ou de outros núcleos de investigação.
Em todos os países do Mundo em que existe o problema dos incêndios florestais e em que
existe um sistema organizado de apoio à investigação científica, a ciência e tecnologia
participam ativamente com as diversas entidades, no esforço comum para minimizar o problema
dos incêndios. Em Portugal foi-se desenvolvendo, pelo menos desde o final da década de 80,
um conjunto de equipas de investigação, maioritariamente ligadas a Universidades, que com o
apoio de programas de investigação nacionais, da Fundação para a Ciência e Tecnologia (FCT)
e da União Europeia (EU), desenvolveram ao longo destes anos, projetos de investigação, em
geral desconexos e sem grande continuidade. Existiu um programa de apoio financiado pela
Comissão Nacional Especializada de Fogos Florestais que suportava alguns projetos de
pequena dimensão, mas este programa foi descontinuado em 2003 e desde então o tema dos
incêndios florestais deixou de constituir uma prioridade para a FCT.
Também a nível europeu o tema dos incêndios e da floresta tem sofrido grandes oscilações fruto
da variabilidade dos programas de financiamento. Ainda assim, a investigação portuguesa na
área dos incêndios é internacionalmente reconhecida, fruto de realizações como as Conferências
Internacionais sobre Investigação em Fogos Florestais promovida pela Universidade de Coimbra,
a coordenação portuguesa do maior projecto europeu nesta área, o FIRE PARADOX (Rego, et
al., 2010), e a participação de cientistas portugueses em muitos projetos, revistas internacionais
e muitos eventos nesta área.
Existem equipas de investigação com trabalho consolidado nesta área em muitas instituições do
sistema científico e tecnológico nacional, com as Universidades de Coimbra, de Trás-os-Montes
e Alto Douro, de Lisboa, de Aveiro e do Porto, Institutos Politécnicos de Coimbra, Leiria e
Bragança, e respetivos centros de investigação, incluindo também outras instituições como o
IPMA.
A componente internacional não tinha, no entanto, equivalente nacional. Num Relatório
produzido em 2013 (Viegas et al., 2013) era dito que “Apesar de existirem em Portugal entidades
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do sistema científico com capacidades demonstradas e de ser reconhecida uma necessidade de
aprofundar os conhecimentos em muitos aspetos do problema dos incêndios, continua a faltar
um programa nacional que melhore as condições de desenvolvimento destes conhecimentos e a
sua aplicação em ensinamentos e em soluções que melhorem a proteção as pessoas e das
florestas”.
Os acontecimentos de 2017 fizeram com que as autoridades revissem esta situação e tomassem
medidas para a reverter. Ainda em 2017 (e posteriormente no final de 2018) a FCT lançou um
concurso para financiar projetos na área dos incêndios florestais, e a Comissão Europeia
realizou em janeiro de 2018 uma reunião em Lisboa para refletir acerca do apoio à investigação
nesta área.
Em termos comparativos internacionais a investigação em fogos florestais em Portugal é
bastante recente, mas o crescimento exponencial da respectiva produção científica está patente
na Figura 9. Verificam-se porém grandes desequilíbrios por tema de investigação,
nomeadamente a pouca expressão dos estudos sobre supressão, socioeconomia e risco e
perigo de incêndio.
Figura 9. Evolução da produção científica nacional acumulada (1988-2016, JCR) em temas de fogos florestais e
distribuição por tema.
Desde 2018 existe, o Laboratório Colaborativo do Fogo e da Floresta: Forestwise, que envolve
diversas entidades do sistema científico e tecnológico, entidades operacionais e empresas. Tem
o estatuto de entidade privada, com financiamento parcial da FCT, que se propõe agregar as
capacidades existentes a nível nacional para o desenvolvimento de investigação aplicada por
solicitação direta das entidades interessadas.
Este conjunto de entidades dispõe de uma rede de contactos internacionais, não apenas na
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Europa, mas também em praticamente todos os continentes em que o problema dos incêndios é
relevante.
Foi criada recentemente por iniciativa do Governo (RCM n.º 176/18, de 18 de dezembro) uma
rede nacional de formação e investigação em proteção civil, com a seguinte constituição:
• A Escola Nacional de Bombeiros;
• Um consórcio de instituições de ensino superior que desenvolvam atividade de formação
ou investigação nas áreas relevantes para a proteção civil, especialmente nas seguintes
áreas disciplinares: Proteção Civil, Geografia e Planeamento Territorial, Engenharias e
Ciências Florestais ou Naturais, Meteorologia, Oceanografia e Geofísica, Sistemas de
Informação Geográfica, Ordenamento e Gestão do Território;
• A Fundação para os Estudos e Formação nas Autarquias Locais;
• Os laboratórios colaborativos que desenvolvam atividade na gestão integrada da floresta e
do fogo ou na minimização de riscos e impactos relevantes para a proteção civil.
A coordenação desta iniciativa é entregue à ANPC.
Uma vez que a referida rede se encontra em criação, não se pode reportar a sua composição e
atividade, mas não deixamos de saudar a iniciativa, que, embora tardia, poderá dar um
importante contributo para o desenvolvimento do conhecimento e sua incorporação operacional.
Recomendações
• Recomenda-se que o apoio financeiro e institucional ao programa de investigação e
formação na matéria dos incêndios florestais seja forte, distribuído com critério e com
continuidade, para assegurar a sustentabilidade desta atividade;
• Recomenda-se o reforço da colaboração das entidades do sistema operacional e dos
estabelecimentos de ensino superior do sistema científico para proporcionar uma melhor
formação e qualificação aos agentes operacionais.
4.6 A Agência para a Gestão Integrada dos Fogos Rurais (AGIF)
A existência de uma entidade que promovesse a coordenação entre as diversas instituições que
participam no sistema e a sua articulação, em cada uma das fases de operação, era sentida em
Portugal desde há muitos anos. Como se recorda na resenha feita por Viegas (2009), foi criada
uma Comissão Nacional Especializada de Fogos Florestais (CNEFF), que dependia do ministro
do planeamento, tendo depois passado para a tutela da administração interna, que
desempenhou um papel importante em ligar as entidades, dinamizar com apoio financeiro a
atividade de prevenção. Mais tarde a CNEFF foi integrada na ANPC, tendo sido substituída pelo
Núcleo de Proteção da Floresta. Em 2004 foi criada a Agência de Prevenção dos Incêndios
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Florestais (APIF), com um papel semelhante, mas na dependência do Ministério da Agricultura.
A APIF seria extinta em 2005.
Foram também objetivos de articulação entre instituições que justificaram a criação de uma
Agência para a Gestão Integrada de Fogos (AGIF), proposta em outubro de 2017 no Relatório
produzido pela Comissão Técnica Independente constituída pela Assembleia da República na
sequência dos incêndios de junho desse ano. A fundamentação da proposta baseou-se também
na consideração de que o sistema nacional de defesa da floresta contra incêndios necessitava
de avaliação, identificando desde logo que "a falta de hierarquia efetiva na verticalidade do
sistema atual de proteção civil, que se perde na transição entre entidades, cria ineficácias que
terão que ser identificadas e resolvidas com base na avaliação do desempenho de cada
entidade e indivíduo envolvidos".
A criação da AGIF iria assim permitir a melhoria da eficácia do sistema pela sua transformação
progressiva através do "reforço da transparência e da especialização, alicerçada nos
investimentos e estruturas existentes, reforçando-a com a introdução das competências
deficitárias ou inexistentes e adaptando-as progressivamente, com base numa efetiva avaliação
de desempenho, de responsabilização e de incorporação de conhecimento".
O enquadramento da AGIF, acima circunstanciado, foi colocado na dependência da Presidência
do Conselho de Ministros, por analogia com um passado recente onde o Serviço Nacional de
Proteção Civil esteve igualmente tutelado a este nível, de forma a garantir uma natural liderança
no processo dos incêndios rurais, chamando a si, a coordenação da parte que cada uma das
entidades responsáveis pelos 3 pilares dedicam à causa dos incêndios rurais.
Na perspectiva proposta, os recursos e organizações existentes manteriam a sua estabilidade
organizacional sendo progressivamente colmatadas "as principais lacunas ao nível do
planeamento, da integração e interação entre entidades e intervenções, da estratégia,
inteligência e avaliação do sistema". A AGIF garantiria a análise integrada do sistema,
acompanharia a sua articulação e seria atuante no apoio ao planeamento, à decisão e à
intervenção, no âmbito dos três pilares, avalizando junto do poder político a informação e a
monitorização sobre o funcionamento do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais
(SGIFR). No mesmo sentido se pronunciou um relatório da Universidade de Coimbra (Viegas et
al. 2017) que recomendava que fosse criado "um Programa Nacional de Gestão dos Incêndios
Florestais", que envolvesse e congregasse entidades diversas da sociedade civil e do Estado,
não contemplando necessariamente uma nova entidade, mas antes um mecanismo, ligeiro do
ponto de vista administrativo, mas com autoridade, à semelhança da CNEFF, para articular as
entidades em todas as fases do processo.
Na sequência dos incêndios de 2017, na sua Resolução do Conselho de Ministros n.º 157-
A/2017 de 27 de outubro o Governo adoptou desde logo a proposta efectuada pela Comissão
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Técnica Independente, determinando a criação da Agência para a Gestão Integrada de Fogos
Rurais (AGIF) concretizada pelo Decreto-Lei n.º 12/2018 de 16 de fevereiro, onde é definida a
sua natureza jurídica, como instituto público, e a sua tutela, na dependência do Primeiro-Ministro.
A missão geral da AGIF é definida como sendo "o planeamento e a coordenação estratégica e
avaliação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR), através da integração de
políticas públicas com efeitos na acumulação de combustível vegetal, no comportamento da
população e na actividade dos agentes do SGIFR, do planeamento, do controlo e da avaliação
do sistema, incluindo a gestão do conhecimento, de promoção da especialização e
profissionalização dos agentes do SGIFR, da avaliação de operações e da intervenção
qualificada em eventos de elevado risco."
As atribuições da AGIF, definidas no artigo 4.º, de integração de políticas públicas são
ambiciosas, estruturantes, abrangentes e transversais. Contudo, essa dimensão não aparece
com a relevância devida nos documentos publicados. As questões essenciais relacionadas com
a economia da floresta, com os valores de uso direto e indireto da floresta e com a
contabilização, monitorização e evolução dos custos sociais e económicos dos incêndios rurais
não estão ainda refletidas nesses documentos.
A questão da economia da floresta foi já objeto de análises anteriores. Na Estratégia Nacional
para as Florestas (ENF) publicada na RCM n.º 114/2006, lê-se que, “para um valor económico
total do espaço florestal estimado em 2001 em 1,3 mil milhões de euros, contrapõem-se
estimativas de custo social dos incêndios florestais que variaram no período 2000-2004 entre 0,2
e 1,0 mil milhões de euros (no ano extremo de 2003), ou seja, entre 20 a 80 % da produção
anual de riqueza florestal.” Na atualização da ENF publicada na RCM n.º 6-B/2015 referem-se de
novo os valores definidos na ENF inicial. É provável que esses custos anuais tenham aumentado
em média desde 2004, embora aparentemente não existam dados oficiais disponíveis que
permitam conhecer a evolução do balanço do valor económico dos usos diretos da floresta em
Portugal e do custo das externalidades negativas associadas aos incêndios florestais. Neste
balanço deveriam também incluir-se os valores de uso indireto correspondentes ao que também
se designa por externalidades positivas da floresta, por serviços ambientais, ou ainda por
serviços dos ecossistemas, e que são designadamente, a proteção dos solos, a regulação dos
recursos hídricos, proteção da biodiversidade e da paisagem, a retenção do carbono, entre
outros.
Uma avaliação realizada há alguns anos dos benefícios ambientais proporcionados pela floresta
portuguesa (Mendes, A. et al., 2007, The Portuguese Forests, Porto, Universidade Católica
Portuguesa), que requer naturalmente uma atualização, estimou valores monetários que
ultrapassam anualmente os 200 milhões de euros. A compensação que permite sustentar estes
serviços ambientais não é sequer abordada no pacote da Reforma da Floresta de 2017, nem na
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legislação posteriormente publicada, mas a sua integração nas contas económicas sobre a
floresta em Portugal não pode deixar de ser feita sob pena de a sustentabilidade dos seus usos
indiretos ficar comprometida.
Há um serviço ambiental da floresta que adquiriu recentemente relevância com o compromisso
político de se atingir a neutralidade carbónica de Portugal Continental em 2050. De acordo com o
Roteiro para a neutralidade RNC – 2050 apresentado em 4 de dezembro deste ano, e que se
encontra em discussão pública, será necessário garantir que o sequestro biológico do carbono
anual seja em média de 12 MtCO2, o que representa um aumento de 4 Mt CO2 nos próximos
cerca de 30 anos. Para que tal aconteça estima-se que será necessário reduzir a média da área
florestal que arde anualmente desde os atuais 155000 ha/ano para 68000 ha/ano, uma redução
de cerca de 56%. Importa comparar este objetivo com as projeções dos aumentos da área
ardida ao longo século XXI tendo em atenção as alterações climáticas. Contudo, é importante
salientar que tal objetivo é atingível. Para o conseguir será necessário investir significativamente
na sustentabilidade dos espaços florestais e em medidas de adaptação às alterações climáticas.
Será necessário investir sobretudo em medidas de sensibilização, prevenção e pré-supressão
dos incêndios florestais.
Na revisão da ENF datada de 2015 a questão das mudanças climáticas no setor florestal é
referida, mas sobretudo em termos de mitigação e menos de adaptação. O diploma refere que:
“O trabalho desenvolvido pelo Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I. P. (ICNF,
I.P.), no âmbito da Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas, e que contou
com a colaboração dos parceiros do setor para a sua redação, identifica um conjunto de medidas
que visam reduzir a vulnerabilidade dos espaços florestais face aos impactos potenciais das
alterações climáticas, aumentando a capacidade de resposta do setor (sistemas florestais e
socioeconómicos) e reduzindo os impactos potenciais.” Porém, não apresenta uma análise das
medidas de adaptação já identificadas, nem a sua priorização, nem a identificação dos meios
humanos e materiais para as pôr em prática. Na Lei Orgânica da AGIF não se encontram
referências ao aumento do risco de incêndio florestal devido às alterações climáticas, nem à
necessidade de coordenação das suas atividades e intervenções com a política nacional sobre
alterações climáticas do Ministério do Ambiente e Transição Energética, designadamente no que
respeita a cumprir os objetivos de mitigação estabelecidos.
Apesar desta situação existe uma vasta literatura científica sobre o aumento do risco de incêndio
rural na Região do Mediterrâneo e em especial na Península Ibérica que projeta um aumento
das áreas florestais ardidas até ao fim do século baseadas em vários cenários climáticos e
socioeconómicos. Menciona-se, a título de exemplo, que de acordo com projeções recentes a
média da área florestal que irá arder aumentará de duas a três vezes até 2075, caso se
mantenham todas as condições não-climáticas que contribuem para o risco de incendio (Sousa
et al., 2015, Different approaches to model future burnt área in the Iberian Peninsula, Agricultural
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
and Forest Meteorology, 202, 11-25; JRC Technical Reports, 2017, Forest fire danger extremes
in Europe under climate change, European Commission). Está pois em causa a sustentabilidade
da floresta atual em termos sociais, económicos e ambientais.
No Programa de Ação para a Adaptação às Alterações Climáticas elaborado pela Agência
Portuguesa para o Ambiente em 2018 estão indicados valores mais elevados para a prevenção
de incêndios rurais no horizonte de 2020 no âmbito de ações de adaptação mas a recente
legislação sobre o SGIFR não permite avaliar o grau de cooperação e sinergia que deverá existir
entre o Ministério da Agricultura, Floresta e Desenvolvimento Rural e o Ministério do Ambiente e
Transição Energética no que respeita à resposta ao aumento do risco de incendio rural com as
alterações climáticas. A possibilidade de utilização de biomassa florestal como combustível
resultante das operações de silvicultura poderia ser claramente uma via a desenvolver.
No que respeita à política específicamenteespecificamente associada à questão dos fogos
rurais, destaca-se, pela sua relevância as atribuições da AGIF de "coordenar a elaboração,
execução e revisão do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR), com
base na vertente de gestão de fogos rurais e na vertente de protecção e pessoas e bens contra
incêndios rurais", e "proceder à avaliação anual global do sistema, integrando a análise da
eficácia e da eficiência dos investimentos efectuados no âmbito do SGIFR", "avaliar a execução
anual, física e financeira, de cada componente do SGIFR", e "elaborar o relatório anual de
atividades do SGIFR a apresentar ao Governo e à Assembleia da República".
A missão e as atribuições da AGIF estão diretamente associadas às atribuições do Observatório.
De facto, no que se refere à avaliação de políticas, são atribuições do Observatório "participar
activamente no esclarecimento do público não especializado e do decisor político sobre medidas
técnicas e políticas em discussão no âmbito da prevenção e combate a incêndios rurais",
"aconselhar a Assembleia da República em matéria de política de resposta a incêndios
florestais", "monitorizar o impacto das medidas públicas desenvolvidas no âmbito das presentes
atribuições", e "dar contributos, através de audição e emissão de recomendações ou pareceres,
sobre iniciativas legislativas que possam contribuir, directa ou indirectamente, para a redução do
perigo e risco de incêndios". São também atribuições específicas do Observatório "emitir
pareceres na revisão do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais" e "pronunciar-se
sobre o relatório anual de actividades do Sistema de Gestão integrada de Fogos Rurais (SGIFR)
apresentado à Assembleia da República pela Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais,
I.P.".
Entretanto, para promover até 31 de dezembro de 2018 todos os procedimentos necessários à
instalação da AGIF e ao seu pleno funcionamento, foi criada uma comissão instaladora,
integrada por dois representantes da Estrutura de Missão para Gestão Integrada de Fogos
Rurais e pelo Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, que prossegue as
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atribuições e tem algumas das competências previstas para a AGIF. Com particular relevância
para os trabalhos do Observatório estão as competências atribuídas à Comissão Instaladora de
coordenar a elaboração do PNDFCI, de coordenar um grupo de especialistas envolvendo-os na
resolução de eventos complexos ou com risco acrescido, de criar uma bolsa de peritos que
possa ser mobilizada em casos de operações de socorro de extrema gravidade, de apoiar a
criação de laboratórios colaborativos, e de assegurar e colaborar com as entidades do sistema
na estratégia de comunicação, informação e sensibilização relativas ao SGIFR.
A transição da Estrutura de Missão para a AGIF continua a constituir-se como grande desafio,
isto é, de todos falarem uma linguagem comum porque o objetivo é passar a mensagem certa,
às pessoas certas e no momento certo para ajudar quem a cada momento se encontra com a
missão atribuída de comandar o combate aos incêndios.
Na orgânica proposta para a AGIF, recentemente publicada, constatamos a necessidade de
recrutamento de cerca de 90 técnicos, entre peritos e coordenadores a diferentes níveis, pelo
que revelamos alguma preocupação por se correrem riscos de alguma canibalização do sistema,
atendendo que este processo acaba por interferir com outras entidades diretamente envolvidas e
com menos possibilidade de atração de técnicos. Esta constatação é tanto mais evidente quando
existe uma perfeita noção que o País não produziu num passado recente tantos técnicos com
competências reconhecidas para assumirem funções dirigentes nas entidades acima referidas e
naturalmente também na AGIF.
Por outro lado, não parece ter qualquer justificação razoável conhecida a intenção expressa na
lei orgânica da AGIF de, num prazo curto, muitos dos seus elementos virem a integrar o ICNF.
Não se compreendendo essa intenção e tendo em conta o exposto, o Observatório recomenda
que esteja sempre presentes a justificação e motivos para a criação da AGIF.
Pelo papel central da AGIF na coordenação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais
este tema é objeto de proposta específica no final deste documento.
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
5. Os processos do sistema
O Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais deverá suceder à legislação atual integrando as
disposições relevantes do Sistema Integrado de Operações e Socorro e do Sistema de Defesa
da Floresta Contra Incêndios que já informam a atual Diretiva Única de Prevenção e Combate
(Figura assim como a Diretiva Operacional Nacional n.º 2 de 2018.
No entanto, estes diferentes documentos têm descrições dos processos diferentes,
sistematizados e organizados de formas algo distintas, não havendo portanto, uma descrição do
sistema com formato final bem definido que possa ser sujeito a apreciação por parte deste
Observatório.
Essas diferenças são consequências inevitáveis dos tempos e dos objetivos que justificaram os
documentos referidos. Por exemplo, o ênfase na gestão da informação e na organização do
território aparece sobretudo no SDFCI, onde estão quase ausentes as questões da avaliação
pós-evento, trazidas sobretudo pela Diretiva Única. A Diretiva Operacional Nacional n.º 2 foca
naturalmente os aspectos do combate mas dá importante relevo a outras matérias mais
associadas a preocupações de proteção civil associadas àrelacionadas com a segurança das
populações.
Assim, foi necessário proceder a uma organização que incluísse todos os processos relevantes
constantes nos diversos documentos tendo sido essa a opção tomada. Por outro lado,
considerouentendeu-se ser importante considerar os processos numa sequência cíclica que
pode ser vista como iniciada na Prevenção, que inclui ações a realizar antecipadamente,
continuada na Preparação para a eventualidade do acontecimento que nos preocupa, depois na
Resposta ao evento, e depois na recuperação pós-evento, que deverá anteceder novo ciclo
reiniciado novamente com a Prevenção. De facto, este modelo de ciclo não implica que as
diferentes fases sejam necessariamente sequenciais no tempo porque Prevenção e Preparação
podem ocorrer simultaneamente com as outras fases. No entanto este é um modelo importante
no sentido de que ajuda a encaixar as diferentes tarefas ou processo numa organização lógica
que facilita a sua distribuição pelos agentes do sistema.
A organização sequencial dos processos considerados dentro do sistema é apresentada na
Figura 10.
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
Figura 10. O ciclo dos processos mais relevantes incluídos no sistema e considerados nesta avaliação.
Assim, seguindo a sequência do SDFCI e incluindo aspetos mais desenvolvidos na Diretiva
Única ou na Diretiva Operacional Nacional n.º 2, apresentamos de seguida a análise efectuada
por processo organizada em fases.
Os primeiros processos a considerar referem-se às fases de prevenção e de preparação para os
incêndios, e incluem o planeamento, a sensibilização e a organização do território (sob
coordenação do ICNF no âmbito da prevenção estrutural).
5.1 Fases de prevenção e preparação para o evento
5.1.1 Planeamento
No SDFCI o planeamento de defesa da floresta contra incêndios é objeto de todo o Capítulo II,
em que se definem o âmbito, natureza, missão, atribuições e composição das comissões de
defesa da floresta (Secção I), os elementos de planeamento com definição de risco,
perigosidade e zonas críticas (Secção II), os instrumentos de planeamento de DFCI aos diversos
níveis (nacional, distrital e municipal) e as suas relações (Secção III).
Com o objectivo de assegurar a consistência territorial de políticas, instrumentos, medidas e
ações, era elaborado a nível nacional, o Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios
(PNDFCI) que "organiza o sistema, define a visão, a estratégia, eixos estratégicos, metas,
objetivos e ações prioritárias". O planeamento distrital tem "um enquadramento tático e
caracteriza -se pela seriação e organização das ações e dos objetivos definidos no PNDFCI à
escala distrital, orientando por níveis de prioridade, as ações identificadas a nível municipal",
enquanto o planeamento municipal "tem um carácter executivo e de programação operacional e
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
deverá cumprir as orientações e prioridades distritais e locais, numa lógica de contribuição para
o todo nacional".
Para a aplicação do planeamento aos diversos níveis definem-se as comissões de defesa da
floresta, de âmbito distrital ou municipal como "estruturas de articulação, planeamento e ação"
que têm como missão a coordenação de programas de defesa da floresta, articulando a
prevenção estrutural com a proteção civil.
O processo de planeamento constante na Diretiva Única e explicitado em apresentação posterior
aponta para esta questão central dos diferentes níveis ou escalas de intervenção Nas Diretrizes
Estratégicas definem-se os princípios orientadores nacionais, que declinam para instrumentos de
escala regional e local, e nas Diretrizes Operacionais indica-se a operacionalização da estratégia
nacional com as respectivas declinações a diferente escala.
No entanto, nos mesmos documentos incluem-se outras matérias essenciais para a
cumprimento dos objectivos estabelecidos como a previsão dos recursos financeiros a alocar,
com orçamento anual do sistema e distribuição de fundos por entidade e atividade, assim como
a contratação de recursos humanos e técnicos para complementar os meios permanentes.
O processo de planeamento deverá sempre utilizar a melhor informação disponível pelo que
deverá estar associado ao Sistema de Gestão da Informação sobre Incêndios Florestais (SGIF)
e ser um sistema adaptativo aprendendo com as lições da experiência anterior, nomeadamente
na investigação das causas e na avaliação pós-evento, de modo a identificar pontos fracos para
aplicação de medidas corretivas.
Este processo inclui a preparação e produção de diretivas setoriais que cada entidade deverá
preparar, de modo colaborativo com as entidades de missão conexa. A coerência das diretivas
setoriais em equilíbrio com os recursos financeiros, humanos e técnicos alocados deverá ser
clara no Plano de Gestão Integrada de Fogos Rurais e no Relatório Anual do Sistema de Gestão
Integrada de Fogos Rurais a elaborar sob responsabilidade da AGIF.
No SDFCI incluem-se também na componente de planeamento da defesa da floresta contra
incêndios alguns "elementos de planeamento" de natureza diversa. Nestes se inclui o índice
diário de risco de incêndio que conjuga a informação do índice de perigo meteorológico de
incêndio, produzido pelo Instituto Português do Mar e da Atmosfera (IPMA) com um índice de
risco conjuntural, definido pelo ICNF.
Um outro elemento de planeamento é o da classificação do continente segundo a perigosidade
de incêndio rural, também definido pelo ICNF.
Finalmente são também identificadas e demarcadas nos Planos Regionais de Ordenamento
Florestal (PROF) zonas críticas, manchas florestais onde, quer face à elevada suscetibilidade ou
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
à perigosidade que representam, quer em função do seu valor patrimonial, social ou ecológico,
se reconhece ser prioritária a aplicação de medidas mais rigorosas de defesa da floresta contra
incêndios.
Recomendações
A Diretiva Única aponta, e bem, para que todos os agentes sejam considerados no processo de
planeamento, e este deve ser participado mas exige uma forte coordenação por parte da AGIF
de modo a assegurar a coerência das intervenções aos vários níveis e escalas e entre os
diversos agentes envolvidos, com a definição do plano de atividades e recursos
correspondentes.
Deverá ser repensado o modo como os diversos agentes participam na AGIF que poderá evoluir
no sentido de uma Interagência (IAGIF) de que os diversos agentes fazem parte, aí participando
com as suas estruturas especificamente dedicadas aos fogos rurais.
A produção de informação diária de risco incêndio é fundamental como elemento de
planeamento mas é mais adequadamente caracterizada como um atividade de pré-supressão.
Para efeitos de regulação do uso do fogo, ativação de meios de vigilância e pré-posicionamento
de meios de combate a previsão meteorológica é essencial pelo que deve ser a base da decisão,
independentemente da componente estrutural do risco.
Para efeitos de condicionamento à edificação e para o ordenamento do território em geral era
importante identificar claramente e isolar a componente espacial, estrutural, mais permanente,
incluindo as considerações de interface urbano-florestal e a definição de zonas críticas.
Recomenda-se uma reanálise deste processo no âmbito da organização do território.
5.1.2 Gestão do combustível
A Diretiva Única de Prevenção e Combate (Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2018, de
1 de março) considerou entre outros processos, a Prevenção — Gestão de combustível e
fiscalização, cuja atribuição de execução é da exclusiva competência das autarquias (municípios
e juntas de freguesia).
No âmbito da Prevenção — Gestão de combustível e fiscalização, estabelecida na referida
diretiva, incluem-se todas as ações que visam alterar a estrutura e a carga de combustível e
consequentemente alterar o comportamento do fogo em caso de incêndio florestal. Estas ações
de gestão de combustível encontram-se hierarquizadas a nível regional em Redes de Faixas de
Gestão de Combustível (RFGC) segundo a responsabilidade de execução e manutenção e a
funcionalidade: a) Rede Primária, de nível sub-regional, orientada para a compartimentação de
unidades paisagísticas; b) Rede Secundária, de nível municipal orientada para a proteção de
aglomerados populacionais e edificações, polígonos industriais, áreas de lazer e outras
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
infraestruturas; c) Rede Terciária, de nível local e orientada para a redução do potencial de
ignições, apoiada na rede viária florestal, rede elétrica e rede divisional.
É notório o esforço do Governo em inverter a situação que o país tem atravessado nos últimos
anos, fruto de lições retiradas do ano 2017 e no seguimento das recomendações da Comissão
Técnica Independente. Neste sentido foram aprovados os diplomas legislativos: i) Lei n.º
76/2017 de 17 de agosto que altera o Sistema Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios
(procedendo à quinta alteração ao Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho); ii) e o Decreto-Lei
n.º 10/2018 de 14 de fevereiro, os quais facilitaram o trabalho de execução de FGC. Igualmente,
incrementou-se o acesso a instrumentos financeiros para a execução da Rede Primária de
Faixas de Gestão de Combustível, para a Realização de Gestão de Combustível com Recurso a
Pastorícia, para a execução de Faixas de Interrupção de Combustíveis, bem como se lançou o
Programa Nacional de Fogo Controlado que permitirá a execução de mosaicos de parcelas de
gestão de combustível (Apoio à Realização de Fogo Controlado no âmbito da Prevenção dos
Fogos Florestais e à Realização de Queimadas Extensivas). A par destes apoios foi elaborado
um Plano de Ação Nacional de Redução do Número de Ocorrências e a criação de uma
Aplicação (online) de Queimas e Queimadas com o objetivo de gerir os pedidos de autorização
de queimadas extensivas e de avaliação de queimas de amontoados, simplificando e facilitando
o acesso aos pedidos de autorização e avaliação e respetivas respostas, bem como divulgar o
conhecimento das condições de risco.
É importante a prevenção e a gestão dos combustíveis a uma escala de paisagem, pois esta é a
escala de consumo dos grandes incêndios florestais, mediante a implementação da Rede
Primária e a criação de mosaicos, atuando em pontos estratégicos de gestão e, sobretudo, com
base numa planificação sustentada na reconstrução de incêndios recorrentes e na modelação da
propagação de potenciais grandes incêndios. No entanto, por força da lei e da fiscalização,
verifica-se uma forte incidência na execução de FGC (das redes secundária e terciária) ao redor
do edificado e, em muitos casos, os municípios têm-se substituído aos proprietários
incumpridores com as dificuldades inerentes ao processo, quer pelos custos que acarreta, quer
pela dificuldade de identificação e consequente responsabilização de proprietários. Por outro
lado, os municípios são as entidades que maioritariamente reúnem condições de acesso aos
instrumentos financeiros para a execução da Rede Primária e do Fogo Controlado, bem como a
outras medidas, pelo que a visão da planificação não tem em consideração uma escala superior
ao território municipal e nem considera o potencial de propagação de grandes incêndios
florestais exteriores ao seu território. Sendo assim, o que se verifica no terreno é uma Rede
Primária excessivamente fracionada, com uma reduzida eficácia e eficiência.
Salienta-se que as ações de prevenção no que se refere à gestão de combustível à
macroescalamacro escala ou de escala de paisagem (Rede Primária e Mosaicos de Parcelas de
Gestão de Combustível) carecem maioritariamente de um adequado planeamento com base na
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
propagação potencial de grandes incêndios e de uma visão de escala apropriada, encontrando-
se muito dependente das ações isoladas e dos recursos de cada município. Ainda que a Rede
Primária tenha sido uma das metas do PNDFCI publicado em 2006, o delineamento do seu
traçado apenas foi finalizado no 1º trimestre de 2013, de acordo com a Avaliação Intercalar do
PNDFCI (2006-2012) e apenas uma ínfima parte foi executada no terreno.
No que se refere ao Programa Nacional de Fogo Controlado constitui uma medida importante, no
entanto as metas apresentadas pelo ICNF (14 de dezembro de 2018) para em 5 anos alcançar-
se 250 mil hectares, isto é 50 mil hectares por ano tratados com o recurso à queima prescrita é
um valor que peca pelo exagero, não tendo em consideração as atuais médias anuais que não
chegam a 2 mil hectares por ano.
Quanto ao planeamento da Prevenção, este atualmente resume-se ao estabelecido nos Planos
Municipais de Defesa da Floresta Contra Incêndios, elaborados e atualizados pelos municípios,
encontrando-se os planos hierarquicamente superiores (da exclusiva competência do ICNF)
carecendo de atualização, como o Plano Nacional ou os Planos Distritais de DFCI. Recorde-se
que o PNDFCI em 2006 definia as linhas estratégicas para que as medidas e ações
estabelecidas nos planos distritais e municipais seguissem uma linha hierárquica e estratégica
estruturada e de complementaridade entre medidas e ações supramunicipais e locais. Por outro
lado, os atuais PMDFCI elaborados pelos municípios abarcam um conjunto de ações que fogem
às suas competências e responsabilidades, tais como a definição de metas e objetivos para a
fiscalização e vigilância (que são do domínio da GNR), o combate (do domínio da ANPC) e o
controlo de invasoras e recuperação de povoamentos florestais e habitats (competência do
ICNF). O atual período de vigência destes planos foi alterado no início de 2018 para 10 anos, de
acordo com o Despacho n.º 443-A/2018, de 9 de janeiro, o que torna ainda mais difícil a
operacionalidade e avaliação das ações planificadas, considerando as mudanças na paisagem e
na estrutura social, principalmente nos territórios rurais e de baixa densidade.
Consequentemente, é essencial tornar estes planos mais operacionais, cuja planificação deveria
estar orientada exclusivamente à prevenção estrutural no âmbito das competências dos
municípios em relação à instalação e manutenção da rede secundária e terciária de faixas de
gestão de combustível, com ações concretas e exequíveis financeiramente no tempo e no
espaço, permitindo assim uma adequada monitorização e avaliação.
As faixas ao redor das edificações e aglomerados e da rede viária não foram pensadas para
evitar ou travar a propagação dos grandes incêndios, mas têm como função criar condições de
segurança e de apoio às forças de combate na proteção das habitações, ou seja, num contexto
de proteção civil. Apesar de importantes, não alteram o comportamento do fogo nem travam um
grande incêndio florestal que se propaga numa paisagem desordenada, sem gestão ou com
gestão deficiente, numa paisagem cada vez mais homogénea resultante do abandono e da
perda de valor.
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Uma paisagem cada vez mais homogénea ao nível dos modelos de combustível alimentará
incêndios tão extensos e tão intensos de acordo com a extensão e o modelo de combustível
dominante.
Todavia estas ações de âmbito municipal ou local não respondem ao problema dos grandes
incêndios. Neste sentido importa que, a par de medidas operacionais de ordenamento e de
gestão florestal, as ações de prevenção sejam de âmbito supramunicipal para a gestão dos
combustíveis em grande escala, com base numa planificação elaborada pela entidade nacional
com competências, recursos e know how na área florestal - o ICNF.
A organização do território florestal é especialmente abordada na lei que estabelece o SDFCI
juntamente com os aspetos de silvicultura e de infraestruturação do território.
Na organização do território é especialmente importante a definição do índice de perigosidade
cujo modelo numérico à escala nacional e municipal é publicado pelo ICNF, sendo o território
continental classificado segundo aquele índice (artigo 5.º) e a cartografia de perigosidade à
escala municipal definida em PMDFCI e integrada, obrigatoriamente, na planta de
condicionantes à edificação (artigo 16.º).
Por outro lado, a definição de zonas críticas (artigo 6º) reconhece a prioridade a dar às medidas
de DFCI em manchas florestais relevantes que devem ser identificadas, demarcadas, e alvo de
planeamento próprio nos PROF.
Também as redes de defesa da floresta contra incêndios (artigo 12.º), com as faixas de gestão
de combustível (artigo 13.º), as servidões administrativas e expropriações associadas (artigo
14.º), as redes secundárias (artigo 15.º), as redes primárias (artigo 18.º), e a normalização das
redes regionais de defesa da floresta (artigo 20.º) constituem instrumentos de organização do
território importantes a considerar nos PROF. Também as medidas associadas à silvicultura,
arborização e rearborização (artigo 17.º) são consideradas no SDFCI e incluídas no capítulo de
Organização do Território, Silvicultura e Infraestruturação.
Os Planos Regionais de Ordenamento Florestal são, portanto, uma sede essencial na definição
dos objectivos e metas que são definidos regionalmente para a floresta e têm crescente
relevância com a Resolução do Conselho de Ministros, Decreto-Lei n.º 427/2018 de 18 de
outubro, que aprovou o regime jurídico dos planos de ordenamento, de gestão e de intervenção
de âmbito florestal. A sua operacionalização por transposição para os Planos Diretores
Municipais confere-lhes igualmente importância acrescida.
Assim, por terem estado em discussão os PROF de segunda geração entendeu o Observatório
elaborar recomendações para alteração daqueles documentos de forma a melhor refletirem as
considerações associadas aos incêndios florestais. O Observatório recomenda uma leitura
atenta daquele parecer por ser a componente do ordenamento territorial uma componente
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fundamental do sistema por ser extremamente influente na qualidade, quantidade e distribuição
dos combustíveis florestais.
Recomendações
Destacar as acções relacionadas com a Organização do Território, associadas à Política Pública
de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo das de Gestão do Combustível.
Associar as acções de Gestão do Combustível às da Política de Energia, no sentido da utilização
útil da Biomassa Florestal.
Desenvolver o Programa Nacional de Fogo Controlado para níveis com impacto ao nível da
paisagem e da consequência para limitar a extensão e intensidade dos incêndios, o que implica
o uso de ferramentas visando o planeamento espacial estratégico.
5.1.3 Sensibilização
A sensibilização, como componente da prevenção inclui, segundo a Diretiva Única, "todas as
ações dirigidas aos cidadãos e organizações com vista à modificação de comportamentos e à
adoção das melhores práticas de segurança, individual e coletiva".
Sensibilizar para a proteção da floresta e para os seus usos diretos e indiretos é uma ação que
se deve iniciar nas escolas do ensino Básico e Secundário, especialmente pelo facto de Portugal
ser um dos países do Sul da Europa com maior área com coberto florestal. A sustentabilidade
desta característica num período de acentuadas mudanças sociais, económicas e climáticas
depende da sensibilização da população para os valores com que a floresta contribui para o
desenvolvimento sustentável do país. A sensibilização para a floresta, para as suas
vulnerabilidades e riscos, para a modificação de comportamentos e para a adoção de melhores
práticas de segurança, individual e coletiva não deve ser apenas feita a nível documental, com
acesso a exposições nas salas de aula, brochuras, livros, vídeos, filmes e outros meios
audiovisuais, mas sobretudo por meio de visitas a espaços florestais, especialmente em áreas
protegidas. Nas saídas de campo os temas da floresta deveriam ser associados aos temas do
ambiente, da biologia, da biodiversidade e para os anos escolares mais avançadas ao tema do
desenvolvimento sustentável. São conhecidas as causas que impedem geralmente que este tipo
de saídas de campo se realizem: verbas escassas, indisponibilidade de tempo por parte dos
professores devido a sobrecarga administrativa e letiva, indisponibilidade dos professores devido
às dificuldades de organização e viabilização destas iniciativas e desinteresse.
Contudo, trata-se em última análise de uma questão de prioridades estabelecidas não só pelo
corpo diretivo e docente das escolas como pelas respetivas tutelas. Sem um contacto direto com
a natureza, sem algum conhecimento direto e presencial da flora e da fauna nacionais, sem
conhecer os valores de uso indireto da floresta, sem noções básicas sobre as características e
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as vulnerabilidades da floresta num clima de tipo mediterrâneo, sem conhecimento das principais
causas dos incêndios florestais e rurais no nosso país, sem conhecimento dos riscos associados
a esses incêndios e das medidas de segurança que devem ser praticadas na proteção de
pessoas e bens, será muito difícil conseguir sensibilizar os futuros cidadãos para a necessidade
de “modificação de comportamentos e adoção das melhores práticas de segurança, individual e
coletiva”. É um processo que deve ter início nas escolas públicas e privadas e ao qual se deve
dar a prioridade que é exigida se pretendermos realmente diminuir o risco de incêndios florestais
e rurais em Portugal e diminuir a média decadal de área ardida nas próximas décadas.
A sensibilização deve dirigir-se efetivamente a todos os cidadãos, e organizações relevantes,
utilizando vários meios. Um dos meios que envolve menos custos em termos de pessoal e meios
materiais é utilizar os inúmeros dispositivos de comunicação digital que estão acessíveis ou que
são utilizados por praticamente toda a população do país. Campanhas de sensibilização nesses
meios por meio de produtos certificados do ponto de vista científico embora utilizando uma
linguagem e conceitos acessíveis à generalidade da população contribuiriam para uma maior
sensibilização para a defesa da floresta contra os incêndios e para a minimização dos riscos
para pessoas e bens associados a esses incêndios.
No SDFCI a execução de campanhas de sensibilização é, independentemente das entidades
que as realizam, coordenada pelo ICNF, competindo a esta entidade, às comissões distritais e
municipais de DFCI "a promoção de campanhas de sensibilização e informação pública, as quais
devem considerar o valor e a importância dos espaços florestais, a conduta a adotar pelo
cidadão na utilização dos espaços florestais e uma componente preventiva que contemple as
técnicas e práticas aconselháveis e obrigatórias do correto uso do fogo".
O SDFCI indica que os apoios públicos a campanhas de sensibilização devem estar integrados
no âmbito do PNDFCI, dos PDDFCI e dos PMDFCI, em função da escala geográfica da iniciativa
e devem observar uma identificação comum definida pelo ICNF, que deve também divulgar as
medidas preventivas adequadas.
Será que o ICNF, tendo em atenção todas as responsabilidades que acumula tem ainda
capacidade de coordenar as campanhas de sensibilização e informação pública e definir a
identificação comum para todas essas campanhas? Imagine-se a complexidade administrativa
desta coordenação, através de ofícios entre as múltiplas instituições envolvidas, e as
dificuldades na disponibilização das verbas mínimas essenciais para levar a cabo as campanhas
de sensibilização e informação pública, estritamente de acordo com as especificações do ICNF.
Haverá no ICNF pessoal disponível para tal coordenação quando nem sequer consegue gerir as
Matas Nacionais que estão debaixo da sua responsabilidade direta? Há a tendência para fazer
os organigramas de coordenação e responsabilização das múltiplas entidades envolvidas no
SDFCI de uma forma abstrata sem ter em atenção as competências humanas, em termos
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numéricos e de formação profissional, efetivamente disponíveis em cada instituição do sistema,
e sem uma estimativa prévia dos custos envolvidos na implementação prática e efetiva do
sistema idealizado.
Provavelmente existem no país voluntários com conhecimentos suficientes para participarem em
ações de sensibilização e transmissão de conhecimentos e boas práticas às populações,
especialmente às mais vulneráveis ao risco de incêndio florestal e rural. Não haverá jovens
estudantes universitários de cursos da área florestal, agricultura ou biologia, que, mediante uma
retribuição adequada, poderiam organizar, por exemplo, nos períodos de férias esse tipo de
ações sob a tutela do ICNF e das respetivas Universidades? Será que os nossos jovens
universitários que se estão a especializar nestes temas não estão disponíveis para ajudar a
tornar a floresta do seu país mais sustentável através da participação em ações de
sensibilização para cidadãos, instituições e organizações? Será o sistema retributivo e
administrativo nacional demasiado complexo e rígido para conseguir viabilizar um programa
desta natureza?
Algumas organizações não-governamentais (ONG) de defesa do ambiente poderiam também ser
incentivadas a colaborar nas ações de sensibilização, desde que devidamente enquadradas
pelas instituições responsáveis do SDFCI. É comum encontrar-se em Portugal uma cultura
relativamente ao conhecimento e à sua utilização prática que é sobretudo de apropriação e
mistificação em detrimento da partilha, da potenciação e da divulgação desse conhecimento.
Num país cujos recursos humanos afetos ao Estado tendem a diminuir mas que enfrenta
problemáticas difíceis de sustentabilidade económica como, por exemplo, a sustentabilidade da
floresta a médio e longo prazo, o recurso ao voluntariado no SDFCI deveria ser considerado e
planeado. Se a gestão da floresta em Portugal não dispuser de mais meios materiais e humanos
e sobretudo da aplicação de novas tecnologias inovadoras, que exigem pessoal devidamente
qualificado, a sua sustentabilidade a médio e longo prazo não está garantida devido às
profundas mudanças sociais, económicas e climáticas em curso.
O SDFCI indica também que compete à autoridade nacional de meteorologia, neste caso o
IPMA, promover a divulgação do índice diário de risco de incêndio. Na Diretiva Única refere-se o
processo de "Interpretação meteorológica e avisos" que inclui a análise dos parâmetros que
determinam elevação da capacidade de resposta e notificação às populações. As atividades de
sensibilização deveriam incluir a capacitação relativa à interpretação e utilização dos índices e
alertas relativos aos incêndios florestais.
Neste âmbito merece especial destaque a Resolução do Conselho de Ministros DL 409/2019 que
institui o Sistema Nacional de Monitorização e Comunicação de Risco, de Alerta Especial e de
Aviso às Populações, "estabelecendo orientações para o fluxo de informação entre as
autoridades de proteção civil, agentes de proteção civil, entidades técnico-científicas e demais
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entidades envolvidas face à iminência ou ocorrência de acidente grave ou catástrofe".
Este sistema, que não é específico em relação aos incêndios florestais, é no entanto um
importante enquadramento para a divulgação pública do risco de incêndio.
A capacitação para a divulgação, interpretação e utilização do índice diário de risco de incêndio e
de outros índices relativos às condições pirometeorológicas é muito importante e deveria fazer
parte das campanhas de sensibilização que, conforme referido, poderiam beneficiar do
voluntariado e das organizações não-governamentais, ambas devidamente certificadas e
enquadradas.
Recomendações
Recomenda-se que, no âmbito do novo Sistema Nacional de Monitorização e Comunicação de
Risco, de Alerta Especial e de Aviso às Populações seja criado um fluxo de informação
específico para os incêndios florestais com inclusão do risco meteorológico.
Recomenda-se que nas escolas do Ensino Básico e Secundário se ensine e sensibilize os
alunos para os valores de uso direto e indireto da floresta em Portugal e para as características
deste ecossistema na região climática do Mediterrâneo e para as suas vulnerabilidades atuais
face a mudanças sociais, económicas e climáticas acentuadas.
Recomenda-se que sejam fomentados programas de sensibilização e informação por voluntários
qualificados, em especial de estudantes universitários de cursos nas áreas florestal, agricultura e
biologia, nos períodos de férias, cujo trabalho temporário seria remunerado, bem como por ONG
devidamente certificadas e enquadradas.
5.1.4 Fiscalização
A fiscalização visa o cumprimento das disposições legais no que diz respeito à gestão do
combustível como a comportamentos de risco.
O incumprimento de medidas preventivas de gestão de combustível está descrito no artigo 21.º
da lei que estabelece o SDFCI, fixando o artigo 37.º as competências para a fiscalização pela
GNR, PSP, ICNF, ANPC, Câmaras Municipais, Polícias Municipais e Vigilantes da Natureza,
permitindo o acesso das entidades fiscalizadoras à identificação dos proprietários (artigo n.º 37A)
e estabelecendo as contraordenações, coimas e sanções acessórias (artigos 38.º a 41.º).
Neste sentido é necessário que a legislação seja clara, fundamentada em critérios científicos e
técnicos, e com utilidade demonstrada. Neste sentido, as alterações efectuadas à lei n.º 76/2017
de 17 de agosto pelo Decreto-Lei n.º 10/2018 de 14 de fevereiro constitui um exemplo de
deficiente utilização de critérios técnicos que pode ter efeitos contraproducentes em relação aos
objectivos pretendidos. E a grande visibilidade e empenho de todos os agentes na aplicação das
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medidas merecia ter tido um cuidado equivalente na alteração legislativa.
Quanto à fiscalização de comportamentos de risco, o SDFCI disciplina, no seu artigo 27.º as
condições de realização de queimadas, de queima de sobrantes e de realização de fogueiras
(artigo 28.º), de lançamento de foguetes e outras formas de fogo (artigo 29.º) e de utilização de
maquinaria e outros equipamentos durante o período crítico (artigo 30.º).
Também a fiscalização associada ao condicionamento de acesso, de circulação e de
permanência associado a índices de risco mais elevado (artigos 22.º e 23.º) e a zonas críticas
(artigo 24.º) obriga a ações de fiscalização aqui incluídas.
Recomendação
Recomenda-se uma revisão dos critérios para a gestão de combustíveis no âmbito das redes
secundárias de gestão de combustível com base na análise efectuada pela Comissão Técnica
Independente e no melhor conhecimento técnico e científico sobre a matéria.
Recomenda-se a formação dos agentes de fiscalização com as componentes técnicas
adequadas aos objectivos da fiscalização.
5.1.5 Vigilância e deteção
As atividades de vigilância e detecção, como componentes da pré-supressão de incêndios, são
cruciais para a redução de ignições e, caso ocorram, deverão contribuir para um ATI rápido e
efetivo.
A Rede Nacional de Postos de Vigia (RNPV) constitui a espinha dorsal da detecção fixa terrestre
de incêndios em Portugal. É atualmente operada e gerida pela GNR e funciona de acordo com
um calendário em duas fases, respetivamente a guarnição da rede primária (em 2018 de 7 de
maio a 30 de outubro) e a guarnição dos restantes postos de vigia, de 1 de julho a 15 de
outubro.
A dinâmica espácio-temporal do perigo de incêndio e a cobertura limitada do território por parte
da RNPV impõe, ou recomenda, que seja complementada através de vigilância móvel com
meios terrestres ou aéreos em função do potencial de ignição e propagação e dos valores em
risco. Cabe ao ICNF recomendar vigilância adicional em locais e contextos críticos, beneficiando
do apoio técnico da AGIF e dos sistemas de informação disponíveis, e em ação concertada com
outros agentes (ANPC, GNR, FFAA), sendo que os GTF devem também desempenhar um papel
relevante no processo, dada a sua proximidade e conhecimento do território. Participam na
vigilância móvel terrestre oas meios da GNR e de outros agentes da proteção civil, municípios,
juntas de freguesia, voluntários e agentes com especial dever de cooperação.
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Está previsto que a ANPC possa solicitar à GNR e à PSP maior visibilidade na imediação do
edificado urbano ou rural para fins de dissuasão, o que se justifica plenamente sabendo que três
quartos do número total de ocorrências se originam na interface urbano-rural e em áreas
agrícolas e que respondem por dois terços da área ardida total (Fernandes e Guiomar, 2019).
A interdição ou condicionamento do acesso a áreas de perigosidade elevada em dias
meteorologicamente críticos, a cargo da GNR e PSP em coordenação com o ICNF e a ANPC, e
o pré-posicionamento de meios de combate constituem duas vertentes da pré-supressão que
complementam a vigilância e detecção.
Recomendações
• Examinar a possibilidade de deslocalização ou encerramento de postos da RNPV em
função do seu desempenho, da perigosidade de incêndio e dos valores em risco;
• Beneficiar mais das possibilidades oferecidas pelo Sistema de Gestão de Incêndios
Florestais (SGIF) para fins de tomada de decisão no âmbito da vigilância móvel;
• A ativação da RNPV e as rotinas da vigilância móvel continuam a não obedecer ao nível
de perigo meteorológico de incêndio. Esta insuficiência é inaceitável num sistema de
gestão integrada de fogos rurais e, em geral, é comum aos processos de pré-supressão e
prontidão da resposta. A emissão (por excesso) de estados de alerta não justificados
pirometeorologicamente, como em 2018, tem consequências perniciosas e leva ao
descrédito dos sistemas de indexação de perigo/risco de incêndio.
5.2 Fase de resposta durante o evento
5.2.1 Segurança das populações
A segurança pessoal de todos os agentes envolvidos nas operações e de todas as pessoas
ameaçadas pelos incêndios constitui uma prioridade máxima em todas as operações. A
segurança dos agentes operacionais é um requisito indispensável para a execução de todas as
ações relacionadas com a gestão dos incêndios. Pela perigosidade destas ações, podem
manifestar-se em diferentes fases e não apenas no contato com o fogo. Felizmente, com um
grande esforço de formação e de melhoria dos equipamentos individuais, nos anos mais
recentes, tem-se conseguido reduzir a incidência de acidentes graves entre os elementos das
forças operacionais. Em contrapartida tem sobressaído a ocorrência de incêndios com elevados
números de vítimas, maioritariamente da população civil. Este facto motivou a uma chamada de
atenção para este problema, nomeadamente da Diretiva Única, que iremos abordar em seguida.
A preocupação com a segurança das populações está presente em vários momentos antes do
evento, com a participação em ações de prevenção e preparação como nos actuais programas
"Aldeia Segura" e "Pessoas Seguras" que importa desenvolver.
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Durante o incêndio, e sobretudo quando escapa ao ataque inicial há necessidade de preparar a
defesa das populações, com ações que vão da proteção das casas ao corte de estradas e à
própria evacuação das pessoas.
O processo de evacuação das pessoas é particularmente complexo, mas fundamental em casos
de comportamento de fogo extremo, pelo que a Diretiva Operacional Nacional n.º2 dá indicações
importantes sobre essa ação de proteção civil. O objectivo é o de "assegurar a concentração da
população em abrigos ou refúgios em caso de risco de propagação do incêndio rural ao
aglomerado e assegurar a evacuação de emergência nas situações onde não seja possível
abrigar ou refugiar a população em caso de perigo eminente ou estas infraestruturas deixem de
garantir a segurança e proteção da população".
De acordo com as conclusões do Relatório da UC sobre o incêndio de Pedrogão Grande (Viegas
et al., 2017) em caso de incendio as pessoas com problemas de saúde ou outros, devem ser
retiradas do percurso do incendio, em ações de evacuação, com muita antecedência. As que
puderem suportar o embate do fogo poderão manter-se, de acordo com a decisão das
autoridades, para ajudar na defesa das suas propriedades. Deve-se trabalhar com as
populações, no sentido de se evitar fugas à última hora, que podem causar acidentes.
Quando o perigo está ultrapassado é necessário um novo processo, designado na Diretiva Única
como reestabelecimento de segurança, que inclui a "avaliação da segurança para retorno de
populações deslocadas e reabertura de vias de comunicação".
Na Diretiva Única a segurança das populações insere-se na resposta de emergência social e
ambiental, que inclui "ações transversais a todos os momentos da gestão da ocorrência,
incluindo a garantia do acesso aos bens e serviços essenciais por parte da população".
Na resposta de emergência social e ambiental participam a Autoridade Nacional de Proteção
Civil (ANPC), o Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM) e as Forças Armadas (FFAA)
que “executam, localmente, ações de suporte a operacionais e populações afetadas”.
Esta resposta está estabelecida na Lei de Bases da Proteção Civil (Lei n.º 27/2006 de 3 de julho;
artigo 4.º):”São objectivos fundamentais da protecção civil: b) Atenuar os riscos colectivos e
limitar os seus efeitos no caso das ocorrências descritas na alínea anterior; c) Socorrer e assistir
as pessoas e outros seres vivos em perigo proteger bens e valores culturais, ambientais e de
elevado interesse público; d) Apoiar a reposição da normalidade da vida das pessoas em áreas
afectadas por acidente grave ou catástrofe”. Esta também prevista nos objetivos da Diretiva
Operacional Nacional (DON) n.º 1 e n.º 2 de estabelecimento do Dispositivo Especial de
Combate a Incêndios Florestais (DECIF) de 2016 e 2017.
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A ANPC, no âmbito da sua missão e atribuições definidas no Decreto-Lei n.º 73/2013 de 31 de
maio e Decreto-Lei n.º 163/2014 de 31 de outubro, superintende a atividade de proteção e
socorro no território continental Português, o que inclui procedimentos e infraestruturas de apoio
à população e ao ambiente.
O Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro (SIOPS) (Decreto -Lei n.º 134/2006,
de 25 de julho, Decreto-Lei n.º 114/2011, de 30 de novembro, Decreto-Lei n.º 72/2013 de 31 de
maio) através dos Centros de Coordenação Operacional (CCO) a nível nacional e distrital, define
a atribuição de “assegurar a coordenação dos recursos e do apoio logístico das operações de
socorro, emergência e assistência realizadas por todas as organizações integrantes do SIOPS”.
O INEM é um agente de proteção civil (Lei n.º 27/2006; Art.º 46.º), assegurando múltiplos
serviços à população, nomeadamente no DECIF (DON) através da UPPEC (Unidade de
Planeamento de Eventos de Risco, Protocolo de Estado e Gestão de Crises), do oficial de
ligação do INEM ao Comando Nacional de Operações de Socorro (CNOS) e dos seus Centros
de Orientação de Doentes Urgentes (CODU). O INEM responde a solicitações de intervenção
para fazer face às ocorrências resultantes dos incêndios florestais com base num Plano
Operacional (PLANOP).
O INEM é responsável por coordenar toda a vertente de emergência médica pré-hospitalar nos
Teatros de Operações, a triagem e evacuações primárias e secundárias, a referenciação e
transporte para as unidades de saúde adequadas, bem como a montagem de postos médicos
avançados (PMA). Os relatórios da CTI relativos aos incêndios de 17 a 24 de junho e de 14 e 16
de outubro de 2017 descrevem o envolvimento do INEM nas missões de prestação de cuidados
de saúde à população bem como aos operacionais envolvidos no combate e ainda os meios
envolvidos. Nestes incêndios de 2017, o INEM mobilizou médicos, enfermeiros, técnicos de
emergência pré-hospitalar, psicólogos, elementos ligados à gestão do dispositivo e logística,
bem como meios aéreos e terrestres. O INEM esteve também envolvido no auxílio à medicina
forense e no apoio psicológico às vítimas e familiares com o apoio de psicólogos da Cruz
Vermelha Portuguesa, da Policia de Segurança Pública, da Policia Marítima, do Exército e das
Câmaras Municipais. A colaboração com unidades de saúde locais, segurança social e outras
instituições de solidariedade social, em particular da Cruz Vermelha Portuguesa, foi destacada
em 2017. O Relatório da Universidade de Coimbra sobre o incêndio de Pedrogão Grande
(Viegas et al., 2017) coloca em evidência vários problemas que se manifestaram nas operações
de prestação de socorro às pessoas afetadas pelo incêndio, causadas por falta de comunicações
e de recursos, mas também por falta de organização, de articulação entre as entidades e de
planeamento.
Recomendações
Recomenda-se que se trabalhe com as populações de forma a conhecerem os procedimentos a
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adotar em caso de incendio, para aumentar a sua segurança.
Recomenda-se a execução de exercícios para treino dos agentes e das populações.
Recomenda-se que no caso de acidentes com múltiplas vitimas seja criado no PCO No caso de
acidentes com múltiplas vítimas deve criar-se no PCO uma célula dedicada exclusivamente à
coordenação das ações de prestação de socorro.
5.2.2 Ataque inicial
O Ataque Inicial (ATI) a um incêndio nascente ou recém detetado, constitui uma obrigação de
qualquer cidadão, atendendo a que é em princípio mais fácil e viável suprimir um foco de
incêndio quando ele se encontra na sua fase nascente. No âmbito do sistema a sua execução
está atribuída em especial aos CB, à GNR, às ESF e a equipas de Empresas ou organizações
de produtores. Tecnicamente, é uma intervenção organizada e integrada, sustentada por um
despacho inicial de meios até 2 (dois) minutos depois de confirmada a localização do incêndio,
garantindo que existem meios em combate, de qualquer tipologia, até ao máximo de 20 minutos
após o alerta.
Esta doutrina está sustentada no conceito de triangulação, ou seja o despacho de 3 Veículos de
Combate a Incêndios (VCI) dos três Corpos de Bombeiros mais próximos do local do incêndio,
tendo em vista uma ação rápida e incisiva nos primeiros momentos.
Esta ação é complementada, de forma imediata, pelo despacho de um meio aéreo de ATI e
respetiva equipa/brigada helitransportada, se a localização do incêndio se encontrar no raio de
atuação de meios aéreos de ATI, de acordo com o nível de empenhamento e dispositivo
disponível que se verificar no momento do evento.
Existe possibilidade de empenhamento adicional de meios de ATI para as freguesias
consideradas previamente prioritárias. As freguesias não elencadas previamente em documento
específico estão dependentes de autorização da cadeia de comando da ANPC, para
empenhamento de mais do que um meio aéreo em ATI.
Excecionalmente é possível a utilização em ATI, de meios aéreos pesados sejam eles de asa
fixa ou de asa rotativa., Eesta antecipação é precedida de uma avaliação tendo em vista a
minimização do dano potencial previsível e, no limite, evitar que esse incêndio entre na fase do
ataque ampliado;
No ATI poderá ser feito o emprego de métodos de combate combinado e/ou indireto, através da
utilização de ferramentas manuais, tratores agrícolas, Maquinas de Rasto e a utilização racional
e coordenada de fogo de supressão [fogo tático ou contrafogo], sob a responsabilidade do COS
e de acordo com a legislação aplicável;
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O COS de uma operação de combate a incêndios rurais nascentes é da responsabilidade do
chefe da primeira equipa de intervenção (helitransportada ou terrestre) a chegar ao TO,
independentemente da sua titularidade, até que chegue uma equipa terrestre de Bombeiros, a
responsabilidade do comando da operação passa a ser do chefe dessa equipa, garantindo
sempre a transferência do comando sempre que chegue um elemento mais graduado;
O ATI tem por definição uma duração de 90 minutos, tempo este associado à autonomia do meio
aéreo ligeiro, pelo que nesta fase o empenhamento de todas as forças tem que ser bem
estruturado de forma a garantir o sucesso da operação pelo que é determinante desde logo:
• Uma estrutura e localização adequada ao funcionamento do PCO;
• Uma adequada setorização do TO;
• O estabelecimento de um plano de comunicações (PLACOM);
• A definição de pontos de trânsito (PT);
• A definição das zonas de intervenção [zona de sinistro (ZS), zona de apoio (ZA) e zona de
concentração e reserva (ZCR)] que assegurem a gestão da operação;
Esta ação termina quando o incêndio for considerado dominado (em resolução) pelo COS no
local, ou no momento em que o incêndio passa a ATA. Passando o incêndio à fase de ATA, as
equipas de ATI, nomeadamente as ESF e outras equipas de primeira intervenção, deverão
retirar para o Local Estratégico de Estacionamento (LEE) da sua área de atuação, de forma a
assegurar a recuperação imediata da capacidade de ATI.
Recomendações
O ATI é responsável anualmente pela resolução de cerca de 92/93% das ocorrências de
incêndios rurais, os restantes 7/8% são, infelizmente, os que abrem telejornais e que não foram
resolvidos na fase do ATI, por diversas razões, sendo a mais frequente, o elevado número de
ignições potenciando a simultaneidade das mesmas, o local onde as mesmas se desenvolvem, a
concentração de ignições em determinadas regiões do território, dispersando meios de
empenhamento, entre outras.
Assim recomenda-se que a doutrina do ATI, instituída desde há muito, seja mantida, e se
possível reforçada no sentido de garantir meios em todas as primeiras intervenções de forma
organizada, musculada e determinada, mesmo correndo riscos, como se tem corrido, de haver
despacho de meios para um ainda significativo número de ignições pouco importantes ou de
falsos alertas que, ajudam igualmente a dispersar meios, mas terão que ser resolvidos a
montante.
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5.2.3 Ataque ampliado
O início do ataque ampliado (ATA) é obrigatoriamente garantido sempre que, após atingidos os
primeiros 90 (noventa) minutos de intervenção desde o despacho do primeiro meio de ATI, o
incêndio não tenha sido dado ainda como dominado (ou em resolução) pelo Comandante das
Operações de Socorro (COS-única função obrigatória em todos os teatros de operações). A
ação de ATA pode mesmo iniciar-se antes de se atingirem os primeiros 90 minutos de operação,
quando a previsão de evolução do incêndio, efetuada pelo COS, assim o determine, e como no
caso em apreço as condições o recomendem.
A passagem a ATA implica um reforço de meios com características de ataque ampliado, (meios
aéreos pesados e grupos de reforço), o que se consegue através de um processo de
balanceamento de meios intra-distritais de socorro e apoio terrestres, por despacho do CDOS,
ou de meios interdistritais ou nacionais terrestres e/ou aéreos, neste caso por despacho do
CNOS, obtendo-se, se necessário, a cooperação de outros organismos ou instituições nacionais
ou estrangeiras.
O Ataque Ampliado a um incêndio corresponde a uma segunda fase de desenvolvimento do
mesmo, quando não foi possível limitá-lo e extingui-lo num prazo máximo de 90 minutos, ou
quando a avaliação das suas condições de propagação e dos recursos em perigo recomendam o
emprego de recursos humanos e materiais mais importantes do que aqueles que são utilizados,
normalmente no ATI. O ATA está associado a todos os grandes incêndios, muitos dos quais se
podem tornar muito duradouros, complexos de gerir e eventualmente com danos materiais e
pessoais muito importantes.
Como é compreensível, os incêndios que requerem ATA são os que têm o potencial de percorrer
áreas mais extensas e de causar maiores danos materiais e sociais, incluindo a perda de vidas
humanas, embora estas possam vir a ocorrer mesmo em incêndios com uma área queimada
relativamente pequena. Pela sua complexidade e perigosidade requerem o envolvimento de
recursos humanos mais qualificados e numerosos, e de meios técnicos adequados, suportados
por meios de informação e de conhecimento idóneos.
A incorporação do melhor conhecimento e estratégia nestas operações poderá ser até mais
importante do que a quantidade de meios utilizados. De facto, estudo recente realizado em
Portugal conclui que a duração dos grandes incêndios não parece ser influenciada pela
quantidade de meios que lhes são alocados e a dimensão final desses incêndios responde
modestamente ao esforço de combate, uma vez que muitas oportunidades de controlo são
desaproveitadas (Fernandes et al., 2016).
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Seguindo o princípio do Comando Único, estabelecido no SIOPS, em que a única função
obrigatória em todas as ocorrências é o Comandante das Operações e Socorro (COS), a
responsabilidade de coordenação e comando no ATA é estabelecida em diferentes fases
indexadas ao número de meios humanos e materiais afetos à ocorrência, em que,
respetivamente o Comando da operação vai sendo atribuído progressivamente na cadeia de
comando, pela complexidade da operação, cujo limite é avocação pelo Comando Nacional de
operações de socorro
Quanto ao processo de reforço de meios nacionais, eles estão estabelecidos em documentos
próprios, sendo que a constituição de Grupos de Combate a Incêndios Florestais (GCIF) estão
formatados para reforço intra-distrital. Os GRIF são grupos de reforço inter-distrital estão
formatados para o reforço entre distritos. Estes grupos são mobilizados a partir dos distritos com
capacidade de exportação de ajuda, seja pela capacidade de resposta, seja pelo risco menos
grave que permite o balanceamento de meios para distritos importadores de ajuda.
O ATA, que em regra representam 7 a 8% anualmente dos incêndios que chegam a esta fase,
contudo são os de maior complexidade e de mobilização de meios, com esta constatação, em
2013, os responsáveis de então criaram a figura do GRUATA, grupo de ataque ampliado, que
tinha uma composição diferenciada, obrigações de formação dos elementos mais exigente, bem
como um pagamento diferente e no referido ano foram constituídos 10 GRUATAS, através dos
CB’s Voluntários, mais dois através da FEB.
Esta orientação para um processo de melhoria contínua do ATA é, na nossa perspetiva,
determinante para o sucesso no combate. Verificámos assim que em 2018, os GIPS da GNR
passaram a guarnecer todas as aeronaves de ATI, libertando assim os elementos da FEB dessa
tarefa, passando os mesmos a estar orientados para ações de ATA. De igual forma e a partir do
reforço de 500 elementos nos GIPS foi possível igualmente a esta força constituir um GRUATA,
o que permite ao dispositivo ter uma resposta muito mais musculada.
Naturalmente que o ATA também se concretiza pelo incremento de meios aéreos pesados,
sejam de asa fixa ou rotativa, aqui, e não raras vezes foi acionado o mecanismo Europeu de
proteção civil e os acordos bilaterais existentes com alguns países.
Quanto ao reforço de meios pelo apoio internacional, na perspetiva bilateral este tem-se
verificado mais com Espanha, França, Marrocos e Rússia. Na perspetiva do Mecanismo Europeu
de Proteção Civil, o acompanhamento é permanente através do Emergency Response
Coordination Centre (ERCC) e funciona sucintamente da seguinte forma: O país afetado
formaliza apoio a Bruxelas-ERCC, este difunde o pedido pelos Estados que fazem parte do
Mecanismo, os países respondem a ajuda que podem disponibilizar, informa ERCC, este informa
o país afetado e será o País que solicitou o apoio que diz qual a ajuda que aceita. Isto para dizer
que não existem meios em Bruxelas de propriedade comum, há Estados que em certos
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momentos estão disponíveis para disponibilizar ajuda.
Sendo certo que o modelo atual está em discussão, desde logo porque quando o risco de
incêndios florestais está elevado nos países de latitude Mediterrânica, os principais países
exportadores de ajuda, em regra também têm os seus problemas.
Recomendações
A grande diversidade de problemas associados à fase ATA e a crescente extensão e intensidade
dos incêndios implica desafios que não podem aqui ser detalhados, mas que recomendam uma
maior prioridade na melhoria da qualificação dos intervenientes no ATA e de lhes proporcionar
os melhores recursos para poderem desempenhar o seu trabalho em segurança. Os contributos
da comunidade científica podem ser importantes para a melhoria da formação, para apoio à
tomada de decisões e para a introdução de novas tecnologias de suporte. Apesar de já se
utilizarem algumas dessas soluções, existe ainda um longo caminho a percorrer, em especial na
interligação entre a comunidade científica e as entidades operacionais.
Do ponto de vista operacional, em incêndios com um desenvolvimento muito rápido ou violento,
a evolução da frente pode criar dificuldades especiais ao COS. Nestes casos deverá prever-se
um grupo de planeamento, que estime a evolução do incêndio, com horas ou mesmo dias de
avanço. Este grupo deveria trabalhar com especialistas em comportamento do fogo, para prever
a evolução provável do incêndio nas horas seguintes, identificar janelas espácio-temporais para
a contenção da progressão e planear o número e tipologia dos recursos necessários para cada
sector e as manobras a executar. Esta informação seria inserida no plano de operações e
distribuído aos comandantes no briefing operacional seguinte.
Deverá ser aprofundado o enquadramento no Mecanismo Europeu de Proteção Civil para o
desenvolvimento de quadros de formação no âmbito da Gestão Integrada de Fogos Rurais
integrando a iniciativa comunitária RESCUE.
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5.2.4 Rescaldo e extinção
Os processos de rescaldo, extinção e vigilância pós-rescaldo são importantes para evitar
reacendimentos e descritos nos diversos documentos como a Diretiva Única e a DON2.
O rescaldo surge depois das ações de supressão, passada a fase mais activa do incêndio e na
ausência de combustão visível, com o desencadear de ações de modo a isolar materiais ainda
em combustão lenta e com condições para reativação. Este processo visa assegurar o controlo
perimetral de todo o incêndio, com utilização prioritária de ferramentas manuais, tratores
agrícolas e/ou máquinas de rasto, garantindo-se desta forma que o incêndio não reativa e
conduzindo-o assim à extinção.
Depois do rescaldo segue-se o processo de declaração da extinção do incêndio. Esta declaração
é da responsabilidade do Comandante das Operações de Socorro quando considerar, depois da
verificação de todos os sectores, linha perimetral e pontos críticos identificados, que todos os
focos de combustão estão extintos no perímetro do incêndio e que o incêndio não tem por isso
condições para reacender, no pior cenário meteorológico.
De qualquer forma, de modo a evitar que surjam reacendimentos, pode ainda considerar-se uma
fase de vigilância ativa pós-rescaldo, operação que se realiza após o rescaldo de um incêndio,
com a intervenção imediata das equipas e meios de vigilância.
Estes processos são de grande importância já que os reacendimentos são uma das principais
causas de incêndio.
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5. 3 Fase de análise e recuperação pós-evento
5.3.1 Investigação de causas
No âmbito da Diretiva Única (RCM 20/2018) inclui-se na avaliação pós-evento a investigação da
causa que originou o incêndio pelas brigadas do SEPNA da GNR e, em caso de suspeita de
dolo, posteriormente pela Polícia Judiciária;
De acordo com o Memorando fornecido ao Observatório pela GNR, esta entidade procede à
nomeação de uma equipa de investigação do SEPNA e promove a inspeção ao local da
ocorrência, determinando: o seu local de início através de georreferenciação, as condições
meteorológicas, os danos causados (dependendo da natureza da propriedade afetada) e
procede ao levantamento das evidências físicas da ignição. A equipa tenta assim determinar a
causa da ignição de modo a reconstituir as circunstâncias em que o incêndio deflagrou, para
depois elaborar o auto de notícia correspondente. Em caso de suspeição de uma causa dolosa
configurando a existência de crime, o processo passa a ser conduzido pela Polícia Judiciária que
conta com elementos especializados na investigação das circunstâncias e das motivações
associadas à produção da ignição que deu origem ao incêndio.
A investigação das causas dos incêndios é de extrema utilidade pois permite analisar e tratar
informação necessária ao planeamento de ações e campanhas de sensibilização, patrulhamento
dissuasor, vigilância e fiscalização por parte das autoridades. De acordo com a audição efetuada
ao Comandante-geral da GNR foi reconhecida a necessidade de formação técnica das equipas
do SEPNA que fazem este trabalho de investigação das causas de incêndios, dada a
complexidade técnica e as exigências de rigor deste tipo de trabalho.
Em todo o caso, não deixa de ser de registar a elevada percentagem de incêndios investigados,
tendo em conta o elevadíssimo número de ignições que continua a ocorrer em Portugal. De
acordo com o citado Memorando entre 1 de janeiro e 28 de outubro de 2018 terão sido
investigados 69% de um total de 12782 incêndios rurais registados. De salientar, no entanto, a
relativamente elevada taxa de causas desconhecidas correspondendo a 31% de todas as
investigações efetuadas. Por outro lado, analisando os dados entre 2001 e 2017, a média do
número de ocorrências inferiores a 1 hectare, isto é, fogachos, queimas agrícolas e florestais
(inclusive falsos alarmes) que levaram à saída de meios, corresponde a cerca de 81% do total de
ocorrências (24927), enquanto a média do número de ocorrências significativas que originam
incêndios superiores a 10 hectares é de cerca de 765, ou seja apenas 3.1% do total do número
de ocorrências.
O reforço das brigadas do SEPNA com mais 100 elementos e respetivo equipamento poderá
contribuir para melhorar a performance no que toca ao conhecimento das causas de incêndio.
Mas o reforço do número de brigadas dedicadas ao apuramento das causas de incêndios não
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resolve, só por si, a situação se se pretender determinar com rigor as causas que deram origem
às ignições. A capacidade sempre limitada do número de agentes associada ao muito elevado
número de ocorrências e à importância da rápida recolha de evidência faz com que se torne
obrigatório reservar a investigação mais profunda para um número mais reduzido de ocorrências
enquanto se pode fazer uma atribuição de causa provável a um número maior de ocorrências.
Recomendações
A grande dificuldade de uma investigação rigorosa assenta, sobretudo, no excessivo número de
ocorrências, na simultaneidade das ocorrências e no baixo número de recursos capacitados e de
meios disponíveis para essa missão. Dada a dificuldade para a determinação das causas,
recomendam-se dois caminhos para que se atinjam os objetivos desejados:
• A atribuição da causa provável para ocorrências não significativas, tais como queimas de
sobrantes, orientada para fins estatísticos e ações de sensibilização;
• Investigação de causas obrigatória para todas as ocorrências significativas, que podem
ser as estabelecida por diversos critérios, por classe de dimensão (por exemplo superiores
a 10 hectares), por tipo de consequências (existência de vítimas ou danos significativos no
património identificado), por tipo de vegetação (área protegida, etc.) ou sempre que ardam
povoamentos ou espaços florestais inseridos em baldios, perímetros florestais, matas
nacionais e áreas protegidas, ou com origem em espaço rural e/ou num raio de 500
metros do espaço florestal, cuja investigação requer o Método de Evidências Físicas
(MEF), carecendo para tal, do respetivo auto de investigação.
Recomenda-se ainda, a formação e capacitação dos agentes locais da GNR-SEPNA e EPF para
a formação de equipas de investigação de causas de incêndios florestais, em articulação com a
PJ, assim como a dotação de equipamento necessário para este fim. Igualmente, é importante a
sensibilização e formação dos agentes que procedem à 1ª intervenção e combate, para a
conservação de provas no espaço onde teve início a ocorrência, bem como a rigorosa
georreferenciação da ignição.
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5.3.2 Avaliação pós-evento
No âmbito da RCM 20/2018 entende-se por avaliação pós-evento a realização de dois tipos
distintos de avaliações:
• O reporte e avaliação das condições em que um incêndio se iniciou e desenvolveu;
• A identificação dos pontos de sucesso e dos pontos negativos da intervenção.
A primeira parte aborda várias questões muito distintas:
• A determinação da área queimada pelo incêndio, validada pela GNR em articulação com o
ICNF e com os GTF’s municipais;
• A investigação da causa que originou o incêndio pelas brigadas do SEPNA da GNR e, em
caso de dolo, posteriormente pela Polícia Judiciária, processo que foi tratado na secção
anterior;
• As condições genéricas em que o incêndio se desenvolveu, ou seja, a análise da
propagação do fogo no espaço e no tempo.
A segunda parte é uma análise crítica em que se pretende “dar contributos para um processo de
lições aprendidas a incorporar nos ciclos de intervenção seguintes, particularmente em incêndios
de área igual ou superior a 100 hectares” (grandes incêndios florestais).
A determinação rigorosa da área queimada por cada incêndio é de importância fundamental quer
em termos operacionais quer para efeitos estatísticos e de análise. Estas áreas juntamente com
outra informação relevante são carregadas na base de dados que constitui o Sistema de Gestão
de Incêndios Florestais (SGIF) gerido pelo ICNF. O SGIF tem-se revelado de extrema utilidade
para a análise do fenómeno dos incêndios florestais em Portugal. O facto de esta informação
estar disponível online assim como a informação cartográfica relativa às áreas queimadas, deve
ser realçado como um ponto forte do sistema, já que nem todos os países europeus têm esta
informação compilada e disponível para consulta. Como ponto fraco devemos referir a lentidão
do sistema SGIF, o qual poderia beneficiar de uma remodelação tornando-o mais operacional
para o utilizador e de consulta mais rápida. O papel da GNR no fornecimento de informação
sobre cada incêndio é fundamental, beneficiando da existência de equipas do SEPNA
distribuídas por todo o território nacional. Na avaliação pós-evento, a GNR, valida as áreas
ardidas em coordenação com o ICNF e os GTF municipais e procede ao levantamento de outros
dados necessários à alimentação do SGIF, num processo que de acordo com a informação
disponível, parece funcionar razoavelmente bem.
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Se o processo de atuação dos agentes do SEPNA na avaliação pós-evento está relativamente
consolidado, já no que diz respeito “à identificação dos pontos de sucesso e dos pontos
negativos da intervenção” muito ou quase tudo está ainda por fazer.
A Diretiva Única refere que a AGIF deve promover “um encontro anual de aprendizagem e ciclos
de melhoria onde se apresentam as lições aprendidas”. Por outro lado, em situações de
exceção, as três instituições basilares dos três pilares do sistema (ICNF, GNR e ANPC) deverão
elaborar “relatório conjunto, que divulgam junto da comunidade de prevenção e supressão de
incêndios, com recolha de elementos das forças e entidades participantes, num processo de
lições aprendidas”. Este processo configura um trabalho de análise de incêndios que não tem
tradição no sistema de prevenção e combate a incêndios em Portugal. De referir que são poucos
os exemplos de grandes incêndios sujeitos a um escrutínio técnico e organizacional que permita
aprender lições sobre o que correu bem e o que correu mal.
Em 2017, devido à extrema gravidade dos eventos ocorridos a 17 de junho e a 15 de outubro,
foram elaborados três relatórios técnicos dois deles por duas Comissões Técnicas
Independentes nomeadas pela Assembleia da República, e o terceiro por um grupo de trabalho
da Universidade de Coimbra, constituindo-se nos poucos exemplos de trabalho técnico feito para
avaliar o que correu bem e mal na sequência de incêndios excecionalmente graves. Com isto
pretendemos salientar que não basta enunciar na Diretiva Única que ser irão fazer relatórios
conjuntos sobre incêndios de excecional gravidade para que tal aconteça. Antevemos problemas
de coordenação entre as três entidades e de independência quanto ao espírito crítico que deve
presidir a exercícios desta natureza. É também de salientar a necessidade de competências
técnicas consolidadas no que diz respeito à capacidade para analisar o comportamento do fogo,
nomeadamente através do uso de simuladores, de modo a perceber o que poderia ter corrido
melhor no que diz respeito às opções táticas e à performance do dispositivo de combate.
Finalmente seria importante definir o que são “situações de exceção” de modo a que o processo
de avaliação seja despoletado de forma objetiva e automática.
5.3.3 Recuperação pós-incêndio
Os incêndios de elevada intensidade consomem grande parte do coberto vegetal, promovem
erosão e a alteração física e química dos solos, a diminuição da capacidade de infiltração da
água, bem como a redução do tempo de concentração e o consequente incremento dos
fenómenos hidrológicos extremos, a que se sucede o risco de deslizamentos de terra. A inerente
perda de solo contribui, para além do empobrecimento do potencial produtivo, a tendência para a
desertificação, aspetos conducentes à perda de biodiversidade e à homogeneização da
cobertura vegetal, devido à regressão ecológica das comunidades florísticas, cada vez mais
restritas a um reduzido número de espécies arbustivas, dotadas de elevada resiliência devido à
elevada produção de sementes.
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A recuperação de áreas ardidas envolve, tradicionalmente, para os sistemas florestais, três fases
distintas:
A primeira, muitas vezes designada como de estabilização de emergência, decorre logo após a
fase de combate ao incêndio e visa, após a avaliação dos danos e das zonas mais sensíveis, o
controlo da erosão e a proteção da rede hidrográfica, mas também a defesa das infraestruturas e
aglomerados urbanos, bem como dos habitats mais sensíveis.
Segue-se uma fase de reabilitação, nos dois anos seguintes, na qual deve ser observada a
reação dos ecossistemas e implementadas medidas de engenharia natural tendentes a
aumentarem a infiltração e a proporcionarem a consolidação das encostas e taludes e,
eventualmente, iniciar-se a reflorestação adequada das zonas mais críticas.
Nestas duas fases, a tónica deve assentar no controlo da erosão, onde intervêm processos
como a aquisição ou corte e processamento de resíduos orgânicos/florestais (estilhaçamento) e
aplicação dos resíduos florestais (mulching), com ou sem hidrosementeira posterior, redução da
velocidade de escoamento superficial através da colocação de troncos segundo as curvas de
nível e aplicação de mantas orgânicas ou geotêxteis, bem como a abertura de regos segundo
curvas de nível, rompimento das camadas de solo repelente à água (hidrofobicidade), tratamento
do solo para melhoria das suas características físicas, químicas e biológicas e implementação
dum conjunto de medidas biofísicas de consolidação de taludes e de correção torrencial, entre
outras técnicas.
Finalmente, a terceira fase, ou de longo prazo, inclui o planeamento dos projetos definitivos de
recuperação/reflorestação e sua implementação, tendo em conta a necessidade de aumentar a
resiliência dos povoamentos, o que deverá ter lugar, normalmente, a partir dos três anos após a
passagem do fogo.
A Diretiva Única de Prevenção e Combate indica que o ICNF avalia a severidade, planeia e
orçamenta as operações das medidas de recuperação das áreas florestais, incluindo a fauna
selvagem, colaborando, se necessário, com outras entidades que apoiam as atividades agrícolas
e pecuárias, enquanto que Municípios e Freguesias procedem a operações de estabilização de
vertentes e desimpedimento de redes viárias, além do restabelecimento de serviços às
populações. A GNR poderá também ter uma participação na confirmação da avaliação das áreas
ardidas. Esta Diretiva indica ainda que a recuperação, englobando o conjunto de fases 1, 2 e 3,
deverá ser do conhecimento da AGIF.
Os apoios para levar a cabo as fases de estabilização de emergência e recuperação são
imprescindíveis e estão regulamentados pela Portaria 134/2015 de 18 de maio, sujeita já a 6
revisões (a última em Diário da República, de 28 de agosto de 2018), designada Operação 8.1.4.
relativa ao “Restabelecimento da floresta afetada por agentes bióticos e abióticos ou por
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acontecimentos catastróficos” no âmbito do Programa de Desenvolvimento Rural do Continente
para 2014-2020 (PDR 2020).
Recomendações
• Torna-se necessária uma rápida resposta do ICNF, que deverá participar nas 3 fases pós-
incêndio atrás referidas, em colaboração e articulação com as CM e JF, em especial na 1.ª
fase, absolutamente essencial para diminuir as incidências da erosão, sendo portanto
essencial a capacitação dos GTF no pós-fogo. Outras entidades, como os GIPS, eSF,
para além das CM e JF, devem também atuar célere e articuladamente no terreno,
procedendo ao levantamento dos prejuízos e, posteriormente, ao início das atividades de
estabilização de emergência, ou seja, todas estas entidades devem ter um papel relevante
na 1.ª fase fornecendo os elementos apurados ao ICNF, ou seja, das perdas apuradas e
das ações a realizar, onde figure o estabelecimento dos prazos respetivos e custos
estimados. No caso de existir vulnerabilidade de pessoas e bens, decorrentes da alteração
dos fenómenos hidrológicos, consideramos que também as CM (GTF) e a ANPC devem
definir os processos previstos para redução da vulnerabilidade dos elementos expostos.
• Para além de não haver uma separação entre as verbas disponíveis no PDR 2020 que
discrimine entre os prejuízos decorrentes dos fenómenos bióticos ou abióticos (neste
caso, os incêndios), os critérios de elegibilidade para a 1.ª fase estão limitados a uma
escala territorial relevante, definida naqueles Programas como devendo ser superior a 750
ha designadamente no que concerne à estabilização de emergência pós-incêndio para
controlo da erosão, tratamento e proteção de encostas, prevenção da contaminação e
assoreamento e recuperação de linhas de água e diminuição da perda de biodiversidade.
Consideramos que este limite de área é excessivo e casuístico, não tem em conta as
características específicas de cada local, nomeadamente o risco de erosão e o interesse
conservacionista e de fornecimento de serviços de ecossistema das áreas afetadas. Note-
se que nos fundos provenientes do PDR 2020, a despesa pública destinada ao ponto
8.1.4 é claramente menorizada, relativamente aos investimentos dirigidos à florestação e à
melhoria do valor económico das florestas sendo ainda mais escassas as verbas
destinadas à recuperação de superfícies afetadas por incêndios das zonas Norte e Centro,
em comparação com o Alentejo, apesar da desproporção de áreas florestadas (estes
aspetos já tinham sido salientados no 2.º Relatório da CTI). Acresce que os montantes
destinados a este item diminuíram ainda relativamente ao ciclo anterior (2007-2013).
• Sendo a atuação rápida um elemento essencial no controle dos fenómenos erosivos pós-
fogo, quer no sentido de evitar a improdutividade da estação, quer para amortecer os
picos de cheia de curto prazo, os agentes locais deparam-se frequentemente com
demorados procedimentos concursais, ultrapassando-se na maior parte dos casos o
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período crítico de atuação, antes das primeiras chuvadas mais intensas, aspeto
reconhecido e que é, aliás, reconhecido por entidades como o ICNF. Em casos de enorme
severidade devem ser criadas formas mais ágeis e flexíveis de atuação, devendo este
organismo procurar determinar quais as zonas-chave, a serem identificadas pela
suscetibilidade específica à perda de solo e eventual potenciação de desastres
associados. Um exemplo recente foi o Decreto-Lei n.º 70/2018 de 30 de agosto, elaborado
especificamente para as consequências do incêndio de Monchique de 2018. Na verdade,
torna-se necessário levar a cabo medidas expeditas para situações excecionais de modo
a permitirem proceder à atempada estabilização de emergência, recuperação imediata das
infraestruturas, equipamentos e bens localizados nas áreas afetadas.
5.3.4 Gestão da informação
O SDFCI estabelece a criação de um Sistema de Informação relativo a Incêndios Florestais
(SGIF) à escala nacional, incluindo os registos das áreas ardidas. O sistema deveria "receber
informação dos sistemas de gestão de ocorrências, gestão de recursos humanos, materiais e
financeiros de todos os agentes de defesa da floresta contra incêndios".
Todas as entidades públicas que integram o SDFCI estão sujeitas "ao dever de colaboração e
têm acesso aos dados do SGIF necessários à definição das políticas e ações de prevenção
estrutural, vigilância, deteção, combate, rescaldo, vigilância ativa pós -rescaldo e fiscalização".
Acontece que o ICNF é a entidade responsável pela gestão do SGIF mas muitos agentes do
sistema mantêm sistemas de informação próprios com pouca partilha e integração.
A constituição da AGIF com a sua atribuição de coordenação poderá constituir uma oportunidade
excelente para a criação de uma efectiva partilha de informação sobre prevenção e combate que
possa servir como base para as necessárias melhorias no seguinte ciclo do planeamento.
Recomendação
Concretizar o conceito inicial do SGIF como uma plataforma única de informação criada e
partilhada pelas entidades pilares do sistema (ICNF, ANPC e GNR) no âmbito da AGIF.
5.4 Investigação científica e qualificação dos agentes
Os recursos humanos são a componente mais importante do sistema e este cresce e melhora
não apenas pelo seu número, mas também pela sua qualificação e preparação. Para além da
experiência decorrente dos anos de prática, é importante que os agentes operacionais
disponham de conhecimentos que sejam atualizados e corretos.
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conhecimentos diversos e especializados, que a complexidade dos temas e dos sistemas
utilizados suscita.
Deve haver no sistema entidades que assegurem a produção do conhecimento, para melhorar a
formação e para que se desenvolvam novas soluções e produtos para incentivar a indústria
nacional. Esta tarefa compete em princípio à investigação científica e tecnológica, que mediante
a aplicação de conhecimentos e métodos de diversas ciências deverão estudar os múltiplos
problemas que se colocam, melhorar o conhecimento sobre eles, resolver as dificuldades que se
colocam e encontrar novas soluções, para vencer as dificuldades que se encontram na prática.
No ponto 4.5 já se fez referência às principais entidades que trabalham neste sistema em
Portugal.
Deve por outro lado haver entidades que deem a formação de uma forma continuada e gradual
em níveis que sejam reconhecíveis e validados, mediante processos de avaliação sérios.
Nas diversas atividades ou carreiras dedicadas aos incêndios, desde os sapadores, aos
bombeiros, passando pelos militares ou técnicos superiores, deveria haver um conjunto de níveis
de qualificação que permitam assegurar que a pessoa que ocupa um determinado lugar possui
as qualificações para tal. Isto mesmo era referido no Relatório da UC sobre o incendio de
Pedrógão Grande (Viegas et al., 2017): “Seria desejável que a formação recebida pelos quadros
de Comando dos Bombeiros tivesse uma qualidade e homogeneidade tais que assegurassem
que a gestão de uma ocorrência fosse independente das pessoas que assumissem esse
Comando”.
Várias das entidades que participam no Sistema, como por exemplo as FFAA, a GNR e a PSP
possuem academias, onde os seus quadros recebem formação e treino. Tal não é o caso dos
Bombeiros, cuja formação, ministrada especialmente por meio da ENB, termina a um nível que
não é equiparável ao do ensino superior. Esta lacuna constitui, quanto a nós, uma das
dificuldades para a autonomia dos Corpos de Bombeiros, com um comando próprio, dado que
não dispõem de quadros superiores, devidamente formados e reconhecidos.
A formação da ENB na temática dos incêndios florestais contem vários módulos, que são
ministrados no Centro de Formação da Lousã. Inclui cinco níveis de formação em combate a
incêndios florestais, dois de operações aéreas e de gestão operacional. Inclui ainda módulos de
fogo controlado, prevenção de incêndios, de equipas de reconhecimento e um módulo sobre
comportamento e segurança, que é dado em parceria com a ADAI (Universidade de Coimbra).
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Reconhece-se que a formação de base dos atuais agentes operacionais tem melhorado, desde
logo, por terem um nível de ensino cada vez maior, o que os torna aptos para assimilarem os
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
qualificação e a função que lhe está atribuída.
• Deve haver uma maior colaboração entre as unidades de formação das diversas
entidades, com vista a extrair benefícios pelos efeitos de escala e pela partilha de recursos
especializados.
• Deve tender-se a converter a atual ENB numa Academia de Proteção Civil, com forte
ligação ao sistema de ensino superior, à semelhança do que sucede com as Academias
das FFAA.
• Deve agilizar-se a colaboração entre as entidades do sistema operacional e as do sistema
científico, quer na definição de temas de investigação quer na sua abordagem.
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Recomendações
• Deve existir um sistema de formação avaliado e acreditado que assegure a formação dos
agentes que operam nas diversas entidades, aos diferentes níveis, que permita identificar
facilmente, em cada instituição e para cada agente, a compatibilidade entre o seu grau de
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
6. Propostas
Nos capítulos anteriores foi apresentada a análise efetuada por entidade e por processo tendo aí
ficado identificadas as recomendações específicas correspondentes.
Neste capítulo são apresentadas as propostas que o Observatório considera mais estruturantes
do sistema.
Três destas propostas são genéricas para todo o sistema, e incluem aspetos como o da garantia
da coerência territorial de todos os agentes de proteção civil, a importância da coordenação
regional, ou a necessidade de formação.
Outras três propostas incidem sobre áreas do sistema que merecem atenção particular,
representadas na Figura 11 por triângulos. O primeiro triângulo, na área da prevenção, é o do
Programa de Sapadores Florestais, com ligações entre ICNF, as OPFs e os Baldios e as equipas
de Sapadores Florestais. O segundo triângulo, com problemas equivalentes na área do combate,
é o das relações entre ANPC, AHB/LBP e corpos de bombeiros. E o terceiro triângulo é o da
relação entre os três pilares do sistema, ANPC, ICNF e GNR no novo quadro em que a AGIF
desempenha papel central.
Figura 11. Triângulos para os quais se apresentam propostas.
Apresentam-se de seguida as seis propostas:
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
6.1 Coerência territorial
A necessidade de que o Sistema Nacional de Proteção Civil tenha uma estrutura e organização
territorial coerente foi já objeto de reflexão por parte do Observatório nas suas duas primeiras
Notas Informativas.
Esta necessidade de coerência territorial é particularmente importante no âmbito da Defesa da
Floresta Contra Incêndios o que exige estruturas operacionais ágeis, com uma hierarquia de
comando clara e atuação sobre um território com limites bem definidos.
A coerência de um sistema com esta importância e em que concorrem estruturas diversas no
âmbito do Estado central, como a ANPC, a GNR e o ICNF, as autarquias e entidades
intermunicipais, e os Bombeiros e outros agentes, com as suas estruturas próprias, aconselha a
um particular cuidado na definição da organização territorial para que, a haver mudanças, elas
sejam sincronizadas e coincidentes entre todos.
Recorda-se que a organização do território nacional tem sido diferenciada de acordo com os
objetivos a que se destina. O sistema político está organizado em círculos eleitorais que definem
o número de deputados a eleger para a Assembleia da República, e esses círculos eleitorais
correspondem no continente à área geográfica dos distritos administrativos, são designados pelo
mesmo nome e têm como sede as suas capitais, conforme os artigos 12.º e 13.º da Lei n.º 14/79
de 16 de maio, aprovada pela Assembleia da República a 4 de abril, com a redação conferida
pela Lei Orgânica n.º 1/99 de 22 de junho, que comete à Comissão Nacional de Eleições a
publicação de mapa com o número de deputados e sua distribuição por círculos, sistema que se
mantem inalterado desde 1979.
Por outro lado, como vimos, muita da legislação produzida refere o nível distrital que é adotado
por muitos agentes do sistema.
Entretanto, para efeitos de análise estatística de dados com base numa divisão coerente e
estruturada do território comunitário, foi criada pelo EUROSTAT uma Nomenclatura das
Unidades Territoriais para fins Estatísticos (NUTS), que é referência para a determinação da
elegibilidade das regiões europeias a financiamentos no âmbito da política de coesão da União
Europeia. Na sequência da adesão de Portugal à Comunidade Económica Europeia, a NUTS foi
instituída em Portugal através da Resolução de Conselho de Ministros n.º 34/86 de 5 de maio,
passando a partir do Regulamento CE n.º 1059/2003 de 26 de maio do Parlamento Europeu e do
Conselho, as alterações àquelas unidades territoriais a processar-se sob enquadramento legal
europeu (NUTS 2013, As Novas Unidades Territoriais para fins Estatísticos, INE 2015).
Nesta sequência, pela Lei n.º 75/2013 foram criadas entidades intermunicipais e definido o
respetivo regime jurídico, ficando aquelas a corresponder às unidades territoriais NUTS III, isto é,
a 25 unidades territoriais, 23 das quais no continente, nas quais o Estado tem vindo a delegar
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
sucessivas competências.
Figura 12. As diferenças entre limites de distritos e NUTS III no território continental. Note-se que há perfeita
correspondência apenas em quatro situações: Distrito de Faro - Algarve, Distrito de Évora - Alentejo Central, Distrito de
Portalegre - Alto Alentejo, Distrito de Viana do Castelo - Alto Minho.
A existência em simultâneo destas duas realidades territoriais não tem sido resolvida ao longo do
tempo e tem seguramente consequências negativas para o funcionamento coerente de vários
sistemas.
• Para obviar a que esta situação afete negativamente o sistema nacional de proteção civil,
o Observatório propõe ao Governo que todos os agentes de proteção civil possuam
a mesma organização territorial e que, havendo mudanças, elas sejam simultâneas e
coincidentes para todos os agentes do sistema;
• Pelos motivos anteriormente expostos, de forma a otimizar a consistência entre os
sistemas operacional e o político, o Observatório propõe igualmente à Assembleia da
República que equacione a melhor forma de organização territorial única, estável e
duradoura.
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
6.2 Coordenação regional
Independentemente do modelo de organização territorial que se venha a adotar é determinante
que seja garantida uma capacidade de controlo direto para fins operacionais, o que limita o
número de unidades subordinadas a um comando específico.
É assim essencial estabelecer um nível de coordenação regional intermédio adequado, a
funcionar com base no princípio da subsidiariedade.
A Lei de Bases da Proteção Civil (Lei n.º 80/2015 de 3 de agosto) aponta já para a existência de
vários níveis, cada um com a sua organização operacional, o nacional, o regional, o distrital, o
municipal, podendo ir até ao nível local por freguesia. Por outro lado, com base neste princípio e
com o objetivo de racionalização dos meios existentes e obter economias de escala, o Decreto-
Lei n.º 163/2014 de 31 de outubro veio introduzir na Autoridade Nacional de Proteção Civil um
outro nível operacional, o do agrupamento distrital de operações de socorro tendo sido definidos
cinco agrupamentos, no Norte, Centro Norte, Centro Sul, Sul e Algarve.
No mesmo sentido vai a lei orgânica da AGIF, o Decreto-Lei n.º 12/2018 de 16 de fevereiro, que
indica cinco coordenadores regionais e também a Resolução de Conselho de Ministros, Decreto-
Lei n.º 398/2018 da relativa à lei orgânica da Autoridade Nacional de Emergência e Proteção
Civil, que aponta para cinco comandos regionais, no Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo,
Alentejo e Algarve.
O nível regional foi também utilizado no sector das florestas e da conservação da natureza. A lei
orgânica do ICNF, o Decreto-Lei n.º 135/2012, de 29 de junho, estabelece cinco departamentos
regionais mas a elaboração dos Planos Regionais de Ordenamento Florestal seguiu uma divisão
do território continental em sete regiões com mais significado do ponto de vista florestal
subdividindo o Norte e Centro entre litoral e interior, tendo sido estabelecidas as regiões de Entre
Douro e Minho, Trás-os-Montes e Alto Douro, Centro Litoral, Centro Interior, Lisboa e Vale do
Tejo, Alentejo e Algarve.
Independentemente da organização territorial sub-regional (objecto da anterior recomendação) e
da organização regional que se adopte (e que deveria igualmente ser coerente para todos os
agentes), considera-se que o nível regional é de extrema importância para a garantia da
capacidade de controlo direto, elevando o nível de resposta, dotado de recursos humanos
experientes e qualificados necessários para respostas mais exigentes, em especial as que se
relacionam com o combate e socorro associadas a situações meteorológicas e comportamentos
de fogo mais extremos.
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
operacional adequada a situações mais complexas;
• O Observatório propõe igualmente que, no quadro da simplificação de processos e
de optimização da coerência operacional, sejam melhor clarificados nas diretivas
operacionais os níveis mais adequados de intervenção e os correspondentes
agentes.
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• Assim, o Observatório propõe que seja dado especial ênfase nesta fase às
estruturas de coordenação de nível regional que forem estabelecidas, onde se
deverão concentrar as competências e os meios necessários para uma resposta
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
6.3 Formação e qualificação
A necessidade de que os agentes associados ao sistema de gestão de incêndios rurais sejam
detentores de uma formação adequada e de uma experiência sólida é reconhecida por todas as
entidades envolvidas. A crescente exigência na qualificação dos agentes corresponde à
crescente complexidade dos incêndios florestais e rurais associada a maiores acumulações de
biomassa inflamável, a paisagens mais homogéneas, a interfaces urbano-florestais mais
complexas. Acresce que as perspetivas dos cenários de alterações climáticas indicam que as
situações meteorológicas extremas serão no futuro ainda mais frequentes.
Importa constituir em Portugal uma comunidade científica ainda mais forte, na temática dos
incêndios florestais, para melhorar o conhecimento e compreensão dos processos, a partir dos
seus fundamentos, para assim se desenvolverem procedimentos e práticas operacionais que
permitam gerir o problema dos incêndios florestais de uma forma mais sustentável e segura.
A constituição da AGIF, que viu os seus Estatutos aprovados pela Portaria n.º 333/2018 de 28 de
dezembro, e o recrutamento pela Estrutura de Missão de uma bolsa de peritos (peritos
coordenadores, peritos e peritos juniores) veio evidenciar ainda mais a necessidade de valorizar,
formar e promover os agentes das entidades operacionais. Num sistema com escassos recursos
humanos especializados e que se pretende basear em instituições mais fortalecidas tem-se
assistido a um processo que alguns apelidaram de "canibalização", pelo facto de o reforço de
qualquer das entidades intervenientes se fazer muitas vezes à custa de recursos humanos
provenientes de outras entidades importantes do sistema, que assim ficam mais enfraquecidas.
Tem-se assistido nomeadamente a transferências de pessoal envolvendo Gabinetes Técnicos
Florestais, Associações de Produtores Florestais, Corpos de Bombeiros, o Instituto para a
Conservação da Natureza e Florestas, e a Estrutura de Missão para a constituição AGIF. Esses
fluxos entre entidades não são, em si, negativos, mas a construção de um sistema sólido e
durável obriga a que se qualifiquem mais recursos humanos de forma a preencher as
necessidades das diversas entidades essenciais ao sistema.
Neste aspeto é particularmente relevante a aprovação pelo Conselho de Ministros a 25 de
outubro da Resolução 418/2018 que aponta para uma reforma sistémica na prevenção e
combate aos incêndios rurais baseada no princípio da aproximação entre prevenção e combate,
na profissionalização e na capacitação do sistema de gestão integrada de incêndios rurais. Para
tal a Resolução do Conselho de Ministros aponta para a criação de uma rede nacional de
formação e investigação em proteção civil envolvendo a Escola Nacional de Bombeiros,
instituições de ensino superior e laboratórios colaborativos "com atividade na gestão integrada
da floresta e do fogo, ou na minimização de riscos ou impactos relevantes para a proteção civil".
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
profissionais nestas áreas através de incentivos adequados.
Reconhecendo o papel fundamental do desenvolvimento do conhecimento através da
investigação científica e da sua incorporação nas operações, através da formação dos agentes
envolvidos no sistema de gestão integrada de fogos rurais, o Observatório propõe ao Governo
a maior urgência na criação, regulamentação e financiamento de um Programa Nacional
de formação específica para a gestão integrada de fogos rurais destinado a formar e
qualificar de forma exigente os agentes necessários ao sistema, baseado na rede de
instituições de ensino superior nacionais, com a Escola Nacional de Bombeiros e com
recurso a especialistas e técnicos nacionais e internacionais.
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Paralelamente o ritmo de acesso em cursos de proteção civil, engenharia florestal e afins, tem
sido reduzido, sendo estratégico aumentar rapidamente a base de recrutamento para
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
6.4 Requalificar e consolidar o Programa de Sapadores Florestais
Os documentos e relatórios oficiais publicados, bem como as audições realizadas permitiram
verificar diversas fragilidades do Programa de Sapadores Florestais (PSF). Apesar dessas
debilidades, que importa resolver rapidamente, o PSF deve ser muito mais exigente, o que
implica a sua requalificação e uma adaptação às diferentes realidades técnicas, sociais e
administrativas, que garanta a sua adaptação às exigências do atual panorama florestal e dos
riscos associados. É necessário criar num curto espaço de tempo, uma estratégia para o
desenvolvimento e monitorização do Programa que permita definir procedimentos concretos,
mediante a constituição de uma estrutura centralizadora de coordenação que integre valências
técnicas e administrativas de forma a garantir uma gestão e monitorização eficaz.
É notória a consolidação da importância pública e as vantagens da existência das equipas de
Sapadores Florestais, as quais permitem um trabalho muito próximo dos problemas reais que
atingem a floresta, facilitando a conciliação de interesses dos utilizadores e residentes do espaço
rural-florestal e os interesses da prevenção e defesa da floresta contra incêndios. Quando se
constituem equipas de Sapadores Florestais e se consolidam num território, os seus elementos
adquirem um certo grau de especialização que não pode ser ignorado nem subvalorizado, em
matérias de prevenção, de conhecimento do fenómeno dos incêndios locais e das causas e
motivações associadas ao uso do fogo.
Recorde-se que os Sapadores Florestais atuam transversalmente nos três pilares do SDFCI,
encontrando-se implicados todo o ano na prevenção estrutural, vigilância ou combate, pelo que a
sua evolução e requalificação é uma missão necessária e urgente.
Neste âmbito o Observatório propõe ao Governouma reforma para requalificação do
Programa de Sapadores Florestais. Esta reforma incluiria:
• A criação do estatuto e carreira profissional dos Sapadores Florestais bem como a
definição e atribuição de um valor base remuneratório adequado ao desempenho das
funções;
• A possibilidade do financiamento para a constituição e funcionamento de equipas de
sapadores florestais em entidades públicas (tal como se procedeu para a constituição de
brigadas de sapadores florestais nas comunidades intermunicipais);
• A simplificação e ampliação do processo de transferência da titularidade de equipas de
sapadores florestais às autarquias locais e comunidades intermunicipais, garantindo de
igual modo a transferência dos correspondentes apoios financeiros;
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
devidamente capacitados, principalmente no uso do fogo controlado e rescaldo.
• A planificação e financiamento plurianual do Programa de Ação das equipas de Sapadores
Florestais, articulando e integrando o serviço público e o restante serviço, e clarificando as
relações contratuais entre o Estado central, as Organizações de Produtores Florestais e
Baldios, as autarquias locais e comunidades intermunicipais;
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• A promoção da melhoria na formação e na capacitação dos sapadores florestais
integrando nas equipas técnicos superiores de acompanhamento, operacionais e
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
6.5 Reorganização estrutural do sector operacional dos bombeiros
Identificada a manutenção da oportunidade da recomendação constante do Relatório da
Comissão Técnica Independente 2 sobre esta matéria, o Observatório propõe ao Governo
que promova uma Reorganização Estrutural do Setor Operacional de Bombeiros do
território do Continente.
Esta reorganização teria de ser baseada e precedida de uma avaliação independente do
dispositivo de resposta existente no território do Continente, no domínio da missão dos corpos de
bombeiros regulada pelo Decreto-Lei n.º 247/2012, de 21 de novembro, realizada em estreita
articulação com a Associação Nacional dos Municípios Portugueses, Liga dos Bombeiros
Portugueses, estruturas sindicais e outras, num processo amplamente participado. Essa
avaliação deveria incluir, entre outros aspetos:
• A tipificação dos corpos de bombeiros;
• A quadrícula de meios de socorro e sua distribuição no território;
• A definição de perfis funcionais e modelos de qualificação e recrutamento dos cargos de
comando;
• O estabelecimento de carreiras profissionais;
• O sistema de incorporação do conhecimento técnico e científico.
Revela-se fundamental para o bom funcionamento do sistema que haja estabilidade e
transparência da relação entre o Estado central e as entidades detentoras de corpos de
bombeiros, municípios e associações humanitárias. Esta relação deve ser clarificada com o
estabelecimento de relações contratuais plurianuais que definam os direitos e deveres das
partes numa base sólida e duradoura.
Deste modo, o Observatório propõe ao Governo que, ouvidas as partes interessadas,
estabeleça modelos de contratualização plurianual entre o Estado central e as entidades
detentoras de corpos de bombeiros.
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
6.6 Coordenação global do sistema
A constituição da AGIF representou uma alteração significativamente positiva no modelo
estrutural e organizativo no contexto do novo Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais
(SGIFR), seguindo genericamente a recomendação proposta pela Comissão Técnica
Independente.
No processo de desenvolvimento da AGIF deverá ser tido em consideração o risco de se
esvaziar em recursos humanos qualificados os vários agentes que importa robustecer numa
perspetiva de solidificação do sistema, comprometendo uma das missões essenciais da AGIF.
Estando neste momento em curso o processo de consolidação da AGIF no quadro da sua lei
orgânica esta é a oportunidade para refletir a missão projetada numa perspetiva da missão futura
desta estrutura.
Recorda-se que é objetivo central da AGIF a coordenação global do sistema bem como a
articulação de todos os agentes nele integrados, no âmbito do novo SGIFR.
Neste contexto, o Observatório propõe ao Governo que, na elaboração do modelo de
sistema e dos respetivos instrumentos legislativos, seja consagrada a evolução da AGIF
para uma formulação orgânica de interagência, aproximando e potenciando ainda mais as
sinergias entre agentes.
Figura 13. A representação gráfica da missão da AGIF como interagência de articulação e aproximação entre os agentes
dos três pilares do sistema.
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ANEXOS
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
ANEXO 1
Lista de Abreviaturas e Acrónimos
AFOCELCA – Agrupamento Complementar Empresas, Navigator e Altri
AGIF – Agência para a Gestão Integrada de Fogos
AHBV – Associação Humanitária de Bombeiros Voluntários
AFN – Autoridade Florestal Nacional
ANAC – Autoridade Nacional da aviação Civil
ANBP – Associação Nacional Bombeiros Profissionais
ANEPC – Autoridade Nacional Emergência Proteção Civil
ANMP – Associação Nacional de Municípios Portugueses
ANPC – Autoridade Nacional Proteção Civil
ANSF – Associação Nacional de Sapadores Florestais
APA – Agência Portuguesa do Ambiente
APC – Agentes de Proteção Civil
APBV – Associação Portuguesa Bombeiros Voluntários
ATI – Ataque Inicial
ATA – Ataque Ampliado
BAL – Base de Apoio Logístico
BALADI – Federação Nacional de Baldios
BCIN – Brigada Combate a Incêndios
BP – Base de Peritos
CADIS – Comandante Operacional de Agrupamento Distrital
CB – Corpo de Bombeiros
CCOD – Centro de Coordenação Operacional Distrital
CCON – Centro de Coordenação Operacional Nacional
CDOS – Comando Distrital de Operações de Socorro
CDPC – Comissão Distrital de Proteção Civil
CEDN – Conselho Estratégico de Defesa Nacional
CIM – Comunidades Intermunicipais
CM – Câmaras Municipais
CMA – Centros de Meios Aéreos
CMDFCI – Comissão Municipal de Defesa da Floresta
CNE – Corpo Nacional de Escutas
CNOS – Comando Nacional de Operações de Socorro
CNPC – Comissão nacional de Proteção Civil
CODIS – Comandante Operacional Distrital
CODU – Centro de Orientação de Doentes Urgentes
CONAC – Comandante Operacional Nacional
COS – Comandante das Operações de Socorro
CRESAP – Comissão de Recrutamento e Seleção para Administração Pública
CRIF – Companhia de Reforço para Incêndios Florestais
CTI – Comissão Técnica Independente
CVP – Cruz Vermelha Portuguesa
DECIF – Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Florestais
DECIR – Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais
DFCI – Defesa da Floresta Contra Incêndios
DGAM – Direção-Geral da Autoridade Marítima
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
DON – Diretiva Operacional Nacional
DU – Diretiva Única
DUPC – Diretiva Única de Prevenção e Combate
ECIN – Equipa de Combate a Incêndios Florestais
ECMWF – European Centre for Medium-Range Weather Forecasts.
EFFIS – European Forest Fire Information system
EIP – Equipa de Intervenção Permanente
EGAUF – Equipa de Grupo Análise e Uso do Fogo
ELAC – Equipa Logística de Apoio ao Combate
EMGFA – Estado-Maior General das Forças Armadas
ENF – Estratégia Nacional para as Florestas
EPCO – Equipa de Posto de Comando Operacional
ERAS – Equipa de Reconhecimento e Avaliação da Situação
ESF – Equipa de Sapadores Florestais
FAP – Força Aérea Portuguesa
FFAA – Forças Armadas
FEB – Força Especial de Bombeiros
FEPC – Força Especial de Proteção Civil
FORESTIS – Associação Florestal de Portugal
FRE – Potência Radioativa Obtida Via Satélite
FRM – Fire Risk Map
FWI – Forest fire Weather Index
GCIF – Grupo de Combate a Incêndios Florestais
GIF – Grande Incêndio Florestal
GIPE – Grupo de Intervenção Permanente
GIPS – Grupo de Intervenção de Proteção e Socorro da GNR
GLOR – Grupo Logístico de Reforço
GNR – Guarda Nacional Republicana
GREL – Grupo de Reforço Ligeiro
GRUATA – Grupo de Reforço para Ataque Ampliado
GRIF – Grupo de Reforço para Combate a Incêndios Florestais
GSM – Global System for Mobile Communications
GTF – Gabinete Técnico Florestal
ICNF – Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas
IF – Incêndio Florestal
IFN – Inventário Florestal Nacional
INEM – Instituto Nacional de Emergência Médica
IPMA – Instituto Português do Mar e da Atmosfera
IR – Incêndio Rural
JF – Junta de Freguesia
LBP – Liga dos Bombeiros Portugueses
LBPC – Lei de Bases de Proteção Civil
LEE – Local Estratégico de Estacionamento
LO – Lei Orgânica
MAFDR – Ministério Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural
MAI – Ministra da Administração Interna/Ministério da Administração Interna
MR – Máquina de Rastos
NBQR – Nuclear Biológico Químico e Radiológico
NUTS – Unidades Territoriais para Fins Estatísticos
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
OL – Oficial de Ligação
ONG – Organizações Não Governamentais
ONGA – Organizações Não Governamentais do Ambiente
OPF – Organização de Produtores Florestais
OTI – Observatório Técnico Independente
PCO – Posto de Comando Operacional
PDDFCI – Plano Distrital de Defesa da Floresta Contra Incêndios
PFC – Plano de Fogo Controlado
PJ – Polícia Judiciária
PLACOM – Plano de Comunicações
PLANOP – Plano de Operações
PMA – Posto Médico Avançado
PMDFCI – Plano Municipal de Defesa Floresta Contra Incêndios
PNDFCI – Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios
PNFC – Plano Nacional de Fogo Controlado
PNGIFR – Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais
POSIT – Ponto de Situação
PRFC – Programa de Fogo Controlado
PROF – Plano Regional de Ordenamento Florestal
PSP – Polícia de Segurança Pública
PT – Ponto de Transito
PV – Posto de Vigia
RCM – Resolução Conselho de Ministros
RCM – Risco Incêndio Florestal
RNAP – Rede Nacional de Áreas Protegidas
RNPV – Rede Nacional de Postos de Vigia
SCTN – Sistema Cientifico e Tecnológico Nacional
SDFCI – Sistema de Defesa da Floresta Contra Incêndios
SEPNA – Serviço Proteção da Natureza e Ambiente
SIEM – Sistema Integrado de Emergência Médica
SF – Sapadores Florestais
SGIFR – Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais
SGIF – Sistema de Gestão de Informação de Fogos Florestais
SIOPS – Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro
SMPC – Serviço Municipal de Proteção Civil
SNIRH – Sistema Nacional Informação de Recursos Hídricos
SNPE – Serviço Nacional de Prevenção e Emergência
TERR – Guarda Nacional Republicana Territorial
TO – Teatro de Operações
UEPS – Unidade de Emergência de Proteção e Socorro
UM – Unidade de Maquinaria
URL – Unidade de Reserva Logística
ZA – Zona de Apoio
ZCR – Zona de Concentração e Reserva
ZS – Zona de Sinistro
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
ANEXO 2
Legislação
Diploma legal Sumário
Lei n.º 14/79 Aprova a lei eleitoral para a Assembleia da República.
Resolução do Conselho de Ministros n.º 34/86 Estabelece os níveis I, II e III da Nomenclatura das Unidades Territoriais para Fins Estatísticos (NUTS).
Lei n.º 33/96 Aprova a Lei de Bases da Política Florestal.
Decreto-Lei n.º 179/99
Estabelece, para o território do continente, as regras e os procedimentos a observar na criação e reconhecimento de equipas de sapadores florestais e regulamenta apoios à sua actividade.
Lei Orgânica n.º 1/99
Altera a Lei n.º 14/79, de 16 de maio que aprova a Lei Eleitoral para a Assembleia da República e a Lei n.º 14/87, de 29 de abril, que aprova a Lei Eleitoral para o Parlamento Europeu.
Regulamento CE n.º 1059/2003 Instituição de uma Nomenclatura Comum das Unidades Territoriais Estatísticas (NUTS).
Decreto-Lei n.º 94/2004 Altera o Decreto-Lei n.º 179/99, de 21 de maio, que cria equipas de sapadores florestais e regulamenta a sua actividade.
Decreto-Lei n.º 124/2006
Estabelece, no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 12/2006, de 4 de abril, as medidas e acções a desenvolver no âmbito do Sistema Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios.
Decreto-Lei n.º 134/2006
Cria o Sistema Integrado de Operações de Protecção e Socorro (SIOPS) e estabelece a sua estrutura, respectivas competências e funcionamento, bem como normas e procedimentos a desenvolver em situação de iminência ou de ocorrência de acidente grave ou catástrofe.
Lei n.º 27/2006 Aprova a Lei de Bases da Protecção Civil.
Resolução do Conselho de Ministros n.º 114/2006 Aprova a Estratégia Nacional para as Florestas.
Resolução do Conselho de Ministros n.º 65/2006 Aprova o Plano Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios.
Decreto-Lei n.º 241/2007 Define o regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no território continental.
Decreto-Lei n.º 247/2007 Define o regime jurídico aplicável à constituição, organização, funcionamento e extinção dos corpos de bombeiros, no território continental.
Lei n.º 32/2007 Define o regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no território continental.
Lei n.º 65/2007
Define o enquadramento institucional e operacional da protecção civil no âmbito municipal, estabelece a organização dos serviços municipais de protecção civil e determina as competências do comandante operacional municipal.
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
Decreto-Lei n.º 114/2011
Transfere competências dos governos civis e dos governadores civis para outras entidades da Administração Pública, liquida o património dos governos civis e define o regime legal aplicável aos respectivos funcionários.
Decreto-Lei n.º 135/2012 Aprova a orgânica do Instituto da Conservação da Natureza e Florestas, I. P.
Decreto-Lei n.º 248/2012
Altera (primeira alteração) o Decreto-Lei n.º 247/2007, de 27 de junho, que define o regime jurídico aplicável à constituição, organização, funcionamento e extinção dos corpos de bombeiros, no território continental, e procede à sua republicação.
Decreto-Lei n.º 249/2012
Altera (2.ª alteração) o Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho, que define o regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no território continental, e republica-o em anexo, na sua redação atual.
Decreto-Lei n.º 68/2012 Aprova a orgânica do Instituto Português do Mar e da Atmosfera, I. P.
Decreto-Lei n.º 72/2013
Altera (segunda alteração) o Decreto-Lei n.º 134/2006, de 25 de julho, que cria o Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro e procede à respetiva republicação.
Decreto-Lei n.º 73/2013 Aprova a orgânica da Autoridade Nacional de Proteção Civil, abreviadamente designada por ANPC.
Lei n.º 75/2013
Estabelece o regime jurídico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico.
Decreto-Lei n.º 163/2014
Procede à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 126-B/2011, de 29 de dezembro, que aprova a Lei Orgânica do Ministério da Administração Interna, e à primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 73/2013, de 31 de maio, que aprova a orgânica da Autoridade Nacional de Proteção Civil.
Decreto-Lei n.º 8/2014
Define o processo de extinção da EMA - Empresa de Meios Aéreos, S. A., sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, criada pelo Decreto-Lei n.º 109/2007, de 13 de abril.
Portaria n.º 224-A/2014 Fixa a Estrutura nuclear da Autoridade Nacional de Proteção Civil.
Lei n.º 80/2015 Segunda alteração à Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, que aprova a Lei de Bases da Proteção Civil.
Portaria n.º 134/2015
Estabelece o regime de aplicação da operação 8.1.3, «Prevenção da floresta contra agentes bióticos e abióticos» e da operação 8.1.4, «Restabelecimento da floresta afetada por agentes bióticos e abióticos ou por acontecimentos catastróficos», ambas inseridas na ação 8.1, «Silvicultura Sustentável» da Medida 8, «Proteção e Reabilitação dos Povoamentos Florestais» do Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, abreviadamente designado por PDR 2020.
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Resolução do Conselho de Ministros n.º 6-B/2015
Aprova a Estratégia Nacional para as Florestas, que constitui a primeira atualização da Estratégia aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 114/2006, de 15 de setembro.
Decreto-Lei n.º 8/2017
Estabelece o regime jurídico aplicável aos sapadores florestais e às equipas de sapadores florestais no território continental português e define os apoios públicos de que estas podem beneficiar.
Lei n.º 76/2017 Altera o Sistema Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios, procedendo à quinta alteração ao Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho.
Resolução do Conselho de Ministros n.º 157-A/2017 Aprova alterações estruturais na prevenção e combate a incêndios florestais.
Decreto Legislativo Regional n.º 17/2018/M
Cria a carreira especial de sapador florestal da Região Autónoma da Madeira e estabelece o seu regime, bem como altera o Decreto Legislativo Regional n.º 16/2009/M, de 30 de junho, que aprova o regime jurídico do sistema de proteção civil da Região Autónoma da Madeira.
Decreto-Lei n.º 10/2018 Clarifica os critérios aplicáveis à gestão de combustível no âmbito do Sistema Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios.
Decreto-Lei n.º 12/2018 Aprova a orgânica da Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, I. P.
Decreto-Lei n.º 70/2018
Estabelece as medidas excecionais de contratação pública por ajuste direto relacionadas com os danos causados pelos incêndios florestais ocorridos em agosto de 2018 nos concelhos de Monchique, Silves, Portimão e Odemira.
Despacho n.º 443-A/2018 Homologa o Regulamento do Plano Municipal de Defesa da Floresta contra Incêndios (PMDFCI).
Despacho n.º 95/XIII
Composição do Observatório Técnico Independente para análise, acompanhamento e avaliação dos incêndios florestais e rurais que ocorram no território nacional.
Lei n.º 56/2018
Observatório técnico independente para análise, acompanhamento e avaliação dos incêndios florestais e rurais que ocorram no território nacional.
Portaria n.º 333/2018 Aprova os estatutos da Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, I. P.
Resolução do Conselho de Ministros n.º 176/2018 Estabelece o modelo de formação na área de proteção civil.
Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2018 Aprova a Diretiva Única de Prevenção e Combate.
Comunicados do Conselho de Ministros
Resolução do Conselho de Ministros Decreto-Lei n.º 398/2018
Orgânica da Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil.
Resolução do Conselho de Ministros Decreto-Lei n.º 427/2018
Regime Jurídico dos Planos de Ordenamento, de Gestão e de Intervenção de Âmbito Florestal.
Resolução do Conselho de Ministros Decreto-Lei n.º 409/2019
Sistema Nacional de Monitorização e Comunicação de Risco, de Alerta Especial e de Aviso à População.
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ANEXO 3
Bibliografia
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que ocorreram em Pedrógão Grande, Castanheira de Pera, Ansião, Alvaiázere, Figueiró dos
Vinhos, Arganil, Góis, Penela, Pampilhosa da Serra, Oleiros e Sertã, entre 17 e 24 de junho de
2017. Assembleia da República, Lisboa.
Comissão Técnica Independente. 2018. Avaliação dos incêndios ocorridos entre 14 e 16 de
outubro de 2017 em Portugal Continental. Assembleia da República, Lisboa.
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RELATÓRIO | OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE
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Grande e concelhos limítrofes, iniciado a 17 de junho de 2017. CEIF/ADAI, Coimbra, p. 334.
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Lopes S. 2013. Os Grandes Incêndios Florestais e os Acidentes Mortais Ocorridos em 2013.
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A DIVISÃO DE REDAÇÃO.
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