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Quinta-feira, 4 de julho de 2019 II Série-E — Número 25
XIII LEGISLATURA 4.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2018-2019)
S U M Á R I O
Observatório Técnico Independente:
— Relatório Semestral de Atividade relativo ao período de 24 de setembro de 2018 a 30 de junho de 2019.
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Relatório de Atividades do Observatório
Técnico Independente de 24 de setembro de
2018 a 30 de junho de 2019
Citação recomendada:
Observatório Técnico Independente, Castro Rego F., Fernandes P., Sande Silva J., Azevedo J., Moura J.M.,
Oliveira E., Cortes R., Viegas D.X., Caldeira D., e Duarte Santos F. - Coords. (2019) Relatório de atividades do
Observatório Técnico Independente até ao final do 1.º Semestre de 2019.
Assembleia da República. Lisboa. 82 pp.
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ÍNDICE
1. INTRODUÇÃO ....................................................................................................................... 4
1.1 ENQUADRAMENTO .................................................................................................................. 4
1.2 COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES DO OBSERVATÓRIO .................................................................... 4
1.3 ATIVIDADES ............................................................................................................................ 5
1.4 NOTAS INFORMATIVAS ............................................................................................................ 7
2. PRODUÇÃO DE RELATÓRIOS ............................................................................................ 8
2.1 AVALIAÇÃO DO SISTEMA NACIONAL DE PROTEÇÃO CIVIL NO ÂMBITO DOS INCÊNDIOS RURAIS ... 8
2.2 INCÊNDIO DE MONCHIQUE ....................................................................................................... 9
3. ANÁLISES E RECOMENDAÇÕES ....................................................................................... 9
3.1 ORDENAMENTO FLORESTAL .................................................................................................... 9
3.2 RECUPERAÇÃO PÓS-INCÊNDIO............................................................................................... 10
3.3 ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS ..................................................................................................... 11
3.4 SENSIBILIZAÇÃO E SEGURANÇA DAS POPULAÇÕES ................................................................ 12
3.5 PROTEÇÃO CIVIL: ORGANIZAÇÃO TERRITORIAL E COORDENAÇÃO REGIONAL DOS AGENTES ..... 13
3.6 QUALIFICAÇÃO DOS AGENTES: FORMAÇÃO E INVESTIGAÇÃO ................................................... 14
3.7 SETOR OPERACIONAL: BOMBEIROS E SAPADORES FLORESTAIS .............................................. 15
3.8 PLANEAMENTO DO COMBATE A INCÊNDIOS RURAIS ................................................................. 16
3.9 COORDENAÇÃO GERAL DO SISTEMA ...................................................................................... 17
4.NOTAS FINAIS .................................................................................................................... 18
4.1 ESTATÍSTICAS DOS INCÊNDIOS RURAIS NO PRIMEIRO SEMESTRE DE 2019 ................................ 18
4.2 PLANEAMENTO DO SEGUNDO SEMESTRE DE 2019 .................................................................. 19
AGRADECIMENTOS ............................................................................................................... 20
REFERÊNCIAS ........................................................................................................................ 20
ANEXOS ................................................................................................................................... 21
ANEXO 1: ÍNDICE DE FIGURAS ............................................................................................ 21
ANEXO 2: LISTA DE TABELAS ............................................................................................. 21
ANEXO 3: LISTA DE ABREVIATURAS E ACRÓNIMOS....................................................... 22
ANEXO 4: NOTAS INFORMATIVAS....................................................................................... 25
ANEXO 5: RESUMO DAS ATIVIDADES DO OBSERVATÓRIO POR DATA........................ 44
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1. Introdução
1.1 Enquadramento
O presente relatório destina-se a concretizar a incumbência referida no Artigo 6.º da Lei n.º 56/2018, de 20
de agosto, que cria o Observatório Técnico Independente (designado como Observatório) para análise,
acompanhamento e avaliação dos incêndios florestais e rurais que ocorram no território nacional. Trata-se do
primeiro relatório semestral de atividades deste Observatório referente ao período entre a sua entrada em
funcionamento, a 24 de setembro de 2018, e o final do primeiro semestre de 2019.
De acordo com o definido no Artigo 6.º, o relatório destina-se a reunir informação sobre as conclusões do
Observatório, “a monitorização do impacto das medidas públicas desenvolvidas e as recomendações pertinentes
no âmbito das atribuições do Observatório, designadamente em termos de prevenção, mecanismos de proteção
civil e planeamento da época de combate a incêndios”.
O relatório encontra-se estruturado em três capítulos e notas finais: um primeiro capítulo introdutório sobre a
estrutura e funcionamento do Observatório; um segundo com a indicação dos relatórios produzidos; e um
terceiro com as análises e recomendações sobre as medidas públicas mais relevantes entretanto tomadas.
Em anexos, depois da lista de figuras e tabelas (Anexos 1 e 2), apresentam-se a lista de acrónimos (Anexo
3), as Notas Informativas produzidas (Anexo 4) e um resumo das atividades desenvolvidas por data (Anexo 5).
1.2 Composição e atribuições do Observatório
O Observatório para análise, acompanhamento e avaliação dos incêndios florestais e rurais que ocorram no
território nacional, foi criado através da Lei n.º 56/2018, de 20 de agosto, após proposta da Assembleia da
República formalizada a 18 de julho de 2018. De acordo com a Lei que deu origem à sua criação, o Observatório
é composto por 10 elementos, cuja composição se encontra definida pelo Despacho do Presidente da
Assembleia da República n.º 95/XIII, publicado a 13 de setembro de 2018. Em cumprimento da Lei n.º 56/2018,
dois dos elementos foram indicados pelo Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas (CRUP), dois
pelo Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos (CCISP) e os restantes seis foram
diretamente designados pelo Presidente da Assembleia da República (AR) depois de ouvidos os Grupos
Parlamentares. A lista de membros do Observatório é a seguinte, com indicação da entidade responsável pela
sua indicação/designação:
• Francisco Manuel Cardoso Castro Rego, Presidente (CRUP)
• Paulo Alexandre Martins Fernandes (CRUP)
• Joaquim Sande Silva (CCISP)
• João Carlos Martins de Azevedo (CCISP)
• José Manuel do Vale Moura Ferreira Gomes (AR)
• Emanuel Renato Sousa de Oliveira (AR)
• Rui Manuel Victor Cortes (AR)
• Domingos Xavier Filomeno Carlos Viegas (AR)
• Duarte Nuno da Silva Quintão Caldeira (AR)
• Filipe Duarte Santos (AR)
Cumprindo o Despacho n.º 95/XIII, o Observatório iniciou funções no dia da primeira reunião de trabalho, a
24 de setembro de 2018.
Figura 1. Apresentação do Observatório ao Presidente da Assembleia da República, em 19 de dezembro de 2018
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A Lei n.º 56/2018 estabelece que o mandato do Observatório tem a duração de um ano, eventualmente
prorrogável. De acordo com a mesma Lei (Artigo 1.º), a missão do Observatório consiste “em proceder a uma
avaliação independente dos incêndios florestais e rurais que ocorram em território nacional, prestando apoio
científico às comissões parlamentares com competência em matéria de gestão integrada de incêndios rurais,
proteção civil, ordenamento do território, agricultura e desenvolvimento rural, floresta e conservação da
natureza”.
Ainda de acordo com o mesmo diploma esta missão deverá materializar-se da seguinte forma (artigo 2.º):
a) “Participar ativamente no esclarecimento do público não especializado e do decisor político sobre medidas
técnicas e políticas em discussão no âmbito da prevenção e combate a incêndios rurais;
b) Aconselhar a Assembleia da República em matéria de política de resposta a incêndios florestais;
c) Emitir pareceres na revisão do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais;
d) Analisar e avaliar todas as origens, caraterísticas e dinâmicas dos incêndios referidos no Artigo 1.º sempre
que a Assembleia da República solicite a sua intervenção;
e) Pronunciar -se sobre o relatório anual de atividades do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais
(SGIFR), apresentado à Assembleia da República pela Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, IP;
f) Monitorizar o impacto das medidas públicas desenvolvidas no âmbito das presentes atribuições;
g) Dar contributos, através de audição e emissão de recomendações ou pareceres, sobre iniciativas
legislativas que possam contribuir direta ou indiretamente para a redução do perigo e risco de incêndios”.
Para além destas incumbências, o Observatório deve ainda:
• Apresentar um relatório semestral da sua atividade (o presente relatório), “o qual deve conter as suas
conclusões, a monitorização do impacto das medidas públicas desenvolvidas, bem como as recomendações
que considere pertinentes no âmbito das suas atribuições, designadamente em termos de prevenção,
mecanismos de proteção civil e planeamento da época de combate a incêndios” (Artigo 6.º);
• Proceder até final de 2018 a “uma auditoria aos vários instrumentos e instituições que constituem o
sistema nacional de proteção civil” (Artigo 10.º).
1.3 Atividades
A atividade do Observatório é desenvolvida através de reuniões plenárias realizadas com uma regularidade
no mínimo mensal, por trabalho contínuo de coordenação assegurado pelo Presidente do Observatório em
articulação com os restantes membros, e trabalho individual realizado remotamente por todos os membros.
Existem ainda reuniões de trabalho com caráter semanal, com um grupo de três elementos do Observatório.
No âmbito da missão legal que lhe foi cometida conforme alínea b) do artigo 2.º da Lei n.º 56/2018, de 20 de
agosto (“Aconselhar a Assembleia da República em matéria de política de resposta a incêndios florestais”), o
Observatório reuniu com as Comissões Parlamentares de Agricultura e Mar e de Assuntos Constitucionais,
Direitos, Liberdades e Garantias de modo a informar os deputados quanto ao trabalho desenvolvido, bem como
emitir opinião quanto a matérias suscitadas pelos mesmos deputados (Tabela 1).
Tabela 1. Reuniões com as Comissões Parlamentares
Comissão Parlamentar Data
Agricultura e Mar (7.ª Comissão) 22/11/2018
Agricultura e Mar (Grupo de Trabalho da Temática da Floresta Portuguesa e dos Incêndios)
19/12/2018
Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª Comissão) 30/01/2019
Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (1.ª Comissão) 24/04/2019
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O Observatório realizou também reuniões com entidades que concorrem para a problemática dos incêndios
rurais, tendo recolhido informação pertinente para o desenvolvimento da sua missão. (Tabela 2)
Tabela 2. Reuniões e visitas a outras entidades
Entidade Local Data
Escola Nacional de Bombeiros Sintra 19/02/2019
Câmara Municipal de Setúbal Setúbal/Arrábida 14/03/2019
Instituto Português do Mar e da Atmosfera Lisboa 27/05/2019
Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil Carnaxide 19/06/2019
É de registar que o Observatório foi ainda convidado a participar em reuniões diversas da iniciativa de outras
instituições e entidades e em eventos de natureza científica e/ou técnica, organizados pela sociedade civil, bem
como em diversas iniciativas da comunicação social em que foi possível transmitir ao público em geral as
posições do Observatório sobre os temas em apreço.
Também de forma a cumprir o disposto na alínea d) do artigo 2.º da Lei n.º 56/2018 (“Analisar e avaliar todas
as origens, caraterísticas e dinâmicas dos incêndios referidos no artigo anterior sempre que a Assembleia da
República solicite a sua intervenção”), o Observatório visitou e reuniu com as autoridades dos concelhos de
Monchique e Silves nos dias 27 e 28 de fevereiro de 2019, respetivamente.
A programação de atividades da iniciativa do Observatório foi feita com base no estipulado na Lei n.º 56/2018,
de 20 de agosto, nomeadamente nas atribuições definidas no Artigo 2.º, as quais definem de forma clara os
tipos, bem com os momentos da execução, das referidas atividades. O Observatório considerou ainda o disposto
no Artigo 10.º (disposição transitória) da mesma Lei, de acordo com o qual “o Observatório realiza, até ao final
do ano de 2018, uma auditoria aos vários instrumentos e instituições que constituem o sistema nacional de
proteção civil, remetendo os seus resultados e conclusões à Assembleia da República”.
O Observatório produziu dois Relatórios Específicos: Avaliação do Sistema Nacional de Proteção Civil no
âmbito dos Incêndios Rurais e Avaliação do Incêndio de Monchique. Estes dois relatórios foram entregues ao
Presidente da Assembleia da República em ocasião própria para o efeito.
Relativamente ao primeiro relatório foi organizada, em 22 de janeiro de 2019, uma sessão de debate na Sala
do Senado da Assembleia da República com representantes de partidos com assento parlamentar e com a
presença de 31 participantes representando, ao mais alto nível, 19 entidades consultadas em audições próprias
no período de elaboração do referido documento.
As reuniões plenárias do Observatório decorreram sobretudo nas instalações da Assembleia da República,
mas também noutros locais (Tabela 3) tendo sido sempre elaboradas as respetivas atas. As decisões foram
tomadas essencialmente por consenso em reuniões presenciais.
Tabela 3. Reuniões plenárias do Observatório
Data Local
24/09/2018 Assembleia da República
17/10/2018 Assembleia da República
21/11/2018 Assembleia da República
19/12/2018 Assembleia da República
27/12/2018 Assembleia da República
04/01/2019 Assembleia da República
22/01/2019 Assembleia da República
30/01/2019 Assembleia da República
07/02/2019 Assembleia da República
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Data Local
13/03/2019 Assembleia da República
03/04/2019 Universidade de Coimbra
30/04/2019 08/05/2019 a)
Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro Assembleia da República
05/06/2019 Assembleia da República
a) Uma reunião com duas sessões
Apesar da frequência regular das reuniões plenárias, os membros do Observatório realizaram a maior parte
do seu trabalho em sessões remotas, de forma contínua, individual ou coletivamente. O Presidente e dois
elementos do Observatório (Duarte Caldeira e José Manuel Moura), constituído em grupo de trabalho,
asseguraram um conjunto de funções de natureza executiva de maior proximidade com os serviços da
Assembleia da República tendo realizado, para além das reuniões plenárias, várias reuniões no período em
apreciação neste Relatório.
Ao longo do período em apreciação o Observatório desenvolveu atividades diversas com os seguintes
indicadores (Anexo 5):
• Desenvolveu atividades formais em 54 dias, em nove locais diferentes do país;
• Reuniu em plenário 13 vezes, uma apresentação ao Presidente da Assembleia da República e uma
Sessão Debate na Sala do Senado;
• Reuniu em grupo de trabalho 29 vezes;
• Esteve em quatro audições com Comissões Parlamentares;
• Realizou 6 reuniões e visitas externas;
• Organizou 21 audições com entidades ligadas à prevenção e combate a incêndios rurais.
Deste trabalho resultaram 8 Notas Informativas e dois Relatórios. As principais conclusões destes
documentos são desenvolvidas ao longo do presente Relatório de Atividades.
1.4 Notas Informativas
Dando cumprimento ao disposto nas alíneas a), f) e g) do artigo 2.º da Lei n.º 56/2018, de 20 de agosto
(“Participar ativamente no esclarecimento do público não especializado e do decisor político sobre medidas
técnicas e políticas em discussão no âmbito da prevenção e combate a incêndios rurais, monitorizar o impacto
das medidas públicas desenvolvidas no âmbito das presentes atribuições e dar contributos, através de audição
e emissão de recomendações ou pareceres, sobre iniciativas legislativas que possam contribuir direta ou
indiretamente para a redução do perigo e risco de incêndios”), o Observatório produziu uma série de Notas
Informativas para apresentação da sua posição relativamente a processos legislativos em curso (Tabela 4 e
Anexo 4).
Tabela 4. Notas Informativas
Número de Nota Informativa
Data Conteúdo
1/2018 17/10/2018 Coerência territorial do sistema
2/2018 29/10/2018 Apreciação da Resolução do CM de 25/10/2018
s/n 03/12/2018 Recomendações sobre os Planos Regionais de Ordenamento Florestal
1/2019 18/02/2019 Planos Regionais de Ordenamento Florestal
2/2019 25/02/2019 Programa da visita a Monchique e Silves
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Número de Nota Informativa
Data Conteúdo
3/2019 08/03/2019 Apreciação da Resolução do CM 12/2019 sobre missão do SGIFR
4/2019 08/04/2019 Análise das leis orgânicas do ICNF e da ANEPC
5/2019 12/06/2019 Análise do DECIR 2019
2. Produção de relatórios
Dando cumprimento à missão atribuída ao Observatório pela Lei n.º 56/2018, de 20 de agosto, foram
produzidos dois Relatórios, um de acordo com o artigo 10.º e o outro de acordo com a alínea d) do artigo 2.º da
referida lei.
Tabela 5. Relatórios produzidos
Data Conteúdo
Dezembro 2018 Avaliação do Sistema Nacional de Proteção Civil no âmbito dos Incêndios Rurais
Maio 2019 Avaliação do Incêndio de Monchique
2.1 Avaliação do Sistema Nacional de Proteção Civil no âmbito dos Incêndios Rurais
Dando cumprimento ao disposto do artigo 10.º da Lei n.º 56/2018, de 20 de agosto, o Observatório procedeu
à avaliação do sistema nacional de proteção civil no âmbito dos incêndios rurais. De forma a sustentar a referida
avaliação o Observatório procedeu à audição de um alargado conjunto de entidades (Tabela 6).
Tabela 6. Entidades ouvidas na Avaliação do Sistema Nacional de Proteção Civil no âmbito dos Incêndios Rurais
Data Entidade Local
31/10/2018 LBP (Presidente) Assembleia da República
31/10/2018 APBV (Vice-Presidente) Assembleia da República
05/11/2018 ICNF (Presidente) Assembleia da República
06/11/2018 GNR (Comandante Geral) Assembleia da República
09/11/2018 MAI (Ministro e SEPC) Assembleia da República
09/11/2018 SEFDR Assembleia da República
14/11/2018 ANSF (Presidente) CCDR Norte
14/11/2018 BALADI (Presidente) CCDR Norte
14/11/2018 FORESTIS (Presidente) CCDR Norte
20/11/2018 AGIF (Presidente) Assembleia da República
20/11/2018 ANMP (Vice-Presidente) Assembleia da República
20/11/2018 CEMFA Assembleia da República
20/11/2018 ANPC (Presidente) Assembleia da República
22/11/2018 ANBP (Presidente) Assembleia da República
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No relatório foram incluídas recomendações e propostas nas seguintes áreas:
• Coerência territorial e coordenação regional do sistema,
• Formação e qualificação dos agentes,
• Organização do sector operacional (sapadores florestais e bombeiros),
• Coordenação global do sistema.
2.2 Incêndio de Monchique
Relativamente ao incêndio de Monchique, este foi selecionado de acordo com a lei por ter sido o único grande
incêndio rural ocorrido em 2018 do qual resultou uma área ardida superior a 26 mil hectares com os inerentes
prejuízos materiais.
Para cumprir este objetivo o Observatório visitou e percorreu o local do incêndio, reuniu com os Presidentes
das Câmaras Municipais de Monchique e Silves, tendo para o efeito sido acompanhado por técnicos dos GTF e
dos SMPC, bem como pelos respetivos comandos dos corpos de bombeiros. O Observatório reuniu também
com o CODIS de Faro, tendo sido disponibilizado um conjunto de informação pertinente para apoio à análise
produzida.
Ainda no contexto da elaboração deste Relatório, o Observatório ouviu também em audições outras
entidades envolvidas na ocorrência (Tabela 7).
Tabela 7.Entidades ouvidas em relação com o incêndio de Monchique
Data Entidade
21/03/2019 AFOCELCA (Manuel Rainha)
21/03/2019 ANPC / ADON (NAD-AIR) (Alexandre Penha)
25/03/2019 ANPC / 2.ª CONAC (Patrícia Gaspar)
25/03/2019 ICNF (Rui Almeida)
No Relatório deste incêndio o Observatório incluiu um capítulo de lições aprendidas em diversos âmbitos:
planeamento, gestão de combustível, sensibilização, fiscalização, ataque inicial, segurança das populações,
ataque ampliado, rescaldo e extinção, investigação de causas, avaliação pós-evento, recuperação pós-incêndio,
gestão da informação e investigação científica e qualificação dos agentes.
3. Análises e Recomendações
Nas Notas Informativas e Relatórios produzidos são efetuadas análises e recomendações de diverso tipo
que importa apresentar de forma integrada. Assim, os principais resultados destas análises e respetivas
recomendações são organizados com uma perspetiva estruturante de acordo com os grandes domínios em que
se enquadram os temas e as medidas abordadas pelo Observatório, no período em análise.
3.1 Ordenamento florestal
O ordenamento florestal, pela sua importância estrutural, tem sido uma das áreas a que o Observatório mais
se tem dedicado desde a sua criação.
O Observatório considera que os Planos (Programas) Regionais de Ordenamento Florestal (PROF) são sede
essencial na definição dos objetivos e metas estabelecidos regionalmente para a floresta conferindo-lhes
importância acrescida a sua operacionalização pela consequente transposição para os Planos Diretores
Municipais. Neste sentido, na Nota Informativa n.º 2/2018, de 29 de outubro, relativa às decisões do Conselho
de Ministros de 25 de outubro, o Observatório registou “como muito positiva a importância dada aos Planos
Regionais de Ordenamento Florestal”, não tendo entretanto, na altura, informação suficiente para se
pronunciar de forma aprofundada sobre o seu conteúdo.
O Observatório iniciou funções antes de estar concluído o processo de revisão dos Planos (Programas)
Regionais de Ordenamento Florestal (PROF), quando alguns se encontravam ainda em consulta pública. No
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entanto, só em meados de novembro de 2018, após a disponibilização da informação integral dos PROF pelo
ICNF, o Observatório teve condições para conduzir uma apreciação fundamentada destes Programas, a qual
foi concluída a 28 de novembro e apresentada numa Nota Informativa publicada a 3 de dezembro de 2018
(“Recomendações do Observatório Técnico Independente sobre os Planos Regionais de Ordenamento
Florestal”).
Nestas Recomendações, o Observatório identificou um conjunto de fragilidades que deveriam ser corrigidas
antes da aprovação final dos PROF. Considerou o Observatório que deveriam ser “revistas as metas da
composição da floresta para os PROF, em particular os do Centro Litoral e Centro Interior (...) e os de
Entre Douro e Minho e de Lisboa e Vale do Tejo”.
Foi igualmente realçada nessas Recomendações "a importância para a utilidade dos PROF da necessidade
de utilização de informação atualizada sobre a evolução das áreas ocupadas pelas diversas espécies florestais",
não sendo aceitável que tenham sido utilizados como base de trabalho para os PROF de 2018 os dados do
inventário florestal de 2010, recomendando que fosse criado “um novo Programa para o Inventário Florestal
Nacional com constituição de um consórcio entre entidades oficiais já envolvidas na produção de
informação florestal (ICNF, APA, DGT) e unidades do sistema científico nacional”.
A revisão dos PROF constituía, de qualquer forma, uma oportunidade única para a redefinição da floresta
das regiões do Centro Litoral e Centro Interior, fortemente afetadas pelos incêndios de 2017, no sentido de
aumentar a sua resiliência através da definição de um coberto e modelos de silvicultura adequados,
contemplando aspetos relacionados com a redução do risco à escala do povoamento e práticas de silvicultura
preventiva e de gestão de combustíveis, abordando o risco à escala da paisagem.
O Observatório considerou, por isso, ser necessário promover a expansão de espécies menos inflamáveis,
particularmente ao nível de objetivos específicos como “selecionar espécies com boa aptidão produtiva e, em
igualdade de outros fatores, menos suscetíveis ao fogo” e “aumentar a fração dos sistemas e espécies florestais
com menor suscetibilidade ao fogo”, os quais devem ser correspondidos pela limitação do aumento da área das
espécies mais suscetíveis. Tal não é compatível com a expansão ou manutenção dos limites máximos da “área
a ocupar por eucalipto para efeitos de aplicação do Decreto-Lei n.º 96/2013, de 19 de julho”. Considerou-se,
finalmente, que a definição das espécies a privilegiar por sub-região deveria ter em consideração a necessidade
de reduzir a área de eucalipto, não devendo as folhosas caducifólias, como as quercíneas autóctones, cuja área
se deseja expandir, serem colocadas nas mesmas listas de espécies a privilegiar com folhosas de rápido
crescimento como o eucalipto. Da mesma forma, modelos de silvicultura baseados em povoamentos mistos
(pinheiro bravo e carvalho, por exemplo) deveriam ser encorajados. No mesmo sentido, o Observatório salienta
a importância da compartimentação das manchas florestais nas redes de defesa da floresta contra incêndios.
O ordenamento florestal foi de novo tema na Nota Informativa n.º 1/2019, de 18 de fevereiro (“Aprovação dos
Planos Regionais de Ordenamento Florestal: Uma Oportunidade Perdida!”) na qual se reconheceu que os PROF
entretanto publicados “não consideraram a principal recomendação do Observatório no sentido da revisão
das metas da composição da floresta para 2030 e 2050, lamentando que o processo de revisão dos PROF
não tenha sido encarado como uma oportunidade de redefinição de um caminho no sentido de uma
maior sustentabilidade, multifuncionalidade e resiliência para a floresta portuguesa”, não tendo extraído
dos acontecimentos catastróficos de 2017 qualquer ensinamento para evitar problemas semelhantes no futuro.
A 28 de junho de 2019, o ICNF publica uma nota anunciando a conclusão do 6.º Inventário Florestal Nacional,
e indicando que essa circunstância "vai agora permitir a atualização dos Programas Regionais de Ordenamento
Florestal (PROF) que já estão em vigor, adaptando-os aos novos dados".
Sendo a conclusão do 6.º Inventário Florestal Nacional uma excelente notícia, o Observatório espera que,
nesta nova oportunidade, seja agora possível proceder-se à necessária revisão dos PROF de acordo
com as suas Recomendações anteriormente expressas.
3.2 Recuperação pós-incêndio
Os fenómenos erosivos que se geram principalmente nos dois primeiros anos após a ocorrência dos
incêndios criam um empobrecimento, frequentemente irreversível, do potencial produtivo da estação, com o
aumento frequente da impermeabilização do solo e o paralelo desencadear de fenómenos hidrológicos
extremos, além da homogeneização da cobertura vegetal e perda da biodiversidade. O Observatório abordou
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esta matéria no seu Relatório de Avaliação dos Sistema Nacional de Proteção Civil no âmbito dos Incêndios
Rurais e retomou-a no Relatório de Avaliação do Incêndio de Monchique.
O Observatório considera como de grande relevância todos os processos que conduzam a uma atuação
rápida no controle dos fenómenos erosivos no pós-fogo, o que implica a capacitação dos vários agentes como
os GTF (Gabinetes Técnicos Florestais), UEPS (Unidades de Emergência de Proteção e Socorro da GNR), SF
(Sapadores Florestais), para além das CM e JF, e do próprio ICNF, como autoridade florestal nacional, de forma
a ser criada uma ação articulada no terreno, procedendo ao levantamento dos prejuízos e, posteriormente, ao
urgente início das atividades de estabilização de emergência.
Neste âmbito, o Observatório defende o aumento de verbas a serem disponibilizadas no PDR 2020 e a
agilização dos procedimentos como questões-chave para evitar significativas perdas de solo e uma tendência
para a desertificação. Paralelamente, devem agilizar-se as ações de reabilitação inscritas nos PROF, as quais
devem conter os adequados sistemas de avaliação e monitorização dos ecossistemas afetados para avaliar a
dimensão dos riscos e a gravidade dos impactos, assim como existe a necessidade de se definirem indicadores
sobre a eficácia das medidas implementadas. Deste modo, podem ser seguidos os princípios da gestão
adaptativa, nas intervenções de restauração florestal, a partir dos quais é possível reorientar as ações tomadas
em função dos resultados.
O Observatório considera essencial a resposta mais ativa do ICNF em todas as fases pós-incêndio (em
colaboração com as CM e JF), nomeadamente na determinação rigorosa da área queimada (robustecendo a
base de dados do Sistema de Gestão de Incêndios Florestais SGIF e incorporando também informação de
outros agentes de defesa da floresta contra incêndios), na estabilização de emergência, reabilitação florestal
direcionada, na fase inicial, para a proteção do solo/aumento de infiltração e, finalmente, no planeamento dos
projetos definitivos de recuperação (neste caso após os 3 primeiros anos da ocorrência do incêndio).
O Observatório sublinha a existência de experiências noutros países (EUA, Espanha) de recuperação pós-
fogo de grande interesse e utilidade para Portugal, registando também a existência de exemplos nacionais em
que a resposta foi rápida e positiva, como é o caso do município de Cascais, possibilitado pela existência de
estruturas adequadas para essa resposta.
Em termos gerais, como se faz referência no Relatório de Avaliação sobre o Incêndio de Monchique
“verifica-se como positiva a existência de um enquadramento para o planeamento e apoio às ações de
recuperação, nas suas diversas fases. No entanto, registam-se pela negativa as grandes dificuldades na
passagem das intenções à ação, principalmente no que diz respeito à rapidez das intervenções,
sabendo-se que o sucesso destas depende em grande medida da sua realização atempada”.
3.3 Alterações climáticas
O Observatório abordou as alterações climáticas principalmente na sua ligação à dinâmica da floresta e dos
incêndios florestais. Ao nível do ordenamento e planeamento florestal, salientou-se o efeito das alterações
climáticas na distribuição e produtividade de espécies florestais e no aumento do risco de incêndio, o que implica
a procura de novas soluções de ordenamento, a seleção de modelos de silvicultura e a definição de
configurações à escala da paisagem, compatíveis com as alterações previstas. É assim necessário investir
significativamente na sustentabilidade dos espaços florestais e em medidas de adaptação às alterações
climáticas.
O Observatório concluiu, na Nota Informativa sobre os PROF aprovados em 2019, não ter havido “um
esforço de adequar o ordenamento florestal nas diferentes regiões a processos físicos e
socioeconómicos em curso, nomeadamente as alterações climáticas e do uso do solo, e aos seus efeitos
ao nível do aumento do risco de incêndio“. Apesar de abordados nos documentos de caracterização, estes
aspetos não influenciaram significativamente o ordenamento das diferentes regiões. As metas estabelecidas
para 2030 e 2050, por exemplo, não refletem a expectável redução da aptidão dos territórios para espécies
como o pinheiro bravo e o eucalipto e o aumento da aptidão para algumas quercíneas.
Por outro lado, dado que a floresta, enquanto sumidouro biológico de carbono, contribui para a mitigação das
alterações climáticas, considerou-se essencial potenciar a capacidade de sequestro e armazenamento dos
povoamentos (incluindo o solo) através do ordenamento e gestão florestal. A função de sumidouro de carbono
da floresta em Portugal é prejudicada ou invertida nos anos em que a área ardida é elevada, como se verificou
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em 2003, 2005 e 2017. Para garantir o aumento do sequestro de carbono em Portugal de modo a poder atingir
a neutralidade carbónica em 2050 estima-se que será necessário reduzir a média da área florestal que arde
anualmente desde a média atual de 154 mil hectares/ano para uma média de 70 mil hectares/ano no período
de 2040-2050, uma redução de cerca de 54%.
O Observatório registou também no Relatório de Avaliação do Sistema que na “Lei Orgânica da AGIF não
se encontram referências ao aumento do risco de incêndio florestal devido às alterações climáticas, nem
à necessidade de coordenação das suas atividades e intervenções com a política nacional sobre
alterações climáticas do Ministério do Ambiente e Transição Energética, designadamente no que
respeita a cumprir os objetivos de mitigação estabelecidos”. No entanto, a vasta literatura científica sobre
o risco de incêndio na Região do Mediterrâneo e na Península Ibérica projeta um aumento das áreas florestais
ardidas até ao fim do século por um fator de três com base em cenários climáticos intermédios e sem medidas
de adaptação específicas para diminuir o risco.
O Observatório salientou que no Programa de Ação para a Adaptação às Alterações Climáticas (P-3AC),
aprovado na reunião do Conselho de Ministros de 6 de junho de 2019, estão indicadas medidas para a
prevenção de incêndios rurais, mas a recente legislação sobre o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais
(SGIFR) não permite avaliar nem o nível de investimento, nem o nível de cooperação e sinergia que deverá
existir entre o Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural e o Ministério do Ambiente e
Transição Energética.
As alterações climáticas mereceram ainda consideração a propósito da formação e qualificação dos agentes
do sistema, nomeadamente em relação à exigência da melhoria da sua preparação para lidarem com incêndios
em contextos de extremos climáticos dado que “as perspetivas dos cenários de alterações climáticas
indicam que as situações meteorológicas extremas serão no futuro ainda mais frequentes” (OTI 2018).
De igual modo, o Observatório considerou de particular importância, em face das alterações climáticas, a
atividade do IPMA (Instituto Português do Mar e Atmosfera), a par da melhoria dos processos de avaliação do
risco de incêndio rural, salientando a necessidade de relocalização e expansão das suas estações
meteorológicas e a utilização de índices apenas baseados nas condições pirometereológicas como o FWI.
3.4 Sensibilização e Segurança das Populações
O Observatório avaliou a sensibilização e segurança das populações, como parte da avaliação global do
sistema de proteção civil na vertente dos incêndios rurais. O Observatório considerou importante iniciar a
sensibilização para a proteção da floresta nas escolas do ensino Básico e Secundário nomeadamente através
de visitas a espaços florestais bem como da associação dos temas da floresta aos do ambiente, da biologia, da
biodiversidade e do desenvolvimento sustentável.
No SDFCI compete ao ICNF e às comissões distritais e municipais de DFCI a promoção de campanhas de
sensibilização e informação pública que “devem considerar o valor e a importância dos espaços florestais, a
conduta a adotar pelo cidadão na utilização destes espaços e uma componente preventiva que contemple as
técnicas e práticas aconselháveis e obrigatórias do correto uso do fogo". Os apoios públicos a campanhas de
sensibilização deverão estar integrados no âmbito da DFCI em função da escala geográfica da iniciativa
observando uma orientação definida pelo ICNF.
O Observatório apontou a possibilidade do envolvimento de voluntários e jovens estudantes em ações de
sensibilização e transmissão de conhecimentos e boas práticas às populações, especialmente às mais
vulneráveis ao risco de incêndio florestal e rural. O mesmo princípio poderia também ser aplicado a organizações
não-governamentais (ONG) de ambiente de acordo com um enquadramento no SDFCI.
O SDFCI atribui à Autoridade Nacional de Meteorologia (Instituto Português do Mar e da Atmosfera) as
competências para promover a divulgação do índice diário de risco de incêndio. Na Diretiva Única de Prevenção
e Combate de 2018 refere-se o processo de "Interpretação meteorológica e avisos" que inclui a análise dos
parâmetros que determinam elevação da capacidade de resposta e notificação às populações. O Observatório
considerou que as atividades de sensibilização deveriam incluir a capacitação relativa à interpretação e
utilização dos índices e alertas relativos aos incêndios florestais. Neste âmbito, merece especial destaque a
Resolução do Conselho de Ministros Decreto-Lei n.º 409/2019 que institui o Sistema Nacional de Monitorização
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e Comunicação de Risco, de Alerta Especial e de Aviso às Populações, "estabelecendo orientações para o fluxo
de informação entre as autoridades de proteção civil, agentes de proteção civil, entidades técnico-científicas e
demais entidades envolvidas face à iminência ou ocorrência de acidente grave ou catástrofe". Este sistema
constitui um importante enquadramento para a divulgação pública do risco de incêndio. O Observatório
defendeu que a interpretação deste índice deveria fazer parte das campanhas de sensibilização que,
conforme referido, poderiam beneficiar do voluntariado e das organizações não-governamentais, ambas
devidamente certificadas e enquadradas.
O Observatório considerou que a segurança pessoal de todos os agentes envolvidos nas operações e de
todas as pessoas ameaçadas pelos incêndios deveria constituir uma prioridade máxima em todas as operações.
A segurança dos agentes operacionais deveria ser pois um requisito indispensável para a execução de todas
as ações relacionadas com a gestão dos incêndios. Com um grande esforço de formação e de melhoria dos
equipamentos individuais, nos anos mais recentes, tem-se conseguido reduzir a incidência de acidentes graves
entre os elementos das forças operacionais. Em contrapartida, tem aumentado a ocorrência de incêndios com
elevado número de vítimas, maioritariamente entre a população civil. Este facto motivou uma chamada de
atenção para o problema, nomeadamente na Diretiva Única, abordada pelo Observatório no seu relatório de
avaliação do sistema de proteção civil na vertente dos incêndios rurais (Observatório 2018).
Neste âmbito o Observatório considerou ser importante desenvolver os atuais programas "Aldeia
Segura" e "Pessoas Seguras". De notar que a Diretiva Operacional Nacional n.º 2 de 2018, determina que se
deve "assegurar a concentração da população em abrigos ou refúgios em caso de risco de propagação do
incêndio rural ao aglomerado e assegurar a evacuação de emergência nas situações onde não seja possível
abrigar ou refugiar a população em caso de perigo eminente ou estas infraestruturas deixem de garantir a
segurança e proteção da população". O Observatório sugere a identificação e mapeamento das casas dispersas
em áreas florestais, com dados de contacto, para uma localização expedita, em caso de necessidade de socorro.
Em resumo, existe a constatação de que não está ainda devidamente alicerçada a experiência de trabalho
continuado junto das populações de forma que se possam preparar atempadamente os procedimentos a adotar
em caso de incêndio, um aspeto essencial na sua segurança, onde a vigilância desempenha sempre um papel
crucial. Tal implica a execução de exercícios regulares para treino dos agentes e das populações.
No teatro de incêndio, em situações de particular gravidade deve-se prever a criação de células dedicadas
exclusivamente à coordenação das ações de prestação de socorro. Estas tarefas implicam também uma forte
articulação entre a ANEPC, CVP (Cruz Vermelha Portuguesa) e INEM na realização de exercícios preventivos
no âmbito da aplicação do Sistema Integrado Operações, Proteção e Socorro.
Quanto à investigação de causas, com reflexos na sensibilização das populações, a missão do SEPNA ou
da PJ poderia aproveitar a colaboração de entidades do sistema científico com experiência nesta matéria.
Em termos de vigilância, o Observatório recomenda a reformulação da Rede Nacional de Postos de
Vigia, geridos pela GNR, em função duma análise crítica do seu desempenho, bem como da vigilância
móvel, em complemento com outros recursos técnicos disponíveis, de modo a incorporarem
corretamente o perigo meteorológico de incêndio.
3.5 Proteção civil: Organização territorial e coordenação regional dos agentes
O Observatório tem dedicado particular atenção na sua ação à questão da coerência territorial entre
diferentes entidades do sistema e os seus modelos de organização territorial, na medida em que a falta de
correspondência destas aumenta a ineficiência do sistema e a sua capacidade de prevenção, vigilância e
combate aos incêndios rurais. Uma das primeiras tomadas de posição do Observatório foi precisamente sobre
esta questão, em relação à qual dirigiu um apelo às autoridades competentes para que fosse garantida a
"coerência da organização territorial de todas as entidades, instituições e instrumentos inseridos ou
relacionados com o sistema" (Nota Informativa n.º 1/2018).
Também na Nota Informativa n.º 2/2018 do Observatório foi expressa a preocupação com o mesmo tema,
neste caso a propósito das alterações anunciadas na orgânica da então ANPC e do ICNF, mantendo-se a
recomendação expressa na Nota anterior para que se garantisse a coerência da organização territorial do
sistema nacional de proteção civil.
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Na Nota Informativa n.º 4/2019, em que se analisaram especificamente essas alterações após a sua
divulgação pelo Governo, o Observatório constatou que, ao contrário do que tinha proposto, a organização
territorial consagrada na lei não adotou o mesmo modelo para todos os agentes do sistema. O Observatório
defendeu também que a haver mudanças, elas deveriam ser simultâneas e coincidentes para todos os agentes
do sistema, o que não se verificou no caso da ANEPC, cuja lei orgânica refere a entrada em funcionamento de
forma faseada da estrutura regional do organismo.
Sobre a coordenação regional, no relatório de análise do sistema (Observatório 2018), o Observatório
considerou que devia ser dado especial ênfase no processo de alteração em curso às estruturas de coordenação
de nível regional onde se deveriam concentrar competências e meios necessários para uma resposta
operacional adequada a situações mais complexas, o que foi objeto de uma proposta específica. No entanto, as
alterações introduzidas na nova orgânica da ANEPC não vieram a consagrar claramente essa opção
considerando o Observatório que "esta teria sido uma oportunidade para criar Salas de Despacho Conjunto
(SDC) a nível regional, onde atuassem todas as forças que concorrem para a proteção e socorro
conforme as boas práticas internacionais. Esta solução evitaria a dispersão e potenciaria a coerência na
doutrina e a racionalização dos recursos".
O Observatório considera oportuno aproveitar a metodologia de faseamento adotada para se
proceder à reapreciação parlamentar do diploma introduzindo no mesmo as recomendações do
Observatório.
3.6 Qualificação dos agentes: formação e investigação
A qualificação dos agentes que atuam no âmbito dos incêndios rurais tem merecido uma atenção particular
desde o início das funções do Observatório, pela necessidade de ganhos de eficiência e eficácia que é
expectável obter pelo seu aprofundamento através da formação e da investigação científica. A Avaliação do
Sistema (Observatório 2018) evidenciou a necessidade de garantir formação adequada e experiência sólida nas
várias componentes e processos que permitam gerir o problema dos incêndios de forma mais sustentável e
segura.
O Observatório constatou a importância dada à formação e investigação em proteção civil com as alterações
à orgânica da ANEPC (Nota Informativa n.º 4/2019), atribuindo-se-lhe a coordenação da respetiva rede nacional,
bem como a certificação das entidades formadoras. A qualificação relaciona-se também com o recrutamento
dos elementos previstos para a nova estrutura operacional da ANEPC. Neste âmbito o Observatório defendeu
a possibilidade de elementos provenientes de outros sectores de atividade poderem ser opositores aos
concursos.
Na análise do incêndio de Monchique (Observatório 2019) o Observatório realçou o papel decisivo da
formação no combate, uma vez que a especialização aumenta as oportunidades de intervir com sucesso. O
Observatório considerou ainda muito preocupante não existir um processo de formação dos agentes (planeado,
com cronograma e com financiamento) que responda às debilidades do sistema. O incêndio de Monchique
exemplificou claramente a necessidade de maior qualificação para ultrapassar as dificuldades impostas por
condições adversas, bem como o potencial da contribuição da ciência nesse âmbito.
O Observatório registou com agrado a aprovação pelo Conselho de Ministros da Resolução 418/2018 que
aponta para a reforma sistémica da gestão de incêndios rurais baseada na aproximação entre prevenção e
combate, na profissionalização e na capacitação do sistema. A dita Resolução refere a criação de uma rede
nacional de formação e investigação em proteção civil envolvendo a Escola Nacional de Bombeiros, instituições
de ensino superior e laboratórios colaborativos "com atividade na gestão integrada da floresta e do fogo, ou na
minimização de riscos ou impactos relevantes para a proteção civil". Os diversos agentes do sistema de gestão
de incêndios rurais devem ser detentores de formação adequada e conducente a uma melhoria técnica
transversal, com superior capacitação de todos os operacionais.
Para esse efeito, no Relatório de Avaliação do Sistema Nacional de Proteção Civil no âmbito dos Incêndios
Rurais o Observatório recomendou ao Governo "a maior urgência na criação, regulamentação e
financiamento de um Programa Nacional de formação específica para a gestão integrada de fogos rurais
destinado a formar e qualificar de forma exigente os agentes necessários ao sistema, baseado na rede de
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instituições de ensino superior nacionais, com a Escola Nacional de Bombeiros e com recurso a especialistas e
técnicos nacionais e internacionais".
3.7 Setor operacional: bombeiros e sapadores florestais
A análise do setor operacional dos incêndios foi realizada no âmbito da avaliação do sistema nacional de
proteção civil no domínio dos incêndios rurais (Observatório 2018) que envolveu os diversos processos (ataque
inicial, ataque ampliado, rescaldo e extinção) e as diversas entidades (ANEPC, bombeiros e outras).
Relativamente aos processos, o Observatório considerou determinante que o Ataque Inicial (ATI) a um
incêndio seja conduzido de forma adequada de modo a evitar que este evolua para a fase seguinte de Ataque
Ampliado (ATA) com as correspondentes consequências.
O Observatório constatou que em 2018, os GIPS da GNR passaram a guarnecer todas as aeronaves de ATI,
libertando assim os elementos da FEB dessa tarefa, passando os mesmos a estar orientados para ações de
ATA. De igual forma e a partir do reforço de 500 elementos nos GIPS foi possível igualmente a esta força
constituir um GRUATA, o que permite ao dispositivo ter uma resposta reforçada.
O Observatório defende o reforço de um grupo de planeamento para previsão da evolução do incêndio,
articulado com grupos de especialistas em comportamento do fogo, para prever a evolução provável do incêndio
nas horas seguintes, identificar janelas espácio-temporais para a contenção da progressão e planear o número
e tipologia dos recursos necessários para cada sector e as manobras a executar.
Relativamente às entidades do sistema, o Observatório no seu relatório de avaliação de 2018 descreveu
pormenorizadamente as atribuições e funções de cada uma delas, apresentando também recomendações no
sentido de melhorar a eficiência geral e o desempenho de cada uma. A ANEPC tem grande relevância no
sistema nacional de defesa da floresta contra os incêndios. No entanto e por motivos diversos, tem sofrido
alterações na composição da sua liderança e dos seus quadros, operando com recursos limitados em face da
multiplicidade e dimensão das tarefas que tem de desenvolver (planeamento, gestão e coordenação de
recursos), por vezes dependentes de outras entidades. É exemplo disso a sua intervenção no âmbito dos
incêndios florestais, em que a ANEPC dispõe de uma estrutura de coordenação – os Comandos Nacional,
Regionais e Distritais – e uma Força Especial (FEPC), mas a atuação no terreno é realizada por agentes que
dependem de outras entidades, como é o caso dos Bombeiros, da GNR e outras. O Observatório considera
essencial o princípio de Comando Único e a sua concretização na Lei, devendo ser a ANEPC a assegurar, entre
todos os agentes de proteção civil, a necessária cadeia de comando, aplicando-se em qualquer das fases da
operação o princípio do comando único.
Relativamente aos Corpos de Bombeiros, o Observatório constatou a diversidade de natureza, estrutura,
história, idade, tipologia, evolução e grau de desenvolvimento dos 442 corpos atualmente existentes em Portugal
continental. A questão central que está colocada ao atual modelo de socorro assegurado pelos corpos de
bombeiros, baseado em CB voluntários, é, no entanto, a crescente crise de disponibilidade dos voluntários, pelo
que a resposta às exigências do socorro quotidiano, tem-se revelado insuficiente, o que acentua a necessidade
de uma mudança organizacional na quadrícula do socorro, assente na profissionalização destas unidades
operativas, apoiadas por voluntários e suportada no binómio Municípios-Bombeiros, no quadro das
responsabilidades que a Lei confere às Autarquias, quanto à proteção de pessoas e bens. Pese embora a
importância do voluntariado na organização do socorro em Portugal e as possibilidades existentes para
aumentar o recrutamento de mais voluntários para os corpos de bombeiros, o Observatório considera inadiável
e urgente a aposta na profissionalização da primeira intervenção dos corpos de bombeiros voluntários, com
cobertura das 24 horas, e na valorização dos bombeiros que neles exerçam a sua missão, através da
institucionalização de uma carreira sólida e motivadora.
A implementação do Centro Municipal de Operações de Socorro constitui um passo qualitativo, não só para
os corpos de bombeiros existentes nos Municípios, como no âmbito da sua relação com o escalão superior.
Na Nota Informativa n.º 4/2019 o Observatório reforça a necessidade de ser promovida uma reorganização
estrutural do setor operacional dos bombeiros e estabelecidos modelos de contratualização plurianual entre o
Estado central e as entidades detentoras de corpos de bombeiros, com base num estudo a elaborar para este
efeito.
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No que respeita aos sapadores florestais o Observatório reconhece no seu relatório de 2018 (Observatório
2018) que estes são uma força transversal aos 3 pilares do SNDFCI, encontrando-se implicados todo o ano na
prevenção estrutural, vigilância e combate, com as funções inerentes a cada missão. As suas equipas (eSF)
dispersas por diferentes entidades privadas e públicas (organizações de produtores florestais, baldios, juntas de
freguesia, câmaras municipais, áreas protegidas e comunidades intermunicipais), estão sujeitas a uma elevada
diversidade de formas de funcionamento, formação e critérios de admissão. Verifica-se ainda que o
empenhamento e acompanhamento técnico varia com a entidade patronal (Técnico de Acompanhamento) e
com o técnico do ICNF responsável pela coordenação das equipas em cada distrito (Coordenadores de
Prevenção Estrutural). O Observatório conclui também no seu relatório que existem diversas fragilidades no
programa de sapadores florestais e em muitas das entidades detentoras das equipas, conduzindo a uma falta
de atratividade da profissão, excessiva rotatividade e consequentes problemas para a formação de novos
elementos.
Em Portugal Continental não foi ainda criado estatuto profissional dos sapadores florestais o que conduz à
falta de reconhecimento dos operacionais envolvidos nas equipas. A inexistência de acompanhamento técnico
operacional e de uma estrutura hierárquica, principalmente em situações de incêndios florestais, tem dificultado
a integração e otimização dos sapadores florestais nos teatros de operações, sendo ignoradas as suas valências
operacionais e de conhecimento do território.
Por outro lado, o Observatório considerou que não foram cumpridas as metas estabelecidas para as equipas
em atividade. Segundo a DON n.º 2 do DECIR 2019, existem 322 eSF, pelo que faltam constituir 178 de modo
a alcançar-se a meta de 500 eSF no ano 2020.
Na Nota Informativa n.º 4/2019 o Observatório reforça a necessidade de avançar para uma reforma para a
requalificação do programa de sapadores florestais.
Está prevista no artigo 15.º da nova lei orgânica do ICNF a integração de uma Força de Sapadores Bombeiros
Florestais enquanto "força de prevenção e defesa dos espaços florestais no âmbito da gestão de fogos rurais,
de acordo com o estabelecido no Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR)". Neste sentido,
enquanto não for conhecido o SGIFR não é possível a este Observatório compreender a forma de compatibilizar
a referida força com as equipas de sapadores florestais já existentes distribuídas em organizações de produtores
florestais e baldios, autarquias locais e comunidades intermunicipais pelo que o Observatório irá acompanhar
com expectativa o desenvolvimento da referida medida.
3.8 Planeamento do combate a incêndios rurais
O planeamento do combate integra-se no Sistema Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios
(Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, e posteriores alterações), concretamente no terceiro pilar deste
sistema, da responsabilidade da Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC), que coordena
as ações de combate, rescaldo e vigilância pós-incêndio.
Na sequência da criação da AGIF, foi aprovada em 2018 a Diretiva Única de Prevenção e Combate,
(Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2018, de 1 de março) propondo um novo modelo do Sistema de
Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e o enquadramento das Diretivas Operacionais Nacionais (DON) e
do Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais (DECIR). Este enquadramento foi já abordado e avaliado
positivamente no Relatório de Avaliação do Sistema Nacional de Proteção Civil no âmbito dos Incêndios Rurais
(Observatório 2018).
O planeamento do combate foi também abordado na Nota Informativa n.º 5/2019, de 12 de junho, sobre a
Análise ao Dispositivo de Combate aos Incêndios Rurais 2019, em que o Observatório analisa os meios
disponíveis para o combate em 2019, o que em grande medida concretiza aspetos essenciais do planeamento
das operações de combate. Em termos operacionais, o Observatório regista positivamente um aumento do
número de recursos humanos.
Em termos de meios aéreos, em 2019 regista-se um acréscimo de 3 aeronaves disponíveis para o
combate relativamente a 2018, igualando-se o maior número de meios aéreos de combate de 2008, 2009 e
2010. Em termos de distribuição destes meios, o Observatório alertou, na sua Nota Informativa n.º 5/2019 para
o facto da relocalização dos 2 Aviões Bombardeiros Pesados, de Seia para Castelo Branco diminuir
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significativamente o tempo de autonomia no teatro de operações destes de meios sempre que forem mobilizados
para áreas do Norte do país, onde historicamente se localizam a maior parte das ocorrências. Posteriormente,
em reunião com a ANEPC, o Observatório foi informado da intenção de relocalizar em Seia os referidos meios
aéreos logo que reunidas as condições adequadas para o efeito.
Para além destas análises sobre o dispositivo, o Observatório analisou no Relatório que produziu sobre o
incêndio de Monchique (Observatório 2019) aspetos práticos do combate. Da análise efetuada o Relatório
destaca, no que se refere ao ataque inicial, a recomendação para que, "em condições de meteorologia,
combustível e território semelhantes, seja aplicado o conceito de vigilância armada para que possa
existir uma intervenção mais eficaz com equipas helitransportadas". Quanto ao ataque ampliado, o
Relatório conclui que "as estratégias de combate e articulação das forças não foram as mais adequadas"
apontando para dificuldades na definição da estratégia de controlo, de antecipação do "potencial de propagação
do incêndio e sua evolução e das janelas de oportunidade de controlo que a meteorologia oferece, conjugada
com as condições do terreno e do combustível".
Neste Relatório o Observatório destaca "o papel estruturante do recém-criado Núcleo de Apoio à Decisão e
Análise de Incêndios Rurais (NAD-AIR)" que "constitui uma mais-valia na gestão das operações, emitindo
análises operacionais e sugerindo manobras de contenção" que, no entanto, foram claramente subutilizadas no
incêndio em análise.
O Observatório conclui, no seu Relatório, que "o reforço da célula de planeamento NAD-AIR na ANEPC
é, neste sentido, estrategicamente muito importante" e recomenda "a criação de mais equipas
operacionais de terreno, conhecedoras do planeamento estratégico do NAD-AIR, que alimentem a
informação necessária ao planeamento estratégico".
3.9 Coordenação geral do sistema
O Decreto-Lei n.º 12/2018, de 16 de fevereiro, que criou a Agência Integrada de Fogos Rurais (AGIF),
consagra no seu preâmbulo que compete a esta “coordenar, de forma estratégica e transversal, a
implementação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) por parte das entidades
responsáveis, designadamente a Autoridade Nacional de Proteção Civil, a Guarda Nacional Republicana e o
Instituto de Conservação da Natureza e Florestas”. A constituição da AGIF representou, assim, uma esperança
muito positiva de alteração do modelo estrutural e organizativo do sistema.
O Observatório, no seu Relatório de Avaliação do Sistema Nacional de Proteção Civil no âmbito dos
Incêndios Rurais, chamava a atenção para a possibilidade de que, no processo de desenvolvimento da AGIF,
se tivesse em consideração "o risco de se esvaziar em recursos humanos qualificados os vários agentes
que importa robustecer". O Observatório tem vindo a acompanhar a definição da estrutura orgânica e o
funcionamento da AGIF, constatando que, em larga medida, esta tem efetivamente contribuído para o
esvaziamento de recursos humanos qualificados de vários agentes, com reflexos no desempenho global do
sistema e comprometendo assim a sua própria missão essencial de coordenação global do sistema e de
articulação de todos os agentes nele integrados. Assim, o Observatório reitera a preocupação já anteriormente
exposta.
Neste contexto, e de forma a que a AGIF venha, na prática, a complementar e articular os diversos agentes
e não a substituí-los como quarto pilar do sistema, o Observatório recomendou ao Governo que, "na elaboração
do modelo do novo SGIFR e dos respetivos instrumentos legislativos, seja consagrada a evolução da
AGIF numa formulação orgânica de interagência, aproximando e potenciando as sinergias entre
agentes".
O conceito de interagência, defendido pelo Observatório, pressupõe que a AGIF tenha por missão a
articulação de objetivos políticos e estratégicos partilhados por todos os agentes do sistema, numa perspetiva
de harmonização de culturas e esforços diversos, na resposta a problemas complexos, com a adoção de ações
coerentes e consistentes. Esta perspetiva permitiria alinhar o papel da AGIF com os fins com que a sua
constituição foi inicialmente proposta.
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4. Notas Finais
4.1 Estatísticas dos incêndios rurais no primeiro semestre de 2019
Este Relatório de Atividades refere-se a um período que termina a 30 de junho de 2019. Nesse dia a base
de dados nacional de incêndios rurais (SGIF) registava, para o primeiro semestre de 2019 (período
compreendido entre 1 de janeiro e 30 de junho de 2019) um total de 5012 ocorrências de incêndios rurais, valor
intermédio na série de 2009 a 2019 (Figura 2).
Figura 2. Número de ocorrências no primeiro semestre de 2019 em comparação com o decénio anterior (Fonte: SGIF)
As causas determinadas apontavam para valores percentuais relativamente semelhantes aos do decénio
anterior (Figura 3), em que as causas associadas a queimas de sobrantes e amontoados, a incendiarismo, a
queimadas para pasto e a reacendimentos surgem destacadas.
Figura 3. Causas dos incêndios no primeiro semestre de 2019 em comparação com o decénio anterior (Fonte: SGIF)
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A área ardida no primeiro semestre de 2019 é também intermédia na série de 2009-2019 (Figura 4). Ardeu
naquele período uma área total de 9627 hectares, entre povoamentos florestais (4029 hectares), matos (3813
hectares) e agricultura (1785 hectares).
Figura 4. Área ardida no primeiro semestre de 2019, por classes de uso do solo, em comparação com o decénio anterior (Fonte: SGIF).
Sem prejuízo de análises mais detalhadas relacionando estes dados com a meteorologia, que o Observatório
a seu tempo produzirá, e sem as quais estes resultados não podem ter verdadeira interpretação, fica desde já
a ideia de que, no que respeita a número de ocorrências, suas causas e áreas ardidas, estamos até ao momento
na presença de um ano que se enquadra bem com valores intermédios na série estatística do decénio anterior.
Esta constatação não altera, portanto, as análises feitas, antes reforça alguns aspetos já anteriormente
analisados e que importa ainda detalhar. No que respeita ao número de ocorrências, importa melhor equacionar
as referentes ao uso do fogo, em particular as associadas à queima de sobrantes e de amontoados mas também
a queimadas de pastos. Se por um lado o uso do fogo pode ser muito útil para obtenção de diversos objetivos
por agricultores, silvicultores e pastores, estas práticas fora do adequado contexto meteorológico e de segurança
podem constituir problemas graves que importa diagnosticar e resolver.
Quanto aos reacendimentos, estes foram já objeto de diversas recomendações no capítulo do combate que
convém prosseguir. Os valores percentuais do incendiarismo obrigam igualmente a um reforço da atenção dada
à investigação das causas e à fiscalização dos comportamentos.
4.2 Planeamento do segundo semestre de 2019
O mandato do Observatório foi prorrogado até ao final de 2019 por deliberação unânime dos Deputados da
Assembleia da República na Sessão Plenária do dia 28 de junho.
Deste modo, o Observatório pode agora perspetivar o seu plano de trabalho para o segundo semestre deste
ano. No decorrer do referido período o Observatório elaborará Notas Informativas sobre matérias específicas
que considerar justificadas no âmbito do seu mandato mantendo a devida articulação com as estruturas da
Assembleia da República em funções.
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Na avaliação do trabalho já desenvolvido, o Observatório identificou algumas áreas que carecem de mais
aprofundada reflexão e análise, nomeadamente no acompanhamento e avaliação dos incêndios rurais que
ocorram nesse período, no desenvolvimento da implementação das leis orgânicas do ICNF e da ANEPC, quadro
legislativo referente à gestão de combustíveis e uso do fogo, competências das autarquias no âmbito do sistema
e restruturação do setor operacional de bombeiros. Na primeira reunião plenária do Observatório, a realizar no
dia 3 de julho, serão analisadas as matérias prioritárias para o desenvolvimento da sua missão no segundo
semestre de 2019.
Constitui missão atribuída ao Observatório emitir parecer sobre o Plano Nacional de Gestão Integrada de
Fogos Rurais (PNGIFR). Até ao final do período em apreciação não foi possível ao Observatório cumprir esta
missão dado não lhe ter sido remetido o documento para apreciação prévia do mesmo.
O Observatório continuará a diligenciar no sentido de lhe serem remetidos em tempo útil os suportes
documentais indispensáveis ao cabal cumprimento da sua missão.
O Observatório apresentará à Assembleia da República no final de 2019 o Relatório correspondente às
atividades desenvolvidas no segundo semestre deste ano.
Agradecimentos
O Observatório sublinha e agradece a atenção que lhe tem sido prestada por Sua Excelência o Presidente
da Assembleia da República e pelos Deputados das Comissões Parlamentares de Agricultura e Mar, e de
Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.
O Observatório regista ainda o apoio prestado pelo Secretário-Geral da Assembleia da República,
destacando também a colaboração dos funcionários MariaTeresa Português Diogo e Ana Isabel Valente da
Direção de Apoio Parlamentar.
Referências
Observatório Técnico Independente, Castro Rego F., Fernandes P., Sande Silva J., Azevedo J., Moura J.M.,
Oliveira E., Cortes R., Viegas D.X., Caldeira D., e Duarte Santos F. - Coords. (2018) Avaliação do sistema
nacional de proteção civil no âmbito dos incêndios rurais. Relatório Final. Observatório Técnico Independente.
Assembleia da República. Lisboa. 116 pp.
Observatório Técnico Independente, Castro Rego F., Fernandes P., Sande Silva J., Azevedo J., Moura J.M.,
Oliveira E., Cortes R., Viegas D.X., Caldeira D., e Duarte Santos F. - Coords. (2019) Avaliação do Incêndio de
Monchique. Relatório. Observatório Técnico Independente. Assembleia da República. Lisboa. 78 pp.
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ANEXOS
ANEXO 1: Índice de figuras
Figura 1. Apresentação do Observatório ao Presidente da Assembleia da República, em 19 de dezembro de
2018
Figura 2. Número de ocorrências no primeiro semestre de 2019 em comparação com o decénio anterior
(Fonte: SGIF)
Figura 3. Causas dos incêndios no primeiro semestre de 2019 em comparação com o decénio anterior
(Fonte: SGIF)
Figura 4. Área ardida no primeiro semestre de 2019, por classes de uso do solo, em comparação com o
decénio anterior (Fonte: SGIF)
ANEXO 2: Lista de Tabelas
Tabela 1.Reuniões com as Comissões Parlamentares
Tabela 2.Reuniões e visitas a outras entidades
Tabela 3. Reuniões plenárias do Observatório
Tabela 4. Notas Informativas
Tabela 5. Relatórios produzidos
Tabela 6. Entidades ouvidas na Avaliação do Sistema Nacional de Proteção Civil no âmbito dos Incêndios
Rurais
Tabela 7.Entidades ouvidas em relação com o incêndio de Monchique
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ANEXO 3: Lista de Abreviaturas e Acrónimos
AFOCELCA
– Agrupamento Complementar Empresas, Navigator e Altri
AGIF – Agência para a Gestão Integrada de Fogos
AHBV – Associação Humanitária de Bombeiros Voluntários
AFN – Autoridade Florestal Nacional
ANAC – Autoridade Nacional da aviação Civil
ANBP – Associação Nacional Bombeiros Profissionais
ANEPC – Autoridade Nacional Emergência Proteção Civil
ANMP – Associação Nacional de Municípios Portugueses
ANPC – Autoridade Nacional Proteção Civil
ANSF – Associação Nacional de Sapadores Florestais
APA – Agência Portuguesa do Ambiente
APC – Agentes de Proteção Civil
APBV – Associação Portuguesa Bombeiros Voluntários
AR – Assembleia Republica
ATI – Ataque Inicial
ATA – Ataque Ampliado
BAL – Base de Apoio Logístico
BALADI – Federação Nacional de Baldios
BCIN – Brigada Combate a Incêndios
BP – Base de Peritos
CADIS – Comandante Operacional de Agrupamento Distrital
CB – Corpo de Bombeiros
CCISP – Conselho Coordenador dos Institutos Sueriores Politécnicos
CCOD – Centro de Coordenação Operacional Distrital
CCON – Centro de Coordenação Operacional Nacional
CDOS – Comando Distrital de Operações de Socorro
CDPC – Comissão Distrital de Proteção Civil
CEDN – Conselho Estratégico de Defesa Nacional
CEMFA – Chefe Estado Maior Força Aérea
CIM – Comunidades Intermunicipais
CM – Câmaras Municipais
CMA – Centros de Meios Aéreos
CMDFCI – Comissão Municipal de Defesa da Floresta
CNE – Corpo Nacional de Escutas
CNOS – Comando Nacional de Operações de Socorro
CNPC – Comissão nacional de Proteção Civil
CODIS – Comandante Operacional Distrital
CODU – Centro de Orientação de Doentes Urgentes
CONAC – Comandante Operacional Nacional
COS – Comandante das Operações de Socorro
CRESAP – Comissão de Recrutamento e Seleção para Administração Pública
CRIF – Companhia de Reforço para Incêndios Florestais
CRUP – Conselho de Reitores das Universidades Portugueses
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CTI – Comissão Técnica Independente
CVP – Cruz Vermelha Portuguesa
DECIF – Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Florestais
DECIR – Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais
DFCI – Defesa da Floresta Contra Incêndios
DGAM – Direção-Geral da Autoridade Marítima
DON – Diretiva Operacional Nacional
DU – Diretiva Única
DUPC – Diretiva Única de Prevenção e Combate
ECIN – Equipa de Combate a Incêndios Florestais
ECMWF – European Centre for Medium-Range Weather Forecasts.
EFFIS – European Forest Fire Information system
EIP – Equipa de Intervenção Permanente
EGAUF – Equipa de Grupo Análise e Uso do Fogo
ELAC – Equipa Logística de Apoio ao Combate
EMGFA – Estado-Maior General das Forças Armadas
ENF – Estratégia Nacional para as Florestas
EPCO – Equipa de Posto de Comando Operacional
ERAS – Equipa de Reconhecimento e Avaliação da Situação
ESF – Equipa de Sapadores Florestais
FAP – Força Aérea Portuguesa
FFAA – Forças Armadas
FEB – Força Especial de Bombeiros
FEPC – Força Especial de Proteção Civil
FORESTIS
– Associação Florestal de Portugal
FRE – Potência Radioativa Obtida Via Satélite
FRM – Fire Risk Map
FWI – Forest fire Weather Index
GCIF – Grupo de Combate a Incêndios Florestais
GIF – Grande Incêndio Florestal
GIPE – Grupo de Intervenção Permanente
GIPS – Grupo de Intervenção de Proteção e Socorro da GNR
GLOR – Grupo Logístico de Reforço
GNR – Guarda Nacional Republicana
GREL – Grupo de Reforço Ligeiro
GRUATA – Grupo de Reforço para Ataque Ampliado
GRIF – Grupo de Reforço para Combate a Incêndios Florestais
GSM – Global System for Mobile Communications
GTF – Gabinete Técnico Florestal
ICNF – Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas
IF – Incêndio Florestal
IFN – Inventário Florestal Nacional
INEM – Instituto Nacional de Emergência Médica
IPMA – Instituto Português do Mar e da Atmosfera
IR – Incêndio Rural
JF – Junta de Freguesia
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LBP – Liga dos Bombeiros Portugueses
LBPC – Lei de Bases de Proteção Civil
LEE – Local Estratégico de Estacionamento
LO – Lei Orgânica
MAFDR – Ministério Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural
MAI – Ministra da Administração Interna/Ministério da Administração Interna
MR – Máquina de Rastos
NAD AIR – Núcleo Apoio Decisão – Análise Incêndios Rurais
NUTS – Unidades Territoriais para Fins Estatísticos
OL – Oficial de Ligação
ONG – Organizações Não Governamentais
OPF – Organização de Produtores Florestais
OTI – Observatório Técnico Independente
PCO – Posto de Comando Operacional
PDDFCI – Plano Distrital de Defesa da Floresta Contra Incêndios
PFC – Plano de Fogo Controlado
PJ – Polícia Judiciária
PLANOP – Plano de Operações
PMA – Posto Médico Avançado
PMDFCI – Plano Municipal de Defesa Floresta Contra Incêndios
PNDFCI – Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios
PNFC – Plano Nacional de Fogo Controlado
PNGIFR – Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais
POSIT – Ponto de Situação
PRFC – Programa de Fogo Controlado
PROF – Plano Regional de Ordenamento Florestal
PSP – Polícia de Segurança Pública
PV – Posto de Vigia
RCM – Resolução Conselho de Ministros
RCM – Risco Incêndio Florestal
RNAP – Rede Nacional de Áreas Protegidas
RNPV – Rede Nacional de Postos de Vigia
SCTN – Sistema Científico e Tecnológico Nacional
SDFCI – Sistema de Defesa da Floresta Contra Incêndios
SEPNA – Serviço Proteção da Natureza e Ambiente
SIEM – Sistema Integrado de Emergência Médica
SF – Sapadores Florestais
SGIFR – Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais
SGIF – Sistema de Gestão de Informação de Fogos Florestais
SIOPS – Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro
SMPC – Serviço Municipal de Proteção Civil
SNIRH – Sistema Nacional Informação de Recursos Hídricos
SNPE – Serviço Nacional de Prevenção e Emergência
TERR – Guarda Nacional Republicana Territorial
TO – Teatro de Operações
UEPS – Unidade de Emergência de Proteção e Socorro
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ANEXO 4: Notas Informativas
Nota Informativa n.º 1/2018
O Observatório Técnico Independente (OTI) foi criado pela Lei n.º 56/2018, de 20 de agosto, com os objetivos
de "análise, acompanhamento e avaliação dos incêndios florestais e rurais que ocorram no território nacional".
As atribuições do Observatório incluem avaliar os "vários instrumentos e instituições que constituem o sistema
nacional de proteção civil" e "dar contributos, através de audição e emissão de recomendações ou pareceres,
sobre iniciativas legislativas que possam contribuir direta ou indiretamente para a redução do perigo e risco de
incêndios”.
De forma a cumprir estes objetivos, estão em curso diligências por parte do Observatório junto das tutelas
com vista à recolha de informação que permita avaliar iniciativas legislativas relevantes.
Entretanto, tendo tomado conhecimento, através dos órgãos de comunicação social, de possíveis alterações
estruturais de entidades do sistema nacional de proteção civil com implicações na sua reorganização territorial,
o Observatório Técnico Independente, reunido nesta data, recomenda que em eventuais restruturações se
considere da maior importância a garantia da coerência da organização territorial de todas as entidades,
instituições e instrumentos inseridos ou relacionados com o sistema.
Lisboa, 17 de outubro de 2018.
O Presidente do Observatório Técnico Independente, Professor Doutor Francisco Castro Rego.
Nota Informativa n.º 2/2018
Para cumprimento da missão que lhe foi atribuída, o Observatório Técnico Independente decidiu, na sua
reunião de 24 de setembro, iniciar diligências para obter informações que permitissem avaliar as iniciativas
legislativas do governo no âmbito da defesa da floresta contra incêndios rurais. Tendo tomado conhecimento
nessa data, através dos órgãos de comunicação social, de possíveis alterações estruturais de entidades do
sistema nacional de proteção civil, recomendou, na sua Nota Informativa n.º 1/2018 de 17 de outubro, que
considerava ser "da maior importância a garantia da coerência da organização territorial de todas as entidades,
instituições e instrumentos inseridos ou relacionados com o sistema".
Entretanto, a 25 de outubro, o Conselho de Ministro tomou diversas decisões nos domínios da proteção civil
e das florestas que o Observatório conhece apenas pelo comunicado aí tornado público. Assim, por não
conhecer os diplomas legais aí referidos, a apreciação que o Observatório pode fazer a essas decisões fica
muito limitada à informação aí veiculada. Ainda assim, e no intuito de tentar cumprir, pelo seu lado, as atribuições
que lhe foram conferidas por lei, não pode o Observatório deixar de dar a sua contribuição com algumas notas
possíveis sobre as iniciativas legislativas divulgadas. Assim:
1. Registam-se como positivas diversas intenções expressas no comunicado, nomeadamente as de maior
profissionalização dos agentes, a consolidação e reforço de diversas estruturas, o provimento de lugares
mediante concurso, o reforço da formação com intervenção de instituições de ensino superior, a maior
articulação entre prevenção e combate, e a colaboração entre as diversas entidades do Estado, os agentes
privados e os próprios cidadãos no âmbito do Sistema de Gestão Integrada do Fogos Rurais. Todas estas
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intenções estão em linha com as recomendações da Comissão Técnica Independente, e merecem uma
expectativa positiva por parte do Observatório. No entanto, só com o conhecimento dos documentos legais
referidos poderá o Observatório produzir uma apreciação cabal das iniciativas legislativas, ficando nesta fase
por uma simples apreciação das intenções.
2. A informação produzida não é suficiente para que o Observatório se pronuncie, mesmo que
superficialmente, sobre muitas das decisões do Conselho de Ministros, como as que se referem aos guardas
florestais, aos bombeiros voluntários, aos sapadores bombeiros e aos sapadores florestais, entre outras. E,
apesar de conhecidas as alterações de designações e siglas de diversos agentes, (o caso da ANPC que passa
a ANEPC, dos GIPS a que sucede a UEPS, da FEB, que se integra na FEPC, entre outras), alterações
demasiado frequentes na nossa história legislativa, consideramos que apenas com o conteúdo dos respetivos
diplomas legais se poderá compreender o alcance das mudanças previstas.
3. Mantém-se a recomendação expressa na nossa anterior Nota Informativa n.º 1/2018 para que se garanta
a coerência da organização territorial de todas as entidades, instituições e instrumentos inseridos ou
relacionados com o sistema nacional de proteção civil. É apontada a intenção de reforçar a ANEPC para uma
"maior territorialização da estrutura operacional, ajustando-a à escala intermunicipal". No entanto não é indicada
a organização territorial de outras entidades, como a GNR ou o ICNF, apesar de ser positiva a intenção de dotar
este último de uma estrutura mais desconcentrada, "com um profundo reforço do papel e competências dos
serviços regionais e um aumento da proximidade territorial". No entanto, a coerência da organização territorial
dos diversos agentes não é referida no comunicado.
4. Finalmente, no que respeita à questão central da floresta, regista-se como muito positiva a importância
dada aos Planos Regionais de Ordenamento Florestal. No entanto, o Observatório continua também a aguardar
que seja disponibilizada a informação solicitada ao ICNF sobre os PROF, sem a qual não é possível uma
apreciação fundamentada.
Em conclusão, o Observatório não pode, de acordo com as suas atribuições, e apesar da insuficiência da
informação, deixar de se pronunciar sobre as decisões comunicadas pelo Conselho de Ministros. Uma análise
mais aprofundada está a ser realizada pelo Observatório no quadro da avaliação da componente de defesa da
floresta contra incêndios no sistema nacional de proteção civil, sendo relevantes as informações que as diversas
instituições, nos termos da lei, irão nesta sequência fornecer de forma atempada ao Observatório.
Lisboa, 29 de outubro de 2018.
O Presidente do Observatório Técnico Independente, Professor Doutor Francisco Castro Rego.
Nota Informativa s/n
Recomendações do Observatório Técnico Independente sobre os Planos Regionais de
Ordenamento Florestal
1. O enquadramento dos Planos Regionais de Ordenamento Florestal
O enquadramento legal dos Planos Regionais de Ordenamento Florestal (PROF) tem na sua génese e
fundamentação a Lei de Bases da Política Florestal, aprovada consensualmente pela Assembleia da República
em 1996 (Lei n.º 33/96, de 17 de agosto). No artigo 5.º dessa lei indicava-se que "a organização dos espaços
florestais faz-se, em cada região, através de planos de ordenamento florestal, numa óptica de uso múltiplo e de
forma articulada com os planos regionais e locais de ordenamento do território" sendo "os planos regionais de
ordenamento florestal (PROF) elaborados pelo organismo público legalmente competente em colaboração com
os detentores das áreas abrangidas, submetidos à apreciação pública e aprovados pelo Ministério da
Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas".
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Na mesma lei se determinava que os PROF deveriam contemplar "a avaliação das potencialidades dos
espaços florestais, do ponto de vista dos seus usos dominantes, a definição do elenco das espécies a privilegiar
nas ações de expansão ou reconversão do património florestal, a identificação dos modelos gerais de silvicultura
e de gestão de recursos mais adequados, e a definição das áreas críticas do ponto de vista do risco de incêndio,
da sensibilidade à erosão e da importância ecológica, social e cultural, bem como das normas específicas de
silvicultura e de utilização sustentada de recursos a aplicar nestes espaços".
Em 2003, depois dos graves incêndios ocorridos, iniciou-se o processo de execução dos PROF que seria
acelerado após o período de incêndios de 2005. O processo de elaboração, num contexto muito próximo dos
grandes incêndios dos anos prévios, ficou terminado em 2006, tendo sido todos publicados até 2007.
A necessidade de que os Planos Regionais de Ordenamento Florestal fossem enquadrados numa Estratégia
Nacional para as Florestas (ENF) fez com que estes se desenvolvessem num processo coordenado com a
elaboração da Estratégia Nacional para as Florestas (ENF), aprovada em 2006.
De facto, a Estratégia Nacional para as Florestas deve ser o documento de referência, integrador de diversas
componentes e diretrizes constantes em documentos mais específicos que vão desde o Plano de Ação Nacional
de Combate à Desertificação (PANCD) à Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e da Biodiversidade
(ENCNB) e aos referentes às políticas relacionadas de energia e de adaptação às alterações climáticas, entre
outras. Consequentemente, a ENF articula, em termos operacionais, os seus objetivos próprios com as
prioridades identificadas naqueles instrumentos estratégicos e deve contribuir, pelo seu lado, para a
concretização do modelo territorial do Programa Nacional das Políticas de Ordenamento do Território (PNPOT).
Em 2010 surgem os primeiros dados do último Inventário Florestal Nacional (IFN6) quanto às áreas ocupadas
por povoamentos das diversas espécies florestais. Nesta sequência, em 2011, o Governo suspendeu as metas
dos PROF que quantificavam os objetivos de composição da floresta a nível nacional. E em 2015 a ENF foi
revista, sendo alterados os objetivos para a floresta. No gráfico da Figura 1 podemos observar nas barras da
esquerda a composição da floresta de acordo com os dados disponíveis em 2005 e os objetivos propostos para
2030 na primeira versão da EFN (2006), e nas barras da direita a composição da floresta com base em dados
de 2010 e os objetivos propostos para 2030 na segunda versão da EFN (2015).
Figura 1. Comparação da composição da floresta e objetivos para 2030 na primeira versão da Estratégia Nacional para
a Floresta de 2006 (barras da esquerda) e na segunda versão da ENF (barras da direita) de 2015. Na segunda versão da
ENF utilizou-se o cenário "máximo", muito idêntico ao cenário "mínimo" aí projetado.
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A comparação dos dois conjuntos de barras indica que as variações são do mesmo tipo mas com ritmos
bastante diferentes, claramente mais nítidos e ambiciosos na primeira versão. No entanto, ambas as versões
apontaram para uma redução das áreas de pinheiro bravo e de eucalipto na proporção da floresta em 2030 (não
necessariamente em valores absolutos) e um aumento da proporção de carvalhos, castanheiros e outras
folhosas, pinheiro manso e outras resinosas. Para o sobreiro e a azinheira os objetivos são da sua estabilidade.
Importa fazer este enquadramento, já que os PROF devem concretizar, à escala regional, a orientação
territorial específica que a ENF define a nível nacional. O Observatório viu com particular acuidade a importância
com que a ENF realça os serviços ambientais da floresta, nomeadamente o da fixação de carbono, e a gestão
florestal sustentável, na sua ligação com o aumento da resiliência do território aos incêndios florestais e
recuperação dos mesmos no pós-fogo, a necessidade de implementar medidas para a redução da incidência
dos incêndios e para a melhoria da eficácia do ataque e da gestão dos incêndios, em articulação com os riscos
de desertificação do território no interface com as alterações climáticas. Afinal, aspetos que constituem eixos
estratégicos contidos na ENF.
Nesta sequência, Observatório procedeu primeiro à comparação das propostas de metas dos PROF, na sua
primeira versão em 2006-7, com as metas agora propostas e depois analisou a adequação daquelas metas
tendo em vista o conjunto de aspetos acima referidos, mas sobretudo os relacionados com os incêndios
florestais.
2. Comparação das metas dos PROF na primeira geração (2006-2007) e na segunda geração (2018)
Nos gráficos da Figura 2 faz-se a comparação entre as percentagens de ocupação por espécie em 2005 e
metas estabelecidas para 2025 e 2045 nos PROF de 2006-7 (três barras da esquerda em cada gráfico) e da
ocupação em 2010 e as metas estabelecidas para 2030 e 2050 nos PROF revistos/em revisão (três barras da
direita em cada gráfico) para as regiões PROF Trás-os-Montes e Alto Douro, Entre Douro e Minho, Centro Litoral,
Centro Interior, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve. Para efeitos de comparação, os valores relativos às
regiões PROF de 2006-7 foram agrupadas para corresponderem às atuais regiões.
Trás-os-Montes e Alto Douro Entre Douro e Minho
Centro Litoral Centro Interior
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Lisboa e Vale do Tejo Alentejo
Algarve
Figura 2. Comparação entre a ocupação atual em 2005 e as metas estabelecidas para 2025 e 2045 nos PROF de 2006-
7 (barras da esquerda) e entre a ocupação atual em 2010 e as metas estabelecidas para 2030 e 2050 nos PROF revistos/em
revisão (barras da direita) por espécie para as 7 regiões PROF.
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Da análise comparativa efetuada conclui-se facilmente que os PROF de 2006-7, representados pelas barras
à esquerda em cada gráfico, apontavam para a necessidade de mudanças significativas na composição da
floresta. A atual revisão dos PROF propõe sempre metas muito semelhantes à situação de referência, revelada
facilmente pela semelhança das três barras da direita em cada gráfico, sugerindo não haver quase necessidade
de alterações na composição das florestas de diversas regiões, ou seja, abdicando de uma estratégia de
mudança.
3. Análise das metas dos PROF
É de realçar que, à semelhança do que sucedeu com a publicação dos primeiros PROF em 2006-7, depois
das catastróficas épocas de incêndios de 2003 e 2005, também a conclusão da revisão dos PROF ocorre após
os trágicos incêndios de junho e outubro de 2017. Acontece que os incêndios de junho foram objeto de um
estudo solicitado pelo Governo ao Centro de Estudos sobre Incêndios Florestais da Universidade de Coimbra e
os incêndios de junho e outubro foram também objeto de análise detalhada por duas Comissões Técnicas
Independentes (CTI) criadas pela Assembleia da República. Estes estudos identificaram um conjunto de
fragilidades da floresta portuguesa e apresentaram um conjunto de recomendações a vários níveis, incluindo o
ordenamento e gestão florestal, que o Governo e as instituições consideram como referências fundamentais
para a adequação da governança, ordenamento e gestão do território e da florestal portuguesa.
Considerando o horizonte temporal dos PROF e o momento em que estes entrarão em vigor, a incorporação
das recomendações das CTI no ordenamento florestal à escala regional deveria ser prioritária no sentido de
aumentar a resiliência e resistência do território a incêndios florestais a médio prazo. No entanto, os planos que
foram já objeto de discussão pública parecem ignorar as lições dos incêndios florestais ocorridos em 2017 bem
como as recomendações expressas nos relatórios das CTI.
Constituem exceções a esta regra as regiões do Centro Litoral e Centro Interior cujas versões em discussão
pública incluem anexos sobre estes eventos (anexo ao Capítulo B: “Impacto dos Incêndios de 2017 nos espaços
florestais. Análise por Sub-região homogénea e por concelho”). Esta análise, porém, não parece ter influenciado
de forma significativa as orientações de ordenamento, nomeadamente em relação às metas para 2030 e 2050
para a ocupação por espécie, às práticas de silvicultura preventiva e à gestão de combustíveis.
Num conjunto de regiões, as metas de ocupação por espécie estabelecidas para 2030 e 2050 não refletem
a necessidade de adequar o coberto florestal à redução do risco de incêndio, concretamente através da redução
da área das espécies mais inflamáveis como o eucalipto e o pinheiro bravo e da expansão de espécies folhosas
como os carvalhos, necessidade já identificada pelas CTI que fizeram recomendações expressas nesse sentido.
Destaca-se, em particular, a indicação da CTI de que, "para além da importância fundamental da adequada
gestão dos combustíveis nas áreas de pinheiro bravo e de eucalipto, deve haver uma muito maior ênfase à
promoção de folhosas de folha caduca, como carvalhos, castanheiros, freixos ou, desde que gerido o sub-
bosque, povoamentos de outras folhosas como o sobreiro ou o medronheiro".
Nesse sentido o Observatório considera que:
a. Pelas razões acima indicadas, é imperioso que as metas para 2030 e 2050 sejam revistas antes da
publicação dos PROF, principalmente no caso das regiões do Entre Douro e Minho e Centro Litoral, mas também
do Centro Interior e Lisboa e Vale do Tejo. No caso da região de Trás-os-Montes e Alto Douro recomenda-se
que, em posterior revisão, sejam aumentadas as proporções de florestas de sobreiro e carvalhos, cujo aumento
era proposto na primeira geração do PROF.
b. No caso particular das regiões do Centro Litoral e Centro Interior, uma vez que uma parte muito
significativa das suas áreas florestais foram afetadas pelos incêndios de 2017, parece-nos que os PROF são
uma oportunidade única para a redefinição das florestas destas áreas no sentido de aumentar a sua resiliência
através da definição de um coberto e modelos de gestão adequados. Dos novos PROF destas regiões devem
fazer parte necessariamente, para além de metas de ocupação por espécie revistas, orientações precisas em
termos de modelos de silvicultura (no sentido de contemplarem aspetos relacionados com a redução do risco à
escala do povoamento) e práticas de silvicultura preventiva e de gestão de combustíveis abordando o risco à
escala da paisagem. Os PROF das regiões do Centro Litoral e Centro Interior devem servir de modelo ao
ordenamento florestal das restantes regiões do país.
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c. Finalmente, os regulamentos conhecidos propostos para as regiões do Centro Litoral e Centro Interior
devem ser coerentes com o esforço de redução do risco de incêndio nas regiões e sub-regiões, favorecendo a
expansão de espécies menos inflamáveis. Os objetivos específicos “Selecionar espécies com boa aptidão
produtiva e, em igualdade de outros fatores, menos suscetíveis ao fogo” e “Aumentar a fração dos sistemas e
espécies florestais com menor suscetibilidade ao fogo” devem ser correspondidos pela limitação do aumento da
área das espécies mais suscetíveis, o que não é compatível com a expansão ou manutenção dos limites
máximos da “área a ocupar por eucalipto para efeitos de aplicação do Decreto-Lei n.º 96/2013, de 19 de julho”.
A definição das espécies a privilegiar por sub-região deverá igualmente ter em consideração a necessidade
de reduzir o eucalipto não devendo as folhosas como os carvalhos ser colocadas nas mesmas listas de espécies
a privilegiar. Da mesma forma, modelos de silvicultura baseados em povoamentos mistos (pinheiro bravo e
carvalho, por exemplo) deverão ser encorajados.
4. Outros aspetos críticos
Numa apreciação global de aspetos com relação com aos incêndios florestais e rurais, apontam-se
igualmente alguns outros pontos críticos, a corrigir na melhor oportunidade:
a. Os aspetos associados com a recuperação e reabilitação dos ecossistemas afetados por incêndios e
respetivas comunidades apresentam, dum modo geral, um desenvolvimento e planificação insuficiente. A
operacionalização das medidas de restauro, de reabilitação ou de substituição de espécies e seu faseamento
(a ENF estabelece etapas de intervenção de emergência, fase intermédia e recuperação de longo prazo).
Acresce a genérica ausência de entre as incidências dos fogos florestais nas pragas e doenças, e expansão de
lenhosas invasoras, aparecendo estes aspetos em domínios distintos. Em paralelo com as ações de reabilitação
os PROF deveriam conter os adequados sistemas de avaliação e monitorização dos ecossistemas afetados
para avaliar a dimensão dos riscos e a gravidade dos impactos, assim como indicadores sobre a eficácia das
medidas implementadas. Devem ser ainda seguidos princípios de gestão adaptativa, nos quais seja possível
reorientar as ações tomadas em função dos resultados.
b. Para além das projeções de arborização para os cenários 2030 e 2050, o Plano de Defesa da Floresta
contra Incêndios (PDFCI) que integra a ENF, define a compartimentação das manchas florestais puras através
de plantações novas, ou reconversões, ou ainda adensamentos, com outras espécies arbóreas ou arbustivas,
nas redes de defesa da floresta contra incêndios ou em manchas mais alargadas a elas associadas, aspetos
que não aparecem suficientemente vincados e quantificados nos PROF. De um modo geral é pouco explícita
(em termos cartográficos) a indicação da rede divisional associada com o PNFDCI, em termos de rede primária
e secundária das faixas de gestão de combustível e especificidade das zonas de interface urbano-floresta.
c. Foram identificadas nos PROF as áreas máximas de risco de erosão e a suscetibilidade à desertificação.
Não obstante, e de acordo com o PANCD, a desertificação e o despovoamento são fenómenos paralelos e
correlacionados no território Português. Ora a abordagem realizada nos PROF realiza a caracterização
demográfica sem projeções em cenários futuros e não atenta nas que a dinâmica dos cenários socioeconómicos
podem ter nas em fenómenos de ocorrência e extensão de incêndios rurais, ou, inversamente, como a variação
de áreas ardidas pode contribuir potencialmente para o despovoamento e deterioração das características
multifuncionais que a floresta pode oferecer. As formas de ocupação do solo para áreas sensíveis ou de
elevados índices de erosão não são também geralmente contempladas.
d. O papel da floresta como sumidouro de carbono é devidamente quantificado, bem como o carbono
armazenado nas árvores florestais segundo a composição específica dos povoamentos, recorrendo-se nos
PROF a diversas metodologias para este fim. Contudo, não foi realizada a quantificação das emissões
atmosféricas históricas originadas por incêndios, nem numa perspetiva histórica, nem em termos de
cenarização. Ora é essencial, de acordo com o PNAC (Plano Nacional de Alterações Climáticas), conhecer os
valores obtidos para a emissão de gases com efeito de estufa (GEE),pelas implicações que se podem traduzir
no cumprimento do protocolo de Quioto e dado que os incêndios são contabilizados no inventário nacional de
GEE (com consequências económicas decorrentes da ultrapassagem de metas definidas).
e. Em geral, não parece ter havido um esforço de adequar o ordenamento florestal nas diferentes regiões a
processos físicos e socioeconómicos em curso, nomeadamente as alterações climáticas e do uso do solo, e aos
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seus efeitos ao nível do aumento do risco de incêndio. Apesar de abordados de forma extensa e competente
nos documentos de caracterização, estes aspetos não parecem ter influenciado significativamente os
pressupostos e as recomendações e orientações de ordenamento apresentadas nos documentos estratégicos
para as diferentes regiões. As metas estabelecidas para 2030 e 2050, por exemplo, não refletem a expectável
redução da aptidão dos territórios para espécies com o pinheiro bravo e o eucalipto e o aumento da aptidão para
algumas quercíneas.
f. Da mesma forma, as orientações de silvicultura preventiva dirigidas para a redução do risco de incêndio,
exploradas de forma expressa nos textos de caracterização, são tratadas de forma generalista nos documentos
de estratégia dos PROF.
5. Recomendações genéricas para a utilidade dos PROF
A aprovação dos PROF agora em revisão poderá constituir um marco decisivo na melhoria da floresta do
nosso País, desde que estejam reunidas três condições básicas que suscitam algumas recomendações
genéricas:
A primeira das condições é a de que os PROF integrem estratégias claras de política florestal, em particular
as estabelecidas na Estratégia Nacional para as Florestas, dando particular relevo às questões da diminuição
do risco de incêndio, o que não está de todo refletido nas metas propostas para algumas das regiões mais
vulneráveis aos incêndios, em particular Entre Douro e Minho e Centro Litoral, mas também Centro Interior e
Lisboa e Vale do Tejo, pelo que se recomenda fortemente a alteração destas metas antes da publicação final
dos PROF.
A segunda das condições é a de que a transposição do estabelecido nos PROF para outros instrumentos
legais de planeamento territorial mais próximos do território, os Planos Diretores Municipais, se faça de forma a
não descaracterizar as orientações dos PROF correspondentes e se garanta a sua fiscalização e
acompanhamento.
A terceira condição, absolutamente determinante num País onde o Estado possui uma proporção mínima da
floresta, é a de que sejam encontradas formas de resolver os grandes constrangimentos ligados à propriedade
florestal privada e ao abandono da floresta. Qualquer exercício de planeamento será sempre difícil de aplicar se
não houver resposta dos proprietários das terras. Assim, qualquer solução para este problema deverá sempre
passar primeiro pelo conhecimento cabal dos titulares das terras. Embora se reconheça que muito pode ser feito
sem que exista o cadastro das propriedades, considera-se que a existência de um cadastro rigoroso e atualizado
constitui uma ferramenta de gestão e de apoio à decisão de que o País carece há muito tempo e que urge
concretizar. Outro dos constrangimentos é o da reduzida área das unidades de gestão, que importa aumentar.
E, finalmente, é fundamental encontrar formas de mobilizar os apoios financeiros nacionais e internacionais para
criar vantagens económicas de curto prazo para o proprietário, incluindo a remuneração de serviços prestados
à sociedade. Só assim será possível concretizar as orientações dos PROF e PDM e promover a conversão dos
povoamentos para espécies menos perigosas, melhorar a gestão dos combustíveis e fazer a transição para
modelos de silvicultura mais adequados às alterações climáticas e ao agravamento dos riscos associados, em
particular o risco de incêndio.
6. Recomendações específicas
A análise dos Planos Regionais de Ordenamento Florestal suscita ao Observatório Técnico Independente as
seguintes recomendações específicas:
O Observatório Técnico Independente recomenda fortemente que, ainda nesta fase, e sem prejuízo de que
sejam mantidas todas as peças de diagnóstico efetuadas, em geral de muito boa qualidade, sejam revistas as
metas da composição da floresta para os PROF, em particular os do Centro Litoral e Centro Interior, cuja
discussão pública agora se conclui, e os de Entre Douro e Minho e de Lisboa e Vale do Tejo, cuja discussão
pública foi já terminada mas onde não terão sido suficientemente contempladas as preocupações manifestadas
no sentido da minimização do risco de incêndio. A obrigatoriedade de garantir limites mínimos por concelho para
as metas de proporção de floresta constituída por povoamentos puros ou mistos com espécies menos
inflamáveis poderá ser igualmente solução a adotar.
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O Observatório recomenda também que seja reconhecida a importância para a utilidade dos PROF da
necessidade de utilização de informação atualizada sobre a evolução das áreas ocupadas pelas diversas
espécies florestais. Por inexistência de melhor informação utilizaram-se em 2005 para a elaboração da primeira
geração de PROF dados do inventário de 1995. A Estratégia Nacional para as Florestas apontava já em 2006,
e confirmava em 2015, a necessidade de criação de um sistema permanente de Inventário Florestal Nacional.
Não é aceitável que, com todo o desenvolvimento tecnológico, tenham sido ainda utilizados como base de
trabalho para os PROF de 2018 os dados do inventário florestal de 2010 nem que, passados 8 anos, estes
dados não tenham sido ainda disponibilizados publicamente pelo ICNF. Recomenda-se que seja criado um
novo Programa para o Inventário FlorestalNacional com constituição de um consórcio entre entidades
oficiais já envolvidas na produção de informação florestal (Instituto para a Conservação da Natureza e Florestas,
Agência Portuguesa do Ambiente, Direção Geral do Território) e unidades do sistema científico nacional. Sem
processos de recolha, tratamento e disponibilização atempada desta informação não é possível um correto
planeamento nem uma adequada monitorização da evolução da floresta.
Lisboa, 3 de dezembro de 2018.
O Presidente do Observatório Técnico Independente, Francisco Castro Rego.
Nota Informativa n.º 1/2019
Aprovação dos Planos Regionais de Ordenamento Florestal: Uma Oportunidade Perdida!
A revisão dos Planos Regionais de Ordenamento Florestal (PROF), iniciada em 2014, foi recentemente
concluída com a sua aprovação através das Portarias n.º 52 a 58/2019 do Diário da República n.º 29/2019, Série
I, de 11 de fevereiro de 2019. Assim, as 7 atuais regiões PROF (Entre Douro e Minho, Trás-os-Montes e Alto
Douro, Centro Interior, Centro Litoral, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve) que combinam as 21 regiões
PROF previamente em vigor, passam a partir de agora a dispor de versões revistas do principal instrumento de
ordenamento e planeamento florestal e também de ordenamento do território à escala regional, municipal e
intermunicipal.
O Observatório Técnico Independente analisou imediatamente após a sua criação diversas peças dos planos
regionais nas suas versões em consulta pública ou já modificadas após consulta pública, tendo elaborado um
Parecer com um conjunto de recomendações sobre os mesmos (Assembleia da República: Recomendações do
Observatório Técnico Independente sobre os Planos Regionais de Ordenamento Florestal, 3 de dezembro de
2018) dirigido ao Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Florestas. Nestas recomendações incluíam-
se diversos aspetos que o OBSERVATÓRIO considera chave para a construção em Portugal de uma floresta
resiliente relativamente aos incêndios, equilibrada e fornecedora de múltiplos serviços de ecossistema
indispensáveis à sociedade em geral, cuja composição, estrutura e gestão incorporassem riscos naturais e as
lições aprendidas com os incêndios florestais de 2017. Incluía ainda aspetos metodológicos que considera
essenciais no ordenamento e gestão florestal rigorosos e realistas.
A publicação em fevereiro das Portarias que aprovam os PROF levou o OBSERVATÓRIO a debruçar-se
novamente sobre estes planos, mais concretamente sobre os regulamentos publicados, uma vez que são os
únicos elementos disponíveis publicamente à data desta Nota, para avaliar o nível de incorporação das
recomendações no processo de ordenamento, propostas em 3 de dezembro de 2018. Sobre a análise dos
Regulamentos dos PROF recentemente publicados com base nas recomendações propostas anteriormente, o
OBSERVATÓRIO tem a referir o seguinte:
1. Os PROF publicados não consideraram a principal recomendação do OBSERVATÓRIO no sentido da
revisão das metas da composição da floresta para 2030 e 2050. O OBSERVATÓRIO considera absolutamente
necessária a revisão destas metas nos casos das regiões Centro Litoral, Centro Interior, Entre Douro e Minho e
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Lisboa e Vale do Tejo. Em nenhuma das regiões PROF foi feita qualquer alteração aos valores das metas
propostas. Os PROF das regiões referidas assumem assim para os seus territórios a manutenção de
percentagens muito elevadas do coberto florestal de eucalipto e pinheiro bravo para 2030 e 2050, as quais
representam, aproximadamente, valores entre 60 e 90% da área florestal. Dessa forma, não são assumidas
metas que aumentem as florestas de sobreiro e carvalhos e de outras espécies de folhosas, conducentes a
reduzir o risco estrutural de incêndio. A sugestão do estabelecimento de limites mínimos por concelho para as
metas de proporção de floresta constituída por povoamentos puros ou mistos com espécies menos inflamáveis
também não foi considerada.
2. Objetivos específicos (Anexo III) como “Selecionar espécies com boa aptidão produtiva e, em igualdade
de outros fatores, menos suscetíveis ao fogo” e “Aumentar a fração dos sistemas e espécies florestais com
menor suscetibilidade ao fogo” não têm, tal como o OBSERVATÓRIO tinha recomendado, correspondência nos
PROF através da redução da área máxima das espécies mais suscetíveis. No caso do eucalipto, são assumidos
limites máximos (“área a ocupar por eucalipto para efeitos de aplicação do Decreto-Lei n.º 96/2013, de 19 de
julho”) iguais ou superiores aos de referência (2010).
3. Do mesmo modo, objetivos gerais como “Gestão sustentável”, Multifuncionalidade dos espaços florestais
“ e “Uso racional“ ou objetivos como “Diminuir a perigosidade de incêndio florestal” e “Aumentar a resiliência dos
espaços florestais aos incêndios” ou ainda objetivos estratégicos como “Minimização dos riscos de incêndios e
agentes bióticos” não são correspondidos por alterações na definição das metas para as áreas ocupadas pelas
espécies florestais, sendo assim incerto o contributo dos PROF para a prossecução desses objetivos.
4. Os PROF aprovados negligenciam também a recomendação do OBSERVATÓRIO de favorecer a
expansão de espécies menos inflamáveis, através da redefinição das listas de espécies a privilegiar por sub-
região. Continua a verificar-se assim em múltiplas sub-regiões dos PROF a inclusão simultânea de carvalhos,
medronheiro e sobreiro, entre outras, com o eucalipto em listas de espécies a privilegiar (Grupo I), o que não
favorece efetivamente a utilização de espécies que não sejam o pinheiro bravo e o eucalipto na floresta das
regiões.
O OBSERVATÓRIO lamenta que o processo de revisão dos PROF não tenha sido encarado como uma
oportunidade de redefinição de um caminho no sentido de uma maior sustentabilidade, multifuncionalidade e
resiliência para a floresta portuguesa, em articulação com a Estratégia Nacional para a Floresta e planos e
políticas nacionais e internacionais sobre mitigação e adaptação a alterações climáticas e gestão de riscos,
incluindo os associados aos incêndios florestais e ao despovoamento das áreas florestais, invertendo o perigoso
percurso em que se encontra a floresta nacional nas últimas quatro décadas. Com a vigência destes planos por
um período de 20 anos, adia-se assim a possibilidade de implementar a curto prazo as medidas que as reflexões
em curso em vários setores da sociedade portuguesa exigem. Neste sentido, os PROF revistos e recentemente
publicados poderão eventualmente encontrar-se em contradição com diversas medidas destinadas a
estabelecer no país uma floresta mais resiliente relativamente aos incêndios e produtora de serviços de
ecossistema para todos, que o governo e a Assembleia da República têm vindo a definir em particular desde
2018.
Em concreto, estas metas de revisão dos PROF não parecem estar em consonância com a necessidade
apontada no Decreto-Lei n.º 96/2013, de 19 de julho, e cada vez mais acentuada pela dinâmica da floresta que
deverá ser confirmada pelos dados do Inventário Florestal Nacional, no que se refere aos limites máximos da
área a ser arborizada por eucalipto, corrigindo a expansão desta espécie através da revisão das metas de
arborização.
No caso particular das regiões do Centro Litoral e Centro Interior, fortemente afetadas pelos incêndios de
2017, os PROF aprovados negligenciam a oportunidade de redefinir a sua floresta através de um coberto
adequado e de servir de modelo ao ordenamento florestal das restantes regiões do país que, num futuro próximo,
poderão ser sujeitas a desafios semelhantes aos que estas regiões enfrentaram recentemente.
Lisboa, 18 de fevereiro de 2019.
O Presidente do Observatório Técnico Independente, Francisco Castro Rego.
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Nota Informativa n.º 2/2019
Observatório visita Monchique e Silves
No âmbito da programação da sua atividade, o Observatório Técnico Independente realiza, nos próximos
dias 27 e 28 de fevereiro de 2019, uma visita à área afetada pelo incêndio ocorrido em agosto de 2018, nos
concelhos de Monchique e Silves.
Do programa desta visita consta:
Dia 27/2/2019
12h00 – Reunião com o Presidente da Camara Municipal de Monchique
14h00 – Visita de avaliação à zona afetada
Dia 28/2/2019
10h00 – Reunião com a Presidente da Camara Municipal de Silves
11h00 – Visita de avaliação à zona afetada
Agradecemos a cobertura noticiosa desta visita.
O Presidente do Observatório Técnico Independente, Francisco Castro Rego.
Nota Informativa n.º 3/2019
Parecer sobre a Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2019 sobre a missão do Sistema de
Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR)
O Observatório Técnico Independente, no âmbito das suas competências de avaliação do sistema nacional
de proteção civil no que diz respeito aos incêndios florestais e rurais e na preparação da apreciação que lhe
compete fazer do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR) a ser proposto pela Agência
de Gestão Integrada dos Fogos Rurais (AGIF), considerou ser importante produzir um documento de apreciação
da Resolução de Conselho de Ministros 12/2019 de 21 de janeiro (RCM12), que aprovou a missão, a visão e os
objetivos estratégicos do Sistema de Gestão Integrada dos Fogos Rurais (SGIFR). Assim, ainda antes de ser
conhecida a versão do PNGIFR que deverá ser colocada à discussão pública, e sem prejuízo da análise que o
Observatório fará nessa altura, o Observatório produz, neste documento, um conjunto de recomendações já
suscitadas pela apreciação da RCM12 que possam ser úteis para a elaboração daquele Plano:
1. O Observatório recomenda que na elaboração do PNGIFR seja evitada qualquer ambiguidade na utilização
dos termos. Por exemplo, ao não se fazer uma distinção clara na RCM12 entre "incêndio" e "fogo", estes podem
parecer termos equivalentes não se transmitindo a ideia de que o fogo pode ser utilizado como poderosa
ferramenta de gestão em várias fases do processo, desde o fogo controlado ao fogo de supressão. Também
referências pouco claras a "silos de conhecimento", a "cadeias de valor de incêndios rurais" ou a "incêndios
rurais graves" devem ser melhor explicitadas ou evitadas no PNGIFR;
2. O Observatório regista como positivos os propósitos enunciados no preâmbulo da RCM12 de preconizar
"uma maior e efetiva segurança das pessoas" e de adotar "um modelo integrado e especializado para a gestão
do fogo rural", objetivos que são desenvolvidos no documento. No entanto, outro propósito enunciado de um
"compromisso para mudar o futuro da paisagem e do território" e os dois primeiros objetivos estratégicos são
ainda apresentados de uma forma vaga, com intenções genéricas de "valorizar" e "cuidar os espaços rurais".
Estes objetivos não parecem ter quaisquer reflexos no sentido de informar apoios de programas específicos,
como o PDR2020, para que potenciem os serviços de ecossistema (ar, água, solo e biodiversidade), ou que
implementem medidas pós-incêndio de estabilização de emergência ou de correção torrencial que evitem a
erosão e minimizem o risco de cheia. Por outro lado, não são explícitas as referências ao planeamento e
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ordenamento do território nomeadamente em relação à adaptação às alterações climáticas. Mantém-se uma
aparente descoordenação entre os vários Ministérios com responsabilidade na implementação de políticas de
adaptação às alterações climáticas nos setores das florestas, da agricultura e dos recursos hídricos,
designadamente a Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas (ENAAC 2020) e o Programa de
Ação para a Adaptação às Alterações Climáticas (P-3AC). O Observatório considera de grande importância que
no PNGIFR se definam sempre de forma objetiva e quantificável as metas a atingir pelo que recomenda que na
elaboração do PNGIFR sejam tidas em consideração as recomendações críticas já feitas pelo Observatório em
relação às metas dos Planos Regionais de Ordenamento Florestal de modo a que os processos da sua
elaboração e revisão incluam obrigatoriamente as preocupações associadas aos incêndios florestais e rurais;
3. O Observatório considera que a estrutura do sistema não está suficientemente clara na RCM12 e deverá
ser melhor definida no PNGIFR atribuindo responsabilidades e estabelecendo os métodos para a avaliação da
eficiência e eficácia da gestão do risco de incêndio. A profusão de diplomas legais produzidos recentemente faz
também com que se perca facilmente a coerência entre eles. O Observatório recomenda que seja feito um
esforço especial, no âmbito do PNGIFR, de garantir a coerência entre os diplomas legais em vigor, revogando
aqueles que se sobreponham e possam por isso conduzir a dificuldades na interpretação. Neste caso é
particularmente importante o facto de haver algumas diferenças na definição da missão da AGIF explicitada na
sua lei orgânica (Decreto-Lei n.º 12/2018 de 16 de fevereiro) e de outros agentes nos diversos diplomas, em
particular a Diretiva Única de Prevenção e Combate (Resolução de Conselho de Ministros 20/2018 de 1 de
março). Também não é clara a indicação "de dois pilares, prevenção e combate" quando de facto se referem
cinco áreas de intervenção com responsabilidades atribuídas a quatro "pilares" institucionais: a coordenação
estratégica do SGIFR à AGIF; a coordenação da prevenção em solo rústico atribuída ao ICNF e a prevenção
em solo urbano e sua envolvente à ANEPC; o comando das operações de supressão à ANEPC, e a fiscalização,
vigilância e deteção à GNR. Esta divisão de tarefas, que segue a do anterior SNDFCI, aponta agora para uma
divisão da prevenção entre solo rústico e solo urbano e envolvente. Esta distinção é difícil, nomeadamente nas
áreas de interface urbano-florestal, exigindo um cuidado muito especial no quadro do novo PNGIFR. Em relação
ao papel central da AGIF no sistema, o Observatório recomenda que, na elaboração do PNGIFR, se considere
a proposta que já fez para que a AGIF evolua para uma estrutura de interagência de forma a garantir maior
proximidade dos agentes, a apoiar o seu desempenho sem os substituir e a dar coerência e robustez ao próprio
sistema;
4. O Observatório regista como positiva a consideração preambular de que o novo sistema pretende potenciar
"o compromisso, a colaboração e o envolvimento de todas as entidades". No entanto, na RCM12 não se referem
explicitamente entidades e organismos referidos em importantes diplomas anteriores como a Diretiva Única de
Prevenção e Combate como no Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais (DECIR 2018). Falta, por
exemplo, o Instituto Português do Mar e da Atmosfera, essencial no apoio de informação meteorológica em
diferentes fases do processo de forma a adequar os dispositivos e estratégias à situação meteorológica
previsível. Outras entidades cujo envolvimento não está explícito são, por exemplo, o ICNF e a GNR na
comunicação às populações, a Escola Nacional de Bombeiros, a Polícia Judiciária na investigação das causas
dos incêndios e o FORESTWISE (Laboratório Colaborativo para a Gestão Integrada das Florestas e do Fogo)
na capacitação de todos os agentes, ou a GNR e os municípios (GTF) nas ações pós-evento. O PNGIFR deverá
considerar e detalhar o papel destas entidades;
5. O Observatório regista também como positiva a referência aos cidadãos e a importância dada no
preâmbulo aos municípios que, pela proximidade aos cidadãos, são "relevantes agentes de transformação, com
as suas responsabilidades locais de proteção civil e com o apoio dos gabinetes técnicos florestais". No entanto,
essas considerações não têm ainda expressão efetiva na RCM12. Tendo em conta a tendência crescente de
responsabilização progressiva dos municípios deverá o PNGIFR evitar que sejam atribuídas às estruturas
municipais funções excessivas que as paralisem sem efeito útil significativo. A recente legislação sobre queimas
e queimadas é disso um exemplo bem ilustrativo. O Observatório recomenda que haja no PNGIFR uma
preocupação particular com o equilíbrio das competências e responsabilidades atribuídas aos municípios e aos
seus Gabinetes Técnicos Florestais no sentido da otimização do papel central que lhes é atribuído;
6. O Observatório considera que é útil que haja uma revisão anual do PNGIFR "mediante o relatório de
análise coordenado pela AGIF, incorporando os indicadores de realização municipais". No entanto, este relatório
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terá de integrar seguramente indicadores de realização por parte das restantes entidades do sistema que são
consideradas no PNGIFR. Por outro lado, sendo que a AGIF é um elemento central do sistema, seria importante
que possam existir entidades independentes do sistema que contribuam para essa análise. O Observatório
recomenda que seja recordada na elaboração do PNGIFR que faz parte das atribuições deste Observatório a
emissão de pareceres sobre a revisão daquele plano bem como pronunciar-se sobre o relatório anual do Sistema
de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) a ser apresentado pela AGIF à Assembleia da República.
Eram estes, no geral, os aspetos suscitados pela apreciação da RCM12 que o Observatório considera mais
importantes para a elaboração do PNGIFR. No entanto, recorda-se que para a elaboração do PNGIFR deverão
ser consideradas todas as outras recomendações incluídas nas anteriores Notas Informativas produzidas por
este Observatório bem como as propostas do relatório de "Avaliação do sistema nacional de proteção civil no
âmbito dos incêndios rurais".
Lisboa, 8 de março de 2019.
O Presidente do Observatório Técnico Independente, Francisco Castro Rego.
Nota Informativa n.º 4/2019
Análise das Leis Orgânicas da Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC) e do
Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF)
Enquadramento
Foram publicadas em Diário da República os Decretos-Lei que aprovam as novas leis orgânicas do ICNF e
da ANEPC, respetivamente 43/2019, de 29 de março, e 45/2019, de 1 de abril.
Sendo de grande relevância a missão e competência dos referidos organismos na perspetiva de avaliação
do sistema nacional de proteção civil no âmbito dos incêndios rurais, matéria alvo do relatório produzido pelo
Observatório já em dezembro de 2018, este Observatório analisou com detalhe os citados diplomas.
No relatório anteriormente referido o Observatório formulou um conjunto de propostas tendo em vista a
melhoria do sistema e dos suportes legislativos do mesmo. Nesta perspetiva, a análise crítica que aqui se divulga
resulta do confronto entre as propostas formuladas e a versão final adotada nas leis orgânicas em apreciação.
Análise crítica
1. Coerência territorial
Nas propostas apresentadas ao Governo pelo Observatório defendia-se que todas as entidades de proteção
civil tivessem a mesma organização territorial e que, a haver mudanças, elas fossem simultâneas e coincidentes
para todos os agentes do sistema.
Nos diplomas em apreciação a organização territorial consagrada não adota o mesmo modelo para todos os
agentes do sistema. No ICNF e na ANEPC foram estabelecidas 5 regiões de acordo com as divisões regionais
correspondentes às NUTS II do continente. No entanto, no que se refere à ANEPC, as referidas 5 regiões são
divididas em 23 sub-regiões de acordo com as entidades intermunicipais.
O ponto crítico é que todos os demais agentes que integram o sistema de proteção civil estão organizados
de forma territorialmente diferente da agora definida para a estrutura operacional da ANEPC. Por exemplo a
GNR, PSP e outras estão estruturadas por distrito.
Quanto à simultaneidade e coincidência das mudanças, a lei orgânica da ANEPC, embora entrando em vigor
no dia seguinte ao da sua publicação, refere que a estrutura regional consagrada entra em funcionamento de
forma faseada. Seria importante perceber o modelo de faseamento a que se refere o diploma, uma vez que a
estrutura operacional atua como um todo e em simultâneo, nas 24 horas dos 365 dias do ano.
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2. Coordenação regional
Sobre a coordenação regional o Observatório propunha que fosse dado especial ênfase nesta fase às
estruturas de coordenação de nível regional onde se deveriam concentrar as competências e os meios
necessários para uma resposta operacional adequada a situações mais complexas.
Sucede que o diploma regulador da orgânica da ANEPC consagra a criação de um total de 29 Salas de
Operações (1 Nacional, 5 Regionais e 23 Sub-Regionais), contra as 19 (1 nacional, 18 distritais) atualmente em
funcionamento. Recorda-se que cada sala de operações terá que dispor de avultado investimento tecnológico
para além de ter de ser dotadas com recursos humanos de forma a garantirem o seu funcionamento permanente.
O Observatório considera que esta teria sido uma oportunidade para criar Salas de Despacho Conjunto
(SDC) a nível regional, onde atuassem todas as forças que concorrem para a proteção e socorro conforme as
boas práticas internacionais. Esta solução evitaria a dispersão e potenciaria a coerência na doutrina e a
racionalização dos recursos.
3. Formação e qualificação
Neste aspeto o Observatório propôs a criação urgente de um programa nacional de formação específica para
a gestão integrada de fogos rurais.
Na lei orgânica da ANEPC é dada particular importância à matéria de formação e investigação, atribuindo a
esse organismo a missão de coordenar a rede nacional de formação e investigação em proteção civil bem como
de certificar entidades formadoras que atuem nesta área. Importa que esta intenção, que constitui um aspeto
positivo deste diploma, se materialize.
A qualificação está também relacionada com o processo de recrutamento dos elementos previstos para a
nova estrutura operacional da ANEPC, nos termos no n.º 8 do art.º 22º e do n.º 8 do art.º 23º da nova lei orgânica.
Neste sentido, importa sobretudo garantir a qualificação dos candidatos não devendo ser vedada a possibilidade
de elementos provenientes de outros sectores de atividade poderem ser opositores aos respetivos concursos.
4. Requalificação e consolidação do programa de sapadores florestais
O Observatório propôs ao Governo nesta matéria uma reforma para a requalificação do programa de
sapadores florestais.
No artigo 15.º da lei orgânica do ICNF prevê-se a integração de uma Força de Sapadores Bombeiros
Florestais enquanto "força de prevenção e defesa dos espaços florestais no âmbito da gestão de fogos rurais,
de acordo com o estabelecido no Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR)".
Não sendo ainda conhecido o SGIFR não é possível a este Observatório compreender como se pretende
compatibilizar a referida força com as equipas de sapadores florestais já existentes no âmbito das organizações
de produtores florestais e baldios, autarquias locais e comunidades intermunicipais.
5. Reorganização estrutural do sector operacional dos bombeiros
O Observatório propôs que fosse promovida uma reorganização estrutural do setor operacional dos
bombeiros e estabelecidos modelos de contratualização plurianual entre o Estado central e as entidades
detentoras de corpos de bombeiros.
Sendo a lei orgânica da ANEPC omissa nesta matéria, uma vez que se limita a consagrar o resultado final
de negociação entre o Ministério da Administração Interna e estruturas representativas do setor dos bombeiros,
o Observatório considera ser cada vez mais premente a realização do estudo de reorganização estrutural acima
referido.
O Observatório considera ainda que o Conselho Nacional de Bombeiros previsto no diploma deva ser
consultado em todas as matérias, sem exceção, que envolvam a relação entre a ANEPC e o setor dos
bombeiros, nomeadamente as previstas nos seus artigos 23º e 29º, e especialmente envolvido no processo de
reorganização proposto por este Observatório.
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6. Coordenação global do sistema
Dada a relevância do SGIFR no enquadramento da missão dos dois organismos em causa, o Observatório
reserva para ocasião posterior, quando tiver conhecimento deste documento, uma análise integrada das
disposições contidas nestes dois diplomas na sua relação com o SGIFR.
Lisboa, 8 de abril de 2019.
O Presidente do Observatório Técnico Independente, Francisco Castro Rego.
Nota Informativa n.º 5/2019
Análise ao Dispositivo de combate aos Incêndios Rurais 2019
A Diretiva Operacional Nacional n.º 2 – DECIR, (DON) é subsidiária da Diretiva Única de Prevenção e
Combate (DUPC), aprovada pela RCM n.º 20/2018, de 1 de março. Nos termos da DON, é definido um
Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais (DECIR), desenhado pela ANEPC, em articulação com as
entidades com envolvimento no combate aos incêndios e que pretende garantir em permanência uma resposta
operacional adequada e articulada, em conformidade com o grau de gravidade e a probabilidade de ocorrência
de incêndios florestais durante os períodos de perigo considerados.
A referida DON aplica-se a todo o território continental e aos organismos e instituições que concorrem para
a defesa da floresta contra incêndios rurais, bem como todos os que cooperam nesta matéria.
Trata-se de um documento que tem garantido uma matriz inalterada, permitindo assim, através dos seus
mais de 40 anexos, estabelecer comparações, detetar tendências, verificar o incremento de meios, para além
de outras análises que o documento no seu todo nos permite identificar.
Dispositivo de Combate – Meios Terrestres
O quadro infra releva o dispositivo terrestre das diferentes entidades ao longo de todos os anos do corrente
século.
ANO BOMBEIROS FEB/FEPC GIPS/UEPS ESF ICNF AFOCELCA
2000 3385 0 0 150 90 230
2001 3111 0 0 310 90 230
2002 3118 0 0 380 89 230
2003 3354 0 0 445 82 230
2004 3637 0 0 695 84 230
2005 3906 84 0 875 403 238
2006 4168 84 322 870 457 213
2007 3962 170 470 1030 497 249
2008 3942 210 720 1015 753 248
2009 4937 210 638 1305 428 146
2010 4933 252 638 1495 242 318
2011 4354 242 654 1455 343 233
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ANO BOMBEIROS FEB/FEPC GIPS/UEPS ESF ICNF AFOCELCA
2012 4503 242 591 1400 226 238
2013 4531 236 591 1390 226 230
2014 4842 256 591 1345 287 230
2015 4896 256 591 1325 174 216
2016 4914 267 594 1290 170 243
2017 4913 261 594 1275 167 240
2018 5379 256 1081 1415 214 218
2019 5729 256 1213 1610 248 256
Segue-se uma breve análise por entidade:
BOMBEIROS
Os Bombeiros constituem a força determinante do dispositivo. Acresce que os Bombeiros respondem com
muito mais do que os meios plasmados na DON, atendendo que durante a ação de combate os meios dos
Corpos de Bombeiros acabam por ter uma mobilização acrescida o que aumenta significativamente a
disponibilidade demonstrada por estes números.
Para o corrente ano regista-se um incremento de 350 bombeiros, importando relevar que este aumento é
conseguido através do maior número de Equipas de Intervenção Permanente (EIP’s). Ou seja, dos 5729
bombeiros 1734 referem-se às 344 EIP’s instituídas, correspondendo a um aumento de 82 EIP’s e 414
bombeiros relativamente a 2018, o que se regista positivamente.
Importa perceber os instrumentos em causa: as EIP’s respondem a uma necessidade dos Corpos de
Bombeiros operando de segunda a sexta-feira, das 09H00 ás 17H00 a todas as tipologias de socorro, enquanto
que os ECIN’s (Equipas de Combate a Incêndios) são equipas formatadas para os incêndios rurais com
disponibilidade permanente 7/24 (sete dias por semana 24 horas por dia).
FEPC – FORÇA ESPECIAL DE PROTECÇÃO CIVIL
Esta força especial, sucedânea da FEB, Força Especial de Bombeiros, mantém o mesmo dispositivo do que
em 2018 bem como de anos anteriores. No transato ano esta Força foi retirada das equipas helitransportadas,
tendo uma composição que se encontra orientada para o ataque ampliado com a composição organizada em
grupos.
Esta Força deverá merecer no futuro uma atenção diferenciada, devendo os seus efetivos ser reforçados e
organizados de forma adequada, dado que é a Força à disposição do Estado para responder ao longo de todo
o ano a situações de emergência e não só a incêndios rurais.
GNR – UNIDADE DE EMERGÊNCIA DE PROTECÇÃO E SOCORRO (UEPS)
A Unidade de Emergência de Proteção e Socorro (UEPS), sucedânea dos GIPS (Grupo de Intervenção de
Proteção e Socorro) evoluiu para um efetivo de 1.213 elementos mais 132 do que em 2018. A nova unidade
orgânica da GNR, evoluiu do conceito de Grupo para o de Unidade, obrigando a Comando de oficial General. A
UEPS tem por missão nas suas funções guarnecer com equipas helitransportadas todos os meios aéreos de
ataque inicial que fazem parte do dispositivo. Em complemento à missão referida, a UEPS desenvolve também
ações com meios de intervenção terrestre de ATI, ações de fiscalização, e responde com um Grupo de Ataque
Ampliado, para intervenção em teatros de operações de maior dificuldade.
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ESF – EQUIPA DE SAPADORES FLORESTAIS
Regista-se um aumento de 195 sapadores, de 1415 em 2018 para 1610 em 2019, em linha com a estratégia
estabelecida para o aumento do número destas equipas.
ICNF – CORPO NACIONAL DE AGENTES FLORESTAIS
Regista-se um aumento de 34 elementos, de 214 em 2018 para 248 em 2019, em linha com a estratégia
estabelecida para o aumento do número destas equipas, mas com um crescimento mais lento do que seria
desejável.
AFOCELCA
Regista-se um aumento de 38 elementos, de 218 em 2018 para 256 em 2019. Recorda-se que a AFOCELCA
responde com um dispositivo próprio, de que fazem parte meios aéreos, concorrendo para o sistema na sua
globalidade tendo por referência as zonas de sua natural proteção.
Dispositivo de Combate – Meios Aéreos
Os meios aéreos, sejam de asa fixa ou de asa rotativa, constituem uma das variáveis mais importantes da
equação dos meios de combate aos incêndios rurais. Regista-se positivamente que o dispositivo mantém na
sua géneses meios de diferentes tipologias, que respondem de forma diferenciada às orografias do nosso
território, bem como aos diferentes planos de água disponíveis, que permitem em função da sua disponibilidade
ritmos de cadência de descarga muito aceitáveis, seja via scooping para os meios de asa fixa, seja pontos de
água naturais ou outros para meios de asa rotativa, mobilizando assim a cada momento os meios mais
adequadas à parcela do território que esteja a ser afetada.
No quadro infra identificam-se as diferentes tipologias de aeronaves, sendo que a sua classificação está
associada à correspondente carga instalada. O quadro refere ainda quais os meios mais usados nos diferentes
dispositivos nos últimos 15 anos. Os dados referidos tiveram em conta o planeamento estruturado em sede da
respetiva Diretiva Operacional Nacional em cada um dos anos, não considerando por isso os meios mobilizados
por ativação de acordos bilaterais estabelecidos internacionalmente nem aqueles que foram mobilizados por
ativação do Mecanismo Europeu de Proteção Civil. Embora o quadro não o reflita, sublinha-se que em 2006 e
2007, através do acordo bilateral com a Rússia, estiveram no dispositivo de forma planeada e não reativa, dois
aviões bombardeiros pesados, modelo Beriev BE200.
O avião bombardeiro ligeiro tipo Dormader foi descontinuado do dispositivo a partir do ano de 2010, não
tendo surgido outro com características semelhantes que tenha sido adotado para o dispositivo.
Classificação do tipo de aeronaves sejam de asa fixa ou de asa rotativa, usadas nos dispositivos
desde o ano 2000
Tipologia de Aeronave Capacidade
padrão em lts
Aeronaves usadas no dispositivo
Capacidade instalada -
lts
Helicóptero Bombardeiro Ligeiro (HEBL) Até 1000 Ecureil AS350 900
Helicóptero Bombardeiro Médio (HEBM) Entre 1000 e 2500 Bell 205 e 212 1200
Helicóptero Bombardeiro Pesado (HEBP) Superior a 2500 Kamov KA32 4000
Avião Bombardeiro Ligeiro (AVBL) Entre 1500 e 3000 Dromader
a) 2200
Avião Bombardeiro Médio (AVBM) Entre 3000 e 5000 Airtractor FB 3100
Avião Bombardeiro Pesado (AVBP) Superior a 5000 Canadair 215 5350
a) Descontinuado desde 2010
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Analisando o dispositivo proposto para o ano de 2019 regista-se um aumento de 3 aeronaves de combate
relativamente ao ano anterior, fortalecendo assim a cobertura de ataque inicial que é praticamente integral em
todo o território continental.
Como se constata no quadro infra, onde se referem os meios aéreos contratualizados pelo Estado ao longo
dos últimos 15 anos, regista-se que o maior número de meios aéreos de combate ocorreu em 2008, 2009 e
2010, respetivamente com 56 unidades/ano, sendo agora atingido o mesmo número de meios para 2019. Nesta
análise considerámos ainda o conceito de carga instalada, ou seja, a capacidade em litros de água, no conjunto
de todas as aeronaves do dispositivo. O ano de 2019 iguala o número máximo de aeronaves, contudo a carga
instalada é ligeiramente inferior.
ANO HEBL HEBM HEBP AVBL AVBM AVBP TOTAIS CARGA
2005 29 6 2 6 4 2 49 77600
2006 20 8 6 8 6 2 50 98500
2007 20 8 6 8 6 2 50 98500
2008 25 10 5 8 6 2 56 101400
2009 25 10 5 10 4 2 56 99600
2010 25 10 5 8 6 2 56 101400
2011 24 10 5 0 2 0 41 59800
2012 27 8 5 0 4 0 44 66300
2013 28 8 5 0 4 0 45 67200
2014 28 8 5 0 6 2 49 84100
2015 28 8 5 0 6 2 49 84100
2016 28 8 3 0 6 2 47 76100
2017 28 8 3 0 6 2 47 76100
2018 40 0 3 0 8 2 53 83500
2019 29 12 3 0 10 2 56 94200
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Quanto às aeronaves de reconhecimento e avaliação, que consideramos particularmente relevantes, importa
referir que estas não foram considerados meios de combate. Referimo-nos relativamente a 2019 aos 2 aviões
de reconhecimento, avaliação e coordenação (AVRAC), bem como os dois helicópteros de reconhecimento,
avaliação e coordenação (HERAC), sendo um deles da Força Aérea Portuguesa, pela simples razão de que em
anos anteriores estes meios também não foram considerados como meios de combate. Constata-se que os
meios da Força Aérea Portuguesa sempre foram considerados para efeitos de planeamento e a sua ativação
ocorria sempre que solicitados, seja do Helicóptero para coordenação, avaliação e reconhecimento, seja o avião
C295 que não raras vezes foi igualmente ativado.
O Observatório constata que entre 2005 e 2011, existiam 4 aeronaves com funções de vigilância, doadas
pela fundação Vodafone. Da mesma forma, anos houve em que foram celebrados protocolos com diferentes
aeroclubes, um pouco por todo o País, orientados igualmente para a vigilância. Uns e outros nunca se
consideraram como meios do dispositivo de combate.
Relativamente aos meios de Ataque Ampliado (ATA), regista-se um incremento de mais 2 meios aéreos
(AVBM) o que robustece esta fase do combate, permitindo uma ativação em task force, com uma maior
probabilidade de sucesso.
Quanto aos 2 meios aéreos pesados (AVBP) inicialmente previstos na DON para operarem a partir do Centro
de Meios Aéreos (CMA) de Seia, os mesmos foram recentemente relocalizados no CMA de Castelo Branco,
cujas condições deste reconhecemos serem de excelência. Sabe-se, contudo, e analisando as séries
estatísticas dos últimos anos, que as ocorrências se registam generalizadamente a norte do rio Tejo com
particular incidência nos distritos localizados a norte do País.
A relocalização dos 2 AVBP a sudeste do ponto inicial, ou seja, de Seia para Castelo Branco, a uma distância
em linha recta de 71 Kms, irá diminuir significativamente o tempo de autonomia no teatro de operações destes
de meios, sempre que forem mobilizados para norte de Seia. Recorda-se que estes 2 meios de âmbito nacional,
são únicos no dispositivo, escassos no mercado, dispendiosos e cuja rentabilidade deverá ser sempre
maximizada. Assim a não ser possível a sua manutenção em Seia, e atendendo ao histórico da mobilização dos
meios aéreos pesados em anos anteriores, o Observatório considera que a relocalização destes meios aéreos
deverá ter como referência outro CMA a norte de Seia, garantindo uma melhor centralidade às áreas de maior
risco, de forma a garantir a sua máxima rentabilidade.
Esta nota informativa centra-se na análise da DON no que respeita ao dispositivo de combate e aos meios
associados, não dispensando uma análise circunstanciada no relatório semestral deste Observatório Técnico e
Independente.
Lisboa, 12 de junho de 2019.
O Presidente do Observatório Técnico Independente, Francisco Castro Rego.
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ANEXO 5: Resumo das atividades do Observatório por data
DATA LOCAL REUNIÕES PLENÁRIAS
REUNIÕES GRUPO DE TRABALHO
REUNIÕES COMISSÕES
PARLAMENTARES
REUNIÕES E VISITAS
EXTERNAS
AUDIÇÕES A ENTIDADES
24-set-18 Lisboa X
27-set-18 Lisboa X
02-out-18 Lisboa X
10-out-18 Lisboa X
17-out-18 Lisboa X
24-out-18 Lisboa X
31-out-18 Lisboa LBP
APBV
05-nov-18 Lisboa X ICNF
06-nov-18 Lisboa X GNR
09-nov-18 Lisboa MAI-SEPC
SEFDR
14-nov-18 Porto
ANSF
FORESTIS
BALADI
20-nov-18 Lisboa
AGIF
ANMP
FAP
21-nov-18 Lisboa X
22-nov-18 Lisboa
7ª COMISSÃO
ANPC
ANBP
29-nov-18 Lisboa X
13-dez-18 Lisboa X
19-dez-18 Lisboa X 7ª COMISSÃO-GT
27-dez-18 Lisboa X
02-jan-19 Lisboa X
04-jan-19 Lisboa X
07-jan-19 Lisboa RELATÓRIO
P.A.R.
10-jan-19 Lisboa X
21-jan-19 Lisboa X
22-jan-19 Lisboa SALA
SENADO
30-jan-19 Lisboa X 1ª COMISSÃO
07-fev-19 Lisboa X
18-fev-19 Lisboa X
19-fev-19 Sintra ENB
21-fev-19 Lisboa PLENÁRIO AR
27-fev-19 Monchique MONCHIQUE
28-fev-19 Silves SILVES
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DATA LOCAL REUNIÕES PLENÁRIAS
REUNIÕES GRUPO DE TRABALHO
REUNIÕES COMISSÕES
PARLAMENTARES
REUNIÕES E VISITAS
EXTERNAS
AUDIÇÕES A ENTIDADES
06-mar-19 Lisboa X
11-mar-19 Lisboa X
13-mar-19 Lisboa X
14-mar-19 Setúbal SETUBAL-P.N.
ARRÁBIDA
21-mar-19 Lisboa
X
AFOCELCA
ANPC
25-mar-19 Lisboa
X
ANPC
ICNF
03-abr-19 Coimbra X
05-abr-19 Lisboa X
12-abr-19 Lisboa X
17-abr-19 Lisboa X
24-abr-19 Lisboa 1ª COMISSÃO
30-abr-19 Vila Real X
03-mai-19 Lisboa X
07-mai-19 Lisboa X
08-mai-19 Lisboa X
15-mai-19 Lisboa X
23-mai-19 Lisboa X
27-mai-19 Lisboa X IPMA
31-mai-19 Lisboa EDP
CENTRO PINUS
05-jun-19 Lisboa X
12-jun-19 Lisboa X
19-jun-19 Carnaxide X ANEPC CB SAMORA CORREIA
24-jun-19 Lisboa X
27-jun-19 Lisboa X
Total 15 29 4 6 21
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