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Sexta-feira, 6 de novembro de 2020 II Série-E — Número 6
XIV LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2020-2021)
S U M Á R I O
Observatório Técnico Independente: Estudo Técnico sobre a qualificação dos agentes do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais.
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ESTUDO TÉCNICO
A qualificação dos agentes do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais
Citação recomendada:
Observatório Técnico Independente, Castro Rego F., Fernandes P., Sande Silva J., Azevedo J.,
Moura J.M., Oliveira E., Cortes R., Viegas D.X., Caldeira D., e Duarte Santos F. – Coords. (2020)
A qualificação dos agentes do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais
Assembleia da República. Lisboa. 59 pp.
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ÍNDICE
1. INTRODUÇÃO ......................................................................................................................
1.1. ENQUADRAMENTO ..........................................................................................................................................
1.2. ÂMBITO E OBJETIVOS .......................................................................................................................................
1.3. TERMINOLOGIA ................................................................................................................................................
2. DIAGNÓSTICO A PARTIR DE ALGUNS EXEMPLOS .........................................................
2.1. METODOLOGIA ................................................................................................................................................
2.2. ELABORAÇÃO DO PMDFCI ............................................................................................................................
2.3. OPERAÇÕES DE SILVICULTURA PREVENTIVA .................................................................................................
2.4. OPERAÇÕES COM FOGO CONTROLADO ........................................................................................................
2.5. PLANEAMENTO DO FOGO CONTROLADO .......................................................................................................
2.6. ATAQUE INICIAL COM EQUIPAS TERRESTRES ................................................................................................
2.7. ATAQUE INICIAL COM EQUIPAS HELITRANSPORTADAS ..................................................................................
2.8. ANÁLISE DE INCÊNDIOS .................................................................................................................................
2.9. USO DO FOGO DE SUPRESSÃO......................................................................................................................
2.10. INVESTIGAÇÃO DE CAUSAS DE INCÊNDIOS ....................................................................................................
2.11. OPERAÇÕES DE ESTABILIZAÇÃO DE EMERGÊNCIA ........................................................................................
2.12. DISCUSSÃO DOS RESULTADOS .....................................................................................................................
3. EXEMPLOS EXTERNOS – BENCHMARKING INTERNACIONAL ....................................
3.1. ASPETOS GERAIS ..........................................................................................................................................
3.2. OS PROJETOS EUROFIRE E MEFISTO ...........................................................................................................
3.3. ESTADOS UNIDOS .........................................................................................................................................
3.4. CASTILLA-LEÓN, ESPANHA ...........................................................................................................................
4. PROPOSTA DE UM PROGRAMA NACIONAL DE QUALIFICAÇÃO ................................
5. CONSIDERAÇÕES E RECOMENDAÇÕES FINAIS ..........................................................
BIBLIOGRAFIA............................................................................................................................
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1. Introdução
1.1. Enquadramento
A qualificação de todos os agentes é absolutamente determinante para o bom funcionamento do
Sistema Integrado de Gestão de Fogos Rurais (SGIFR). Vários relatórios sobre o problema dos
incêndios em Portugal têm apontado a questão da qualificação como uma das principais
fraquezas do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais – SGIFR (e.g. Beighley and
Quinsenberry 2004; Instituto Superior de Agronomia 2005; Assembleia da República 2015;
Comissão Técnica Independente 2017; Viegas et al. 2017). Estes relatórios são unânimes ao
afirmar a necessidade de aumentar o conhecimento e as competências dos agentes do SGIFR,
sobretudo na área do combate a incêndios, em matérias de segurança pessoal e de gestão de
grandes incêndios. É também referida a necessidade de harmonizar a qualificação dos agentes,
tendo em conta a diversidade de agências no terreno. No entanto, apesar destes alertas,
chegamos a 2020 com um quadro que pouco evoluiu em termos qualitativos, mas que, por outro
lado, se tornou mais complexo devido à crescente diversidade de agências. Esta complexidade
é particularmente marcante ao nível do combate, no qual podem intervir, num mesmo incêndio:
os Corpos de Bombeiros (profissionais, municipais e voluntários), a Força Especial de Proteção
Civil (FEPC), a Unidade de Emergência Proteção e Socorro (UEPS) da Guarda Nacional
Republicana (GNR), os Sapadores Florestais, as Unidades Locais de Proteção Civil (Juntas de
Freguesia), a AFOCELCA, as Forças Armadas, a Agência para a Gestão Integrada dos Fogos
Rurais e, em breve, a Força de Sapadores Bombeiros Florestais do Instituto da Conservação da
Natureza e das Florestas (ICNF). Tal diversidade deveria ser acompanhada do estabelecimento
de procedimentos comuns relativamente à qualificação dos respetivos agentes. Em vez disso,
tem-se assistido a uma cada vez maior diversidade de critérios para a mesma função do SGIFR,
pois cada agência atua de forma independente no que toca à seleção, admissão e qualificação
dos seus elementos. Esta situação faz com que não exista uma correspondência direta entre a
qualificação dos agentes e a função que desempenham. Por um lado, não existe uma definição
nem das funções nem da qualificação necessária para a execução de cada função, com base
em competências adquiridas. Por outro lado, não existe uma entidade independente e externa
às agências que faça, seguindo critérios universais, a credenciação para o desempenho das
diferentes funções do SGIFR.
Houve um sinal político no sentido da criação de um sistema de formação comum a todos os
agentes, dado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 176/2018 publicada no DR n.º 243
de 18 de dezembro de 2018, a qual preconiza a criação de uma Rede Nacional de Formação e
Investigação em Proteção Civil. De acordo com esta Resolução, deverão fazer parte desta Rede
a Escola Nacional de Bombeiros, um consórcio de instituições de ensino superior com atividade
formativa ou de investigação nas áreas relevantes para a proteção civil e os laboratórios
colaborativos que desenvolvam atividade na gestão integrada da floresta e do fogo ou na
minimização de riscos e impactos relevantes para a proteção civil. Esta Rede deverá ser
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coordenada pela ANEPC. No entanto, o documento é muito vago quanto à forma como irá
funcionar a referida Rede e não esclarece em que medida esta poderá contribuir para a melhoria
da qualificação dos agentes envolvidos na gestão dos incêndios rurais. Um outro aspeto que
resulta pouco claro desta Resolução é a concretização dos três princípios base introduzidos pela
Resolução do Conselho de Ministros n.º 157-A/2017 na sequência das propostas da primeira
Comissão Técnica Independente (encarregada de analisar o incêndio de Pedrogão): o princípio
da aproximação entre prevenção e combate, o princípio da profissionalização e capacitaçãodo
sistema e o princípio da especialização. A própria designação da Rede, emProteção Civil, é
particularmente redutora na medida em que pode deixar de fora tudo o que não seja proteção
civil, nomeadamente o que tem a ver com a defesa da floresta propriamente dita. Resta ainda
referir que, de acordo com a Resolução do Conselho de Ministros n.º 176/2018, a Rede deveria
ter começado a funcionar 180 dias após a publicação em Diário da República, ou seja, no dia 18
de junho de 2019. Segundo o nosso conhecimento, esta Resolução não se encontra ainda
cumprida, apesar de se terem passado quase dois anos desde a sua publicação.
O Observatório Técnico Independente, no âmbito das suas atribuições constantes no Artigo 10.º
da Lei n.º 56/2018 auditou os instrumentos e instituições que constituem o sistema nacional de
proteção civil, onde teve oportunidade de se pronunciar relativamente à questão da qualificação
dos agentes do SGIFR. Nesse documento, produzido em dezembro de 2018 (Observatório
Técnico Independente 2018), é proposta a criação urgente de um Programa Nacional de
formação específica para a gestão integrada de fogos rurais. Mais recentemente, em março de
2020, a Agência para a Gestão Integrada dos Fogos Rurais (AGIF) enviou a este Observatório
uma versão preliminar do Guia para Desenvolvimento do Programa Nacional de Qualificação
dos Agentes do SGIFR. Este documento foi analisado pelo Observatório tendo sido produzido
um parecer para contribuir para a versão final deste Guia (Observatório Técnico Independente
2020). O Observatório considerou muito positivas as diligências para a construção de um
Programa Nacional de Qualificação. Neste parecer foram também referidas algumas lacunas ao
nível da definição dos objetivos estratégicos do Programa e de outros aspetos fundamentais,
como a mobilidade profissional dos agentes, a avaliação do seu desempenho e a monitorização,
controlo e avaliação da implementação do Programa. O parecer detetou ainda a ausência de um
trabalho de diagnóstico da situação atual, assim como a referência a outros sistemas já
existentes a nível internacional. Em particular, o parecer criticou o facto de se ter dado uma
ênfase excessiva ao mapeamento de perfis profissionais, em detrimento da caracterização dos
mecanismos e da estrutura do Programa.
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1.2. Âmbito e objetivos
O presente Estudo Técnico tem como objetivo central apresentar uma proposta para a criação
de um Programa Nacional de Qualificação dos Agentes do SGIFR, que permita a introdução de
critérios de qualidade no processo de qualificação dos agentes. De modo a manter o documento
focado nesta questão central, há aspetos que, apesar de importantes, não são propositadamente
abordados. De entre eles salientamos, pela sua relevância, os aspetos relacionados com o
contributo da investigação científica e da rede de instituições de ensino superior, para a formação
dos agentes, um papel previsto nas Resoluções de Conselho de Ministros n.º 157-A/2017 e n.º
176/2018. Um outro aspeto aqui não desenvolvido e igualmente relevante, prende-se com o
levantamento das necessidades do SGIFR em termos de recursos humanos qualificados para
cada função do sistema, o qual tem implicações no planeamento da formação dos agentes.
O Estudo inicia-se com um Diagnóstico do panorama atual da qualificação dos agentes, no
pressuposto de que é fundamental analisar a situação presente se queremos planear algo de
diferente para o futuro. Uma descrição completa da qualificação de todos agentes, mesmo se
agrupados por agência, seria uma empresa demasiado extensa e pesada, tendo em conta os
recursos e o tempo de que dispõe este Observatório. Deste modo, o que se apresenta é uma
amostragem, com alguns exemplos relevantes, que permitem ter uma perceção fundamentada
dos constrangimentos e limitações ao nível da qualificação dos agentes. O âmbito deste
diagnóstico é o mais alargado possível, abarcando Processos de Execução (utilizando a
terminologia da Diretiva Única de Prevenção e Combate – Resolução do Conselho de Ministros
n.º 20/2018) que vão desde o Planeamento até à Recuperação das áreas ardidas. Deste modo,
muito embora o trabalho esteja sobretudo focado na formação profissional não superior (níveis
1 a 5 do Quadro Nacional de Qualificações – QNQ) uma das funções aqui analisadas requer
formação de nível superior (níveis 6 a 8 do QNQ). Na terceira parte deste trabalho são
apresentados alguns modelos externos ao nosso país, que permitem abrir horizontes e conhecer
o caminho que outros já trilharam, mesmo se adaptado a uma realidade diferente da nossa. Este
exercício de benchmarking não pretende apontar receitas, mas simplesmente adicionar
informação sobre alternativas de modelo a seguir. Na quarta parte é apresentada a proposta
deste Observatório sobre o modelo de sistema de qualificação e sobre o seu funcionamento. A
quinta e última parte do Estudo inclui uma série de considerações finais e uma lista de
recomendações.
1.3. Terminologia
Importa esclarecer o leitor sobre a terminologia adotada no âmbito deste Estudo, pois a utilização
de alguns termos não é consensual e está sujeita a diferentes interpretações. Aqui tivemos em
conta a terminologia adotada no Decreto-Lei n.º 396/2007, alterado pelo Decreto-Lei n.º 14/2017,
que estabelece o regime jurídico do Sistema Nacional de Qualificações (SNQ) coordenado pela
Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional (ANQEP). Para alguns termos fez-
se uma adaptação das definições deste diploma. Foi também considerado o trabalho preliminar
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da AGIF que chegou a este Observatório, nomeadamente a proposta de Guia para
Desenvolvimento do Programa Nacional de Qualificação dos Agentes do SGIFR, assim como o
Relatório de Atividades do SGIFR relativo a 2019 (AGIF, 2020). No entanto é importante referir
que se trata de um léxico interno deste documento, pelo que as eventuais dúvidas semânticas
que o mesmo possa causar, não deverão afetar a interpretação do diagnóstico nem das
propostas e recomendações apresentadas no final do Estudo. Por exemplo o termo função,
também utilizado pela AGIF (AGIF, 2020), tem aqui um significado alargado de modo a abarcar
também os processos de planeamento.
São assim listados os seguintes termos com os respetivos significados:
• Agência – instituição, entidade ou organização incumbida de executar uma ou mais funções
do SGIFR, através dos agentes que a integram.
• Agente – elemento de uma agência com a incumbência de desenvolver uma função do
SGIFR.
• Função (do SGIFR) – ação ou atividade desenvolvida por um agente, no contexto de um
Processo de Execução sensu Diretiva Única de Prevenção e Combate.
• Competência – capacidade reconhecida para mobilizar os conhecimentos, as aptidões e as
atitudes, que permitem desempenhar uma função.
• Nível operacional – nível de exigência técnica e/ou de responsabilidade e/ou de autonomia,
associados a uma determinada função (e.g. coordenador, chefe de equipa, executante).
• Qualificação – resultado formal de um processo de avaliação e validação comprovado por um
órgão competente, reconhecendo que o agente adquiriu competências para desenvolver uma
função, em conformidade com o referencial de competências estabelecido.
• Referencial de competências – conjunto de competências exigidas para a obtenção de uma
qualificação.
• Referencial de formação – conjunto da informação que define os conteúdos e outros
elementos relevantes para o desenvolvimento da formação do agente, de acordo com o
referencial de competências definido para a respetiva qualificação.
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2. Diagnóstico a partir de alguns exemplos
2.1. Metodologia
O facto de nunca ter existido um referencial de formação comum para os agentes do atual SGIFR
faz com que o espetro de qualificações e respetivos mecanismos associados (por exemplo, o
reconhecimento de cursos e a credenciação dos agentes) seja extraordinariamente diverso e
muito difícil de caracterizar. Esta diversidade está diretamente relacionada com o número de
agências envolvidas, sendo muito marcante ao nível do combate a incêndios. Tal como já
referido, o enquadramento das funções do SGIFR adotado no presente Estudo, é a Diretiva Única
de Prevenção e Combate na qual são listados e descritos 11 Processos de Execução do SGIFR.
Esta classificação foi retomada, com algumas alterações, sob a designação de Cadeia de Valor
pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2019 e posteriormente sob a designação de
Cadeia de Processos do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR) pela
Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020. Consideramos, no entanto, que a Diretiva
Única de Prevenção e Combate traduz de forma mais fiel os processos existentes até ao
presente, ao passo que a Cadeia de Processos do PNGIFR tem como base um sistema que
ainda irá ser implementado, dificultando como tal a elaboração de um diagnóstico da situação
atual.
Deste modo, propomos neste documento analisar a qualificação associada a 10 funções
selecionadas como estudos de caso, representativas do espetro de Processos de Execução da
Diretiva Única. Este conjunto de processos abrange os três pilares do sistema de prevenção e
combate a incêndios definidos no Decreto-Lei n.º 124/2006. Estão incluídas funções para as
quais existe alguma regulamentação relativamente à qualificação dos agentes, mas também
outras para as quais o quadro regulamentar a este nível é simplesmente omisso. Em todo o caso,
todas as funções apresentadas como exemplo pressupõem elevados níveis de exigência técnica,
necessitando, consequentemente, de elevados níveis de qualificação. Pretendemos assim
ilustrar a grande discrepância ao nível da qualificação dos diferentes agentes, e a existência de
lacunas graves ao nível dos mecanismos reguladores dessa qualificação. De modo a simplificar
a análise, nesta seleção de funções apenas se considera o nível operacional mais básico, que
corresponde normalmente ao nível de qualificação mínimo para a função analisada. Também
relativamente às categorias profissionais específicas de cada agência, toma-se como referência
a categoria mais baixa, de forma a ter uma base comum de comparação entre funções e entre
agências.
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Tabela 1 – Lista de funções do SGIFR analisadas quanto à qualificação dos agentes do SGIFR em Portugal,
enquadradas no âmbito dos Processos de Execução identificados na Diretiva Única de Prevenção e Combate
(Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2018).
Processos de Execução Funções do SGIFR
Planeamento Elaboração do PMDFCI
Prevenção (Gestão de
combustível e fiscalização)
Operações de silvicultura preventiva
Gestão de combustível com fogo controlado
Planeamento do fogo controlado
Supressão (Combate em ataque
inicial e Combate em ataque
ampliado)
Ataque inicial com equipas terrestres
Ataque inicial com equipas helitransportadas
Análise de incêndios
Uso do fogo de supressão
Avaliação pós-evento Investigação de causas de incêndios
Recuperação Operações de estabilização de emergência
Na Tabela 1 estão indicadas as 10 funções selecionadas e os Processos de Execução onde se
enquadram. Para cada uma das funções é feita uma breve caracterização e é são indicadas
algumas competências-chave associadas, sempre que possível tomando como base a
regulamentação existente. Seguidamente é feita uma breve apresentação das agências
envolvidas, sempre que possível seguindo as atribuições definidas na Diretiva Única de
Prevenção e Combate. No caso específico da Supressão, teve-se em conta a versão 2020 do
Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais (DECIR) publicada no âmbito da Diretiva
Operacional Nacional n.º 2 (ANEPC 2020) da Autoridade Nacional de Emergência e Proteção
Civil (ANEPC). Finalmente, é feita a caracterização e análise da qualificação dos agentes
associados a cada função. Fez-se esta caracterização utilizando cinco parâmetros considerados
por este Observatório como muito relevantes no âmbito da criação e implementação de um
sistema de qualificação. Os três primeiros parâmetros têm a ver com a formação dos agentes,
enquanto contribuição para a aquisição de competências, o quarto tem a ver com a credenciação
para a execução da função, e o quinto com a verificação das competências dos agentes
credenciados. Para cada um dos parâmetros foi verificada a existência de regulamentação legal
ou simplesmente regulamentação interna, com base em informação pública disponível, ou
informação fornecida pelas próprias agências. Sempre que possível são avançadas informações
sobre a situação real ao nível da qualificação dos agentes, utilizando informação com origem
diversa. Os parâmetros analisados foram os seguintes:
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1. Formação dos agentes
Caracterização possível das cargas horárias mínimas e dos conteúdos específicos ministrados
em ações de formação que possam contribuir para as competências dos agentes no que diz
respeito à função analisada.
2. Entidades formadoras
Identificação das entidades envolvidas na formação dos agentes.
3. Certificação da formação
Caracterização dos mecanismos de certificação da formação dos agentes, quando existentes, e
indicadas as entidades responsáveis por esse processo. Aqui não se teve em conta a certificação
das entidades formadoras, nomeadamente por parte da Direção-Geral do Emprego e das
Relações de Trabalho (DGERT), mas sim a certificação das ações de formação.
4. Credenciação dos agentes
Caracterização de mecanismos de credenciação dos agentes para o desempenho da função
analisada. É considerada apenas a credenciação específica para o desempenho da função, feita
por entidade externa. Não é considerada a simples atribuição de um certificado de formação por
entidade formadora, nem a atribuição de um título profissional pela agência onde o agente está
integrado.
5. Verificação de competências
Muito embora o processo de credenciação implique uma verificação de competências, neste
parâmetro analisa-se a avaliação do trabalho executado pelos agentes em contexto real de
trabalho. O resultado dessa avaliação, por entidade externa à agência onde o agente está
integrado, pode condicionar a continuidade do desenvolvimento da função pelo agente.
2.2. Elaboração do PMDFCI
A função e as competências
O Plano Municipal de Defesa da Floresta Contra Incêndios (PMDFCI) é uma figura de
planeamento fundamental no âmbito do SGIFR. O regulamento dos PMDFCI encontra-se
anexado ao Despacho n.º 443-A/2018. De acordo com este Regulamento, o PMDFCI visa
estabelecer a estratégia municipal de defesa da floresta contra incêndios (DFCI), através da
definição de medidas adequadas para o efeito e do planeamento integrado das intervenções das
diferentes entidades, definindo a responsabilidade sobre a execução das redes de defesa da
floresta contra incêndios (RDFCI) das entidades e dos particulares, de acordo com os objetivos
estratégicos decorrentes do Plano Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios (PNDFCI),
em consonância com o respetivo Plano Regional de Ordenamento Florestal (PROF) e com o
Plano Distrital de Defesa da Floresta contra Incêndios (PDDFCI). De acordo com o mesmo
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Regulamento, os PMDFCI são elaborados pelo respetivo município, seguindo a estrutura
descrita no guia técnico disponibilizado pelo ICNF, no seu sítio da internet.
Não existe qualquer regulamentação que refira as competências necessárias para a elaboração
de um PMDFCI. No entanto, consultando o Guia Técnico em vigor (AFN 2012) ressaltam a
elevada componente de cartografia, elaborada com base em Sistemas de Informação
Geográfica, com dados sobre o uso do solo, os combustíveis florestais e o risco de incêndio. São
ainda abordados aspetos diversos relacionados com o planeamento da prevenção, do combate
e das intervenções de recuperação das áreas queimadas. As competências técnicas para o
cumprimento cabal dos conteúdos constantes no PMDFCI incluem a utilização proficiente de
Sistemas de Informação Geográfica e conhecimentos sólidos em Defesa da Floresta Contra
Incêndios, Silvicultura e Ecologia. Em Portugal estas competências são adquiridas com formação
superior na área das ciências florestais.
As agências envolvidas
A agência envolvida na elaboração do PMDFCI é o município respetivo. Este trabalho tem
frequentemente, mas nem sempre, o envolvimento direto ou indireto dos respetivos Gabinetes
Técnicos Florestais (GTF). De acordo com a Lei n.º 20/2009, uma das funções prioritárias dos
GTF é dar apoio às Comissões Municipais ou Intermunicipais de Defesa da Floresta Contra os
Incêndios Florestais (CMDF). Este apoio é expresso através da elaboração do PMDFCI e do
Plano Municipal Operacional (POM), entre outras funções. De acordo com uma amostragem (22
municípios) realizada no âmbito da Auditoria do Tribunal de Contas aos PMDFCI (Tribunal de
Contas 2019), apenas dois municípios contrataram entidades externas para elaboração do
PMDFCI. Os restantes produziram o Plano com os recursos do GTF e de outros serviços
municipais, em alguns casos reforçando-os com um técnico especializado.
A qualificação dos agentes
1. Formação dos agentes
Não existe qualquer regulamentação que estabeleça a formação dos agentes que elaboram os
PMDFCI. Na fase inicial de criação dos GTF em 2004, o Perfil do Técnico do Gabinete Florestal
elaborado pela extinta Agência para a Prevenção de Incêndios Florestais (APIF) incluía como
formação de base preferencial (mas não obrigatória) a licenciatura, mas não especificava o tipo
de licenciatura, referindo apenas as áreas de conhecimento dos agentes. Nessa fase de inicial,
foram ministradas ações de formação aos técnicos que estavam a iniciar funções nestes
Gabinetes. Esta iniciativa, entretanto, descontinuada, é uma indicação da necessidade de
formação específica destes agentes.
Apesar de serem os municípios os responsáveis pela sua elaboração, uma parte destes opta por
encomendar a realização dos Planos a gabinetes técnicos privados. Para além do trabalho
realizado pelo Tribunal de Contas, não nos foi possível obter informação adicional sobre a
proporção de PMDFCI elaborados por entidades externas aos municípios.
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Não sendo possível conhecer a formação de todo o universo de agentes que tiveram participação
na elaboração dos PMDFCI, é pelo menos possível recolher alguma informação relativa aos
GTF, mesmo tendo em conta que nem todos os municípios envolvem os respetivos GTF na
função em análise. Para tal recorreu-se ao trabalho desenvolvido por Colaço (2017) baseado
nos resultados de um inquérito distribuído a nível nacional. Este inquérito foi enviado entre 20 de
outubro e 13 de novembro de 2014 a 220 GTF tendo sido obtidas 156 respostas válidas (taxa de
resposta de cerca de 71%), relativas a 141 GTF municipais e 15 GTF intermunicipais. De acordo
com o inquérito, o número de técnicos a trabalhar no GTF era de um técnico em 77,4% das
respostas, dois técnicos para 16,1% dos gabinetes e entre três a seis em 6,5% dos gabinetes
inquiridos. A elaboração e implementação do PMDFCI estavam entre as atividades consideradas
como Importantes ou Muito Importantes por mais de 90% dos técnicos inquiridos. A grande
maioria dos técnicos eram licenciados (86%), dos quais 14% tinham uma pós-graduação e 12%
o mestrado. Dos restantes, 6% tinham um bacharelato (grau pré-Bolonha) e 8% tinham o 12º
ano. Estes últimos estavam integrados em gabinetes com dois ou mais técnicos. Quanto à
formação académica, 53,2% tinham formação em Engenharia Florestal, 3,2% de Engenharia
Geográfica e 2,1% em Biologia. Os restantes técnicos inquiridos tinham formação noutras áreas.
Os técnicos foram questionados sobre o ajustamento das suas competências relativamente à
atividade desenvolvida pelo GTF (não apenas relacionada com o PMDFCI). Enquanto 38% dos
inquiridos considerava que os técnicos têm todas as competências necessárias, 59% referiu que
existiam áreas sensíveis com necessidade de formação adicional. De todos os respondentes
apenas 3% referiu que a maior parte dos técnicos não tinha formação adequada. Em todo o caso
a grande maioria dos inquiridos (84,5%) teve oportunidade de frequentar ações de formação ao
serviço do GTF, nomeadamente em Sistemas de Informação Geográfica – SIG (63,6%) em DFCI
(52,1%) e em Proteção Civil (21,5%).
Tendo em conta que um pouco mais de metade dos técnicos são licenciados na área das
ciências florestais, vale a pena avaliar a formação das três licenciaturas nesta área, que ainda
se mantêm em funcionamento em Portugal (ver parâmetro 2. Entidades formadoras). Utilizando
o European Credit Transfer System (ECTS), verifica-se que estas três licenciaturas
(Universidades de Lisboa e de Trás-os-Montes e Alto Douro e Politécnico de Coimbra) têm uma
disciplina de base com 6 ECTS com conteúdos sobre DFCI e todas têm uma disciplina de SIG.
Qualquer dos três cursos tem uma formação sólida em silvicultura e ecologia, áreas igualmente
importantes para um conhecimento adequado na elaboração de PMDFCI.
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2. Entidades formadoras
Muito embora tenham existido ações para formar os técnicos dos GTF na sua fase inicial de
criação, não existe atualmente nenhuma formação destinada à criação de competências para a
elaboração de um PMDFCI. Tal como reconhecido acima, a formação mais diretamente
vocacionada para cumprir a execução cabal desta função é uma licenciatura na área das ciências
florestais. As três entidades que ministram atualmente esta formação são: a Universidade de
Trás-os-Montes e Alto Douro, através da Licenciatura em Engenharia Florestal, a Escola
Superior Agrária do Politécnico de Coimbra, através da Licenciatura em Ciências Florestais e
Recursos Naturais, e o Instituto Superior de Agronomia da Universidade de Lisboa, através da
Licenciatura em Engenharia Florestal e dos Recursos Naturais. Muitos agentes no ativo com
formação superior em ciências florestais têm diplomas de cursos descontinuados, ministrados
por outras escolas, nomeadamente as Escolas Superiores Agrárias dos Institutos Politécnicos
de Bragança, Viseu, Castelo Branco e Beja.
3. Certificação da formação
Considerando que a formação adequada para a elaboração de um PMDFCI é uma licenciatura
na área das ciências florestais, a única certificação existente é a acreditação das licenciaturas
nessa área. A Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior (A3ES) é a entidade que
acredita os cursos superiores em Portugal. Essa acreditação tem uma validade limitada no tempo
e o ciclo de estudos pode ficar condicionado à introdução de alterações requeridas pela A3ES,
sob proposta da respetiva Comissão de Avaliação Externa, com prazos específicos. Em todo o
caso, não existe nenhum mecanismo de certificação de formação especificamente vocacionada
para a elaboração de PMDFCI, simplesmente porque essa formação não existe, ou pelo menos
não está regulamentada.
4. Credenciação dos agentes
No seguimento da informação anterior, não existe qualquer mecanismo de credenciação para a
elaboração de um PMDFCI.
5. Verificação de competências
De acordo com o Regulamento dos PMDFCI a Comissão Municipal de Defesa da Floresta
(CMDF) emite parecer prévio, relativo ao PMDFCI e o município envia esse mesmo plano ao
ICNF, na sua versão integral, para emissão de parecer vinculativo. O ICNF, dispõe de um prazo
de 20 dias, contado a partir da data de receção do PMDFCI, para a emissão de parecer
vinculativo. Os PMDFCI incluem no seu circuito decisório, uma fase de consulta pública das
componentes não reservadas. Podemos assim considerar que existe um mecanismo indireto de
verificação do trabalho de elaboração do PMDFCI, através de uma entidade interna aos
municípios (a CMDF) e externa (o ICNF). No entanto, não existe qualquer ligação entre o agente
e essa verificação, até porque os PMDFCI são frequentemente produzidos por uma equipa e não
por um agente isolado, além de estarem sujeitos a critérios de natureza administrativa ou política,
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que se podem sobrepor à componente técnica. Por este motivo, o critério simples de aprovação
ou reprovação de um PMDFCI pelo ICNF não é um indicador fiável da qualidade do Plano e,
consequentemente, da capacidade dos técnicos que o produziram.
2.3. Operações de silvicultura preventiva
A função e as competências
A execução de operações de silvicultura preventiva pode ser realizada por qualquer cidadão, não
existindo restrições legais ou uma regulamentação específica para a realização deste tipo de
operações. No entanto, a correta execução de operações de silvicultura preventiva exige
conhecimentos técnicos e científicos em diversas áreas, para além das competências
necessárias ao manuseamento das ferramentas e equipamentos. Um agente encarregado de
executar operações de silvicultura preventiva deverá saber identificar as espécies florestais,
assim como o efeito da gestão a médio/longo prazo, sobre o comportamento potencial do fogo.
Na verdade, da correta implementação das operações de silvicultura preventiva podem depender
por muitos anos o risco de incêndio e a resiliência ao fogo e, portanto, o futuro das áreas
intervencionadas. No entanto, não existe qualquer regulamentação que obrigue a uma formação
mínima para a execução de operações de silvicultura preventiva.
A Portaria n.º 90/2012 especifica as profissões regulamentadas nas áreas da agricultura, das
florestas, do mar, do ambiente e do ordenamento do território. De entre as categorias
profissionais reconhecidas por aquela portaria, a de sapador florestal é a que está melhor
habilitada para a execução das operações de silvicultura preventiva. A regulamentação relativa
à criação, funcionamento e formação das equipas de sapadores florestais foi recentemente
atualizada através do Decreto-Lei n.º 44/2020 (altera o regime jurídico aplicável aos sapadores
florestais, às equipas e às brigadas de sapadores florestais no território continental). Na listagem
de funções atribuídas ao sapador florestal aparece em primeiro lugar a silvicultura preventiva, na
vertente da gestão de combustível florestal, com recurso a técnicas manuais, moto-manuais,
mecânicas ou fogo controlado, entre outras. O Catálogo Nacional de Qualificações (CNQ)
produzido pela ANQEP integra o Perfil Profissional do Sapador Florestal cujas funções incluem
as operações de gestão de combustíveis e a limpeza de povoamentos florestais.
As agências envolvidas
De acordo com o Sistema de Informação do Programa de Sapadores Florestais (SISF), as
agências formalmente envolvidas nesta função do SGIFR são sobretudo as organizações de
produtores florestais (OPF), com 50% das equipas de sapadores em estado operacional. Os
municípios e as comunidades intermunicipais acolhem 30% das equipas, as unidades de baldios
10%, as juntas de freguesia 5%, e o ICNF 5%, num total de 425 equipas distribuídas por todo o
país. A Tabela 2 apresenta a distribuição das equipas de sapadores de acordo com o tipo de
entidade, assim como informações sobre a sua operacionalidade.
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Tabela 2 – Distribuição das equipas de sapadores pelos diferentes tipos de agência e de acordo com a sua
operacionalidade. Fonte: Sistema de Informação do Programa de Sapadores Florestais (SISF), consultado a 13
de setembro de 2020.
A qualificação dos agentes
1. Formação dos agentes
Relativamente à formação, o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 44/2020 refere que a qualificação
profissional de sapador florestal é obtida após conclusão com aproveitamento das unidades de
formação de curta duração (UFCD) do Referencial de Formação de Sapador Florestal (RFSF)
inserido no Catálogo Nacional de Qualificações, que conferem as competências necessárias ao
exercício das funções de sapador florestal e ministrado por entidade formadora acreditada e
reconhecida pelo ICNF, que integre a rede de entidades formadoras no âmbito do Sistema
Nacional de Qualificações (SNQ). No entanto um sapador florestal pode iniciar a atividade após
a obtenção da certificação parcial de Grau 1 do RFSF (325 h). A certificação parcial de Grau 2
do RFSF permite ao sapador florestal obter a credenciação como operacional de queima (150 h)
e a conclusão com aproveitamento de 800 horas do RFSF confere as competências necessárias
para a obtenção da qualificação profissional de sapador florestal. De acordo com os requisitos
legais um sapador florestal deverá assim ter 800 horas de formação, das quais 50 horas estão
associadas à UFCD 3112 – Manutenção de espaços florestais e silvicultura preventiva. Os
sapadores florestais que exerçam funções de chefe de equipa devem ter ainda uma formação
complementar à de sapador florestal, na área de gestão e liderança de equipa, enquadrada no
Catálogo Nacional de Qualificações (três UFCD adicionais – 75 horas).
O novo regime jurídico parece ir no bom caminho no sentido de definir critérios claros e
responsabilidades ao nível da formação, creditação e verificação de competências dos
sapadores florestais. No entanto a realidade no terreno parece ser muito diferente daquilo que é
preconizado pela legislação, a julgar pelas informações constantes no SISF. De acordo com esta
base de dados gerida pelo ICNF, cerca de um terço dos sapadores não tem qualquer formação
Agência (entidade) Extinta Inoperac. Operac. Suspensa Total
Administração Pública / ICNF 0 1 23 0 24
Comunidade Intermunicipal 0 7 53 0 60
Entidade de capitais públicos 0 0 0 1 1
Freguesia 2 0 21 0 23
Município 3 2 71 1 77
OPF/Cooperativa 46 5 214 3 268
Unidade de Baldios 15 0 43 0 58
Total 66 15 425 5 511
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registada. De acordo com informação prestada pelo ICNF, esta percentagem elevada resulta em
parte da falta de registo por parte das entidades titulares das equipas. De entre os que têm
formação registada, 78% teve formação em cinco ou menos UFCD e apenas 2% teve formação
a 19 ou mais UFCD (o referencial de formação de sapador florestal inclui 19 UFCD pré-definidas).
As UFCD mais frequentadas foram: UFCD 3124 – Constituição, funcionamento, utilização e
manutenção dos equipamentos moto-manuais; UFCD 3741 – Operações de extinção de
incêndios florestais; UFCD 3112 – Manutenção de espaços florestais e silvicultura preventiva; e
UFCD 5376 – Equipamentos e veículos de SF.
2. Entidades formadoras
As entidades formadoras são de diferentes origens, com particular destaque para o Instituto de
Emprego e Formação Profissional (IEFP) e para o ICNF. Pelo menos 22% das equipas que
frequentaram ações de formação desde o início de 2019, tiveram formação promovida pelo IEFP
(dados SISF de 18 de agosto de 2020). O SISF apenas indica o local de formação, e somente
em alguns casos tem informação sobre a entidade que a ministrou. A regulamentação sobre
entidades formadoras, aplica-se à profissão de sapador florestal e não à função em análise,
devendo aquelas entidades ser acreditadas e reconhecidas pelo ICNF.
3. Certificação da formação
De acordo com a legislação em vigor, a entidade responsável pela certificação da formação dos
sapadores florestais é o ICNF, autoridade competente para proceder ao reconhecimento da
Qualificação Profissional de Sapador Florestal, nos termos do disposto na Portaria n.º 90/2012,
, e das Certificações Parciais de Grau 1 e Grau 2, e a quem compete as respetivas emissões e
inserção no Sistema Integrado de Informação e Gestão da Oferta Educativa e Formativa (SIGO).
4. Credenciação dos agentes
De acordo com a legislação, a entidade responsável pela credenciação dos sapadores florestais
é o ICNF. O sapador florestal deve ter a formação completa de 800 horas, constante do RFSF,
até cinco anos após a contratação pela entidade titular, de forma a obter a qualificação
profissional. De cinco em cinco anos os sapadores florestais com qualificação profissional,
devem efetuar ações de reciclagem ministrada pelo ICNF, ou entidade formadora acreditada e
reconhecida pelo ICNF, que integre a rede de entidades formadoras no âmbito do Sistema
Nacional de Qualificações (SNQ).
5. Verificação de competências
De acordo com a legislação, a entidade responsável pela verificação das competências dos
sapadores florestais é o ICNF. O artigo 20.º do Regime Jurídico estabelece que compete ao
ICNF, a avaliação e acompanhamento do desempenho e eficácia das equipas de sapadores
florestais. O mesmo artigo refere que: o ICNF, pode realizar ações de controlo, vistorias e visitas
técnicas, ou solicitar a entidades externas a realização de ações de controlo ao funcionamento,
à regularidade das equipas de sapadores florestais e à conformidade dos atos praticados com a
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lei, bem como ao seu desempenho e eficácia. No entanto, não temos informações sobre a
existência de facto de uma avaliação caráter regular, nem sobre a metodologia para avaliação
das competências dos sapadores florestais.
2.4. Operações com fogo controlado
A função e as competências
A gestão de combustível através de operações de fogo controlado encontra-se devidamente
regulamentada através do Despacho n.º 7511/2014. O Anexo a este Despacho constitui o
Regulamento do Fogo Técnico. Aqui interessa em particular a figura do Operacional de Queima,
com competências para dirigir as operações no terreno, seguindo as indicações do Técnico de
Fogo Controlado. No entanto, a coordenação no terreno das operações pode ser feita
diretamente pelo Técnico de Fogo Controlado, igualmente responsável pelo planeamento do
fogo controlado.
As agências envolvidas
Não existem agências especificamente vocacionadas para a execução de operações de fogo
controlado. No entanto, é frequente a participação de agentes do ICNF, dos GTF municipais, das
OPF, da FEPC e da UEPS.
A qualificação dos agentes
1. Formação dos agentes
A formação dos agentes é distinta, de acordo com a sua origem e perfil profissional. De acordo
com o Regulamento do Fogo Técnico, pode ser credenciado como operacional de queima, quem
cumprir as seguintes condições:
a) Formação de nível 4 ou superior, de acordo com o QNQ, cujo plano de formação integre os
conteúdos programáticos definidos pelo ICNF, para o curso de formação em fogo controlado;
b) Formação de nível 2 ou superior, de acordo com o QNQ, e a qualificação de sapador florestal,
correspondente ao referencial de formação 623239 — Sapador Florestal;
c) Formação de nível 2 ou superior, de acordo com o QNQ, e formação modular certificada nas
UFCD: 3127 — Prevenção de Incêndios Florestais, 3733 — Fenomenologia da Combustão e
Agentes Extintores (atualmente 9990 — Comportamento do fogo nos espaços rurais), 3741 —
Operações de Extinção de Incêndios Florestais (atualmente 9986 — Vigilância e primeira
intervenção em incêndios florestais) e 5377 — Fogo Controlado — Apoio, do referencial de
formação 623239 — Sapador Florestal;
d) Formação de nível 2 ou superior, de acordo com o QNQ, e a categoria de bombeiro de 1ª
Classe ou superior e formação modular certificada nas unidades de formação de curta duração
3127 — Prevenção de Incêndios Florestais e 5377 — Fogo Controlado — Apoio, do referencial
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de formação 623239 — Sapador Florestal.
2. Entidades formadoras
O Regulamento do Fogo Técnico não refere que tipo de entidades podem dar formação para
credenciação como operacional de queima. No entanto, as UFCD devem ser ministradas por
entidades reconhecidas pela DGERT.
3. Certificação da formação
Não existem cursos específicos de formação (ver ponto 1. Formação dos agentes). O ICNF faz
diretamente a credenciação dos agentes que reúnam as condições acima.
4. Credenciação dos agentes
De acordo com a legislação, o ICNF credencia os operacionais de queima, de acordo com as
condições expressas no ponto 1.
5. Verificação de competências
De acordo com a legislação, é ao ICNF que cabe a função de verificar estas competências. A
renovação da credenciação de operacional de queima é requerida ao ICNF, que analisa o
desempenho demonstrado durante um mínimo de 100 horas em ações de fogo controlado ou de
fogo de supressão, registadas no livro de campo e validadas pelos técnicos credenciados
responsáveis pela sua supervisão.
2.5. Planeamento do fogo controlado
A função e as competências
O planeamento do fogo controlado é regulamentado através do Regulamento do Fogo Técnico.
Esta função é da exclusiva responsabilidade de técnicos credenciados em Fogo Controlado. O
planeamento envolve duas figuras definidas neste Regulamento: o Plano de Fogo Controlado e
o Plano Operacional de Queima. De acordo com o Regulamento do Fogo Técnico, o Plano de
Fogo Controlado determina a programação das ações a desenvolver (no tempo e no espaço)
com recurso ao uso da técnica de fogo controlado, destinadas à realização de objetivos
específicos quantificados, numa área determinada. No contexto português esses objetivos são
predominantemente a gestão de combustíveis, muito embora a técnica possa ser aplicada com
outros fins. Já o Plano Operacional de Queima, é o instrumento de operacionalização da
utilização da técnica do fogo controlado para parcelas individuais de tratamento, cobrindo
aspetos tão diversos como a prescrição, as condições meteorológicas observadas, os recursos
utilizados, a técnica de execução e os efeitos previstos e verificados. As competências dos
agentes incluem a capacidade de caracterizar os combustíveis, prever o comportamento do fogo
e estimar os seus efeitos na vegetação e no restante ecossistema.
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As agências envolvidas
Tal como no caso anterior, não existe nenhuma agência especificamente vocacionada para o
planeamento do fogo controlado. Podem ser elaborados pelos GTF, pelas OPF ou por outras
entidades com atuação no terreno e competências técnicas (técnicos credenciados em fogo
controlado) adequadas.
A qualificação dos agentes
1. Formação dos agentes
De acordo com o Regulamento do Fogo Técnico a formação inclui 119 horas distribuídas por
sete módulos. Os cursos de fogo controlado devem cumprir as seguintes especificações:
- Os módulos de formação teórica em sala, sobre o enquadramento ao uso do fogo, o
comportamento do fogo, os impactes do fogo, a implementação operacional do fogo controlado
e as ferramentas de apoio à decisão, devem perfazer no total, o mínimo de 28 horas;
- Os módulos teórico-práticos com simulação em sala, sobre a elaboração do Plano de Fogo
Controlado (PFC) e do Plano Operacional de Queima (POQ), devem perfazer o mínimo de 21
horas;
- Os módulos de prática simulada em campo, relativos ao planeamento, execução e avaliação
de fogo controlado em formações arbustivas e arbóreas, devem perfazer o mínimo de 70 horas.
2. Entidades formadoras
De acordo com o Regulamento do Fogo Técnico todas as entidades reconhecidas pela Direção-
Geral do Ensino Superior ou detentoras de certificação de entidade formadora pela DGERT
podem organizar cursos de credenciação de Técnico de Fogo Controlado. A formação é
ministrada por formadores inscritos na Bolsa Nacional de Formadores em Fogo Controlado,
reconhecidos pelo ICNF de acordo com um referencial de competências também regulamentado.
3. Certificação da formação
O ICNF certifica a formação, mediante requerimento da entidade organizadora da formação.
4. Credenciação dos agentes
O ICNF credencia os agentes que completem o curso de fogo controlado (de acordo com as
especificações descritas no ponto 1.), com sucesso. De acordo com o Regulamento do Fogo
Técnico são requisitos cumulativos para a credenciação de técnico em fogo controlado, os
seguintes: a) Formação base de nível 6 ou superior, de acordo com o Quadro Nacional de
Qualificações (QNQ), cujo programa inclua, obrigatoriamente, conteúdos programáticos em
proteção e defesa da floresta, silvicultura, ciências agrárias, ciências do ambiente ou ecologia;
b) Aprovação em curso de fogo controlado, realizado no território nacional e reconhecido pelo
ICNF, ou em curso ministrado fora do território nacional cuja equivalência seja reconhecida pelo
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ICNF; c) No caso de aprovação em curso ministrado fora do território nacional, a comprovação
da participação em 35 horas de ações de fogo controlado em matos ou povoamentos efetuadas
no território nacional, com a entrega dos respetivos Planos Operacionais de Queima.
5. Verificação de competências
As competências dos técnicos credenciados em fogo controlado são verificadas a cada período
de cinco anos. De acordo com o Regulamento do Fogo Técnico: a renovação da credenciação é
requerida ao ICNF que analisa o desempenho demonstrado pelo interessado no decorrer do
período de validade da credenciação anterior para um mínimo de 150 horas, com base nos
registos do livro de campo e na base de dados (com informação sobre as queimas), nos planos
de fogo controlado (PFC) e nos planos operacionais de queima (POQ). O ICNF pode suspender
ou revogar a credenciação por desrespeito das normas legais e regulamentares, ou das regras
de boa prática e de segurança, aplicáveis à utilização do fogo controlado.
Com vista a perceber a qualidade do trabalho efetuado pelos técnicos que elaboram os POQ,
foram obtidos dados a este respeito, apresentados por Fernandes (2017), do qual resultaram as
seguintes conclusões:
• O preenchimento dos POQ é de forma geral deficiente. Dependendo da variável de
monitorização em causa, o seu preenchimento está ausente em cerca de 1/3 a 2/3 dos POQ,
incluindo a avaliação qualitativa do sucesso da operação.
• Em muitos casos a prescrição não é preparada, dado que os dados meteorológicos
correspondem às condições meteorológicas observadas durante a queima.
• Noutros casos definem-se prescrições por omissão, sem atender aos objetivos específicos
de tratamento, constando frequentemente a totalidade da janela de queima genérica copiada
dos manuais
• De todas as queimas, cerca de 15% foram efetuadas em dias de perigo meteorológico
elevado a extremo.
• Cerca de 11% das queimas em matos e cerca de 6% das queimas em floresta, foram
efetuadas fora da janela genérica de prescrição.
Estes dados permitem concluir que o facto de todos os técnicos que elaboram os POQ serem
credenciados em fogo controlado, não é condição suficiente para assegurar que o trabalho que
executam tem a qualidade necessária. De acordo com a regulamentação, caberia ao ICNF
monitorizar os resultados das operações de fogo controlado e acompanhar a atividade dos
técnicos envolvidos.
2.6. Ataque inicial com equipas terrestres
A função e as competências
O ataque inicial com equipas terrestres pode envolver vários tipos de competências, dependendo
da estratégia e das técnicas adotadas. Por exemplo uma equipa terrestre pode fazer combate
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direto, normalmente com uso de água, e/ou fazer combate indireto para circunscrição do fogo,
normalmente com ferramentas manuais. As duas abordagens envolvem competências muito
distintas, quer em termos técnicos quer mesmo em termos de preparação física. Uma equipa de
ataque inicial deveria reunir todas as competências necessárias para conseguir extinguir o
incêndio na sua fase inicial, adotando as técnicas mais adequadas às condições do terreno, da
meteorologia e da propagação do fogo. Deste modo considera-se no âmbito do presente estudo
que o ataque inicial com meios terrestres corresponde a uma única função do SGIFR, passível
de ser avaliada de acordo com os cinco parâmetros adotados para a caracterização da
qualificação dos agentes.
As agências envolvidas
De todas as funções analisadas neste Estudo o ataque inicial com equipas terrestres é a que
envolve maior número de agências. De acordo com a Diretiva Operacional n.º 2 da ANEPC
(ANEPC 2020) as quatro agências com esta incumbência são os Corpos de Bombeiros, UEPS,
Sapadores Florestais e a AFOCELCA. Esta última aparece classificada na Diretiva Única de
Prevenção e Combate como “Equipas de sapadores florestais”, mas é aqui considerada
separadamente, tendo em conta a sua especificidade. Atualmente encontra-se em formação
mais uma agência: a Força de Sapadores Bombeiros Florestais do ICNF. De referir ainda a
possibilidade de intervenção de Unidades Locais de Proteção Civil (Lei n.º 80/2015).
O universo dos bombeiros em Portugal é bastante diversificado. Os Corpos de Bombeiros podem
estar integrados em associações humanitárias, em câmaras municipais ou em empresas. As
associações humanitárias podem incluir corpos de bombeiros voluntários e corpos de bombeiros
mistos (bombeiros voluntários e profissionais). As câmaras municipais podem integrar corpos de
profissionais designados como bombeiros sapadores ou bombeiros municipais, ou corpos de
bombeiros mistos. De acordo com o levantamento efetuado pelo Observatório Técnico
Independente no âmbito da avaliação do sistema de proteção Civil (Observatório Técnico
Independente 2018) existiam em 2018, 442 corpos de bombeiros no Continente, envolvendo um
efetivo de 30 744 elementos, dos quais 72% eram voluntários. De acordo com a Diretiva
Operacional Nacional n.º 2 de 2020 da ANEPC (ANEPC 2020) o Dispositivo Especial de
Combate a Incêndios Rurais previa a disponibilidade de 5729 bombeiros no Nível IV de
Empenhamento Operacional (julho-setembro).
A Unidade Especial de Proteção e Socorro (UEPS) da GNR tem um papel fundamental ao nível
do ataque inicial. A capacidade de intervenção desta força foi fortemente ampliada a partir de
2018 com um aumento do efetivo em mais 500 militares e renovação e reforço de uma parte
significativa dos seus meios. De acordo com a Diretiva Operacional Nacional n.º 2 de 2020 da
ANEPC previa-se a participação de 1144 militares (Nível IV) no Dispositivo Especial de Combate
a Incêndios Rurais (ANEPC 2020).
Para além do trabalho de prevenção já descrito em relação à Silvicultura Preventiva, uma das
funções dos Sapadores Florestais é o ataque inicial a incêndios nascentes. O facto destas
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equipas colaborarem no SGIFR também ao nível da vigilância móvel, faz com que consigam
chegar a muitos incêndios numa fase muito precoce. Muita da informação sobre os sapadores
florestais relatada na secção dedicada à Silvicultura Preventiva, é igualmente aplicável à função
de Ataque Inicial. Tal como referido nessa secção a realidade no terreno é muito diferente do
que é preconizado pela legislação, a julgar pelas informações constantes no SISF. Tal como
anteriormente referido, cerca de um terço dos sapadores registados não tem qualquer formação
averbada. De acordo com a Diretiva Operacional Nacional n.º 2 de 2020 da ANEPC (ANEPC
2020) o Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais previa a disponibilidade de 1650
sapadores florestais no Nível IV.
A AFOCELCA é a agência que faz a gestão de fogos rurais nas propriedades do grupo Navigator
e do grupo Altri, empresas do setor da pasta para papel. Os meios da AFOCELCA fazem parte
integrante do DECIR de 2020 e dos seus antecedentes, quer com equipas terrestres, quer com
brigadas helitransportadas. A AFOCELCA desenvolveu um sistema de combate a incêndios, com
uma organização e recursos próprios e com um sistema de qualificação dos agentes também
interno. De acordo com a Diretiva Operacional Nacional n.º 2 de 2020 da ANEPC (ANEPC 2020)
o Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais previa a disponibilidade de 241 elementos
de equipas terrestres da AFOCELCA, no Nível IV.
A qualificação dos agentes
1. Formação dos agentes
Corpos de Bombeiros
A formação dos bombeiros voluntários tem uma regulamentação distinta dos bombeiros
profissionais. No caso dos bombeiros voluntários encontra-se em vigor o Despacho n.º
5157/2019, cujo anexo constitui o Regulamento dos cursos de formação, de ingresso e de acesso
do bombeiro voluntário. Na apresenta-se a formação mínima necessária em incêndios rurais para
ingresso e acesso nas carreiras de bombeiro voluntário e oficial bombeiro, e a formação de
aperfeiçoamento técnico de acordo com o Despacho n.º 5157/2019. De acordo com o Despacho
n.º 5157/2019, a formação em incêndios rurais para ingresso na carreira de bombeiro voluntário
é de 50 horas (UFCD 9887 — Extinção de incêndios rurais – iniciação). O acesso a Bombeiro de
1.ª implica a frequência com sucesso da UFCD 9911 — Extinção de incêndios rurais –
desenvolvimento, 25 horas, e o acesso a Chefe implica a frequência com sucesso da UFCD 9915
— Extinção de incêndios rurais – avançado, 25 horas.
No caso dos bombeiros profissionais a formação é regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 106/2002,
com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 86/2019. O Anexo I do Despacho Conjunto n.º 298/2006
tem os conteúdos da formação para ingresso na carreira de bombeiro, através da realização de
um estágio. A formação teórica sobre combate a incêndios rurais, encontra-se agrupada com a
formação em incêndios industriais e em veículos e instalações especiais, num total de 92h. A
progressão para as categorias superiores faz-se de acordo com o Despacho Conjunto n.º
297/2006, onde se incluem igualmente conteúdos sobre Operações de combate a incêndios
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rurais e florestais.
Tabela 3 – Formação mínima em incêndios rurais para ingresso e acesso nas carreiras de bombeiro voluntário
e oficial bombeiro, e formação de aperfeiçoamento técnico de acordo com o Despacho n.º 5157/2019.
UEPS
Atualmente a formação de base dos militares que integram a UEPS consiste num Curso de
Primeira Intervenção em Proteção e Socorro (CPIPS) com um total de 300 horas ministradas ao
longo de seis semanas, de acordo com regulamento próprio. A formação é modular abrangendo
um leque alargado de temas, de acordo com o âmbito de atuação dos militares que integram a
UEPS. A formação é idêntica para os chefes de equipa (posto mínimo de Cabo) e para os
restantes elementos, com pequenas exceções. A formação específica sobre Intervenção em
Enquadramento Designação da formação Horas
Ingresso carreira bombeiro
voluntário Extinção de incêndios rurais — iniciação 50
Acesso carreira bombeiro voluntário
Extinção de incêndios rurais — desenvolvimento 25
Extinção de incêndios rurais — avançado 25
Quadros de comando e ingresso
carreira de oficial bombeiro Gestão de operações em incêndios rurais — iniciação
25
Acesso carreira de oficial bombeiro
Posto de comando operacional — iniciação 50
Gestão de operações em incêndios rurais —
desenvolvimento 50
Gestão de operações em incêndios rurais — avançado 50
Formação de aperfeiçoamento
técnico
Planeamento e antecipação em incêndios rurais 50
Segurança e comportamento do incêndio rural 25
Reconhecimento e avaliação da situação em incêndios
rurais 50
Operações aéreas na supressão de incêndios rurais —
iniciação 25
Operações aéreas na supressão de incêndios rurais —
desenvolvimento 25
Gestão de operações em incêndios rurais —
desenvolvimento 50
Gestão de operações em incêndios rurais — avançado 50
Equipas/brigadas helitransportadas 70
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Fogos Florestais é de 111 horas para oficiais e de 113 horas para guardas. No entanto, os oficiais
têm uma formação exclusiva de 3 horas sobre Despacho de Meios, a acrescer à formação
específica sobre fogos florestais.
A lista de matérias lecionadas na formação específica em Intervenção em Fogos Florestais
consta na Tabela 4. É relevante o facto de todos os militares que frequentam o curso terem
formação que os habilita a integrar quer equipas terrestres, quer equipas helitransportadas.
Tabela 4 – Lista de unidades curriculares da formação em Intervenção em Fogos Florestais do Curso de
Primeira Intervenção em Proteção e Socorro da UEPS.
Unidades Curriculares
Tempos letivos
Oficiais Guardas
Aval. e recon. dos fatores que influenciam o comportamento do fogo 3 3
Noções de relevo e de meteorologia 2 2
Comportamento do fogo – demonstração 2 2
Métodos de combate a incêndios florestais 2 2
Segurança na frente de fogo 6 6
Construção de faixas de contenção 20 20
Manutenção de ferramentas e equipamentos 2 2
Utilização de veículos de combate de incêndios 3 3
Preservação de vestígios 1 1
Comportamento extremo dos incêndios 2 2
Agentes extintores, meios e equipamentos 1 1
Técnicas de contrafogo 1 1
Práticas de combate com material sapador e extintores dorsais 3 3
Meios aéreos – o helicóptero 2 2
Embarque/desembarque e aproximação ao helicóptero em maquete 2 2
Embarque/desemb. e aproximação ao helicóptero em helicóptero real 2 2
Helicordagem 8 8
Métodos de combate a incêndios florestais – prática 33 35
Abertura de helipista 3 3
Técnicas de sobrevivência 3 3
Utilização de motosserra e motoroçadora 10 10
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Sapadores Florestais
De acordo com os requisitos legais, constantes no regime jurídico, um sapador florestal deverá
ter 800 horas de formação das quais 50 dizem respeito à UFCD Vigilância e primeira intervenção
em incêndios rurais. No entanto, de acordo com dados do SISF, esta formação teve apenas 410
participações registadas, num universo de 9088 participações em unidades de formação.
AFOCELCA
As equipas terrestres são constituídas por elementos subcontratados sazonalmente,
normalmente junto de empresas prestadoras de serviços na área florestal. Tal implica que estes
elementos tenham normalmente conhecimento das áreas geográficas onde vão intervir e que
tenham conhecimentos ao nível das operações florestais. A formação de base dos combatentes
terrestres é de 8 horas dedicadas, complementada com 40 horas de formação ministrada em
contexto de trabalho ao longo da época de incêndios (Tabela 5). A formação dos chefes de
unidades ligeiras (viaturas tipo pick-up) inclui 40 horas dedicadas e a formação dos chefes de
equipas terrestres (viaturas pesadas) inclui 24 horas dedicadas. Para aceder a chefe de equipa
ligeira é necessária formação e experiência como combatente e para aceder a chefe de equipa
terrestre é necessária formação e experiência como chefe de equipa ligeira.
Tabela 5 – Formação dos agentes da AFOCELCA participantes em combate terrestre.
Categoria Conteúdos genéricos Horas
Combatente terrestre Organização AFOCELCA
Segurança
Combate
8 + 40 em contexto de trabalho
Chefe de unidade ligeira Organização AFOCELCA
Segurança
Combate
Comunicações Comportamento do
Fogo
Análise de incêndios (básico)
Organização DECIR
Equipamentos
40
Chefe de equipa terrestre Organização AFOCELCA
Segurança
Comportamento do Fogo
Organização para o Combate
Análise de incêndios (avançado)
Organização DECIR
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2. Entidades formadoras
Corpos de Bombeiros
A formação dos bombeiros portugueses é, na sua quase totalidade, assegurada pela Escola
Nacional de Bombeiros (ENB), na qualidade de autoridade pedagógica da formação dos
bombeiros portugueses. No caso dos incêndios rurais a formação ministrada pela ENB está
sobretudo a cargo do Centro de Formação Especializado de Incêndios Florestais (CFEIF),
sediado na Lousã. A formação em incêndios rurais para quadros de comando e oficiais
bombeiros, decorre sobretudo nas instalações do CFEIF, sendo parcialmente ministrada na sede
da ENB em Sintra. Para os restantes elementos a formação decorre em grande parte nos
quarteis, com formadores credenciados pela ENB. A Associação para o Desenvolvimento da
Aerodinâmica Industrial (ADAI) da Universidade de Coimbra, colabora na formação ministrada
na Escola da ENB na Lousã, nas componentes de comportamento do fogo e de segurança
pessoal. Esta formação é utilizada igualmente por agentes da UEPS.
No caso dos bombeiros profissionais (Despachos Conjuntos n.º 297/2006 e n.º 298/2006) a
formação teórica é coordenada pelo Centro de Estudos e de Formação Autárquica (CEFA) e
ministrada diretamente por entidades, públicas ou privadas, ou pelos corpos de bombeiros,
desde que os conteúdos funcionais sejam aprovados pelo CEFA sob proposta da ANEPC, com
a colaboração da ENB.
UEPS
Inicialmente a estruturação e lecionação da formação tiveram a colaboração da Escola Nacional
de Bombeiros (ENB), mas atualmente a GNR dispõe de uma bolsa de formadores interna que
ministra o CPIPS. Em 2006, logo após a criação do Grupo de Intervenção Proteção e Socorro
(GIPS, atualmente UEPS), a ENB ministrou a formação para equipas helitransportadas, com
base no curso de 2005 da Força Especial de Bombeiros (FEB). A formação era diferenciada de
acordo com o posto: oficiais – 118 h, sargentos – 112 h, e cabos – 72h. Em 2007 foram dados
dois cursos na ENB de 120 horas para oficiais e um terceiro curso foi dado em Portalegre pela
própria GNR ainda acompanhada por dois formadores ENB. A partir de 2007 a formação passou
a ser assegurada internamente e exclusivamente pela própria GNR. No entanto, os militares da
atual UEPS têm frequentado outras formações adicionais ao CPIPS, como por exemplo o Curso
de Credenciação em Fogo Controlado e o Curso de Credenciação em Análise de Incêndios e
Uso do Fogo de Supressão, ambos ministrados pela Escola Superior Agrária de Coimbra
Sapadores Florestais
Na formação dos sapadores florestais estão envolvidas entidades de diferentes origens, com
particular destaque para o IEFP (pelo menos 22% das equipas que frequentaram ações de
formação desde o início de 2019, tiveram formação promovida pelo IEFP; dados SISF de 18 de
agosto de 2020) e para o ICNF. O SISF apenas indica o local de formação, apenas em alguns
casos tem informação sobre a entidade associada.
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AFOCELCA
A formação é ministrada pela própria AFOCELCA em consórcio com outras entidades, sobretudo
empresas, e técnicos individuais, que no seu conjunto asseguram o conhecimento necessário
para o plano curricular definido.
3. Certificação da formação
Corpos de Bombeiros
Compete à ENB, enquanto autoridade pedagógica de formação dos bombeiros portugueses
auditar os cursos de formação ministrados e ou certificados. São constituídas equipas de
auditores, tendo sido formados auditores para auditar especificamente a formação da ENB na
área dos incêndios rurais.
UEPS
Toda a formação dos militares passa pela aprovação do Comando de Doutrina e Formação
(CDF) da GNR não existindo qualquer certificação externa à instituição. De acordo com
informações fornecidas pela instituição está em curso um processo de certificação pela ANQEP,
para reconhecimento do perfil profissional dos agentes da UEPS.
Sapadores Florestais
De acordo com a legislação compete ao ICNF certificar a formação dos sapadores florestais.
AFOCELCA
A certificação das ações de formação é estritamente interna, em associação com empresas de
formação certificadas pela DGERT.
4. Credenciação dos agentes
Não existe em Portugal credenciação específica para a função de ataque inicial a incêndios nem
para qualquer atividade relacionada com o combate a incêndios. Cada agência emite certificados
de formação ou de aproveitamento, o que permite, com a exceção da AFOCELCA, aceder ou
ingressar numa categoria profissional, sem correspondência direta à função específica de ataque
inicial a incêndios, aqui em análise. À exceção da AFOCELCA todos os agentes têm outras
atribuições no âmbito do SGIFR e, no caso dos corpos de bombeiros e da UEPS, essas
atribuições abrangem outros âmbitos relacionados com socorro e emergência. O caso da
AFOCECA é particular porque é a única agência que credencia internamente os agentes com
uma duração limitada de um ano. Com base numa verificação de requisitos (teste de aptidão
médica, teste de aptidão psicológica, teste de conhecimentos técnicos, teste de aptidão física)
são atribuídas/revalidadas autorizações/credenciações anuais para o desempenho da função de
ataque inicial em combate terrestre. De resto, à exceção da UEPS, nenhuma das restantes
agências exige provas físicas de admissão nem exames psicotécnicos para o exercício da função
de ataque inicial com meios terrestres.
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5. Verificação de competências
Também não existe um mecanismo universal de verificação das competências dos agentes que
fazem parte das operações de ataque inicial ou outra qualquer atividade associada ao combate
aos incêndios. Existem mecanismos internos de cada agência de controlo do desempenho dos
seus elementos, mas que não são especificamente direcionados para a função específica aqui
em análise.
A única exceção é a AFOCELCA, que tem mantido um sistema de supervisão especificamente
vocacionado para avaliar o desempenho das equipas terrestres e helitransportadas, contratadas
para fazerem vigilância e ataque inicial a incêndios. Este sistema consiste na verificação no
terreno através de inspeções a cargo de um corpo de coordenadores, de aspetos relacionados
com a execução das operações e com a manutenção dos equipamentos e das ferramentas, entre
outros. Esta verificação é feita de acordo com uma check-list que dá origem a uma pontuação.
As consequências para uma má pontuação podem passar pela cessação do trabalho ao serviço
da AFOCELCA.
Análise conjunta
De modo a permitir uma visão conjunta sobre as quatro agências envolvidas na função de ataque
inicial com equipas terrestres, foi elaborada uma tabela comparativa, tendo em conta o
referencial mínimo de formação de cada agência sobre as matérias específicas relacionadas
com combate a incêndios (Tabela 6).
Tabela 6 – Caracterização da qualificação dos agentes das equipas terrestres de ataque inicial. Foi considerada
a formação mínima, para cada uma das agências.
Parâmetros Bombeiros UEPS Sapadores AFOCELCA
Horas de Formação 50 111-113 50 8 (+40)
Entidade formadora ENB GNR
Diversos Diversos
Certificação formação ENB GNR ICNF AFOCELCA*
Credenciação agentes - - - AFOCELCA
Verificação de competências - - - AFOCELCA
* Em associação com empresa de formação.
Constata-se por um lado que, para as mesmas funções no TO, existem exigências de formação
muito diferentes em termos de número de horas, dependendo da agência considerada. Em
relação à entidade responsável por essa formação, são também diversas as entidades, existindo
uma componente importante de formação interna, não validada por nenhuma instituição
independente. Quanto à certificação da formação, ou é feita internamente, ou é feita por
instituições muito próximas, como é o caso da ENB no caso dos bombeiros ou o ICNF no caso
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dos sapadores. No que diz respeito à credenciação dos agentes para a atividade de ataque
inicial, apenas a AFOCELCA mantém um sistema interno de credenciação anual para a atividade
específica de combate a incêndios, em parte devido à elevada rotatividade dos elementos que
anualmente são integrados nas empresas contratadas para a prestação de serviços na
AFOCELCA. Finalmente, quanto à verificação das competências dos agentes, normalmente não
existe um mecanismo para esse fim. A única exceção é a AFOCELCA que mantém um sistema
de supervisão, destinado a verificar a qualidade do trabalho realizado pelas empresas
contratadas para fazer combate terrestre a incêndios.
De todas as funções associadas a processos do SGIFR analisadas no presente Estudo, a
participação em operações de ataque inicial é de longe aquela que corresponde a uma maior
diversidade, de acordo com os cinco parâmetros analisados. No entanto, essa diversidade, aqui
analisada a nível institucional e regulamentar de cada agência, é seguramente maior se for
analisada a nível individual de cada agente. A única forma de conhecermos a realidade no
terreno, frequentemente muito distinta da que está regulamentada, é através da recolha de dados
individuais. Seria muito importante por isso a realização de um inquérito nacional destinado aos
diferentes agentes do SGIFR, que permitisse conhecer de facto a realidade no terreno a este
respeito. Como exemplo ilustrativo referem-se os resultados de um inquérito disponibilizado na
plataforma Google Forms, aos operacionais do combate a incêndios entre 27 de outubro e 24 de
novembro de 2019 apresentado em Silva (2019). A este questionário responderam 35
operacionais da AFOCELCA, 115 bombeiros, 97 operacionais da FEPC, 24 sapadores florestais
e 34 militares da UEPS. Em relação ao total de horas de formação em DFCI os respondentes
das cinco agências declararam valores muito superiores aos valores mínimos apresentados
anteriormente, variando os valores médios entre as 219 horas para a AFOCELCA e as 447 horas
para a FEPC. No entanto, os valores apresentados refletiam uma grande dispersão, com
coeficientes de variação superiores a 100% para todas as agências, o que indica uma grande
disparidade de situações dentro de cada agência. Quanto aos conteúdos da formação prática,
praticamente todos os respondentes declararam ter formação sobre ferramentas manuais (97%)
e sobre uso de água (90%), no combate a incêndios. Também no que toca à formação teórica
praticamente todos os respondentes declararam ter formação de base sobre combustíveis e
comportamento do fogo (97%). Pelo contrário, apenas 46% dos respondentes declarou ter
formação sobre FWI (Fire Weather Index) e CPS (Campbell Prediction System), temas mais
específicos, mas que também deveriam fazer parte das competências dos operacionais.
Relativamente ao local de formação a maior parte dos respondentes teve formação sobretudo
fora do local de trabalho (63%) com um máximo de 86% para a AFOCELCA e um mínimo de
50% para os bombeiros. O inquérito indica a existência de algum fechamento na escolha dos
formadores, já que, à exceção dos sapadores florestais, os respondentes mencionam a própria
agência como origem mais frequente dos formadores. Um inquérito deste tipo, alargado a todo
o universo dos agentes que fazem combate a incêndios, poderia proporcionar uma perspetiva
mais próxima da realidade no que toca à qualificação dos agentes.
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2.7. Ataque inicial com equipas helitransportadas
A função e as competências
O ataque inicial com equipas helitransportadas é um trabalho de elevada exigência em termos
de preparação física e psicológica. O transporte aéreo permite chegar junto ao perímetro do
incêndio, onde o combate é feito com uso de ferramentas manuais, sobretudo com o objetivo de
limitar a expansão do incêndio. É um trabalho muito especializado, não só devido às técnicas
empregues como devido a todo um conjunto de procedimentos, nomeadamente de segurança,
que devem ser adotados relativamente ao transporte em helicóptero.
As agências envolvidas
Atualmente apenas duas agências têm a incumbência de fazer o ataque inicial através deste tipo
de meios: a UEPS e a AFOCELCA. A FEPC tem igualmente competências para fazer ataque
inicial helitransportado, o que fez até recentemente. No entanto são aqui apenas apresentados
dados relativos às duas agências que fazem atualmente este tipo de trabalho.
A qualificação dos agentes
1. Formação dos agentes
A formação específica em incêndios rurais dos agentes da UEPS é igual para todos os
elementos, independentemente de virem a integrar ou não as brigadas helitransportadas, ou
seja, 300 horas, das quais apenas uma parte é especificamente para combate a incêndios (111
horas para oficiais e 113 horas para guardas). No caso da AFOCELCA existe um curso de 40
horas específico para combatentes de brigadas helitransportadas. Os chefes de equipa têm uma
formação adicional de 40 horas. A formação inclui matérias sobre: Organização AFOCELCA,
Segurança, Comportamento do Fogo, Análise de incêndios (avançado) e Operações com
Aeronaves.
2. Entidades formadoras
No caso da AFOCELCA a formação é sobretudo assegurada por uma empresa associada, tal
como referido para o ataque com meios terrestres. No caso da UEPS a formação é assegurada
por formadores internos da Escola da Guarda.
3. Certificação da formação
Aplica-se o que foi referido relativamente ao ataque inicial com equipas terrestres. A certificação
é feita internamente no caso da UEPS através do Comando de Doutrina e Formação. No caso
da AFOCELCA a certificação é feita pela AFOCELCA em associação com uma empresa de
formação.
4. Credenciação dos agentes
No caso da AFOCELCA a formação de chefes de equipa dá origem a um certificado interno de
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formação. No caso da UEPS os certificados são emitidos pelo Comando de Doutrina e Formação.
5. Verificação de competências
Não existe nenhum processo universal dedicado à verificação das competências dos agentes
que fazem ataque inicial em equipas helitransportadas. No caso da UEPS, aplica-se o
regulamento disciplinar da GNR, a prestação periódica de provas físicas e a atribuição de uma
nota de mérito a sargentos e oficiais. No caso da AFOCELCA existe um sistema de supervisão,
já descrito na secção dedicada ao ataque com meios terrestres.
2.8. Análise de Incêndios
A função e as competências
A análise de incêndios é porventura, de todas a funções aqui analisadas, a que requer maior
nível de especialização e de exigência em termos de conhecimentos técnicos. É também a
função com maior responsabilidade pois do trabalho do analista de incêndios poderão depender
as decisões que irão determinar o maior ou menor sucesso das operações de combate e,
consequentemente, os danos materiais e pessoais que poderão vir a ocorrer. Os avanços
científicos das últimas décadas, o desenvolvimento da tecnologia e toda a informação de base
disponível, permitem atualmente uma grande precisão no trabalho de avaliação da situação
corrente, e de antecipação do comportamento provável do fogo. No entanto, para se fazer uso
desses meios e dessa informação é necessário um conhecimento aprofundado sobre os fatores
que determinam o comportamento do fogo, em particular os combustíveis e a meteorologia. É
também fundamental dominar ferramentas de previsão do comportamento do fogo, sendo
atualmente amplas as possibilidades a este respeito.
As agências envolvidas
De acordo com a Diretiva Única de Prevenção e Combate e a Diretiva Operacional Nacional para
2020 (ANEPC 2020) as duas agências com competências para fazer a análise de incêndios são
a FEPC e a AGIF. A FEPC pode desempenhar esta função através de equipas de análise e uso
do fogo (EAUF) e da manutenção de uma Célula de Análise de Incêndios, o Núcleo de Apoio à
Decisão-Análise Incêndios Rurais (NAD-AIR). O DECIR 2020 estabelecido através da Diretiva
Operacional Nacional n.º 2 da ANEPC prevê o funcionamento de três equipas EAUF, num total
de 15 elementos e de uma Célula de Análise de Incêndios a funcionar no Comando Nacional de
Emergência e Proteção Civil. A AGIF pode participar no NAD-AIR com elementos da sua Bolsa
de Peritos e tem em funcionamento equipas de Gestão Integrada de Fogos Rurais especialmente
vocacionadas para integrar a célula de planeamento no Posto de Comando Operacional (PCO).
De acordo com dados da página internet da AGIF (agif.pt) em 2020 esta entidade integra 31
peritos em análise de incêndios.
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A qualificação dos agentes
1. Formação dos agentes
A formação dos agentes encarregados de fazer análise de incêndios é enquadrada pelo
regulamento do fogo técnico. O uso do fogo técnico e a análise de incêndios são funções muito
distintas, mas que, estranhamente, o legislador resolveu regulamentar em conjunto. De acordo
com este regulamento, a formação em uso do fogo e análise de incêndios inclui 135 horas de
formação com conteúdos bem definidos, incluindo o acompanhamento e análise de cinco
grandes incêndios. Os agentes devem ser já credenciados em Fogo Controlado.
No caso específico da FEPC, todos os seus elementos têm uma formação base de bombeiro
(mínimo 50 horas) e uma formação adicional enquanto membros da FEPC (ex-FEB) à qual foi
acrescentada uma formação complementar mínima de 70 horas do curso de Equipas
helitransportadas, de acordo com o Despacho n.º 5157/2019.
No caso da AGIF os peritos são recrutados com origens muito diversas, não havendo desta
forma um padrão de formação que seja possível caracterizar, para além do facto de deverem ser
credenciados como analistas de incêndios e em uso do fogo de supressão.
2. Entidades formadoras
O Regulamento do Fogo Técnico é omisso relativamente às entidades formadoras e aos
formadores. Refere apenas que a formação deve ser ministrada por formadores que possuam
experiência e conhecimento comprovados em análise de incêndios ou uso do fogo de supressão.
3. Certificação da formação
A ANEPC certifica a formação, de acordo com a solicitação das entidades formadoras.
4. Credenciação dos agentes
A ANEPC credencia os agentes que completem os cursos com sucesso, mediante a
apresentação pelo interessado do certificado de conclusão do curso.
5. Verificação de competências
A ANEPC é responsável pela verificação das competências dos agentes, os quais podem ver
suspensa ou revogada a credenciação em caso de violação das boas práticas, de não
acompanhamento de um mínimo de 20 incêndios ou 200 horas de trabalho como analista de
incêndios e desempenho em operações de fogo de supressão. Não existe, no entanto, a
obrigação de prestação de provas periódicas ou um mecanismo obrigatório de verificação das
competências no terreno.
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2.9. Uso do fogo de supressão
A função e as competências
O uso do fogo de supressão para ataque ampliado, como manobra de combate direto ou indireto
é uma operação de grande risco e responsabilidade. O descontrolo da operação, poderá resultar
em consequências graves para pessoas e bens. É uma técnica com grande potencial ao nível
da extinção de uma frente de fogo, nomeadamente em períodos noturnos, em que é impossível
a atuação dos meios aéreos. Por estes motivos as restrições legais relativamente ao uso do fogo
de supressão são bastante grandes, tal como se pode constatar no n.º 3 do artigo 16º do
Regulamento do Fogo Técnico, onde se refere que as ações de fogo de supressão são
executadas sob orientação e responsabilidade de técnico credenciado em fogo de supressão
pela ANPC (atual ANEPC), após solicitação ou autorização doComandante das Operações de
Socorro ou da ANEPC, desde que o técnico considere que se encontram reunidas condições de
execução e de segurança suficientes à satisfação dos objetivos, sendo o início e o fim da
manobra, e a identificação do operacional responsável, registados na fita de tempo da
ocorrência.
Infelizmente são muitos os relatos de manobras de fogo de supressão realizadas sem
conhecimento nem experiência e, muito menos, credenciação legal para a realização da
manobra. Por outro lado, temos conhecimento de muitos técnicos credenciados que nunca foram
chamados a apoiar manobras de fogo de supressão, existindo aqui um claro desencontro entre
a disponibilidade qualificações e a sua utilização pelo sistema. De entre as competências
necessárias inclui-se um conhecimento aprofundado sobre comportamento do fogo e uma
grande experiência no uso do fogo, em boa parte adquirida em operações de fogo controlado
realizadas fora do período estival.
As agências envolvidas
Muito embora seja possível o uso do fogo de supressão, desde que superiormente autorizado
por qualquer agente de qualquer agência, as duas agências com maior vocação para a
realização desta função são, tal como para a análise de incêndios, a FEPC e a AGIF. De referir
o número crescente de elementos de outras agências com credenciação em fogo de supressão,
que poderão igualmente ser responsáveis por este tipo de manobras, nomeadamente os Corpos
de Bombeiros e a UEPS.
A qualificação dos agentes
1. Formação dos agentes
Aplica-se a descrição relativa à análise de incêndios.
2. Entidades formadoras
Aplica-se a descrição relativa à análise de incêndios.
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3. Certificação da formação
Aplica-se a descrição relativa à análise de incêndios.
4. Credenciação dos agentes
A ANEPC credencia os agentes que completem os cursos com sucesso, mediante a
apresentação pelo interessado do certificado de conclusão do curso. O Regulamento do Fogo
Técnico abre exceções relativamente aos requisitos para a credenciação, referindo que
excecionalmente, podem ser credenciados operacionais especializados em fogo de supressão,
com comprovada experiência profissional na coordenação, supervisão, gestão e no combate a
incêndios florestais, atestada pela ANPC, desde que, cumulativamente, possuam formação de
base de nível 5 ou superior, definidos no QNQ e tenham frequentado um curso de Análise de
Incêndios e Uso do fogo de Supressão.
O legislador optou por incluir o termo frequentado o que deixa em aberto a possibilidade de o
formando ter frequentado, mas não ter completado a formação em Análise de Incêndios e Uso
do fogo de Supressão.
5. Verificação de competências
Aplica-se a descrição relativa à análise de incêndios.
2.10. Investigação de causas de incêndios
A função e as competências
Para além dos aspetos relacionados com a responsabilização civil ou criminal dos cidadãos que
estão na origem dos incêndios, a investigação das causas dos incêndios tem uma importância
fundamental para a prevenção das ignições. O conhecimento do universo de causas em cada
região do país permite direcionar os esforços das autoridades na prevenção das ignições, ou
seja, a montante do problema. As competências são adquiridas através de formação específica
em investigação de causas de incêndios, já que incluem capacidade para identificar e interpretar
as evidências físicas que permitem conhecer a direção do fogo e determinar o seu ponto de
origem. Neste local são então procurados indícios que permitam conhecer a causa da ignição.
Trata-se de um trabalho técnico, mas também de natureza policial na medida em que, com
frequência estão envolvidas atividades de contraordenação e de crime, implicando a realização
de interrogatórios e outras perícias associadas à obtenção de prova.
As agências envolvidas
A investigação de causas de incêndios está a cargo do Serviço Especial de Proteção da Natureza
e Ambiente (SEPNA) da GNR e da Polícia Judiciária (PJ). A segunda apenas faz a investigação
de causas de natureza dolosa que possam envolver o crime de incêndio florestal. Ao nível da
qualificação não existe nenhuma regulamentação de caráter nacional, sendo a formação
desenhada e planeada internamente por cada uma das duas agências que têm a seu cargo a
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investigação das causas de incêndios.
A qualificação dos agentes
1. Formação dos agentes
O SEPNA é integrado por dois tipos de agentes: guardas florestais e militares da GNR. A
investigação de causas de incêndios é realizada pelos dois tipos de agentes. À semelhança da
formação dos militares da UEPS, também a formação em causas de incêndios dos agentes do
SEPNA está enquadrada por um regulamento interno produzido pelo Comando de Doutrina e
Formação, homologado em 2020. O atual curso designa-se Curso de Investigação das Causas
dos Incêndios Florestais e tem um total de 83 tempos letivos (cada tempo letivo tem uma duração
de 50 minutos). O plano curricular do curso encontra-se na Tabela 7. O regulamento do Curso
inclui todos os aspetos relacionados com a admissão, a formação e a avaliação dos formandos.
De acordo com o Comando do SEPNA existem atualmente 564 agentes com formação em
investigação de causas de incêndios.
Tabela 8 – Plano curricular do Curso de Investigação das Causas dos Incêndios Florestais do SEPNA/GNR.
Cada tempo letivo tem a duração de 50 min.
Plano curricular Tempos
letivos
Legislação Institucional 4
Legislação de Enquadramento Criminal 4
Legislação Específica de Âmbito Ambiental 7
Técnicas de recolha de prova e tramitação processual 12
Enquadramento à envolvência dos incêndios florestais 19
Enquadramento ao comportamento do fogo e investigação da causa 26
Avaliação da fase e-learning (autoformação) 1
Prova Teórica 1
Prova Prática 2
Análise e correção das provas teóricas e práticas 2
Apresentação e acolhimento 1
Interação com a sociedade civil – momento cultural 3
Encerramento do curso 1
TOTAL 83
À semelhança da GNR, todos os elementos da PJ que intervém na investigação de incêndios
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estão habilitados com a formação inicial correspondente à respetiva categoria. Quer os
investigadores criminais (Coordenadores de Investigação Criminal, Inspetores Chefes e
Inspetores), quer os Peritos da Criminalística (Especialistas de Polícia Científica) dispõem de
formação inicial, correspondente ao ingresso/acesso na categoria. A formação específica na
investigação de incêndios é desenvolvida em dois cursos, o curso de nível 1 – básico com 54
horas e o curso de nível 2 – especialização, também com 54 horas. Nenhum dos dois cursos é
específico sobre investigação de causas de incêndios florestais, pois a formação inclui todo o
tipo de incêndios, incluindo incêndios em viaturas e em edifícios. A formação não obedece a um
padrão fixo, sendo aqui ilustrada através da formação dos Cursos níveis 1 e 2, ministrados
respetivamente em 2019 e 2020 (Tabela 9). Para além destas competências, os agentes
adquirem as competências legalmente previstas, em matéria de formalização de autos,
apreensões, interrogatórios, recolha de testemunhos e depoimentos, realização de exames e
perícias e recurso a novas tecnologias e outros métodos inovadores de investigação.
Tabela 9 – Plano curricular dos Cursos de Investigação das Causas dos Incêndios Florestais da Polícia
Judiciária que tiveram lugar em 2019 (Curso 1) e 2020 (Curso 2).
Curso 1 – Básico (54h) Curso 2 – Especialização (54h)
▪ Fenomenologia da combustão e dinâmica da
propagação do fogo
▪ Eletricidade
▪ Explosões (com e sem material explosivo)
o Leitura e interpretação de vestígios
▪ Investigação das causas de incêndios
o Enquadramento legal – competências
o Meios de prova
o Elaboração de expediente
▪ Incêndios florestais, em estruturas edificadas
(urbanos e industriais) e em veículos
automóveis
o Caraterização genérica
o Perfil do incendiário português (florestais)
o Comportamento do fogo
o Indicadores de direção e do ponto de
início (sua preservação)
o Identificação de causas
o Case studies
▪ Componente prática
o Na investigação de incêndios florestais
▪ Veículos – características e vulnerabilidades
▪ Veículos elétricos – características e
vulnerabilidades
▪ Redes e instalações elétricas
▪ Vulnerabilidade e riscos elétricos
▪ Incêndios no interface urbano/florestal
▪ Outros crimes de perigo comum
▪ Fraudes a seguradoras – através do fogo
▪ Estruturas edificadas – resistência ao fogo
▪ Perícias químicas forenses – pressupostos e
tipologias
▪ Sistemas e instalações de gás – riscos e
vulnerabilidades
▪ Matérias e atmosferas perigosas
▪ Explosões de gás (seguidas de incêndio)
▪ Incêndios em estruturas edificadas
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Curso 1 – Básico (54h) Curso 2 – Especialização (54h)
o Na investigação de incêndios em
estruturas edificadas
o Na investigação de incêndios em veículos
2. Entidades formadoras
No caso do SEPNA a formação é sobretudo interna, através da Escola da Guarda. Esta entidade
recruta formadores do SEPNA, mas pode haver participação de formadores externos à
instituição. O Regulamento menciona que a Escola da Guarda, no que respeita a matérias
específicas, pode solicitar o apoio de entidades externas e outras Unidades, Órgãos ou Serviços
da GNR, dando conhecimento ao Comando de Doutrina e Formação.
Quer a formação inicial, quer a formação em exercício de reciclagem ou reconversão, isto é toda
a formação interna da PJ é da responsabilidade do Instituto de Polícia Judiciária e Ciências
Criminais (IPJCC; ex-Escola de Polícia Judiciária), de acordo com o planeamento anual
resultante de um inventário das necessidades de formação, decorrente de diversos critérios de
gestão de recursos humanos. O IPJCC solicita colaboração sempre que necessário a pessoas e
entidades externas à PJ, para completar a formação em investigação de causas de incêndios.
3. Certificação da formação
À semelhança da UEPS o Comando de Doutrina e Formação da GNR é responsável pela
aprovação e certificação dos cursos para a formação dos agentes do SEPNA, mas não existe
nenhum processo externo de certificação.
À semelhança da GNR, a certificação dos agentes da PJ é apenas interna, neste caso a cargo
do Instituto de Polícia Judiciária e Ciências Criminais.
4. Credenciação dos agentes
À semelhança da certificação da formação, a credenciação dos agentes do SEPNA para o
desempenho da função de investigação de causas é também feita internamente. Após a
conclusão com sucesso do Curso de Investigação das Causas dos Incêndios Florestais, os
formandos têm direito a um certificado de curso, a um distintivo Curso de Investigação de
Incêndios Rurais e a um passaporte de desempenho funcional.
A credenciação dos agentes da PJ para a função específica de investigação de causas de
incêndios é também feita internamente, não existindo nenhum mecanismo externo de
credenciação.
5. Verificação de competências
Não existem mecanismos conhecidos de verificação de competências do trabalho de
investigação de causas. No caso da GNR aplica-se o que já foi referido para a UEPS, quer ao
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nível disciplinar, quer ao nível da classificação de mérito e provas físicas. Após conclusão do
Curso de Investigação de Causas os agentes são sempre acompanhados por elementos com
mais experiência, sob a supervisão processual do Chefe do Núcleo de Proteção Ambiental. Em
todo o caso, não existe qualquer mecanismo transversal às duas agências (PJ e GNR) para a
verificação das competências após a formação dos agentes, para a função específica de
investigação de causas de incêndios.
2.11. Operações de estabilização de emergência
A função e as competências
A estabilização de emergência representa a primeira fase da recuperação de áreas ardidas,
procurando, após a avaliação dos danos, o rápido controlo da erosão, tendo em conta as zonas
de maior suscetibilidade à perda de solo e a proteção das linhas de água, bem como a defesa
das infraestruturas e aglomerados urbanos de fenómenos hidrológicos extremos, como cheias,
e, ainda, a proteção dos habitats mais sensíveis (Observatório Técnico Independente 2019).
As competências necessárias para a implementação no terreno deste tipo de técnicas não estão
bem definidas para o caso português, por se tratar de operações com relativamente pouca
tradição entre nós. Em todo o caso, as técnicas de estabilização de emergência exigem
conhecimentos específicos sobre conservação da água e do solo assim como sobre os materiais
utilizados e a sua aplicação no terreno. São frequentemente trabalhos com grande exigência
física e técnica, estando o uso de maquinaria frequentemente limitado, devido aos declives
elevados e ao próprio impacto das máquinas no solo e na vegetação. É frequente fazer-se uso
de técnicas de engenharia natural, pelo que é importante conhecer as espécies de plantas a
utilizar nos trabalhos de estabilização.
As agências envolvidas
Não existe uma atribuição clara desta função a nenhuma agência específica. A própria Diretiva
Única de Prevenção e Combate não é clara a este respeito, nem sequer ao nível da definição
deste tipo de intervenções. Na definição do processo de execução identificado como
Recuperação refere-se que este processo deve acautelar a estabilização de emergência do
espaço rural. Mais adiante na distribuição de atribuições fica subentendido que as ações a
realizar a nível de Recuperação estão a cargo do ICNF, Câmaras Municipais e Juntas de
Freguesia.
A qualificação dos agentes
1. Formação dos agentes
Não existem informações sobre a existência em Portugal, de formação regular sobre operações
de estabilização de emergência. Existe alguma formação de caráter académico, não operacional,
nas instituições de ensino superior com formação florestal e têm sido levadas a cabo iniciativas
de divulgação técnica, em particular por parte da Universidade de Aveiro.
II SÉRIE-E — NÚMERO 6______________________________________________________________________________________________________
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2. Entidades formadoras
Ver o ponto 1.
3. Certificação da formação
Ver o ponto 1.
4. Credenciação dos agentes
Da mesma forma, não existe qualquer mecanismo de credenciação dos agentes para a
realização de operações de estabilização de emergência.
5. Verificação de competências
Ver ponto 4.
2.12. Discussão dos resultados
Após a análise das 10 funções utilizadas como estudos de caso, com base em cinco parâmetros,
apresenta-se nesta secção uma tabela interpretativa com a síntese do diagnóstico feito (Tabela
9) com informação relativamente a cada combinação função x parâmetro. Para melhor perceção
utilizou-se uma codificação de três cores que permite rapidamente caracterizar a situação ao
nível da qualificação. Essa escala teve em conta duas condições, consideradas muito relevantes
para a montagem de um sistema de qualificação: a) existência de regulamentação para cada
função considerada, relativamente a cada parâmetro; b) a universalidade dessa regulamentação
para todos os agentes, independentemente da agência a que pertencem. Da combinação destas
duas condições resultaram as três cores que compõem o diagrama: vermelho – regulamentação
inexistente; amarelo – regulamentação distinta de acordo com a origem dos agentes; verde –
regulamentação universal igual para todos os agentes. O conceito de regulamentação é aqui
encarado de forma abrangente, sendo também considerados os regulamentos internos de cada
agência, quando existentes. No caso dos três primeiros parâmetros relacionados com a
formação, foi tida em conta toda a formação, independentemente da sua origem, com
contribuição para a aquisição de competências na função em questão. No caso dos parâmetros
relacionados com as competências, apenas foi considerada regulamentação relativa à função
concreta e não a que diz respeito à credenciação de uma categoria profissional. A cor amarela
foi atribuída em todas as situações em que pelo menos uma agência dispunha de
regulamentação interna, relativamente ao parâmetro em questão, naquela função.
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Tabela 10 – Diagnóstico da qualificação dos agentes do SGIFR, utilizando uma amostragem de 10 funções
(linhas) associadas a processos da Diretiva Única de Prevenção e Combate, avaliadas de acordo com cinco
critérios (colunas). Utilizou-se uma escala de três cores que permite caracterizar a situação ao nível da
qualificação, para cada combinação função x parâmetro: vermelho – regulamentação inexistente; amarelo –
regulamentação distinta de acordo com a origem dos agentes; verde – regulamentação universal igual para
todos os agentes.
Funções
Formação Competências
Formação dos
agentes
Entidades
formadoras
Certificação
da formação
Credenciação
dos agentes
Verificação de
competências
Elaboração do PMDFCI
Operações de silvicultura
preventiva
Operações com fogo
controlado
Planeamento do fogo
controlado
ATI – equipas terrestres
ATI – equipas
helitransportadas
Análise de incêndios
Uso do fogo de supressão
Investigação das causas de
incêndios
Operações de estabilização de
emergência
II SÉRIE-E — NÚMERO 6______________________________________________________________________________________________________
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Página 41
Da análise da tabela resulta claramente uma grande diversidade ao nível da qualificação dos
agentes. Podemos tipificar essa diversidade através da observação dos padrões comuns para
as 10 funções analisadas. Dessa observação resultam quatro grupos distintos de funções com
padrões semelhantes no que toca ao perfil apresentado pelo conjunto de cinco parâmetros.
Em primeiro lugar, temos o grupo de quatro funções relacionadas com o fogo técnico (fogo
controlado e fogo de supressão) e com a análise de incêndios, pois todas têm uma
regulamentação aplicável a todos os agentes, para quase todos os parâmetros considerados.
Ainda assim, podemos detetar várias debilidades, a maior delas tem a ver com a inconsistência
ao nível das exigências para as quatro funções. No caso do fogo controlado todo o processo de
certificação da formação, credenciação dos agentes e verificação de competências está a cargo
do ICNF ao passo que no caso do fogo de supressão este processo está a cargo da ANEP. A
existência de duas entidades acreditadoras, acabou por resultar na incorporação de critérios
distintos, no mesmo regulamento, ao nível do reconhecimento das ações de formação e ao nível
da credenciação dos agentes. No caso particular das operações com fogo controlado a cargo de
operacionais de queima, o legislador optou por introduzir critérios distintos para sapadores
florestais e para bombeiros. No caso da análise de incêndios e do uso do fogo de supressão o
legislador não introduziu critérios claros relativamente às entidades formadoras nem
relativamente aos formadores.
Em segundo lugar temos o grupo de duas funções associadas ao ataque inicial (ATI). Neste
grupo, apesar da existência de regulamentação para os cinco parâmetros, em pelo menos uma
agência, essa regulamentação não tem caráter universal, sendo específica de cada agência. No
que toca em particular aos dois parâmetros relacionados com as competências, considerámos
que a AFOCELCA tem regras internas para a credenciação dos seus agentes, especificamente
para as duas funções de Ataque Inicial e que verifica as suas competências no terreno. Em todo
o caso, é importante realçar que a regulamentação existente é interna e específica de cada
agência, não existindo qualquer equivalência nos procedimentos adotados pelas agências
intervenientes, para nenhum dos cinco parâmetros. Tal situação cria forçosamente grandes
assimetrias nos teatros de operações, com dificuldades óbvias de coordenação de forças, na
adoção de procedimentos comuns e na comunicação entre agências. Por outro lado, a
regulamentação das diferentes agências está normalmente vocacionada para formar e
credenciar os agentes de uma categoria profissional (com exceção da AFOCELCA) e não
propriamente a execução de uma função. Tal contribui para o desfasamento entre competências
e funções, pois muitos dos agentes têm pouca especialização na área do combate a incêndios
rurais, o que contraria claramente o princípio da especialização adotado pelo Governo e pela
AGIF.
No terceiro grupo, constituído pelas operações de silvicultura preventiva e pela investigação das
causas de incêndios, existe regulamentação interna sobre formação, mas não existe um
processo instituído de verificação de competências. No primeiro caso não se pode considerar
que um sapador florestal seja credenciado para executar operações de silvicultura preventiva. A
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única credenciação que lhe é atribuída é uma credenciação profissional. Já em relação à
investigação das causas de incêndios, considerámos que o SEPNA tem um processo interno de
credenciação dos seus agentes para a função específica de investigação de causas de incêndios
rurais. Já no caso da PJ esse processo não é tão claro pois os agentes recebem formação e
respetiva credenciação interna, mas para a investigação de incêndios de origem diversa,
incluindo incêndios industriais e em viaturas, que pouco ou nada têm em comum com os
incêndios rurais.
Finalmente, o último grupo é constituído por duas funções muito distintas, com regulamentação
ausente para todos os parâmetros analisados, a elaboração do PMDFCI e as operações de
estabilização de emergência. No primeiro caso até existe um processo de verificação e
aprovação do trabalho realizado, dado que os PMDFCI são analisados e aprovados pelas CMDF
e pelo ICNF, mas não existe uma ligação óbvia entre essa verificação e o agente que contribuiu
para a produção do plano. De resto nenhuma destas duas funções, apesar de enquadradas em
processos de execução da Diretiva Única de Prevenção e Combate, estado associadas a
processos regulares de formação, credenciação ou verificação de competências.
De todos os parâmetros analisados, a verificação das competências dos agentes é a que se
apresenta com caráter mais crítico, por potencialmente permitir aferir os resultados do processo
de qualificação. Tal poderá permitir fazer o controlo de qualidade do sistema e simultaneamente
servir de critério para a revalidação da credenciação dos agentes. Vemos aqui algumas
dificuldades no caso da investigação das causas de incêndios, na medida em que as agências
envolvidas são entidades policiais, com uma regulamentação interna própria. No entanto, o
princípio da prestação de contas dos agentes envolvidos no SGIFR deveria ser uma regra
universal. Deverão existir mecanismos claros de verificação de competências do serviço
prestado e, consequentemente, das competências dos agentes. Estes mecanismos deverão ser
externos às próprias agências, de modo a conseguir melhorias significativas no sistema. No
entanto, mesmo aqui o processo formal de verificação de competências pode não ser suficiente
ou adequado. É esse o caso do planeamento do fogo controlado, o qual, apesar de ter
mecanismos universais de verificação de competências dos agentes, através da verificação das
horas de queima e da análise pelo ICNF (prevista na legislação) dos planos entregues, tem
aparentemente, e de acordo com Fernandes (2017), um nível técnico inferior ao desejável.
Como conclusões gerais do diagnóstico feito à qualificação dos agentes que participam nas 10
funções adotadas como estudos de caso, podemos apontar as seguintes:
• A situação ao nível da qualificação dos agentes é muito heterogénea, quer quando
consideramos o universo de 10 funções, quer quando consideramos cada função
isoladamente.
• Para a mesma função do SGIFR, não existem normalmente critérios universais ao nível do
processo de qualificação, para nenhum dos parâmetros considerados.
• Esta situação tem implicações danosas para o funcionamento do SGIFR, pois não assegura
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a qualidade do trabalho realizado pelos agentes e contribui para a incoerência e
descoordenação do sistema.
• Não basta regulamentar quanto à formação (parâmetros 1-3) já que alguns dados obtidos
apontam para a existência de baixas competências, mesmo em funções com alguma
regulamentação ao nível da formação.
• As funções reguladas pelo Regulamento do Fogo Técnico são as únicas em que a
qualificação dos agentes obedece a critérios mais ou menos universais, abrangendo quase
todos os parâmetros.
• O planeamento do fogo controlado, é a única função em que todos os cinco parâmetros estão
regulamentados de forma igual para todos os agentes.
• No entanto, mesmo aqui a informação disponível parece indicar uma qualidade do trabalho
realizado abaixo do que seria desejável, provavelmente devido a ineficiências ao nível do
processo de verificação de competências, neste caso a cargo do ICNF.
• Por outro lado, a existência de duas entidades supervisoras, para um mesmo regulamento,
fez introduzir discrepâncias e incoerências nos critérios adotados ao nível da qualificação em
fogo técnico e em análise de incêndios.
• A constatação destas dificuldades, mesmo quando existe regulamentação universal
abrangendo os cinco parâmetros analisados, permite concluir sobre a importância de um
controlo de qualidade, até agora inexistente, relativamente à qualificação dos agentes do
SGIFR.
3. Exemplos externos – benchmarking internacional
3.1. Aspetos gerais
Estando Portugal numa situação de pré-início, no que toca à criação de um sistema de
qualificação para os agentes do SGIFR, é importante ter em conta as experiências existentes
noutros países e os sistemas já desenhados fora do contexto nacional. Neste âmbito importa
sobretudo ter em conta a arquitetura e os mecanismos do sistema, mais do que o seu conteúdo.
Na verdade, a definição de perfis de competências para as várias funções desempenhadas no
âmbito do SGIFR e a criação de perfis de formação são a parte mais fácil (porventura a mais
morosa) do processo de criação de um sistema de qualificação. O trabalho difícil e, como tal,
prioritário é estabelecer os mecanismos através dos quais se garante que a cada função
correspondem as competências adequadas para o desempenho dessa função. Há por isso que
distinguir verdadeiros sistemas de qualificações, da produção de simples catálogos de funções
e formação associada. Os exemplos aqui apresentados têm ambas as abordagens. Em primeiro
lugar apresentamos dois projetos Europeus (Eurofire e Mefisto) cujo objetivo foi tentar
harmonizar e tornar equivalentes a nível Europeu, as funções e a formação na área da gestão
de incêndios rurais, sobretudo no que diz respeito ao combate. Adicionalmente apresentamos
uma descrição resumida dos sistemas de qualificações Americano e da Comunidade Espanhola
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de Castilla-León. Nenhum dos exemplos têm necessariamente de ser decalcados para a
realidade portuguesa, mas qualquer deles serve de fonte de informação e para reforçar a ideia
da criação de um sistema único válido para todos os agentes, que garanta o melhor desempenho
possível do SGIFR, afinal o fim último da criação de um sistema de qualificações.
3.2. Os projetos Eurofire e Mefisto
O projeto Eurofire incluiu nos seus objetivos, a elaboração de uma proposta de perfis de
formação baseados na aquisição de competências, destinado a criar um standard comum a nível
Europeu. Para tal, o projeto foi desenvolvido tendo em conta o Quadro Europeu de Qualificações
(EQF). O EQF é um sistema de referência voluntário concebido para ajustar a multiplicidade de
qualificações em toda a Europa num quadro coerente baseado nos resultados da aprendizagem.
O objetivo do EQF é tornar as qualificações mais transparentes e transferíveis em todos os
setores e países Europeus.
O projeto decorreu de outubro de 2006 a dezembro de 2008 e foi financiado pelo programa
Leonardo da Vinci da União Europeia. O projeto foi levado a cabo por um consórcio de parceiros
ligados à investigação, gestão e formação em incêndios florestais e fogo controlado e destinou-
se a desenvolver, avaliar, produzir e distribuir material de formação online, traduzido em várias
línguas. O projeto EuroFire recolheu informação sobre sistemas de formação baseados na
aquisição de competências, incluindo vários exemplos de boas práticas dentro e fora da Europa.
Os recursos de formação do EuroFire foram desenvolvidos especificamente para apoiar o
pessoal de combate a incêndios, as respetivas agências e as instituições ligadas à formação.
As competências foram definidas em função do nível de autoridade e autonomia dos agentes,
desde o nível 1 de assistência aos operacionais, até ao nível 5 aplicável a cargos de decisão. O
projeto desenvolveu seis grupos de competências individuais definidos para o nível 2, ou seja,
para membros de uma equipa terrestre para combate com água ou com ferramentas manuais,
ou uma equipa de fogo controlado a trabalhar sob supervisão direta de um chefe de equipa. As
seis competências foram definidas da seguinte forma (tradução adaptada para o contexto
português):
• EF1 Garantir que as ações no teatro de operações reduzem os riscos para o próprio e para
terceiros.
• EF2 Aplicar técnicas e táticas para controlar um fogo rural.
• EF3 Comunicar dentro de uma equipa e com os supervisores em fogos rurais.
• EF4 Aplicar ferramentas manuais para controlar fogos rurais.
• EF5 Controlar fogos rurais com utilização de água.
• EF6 Aplicar técnicas de ignição.
A cada uma das competências correspondeu um programa de formação, para o qual foram
desenvolvidos conteúdos disponíveis em inglês. Mais informações sobre o projeto Eurofire
podem ser consultadas em http://gfmc.online/eurofire/ef_eng.html.
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O projeto europeu Mefisto – Mediterranean Forest Fire Fighting Training Standardisation,
decorreu entre 2017 e 2019 e juntou parceiros de Itália, França, Espanha e Portugal (através da
Escola Nacional de Bombeiros). O projeto teve como objetivo geral o desenvolvimento de
procedimentos para melhorar a eficiência e eficácia do combate a incêndios florestais a nível
Europeu, através da melhoria da capacidade de colaboração entre os países, com
estabelecimento de padrões comuns nos sistemas de formação em combate a incêndios e da
partilha de conhecimentos.
Os objetivos do projeto são parcialmente coincidentes e parcialmente complementares aos do
projeto Eurofire. Em particular importa realçar o estabelecimento de uma terminologia e perfis
comuns para as funções desempenhadas no combate, assim como a tentativa de
estabelecimento de perfis formativos comuns. Para tal foi feito um estudo comparativo dos perfis
funcionais existentes nos quatro países e dos requisitos formativos para aceder a cada função
desempenhada. Seguidamente foram elaboradas propostas standard de objetivos mínimos e de
conteúdos mínimos de formação, para cinco funções associadas ao combate a incêndios:
comandante das operações de socorro; oficial de operações, oficial de logística, chefe de grupo,
chefe de equipa e bombeiro. O projeto debruçou-se em particular sobre o perfil e um programa
de formação para a figura de Oficial Europeu de Incêndios Florestais (EUFO), ou seja, um
comandante operacional transnacional com competências para atuar nos quatro países
participantes no projeto. Informações sobre o projeto Mefisto encontram-se em
https://www.mefistoforestfires.eu/content/mefisto-project.
3.3. Estados Unidos
Apesar da sua dimensão, da divisão administrativa em Estados com grande autonomia e da
diversidade de agências com competências ao nível dos incêndios florestais, os EUA são um
exemplo de esforço no sentido de criar um sistema nacional de qualificações em incêndios rurais
e respetivo quadro formativo. Trata-se de um exemplo em que é possível ver contempladas as
condições de regulamentação universal para todas as agências, dos cinco parâmetros utilizados
no diagnóstico da situação portuguesa. Para que tal seja possível foi criado o National Wildfire
Coordinating Group (NWCG), uma interagência que gere um sistema único de qualificações e
um normativo técnico, válidos para todas as agências, de modo a facilitar o trabalho conjunto ao
nível do combate a incêndios florestais e ações pós-evento (apenas investigação de causas). O
NWCG estabelece uma coordenação a nível nacional de modo a desenvolver padrões e
diretrizes sobre funções (positions), formação e outros recursos, de modo a facilitar a
interoperabilidade entre entidades federais e não federais. O NWCG integra representantes das
seguintes agências (NWCG 2019):
US Department of Agriculture, Forest Service
• Fire and Aviation Management
• Wildland Fire Management Research, Development, and Application
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US Department of the Interior
• Bureau of Indian Affairs
• Bureau of Land Management
• Fish and Wildlife Service
• National Park Service
US Department of Homeland Security
• Federal Emergency Management Agency, US Fire Administration
Agências não federais
• Intertribal Timber Council
• National Association of State Foresters
• International Association of Fire Chiefs
A presidência do NWCG é rotativa entre os seus membros, cumprindo um mandato de dois anos
com início em janeiro de cada ano par. O NWCG estabelece práticas e requisitos comuns e
padronizados a nível nacional que facilitam as operações em incêndios florestais de forma
eficiente e a coordenação entre agências. Esses padrões podem incluir diretrizes,
procedimentos, processos, boas práticas, especificações, técnicas e métodos. A padronização
de funções (Position Standards) permite um desempenho consistente e uniforme do pessoal
alocado a cada função, de acordo com os princípios do Incident Comand System (ICS)
americano. A cada função está associada uma descrição da função no âmbito do ICS (deveres
e responsabilidades) e os requisitos em termos de qualificação ao nível de formação,
experiência, aptidão física (quatro níveis de exigência) e avaliação de desempenho atestada num
caderno de registo (Position Task Book). O caderno de registo pode ser preenchido durante um
período máximo de três anos pelos estagiários (trainees) admitidos para o processo de
credenciação na função em questão. A credenciação para o desempenho de uma função tem a
validade cinco anos para a maior parte das funções catalogadas. O catálogo de funções engloba
126 tipos diferentes agrupados em 10 categorias, incluindo funções ligadas ao combate, às
operações aéreas, comando, logística, planeamento, fogo controlado, funções administrativas e
investigação de causas de incêndios. O catálogo de formações inclui 100 cursos diferentes,
sendo que para cada função exige-se a frequência com sucesso de um ou vários cursos. Por
outro lado, o acesso a uma determinada função está frequentemente dependente da passagem
por outras funções menos exigentes em termos de qualificação, normalmente com menor nível
de responsabilidade. A transição entre funções é definida por um Fire Position Qualification Flow
Chart. O sistema contempla também a certificação da formação (e dos formadores) a qual pode
ser assegurada por entidades externas ao NWCG.
3.4. Castilla-León, Espanha
Ao contrário dos Estados Unidos, em Espanha não existe um sistema nacional de qualificação
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dos agentes que trabalham na gestão de fogos rurais. Cada comunidade autónoma tem um
sistema próprio de qualificação. Apresentamos aqui o caso de Castilla-León pois reúne algumas
características que deverão estar também presentes no sistema que se vier a implementar em
Portugal. No entanto, a realidade nesta como noutras comunidades espanholas é muito diferente
da portuguesa no que toca à natureza das agências que atuam na área do combate. No caso de
Castilla-León cerca de metade dos recursos humanos no combate a incêndios pertence a
empresas contratadas pelo governo regional. O sistema de qualificação em Castilla-León
contempla as funções associadas ao combate e ao apuramento das causas dos incêndios.
A qualificação dos agentes que participam no combate a incêndios rurais é regulamentada pelo
Programa General de Formación y Certificación profesional en la lucha contra los incendios
forestales en Castilla y León, emitida pela Dirección General del Medio Natural de la Junta de
Castilla y León. A instituição encarregada da gestão e da supervisão da formação é o Centro
para la Defensa contra el Fuego (CDF). O sistema de qualificação dos agentes de combate a
incêndios desta comunidade autónoma tem as seguintes características:
• Existe um catálogo de 16 funções (funciones) associadas ao combate a incêndios que vão
desde o operador de autobomba, até ao coordenador de meios aéreos.
• Existe um sistema de credenciação dos agentes assegurado pelo CDF que assegura que
apenas agentes credenciados para executar uma função, podem desempenhar essa função
nos teatros de operações.
• A credenciação é atribuída mediante o cumprimento de uma série de requisitos,
nomeadamente experiência noutras funções e frequência com sucesso de módulos de
formação específicos.
• A credenciação tem uma validade, específica para cada função, normalmente de cinco anos.
• O CDF mantém numa base de dados o registo dos trabalhadores com credenciação válida
para executar cada função.
• Existe um catálogo de 19 módulos formativos homologados pelo CDF.
• O CDF funciona como entidade formadora, mas entidades externas, incluindo empresas,
também podem dar formação.
• Cada curso dado pelas empresas é inspecionado e tem de ser homologado pelo CDF
• Existe igualmente um processo de formação e certificação de formadores, também
supervisionado pelo CDF
• Existem penalizações previstas para as entidades que violem a regulamentação, quer no que
diz respeito à formação, quer no que diz respeito à credenciação.
• Para além da componente formativa existem também exames físicos e testes psicotécnicos
com caráter eliminatório, necessários para o desempenho da função durante cada campanha
de incêndios.
A única componente do sistema para a qual não encontrámos informação concreta é a
verificação de competências em contexto de trabalho. De resto, existem semelhanças estruturais
significativas entre o sistema americano e o sistema de Castilla-León.
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4. Proposta de um Programa Nacional de Qualificação
O objetivo do presente Estudo é contribuir para a definição de um Programa Nacional de
Qualificação (PNQ) que resulte numa melhoria real da performance do SGIFR, em particular ao
nível dos indicadores mais utilizados para avaliar essa performance, ou seja a inexistência de
vítimas mortais, a redução da área queimada anualmente e a redução do número de ocorrências.
A formulação de um Programa Nacional de Qualificação (PNQ) deve seguir regras de
funcionamento que permitam que o sistema cumpra os objetivos para os quais foi criado. Na
presente proposta, o estabelecimento dessas regras tem como fundamento, por um lado, a
constatação das debilidades e dos aspetos positivos identificados na secção Diagnóstico, e, por
outro, outros sistemas de qualificação que lhe servem de inspiração. No modelo proposto faz-se
uma distinção clara entre o PNQ e as funções que o integram. Há seguramente dezenas de
funções que podem ser identificadas no âmbito do SGIFR, mas não têm de integrar o PNQ ao
mesmo tempo e algumas poderão até nem ser integradas de todo. A integração de funções no
PNQ deverá ser progressiva, em função das prioridades estabelecidas e do trabalho conjunto
com as agências envolvidas. O diagrama esquemático da Figura 1 apresenta o modelo de
funcionamento do PNQ, tomando como exemplo uma série de três funções associadas, com
nível operacional crescente, sujeitas a um processo cumulativo de credenciação. As regras de
funcionamento deste modelo descrevem-se de seguida:
1. O PNQ assenta num Catálogo de Funções do SGIFR, flexível e abrangente, que deverá ser
construído gradualmente, através da integração progressiva de novas funções, de acordo
com as prioridades definidas para o SGIFR.
2. Após um período transitório, a definir, cada Função integrada no PNQ deverá ser atribuída
apenas a agentes credenciados para desenvolver essa Função.
3. O processo de credenciação dos agentes do SGIFR deve ser universal (igual para todos os
agentes) independentemente da agência a que pertencem.
4. A cada Função catalogada corresponde um Referencial de Competências necessárias para
a execução dessa Função, com exigências mínimas em termos de formação, experiência,
demonstração de aptidões (físicas, psíquicas), demonstração de desempenho e habilitações
académicas.
5. O cumprimento do Referencial de Competências por parte dos Formandos, dá acesso à
Credenciação para desenvolver a Função correspondente.
6. O acesso a Funções de nível operacional mais elevado (e.g. uso do fogo de supressão) deve
estar condicionado à obtenção de Credenciação em Funções de nível operacional inferior
(e.g. uso do fogo controlado).
7. A formação necessária para cumprir o Referencial de Competências de uma Função é
determinada por um Referencial de Formação, que pode incluir um ou vários cursos, a
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selecionar a partir de um Catálogo de Cursos de Formação.
8. O Catálogo de Cursos de Formação deverá estar articulado com as UFCD do Catálogo
Nacional de Qualificações (CNQ) desenvolvido e coordenado pela ANQEP.
9. As Entidades formadoras, os Formadores e as Ações de formação, estão sujeitos a um
processo de Certificação; no caso dos Formadores essa certificação poderá estar incluída no
processo de Credenciação, bastando para tal que o Catálogo de Funções do SGIFR inclua a
Função de Formador do SGIFR.
10. A Credenciação dos agentes para a execução de uma Função integrada no PNQ deve ter
uma validade temporal limitada, e a sua renovação deve estar sujeita a uma Verificação de
Competências, em contexto de trabalho.
11. Essa Verificação de Competências permite, por um lado renovar a Credenciação do agente
e por outro fazer o controlo de qualidade do sistema, através da análise dos resultados da
Verificação de Competências do conjunto dos agentes.
12. Todo o PNQ deve funcionar sob a coordenação de uma única entidade, externa às agências
do SGIFR, podendo essa entidade assumir o caráter de interagência, a qual terá como
competências principais:
i. homologar as Funções a integrar no Catálogo de Funções do SGIFR, com os respetivos
Referenciais de Competências, em função das prioridades do SGIFR;
ii. estabelecer o Referencial de Formação correspondente a cada Referencial de
Competências;
iii. homologar os cursos a incorporar no Catálogo de Cursos de Formação, tendo em conta
o CNQ;
iv. certificar as Formações, as Entidades Formadoras e os Formadores;
v. verificar o cumprimento do Referencial de Competências e atribuir a credenciação
correspondente;
vi. manter um registo atualizado dos processos de Certificação e Credenciação;
vii. verificar as competências dos agentes no ativo, com vista à renovação da sua
Credenciação;
viii. fazer o controlo de qualidade do sistema, através da análise dos resultados do processo
de Verificação de Competências.
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Figura 1 – Modelo de funcionamento do Programa Nacional de Qualificação (PNQ) para os agentes do SGIFR,
tomando como exemplo uma série de três Funções associadas, com nível operacional crescente, sujeitas a um
processo cumulativo de Credenciação.
Face a este modelo, é importante tecer algumas considerações sobre a Entidade Reguladora do
PNQ. O Observatório considera que esta entidade deve poder agir em termos operacionais
(Certificação, Credenciação e Verificação de Competências), de forma independente das
diferentes agências, mas deve simultaneamente ter em conta as perspetivas e expetativas das
agências nas decisões estratégicas e na governação do PNQ. Deste modo propõe-se a
constituição de uma interagência, onde as diferentes agências possam estar representadas. A
questão seguinte que se coloca é, qual o papel da AGIF neste processo de constituição da
Entidade Reguladora do PNQ? A este propósito recordamos que a especialização e a
profissionalização dos agentes do SGIFR, fazem explicitamente parte da Missão da AGIF
(diploma de criação da AGIF; Decreto-Lei n.º 12/2018). Por outro lado, o relatório da Comissão
Técnica Independente (CTI) nomeada pela Assembleia da República para o apuramento dos
factos relativos ao incêndio de Pedrogão Grande (Comissão Técnica Independente 2017)
recomenda que a AGIF deve validar o Quadro de Qualificações do SGIFR e acreditar as
entidades formadoras e certificadoras de competências e capacitação profissional no âmbito da
GIFR. No entanto, ao contrário das restantes recomendações da CTI, estarecomendação não
foi tida em conta, nem no diploma de criação da AGIF, nem no diploma que define os seus
estatutos (Portaria n.º 333/2018). Deste modo fica em aberto a natureza da Entidade Reguladora
do PNQ, cujo desempenho será fundamental para o seu sucesso. A governação e o processo
decisório desta entidade poderão seguir modelos diversos, desde que permitam que o PNQ
cumpra os seus objetivos. Para tal é necessário que todos os processos (Homologação de
cursos, Certificação de formações, Credenciação dos agentes e Verificação de Competências)
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sejam feitos de forma independente, e que estejam centralizados na Entidade Reguladora do
PNQ. Idealmente deveria ser a AGIF a assumir o papel de Entidade Reguladora do PNQ, tal
como recomendado pela CTI. Não estando este papel previsto na legislação que regulamenta o
funcionamento da AGIF, cremos que esta deveria pelo menos ter a seu cargo a completa
implementação do PNQ e a criação da respetiva Entidade Reguladora.
É igualmente importante refletir sobre a adaptação dos múltiplos sistemas de formação dos
agentes, ao sistema único aqui proposto. Em primeiro lugar há que ter em conta que não se
preconiza uma grande mudança ao nível das Entidades Formadoras, como por exemplo, a
Escola Nacional de Bombeiros. Caberá a cada Entidade Formadora saber adaptar-se aos novos
referenciais universais de formação, de modo a que os seus formandos possam ser credenciados
para o desenvolvimento das diferentes funções. Também não se preveem alterações internas
ao nível de cada agência no que toca às categorias profissionais. Cada agência terá de se
adaptar aos novos referenciais de competências, de forma a que os seus agentes estejam
habilitados a desenvolver as funções necessárias. A grande mudança preconizada para o
sistema é que o desempenho de uma função esteja a cargo apenas dos agentes com
competências comprovadas para o efeito, e que essa comprovação seja feita de forma igual para
todos os agentes. As grandes alterações do sistema proposto são por isso sobretudo a jusante
do processo formativo, nas fases de Credenciação e de Verificação de Competências,
atualmente praticamente ausentes do SGIFR, nos moldes aqui preconizados. Muito embora não
se pretenda fazer tábua rasa relativamente às qualificações dos agentes que já se encontram no
ativo, a validação de formação anterior à implementação do PNQ, deverá ser complementada
pela demonstração cabal de competências para a execução da função em causa
(nomeadamente testes físicos e psíquicos, e provas de desempenho). Os processos de
Credenciação e de Verificação de Competências deverão por isso ter o nível de exigência
necessário e suficiente para garantir as competências para um desempenho adequado da
função, utilizando padrões elevados de qualidade.
5. Considerações e recomendações finais
Devemos reforçar a importância e a necessidade de se conhecer melhor a realidade sobre as
competências dos agentes do SGIFR. Essa realidade está frequentemente muito longe daquilo
que é apresentado em relatórios e estatísticas sobre a formação formal dos agentes. O
diagnóstico feito no presente estudo e alguns dados apresentados, dão algumas pistas sobre o
trabalho que ainda está por fazer. Para além do necessário levantamento documental da
legislação e regulamentação associada à qualificação dos agentes, seria também importante a
realização de um inquérito nacional levado a cabo por uma entidade especializada, que permita
conhecer a realidade nesta matéria.
O sistema português de qualificação dos agentes do SGIFR é praticamente inexistente. Portanto
é possível montar de raiz um sistema que seja simultaneamente eficaz, monitorizável e universal
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para a generalidade dos agentes. A este respeito é altamente recomendável a simplicidade, sob
pena de o sistema a implementar não ser funcional e não passar de boas intenções. Os passos
dados para já, com a elaboração do Guia para o Desenvolvimento do Programa Nacional de
Qualificação dos Agentes do SGIFR e com o Desenho de Referenciais de Competências e
Formação para o SGIFR, que chegaram a este Observatório, não apontam nesse sentido
(Observatório Técnico Independente 2020). Trata-se de um exercício com uma exagerada
complexidade e que não ataca o âmago do problema, o que poderá comprometer, ou pelo menos
atrasar, decisivamente a implementação do sistema. Foi dada uma priorização ao mapeamento
de perfis profissionais e respetivos referenciais de competências e de formação, em detrimento
do trabalho bem mais urgente, de elaborar e propor a arquitetura e o mecanismo de regulação
do sistema. Na verdade, é este o cerne da questão no que toca à qualificação dos agentes. A
elaboração de um catálogo de funções, respetivo referencial de competências e formação
associada, é algo que se pode ir fazendo depois do sistema estar montado e a funcionar. Pode
dizer-se que o Guia para desenvolvimento do PNQ propõe que o edifício comece a ser montado
pelo telhado, em vez de começar pelas fundações. A proposta de Guia para desenvolvimento do
PNQ elaborada pela AGIF refere a definição de um Conselho Nacional de Qualificação dos
agentes do SGIF a funcionar no âmbito de um Centro Multi-agência, como entidade reguladora
e responsável pelo PNQ, onde possam ser definidos os mecanismos de regulação,
implementação e consequente controlo e avaliação do mesmo. Se a definição dos mecanismos
de regulação irá ficar a cargo de uma entidade que ainda não foi criada, então o primeiro passo
da implementação do PNQ deveria ter sido a criação dessa entidade e não o mapeamento dos
perfis profissionais.
Esta troca de prioridades, que criticamos torna, no entanto, mais útil o presente estudo, pois
permite que possa ainda contribuir para o delineamento de um verdadeiro Programa Nacional
de Qualificação dos agentes do SGIFR em Portugal. Acreditamos que a implementação do PNQ
de acordo com o modelo aqui proposto poderá contribuir de facto, mais que qualquer outra
iniciativa, para melhorar de forma substancial o desempenho do SGIFR. Será sem dúvida um
caminho difícil, pois a concretização deste objetivo irá colidir com práticas sedimentadas nas
diferentes agências, mas sem dúvida exequível. Tendo em conta estas e outras considerações
produzidas ao longo deste trabalho, o Observatório Técnico Independente recomenda que:
1. Seja rapidamente criada a Entidade reguladora do PNQ, eventualmente sob a forma de uma
interagência (ou multi-agência), desde que assegurada a autonomia e a independência para
fazer o trabalho de regulação.
2. Seja adotado por essa Entidade, o modelo proposto no presente Estudo, de forma universal,
para todas as funções que vierem a integrar o PNQ.
3. A introdução de funções no sistema, seja feita de forma gradual, começando, de acordo com
a sua importância estratégica, pelo ataque inicial com equipas terrestres e pelas operações
de rescaldo.
4. O catálogo de cursos de formação esteja articulado com o CNQ ao nível das UCFD
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necessárias para o cumprimento dos referenciais de formação.
5. O Regulamento do Fogo Técnico passe a incluir apenas a componente operacional, passando
toda a componente formativa e de credenciação para o âmbito do PNQ.
6. Seja criado um período transitório, com uma duração limitada, de forma a que as diferentes
agências se possam adaptar ao novo sistema.
7. Seja completado o diagnóstico, iniciado neste Estudo, através da análise de outras funções
e através do lançamento de um inquérito nacional aos agentes do SGIFR, destinado a
conhecer as competências e qualificações dos agentes.
8. Seja introduzida uma nova dinâmica no processo de criação do PNQ, de modo a compensar
a grande lentidão que tem caracterizado este processo.
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