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Terça-feira, 20 de julho de 2021 II Série-E — Número 33
XIV LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2020-2021)
S U M Á R I O
Observatório Técnico Independente:
Relatório da análise crítica do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais e do seu Programa Nacional de Ação.
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Índice
Sumário Executivo
1. Enquadramento
1.1 O cumprimento do mandato do Observatório
1.2 A difícil análise de um sistema incompleto construído por peças que vão sendo adicionadas cm umpermanente escorregar de prazos
2. Avaliação do Programa Nacional de Ação
2.1 Análise genérica do PNA
2.1.1 O enquadramento do PNA na complexa estrutura do sistema
2.1.2. A falta de um estudo prévio de diagnóstico geral
2.1.3. A ambiguidade do conceito de projeto no PNA
2.1.4. A desconhecida articulação entre projetos
2.1.5. A falta de explicitação da lógica dos financiamentos apresentados
2.1.6. A importância a dar a resultados, metas e monitorização
2.2. Análise por Objetivo Estratégico
2.2.1. OB 1.1| Conhecer a ocupação do território e redimensionar a gestão florestal
2.2.2. OB 1.2| Planear e promover uma paisagem diversificada
2.2.3. OB 1.3| Disponibilizar incentivos jurídicos e financeiros à valorização do território rústico
2.2.4. OB 2.1| Planear e promover uma paisagem diversificada
2.2.5. OB 2.2 | Diminuir a carga de combustível à escala da paisagem
2.2.6. OB 2.3 | Aumentar a eficácia da proteção das populações e do território edificado
2.2.7. OB 3.1| Reduzir as ignições de maior risco
2.2.8. OB 3.2| Especializar a comunicação de risco. melhorar a perceção do risco e adoção das melhores práticas
2.2.9. OB 4.1| Implementar o planeamento integrado incorporando a avaliação de risco
2.2.10. OB 4.2| Implementar um modelo capacitado de governança do risco
2.2.11. OB 4.3 | Redesenhar a gestão do sistema
2.2.12. OB 4.4| Aumentar a qualificação dos agentes SGIFR
2.3. Principais lacunas e vulnerabilidades identificadas no PNA
2.4 A ação climática nas florestas
2.4.1. Impacto das alterações climáticas no risco de incêndio florestal e rural
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2.4.2. Contribuição das florestas para a mitigação das alterações climáticas em Portugal
3. A análise do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR)
3.1. A crescente complexidade da arquitetura do SGIFR
3.2 Os problemas da análise das atividades no âmbito do SGIFR
3.3 As lacunas e vulnerabilidades identificadas no SGIFR
4 Conclusões e Recomendações
5 Nota final
Referências
ANEXOS
Anexo I - Análise dos projetos do PNA por Orientação Estratégica (OE) e Objetivo Estratégico (OB)
Anexo II - Comparação de diplomas de SNDFCI e SGIFR
Anexos III - Quadros de orçamentos indicativos para os projetos previstos no programa nacional de ação do plano nacional de gestão integrada de fogos rurais 2020-2030
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Sumário Executivo Contexto
Pela Lei n.º 23/2021 de 7 de maio a Assembleia da República restabeleceu “o funcionamento, por um
período de 60 dias, do Observatório Técnico Independente para análise, acompanhamento e avaliação dos
incêndios florestais e rurais que ocorram no território nacional, criado pela Lei n.º 56/2018 de 20 de agosto,
alterada pela Lei n.º 1/2019 de 9 de janeiro.” Neste diploma que restabeleceu o funcionamento temporário
do Observatório não foi, no entanto, definida qualquer missão específica, pelo que se considerou serem
aplicáveis as atribuições constantes no diploma inicial que o criou.
Por estas circunstâncias, o Observatório decidiu centrar-se na análise crítica do Sistema de Gestão
Integrada de Fogos Rurais, incluindo aspetos genéricos e comparativos com o sistema anterior, bem como
a análise das orientações e objetivos estratégicos, incluindo os programas e projetos constantes do
Programa Nacional de Ação (PNA) do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR).
É neste contexto que desenvolvemos o relatório que aqui apresentamos, esperando que ao mesmo possa
ser dada a devida atenção pela Assembleia da República, enquanto contributo técnico e científico para a
solidificação do processo de apreciação e decisão dos senhores deputados, no âmbito das relevantes
competências que lhes estão atribuídas.
O Relatório inclui uma avaliação do PNA, considerando as suas orientações e objetivos estratégicos,
fazendo uma análise genérica do documento e referindo-se especificamente a um aspeto muito pouco
explicitado no Programa: a importância da consideração da ação climática. O Relatório faz, em seguida,
uma análise do SGIFR, tanto no âmbito da sua arquitetura como no plano das suas atividades, para depois
se focar nas vulnerabilidades críticas do sistema, elaborar as conclusões e fazer as recomendações.
O PNA no contexto do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais
A proposta de um PNA constitui uma tarefa de grande dificuldade, deve ser feita com os recursos
necessários e dela se espera uma modificação significativa e duradoura do sistema. Ao propor-se uma
gestão integrada dos incêndios florestais, tem de se construir um programa que ultrapasse as idiossincrasias
das diversas entidades e as envolva num objetivo comum de uma forma clara, tão simples quanto possível.
No entanto, a estrutura prevista no atual PNA, mesmo depois da sua revisão, mantém uma excessiva
complexidade. Compreende-se o objetivo de encorajar a participação das diversas entidades, mas esse
objetivo não deve comprometer a clarificação das competências e responsabilidades cometidas a cada uma
dessas entidades, que não podem resultar numa estrutura demasiado complexa.
O Observatório considera que a estrutura organizativa subjacente ao PNA implica uma extensíssima lista
de entidades, com responsabilidades repartidas por muitos intervenientes, sendo a sua exequibilidade, já
por si problemática, dificultada ainda mais por esse motivo. Por outro lado, a existência de quatro níveis
territoriais, em vez dos três do PNDFCI (Nacional, Distrital e Municipal) torna a ambição do PNA pouco
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viável. Atente-se por exemplo na constituição das comissões regionais, cada uma delas com mais de uma
dúzia de entidades participantes, no diferente funcionamento das várias Comunidades Intermunicipais, e na
pouca explicitação do funcionamento à escala municipal, que parece reservada a funções de execução.
A complexidade do sistema, condicionante da exequibilidade das medidas e da sua eficiência e eficácia,
está associada à questão mais genérica, já suscitada várias vezes por este Observatório: o das funções da
AGIF. Também neste campo a função da AGIF parece ser excessiva. Verificando-se que a AGIF tem
intervenção em cerca de 60 Projetos, não parece que a sua estrutura, que se pretendia ligeira, possa
acumular estas funções com as múltiplas responsabilidades que tem acometidas nas restantes
componentes do PNGIFR. Também por isso, a transformação da AGIF numa estrutura de interagência,
constituída pelas entidades operacionais, conforme já preconizado pelo Observatório, parece ser a melhor
solução.
Projetos do PNA
O PNA inclui 97 projetos organizados em 28 Programas, inseridos em 4 Orientações Estratégicas e 12
Objetivos Estratégicos definidos, apontando as responsabilidades das diversas entidades (estatais e
privadas) envolvidas em cada objetivo e projeto.
No entanto, continua a não ser claro o conceito de projeto usado neste programa bem como persistem as
dúvidas sobre o processo e os critérios de criação, inclusão ou exclusão de projetos, sobre o recurso a
algum tipo de consulta ou avaliação nesse processo e sobre os critérios de afetação de verbas.
No PNA considera-se como projeto qualquer iniciativa prevista, em curso ou concluída, sem orçamento ou
com orçamentos, alguns deles de milhões de euros, consistindo nas mais diversas tipologias, dos atos de
gestão interna de instituições do SGIFR a projetos de inovação tecnológica, em diferentes graus de
elaboração, dos projetos apresentados de forma mais detalhada aos apresentados de forma vaga e
ambígua, direta ou indiretamente relacionados com a temática dos incêndios rurais e aparentemente
estabelecidos independentemente do seu âmbito, escala ou papel no PNGIFR. O conceito de projeto que é
usado não explicita também medidas desenhadas para ultrapassar constrangimentos identificados no
sistema de atividades decorrentes da missão e atribuições de organismos do Estado.
Alguns dos projetos constituem medidas intersetoriais, que se encontram em execução em diversos
organismos há anos, em matérias relacionadas com a gestão dos incêndios, mas cujo valor acrescentado
ao processo não é explicitado. Na elaboração dos projetos e das metas parece ter havido, de um modo
geral, pouca consideração para a situação passada ou presente no âmbito do projeto, de forma a não ser
evidente nas metas e indicadores propostos, a mais valia e diferenciação esperada das medidas propostas.
Em muitos casos, os projetos parecem derivar de iniciativas avulsas, por vezes tomadas por outras
entidades e incluídas no PNA, mas sem critério ou articulações conhecidas. É exemplo desta situação o
caso do Centro Ibérico de Investigação e Combate aos Incêndios Rurais, aparentemente focado nas regiões
do Alentejo e Algarve, mas desligado de outras iniciativas estruturantes como a do laboratório colaborativo
ForestWISE. Projetos como o da Conferência Internacional sobre Fogos Florestais ou o projeto sobre
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Supercomputação Aplicada aos Incêndios Florestais constituem outros exemplos cujo enquadramento
numa estratégia integrada não se consegue perceber.
Financiamento dos projetos
As questões associadas aos financiamentos dos projetos e à sua inclusão no PNA são muitas. De uma
forma geral, parece não existir um critério para a afetação de verbas e a sua repartição entre os diversos
Objetivos, Projetos ou entidades executantes, como é apontado na análise detalhada do PNA, existindo
valores discrepantes, e por vezes injustificados, das verbas afetas. No caso dos projetos que correspondem
à atividade regular dos organismos do Estado por eles responsáveis, os orçamentos incluídos não explicitam
se este financiamento é o que está normalmente associado aos mesmos ou se se refere a ajustamentos
adicionais relacionados, de alguma forma não explicitada, aos incêndios rurais. Da mesma forma, outros
projetos também associados à atividade, regular ou não, de organismos do Estado, incluindo o Gab. do PM
e a AGIF, não têm orçamento associado, o que gera algumas dificuldades de compreensão da forma como
os orçamentos dos projetos foram calculados. Igualmente constata-se a existência de projetos essenciais à
operacionalidade do PNA que não têm qualquer referência de orçamento indicativo ou apenas apresentam
um orçamento residual que não garante a viabilidade e sustentabilidade dos projetos.
O PNA, bem como o próprio sistema de que emerge, é financiado numa lógica multifundos e conta com o
financiamento de diversas procedências. Se por um lado, esta lógica permite a alocação de diversas fontes
de financiamento aos vários projetos, por outro lado é ainda mais essencial a monitorização e avaliação
deste instrumento de planeamento por uma entidade que garanta a necessária transparência,
nomeadamente quanto à operacionalização do Programa de Recuperação e Resiliência.
Vulnerabilidades do PNA
Ao longo da análise do documento do PNA identificaram-se um conjunto de lacunas das quais se destacam
o insuficiente tratamento dado a áreas como as alterações climáticas, ordenamento florestal, Zonas de
Intervenção Florestal, associações florestais, associações de bombeiros, participação da comunidade
científica, gestão de meios aéreos, ou a insuficiente consideração do nível municipal no programa (OE, OB,
projetos). No entanto, a falta de reflexão e de propostas de ação associadas às alterações climáticasconstitui provavelmente a maior e mais grave omissão neste PNA pelo impacto que o clima e as tendências
de alteração previstas para as próximas décadas têm diretamente no fenómeno dos incêndios e
indiretamente na composição e estrutura dos povoamentos e da paisagem, o que exigiria uma abordagem
específica no âmbito do PNA. Por essa razão, o Observatório decidiu incluir um subcapítulo deste Relatório
dedicado exclusivamente à Ação Climática.
O ordenamento florestal, como elemento chave na redução do risco de incêndio ao nível dos povoamentose da paisagem deveria merecer uma atenção especial no âmbito deste programa e do PNGIFR, o que não
se verifica. São pontuais as referências a este domínio do planeamento a montante da prevenção, apesar
da sua relevância.
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As Zonas de Intervenção Florestal (ZIF), desde a sua formação iniciada em 2005 (Decreto-Lei n.º 127/2005) na sequência dos grandes incêndios de 2003, têm sido frequentemente apontadas como uma
das soluções mais promissoras para resolver o problema da falta de ordenamento florestal em Portugal.
Não deixa de impressionar o tremendo esforço administrativo e financeiro e as muitas horas despendidas
pelos promotores, para criar 1,8 milhões de hectares de ZIF em 253 unidades distintas, ao longo de 15 anos,
sem que exista, aparentemente, qualquer iniciativa no sentido de aproveitar esse esforço e de lhe dar
continuidade. Em vez disso insiste-se num exercício permanente de reinvenção do sistema, que cria em
muitos a ilusão que, finalmente desta vez é que é, sem que, no entanto, se aproveitem adequadamente os
esforços anteriores no sentido de os rentabilizar para otimização de benefícios para a floresta e para a
sociedade.
No mesmo sentido parece estar muito desvalorizado o papel das Associações Florestais e de Associações de Baldios como instrumentos insubstituíveis para potenciar a gestão florestal em vastas áreas do País.
Também parece muito esquecido e desvalorizado o papel dos Bombeiros e das Associações Humanitárias e outras entidades em que se enquadram. O Sistema Nacional de Proteção Civil, no modelo definido em 2006, está estruturalmente organizado de modo a cobrir todo o território nacional, e para a
execução da política de proteção civil, nos seus diversos níveis, as autoridades políticas são apoiadas por
diferentes agentes de proteção civil, conforme o artigo 46.º da Lei de Bases da Proteção Civil. O legislador
considerou necessário estabelecer no diploma uma ordem de precedência dos referidos agentes, sendo
que os Corpos de Bombeiros são os primeiros a ser referidos, constituindo a alínea a) do mesmo artigo. Embora o PNA pareça desvalorizar estes agentes no âmbito do SGIFR, é irrefutável que eles continuam a
ser uma arma fundamental para fazer face à ameaça dos incêndios florestais que continuarão a ocorrer com
gravidade no território nacional enquanto as experiências “laboratoriais” em curso não gerarem resultados
ao nível da transformação da paisagem do País. A recomendação do Observatório em 2018 para a
necessidade de uma reorganização estrutural do setor operacional dos Bombeiros não foi seguida.
Entre as iniciativas estabelecidas no PNA não há qualquer orientação para responder à necessidade de
requalificar o Programa de Sapadores Florestais (PSF). Continua assim por preencher uma importante lacuna do sistema, sendo oportuno reforçar as propostas anteriormente feitas pelo Observatório nesta
matéria.
O PNA visa reforçar a gestão integrada e centralizada dos meios aéreos de combate a incêndios rurais por parte da Força Aérea, por meios próprios do Estado ou de outras entidades que sejam necessárias
através de implementação de diretivas e resoluções já definidas, assegurando uma gestão adequada. A
gestão de meios aéreos de combate a incêndios constitui um fator crítico de sucesso. É nosso entendimento
que o emprego de meios operacionais, a sua localização e gestão operacional devem ser da
responsabilidade da ANEPC devendo caber à FAP a gestão corrente dos contratos e manutenções, entre
outras funções a considerar. Nesta matéria, o PNA apresenta um projeto com um orçamento de 789 M€, do
qual se deduz a pretensão de aquisição de meios próprios do Estado. Será fundamental para tal estabelecer
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a matriz de meios que interessam ao País. O duplo uso dos meios poderá ser considerado, mas não deve
ser fator primeiro nessa avaliação.
O PNA é também muito pouco claro sobre o papel reservado ao nível municipal no planeamento e ação. A
proposta de lei n 81//XIV/2ª, que prevê a implantação do sistema nacional de gestão integrada de fogos
rurais, propõe um conjunto de atribuições às autarquias locais, porventura o patamar mais determinante de todo o sistema. O PNA insere um projeto no qual se prevê a alteração da lei das transferências das
autarquias. É nosso entendimento que as regras de transferência de verbas do Orçamento de Estado para
as autarquias e até as formas de acesso a fundos comunitários, exige um tratamento institucional muito
mais amplo, sendo desadequado a sua inclusão neste documento, como projeto.
A governança do PNA apresenta diversas limitações, que ao nível da articulação e mesmo da definição de
alguns dos seus objetivos e dos respetivos projetos, como na atribuição das funções de muitos deles.
Transparece com frequência a proeminência dada à AGIF na coordenação, responsabilidade, consulta e
execução de um grande número de projetos, em contraste com o papel de interagência, com uma estrutura
ligeira, que melhor competiria a esta entidade.
No que diz respeito à qualificação dos agentes, há que saudar a existência de um programa com o objetivo
de Implementar o Programa Nacional de Qualificação (PNQ) dos Agentes do SGIFR. Este Programa peca
por tardio, depois de se terem passado quatro anos desde o incêndio de Pedrógão Grande, e tem algumas
fragilidades na falta de um diagnóstico nacional sobre a qualificação dos agentes a nível das várias funções
da cadeia de processos e não sendo claro que exista a intenção de estabelecer mecanismos universais de
funcionamento do sistema de qualificação. O Programa parece assim estar demasiado focado na formação
“formal” em detrimento da validação de competências adquiridas e necessárias ao cumprimento das
diferentes funções.
Finalmente, tanto no PNA como no SGIFR em geral, não são suficientemente valorizadas iniciativas que
foram já apreciadas positivamente nas análises anteriores do Observatório e que deveriam constituir bases
fortes do desenvolvimento do sistema para que não se volte muitas vezes ao princípio, não capitalizando o
grande esforço e os resultados já obtidos. Estão neste caso, no capítulo da prevenção, o apoio do ICNF às
Zonas de Intervenção Florestal, essenciais à transformação das paisagens florestais, de acordo com Planos
Regionais de Ordenamento Florestal devidamente revistos. No capítulo da fiscalização, o reforço da GNR
ao corpo de Guardas Florestais e ao Grupo de Trabalho para a Redução de Ignições. Na área do combate,
o aproveitamento por parte da ANEPC do trabalho iniciado no apoio à decisão por parte da FEPC e da
operacionalização dos GAUF. Todos estes são exemplos de estruturas de grande importância estratégica
para o sistema, cujo trabalho fica interrompido ou prejudicado sem justificação se o apoio ao seu
funcionamento não for valorizado no PNA.
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1. Enquadramento
1.1 O cumprimento do mandato do Observatório
A Assembleia da República, através da Lei n.º 56/2018, de 20 de agosto, decidiu criar o Observatório
Técnico Independente (OTI) “para análise, acompanhamento e avaliação dos incêndios florestais e rurais
que ocorram no território nacional”, cuja composição foi fixada pelo Despacho n.º 95/XIII, do Presidente da
Assembleia da República, publicado no Diário da Assembleia da República no dia 13 de setembro de 2018.
O Observatório iniciou os trabalhos com a sua primeira reunião plenária, a 24 de setembro de 2018 tendo
produzido, em dezembro de 2018 o relatório de “Avaliação do sistema nacional de proteção civil no âmbito
dos incêndios rurais”, cumprindo desde logo o disposto no artigo 10º da Lei que criou este órgão. Deste
relatório de avaliação destacam-se propostas e recomendações estruturantes para todo o sistema, desde a
garantia da coerência da organização territorial das entidades do sistema, à importância do nível regional
de coordenação, ou à necessidade urgente e fundamental de apostar na formação e qualificação de todos
os agentes do sistema. A necessidade de requalificar e consolidar o Programa de Sapadores Florestais, da
reorganização estrutural do setor operacional dos Bombeiros, ou da melhoria da coordenação do sistema,
com a evolução da Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais (AGIF) para uma formulação orgânica
de interagência foram outras propostas feitas pelo Observatório no quadro da avaliação do sistema.
Entretanto, por decisão da Assembleia da República, através da Lei n.º 1/2020 de 14 de janeiro, a duração
do mandato do Observatório foi prorrogada até final de 2020. Durante este período o Observatório, em
cumprimento ao disposto no artigo 6º da Lei nº56/2018, produziu quatro Relatórios de Atividades, no final
de cada semestre nos anos de 2019 e 2020. Durante este espaço de tempo o Observatório, em cumprimento
do artigo 1º da referida Lei, esteve sempre disponível para prestar o apoio científico solicitado pelas
Comissões Parlamentares competentes e, em cumprimento do disposto no artigo 2º da mesma Lei, produziu
11 Notas Informativas, alguns pareceres para entidades diversas (como o Tribunal de Contas), análises de
incêndios de maior impacto, como os de Monchique em 2018 ou o de Vila de Rei-Mação em 2019, tendo
também elaborado Estudos Técnicos sobre 10 temas de grande relevância para diversos aspetos do
sistema, desde a “Estabilização de Emergência Pós-Fogo”, em outubro de 2019, ao “Uso do Fogo em
Portugal”, publicado já em janeiro de 2021. Os trabalhos do Observatório finalizaram, de acordo com a
referida Lei, no final de 2020, estando disponíveis no site da Assembleia da República em:
https://www.parlamento.pt/Parlamento/Paginas/observatorio-tecnico-independente.aspx
Pela Lei n.º 23/2021 de 7 de maio a Assembleia da República restabeleceu “o funcionamento, por um
período de 60 dias, do Observatório Técnico Independente para análise, acompanhamento e avaliação dos
incêndios florestais e rurais que ocorram no território nacional, criado pela Lei n.º 56/2018 de 20 de agosto,
alterada pela Lei n. º 1/2019 de 9 de janeiro.” Neste diploma que restabeleceu o funcionamento temporário
do Observatório não foi, no entanto, definida qualquer missão específica, pelo que se aplicam as atribuições
constantes no diploma inicial que o criou.
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No entendimento deste Observatório à atual prorrogação do seu mandato não será alheia a dificuldade
sentida por não ter sido possível, até final de 2020, cumprir cabalmente duas das principais atribuições que
lhe tinham sido conferidas pelas alíneas c) e e) pelo artigo 2.º da Lei n.º 56/2018, respetivamente:
c) Emitir pareceres na revisão do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR);
e) Pronunciar-se sobre o relatório anual de atividades do Sistema de Gestão Integrada de Fogos
Rurais (SGIFR), apresentado à Assembleia da República pela Agência para a Gestão Integrada
de Fogos Rurais, IP;
Na realidade, tanto o Plano como o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais são ainda realidades
incompletas sobre as quais é ainda difícil emitir pareceres muito definitivos, mas possuem já contornos
suficientes para que possam ser úteis, se ouvidas, as análises e recomendações feitas por este
Observatório. Por estas circunstâncias o Observatório decidiu centrar este relatório na análise crítica do
Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais, incluindo aspetos genéricos e comparativos com o sistema
anterior, bem como a análise das orientações e objetivos estratégicos, incluindo os programas e projetos
constantes do Programa Nacional de Ação do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais.
A análise aqui apresentada, elaborada num contexto de um mandato de 60 dias, foi ainda limitada pela falta
de disponibilização atempada de informação essencial. É verdade que, em agosto de 2020, a AGIF
apresentou ao Observatório uma primeira versão do PNA, documento sobre o qual o Observatório produziu
o correspondente parecer com diversas recomendações. Com o mandato a findar em dezembro de 2020,
este órgão, de forma a cumprir a sua atribuição legal, solicitou reiteradamente à AGIF o Programa Nacional
de Ação e a proposta legislativa que substitui o Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho e que estabelece
o novo Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR), de modo a permitir dar o correspondente
parecer. Porém, todas as diligências foram infrutíferas. Já em maio de 2021 o Observatório, sabendo das
limitações temporais para o trabalho do seu novo mandato, renovou esforços tanto junto da AGIF como do
Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares para aceder à versão consolidada decorrente do período
de discussão pública do Programa Nacional de Ação (PNA), mas sem sucesso. O PNA seria aprovado pelo
Conselho de Ministros na sua reunião de 27 de maio de 2021, e só a 7 de junho de 2021 (dia anterior à
publicação da RCM em DR) foi disponibilizada ao Observatório a versão final do referido Programa. É,
assim, no contexto das referidas limitações, impostas pela dificuldade de aceder, em tempo útil, à informação
necessária para o pleno cumprimento do seu mandato, como infelizmente já tinha acontecido por diversas
vezes, que o Observatório, de forma a cumprir da melhor forma o entendimento do seu mandato, elaborou
o presente Relatório.
1.2 A difícil análise de um sistema incompleto construído por peças que vão sendo adicionadas com um permanente escorregar de prazos
Nos vários documentos produzidos pelo Observatório, desde a sua criação, a abordagem do Sistema de
Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) foi sempre considerada como resultante de um determinado
percurso histórico, tendo por base de reflexão o Sistema Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios
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(SNDFCI) e as avaliações formuladas sobre o mesmo, em múltiplos relatórios de diversas entidades,
nomeadamente pela Comissão Técnica Independente (CTI) constituída pela Assembleia da República para
análise dos incêndios florestais de junho de 2017. No Sumário Executivo do referido relatório da CTI pode
ler-se:
«O sistema de defesa da floresta contra incêndios associa duas componentes, sem conseguir isolar as
iniciativas orientadas para cada uma: defesa de pessoas e bens e proteção da floresta. Reconhece-se a
dependência das duas situações, mas defende-se a segmentação estratégica das duas componentes ao
nível das políticas, dos objetivos, das especializações e, tanto quanto possível, dos agentes intervenientes
nas duas áreas, sobretudo na fase de ataque ampliado. Reconhece que, em termos operacionais, os dois
tipos de intervenção deveriam recorrer a especificações técnicas e a modalidades de combate diferentes.
(…) Defende-se o ajustamento do sistema, passando a designar-se Sistema Nacional de Gestão Integrada
de Fogos Rurais, com duas componentes:
● Gestão de Fogos Rurais, orientado para os espaços rurais, e
● Proteção Contra Incêndios Rurais, abrangendo as pessoas e bens.»
No mesmo Sumário Executivo a CTI propõe:
«No âmbito da melhor clarificação, racionalidade, planeamento estratégico e operacionalidade do sistema,
propõe-se a criação de uma Agência para a Gestão Integrada dos Fogos Rurais, acolhida na Presidência
do Conselho de Ministros. Trata-se de uma estrutura ligeira, altamente especializada, com capacidade de
melhor articular os setores que preenchem os três pilares, com capacidade de definir e programar e executar
anualmente as intervenções operacionais a realizar no âmbito do sistema e a monitorizar e garantir uma
afetação adequada dos recursos financeiros públicos.»
Na sequência desta proposta da CTI surge a Resolução do Conselho de Ministros n.º 157-A/2017, publicada
no Diário da República n.º 208/2017, 1.º Suplemento, Série I de 2017-10-27 que decidiu “criar, na
Presidência do Conselho de Ministros (PCM), a Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais (AGIF),
a quem compete a análise integrada, o planeamento e a coordenação estratégica do SGIFR, incluindo a
intervenção operacional qualificada em eventos de elevado risco”.
No dia 16 de fevereiro de 2018 foi aprovada a Lei Orgânica da Agência para a Gestão Integrada de Fogos
Rurais (AGIF), pelo Decreto-Lei n.º 12/2018, definindo no artigo 4.º como atribuições desta Agência
“coordenar a elaboração, execução e revisão do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais
(PNGIFR)”.
Este diploma legislativo estabelecia que a primeira das competências atribuídas à AGIF seria a
responsabilidade de coordenar a elaboração do PNGIFR, com base na vertente de gestão de fogos rurais
e na vertente de proteção de pessoas e bens contra incêndios rurais, “a aprovar até 30 de abril de 2018.”
O PNGIFR iria assim substituir, a partir de 2018, o Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios
(PNDFCI) que deveria vigorar entre 2006 e 2018. O PNDFCI tinha sido aprovado pela Resolução do
Conselho de Ministros n.º 65/2006, publicada no Diário da República n.º 102/2006, Série I-B de 2006-05-26,
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e assumiu “como períodos temporais para o desenvolvimento das políticas sectoriais e para a concretização
dos objetivos e ações os períodos que vão de 2006 a 2012 e de 2012 a 2018.”
No entanto, apesar do estabelecimento oportuno do prazo de entrega do novo Plano (PNGIFR) para
substituir o seu antecessor (PNDFCI), tal não se verificou.
A 21 de janeiro de 2019 é publicada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2019 (Diário da República
n.º 14/2019, Série I de 2019-01-21) que “aprova a visão, objetivos e medidas de concretização do Sistema
de Gestão Integrada de Fogos Rurais”, contudo nem o sistema foi verdadeiramente implementado, nem o
Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais foi publicado. O número 9 desta mesma Resolução
estabelece que o PNGIFR fosse entregue ao Governo até 30 dias após a publicação, definindo as grandes
linhas de ação do SGIFR no horizonte 2019-2030, de acordo com o disposto na Resolução do Conselho de
Ministros n.º 157-A/2017, de 27 de outubro, “constituindo o modelo organizativo, o encadeamento
processual e o modelo de capacitação do sistema, conforme o programa de transformação gradual nele
inscrito”.
Apesar deste novo prazo, para que o PNGIFR fosse entregue no início de 2019, foi apenas no fim de 2019
que a AGIF apresentou a sua abordagem ao Plano, que seria constituído por diferentes peças, todas a
concluir no primeiro trimestre de 2020, com exceção dos Programas Regionais, que seriam concluídos no
3.º trimestre de 2020, como se ilustra na Figura 1.
Figura 1. A abordagem para a elaboração das componentes do PNGIFR em apresentação da AGIF no final de 2019. De recordar que o prazo que o Governo tinha estabelecido para a apresentação do PNGIFR tinha sido inicialmente de abril de 2018, e depois de fevereiro de 2019. Ainda nesta altura, em julho de 2021, não são publicamente conhecidos nem discutidos os Programas Regionais nem propostas de revisão ou substituição do DL n.º 124/2006.
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No dia 5 de dezembro de 2019, são colocadas em consulta pública apenas as duas primeiras peças
documentais que compõem o PNGIFR: a “Estratégia 20-30 do PNGIFR” e a “Cadeia de Valor do Sistema
de Gestão Integrada de Fogos Rurais”. Como já referido pelo Observatório, no documento “Parecer sobre
a Estratégia 20 – 30 do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais” publicado em fevereiro de
2020, estes documentos não são o PNGIFR e correspondem apenas à primeira componente do novo Plano.
A Estratégia 2020-2030, que “identifica o contexto, estabelece a visão e o modelo, designa as orientações
estratégicas e objetivos estratégicos e introduz um novo modelo de governação e gestão risco, detalhado
no documento específico da Cadeia de Valor”, encontrando-se em falta o Programa Nacional de Ação (PNA),
os Programas Regionais e a alteração do DL n.º 124/2006.
O processo de elaboração do PNGIFR teria, de acordo com a apresentação pela AGIF da sua Visão
Integrada, uma construção colaborativa em que o Programa de Nacional de Ação se concluiria no primeiro
trimestre de 2020 e os Programas de Ação Regionais no terceiro trimestre de 2020. No entanto,
estranhamente, sem o Programa Nacional de Ação e os Programas Regionais, nem a alteração do referido
DL, o PNGIFR é aprovado e publicado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020, de 16 de
junho de 2020, incluindo apenas os documentos da Estratégia e da Cadeia de Valor.
Foi então melhor esclarecido o papel do Programa Nacional e dos Programas Regionais. O PNA “aprofunda,
atribui prioridades e detalha as linhas de ação, ou projetos a implementar, com a respetiva calendarização,
orçamento e entidades primariamente responsáveis e participantes, incorporando e reforçando, também,
medidas que têm já vindo a ser implementadas nos últimos dois anos”, propondo-se um “apuramento
regional do programa de ação” num processo de implementação faseada em que o sistema se “organiza
territorialmente nas unidades territoriais NUTSII e NUTSIII, o que exige o desenvolvimento de mecanismos
de articulação institucional alinhados com esta organização territorial.”
A Resolução do Conselho de Ministros n.º 71-A/2021, de 27 de maio de 2021, publicada no Diário da
República, 1.ª Série, n.º 110 de 8 de junho aprova o Programa Nacional de Ação do Plano Nacional de
Gestão Integrada de Fogos Rurais. O PNA “concretiza, no território continental português, as opções
estratégicas definidas no Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR), aprovado pela
resolução do Conselho de Ministros 45-A/2020 de 16 de junho de 2020.”
Entretanto, continua a sequência de elaboração das peças constantes do PNGIFR tal como foi inicialmente
concebido. Na sequência de proposta do Governo, a Assembleia da República aprovou no dia 6 de maio de
2021 a Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª que autoriza o Governo a estabelecer o Sistema de Gestão Integrada
de Fogos Rurais no território continental e define as suas regras de funcionamento e aprova o anexo
Decreto-Lei autorizado que cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR), cujo articulado
substitui o Decreto-Lei n.º 124/2006. Em consequência é publicada a Lei n.º 38/2021 de 16 de junho que
“autoriza o Governo a estabelecer disposições destinadas a assegurar o funcionamento das redes de defesa
contra incêndios rurais, de prevenção e segurança de pessoas, animais e bens em situações de perigo
elevado de incêndio rural e a responsabilização pelo incumprimento dos deveres relativos à prevenção de
incêndios rurais, no âmbito do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais e das suas regras de
funcionamento.”
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Aprovada a Lei que autoriza o Governo, este terá um prazo de 90 dias, até ao dia 4 de agosto de 2021, para
definitivamente apresentar as alterações ao Decreto-Lei n.º 124/2006. Igualmente, cumpre à AGIF a
elaboração nos próximos meses dos Programas de Ação Regionais e Sub-regionais de Gestão Integrada
de Fogos Rurais que têm como fim operacionalizar os projetos identificados no Programa Nacional de Ação.
Este contínuo deslizar de prazos para elaboração das diversas peças do SGIFR, culminando num muito
pouco comum processo de autorização legislativa por parte do Governo, que ainda não foi concluído, faz
com que o Observatório não se possa pronunciar cabalmente sobre peças fundamentais para o
funcionamento do sistema cujas propostas se desconhecem, que não se sabe se serão colocadas à
discussão pública, mas que o Governo tem agora completa autorização por parte da Assembleia da
República para legislar. Como se integram os Programas Regionais e Sub-Regionais no Programa Nacional
de Ação? Como será a integração dos orçamentos e da governança? Que novidades poderá trazer a
alteração do importante Decreto-Lei n.º 124/2006 que tão central tem sido ao sistema nos últimos 15 anos?
Todos estes aspetos ficarão de fora da análise do Observatório e deste Relatório.
A sequência temporal do processo de elaboração do SGIFR está ilustrada na Figura 2. São quatro (!) anos
de uma construção de um novo sistema, sem avaliação do anterior e sempre com grande dificuldade em
encontrar uma arquitetura global coerente e facilmente compreensível.
Figura 2 – Linha cronológica da construção das peças do SGIFR e do funcionamento do Observatório Técnico Independente (OTI). As barras em baixo indicam os prazos previstos para a elaboração das diversas peças do PNGIFR e do funcionamento do OTI. Acima da linha do tempo os acontecimentos mais marcantes deste processo.
Encontrando-se já aprovados o Programa Nacional de Ação e a Lei que autoriza o Governo a estabelecer
o SGIFR, a Lei n.º 23/2021, de 7 de maio, restabelece pelo prazo de 60 dias, até ao dia 12 de julho, o
funcionamento do Observatório Técnico Independente para análise, acompanhamento e avaliação dos
incêndios florestais e rurais que ocorram no território nacional. Sendo assim, o Observatório, neste novo
mandato sem atribuições pré-definidas, considerou nestes dois meses proceder à avaliação dos
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documentos recentemente publicados segundo o diploma original que constituiu o Observatório, de modo a
cumprir criteriosamente as funções para o qual foi criado e mandatado.
É no contexto do exposto que desenvolvemos o Relatório que apresentamos nesta ocasião, esperando que
ao mesmo possa ser dada a devida atenção pelo Parlamento, enquanto contributo técnico e científico para
a solidificação do processo de apreciação e decisão dos senhores deputados, no âmbito das relevantes
competências que lhes estão atribuídas.
O Relatório inclui, assim, uma avaliação do Programa Nacional de Ação, considerando as suas orientações
e objetivos estratégicos, fazendo uma análise genérica do documento e referindo-se especificamente a um
aspecto muito pouco explicitado no PNA, a importância da consideração da ação climática. O Relatório faz,
em seguida, uma análise do SGIFR, tanto no âmbito da sua arquitetura como no plano das suas atividades,
para depois se focar nas vulnerabilidades críticas do sistema, elaborar as suas conclusões e fazer as suas
recomendações. Uma nota final conclui o Relatório.
2. Avaliação do Programa Nacional de Ação A avaliação do Programa Nacional de Ação (PNA) compreende uma análise genérica do documento seguida
de uma análise das principais questões abordadas em cada objetivo estratégico, para depois abordar as
principais lacunas identificadas e finalmente detalhar uma questão fundamental, mas muito pouco presente
no PNA, a ação climática.
Uma análise mais detalhada de cada um dos 97 projetos do PNA é incluída, pela sua extensão, como Anexo
a este Relatório.
2.1 Análise genérica do PNA
O Observatório teve a oportunidade de se pronunciar sobre a proposta do Programa Nacional de Ação que
lhe foi apresentada pela Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais (AGIF) em julho de 2020. Apesar
de ter sido apresentada nessa altura informação pouco detalhada, o Observatório produziu e enviou à AGIF
em agosto de 2020 um parecer sobre aquela versão que, em larga medida se mantém aplicável à versão
aprovada, já que esta continua a conter uma série de aspetos que a posterior revisão em sede de consulta
pública e a publicação da versão final do mesmo programa não foram capazes de alterar. Por essa razão,
adotamos como base desta análise genérica o parecer que o Observatório produziu anteriormente,
expandindo-o com considerações que resultam da análise em maior profundidade da informação agora
disponibilizada, efetuando também os ajustamentos e atualizações inerentes. São destacados os aspectos
que no entender do Observatório são menos bem conseguidos ou criam dificuldades na compreensão ou
implementação do PNA e no desenvolvimento do PNGIFR, os quais, no espírito colaborativo com que o
mesmo foi desenvolvido, deverão merecer a melhor atenção das entidades responsáveis no sentido da sua
melhoria.
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Faz-se de seguida a apreciação do PNA relativamente a aspetos gerais incluindo o enquadramento do PNA
na estrutura do sistema, o processo da sua construção, a falta de diagnóstico prévio, o conceito de projeto
utilizado, a articulação dos projetos incluídos, o seu financiamento, resultados, metas e monitorização.
Apresentam-se no final as principais lacunas identificadas.
2.1.1 O enquadramento do PNA na complexa estrutura do sistema
O PNA não pode ser considerado separadamente das estruturas e iniciativas existentes no âmbito do
SGIFR. A este respeito subsistem dúvidas substanciais sobre a relação entre o PNA e as iniciativas
legislativas. Atendendo a que desde a primeira apresentação do Programa, em março de 2020, já foram
publicadas diversas medidas legislativas que concretizam a realização de vários dos projetos propostos, o
Observatório desconhece se estas iniciativas, e outras que estejam em preparação, como a revisão do
Decreto-Lei n.º 124 de 2006, se inserem num planeamento e calendarização integrados no PNA. Como
exemplo refira-se um Projeto sobre Aldeias Seguras, mas não se vê a relação com a lei que cria o
Condomínio de Aldeias, recentemente publicada.
Por outro lado, a estrutura prevista no PNA, mesmo depois da sua revisão, mantém uma complexidade
claramente excessiva. Compreende-se o objetivo de encorajar a participação das diversas entidades. Mas
esse objetivo não deve comprometer a clarificação das competências e responsabilidades cometidas a cada
uma dessas entidades, que não podem ser excessivas nem resultar numa estrutura demasiado complexa.
O Observatório considera que a estrutura organizativa subjacente ao PNA aprovado é demasiado complexa,
sendo extensíssima a lista de entidades com funções diversas, com responsabilidades repartidas por muitos
intervenientes, sendo a sua exequibilidade, já por si difícil, dificultada ainda mais por esse motivo. Por outro
lado, a existência de quatro níveis territoriais, em vez dos três do PNDFCI (Nacional, Distrital e Municipal)
torna a ambição do PNA pouco viável. Atente-se por exemplo na constituição das comissões regionais, cada
uma delas com mais de uma dúzia de entidades participantes, no diferente funcionamento das várias
Comunidades Intermunicipais, e na pouca explicitação do funcionamento à escala municipal, que parece
reservada a funções de execução.
A complexidade do sistema, condicionante da exequibilidade das medidas e da sua eficiência e eficácia,
está associada à questão mais genérica, já suscitada várias vezes por este Observatório: o das funções da
AGIF. Também neste campo a função da AGIF parece ser excessiva. Verificando-se que a AGIF tem
intervenção em cerca de 60 Projetos, não parece que a sua estrutura, que se pretendia ligeira, possa
acumular estas funções com as múltiplas responsabilidades que tem acometidas nas restantes
componentes do PNGIFR. Também por isso, a transformação da AGIF para uma estrutura de interagência,
constituída pelas entidades operacionais, conforme já preconizado pelo Observatório, deveria constituir a
solução.
A análise ao documento do Programa Nacional de Ação não pode deixar de ser também efetuada no
contexto do enquadramento do processo colaborativo pretendido. Neste sentido, e tendo em conta que um
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dos aspetos realçados no PNA é o da sua construção colaborativa seria importante conhecer o processo
dessa construção e descrevê-lo no seu preâmbulo, o que continua a ser expresso no documento publicado.
Esta descrição deveria explicitar as contribuições das diferentes entidades do sistema (entidades nacionais,
regionais, sub-regionais e municipais) e a contribuição de estudos e análises que terão sido realizados por
entidades exteriores contratadas pela AGIF para suporte a este processo.
2.1.2. A falta de um estudo prévio de diagnóstico geral
Na análise de praticamente todos os Objetivos Estratégicos (OB) e de diversos projetos são feitas
considerações sobre aspetos relacionados com a necessidade de condução de uma análise de diagnóstico
prévia, profunda e global, à globalidade do SNDFCI como dos diversos componentes incluídos ou excluídos
do SGIFR. Esta análise de diagnóstico é fundamental porque deveria constituir a base da teoria da mudança
na medida em que forneceria a informação fundamental do que deveria ser mudado, em que sentido e em
que medida. Sem essa análise, como o Observatório por várias vezes salientou, qualquer alteração do
sistema corre sérios riscos de ser ineficaz por não corresponder de forma rigorosa à realidade. Ao longo das
últimas décadas a quantidade e diversidade de estruturas, iniciativas e projetos no âmbito dos incêndios
rurais é muito significativa havendo necessidade de capitalizar os mesmos. O próprio PNA reconhece por
vezes a necessidade de se proceder a esse estudo de diagnóstico ao incluir iniciativas de avaliação prévia
de experiências e projetos (como no caso do OB 4.1 e OB 4.2) ou ao incluir projetos específicos relacionados
com capitalização de conhecimentos de experiências anteriores (como por exemplo, o projeto Sistema de
lições aprendidas [4.2.2.3)]. No entanto, a avaliação do sistema em substituição e de iniciativas já testadas
está frequentemente ausente do PNA.
2.1.3. A ambiguidade do conceito de projeto no PNA
Tal como no parecer de agosto de 2020 sobre a versão de trabalho na altura consultada, o Observatório
considera numa primeira apreciação geral que a versão do Programa Nacional de Ação (PNA) publicada
em junho de 2021 está bastante bem construída e estruturada, com os 97 projetos incluídos bem
organizados em 28 Programas, inseridos nas 4 Orientações e nos 12 Objetivos Estratégicos definidos,
apontando as responsabilidades das diversas entidades (estatais e privadas) envolvidas em cada objetivo.
No entanto, continua a não ser claro o conceito de projeto usado neste programa bem como persistem as
dúvidas anteriormente colocadas sobre o processo e os critérios de criação, inclusão ou exclusão de projetos
e sobre o recurso a algum tipo de consulta ou avaliação nesse processo.
No PNA considera-se como projeto qualquer iniciativa prevista, em curso ou concluída, sem orçamento ou
com orçamentos de milhões de euros, consistindo nas mais diversas tipologias, dos atos de gestão interna
de instituições do SGIFR a projetos de inovação tecnológica, em diferentes graus de elaboração, dos
apresentados de forma mais detalhada aos apresentados de forma vaga e ambígua, direta ou indiretamente
relacionada com a temática dos incêndios rurais, e aparentemente estabelecidos independentemente do
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seu âmbito, escala ou papel no PNGIFR. O conceito de projeto usado não distingue também medidas
desenhadas para ultrapassar constrangimentos identificados no sistema de atividades decorrentes da
missão e atribuições de organismos do estado. Daí que sejam incluídos como projetos no PNA, atividades
e iniciativas que diferentes organismos planeiam ou se encontram já a executar no âmbito das suas missões
ou responsabilidades, por vezes há décadas, ou que sejam projetos em que os entregáveis ou metas já
estejam alcançados antes do PNA ser sequer aprovado. Existe assim um conjunto muito diverso de projetos
no PNA, muitos dos quais sem justificação por não se enquadrarem no que habitualmente se entende por
projeto. No nosso entender, um projeto do PNA deveria ser uma iniciativa a desenvolver no âmbito da
estratégia e cadeia de processos, de forma a corresponder aos objetivos e necessidades do PNGIFR e
SGIFR e com metas definidas no quadro deste programa. Deveriam envolver tanto iniciativas novas como
iniciativas que, não sendo novas, fossem redefinidas (escala, orientação, base tecnológica) para aumentar
o seu nível de inovação, impacto ou eficiência no SGIFR. E é esse também em parte o entendimento
subjacente à RCM n.º 71-A/2021 na medida em que nesta se afirma que “Enquanto documento nacional, o
PNA tem um âmbito de atuação alargado, com programas e projetos equilibrados e de atuação nacional,
procurando responder às principais necessidades do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR)
e de acordo com a estratégia do PNGIFR”. Sendo o PNGIFR estabelecido para implementar a teoria da
mudança, esperar-se-ia que os projetos efetivamente alavancassem a necessária mudança e não se
baseassem apenas no já estabelecido. Muitos dos projetos do PNA correspondem a este conceito de
projeto. Muitos outros, no entanto, não correspondem. Há projetos que dizem respeito a atividades de gestão
interna e procedimentos administrativos da AGIF e do SGIFR. Há o estranho caso de um projeto INTERREG
incluído no PNA. O caso mais grave de uso livre do conceito de projeto, porém, ocorre no caso de trabalhos
desenvolvidos no decurso de missões e atribuições de organismos do estado, como a DGT, ICNF, INE e
outros. Como referido ao longo da análise dos Objetivos Estratégicos (OB) e projetos, não nos parece
correta a inclusão em projetos das atividades regulares de organismos públicos desenvolvidos em âmbitos
distintos no PNA. As mesmas deveriam ser enquadradas e servir de base à definição de projetos, mas não
serem elas próprias consideradas projetos. Tal seria minimizado se, previamente ou durante o processo de
desenvolvimento do SGIFR, tivesse sido realizado um diagnóstico profundo do sistema em vigor.
2.1.4. A desconhecida articulação entre projetos
A dificuldade de compreensão da potencial articulação entre projetos resulta, em grande parte, do processo
que levou à sua inclusão no PNA. Em muitos casos, os projetos parecem derivar de iniciativas avulsas, por
vezes tomadas por outras entidades e incluídas no PNA, mas sem critério ou articulações conhecidas. É
exemplo desta situação o caso do Centro Ibérico de Investigação e Combate aos Incêndios Rurais,
aparentemente focado nas regiões do Alentejo e Algarve, sem articulação conhecida com outras iniciativas
estruturantes como a do Laboratório colaborativo ForestWISE. Projetos como o da Conferência Internacional
sobre Fogos Florestais, Women-in-Fire Prescribed Fire Training Exchange (WTREX) ou o projeto sobre
Supercomputação Aplicada aos Incêndios Florestais, constituem outros exemplos cujo enquadramento
numa estratégia integrada não se consegue perceber.
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Noutros casos, há iniciativas que estão a ser desenvolvidas e que não estão refletidas nos projetos
apresentados. É o exemplo das Unidades Locais de Proteção Civil (ULPC), iniciativa interessante que
reforça a presença da população para melhorar a vigilância do território, e que não parece ter
enquadramento e apoio de qualquer Projeto. Simultaneamente, uma iniciativa do mesmo tipo, relativa à
presença das Forças Armadas nas áreas críticas, têm enquadramento e apoio e Projeto específico. Outro
caso é o do programa +CO3SO que não é considerado no PNA apesar da sua articulação com diversos
projetos, nomeadamente do OB 1.2.
Os exemplos apresentados parecem indicar a inexistência de uma análise exaustiva da situação existente
e das possíveis soluções com vista a promover a sua concretização em projetos, de uma forma integrada e
hierarquizada, em vez de um conjunto de ações avulsas e casuísticas como parecem ser algumas que
figuram no programa.
A articulação dos projetos deveria ser uma condição assegurada à partida de forma a conferir consistência
e alcance nos diferentes níveis considerados no PNA (programa, OB e OE), o que em geral não se verifica.
O facto de, na ficha dos projetos serem referenciadas a articulação entre os mesmos, a sua efetiva interação
só ocorrerá se a mesma for assegurada em processos correspondentes, o que não se encontra descrito no
PNA. Mesmo fazendo a apreciação do conjunto de projetos ao nível de OB e programas, a articulação entre
projetos não é bem conseguida o que cria a impressão de que cada OB e cada programa é apenas um
somatório de projetos sem aparente ligação entre si. Esta situação é mais crítica pela impossibilidade deste
somatório de projetos não conseguir fornecer evidências de que os mesmos suportam efetivamente os
resultados e metas definidas para cada nível do programa.
Nalguns casos, projetos desenvolvidos de forma independente do PNA no âmbito de iniciativas integradas,
caso do Programa de Transformação da Paisagem (PTP), foram incluídos como projetos individuais no
PNA, surgindo aí separados e sem articulação entre si. As Áreas Integradas de Gestão da Paisagem estão
associadas aos Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem (PRGP) no âmbito do PTP (Decreto-
Lei n.º 28-A/2020). Os dois instrumentos receberam regulamentação conjunta através de um único diploma
legal (Decreto-Lei n.º 28-A/2020). Apesar desta relação formal e funcional as AIGP integram, como projeto,
um objetivo estratégico de um eixo estratégico diferente do projeto relativo ao PRGP (1.2.1.2, OB 1.2, OE
1). Dada a interligação das duas componentes, seria mais coerente incluir ambos os projetos na mesma OE
e OB, sendo a OE 2 (Planear e promover uma paisagem diversificada) a que melhor permitiria enquadrar o
conjunto.
Há por vezes casos de programas com apenas um projeto (1.3.1 Alargar incentivos à valorização do
território: 1.3.1.1 Medidas fiscais e financeiras na gestão dos espaços florestais; 3.2.2 Orientar práticas
educativas para o risco: 3.2.2.1 Práticas pedagógicas no ensino básico e secundário para o risco; 4.4.2
Programa de Intercâmbio de Peritos Internacionais: 4.4.2.1 Programa de intercâmbio de peritos
internacionais) os quais seriam facilmente articulados e integrados noutros programas estabelecidos no
mesmo ou diferente OB ou mesmo eliminados por não serem apresentados de forma objetiva como se
exigiria de um projeto (1.3.1.1).
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2.1.5. A falta de explicitação da lógica dos financiamentos apresentados
As questões associadas aos financiamentos dos projetos e à sua inclusão no PNA são muitas. No caso dos
projetos referidos anteriormente que correspondem à atividade regular dos organismos do Estado por eles
responsáveis, os orçamentos incluídos não explicitam se este financiamento está associado normalmente
aos mesmos ou se se refere a ajustamentos adicionais, de alguma forma não explicitada, aos incêndios
rurais. Da mesma forma, outros projetos também associados à atividade, regular ou não, de organismos do
Estado, incluindo o Gab. do PM e a AGIF, não têm orçamento associado, o que gera algumas dificuldades
de compreensão da forma como os orçamentos dos projetos foram calculados.
Seria importante fornecer informação sobre a correspondência entre os orçamentos apresentados e os que
decorrerem do normal desenvolvimento das atividades pelas entidades competentes para comparar os
valores previstos no PNA com os anteriores para tornar possível uma comparação rigorosa que permita
concluir sobre a evolução dos montantes disponibilizados e sobre a sua repartição entre prevenção e
combate, como se pretende fazer neste PNA.
2.1.6. A importância a dar a resultados, metas e monitorização
Um aspecto positivo do PNA é o da procura do estabelecimento de resultados e metas quantificados e,
como tal, monitorizáveis e sujeitos a verificação, envolvendo um modelo de gestão de risco. No entanto,
nem todos os resultados e metas estão suficientemente bem definidas de modo a permitir a sua verificação.
Por exemplo, no caso do resultado “Aumento da remuneração dos proprietários” e aparentemente
correspondente meta “30% dos proprietários que prestam serviços de ecossistemas passam a ser
remunerados com base numa gestão efetiva” estão associados a Orientações estratégicas distintas (1 e 2
respetivamente). Por outro lado, não há indicação do modo como esta meta (e outras) é definida para
subsequente monitorização. Existem mais casos em que as metas são dificilmente verificáveis devido à
dificuldade de obtenção de informação objetiva. Noutras situações não se quantificam claramente os
aumentos, as diminuições ou as situações de referência, tornando inexequível a monitorização. Falta
também um modelo que torne explícita a relação entre medidas propostas e metas estabelecidas. O
Observatório, na sua apreciação do Relatório de Atividades do SGIFR – 2019, fornece indicações práticas
com utilidade para o estabelecimento destas relações (Figura 5 do mesmo relatório).
O Observatório considera que as medidas e projetos incluídos no PNA parecem ser positivos e que a sua
concretização seguramente beneficiará todo o sistema. No entanto, restam dúvidas sobre a otimização
realizada para que a obtenção das metas possa ser efetuada da forma mais eficiente e eficaz.
Finalmente, as questões de monitorização e avaliação do PNGIFR, consideradas na proposta de PNA,
devem merecer atenção especial, para não se cair no erro do PNDFCI que, mesmo depois de concluído e
substituído parcialmente pelo novo PNGIFR, nunca foi adequadamente avaliado. Nesta matéria, reitera-se
a posição já incluída no Parecer sobre a Estratégia 20-30 sobre a monitorização e a avaliação externa do
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PNGIFR: “O Observatório recomenda que tanto a Monitorização como a Avaliação sejam obrigatoriamente
feitas de forma independente das entidades envolvidas no sistema, em particular da que mais
responsabilidades detém na coordenação do SGIFR, ou seja, independente da própria AGIF”.
2.2. Análise por Objetivo Estratégico
De seguida, analisa-se o PNA com base nos seus 12 Objetivos Estratégicos (OB). O nível de OB foi
considerado o indicado para esta análise porque permite combinar o detalhe do nível de projeto individual
em unidades coerentes em termos de conteúdos e aplicações.
2.2.1. OB 1.1| Conhecer a ocupação do território e redimensionar a gestão florestal
Todos os projetos incluídos no Objetivo Estratégico 1.1 apontam intenções que interessam ao País de forma
a melhor conhecer o seu território e redimensionar a propriedade rústica. Contudo, não se compreende
como os projetos apresentados diferem dos que estão normalmente em curso pelas entidades competentes
nem qual o valor acrescentado da sua inclusão daqueles no PNA. Em vez de uma soma de projetos que
correspondem a atividades já em curso, em alguns casos há muitas décadas, justificar-se-ia direcionar estes
projetos para a integração da informação em plataformas acessíveis aos restantes agentes do SGIFR e à
comunidade em geral, bem como integrar a informação em processos particulares relacionados, por
exemplo, com o ordenamento florestal, vigilância, combate ou segurança das populações. Esta é, aliás, uma
das ambições do capacitador da cadeia de processos 4.3.3. (Sistemas de Informação e Comunicação da
Estratégia 2020-2030) do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (Resolução do Conselho de
Ministros n.º 45-A/2020, de 16 de junho) que considera a necessidade de integração de informação numa
plataforma comum e credível.
Não parece existir qualquer ligação entre estes projetos e os previstos na cadeia de processos de Sistemas
de Informação e Comunicação. Se não existe a articulação destes projetos com a cadeia de processos da
qual eles deveriam fazer parte, é razoável questionar-se a razão da sua inclusão no PNA. Mesmo admitindo-
se como aceitável a inclusão deste tipo de projetos no PNA, os mesmos deveriam ser:
● adequados aos desafios propostos pelas OE e respetivos Objetivos e Programas estratégicos, ● articulados com outros projetos para os quais deveriam contribuir, e ● com impacto demonstrado ao nível dos resultados esperados pelo PNGIFR.
E em geral, as condições anteriores não se verificam.
Finalmente, a falta de informação sobre a correspondência entre os orçamentos apresentados e os que
decorreriam do normal desenvolvimento das atividades pelas entidades competentes, torna impossível
compreender como se comparam os valores previstos neste PNA com os anteriores tornando, por isso,
impossível qualquer comparação rigorosa que permita concluir sobre a evolução dos montantes
disponibilizados e, muito menos, da sua repartição entre prevenção e combate, como se pretende fazer
neste PNA.
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2.2.2. OB 1.2| Planear e promover uma paisagem diversificada
O OB 1.2 surge com grande destaque neste PNA pela ambição e desenvolvimentos esperados com base
em 10 projetos o que o torna o OB mais vasto no OE 1. Repartidos por três programas, os projetos deverão
contribuir para melhorias ao nível da gestão florestal e dos incentivos com potencial para promover
alterações a esse nível. Contudo, há aspetos da arquitetura e composição deste OB que devem ser revistos
no sentido da sua melhoria.
Uma das incongruências é o facto de os Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem (PRGP), enquanto projeto, estarem enquadrados neste OB (OE 1) enquanto as Áreas Integradas de Gestão da Paisagem surgirem no OB 2.1 do OE 2 (Cuidar dos Espaços Rurais). O Programa de Transformação da Paisagem (PTP), do qual estes dois componentes fazem parte integrante, está assim fragmentado neste
programa o que retira contexto e potencial ao mesmo. Sendo o PTP o programa político desenvolvido em
Portugal nos últimos anos com mais ambição e potencial de transformação da paisagem e estando-lhe
igualmente atribuída uma importância elevada para as transformações no PNA e PNGIFR, lamenta-se a
separação de duas das suas peças fundamentais, os PRGP e as APGS, por dois OE distintos, não estando
prevista articulação entre ambos.
No geral, os projetos focam aspectos fundamentais relacionados com a propriedade, a valorização dos
recursos, aumento do rendimento da propriedade florestal, bioeconomia, entre outros. A articulação interna
no PNA dos projetos respectivos não se encontra muitas vezes suficientemente assegurada, nem se
estabelecem formas de articulação dos mesmos projetos com outras iniciativas em curso, não incluídas no
plano, como o programa +CO3SO. Esta articulação será fundamental para promover a ambicionada reforma
do modelo da gestão florestal prevista no PNA.
2.2.3. OB 1.3| Disponibilizar incentivos jurídicos e financeiros à valorização do território rústico
Não se justifica um objetivo estratégico suportado por um único projeto, principalmente tratando-se de um
“projeto” que não corresponde verdadeiramente a um projeto. Na verdade, trata-se de um conjunto de
objetivos e intenções cuja concretização não se encontra operacionalizada ou orçamentada. A forma vaga
e inconsequente como o tema é tratado impede que se possa considerar como projeto. Basear um objetivo
estratégico neste projeto é totalmente inadequado.
2.2.4. OB 2.1| Planear e promover uma paisagem diversificada
Globalmente, o OB 2.1 baseia-se em instrumentos e programas já em curso não prevendo articulação entre
eles. Como um todo, o OB parece insuficiente para contribuir significativamente para a promoção de uma
paisagem diversificada e para os demais objetivos do PNGIFR. Os projetos que o compõe são elementos
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importantes para a diversificação da paisagem (criação de AIGP, reconversão de povoamentos florestais,
pagamento de serviços de ecossistema, recuperação de áreas pós-fogo e transposição dos PROF para os
PDM), mas insuficientes para promover alterações significativas da paisagem. Uma das razões é o seu
modesto impacto (100 AIGP até 2030; 160 000 ha de floresta reconvertida em 10 anos; máximo de
recuperação de 50 mil hectares por ano de áreas ardidas). Outra é a ausência de articulação com outras
peças fundamentais do PNA, nomeadamente os componentes do PTP incluídos noutros OB e OE e as
medidas para o aumento do rendimento da gestão florestal. Por outro lado, questões chave a montante do
nível de projeto e potenciais promotoras de transformação, como o ordenamento florestal, ficaram por
abordar. O OB 2.1 seria uma oportunidade para proceder a alterações nos PROF aprovados
apressadamente no início de 2019, os quais, dado o seu caráter estático e conservador dificilmente
conseguirão promover as transformações necessárias. Estas alterações deveriam também servir para
adaptar a floresta nacional à mudança climática em curso conforme referido na OE relativa a este tema
proposta neste relatório. Seria, por esta razão, inteiramente justificável incluir neste OB um projeto que
revisse os PROF e os direcionasse para a efetiva alteração da paisagem na perspetiva combinada dos
incêndios e das alterações climáticas.
Outro aspecto limitante do impacto deste OB é o condicionamento do PRGP e AIGP pelo índice de
perigosidade e correspondente representação cartográfica. A aplicação deste índice como base para o
estabelecimento de PRGP e AIGP, leva a que a alteração da paisagem não esteja a ser promovida nas
áreas onde o risco de incêndios catastróficos é atualmente mais elevado.
Finalmente, a reconversão da paisagem pretendida através deste OB não tem em consideração as
alterações climáticas em curso e os seus efeitos sobre a composição e funcionamento dos ecossistemas e
da paisagem, determinantes para estabelecer um quadro de referência para a transformação da paisagem
e para suportar os projetos que será necessário implementar para o efeito.
2.2.5. OB 2.2 | Diminuir a carga de combustível à escala da paisagem
Neste OB é difícil ajuizar acerca do acréscimo de esforço e de investimento representados pelos projetos
relativamente à situação de referência, isto é, um período temporal anterior ao PNGIFR. As metas poderiam
ser acompanhadas de um indicador de acréscimo percentual relativamente ao período de referência. A
seleção das áreas a tratar será, pelo menos parcialmente, baseada na cartografia da perigosidade,
privilegiando as classes elevada e muito elevada. Este procedimento é paradoxal, porque o facto de a
frequência do fogo contribuir para o cálculo da perigosidade implica que dificilmente serão selecionadas as
áreas onde as cargas de combustível são mais elevadas. Pelo contrário, haverá um maior investimento em
áreas com cargas de combustível reduzidas a moderadas.
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2.2.6. OB 2.3 | Aumentar a eficácia da proteção das populações e do território edificado
Em nossa opinião este OB deveria ter máxima prioridade e expressão do âmbito do PNA, em resultado dos
factos que ocorreram nos incêndios de 2017 e ainda pelos riscos crescentes a que as populações e as
infraestruturas são expostas em resultado das alterações do clima e da paisagem. Contudo, pela sua
estrutura e construção, parece-nos estar longe desse propósito.
O OE2.3 dispõe de um orçamento global de 94,4M€, com uma distribuição muito desigual entre os projetos
que suporta, sendo que dois deles, por envolverem essencialmente entidades privadas, não dispõem de
orçamento atribuído no PNA.
2.2.7. OB 3.1| Reduzir as ignições de maior risco
Em geral observa-se um desequilíbrio orçamental nos projetos dos programas 3.1.1 e 3.1.3 e os restantes.
Os programas 3.1.1 e 3.1.3 são essenciais já que atuam junto das comunidades com o fim de mudar
comportamentos e de reduzir riscos. Neste sentido, deveriam permitir a criação e implementação de
respostas às necessidades e solicitações das populações rurais, baseadas num conhecimento mais rigoroso
das motivações do uso do fogo, assim como da investigação das causas que permita o desenho de ações
de sensibilização e de prevenção mais adequadas a cada território. No entanto, mesmo fundamentais para
o sucesso da OE 3 (Modificar Comportamentos), o orçamento afeto aos referidos programas totaliza apenas
0,21% do valor total destinado a toda a orientação estratégica. O caso da investigação das causas é
paradigmático (100 mil euros para 10 anos, 10 mil euros por ano).
Em termos orçamentais, é de destacar ainda que existem projetos neste OB que são fundamentais para o
sistema de vigilância e persuasão e que têm provas dadas neste domínio, sem que os mesmos recebam
reforços orçamentais, nalguns casos mesmo vendo reduzido o seu orçamento, como é o caso das Ações de vigilância em períodos e áreas rurais críticas (3.1.2.1).
Em termos gerais consideram-se como projetos iniciativas implementadas anteriormente cujos resultados
ficaram aquém do esperado e necessário que no PNA são repetidas sem a devida consideração dos fatores
que condicionaram o sucesso das mesmas. É evidente neste OB a falta de um diagnóstico prévio que
suporte o desenho de projetos e a implementação do atual PNA e permitisse que os projetos, em vez de
proporem análises, estivessem inteiramente focados nas respostas necessárias a problemas identificados
nesse diagnóstico prévio.
O último programa do OB é composto por quatro projetos centrados na revisão do enquadramento jurídico
sobre o uso do fogo e no apoio à investigação de causas. Ainda que todos os projetos estabelecidos sejam
essenciais a mudanças de comportamentos, com destaque para o papel da investigação das causas e
motivações no direcionamento das campanhas de sensibilização e das medidas de fiscalização e
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prevenção, observa-se uma suborçamentação dos mesmos que os impedem de suportar as diversas
iniciativas estabelecidas em cada projeto e corresponder às reais necessidades.
2.2.8. OB 3.2| Especializar a comunicação de risco. melhorar a perceção do risco e adoção das melhores práticas
Este Objetivo Estratégico inclui aspetos muito importantes, mas falha na atribuição de responsabilidades e
organização de projetos fundamentais, criando novas iniciativas com volumes financeiros muito
significativos e negligenciando iniciativas muito interessantes que necessitam de avaliação para proceder
aos necessários ajustamentos para continuar processos que só em continuidade mostram resultados (ex.
Aldeia Segura Pessoas Seguras). A não inclusão explícita de especialistas em comunicação (associações
profissionais, academia) faz com que seja possível questionar a adequação e efetividade das mensagens e
dos meios utilizados para as comunicar.
2.2.9. OB 4.1| Implementar o planeamento integrado incorporando a avaliação de risco
Alguns projetos desta OB sobrepõem-se com atividades em curso pelo que seria positivo serem justificados
com base nas melhorias que preveem conseguir em termos tecnológicos, de impacto, de eficiência ou a
outros níveis. Tal como referido em relação a outros projetos, o atual PNA não deveria incluir iniciativas ou
medidas para analisar exemplos de outros países, pois tal deveria ter sido realizado em sede de diagnóstico,
cabendo ao PNA a execução de medidas de melhoria de acordo com as situações previamente identificadas
na fase de avaliação do anterior sistema.
Da mesma forma, não se justifica haver um projeto para desenvolver estudos e metodologias em curso
desde 2017 e cujos produtos são disponibilizados anualmente. Também não se justifica pelo facto de estes
correspondem a competências da DGT pelo que não deveriam constituir um projeto.
No caso particular deste OB, são vários os projetos que constituem ou dizem respeito a processos de gestão
interna da AGIF e/ou SGIFR (4.1.2.1, 4.1.2.2, 4.1.2.3, 4.1.3.1, 4.1.3.2). Tal como nos casos em que as
atribuições a atividades de instituições públicas são incluídas como projetos neste PNA, também aqui
consideramos pouco ajustado incluírem-se como projetos no PNA atos de gestão da AGIF e do SGIFR que
decorrem da missão, estratégia e cadeias de comando do PNGIFR.
2.2.10. OB 4.2| Implementar um modelo capacitado de governança do risco
Neste OB são feitas propostas importantes para a melhoria da governança do risco. Há, contudo, incerteza
relativamente à prossecução dos objetivos dada a elevada complexidade do sistema a diferentes escalas e
ao elevado número de entidades e estruturas componentes e das respectivas articulações, porventura
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aumentada no atual modelo do SGIFR, havendo também dificuldades em termos de avaliação pelo facto
das metas dos projetos não estarem indexadas de forma quantificada às metas finais do PNA.
No que diz respeito à monitorização e avaliação (4.2.2.1), não estando em causa a relevância da criação de
um sistema de monitorização e avaliação, questiona-se que o correspondente processo seja da
responsabilidade da AGIF, sendo por todos os motivos desejável que o mesmo seja confiado a uma
estrutura/entidade independente ao sistema. No respectivo projeto não se identificam indicadores que
possam conduzir, de forma consequente, ao objetivo definido para o mesmo.
Uma iniciativa que merece muitas reticências por parte do OTI é a da atribuição de prémios indexados a
resultados uma vez que o SGIFR decorre de políticas públicas e opera com base em fundos públicos para
a defesa da floresta contra incêndios. O que é de esperar de todos os componentes do sistema, e essa deve
ser a cultura institucional em vigor, é que, se estabelecidas com base numa ambição ajustada à realidade,
o nível de execução seja sempre de 100%. Não se pode assim concordar que uma entidade seja premiada
sempre que apresente uma “performance igual ou superior a 75% de execução dos programas”. Subordinar
objetivos de política pública à concessão de prémios em função de resultados, premiando atores com a
obrigação de cumprir e pugnar pela máxima eficiência na sua missão não deve ser instituído, para além de
carecer de suporte legal específico, que julgamos não existir.
É igualmente questionável o investimento de 1M€ numa Conferência Mundial dos Incêndios Rurais em Portugal 2023. Apesar de se reconhecer a importância de eventos, este evento aparenta ter uma natureza mais promocional do que científica e ser mais dirigido ao exterior do que ao país pelo que o seu impacto
relativo se estima como irrelevante para o sistema como um todo. Teria porventura mais impacto no SGIFR
um projeto que consistisse na definição de uma estrutura para a organização de eventos internacionais com
objetivos relevantes, num período mais alargado e com mais impacto interno. É igualmente extemporâneo
considerar Portugal “como um país de referência no âmbito da gestão integrada dos incêndios rurais” em
2023, quando não está demonstrado que o seja efetivamente nem seja certo que o venha a ser efetivamente
no prazo de dois anos a contar da presente data.
O Sistema de informação integrado para planeamento, gestão operacional, monitorização e controlo reveste-se de uma importância significativa, devendo ser assegurado que o sistema seja igualmente
implementado na GNR, dada a transversalidade desta força. Tal como noutros casos, importa realizar um
diagnóstico à atual arquitetura de sistemas das diferentes entidades do SGIFR, identificando as
necessidades de integração, pelo que o orçamento proposto na ordem dos 10,4M€ poderá revelar-se
insuficiente. Da mesma forma, o Conhecimento da localização dos meios SGIFR é importante apesar de não ter orçamento ou qualquer custo associado. São também considerados positivas as restantes melhorias
previstas ao nível das comunicações.
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2.2.11. OB 4.3 | Redesenhar a gestão do sistema
De uma forma geral, este objetivo estratégico pretende redesenhar a gestão do sistema, o que pode não
implicar redesenhar o sistema em si mesmo, mas apenas a forma da sua gestão. Analisando os programas
e os objetivos do PNA, estamos convictos que não se produzirá uma profunda alteração dos componentes
do sistema tratados aqui uma vez que os agentes são os mesmos, a sua cultura organizacional não se altera
por decreto e haverá sempre resistências à mudança. Redesenhar o sistema não pode estar unicamente
suportado em documentos de intenções, mas sim em práticas que sejam conducentes a um novo sistema
que dê garantias de resultados diferentes dos conseguidos até aqui.
Os projetos incluídos neste OB abordam questões da máxima relevância para o SNGIFR, alguns dos quais
anteriormente analisados pelo Observatório dada a sua importância estratégica para a implementação e
funcionamento do mesmo. Uma dessas questões é a da coerência territorial. Um processo faseado até à
implementação de um sistema único em 2024, considerando a criação de áreas piloto para o processo, é
provavelmente demasiado lento, dada a urgência em assegurar coerência territorial ao sistema desde o seu
início e o atraso já observado, pelas ineficiências que tal pode causar nos restantes processos e no
funcionamento do sistema como um todo. Outra questão que tem preocupado o OTI é a do aumento da
proliferação de salas de operações e/ou de situação, a qual poderia ser no âmbito deste OB controlada, por
exemplo, com o estabelecimento de salas de despacho conjuntas.
Ao nível dos sapadores florestais, o projeto apresentado é pouco ambicioso, deixando por abordar um
conjunto de aspetos que o OTI considera serem da máxima importância. Não existe qualquer orientação
para responder à necessidade requalificar o Programa de Sapadores Florestais, nomeadamente nos
seguintes aspetos:
● A criação do estatuto e carreira profissional dos Sapadores Florestais bem como a definição e
atribuição de um valor base remuneratório adequado ao desempenho das funções;
● A possibilidade do financiamento para a constituição e funcionamento de equipas de sapadores
florestais em entidades públicas (tal como se procedeu para a constituição de brigadas de
sapadores florestais nas comunidades intermunicipais);
● A simplificação e ampliação do processo de transferência da titularidade de equipas de sapadores
florestais às autarquias locais e comunidades intermunicipais, garantindo de igual modo a
transferência dos correspondentes apoios financeiros;
● A promoção da melhoria na formação e na capacitação dos sapadores florestais integrando nas
equipas técnicos superiores de acompanhamento, operacionais e devidamente capacitados,
principalmente no uso do fogo controlado e rescaldo;
● A planificação e financiamento plurianual do Programa de Ação das equipas de Sapadores
Florestais, articulando e integrando o serviço público e o restante serviço, e clarificando as relações
contratuais entre o Estado central, as Organizações de Produtores Florestais e Baldios, as
autarquias locais e comunidades intermunicipais.
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2.2.12. OB 4.4| Aumentar a qualificação dos agentes SGIFR
O tema da qualificação dos agentes tem sido permanentemente tratado pelo Observatório por se lhe
reconhecer um papel estratégico fundamental. Este assunto foi alvo de uma Recomendação específica na
avaliação do sistema em 2018 e depois de um detalhado Estudo Técnico produzido em outubro de 2020 por
este Observatório, intitulado A qualificação dos agentes do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais
(Observatório Técnico Independente et al., 2020). Neste documento foi feito um diagnóstico da situação
atual através da análise de 10 funções associadas a cinco Processos de Execução da Diretiva Única de
Prevenção e Combate. Este diagnóstico, se bem que parcial, permitiu propor um modelo para um futuro
Programa Nacional de Qualificação (PNQ) dos agentes do SGIFR, a ser gerido por uma entidade reguladora.
No final do Estudo Técnico foram produzidas várias recomendações para a implementação do PNQ, de
entre as quais salientamos:
● A criação urgente da entidade reguladora/coordenadora do PNQ;
● A necessidade de completar o diagnóstico da qualificação, a nível nacional;
● A adoção de um modelo universal de qualificação para cada uma das funções que vierem a
integrar o PNQ;
● A criação da estrutura e dos mecanismos do PNQ deve anteceder a elaboração de referenciais
de capacitação, reconhecimento e qualificação;
● A elaboração desses referenciais deve começar pelo ataque inicial a incêndios e pelas
operações de rescaldo.
Existem indiscutíveis virtudes na introdução no PNA de um Programa com o objetivo geral de Implementar
o Programa Nacional de Qualificação (PNQ) dos Agentes do SGIFR. Esse objetivo foi, entretanto, expresso
na Resolução do Conselho de Ministros n.º 24/2021 onde se refere que se confia à AGIF a coordenação da
elaboração do PNQ, até ao final de 2021 e está alinhado com as recomendações deste Observatório. O
envelope financeiro associado à execução deste programa é considerável (cerca de 67 milhões de euros).
Ou seja, as condições gerais de partida para a implementação do PNQ estão razoavelmente bem
estabelecidas e apenas pecam por tardias, depois de se terem passado quatro anos após o incêndio de
Pedrogão e as recomendações da CTI.
Apesar dos aspetos positivos referidos, a forma e os mecanismos propostos para a implementação do PNQ
suscitam-nos várias dúvidas. Um dos aspetos mais flagrantes prende-se com a ausência de um diagnóstico nacional sobre a qualificação dos agentes a nível das várias funções da cadeia de processos. O Estudo Técnico elaborado pelo Observatório analisou 10 funções, mas esse exercício poderia/deveria ser
continuado pela AGIF para as restantes funções dos Processos de Execução/Cadeia de Processos. Por
outro lado, da leitura do Programa 4.4.1 não resulta claro que exista a intenção de estabelecer mecanismos universais de funcionamento do sistema de qualificação, nomeadamente no que toca ao reconhecimento da formação e das competências. O PNA parece dar maior prioridade ao mapeamento das
qualificações, perfis profissionais e respectivas competências, que à definição dos mecanismos e regras de
funcionamento do PNQ.
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O Programa parece assim estar demasiado focado na formação “formal” em detrimento das competências adquiridas e necessárias ao cumprimento cabal das diferentes funções. Quanto ao Programa 4.4.2 – Programa de Intercâmbio de Peritos Internacionais, parece-nos importante e necessário,
está razoavelmente bem concebido e tem um envelope financeiro alocado bastante relevante. Quanto ao
programa 4.4.3 – Gestão do conhecimento, é igualmente importante no seu objetivo geral, mas pouco
convincente relativamente à forma como essa "gestão" irá ser feita. Por exemplo ficamos com dúvidas como
é que se irá contribuir para reforçar a capacidade de I&D nacional nas entidades de SGIFR (Projeto 4.4.3.1)
utilizando como indicador o número de artigos em revistas científicas altamente especializadas e de topo
(Q1 e Q2). Do mesmo modo, o projeto dedicado à transferência de conhecimento (4.4.3.2) utiliza indicadores
inadequados ou difíceis de implementar como o número de estágios e o número de problemas que deixam
de o ser. Já o projeto 4.4.3.3 Estimular a supercomputação e sistemas operacionais no apoio à decisão,
parece ter fraco enquadramento no OE 4.4. Quanto ao projeto 4.4.3.4 (testbeds), apesar de se tratar de uma
ideia interessante, arrisca-se a ter uma baixa execução, tendo em conta as dificuldades em encontrar
exemplos de boas práticas de gestão florestal para alguns tipos de floresta.
2.3. Principais lacunas e vulnerabilidades identificadas no PNA
Ao longo da análise do documento do PNA identificaram-se um conjunto de lacunas das quais se destacam
o insuficiente tratamento dado a áreas como as alterações climáticas, ordenamento florestal, Zonas de
Intervenção Florestal, associações florestais, associações de bombeiros, gestão de meios aéreos, ou a
suficiente consideração do nível municipal no programa (OE, OB, projetos). No entanto, a falta de reflexão
e de propostas de ação associadas às alterações climáticas constituem provavelmente a maior e mais grave omissão neste PNA pelo impacto que o clima e as tendências de alteração previstas para as próximas
décadas têm diretamente no fenómeno dos incêndios e indiretamente na composição, estrutura e gestão
dos povoamentos e da paisagem, o que exigiria uma abordagem específica no âmbito do PNA. Por essa
razão, considerou o Observatório incluir um subcapítulo deste Relatório dedicado exclusivamente à Ação
Climática.
O ordenamento florestal, como elemento chave na redução do risco de incêndio ao nível dos povoamentos e da paisagem deveria merecer uma atenção especial no âmbito deste programa e do PNGIFR, o que não
se verifica. São pontuais as referências a este domínio do planeamento a montante da prevenção, apesar
da sua relevância para ambos os OE 1 e 2 e muitos dos seus programas e projetos. Pelo papel central que
deve ter no SGIFR este é igualmente uma das vulnerabilidades do atual sistema de gestão do fogo (ver
ponto 3.3 deste relatório).
As Zonas de Intervenção Florestal (ZIF), desde a sua formação iniciada em 2005 (Decreto-Lei n.º 127/2005) na sequência dos grandes incêndios de 2003, têm sido frequentemente apontadas como uma
das soluções mais promissoras para resolver o problema da falta de ordenamento florestal em Portugal.
Este modelo teve uma grande adesão entre 2006 e 2011, seguido de um período de estagnação até 2016,
e uma grande expansão recente, existindo atualmente perto de 1,8 milhões de hectares sujeitos ao regime
de ZIF, distribuídos por 253 ZIF.
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Os objetivos preconizados pela legislação e a grande expansão da área sujeita ao regime de ZIF, fariam
pressupor que os problemas de ordenamento e gestão da floresta em Portugal estariam em vias de
resolução. No entanto, e apesar de não existir uma avaliação objetiva a nível nacional sobre o impacto das
ZIF na melhoria da gestão dos espaços florestais, as evidências empíricas de que dispomos não apontam
para que assim seja. Refira-se que o legislador foi, mais uma vez, muito conservador na forma como
regulamentou, ao longo de várias versões da legislação, o regime das ZIF. Basta atentar no Artigo 24.º do
Decreto-Lei n.º 67/2017 que refere que a execução do PGF (Plano de Gestão Florestal – obrigatório para
as ZIF), nomeadamente a operacionalização das ações dele constante, cabe aos proprietários e produtores
florestais. Perdeu-se assim a oportunidade (mais uma) na tão proclamada reforma florestal de 2017, para
adotar um modelo que permitisse transferir a responsabilidade pela operacionalização das ações de gestão,
dos proprietários para a entidade gestora de cada ZIF. Tal transferência do direito/dever de gestão poderia
fazer toda a diferença na promoção de uma real transformação do território. Apesar destes
constrangimentos, as ZIF existem numa área muito vasta do território nacional, pelo que bastaria alguma
ousadia do legislador e a dotação de meios financeiros, para que as ZIF pudessem de facto cumprir o papel
para o qual foram criadas.
No entanto, não parece ser esse o entendimento da Tutela e do Governo a este respeito, a julgar pela leitura
do Programa de Transformação da Paisagem criado pela Resolução do Conselho de Ministros (RCM) n.º
49/2020. No âmbito desta RCM são criados os Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem e as
Áreas Integradas de Gestão Florestal (AIGP). De acordo com a referida RCM as AIGP têm a finalidade de
promover a gestão e exploração comum dos espaços agroflorestais em zonas de minifúndio e de elevado
risco de incêndio, ou seja, reproduzindo o objetivo central das ZIF. No entanto, ao contrário do programa de
criação das ZIF, a criação das AIGP tem prevista a disponibilização de instrumentos financeiros que,
segundo a mesma RCM, garantem rentabilidades previsíveis e estáveis a médio prazo. É importante referir
que, a juntar à confusão de figuras de ordenamento e gestão florestal já tinham sido criadas, através da Lei
n.º 111/2017 (mais uma lei do pacote florestal de 2017), as Unidades de Gestão Florestal e as Entidades de
Gestão Florestal, igualmente destinadas a facilitar a gestão conjunta das propriedades florestais.
Esta confusão legislativa com iniciativas sobrepostas e redundantes é um constrangimento significativo para
a gestão dos espaços florestais em Portugal que pode comprometer muito dos objetivos do PNA e PNGIFR,
nomeadamente os ligados à gestão e valorização da floresta e da paisagem. Não deixa de impressionar o
tremendo esforço administrativo e financeiro e as muitas horas despendidas pelos promotores, para criar
1,8 milhões de hectares de ZIF em 253 unidades distintas, ao longo de 15 anos, sem que exista,
aparentemente, qualquer iniciativa no sentido de aproveitar esse esforço e de lhe dar continuidade. Em vez
disso insiste-se num exercício permanente de reinvenção do sistema, que criará nos mais desavisados a
ilusão de que, finalmente desta vez é que é, sem que, no entanto, se aproveitem adequadamente os
esforços anteriores no sentido de os rentabilizar para otimização de benefícios para a floresta e para a
sociedade.
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No mesmo sentido parece estar muito desvalorizado o papel das Associações Florestais e de Associações de Baldios como instrumentos insubstituíveis para potenciar a gestão florestal em vastas áreas do País.
Também parece muito esquecido e desvalorizado o papel dos Bombeiros e das Associações Humanitárias
e outras entidades em que se enquadram. O Sistema Nacional de Proteção Civil, no modelo definido em
2006, está estruturalmente organizado de modo a cobrir todo o território nacional, e para a execução da
política de proteção civil, nos seus diversos níveis, as autoridades políticas são apoiadas por diferentes
agentes de proteção civil, conforme o artigo 46.º da Lei de Bases da Proteção Civil. O legislador considerou
necessário estabelecer no diploma uma ordem de precedência dos referidos agentes, sendo que os Corpos de Bombeiros são os primeiros a ser referidos, constituindo a alínea a) do mesmo artigo. Estes agentes de proteção civil, os Corpos de Bombeiros, são mantidos e criados no âmbito de municípios ou associações
humanitárias de bombeiros, os primeiros com a designação de sapadores e municipais e os segundos como
voluntários. O Estado possui apenas uma força integrada por bombeiros profissionais, designada Força
Especial de Proteção Civil.
No país existem 469 corpos de bombeiros (442 no continente e 27 nas Regiões Autónomas dos Açores e
da Madeira), com um efetivo nacional de mais de 30 mil bombeiros. Tendo em consideração o papel
determinante dos corpos de bombeiros no âmbito do SGIFR, é incompreensível que o PNA ignore qualquer
projeto que vise, de forma clara e direta, apostar na qualificação destes agentes.
Embora o PNA pareça desvalorizar estes agentes no âmbito do SGIFR, é irrefutável que ele continua a ser
uma arma fundamental para fazer face à ameaça dos incêndios florestais que continuarão a ocorrer no
território nacional, enquanto as experiências “laboratoriais” em curso não gerarem resultados, ao nível da
estrutura fundiária do país e de transformação da paisagem. O Observatório, na sua Avaliação do Sistema
de Proteção Civil no âmbito dos Incêndios Rurais (2018) tinha já chamado a atenção para a importância de
um adequado tratamento desta matéria.
O PNA visa reforçar a gestão integrada e centralizada dos meios aéreos de combate a incêndios rurais por parte da Força Aérea, por meios próprios do Estado ou de outras entidades que sejam necessárias
através de implementação de diretivas e resoluções já definidas, assegurando uma gestão adequada. A
gestão de meios aéreos de combate a incêndios constitui um fator relevante de sucesso. Com os
acontecimentos de 2017 e os relatórios então produzidos a responsabilidade da gestão de meios aéreos foi
atribuída à Força Aérea Portuguesa (FAP), pelo que seria fundamental para o SGIFR fazer uma avaliação
rigorosa dessa opção. É nosso entendimento que o emprego de meios operacionais, a sua localização e
gestão operacional devem ser da responsabilidade da ANEPC devendo caber à FAP a gestão corrente dos
contratos e manutenções, entre outras funções a considerar. Nesta matéria, o PNA apresenta um projeto
com um orçamento de 789M€, do qual se deduz a pretensão de aquisição de meios próprios do Estado.
Será fundamental para tal estabelecer a matriz de meios que interessam ao País. O duplo uso dos meios
poderá ser considerado, mas não deve ser fator primeiro nessa avaliação. O país necessita de meios aéreos
pesados de asa fixa e anfíbios, a fim de poder ser maximizado um conjunto de pontos de scooping em
planos de água já estabelecidos que garantem uma cobertura significativa do território.
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Esta definição deve ser feita considerando também a situação dos meios aéreos pesados de asa rotativa
KAMOV adquiridos pelo Estado Português em 2006, no seguimento dos incêndios florestais de 2003 e 2005,
que continua por resolver. Desde a sua aquisição tem-se verificado um conjunto significativo de problemas
que deram origem a intervenções de investigação criminal, a acórdãos judiciais, entre outros, encontrando-
se a frota KAMOV propriedade do Estado completamente inoperacional há vários anos. Importaria assim
apurar se a mesma é recuperável ou se este tipo de meios será para excluir da nossa matriz de meios
próprios.
Ao nível das comunicações, o PNA apresenta um projeto que visa rever a solução tecnológica e o modelo contratual do SIRESP, atualizando o seu módulo de funcionamento à realidade atual, sustentado em
sistemas de informação integrados e de comunicação eficaz. O Sistema Integrado de Redes de Emergência e Segurança de Portugal (SIRESP) é a rede de comunicações exclusiva do Estado Português para o comando, controlo e coordenação de comunicações em todas as situações de emergência e
segurança. Foi criado em 2006 como uma parceria entre o governo e o sector privado. Segundo dados do
Tribunal de Contas, este sistema entre 2006 e 2019 representou um encargo para o Estado de 556M€. Foi
construído fazendo uso do modelo de financiamento PPP (Parceria Público-Privada) em que o parceiro
privado é a empresa Siresp SA. Do lado do Estado da Entidade Gestora que supervisiona os níveis de
serviço e gere o contrato assinado com o parceiro privado é a Secretaria Geral do MAI. Recentemente, a
empresa privada, veio colocar em causa a garantia do funcionamento do sistema. Sabemos hoje que para
uma situação de recurso irão ser suportados mais alguns milhões de forma a garantir para o corrente ano e
por mais alguns meses o funcionamento do sistema. É entendimento do Observatório que o sistema de
comunicações que garante o funcionamento do sistema integrado de redes de emergência do País, deve
estar exclusivamente nas mãos do Estado, atendendo ao superior valor de interesse público, sendo uma
matéria relevante que não deve estar exposta ou sujeita a negócios de ocasião. É determinante para a boa
prestação do socorro e para a melhor coordenação dos agentes do sistema a existência de um robusto
sistema de comunicações. Uma vez que o projeto incluído no PNA relativamente a esta matéria não
apresenta orçamento identificado, consideramos que qualquer indefinição a respeito do Sistema Integrado de Redes de Emergência e Segurança de Portugal constitui uma fragilidade do sistema.
O PNA é também muito pouco claro sobre o papel reservado ao nível municipal no planeamento e ação. A
proposta de lei n.º 81//XIV/2.ª, que prevê a implantação do sistema nacional de gestão integrada de fogos
rurais, propõe um conjunto de atribuições às autarquias locais, porventura o patamar mais determinante de todo o sistema, bastante significativo, a saber:
a) Contribuem para a construção de programas de ação sub-regionais que, respeitando as
necessidades operacionais de cada concelho, sejam transpostos para o nível municipal, em sede
de programa municipal de execução;
b) articulam o planeamento de gestão territorial com o programa municipal de execução a que se
refere o artigo 35.º;
c) mantêm inventário da rede de infraestruturas de abrigo e refúgio, rotas de evacuação, rede de
pontos de água, grupos de bombagem, bases de apoio logístico e outras infraestruturas de apoio
ao combate;
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d) procedem ao planeamento de soluções de emergência, visando a prestação de socorro e de
assistência, bem como a evacuação, alojamento e abastecimento das populações, incluindo os
animais de companhia, presentes no município;
e) executam ações de sensibilização e divulgação, conforme a estratégia global de comunicação
pública;
f) sensibilizam os munícipes para as melhores práticas de prevenção e de autoproteção;
g) implementam, à escala local, os programas de proteção de aglomerados populacionais e
sensibilização para a prevenção de comportamentos de risco, nomeadamente os programas
«Aldeia segura» e «Pessoas seguras», em articulação com a ANEPC;
h) promovem a expansão do programa «Condomínio de aldeias – Programa de apoio às aldeias
localizadas em territórios de floresta», em articulação com a DGT;
i) verificam o estado de conservação e funcionamento de equipamentos de proteção e socorro e de
operações florestais, próprios ou sob sua gestão, no âmbito dos incêndios rurais;
j) regulam a gestão de combustível no interior de áreas edificadas e reduzem a carga combustível
nas áreas de maior perigosidade definidas nos programas municipais de execução, executam e
mantêm as demais redes de responsabilidade municipal, reportando a sua operacionalidade e a
informação das ações executadas;
k) pré-posicionam os meios de vigilância e deteção terrestres no âmbito dos Programas Municipais
de Execução de Gestão Integrada de Fogos Rurais, em articulação com a GNR;
l) promovem a emissão e difundem, à escala local, comunicados e avisos às populações e às
entidades e instituições, incluindo os órgãos de comunicação social;
m) apoiam o socorro à população, incluindo os animais de companhia;
n) apoiam as populações na retoma das condições pré-evento;
o) atuam na reposição de serviços;
p) recolhem, registam e reportam à CCDR territorialmente competente, danos apurados em gestão
de fogo rural e em proteção contra incêndios rurais;
q) fornecem informação de apoio à decisão e apoio logístico aos comandantes das operações de
socorro;
r) executam, à escala municipal, as intervenções da sua responsabilidade definidas nos programas
sub-regionais de ação;
s) inserem na planta de condicionantes dos planos territoriais as áreas de perigosidade «alta» e
«muito alta» constantes na carta de perigosidade de incêndio rural e as servidões administrativas
que sejam estabelecidas no âmbito do SGIFR e divulgam as APPS e as redes de faixas de gestão
de combustível localizadas nos respetivos concelhos.
Assim e para um caderno de encargos tão significativo, só encontramos um projeto, (4.1.3.3) no PNA em
que está prevista a alteração da lei das transferências das autarquias. É nosso entendimento que as regras
de transferência de verbas do orçamento de estado para as autarquias e até as formas de acesso a fundos
comunitários, estejam naturalmente indexadas ao grau de execução do PNGIFR a nível local, porque não
se pode exigir de forma tão significativa do patamar local, se não for acompanhado do competente
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compromisso financeiro, correndo o risco da não execução das muitas atribuições previstas e são
determinantes para o sucesso de todo o processo.
Entre as iniciativas estabelecidas no PNA não há qualquer orientação para responder à necessidade de
requalificar o Programa de Sapadores Florestais (PSF). Continua assim por preencher uma importante lacuna do sistema, sendo oportuno reforçar as propostas anteriormente feitas pelo Observatório nesta
matéria. Apesar do objetivo de um dos projetos do PNA aludir a uma adaptação do PSF com o fim de reforçar
a capacidade e eficácia das equipas, não existe nenhuma iniciativa de melhoria e de requalificação do
programa nem das condições laborais, tal como de definição de um estatuto e carreira profissional,
considerando a atual existência de diferentes equipas de Sapadores Florestais/Brigadas de Sapadores
Florestais e Força de Sapadores Bombeiros Florestais.
Uma parte considerável do PNGIFR e do PNA baseia-se no conceito de perigosidade e no processo de cálculo e classificação do território nacional de acordo com o mesmo. Em todas as orientações estratégicas
há ligações a à perigosidade e respetivo índice, destacando-se, no entanto, a OE 3, Modificar
Comportamentos, (composta por dois objetivos, cinco programas e quinze projetos) cujo objetivo é a
implementação e desenvolvimento de iniciativas que promovam junto da população a adoção de práticas
que reduzam o risco de incêndios e de acidentes com o uso do fogo. Com vista a este objetivo destaca-se
uma meta de 70% da população das áreas com maior risco com a adoção das melhores práticas. Sendo
assim, entende-se que as áreas de maior risco serão aqueles territórios classificados com perigosidade alta
e muito alta, segundo a carta de perigosidade espacial publicada pelo ICNF. Pelas implicações deste
conceito e da sua aplicação ao território sobre outros projetos e programas, o OTI defende a reavaliação da
perigosidade no sentido de permitir de forma mais rigorosa a identificação das áreas de maior risco.
2.4 A ação climática nas florestas
As referências aos impactos das alterações climáticas sobre o risco de incêndios rurais são escassas e
apenas formais tanto no Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (RCM n.º 45-A/2020) como
no Programa Nacional de Ação do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (RCM n.º 71-
A/2021). A referência mais substantiva no primeiro instrumento legislativo encontra-se sob a forma de uma
citação relativa a cenários climáticos futuros publicada no PNPOT. Não se desenvolve uma análise das
consequências desses cenários sobre o risco de incêndios rurais, nem se indicam as medidas que serão
necessárias para aumentar a resiliência da floresta a um clima em mudança, embora algumas medidas
concorram para esse objetivo. É como se se procurasse evitar a racionalização do problema com que a
sociedade está a ser confrontada. No segundo documento, o projeto 3.2.2.1 – Práticas pedagógicas nos
ensinos básico e secundário para o risco, refere como iniciativa/medida “Formar e sensibilizar a comunidade
escolar, especialmente os professores e os alunos para os valores de uso direto e indireto da floresta em
Portugal, para as características deste ecossistema e as suas vulnerabilidades atuais face a mudanças
sociais, económicas e climáticas acentuadas” e o projeto 4.3.1.5 – Centro Ibérico de investigação, prevenção
e combate aos Incêndios Rurais atribui a este futuro novo Centro, como uma iniciativa/medida, a “Promoção
da adaptação às alterações climáticas e a prevenção e gestão dos riscos”. Estas referências são
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desajustadas perante o facto de que as alterações climáticas já se observam em todo o mundo e estão a
agravar o risco de incêndio em várias regiões e em particular no Sul da Europa/Mediterrâneo, que inclui
Portugal. É desejável fazer um planeamento e uma programação da GIFR que incorpore o facto de o clima
estar em mudança e de que há vários cenários climáticos futuros cujos impactos adversos sobre a floresta
em Portugal importa conhecer, avaliar, minimizar tanto quanto possível, ou até evitar.
O Observatório tem chamado frequentemente à atenção para a importância das florestas no contexto das
alterações climáticas. Os documentos produzidos mencionam frequentemente a questão das alterações
climáticas e o facto de estarem a agravar o perigo e o risco de incêndios rurais. Na Nota informativa de 2018
intitulada “Recomendações do Observatório Técnico Independente sobre os Planos Regionais de
Ordenamento Florestal” fizeram-se várias recomendações específicas para que o ordenamento florestal nas
diferentes regiões do país consiga reduzir os riscos atuais e futuros a que as florestas estão sujeitas devido
às alterações climáticas. Contudo, os PROF foram aprovados em 2019 sem qualquer alteração significativa
neste domínio.
Na situação atual seria muito recomendável que o PNA tivesse considerado explicitamente o objetivo
estratégico de melhorar a ação climática na floresta para que esta se torne mais resiliente e para que possa
continuar a desempenhar o seu papel muito importante no ciclo do carbono e na mitigação das alterações
climáticas.
Na falta dessa reflexão no PNA e no reconhecimento da importância desta matéria para a GIFR o
Observatório optou por incluir neste Relatório este subcapítulo em que se descreve o impacto das alterações
climáticas no perigo e risco de incêndio florestal e rural e, por outro lado, se discute a contribuição das
florestas para a mitigação das alterações climáticas em Portugal.
2.4.1. Impacto das alterações climáticas no risco de incêndio florestal e rural
É hoje em dia consensual que as alterações climáticas resultantes das emissões crescentes para a
atmosfera de gases com efeito de estufa, provenientes de algumas atividades humanas, constituem um dos
maiores desafios de natureza ambiental do Século 21. Em termos globais 65% das emissões, contabilizadas
em CO2 equivalente, provêm do CO2 emitido pelo setor da energia e processos industriais, 11% do CO2
emitido nas alterações no uso dos solos e os restantes 24% das emissões de outros gases com efeito de
estufa com emissões antropogénicas (IPCC, 2014). Estamos, pois, perante uma interferência significativa
no ciclo do carbono, no qual as florestas e a vegetação em geral desempenham um papel muito relevante.
Há essencialmente duas respostas ao desafio das alterações climáticas, a mitigação, ou seja, a redução
das emissões de gases com efeito de estufa e a potenciação ou criação de novos sumidouros, e a
adaptação, ou seja, gerar maior resiliência face aos impactos adversos das alterações climáticas. As
florestas desempenham um papel crucial na mitigação por meio do sequestro do CO2 à escala global, da
UE e nacional. Porém, num determinado território, este papel é debilitado ou, por vezes, temporariamente
anulado, com os incêndios florestais e rurais.
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Por outro lado, as alterações climáticas produzem impactos adversos sobre as florestas e a biodiversidade
a nível regional, nacional e global, tais como, uma alteração de produtividade (diminuição ou aumento
conforme as tendências regionais da precipitação), a alteração da distribuição geográfica das espécies,
aumento das pragas, da morbilidade e mortalidade, maior penetração de espécies invasoras, e perda de
biodiversidade, pelo que se justificam medidas de adaptação que procuram aumentar a resiliência. No médio
e longo prazo a resposta das florestas às alterações climáticas depende em grande parte do grau com que
o benefício para a fotossíntese do aumento da concentração atmosférica de CO2 compensa o maior stress
fisiológico resultante do aumento da temperatura média e das tendências regionais de mudança da
precipitação média anual (Sperry et al., 2019). Para além do facto de que cada espécie de um ecossistema
florestal e cada tipo de ecossistema florestal ter uma determinada vulnerabilidade própria às alterações
climáticas e uma capacidade de adaptação espontânea, a adaptação planeada pode diminuir a
vulnerabilidade e aumentar a resiliência da floresta (Jandl et al., 2019).
No que respeita às florestas e matos um dos impactos adversos é o aumento do risco de incêndios florestais
e rurais (WMO, 2020; Jones et al., 2020; Smith et al., 2020), sendo este apenas o impacto a ser aqui
considerado. Como se prova que as alterações climáticas agravam o risco de incêndio florestal e rural?
Existe uma vasta literatura científica sobre este tema. De acordo com a teoria pirogeográfica, o regime de
incêndios numa determinada região depende de três fatores fundamentais: a carga de combustível, o clima
e as ignições. Porém, o regime de incêndios pode ser alterado de forma significativa por meio de políticas
de prevenção e supressão de incêndios florestais, mesmo que os referidos três fatores se mantenham
inalterados.
Os tipos de tempo, ou as condições pirometeorológicas (designadas em inglês por fire weather) que
favorecem os incêndios florestais e rurais e a sua severidade caracterizam-se pela combinação de
temperaturas elevadas, humidade relativa baixa, seca e frequentemente por ventos fortes e elevada
instabilidade atmosférica, e corresponde a valores elevados ou extremos de um índice de perigo de incêndio,
por exemplo o Canadiano (FWI). As características mais importantes das alterações climáticas que
aumentam a probabilidade de ocorrência de condições pirometeorológicas graves são (IPCC, 2014):
a) Aumento da temperatura média global da atmosfera à superfície;
b) Aumento à escala global da frequência, da intensidade e/ou duração das ondas de calor (que estão a conduzir a valores crescentes dos máximos de temperatura);
c) Aumentos a nível regional da frequência, duração e intensidade das secas;
d) Aumento da probabilidade de ocorrência de eventos combinados de seca-ondas de calor (ECSOC – CDHW – combined drought–heat wave), o que ocorreu especialmente nos últimos 20 anos (Mukherjee et al., 2021).
Estas novas tendências climáticas estão a gerar com maior frequência situações de menor humidade
relativa e temperaturas elevadas que retiram mais água do solo e da vegetação aumentando a
combustibilidade da vegetação o que, potencialmente, aumenta a área ardida anualmente e a severidade
dos incêndios.
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A quarta tendência indicada de ondas de calor cada vez mais intensas associadas com frequência a secas
tem impactos cumulativos particularmente graves na sociedade e nos ecossistemas em geral e em especial
no risco de incêndio florestal e rural. Uma análise efetuada à escala global para o período de 1983 a 2016
revela um aumento da ocorrência e duração dos ECSOC, particularmente notório no período mais recente
de 2000-2016 (Mukherjee et al., 2021). Durante o período de 1983-2016 o número médio global de ECSOC
aumentou de um para três eventos por ano e a duração de 2 a 10 dias por ano. Uma outra observação
relevante é que os ECSOC estão a ter um aumento mais pronunciado nos climas semi-áridos e áridos do
que nos climas mais húmidos (Mukherjee et al., 2021; Xu et al., 2019). Do ponto de vista físico os ECSOC
explicam-se por terem origem na influência do aumento da temperatura média da atmosfera à superfície
sobre os processos termodinâmicos que têm lugar no sistema climático e que conduzem, especialmente
nas regiões pouco húmidas, a uma redução da precipitação. Em conclusão, há evidência científica crescente
de que as alterações climáticas aumentam a frequência e/ou a severidade das ocorrências de condições
pirometeorológicas graves.
Note-se que a ocorrência e a gravidade dos incêndios florestais e rurais é moderada por um conjunto de
fatores não-climáticos, tais como as práticas de gestão florestal, a diversidade de espécies, as alterações
no uso dos solos e a alteração de algumas atividades humanas, especialmente da relação entre a agricultura
e a floresta. Finalmente, importa recordar que a ocorrência de incêndios só é possível se houver ignições
de origem natural ou humana e depende do seu número, localização, distribuição temporal diurna ou
noturna, e outras características. Por outro lado, o sucesso de um agente natural ou humano na geração de
uma ignição depende de vários fatores, em particular da humidade do combustível.
De acordo com a análise dos dados do programa do satélite MODIS da NASA houve um decréscimo de
25% da área ardida anualmente a nível global de 2003 a 2019 (NASA, 2017). Esta redução deve-se
principalmente à expansão da agricultura e de novas formas de agricultura em zonas de savana em África
que diminui o uso de queimadas. Porém, em algumas regiões das latitudes intermédias e elevadas observa-
se um aumento da área florestal ardida anualmente.
À escala global estima-se que os incêndios florestais e rurais são responsáveis por 5 a 8% dos 3,3 milhões
de pessoas com mortalidade precoce devido aos problemas de qualidade do ar (Lelieveld et al., 2015). Os
incêndios rurais e florestais têm outros impactos colaterais, tais como o aumento da erosão e a
contaminação das ribeiras, rios e massas de água por meio do transporte de materiais poluentes e produtos
químicos perigosos no escoamento das águas pluviais no pós-incêndio, sendo possível minimizar alguns
destes efeitos adversos por meio da gestão adequada do território no pós-incêndio (Nunes et al., 2018).
As regiões do mundo onde o aumento do risco de incêndio florestal e rural provocado pelas alterações
climáticas está mais estudado é no Oeste dos EUA e no Canadá (Abatzoglou et al., 2016; Schoennagel et
al., 2017; Kirchmeier-Young et al., 2019; Goss et al., 2020), na Europa (De Rigo et al., 2017; Barbero et al.,
2020; Ganteaume et al., 2021) e na Austrália (Abram et al., 2021). Na Europa há um forte contraste entre a
área ardida anualmente nos países do Sul da Europa/Mediterrâneo e nos países do centro e norte da Europa
(Figura 3). A grande variabilidade interanual da área ardida é uma característica comum a todos os climas
de tipo Mediterrâneo que se encontram em cinco continentes – África, Austrália, Europa, América do Norte
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e do Sul -, e explica-se em grande parte pela grande variabilidade do clima, o que implica uma grande
variabilidade interanual das condições pirometeorológicas. O contraste que se observa na Figura 3 entre o
Norte e o Sul da Europa deve-se às características do clima de tipo Mediterrâneo caracterizado por invernos
moderadamente chuvosos e relativamente frios, que promovem o crescimento rápido da vegetação e da
carga combustível, e verões quentes e com pouca ou muito pouca precipitação, o que aumenta a
combustibilidade. Estas características acentuam o impacto gravoso das alterações climáticas sobre o risco
de incêndio florestal aumentando a duração da época de incêndios florestais e provocando um aumento da
área ardida e da perigosidade dos incêndios, se não forem tomadas medidas de adaptação adequadas.
A região Mediterrânica, incluindo a margem norte e sul e parte do Médio oriente, é considerada um hotspot
das alterações climáticas (Tuel et al., 2020) devido principalmente à redução da precipitação nos meses
chuvosos desde o final do Outono ao princípio da Primavera em cerca de 40% o que diminui a capacidade
de produção alimentar da região e ameaça as condições de vida e a estabilidade de uma região complexa.
Esta redução da precipitação é provavelmente causada pela forma como a geografia do Mar Mediterrâneo
afeta o posicionamento da corrente de jato sub-polar conjugada com a diminuição do gradiente de
temperatura entre o Mar Mediterrânico e a terra circundante (Tuel et al., 2020).
É previsível que o referido impacto das alterações climáticas sobre as florestas no Sul da Europa continue
a agravar-se até que a temperatura média global da atmosfera à superfície comece a baixar, o que muito
provavelmente só irá acontecer no século 22. O aumento do risco de incêndio florestal e rural irá, entretanto,
estender-se para o Centro e Norte da Europa e em altitude devido à migração para norte das áreas com
humidade baixa ou muito baixa. À escala da Europa, de acordo com Forzieri (2016), os incêndios que têm
atualmente um período de retorno de 100 anos irão passar a ter no final do século um período de retorno
entre 5 e 50 anos. Os vários estudos existentes estimam que o perigo meteorológico de incêndio e a área
ardida aumentem respetivamente entre 2-4% e 5-50% por década no sul da Europa (Dupuy et al., 2020). As
projeções sobre o risco de incêndio florestal e extensão da área ardida estão sempre afetadas por incerteza
que tem origem em vários fatores tais como a modelação da dinâmica clima-incêndios, a capacidade de
adaptação espontânea dos ecossistemas, e a ação humana, em particular no que respeita à implementação
ou não de medidas de adaptação planeada.
É importante salientar que na região do Sul da Europa/Mediterrâneo, tal como em outras regiões do mundo,
tem havido nas últimas décadas fatores socioeconómicos que afetam o regime de incêndios florestais e a
relação clima-incêndios. Esta relação não é estacionária no tempo, o que influencia as projeções dos efeitos
futuros das alterações climáticas sobre o risco de incêndios florestais e em particular sobre a área ardida.
Nos ecossistemas do Sul da Europa/Mediterrâneo a carga de combustível da floresta é o principal
determinante da relação clima-incêndios, sendo a combustibilidade potencialmente maior nas regiões
húmidas e mais produtivas do que nas regiões secas (Pausas & Paula, 2012). A mudança climática tem
uma influência de médio e longo prazo sobre a relação clima-incêndios ao provocar na região do Sul da
Europa/Mediterrâneo a redução da produção média da carga combustível.
Com modelos não-estacionários da relação clima-incêndios, e utilizando cenários para as alterações
climáticas em que a temperatura média global aumenta 1,5º C, 2º C e 3º C relativamente ao período pré-
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industrial, conclui-se que a projeção da área ardida aumenta sistematicamente com a temperatura e atinge
aumentos percentuais entre 40% e 100%, relativamente ao presente (Turco et al., 2018a). A referida
influência da mudança climática na relação clima-incêndios reduz os indicadores de intensidade dos
incêndios para cerca de metade, mas tal não é suficiente para reduzir de forma significativa a área ardida
(Turco et al., 2018a). Este é mais um argumento em favor de reduzir as emissões globais de gases com
efeito de estufa de modo a não ultrapassar os limites de 1,5º C e 2º C do Acordo de Paris. A implementação
de medidas de adaptação à escala da paisagem, que consistem essencialmente em diversificar a floresta
para aumentar a resiliência, reduzir a carga de combustível (em particular por meio do uso do fogo
controlado) e dificultar a propagação dos incêndios, permitem reduzir a área ardida. Cálculos com o cenário
socioeconómico e climático A2 projetam um aumento de 150-220% da área ardida no período de 2000 a
2090 que se reduz para 74% com medidas de adaptação adequadas (Khabarov et al., 2016).
– Área ardida anualmente em hectares nos países da UE. A área dos países do Sul da Europa/Mediterrâneo(Espanha, França, Grécia, Itália e Portugal) está representada a vermelho e a área dos restantes países (Bulgária, Croácia, Eslováquia, Finlândia, Alemanha, Letónia, Lituânia, Roménia, Suécia, Suíça e Turquia) a azul. Figura adaptada de De Rigo et al. (De Rigo, 2017)
No caso de Portugal, Parente et al. (2018) analisaram a correlação entre ondas de calor e incêndios
florestais extremos (Fischer & Schär, 2010) concluindo que 83% do número total de incêndios florestais
extremos no período de 1981 a 2010 tiveram lugar durante, e numa área afetada por, uma onda de calor. A
análise dos períodos no ano e das regiões mais afetadas por ondas de calor extremas e a sua projeção
futura, por meio de vários cenários climáticos, pode ser utilizada para aumentar a capacidade de adaptação
da floresta aos impactos das alterações climáticas.
Turco et al. (2019) desenvolveram um modelo clima-incêndios florestais e rurais que, aplicado ao caso de
Portugal no período de 1980 a 2017, permite concluir que as temperaturas elevadas e a seca nos meses de
junho a agosto influenciaram fortemente a área ardida, tal como outros autores tinham já concluído para
outros países e regiões. Porém, apesar de no referido período a temperatura e a secura do solo terem
aumentado, a área ardida manteve-se aproximadamente estacionária. A área ardida é influenciada pela
quantidade de biomassa disponível e depende principalmente de dois fatores controlados pelo clima: a
combustibilidade da biomassa (dependente da sua secura, determinada pelo tempo recente e pela seca) e
a probabilidade do incêndio se expandir devido às condições meteorológicas. Em Portugal, admitindo um
clima estável, o peso da influência das condições pirometeorológicas na área ardida é aproximadamente
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igual ao peso dos fatores endógenos (ignições e combustibilidade à escala da paisagem) (Fernandes et al.,
2014).
De acordo com dados do ICNF a área florestal em Portugal diminuiu em média 4,5% por ano no período de
1995 a 2010, principalmente devido à redução da área de pinheiro bravo, que não foi compensada com o
aumento da área de eucalipto (Turco et al., 2019). Esta redução implicou uma diminuição do volume de
biomassa que poderá explicar a relativa estabilidade da área ardida anualmente no período referido (Turco
et al., 2019). O ano de 2017 é, neste contexto, uma anomalia dado que o modelo clima-incêndios só
consegue reproduzir o valor observado da área ardida nesse ano com a inclusão dos fatores climáticos
(Figura 4). Este resultado revela que o valor extremo da área ardida em 2017 constitui um aviso para o
aumento de probabilidade de futuras condições meteorológicas semelhantes ou ainda mais extremas devido
às alterações climáticas.
Figura 4 – Desvios entre a previsão de área ardida em milhares de hectares obtida no modelo clima-incêndios, com os fatores não-climáticos apenas – banda em cinzento escuro – e com os fatores não-climáticos e climáticos incluídos – banda em cinzento claro -, e os valores observados marcados a negro. Repare-se que os fatores não-climáticos são incapazes de explicar a área ardida em 2017. Figura adaptada de Turco et al. (2019).
A combinação de modelos clima-incêndios com previsões meteorológicas sazonais para obter modelos
integrados de clima-área ardida permite prever a ocorrência de condições potenciais adversas na época de
incêndios nos climas de tipo Mediterrâneo e consequentemente reduzir o risco de incêndio florestal e rural
(Turco et al., 2018). Encontra-se aqui um exemplo de uma medida de adaptação que pode ser usada em
Portugal. Para realizar este tipo de projeto de adaptação às alterações climáticas é conveniente dispor de
dados atualizados sobre as florestas, incluindo a carga de combustível que contêm. Porém, em Portugal
tais estudos estão limitados pela falta de dados atualizados do Inventário Florestal Nacional cuja última
edição data de 2015 e refere-se a 2013. Sem inventários florestais atualizados não é possível estimar de
forma fiável o volume anual de biomassa e consequentemente torna-se inviável separar, no conjunto dos
fatores que influenciam o valor da área ardida anualmente, os que têm uma origem climática dos não
climáticos.
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A característica mais relevante da aplicação das metodologias de adaptação às alterações climáticas na
redução do risco de incêndios florestais e rurais é a utilização de cenários climáticos de médio e longo prazo,
considerado usualmente até 2100, o que facilita o planeamento da gestão florestal. A gestão das florestas
beneficia especialmente de uma gestão planeada a médio e longo prazo pela razão óbvia da elevada
duração do tempo necessário para as árvores se desenvolverem plenamente e consequentemente para se
conseguir transformar a paisagem de modo a torná-la mais resiliente aos incêndios. Apesar destas
vantagens a aplicação desta metodologia não é muito frequente. Brotons et al. (2013), baseando-se num
estudo relativo à Catalunha, concluem que para se conseguir capturar os fatores críticos que determinam
os regimes de incêndios à escala da paisagem na definição de cenários futuros é necessário integrar
explicitamente as alterações climáticas no planeamento da supressão dos incêndios e na gestão da floresta
no pós-incêndio. Frequentes vezes uma gestão florestal inadequada no pós-incêndio aumenta o risco de
incêndio.
Note-se que a supressão dos incêndios florestais e rurais na região do Sul da Europa/Mediterrâneo (Curt et
al., 2018) e em geral nas regiões mediterrânicas do mundo (Moreira et al., 2020) praticada no passado tem
tendência a acumular carga de combustível no contexto de uma recuperação florestal de longo prazo gerida
sem ter em conta as alterações climáticas, o que aumenta o perigo de incêndios florestais de grande
dimensão e perigosidade. É aconselhável que nessa região da Europa, as Agências de Proteção Civil e
gestão do fogo melhorem a sua organização, preparação e prontidão para enfrentar o risco crescente de
perdas humanas e materiais nos fogos florestais, resultante especificamente dos impactos
progressivamente mais gravosos das alterações climáticas, principalmente nas áreas de interface urbano-
florestais (Ganteaume et al., 2021). Os incêndios catastróficos que em anos recentes tiveram lugar em
países com climas de tipo Mediterrâneo, em particular nos EUA, Grécia e Portugal, revelam que não estão
suficientemente preparados para enfrentar tais eventos. A gravidade do problema é acrescida pelo facto de
que a frequência e intensidade desses eventos irá muito provavelmente continuar a aumentar no futuro,
devido à mudança climática.
Na região Mediterrânica de França a área ardida em incêndios florestais com um período de retorno de 5
anos reduziu-se de forma significativa revelando o sucesso das políticas de incêndios florestais e rurais
adotadas a partir de 1994. Contudo, a maior área ardida nos incêndios com um período de retorno de 50
anos reduziu-se muito menos revelando um relativo insucesso dessas políticas para esse tipo de incêndios
(Evin et al., 2018). Este resultado é coerente com a ocorrência recente de incêndios de grande intensidade
e com extensões de área ardida que estiveram claramente para lá da capacidade de supressão existente
em França (Curt et al., 2018). As condições pirometeorológicas têm-se tornado progressivamente mais
desfavoráveis à supressão dos incêndios e as condições futuras, determinadas pelas alterações climáticas,
poderão subjugar a capacidade de supressão (Barbero et al., 2020). É provável que as mesmas conclusões
sejam também válidas para outras regiões do Sul da Europa/Mediterrâneo, incluindo Portugal, embora não
existam ainda estudos análogos nessas regiões. Porém, note-se que em Portugal, e para os maiores
incêndios (acima de 2500 ha), o esforço de combate (medido na quantidade de meios empregues) não afeta
a duração do incêndio e tem uma influência na dimensão do incêndio que é apenas um terço da influência
ambiental, incluindo pirometeorológica (Fernandes et al., 2016).
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2.4.2. Contribuição das florestas para a mitigação das alterações climáticas em Portugal
A Lei do Clima da UE aprovada pelo Parlamento e Conselho Europeu, e publicada em 24 de junho de 2021
(UE, 2021), tem uma meta intermédia em 2030 de redução das emissões líquidas (ou seja, das emissões
após dedução das remoções) de gases com efeito de estufa de pelo menos 55% relativamente a 1990, de
modo a poder atingir a neutralidade carbónica em 2050. A Lei do Clima reconhece explicitamente que só é
possível realizar esta meta contabilizando o sumidouro de CO2 providenciado pelo setor do “Uso de Solo,
Alterações de Uso de Solo e Florestas” (LULUCF na sigla em inglês que utilizaremos em seguida). De
acordo com a Convenção Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas e com o Acordo de
Paris a UE deverá conservar os reservatórios de carbono (carbon stocks) da biosfera. Este objetivo é
também uma exigência da Estratégia de Biodiversidade da UE para 2030 e visa a conservação da
biodiversidade.
Porém, a atual legislação sobre o setor LULUCF está centrada sobretudo nos fluxos anuais de gases com
efeito de estufa. Esta situação dificulta a monitorização dos reservatórios de carbono na paisagem, incluindo
a sua natureza e evolução, e dificulta o planeamento das ações destinadas a conservá-los e aumentá-los.
A atual legislação da UE sobre LULUCF foi estabelecida em 2018 como parte integrante do quadro da
política da UE para o período de 2021-2030 que tinha o objetivo de reduzir as emissões de gases com efeito
de estufa de pelo menos 40% em 2030 relativamente a 1990. Face ao novo compromisso de redução de
pelo menos 55% em 2030 contido na Lei do Clima, a UE tem a intenção de produzir nova legislação mais
ambiciosa relativa ao setor LULUCF, com metas para todos os Estados-Membros. A publicação está
prevista para junho ou julho de 2021.
No caso de Portugal o setor LULUCF, e em particular as florestas, desempenham um papel central no
cumprimento do objetivo de atingir a neutralidade carbónica em 2050. De acordo com a RCM n.º 107/2019
a média da área ardida anualmente em Portugal Continental no período 1998-2017 foi de 164 000 ha sendo
necessário reduzi-la para 70 000 ha até 2050, por meio da “adequação das espécies usadas na
reflorestação, reduzindo a desflorestação causada pelos incêndios (florestas convertidas em matos) e
recorrendo a uma maior utilização de técnicas de prevenção contra incêndios, incluindo maior utilização de
pequenos ruminantes na redução de cargas combustíveis”. Contudo, os impactos projetados das alterações
climáticas nos incêndios florestais e rurais com base em modelos clima-incêndios indicam que em 2075 a
área ardida nas várias regiões da Península Ibérica poderá aumentar para o dobro ou triplo se não forem
implementadas medidas adequadas de adaptação e de aumento da resiliência das florestas (Sousa et al.,
2015). Esta discrepância revela claramente o esforço de adaptação que será necessário fazer na paisagem
rural de Portugal para diminuir a sua vulnerabilidade aos incêndios florestais e rurais e para reflorestar
criteriosamente o país sem aumentar essa vulnerabilidade. É expectável que a frequência de incêndios
rurais de grande intensidade e com uma extensa área ardida na região da Europa/Mediterrâneo tenha
tendência a diminuir a longo prazo (mantendo fixos os outros fatores que influenciam esse indicador) devido
à redução da produtividade líquida primária dos ecossistemas terrestres provocada pela transição para um
clima mais seco e quente, que limita a produção de carga combustível e eventualmente a propagação dos
incêndios (Migliavacca et al., 2013).
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A Figura 5 mostra como os incêndios florestais e rurais de grande intensidade e dimensão são críticos para
conseguir que as florestas desempenhem o desejado papel de um crescente sumidouro de carbono. Nos
anos de 2003, 2005 e 2017 as emissões de gases de efeito de estufa, incluindo o setor LULUFC em Portugal
foram superiores às emissões excluindo esse setor. Sem conseguir evitar os incêndios que originam
extensas áreas ardidas até 2050 será muito difícil ou impossível Portugal atingir a neutralidade carbónica
em 2050.
Figura 5 – Evolução das emissões nacionais de gases com efeito de estufa 1990-2017 (Mt CO2eq). As emissões totais sem LULUCF estão representadas a cinzento e as emissões totais com LULUCF a preto. Figura adaptada da RCM n.º 107 /2019.
Em termos de emissões e reduções de gases com efeito de estufa pelo setor LULUCF observa-se que o
valor médio anual do sequestro no período 1990-2017 foi próximo de 10 MtCO2e (Figura 6). Estima-se que
para conseguir cumprir as metas de descarbonização seja necessário aumentar o sequestro em cerca de
40% para 14 MtCO2e. Para atingir este valor médio do sequestro anual a referida RCM n.º107/2019
apresenta dois cenários relativos à evolução dos diferentes usos dos solos para os anos de 2030, 2040 e
2050 (Quadro 14 da RCM n.º107/2019) em que, nos solos florestados, se discriminam e quantificam as
áreas com pinheiro bravo, sobreiro, eucalipto, azinheira, carvalhos, outras folhosas, pinheiro manso e outras
resinosas. Para atingir estes objetivos pretende-se “melhorar a gestão florestal e alcançar consequentes
aumentos de produtividade média, melhorar a gestão e aumentar a prevenção contra incêndios, recorrer ao
uso de variedades mais produtivas e melhor adaptadas e aumentar a densidade, quer de espécies de
produção, quer de proteção”. A RCM n.º 107/2019 também afirma ser necessário “aumentar a taxa de nova
florestação para 8 mil ha/ano (expansão da área florestal a partir de outros usos de solo) e reduzir a taxa de
expansão de outros usos de solo, em particular de áreas urbanizadas, áreas alagadas (incluindo barragens)
e áreas com matos”. É sem dúvidas um exercício de prospetiva interessante e útil no contexto de um
planeamento a médio e longo prazo da floresta e da reflorestação do país, mas seria desejável assegurar a
sua compatibilidade e sinergia com as outras políticas florestais supervenientes tais como os PROF, o P-
3AC (Programa de Ação para a Adaptação às Alterações Climáticas), o PNGIFR e o PNA do PNGIFR.
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Figura 6 – Evolução das emissões e remoções no sector LULUCF, em Portugal (Mt CO2eq). Figura adaptada de APA, 2018.
O Regulamento (UE) 2018/841, relativo à inclusão das emissões e remoções de gases com efeito de estufa
resultantes das atividades relacionadas com o LULUCF no quadro relativo ao clima e à energia para 2030,
determina as regras a ser usadas por cada Estado Membro para o cálculo do nível de referência florestal
(Forest Reference Levels) à escala nacional que irá vigorar no período 2021 e 2025 e que será utilizado
para contabilizar as variações do stock de carbono da floresta gerida a partir de 2021. O nível de referência
florestal é usado para a contabilização futura das emissões de gases com efeito de estufa no setor LULUCF
e visa especialmente contabilizar as emissões feitas em cada país com o uso de madeira (pellets) como
biocombustível em centrais de biomassa, dado que atualmente as emissões de gases com efeito de estufa,
provenientes dessa combustão, não são contabilizadas na fonte emissora (IPCC, 2014). Por exemplo, se o
nível estiver sobreavaliado isso significa que Portugal irá contabilizar mais emissões do que as que afinal
teve.
Não se sabe ainda como vai a UE monitorizar e avaliar a evolução futura dos reservatórios de carbono da
floresta dos Estados-Membros, mas essa prática revela-se problemática, incerta e provavelmente
impossível no caso de Portugal se o país não dispuser de inventários florestais atualizados. Portugal
comprometeu-se a um nível de referência florestal para o período de 2021-2025, que representa um
sumidouro médio anual de 11.165 milhões de toneladas de CO2 equivalente, e a que os incêndios florestais
representam um emissor médio anual de 897 mil toneladas de CO2e. Para ter uma ordem de grandeza deste
último valor note-se que no ano de 2017 o setor LULUCF, em lugar de remover gases com efeito de estufa
da atmosfera, emitiu 7,3 MtCO2e (RCM n.º 107/2019) devido aos incêndios florestais e rurais catastróficos
desse ano.
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3. A análise do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR)
A importância da análise do PNA, aqui apresentada no anterior capítulo, não dispensa, antes aconselha,
que seja complementada por uma análise mais global do Sistema em que se integra. A análise ao SGIFR
aqui apresentada inclui duas componentes: a primeira, mais estrutural, incide na análise da arquitetura do
sistema enquanto a segunda, mais conjuntural, se debruça sobre as atividades no âmbito do SGIFR.
3.1. A crescente complexidade da arquitetura do SGIFR
Os grandes incêndios de 2017 tiveram um grande impacto na sociedade em geral, pelas consequências
derivadas de mais de cem vítimas mortais, centenas de habitações destruídas e de mais de meio milhão de
hectares de área ardida. Se por um lado, estas ocorrências permitiram verificar a vulnerabilidade do território
nacional em relação aos incêndios florestais, condicionada pelas mudanças de uso e ocupação do solo e
pelas alterações climáticas, por outro lado permitiram também questionar as debilidades do sistema então
em vigor – o Sistema Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios (SNDFCI) – pelo que se impunha
uma necessidade urgente de avaliação do sistema e da sua implementação, na perspetiva da sua
atualização mediante o estabelecimento de um conjunto de reformas essencial para os novos desafios, com
incêndios que se prevêem no futuro cada vez mais intensos e de maiores dimensões.
O SNDFCI estabelecia cinco eixos estratégicos de atuação para um período de 2006 a 2018:
● 1.º Eixo Estratégico Aumento da resiliência do território aos incêndios florestais
● 2.º Eixo Estratégico Redução da incidência dos incêndios
● 3.º Eixo Estratégico Melhoria da eficácia do ataque e da gestão dos incêndios
● 4.º Eixo Estratégico Recuperar e reabilitar os ecossistemas
● 5.º Eixo Estratégico Adaptação de uma estrutura orgânica funcional e eficaz
O SNDFCI definia objetivos claros, metas e indicadores mensuráveis para as medidas previstas em cada
eixo estratégico, permitindo assim a sua monitorização e avaliação. Foram elaborados alguns relatórios de
avaliação durante o período de vigência do Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios, mas
nunca foi elaborado um diagnóstico global final. No que respeita aos níveis de planeamento estabelecia três
níveis: nacional, distrital e municipal, distribuídos por 18 distritos e 278 municípios. Importa recordar como
já foi referido pelo Observatório no Relatório de Avaliação do sistema nacional de proteção civil no âmbito
dos incêndios rurais (2018), o SNDFCI tinha por objetivo assegurar a consistência territorial de políticas,
instrumentos, medidas e ações, sendo elaborado a nível nacional o Plano Nacional de Defesa da Floresta
Contra Incêndios (PNDFCI) que "organiza o sistema, define a visão, a estratégia, eixos estratégicos, metas,
objetivos e ações prioritárias". O planeamento distrital tem "um enquadramento tático e caracteriza-se pela
seriação e organização das ações e dos objetivos definidos no PNDFCI à escala distrital, orientando por
níveis de prioridade, as ações identificadas a nível municipal", enquanto o planeamento municipal (PMDFCI)
"tem um carácter executivo e de programação operacional e deverá cumprir as orientações e prioridades
distritais e locais, numa lógica de contribuição para o todo nacional".
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O SNDFCI assentava em três pilares fundamentais. Um primeiro, da responsabilidade do Instituto da
Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF) coordenando as ações de prevenção estrutural
(planeamento, sensibilização, organização do território florestal, silvicultura e infraestruturação. Um segundo
pilar, da responsabilidade da Guarda Nacional Republicana (GNR) coordenando as ações de prevenção
operacional (fiscalização, vigilância e deteção). E um terceiro pilar, da responsabilidade da Autoridade
Nacional de Proteção Civil (ANPC) coordenando as ações de combate, rescaldo e vigilância pós-incêndio.
Após 2017, constatadas as debilidades do sistema, com a distribuição de funções pelas diversas entidades
responsáveis pelos três pilares sem uma estratégia de compromisso comum, impunha-se a simplificação do
sistema e a necessidade de uma coordenação. Seria este o papel da AGIF, porém em vez de se constituir
com representantes de cada estrutura dos três pilares, antes se assumiu como um quarto pilar, da
coordenação e da avaliação do novo sistema – o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR).
O decreto-lei autorizado que acompanha a Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada na Assembleia da
República no dia 6 de maio de 2021 cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e
estabelece as suas regras de funcionamento. Uma vez aprovado e publicado, irá revogar o Decreto-Lei n.º
124/2006, de 28 de junho e consequentemente substituir o SDFCI. Em termos gerais, os pilares do anterior
sistema mantêm-se nas mesmas entidades com responsabilidades na prevenção, na fiscalização e
vigilância e no combate. Entretanto, a criação da AGIF conduziu a que esta se assumisse como um quarto
pilar, com competências anteriormente da responsabilidade do ICNF, tais como o planeamento e a
monitorização do sistema. No entanto, com este novo enquadramento surge uma incoerência, quando a
própria AGIF, sendo uma entidade com responsabilidade de coordenação e de elaboração do PNGIFR,
assume também para si um papel de avaliação das suas próprias funções, contradizendo o objetivo de uma
avaliação independente que garanta o cumprimento do referido princípio de transparência, ao mesmo nível
das demais entidades do sistema.
Igualmente, verifica-se que em vez da necessária simplificação do sistema, ocorre precisamente o contrário
quer no âmbito do planeamento, quer na dispersão de responsabilidades por mais de uma dezena e meia
de instituições e entidades, refletindo-se no aumento para o dobro de artigos quando comparada a nova
proposta de diploma com o Decreto-Lei n.º 124/2006. Incluímos em anexo (Anexo II) a comparação do
articulado dos dois diplomas, constatando-se facilmente o carácter mais complexo, desnecessariamente
complicado, do novo diploma em discussão.
Independentemente do articulado, o novo sistema apresenta um considerável aumento de atribuições
distribuídas por vários agentes, integrando entidades pouco familiarizadas ou com experiência reduzida na
área dos fogos florestais, a título de exemplo as CCDR, a DGT, a DGAV e a DRAP. Por outro lado, esta
aposta na dispersão de competências poderá reduzir a eficácia e a eficiência da implementação do SGIFR.
Para além da dispersão de funções, o SGIFR assenta num aumento de instrumentos de planeamento e
programação a quatro níveis baseados nas NUTS: o nível nacional (NUTS I), o nível regional (NUTS II:
Algarve, Alentejo, Centro, Lisboa e Vale do Tejo e Norte), 23 territórios intermunicipais (NUTS III) e 278
municípios (NUTS IV), vd. a comparação dos níveis de planeamento no Quadro 1. Esta distribuição apenas
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se traduzirá num atraso temporal derivado da sequência de elaboração dos vários programas regionais,
sub-regionais e municipais, com ritmos diferentes de elaboração, de análise e aprovação e de
implementação, com consequências em todas as suas vertentes. Daí ser salvaguardada no Artigo 79.º do
decreto-lei autorizado a manutenção dos planos municipais de defesa da floresta (PMDFCI) até 31 de
dezembro de 2024, para posteriormente serem substituídos pelos programas de execução municipal (PEM).
Na prática, metade do período de vigência do atual sistema ficará marcado pela coexistência de um
planeamento do SDFCI e do SGIFR. Por outro lado, não existe um prazo definido para a elaboração dos
planos regionais e sub-regionais que deverão estabelecer as linhas mestras para o planeamento à escala
municipal. Igualmente, não está definido um prazo para a conversão dos PMDFCI em PEM, o que pode
levar a um prolongamento da fase de elaboração e aprovação e consequente atraso para além de 2024, na
implementação à escala municipal, condicionando em grande medida todo o SGIFR.
Quadro 1 – Quadro comparativo dos níveis de planeamento do SDFCI e do SGIFR. A nível operacional foram criados em 2013 agrupamentos distritais.
Se por um lado, o PNGIFR refere a necessidade de prevenção à escala da paisagem, por outro dispersa o
planeamento por NUTS, dificultando a viabilidade e eficiência por carecer de uma atuação centralizada,
coordenada e simultânea de todos os agentes nos diversos níveis, com responsabilidades partilhada num
mesmo nível.
A par da pulverização de atribuições por diversos organismos e entidades e do aumento de níveis de
planeamento, o atual sistema é financiado numa lógica de multifundos e dispersa por diversas fontes de
financiamento. Se, por um lado, esta lógica permite o direcionamento de diversas fontes de financiamento
aos diversos projetos do sistema, por outro lado a falta de uma entidade coordenadora poderá dificultar o
essencial trabalho de monitorização, de avaliação e necessária transparência da aplicação deste novo
Quadro - Comparação dos níveis de planeamento (PNDFCI 2006-2018; PNGIFR 2020-2030). Fonte: Estudo Técnico do Planeamento. Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2019
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financiamento do sistema, principalmente num quadro de operacionalização do PRR. Um sistema de
governança do risco (à semelhança de um sistema estrutural de ICS/SGO), nas condições atuais e de
maiores desafios, requer uma avaliação contínua a partir de uma estrutura centralizadora que permita a
rigorosa monitorização independente e análise da eficiência de todos os componentes do sistema, incluindo
o financeiro.
Na governança do risco é essencial a centralização e níveis hierárquicos de tomada de decisão e de
planeamento, de modo a simplificar processos complexos, a reduzir os tempos de
resposta e aumentar a celeridade de intervenção, seja na prevenção, na emergência ou na recuperação
pós-incêndio, mas tal não é assumido. O SGIFR carece da função de interagência que a AGIF deveria
assumir, pelo que esta se reduz a um papel meramente de coordenação, monitorização e avaliação de todos
os agentes envolvidos no atual sistema. Esta dispersão e a falta de uma estrutura unificada apenas dificulta
a necessária flexibilidade operacional, pois toda a gestão de risco de desastres e catástrofes requer uma
coordenação centralizada e hierarquizada e interinstitucional, algo que é ignorado no SGIFR.
Em resumo, uma arquitetura exageradamente complexa, fragmentando ainda mais e complicando
desnecessariamente a já complexa arquitetura do anterior SNDFCI.
3.2 Os problemas da análise das atividades no âmbito do SGIFR
Para além da análise da arquitetura do sistema importa fazer a avaliação das suas concretizações através
do Relatório de Atividades. De acordo com a Lei n.º 56/2018, art.º 2º, o Observatório Técnico Independente
tem a responsabilidade de se pronunciar sobre o Relatório Anual de Atividades do SGIFR, apresentado pela
AGIF. Com a Implementação do SGIFR e do PNA (este publicado a 16 de junho de 2020, através da
Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020, embora apenas aprovado a 28 de maio de 2021 em
Conselho de Ministros, após consulta pública), que procura integrar o planeamento a diferentes escalas –
nacional, NUTS II, NUTS III e municipal, a análise do referido relatório torna-se mais substantiva por poder
assentar em metas e indicadores por Orientação Estratégica (OE) e inerentes Projetos.
O Relatório Anual de Atividades do SGIFR 2020, embora tenha diminuído em volume em relação ao ano
anterior (cerca de metade das páginas já que não inclui anexos), apresenta-se ainda demasiado descritivo
em muitos Projetos, com a identificação de objetivos e a natureza das diferentes atividades, mas não
estando devidamente balizado em termos do grau de desenvolvimento para cada Projeto no que se refere
ao ano de 2020, de modo a se poder aferir o respectivo nível de execução. A sua estrutura é também
questionável, com as Conclusões a aparecerem na parte inicial (antes mesmo do enquadramento do
Relatório através da Introdução), bem como as Principais Oportunidades de Melhoria em cada OE a
aparecerem de início em vez de serem o corolário da análise realizada. Estas apresentam poucas medidas
concretas, têm um caráter muito generalista, não refletindo também sobre as dificuldades de monitorização
do próprio Sistema. Excetuam-se as recomendações à OE 4 (Gerir o Risco de Forma Eficiente) onde é
abordada a necessidade de integração de informação em termos de gestão de combustível e proteção de
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aglomerados para autarquias e entidades privadas bem como a partilha de informação, dos operacionais e
imagens aéreas, em tempo real na gestão de ocorrências, com a devida georreferenciação e, ainda, do
processo de supressão a nível das condições que medeiam a eficácia do ataque inicial em relação aos
meios disponíveis para o ATI e em função do número de ocorrências. O Relatório segue, pois, o formato do
documento correspondente de 2019, que foi objeto de análise pelo Observatório, incluindo, no essencial,
um sumário executivo, a execução física das atividades enquadradas nas 4 OE e um capítulo relativo à
execução financeira.
Infelizmente a AGIF não seguiu as recomendações expressas pelo Observatório na análise do Relatório de
2019. Desse modo, permanecem interpretações não sustentadas pela ausência de identificação da origem
dos dados em que se baseiam. Acresce que em muitos Projetos não estão estabelecidas as relações de
causalidade entre impactos, resultados, atividades e recursos; o grau de execução para o ano em causa
não é claro em muitas situações, o que é fundamental e neste momento haveria bases para ser realizado
tendo em conta as metas e indicadores definidos no PNA (o que não era possível no ano anterior); também
não foram avaliadas as dificuldades encontradas no processo de monitorização das atividades com a
indicação de procedimentos de melhoria a adotar em futuros relatórios.
Continuam a usar-se os dados de forma simplista, com interpretação dos resultados de forma deficiente. O
caso mais paradigmático é o da indicação das melhorias dos resultados em número de ocorrências e áreas
ardidas sem ter em consideração os fatores meteorológicos e outros potencialmente responsáveis por
aqueles resultados.
A simples comparação entre os indicadores de número de ocorrências e áreas ardidas em 2020 em
comparação com o período 2010-2019 feita pela AGIF na avaliação do SGIFR indica uma diminuição para
metade daqueles indicadores. A tendência de descida é em parte atribuída à diminuição do número de
incêndios pelo uso do fogo (queimas e queimadas), sendo dado um especial relevo à campanha de
comunicação de risco “Portugal Chama” ou “Não Brinques com o Fogo”, ambas da responsabilidade da
AGIF. No entanto, se for descontado o efeito das influências meteorológicas e de outros fatores conjunturais
estes valores alteram-se significativamente, com uma redução ainda bastante significativa, mas menor do
que a indicada pela AGIF, do número de ocorrências (menos 37%) mas uma não alteração na prática (mais
5%) na área ardida. Mais detalhes sobre o método podem ser consultados no Estudo Técnico publicado
pelo Observatório na sua “Análise de indicadores de desempenho do Sistema de Defesa da Floresta contra
Incêndios na transição (2018-2020) para o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais”. A comparação
das duas estimativas é evidenciada no quadro seguinte:
Indicador
Desvio face a 2010-2019 (%)
AGIF (2021) OTI (2020)
N.º de ocorrências -50 -37
Área ardida -51 5
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Noutros aspetos continua a verificar-se que a dispersão e a qualidade da informação se mantêm como
obstáculos a uma avaliação rigorosa do SGIFR, quer ao nível da execução financeira quer de execução
física. A ausência na definição de indicadores mensuráveis e de metas objetivas do PNGIFR apenas
dificulta, ainda mais, a possibilidade de monitorizar cada uma das atividades.
Assim, constata-se que o Relatório não realiza adequadamente a monitorização do Sistema ao descrever
geralmente cada Projeto em termos de uma listagem de atividades realizadas em 2020 mas sem dar conta
do grau de execução relativamente às metas fixadas no PNA ou das taxas de execução financeira previstas.
Por exemplo, no caso do Projeto Gestão Agregada de Pequenas Propriedades traça-se a evolução desde
2017 (ex. constituição de ZIF) ou compara-se com a realização em 2019, no caso de outros modelos de
gestão conjunta (EGF, UGF) mas sem indicar o que estava previsto realizar no ano de 2020. Todavia, casos
há, como na dinamização de agrupamentos de baldios, em que as taxas de execução aparecem
evidenciadas. Noutros casos, como em Mobilizar o Potencial Económico dos Recursos Endógenos ou
Fomentar a inovação e melhoria da competitividade das Empresas do Setor Florestal, as comparações, em
termos de projetos aprovados, são realizadas para o Quadro Comunitário 2015-2020, sem se perceber se
as metas para 2020 foram ou não atingidas. Há, não obstante, Programas Estratégicos ou Projetos bem
balizados em termos de indicadores como a Recuperação Pós Fogo e Intervenção em Áreas Ardidas de
mais de 500 ha, ou ainda o Projeto Executar o Programa Plurianual de Gestão de Combustível, este com
um detalhe de monitorização notável, onde as comparações são realizadas para as metas estabelecidas no
ano em análise. Contudo, estes casos são uma exceção. É um facto que esta situação é também
parcialmente atribuível a metas e indicadores pouco claros definidos em sede de PNA. A existência dum
quadro sintético que indicasse para cada Projeto o seu nível de execução de acordo com o expectável, e
indicação dos fatores de constrangimento quando não se atingem os objetivos propostos, seria muito útil.
No âmbito da atividade “Especializar a comunicação de risco: melhorar a perceção do risco e adoção das
melhores práticas'' as ações descritas carecem de monitorização rigorosa que permita identificar o impacto
na população e não são referidos os custos com estas ações. Para além disso, continua em falta uma aposta
focada na população rural através de ações de extensão rural, pelo que as ações descritas surgem
essencialmente orientadas para uma população urbana que não é tanto e tão diretamente afetada pelos
incêndios rurais. Algumas atividades apenas surgiram no final do ano de 2020, tal como o projeto RAPOSA
CHAMA, cuja ação se resume até à data deste parecer, num mero site web.
Também por analisar está a eficácia da plataforma online do ICNF para gestão dos pedidos de autorização
de queimas e queimadas que registou em 2020 um aumento para cerca do dobro dos pedidos de 2019.
Também o programa de proximidade “Aldeia Segura, Pessoas Seguras” mereceria uma avaliação dos
resultados obtidos, que não pode ser apenas verificada através da evolução do número de aglomerados
envolvidos ou da identificação do número de freguesias consideradas como prioritárias. A análise da AGIF
é correta relativamente à gestão da vegetação, onde se frisa que apesar de cerca de 74 mil hectares
executados (ou seja, cerca de mais 14% face a 2019), a mesma continua a ser realizada essencialmente
através de infraestruturas lineares e muito menos através de intervenções em área, como mosaicos, silvo-
pastorícia ou fogo controlado. Uma vez mais, na atividade “Diminuir a carga de combustível à escala da
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paisagem” as ações de gestão dos municípios e das OPF não são consideradas no Relatório. Tratando-se
de ações à escala de paisagem, parece algo incoerente a gestão de combustível ser essencialmente junto
às redes de infraestruturas (estradas, ferrovia, rede elétrica, rede de gás), correspondendo a 75% da gestão
de combustível executada em 2020. Igualmente agrega-se informação de anos anteriores, não permitindo
a clareza necessária para uma avaliação rigorosa.
Mais uma vez a informação sobre os Recursos Humanos associados aos SGIFR, pela grande importância
do tema, mereceria um Capítulo individualizado no Relatório. Embora seja traçada a evolução dos recursos
humanos no SGIFR a partir de 2017, não há uma abordagem sobre a identificação das lacunas por área
geográfica, da necessidade da sua qualificação nem uma análise custo/benefício. O mesmo acontece
relativamente aos meios terrestres e aéreos, ou dos sistemas de comunicação que suportam o
funcionamento do sistema, em que se verificou alguma estagnação em 2020, mas não sendo apontadas as
situações mais críticas em termos de carência de equipamentos e consequências operacionais.
Uma atenção particular, amplamente justificada, é dada ao Plano de Transformação da Paisagem (PTP) e
gestão eficaz dos espaços rurais, no âmbito dos PRGP e das AIGP, e consequente promoção da gestão
agregada e de maior dimensão das propriedades, o que é especialmente relevante para a recuperação de
áreas ardidas, que na maioria são privadas e de pequena dimensão, embora tenha avançado o Cadastro
Simplificado. O problema é que o PTP surge no PNA espartilhado por distintos Objetivos Estratégicos,
Programas e Projetos, não permitindo uma análise da sua realização como um todo.
Em termos de análise dos meios financeiros, fundamental para a prestação de contas do SGIFR, verifica-
se um ligeiro acréscimo orçamentado relativamente a 2019, de 264M€ para 288M€. No entanto, este valor
apresenta-se distante quando comparado com a meta orçamental prevista no PNA, em média de 647M€
por ano. É destacado que se observa a manutenção de uma repartição sensivelmente igual entre prevenção
(esta assente na gestão de combustível e sua fiscalização, vigilância e patrulhamento) e combate. Não
obstante, verifica-se a ausência de apresentação de despesas detalhadas ou discriminadas por atividade e
uma indicação clara do respetivo grau de execução, tendo em conta o definido no PNA, sem o que não é
possível apreciar convenientemente o grau de concretização das várias iniciativas. Todavia, nas
Recomendações, a AGIF reconhece que devem ser melhorados os mecanismos de orçamentação e
monitorização da despesa do sistema para uma visão integrada, bem como o apuramento de custos
associados a todas as atividades relevantes, como a gestão de ocorrências, com o reporte obrigatório de
todas as entidades intervenientes, o que ainda não acontece. O Relatório, no entanto, discrimina com mais
detalhe as infrações e incumprimentos.
Tendo sido identificado um conjunto de faltas semelhantes às apontadas pelo Observatório na análise do
relatório do SGIFR de 2019 e uma vez que as recomendações feitas no respectivo parecer não foram
integradas no relatório do SGIFR do presente ano, volta-se a recomendar à AGIF, o seguinte:
a) Identificar sempre as fontes dos dados nos quais se baseiam as interpretações e conclusões
expressas no articulado do documento, conferindo-lhe assim objetividade analítica;
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b) utilizar uma estrutura de Relatório que assegure uma sequência sustentada, informativa e
avaliativa, com um Sumário no qual se faça uma síntese do conteúdo do relatório e se apresentem
as conclusões principais que sejam consubstanciadas no Relatório;
c) apresentar na Introdução o objeto do Relatório e incluir em capítulo independente (ou
eventualmente em anexo) a metodologia adotada na sua elaboração, identificando os indicadores
utilizados e os métodos de recolha de informação e análise;
d) utilizar como base do Relatório, um modelo global similar ao da Figura 5 do parecer de 2019 onde
se identifiquem claramente as relações de causalidade estabelecidas entre impactos, resultados,
atividades e recursos;
e) descrever o grau de execução das atividades com base na comparação com o Plano de Atividades
do SGIFR que deve ser elaborado previamente e conhecido;
f) utilizar apenas um critério de classificação das atividades, que se propõe que seja o das fases da
cadeia de processos;
g) ter um grande rigor e consistência nos dados utilizados e nas interpretações deles decorrentes,
evitando conclusões não suportadas por dados;
h) fazer sempre uma avaliação das dificuldades encontradas no processo de elaboração do Relatório,
com indicação das soluções a adotar para uma adequada monitorização do sistema;
i) incluir no Relatório todas as entidades do SGIFR a nível nacional, incluindo a própria AGIF, e as
entidades a nível municipal ou intermunicipal;
j) ter em consideração as recomendações e sugestões feitas por este Observatório na produção de
novos Relatórios de Atividade do SGIFR.
3.3 As lacunas e vulnerabilidades identificadas no SGIFR
O Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais, apesar da sua conceção recente e de todas as alterações
institucionais, orgânicas, técnicas, humanas, financeiras e outras produzidas ao longo dos últimos quatro
anos para a sua instituição e operação, apresenta ainda um conjunto de vulnerabilidades que constituem
fatores críticos do sistema.
Estas vulnerabilidades têm vindo a ser detetadas e analisadas pelo OTI ao longo do seu mandato, desde a
sua primeira análise, relativa à avaliação do Sistema, em 2018, até à presente Análise Crítica do Sistema
de Gestão Integrada de Fogos Rurais e do seu Programa Nacional de Ação, derradeira análise deste
Observatório, as quais transmite à Assembleia da República, Governo e AGIF, sempre acompanhadas de
sugestões e recomendações no sentido de estas serem colmatadas e a assim ser assegurada a necessária
robustez do sistema.
De seguida descrevem-se as principais vulnerabilidades do sistema, pontos fracos e não resolvidos no atual
PNA. Por essa razão, em diversos casos, as vulnerabilidades do sistema coincidem com as vulnerabilidades
do PNA identificadas e tratadas no capítulo anterior.
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Apesar de mencionadas como contexto para a teoria da mudança e para justificar a substituição do SDFCI
pelo SGIFR, as alterações climáticas não merecem qualquer referência objetiva e funcional no Plano Nacional do SGIFR e nos seus elementos constituintes, o que foi confirmado pela análise do PNA. É uma
omissão de grande gravidade pelas implicações que tem em todos os componentes da estratégia e
programa de ação, nomeadamente ao impedir o desenvolvimento de mecanismos e programas para lidar
com a incerteza e extremos climáticos num contexto de incêndios rurais. Constitui uma vulnerabilidade no
sistema pelo facto de permitir estabelecer um quadro de referência para a mudança preconizada, uma
estratégia e um plano de ação totalmente deslocados da realidade que é já inequivocamente afetada pela
mudança climática. Devido às consequências da não abordagem do tema no sistema, propõe-se neste
documento a adição de uma quinta orientação estratégica dedicada às alterações climáticas em conjunto
com as quatro já incluídas no SGIFR.
Outro tema praticamente ausente do SGIFR e respetivos instrumentos de planeamento e implementação é
o ordenamento florestal, apesar de dele dependerem muitas das orientações e objetivos da estratégia e projetos do programa nacional e muitos dos resultados esperados. Considerando que a filosofia do SGIFR
assenta na mudança, a não abordagem do ordenamento florestal e das alterações necessárias o ajustar às
necessidades reais, nomeadamente às relacionadas com as orientações e objetivos estratégicos do Plano
Nacional, cria diversas fragilidades na floresta e na paisagem e contribui de forma muito significativa para a
vulnerabilidade do sistema. O desenvolvimento dos componentes do SGIFR, em particular do PNA, o mais
recente, seria uma oportunidade para proceder a alterações nos PROF aprovados precipitadamente em
2019, cujo caráter estático e conservador impede as transformações da floresta e do território necessárias
para lidar com os incêndios, nomeadamente através de medidas de adaptação da floresta às alterações do
clima ou medidas de transformação da paisagem promovidas por processos socioeconómicos em curso.
A necessidade do Sistema Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) ter uma estrutura e organização territorial coerente foi já objeto de reflexão por parte do Observatório em documentos anteriormente produzidos. Esta necessidade é particularmente importante no âmbito da prevenção e combate, em que se
exigem estruturas operacionais ágeis, com uma hierarquia de comando clara e atuação sobre um território
com limites bem definidos. A coerência de um sistema com esta importância e responsabilidades em que
concorrem diversas entidades diversas da administração central, como AGIF, ANPC, GNR e ICNF, as
autarquias e entidades intermunicipais, Bombeiros e outros agentes, com estruturas próprias, aconselha a
um especial cuidado na definição da organização territorial do sistema, particularmente em situação de
transição entre modelos de organização, nos quais todas as mudanças devem ser sincronizadas e
coincidentes entre todas as entidades, instituições e instrumentos do ou relacionados com o sistema. O
sistema político nacional está organizado em círculos eleitorais que definem o número de deputados a eleger
para a Assembleia da República que correspondem, no Continente, aos distritos administrativos. Na
sequência da adesão de Portugal à Comunidade Económica Europeia, a Nomenclatura das Unidades
Territoriais para fins Estatísticos (NUTS) foi instituída em Portugal, com base na qual foram criadas as
comunidades intermunicipais e definido o respetivo regime jurídico. Correspondendo às unidades territoriais
NUTS III, foram criadas 23 comunidades deste tipo no Continente, nas quais o Estado tem vindo a delegar
sucessivas competências e para as quais têm convergido o modelo de organização territorial de diversas
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entidades. A existência em simultâneo de duas realidades territoriais não tem sido resolvida ao longo do
tempo e tem seguramente consequências negativas para o funcionamento coerente de vários componentes
e processos do sistema, o que representa uma vulnerabilidade do mesmo que é urgente eliminar. Ainda em
relação a esta matéria, o OTI considera que a existência de salas de despacho independentes de diferentes
entidades do sistema o torna ineficaz pelo que seria positiva a criação de salas de despacho conjunto
envolvendo múltiplos agentes e diversas tipologias de socorro. Com a passagem da organização territorial
baseada em distritos para as NUTS, a ANEPC, por exemplo, passa de 18 comandos distritais e um nacional,
a que correspondem 19 salas operacionais, para 29 salas de despacho de meios, uma nacional, cinco
regionais e 23 sub-regionais. O 112.pt possui duas salas, uma a norte e outra a sul, o CODU/INEM possui
quatro e a GNR 18 salas de situação. Esta proliferação e dispersão de meios torna o sistema pouco eficiente
o que em situações de emergência constitui uma vulnerabilidade do mesmo.
Qualquer sistema, incluindo a proteção civil, deve ser constituído por profissionais com as competências e
a experiência adequadas para o desempenho das suas funções. A questão da formação e qualificação
dos agentes é assim essencial e tem sido abordada por diversas vezes por este Observatório, justificando um Estudo Técnico dedicado a essa temática. Por outro lado, nas funções e cargos por inerência, devem
existir condições de capacitação pessoal, de progressão em função da experiência e do desempenho, que
garantam à sociedade serem esses profissionais efetivamente capazes de contribuir de forma séria e
responsável para a missão das instituições. A utilização excessiva de nomeações para cargos dirigentes,
com destaque para a ANEPC e o ICNF, em que a nomeação em regime de substituição prolifera, cria uma
vulnerabilidade do SGIFR na medida em que estes procedimentos não asseguram a seleção dos quadros
mais competentes para o exercício das funções. Seria por isso determinante para a performance e eficiência
do sistema garantir que as recomendações feitas pela CTI em 2017 relativamente a esta matéria
constituíssem a norma a seguir: “substituição progressiva, mas com implementação imediata, do atual
sistema de nomeações, por sistema de concursos, com base na formação, das competências, na
experiência e no mérito, de acordo com os perfis definidos para as funções e submetendo-se às regras de
seleção de dirigentes superiores previstas na administração pública”.
Apesar de referido na estratégia e dos esforços e iniciativas recentes, nomeadamente no âmbito do PNA do
PNSGIFR, a base científica e tecnológica associada à tomada de decisão nos vários planos e áreas do
SGIFR continua a ser residual. Tal explica-se pela inexistência de uma cultura científica das instituições e
do SGIFR como um todo, e de processos com flexibilidade para a incorporação de conhecimento científico
e inovação em procedimentos e estruturas, mas também pelo insuficiente nível de formação científica e
tecnológica em muitos dos componentes do sistema. Tal constitui uma vulnerabilidade do sistema na medida
em que impede a permanente inovação e melhoria e o aumento da capacidade de resposta perante níveis
de incerteza crescentes. É fundamental, por isso, o reforço do apoio financeiro e institucional de forma
sustentada a programas de investigação e formação em matérias dos incêndios florestais, o reforço da
colaboração das entidades do sistema operacional e das instituições de ensino superior e do sistema
científico para proporcionar uma melhor formação e qualificação aos agentes operacionais, mas, sobretudo,
garantir a progressiva transferência e incorporação de conhecimento científico nos procedimentos e
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componentes dos sistema.
A questão da recuperação de áreas degradadas após incêndio permanece por resolver. Existe uma total incapacidade em Portugal de encontrar soluções para as áreas afetadas por incêndios e estancar a
degradação ecológica e perda de valor que se verifica nas mesmas. Dezenas ou centenas de milhares de
hectares destas áreas vão-se acumulando anualmente sem que haja qualquer capacidade de resposta para
impedir a degradação imediatamente após os incêndios, por erosão, bem como posteriormente, por
regeneração descontrolada de espécies florestais ou espécies invasoras. Estas centenas de milhares ou
milhões de hectares de áreas degradadas por incêndios em Portugal criam vulnerabilidades ao território e
ao sistema porque constituem áreas de perda acentuada de serviços de ecossistema bem como são áreas
de elevado risco de incêndio promotoras de posterior degradação por recorrência de incêndios ou por
controlo por espécies invasoras (também potencialmente associadas a fogo frequente). Pelo impacto que
estas áreas têm na economia e na gestão do fogo, é razoável exigir que o SGIFR assuma a responsabilidade
do desenvolvimento e implementação de um programa nacional de recuperação de áreas ardidas, que
possa diversificar a floresta e a paisagem, aumentar a oferta de serviços de ecossistema, reduzir o risco de
incêndio e tornar as áreas florestais mais atrativas para as pessoas. Isto é particularmente importante na
Década da ONU para a Recuperação dos Ecossistemas (2021-2030), que agora se inicia.
4. Conclusões e Recomendações
Das análises efetuadas e das lacunas detectadas, o Observatório extrai algumas conclusões genéricas:
a) A elaboração do Programa Nacional de Ação e do PNGIFR deveriam ter sido precedidas de uma
análise de diagnóstico tanto do Sistema Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios
(SNDFCI) como de estruturas, projetos e iniciativas diversas desenvolvidas em Portugal ao longo
das últimas décadas, cuja avaliação consideramos indispensável para suportar a revisão do
sistema em curso. O PNA deveria ter sido concluído em tempo útil para fazer parte integrante do
PNGIFR e desenvolvido já em coerência com os Programas Regionais e Sub-Regionais e com a
participação das entidades aos diversos níveis;
b) O documento do Programa Nacional de Ação está bem estruturado e organizado, incluindo
projetos e iniciativas que, sendo executadas, contribuirão para a melhoria do sistema. No entanto,
o processo de construção do PNA, o próprio conceito de projeto e o processo de seleção dos
projetos aí incluídos são aspetos que não estão claros, parecendo que a sua construção nada
mais é do que o arrumar, de forma lógica e organizada, de projetos ou iniciativas já existentes sem
um verdadeiro planeamento e sem identificação de prioridades e sinergias. A articulação entre
projetos é, por isso, muitas vezes difícil de entender não sendo claro de que forma os projetos
distribuídos pelos diferentes níveis do programa contribuem para alcançar os resultados e metas
definidas;
c) A procura de identificação de metas é um aspeto importante e positivo do PNA, embora em muitos
casos estas não sejam completamente definidas nem facilmente monitorizáveis, nomeadamente
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na avaliação da sua mais valia incremental relativamente à situação existente. A mesma
dificuldade de quantificação rigorosa do grau de cumprimento dos objetivos e dos aspetos de
financiamento são também fragilidades do Relatório de Atividades do SGIFR;
d) A estrutura organizativa subjacente ao SGIFR é demasiado complexa, com demasiadas entidades
envolvidas em vários projetos e com responsabilidades excessivas atribuídas à AGIF sem que o
Observatório veja que esta as possa cumprir sem se transformar numa verdadeira interagência. A
recente integração da estrutura mais operacional da AGIF no ICNF, para além de ter “obrigado” a
uma alteração da Lei Orgânica deste Instituto de forma no mínimo pouco ortodoxa, é exemplo da
falta de um rumo claro para uma estrutura do sistema;
e) O SGIFR deve assumir-se como um sistema moderno de governança do risco e de resposta aos
incêndios florestais, desde o planeamento, prevenção, emergência e recuperação. No entanto, a
pulverização de competências por diversos organismos e entidades, o aumento dos níveis de
planeamento e a dependência da sua operacionalidade de diversas fontes de financiamento
obrigam a uma coordenação muito exigente;
f) O SGIFR assenta numa organização territorial cada vez mais complexa que conduz a uma
adaptação dos agentes de proteção civil, em particular da ANEPC, da GNR e do ICNF. No entanto,
o PNA não prevê os custos inerentes à reorganização daqueles serviços, implicando, por exemplo
a constituição dos diversos centros de coordenação operacionais sub-regionais (23) que
substituirão os atuais centros operacionais distritais (18) e a consequente necessidade de
contratação de mais recursos humanos para as funções de coordenação e comando, funções
técnicas e para as salas operacionais, quando ainda persistem as situações de precariedade dos
seus colaboradores que, por várias vezes, mereceram a atenção por parte do OTI nos documentos
publicados;
g) A falta de avaliação prévia faz com que sejam menos consideradas iniciativas em curso que
justificariam, com os ajustes apontados por essa avaliação, ser continuadas e potenciadas. São
exemplos destas iniciativas, a requalificação do Programa de Sapadores Florestais, o Programa
Aldeia Segura Pessoas Seguras, a organização das ZIF, a revisão dos PROF ou, na área do
combate, a consolidação e o desenvolvimento do Núcleo de Apoio à Decisão da ANEPC e dos
GAUF, estruturas públicas essenciais ao combate de incêndios de maiores dimensões por
profissionais da Força Especial de Proteção Civil, cuja valorização tarda. Igualmente, no âmbito
da fiscalização e investigação de causas, verifica-se a carência de medidas para o reforço do
Corpo da Guarda Florestal e sua integração na GNR como força militarizada, bem como medidas
concretas para o necessário reforço do Grupo de Trabalho para a Redução das Ignições;
h) Em vista do exposto, o Observatório Técnico Independente vem recomendar que:
- Sejam consideradas as análises feitas ao SGIFR neste Relatório e garantida uma
monitorização rigorosa das atividades no âmbito do SGIFR efetuada por entidade
independente;
- seja ajustado de futuro o PNA de modo a rever os aspetos específicos importantes identificados
neste Relatório, como a metodologia de avaliação ou a cartografia da perigosidade, mas
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também a inclusão de aspetos essenciais abordados de forma insuficiente, de que são
exemplos os relacionados com o ordenamento do território florestal ou com a ação climática;
- sejam estabelecidos contratos-programa com as associações florestais e de bombeiros com
vista à sua maior estabilidade e definição das tarefas, conforme recomendações anteriores do
Observatório;
- seja dada especial urgência ao tema da qualificação e formação dos agentes do SGIFR,
conforme anteriores recomendações do Observatório;
- sejam integradas as recomendações do OTI no que se refere à necessária requalificação do
Programa de Sapadores Florestais, ambicionando o alcance da meta para a constituição das
500 equipas e destacando o estatuto e carreira profissional, assim como a definição de um
valor de base remuneratório adequado ao desempenho das suas funções;
- seja considerada a transformação da AGIF numa lógica de interagência de forma a que as
peças do “puzzle” se encaixem de forma coerente, potenciando e não substituindo as iniciativas
que sejam avaliadas como positivas em curso nas diferentes entidades do sistema, de que são
exemplo o apoio às ZIF pelo ICNF, o reforço da Guarda Florestal pela GNR, ou a consolidação
e desenvolvimento dos GAUF/FEPC na ANEPC.
5. Nota final
O problema dos incêndios florestais e rurais em Portugal está longe de estar controlado, continuando
presente a grande vulnerabilidade perante situações meteorológicas adversas, cuja frequência poderá
aumentar com as previsíveis alterações climáticas, num contexto de perda de população rural com as
conhecidas consequências na ocupação e uso dos solos e na acumulação dos combustíveis.
Por outro lado, a análise aqui efetuada do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e do
Programa Nacional de Ação (PNA), que parcialmente o operacionaliza, conclui que este sistema está ainda
bastante incompleto, tendo sido agora apresentado apenas o primeiro nível de planeamento do SGIFR, o
nacional, faltando os níveis seguintes (regional, sub-regional e municipal) que materializam no terreno as
mudanças propostas.
A primeira avaliação feita por este Observatório, em 2018, concluiu pela complexidade exagerada do
sistema então existente, espelhada na capa do Relatório então produzido. A análise produzida neste
Relatório, em 2021, volta a concluir pela falta de coerência das peças que têm vindo a ser produzidas ao
longo deste período, aumentando mesmo a já exagerada complexidade do sistema em 2018:
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No entanto, apesar do sistema estar ainda incompleto e com diversas vulnerabilidades, é clara e louvável a
intenção do Governo de que o SGIFR conte na próxima década com um financiamento robusto, num quadro
marcado sobretudo pelo Plano de Recuperação e Resiliência.
Neste contexto de um sistema por completar e de uma vontade de maior disponibilização de recursos para
o seu funcionamento, torna-se ainda mais necessária uma contínua avaliação do mesmo para que as
iniciativas de sucesso sejam desenvolvidas e o sistema possa ser cada vez mais eficiente, eficaz, claro e
operacional, o que obriga a uma monitorização rigorosa, transparente, especializada e essencialmente
independente.
Com a produção deste Relatório, concluindo este mandato de 60 dias, o Observatório, no contexto da
missão que a Assembleia da República deliberou atribuir-lhe, faz votos de que este constitua mais uma peça
relevante para a construção das melhores decisões sobre a matéria em análise, contribuindo para o desígnio
nacional de potenciar e defender as populações e a floresta portuguesa, enquanto recurso ambiental,
económico e social, face à ameaça dos incêndios rurais.
Os membros do Observatório Técnico Independente, no final deste seu mandato e de acordo com a análise
efetuada, no cenário de um futuro de grande imprevisibilidade e de aumento do risco, não poderiam, em
consciência, deixar de chamar a atenção para a necessidade nacional da existência de uma estrutura
independente de apoio técnico e científico às Comissões Parlamentares e aos senhores deputados, na
modalidade e composição consideradas mais adequadas. Esta estrutura deve ter como objeto a
monitorização e acompanhamento do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) na década
em curso, em especial no que concerne à execução do significativo orçamento alocado aos mesmos
instrumentos, com particular recurso a apoios comunitários, e na complementaridade com instrumentos de
outras políticas, em particular a Política Agrícola Comum.
De qualquer modo, por imperativo moral, e independentemente do formato e enquadramento, os membros
deste Observatório comprometem-se a dar continuidade à sua missão de observação e comentário crítico
e construtivo tendo em vista a contínua melhoria do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais.
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ANEXOS
Anexo I – Análise dos projetos do PNA por Orientação Estratégica (OE) e Objetivo Estratégico (OB)
OE1| VALORIZAR OS ESPAÇOS RURAIS
OB 1.1| CONHECER A OCUPAÇÃO DO TERRITÓRIO E REDIMENSIONAR A GESTÃO FLORESTAL
Este objetivo estratégico inclui, simultaneamente, programas estratégicos sobre informação temática de
suporte (1.1.1.), cadastro de propriedade (1.1.2.) e redimensionamento da propriedade rústica (1.1.3.),
temas sobre os quais o OTI nunca se debruçou com detalhe por não serem específicos da gestão dos fogos
rurais.
A informação temática de suporte (1.1.1.) inclui três projetos bastante diversos sem a necessária justificação
para a sua inclusão nem explicitação da sua integração ou complementaridade. Na verdade, a inclusão
destes projetos no quadro do PNA necessita de uma justificação, já que estes correspondem a atividades
regulares desenvolvidas desde há vários anos no âmbito da missão das instituições que os coordenam
(DGT, ICNF e INE).
O Sistema de monitorização da ocupação do solo (SMOS) é um projeto da Direção Geral do Território (DGT) na sequência do sistema de produção de cartografia da ocupação do solo (COS) que permitiu já
constituir uma série temporal de dados significativa (1995, 2007, 2010, 2015 e 2018). Na descrição
apresentada nas páginas web do organismo, mais clara do que no PNA, o SMOS é descrito como mantendo
a produção da COS, com uma periodicidade trianual, mas incluindo agora um conjunto de produtos a partir
de tecnologia mais avançada que permitem conhecer o território com maior detalhe e com resolução
temporal mais elevada. Nestes produtos se inclui a COSsim com a produção de um conjunto de mapas
mensais com a caracterização do estado da vegetação. Todas estas iniciativas de melhoria da qualidade e
disponibilidade de informação territorial são da máxima importância para a compreensão das dinâmicas da
vegetação, ecossistemas, paisagens e territórios, avaliação do risco, definição de estratégias de prevenção
e combate, entre outras aplicações no âmbito dos fogos rurais.
A importância do SMOS é inegável, mas a sua inclusão no PNA necessitaria de justificação. Se esta é, como
parece, uma atividade que a DGT vem desenvolvendo há décadas com melhorias consecutivas e com fontes
de financiamento já estabelecidas, ela deveria ser referida apenas como atividade de suporte, independente
do PNA e não podendo ser apresentada como novidade deste Programa. Se, pelo contrário, a inclusão
deste projeto no PNA vem trazer alguma novidade na produção ou disponibilização de informação até agora
inexistente, essa novidade deveria ser explícita. Sem essa clarificação não se compreende se o orçamento
identificado para este projeto, de 24,8 M€ para o período de 10 anos, inclui ou não os custos de
funcionamento da DGT e outras entidades públicas envolvidas, se se destina a complementar ou substituir
financiamentos já alocados anteriormente a estas atividades regulares ou se é dedicado a qualquer outra
atividade suplementar. De qualquer forma, para uma correta comparação com os volumes financeiros já
anteriormente gastos com estas iniciativas desde 1995 seria fundamental esclarecer qual o valor
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acrescentado proporcionado à gestão dos incêndios rurais por essa inclusão e qual o financiamento que
não estivesse já previsto antes do PNA.
O Inventário Florestal Nacional (IFN) iniciou-se em 1965 e, a partir dessa data, tem-se mantido de forma permanente com uma periodicidade aproximada de 10 anos, sendo o último IFN (o sexto) referente ao ano
de 2015. Sendo uma atividade regular da responsabilidade do ICNF há mais de 50 anos, vê-se com alguma surpresa a integração deste processo autónomo como projeto do PNA (1.1.1.2.). Os objetivos e
ações são as de esperar de um inventário florestal não havendo aparentemente novidades decorrentes da
integração do IFN como projeto do PNA. É interessante a meta da publicação do 7.º IFN em 2024 e a da
criação de um novo modelo do IFN que permita a sua realização de 5 em 5 anos, “com atualização contínua”,
embora não se explique o que se entende por essa continuidade. Com a alteração desta periodicidade, e
sendo 2024 o ano da publicação do 7.º Inventário Florestal Nacional, seria expectável que fossem aqui
incluídos os custos dos trabalhos do inventário seguinte cuja publicação deveria ocorrer em 2029, portanto
dentro do período de vigência do PNA.
Quanto à descrição do orçamento, de 5M€ para 10 anos, com fontes de financiamento diversificadas, esta
é, como em muitos outros pontos, extremamente opaca. O orçamento previsto é seguramente mais reduzido
do que o gasto na década anterior e insuficiente para enquadrar um segundo inventário, que o próprio PNA
prevê para o período 2024-29. Será o orçamento apresentado um financiamento adicional com objetivos
específicos não incluídos em anteriores inventários e que sejam particularmente relevantes para o PNGIFR?
Será um adicional associado ao uso de tecnologia LiDAR no inventário florestal, o que seria uma novidade
importante e que parecia estar já prevista no projeto SMOS? Será para garantir a disponibilização rápida,
fácil e gratuita às entidades do SGIFR, entidades públicas de ensino e investigação ou setores da atividade
económica dos dados do IFN? Sem um valor acrescentado ao PNA que justifique um financiamento
adicional porque se apresentará o IFN como componente do PNA?
A mesma questão, da melhoria da qualidade e da rapidez da disponibilidade da informação florestal poderá
ter sido a justificação para que se incluísse no PNA (1.1.1.3.)um pequeno projeto (100 k€) sobre desenvolvimento da informação estatística oficial sobre a fileira florestal. Se bem que o orçamento deste
projeto seja modesto, tal não deveria impedir que se esclarecesse que informação e que mecanismos de
comunicação de informação devem ser melhorados. Questões como indicadores de serviços de
ecossistema ou desagregação da informação ao nível regional/local poderiam também ser abordadas.
Tal como nos casos anteriores, sendo a recolha e tratamento das estatísticas nacionais missão do INE, não
se entende a razão da inclusão deste desenvolvimento das estatísticas nacionais como projeto do PNA, a
não ser que haja lugar à produção ou divulgação alguma informação adicional de interesse especial do
PNGIFR, que não se apresenta.
As mesmas questões se colocam em relação aos projetos incluídos no programa de cadastro da propriedade (1.1.2.) relacionados com o Sistema Nacional de Informação Cadastral – SNIC (1.1.2.1.)e com o Sistema de informação cadastral simplificada (1.1.2.2.). Os dois projetos são da responsabilidade da DGT, e decorrem normalmente em sequência a tantos outros projetos do mesmo tipo iniciados nesta
matéria ao longo de décadas (como o SINERGIC) mas depois nunca concluídos, depois de algumas
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experiências-piloto. Regista-se neste caso a intenção de concentrar o esforço em zonas inseridas em AIGP
e ZIF, embora nas metas se faça apenas referência às AIGP, parecendo ter ficado esquecido o esforço
notável já realizado por muitas ZIF no contacto com os proprietários e delimitação dos prédios.
A questão do cadastro é inegavelmente importante para muitos objetivos, e também para a gestão dos
incêndios rurais. No entanto, mais uma vez, não se entende qual o objetivo do financiamento associado a
estes projetos que seja distinto dos já previstos pela DGT para estas atividades. Sabendo dos custos
significativos associados a estas operações, um valor de 2,6M€ em 10 anos, com fontes de financiamento
OE e SAMA, as metas associadas aos SNIC para 2030 (em particular 80% das áreas ardidas com cadastro)
parecem muito pouco razoáveis. O orçamento associado ao projeto do sistema de informação cadastral
simplificada é mais significativo (25,7M€ em 10 anos financiados pelo OE, SAMA, PRR, FA), mas ainda
assim muito pouco significativo para a dimensão nacional do problema. Mais uma vez não se compreende
que matéria ou novidade específica resulta da integração das atividades de cadastro no PNA que resultem
em valor acrescentado para a gestão de incêndios rurais.
Finalmente, o programa de redimensionamento da propriedade rústica (1.1.3.) inclui como projetos a revisão
de mecanismos reguladores de prédios rústicos (1.1.3.1.) e o programa de emparcelamento (1.1.3.2.). O
primeiro consiste na elaboração de propostas legislativas, incentivos e penalizações fiscais para criação de
estímulos à cessação da divisão da propriedade por sucessão. Este projeto, da responsabilidade da SEJ e
sem custos associados, não parece ser matéria específica da área dos incêndios rurais que justifique a sua
inclusão no PNA. O mesmo se aplica ao programa de emparcelamento, da responsabilidade da DGADR e
do IFADAP, com um financiamento de 1,5 M€ em 10 anos, com base no FA e PRR.
OB 1.2| REFORMAR MODELO DA GESTÃO FLORESTAL
Aumento da Área de Gestão Integrada é um dos dois Programas deste OB e envolve três projetos. Os Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem (PRGP) constituem o primeiro projeto. No entanto, não se compreende a inclusão dos PRGP como projeto individual separado dos restantes componentes do
Programa de Transformação da Paisagem (PTP), em particular das Áreas Integradas de Gestão da
Paisagem (AIGP) que surgem como projeto individual em outra OE. Tal evidencia uma visão fragmentada
do PTP no PNA o que limita os objetivos e impacto do programa. A descrição do PRGP no PNA é muito
vaga, possivelmente consequência de já estar em funcionamento desde junho de 2020. Do mesmo modo,
os resultados esperados (aumento da área rural sujeita a uma gestão sustentável e garantir a resiliência e
rendimento dos proprietários) aparecem indefinidos o que não permite uma avaliação rigorosa do projeto,
nem a averiguação das metas estabelecidas, embora estas aparentem ser pouco ambiciosas. Acresce ainda
que se incluem neste projeto metas atingidas previamente ao plano (como a publicação da Carta de
Territórios Vulneráveis, em 2020) ou em execução. Define-se ainda como meta que 40% da área de PRGP
terá financiamento dos serviços de ecossistemas em 2025 embora não se indique os serviços a serem
pagos, nem de que forma os mesmos serão avaliados.
A Gestão Agregada de Pequenas Propriedades é de grande importância no sentido do aumento de escala e integração, melhoria do planeamento e dos processos operacionais, o que conduz inevitavelmente à
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diminuição dos custos de exploração. O OTI já tinha considerado (Nota Informativa 3/2020) ser fundamental
a organização de proprietários individuais e comunitários em entidades com escala em termos territoriais,
técnicos e financeiros, nas áreas vulneráveis, e que o papel de entidades de organização, associação e
gestão de territórios florestais deveriam encontrar-se melhor enquadradas nos componentes do PTP para
uma melhor operacionalização. Esta agregação acontecerá também na constituição e funcionamento dos
Agrupamento de Baldios (AdB), através do aumento de potencial induzido pela cogestão agregada,
permitindo obter um incremento na produtividade destes terrenos submetidos a regime florestal, em parceria
com o ICNF. Todavia, tal como verificado noutros projetos do PNA, a gestão associativa florestal e os AdB
têm já um considerável caminho percorrido, designadamente como resultante da criação das Entidades e
Unidades de Gestão Florestal (EGF e UGF) (Lei n.º 111/2017 de 19 de dezembro). Por sua vez, os AdB (Lei
n.º 75/2017, de 14 de janeiro) começaram a ser criados em 2019, com adesão significativa. O mesmo se
aplica aos apoios financeiros para estas operações que se encontram disponíveis, embora o novo quadro
de incentivos seja relevante para as entidades de gestão e para a constituição e funcionamento dos AdB
(com ou sem parceria do ICNF), elaborado com base num orçamento de 41M€, suportados pelo Fundo
Ambiental e PRR.
Por sua vez, o Projeto deÁrea de Gestão Pública alicerça-se no desenvolvimento dum quadro legislativo que procura melhorar a gestão pública dos espaços rurais, considerando 3 níveis: arrendamento forçado
(no âmbito das AIGP), regime de prédios sem dono conhecido e atualização do Regime Florestal. O OTI
chamara a atenção (Nota Informativa 3/2020) para a importância da componente social, a qual pode
condicionar o sucesso na implementação destas medidas ao aumento da área de gestão integrada (e
mesmo para o sucesso do PTP), sendo fundamental a adesão e envolvimento ativo dos proprietários rurais
em territórios demograficamente deprimidos, pelo que o arrendamento forçado poderá criar motivos de
clivagem com os proprietários. Por outro lado, a atualização do Regime Florestal deve envolver uma revisão
da legislação e a sua adaptação aos desafios do nosso tempo, como os problemas ambientais, a
multifuncionalidade das florestas e sua interação com as questões sociais no mundo rural, bem como a
introdução de novas ferramentas tecnológicas.
O segundo Programa deste OB, Mobilizar o Potencial Económico dos Recursos Endógenos, integra 5 projetos. O projeto Modelo de financiamento Multifundos, com um orçamento previsto de 290M€, inclui operações que visam beneficiar a remuneração de serviços dos ecossistemas, a expansão das espécies
autóctones, e os Investimentos destinados à reconversão de povoamentos, com destaque para as áreas de
eucalipto de baixa produtividade, para formações florestais de interesse do ponto de vista de conservação,
mas também investimentos para reconversão ou manutenção de explorações agrícolas ou silvopastoris que
permitam uma paisagem heterogénea em mosaico. Este projeto aparece dissociado dos projetos do OB 2.1
que visam promover uma paisagem diversificada ou ainda dos projetos do OB1.2 relacionados com
pagamento de serviços de ecossistema. A remuneração dos serviços de ecossistema e uma paisagem mais
heterogénea, não poderão ser atingidos sem uma revisão dos Planos de Ordenamento Florestal (PROF)
em vigor, designadamente em termos das metas relativas à percentagem de espécies autóctones.
O projeto Património Florestal Certificado numa Ótica de Circularidade tem como objetivo “promover o uso circular de materiais técnicos” assentes em recursos renováveis e o desenvolvimento dum sistema de
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certificação específico para a floresta e produtos florestais. O conceito de materiais técnicos não é bem
explicitado. A promoção das boas práticas florestais e a dinamização da economia local e das indústrias de
produtos florestais dos territórios rurais estão também considerados noutros projetos, tornando a articulação
entre o conjunto, complexa. Os indicadores de realização estão associados ao aumento de produtos e
serviços florestais certificados, especialmente em baldios e áreas de gestão pública. As metas são
ambiciosas considerando que atualmente as matas do Estado e os baldios representam uma fração
pequena da área florestal certificada em Portugal (3 e 6%, respetivamente). No entanto, este projeto, nos
termos em que está apresentado não apresenta evidências de que seja capaz de atingir essas metas dado
que criar task forces e definir listagens e planos de comunicação não nos parece suficiente para que, em
2030, todas as áreas sob gestão pública e baldios estejam completamente certificados. Para que seja
possível atingir as metas preconizadas será necessário direcionar incentivos superiores para a adesão a
programas de certificação em programas complementares.
Com o projeto Apoio a Projetos de Bioeconomia e Economia Circular espera-se atingir a “diversificação do perfil industrial florestal português adotando práticas de economia circular e de valorização dos espaços
e recursos rurais” e “criação de postos de trabalho aumentando o emprego do setor”, resultados que são da
maior relevância para o setor florestal e para as regiões onde este é mais representativo. O entregável único
previsto é um “Estudo do atual perfil económico, ambiental e social de regiões específicas” previsto para
2020. Contudo, as medidas do projeto são genéricas e apresentadas de forma vaga. A este nível, esperar-
se-iam medidas dirigidas a objetivos e metas concretas. O orçamento do projeto, de 27,5M€, é francamente
insuficiente para em 10 anos se atingirem as metas propostas, principalmente quando os mecanismos
indicados não são suficientemente detalhados. Por outro lado, a bioeconomia e a economia circular em
Portugal têm já relevância em termos de emprego e VA, o que não é considerado no projeto. Dessa forma,
um aumento de 50% nesta área implicaria um esforço suplementar, pelo que 2,7M€ anuais serão
provavelmente insuficientes para projetar a bioeconomia ao nível pretendido.
Os projetos Diversificação e Qualificação da Economia Rural, Multifuncionalidade dos Sistemas Agroflorestais e Aumento do Rendimento da Fileira Florestal e Silvopastoril no Território são relativamente idênticos e não é percetível a razão do seu fracionamento. Em comum têm o objetivo de
diversificar e qualificar as atividades económicas que tirem partido dos recursos endógenos dos territórios
rurais, aumentando o número de empresas e os postos de trabalhos neste domínio, aumentando ainda a
cadeia de valor através da inovação com base na investigação aplicada e qualificação ao nível dos modos
de produção, processos de transformação e comercialização, com o concomitante incremento da
competitividade. As fontes de financiamento indicadas são muito genéricas. Todavia parece-nos que
programas em curso como o Programa de Valorização do Interior (PVI), que abarca programas
multissetoriais e integrados organizados por áreas temáticas designados por +CO3SO (COnstituir,
COncretizar e COnsolidar Sinergias e Oportunidades), se inserem já nesta ótica dado que estão igualmente
virados para os territórios considerados de intervenção prioritária, isto é, regiões deprimidas mas com
recursos endógenos potencializáveis através de tecnologia e inovação e ou projetos com nível de
capacitação e dinâmica de atuação com o objetivo de criação de emprego e da fixação de pessoas. Estes
projetos não podem ser também desligados da Bioeconomia, dado que deveriam considerar igualmente as
atividades que aproveitam os recursos e resíduos renováveis da floresta, com especial realce para o
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reaproveitamento dos resíduos gerados durante os processos produtivos da indústria tradicional do sector
agroflorestal e agroalimentar (mas tendo em conta a preservação das dinâmicas de preservação e equilíbrio
dos ecossistemas). Neste domínio foram criados Laboratórios Colaborativos suscetíveis de participar
ativamente nas atividades de investigação, inovação e transferência de tecnologia com vista a aumentar a
gestão florestal sustentável em Portugal, designadamente a nível do aproveitamento dos recursos
renováveis. As fontes de financiamento indicadas são muito genéricas e são indicados os PO e PO
Regionais, FA e Fundos de Investimento, H2020, FEADER, atingindo 55M EUR, um valor deveras escasso
e que deve ser complementado com o Programa +CO3SO.
No que se refere ao Projeto Aumento da Remuneração dos Proprietários Florestais, pretende-se a melhoria da remuneração dos proprietários através de gestão agregada para se incrementar o poder
negocial na comercialização dos produtos e aumento da competitividade das competências comerciais das
empresas do setor. Assim, estaria mais diretamente ligado com o Programa anterior relativo à gestão
integrada. Para dinamizar este processo pretende-se a reativação da Comissão para os Mercados e
Produtos Florestais (CMPF), que apenas funcionou durante 1 ano. Na verdade, é necessário regulamentar
os mercados dado o baixo investimento na floresta como resultado principalmente dos preços baixos da
madeira e de outros produtos silvestres, assim como a existência de determinadas posições predominantes
de algumas empresas da fileira florestal. O valor de 5,9M EUR parece adequado, mas apenas para a
reativação da CMPF, não sendo de modo algum satisfatório para se atingir a meta de aumentar em 15% o
rendimento dos produtores florestais.
OB 1.3| DISPONIBILIZAR INCENTIVOS JURÍDICOS E FINANCEIROS À VALORIZAÇÃO DO TERRITÓRIO RÚSTICO
Este objetivo estratégico é composto por apenas um programa (1.3.1 Alargar incentivos à valorização do
território) com um único projeto (1.3.1.1 Medidas fiscais e financeiras na gestão dos espaços florestais)
Não se justifica um objetivo estratégico suportado por um único projeto, principalmente tratando-se de um
projeto que na verdade não corresponde a um projeto. Na verdade, trata-se de um conjunto de objetivos e
intenções cuja concretização não se encontra operacionalizada ou orçamentada. A forma vaga e
inconsequente como o tema é tratado impede que se possa considerar como projeto. Basear um objetivo
estratégico neste projeto é totalmente inadequado.
OE2| CUIDAR DOS ESPAÇOS RURAIS
OB 2.1| PLANEAR E PROMOVER UMA PAISAGEM DIVERSIFICADA
O objetivo estratégico OB 2.1 é composto por um único programa (Reconverter a Paisagem) constituído por
quatro projetos. O primeiro é dedicado às Áreas Integradas de Gestão da Paisagem (AIGP), um dos componentes do Programa de Transformação da Paisagem (PTP) considerado a uma escala infra no
Programa de Reordenamento e Gestão da Paisagem (PRGP). As AIGP estão associadas aos PRGP no
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âmbito do PTP (Decreto-Lei n.º 28-A/2020). Os dois instrumentos receberam regulamentação conjunta
através de um único diploma legal (Decreto-Lei n.º 28-A/2020, Artigo 1.º: “O presente decreto-lei aprova o
regime jurídico da reconversão da paisagem através de Programas de Reordenamento e Gestão da
Paisagem (PRGP) e de Áreas Integradas de Gestão da Paisagem (AIGP)”). Apesar desta relação formal e
funcional as AIGP integram, como projeto, um objetivo estratégico de um eixo estratégico diferente do
projeto relativo ao PRGP (1.2.1.2, OB 1.2, OE 1). Dada a interligação das duas componentes, seria mais
coerente incluir ambos os projetos na mesma OE e OB, sendo a OE 2 (Planear e promover uma paisagem
diversificada) a que melhor permitiria enquadrar o conjunto. Não existe nenhum tipo de articulação entre
ambos no PNA. As metas do projeto são 100 AIGP constituídas até final de 2030 (48 até 2023 e 90 até
2025) e 48 AIGP com OIGP aprovadas em 2025 e 80% das AIGP com OIGP aprovadas em 2030. Antes da
aprovação do PNA já estavam aprovadas 12 AIGP e 7 encontravam-se em análise.
O Projeto relativo à Gestão da paisagem e remuneração dos serviços dos ecossistemas tem comoobjetivos a remuneração de gestão em áreas que contribuem para a conservação da biodiversidade,
redução da suscetibilidade ao fogo, controlo da erosão, sequestro de carbono, regulação do ciclo hidrológico
e melhoria da qualidade da paisagem, bem como identificação de áreas-alvo e serviços a remunerar. Baseia-
se nos “Apoios à gestão da paisagem e remuneração dos serviços dos ecossistemas” do Programa de
Transformação da Paisagem (Resolução do Conselho de Ministros n.º 49/2020). Sendo um projeto que diz
respeito sobretudo à valorização da floresta e da paisagem, seria mais coerente estar incluído na OE relativa
à valorização dos espaços rurais (OE1) onde constam projetos como “Aumento do rendimento da fileira
florestal no território” (1.2.3.1), “Aumento da remuneração dos proprietários florestais” (1.2.3.2) e “Medidas
fiscais e financeiras na gestão dos espaços florestais” (1.3.1.1), só para referir os mais diretamente
relacionados com o tema. Embora se entenda que no PNA se tenham diferenciado os serviços de
aprovisionamento das outras categorias de serviços de ecossistema, não se entende a razão de separar
pagamentos a serviços de ecossistema de outras medidas e projetos relacionados com a valorização da
floresta e paisagem incluídas no OB 1.3.
Apesar de aparentemente ambicioso (“Aumento da exploração de espécies autóctones, garantindo uma
paisagem diversificada e equilíbrio no ecossistema), não se demonstra de que forma o projeto poderá
resultar na diversificação da paisagem e no aumento de espécies autóctones. As iniciativas/medidas
previstas apesar de em grande número e muito diversas, são apresentadas de forma demasiado vaga para
avaliar o seu potencial impacto ao nível de resultados. O projeto tem como meta, até 2023, “concretizar 5
áreas piloto de remuneração dos serviços dos ecossistemas”, que devem incluir a Serra do Açor e o Tejo
Internacional estabelecidas em 2019 (RCM nº 121/2019 de 30 de julho) as quais implicariam custos da
ordem dos 3.7 milhões de euros entre 2019 e 2018, o que não é referido no projeto. É igualmente meta para
2030 a reconversão de 160 000 ha de povoamentos de espécies autóctones. A reconversão de, em média,
16 000 ha/ano parece-nos modesta e insuficiente para a transformação da paisagem necessária em
Portugal. A terceira meta, de aumentar em 15% o rendimento dos proprietários que prestam serviços de
ecossistema com base numa gestão ativa, carece de fundamentação para os valores e montantes indicados.
É possível que esta medida esteja relacionada com o Programa de Remuneração dos Serviços dos
Ecossistemas em Espaços Rurais, cuja primeira fase foi lançada em 2019 (RCM nº 121/2019 de 30 de julho)
embora o programa não seja mencionado no PNA.
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No Projeto sobre a Recuperação pós fogo e intervenção em áreas ardidas de mais de 500 ha em articulação com as entidades locais pretende-se a reconversão e recuperação da paisagem natural sujeita a incêndios, o que está indissociavelmente ligado ao PTP, apesar de não haver articulação com os
projetos relacionados com este programa. Procura-se a intervenção em áreas ardidas nas 3 fases da
recuperação, desde a avaliação de danos e estabilização de emergência, à reabilitação e reposição da
capacidade produtiva, embora não seja claro se a posterior arborização está incluída no âmbito deste
projeto, aspeto omisso no PNA.
A gestão pós-fogo deve estar enquadrada numa estrutura conceptual de restauro ecológico que integre a
análise de custos-benefícios, o envolvimento de agentes e a monitorização de cada uma das fases. Cada
processo de gestão pós fogo segue um contexto biofísico e socioeconómico específico, que requer uma
avaliação e intervenções ajustadas à natureza dinâmica da área ardida. Tal como o OTI chamou
previamente à atenção, o sistema de avaliação e planeamento de respostas pós-fogo estabelecido no ICNF
é célere e ajustado às necessidades. O que tem falhado são os processos administrativos relacionados com
o financiamento das operações, que fazem com que as intervenções, nomeadamente as de emergência,
sejam feitas muito mais tarde do que o recomendado, por vezes anos após os incêndios. O caso dos
incêndios da Mata Nacional de Leiria é um exemplo de lentidão de implementação de respostas pós-fogo
adequadas que, neste caso, eram da inteira responsabilidade da administração central. Por outro lado, os
proprietários e técnicos florestais, têm um desconhecimento generalizado sobre técnicas de proteção do
solo e de facilitação da regeneração natural. Assim, considera-se que este projeto deveria incidir
principalmente na agilização dos processos de análise e aprovação do financiamento de candidaturas e a
sua implementação no terreno bem como a formação dos agentes (Sapadores Florestais, SEPNA, etc.). A
inclusão destes aspectos no projeto é de elevada prioridade porque é a esses níveis que terá que haver
modificações efetivas na gestão pós fogo. A existência de financiamento imediatamente disponível e a
rápida análise e aprovação de projetos são essenciais para a estabilização de emergência e reabilitação
dos ecossistemas afetados, o que não tem acontecido.
O financiamento privilegia intervenções promovidas por entidades que têm escala de intervenção (ZIF,
Administração, Organizações de Produtores Florestais) como é esperado em áreas ardidas superiores a
500 ha, mas os pequenos proprietários vêm-se geralmente arredados do financiamento, não havendo um
Projeto paralelo que lhes seja destinado. Por outro lado, as intervenções não são definidas de acordo com
a importância dos valores em risco, estando dependentes da iniciativa dos promotores locais a apresentação
de candidaturas.
Acreditamos que a Unidade especializada do ICNF proposta no âmbito deste projeto pode dotar o país de
equipas de especialistas na avaliação de áreas ardidas e de regeneração e restauro destas áreas. Estas
equipas devem estar descentralizadas de modo a uma intervenção rápida a nível local e regional.
O Projeto Transpor os Programas Regionais de Ordenamento Florestal (PROF) para os Planos Diretores Municipais (PDM), tal como muitos outros projetos do PNA, refere-se a um processo já iniciado de forma independente do PNA. Esta transposição está prevista na RCM n.º 115/2018, de 6 de setembro,
e nas portarias que aprovaram os PROF no início de 2019. Este projeto constitui a única referência ao
ordenamento florestal neste PNA. Apesar de estruturante para os componentes a montante da gestão do
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fogo, o ordenamento florestal não é considerado de forma direta ou indireta no PNA. Dada a importância do
ordenamento florestal para diversos projetos e objetivos do SGIFR, o PNA deveria dar mais atenção ao
ordenamento florestal, em particular em áreas relacionadas com a alteração do uso do solo e da paisagem.
A transposição dos PROF para os PDM deve igualmente ser vista como uma possibilidade de integrar os
Planos Municipais de Defesa da Floresta Contra Incêndios (PMDFCI), enquadrados pelas alterações ao
Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, e pelo Despacho n.º 443-A/2018, de 9 de janeiro que atualizou o
regulamento que serve de base à elaboração dos PMDFCI. Como anteriormente referido pelo OTI, os
Gabinetes Técnicos Florestais têm dificuldade em obter os dados e informação de base necessários para a
caracterização do território. Estes constrangimentos vão-se refletir na estruturação dos PDM já que estes
devem ter em conta os respetivos PMDFCI.
Considera-se da máxima utilidade a elaboração dum guia orientador para a transposição dos planos o que
vai permitir diminuir a disparidade de procedimentos de integração dos diversos Planos à escala local,
previsto para 2021.
OB2.2 | DIMINUIR A CARGA DE COMBUSTÍVEL À ESCALA DA PAISAGEM
O OB 2.2 integra dois Programas, respetivamente, Executar o programa plurianual de gestão de combustível
(2.2.1), com nove projetos, e Alterar o processo de eliminação e promover o reaproveitamento de sobrantes
(2.2.2), com dois projetos. O primeiro Programa é particularmente relevante, pela necessidade de
intervenção com escala no território e as correspondentes metas ambiciosas (cerca de 200 mil ha por ano)
e orçamento global avultado.
O projeto Estabelecer e Operacionalizar Sistema de Informação para Coordenação e Reporte de Gestão Estratégica de Combustível (2.2.1.1) tem uma dotação orçamental de 10.4 M€ e uma duração de dois anos. O entregável é um documento com diretrizes estratégicas de orientação do sistema informático
de reporte de gestão estratégica de combustíveis. Pese embora a inegável necessidade deste projeto, a
sua breve descrição não permite compreender como se justifica o montante daquela verba, nem como será
realizada a atribuição do financiamento, o seu acompanhamento e a avaliação da qualidade dos seus
produtos.
A rede primária de faixas de gestão de combustível constitui o “esqueleto” e o ponto de partida da estratégia
nacional de redução do risco de incêndio à escala da paisagem. É assim natural que seja alvo de especial
atenção no PNA no quadro do projeto Garantir a Gestão da Rede Primária de Faixas de Gestão de Combustíveis (2.2.1.2), sob a coordenação do MAAC e a responsabilidade do ICNF e com um orçamento de 298,2 M€. Não exaustivamente, as iniciativas e medidas incluem a conclusão do “desenho” da rede
primária; a capacitação de técnicos aptos a fazê-lo; a identificação anual de troços prioritários para
intervenção; a avaliação do desempenho da rede primária, aliás crucial, dadas as limitações desta estratégia
identificadas no anterior documento técnico do OTI “Racionalizar a gestão de combustíveis: uma síntese do
conhecimento atual”. Essa Nota Técnica refere que tem sido difícil concretizar e manter a rede primária fora
do contexto dos espaços florestais comunitários e do Estado e que não é verosímil que esta rede esteja ou
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venha a contribuir substancialmente para reduzir a área ardida, dado o grau de implementação atual e
desenho algo casuístico. Nestas circunstâncias, devem-se baixar as expectativas de desempenho
associadas ao isolamento ou contenção linear de incêndios, e dar prioridade ao seu posicionamento para
defesa de áreas ou locais de elevado valor económico ou natural e para fins de proteção civil. O projeto
2.2.1.2 ambiciona gerir um total de 230 200 ha, portanto 25 600 ha por ano (2021-2029), o que
corresponderá à intervenção em cerca de 2560 km anuais de rede primária. Estas metas não são realistas,
sabendo das enormes dificuldades associadas ao estabelecimento de rede primária em propriedade
privada, e mesmo considerando que há medidas relativas às servidões e indemnizações. Atingir os objetivos
dependerá também do grau em que a constituição da rede primária recorra à conversão do uso do solo para
culturas agrícolas permanentes ou empregue gado na manutenção da rede, uma vez que estas opções
diminuirão o esforço anual de intervenção.
O projeto Garantir a Gestão da Rede Secundária (2.2.1.3) visa a proteção passiva de vias de comunicação, infraestruturas e equipamentos de relevância pública. As iniciativas propostas estão
naturalmente alinhadas com as do projeto 2.2.1.2., contemplando um orçamento de 567 M€ para o
tratamento anual de 56 900 ha entre 2020 e 2030. A descrição é parca, o que se compreende já que a
responsabilidade do projeto não podia ser mais transversal. Tal como sucede com outros projetos que
integram o PNA, é bastante questionável a junção de fontes de financiamento públicas e privadas, já que
as segundas podem estar muito distantes e ser bastante independentes do processo de decisão de natureza
política implícito no PNGIFR. De referir igualmente a necessidade de revisão dos limites de 50 ou 100 m
impostos pelo artigo 15.º da Lei nº 76/2017 relativo à intervenção em terrenos adjacentes a respetivamente
habitações e povoações, os quais são claramente excessivos. A elaboração dum manual técnico destinado
aos habitantes de áreas rurais, mas também aos atores envolvidos na prevenção de incêndios, seria
largamente aconselhável.
A organização da paisagem em mosaicos de vegetação correspondentes a composições distintas e/ou a
estruturas e cargas de combustível diversificadas modifica globalmente a progressão e intensidade do fogo,
constituindo-se como peça chave na redução da área ardida e mitigação dos impactos dos incêndios. É
assim plenamente justificável o projeto Áreas Estratégicas de Mosaicos de Gestão de Combustível (2.2.1.4) e a sua ambição de criar por ano 116 800 ha de mosaicos no período 2020-2030, com atribuição
de um orçamento global de 526,8M€. As medidas e iniciativas são similares àquelas descritas para os
projetos 2.2.1.2. e 2.2.1.3. Aplicam-se as preocupações expressas relativamente ao projeto 2.2.1.3. e é
impossível perceber se as metas são exequíveis, dada a forte componente privada e ausência de informação
base.
O objeto do projeto Proteção de Áreas de Elevado Valor (2.2.1.5) é a gestão colaborativa de combustíveis em áreas valiosas (a identificar e cartografar), seja economicamente, culturalmente ou ambientalmente,
como matas nacionais, geosítios, património UNESCO e o sistema nacional de áreas protegidas,
contribuindo para a sua proteção e valorização. Pretende-se intervir em 560 000 ha até 2030 (50 900 ha por
ano) com um orçamento total de 192,4 M€. As metas de área tratada distinguem quatro modalidades de
intervenção, mas não são totalmente claras as diferenças entre essas modalidades. Complementarmente,
pretende-se a elaboração dum guia com normas técnicas para a gestão de combustível nestas áreas.
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Informação mais detalhada impede a total compreensão do alcance deste projeto, tendo o OTI anteriormente
expresso a sua preocupação (na nota técnica “Racionalizar a gestão de combustíveis: uma síntese do
conhecimento atual”) com o foco excessivo da gestão de combustíveis em áreas de matos em detrimento
das áreas florestais, preocupação esta que é extensível ao projeto 2.2.1.4.
O projeto Gestão de Galerias Ribeirinhas (2.2.1.6) pretende identificar e mapear as galerias ribeirinhas consideradas como estratégicas para a compartimentação dos espaços florestais nos territórios vulneráveis
e áreas prioritárias de prevenção. As galerias ribeirinhas representam um valor em si mesmo como
potenciadoras do efeito de orla e consequente importância em termos de biodiversidade, além de
protegerem as margens em relação à erosão fluvial e filtro de nutrientes e sedimento, com importância na
qualidade da água. Não obstante, o seu papel não é propriamente o de compartimentação de espaços
florestais ou rurais. Sendo comum que as galerias ribeirinhas moderem o comportamento do fogo, raramente
impedem a sua propagação, ao que acresce a dificuldade em colocar meios de combate nessas zonas.
Adicionalmente, a gestão das zonas ribeirinhas para efeitos de redução do perigo de incêndio pode acarretar
a perda de valor ecológico. Conclui-se que este é o menos relevante dos projetos de redução da carga de
combustível.
A atividade de pastoreio extensivo no quadro da gestão de combustíveis suplementa as intervenções por
outras técnicas e é particularmente interessante por ter retorno económico. Contudo, e em vincado contraste
com outros projetos, o projeto Promover o Apoio ao Pastoreio Extensivo com Rebanhos (2.2.1.7) tem ambição bastante reduzida, com intervenção em 10 mil ha e orçamento de 5M€.
O projeto Aplicar Regras de Corte (2.2.1.8) é descrito de forma bastante insuficiente, não sendo sequer claro se se trata da formulação de regimes de cortes ou da sua aplicação, ou mesmo se os cortes se
enquadram em modelos de silvicultura ou especificamente em modelos de silvicultura preventiva de
incêndios.
O uso do fogo na prevenção de incêndios e para outros objetivos utilitários ou simplesmente como processo
ecológico é relevante em muito do espaço florestal nacional. É notória a fraca expansão que a técnica do
fogo controlado conheceu ao longo dos últimos anos, especialmente em floresta, pelo que é evidente a
importância do projeto Uso do Fogo como Estratégia Integrada de Gestão Florestal Rural (2.2.1.9). Os objetivos são muito abrangentes – revisão da legislação, promoção e comunicação, execução à escala da
paisagem, melhor formação, maior capacitação dos intervenientes, implementação do fogo de gestão – e
são descritas iniciativas/medidas e esperados resultados consistentes com aqueles objetivos, com
indicadores de realização puramente operacionais. Em face disto é surpreendente que a meta de área
tratada com fogo controlado seja de apenas 5 000 ha, pouco superior aos valores atuais, e que o orçamento
do projeto, 1M€, seja meramente simbólico.
A ideia que preside ao projeto Promover Processos de Compostagem (2.2.2.1) é interessante, mas a sua aplicabilidade é questionável. Os coordenadores são dois ministérios (MAAC, MA) e os responsáveis os
Municípios e CIM, que terão uma verba de 2 M€ para 10 anos. A arquitetura parece muito complexa para
um financiamento tão reduzido. Relacionado, e também interessante, o projeto Promover Geração de Energia à Escala Local com Base em Biomassa de Sobrantes (2.2.2.2) contempla a geração de energia
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à escala local, tirando partido da biomassa de sobrantes e como forma de apoiar os trabalhos de gestão de
combustíveis. O aquecimento de equipamentos públicos tem provado ser uma boa solução para gestão dos
combustíveis e já aplicada em vários países. O Observatório dedicou particular atenção a esta matéria num
dos seus Estudos Técnicos. Apesar de meritório, o projeto incide sobretudo em fases preparatórias do
processo de implementação de unidades de conversão de biomassa (estudo, modelo, plano de acção,
incentivos, promoção de investigação) o que é crítico porque a criação de mercado para a biomassa residual
e resultados das operações de gestão de combustível é urgente e essas unidades deveriam ser criadas o
mais rapidamente possível. O projeto ambiciona o estabelecimento de 100 unidades localmente até 2030.
OE 2.3| AUMENTAR A EFICÁCIA DA PROTEÇÃO DAS POPULAÇÕES E DO TERRITÓRIO EDIFICADO
Este objetivo estratégico compreende um único programa, Apoiar a implementação dos programas de
autoproteção de pessoas e infraestruturas, que suporta seis projetos. O primeiro projeto, Revisão e
Implementação das regras de defesa pelos privados, é coordenado pelo MAAC e pelo MAI tendo um
orçamento de 44M€ com uma duração até 2030. Trata-se de um projeto com uma formulação pouco clara
uma vez que envolve, por um lado, a revisão das regras de defesa das edificações, por parte dos privados,
e, por outro, a implementação e a fiscalização das regras de defesa. A primeira componente deverá envolver
o estudo das soluções adotadas atualmente e o seu grau de implementação, bem como das vigentes noutros
países, e a investigação de novas normas a propor, com fundamentação científica, para melhorar a situação
de proteção das populações. Estranha-se por isso a ausência de menção explícita de intervenção de
entidades do sistema científico e de normalização técnica neste projeto. É indicada como meta para o
corrente ano de 2021, o que dá a entender que as novas regras previstas já deverão estar em estado
adiantado de preparação. Por outro lado, este projeto tem uma componente muito operacional que consiste
na implementação das normas e regras de defesa, por parte dos privados e dos municípios e da sua
fiscalização pelas autoridades. O orçamento, relativamente avultado, deste projeto deverá ser dividido entre
as duas componentes referidas, mas não se percebe como, uma vez que não se compreende como a
realização de estudos ou a fiscalização de aplicação das normas justifiquem valores tão avultados.
O segundo projeto aborda a Gestão de combustível em torno das áreas edificadas, é coordenado pelo MAAC, MA e MAI e tem uma dotação de 30M€. Este projeto envolve a criação de uma ferramenta informática
para apoio aos proprietários e outras medidas para apoiar a gestão das faixas envolventes das edificações.
Chama a atenção o facto de um projeto operacional, que se destina a pôr em prática à escala nacional as
regras definidas no projeto anterior, tenha uma dotação inferior à daquele.
O terceiro projeto destina-se a Incrementar a resiliência do edificado, por meio da definição de regras de construção mais rigorosas, é coordenado pelo MAI, sendo da responsabilidade da ANEPC. Tem um
orçamento de 100k€ pelo período de dois anos, para que no final do primeiro trimestre de 2023 exista uma
nova legislação com normas técnicas de construção mais rigorosas e abrangentes em vigor.
O quarto projeto diz respeito ao Programa Aldeia Segura e Pessoas Seguras, sob a coordenação do MAI e da responsabilidade da ANEPC e dos Municípios. Este projeto tem um orçamento de 1,3 M€. Deve-se
referir que na versão anterior do PNA este projeto tinha um financiamento manifestamente inadequado de
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275k€, tendo sido aumentado para 1.3 M€ na sua versão mais recente. Mesmo assim, parece-nos ser um
valor muito aquém da importância que o conjunto de objetivos e de medidas que um programa dessa
natureza, se devidamente bem conduzido, deveria ter. Refere-se, a título de comparação, o financiamento
atribuído ao projeto 2.2.1.6 sobre a “Gestão de galerias ribeirinhas”, com um financiamento de 44M€. Não
é compreensível que a proteção de centenas de milhares de cidadãos, não mereça um investimento maior
do que o atribuído à gestão das galerias ribeirinhas.
O quinto projeto deste OE sobre Mecanismos de cobertura e garantia de correta gestão do risco da edificação, propõe-se introduzir um maior papel dos seguros na gestão do risco do edificado. Ao ser orientado para o setor privado não prevê qualquer financiamento público para a sua implementação, o que
pode tornar improvável a sua concretização.
O sexto projeto destina-se a Robustecer os incentivos financeiros aos privados e é igualmente desprovido de financiamento público. Propõe-se criar linhas de crédito para reabilitar e reconstruir o
edificado, para melhorar a segurança das populações.
OE3|MODIFICAR COMPORTAMENTOS
OB 3.1| REDUZIR AS IGNIÇÕES DE MAIOR RISCO
Para o cumprimento do OB 3.1, foram definidos três programas: 3.1.1. Reduzir o número e o risco das
queimas e queimadas; 3.1.2. Reforçar a capacidade de vigilância e dissuasão e 3.1.3. Rever o
enquadramento jurídico para os comportamentos de risco.
Analisados os projetos do Programa 3.1.1 verifica-se a intenção de endurecer ainda mais a legislação sobre
o condicionamento ao uso do fogo (projeto Regulamentar e promover o uso do fogo). O OTI, no seu Estudo Técnico sobre “O Uso do Fogo em Portugal – tradição e técnica” publicado em janeiro de 2021,
descreveu exaustivamente a pressão legislativa sobre este, bem como alertou para o facto de este aumento
de pressão não se ter refletido na redução do seu uso. Nos projetos do mesmo programa, não existe
qualquer referência a ações que incidam na capacitação da população para o uso do fogo, o que se revestiria
da maior importância como forma de redução do risco.
Constata-se, igualmente, a inclusão de medidas/iniciativas já propostas e implementadas ao longo das
últimas décadas em moldes semelhantes. Para além de pouco inovadoras, estas medidas terão,
provavelmente, resultados semelhantes aos obtidos no passado. Neste programa são apresentadas
iniciativas que já se encontram bem instituídas, como é o caso do registo de queimas e queimadas através
de plataforma própria, a qual já conta com cerca de 441 mil utilizadores registados e à qual praticamente
todos os municípios do país já aderiram.
Apesar de no projeto Apoio à população na realização de queimas e queimadas (3.1.1.2) seja esperada uma redução do número de acidentes em queimas e queimadas através do apoio das entidades locais, o
projeto poderia ser mais ambicioso, no sentido de ir ao encontro das necessidades e vulnerabilidades das
populações, capacitando os utilizadores do fogo e apoiando iniciativas que reduzam a exposição da
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população rural idosa ao risco, tal como proposto no estudo técnico do OTI anteriormente mencionado. As
iniciativas previstas no PNA com vista a mudar comportamentos de risco não integram ações que contrariem
a tendência crescente do número de acidentes no uso do fogo pela população idosa e nem o suporte
financeiro adequado para corresponder às necessidades.
Destaca-se ainda que no projeto Apoio à população na realização de queimas e queimadas (3.1.1.2), considerando o orçamento identificado para o mesmo e o universo de 2 444 freguesias rurais (de acordo
com a Portaria nº 143/2019 de 14 de maio), verifica-se que para os 10 anos do PNA, caberá a cada freguesia
cerca de 614 euros para a implementação das medidas definidas.
O projeto Mecanismo de apoio à realização de queimadas (3.1.1.3) inclui um conjunto de iniciativas de uso do fogo controlado por parte de técnicos para a renovação de pastagens, com o fim de reduzir em 70%
o número de ignições tendo como causa/motivação o uso do fogo para renovação de pastagens. Não é uma
medida nova, sendo semelhante à medida de apoio às queimadas extensivas promovida desde 2018 pelo
ICNF que tem como objetivo responder às necessidades e solicitações das comunidades rurais, em
particular os produtores de gado em regime extensivo e pastores, fomentando o uso regrado do fogo sob
direção técnica e financiada pelo Fundo Florestal Permanente. No entanto, conforme estudo técnico do OTI
(2021), esta medida obteve uma execução financeira de 7,7%, o que correspondeu a cerca de 390 hectares
executados como queimada extensiva de um total de 5 090 hectares previstos, o que evidencia a grande
dificuldade da substituição do papel das comunidades rurais por ações técnicas. Apesar destas dificuldades,
esta medida é integrada no PNA sem os necessários ajustamentos visando o aumento do seu sucesso.
Este projeto com um conjunto de medidas previstas e metas detalhadas, não apresenta nenhum orçamento
identificado nem custos associados.
Ações de vigilância em períodos e áreas rurais críticas (3.1.2.1) é um projeto essencial, dando continuidade ou integrando a Operação “Floresta Segura” desenvolvida pela GNR desde 2017, cujas
iniciativas, segundo o Relatório da Operação em 2020, envolveram 4 179 ações de sensibilização, 14 233
ações de fiscalização e circuitos de vigilância que totalizaram aproximadamente 3,5 milhões de quilómetros
(1,1 milhão de km em ações de vigilância e deteção) pelas equipas da GNR em 1 114 freguesias prioritárias
e 728 freguesias não prioritárias e com um encargo financeiro de cerca de 70 milhões de euros nesse ano.
A implementação das medidas previstas neste projeto do PNA tem associada um orçamento de 360.8 M€,
o que corresponde a cerca de 36 M€ por ano, isto é, cerca de metade do custo da Operação “Floresta
Segura” em 2020, uma redução que poderá comprometer a vigilância em curso bem como o esforço dos
últimos anos.
O projeto Presença das Forças Armadas nas áreas críticas integra iniciativas implementadas desde 2016 com muito sucesso. Apesar disso o seu orçamento não se vê reforçado no PNA. O Protocolo FAUNOS,
financiado pelo Fundo Florestal Permanente desde 2016, é um desses casos, tendo permitida a colaboração
do Exército com o ICNF com, segundo o Relatório Anual de Segurança Interna 2020, 2452 patrulhas de
vigilância e dissuasão garantiu entre 18 de julho e 15 de outubro de 2020, com o envolvimento de 4 904
militares e 2 452 viaturas abrangendo 362 352 km. Uma vez que orçamento indicado para esta iniciativa
será de 14M€ por 10 anos (1,4M€ por ano), conclui-se que a mesma iniciativa não contará cum um reforço
orçamental.
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Os montantes previstos neste projeto visam: i) o apetrechamento do Exército ao nível comunicações (88
milhões de euros), ii) o financiamento da aquisição de material, de equipamentos, de viaturas e de máquinas
(153 milhões de euros) e iii) financiar os encargos com exercícios e treinos das FFAA em áreas críticas (30
milhões de euros), para além de outras despesas com plano HEFESTOS, formação e manutenção de
equipamentos (21 milhões de euros). No entanto, parece existir um erro quanto ao valor do orçamento
identificado de 276 milhões de euros e os valores da tabela relativamente às fontes de financiamento, cujo
montante somado é de 306 milhões de euros, o que leva a um incremento global do Orçamento total da
Orientação Estratégica que deve passar a ser de 798,5M€.
O projeto Rede de vigilância e deteção de incêndios (3.1.2.3), que visa manter o funcionamento da Rede Nacional dos Postos de Vigia nas mesmas condições praticadas no anterior sistema, pretende reforçar a
capacidade de vigilância, bem como a avaliação e implementação integrada de sistemas de vigilância
inovadores que respondam às necessidades de cobertura do território, fiabilidade e eficiência. Contudo, o
orçamento indicado (38 M€ para 10 anos, cerca de 3,8 M€ por ano), não parece permitir corresponder a
essa ambição. Em 2019, de acordo com o Relatório do FFP correspondente, o ICNF foi autorizado a
transferir dotações inscritas no seu orçamento para a GNR, para suportar a contratação de vigilantes
florestais até ao limite de 3 716 675 €. Assim, o orçamento de 3.8M€ deste projeto do PNA aponta para que
esse montante corresponda, grosso modo, à contratação de 920 vigilantes, por forma a assegurar a
guarnição da Rede Nacional de Postos de Vigia durante o período mais vulnerável de incêndios rurais, não
fornecendo indicações sobre o financiamento das restantes iniciativas previstas no mesmo.
Do último programa deste OB, Rever o enquadramento jurídico para os comportamentos de risco, o projeto Enquadramento jurídico em regime penal (3.1.3.1) com o objetivo de “análise do enquadramento jurídico atual do uso do fogo e responsabilidade de ignições de forma a contemplar um regime penal mais
adequado às infrações cometidas e sensibilizar a população e reduzir o número de comportamentos de
risco”, conta com um orçamento de 20 mil € para 10 anos. Parece-nos um valor excessivamente baixo, não
permitindo assegurar uma adequada monitorização e avaliação da referida revisão. Um melhor
esclarecimento do uso intencional do fogo, o qual tem aumentado ao longo dos anos, averiguado através
de uma investigação rigorosa das causas (projeto 3.1.3.3), contribuirá para uma adequada revisão do
enquadramento jurídico sobre o uso do fogo, algo que deve ser significativamente melhorado no PNA.
O projeto Apoio e acompanhamento ao delinquente de fogo posto no âmbito da saúde mental (3.1.3.2) tem como objetivo a implementação de programas de apoio e acompanhamento aos cidadãos condenados
pelo crime de incêndio cujo comportamento possa estar associado a saúde mental e alcoolismo. Este projeto
apresenta como iniciativas a definição de diretrizes de execução de um plano de apoio e reabilitação e a
implementação de programas de apoio e a monitorização contínua do infrator, pelo que se prevê a
elaboração de um entregável que sustente o referido plano de apoio. No entanto, para esta medida, que é
muito inovadora e potencialmente positiva, o orçamento identificado de 20 mil € para 10 anos parece-nos
escasso, considerando o trabalho de diagnóstico a ser realizado, o apoio de técnicos especialista nas áreas
da saúde mental e apoio social, bem como a implementação e monitorização de programas no terreno. Com
um orçamento tão reduzido, um projeto de inserção de elevado valor e interesse pode não vir a concretizar-
se ou a ter sucesso significativo na redução desta causa de incêndio.
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O projeto Investigação e determinação das causas dos incêndios rurais (3.1.3.3) tem como objetivo determinar as causas de incêndios rurais, adotando uma abordagem personalizada a cada região para
garantir maior eficácia na investigação, de forma a definir medidas de mitigação e ações de sensibilização
da população. Considera como entregável, um relatório de investigação e determinação das causas dos
incêndios rurais, com contributos para o Programa Nacional de Redução de Ignições (ICNF, IP). É
indiscutível a importância deste projeto sendo esta área da máxima prioridade para o SGIFR,
nomeadamente pela sua relação com todos os OE do PNA, e com todos os projetos na OE 3, por todas as
causas já apontadas nesta avaliação. No entanto, o orçamento indicado, 100 mil € para os 10 anos, não
garante minimamente o suporte das medidas do projeto. O reduzido orçamento não considera
possivelmente as necessidades formativas e de capacitação necessárias para novos elementos de equipas
de investigação serem capacitadas e executarem a sua função. Verifica-se também que neste projeto é
ignorado o importante trabalho do Grupo de Trabalho (GT) para a Redução das ignições em espaço rural,
criado ao abrigo do Programa de Revitalização do Pinhal Interior (PRPI) (RCM n.º 1/2018, de 3 de janeiro).
Desde a sua constituição, este GT tem sido crucial no reforço da investigação em equipas integradas, pelo
que o presente projeto deveria não só fazer referência ao GT como mesmo dar seguimento ao trabalho
prévio realizado.
O último projeto deste programa, Investigação e processos relativos aos crimes de incêndio como prioritários (3.1.3.4) tem como objetivo prever a tipologia de crimes de fogo como excepcionados pelas férias judiciais, onde os atos processuais não são efetuados, de forma a acelerar a sua resolução judicial.
Considerando as iniciativas deste projeto, salienta-se que a alínea n) do Artigo 4.º da Lei n.º 55/2020, de 27
de agosto que define os objetivos, prioridades e orientações de política criminal para o biénio de 2020-2022,
estabelece como crime de prevenção e de investigação prioritárias o crime de incêndio florestal,
estabelecendo ainda o policiamento de proximidade e programas especiais de polícia destinados a prevenir
a criminalidade contra a destruição das florestas e o ambiente, porém não definiu a tipologia de crimes de
fogo como excepcionados pelas férias judiciais. Para este projeto não existe qualquer orçamento identificado
ou custo associado, pelo que a sua implementação efetiva poderá estar em causa, visto que todas as
iniciativas carecem de financiamento, principalmente quando se considera um regime de exceção pelas
férias judiciais.
OB 3.2 | ESPECIALIZAR A COMUNICAÇÃO DE RISCO. MELHORAR A PERCEÇÃO DO RISCO E ADOÇÃO DAS MELHORES PRÁTICAS
Este objetivo estratégico subdivide-se em dois programas, o primeiro (3.2.1.) associado à comunicação do
risco, com a designação “Portugal Chama”, e o segundo (3.2.2.) com o objetivo de orientar práticas
educativas para o risco.
Os dois primeiros projetos, Comunicação integrada para o risco (3.2.1.1.) e Comunicação especializada de proximidade (3.2.1.2.) têm objetivos idênticos, utilizando instrumentos a diferentes níveis e escalas. O primeiro projeto é mais generalista, com mensagens transversais para todos os setores da população e
todas as geografias e o segundo trabalha sobretudo com freguesias prioritárias e com públicos específicos.
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Indicava-se no Relatório de Atividades do SGIFR produzido pela AGIF em maio de 2021 que era objetivo
“desenvolver uma estratégia de comunicação e de processos dissuasores para as causas de incêndios
associadas a acidentes, mas especialmente a incendiarismo, consolidando o trabalho desenvolvido pelo
Grupo de Redução de Ignições (PJ/GNR)”. No entanto, nem neste item nem no da investigação das causas
se faz referência ao trabalho desenvolvido por este grupo, cuja atividade deveria ser fortemente potenciada,
de modo a que melhor se conheçam as origens dos incêndios que causam os maiores prejuízos para que
esse conhecimento seja a base de todas as campanhas de comunicação para o risco, tanto as generalistas
como as de proximidade.
A importância da integração de forma coerente da comunicação generalista e de proximidade faz com que
se considere que estes deveriam ser um projeto único, com duas componentes. Não se entende assim a
razão por que a única entidade responsável pelo primeiro projeto seja a AGIF e as entidades operacionais
do sistema (ANEPC, GNR, ICNF, municípios) sejam apenas entidades de suporte quando são elas as
responsáveis pelos projetos de proximidade e a AGIF apenas entidade de consulta nestes.
A realidade parece, entretanto, ter evoluído, e bem, noutra direção. Segundo o Relatório de Atividades do
SGIFR, “a campanha de publicidade “Portugal Chama” teve em 2020 uma dimensão integrada dos
stakeholders do SGIFR com uma coordenação realizada num comité de comunicação interministerial e com
as instituições SGIFR, para acompanhar e guiar este projeto, o seu cronograma de ações e orçamento.
Procurou-se neste ano, igualmente, através de vários vetores de comunicação, reforçar a aproximação das
mensagens-chave aos públicos-alvo e nas regiões críticas”. Parece, por isso, caminhar-se no sentido da
criação de um projeto de comunicação único, interministerial e com as instituições SGIFR. Esta direção vai
no sentido da recomendação já por diversas vezes expressa por este Observatório de que a AGIF se deveria
transformar numa Interagência em que as instituições SGIFR seriam elementos centrais. Esta solução
resolveria esta matéria da comunicação como muitas outras de carácter semelhante noutros projetos.
É positiva a intenção de monitorização do impacto das campanhas de sensibilização, embora as metas e
indicadores não estejam bem definidas, reconhecendo-se de qualquer modo que é difícil separar o grau de
perceção do risco da mudança de comportamentos. É possível quantificar o número de participantes em
campanhas, mas é muito mais difícil estimar o número de pessoas sensibilizadas e ainda menos os que
modificaram comportamentos. A participação em campanhas e a alteração da perceção do risco pode ser
condição necessária para a ação, mas não é suficiente para garantir a sua implementação.
Neste projeto, como nos outros associados à comunicação do risco, faltam na função de suporte as
entidades do sistema científico ou profissional especializadas em comunicação e psicologia do risco.
Os dois projetos seguintes, Comunicação das entidades em contexto de emergência (3.2.1.3.) e Formação dos órgãos de comunicação social (OCS) para comunicação de risco (3.2.1.4.) são especialmente complexos e suscitam diversos comentários. Como se viu nos últimos anos, principalmente
em 2017, é fulcral que a comunicação das entidades, quer a nível nacional para a sociedade em geral,
através dos OCS, como a nível local para comunidades, seja pragmática, simples, clara, que não provoque
pânico e que apresente alternativas ou indique ações que permitam às populações sentirem-se seguras e
com capacidade para atuarem sem entrarem em pânico. Os dois projetos, pela sua complementaridade,
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deveriam, no entender do Observatório, tal como no caso dos dois primeiros projetos, constituir duas
componentes distintas do mesmo projeto.
endo esta uma matéria especialmente focada na emergência e proteção civil, faria sentido que os dois
projetos fossem da responsabilidade da ANEPC, sempre com o suporte das restantes instituições SGIFR.
A comunicação de emergência necessita de um conhecimento atualizado das redes de comunicação
formais (televisão, rádio, etc.), das autoridades locais (câmaras, juntas de freguesia), e das redes informais
(redes sociais, líderes locais, igreja, café) que são utilizadas por parte da população (mais eficientes) e da
definição atempada do tipo de mensagem a passar. Todos estes aspectos apontam para que seja a ANEPC
a entidade natural para liderar os dois projetos. Da mesma forma, não parece adequado que seja a entidade
coordenadora de todo o sistema (a AGIF) a responsável pela formação dos órgãos de comunicação social
(OCS) incluindo um “guia operacional de orientação aos OCS para cobertura de incêndios rurais” quando a
comunicação das entidades em contexto de emergência está atribuída, e bem, à ANEPC.
O projeto associado à comunicação das entidades em contexto de emergência (3.2.1.3.) propõe dar
formação aos agentes da administração e efetuar uma comunicação clara e eficiente às comunidades, em
contexto de emergência. Esta matéria é particularmente importante e deverá ser baseada em iniciativas e
programas já experimentados, em particular os Programas Aldeias Seguras e Pessoas Seguras. Estes
Programas foram já objeto de Estudo Técnico específico do OTI sobre Segurança das Comunidades que
recomendou a sua continuidade reforçada e que podem detalhar alguns dos aspectos aqui apresentados.
Valerá a pena recordar aqui, no entanto, que a avaliação dos programas em curso deverá ter sempre em
conta as duas dimensões do problema. Se o objetivo é comunicação entre entidades e comunidades, deve
igualmente haver capacitação de elementos chave das comunidades quanto à tipologia da mensagem e
garantindo que esta é entendida pelo receptor (comunidade). Assim é importante aumentar a literacia do
risco nas duas extremidades do processo de comunicação (emissor/receptor). As iniciativas/medidas voltam
a centrar-se só no emissor (entidades centrais e locais) quando também se deveriam focar no recetor
(comunidades), continuando os passos já dados nas freguesias prioritárias enquadradas no programa da
Aldeia Segura Pessoas Seguras. O orçamento identificado para este projeto, de 2M€, sem indicação de
fontes de financiamento, está absolutamente em contradição com os volumes financeiros atribuídos aos
restantes projetos na comunicação para o risco. Da adequada comunicação do risco em situação de
emergência depende, em grande parte, a proteção das vidas, justificando-se claramente o apetrechamento
especializado nesta área, com os instrumentos de planeamento, de exercícios de simulação, de avaliação
de comportamentos tão necessários a um bom desempenho em alturas críticas. Um reforço muito
substancial desta verba é absolutamente necessário.
No que respeita aos órgãos de comunicação social (projeto 3.2.1.4.) a sua formação deve ser encarada com
especial cuidado. A vertente da melhoria dos mecanismos de comunicação de risco aos OCS é muito
importante, permitindo a redução dos comportamentos de risco dos cidadãos. Mas é igualmente importante
a vertente da melhoria do comportamento dos OCS na cobertura de incêndios de modo a não prejudicarem
as operações nem se colocarem a si ou a outros em risco quando no terreno. Ambas as vertentes colocam
questões operacionais no âmbito da competência da ANEPC na sua gestão de ocorrências. Acresce que
esta é uma situação particularmente sensível, quando as limitações de natureza de segurança, impostas
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aos OCS pela autoridade responsável pela emergência e proteção civil, não podem ser, nem podem nunca
ser confundidas, com qualquer limitação à independência e transparência dos OCS (código deontológico do
jornalista). É importante que a formação dos OCS saiba fazer essa distinção clara. Esta é uma matéria em
que as entidades do sistema científico, com a sua maior independência, deveriam ser chamadas a participar.
Por outro lado, não se compreende o escalonamento deste projeto no tempo nem a justificação do montante
orçamentado.
Finalmente, em todas estas questões, de complexidade inegável, de sensibilidade particular e de grande
exigência de rigor e transparência, seria fundamental a participação de profissionais especializados nas
áreas de psicologia da comunicação, através das suas organizações profissionais ou através do sistema
científico. Da adequada correção das mensagens e da formação dos agentes (emissores/recetores)
dependerá, em muitos casos, uma resposta às ocorrências mais complexas em maior segurança.
O programa 3.2.2. (Orientar práticas educativas para o risco) inclui apenas um projeto (3.2.2.1.) sobre Práticas pedagógicas nos ensinos básico e secundário para o risco. É um projeto limitado, tanto pelo montante do seu financiamento (829K€), como pela multiplicidade das fontes de financiamento (OE, FA,
FCT, Privados), o que condicionará o seu alcance e operacionalidade. O projeto não parece ter uma
formulação bem conseguida de objetivos e “entregáveis”, nem da monitorização e avaliação das ações de
formação dos professores ou do impacto da exposição “Ciência Viva”. Os intervenientes do projeto são
adequados, mas poderiam também ser consultadas outras entidades como a GNR, a Agência Portuguesa
do Ambiente (APA) ou a Associação Portuguesa de Educação Ambiental, todas com larga experiência nesta
matéria.
OE4| GERIR O RISCO EFICIENTEMENTE
OB 4.1| IMPLEMENTAR O PLANEAMENTO INTEGRADO INCORPORANDO A AVALIAÇÃO DE RISCO
Este objetivo estratégico (OE) propõe-se ser atingido através de três programas (Implementar a análise de risco, Implementar o planeamento e Orçamentar o sistema com uma visão integrada) compostos por 11 projetos. O primeiro programa inclui quatro projetos ligados à especialização e análise de risco,
cartografia de risco, sistematização dos dados meteorológicos fornecidos a entidades com capacidade de
decisão, uma plataforma com produtos e serviços meteorológicos na análise de risco e melhoria do processo
de emissão de avisos relativos ao risco de incêndio florestal. Para este fim foram estabelecidas as seguintes
iniciativas/medidas:
Em 2017, a Autoridade de Gestão do PO SEUR lançou um Aviso-Convite (POSEUR-10-2017-27) dirigido
exclusivamente à DGT e ao ICNF, destinado à Carta Nacional de Perigosidade de Incêndio e Modelação de
apoio ao planeamento e gestão da floresta e do território – análise da suscetibilidade de incêndio florestal
em Portugal Continental. A DGT estabeleceu como projeto em 2019 elaborar a Carta Nacional de
Perigosidade de Incêndio e Modelação de apoio ao planeamento e gestão da floresta e do território, com
um orçamento de 69 k€. Esta cartografia também foi financiada pelo PO SEUR, bem como aquela relativa
ao concurso público que o ICNF abriu para adquirir serviços para a elaboração do estudo "Análise da
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Suscetibilidade de Incêndio Rural em Portugal Continental", com um valor de preço base de 183 k€. Em
face disto, não se entende a necessidade do projeto 4.1.1.1 no PNA com um novo financiamento de 220 k€,
para desenvolver estudos e metodologias já concretizados nos últimos anos pela DGT e ICNF e cujos
produtos cartográficos são disponibilizados anualmente. É uma competência da DGT a produção deste tipo
de cartografia, pelo que uma competência de um organismo do Estado não deveria constituir um projeto.
Como elemento positivo é de referir a introdução da valorização económica na cartografia de risco de
incêndio.
O projeto Sistematização dos dados meteorológicos fornecidos a entidades com capacidade de decisão (4.1.1.2) visa suprir as carências de informação pirometeorológica adequada em cobertura geográfica e escala espacial, para fins específicos de gestão do fogo e produzida e interpretada por recursos
humanos especializados. Este projeto é complementado pela Plataforma com produtos e serviços meteorológicos para incorporação na análise de risco (4.1.1.3), que desenvolve uma plataforma para as entidades envolvidas, nomeadamente para uso do Núcleo de Apoio à Decisão da ANEPC nas suas
tarefas de análise de incêndios.
A Emissão de avisos relativos ao risco de incêndio rural (4.1.1.4) visa otimizar os sistemas de aviso à população relativos ao risco de incêndio rural através do desenvolvimento de novos serviços, mecanismos
e tecnologia, de forma a aumentar a segurança e informação das populações rurais, nomeadamente por
SMS e incluindo uma célula de informação ao público. O orçamento de 24,3 M€ parece excessivo, não
havendo elementos que o justifiquem ou permitam avaliar. Note-se que o serviço de aviso por SMS tem sido
fornecido pela ANEPC nos últimos anos sempre e quando o risco aumenta e que os Programas “Aldeias
Seguras” e “Pessoas Seguras” já têm estabelecido um oficial de segurança. Aliás, este projeto parece repetir
o estabelecido no OE 3.2, Especializar a comunicação de risco: Melhorar a perceção do risco e adoção das melhores práticas.
A implementação do Planeamento está igualmente alicerçada em quatro projetos. O primeiro é a
constituição e funcionamento das comissões de gestão integrada do SGIFR (4.1.2.1). O objetivo central é constituir comissões de gestão integrada de fogos rurais de forma a assegurar a coordenação entre
as diferentes entidades e áreas governamentais no âmbito do SGIFR, com foco ao nível regional e sub-
regional de forma a garantir a execução dos diferentes programas. Este projeto enquadra-se no OE Gerir o risco eficientemente. No sistema que vigorou na última década estavam instituídas a Comissão Nacional de Proteção Civil, as Comissões distritais de Proteção Civil e as Comissões Municipais de Proteção Civil
nos termos da Lei de Bases da Proteção Civil (Lei n.º 27/2006 de 3 de julho). Existiam ainda as Comissões
distritais da defesa da floresta contra incêndios que tinham igual repercussão nos outros níveis de
organização. O SIOPS (Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro) (Dec. Lei n.º 134/2006),
prevê estruturas de coordenação institucional, o CCON (Centro de Coordenação Operacional Nacional) e
os CCOD (Centros de Coordenação Operacional Distrital), estabelecendo competências e definindo a sua
composição.
As comissões decorrem da legislação, logo a sua constituição não deveria ser um projeto, dado o seu caráter
obrigatório. Desconhece-se o Decreto-Lei n.º 188 referenciado no PNA. A legislação aprovada na AR é a
proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada no dia 6 de maio de 2021, que cria o Sistema de Gestão Integrada
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de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas regras de funcionamento. Neste contexto, os municípios
não têm qualquer representatividade individual na proposta de lei aprovada no seu Artigo 28.º referente à
nova comissão sub-regional que substitui a distrital. Igualmente, não se entende que neste projeto não seja
referenciada a comissão municipal.
Por outro lado, quando este projeto não apresenta qualquer custo, na legislação refere-se que o suporte
técnico ao planeamento e a operacionalização da gestão integrada à escala sub-regional é assegurado por
uma equipa técnica especializada. Este projeto, tendo como entidade coordenadora o gabinete do Primeiro-
ministro, como responsável a AGIF e sendo suportado por todos os agentes do sistema, não parece
apresentar qualquer dificuldade de implementação, já que se trata simplesmente de alterar a designação
das diferentes comissões, que no essencial já se encontravam organizadas com os mesmos agentes agora
propostos.
A programação e dimensionamento do sistema (4.1.2.2) visa estabelecer mecanismos de levantamento e análise de necessidades ao longo de toda a cadeia de processos do SGIFR, relativamente a meios aéreos,
meios humanos, equipamentos, viaturas, comunicações e logística. Este será um projeto a desenvolver
pelas orgânicas dos diferentes agentes de proteção civil e que concorrem de forma direta para o sistema.
Aliás, esse é o trabalho que de forma periódica e metódica julgamos ser realizado, levantando as
necessidades de forma a que o programa de reequipamento para o sector seja ajustado e equilibrado para
as necessidades do sistema. Contudo, este projeto, da responsabilidade da AGIF, parece ser um programa
de gestão interna da Agência, constituindo, portanto, um dos casos em que projetos se misturam com
atribuições e competências dos organismos públicos referidos por várias vezes ao longo desta análise.
Da mesma forma, a Elaboração e implementação dos Programas de Ação e Execução, da responsabilidade da AGIF, não é mais do que criar programas de ação ao nível regional, sub-regional e
municipal e criar mecanismos transversais com procedimentos uniformes que levem a níveis de execução
significativos, o que será fácil de implementar atendendo às recentes alterações das leis orgânicas da
ANEPC e do ICNF que com as suas estruturas descentralizadas poderão implementar os referidos
programas.
O projeto relativo às Normas Técnicas e Diretivas Operacionais analisará as normas técnicas e diretivas operacionais e elaborará propostas para que as entidades desenvolvam os seus processos de planeamento
tendo por base orientações claras e uniformes para todo o país a diferentes escalas, assegurando
alinhamento e integração, tal como referido anteriormente. Uma doutrina institucional é construída ao longo
do tempo e só se consegue apurar ao fim de décadas de forma a garantir que o processo seja assimilado
por todo o universo a que se dirige. A doutrina neste sector foi materializada a partir dos anos 80 com a
criação do Serviço Nacional de Bombeiros (SNB). Ou seja, em bom rigor a doutrina no setor tem cerca de
40 anos, pelo que será necessário ajustar o que existe e não colocar tudo em causa periodicamente.
Orçamentar o sistema com uma visão integrada é um programa que assenta em três projetos, um deles o Orçamento do SGIFR com visão plurianual para um período de dez anos (2020-2030). Para o efeito importa melhorar significativamente o planeamento e o controlo financeiro, implicando reforçar a disciplina
orçamental tornando os custos e as receitas mais previsíveis. Não menos importante é a existência de um
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mapeamento e mobilização de fontes de financiamento. Naturalmente que o alcance financeiro do PNA
seria mais limitado caso não viesse a existir, ainda que por razões pandémicas, o PRR (Programa de
Recuperação e Resiliência), o qual possibilitará executar verbas significativas em muitos dos programas
aqui referidos.
Não menos importante é a necessidade de Alteração da Lei de transferências das autarquias, (4.1.3.3) visto que terá que rever as regras de transferência de verbas do orçamento de Estado para as autarquias e
as formas de acesso a fundos comunitários para que se cumpram metas tão ambiciosas no que às
responsabilidades das autarquias diz respeito.
Concluindo, na especialização da análise de risco estão cada vez mais disponíveis instrumentos de
cartografia de risco, de sistematização de dados meteorológicos e de plataformas que permitem a difusão
assertiva de avisos de risco de incêndio florestal. A implementação do planeamento integrado incorporando
a avaliação de risco aparenta ser de fácil alcance, não acarreta grandes compromissos financeiros, existindo
estruturas orgânicas que podem e devem fazer cumprir a implementação prevista.
OB 4.2| IMPLEMENTAR UM MODELO CAPACITADO DE GOVERNANÇA DO RISCO
O OE 4.2 compreende quatro programas e 13 projetos com um orçamento global de 27 588€. Tem por
objetivo melhorar a organização e operacionalidade do sistema de gestão do risco.
O objetivo principal do projeto Funcionamento e reforço das instituições (4.2.1.1) do programa 4.2.1 (Reforçar as competências de governança do risco) é capacitar as entidades envolvidas no SGIFR com os recursos e meios adequados e definir um modelo de articulação às diferentes escalas do território para
reforçar a governança do risco nessas entidades. Este projeto justifica-se plenamente no OE Gerir o risco eficientemente. Os responsáveis por algumas das instituições envolvidas neste projeto salientam publicamente com relativa frequência a escassez de recursos humanos e materiais de que dispõem para
cumprir as responsabilidades que lhes são atribuídas na governança e gestão eficiente do risco. Trata-se
de um objetivo provavelmente difícil de atingir face à grande complexidade do sistema a diferentes escalas
e ao elevado número de entidades e estruturas componentes e das respectivas articulações, conforme
salientado no Relatório do OTI sobre Avaliação do Sistema Nacional de Proteção no Âmbito dos Incêndios
Rurais. No que respeita às metas seria desejável que estivessem indexadas de forma quantificada às metas
finais do PNA, ou seja, às metas que se deveriam estabelecer para a redução do risco de incêndios rurais
por meio de indicadores relativos ao valor médio dos prejuízos anuais, incluindo prejuízos humanos e
materiais, e da média da área ardida anualmente até 2030.
O objetivo do ProjetoSGIFR de trabalho em rede (4.2.1.2) é promover o trabalho em rede por meio de projetos especializados para suportar a gestão eficiente do risco de natureza transversal entre as entidades
do SGIFR e outras. A AGIF é a entidade coordenadora e as entidades responsáveis são todas as do SGIFR
e as CIM. É um objetivo obviamente muito relevante para melhorar a eficiência da gestão do risco. Perante
a complexificação do SGIFR a eficiência da cooperação interinstitucional nas várias escalas territoriais torna-
se progressivamente mais exigente. Especificamente trata-se de realizar projetos especializados
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transversais com o apoio e a articulação das várias entidades do SFIFR. Porém, os projetos em rede não
constituem uma condição suficiente para atingir o objetivo desejado. É também necessário instituir de forma
efetiva e exigente uma cultura de responsabilidade, proficiência e eficiência em todos os níveis da
governação, incluindo a administração central e autárquica. Trata-se de um processo de longo prazo que
depende em parte do grau e da qualidade da formação das pessoas envolvidas, mas que urge acelerar.
O projeto Sistema de monitorização e avaliação (4.2.2.1) do segundo programa (4.2.2 Implementar sistema de melhoria contínua) tem por objetivo implementar um sistema de avaliação integrado, focado na melhoria contínua do desempenho das equipas operacionais envolvidas no SGIFR. Para o efeito este
projeto é dotado de um orçamento de 3 M€, integralmente financiado pelo OE. Não se questiona a relevância
da criação de um sistema de monitorização e avaliação do sistema e das equipas que o operacionalizam.
O que é questionável e provavelmente inadequado é que a referida fase do processo seja da
responsabilidade da AGIF, em vez de ser confiada a uma estrutura/entidade independente. A avaliação
emerge, no contexto em análise, como o instrumento capaz de superar as dificuldades associadas à
coordenação e integração das políticas públicas e subentende a construção da evidência em torno dos
benefícios das intervenções. O sistema de monitorização integra-se nas avaliações sistemáticas e
integradas dos programas de intervenção e pressupõe o controlo regular dos resultados, tendo em conta as
decisões tomadas e os objetivos operacionais. Este sistema, tem sido implementado essencialmente com
base num conjunto de indicadores que retratam os objetivos das políticas públicas e atendem ao progresso
e às mudanças contextuais. Não se identificam na formulação do projeto quaisquer indicadores que possam
conduzir, de forma consequente, ao objetivo definido para o mesmo.
Prémios indexados aos resultados (4.2.2.2) é um projeto que suscita alguma perplexidade, se atendermos a que o SGIFR constitui uma variável decorrente das políticas públicas definidas para a defesa
da floresta contra incêndios. O objetivo deste projeto é desenvolver mecanismos de atribuição de prémios
indexados aos resultados obtidos para potenciar a orientação para os resultados, a motivação e a melhoria
do trabalho das equipas. A meta para este projeto é definida como “premiar anualmente as entidades com
uma performance igual ou superior a 75% de execução dos programas”. Embora sem orçamento atribuído,
prevê-se que este projeto venha a ser financiado pelo PRR e pelo Fundo Ambiental. A gestão por objetivos
é uma ferramenta de grande versatilidade e tem capacidade para poder assegurar um alinhamento
sistemático entre o planeado e o realizado. Porém subordinar objetivos de política pública à concessão de
prémios com indexação a resultados, premiando atores que pela sua natureza têm obrigação de cumprir e
pugnar pela máxima eficiência na sua missão, constitui uma inovação que a ser instituída, deve carecer de
suporte legal específico, que não existe. Deste modo e antes de mais importa enquadrar este projeto no
âmbito das disposições legais em vigor, para o exercício da missão dos organismos da administração
pública e demais parceiros do sistema.
Não está claro na descrição do projeto quem serão os recipientes dos prémios: instituições, equipas ou
funcionários e qual a sua compatibilização com os prémios de desempenho que já existem na administração
pública. Também não é claro quem fará a avaliação do desempenho das instituições. O OTI teve acesso a
diversos relatórios recentes de entidades do SGIFR que, na sua autoavaliação, referem muitas vezes um
desempenho superior a 100%. Quanto às metas, atribuir prémios a entidades que tiveram uma performance
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apenas igual a 75% surpreende dado ser expectável que os programas sejam planeados de forma a serem
exequíveis a 100% em condições normais.
O projeto Sistema de lições aprendidas (4.2.2.3) tem por objetivos “Desenvolver um sistema de lições
aprendidas partilhado por todas as entidades do SGIFR que procura aprender com os erros e utilizar as
boas práticas identificadas pelas diferentes equipas incentivando o desenvolvimento e a melhoria contínua
do trabalho, contribuindo para um modelo mais capacitado de governança de risco”. Este projeto possui um
orçamento de 400 mil €, financiado pelo OE, com uma duração de 10 anos. Lições aprendidas são uma
ferramenta simples e de baixo custo para refletir sobre tudo o que aconteceu num processo, projeto ou
atividade, associando-o ao conceito de melhoria contínua adotadas para evitar prorrogar erros de programas
ou projetos em organizações que orientam a sua ação por elevados padrões de eficiência. O sistema de
lições aprendidas pressupõe a dinamização de um processo participado e devidamente coordenado, de
preferência por entidade externa aos envolvidos, e independente destes, de modo a que a monitorização
das lições identificadas e seu respectivo acolhimento instrumental possa ser considerado pelo conjunto do
sistema, sem o juízo de valor da entidade que “administra” o SGIFR, como é a AGIF. É de referir também a
ausência de referência a entidades do sistema científico.
O objetivo do projeto Proposta de Gestão Integrada de Fogos Rurais no âmbito da EU (4.2.3.1), do terceiro programa, visa propor posições articuladas quanto às preocupações e prioridades para Portugal
com impacto no SGIFR, nomeadamente em termos de prioridades de investimento, processos de trabalho,
dimensionamento do dispositivo e fontes de financiamento por forma a capitalizar na partilha de experiências
e melhores práticas para a gestão do risco de incêndio Florestal. Este objetivo parece ter sido inspirado em
projetos de investigação para a promoção de ações de formação envolvendo peritos de vários países,
partilhando as melhores práticas e produzindo documentação técnica comum. Recorda-se que o Mecanismo
Europeu de Proteção Civil, que funciona para todas as tipologias de risco e não só com os incêndios
florestais, depende da disponibilidade ad hoc dos Estados Membros integrantes, o que não permite
assegurar uma garantia de meios em caso de necessidade. O projeto tem um orçamento de 88 mil €,
garantido pelo Orçamento de Estado, que parece adequado, atendendo a que estará em causa mais uma
magistratura de influência junto das instituições Europeias do que um investimento objetivo.
Estando a coordenação e responsabilidade do projeto Conferência Mundial dos Incêndios Rurais em Portugal 2023 (4.2.3.2) a cargo do Gabinete do PM e da AGIF, respetivamente, isto significa que se trata da mesma entidade (a AGIF) e dispõe de um financiamento de 1M€. Não podemos deixar de questionar o
montante atribuído a este projeto. Embora se reconheça a importância de organizar eventos desta natureza
em Portugal, não se compreende a necessidade de o País investir aquele montante num tipo de eventos
que podem recolher patrocínios e ser praticamente autossuficientes. Uma vez mais, não se compreende
porque razão se escolheu este evento e não outros; não se sabe quando nem onde ocorrerá, quem o irá
organizar, nem qual o programa, sendo que um evento desta natureza, para ser realizado em 2023 já deveria
ter um programa bem estabelecido. Seria porventura mais importante para o SGIFR que o projeto
consistisse na definição de uma estrutura para a organização de eventos internacionais com objetivos
importantes para a gestão de incêndios rurais, num período mais alargado e, possivelmente, com mais
impacto no setor, em Portugal. Este evento, mais de natureza promocional do que científica, é
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essencialmente dirigido ao exterior, sendo a sua relevância e impacto no país limitada. Também
consideramos inadequado e extemporâneo que o projeto assuma Portugal “como um país de referência no
âmbito da gestão integrada dos incêndios rurais” em 2023, quando não está demonstrado que o seja
efetivamente nem seja certo que o conseguirá ser efetivamente no prazo de dois anos.
O projeto 4.2.3.3 (Práticas Internacionais no sistema português), não tem orçamento definido, sendo coordenado pelo GAB PM. Sob a responsabilidade da AGIF propõe-se efetuar uma análise regular das
práticas internacionais, transpondo-as, sempre que for aplicável, para o SGIFR, até 2030. Não é claro o
modo nem os recursos que irão suportar um programa ambicioso e meritório, mas que se encontra apenas
vagamente definido.
O projeto Sistema de informação integrado para planeamento, gestão operacional, monitorização e controlo (4.2.3.4) do último programa do OB (4.2.4 Desenvolver Sistemas de informação e comunicação integrados) visa implementar um sistema de informação para planeamento, gestão operacional, monitorização e controlo que permita a interoperabilidade dos sistemas legacy das diversas entidades do
SGIFR de forma a permitir uma gestão integrada e comunicação eficaz. Este projeto reveste-se de uma
importância significativa, porque o que se pretende é implementar um sistema integrado de sistemas de
informação, desde logo a partir do SADO (Sistema de Apoio à Decisão Operacional da ANEPC) envolvendo
também o RNBP (Recenseamento Nacional dos Bombeiros Portugueses) e, a partir daqui, implementar um
sistema informação integrado na AGIF e ICNF. Não é referido no projeto, mas julgamos ser de extrema
importância que o sistema seja igualmente implementado na GNR, atendendo que é uma força que está em
todas as fases do dispositivo desde a prevenção até à investigação de causas. Para este projeto importa
realizar um diagnóstico à atual arquitetura de sistemas das diferentes entidades do SGIFR, identificando as
necessidades de integração, pelo que o orçamento proposto na ordem dos 10,4M€ poderá revelar-se
insuficiente, atendendo ao seu âmbito nacional, a integração de diferentes agentes, envolvendo a aquisição
de servidores e acompanhamento técnico permanente.
Conhecimento da localização dos meios SGIFR (4.2.4.2) é um projeto que visa garantir conhecimento efetivo dos meios disponíveis para a prevenção e combate a incêndios em cada local do território Português,
permitindo uma gestão de risco eficiente e uma gestão integrada dos meios. Este projeto está diretamente
relacionado com o projeto relativo ao sistema de informação integrado para planeamento, gestão
operacional, monitorização e controlo (4.2.4.1). Como referido anteriormente, existe atualmente o sistema
SADO da ANEPC. Para o projeto do PNA não há orçamento identificado nem qualquer custo associado,
pelo que a relação direta com o projeto 4.2.4.1 parece fazer ainda mais sentido pelo facto de este apresentar
um orçamento de 10,4 M€ que, no limite, poderá ser insuficiente pelos motivos já apontados.
O projeto 4.2.4.3, Sistemas de comunicação eficazes, resilientes e eficientes, destina-se a implementar sistemas de comunicação empregando tecnologias inovadoras. Sob a coordenação do MAI e a
responsabilidade da ANEPC e da SG MAI propõe-se até 2024, com uma dotação de 2.1 M€ elaborar o
diagnóstico da situação e implementar sistemas de comunicação fiáveis e inovadores empregando
interfaces satélite, rádios regionais, drones, sistemas regionais e telefones satélite, para melhorar a
fiabilidade do sistema.
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O projeto 4.2.4.4, Redes de comunicação eletrónica em canais subterrâneos, propõe-se promover a instalação de redes de comunicação eletrónica em canais subterrâneos para melhorar a sua proteção em
caso de incêndio. Sob a coordenação do MIH/SEACH e a responsabilidade de entidades privadas, pretende
até 2030 implementar esta rede. O orçamento de 200 k€ parece ser insuficiente para suportar um programa
dessa natureza, mesmo tendo em conta que a sua implementação está a cargo de privados.
A Revisão da solução tecnológica e do modelo contratual do SIRESP (4.2.4.5) visa rever o SIRESP, atualizando o seu módulo de funcionamento à realidade atual, sustentado em sistemas de informação
integrados e de comunicação eficaz. Recorda-se que o Sistema Integrado de Redes de Emergência e
Segurança de Portugal (SIRESP) é a rede de comunicações exclusiva do Estado Português para o
comando, controlo e coordenação de comunicações em todas as situações de emergência e segurança. Foi
criado em 2006 como uma parceria entre o governo e o sector privado. O SIRESP é uma rede 2G na variante
de tecnologia Tetra caracterizada pela particularidade de chamadas em grupo e na funcionalidade walkie-
talkie. Foi construído fazendo uso do modelo de financiamento PPP (Parceria Público-Privada) em que o
parceiro privado é a empresa Siresp S.A., que gere a rede. Do lado do Estado, Entidade Gestora, Secretaria
Geral do MAI, supervisiona os níveis de serviço e gere o contrato assinado com o parceiro privado.
OB 4.3 | REDESENHAR A GESTÃO DO SISTEMA
Este objetivo estratégico inclui dois programas (implementação de melhorias organizacionais e a gestão eficiente das ocorrências) contendo nove projetos. Cinco destes projetos estão associados às melhorias organizacionais e os restantes quatro à gestão eficiente das ocorrências.
Quanto à Implementação do modelo organizativo de modo faseado (4.3.1.1), previsto para o SGIFR fruto da divisão territorial proposta, importa atender a recomendações do OTI relativamente à necessidade
de garantir coerência territorial a todo o sistema simultaneamente, o que depende sobretudo na organização
de todos os agentes envolvidos no mesmo de acordo com a mesma divisão administrativa, evitando que
agentes com peso determinante para o sistema, como a GNR, estarem organizados de acordo com distritos
e outros, como os Bombeiros e a ANEPC, seguirem o modelo das NUTS III, correspondentes a comunidades
intermunicipais. Estamos em crer que esta incongruência não abona a favor de uma perfeita integração dos
agentes no sistema que agora se preconiza. Do mesmo modo, a transição para o modelo final deveria ser
encurtada no tempo uma vez que apontar para a conclusão da convergência para 2024 pressupõe vários
anos em que o sistema funcionará com base em mais do que um sistema organizativo.
Estamos ainda em crer que esta seria a oportunidade para se criarem salas de despacho conjunto,
envolvendo múltiplos agentes e para outras tipologias de socorro, e o que encontramos na nova formulação
do sistema é uma multiplicação de meios, desde logo com a ANEPC a passar de 18 Comandos distritais e
um Nacional a que correspondem 19 salas operacionais, para 29 salas de despacho de meios, uma
nacional, cinco regionais e 23 sub-regionais. Acresce que o 112.pt possui duas salas uma a norte outra a
sul, o CODU/INEM possui quatro e a GNR 18 salas de situação. Esta proliferação de meios não permite
economias de escala o que é agravado pela falta de coerência territorial.
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Quanto ao Apoio à decisão operacional ao Comando Nacional de emergência e Proteção Civil (4.3.1.2), este projeto visa implementar um processo conjunto de análise de risco, definição de prioridades
de defesa, alinhamento de estratégia e definição do posicionamento dos meios com o respetivo
dimensionamento, a funcionar na célula de análise de risco de incêndio rural para apoio à decisão
operacional ao Comando Nacional de Emergência e proteção Civil.
Recorda-se que hoje esta informação é garantida pelo SADO, cruzando informação obtida a partir de várias
fontes que se encontram no teatro de operações, mas a mesma é produzida de forma avulsa e depende da
opinião individual que, em função do ponto a partir do qual formula a sua opinião, pode influenciar negativa
ou positivamente uma decisão. A mais comum prende-se com a decisão de empenhamento de meios aéreos
pesados que é uma competência exclusiva do Comando Nacional pelo que o apoio a esta decisão
operacional é determinante, tratando-se de meios escassos e com um custo significativo.
O projeto Programa de Sapadores Florestais (4.3.1.3) tem como objetivo a adaptação do Programa com vista a reforçar a capacidade e eficácia deste instrumento da política florestal, visando a diminuição do risco
de incêndio e a valorização do património florestal. Este projeto visa rever as condições do PSF, garantindo-
lhe um reforço da sua capacidade e maior eficácia e garantir a articulação funcional entre equipas de
Sapadores Florestais/ Brigadas de Sapadores Florestais e Força de Sapadores Bombeiros Florestais e
Afocelca. Como se pode verificar, não existe qualquer indício de alteração da atual situação dos sapadores
florestais. A situação identificada pelo OTI em 2018 não sofreu qualquer alteração, não se prevendo um
aumento das equipas para se alcançar a meta de constituição de 500 equipas estabelecida no anterior
sistema. Tudo indica que esta meta foi completamente abandonada. Por outro lado, não se entende a
integração das equipas da Afocela no Programa de Sapadores Florestais que é de carácter exclusivamente
público e sob a tutela do ICNF.
Apesar do objetivo de projeto aludir a uma adaptação do PSF com o fim de reforçar a capacidade e eficácia
das equipas, não existe nenhuma iniciativa de melhoria e de requalificação do programa nem das condições
laborais, tal como de definição do estatuto e carreira profissional, considerando a atual existência de
diferentes equipas de Sapadores Florestais/Brigadas de Sapadores Florestais e Força de Sapadores
Bombeiros Florestais.
Por último, o orçamento deste projeto está “afeto aos SF incluídos nos projetos onde exercem funções”,
contudo não existe qualquer relação identificada com outros projetos à exceção do projeto 4.4.1.3
(Implementação e revisão dos planos de formação, reconhecimento e qualificação para as entidades do
SGIFR). Este projeto é vital para o funcionamento do sistema, pelo que se salienta a necessidade de um
orçamento bem definido considerando que o financiamento do Programa de Sapadores Florestais depende
do Fundo Florestal Permanente.
A Especialização de agentes e de entidades (4.3.1.4) visa elaborar um estudo relativo aos mecanismos de voluntariado e de outros recursos não profissionais. Importa aqui fazer referência à instituição bombeiros,
com um longo historial nesta área, o que nos leva a sugerir que neste âmbito fosse elaborada uma análise
circunstanciada do setor operacional bombeiros, por se tratar de um agente indispensável ao sistema,
apelidada tantas vezes como a coluna dorsal do sistema de proteção e socorro. Esta análise foi já
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recomendada na avaliação do sistema de proteção civil no âmbito dos incêndios rurais proposta pelo
Observatório em 2018.
O projeto Centro Ibérico de investigação, prevenção e combate aos Incêndios Rurais (4.3.1.5)corresponde a um projeto em curso com financiamento do programa INTERREG V-A Espanha-Portugal
(POCTEP) (projeto 0753_CILIFO_5_E) de 24,6 M€. O projeto Interreg termina em 2021. Este projeto do
PNA é em tudo semelhante ao projeto Interreg, nomeadamente no que diz respeito a objetivos, parceiros,
orçamento e entidades financiadoras. Se o propósito do projeto PNA é o estabelecimento definitivo de um
centro ibérico nos moldes testados e desenvolvidos no âmbito do projeto Interreg, o mesmo deveria ser
claramente explicitado na ficha respetivo, juntamente com aspetos relacionados com as competências e
funcionamento de um centro com estas características. De outra forma parece-nos abusiva a inclusão de
um projeto desta natureza e com este caráter num Programa Nacional de Ação.
O programa Gestão eficiente das ocorrências assenta em quatro projetos. O primeiro desses projetos corresponde à Adaptação do SGO às melhores práticas internacionais (4.3.2.1) com o objetivo de capacitar o sistema de gestão de operações (SGO), previsto no Dec. Lei n.º 134/2006 de 25 julho que
estabelece o SIOPS (Sistema Integrado Operações de Proteção e Socorro), adoção gradual das melhores
práticas e reforçar o princípio da gestão abrangente de recursos, permitindo uma melhor gestão de combate
a incêndios. O projeto prevê uma análise comparativa com outros modelos internacionais, dando como
exemplo o ICS-Incident Command System. Recorda-se que este trabalho tem bases criadas pelo que as
alterações que se preconizem fazer devem ser pontuais, atendendo que as mesmas terão repercussões em
todos os elementos de todos agentes de Proteção Civil que concorrem para o SGIFR.
Quanto à Gestão dos Meios Aéreos, (4.3.2.2) o projeto tem como principal objetivo reforçar uma gestão integrada e centralizada dos meios aéreos de combate a incêndios rurais por parte da Força Aérea, por
meios próprios do Estado ou de outras entidades que sejam necessárias através de implementação de
diretivas e resoluções já definidas, assegurando uma gestão adequada. A gestão de meios aéreos de
combate a incêndios constitui um fator crítico de sucesso.
O País ao longo dos últimos anos recorrendo ao aluguer de meios e atendendo à nossa orografia e planos
de água, entendeu ter uma matriz de meios de asa fixa e de asa rotativa, ligeiros, médios e pesados em
cada uma das tipologias. Na primeira década deste século, optou-se por adquirir meios aéreos próprios de
asa rotativa pesados (helicópteros KAMOV). Para o efeito foi constituída uma empresa de meios aéreos do
Estado (EMA) para a gestão destes meios e de três helicópteros ligeiros. Em 2013 a empresa foi extinta e
as suas responsabilidades migraram para a então ANPC. Ainda que na sua orgânica tenha tido uma célula
de meios aéreos, a mesma estava orientada para o emprego e a gestão operacional dos meios e não para
a gestão da estrutura de aeronavegabilidade complexa que se exigia ao tempo.
Com o efeito Pedrógão e os relatórios então produzidos foi determinado atribuir a responsabilidade da
gestão de meios aéreos à Força Aérea Portuguesa (FAP), pelo que importa igualmente ser feita uma
avaliação rigorosa deste processo. É nosso entendimento que o emprego de meios operacionais e a sua
localização sejam da responsabilidade da ANEPC e da FAP a gestão corrente dos contratos, manutenção,
entre outros fatores a considerar.
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O projeto em análise aponta para um valor de 789 M€, pelo que se deduz a aquisição de meios próprios do
Estado. Aqui importa estabelecer a matriz de meios que interessam ao País. O duplo uso dos meios poderá
ser considerado, mas não deve ser fator primeiro nessa avaliação. O país necessita de meios aéreos
pesados de asa fixa e anfíbios, a fim de poder ser maximizado um conjunto de pontos de scooping em
planos de água já estabelecidos que garantem uma cobertura significativa do território. A alternativa a meios
não anfíbios implica encher depósitos de água em pista, mobilizar, largar e retornar à pista para
abastecimento, o que leva a uma cadência de descargas para números não tolerados para o setor.
Importa ainda referir que já houve tentativas, num passado recente, de adquirir meios aéreos pesados de
asa fixa, através de fundos comunitários, tendo o processo ficado sem efeito atendendo que os meios foram
reafectados para outros fins. Recordamos ainda que a frota KAMOV proprietária do Estado se encontra
completamente inoperacional desde alguns anos a esta parte e importaria perceber se a mesma é
recuperável ou se será de descontinuar este tipo de meios na nossa matriz de meios próprios.
O projeto Gestão da Supressão (4.3.2.3), pretende garantir a capacidade das entidades para dar resposta eficaz e eficiente à fase de supressão e socorro, através de uma otimização dos meios face às
necessidades, para o que estabelece 13 indicadores de realização com aparente coerência. Este projeto
apresenta um valor 1.8 M€ com diferentes fontes de financiamento, daqui se retirando, atendendo aos
valores envolvidos, que o projeto deve retornar aos planos de reequipamento periodicamente atribuídos aos
Corpos de Bombeiros, mas que no caso concreto será aos diferentes agentes que concorrem para o SGIFR.
Este projeto integra-se na supressão e socorro pelo que é inevitável que se identifiquem de forma rigorosa
as necessidades em recursos humanos e equipamentos para as diferentes entidades, como importa
igualmente estabelecer critérios de priorização e uma calendarização dos diferentes apoios a serem
atribuídos.
OB 4.4|AUMENTAR A QUALIFICAÇÃO DOS AGENTES SGIFR
O objetivo Estratégico 4.4 compreende 10 projetos integrados em três programas. O projeto Mapear as qualificações e os perfis profissionais/referenciais de competências do SGIFR e elaborar referenciais de capacitação, reconhecimento e qualificação adequados (4.4.1.1) destina-se a Desenvolver um Modelo de Funções e Competências em linha com os critérios diferenciadores necessários para a execução
de cada atividade e completando-o com um Plano de Formação, Capacitação e Reconhecimento por forma
a garantir o desenvolvimento dos recursos humanos e aumentar as qualificações dos agentes SGIFR. Este
projeto é importante no processo de melhoria da qualificação, mas é dúbio quanto ao cumprimento do
objetivo central que consiste na montagem de um sistema de catalogação e reconhecimento de formações
e competências. O projeto pretende concretizar uma necessidade absoluta do SGIFR no que toca ao
aumento da qualificação dos agentes responsáveis pelas diferentes funções do SGIFR, destacando-se entre
as medidas previstas o estabelecimento e implementação do Plano Nacional de Qualificação (PNQ) dos
Agentes do SGIFR e o desenvolvimento e proposta da arquitetura e do mecanismo de gestão do sistema
de competências dos agentes do SGIFR, sendo a AGIF a entidade responsável. No entanto, o projeto está
demasiado focado na formação “formal” em detrimento das competências adquiridas e necessárias ao
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cumprimento cabal das diferentes funções. A arquitetura e a organização de procedimentos de
reconhecimento de competências é um dos indicadores de realização, quando deveria ser um projeto em si
mesmo, dadas as implicações associadas e a necessidade de trabalhar em conjunto com as diferentes
agências. O projeto peca também por não assentar num diagnóstico sobre a qualificação dos agentes do
SGIFR a nível nacional, transversal a todas as agências e funções, exercício que deveria anteceder a
conceção da arquitetura do sistema. Apesar de estar previsto um processo de monitorização, ele incide
apenas no cumprimento do modelo de funções e competências, não sendo claro se existirá (aparentemente
não está previsto) alguma verificação de competências ao nível individual de cada agente. Da mesma forma,
não está previsto o desenvolvimento e implementação de um mecanismo de controlo de qualidade destinado
a verificar, com base nas competências adquiridas pelos agentes, se o sistema está de facto a produzir os
efeitos desejados. Por último, não se percebe o horizonte longínquo de 2030 para a cumprir a meta de 100%
dos referenciais de competências elaborados com base nas realizações profissionais e das competências
associadas relativamente às funções inventariadas.
O projeto 4.4.1.2 (Rede de entidades formadoras/instituições de ensino e bolsa de formadores/professores credenciados) propõe-se criar uma rede de entidades formadoras, instituições de ensino e uma bolsa de formadores e professores credenciados, uma vez mais sob a coordenação e a
responsabilidade do Gabinete do PM e da AGIF, com uma dotação de 44,5M€ até 2030. O projeto está
formulado de um modo ambicioso, mas vago, não permitindo compreender o modo como será desenvolvido,
quais os critérios de utilização do financiamento e qual o processo para envolver as entidades intervenientes.
Estranha-se a ausência de participação de entidades de ensino e investigação, nomeadamente do nível
superior. O projeto tem o mérito de atribuir à AGIF a responsabilidade da condução do projeto bem como
permitir a constituição de uma rede de formadores e entidades formadoras de acordo com procedimentos
regulamentados de certificação/acreditação. No entanto, não é clara a existência de um sistema de controle
de qualidade, relativamente ao reconhecimento das competências dos formadores.
O projeto Implementação e revisão dos planos de formação, reconhecimento e qualificação para as entidades do SGIFR (4.4.1.3) propõe-se, com a coordenação da AGIF e com a dotação de 22M€ por dez anos, implementar e rever os planos de formação, reconhecimento e qualificação para as entidades do
Sistema. Aparentemente trata-se de ajustar a oferta formativa em quantidade (número de ações de
formação) e em qualidade (quais as formações) às necessidades das diferentes agências (entidades do
SGIFR). É consensual a necessidade de ir revendo e adequando os planos de formação, reconhecimento
e qualificação de acordo com as necessidades diagnosticadas e é positivo o papel central da AGIF neste
processo. Não se entende, contudo, que cada entidade do SGIFR seja responsável por um projeto, que
deverá fazer um diagnóstico de acordo com um procedimento universal e uma adequação dos planos com
uma perspetiva nacional. Seria preferível um diagnóstico com caráter mais geral e abrangente, com base
no desempenho real dos agentes no terreno, em vez de uma inquirição a cada agência sobre as suas
necessidades de formação reconhecida. Deveria também estar prevista uma revisão dos planos em função
do número de agentes credenciados para o desempenho de uma função, de acordo com uma base de
dados nacional, tal como acontece atualmente com os técnicos de fogo controlado.
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O projeto 4.4.1.4, Oferta formativa de nível superior, com a coordenação da AGIF, desta vez com o suporte das Universidades e Politécnicos, propõe-se disponibilizar a oferta formativa de nível superior, com
um orçamento de 500 k€ até 2030. Embora se trate de um financiamento importante, não deixa de contrastar
com os dos dois projetos anteriores, sem se perceber bem o que significa a AGIF coordenar a
“disponibilização da oferta formativa de ES”. Na verdade, este projeto deixa muitas dúvidas porquanto existe
autonomia por parte das Instituições de Ensino Superior (IES) para ministrar as formações de acordo com
a sua capacidade instalada. O projeto apresenta como pontos positivos a separação da formação superior
da formação não superior e a adequação da oferta formativa às necessidades reais do país. Tal como
noutros casos, não é feito o diagnóstico da situação atual, nomeadamente quanto aos cursos em
funcionamento, aos alunos que os frequentam, às taxas de aprovação e às necessidades do SGIFR. Não
se percebe como é que a AGIF consegue coordenar a adequação da oferta formativa quando a entidade
responsável pelas políticas no ensino superior é o MCTES, e quando as IES gozam de autonomia para
decidir quais os cursos que propõem à A3ES. Também não se percebe qual a responsabilidade das
entidades do SGIFR neste processo (todas as entidades do SGIFR são responsáveis). De um modo geral
este projeto é irrealista quanto aos objetivos e à forma de os atingir, assim como não se percebe de que
forma será gasto o meio milhão de euros alocados.
O Projeto IGNACIA – Promoção da Igualdade de Género no Âmbito do SGIFR (4.4.1.5) promove a igualdade de género, através do diagnóstico, envolvimento e capacitação, de pessoas, agentes,
comunidades e entidades, de natureza pública ou privada, no âmbito do SGIFR. Independentemente da
nobreza e consenso quanto à causa da igualdade de género que deve ser transversal a toda a sociedade e
a todas as suas atividades, não se percebe qual a contribuição deste projeto para o Objetivo Estratégico de
aumentar a qualificação dos Agentes SGIFR.
No Programa de intercâmbio de Peritos Internacionais existe um único projeto, com o mesmo nome (4.4.2.1),
sob a coordenação da AGIF e o suporte de um conjunto de entidades, com um orçamento de 1.2M€ até
2030, para dar continuidade ao programa de partilha de experiências, saberes e práticas internacionais de
referência. O projeto é importante e necessário, está razoavelmente bem concebido e tem um envelope
financeiro alocado bastante relevante. Contudo, para além das entidades que suportam o projeto, faria
sentido envolver também as entidades do sistema científico nacional.
O projeto 4.4.3.1 (Reforçar a capacidade de I&D nacional, inclusive nas entidades SGIFR, na gestão integrada de fogos rurais) do programa 4.4.3 (Gestão do conhecimento) destina-se a reforçar a capacidade de I&D nacional, na GIFR, inclusive nas entidades operacionais, é coordenado pelo MCTES,
sob a responsabilidade da FCT e dispõe de um orçamento de 22M€. Envolvendo as Universidades e os
centros de investigação, propõe-se estimular a criação de equipas científicas para investigar nesta área.
Curiosamente na aplicação do investimento é apontada a atribuição a cerca de 2M€ por ano a afetar a cada
uma das principais entidades do SGIFR (com cerca de 500 k€ a cada), a saber a AGIF, o ICNF, a ANEPC
e a GNR. Embora se compreenda a intenção desta medida, não parece corresponder ao objetivo do projeto.
Não se compreende como a FCT irá atribuir verbas para contratar pessoal para a AGIF, o ICNF, a ANEPC
e a GNR. Por outro lado, este projeto não tem em conta os cerca de 15M€ investidos pela FCT em projetos
de investigação nesta área entre 2018 e 2024. Entre os pontos positivos do projeto conta-se a intenção de
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contratar doutorados para o sistema e subordinar equipas a “temas de aplicação” por oposição a “questões
de investigação”. No entanto, não é clara a forma de celebração de contratos com entidades exteriores ao
sistema científico nacional, através da FCT. Nos indicadores de realização deveriam ser adicionados
indicadores de transferência de conhecimento às métricas de publicação em revistas científicas.
O projeto Transferir conhecimento para resolução de problemas (4.4.3.2) tem como objetivo criariniciativas de transferência de conhecimento para a resolução de problemas relevantes do setor, visando
nutrir o conhecimento e a capacitação das várias entidades do SGIFR, e capitalizar na experiência
acumulada e perspetivas multidisciplinares. Estranhamente este projeto não parece ter ligação com o
anterior, dedicado à investigação aplicada. Também não percebemos que o indicador de realização seja o
número de estágios para alunos do (pasme-se com a infelicidade da expressão) politécnico e superior.
Sendo justificado um projeto sobre transferência de conhecimento, o mesmo arrisca-se a ficar-se pelas boas
intenções, por não ter financiamento associado mas também por medir a transferência de conhecimento
pelo número de estágios, por não estar articulado com outros projetos, em particular os 4.4.3.1 e 4.4.3.4 e
pela dificuldade em definir estabelecer e quantificar “problemas que deixam de o ser”.
Estimular a supercomputação e sistemas operacionais no apoio à decisão (4.4.3.3) é um projetodestinado a potenciar a tomada de decisão sobre estratégias (políticas e investimentos de prevenção) com
base em informação construída através da análise de risco probabilística e trade-offs, por via de iniciativas
que promovam o uso da supercomputação e sistemas de operacionais de análise de risco e apoio à decisão
inovadores e completos. É importante que as decisões sobre políticas e investimentos sejam baseadas em
ferramentas de apoio à decisão, de modo a introduzir racionalidade e objetividade nas estratégias a adotar.
No entanto este desiderato pouco tem a ver com o âmbito do Objetivo Estratégico 4.4, pois não está
relacionado com a qualificação dos Agentes SGIFR. Por outro lado, trata-se de mais um projeto sem
financiamento associado, o que poderá vir a comprometer os resultados esperados. Parece também
misturar o apoio à decisão com fins estratégicos, com utilizações com outros fins, nomeadamente a
Exposição do fogo – Ciência Viva. É ainda pouco clara a ligação entre os intervenientes (FCT, AGIF e
entidades que suportam o projeto).
O último projeto do OE, Criar uma rede nacional e integrada de testbeds no SGIFR para estimular a adoção e testar a implementação de boas práticas (4.4.3.4)é coordenado pela AGIF e está sob aresponsabilidade do ForestWise. Tem um programa até 2030, com a criação de áreas “core” que
representem as diversas realidades do País, mas não dispõe de orçamento. O desenvolvimento do
conhecimento na rede SGIFR por via do estímulo da partilha (e teste) de melhores práticas entre as diversas
regiões do país é sem dúvida um resultado importante. Porém, não se percebe como será implementado o
projeto sem existir um orçamento associado para implementação dos projetos curtos para cada área core.
Para haver um benchmarking de boas práticas é preciso que elas existam; o projeto arrisca-se a ter um
escasso número de testbeds, tendo em conta as dificuldades em implementar boas práticas em tipos
florestais não detidos por entidades com atuação profissional na floresta.
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Anexo II – Comparação de diplomas de SNDFCI e SGIFR
Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
É composto por 46 Artigos É composta por 81 Artigos
O SDFCI prevê o conjunto de medidas e ações de
articulação institucional, de planeamento e de
intervenção relativas à prevenção e proteção das
florestas contra incêndios, nas vertentes da
compatibilização de instrumentos de ordenamento,
de sensibilização, planeamento, conservação e
ordenamento do território florestal, silvicultura,
infraestruturação, vigilância, deteção, combate,
rescaldo, vigilância pós-incêndio e fiscalização, a
levar a cabo pelas entidades públicas com
competências na defesa da floresta contra
incêndios e entidades privadas com intervenção no
setor florestal.
O SGIFR é um conjunto de estruturas, normas e
processos de articulação institucional na gestão
integrada do fogo rural, de organização e de
intervenção, relativas ao planeamento,
preparação, prevenção, pré-supressão, supressão
e socorro e pós-evento, a levar a cabo pelas
entidades públicas com competências na gestão
integrada de fogos rurais e por entidades privadas
com intervenção em solo rústico ou solo urbano.
No SDFCI existem 3 eixos estratégicos:
a) Prevenção
b) Vigilância e Fiscalização
c) Combate
O SGIFR compreende os seguintes eixos de
intervenção:
a) Proteção contra incêndios rurais
b) Gestão do fogo rural
Artigo 2º
No âmbito do SDFCI, cabe:
a) Ao Instituto da Conservação da Natureza e das
Florestas (ICNF, IP), a coordenação das ações de
prevenção estrutural, nas vertentes de
sensibilização, planeamento, organização do
território florestal, silvicultura e infraestruturação de
defesa da floresta contra incêndios;
b) À Guarda Nacional Republicana (GNR) a
coordenação das ações de prevenção relativas à
vertente da vigilância, deteção e fiscalização;
a) À Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC)
a coordenação das ações de combate, rescaldo e
vigilância pós-incêndio.
Integram o SGIFR as seguintes entidades:
a) Agência para a Gestão Integrada de Fogos
Rurais, IP (AGIF, IP);
b) Instituto da Conservação da Natureza e das
Florestas, IP (ICNF, IP);
c) Autoridade Nacional de Emergência e Proteção
Civil (ANEPC);
d) Guarda Nacional Republicana (GNR);
e) Polícia de Segurança Pública (PSP);
f) Polícia Judiciária (PJ);
g) Forças Armadas;
h) Direção-Geral do Território (DGT);
i) Instituto Português do Mar e da Atmosfera, IP
(IPMA, IP);
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
3 Entidades com competências bem definidas,
somando-se os municípios e Organizações de
Produtores Florestais (OPF)
j) Direções Regionais de Agricultura e Pescas
(DRAP);
k) Direção-Geral de Alimentação e Veterinária
(DGAV);
l) Comissões de Coordenação e Desenvolvimento
Regional (CCDR);
m) Autarquias locais;
n) Corpos de bombeiros;
o) Organizações de produtores florestais e
agrícolas.
Artigo 2º
10 – É criada no âmbito do ICNF, IP, uma equipa
responsável por impulsionar, acompanhar e
monitorizar a aplicação do Plano Nacional de
Defesa da Floresta contra Incêndios (PNDFCI), com
um coordenador nomeado nos termos da legislação
aplicável.
11 – Anualmente, até 30 de setembro, a equipa
referida no número anterior apresenta o plano e
orçamento para aplicação do PNDFCI para o ano
seguinte, a autonomizar no Orçamento do ICNF, IP,
explicitando as verbas a afetar pelo Estado e,
indicativamente, as verbas a disponibilizar por
outras entidades.
A coordenação estratégica do SGIFR é
assegurada pela AGIF, IP.
O Artigo 2.º define as competências das entidades
do SDFCI
Do Artigo 7.º ao Artigo 19.º são estabelecidas as
funções de cada umas das entidades que
integram o SGIFR, bem como nos Artigos 20.º,
21.º, 22º e 23.º são definidos os deveres dos
proprietários, gestores, OPF, entidades gestoras
de infraestruturas e das forças de prevenção e
supressão do fogo.
No SDFCI apenas existem 3 níveis territoriais:
● Nacional
● Distrital
● Municipal
Artigo 24.º
O SGIFR desenvolve-se em quatro níveis
territoriais:
a) Nacional, correspondente à NUT I continente;
b) Regional, nos seguintes termos:
i) Norte, correspondente à NUT II do Norte;
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
ii) Centro, correspondente à NUT II do Centro,
sem as NUT III do Médio Tejo e do Oeste;
iii) Lisboa e Vale do Tejo, integrando as NUT
III da Área Metropolitana de Lisboa, Lezíria do
Tejo, Médio Tejo e Oeste;
iv) Alentejo, correspondente à NUT II do
Alentejo, sem a NUT III da Lezíria do Tejo;
v) Algarve, correspondente à NUT II do
Algarve;
c) Sub-regional, correspondente às NUT III do
continente;
d) Municipal, correspondente às unidades
administrativas locais LAU 1 do continente.
SECÇÃO I
Comissões de defesa da floresta
Artigo 3.º-A.
Âmbito, natureza e missão
1 – As comissões de defesa da floresta, de âmbito
distrital ou municipal, são estruturas de articulação,
planeamento e ação que têm como missão a
coordenação de programas de defesa da floresta.
Artigo 25.º
2 – As comissões de gestão integrada de fogos
rurais são órgãos de coordenação, que têm como
missão a execução da estratégia de gestão
integrada de fogos rurais, a articulação dos
programas de gestão do fogo rural e de proteção
das comunidades contra incêndios rurais, assim
como programas conexos de entidades públicas e
privadas e o respetivo planeamento à sua escala.
Artigo 3.º-C
Composição das comissões distritais
1 – As comissões distritais têm a seguinte
composição:
a) (Revogada.)
b) O responsável regional do ICNF, IP, que preside;
c) (Revogada.)
d) Um representante de cada município, indicadopelo respetivo presidente de câmara;
e) O comandante operacional distrital da ANPC;
f) O comandante do comando territorial respetivo da
GNR;
Artigo 28.º
Comissões sub-regionais de gestão integrada de
fogos rurais
Cada comissão sub-regional de gestão integrada
de fogos rurais tem a seguinte composição:
a) O presidente da entidade intermunicipal
respetiva;
b) O coordenador regional da AGIF, IP;
c) O representante da gestão do fogo rural do
ICNF, IP;
d) O comandante sub-regional da ANEPC;
e) Os comandantes de destacamento da GNR
com responsabilidade na sub-região;
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
g) (Revogada.)
h) Um representante das Forças Armadas;
i) Um representante da Autoridade Marítima, nos
distritos onde esta tem jurisdição;
j) Um representante da Polícia de Segurança
Pública (PSP);
l) Um representante da comissão de coordenação e
desenvolvimento regional territorialmente
competente;
m) Dois representantes das organizações de
produtores florestais;
n) (Revogada.)
l) Um representante da Liga dos Bombeiros
Portugueses;
m) Um representante da Infraestruturas de
Portugal, S. A. (IP, S. A.), um representante do
Instituto da Mobilidade e dos Transportes, IP (IMT,
IP), e dois representantes dos concessionários da
distribuição e transporte de energia elétrica;
n) Outras entidades
2 – Nos concelhos onde existam unidades de baldio
há um representante dos respetivos conselhos
diretivos
f) Os comandantes territoriais da PSP com
responsabilidade na sub-região;
g) Um representante das Forças Armadas;
h) Um representante da DRAP respetiva;
i) Um representante dos serviços
desconcentrados da DGAV;
j) Um representante da Liga dos Bombeiros
Portugueses.
(…)
a) PJ;
b) IP, S. A.;
c) IMT, IP;
d) Organizações de produtores florestais
e) Conselhos diretivos das unidades de baldios ou
agrupamentos de baldios, quando existam;
f) Um representante por concessionário de
distribuição e transporte de energia elétrica,
transporte de gás em alta pressão, de
comunicações e outros serviços de utilidade
pública;
g) Outras entidades
3 – O apoio técnico às comissões distritais é
assegurado pelo serviço do ICNF, IP,
territorialmente competente.
4 – Para acompanhamento da elaboração e
implementação do Plano Distrital de Defesa da
Floresta contra Incêndios (PDDFCI), pode a
Comissão Distrital nomear, de entre os seus
membros, uma comissão técnica especial.
7 – As comissões sub-regionais de gestão
integrada de fogos rurais são apoiadas no
desenvolvimento da sua atividade por um
secretariado técnico assegurado pelas respetivas
entidades intermunicipais.
8 – O suporte técnico ao planeamento e a
consequente operacionalização da gestão
integrada à escala sub-regional é assegurada por
uma equipa técnica especializada, designada pelo
presidente da entidade intermunicipal em razão do
território.
Artigo 3.º-D
Composição das comissões municipais
Artigo 29.º
Comissões municipais de gestão integrada de
fogos rurais
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
1 – As comissões municipais têm a seguinte
composição:
a) O presidente da câmara municipal ou seu
representante, que preside;
b) Até cinco representantes das freguesias do
concelho, a designar pela assembleia municipal;
c) Um representante do ICNF, IP;
d) (Revogada.)
e) O coordenador municipal de proteção civil;
f) Um representante da GNR;
g) Um representante da PSP, se esta estiver
representada no município;
h) Um representante das organizações de
produtores florestais;
i) Um representante da IP, S. A., um representante
do IMT, IP, e dois representantes dos
concessionários da distribuição e transporte de
energia elétrica, sempre que se justifique;
j) Outras entidades e personalidades a convite do
presidente da comissão.
2 – Nos concelhos onde existam unidades de baldio
há um representante dos respetivos conselhos
diretivos.
3 – Cada comissão municipal de gestão integrada
de fogos rurais tem a seguinte composição:
a) O presidente de câmara municipal do respetivo
município, que preside;
b) Até dois representantes das freguesias do
concelho, a designar pela assembleia municipal;
c) Um representante do ICNF, IP;
d) O coordenador municipal de proteção civil;
e) Representantes das forças de segurança
territorialmente competentes;
f) Os elementos de comando dos corpos de
bombeiros existentes no concelho;
g) Os representantes das organizações de
produtores florestais com atividade no município;
h) Um representante dos conselhos diretivos das
unidades de baldios ou dos agrupamentos de
baldios, quando existam, por indicação do
presidente da comissão;
i) Outras entidades
Artigo 7.º
Planeamento da defesa da floresta contra incêndios
1 – Assegurando a consistência territorial de
políticas, instrumentos, medidas e ações, o
planeamento da defesa da floresta contra incêndios
tem um nível nacional, distrital e municipal.
2 – O planeamento nacional, através do PNDFCI,
organiza o sistema, define a visão, a estratégia,
eixos estratégicos, metas, objetivos e ações
prioritárias.
Planeamento
Artigo 30.º
Instrumentos de planeamento do sistema de
gestão integrada de fogos rurais
1 – A gestão integrada de fogos rurais assenta
num planeamento que garanta a coerência
territorial no domínio político e operacional,
consubstanciado no PNGIFR e operacionalizado
em programas de ação nacional, regionais e sub-
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
1 – O planeamento distrital tem um enquadramento
tático e caracteriza-se pela seriação e organização
das ações e dos objetivos definidos no PNDFCI à
escala distrital, orientando por níveis de prioridade,
as ações identificadas a nível municipal.
1 – O planeamento municipal tem um carácter
executivo e de programação operacional e deverá
cumprir as orientações e prioridades distritais e
locais, numa lógica de contribuição para o todo
nacional.
regionais e em programas municipais de
execução.
(…)
Artigo 31.º
Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos
Rurais
1 – O PNGIFR é um plano plurianual que define a
visão, missão e políticas de gestão de fogo rural e
de proteção contra incêndios rurais em toda a
cadeia de processos dos incêndios rurais.
2 – O PNGIFR é composto pela estratégia, PNA e
cadeia de processos.
3 – O PNGIFR contém o planeamento do SGIFR
ao nível nacional, regional, sub-regional e
municipal, bem como os parâmetros e objetivos a
observar na elaboração dos programas de ação.
Artigo 26.º-B
Levantamento cartográfico das áreas ardidas
1 – Compete à GNR o levantamento cartográfico
das áreas ardidas por incêndios rurais, incluindo as
que resultem do recurso a fogo de gestão de
combustível, com o envolvimento das câmaras
municipais.
2 – O levantamento cartográfico das áreas ardidas
deverá incidir em áreas iguais ou superiores a 1
hectare.
3 – As áreas ardidas são atualizadas anualmente
com referência a 31 de dezembro de cada ano.
4 – A GNR deve proceder ao carregamento dos
levantamentos cartográficos no SGIF, até 31 de
janeiro do ano seguinte.
5 – As especificações técnicas relativas ao
levantamento cartográfico das áreas ardidas por
incêndios rurais são elaboradas pelo ICNF, IP,
ouvida a GNR e a ANPC.
Artigo 37.º
Registo cartográfico de áreas ardidas
1 – O processo de compilação de áreas ardidas é
coordenado pelo ICNF, IP
2 – É realizado o levantamento cartográfico das áreas ardidas iguais ou superiores a 0,5 hectares, devendo o seu carregamento ser efetuado pelos municípios no sistema de informação do ICNF, IP, até 30 dias após o fecho da ocorrência.
3 – Compete aos municípios o levantamento
cartográfico das áreas ardidas por incêndios rurais
para áreas inferiores a 10 hectares, em
articulação com a GNR.
4 – O levantamento cartográfico de áreas ardidas
por incêndios rurais iguais ou superiores a 10
hectares é efetuado pelo ICNF, IP
5 – Compete aos municípios o levantamento
cartográfico das áreas ardidas que resultem do
recurso a fogo de gestão de combustível, de fogo
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
controlado e de queimadas, sob coordenação do
ICNF, IP, em articulação com a GNR.
6 – As áreas ardidas são atualizadas anualmente,
com referência a 31 de dezembro de cada ano e
validadas até 31 de março do ano seguinte.
7 – A GNR procede à validação das áreas ardidas
previamente carregadas no sistema de informação
do ICNF, IP, devendo a reavaliação de uma
ocorrência ter lugar após a reabertura do processo
em articulação com esta autoridade.
Artigo 4.º
Índice de risco de incêndio rural
1 – O índice de risco de incêndio estabelece o risco
diário de ocorrência de incêndio rural, cujos níveis
são reduzido (1), moderado (2), elevado (3), muito
elevado (4) e máximo (5), conjugando a informação
do índice de perigo meteorológico de incêndio,
produzido pela entidade investida da função de autoridade nacional de meteorologia, com o índice de risco conjuntural, definido pelo ICNF, IP.
2 – O índice de risco de incêndio rural é elaborado
e divulgado diariamente pela autoridade nacional de
meteorologia.
Artigo 43.º
Perigo de incêndio rural
1 – A competência da determinação e da
divulgação do perigo de incêndio rural é do IPMA, IP, e do ICNF, IP.
2 – O perigo de incêndio rural é descrito pelos
níveis «reduzido», «moderado», «elevado», «muito
elevado» e «máximo», podendo ser distinto por
concelho.
Artigo 5.º
Classificação do continente segundo a perigosidade
de incêndio rural
1 – Para efeitos do presente decreto-lei e com base
em critérios de avaliação do índice de perigosidade
de incêndio rural em Portugal continental, é
estabelecida a classificação do território, de acordo
com as seguintes classes qualitativas:
a) Classe I – Muito baixa;
b) Classe II – Baixa;
c) Classe III – Média;
d) Classe IV – Alta;
e) Classe V – Muito alta.
SECÇÃO II
Cartografia de perigosidade e de risco
Artigo 41.º
Cartografia de risco de incêndio rural
1 – A cartografia de risco de incêndio rural
compreende a carta de perigosidade de incêndio rural e a carta de risco de incêndio rural.
2 – O risco de incêndio rural identifica a presença
de valor económico, tangível e intangível, orienta
as políticas de salvaguarda de pessoas e bens, e
auxilia a definição de prioridades de intervenção
inscritas nos instrumentos de planeamento do
SGIFR.
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
2 – O modelo numérico de definição do índice de
perigosidade de incêndio rural de escala nacional e
municipal é publicado pelo ICNF, IP.
3 – A classificação do território continental segundo
o índice de perigosidade de incêndio rural é, à
escala nacional, anualmente divulgada na página
do ICNF, IP, depois de ouvida a ANPC.
3 – A perigosidade de incêndio rural identifica os territórios onde os incêndios são mais prováveis e podem ser mais severos, orientando as intervenções de redução da carga combustível e o condicionamento aoincremento de valor em áreas onde a sua
exposição implique perdas com elevada
probabilidade, sendo avaliada a nível nacional.
4 – O território continental português é classificado
em cinco classes de perigosidade de incêndio
rural e em cinco classes de risco de incêndio rural,
designadamente «muito baixa», «baixa»,
«média», «alta» e «muito alta».
5 – A definição da metodologia, elaboração e
divulgação da cartografia de risco de incêndio
rural, em escala 1:25.000 ou superior, sãorealizadas pelo ICNF, IP, em articulação com a
ANEPC, a DGT e a AGIF, IP.
6 – A carta de perigosidade de incêndio rural é
submetida para publicação em Diário da
República através do sistema de submissão
automática dos instrumentos de gestão territorial,
divulgada no sistema nacional de informação
territorial, e é obrigatoriamente integrada na planta de condicionantes dos planos territoriais.
Artigo 6.º
Zonas críticas
1 – As manchas florestais onde se reconhece ser
prioritária a aplicação de medidas mais rigorosas de
defesa da floresta contra incêndios, quer face à elevada suscetibilidade ou à perigosidade que representam, quer em função do seu valorpatrimonial, social ou ecológico, são designada por
zonas críticas, sendo essas identificadas,
demarcadas e alvo de planeamento próprio nos
PROF.
2 – As zonas críticas são definidas por portaria dos
membros do Governo responsáveis pelas áreas da
floresta e do ambiente.
Artigo 42.º
Áreas prioritárias de prevenção e segurança
1 – Os territórios correspondentes às classes de perigosidade «alta» e «muito alta» constituem APPS, identificados na carta de perigosidade deincêndio rural a que se refere o n.º 6 do artigo
anterior.
2 – As APPS constituem medidas especiais de
proteção, nos termos do artigo 11.º da Lei n.º
31/2014, de 30 de maio, na sua redação atual,
onde vigoram as restrições estabelecidas nos
artigos 60.º e 68.º do presente decreto-lei.
3 – As comissões sub-regionais de gestão
integrada de fogos rurais podem adicionar às
APPS territórios onde exista reconhecido
interesse na proteção contra incêndios rurais.
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
4 – As APPS são objeto de projetos específicos
nos programas de ação de nível regional e sub-
regional.
5 – A carta nacional das APPS é divulgada pela
AGIF, IP, no seu sítio na Internet, identificando as
áreas de elevada perigosidade de incêndio rural
previstas no n.º 1 e as áreas adicionais previstas
no n.º 3.
6 – Os municípios são responsáveis pela
divulgação das APPS situadas nos respetivos
concelhos, designadamente no respetivo sítio na
Internet e nos lugares de estilo das câmaras
municipais.
Artigo 47.º
Gestão de combustível
(…)
8 – Em situações de comprovada necessidade de
intervenção para redução da perigosidade de
incêndio e do risco para pessoas, animais e bens,
podem ser constituídas áreas integradas de
gestão da paisagem nas APPS, nas seguintes
situações:
a) Territórios florestais com um período deretorno de fogo inferior a cinco anos,nos últimos 20 anos;
(…)
11 – Compete a cada município o registocartográfico em sistema de informação de todas
as ações de gestão de combustível, ao qual é
associada a identificação da técnica utilizada e da
entidade responsável pela sua execução.
Artigo 14.º
Servidões administrativas e expropriações
1 – As infraestruturas discriminadas no n.º 2 do
artigo 12.º, e os terrenos necessários à sua
execução, e inscritas nos PMDFCI podem, sob
proposta das câmaras municipais, ser declaradas
de utilidade pública, nos termos e para os efeitos
previstos no Código das Expropriações, mediante
SECÇÃO III
Servidões administrativas e execução
Artigo 56.º
Servidões administrativas
1 – Nos terrenos abrangidos pela rede primária de
faixas de gestão de combustível, pelas áreas
estratégicas de mosaicos de gestão de
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
despacho do membro do Governo responsável pela
área das florestas.
2 – As redes primárias de faixas de gestão de
combustível, definidas no âmbito do planeamento
distrital de defesa da floresta contra incêndios
devem ser declaradas de utilidade pública, nos
termos do número anterior, ficando qualquer
alteração ao uso do solo ou do coberto vegetal
sujeita a parecer vinculativo do ICNF, IP, sem
prejuízo dos restantes condicionalismos legais.
combustível, pela rede secundária de faixas de
gestão de combustível, pela rede de pontos de
água e pela rede nacional de postos de vigia,
previstas nas alíneas a), b), d), f) e g) do n.º 2 do
artigo 46.º são constituídas servidões
administrativas, estabelecendo os seguintes
deveres para os respetivos proprietários,
usufrutuários, superficiários e para os
arrendatários ou detentores a outro título:
a) Na rede primária de faixas de gestão de
combustível e nas áreas estratégicas de mosaicos
de gestão de combustível, a tomada de posse
administrativa pela entidade responsável pela
execução das faixas de gestão de combustível,
para execução das faixas de gestão de
combustível determinadas nos termos do n.º 4 do
artigo 48.º ou dos mosaicos de gestão de
combustível determinados nos termos dos n. 3 e 4
do artigo 52.º, podendo aplicar-se, com as devidas
adaptações, o regime das expropriações previsto
no Decreto-Lei n.º 123/2010, de 12 de novembro,
na sua redação atual;
b) Na rede secundária de faixas de gestão de
combustível, o dever de facultar, aos terceiros
responsáveis pela execução dos deveres de
gestão de combustível a cargo das entidades
gestoras das infraestruturas e dos
estabelecimentos de atividades económicas,
equipamentos e centrais eletroprodutoras, nos
termos previstos nos n. 4 e 5 do artigo 49.º , o
acesso aos terrenos necessários para o efeito,
mediante notificação com antecedência mínima de
10 dias úteis;
(…)
2 – As obrigações previstas no número anterior
podem ser reguladas por acordo escrito, sem
prejuízo dos deveres estabelecidos por lei, entre:
a) No caso da alínea a) do número anterior, as
entidades responsáveis pela execução dos
deveres de gestão de combustível e os
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
proprietários e detentores dos terrenos
abrangidos;
b) Nos casos das alíneas b) e c) do número
anterior, a entidade detentora da infraestrutura e
os proprietários ou detentores dos terrenos
abrangidos.
Artigo 16.º
Condicionalismos à edificação
1 – A classificação e qualificação do solo definidas
no âmbito dos instrumentos de gestão territorial
vinculativos dos particulares devem considerar a
cartografia de perigosidade de incêndio rural
definida em PMDFCI a integrar, obrigatoriamente,
na planta de condicionantes dos planos municipais
e intermunicipais de ordenamento do território.
2 – Fora das áreas edificadas consolidadas, não é
permitida a construção de novos edifícios nas áreas
classificadas na cartografia de perigosidade de
incêndio rural definida no PMDFCI como de alta e
muito alta perigosidade, sem prejuízo do disposto
no número seguinte.
3 – No âmbito dos planos municipais ou
intermunicipais de ordenamento do território, podem
ser previstas novas áreas para as finalidades
identificadas nos n.os 10 e 13 do artigo anterior,
bem como a ampliação de áreas já existentes com
esses fins.
4 – A construção de novos edifícios ou a ampliação
de edifícios existentes apenas são permitidas fora
das áreas edificadas consolidadas, nas áreas
classificadas na cartografia de perigosidade de
incêndio rural definida em PMDFCI como de média,
baixa e muito baixa perigosidade, desde que se
cumpram, cumulativamente, os seguintes
condicionalismos:
a) Garantir, na sua implantação no terreno, a
distância à estrema da propriedade de uma faixa de
proteção nunca inferior a 50 m, quando confinantes
com terrenos ocupados com floresta, matos ou
pastagens naturais, ou a dimensão definida no
PMDFCI respetivo, quando inseridas ou confinantes
CAPÍTULO V
Segurança
SECÇÃO I
Condicionamento da edificação
Artigo 60.º
Condicionamento da edificação em áreas
prioritárias de prevenção e segurança
1 – Nas áreas das APPS correspondentes às
classes de perigosidade de incêndio rural
«elevada» e «muito elevada», delimitadas na carta de perigosidade de incêndio rural ou jáinseridas na planta de condicionantes do plano
territorial aplicável, nos termos do n.º 6 do artigo
41.º, em solo rústico, com exceção dos
aglomerados rurais, são interditos os usos e as
ações de iniciativa pública ou privada que se
traduzam em operações de loteamento e obras de
edificação.
2 – Excetuam-se da interdição estabelecida no número anterior:
a) Obras de conservação e obras de escassarelevância urbanística, nos termos do regimejurídico da urbanização e da edificação;
b) Obras de reconstrução de edifícios destinados
a habitação própria permanente ou a atividade
económica objeto de reconhecimento de interesse
municipal, quando se mostrem cumpridas,
cumulativamente, as seguintes condições:
(…)
c) Obras com fins não habitacionais que pela sua
natureza não possuam alternativas de localização,
designadamente infraestruturas de redes de
defesa contra incêndios, geradores eólicos,
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
com outras ocupações, de acordo com os critérios
estabelecidos no anexo ao presente decreto-lei;
b) Adotar medidas relativas à contenção de
possíveis fontes de ignição de incêndios no edifício
e nos respetivos acessos;
c) Existência de parecer favorável da CMDF.
estradas, estruturas de suporte ao transporte de
energia elétrica e instalações de
telecomunicações e instalações de sistemas
locais de aviso à população;
d) Obras destinadas a utilização exclusivamente
agrícola, pecuária, aquícola, piscícola, florestal ou
de exploração de recursos energéticos ou
geológicos, desde que a câmara municipal
competente reconheça o seu interesse municipal e
verifique as seguintes condições:
(…)
3 – Compete à câmara municipal a verificação das exceções previstas no número anterior, havendo lugar, nos casos das alíneas b) e d), a parecer vinculativo da comissão municipal de gestão integrada de fogos rurais, a emitir noprazo de 30 dias.
4 – Para efeitos do disposto no número anterior,
quando a faixa de proteção integre rede secundária
ou primária estabelecida, infraestruturas viárias ou
planos de água, a área destas pode ser
contabilizada na distância mínima exigida para
aquela faixa de proteção.
5 – Quando esteja em causa a construção de novos
edifícios ou o aumento da área de implantação de
edifícios existentes, destinados exclusivamente ao
turismo de habitação, ao turismo no espaço rural, à
atividade agrícola, silvícola, pecuária, aquícola ou
atividades industriais conexas e exclusivamente
dedicadas ao aproveitamento e valorização dos
produtos e subprodutos da respetiva exploração,
pode, em casos excecionais, a pedido do
interessado e em função da análise de risco
apresentada, ser reduzida até 10 m a distância à
estrema da propriedade da faixa de proteção
prevista na alínea a) do n.º 4, por deliberação da
câmara municipal, caso sejam verificadas as
seguintes condições:
(…)
Artigo 61.º
Condicionamento da edificação fora de áreas
prioritárias de prevenção e segurança
1 – Sem prejuízo do disposto no artigo anterior e
nos números seguintes, as obras de construção
ou ampliação em solo rústico fora de aglomerados
rurais, quando se situem em território florestal ou
a menos de 100 metros de território florestal,
devem cumprir as seguintes condições
cumulativas:
a) Adotar pelo interessado uma faixa de gestão de
combustível com a largura de 50 m em redor do
edifício ou conjunto de edifícios;
b) Afastamento à estrema do prédio, ou à estrema
de prédio confinante pertencente ao mesmo
proprietário, nunca inferior a 50 metros;
c) Adoção de medidas de proteção relativas à
resistência do edifício à passagem do fogo, de
acordo com os requisitos estabelecidos por
despacho do presidente da ANEPC (…)
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
2 – Para efeitos do disposto na alínea a) do
número anterior, quando a faixa de proteção
integre rede secundária estabelecida no programa
sub-regional ou territórios não florestais, a área
destes pode ser contabilizada na distância mínima
exigida.
3 – Nas obras de ampliação de edifícios inseridos
exclusivamente em empreendimentos de turismo
de habitação e de turismo no espaço rural, e nas
obras de construção ou de edifícios destinados
exclusivamente às atividades agrícola, pecuária, aquícola, piscícola, florestal ou, ainda, a
atividades industriais conexas e exclusivamente
dedicadas ao aproveitamento e valorização dos
produtos e subprodutos da respetiva exploração,
pode o município, a pedido do interessado e em função da análise de risco subscrita por técnico com qualificação de nível 6 ou superior em proteção civil ou ciências conexas, reduzir até um mínimo de 10 metros a largura da faixa prevista na alínea a) do n.º 1, desde queverificadas as restantes condições previstas no
mesmo número e obtido parecer favorável da
comissão municipal de gestão integrada de fogos
rurais, aplicando-se o disposto nos n. 3 e 4 do
artigo anterior.
CAPÍTULO III
Medidas de organização do território, de silvicultura
e de infraestruturação
SECÇÃO I
Organização do território
Artigo 12.º
Redes de defesa da floresta contra incêndios
1 – As redes de defesa da floresta contra incêndios
(RDFCI) concretizam territorialmente, de forma
coordenada, a infraestruturação dos espaços rurais
decorrente da estratégia do planeamento de defesa
da floresta contra incêndios.
2 – As RDFCI integram as seguintes componentes:
a) Redes de faixas de gestão de combustível;
SECÇÃO II
Redes de defesa
Artigo 46.º
Redes de defesa
1 – As redes de defesa infraestruturam o território
de acordo com o planeamento de gestão
integrada de fogos rurais, para defesa de
pessoas, animais e bens, e de gestão do fogo
rural.
2 – As redes de defesa são constituídas por:
a) Rede primária de faixas de gestão de
combustível;
b) Rede secundária de faixas de gestão de
combustível;
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
b) Mosaico de parcelas de gestão de
combustível;
c) Rede viária florestal;
d) Rede de pontos de água;
e) Rede de vigilância e deteção de incêndios;
f) Rede de infraestruturas de apoio ao combate.
3 – A monitorização do desenvolvimento e da
utilização das RDFCI incumbe ao ICNF, IP
4 – O acompanhamento da componente prevista na
alínea d) do n.º 2 é da responsabilidade do ICNF,
IP, em articulação com a ANPC.
5 – No que se refere às componentes previstas na
alínea e) do n.º 2, a monitorização do
desenvolvimento e da utilização incumbe à GNR
em articulação com o ICNF, IP, e com a ANPC.
6 – Quanto à componente prevista na alínea f) do
n.º 2, a monitorização do desenvolvimento e da
utilização é da responsabilidade da ANPC em
articulação com o ICNF, IP, e a GNR.
7 – A recolha, registo e atualização da base de
dados das RDFCI deve ser efetuada pelas
autarquias locais, mediante protocolo e
procedimento divulgado em norma técnica pelo
ICNF, IP.
c) Rede terciária de faixas de gestão de
combustível;
d) Áreas estratégicas de mosaicos de gestão de
combustível;
e) Rede viária florestal;
f) Rede de pontos de água;
g) Rede de vigilância e deteção de incêndios.
3 – A monitorização das redes de defesa
indicadas no número anterior incumbe:
a) Ao ICNF, IP, nas redes previstas nas
alíneas a), c), d) e) e f);
b) À ANEPC, em articulação com os
municípios, na rede prevista na alínea b);
c) À GNR, em articulação com o ICNF, IP, na
rede prevista na alínea g).
4 – A recolha, registo e atualização da base de
dados das redes de defesa previstas no n.º 2 é
efetuada pelos municípios, mediante
procedimento estabelecido em norma técnica
elaborada conjuntamente pela AGIF, IP, pelo
ICNF, IP, pela ANEPC e pela GNR.
Artigo 15.º
Redes secundárias de faixas de gestão de
combustível
1 – Nos espaços florestais previamente definidos
nos PMDFCI é obrigatório que a entidade
responsável:
a) Pela rede viária providencie a gestão do
combustível numa faixa lateral de terreno
confinante numa largura não inferior a 10 m;
b) Pela rede ferroviária providencie a gestão do
combustível numa faixa lateral de terreno
Artigo 49.º
Rede secundária de faixas de gestão de
combustível
(…)
2 – Os deveres de gestão de combustível relativos à rede secundária de faixas de gestão de combustível, estabelecidos nos n. 4 a 7, sãoobjeto de definição espacial nos programas sub-
regionais, podendo, em casos devidamente
justificados, e em função da perigosidade e dorisco de incêndio rural, ser adotadas faixas de
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
confinante, contada a partir dos carris externos
numa largura não inferior a 10 m;
c) Pelas linhas de transporte e distribuição de
energia elétrica em muito alta tensão e em alta
tensão providencie a gestão do combustível numa
faixa correspondente à projeção vertical dos cabos
condutores exteriores acrescidos de uma faixa de
largura não inferior a 10 m para cada um dos lados;
d) Pelas linhas de distribuição de energia elétrica
em média tensão providencie a gestão de
combustível numa faixa correspondente à projeção
vertical dos cabos condutores exteriores acrescidos
de uma faixa de largura não inferior a 7 m para
cada um dos lados;
e) Pela rede de transporte de gás natural
(gasodutos) providencie a gestão de combustível
numa faixa lateral de terreno confinante numa
largura não inferior a 5 m para cada um dos lados,
contados a partir do eixo da conduta.
largura até 50 % superior ou inferior à
estabelecida nos referidos n. 4 a 7.
3 – A carta do programa sub-regional onde conste
a rede secundária é submetida para publicação
em Diário da República através do sistema de
submissão automática dos instrumentos de gestão
territorial, é divulgada no sistema nacional de
informação territorial e divulgada pela ANEPC, pela AGIF, IP, e pelos municípios.
4 – As entidades responsáveis pelas
infraestruturas a que se referem as alíneas a) e b)
do n.º 1 são obrigadas a executar:
a) Na rede rodoviária, a gestão do combustível
nas faixas laterais de terreno confinantes ao limite
exterior da plataforma de rodagem, com uma
largura padrão de 10 metros;
b) Na rede ferroviária em exploração, a gestão do
combustível nas faixas laterais de terreno
confinantes, contadas a partir dos carris externos,
com uma largura padrão de 10 metros;
c) Nas redes de transporte e distribuição de
energia elétrica e de transporte de gás:
i) No caso de linhas de transporte e
distribuição de energia elétrica em muito alta
tensão e em alta tensão, a gestão do
combustível numa faixa correspondente à
projeção vertical dos cabos condutores
exteriores, acrescidos de uma faixa de largura
não inferior a 10 metros para cada um dos
lados;
ii) No caso de linhas de distribuição de energia
elétrica em média tensão, a gestão de
combustível numa faixa correspondente à
projeção vertical dos cabos condutores
exteriores acrescidos de uma faixa de largura
não inferior a 7 metros para cada um dos
lados;
iii) No caso de linhas de distribuição deenergia elétrica em baixa tensão, comcabos condutores sem isolamento elétrico,a gestão de combustível numa faixa de largura
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não inferior a 3 metros para cada um dos
lados da projeção vertical do cabo condutor;
iv) No caso da rede de transporte de gás, a
gestão de combustível numa faixa lateral de
terreno confinante numa largura não inferior a
7 metros para cada um dos lados, contados a
partir do eixo da conduta.
Sem referência ou com referência insignificante
Artigo 52.º
Áreas estratégicas de mosaicos de gestão de
combustível
1 – As áreas estratégicas de mosaicos de gestão
de combustível visam minimizar os efeitos e
dimensão dos incêndios rurais, através da sua
implementação ,
condicionando o comportamento e propagação do
fogo na paisagem e minimizando os seus
impactos.
(…)
3 – O planeamento, a instalação e a manutenção
de áreas estratégicas de mosaicos de gestão de
combustível deve ter em consideração:
a) O histórico
e o seu comportamento previsível em situações
de meteorologia que favorece a progressão do
fogo;
b)
do fogo na paisagem;
c) As características fisiográficas e as
particularidades da paisagem local.
4 – A localização e dimensão das áreas
estratégicas de mosaicos de gestão de
combustível é definida nos programas sub-
regionais de ação e obrigatoriamente integradas
nos programas municipais de execução.
(…)
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
6 – O ICNF, IP, é a entidade responsável pela promoção e monitorização das áreas estratégicas de mosaicos de gestão de combustível, sem prejuízo do disposto nonúmero seguinte.
Artigo 53.º
Delegação da gestão das faixas de gestão de
combustível
1 – A Direção-Geral do Tesouro e Finanças,
através do seu dirigente máximo, pode delegar no município da localização do prédio, total ouparcialmente, as competências necessárias para
este proceder à gestão das faixas de gestão de
combustível de natureza primária, secundária ou
terciária (…)
2 – O ICNF, IP, através do seu conselho diretivo,
pode delegar em município, entidade intermunicipal, entidade do setor empresarial doEstado ou entidade do setor empresarial local, os
poderes relativos à execução, manutenção e
monitorização da rede primária de faixas de
gestão de combustível e das áreas estratégicas
de mosaicos de gestão de combustível (…)
SECÇÃO I
Vigilância e deteção de incêndios
Artigo 31.º
Vigilância e deteção
Artigo 32.º
Sistemas de deteção
1 – A RNPV é constituída por postos de vigia
públicos e privados instalados em locais
previamente aprovados pelo Comandante-Geral da
GNR, ouvida o ICNF, IP, e a ANPC e homologados
pelo membro do Governo responsável pela área da
proteção civil.
Artigo 54.º
Vigilância e deteção
(…)
11 -A GNR, em estreita coordenaçãointerinstitucional com as entidades do SGIFR,
estabelece uma diretiva integrada de vigilância e deteção, de forma a garantir a coordenaçãointerinstitucional, a articulação e a otimização do
emprego operacional das entidades do SGIFR e
dos sistemas de vigilância móvel, videovigilância
florestal e de vigilância aérea e da RNPV.
Artigo 55.º
Rede de vigilância e deteção de incêndios
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(…)
3 – Os postos de vigia são instalados
, na análise de
visibilidade e intervisibilidade, no valor do
património a defender e são dotados de
equipamento complementar adequado ao fim em
vista.
Sem referência
Artigo 57.º
Execução de trabalhos de gestão de combustível
em terreno alheio
(…)
3 – …
c) O período para recolha do material lenhoso
com valor comercial resultante da operação de
gestão de combustível, que deve ter a duração
mínima de 7 dias após a conclusão da operação;
d) A advertência de que:
i) Na falta de recolha dos produtos
florestais resultantes da operação de
gestão de combustível dentro do
prazo a que se refere a alínea
anterior, os mesmos são removidos e
apropriados pela entidade
responsável pela gestão do
combustível;
(…)
4 – Em caso de incumprimento da intimação
prevista no n.º 2,
, para os efeitos de
execução coerciva, nos termos previstos no n.º 3
do artigo 58.º,
Artigo 58.º
Execução coerciva
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
1- Em caso de incumprimento dos deveres de
gestão de combustível estabelecidos nos
termos dos n. 4 a 9 do artigo 49.º, a câmaramunicipal competente notifica oresponsável para proceder à execução dasmedidas em falta, fixando o prazo para o seuinício e conclusão.
2- Em caso de incumprimento dos prazos de
início ou conclusão das medidas objeto da
intimação a que se refere o n.º 1 ou da
intimação prevista no n.º 2 do artigo anterior, acâmara municipal procede à sua execuçãocoerciva por conta do destinatário,tomando posse administrativa dos terrenosdurante o período necessário para o efeito.
3- Na falta de disponibilização de acesso ao
terreno, a câmara municipal pode solicitar oauxílio da força pública, sempre que tal serevele necessário.
4- A câmara municipal pode proceder àapropriação e venda do material lenhosocom valor comercial resultante daoperação exequenda, para ressarcimentodas despesas suportadas com a execução
coerciva, sem prejuízo do disposto no número
seguinte.
5- O disposto no n.º 5 não prejudica o recurso
aos demais meios de ressarcimento previstos
na lei.
6- O procedimento de execução coerciva previsto
no presente artigo possui natureza urgente.
7- O disposto no presente artigo aplica-se,
também, em caso de incumprimento do
disposto na subalínea iii) da alínea c) e na
subalínea iii) da alínea d) do n.º 1 do artigo
56.º.
8- Os poderes conferidos à câmara municipalpelo presente artigo podem ser objeto dedelegação na freguesia territorialmentecompetente ou em entidade do setor
empresarial local em cujo capital social o
município possua participação.
CAPÍTULO V
Uso do fogo
Artigo 26.º
Fogo técnico
SECÇÃO II
Uso do fogo
Artigo 63.º
Fogo técnico
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
(…)
4 – Todas as ações de fogo técnico são obrigatoriamente comunicadas ao comando de emergência e proteção civil territorialmente competente, registadas no sistema de apoio àdecisão operacional e no sistema de informação
de fogos rurais, de modo a obviar despacho de
meios por fonte de alerta, sem prejuízo para a
comunicação a outras entidades.
Artigo 26.º-A
Fogo de gestão de combustível
1 – Nas áreas delineadas no Plano Operacional
Municipal com potencial de recurso o fogo de
gestão de combustível pode a opção por esta
prática ser solicitada pelo COS.
Artigo 64.º
Fogo de gestão de combustível
1 – A ANEPC e o ICNF, IP, podem adotar
conjuntamente a classificação de fogo de gestão
de combustível nas áreas delineadas nos
programas regionais e sub-regionais de ação com
potencial para o efeito.
2 – A classificação de fogo de gestão pode ser adotada em áreas não previstas no número anterior, desde que se trate de áreas sem ocupação arbórea, ardidas nos cinco anos anteriores.
3 – A classificação de fogo de gestão de
combustível não pode decorrer nos concelhos em
que se verifique um nível de perigo de incêndio
rural “muito elevado” ou “máximo”, nos termos do
artigo 43.º e, fora destas situações, só é permitida
quando as condições meteorológicas locais e
previstas se enquadrem nas condições de
prescrição do fogo controlado em matos, ou
noutras condições de comportamento do fogo e
meteorologia, descritas no regulamento do fogo
técnico, aprovado pelo ICNF, IP, devendo este organismo acompanhar o fogo de gestão de combustível quando decorra em áreas da rede nacional de áreas protegidas ou em terrenos sob sua gestão.
Artigo 27.º
Queimadas
Artigo 65.º
Queimadas
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
(…)
4 — O pedido de autorização ou a comunicação
prévia são dirigidos à autarquia local, nos termos
por esta definidos, designadamente por via
telefónica ou através de aplicação informática.
5 — Para efeitos do disposto no número anterior, as
autarquias locais podem:
a) Receber os pedidos e comunicações prévias
através de número telefónico próprio ou, nos termos
a regular por portaria aprovada pelos membros do
Governo responsáveis pelas áreas das autarquias
locais, da proteção civil, do ambiente e das
florestas, através de linha de contacto nacional;
b) Receber os pedidos e comunicações prévias e
instruir os procedimentos de autorização através da
aplicação informática disponibilizada no sítio da
Internet do ICNF, IP.
(…)
4 – A realização de queimadas por técnicos
credenciados em fogo controlado carece de
comunicação prévia.
5 – O pedido de autorização ou a comunicação
prévia são dirigidos ao município, por via
telefónica ou através de plataforma eletrónica disponibilizada pelo ICNF, IP, tendo a autarquia de registar obrigatoriamente nesta plataforma todos os pedidos de autorização e comunicações prévias recebidas telefonicamente.
6 – A realização de queimadas sem autorização e
sem o acompanhamento definido no presente
artigo, deve ser considerada uso de fogo
intencional.
Artigo 28.
Queima de sobrantes e realização de fogueiras
(…)
2 — Fora do período crítico e quando o índice de
risco de incêndio não seja de níveis muito elevado
ou máximo, a queima de matos cortados e
amontoados e qualquer tipo de sobrantes de
exploração, bem como a que decorra de exigências
fitossanitárias de cumprimento obrigatório, está
sujeita a mera comunicação prévia à autarquia
local, nos termos do artigo anterior.
3 — Devem progressivamente procurar-se soluções
alternativas à eliminação por queima de resíduos
vegetais, com forte envolvimento local e setorial,
nomeadamente a sua trituração ou incorporação
para melhoramento da estrutura e qualidade do
solo, aproveitamento para biomassa,
compostagem, produção energética, ou outras
formas que conduzam a alternativas de utilização
racional destes produtos.
4 — Durante o período crítico ou quando o índice
do risco de incêndio seja de níveis muito elevado ou
máximo, a queima de matos cortados e
Artigo 66.º
Queima de amontoados e realização de fogueiras
(…)
2 – Quando o índice de risco de incêndio rural no
concelho seja inferior ao nível «muito elevado»,
nos termos do artigo 43.º, a queima de
amontoados, incluindo a que decorra de
exigências fitossanitárias de cumprimento
obrigatório, depende de:
a) Autorização da câmara municipal no período de
1 de junho a 31 de outubro, devendo esta definir o
acompanhamento necessário para a sua
concretização, tendo em conta a suscetibilidade
ao fogo da área no dado momento;
b) Mera comunicação prévia à câmaramunicipal, nos restantes períodos do ano.
3 – O responsável pela queima de amontoados referida no número anterior não pode
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
amontoados e qualquer tipo de sobrantes de
exploração, sem autorização e sem o
acompanhamento definido pela autarquia local,
deve ser considerada uso de fogo intencional.
abandonar o local durante o tempo em que a mesma decorre e até que se encontre devidamente apagada e garantida a sua efetiva extinção.
4 – A queima de amontoados, sem autorização e
sem o acompanhamento definido pela autarquia
local, é considerada uso de fogo intencional.
5 – Os municípios e as organizações de
produtores podem desenvolver métodos
alternativos de eliminação e tratamento de
sobrantes, nomeadamente via compostagem,
áreas para depósito e armazenamento temporário
de biomassa ou sistema de recolha junto dos
munícipes.
CAPÍTULO IV
Condicionamento de acesso, de circulação e de
permanência
Artigo 22.º
Condicionamento
1 – Durante o período crítico, definido no artigo 3.º,
fica condicionado o acesso, a circulação e a
permanência de pessoas e bens no interior das
seguintes zonas:
a) Nas zonas críticas referidas no artigo 6.º;
b) Nas áreas submetidas a regime florestal e nas
áreas florestais sob gestão do Estado;
c) Nas áreas onde exista sinalização
correspondente a limitação de atividades.
2 – O acesso, a circulação e a permanência de
pessoas e bens ficam condicionados nos seguintes
termos:
a) Quando se verifique o índice de risco de
incêndio de níveis muito elevado e máximo, não é
permitido aceder, circular e permanecer no interior
das áreas referidas no número anterior, bem
SECÇÃO III
Condicionamento de outras atividades
Artigo 68.º
Condicionamento de atividades em áreas
prioritárias de prevenção e segurança
1 – Nas APPS, em concelhos onde se verifique
um nível de perigo de incêndio rural «muito
elevado» ou «máximo», são proibidas as
seguintes atividades:
a) Atividades culturais, desportivas ou
outros eventos organizados que justifiquem
a concentração de pessoas em territórios
rurais;
b) Utilização de equipamentos florestais de
recreio;
c) Circulação ou permanência em áreas
florestais públicas ou comunitárias,
incluindo a rede viária abrangida;
d) A utilização de aeronaves não tripuladas e
o sobrevoo por planadores, dirigíveis,
ultraleves, parapentes ou equipamentos
similares.
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
como nos caminhos florestais, caminhos rurais e
outras vias que as atravessam;
b) Quando se verifique o índice de risco de
incêndio de nível elevado, não é permitido, no
interior das áreas referidas no número anterior,
proceder à execução de trabalhos que envolvam
a utilização de maquinaria sem os dispositivos
previstos no artigo 30.º, desenvolver quaisquer
ações não relacionadas com as atividades
florestal e agrícola, bem como circular com
veículos motorizados nos caminhos florestais,
caminhos rurais e outras vias que as atravessam;
c) Quando se verifique o índice de risco de
incêndio de níveis elevado e superior, todas as
pessoas que circulem no interior das áreas
referidas no n.º 1 e nos caminhos florestais,
caminhos rurais e outras vias que as atravessam
ou delimitam estão obrigadas a identificar-se
perante as entidades com competência em
matéria de fiscalização no âmbito do presente
decreto-lei.
3 – Fora do período crítico, e desde que se verifique
o índice de risco de incêndio de níveis muito
elevado e máximo, não é permitido aceder, circular
e permanecer no interior das áreas referidas no n.º
1, bem como nos caminhos florestais, caminhos
rurais e outras vias que as atravessam.
4 – Fora do período crítico, e desde que se verifique
o índice de risco de incêndio de níveis elevado e
superior, a circulação de pessoas no interior das
áreas referidas no n.º 1 fica sujeita às medidas
referidas na alínea c) do n.º 2.
2 – Excetuam-se do disposto no número anterior:
a) O acesso, circulação e permanência de
residentes permanentes ou temporários e de
pessoas que aí exerçam atividade profissional
ou que prestem assistência a pessoas
vulneráveis;
b) A circulação de pessoas cujo acesso a
residência permanente ou temporária ou a
locais de trabalho não ofereça itinerários
alternativos, obrigando à passagem pelas áreas
de acesso condicionado.
3 – Para os efeitos previstos no n.º 1, aplica-se,
com as devidas adaptações, o disposto nos n. 6 e
7 do artigo 43.º, sem prejuízo do disposto no n.º 5
do mesmo artigo.
4 – Os condicionamentos previstos no presente
artigo não se aplicam aos meios de proteção e
socorro, aos meios de emergência, às forças de
segurança, às forças do SGIFR, nem às forças
armadas.
Artigo 30.º
Maquinaria e equipamento
1 – Durante o período crítico, nos trabalhos e outras
atividades que decorram em todos os espaços
rurais, as máquinas de combustão interna ou
externa, onde se incluem todo o tipo de tratores,
máquinas e veículos de transporte pesados, devem
Artigo 69.º
Maquinaria e equipamentos
1 – Nos concelhos em que se verifique um nível
de perigo de incêndio rural “muito elevado” ou
“máximo”, nos termos do artigo 43.º, nos trabalhos
e outras atividades que decorram em território
rural e na envolvente de áreas edificadas, as
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
obrigatoriamente estar dotados dos seguintes
equipamentos:
(…)
máquinas motorizadas devem obrigatoriamente
estar dotadas dos seguintes equipamentos:
(…)
4 – Nos territórios rurais dos concelhos em que se
verifique um nível de perigo de incêndio rural
«muito elevado» ou «máximo», nos termos do
artigo 43.º, das 11:00 horas até ao pôr do sol, é proibida a utilização de máquinas agrícolas e florestais com alfaias ou componentes metálicosem contacto direto com o solo, bem como a
realização de operações de exploração florestal
de corte e rechega.
Sem referência, porém, a Portaria n.º 1140/2006 de 25 de Outubro, define as especificações técnicas em matéria de defesa da floresta contra incêndios a observar na instalação e funcionamento de equipamentos florestais de recreio inseridos no espaço rural
Artigo 70.º
Segurança em equipamentos florestais de recreio
As especificações técnicas em matéria de gestão
integrada de fogo rural em áreas ocupadas por
equipamentos florestais de recreio são definidas
em regulamento do ICNF, IP, ouvida a ANEPC, e
homologado pelo membro do Governo
responsável pela área das florestas.
CAPÍTULO VII
Fiscalização
Artigo 37.º
Competência para fiscalização
1 – A fiscalização do estabelecido no presente
decreto-lei compete à GNR, à PSP, à Polícia
Marítima, ao ICNF, IP, à ANPC, às câmaras
municipais, às polícias municipais e aos vigilantes
da natureza.
2 – Compete aos membros do Governo
responsáveis pelas áreas da proteção civil e das
florestas, a definição das orientações no domínio da
fiscalização do estabelecido no presente decreto-
lei.
CAPÍTULO VI
Execução, fiscalização e incumprimento
SECÇÃO II
Fiscalização e incumprimento
Artigo 71.º
Fiscalização
1 – A verificação do cumprimento do disposto no
presente decreto-lei compete à GNR, à PSP, à
Polícia Marítima, ao ICNF, IP, às câmaras
municipais, às polícias municipais e aos vigilantes
da natureza.
2 – Em especial, compete:
a) À GNR e à Polícia Marítima, no âmbito das
jurisdições respetivas, a fiscalização das
disposições relativas à rede de defesa contra
incêndios e à realização de atividades
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
condicionadas nos termos das secções n. II e III
do capítulo V;
b) À GNR, à PSP e à Polícia Marítima, noâmbito das jurisdições respetivas, afiscalização das disposições relativas à gestãode combustível nas áreas edificadas e nasenvolventes de áreas edificadas;
c) Ao ICNF, IP, a fiscalização das disposições
relativas às redes primária e terciária, às áreas
estratégicas de mosaicos de gestão de
combustível e à realização de atividades
condicionadas nos termos das secções II e III do
capítulo V, em territórios florestais;
d) Às câmaras municipais, a fiscalização dasdisposições relativas à gestão de combustívelem áreas edificadas, à rede secundária naenvolvente de áreas edificadas, à rede terciáriae aos condicionamentos estabelecidos na secção
I do capítulo V.
CAPÍTULO VIII
Contraordenações, coimas e sanções acessórias
Artigo 38.º
Contraordenações e coimas
1 – As infrações ao disposto no presente decreto-lei
constituem contraordenações puníveis com coima,
de (euro) 140 a (euro) 5000, no caso de pessoa
singular, e de (euro) 800 a (euro) 60 000, no caso
de pessoas coletivas, nos termos previstos nos
números seguintes.
2 – Constituem contraordenações:
(…)
3 – A determinação da medida da coima é feita nos
termos do disposto no regime geral das
contraordenações.
4 – A tentativa e a negligência são puníveis.
Artigo 72.º
Contraordenações
1 – Sem prejuízo da responsabilidade criminal que
possa resultar dos mesmos factos, nos termos da
lei, constitui contraordenação a realização das
seguintes ações:
(…)
f) O incumprimento dos deveres de permissão de
acesso e utilização de infraestruturas da rede de
pontos de água por parte das forças envolvidas
nas fases de prevenção, pré-supressão ou
supressão e socorro do SGIFR, ou de proceder ao
corte de árvores ou à remoção de qualquer
estrutura ou instalação que interfira com o acesso
e visibilidade do ponto de água, em violação do
disposto nas subalíneas ii) e iii) da alínea c) do n.º
1 do artigo 56.º;
(…)
i) A instalação de equipamentos radioelétricos ou
utilização de aeronaves não tripuladas no espaço
de 30 m em redor do posto de vigia, sem
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
autorização da GNR, em violação do disposto na
subalínea iii) da alínea d) do n.º 1 do artigo 56.º;
(…)
k) A realização de operações urbanísticas
interditas nas APPS, em solo rústico, fora dos
aglomerados rurais, em violação do disposto no
n.º 1 ou do n.º 2 do artigo 60.º;
l) O incumprimento das condições aplicáveis a
obras de construção ou ampliação em solo rústico
fora de aglomerados rurais, quando aquelas se
situem em território florestal ou a menos de 100 m
de território florestal, em violação do disposto nos
n. 1 ou 3 do artigo 61.º;
(…)
u) A realização, nas APPS, quando se verifiqueum nível de perigo de incêndio rural «muito
elevado» ou «máximo», de atividades que impliquem a concentração de pessoas em territórios rurais, a utilização de equipamentos florestais de recreio ou a circulação ou em áreas florestais ou comunitárias, incluindo a rede viária abrangida, bem como a utilização deaeronaves não tripuladas ou o sobrevoo por
planadores, dirigíveis, ultraleves, parapentes ou
equipamentos similares, em violação do disposto,
respetivamente, nas alíneas a) a d) do n.º 1 do
artigo 68.º , fora das exceções previstas nos n. 2 e
3 do mesmo artigo;
2 – As contraordenações previstas no número
anterior, são puníveis com as seguintes coimas:
a) No caso da contraordenação prevista na alínea
o) do número anterior, qualificada como «leve»,
coima de valor entre:
i) € 150 e € 1 500, no caso de pessoas singulares;
e
ii) € 500 e € 5 000, no caso de pessoas coletivas;
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
b) No caso das contraordenações previstas nas
alíneas a) a e), h) a j), l), n), p), q) e t) a x) do
número anterior, qualificadas como «graves»,
coima de valor entre:
i) € 500 € e € 5 000, no caso de pessoas
singulares; e
ii) € 2 500 € e € 25 000, no caso de pessoas
coletivas;
c) No caso das contraordenações previstas nas
alíneas f), g), k), m) e r) do número anterior,
qualificadas como “muito graves”, coima de valor
entre:
i) € 2 500 e € 25 000, no caso de pessoas
singulares; e
ii) € 12 500 € e € 125 000, no caso de pessoas
coletivas;
3 – A tentativa é punível nas contraordenações
qualificadas como «muito graves» e «graves», nos
termos das alíneas b) e c) do número anterior.
4 – A negligência é sempre punível, sendo os
limites mínimos e máximos da respetiva coima
reduzidos a metade.
Artigo 40.º
Levantamento, instrução e decisão das
contraordenações
1 – O levantamento dos autos de contraordenação
previstos no artigo 38.º compete às autoridades
policiais e fiscalizadoras, bem como às câmaras
municipais.
2 – Os autos de contraordenação são remetidos à
autoridade competente para a instrução do
Artigo 73.º
Instrução e decisão dos processos
A instrução dos processos relativos às
contraordenações previstas no artigo anterior
compete:
a) À GNR e à PSP, nos casos previstos nas
alíneas b) a i) e m) a x) do n.º 1 do artigo anterior;
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
processo, no prazo máximo de cinco dias, após a
ocorrência do facto ilícito.
3 – A instrução dos processos relativos às
contraordenações previstas no n.º 2 do artigo 38.º
compete:
a) À entidade autuante, de entre as referidas no
artigo 37.º, nas situações previstas nas alíneas a),
d), h), o) e p) do n.º 2 do artigo 38.º;
b) Ao ICNF, IP, nos restantes casos.
4 – A aplicação das coimas previstas no presente
decreto-lei, bem como das sanções acessórias, das
quais deve ser dado conhecimento às autoridades
autuantes, compete às seguintes entidades:
a) Ao secretário-geral do Ministério da
Administração Interna, nos casos a que se refere a
alínea a) do número anterior;
b) Ao ICNF, IP, nos casos a que se refere a alínea
b) do número anterior.
5 – As competências previstas nos n.os 3 e 4 podem
ser delegadas, nos termos da lei.
b) Ao ICNF, IP, nos casos previstos na alínea a)
do n.º 1 do artigo anterior;
c) Às câmaras municipais, nos casos previstos
nas alíneas j) a l) do n.º 1 do artigo anterior.
Artigo 41.º
Destino das coimas
Artigo 74.º
Destino das coimas
Sem referência
Artigo 75.º
Recolha de prova
1 – As imagens registadas por sistemas de
videovigilância, por vigilância aérea ou por outros
meios de captura de imagem em meios fixos ou
móveis, no âmbito da rede de vigilância e deteção
de incêndios definidas nos termos do artigo 55.º ,
podem ser usados para efeitos de prova em
processo penal ou contraordenacional, nas fases
de levantamento de auto, inquérito, instrução e
julgamento, ou nas fases administrativas e de
recurso judicial, por órgão de polícia criminal que
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Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, estrutura o Sistema de Defesa da Floresta
contra Incêndios (SNDFCI)
Proposta de Lei n.º 81/XIV/2.ª, aprovada pela Assembleia da República no dia 6 de maio de 2021, cria o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e estabelece as suas
regras de funcionamento
conduza a investigação, ou pelas autoridades
judiciárias competentes.
2 – As entidades envolvidas na fase de supressão
e socorro do SGIFR estão obrigadas à sinalização
e preservação de indícios e outros artefactos
relacionados com os pontos de início prováveis do
incêndio rural, comunicando de imediato essa
informação ao competente órgão de polícia
criminal.
3 – Sempre que se detetar ou suspeitar que os
artefactos mencionais no número anterior
provenham de uma entidade licenciada para a sua
produção, transporte ou armazenagem devem ser
dado conhecimento à PSP.
Artigo 76.º
Investigação de causas de incêndio
1 – Compete à GNR garantir a investigação das
causas dos incêndios florestais e a investigação
criminal, elaborando o competente auto de notícia
a remeter ao Ministério Público, no mais curto
intervalo de tempo, e informando de imediato a PJ
nos casos de suspeita de ação dolosa, ocorrência
de mortes ou ofensas corporais graves e de
deteção de artefactos incendiários.
2 – Para os efeitos de apuramento estatístico, a
GNR assegura a inserção de dados relativos à
validação de áreas ardidas e causas dos
incêndios no sistema de informação de fogos
rurais, através da garantia da atualização
permanente da base de dados, nomeadamente no
que respeita às localizações dos pontos de início
e à investigação das respetivas causas, das quais
dá conta em relatório anual.
3 – A informação não reservada dos autos de
notícia dos incêndios rurais é carregada no
sistema de informação de fogos rurais, pela GNR
e pela PJ.
CAPÍTULO IX
Disposições transitórias e finais
CAPÍTULO VII
Disposições complementares, transitórias e finais
Artigo 78.º
Manuais de processos e regulamentos
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1 – Os processos de articulação e o manual de
processos de gestão integrada de fogos rurais,
que detalham os processos do PNGIFR, referidos
nos artigos 36.º e 38.º, são elaborados pela AGIF,
IP, ICNF, IP, ANEPC, GNR, PJ, Estado-Maior-
General das Forças Armadas e IPMA, IP, no
prazo de um ano a contar da entrada em vigor do
presente decreto-lei.
2 –
, e publicados nos respetivos
sítios na Internet no prazo máximo de 60 dias a
partir da entrada em vigor do presente decreto-lei.
3 – O regulamento referido no n.º 3 do artigo 47.º
é publicado pelo ICNF, IP, no prazo máximo de 60
dias contados a partir da publicação do presente
decreto-lei.
Artigo 45.º
Regime transitório
Exclui-se do âmbito de aplicação do presente
decreto-lei a elaboração, alteração e revisão dos
planos municipais de ordenamento do território, em
cujo procedimento já se haja procedido à abertura
do período de discussão pública.
Artigo 79.º
Regime transitório
1 –
, sendo substituídos
pelos programas de execução municipal previstos
no presente decreto-lei.
2 –
, à data do início da sua elaboração,
salvo as que se mostrem incompatíveis com as
orientações do programa regional de ação
aplicável.
3 –
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,
sem prejuízo da aplicação das normas da secção
III do capítulo IV do presente decreto-lei.
4 –
.
5 –
, na sua redação atual, consideram-se
realizadas para as APPS definidas no presente
decreto-lei.
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Anexo III – Quadros de orçamentos indicativos para os projetos previstos no programa nacional de ação do plano nacional de gestãointegrada de fogos rurais 2020-2030
Programa Projetos Orçamento Identificado
1.1.1.1 Sistema de Monitorização da Ocupação do Solo (SMOS) 24 800 000,00 €
1.1.1.2 Inventário Florestal Nacional (IFN) 5 000 000,00 €
1.1.1.3 Desenvolvimento da informação estatística oficial sobre a fi leira florestal 100 000,00 €
29 900 000,00 €
1.1.2.1 Sistema Nacional de Informação Cadastral (SNIC) 2 600 000,00 €
1.1.2.2 Sistema de informação cadastral simplificada 25 700 000,00 €
28 300 000,00 €
1.1.3.1 Revisão de mecanismos reguladores de prédios rústicos - €
1.1.3.2 Programa de Emparcelamento 1 500 000,00 €
1 500 000,00 €
1.2.1.1 Gestão agregada de territórios rurais 41 000 000,00 €
1.2.1.2 Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem (PRGP) 4 200 000,00 €
1.2.1.3 Projeto de área de gestão pública - €
45 200 000,00 €
1.2.2.1 Modelo de financiamento multifundos 290 000 000,00 €
1.2.2.2 Património florestal certificado numa ótica de circularidade 11 000 000,00 €
1.2.2.3 Apoio a projetos de bioeconomia e economia circular 27 500 000,00 €
1.2.2.4 Diversificação e qualificação da economia rural 55 000 000,00 €
1.2.2.5 Multifuncionalidade dos sistemas agroflorestais 110 000 000,00 €
493 500 000,00 €
1.2.3.1 Aumento do rendimento da fi leira florestal no território e silvopastoril no território 165 000 000,00 €
1.2.3.2 Aumento da remuneração dos proprietários florestais 5 900 000,00 €
170 900 000,00 €
1.3.1 Alargar incentivos à valorização do território 1.3.1.1 Medidas fiscais e financeiras na gestão dos espaços florestais - €
- €
769 300 000,00 €
1.2.1 Aumentar a área com gestão integrada
1.1.3 Redimensionamento da propriedade rústica
1.2.2 Mobilizar o potencial económico dos recursos
endógenos
1.2.3 Fomentar a inovação e melhoria da competitividade
das empresas do setor florestal
OBJETIVO ESTRATÉGICO: 1.3 Disponibilizar incentivos jurídicos e financeiros à valorização do território rústico
ORIENTAÇÃO ESTRATÉGICA 1: VALORIZAR OS ESPAÇOS RURAISOBJETIVO ESTRATÉGICO: 1.1 Conhecer a ocupação do território e redimensionar a gestão florestal
1.1.1 Informação Temática de Suporte
1.1.2 Cadastro da propriedade
OBJETIVO ESTRATÉGICO: 1.2 Reformar modelo da gestão florestal
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Programa Projetos Orçamento Identificado2.1.1.1 Áreas Integradas de Gestão da Paisagem (AIGP) 240 000 000,00 €
2.1.1.2 Gestão da paisagem e remuneração dos serviços dos ecossistemas 80 500 000,00 €
2.1.1.3 Recuperação pós fogo e intervenção em áreas ardidas de mais com 500 ha e intervir
em articulação com as entidades locais115 500 000,00 €
2.1.1.4 Transpor os Programas Regionais de Ordenamento Florestal (PROF) para os Planos
Diretores Municipais (PDM)- €
436 000 000,00 €
2.2.1.1 Estabelecer e operacionalizar sistema de informação para coordenação e reporte de
gestão estratégica de combustível10 400 000,00 €
2.2.1.2 Garantir a gestão da rede primária de faixas de gestão de combustíveis 298 200 000,00 €
2.2.1.3 Garantir a gestão da rede secundária 567 000 000,00 €
2.2.1.4 Áreas estratégicas de mosaicos de gestão de combustível 526 840 000,00 €
2.2.1.5 Proteção de áreas de elevado valor 192 430 000,00 €
2.2.1.6 Gestão de galerias ribeirinhas 44 000 000,00 €
2.2.1.7 Promover o apoio ao pastoreio extensivo com rebanhos 5 000 000,00 €
2.2.1.8 Aplicar regras de corte - €
2.2.1.9 Uso do fogo como estratégia integrada de Gestão Fogos Rurais 1 000 000,00 €
1 644 870 000,00 €
2.2.2.1 Promover processos de compostagem 2 000 000,00 €
2.2.2.2 Promover geração de energia à escala local com base em biomassa 100 000 000,00 €
102 000 000,00 €
2.3.1.1 Revisão e implementação das regras das redes de defesa pelos privados 63 000 000,00 €
2.3.1.2 Gestão de combustível nos aglomerados rurais e envolvente de áreas edificadas 30 000 000,00 €
2.3.1.3 Incrementar a resil iência do edificado 100 000,00 €
2.3.1.4 Programas “Aldeia Segura” e “Pessoas Seguras” 1 300 000,00 €
2.3.1.5 Mecanismos de cobertura e garantia de correta gestão do risco - €
2.3.1.6 Robustecer os incentivos financeiros - €
94 400 000,00 €
2 277 270 000,00 €
OBJETIVO ESTRATÉGICO: 2.3. Aumentar a eficácia da proteção das populações e do território edificado
2.3.1. Apoiar a implementação dos programas de autoproteção de pessoas e infraestruturas
2.2.1. Executar o programa plurianual de gestão de combustível
2.2.2. Alterar o processo de eliminação e promover o reaproveitamento de sobrantes
ORIENTAÇÃO ESTRATÉGICA 2: CUIDAR DOS ESPAÇOS RURAISOBJETIVO ESTRATÉGICO: 2.1. Planear e promover uma paisagem diversificada
2.1.1 Reconverter a paisagem
OBJETIVO ESTRATÉGICO: 2.2. Diminuir a carga de combustível à escala da paisagem
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Programa Projetos Orçamento Identificado
3.1.1.1 Regulamentar e promover o uso do fogo - €
3.1.1.2 Apoio à população na realização de queimas e queimadas 1 500 000,00 €
3.1.1.3 Mecanismo de apoio à realização de queimadas - €
1 500 000,00 €
3.1.2.1 Ações de vigilância em períodos e áreas rurais críticas 360 800 000,00 €
3.1.2.2 Presença das Forças Armadas nas áreas críticas 276 000 000,00 €
3.1.2.3 Rede de vigilância e deteção de incêndios 38 000 000,00 €
674 800 000,00 €
3.1.3.1 Enquadramento jurídico em regime penal 20 000,00 €
3.1.3.2 Apoio e acompanhamento ao delinquente de fogo posto no âmbito da saúde mental 20 000,00 €
3.1.3.3 Investigação e determinação das causas dos incêndios rurais 100 000,00 €
3.1.3.4 Investigação e processos relativos aos crimes de incêndio como prioritários - €
140 000,00 €
3.2.1.1 Comunicação integrada para o risco 41 800 000,00 €
3.2.1.2 Comunicação especializada de proximidade 48 200 000,00 €
3.2.1.3 Comunicação das entidades em contexto de emergência 2 000 000,00 €
3.2.1.4 Formação dos órgãos de comunicação social (OCS) para comunicação de risco 100 000,00 €
92 100 000,00 €
3.2.2. Orientar práticas educativas para o risco 3.2.2.1 Práticas pedagógicas nos ensinos básico e secundário para o risco 829 000,00 €
829 000,00 €
769 369 000,00 €
3.2.1. Comunicar para o risco: Portugal Chama
OBJETIVO ESTRATÉGICO: 3.2. Especializar a comunicação de risco: Melhorar a perceção do risco e adoção das melhores práticas
OBJETIVO ESTRATÉGICO: 3.1. Reduzir as ignições de maior risco
ORIENTAÇÃO ESTRATÉGICA 3: MODIFICAR COMPORTAMENTOS
3.1.1. Reduzir o número e o risco das queimas e
queimadas
3.1.3. Rever o enquadramento jurídico para os
comportamentos de risco
3.1.2. Reforçar a capacidade de vigilância e dissuasão
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ORIENTAÇÃO ESTRATÉGICA 4: GERIR O RISCO EFICIENTEMENTE OBJETIVO ESTRATÉGICO: 4.1. Implementar o planeamento integrado incorporando a avaliação de risco Programa Projetos Orçamento Identificado
4.1.1 Especializar a análise de risco
4.1.1.1 Cartografia de risco 220 000,00 €
4.1.1.2 Sistematização dos dados meteorológicos fornecidos a entidades com capacidade de decisão
7 200 000,00 €
4.1.1.3 Plataforma com produtos e serviços meteorológicos para incorporação na análise de risco
2 700 000,00 €
4.1.1.4 Emissão de avisos relativos ao risco de incêndio rural 24 300 000,00 €
34 420 000,00 €
4.1.2 Implementar o planeamento
4.1.2.1 Constituição e funcionamento das comissões de gestão integrada do Sistema de Gestão Integrada dos Fogos Rurais (SGIFR)
– €
4.1.2.2 Programação e dimensionamento do sistema – €
4.1.2.3 Elaboração e implementação dos Programas de Ação e de Execução 660 000,00 €
4.1.2.4 Normas Técnicas e Diretivas Operacionais – €
660 000,00 €
4.1.3 Orçamentar Sistema com uma visão integrada
4.1.3.1 Orçamento do SGIFR com visão plurianual – €
4.1.3.2 Mapeamento e mobilização de fontes de financiamento – €
4.1.3.3 Alteração da lei das transferências das autarquias – €
– €
OBJETIVO ESTRATÉGICO: 4.2. Implementar um modelo capacitado de governança do risco 4.2.1 Reforçar as competências de governança do risco
4.2.1.1 Funcionamento e reforço das instituições 571 000 000,00 €
4.2.1.2 Projeto SGIFR de trabalho em rede 300 000,00 €
571 300 000,00 €
4.2.2 Implementar um sistema de melhoria contínua
4.2.2.1 Sistema de monitorização e avaliação 3 000 000,00 €
4.2.2.2 Prémios indexados aos resultados – €
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4.2.2.3 Sistema de lições aprendidas 300 000,00 €
3 300 000,00 €
4.2.3 Definir políticas de acordo com o enquadramento supranacional
4.2.3.1 Proposta de gestão integrada de fogos rurais no âmbito da EU 88 000,00 €
4.2.3.2 Conferência mundial dos incêndios rurais em Portugal (2023) 1 000 000,00 €
4.2.3.3 Práticas internacionais no sistema português – €
1 088 000,00 €
4.2.4 Desenvolver Sistemas de informação e comunicação integrados
4.2.4.1 Sistema de informação integrado para planeamento, gestão operacional, monitorização e controlo 10 400 000,00 €
4.2.4.2 Conhecimento da localização dos meios – €
4.2.4.3 Sistemas de comunicação eficazes, resilientes e eficientes 2 100 000,00 €
4.2.4.4 Redes de comunicações eletrónicas em canais subterrâneos 200 000,00 €
4.2.4.5 Revisão da solução tecnológica e do modelo contratual do SIRESP – €
12 700 000,00 € OBJETIVO ESTRATÉGICO: 4.3 Redesenhar a gestão do Sistema
4.3.1 Implementação de melhorias organizacionais
4.3.1.1 Implementação do modelo organizativo de modo faseado 500 000,00 €
4.3.1.2 Apoio à decisão operacional do Comando Nacional de Emergência e Proteção Civil 3 800 000,00 €
4.3.1.3 Programa de sapadores florestais – €
4.3.1.4 Especialização de agentes e de entidades 50 000,00 €
4.3.1.5 Centro Ibérico de investigação, prevenção e combate aos Incêndios Rurais 24 600 000,00 €
28 950 000,00 €
4.3.2 Gestão eficiente das ocorrências
4.3.2.1 Adaptação do SGO às melhores práticas internacionais 1 800 000,00 €
4.3.2.2 Gestão dos meios aéreos 789 000 000,00 €
4.3.2.3 Gestão da supressão 1 788 000 000,00 €
4.3.2.4 Definição de critérios para classificação como fogo de gestão – €
2 578 800 000,00 €
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OBJETIVO ESTRATÉGICO: Aumentar a qualificação dos Agentes SGIFR
4.4.1 Implementar o programa nacional de qualificação dos Agentes SGIFR
4.4.1.1 Mapear as qualificações e os perfis profissionais de competências do SGIFR e elaborar referenciais de capacitação, reconhecimento e qualificação adequados 150 000,00 €
4.4.1.2 Rede de entidades formadoras/instituições de ensino e bolsa de formadores/professores credenciados 44 500 000,00 €
4.4.1.3 Implementação e revisão dos planos de formação, reconhecimento e qualificação para as entidades do SGIFR S 22 000 000,00 €
4.4.1.4 Oferta formativa de nível superior 500 000,00 €
4.4.1.5 Projeto IGnacia – Promoção da Igualdade de Género no âmbito do SGIFR – €
67 150 000,00 € 4.4.2 Programa de Intercâmbio de Peritos Internacionais 4.4.2.1 Programa de Intercâmbio de Peritos Internacionais 1 200 000,00 €
1 200 000,00 €
4.4.3 Gestão do conhecimento
4.4.3.1 Reforçar a capacidade de I&D nacional, inclusive nas entidades SGIFR, na gestão integrada de fogos rurais 22 000 000,00 €
4.4.3.2 Transferir conhecimento para resolução de problemas – €
4.4.3.3 Estimular a supercomputação e sistemas operacionais no apoio à decisão – €
4.4.3.4 Criar uma rede nacional e integrada de testbeds no SGIFR para estimular a adoção e testar a implementação de boas práticas – €
22 000 000,00 € 3 321 568 000,00 €
A DIVISÃO DE REDAÇÃO.
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