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REPÚBLICA PORTUGUESA

ACTAS DA CÂMARA CORPORATIVA N.º 30

VIII LEGISLATURA - 1962 10 DE DEZEMBRO

PARECER N.º 7/VIII

Projecto de decreto-lei n.º 520/VII

Junta de Planeamento Económico Regional

A Câmara Corporativa, consultada, nos termos do artigo 105.º da Constituição, acerca do projecto de decreto-lei n.º 520, elaborado pelo Governo acerca da criação da Junta de Planeamento Económico Regional, emite, pela sua secção de Interesses de ordem administrativa (subsecções de Obras públicas e comunicações e Finanças e economia geral), com os Dignos Procuradores agregados António Pereira Caldas de Almeida, António Sobral Mendes de Magalhães Ramalho, Carlos Garcia Alves, Eduardo Rodrigues de Carvalho, Fernando Carvalho Seixas, Joaquim Pina Gomes, Jorge Albano de Almeida Ferreninha, José Augusto Correia de Barros, José Pires Cardoso, Manuel Alves da Silva, Mário Dias Pereira de Lemos e Ruy Ennes Ulnch, sob a presidência de S. Ex.ª o Presidente da Câmara, o seguinte parecer

I

Apreciação na generalidade

§ 1.º

Oportunidade do projecto do Governo

1. O projecto de decreto-lei n.º 520, apresentado pelo Governo através do Ministério da Economia, propondo a criação de uma Junta de Planeamento Económico Regional, vem ao encontro de um problema autêntico da economia portuguesa actual.
Algumas vozes se têm elevado a salientar a importância das disparidades regionais nos níveis de vida, também, se discou e, largamente, acerca da grande concentração de indústrias em uma ou duas zonas urbanas, apontando-se os inconvenientes de tal situação, e suscitam-se manifestações de desagrado, ao nível regional e local, pelo não aproveitamento de recursos latentes para o progresso económico.
Já esta Câmara aludiu, mais de uma vez, u necessidade de ser encarado o problema do planeamento e desenvolvimento económico regional. Em debates da Assembleia Nacional encontraram audiência todas as preocupações que aliás apontámos. E o Governo vem trabalhando sobre a questão há alguns anos, em busca de uma oportunidade para a resolver ou, ao menos, de abrir o caminho para a sua solução. Mas este último ponto requer um comentário mais...

2. Efectivamente, foi em fins de Dezembro de 1959 que se constituiu no Ministério da Economia uma comissão para o estudo de um organismo de planeamento económico regional, e, terminados os seus trabalhos em Abril de 1960, vieram a aproveitai-se parcialmente os seus estudos e conclusões na elaboração do projecto de decreto-lei submetido à Câmara em Fevereiro de 1961.
Todavia, já pelo mesmo Ministério haviam sido conduzidos estudos com idêntica finalidade alguns anos antes. E em outras Secretarias de Estado também se tem suscitado a preocupação pelos problemas do desenvolvimento e articulação no espaço mais declaradamente na acção do Ministério das Obras Públicas (recordam-se a orgânica

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do Plano Director da Região de Lisboa e o Plano de Valorização do Alentejo), mas também por forma a saliente nas recentes orientações do Ministério das Finanças (em matéria fiscal e a propósito da política do Banco de Fomento Nacional) e do Ministério das Comunicações (com a criação do Gabinete de Estudos e Planeamento dos Transportes Terrestres).
A juntar a todas estas actuações e indicativos de múltiplas origens apareceram afirmados e, depois, concretizados no Decreto-Lei n.º 44652, de 27 de Outubro do ano corrente os intuitos reorganizadores da estrutura básica do planeamento económico nacional. E nada custa a acrescentar que o aparente alheamento perante a orgânica regional nessa reforma decidida pelo Governo encontre como única explicação o propósito de não duplicar uma tarefa já então entregue à Câmara Corporativa ou até de não colidir com o pedido de parecer que tenha sido feito- é grato à Câmara registar o facto.

3. Deve juntar-se uma palavra acerca das origens que se podem desconfiaram para todo este interesse pela «coisa» regional. De um lado pesam incontestavelmente, as realidades duras da nossa economia, com seu processo evolutivo de industrialização a agravar as desigualdades regionais de nível de vida que já existiam, e terá sido muito ponderoso, dentro desta razão o reconhecimento de que alguma dispersão espacial que se vem procurando imprimir ao crescimento de novas actividades tem efeitos locais cumulativos sem verdadeiro significado e não chega, nem de longe a compensar as tendências à aglomeração dos centros já mais largamente desenvolvidos.
Por outro lado a influência externa também vem desempenhando o seu papel- e cada dia se amontoam mais relatos das experiências de planeamento e desenvolvimento regional neste e naquele país, a par de estudos de índole teórica sobre economia espacial e de relatórios de conferências internacionais sobre os problemas das economias das regiões . Assim se explica que entrasse um pouco nas nossas mentalidades a ideia do gigantismo da «grande» Lisboa a requerer descentralização, tudo inspirado directamente nos casos de Londres e de Paris e que se começasse a aludir ao atraso económico do Sul do País, ao jeito do «Mezzogiorno» italiano, e que tanto se escrevesse e batalhasse pelo «aproveitamento integrado» dos nossos rios principais, como tinham começado por realizar os Americanos no vale do Tenessi e que se apontassem casos de «áreas em depressão», semelhantes às do Reino Unido entre as duas guerras, talvez as dos têxteis no Norte e das conservas em Setúbal e no Algarve, e que se considerasse urgente a preparação e execução de planos regionais semelhantes ao de Badajoz e nem vale a pena continuar a procurar mais exemplos, tão clara parece a lição de todos estes.
O projecto do Governo vem pois marcando de indiscutível oportunidade.

§ 2.º

Razões e características da Junta de Planeamento Económico Regional

4.O relatório que acompanha o texto do projecto em apreciação inicia-se (n.º 1 até 7) com um esboço de história do desenvolvimento económico do País (metrópole), desde meados do século XVIII até ao momento actual .
a meio do n.º 7 começa a fazer-se referência às desigualdades regionais em Portugal seguindo-se com umas considerações genéricas sobre o desenvolvimento na óptica espacial e entrando-se depois nas descrição das experiências do Tenessi nos Estados Unidos (n.º 9), da França (n.º 10 a 13), de Badajoz (n.º 14) da Grã-Bretanha(n.º 159, do Sul da Itália(n.º 16). Não querendo prolongar este estudo de exemplos alheios, apontam-se directrizes fundamentais à política económica regional (n.º 17) e centra-se, assim bem comunicado de experimentação, no caso português(n.º 13 a 20).

5. Ora sobre Portugal parece querer dizer-se o seguinte:

a) O aperfeiçoamento das estruturas agrárias, em particular no que se refere ao plano do Alentejo, bem como a continuação do fomento industrial requerem planeamento à escala regional,
b) Não tem tido suficiente coordenação- por não se Ter uma base regional- a obra dos planos de fomento,
c) Não existe na estrutura da Administração um organismo de planeamento regional,
d) E também não existe no Ministério da Economia um organismo com funções coordenadoras(diz-se que a Comissão de Coordenação Económica está tão sobre carregada que não poderá dedicar-se ao planeamento regional).

É de tudo isto que se conclui haver «necessidade de criar um organismo de estudo, coordenação e planeamento», que «vem integrar-se na devida hierarquização dos órgãos que definam a política de fomento nacional e não se sobrepõe a quaisquer serviços que se ocupem do planeamento em outros sectores da administração»(n.º 20).

6. a verdade é que, mesmo citando os pontos a), c) e, parcialmente, b), subsiste uma larga zona de inquietação, quer diante da identidade formulada entre coordenação e planeamento regional, quer ao defrontarmo-nos com o convencimento da inexistência de problemas de competência entre o novo serviço e os já existentes.
A primeira objecção não requer grande comentário, pois estamos nitidamente perante matéria pacífica o planeamento e acção regional envolvem efectivamente coordenadora, que tem de correr em níveis e ópticas diversos.
É enquanto à boa ou má integração da Junta na orgânica da nossa administração económica, a Câmara teria visto muito facilitada a sua tarefa se lhe houvesse sido possível dispor de um estudo sobre o assunto, em vez de uma afirmação que mesmo intuitivamente, se afigura carecer de revisão. Os poucos elementos que ficaram logo no início deste parecer a ilustrar o interesse e intervenção de vários Ministérios no planeamento e acção regional podem servir de fundamento para a dúvida que agora se afirma explicativo.

7. Assentando em que se torna indispensável em Portugal no momento presente, uma política de desenvolvimento regional, haverá que exigi-la sobre o conhecimento da situação existente, que propor-lhe objectivos bem marcados, que estabelecer uma orgânica em que se realize e que definir e proporcionar os meios para a sua concretização. Ora o projecto do Governo apenas se atém a certos aspectos da orgânica.
A Câmara procurou não deslocar essa posição do problema embora não consiga acentua acentuar acertar que se crie um organismo entregando-lhe, simultaneamente o encargo de definir a sua própria vocação. E não aceita porque considera fundamental que se trabalhe ordenadamente em desenvolvimento regional sim mas que se inicie o trabalho com um mínimo de orientação acerca do que vai fazer-se e do modo como se pretende actuar

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Não se estará ainda em ponto de manai essas linhas directivas? Mas é precisamente para estas questões que os meios directamente interessados e a opinião geral andam a querer encontrar resposta-será legítimo iludir essa expectativa?

8. Olhemos então à estrutura institucional que se propõe para a política de desenvolvimento regional.
A Junta a criar no Ministério da Economia (artigo 1.º) teria por finalidade «promover o estudo, a coordenação e o planeamento do desenvolvimento regional, integrados na orientação definida pelo Plano de Fomento» (artigo 2.º).
Além da personalidade jurídica e autonomia administrativa de que seria dotada (artigo 1.º), a Junta gozaria de todos os direitos civis necessários à realização do seu objectivo (artigo 4.º) Mus são mais importantes, para compreender o mudo do funcionamento, as disposições dos dois artigos seguintes. Por um lado (artigo 5.º), diz-se que a Junta poderá «promover a criação de comissões consultivas regionais, constituídas pela representação local de interesses efectivos e individuais, públicos, corporativos ou privados que possam prestai colaborarão necessária durante a elaboração de planos de acção regional». E pelo artigo 6.º define-se a estrutura interna do organismo teria uma direcção uma comissão consultiva (para assegurar a coordenação interminestral) e uma comissão coordenadora (também garantido a coordenação, mas agora entre as três Secretarias de Estado do Ministério da Economia).
Estamos, pois, perante um organismo que dedicaria a sua actividade à preparação dos planos regionais. E tal interpretação reforça-se examinando o artigo 3.º, onde se trata da competência da Junta, a qual consistiria em «estudar os planos de desenvolvimento das economias locais e regionais» [alínea a)], «colaborar com outros serviços do Estado na preparação ou realização de estudos indispensáveis à estruturação dos planos de fomento» [alínea h)] e «propor ao Governo as medidas que julgue convenientes paia a execução dos planos de desenvolvimento regional» [alínea i)]. As mais alíneas desse artigo, que vão até m (1), nada adiantam ao caso, pois ou estão implícitas nas que se citaram, ou reduzem-se a formula as muito gerais e que correspondem a práticas correntes em departamentos do Estado- por exemplo solicitai elementos paia estudo dos planos a outros serviços públicos, recolher compilar e seleccionar elementos estatísticos e cadastrais necessários ao planeamento, acompanhar as experiências estrangeiras em domínio similar, responder a consultas do Governo sobre questões de desenvolvimento regional aperfeiçoar o seu pessoal ou outro que trabalha no mesmo campo e participar em congressos etc., relacionados com os problemas de que se ocupa.

9. Esta orientação, que pareceria clara de restringir a acção da Junta ao planeamento é bruscamente contraditada por uma alínea do mesmo artigo 3.º - j) -, que se transcreve na íntegra.

compete à Junta

j) Promover directamente a realização de qualquer empreendimento necessário à boa execução de um plano de desenvolvimento regional, nomeadamente no que se tenta a trabalhos preparatórios ou à execução de planos-piloto.

(1)Por agora exclui-se da análise a aliança j), que tem, manifestamente, outra natureza

Não se discute por agora se é necessário alargar até este ponto as atribuições de um organismo dedicado a promover o desenvolvimento regional. Mas parece à Câmara que tais como estão no projecto é que as coisas se apresentam inconciliáveis - definição de um organismo apenas para planeamento e inserção entre as suas possibilidades de acção da competência para executar tarefas que tenha planeado.
Se a questão pudesse considerar-se de somenos importância seria fácil introduzir lógica no texto proposto - ou se definiria a Junta com as finalidades, de planeamento e execução, ou se suprimia a alínea j) do artigo 3.º, referente à execução e nem se perderiam mais palavras com o caso Simplesmente, o assunto é de muita gravidade.
Adiante (nos §§ 4.º e 5.º) ensaiemos colher de experiências estrangeiras - e elas são ricas de lições quanto aos tipos de acção a exercer ao modo como se repartem pelos diferentes organismos que em cada país participam da política de desenvolvimento regional as tarefas que essa política requer e a evolução que se tem verificado nessas orgânicas e na distribuição dos seus poderes -, ensaiaremos colher dizíamos alguns resultados positivos para eventual aplicação ao nosso país.
Mas retomando este ponto concreto da extensão das funções da Junta (planeamento execução) a Câmara teve oportunidade de verificar que não se perfilhou a orientação sugerida pela comissão cujo relatório constitui fonte mediata para o texto do Governo Efectivamente, escrever-se no articulado desse relatório (artigo 18.º).
Em casos especiais e restritos normalmente quando da realização de um plano de desenvolvimento regional considerado como «plano-piloto», poderá a Junta promover directamente a realização de qualquer empreendimento necessário à boa execução do mesmo.

A suspensão da advertência preambular - em casos os pecais e restritos - altera essencialmente a interpretação das funções do organismo proposto.

10. Aceita-se que terá surgido alguma inquietação acerca da eficiência da obra da Junta e que aí radicará a imprecisão em que acabou por ficar-se acerca dos seus poderes e funções de execução.
Trata-se efectivamente e em primeiro lugar, de uma dúvida que vem de trás, não tendo originariamente que ver com as questões de economia regional antes se situando ao nível da orgânica nacional do fomento pois acabou por ensaiar-se, em certa altura, uma Inspecção Superior do Plano sem funções executivas, correndo antes a execução por múltiplos Ministérios e organismos e sem andar subordinada a algum órgão superior de coordenação económica além do Conselho Económico (de Ministros). A explicação de desconexões na política de fomento em termos de carência de junções executivas no departamento de planeamento é uma tentação possível, transpondo essa interpretação para o terreno do desenvolvimento regional e no momento em que se procura legislar de uma forma muito genérico, facilmente se chegaria ao resultado do projecto do Governo.
Sucede por acréscimo que nas experiências estrangeiras se depara com alguns organismos dotados simultaneamente de poderes de planeamento e de execução, embora não se conheça nenhum que integre, em todos os domínios ambas essas funções. E a premência que se aponta à acção regional no nosso país terá, proventura, pesado também no sentido de não tirar já, ao or-

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ganismo a instituir a possibilidade de realizai os seus planos quando sentisse que de outro modo, eles não chegariam a ser executados.
A Câmara, no entanto não julga procedente toda esta argumentação, que repisa-se, nem é do relatório governamental, apenas tendo resultado do seu próprio desejo do compreender o texto em análise.

11. Resumido toda a apreciação do projecto, chega-se a um resultado positivo é necessária uma orgânica para elaborar planos regionais e isto porque se considera indispensável imprimir um sentido regional à política de fomento. Mas não é como instrumento capaz de resolver todas ou sequer as fundamentais dificuldades de coordenação que entravem eventualmente, a nossa expansão, que poderá aparecer essa orgânica de planeamento regional. Subsistem graves dúvidas acerca da integração da Junta, tal como foi proposta, no sistema geral da nossa orgânica de política económica, circunstância que, só por si, obrigaria a repensar a estrutura antevisionado. E não parece de admita a hipótese de ao organismo de planeamento sei em simultaneamente entregues as tarefas de execução dos planos regionais. Isto quanto ao que só contém no projecto do Governo
Todavia, a Câmara pressente outros aspectos o problemas que não foram referidos até aqui e que o projecto não considera. Logo o primeiro é o do âmbito em que irá mover-se qualquer orgânica regional mesmo só dedicada ao planeamento - e por aqui se abrem perspectiva de análise no que respeita ao concerto, diferenciação, dimensão e critérios demarcardes das regiões económicas, em matéria de eventual extensão ao ultramar da estrutura que foi pensada apenas para o espaço metropolitano e ainda quanto à possibilidade e vantagem de restringir à região o âmbito de cada unidade de planeamento.
Depois, ninguém discute que será insuficiente planos regionais quando o que se pretende é conseguir verdadeiramente o desenvolvimento das regiões. É novamente o terna da execução dos planos, agora já cindido funcionalmente da preparação do planeamento, mas nem por isso deixando de construir a tarefa mais importante quando se pensa em turnos do objecta o a atingir. Parece que a oportunidade de organizar o planeamento não pode deixar a de ser aproveitada para pensar e estatuir em matéria de orgânica de execução, pois, já se disse que a haver prioridade cabe ao fomento, além de se levantai em delicados problemas de articulação de funções entre organismos novos e com os já existentes.
Finalmente não se esquece a ingénua da política de desenvolvimento regional, pelo que, sendo certa a vantagem de delinear um enquadramento genérico a realizar progressivamente, mais interessa demarcar as situações críticas e as estruturas e experiências que já estejam em curso de realização. Com base nesse inventario o no delineamento geral retendo, sei á possível lançai imediatamente uma política de fomento económico regional que não desorganize quanto já se fez, que não comprometa o progresso o a ampliação ulterior da organização e dos empreendimentos e que ainda ofereça o mérito de atingir efeitos rápidos exactamente onde eles se apresentam mais necessários e serão, portanto, mais construtivamente sensíveis.
É nesta orientação que a Câmara prossegue o parecer, nesta esperança de trazer contribuição útil à solução da multiplicidade de problemas que sente estarem em aberto.

§ 3.º

Âmbito da orgânica a estabelecer

12. A pergunta «que se entende por região?» dirige-se aos alicerces de qualquer política de desenvolvimento regional.
Num inventário recente das «regiões» abarcadas em múltiplos esquemas de planeamento regional em vários países, definiram-se pelo menos nove âmbitos e naturezas diversas para o conceito, percorrendo-se gama muito larga de dimensões e de problemáticas-tipo.
Transpondo a questão para o nosso país, não é de estranhar que estejam a ser dados entendimentos muito diversos às «regiões» que hão-de ser objecto da política proposta pelo Governo, cuidando uns que está em causa o desequilíbrio demográfico Norte-Sul do continente, pensando outros na necessidade de estender à área e actividades económicas do concelho o planeamento até agora interposto apenas ao nível da urbanização da povoação sede, predispondo-se alguns grupos de distritos a um planeamento regional colectivo, esperando-se a inserção, entre o conjunto das legiões da zona metropolitana de Lisboa já definida paia efeitos do seu plano director, e tendo-se mesmo ampliado o conceito de região ao ponto de concebei um espaço português integrado pelas «regiões» Moçambique, Angola, metrópole, etc. Sem dúvida há aqui um problema, e se não compete à Câmara resolvê-lo, entende-se poder trazer alguma contribuição para o seu estudo.

13. A lição que se poda colher das experiências estrangeiras de política económica regional é a seguinte as primeiras preocupações nasceram de problemas bem localizados e abarcando áreas relativamente restritas, mas tem sido característica uniforme de tais experiências a progressiva superação desses casos pareceres, tendendo-se para a organização e planeamento regional de todo o espaço do país. Ora esta última fase de política espacial é que verdadeiramente impõe cuidados com a definição das regiões, pois hão-de obedecer em número dimensão e ainda outras características às exigências do planeamento, da coordenação e do contrôle de execução. Todavia, não se pode desprezar um resultado atingido nas políticas da primeira época e que consiste no reconhecimento da diversidade de estruturas e problemas regionais - tudo quanto há de mais afastado dos «geometrismos» às vezes atribuídos ao planeamento.
No caso português, sempre haverá que considerar a eventualidade de excessos de aglomeração (relativamente à zona industrial de Lisboa) e a existência de regiões muito atrasadas (praticamente todo o interior, de Trás-os-Montes à Beira Baixa e ainda o Alentejo ou os Açores), de regiões subdesenvolvidas ou em desenvolvimento (e talvez se possa classificar desta maneira quase todo o litoral central) e, finalmente de áreas em depressão, exigindo reconversões estruturais na agricultura nas indústrias e em outras actividades (e poderá vir a concluir-se ser esse o caso do Minho ou da Madeira). Isto quer dizer que não é aceitável a concepção de um «figurino» para os planos e o desenvolvimento regional.
Mas também não parece aconselhável uma divisão regional em que se queira atender a todos os particularismos que a geografia o povoamento a história política e cultural o processo económico e a evolução administrativa foi um acumulando durante séculos. Não está tanto em causa a dificuldade de coordenar excessivo número de planos regionais, antes a exigência de homogeneidade, complementaridade e polarização das regiões, que surge no pla-

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neamento o condução da política, e ainda o requisito de dimensão mínima que apresentam certos empreendimentos.

14. Ponderados todos estes aspectos a Câmara sugere que nas primeiras tarefas de planeamento no espaço procure atacar os problemas regionais mais urgentes ou, simplesmente, aqueles em que já se tem andado a trabalhar com utilidade, e o progresso que há a esperar nessa primeira fase será a coordenação e certamente, a aceleração de alguns programas. Adiante (§ 5.º) retomaremos o assunto.
Mas Pretende-se que, simultaneamente, deve começar a preparar-se uma política de desenvolvimento regional (no sentido técnico que atrás se apontou à expressão) por forma a poderem ser concluídos nesses termos os futuros planos de fomento económico. Sòmente, neste segundo aspecto é que se levantará o problema da definição e divisão regional e sem antecipar os resultados de estudos que haverá a fazer nem esquecer certa feição microcósmica da paisagem económica portuguesa, pensa-se quo haverá alguma coisa a corrigir nas ideias correntes entre nós sobre a dimensão das regiões. Assim pela conjugação de múltiplos critérios de divisão regional tem-se chegado em países da Europa Ocidental no estabelecimento de unidades para planeamento com populações da ordem de grandeza dos 3 milhões de habitantes (valor médio com largo intervalo de variação). E a vizinha Espanha orienta-se, com base na técnica e nos ensaios de outros países para a divisão do seu território em sete regiões económicas.

15. Pode levantar-se uma segunda questão acerca do âmbito a dar à acção regional e aos organismos que venha a reconhecer-se deverem criar-se, e essa questão põe-se em termos de metrópole e ultramar ou apenas metrópole.
O problema não foi considerado no projecto do Governo, o que se compreende por a iniciativa partir do Ministério da Economia logo se restringindo, assim, a metrópole, mas a Câmara entende dever abrir a discussão, por ter valor o argumento favorável a tese contrária.
A unidade política da metrópole e ultramar, aliada ao afastamento geográfico das terras e das gentes, leva a concepção do espaço económico unificado, mas cindindo-se em regiões, daí que até pudesse vir a ser nefasta a criação de uma Junta de Planeamento Regional cuidando sòmente da metrópole e esquecendo as restantes parcelas da Nação.
Numa elaboração mais aprofundada, já se admite a divisão em regiões de Angola e Moçambique, pelo menos, pois de outro modo não se conseguiria fazer o paralelo com as regiões metropolitanas mas entende-se que a Junta tanto dirigira a sua acção ao desenvolvimento de Braga ou do Alentejo como a coordenar e estimular quando não a planear e promover, o fomento do Congo, da bacia do Zambeze ou de Macau.
Finalmente, tem de recordar-se que, ainda recentemente, foram aproveitadas oportunidades para estender ao ultramar a jurisdição de serviços que até então abarcavam apenas a metrópole (Inspecção-Geral de Crédito e Seguros e Direcção-Geral do Ensino Superior e das Belas-Artes). Não se deverá depreender que a linha política a seguir é a da criação de grandes «serviços nacionais» estendendo-se à totalidade do País a alçada das diferentes Secretarias de Estado?
Contra estas razões levantam-se argumentos de ordem técnica e de ordem política e administrativa. Em matéria de orgânica da Administração tem constituído princípio a prática basilar a distinção de jurisdições dos serviços metropolitanos o dos serviços ultramarinos - com excepção para os mais altos orgãos do Estado. Quanto às dificuldades técnicas que defrontam um organismo único de planeamento regional pensa-se que seriam quase insuperáveis, dada a vastidão da tarefa, agravada pela diversidade de situações estruturais a requerer tipos de acção diferenciados. E no terreno político há que ponderar qual das teses - a centralista ou da descentralização - melhor defende os interesses de Portugal que são os de 23 milhões de almas o não apenas à luz dos acontecimentos actuais, mas, sobretudo na perspectiva da elevação económica social política e humana das populações mais atrasadas - as da África Negra. Não é com um único serviço de planeamento regional a funcionar em Lisboa, que se lançam os caboucos para a obra de civilização que nos propusemos, a qual também neste domínio tão restrito e técnico, há-de conduzir cada vez a maior descentralização na solução dos problemas específicos dos territórios.
Tudo ponderado, a Câmara é de parecer que a acção de desenvolvimento económico regional a estruturar agora deve ser estendida exclusivamente à metrópole nesse sentido se orientando o texto que segue.
Aliás, não é outro o entendimento a dar ao que se dispõe no Decreto-Lei n.º 44 652 já anteriormente referido, no que respeita à orgânica de planeamento nacional territorial e regional. Logo no relatório se escreve Ter o Governo resolvido «instituir em cada um dos territórios nacionais um serviço ou comissão de planeamento territorial e regional», no artigo 34.º, n.º 2.º faz-se alusão directa à elaboração «pelos serviços ou comissões em cada território competentes» dos programas ou planos territoriais e regionais e no artigo 51.º determina-se a criação pelo Ministério do Ultramar em cada uma das províncias ultramarinas de um serviço ou comissão de planeamento e de integração económica ao qual incumbirá entre outras tarefas a preparações dos projectos dos planos de fomento territoriais.

§ 4.º

As múltiplas dificuldades de desenvolvimento regional

16. As situações regionais de atraso e subdesenvolvimento económico traduzem-se, essencialmente pelo exíguo número e escassa importância local dos empreendimentos existentes e dos que vão surgindo, tanto do sector privado como do próprio Estado. Sendo diminuto o rendimento formado nas actividades económicas, também é baixo o nível médio de vida das populações e não avultando as novas oportunidades de emprego compensador, fica, quando muito, assegurada uma expansão lenta quando não verdadeira estagnação - o que significa retrocesso relativo - num mundo ou num país em franco crescimento e rápido progresso económico e social.
São semelhantes às que se apontam para as economias nacionais as razões do atraso na economia de uma legião e do mesmo modo aí se defronta a interdependência dos factores económicos, bem como a ampla intervenção de razões extra-económicas o que tem levado os especialistas da matéria a referir-se ao conjunto de «círculos viciosos» do subdesenvolvimento.
Centrando a atenção no aspecto já referido da escassez de empreendimentos, logo se aponta a falta de iniciativa, acompanhada normalmente da carência de capacidade de direcção como uma causa de atraso. Ora a mesma situação de atraso constitui factor a reduzir ou aniquilar o espírito empreendedor pois se alcança intuitivamente que as dificuldades estruturais votam ao malogro quanto se

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experiente lançar de novo. Se não chega a intuição, lá estará o exemplo dos fracassos de outros mais ousados e até o baixo nível geral de instituição (significando estreito horizonte económico), a actuar como amortecedores para as iniciativas. E quando não bastassem estes elementos aparece o Estado e a sua orgânica administrativa centralizada a reduzir a capacidade de iniciativa e risco das autoridades regionais e locais, hipertrofiando porventura a sua feição do instrumentos para comunicação contrôle e execução das decisões do Poder Central.
A carência de espíritos empreendedores soma-se a escassez de capitais, por atingirem baixo nível os rendimentos e a poupança, por serem frequentes as estruturas de produção concentrada levando a flutuações nas receitas e por se aplicarem mal alguns fundos que sempre ficam para investimento na região. O trabalho, que havia do aliar-se ao capital e ao espírito de empresa para lançar novos empreendimentos abunda geralmente em quantidade, mas nem tem qualificação técnica mesmo rudimentar, nem mentalidade adequada às tecnologias modernas. E seja qual for o sector da produção em que se classifique, um empreendimento em projecto, defronta a inexistência de actividades estruturadas, em que possa apoiar-se uma nova indústria não encontrará fornecimentos aceitáveis em qualidade, quantidade e preço por parte da agricultura da região ou de outras indústrias subsidiárias, assim como as ideias de melhoramento e renovação de culturas se esboroam sob a pressão de circuitos comerciais e de transporte perfeitamente inadequados, e a banca não poderá apoiar-se numa contabilidade e gestão financeira tecnicamente correctas por parte das empresas, e a distribuição de energia ou os serviços públicos não conseguem satisfazer todos os seus eventuais utilizadores.
Em algumas destas deficiências já andou picante a exiguidade do mercado local ou regional ora essa é uma condição de insucesso para quase todos os empreendimentos e prende-se directamente com o fraco desenvolvimento da própria região, determinando baixos rendimentos, consumos e compras de factores produzidos localmente, mas ainda as deficiências de transporte, comércio, banca e iniciativa impedem que se encontre no escoamento das produções para mercados de outras regiões ou países a solução do problema.

17. Fez-se esta breve súmula das razões do atraso económico de uma região para concluir que o território é complexo e vasto. Daí que se considere necessária a fundamentação da política de fomento num plano regional, por forma a articularem se os diferentes sectores em expansão e a verificar-se congruência nos fluxos mates entre as unidades económicas da legião, e ainda se requer que esse plano ande coordenado com os das restantes regiões, todos se integrando nas directivas globais apontadas à escala nacional. Esta a justificação do planeamento regional.
Mas também se pode concluir, da mesma exposição de motivos para o atraso regional, a necessidade de conduzir ordenadamente e numa multiplicidade de sectores e níveis de intervenção a tarefa de fomento económico de cada uma como do conjunto das regiões. É altura de desenvolver a ideia da quase inutilidade do plano regional, ainda quando este pareça perfeitamente, elaborado, se não estiverem disponíveis as estruturas e os instrumentos que garantam a sua execução também multiforme e sem desconexões.
18. A redução das situações de subdesenvolvimento e atraso económico regional a escassez de empreendimentos, designadamente a um ritmo lento e a uma restrita importância dos projectos e obras que vão aparecendo de novo orienta a linha de política de fomento no sentido de aumentar o volume das iniciativas. É uma conclusão simples, mas que interessa como vamos ver do ponto de vista das actuações práticas.
Os novos empreendimentos - e incluem-se nesta terminologia tanto as explorações agro florestais ou mineiras e as fábricas serviços ou lojas que não existiam anteriormente como os alargamentos, e reconversões importantes de capacidade ou de gamas produtivas podem classificar-se em privados ou públicos e ainda em infra-estruturais ou correntes.
A iniciativa privada dirigida a empreendimentos correntes - na agricultura e na pesca, nas indústrias, no comércio e serviços - defronta evidentemente, todos os impedimentos e dificuldades, anteriormente enunciados de uma maneira genética.
Mas crê-se não criar atribuindo o seu diminuto fluxo, sobretudo à carência de meios de financiamento adequados e à Própria incapacidade de iniciativa além da falta de apoio estrutural (infra-estruturas e actividades de outros sectores). Tudo o resto - pessoal preparado, exiguidade do mercado - pode vencer-se ou na região, evitando a saída dos melhores valores humanos ou recorrendo ao exterior pela entrada de técnicos que enquadrem e treinem o pessoal local pelo escoamento para outros mercados das produções a realizar.
Um impulso sério à iniciativa privada corrente não pode esperar-se nem da resolução prévia de todos os outros problemas apontados (hão-de ser os muitos empreendimentos, em vários sectores que constituirão a estrutura de apoio suficientemente sólida para cada um deles), nem da acção de meios «incentivos», por exemplo de ordem fiscal ou relacionados com o auxílio técnico.
Realmente, depara-se com uma limitação e horizonte económico nos possíveis empresários, a qual tem a ver com as estruturas mentais e com a dimensão dos empreendimentos, que não pode ser vencida senão por aglutinação de elementos locais e pela vinda do exterior de gente com capacidade para verdadeiramente empreender actividades em bom nível.
Levanta-se, além disso problemas de dimensão no que respeita à elaboração e avaliação privada de objectos com razoável nível técnico, e ainda aí valem as mesmas soluções.
Por fim, apenas se vê vantagem na tentativa de dominar simultaneamente a insuficiência de iniciativa e capacidade e as dificuldades de ordem financeira. Uma mesma instituição, que faça financiamentos por empréstimo a médio e longo prazo e por participações financeiras e que tenha a iniciativa de empreendimentos poderá ser em muitas das nossas regiões atrasadas (como tem sido em tantos países estrangeiros) um elemento impulsionados do fomento que importa aproveitar devidamente. É a concepção dos «bancos regionais de investimentos que está em causa e sabe se como a experiência tem provado bem em França com as «sociedades de desenvolvimento regional».

19. Em matéria de empreendimentos correntes de carácter e iniciativa pública sem dúvida que se tem realizado uma obra importante, de tal modo que, em algumas cidades e vilas da província, se lhes tirássemos o liceu ou escola técnica e o tribunal, e o edifício dos correios, e o hospital, e a agência da Caixa, e o bairro económico, e a ponte, e o funcionalismo que acciona toda esta estrutura material, pouco mais ficaria do que o pequeno comércio, as ruas e casas de habitação e uma economia local pouco florescente.

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Todavia nem esses conjuntos de empreendimentos e serviços públicos podem considerar-se suficientes hoje em dia, em quase todos os casos, nem poderão de nenhum modo satisfazer em volume quando vier a imprimir-se um ritmo mais acelerado à expansão económica. Daí que se possa prever a necessidade de ampliar, substancialmente tal tipo de empreendimentos e os correspondentes recursos para financiamento.
Acresce a circunstância de os planos em que se enquadram todas essas, realizações aparecem gizadas predominantemente em termos sectoriais (plano de escolas primárias plano de escolas secundárias técnicas e liceais plano de estradas municipais, plano da rede hospitalar, etc.) assim nascem desequilíbrios entre sectores ao nível da região, o que se traduz em perdas de eficiência dos empreendimentos - e portanto, dos recursos aplicados.
Ainda noutro aspecto surgem ineficiências. Apesar dos progressos que se tem registado em muitos casos no interesse e mesmo na comparticipação financeira das populações beneficiadas pelos empreendimentos públicos (plano hospitalar programas de melhoramentos rurais), ainda estamos longe de aparecerem as gentes e, até as autoridades locais e regionais, como verdadeiras forças actuantes, empenhadas um contribuir para a equacionação e a resposta aos seus problemas. Assim se estiolam valores humanos das regiões e se desperdiçam recursos além de mais por não encontrarem motivos de mobilização ao nível local.
Põe-se portanto, um duplo problema por um lado, o aumento das dotações financeiras dos órgãos da administração local e regional por outro lado o alargamento dos seus poderes de decisão e execução o que implica também a extensão dos respectivos quadros técnicos do projecto e planeamento.
Tudo isto teria de ser pormenorizadamente analisado valendo como linha geral de orientação, e apenas se refere a solução adoptada na Grécia com a instituição de «fundos departamentais» todos os anos abastecidos em maior volume pelo Estado e por onde se centraliza, na óptica financeira, todo o fomento corrente do sector público. Mas ainda se salienta um aspecto mais, que é o da necessidade, para o êxito da política de desenvolvimento regional, de fixar fora de Lisboa e Porto gente qualificada técnica e intelectualmente - e o caminho sugerido do reforço das estruturas administrativas e de planeamento locais e regionais parece ter de sei um dos meios para alcançar esta meta.

20. Por infra-estruturas pretendem-se as vias de transporte, e abastecimento de energia, as dotações em água para culturas e indústrias a urbanização e às vezes certos empreendimentos de grande vulto correspondentes ao aproveitamento de recursos da Natureza, os quais só por si determinam uma alteração essencial no panorama económico da região. A exemplificação permite concluir que ou vem competindo aos serviços do Estado a realização dos projectos de infra-estrutura ou este a tem cometido a grandes entidades autónomas - com carácter público umas vezes, em regime de concessão e, portanto, com forte regulamentação e contrôle, em outros casos e ainda sob a forma tão vulgarizada modernamente das empresas de economia mista.
Ora, também neste campo, todo o esforço de planeamento coordenador tem ocorrido no nível sectorial. Não é meia coincidência que aconteça assim para os dois grupos de empreendimentos mais marcados pela intervenção do Estado as infra-estruturas e os empreendimentos públicos correntes de que tratámos anteriormente. Está efectivamente na origem dessa orientação favorável ao
«sector» a própria organização executiva do Estado, com as diferentes secretarias e serviços correspondentes aos mais importantes ramos de actividade
O planeamento e ou execução das infra-estruturas abarcando toda uma região, mas apenas a região encontra-se com frequência nas experiências estrangeiras designadamente entre as clássicas que outra coisa é o aproveitamento integrado no [...]? Em casos mais recentes - e aí é perfeitamente válida a experiência francesa contemporânea das «sociedades de economia mista de equipamento». (Bas-Rhône, Landes, etc.) - não está necessáriamente em causa um aproveitamento de bacia hidrográfica, e quando, porventura isso acontece leva-se mais longe do que ao aproveitamento integrado a obra de infra-estrutura, orientando-se também a atenção por exemplo para a criação de zonas industriais.

Uma hipótese para a orgânica de desenvolvimento regional

21. Andou batida mais de uma vez nas considerações anteriores a tecla de valorização das regiões mediante a criação de organismos de âmbito regional e a fixação de pessoal qualificado, aliás mesmo sem intenção deliberada a primeira circunstância poderá contribuir para a realização da Segunda, isto é as instituições localizarão regionalmente as pessoas - a menos que seja alguma força centrípeta muito poderosa a contrariar tal efeito.
Acontece que a organização administrativa portuguesa realiza exactamente essa função centrípeta. Não vem para aqui considerações eruditas acerca do modo como se processou historicamente o tipo de estrutura governamental (exclusivamente por sectores) e de orgânica da administração regional e local que vigora entre nós. E também não se pensa pôr agora em causa a subsistência dessa mesma orgânica, pois é tema com ressonâncias que abertamente transcendem a política de desenvolvimento económico regional - ainda quando largamente a determinem e limitem.
Mas a Câmara já não considera deslocado, antes perfeitamente natural e até necessário que se faça uma tentativa para estruturar a orgânica do desenvolvimento regional de modo a não contrariar quilo que se poderia Ter como imperativo lógico precisamente da política de desenvolvimento regional. Por outras palavras se a descentralização administrativa tem sido apontada e cada vez mais insistentemente lá por fora como pressuposto essencial para se conseguir alguma descentralização económica parece valer bem a pena discutir a nova orgânica em termos de centralização ou descentralização.

22. O projecto do Governo respeitando apenas como vimos ao planeamento regional vem moldando pela solução centralizadora.
Ora a elaboração de um plano regional requer audiência ampla dos interesses da região e conhecimento das suas condições económico sociais, mas também exige competência em matéria de planeamento e possibilidade de coordenação com o plano global do País, com os planos sectoriais e com os restantes planos regionais. A solução «central» isto é existência de um único organismo de planeamento regional é que a melhor assegura os últimos requisitos ao passo que os primeiros vêm bem preenchidos numa orgânica descentralizada, que permita a cada região dispor do seu serviço de planeamento. Vê-se que por esta via a conclusão não é forçosamente favorável a tese da

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centralização a menos que se revele impossível por outro modo assegurar a coordenação entre os planos. Mas aí exactamente entronca o problema bem sério da situação nos quadros da administração pública da orgânica de planeamento regional - ao nível do Ministério da Economia ou na Presidência do Conselho.

23. Se restringimos a questão ao essencial isto é a tarefa de [...] de cada plano regional com os das restantes regiões com os planos sectoriais e com o plano nacional (ou territorial) parece indiscutível que devem situar-se essas funções no mesmo organismo que trata do planeamento em geral - ou seja a Direcção dos Serviços de Planeamento que veio substituir-se à Inspecção Superior do Plano em tudo quanto esta realizava na preparação dos planos de fomento. Não é de nenhum modo uma tarefa imponente e a exigir muitos técnicos e serviços amplos, e custa a compreender como seria possível outra solução quanto a este ponto concreto que, volta a repisar-se apenas tem a ver com a coordenação.
Mas sendo deste modo, já pode avultar plenamente uma sugestão que aparecia no citado artigo 5.º do projecto governamental e que consistia em poder a Junta «promover a criação de comissões consultivas regionais».
Agora não se tratará de meias comissões consultivas antes de autênticas comissões, departamentos ou «juntas» se se quiser, mas verdadeiramente empenhados no desenvolvimento económico da sua região, fazerem-se ouvir na determinação dos objectivos gerais da política para a região disporem de serviços técnicos de planeamento para traçar os correspondentes planos e acompanharem a respectiva execução pelos organismos de âmbito regional que vierem a ser estabelecidos.
O facto de disporem de serviços técnicos próprios dar-lhes-á a audiência que a simples representação de interesses já não garante neste século da linguagem, do ferramental analítico e do prestígio da ciência aplicada. E a ligação directa dos técnicos trabalhando em cada região com as representações das forças vivas e actuantes localmente permitirá a estes melhor inserção nos problemas e regionais e garantirá a preparação de planos com mais condições de êxito na execução.

24. É claro que para poderem trabalhar eficientemente, esses serviços técnicos planeamento da região teriam de dispor do boa informação sobre a estrutura e progresso económico do seu espaço de plano, daí que houvesse de ser intima a ligação com as actividades produtoras e seus organismos, com os diferentes departamentos públicos de âmbito regional (desde as regiões agrárias às circunscrições industriais ou aos departamentos de estradas, de saúde e de instrução), e sobretudo, com os organismos especialmente criados para assegurar a realização do desenvolvimento (atrás n.º 19 até 21). A «comissão» ou «junta» regional seria o núcleo de encontro de todos estes agentes interessados no desenvolvimento. Mas parece impossível excluir a hipótese de existirem regionalmente secções de estatística evidentemente dependentes do Instituto Nacional com que já hoje se conta.
Não só a informação acerca da economia regional se tomaria necessária para chegar ao estabelecimento do plano, mas ainda o contacto com o serviço central de planeamento pela secção regional a que já aludimos. Daí teriam de ver as directivas gerais do desenvolvimento nacional, traduzidas em objectivos regionais provisórios, e o contacto entre os serviços das regiões e esse núcleo central teria de ser íntimo e contínuo até se chegar a forma definitiva de cada plano regional e mesmo prolongando-se depois durante o tempo de execução.

25. Deu-se atenção muito particular à orgânica de planeamento por se defrontar aí um esquema positivo, o do projecto do Governo. Mas como já tinham ficado apontados anteriormente alguns elementos de solução no que respeita à orgânica de execução, interessa agora retomar todo o conjunto no sentido de compor uma hipótese de trabalho que a Câmara possa sugerir ao Governo com vista a uma decisão que se venha a tomar por fim.
O planeamento económico do território metropolitano compor-se-ia de um plano global e de planos sectoriais, como até agora, e ainda de planos regionais. A elaboração do plano global e as tarefas de coordenação entre sectores, entre regiões, e dos planos sectoriais e regionais com o global comportarem à Direcção dos Serviços de Planeamento, funcionando actualmente junto da Presidência do Conselho. A elaboração dos planos sectoriais continuaria a competir aos Ministérios respectivos, e para o planeamento regional considerar-se-ia a metrópole dividida em regiões preparando-se em cada uma delas o respectivo plano.
Na região existiria a «comissão» ou «junta» de desenvolvimento económico onde tomariam lugar as representações dos interesses públicos e privados, a qual manteria um serviço técnico de planeamento. A execução do plano regional seria acompanhada pelos serviços técnicos sectoriais (Ministérios) e da região, e competiria, além das entidades privadas e públicas tradicionais, a uma «sociedade mista de equipamento regional» para as infra-estruturas ao «banco regional de investimento» para os empreendimentos privados correntes, ainda se podendo prever um «fundo regional» para financiamento dos empreendimentos públicos correntes.

26. Embora tivesse havido sempre ao longo da preparação, discussão e redacção do parecer uma preocupação crítica deixaram-se para o fim três questões que devem corresponder às mais importantes dúvidas a levantar a respeito da orgânica sugerida pela Câmara. E a primeira dessas dúvidas tem a ver com a diversidade das situações estruturais de que se tratou atrás pois se umas regiões são atrasadas em outras haverá excesso de concentração de actividades outras ainda caracterizam-se pela depressão em que caíram sectores dominantes, como se compreende a sugestão de um único esquema de orgânica regional, para mais fundado numa situação estrutural de região subdesenvolvida?
Afirmar que a objecção e procedente não equivale à invalidação de quanto ficou escuto, mas obriga a especificar coisas ainda não ditas.
O esquema que se apresentou não pretende constituir mais do que um quadro mental para ajudar a resolver as situações concretas e específicas, afirmando-se inequivocamente que servia erro dividir o País em regiões, estruturar orgânica idêntica em cada uma dessas regiões e aguardar depois que desaparecessem as mais graves disparidades regionais. Em desenvolvimento regional não há «figurinos» e parece que é assim, aliás, em todos os domínios da política.
A região de Lisboa por exemplo e seja entendida no sentido que a lei agora lhe dá, ou em outro mais amplo, abarcando a Estremadura e o Ribatejo, necessita sem dúvida de planeamento regional e portanto, de uma entidade que estabeleça o plano. Já é discutível que se torna necessária a criação de algum banco regional de investimento, uma vez que é nessa região precisamente que surgem mais iniciativas e que se dispõe de uma vasta estrutura de crédito. Parece supérflua qualquer orgânica dirigida ao fomento das infra-estruturas, pois a proximidade geográfica dos serviços centrais continuará a

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levar à concentração de empreendimentos precisamente nessa zona. E considera-se de todo inútil a criação de uma «junta» ou «comissão de desenvolvimento regional», quando são numerosas os centros de encontro dos leaders do sector privado e público (pense-se na multidão de organismos, conselhos, comissões câmaras etc., que funciona em Lisboa ainda quando tenham âmbito nacional). Nesta região o que há a fazer é orientar um desenvolvimento auto-sustentado, e para isso não se requer mais do que um serviço técnico de planeamento regional.
Tudo é diferente em Trás-os-Montes e nas Beiras Alta e Baixa, por exemplo. Aí requer-se o plano e o organismo que o estabeleça, mas tem de suscitar-se interesses locais e regionais, assim como haverá que impulsionar fortemente as infra-estruturas, que dotar convenientemente as autarquias e que fomentar a iniciativa privada, mesmo indo além do facultar de disponibilidades financeiras.
E nos Açores e Madeira, como no Alentejo, também estaremos em situações diferentes, a exigir as orgânicas mais adequadas, necessàriamente diferentes das anteriores em alguns aspectos.

27. Este primeiro o ponto de crítica abre perspectivas para mais outro admitindo que se olhavam as diferentes regiões e se diagnosticavam as carências de cada uma - seria possível instituir rápidamente toda uma orgânica do género da que se estudou. Não escasseariam os técnicos não haveria resistências de serviços e de interesses, não teriam de ser lentas certas adaptações?
Crê-se que a resposta é afirmativa, mas ainda aqui importam alguns comentários.
Primeiramente recorda-se que as regiões - sejam elas quais forem - nunca poderão ser muitas, por se opor a isso a própria dimensão e população do território. Temos de continuar a pensar em termos de três, quatro seis regiões económicas na metrópole portuguesa.
Depois, tem-se presente, uma vez mais a lição de algumas tentativas alheias em que pôde concluir-se serem das mais duras dificuldades no desenvolvimento regional as resistências ou inércias administrativas institucionais e humanas. Daí se tira uma linha orientadora para começar, conviria inventariar o «armamento» de desenvolvimento regional de que se dispõe, quais as tentativas que andam em curso e que problemas mais urgentes, haverá a resolver, com base nesse inventário, lançar-se-ia a política de desenvolvimento regional, por enquanto muito fragmentada e, por vezes não da forma mais lógica - mas sempre com a intenção de aproveitar quanto possa ser encaminhado para um objectivo a longo prazo.
Também aqui podem interessar alguns exemplos. As três juntas distritais do Alentejo estão abertamente empenhadas em promover o desenvolvimento da região, tendo o Banco de Fomento pelo Gabinete de Estudos e Projectos, colaborado até águia nesse despertar de interesse e numa primeira fase de trabalho técnico de planeamento. Parecem criadas as condições para dotar esse grupo de juntas distritais com um serviço técnico do plano, ao mesmo tempo que seria extremamente útil lançar desde já uma «sociedade de desenvolvimento» que tivesse a iniciativa de novos empreendimentos e financiasse ou encaminhasse financiamentos para outros que já despontaram. Por outro lado o Ministério das Obras Públicas e a Secretaria de Estado da Agricultura lançam-se no Plano de Valorização do Alentejo, o qual, não sendo verdadeiramente um plano regional, tem condições para servir de fundamento a outro mais amplo e abarcando mais sectores e como a Comissão Coordenadora de Obras Públicas tem apurado elementos e realizado muito trabalho na região, ambos os núcleos poderiam estar na origem de uma «sociedade mista de equipamento regional», para onde havia que captar também capitais e capacidades de empresas privadas.
O Instituto Nacional de Investigação Industrial recebeu, oficialmente o encargo de prepara um plano do desenvolvimento regional para os Açores pouco interessa que seja essa ou não a razão de existência da instituição - importa, sim, a oportunidade de treino e preparação de técnicos alguns dos quais estarão amanhã noutros núcleos de planeamento regional assim como será aproveitável, evidentemente, a própria obra que se projecte para o arquipélago. O que tem é de pensar-se desde já na execução, e crê-se que, haverá capitais privados e pessoas capazes de se interessarem por uma «sociedade de fomento».

28. Olhando agora a um exemplo de feição substancialmente diferente sabe-se que a Hidroeléctrica do Douro tem levado longe a sua preocupação pelo futuro - quando a estrutura e capacidade técnico-administrativa necessàriamente vastas montadas durante a fase de execução dos aproveitamentos básicos de que é concessionária se revelarem excessivas para a exploração corrente desses mesmos empreendimentos. Assim admite-se que haja estudos e anteprojectos quer para o aproveitamento integral da bacia do Douro a parte da fronteira, quer para utilização da capacidade de produção de energia, que em muitas épocas virá a ser excessiva em confronto com os consumos actuais e previstos para os anos próximos. Ora pode estar aqui em embrião a «sociedade mista de equipamento regional» que, poucos parágrafos atrás, considerámos necessária em Trás-os-Montes não havendo qualquer dificuldade pelo facto de o seu âmbito ter de estender-se até ao litoral acompanhando planos e trabalhos até perto da foz do rio. Apenas três observações mais sobre o caso.
Essa extensão de âmbito espacial da sociedade não significa, necessàriamente, que a bacia hidrográfica defina a região, sendo perfeitamente de admitir que, à luz de outros critérios (homogeneidade, em vez de complementaridade e polarização), venha o curso do rio a distribuir-se por duas regiões, litoral e interior, pois não são exactamente critérios além da Natureza que obrigam a repartir por regiões portuguesas e regiões de Espanha a totalidade da bacia do Douro?
Em qualquer caso, mais particularmente na hipótese de se constituir uma região noite desde a fronteira até à costa, não caberiam à «sociedade de equipamento» todas as tarefas de execução das infra-estruturas continuaria a ser a Junta Autónoma de Estradas o organismo que planearia e constituiria esse tipo de vias de transporte, assim como os Serviços Hidráulicos ou uma empresa de transporte de energia prosseguiram nas tarefas, que têm actualmente em âmbito nacional, do projectar e realizar e, até, fazer a exploração corrente de certos tipos de infra-estruturas. A «sociedade de equipamento», neste aspecto realizaria a função de coordenador ao nível regional, facilitando assim o contacto entre o serviço de planeamento da região e os múltiplos organismos e serviços que actuam sobre as infra-estruturas regionais e promovendo portanto, a compatibilidade logo desde a base entre os planos regionais e os planos de sector.
Resta dizer que o exemplo, sendo rico de sugestões, não deve ser generalizável todas as empresas que, já agora, realizam aproveitamentos hidroeléctricos no País. Não se vê, facilmente, que a empresa concessionária do Zêzere.

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possa receber funções análogas às que se referiram quanto ao Douro - pois trata-se de um afluente e o no principal constituirá, porventura, o eixo básico de desenvolvimento da região Ribatejo-Estremadura, além de ser francamente mais evoluída em infra-estruturas e empreendimentos cor rentes de todos os sectores essa mesma região.

29. A última e mais séria objecção que parece poder opor-se ao presente texto é a de, por esta via, ir demorar-se o lançamento de uma acção regional que cada dia se reconhece ser mais urgente. E acode logo o dito tão comum, de que a melhor forma de desfazer ou, pelo monos suster a realização de um projecto é propor a sua ampliação.
Não se discute se seria ou não fácil instituir a «junta» em que o Governo pensou apenas se recorda ser dirigido à execução dos planos quase tudo quanto no parecei da Câmara se oferece em aditamento no projecto o qual se limitava a estruturar. O planeamento e também se apesar quanto se discutiu por bem, isto é, possibilidade e vantagem de organizai a porta a de desenvolvimento regional lançando mão de quanto já esteja em curso e sem a pretensão de atingir imediatamente um esquema orgânico completo. Assim, deve desaparecer a força do argumento.
Todavia, quer a Câmara dar um passo mais. Efectivamente for o Ministério da Economia que tomou a iniciativa de propor a criação da Junta, e isso deve significai que pelo menos aí, já está criado o ambiente para levar avante a nina de fomento regional. A óptica mais ampla em que se situou a problema e a solução não implicará atrasos insuperável por não depender apenas do Ministério da Economia a concretização de uma orgânica semelhante à que a Câmara sugere? E não ficarão entravadas até as boas vontades existentes nesse Ministério, por depender alguma acção que possa correr dentro da sua jurisdição de outras actuações paralelas nas demais Secretarias de Estado.
Pensa a Câmara que as preocupações imediatas do departamento da Economia se dirigem ao estabelecimento de «zonas industriais», isto é de perímetros dotados de infra-estruturas convenientes para onde se atrairiam muitas das novas indústrias pelo recurso a incentivos e facilidades de vária ordem, e à reconversão de culturas, sobre tudo nas zonas de regadio a criar por obras de hidráulica designadamente no Alentejo.
Ora, quanto ao primeiro ponto, acredita-se que a Direcção-Geral dos Serviços Industriais (Secretaria de Estado da Indústria) será perfeitamente competente não só para definir algumas «zonas industriais» - o que obrigará quando muito a socorrer-se, temporàriamente, de técnicos que assim se estariam a treinar para os futuros organismos de planeamento regional -, como também para congregar o esforço de outros departamentos públicos no sentido de criar as estruturas básicas (transporte água energia, urbanização) ou, simplesmente, de oferecer facilidades substanciais (isenções fiscais, crédito, análise de mercados) a quem se dispusesse a empreendimentos nessas zonas.
Quanto ao outro problema basicamente de dispersão de certas indústrias por regiões rurais lá estão os serviços da Secretaria de Estado da Agricultura, em cooperação estreita com a mesma Direcção-Geral dos Serviços Industriais, para seleccionar indústrias de localização possível nessas zonas agrárias e para criar as condições indispensáveis ao êxito dos empreendimentos - o que obrigará a estruturar cooperativas dos abastecedores de matéria-prima nuns casos a realizar estudos de mercado e estabelecei sistemas de comercialização dos produtos outras vezes a conseguir razoáveis tarifas de energia quase sempre.
Há impedimentos para conseguir alargar ou preencher os quadros dos organismos referidos? Defronta-se falta de técnicos preparados nestas matérias de fomento e planeamento regional levantam-se dificuldades para por a colaborar serviços de diferentes ou da mesma Secretaria e Ministérios? Pois é atacar estes pontos difíceis com a decisão que iria pôr-se, imediatamente na criação da Junta de Planeamento Económico Regional, e pensa a Câmara que as perspectivas pari solução autêntica e ampla no futuro se apresentar ao melhores que os resultados imediatos serão idênticos e que os obstáculos a vencei e, portanto, os tempos de arranque serão francamente mais reduzidos - o que também constitui um importante elemento a ponderar.
Já são várias as experiências de montagem e remodelação de estruturas na actual orgânica do fomento económico em Portugal que não conduziram aos resultados pretendidos fundamentalmente por não se terem cuidado devidamente todos os aspectos dos problemas por não se atender à articulação orgânica com as entidades preexistentes em tampos de acção próximos e por não haver, de antemão a oportunidade para preparar as pessoas que fazem andar as instituições. A Câmara Corporativa considera suficientemente séria dentro da nossa política económica, a questão do desenvolvimento regional para manifestar o voto de que não nos limitemos apontar anseios, tentear caminhos e registar insuficiências antes cuidando de tirar proveito e lição daqueles erros que sempre têm de ir aparecendo em toda a obra conduzida por homens.

II

Conclusão

30. Em conclusão do parecer a Câmara oferece à consideração do Governo os seguintes pontos:

1.º O projecto de decreto-lei n.º 520, referente à criação de uma «Junta de Planeamento Económico Regional» vem marcado pela maior oportunidade, sendo indiscutível a necessidade de orientar segundo uma óptica regional a política portuguesa de fomento económico e de progresso social.
2.º Considera-se conveniente distinguir entre as tarefas de planeamento propriamente dito (elaboração dos planos e coordenação) e o estabelecimento da orgânica que assegure a execução dos planos regionais e será necessário atender ao âmbito à articulação com os organismos de política económica já existentes e a estabelecer de novo.
3.º Ponderadas as razões que orientam num sentido e noutro crê-se que a acção de desenvolvimento económico regional a estruturar agora e na oportunidade aberta pelo projecto deve ser estendida exclusivamente à metrópole.
4.º Impõe-se o estudo por critérios objectivos, da divisão do território metropolitano em regiões económicas para planeamento e fomento, cuidando das exigências de dimensão a que hão-de satisfazer tais regiões e da diversidade de condições estruturais e de situações críticas a enfrentar.
5.º Os planos regionais terão de ser coordenados entre si e com os planos sectoriais e o plano global do território. A Direcção dos Serviços de Planeamento (actualmente englobada no Secretariado

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Técnico da Presidência do Conselho) deverá cuidar do planeamento regional, mas com função exclusivamente coordenadora, e não de elaboração dos planos regionais.
6.º A orgânica de desenvolvimento regional deverá ser descentralizada, havendo em cada uma das regiões, como regra, órgãos consultivos e de coordenação, servidos por departamentos técnicos de planeamento, e ainda instituições especialmente concebidas para realizar ou apoiar os empreendimentos de fomento.
7.º Essas instituições especializadas dirigir-se-ão, por um lado, aos empreendimentos de infra-estruturas e, por outro lado, aos empreendimentos privados correntes; e ainda se considera a necessidade de organizar em novos moldes a cobertura e coordenação financeira dos empreendimentos públicos correntes.
8.º A estrutura tipo que se enunciou terá de ser adaptada às características de cada região; e não pode pensar-se em termos de instituir imediatamente uma orgânica completa e nova, antes interessando aproveitar quanto já existe orientado para o fomento regional, preenchendo progressivamente as lacunas mais salientes.
9.º Ao nível do Ministério da Economia, pode actuar-se desde já recorrendo a alguns departamentos existentes, apenas os orientando para formas conjugadas de acção selectiva ou executiva. O estabelecimento de «zonas industriais» e a valorização das áreas rurais beneficiadas pela hidráulica agrícola mediante a instalação de certas indústrias são tarefas realizáveis por serviços das Secretarias de Estado da Agricultura e da Indústria, independentemente da promulgação de novas leis em matéria de desenvolvimento regional.

Palácio de S. Bento, 3 de Dezembro de 1962.

Francisco de Mello e Castro. (Vencido quanto à localização do órgão de coordenação dos planos regionais. E isto porque, sendo a produção - agricultura, indústria, comércio - o que está fundamentalmente em causa na referida coordenação, é esta essencialmente do âmbito do Ministério da Economia, onde, portanto, entendo que deveria situar-se).
João Pedro da Costa.
José Frederico do Casal Ribeiro Ulrich. (Vencido por entender:
1) Que a função de coordenação dos estudos de planeamento económico regional do território metropolitano deve caber a um organismo dependente do Ministério da Economia - critério que, aliás, se me afigura claramente expresso no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 44 652, de 27 de Outubro de 1962;
2) Que, consequentemente, o projecto de diploma em causa deveria ter sido apreciado na especialidade, sugerindo-se as alterações e ajustamentos de que para melhor eficiência o seu articulado eventualmente careça - os quais, a meu ver, não são muito numerosos).
Albano do Carmo Rodrigues Sarmento.
António Jorge Martins da Moita Veiga.
António Trigo de Morais.
Carlos Krus Abecasis.
Eugénio Queiroz de Castro Caldas.
Luís Quartin Graça.
António Pereira Caldas de Almeida.
António Sobral Mendes de Magalhães Ramalho. (Em duas passagens do presente parecer faz-se referência à intervenção de organismos da Secretaria de Estado da Indústria no planeamento regional em termos que podem pôr em dúvida não só a competência legal do Instituto Nacional de Investigação Industrial para colaborar em trabalhos desse género, como a própria experiência e valor do pessoal técnico especializado de que ele hoje já dispõe precisamente sobre o assunto.
Sem invocar a circunstância de a equipa respectiva do Instituto se contar hoje entre as melhores preparadas para o efeito, e a tal ponto que a respectiva colaboração foi solicitada para diversas comissões de estudo de planos dessa natureza - não falando já na elaboração do Plano de Valorização Regional do Arquipélago dos Açores, que lhe foi confiada por despacho de S. Ex.ª o Secretário de Estado da Indústria de 4 de Dezembro de 1961 -, não concordo com aquele ponto de vista, pelas seguintes razões:

1.º A lei orgânica do Instituto e seu regulamento de nenhum modo contrariam, antes pelo contrário, as - possibilidades de cooperação efectiva em trabalhos daquela natureza;
2.º Seria assim realmente muito estranho que, após todo o relevante esforço para se dotar o País de um organismo de estudo à altura dos dificílimos problemas com que hoje defronta o seu desenvolvimento industrial, se subestimassem - seja a que pretexto for - as suas reais potencialidades de intervenção na matéria, presentes ou futuras.

Tal como tive ocasião de acentuar, mais uma vez e muito vivamente, no decorrer da apreciação deste parecer, chegou há muito a hora de se unirem e valorizarem todas as contribuições úteis para a resolução dos graves problemas que a indústria e a economia nacionais têm de enfrentar a muito curto prazo, promovendo-se audiência franca e a coordenação eficaz dos esforços daqueles que se acham em posição de ajudar a essa resolução, sem quaisquer preconceitos de ordem formal ou pessoal.
Como nunca «Todos não somos demais para continuar Portugal ...»).
Carlos Garcia Alves.
Eduardo Rodrigues de Carvalho. (Assino vencido o presente parecer pelos mesmos motivos expressos na declaração de voto do Digno Procurador José Frederico Ulrich).
Fernando Carvalho Seixas.
Jorge Albano de Almeida Ferreirinha.
José Augusto Correia de Barros.
José Pires Cardoso.
Manuel Alves da Silva.
Mário Dias Pereira de Lemos.
Ruy Ennes Ulrich.
Francisco Pereira de Moura, relator.

IMPRENSA NACIONAL DE LISBOA

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