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REPÚBLICA PORTUGUESA

SECRETARIA-GERAL DA ASSEMBLEIA NACIONAL E DA CÂMARA CORPORATIVA

ACTAS DA CÂMARA CORPORATIVA N.° 103

X LEGISLATURA - 1972 29 DE ABRIL

PARECER N.° 40/X

Proposta de lei n.° 20/X

Prestação de avales pelo Estado

A Câmara Corporativa, consultada nos termos do artigo 103.° da Constituição acerca da proposta de lei n.º 20/X elaborada pelo Governo sobre a prestação de avales pelo Estado, emite, pela sua secção de Interesses de ordem administrativa (subsecção de Finanças e economia geral), à qual foram agregados os Dignos Procuradores Álvaro Rodrigues da Silva Tavares. Arnaldo Pinheiro Torres, Carlos Krus Abecasis, Eduardo de Arantes e Oliveira, Francisco José Vieira Machado, Joaquim Trigo de Negreiros e José Hermano Saraiva, sob a presidência de S. Ex.ª o Presidente da Câmara, o seguinte parecer:

I
Apreciação na generalidade
1.Pela sua própria natureza, todo o crédito envolve um risco, tanto para o credor como para o devedor. A insegurança "interna" que se liga ao objecto e outros condicionalismos específicos da operação e a insegurança "externa" que se relaciona com circunstâncias exteriores ao cré. E o coeficiente de insegurança das operações de crédito aparece, em regra, tanto maior quanto mais largo for o prazo por que o crédito foi concedido.
Consequentemente, a questão da garantia constitui, sem dúvida, um dos aspectos basilares da problemática do crédito, embora, ou principalmente; como garantia para o credor(1).
Não existindo, ao que se pensa, operações de crédito sem alguma insegurança, interna ou externa, e considerando o predomínio crescente do crédito "em dinheiro" sobre o crédito "em espécie", compreende-se a atenção que na teoria monetária e financeira moderna, se presta ao risco. E na análise do juro acentua-se, naturalmente, o aspecto de que o juro compreende, um prémio de risco, além de uma remuneração pelo capital mutuado, em contrário à orientação das escolas "clássicas" e "neoclássicas" da teoria económica, que, nas suas teorias "puras" ou "instantâneas" do juro, partiam, afinal, do pressuposto da existência de aplicações de fundos; capitalizáveis sem qualquer coeficiente de risco(2).

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(1 )Cf. a este respeito, por exemplo, G. II. Evans e C. E. Barnet, Principles of Investmente, Cambridge, 1940; L. Fray, Srluppo economico e struttura del mercado finanziario, Milão, 1961; e G. Petit Dutailliis, Le risque du crédit bancaire, Paris, 1967.
(2 ) por exemplo, F. ª Lutz, The Theory of intereal, Dorddrecht, 1967.

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2. Em relatórios de organizações internacionais ou em outras obras tendo por objecto o financiamento do desenvolvimento económico-social, nomeadamente o financiamento por via de empréstimos e outros créditos a medio e longo prazos, só acidentalmente se refere a importância que pode assumir, para a realização de tais empréstimos e outros créditos, a concessão pelo Estado de garantias adequadas. Por assim dizer, o reconhecimento do alcance dessas garantias está implícito, mas não suficientemente expresso, na análise constante dos aludidos relatórios e outras obras, em particular no que toca a operações de crédito externo e ao nível das taxas de juro. E, na ordem prática, não só a realização das operações creditícias aparece facilitada quando estas operações beneficiam de avales do Estado, mas também as correspondentes taxas de juro se situam, como regra, em níveis mais baixos do que os aplicados para outras operações. É que, na verdade, a, concessão de garantias pelo Estado a operações de crédito das empresas privadas empresta-lhes uma segurança particular, ou, o que é o mesmo, diminui-lhes o risco decorrente de certas formas de insegurança; e, porque é assim, tais avales constituem um modo de ajuda financeira do Estado ao sector privado.
Contudo, a aludida concessão de garantias pelo Estado a operações de crédito privado, de crédito interno e de crédito externo, não poderá ser quantitativa e qualitativamente indeterminada. Se dessas garantias deverão, em princípio, beneficiar apenas aqueles créditos por meio dos quais se irão financiar os empreendimentos de maior interesse económico geral - o que é, afinal, providência que se contêm no âmbito de uma política selectiva de crédito e de financiamento -, também os montantes dos saldos das garantias outorgadas não deverão ultrapassar determinados limites, os limites proporcionados à capacidade financeira do Estado que presta as mencionadas garantias. Pois se é certo que a importância da dívida pública haverá que conter-se dentro de certos limites para que se não criem condições de desequilíbrio monetário-financeiro mais ou menos grave, igualmente é certo que a outorga de garantas pelo Estado a operações de crédito privado representa a tomada de responsabilidades precisas, em termos quantitativos e qualitativos, a somar às daquela dívida e significando uma utilização, ainda que indirecta, da "capacidade de endividamento" do sector público.
3. Em conformidade com as observações gerais antes formuladas, notava-se no preâmbulo do Decrelo-Lei n.º 43 710, de 24 de Maio de 1961:
O desenvolvimento económico nacional na metrópole e no ultramar exige que, a par do capitais portugueses, se recorra ao mercado financeiro externo.
Para habilitar algumas empresas a recorrer a tal mercado, com a rapidez e eficiência necessárias, reconheceu-se ser conveniente que o Estado, através do Ministério das Finanças, assegure o reembolso dos encargos dos empréstimos que se efectuarem.
É, no entanto, natural que esta garantia do Estado só seja concedida naqueles casos em que o vulto e a natureza do empreendimento se revistam da maior importância para a estabilidade e o progresso económico do País e as empresas a que o financiamento externo for feito reúnam todas as condições que o Governo julgar necessárias.

E no § 1.° do artigo 1.º desse Decreto-Lei n.º 43710 estabeleceu-se:
A responsabilidade decorrente para o Estado dos avales prestados não excederá a quantia que corresponder em moeda portuguesa a 2 500 000 000$, acrescida dos juros segundo o esquema financeiro da operação.
A experiência obtida na vigência do regime instituído pelo citado Decreto-Lei n.º 43 710, depois modificado pelo disposto no Decreto-Lei n.º 46 261, de 29 de Março de 1965, foi, inquestionàvelmente, muito significativa.
Como se vê no quadro I, as importâncias dos avales anualmente concedidos pelo Estado a operações de crédito externo aumentaram rápida e continuadamente entre 1961 e 1966, mostrando depois, no entanto, um comportamento irregular.

QUADRO I
Avales concedidos pelo Estado a operações de crédito externo
(Em milhares de escudos)

[Ver tabela na imagem]

(a) Não inclui meras operações de substituição, que no período considerado totalizaram 5 569 500.
Origem: Elementos fornecidos pelo Ministério das Finanças.

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Considerando o movimento total no período de 1961-1971, verifica-se um volume de avales concedidos, não incluindo as simples operações de substituição, da ordem de 13,2 milhões de contos, cabendo cerca do 7,7 milhões à metrópole e um pouco mais de 5,5 milhões às províncias ultramarinas. E, na distribuição por sectores de actividade económica, infere-se do citado quadro I que a maior parte dos avales se repartiu pelos sectores de "Transportes e comunicações" (quase 5,1 milhões de contos) e de "Industrias extractivas e transformadoras" (5,3 milhões).

QUADRO II
Saldo dos avales prestados no fim de cada ano (Em milhares de escudos)

[Ver tabela na imagem]

(a) Utilização comum à metrópole e no ultramar.
(b) 2 000 000$ são de utilização comum à metrópole e ao ultramar.
Origem: Elementos fornecidos pelo Ministério das Finanças.

Por efeito dos movimentos do concessão de avales antes referidos e dos reembolsos de créditos assim garantidos que, entretanto, se foram operando, o saldo global dos avales subiu muito ràpidamente entre 1961 e 1966 - de 224,2 para 7335,9 milhões de escudos -, prosseguindo o sentido ascensional, posto que por forma mais lenta, até 1968, em que atingiu o máximo de 8787,1 milhões (V. quadro II). Nos últimos três anos, a tendência foi de quebra do aludido saldo, pelo que no final de 1971 o seu montante não chegava a 8280 milhões de escudos, ou seja, pouco mais do 20 por cento da dívida pública da metrópole.
4. Nota-se agora, e justamente, no preâmbulo da proposta de lei em apreciação que:
O presente esforço no sentido de acelerar [o desenvolvimento económico nacional], por um lado e a actual conjuntura, caracterizada pela instabilidade dos mercados monetários o financeiros internacionais, por outro, tornam aconselhável autorizar o Ministro das Finanças a conceder igualmente o aval do Estado a operações de crédito interno. Entre tais operações contam-se aquelas que, inicialmente realizadas no exterior e como tal avalizadas, convenha transferir para o mercado interno e ainda as operações de financiamento relevantes para a economia nacional sempre que a conjuntura desaconselhe o recurso ao merendo exterior de capitais.
Simultaneamente, e invocando a experiência da aplicação do regime do Decreto-Lei n.° 43 710, entende-se que ela "recomenda a extensão do respectivo processo administrativo a todos os aveles que possam vir a ser concedidos pelo Estado, nos termos da presente proposta".
Por conseguinte, no entendimento da Câmara, não serão abrangidos pelo regime a definir os avales e outras garantias do Estado referentes a riscos de operações de crédito à exportação nacional, que só regularam pelos Deerctos-Leis n.ºs 47 908 e 48 950, respectivamente, de 7 de Setembro de 1967 e 3 de Abril de 1969, ou outros que o Estado conceda por lei especial.
5. Em face do exposto nos números precedentes, julga a Câmara dever dar parecer favorável à aprovação da proposta de lei na generalidade.

II
Exame na especialidade

CAPITULO I
Da concessão de avales do Estado por acto administrativo

Base I
6. No artigo 1.º do Decreto-Lei n.° 43710 referia-se [. . .] o aval do Estado a operações do crédito externo a realizar por empregas nacionais . . .
Tendo em consideração, além do condicionalismo estabelecido nos n.ºs l e 2 da base II da proposta de lei, que nos "instintos públicos" se compreendem as empresas públicas (2) e que poderão verificar-se casos em que

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(2) Cf. Prof. Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo (tomo l. 9.ª ed., p. 365), Lisboa, 1970.

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se justifique a concessão de avales pelo Estado a sociedades não anónimas, parece à Câmara que seria preferível a expressão "empresas privadas nacionais". Em lugar de "sociedades anónimas nacionais".

Base II

7. Quanto à redacção dos preceitos constantes dos n.ºs 1 e2 desta base, pensa a Câmara que ela se apresenta pouco clara em diversos passos, pelo que sugere o texto seguinte:
1. O aval será prestado apenas quando se trate de financiar empreendimentos ou projectos de manifesto interesse para a economia nacional, ou em que o Estado tenha participação que justifique a prestação desta garantia, e, em qualquer caso, se verifique não poder o financiamento realizar-se satisfatoriamente sem o referido aval.
2. Se a operação de crédito for proposta por empresa privada, o aval sòmente poderá ser concedido após verificação de que a empresa oferece a segurança suficiente, designadamente pelas suas caracteristicas económicas, estrutura financeira e orgânica administrativa, para fazer face às responsabilidades que pretende assumir.

8. No entender da Câmara os n.ºs 3 e 4 da base em referência deveriam constituir, respectivamente os n.ºs 1 e 2 de uma base diferente, dada a especialidade da matéria de que tratam. Essa base formaria o n.º III e, a merecer acolhimento a proposta, haveria que ajustar a numeração das bases subsequentes.
Relativamente à redacção do citado n.º 3, seria mais correcto, na opinião da Câmara , dizer "fixada pelo Conselho de Ministros para os assuntos Económicos".
Por último, ao que respeita ao n.º 4, não se afigura formalmente razoável usar a expressão "imputadas ao limite fixado no n.º 3 desta base", pelo que, em substituição, a Câmara propõe a redacção que segue:
[...] serão contadas para efeito do limite fixado no número precedente desta base.

Base III
9. Para melhor entendimento do disposto nesta base, particularmente porque em nenhuma outra base da proposta de lei se contêm regras sobre a utilização, total ou parcial, do produto das operações de crédito realizadas, entende a Câmara de propor a redacção seguinte:
Mediante prévio acordo do Ministro das Finanças, o produto das operações de crédito a que tiver sido dada a garantia do Estado, de harmonia com o preceituado neste diploma, poderá no todo ou em parte ser utilizado para o financiamento de empreendimentos a realizar por entidades diferentes das que obtiveram aqueles créditos.

Base IV
10. Nada tem a Câmara a observar acerca do objecto desta base. Todavia, entende a Câmara que a concessão de avales não deverá ficar dependente, para todos os casos, da prestação de contragarantia pelas províncias ulmarinas; e nesta conformidade, propõe que se substitua a palavra "dependente" pela expressão "poderá ficar dependente". Simultâneamente, afigura-se-lhe mais curial dizer "províncias interessadas" do que "províncias beneficiárias", pois que o beneficio de um empreendimento ou projecto poderá, em vários casos, alegar-se a todo o espaço económico nacional.

Base V
11. O disposto nesta base corresponde, com ajustamentos que melhoraram a sua redacção ao § 2.º do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 43 710. Contudo, para melhor entendimento do preceito considera a Câmara que seria preferivel o texto seguinte:
Os créditos avalizados terão prazos de utilização não superiores a cinco anos e deverão ser totalmente reembolsados no prazo máximo de vinte anos, a contar das datas dos respectivos contratos.

Base VI
12. Julga a Câmara que na redacção desta base, além de se explicar que se trata da operação de crédito, se deveriam prever casos justificáveis atraso na concretização das aludidas operações de crédito. Nesta conformidade, propõe a Câmara a seguinte redacção:
A declaração de aval, a que se refere a base VIII, caduca trinta dias após a respectiva emissão se entretanto não tiver sido dado início à operação de crédito, salvo nos casos de fixação expressa de prazo superior no respectivo despacho de autorização ou de prorrogação do prazo inicial.

13. Simultâneamente no entender da Câmara, a base em apreciação deveria incluir-se, antes, no capítulo II, a segui à base VIII da proposta de lei.

CAPÍTULO II
Do processo de concessão de avales do Estado

Base VII
14. Por questão de clareza, considera a Câmara que seria de redigir seta base como segue:
1.O aval será prestado, em cada caso, mediante prévio despacho de autorização do Ministro das Finanças, pelo director-geral da Fazenda Pública, ou seu legal substituto, o qual poderá, para o efeito outorgar nos respectivos contratos, emitir declarações de aval, autenticadas com o selo branco da mesma Direcção-Geral, ou assinar títulos representativos das operações de crédito avalizadas.
2. A inobservância do disposto no n.º 1 desta base implicará a validade do aval.

Base VIII
15. Nada tem a Câmara a observar sobre o objecto desta base. Contudo, no tocante à redacção do n.º 2, parece-lhe que seriam de suprimir, por desnecessárias, as palavras desde "não podendo o beneficiário" até "modificações introduzidas".

CAPITULO III
Da execução dos avales do Estado

16. Não se tratando pròpriamente, de execução dos avales prestados pelo Estado, seria preferível, na opinião da Câmara designar o capítulo por "Do funcionamento dos avales do Estado".

Base IX
17. O disposto na presente base constitui um aperfeiçoamento do regime constante dos n.º 1 e 2 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.° 43 710 e não suscita à Câmara qual-

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quer observação. Contudo, do ponto de vista formal, parece-lhe que no n.º l seria de eliminar a expressão «nos termos das bases anteriores» e, quanto ao n.° 2, que corresponderia melhor à realidade dizer «prevejam não estar habilitadas», do que «reconhecerem não estar habilitadas».

CAPITULO IV

Das garantias do Estado pelo facto da prestação de avales
18. Afigura-se à Gamam que, na designação deste, capítulo, deveria empregar-se a palavra, «pela» em lugar da expressão «pelo fatio da».

Base X
19. Prevê-se na base em epígrafe, o direito de o Estado fiscalizar «a actividade da entidade beneficiária da garantia, tanto do ponto de vista técnico e económico como do ponto do vista administrativo o financeiro». Todavia ao que parece, somente quando se trate de empresas privadas nacionais haverá necessidade de expressamente estatuir esse direito do Estado.
Sendo assim, julga a Câmara que seria de redigir a base como segue:
A concessão do aval do Estado a empresas privadas confere ao Governo o direito de fiscalizar a actividade das mesmas empresas, tanto do ponto de vista administrativo e financeiro.

Base XI
20. Tendo em atenção o disposto na base I e ponderando a conveniência de facilitar o seu entendimento, seria melhor, na opinião da Câmara, que o n.º1 da base em epígrafe fosse redigido como segue:
1.É criado um fundo de garantia destinado à cobertura de prejuízos que resultem do funcionamento de avales concedidos pelo Estado, para o qual reverterá nomeadamente o produto de uma taxa, de montante fixado pelo Ministro das Finanças, a suportar pelas entidades a favor das quais foi prestado o aval.
Nada mais ocorre, à Câmara, observar sobre o preceituado nesta base da proposta de lei.

Base XII
21. O n.º 1. desta base reproduz, com alguns ajustamentos, o disposto no n.º 3 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 43 710.
Nada tem a Câmara a objectar à aprovação do preceituado no referido número, julgando de notar, em todo o caso, que o condicionalismo assim estabelecido exige, na generalidade, dos casos que se opere um aumento do capital da sociedade anónima, a realizar pelo Estado mediante os créditos decorrentes da excussão das garantias antes concedidas.
22. Quanto ao n.º 2, o estipulado correspondo ao do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 43 710, com alguns ajustamentos. Todavia, em vez do termo geral «entidades referidas no n.º 1 da base I ou na base III», seria mais curial aludir a «empresas privadas» ou «pessoas do direito privado». Por outro lado, nota a Câmara que a base I da proposta de lei não está decomposta em vários números, pelo que não se justifica a menção de um n.° 1 dessa base.
Consequentemente, entende a Câmara sugerir a substituição da expressão «os bens das entidades referidas no n.° 1 da base I ou na base III» por «os bens das empresas privadas a que tenha concedido aval e sejam». Além disto, em vez da palavra «dispensado», será melhor dizer «despendido».

CAPÍTULO V
Disposição final

Base XIII
23. A Câmara nada tem a observar sobre esta base, julgando que merece aprovação.

III

Conclusões
24. Tendo apreciado a proposta de lei sobre prestação de avales pelo Estado, considera a Câmara que, na sua orientação geral, corresponde a necessidades efectivas da economia nacional e atende a circunstâncias criadas pela conjuntura económico-financeira interna e internacional, pelo que apresenta as seguintes conclusões:
1) Dá parecer favorável à aprovação da proposta de lei na generalidade;
2) Propõe que na redacção da base I se substitua a ex pressão «sociedades anónimas nacionais» por «empresas privadas nacionais»;
3) Propõe a redacção seguinte para os n.ºs 1 e 2 da base II:
1. O aval será prestado apenas quando se trate de financiar empreendimentos ou projectos de manifesto interesse para a economia nacional, ou em que o Estado tenha participação que justifique a prestação dessa garantia, e em qualquer caso, se verifique não poder o financiamento realizar-se satisfatóriamente sem o referido aval.
2. Se a operação de crédito for proposta por empresa privada, o aval somente poderá ser concedido após verificação de que a empresa oferece a segurança suficiente, designadamente pelas suas caracteristicas económicas estrutura financeira e orgânica administrativa, para fazer face às responsabilidades que pretende assumir.
4) Propõe que os n.ºs 3 e 4 da base II passem a constituir, respectivamente, os n.ºs 1 e 2 de uma base distinta com o n.° III, ajustando em consequência a numerarão das bases seguintes;
5) Propõe que no actual n.° 3 da base II se diga «fixada pelo», em lugar do «fixada em»;
6) Propõe que no actual n.º 4 da base II se substitua a expressão «serão imputadas ao limite fixado no n.° 3 desta base» por «serão contadas para efeito do limite fixado no número precedente desta base»;
7) Propõe a redacção seguinte para a base III:
Mediante prévio acordo do Ministro das Finanças, o produto das operações de credito a que tiver sido dada a garantia do Estado, de harmonia com o preceituado neste diploma, poderá, no todo ou em parte, ser utilizado para o financiamento de empreendimentos a realizar por entidades diferentes das que obtiveram aqueles créditos.
8) Propõe que na base IV se substitua a palavra «depende» pela expressão «poderá ficar dependente», bem como «províncias beneficiárias» por «províncias interessadas»;

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9) Propõe a seguinte redacção para a base V:
Os créditos avalizados terão prazos de utilização não superiores a cinco anos e deverão ser totalmente reembolsados mo prazo máximo de vinte anos, a contar das datas dos respectivos contratos.
10) Propõe que a base VI se inclua no capítulo II, a seguir à actual base VIII, e que a sua redacção passe a ser:
A declaração de aval, a que se refere a base VII, caduca trinta dias após a respectiva emissão se entretanto não tiver sido dado início à operação de crédito, salvo nos casos de fixação expressa de prazo superior no respectivo despacho de autorização ou de prorrogação do prazo inicial.
11) Propõe a seguinte redacção para a base VII:
1. O aval será prestado, em cada caso, mediante prévio despacho de autorização do Ministro das Finanças, pelo director-geral da, Fazenda Pública, ou seu legal substituto, o qual poderá, para o efeito, outorgar nos respectivos contratos, emitir declarações de aval, autenticadas com o selo branco da mesma Direcção-Geral, ou assinar títulos representativos das operações de crédito avalizadas.
2. A inobservância do disposto no n.º 1 desta base implicará a nulidade do aval.
12) Propõe a eliminação, no n.° 2 da base VIII, das palavras desde «não podendo o beneficiário» até «modificações Introduzidas»;
13) Propõe, na designação do capítulo III, que se substituam as palavras «Da execução» por «Do funcionamento»;
14) Propõe a eliminação, no n.° 1 da base IX, da expressão «nos termos dos bases anteriores»;
15) Propõe, quanto ao n.° 2 das bases IX, que se diga «prevejam não estar habilitadas», em vez de «reconhecerem não estar habilitadas»;
16) Propõe que na designação do capitulo IV se empregue a palavra «pela» em lugar da expressão «pelo facto da»;
17) Propõe a redacção seguinte para a base X:
À concessão de aval do Estado a empresas privadas confere ao Governo o direito de fiscalizar a actividade das mesmas empresas, tanto do ponto de vista técnico e económico como do ponto de vista administrativo e financeiro.
18) Propõe que o n.º 1 da base XI seja redigido como segue:
1. É criado um fundo de garantia destinado à cobertura de prejuízos que resultem do funcionamento de avales concedidos pelo Estado, para o qual reverterá nomeadamente o produto de uma taxa, de montante fixado pelo Ministro das Finanças, a suportar pelas entidades a favor das quais foi prestado o aval.
19) Propõe que no n.° 2 da base XII se substitua a expressão «os bens das entidades referidas no n.° l da base I ou na base III» por «os bens das empresas privadas a que tenha concedido aval e sejam» e que, em lugar da palavra «dispensado», se empregue «despendido».

Palácio de S. Bento, 24 de Abril de 1972.
António Jorge Martins da Motta Veiga.
António Manuel Pinto Barbosa.
Eugênio Queiroz de Castro Caldas.
Hermes Augusto dos Santos.
José Fernando Nunes Barata.
Manuel Jacinto Nunes.
Álvaro Rodrigues da Silva Tavares.
Arnaldo Pinheiro Torres.
Carlos Krus Abccasis.
Eduardo de Arantes e Oliveira.
Joaquim Trigo de Negreiros.
José Hermano Saraiva.
Álvaro Mamede Ramos Pereira, relator.

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