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REPÚBLICA PORTUGUESA
SECRETARIA-GERAL DA ASSEMBLEIA NACIONAL
Diario das Sessões
SUPLEMENTO AO N.° 148 ANO DE 1968 26 DE NOVEMBRO
ASSEMBLEIA NACIONAL
IX LEGISLATURA
Proposta de lei de autorização das receitas e despesas para 1969
I
Economia internacional
1— Tendências gerais
1. No momento em que se prepara o presente relatório, a conjuntura internacional apresenta aspectos favoráveis que não eram fàcilmente previsíveis, visto que ainda em Junho passado se vincavam com pessimismo os possíveis efeitos desfavoráveis das restrições então adoptadas nos Estados Unidos da América; por outro lado, na Alemanha, apesar das informações positivas proporcionadas pelos vários indicadores económicos (encomendas recebidas, volume de transacções, nível de emprego, volume e natureza do investimento, lucros esperados, etc), não se deixava de considerar a possibilidade *de uma reviravolta da economia, cuja primeira e acentuada recessão, após dezoito anos de crescimento contínuo, se registou em 1967.
Os principais focos expansionistas residem nos Estados Unidos da América (onde o consumo privado aumenta sensìvelmente em resultado da redução da poupança e do incremento dos rendimentos dos particulares) e na Alemanha (em consequência, agora, da expansão do respectivo mercado interno — investimentos e maior procura de bens de consumo —, enquanto anteriormente eram as exportações que constituíam o elemento dinamizador da economia). Da situação conjuntural norte-americana beneficia directamente a economia canadiana através da melhoria da respectiva balança comercial e da consequente elevação dos rendimentos; por outro lado, no
Extremo Oriente, o Japão continua a aproveitar o estímulo proporcionado pelas elevadas despesas militares dos Estados Unidos, em consequência da guerra no Vietname. Na Europa, os vários países da C. E. E. partilham, por sua vez, as oportunidades proporcionadas pela conjuntura favorável na Alemanha.
Em qualquer caso, as perspectivas para o 1.° semestre de 1969 — contràriamente ao que se admite para a parte final do próximo ano — não são optimistas prevendo-se, correntemente, quer o abrandamento da expansão do produto interno bruto nalgumas das economias desenvolvidas, quer uma quebra sensível na taxa de crescimento do comércio mundial.
Do êxito, que os Estados Unidos da América e a Grã-Bretanha venham a ter na política de reequilíbrio das respectivas balanças de pagamentos, ou que a França patenteie na eliminação dos graves prejuízos que sofreu em Maio (a taxa de crescimento do produto real em 1968 é agora estimada em 3,5 por cento, enquanto anteriormente se previa da ordem de grandeza dos 5 por cento); da evolução das despesas militares no Vietname ou das consequências orçamentais do clima de insegurança que a invasão da Checoslováquia acentuou na Europa — para só referir alguns dos factores mais conhecidos pùblicamente — depende fortemente a evolução económica que conheceremos nos próximos meses.
2. Uma ilação importante parece de tirar da análise das consequências da recessão económica internacional de 1967: foi o grau de solidez da base financeira das economias (quer no plano público, quer no das empresas privadas) que assegurou a possibilidade — e determinou
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a rapidez — da reanimação conjuntural. E de prever que em 1969 os governos dos diversos países continuarão a adoptar — quer no plano internacional, quer no interno — as medidas de política económica que tendam a reforçar essa base financeira.
2 — A conjuntura na Europa Ocidental
3. A expansão da actividade económica continuou durante os primeiros meses de 1968 na Europa Ocidental, acompanhada de elevações relativamente moderadas dos preços. Recentemente, porém, começaram a notar-se certos indícios de saturação da capacidade de produção, com aceleração das altas de salários e algum agravamento dos custos.
Em particular, no Reino Unido, após a desvalorização de Novembro de 1967 e dadas as expectativas quanto à. subida dos preços e dos impostos, a produção cresceu a ritmo elevado, impulsionada principalmente pelo rápido aumento do consumo privado. Posteriormente, com a redução do poder de compra resultante da subida dos preços, o consumo fixou-se em nível mais -normal.
A produção industrial prosseguiu na generalidade dos países o nítido movimento ascensional verificado durante o 2.° semestre de 1967, em especial na Alemanha Ocidental e no Reino Unido. Ror sua vez, na França a recuperação da actividade que vinha a verificar-se foi interrompida em Maio último por perturbações de natureza política e social. Dada a existência de apreciável margem de capacidade por utilizar na maioria dos sectores, os aumentos de salários resultantes dos acordos realizados não determinaram, todavia, pressões excessivas da procura. Contudo, o desemprego aumentou sensìvelmente nos últimos meses.
Para o conjunto dos países europeus da O. C..D. E. o índice da..produção industrial, corrigido de variações sazonais, acusou no 1.° semestre acréscimo à taxa anual de 4,1 por cento.
Na maioria destes países, a alta dos preços afrouxou ou manteve-se moderada durante a fase de recuperação. Na sequência da desvalorização das respectivas moedas, observou-se, porém, sensível subida do nivel de preços no Reino Unido, na Dinamarca e na Espanha.
4. Na parte final de 1967 e nos primeiros meses de 1968 as taxas de desconto mantiveram tendência para a baixa ou para a estabilidade nos diferentes países. No Reino Unido a taxa de desconto foi elevada em Novembro de 1967 para o nível mais alto dos últimos decénios — 8 por cento—, mas desceu para 7,5 por cento em Março e para 7 por cento em Setembro. No decurso do corrente ano, verificou-se igualmente redução da taxa de desconto oficial na Bélgica, Suécia e Dinamarca.
Tem vindo, aliás, a verificar-se relativa compatibilidade entre os objectivos de ordem interna e externa na orientação da política monetária.
Enquanto no Reino Unido foram adoptadas medidas restritivas tendentes a conter a procura e a corrigir. o desequilíbrio dos pagamentos externos, outros países, cuja balança de pagamentos se apresenta excedentária, particularmente a Alemanha, imprimiram à política monetária uma orientação expansionista.
Por outro lado, no Reino Unido o orçamento para 1968-1969, adoptado em Março, abrange aumentos de impostos, sobretudo de consumo, cujo produto deve atingir 775 milhões de libras no corrente ano. Além disso, foi prevista uma limitação dos aumentos de salários; dividendos e outros rendimentos até ao fim de 1969, bem como uma vigilância dos preços.
Na França, devido aos conflitos já referidos, as autoridades monetárias decidiram no início de Julho elevar a taxa oficial de desconto de 3,5 para 5 por cento, a par da adopção de medidas restritivas no domínio cambial, mas foram igualmente tomadas providências destinadas a aumentar a liquidez bancária. Pela mesma razão, o Governo Francês viu-se forçado a reduzir os encargos fiscais das empresas no orçamento para 1969, indo obter a respectiva contrapartida financeira no agravamento dos impostos sobre particulares, de modo a não elevarão deficit orçamental.
5. No conjunto dos países europeus da O. C. D. E. observou-se em 1967 melhoria do resultado da balança de pagamentos correntes, devido, principalmente, à redução do deficit das transacções comerciais. Por seu turno, os movimentos de capitais exerceram efeito compensador da variação do saldo das operações correntes, pelo que o excedente global de pagamentos dos países da Europa Ocidental não se alterou de modo significativo. Paralelamente, o montante global das reservas oficiais de ouro e divisas: (incluindo as posições' no E. M. I.) ascendeu de 37 318 a 38 791 milhões de dólares no decurso de 1967, descendo para 36 405 milhões no fim de Agosto último. Este comportamento na primeira parte de 1968 foi afectado decisivamente pelas quebras de reservas monetárias sofridas pela França.
6. No 1.° semestre de 1968 as transacções comerciais externas dos países da Europa Ocidental determinaram a formação de deficit análogo ao verificado no período homólogo do ano anterior. Após movimento crescente das trocas na parte final de 1967 e nos primeiros meses de 1968, observou-se no 2.° trimestre estagnação das importações e quebra das exportações, o que se explica em parte pela crise da economia francesa. Apesar desta evolução, os valores das importações e das exportações, corrigidas das variações sazonais, aumentaram no 1.° semestre de 1968, respectivamente, à taxa anual de 6,6 e 11 por cento, em relação ao semestre anterior.
7. A conjuntura na Europa Ocidental será certamente influenciada nos próximos meses pela acção empreendida nos Estados Unidos e no Reino Unido, em particular no domínio da política fiscal e orçamental, para restringir a procura interna. Daí que se tivesse esperado o abrandamento das exportações em vários países continentais da Europa Ocidental. A cadência da expansão económica na parte final de 1968 e no próximo ano depende da forma como a política económica possa compensar, no plano interno, a evolução dos pagamentos externos.
*Nb prosseguimento da rápida expansão observada recentemente, a procura interna deverá, aliás, constituir o elemento dinamizador da produção na maioria dos países, o que poderá implicar a adopção de novas medidas expansionistas.
Na França, a política económica ùltimamente delineada é de feição nìtidamente expansionista, por forma a facilitar a recuperação da actividade económica, bem como a melhoria da balança de pagamentos; note-se, no entanto, que as previsões optimistas não tiveram ainda a confirmação esperada na elevação das cotações dos títulos nas bolsas.
Por seu turno, no Reino Unido a procura interna parece finalmente travada e poderá estabilizar-se no decurso do 2.° semestre de 1968, prevendo-se que venha a ter acréscimo muito moderado nos primeiros meses do pró-
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ximo ano. Na sequência da desvalorização, e dada a orientação da política económica, a balança de pagamentos pode experimentar sensível melhoria nos próximos meses, em virtude do aumento de actividade que se nota em importantes sectores da exportação (metais, fabricação de máquinas e indústria química). A evolução da conjuntura dependerá da acção a exercer com vista a moderar as subidas de' preços e a progressão dos rendimentos, bem como da ampliação necessária das vendas no exterior e da contenção das importações.
Na Itália, embora se admita que o acréscimo da procura interna venha a acelerar-se nos últimos meses de 1968, a expansão da economia poderá processar-se mais lentamente, devido ao comportamento das exportações, determinando a necessidade de adoptar medidas expansionistas de carácter selectivo.
O ritmo da actividade produtiva na Alemanha, embora afectado pela redução da formação de stocks e das exportações, deve continuar a nível elevado, pelas razões já apontadas. A política orçamental poderá continuar a orientar-se em sentido expansionista no próximo ano. Aliás, a actual política monetária deverá facilitar a expansão da procura interna,, estimulando também as saídas de capitais a longo prazo, que compensarão o habitual excedente dos pagamentos correntes, com vista a atenuar as pressões internacionais que pretendem nova revalorização do marco alemão.
3 — A conjuntura nos Estados Unidos
8. Durante a primeira parte do ano em curso verificou-se aceleração da expansão da procura interna, devido ao nítido aumento das despesas dos consumidores (em conexão com o decréscimo da poupança), bem como das despesas militares. Embora o efeito destes factores sobre os recursos internos tenha sido contrariado em parte por sensível agravamento das relações externas, o produto nacional terá crescido no 1.° semestre de 1968 à taxa anual de 6 por cento. Variação semelhante é revelada pelo índice da produção industrial, que manteve o sentido de expansão a cadência regular naquele período. A ligeira quebra verificada em Agosto (quando o índice se situou em 132 —base 1963 = 100—, sensìvelmente ao nível registado em Maio anterior) deve-se à redução dos stocks anormais de aço constituídos em face dos receios anteriores de uma greve nesta actividade fundamental para a economia norte-americana.
9. Após ligeira redução nos primeiros meses de 1968, a percentagem de desemprego em relação à população activa civil, corrigida das variações sazonais, voltou a crescer posteriormente, mas retrocedeu em Agosto último para o nível registado em Janeiro (3,5 por cento).
A elevação a ritmo acelerado dos salários em 1967, como resultado especialmente dos aumentos obtidos no quadro das negociações colectivas, veio a repercutir-se sobre os preços na parte final daquele ano. Em 1968, além de forte elevação verificada recentemente nos preços por grosso, prosseguiu a aceleração da subida dos preços no consumidor, cujo índice aumentou no 1.° semestre à taxa anual de 4,1 por cento.
10. Em virtude da evolução anteriormente descrita, a política económica, que havia apoiado a recuperação da economia no 1.° semestre de 1967, foi posteriormente orientada em sentido restritivo, por motivos de ordem interna e externa, sobretudo através de providências de natureza monetária. Assim, a taxa de desconto do sistema de reserva federal, depois de se elevar de 4 para 4,5 por
cento, na linha da desvalorização da libra, registou novas elevações no decurso de 1968, atingindo em Abril o nível mais alto dos últimos decénios (5,5 por cento). Além disso, foram tomadas outras providências restritivas, a fim de diminuir as pressões inflacionistas. Após ligeira baixa nos primeiros meses de 1968, as taxas de juro prosseguiram posteriormente o seu movimento ascendente, que sofreu, porém, em Junho, perante a perspectiva dos agravamentos fiscais, uma nítida inversão de sentido.
Por seu lado, a política orçamental do Governo Federal, que no 2.° semestre de 1967 tivera orientação ligeiramente restritiva, não pode exercer nos primeiros meses de 1968 o efeito contraccionista previsto, devido à sensível elevação das despesas militares e ao facto de os aumentos de impostos pedidos pelo Governo não terem sido votados pelo Congresso. As medida» restritivas aprovadas em Junho último reflectem, porém, uma política orçamental mais rigorosa, abrangendo um aumento de impostos avaliado em 10 000 milhões de dólares e uma redução de 6000 milhões de dólares nas despesas federais previstas para o exercício de 1968-1969.
11. A balança de pagamentos dos Estados Unidos, após ter registado deficits de 1357 milhões de dólares em 1966 e de 3571 milhões em 1967, mostra tendência para uma melhoria sensível no decurso do presente ano.
Não obstante o agravamento verificado no 1.° trimestre de 1968 na balança corrente, que se tornou deficitária, os pagamentos externos beneficiaram de movimentos de capitais favoráveis, em consequência do programa tendente a defender a posição do dólar, apresentado em 1 de Janeiro último.
Esta tendência manteve-se no 2.° trimestre, tendo a balança de pagamentos acusado um deficit, corrigido das variações sazonais, de 156 milhões de dólares apenas.
A cobertura do deficit registado em 1967 traduziu-se sobretudo em forte aumento das responsabilidades em dólares a favor de instituições oficiais estrangeiras. De facto, as reservas monetárias baixaram ligeiramente, dado que as perdas de ouro (1170 milhões de dólares) foram compensadas, na sua maior parte, por acréscimo de divisas convertíveis.
Durante os primeiros meses do corrente ano as saídas de ouro continuaram a nivel elevado, enquanto não foi decidida a suspensão dos fornecimentos ao mercado.
12. No 1.° semestre de 1968 manteve-se quanto à balança comercial a tendência, já registada na parte final do ano transacto, para uma sensível contracção do respectivo saldo.
Com efeito, nos últimos meses de 1967 as exportações decaíram, especialmente por efeito do abrandamento da expansão na Europa Ocidental e da quebra das saídas de produtos agrícolas, enquanto as importações tiveram recuperação sensível, devido, em parte, a factores excepcionais. O comportamento das trocas externas foi ainda influenciado, em ampla proporção, pelo reforço das pressões da procura interna.
Na primeira metade do ano em curso verificou-se nova subida das importações, imputável fundamentalmente, ao rápido aumento da procura interna, e daí resultou, apesar do apreciável progresso registado nas exportações, a tendência para a inversão da tradicional posição excedentária da balança comercial, que acusou em Junho um deficit, ainda que diminuto.
13. Na parte final de 1968 não parece estar a confirmar-se a previsão de quebra progressiva do ritmo de expansão resultante da orientação seguida pela política
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orçamental e da intensificação das medidas monetárias restritivas. Em particular, previa-se afrouxamento das despesas de consumo privado, devido à aplicação da sobretaxa fiscal, e, consequentemente, a subida da taxa de desemprego.
De acordo com os últimos indicadores publicados, as cotações dos valores industriais na Bolsa de Nova Iorque continuaram a subir em Setembro, situando-se o índice Dow Jones no elevado nível de 936 pontos.
No entanto, há razões para admitir que no decurso da primeira parte de 1969 se venham já a manifestar plenamente os efeitos das medidas restritivas adoptadas.
Embora o aumento das importações deva prosseguir, o deficit da balança de pagamentos poderá revelar sensível melhoria no decurso do 2.° semestre de 1968, dadas as expectativas sobre a progressão das exportações e o decréscimo nas despesas de turismo e nas saídas de capitais.
4 - A política económica e financeira internacional
14. A crise do sistema monetário internacional, que assumira particular acuidade na parte final de 1967, prolongou-se durante os primeiros meses do corrente ano.
Embora de amplitude moderada, a desvalorização da libra em Novembro de 1967 — seguida do alinhamento de paridade de um número limitado de moedas — determinou forte instabilidade dos mercados cambiais, que veio agravar as pressões sobre o dólar. Dadas as apreensões verificadas acerca da manutenção do preço do ouro, registou-se volumosa procura com carácter especulativo, pelo que as reservas totais de ouro monetário diminuíram em 1967 de 1600 milhões de dólares. Esta redução foi devida na sua maior parte à participação dos Estados Unidos no apoio à cotação do ouro no mercado de Londres, através do pool do ouro.
15. A procura do ouro pelo sector privado prosseguiu com grande intensidade nos primeiros meses de 1968, atingindo as aquisições volume considerável em Março. Esta situação, reveladora do agravamento da crise de confiança nas principais moedas de reserva, determinou a deliberação dos membros do pool do ouro, publicada em Washington, em 17 de Março, de suspender as vendas de ouro aos mercados. Dada a incapacidade dos bancos centrais de prosseguirem a estabilização do preço do ouro, verificou-se assim a extinção do referido pool e a instituição de mercados paralelos (mercado para os bancos centrais e mercado livre), sendo mantido o preço de 35 dólares por onça apenas nas transacções entre autoridades monetárias.
Esta resolução seguiu-se ao encerramento do mercado do ouro de Londres, em 15 de Março, que reabriu sob a forma de mercado livre no início de Abril. Além disso, nos Estados Unidos foi votada naquela data a supressão da exigência legal de cobertura ouro da circulação interna.
Da reunião do grupo dos dez países que firmaram os Acordos Gerais de Empréstimos, realizada em Estocolmo no fim de Março, resultou o propósito, a que deram o acordo nove. daqueles países, de elaboração imediata do projecto final das emendas propostas aos estatutos do Fundo Monetário Internacional, relativas à introdução do sistema dos direitos de saque -especiais.
Todavia, as conclusões da reunião não foram aceites pela França, com o argumento de que se tornava necessário efectuar o ajustamento da balança de pagamentos dos Estados Unidos, antes da criação daquele novo instrumento de reserva.
O Governo dos Estados Unidos tem vindo, aliás, a realizar no corrente ano apreciáveis esforços tendentes à melhoria dos pagamentos externos, como ficou referido atrás. Para além da orientação da política monetária e fiscal, cabe referir o programa de defesa do dólar, apresentado no início de 1968, que abrangia novas restrições aos investimentos directos, com repercussão principalmente sobre os países da Europa continental, e aos movimentos de fundos bancários, além de medidas para reduzir as despesas turísticas e diminuir a incidência dos programas de despesas publicas na balança de pagamentos. Foi também anunciado um programa destinado a estimular as exportações, através do aperfeiçoamento dos métodos de financiamento e da promoção das vendas, sendo previsto ainda o estudo de outras medidas relativas às trocas externas, de que não resultou, todavia, qualquer acção até ao presente.
16. As tensões a que se encontrava submetido o sistema monetário internacional foram acentuadas em Maio passado pelas repercussões das perturbações políticas e sociais verificadas em França, cuja moeda sofreu movimentos especulativos que determinaram a adopção de providências restritivas cambiais (já abolidas no princípio de Setembro), além de um saque de 745 milhões de dólares sobre o Fundo Monetário Internacional.
Entretanto, o preço do coiro no mercado livre registava sucessivos aumentos, exercendo pressão sobre o respectivo preço oficial, enquanto se efectuavam vendas de ouro a diversos bancos centrais pela África do Sul.
Recentemente, porém, a situação monetária internacional experimentou sensível melhoria, sobretudo após o acordo de doze bancos centrais em Basileia, em Julho último, sobre a concessão ao Banco de Inglaterra de créditos a dez anos, no valor de 2000 milhões de dólares, para compensar as flutuações dos depósitos em libras realizados por países da zona do esterlino. Estes países comprometeram-se a conservar determinada proporção desses deposites, com a contrapartida de uma garantia, expressa em dólares, contra eventual desvalorização da libra. Tal acordo constitui importante passo para o abandono da função de reserva que a libra desempenhou até agora no sistema monetário internacional.
17. A melhoria do clima no domínio monetário explica-se, porém, essencialmente pela decisão tomada, após certa hesitação, pelos dois países cujas moedas constituem as principais fontes de liquidez internacional (os Estados Unidos e a Grã-Bretanha) no sentido de conter a procura interna e melhorar a balança de pagamentos, na linha das numerosas sugestões de instituições, e especialistas da generalidade dos países.
Desta forma, é de admitir que continue a verificar-se, no futuro próximo, a adopção de soluções transitórias, prosseguindo entretanto os contactos e estudos com vista a uma reforma do sistema monetário internacional. Por um lado, parece possível que se verifique a consolidação da importância do ouro no domínio dos pagamentos internacionais, tendo em atenção a oposição da generalidade • dos países, excepto os Estados Unidos, à sua desmonetarização, a par da disposição da África do Sul de vender ouro aos bancos centrais, cujas reservas metálicas serão assim reforçadas. Se, por outro lado, a balança de pagamentos dos Estados Unidos vier a reequilibrar-se nos próximos anos, o que parece possível, tornar-se-á necessário acelerar o procedimento legal necessário para pôr em execução o sistema dos direitos de saque especiais, cuja criação, bem como a reforma do Fundo Monetário Inter-
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nacional, foi aprovada pelo conselho de governadores daquele organismo em 3 de Junho último, por maioria substancial. Não foi, contudo, efectuada ainda pela maioria dos países a ratificação do acordo relativo à aceitação deste sistema.
18. Durante o último exercício, terminado em Junho de 1968, o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento continuou a desempenhar acção relevante no financiamento de projectos destinados a reforçar as infra-estruturas dos países em desenvolvimento, sobretudo nos sectores da energia eléctrica e dos transportes, bem como na assistência técnica aos países membros. O volume de financiamentos desta instituição atingiu naquele período 847 milhões de dólares, o que representa um decréscimo de 30 milhões relativamente ao exercício precedente.
O montante de financiamentos concedidos pela Associação Internacional de Desenvolvimento decresceu de 354 para 107 milhões de dólares, devido à escassez de fundos disponíveis. Esta situação determinou a apresentação aos países membros de uma proposta de reconstituição dos recursos da instituição através de contribuições num total de 1200 milhões de dólares, a efectuar em três partes iguais.
No discurso que pronunciou em 30 de Setembro de 1968, o novo presidente do Grupo do Banco Mundial fez importantes declarações sobre o futuro desta instituição, quer quanto ao volume de recursos financeiros a mobilizar (as operações previstas para os próximos cinco anos igualam o total das realizadas nos vinte e dois anos de existência do Banco), quer quanto à sua orientação prioritária, seja no plano regional (com preferência para as aplicações na Ásia, América Latina e África), seja no plano sectorial (ensino, agricultura e regulação do crescimento demográfico).
19. Na reunião do conselho da Associação Europeia de Comércio Livre, realizada em Londres em Maio último, ao nível ministerial, foi reafirmada a determinação de realizar esforços com vista ao alargamento da integração da Europa, devendo, ser consideradas «com espírito positivo todas as propostas construtivas que possam ser submetidas pela Comunidade».
Foi ainda tomado pelos países - membros o compromisso de realizar consultas no caso de lhes serem dirigidas propostas de carácter individual ou colectivo. Verificou-se unanimidade quanto à ideia de a cooperação no âmbito da A. E. C. L. dever prosseguir activamente, o que pressupõe a realização de um programa baseado em três princípios: aperfeiçoamento das possibilidades de comércio criadas pela zona de trocas livres, interpretação mais precisa das cláusulas da Convenção de Estocolmo e alargamento das consultas no quadro da A. E. C. L. sobre diversos problemas.
20. Prosseguiram sem êxito na Comunidade Económica Europeia as reuniões destinadas a estudar a adesão do Reino Unido, Irlanda, Dinamarca e Noruega ao Mercado Comum.
Com o acordo sobre o texto da Convenção de associação do Quénia, Uganda e Tanzânia, elevou-se para vinte e dois o número de países africanos associados à C. E. E. Prosseguiram também, com alguns progressos, as negociações com a Espanha, tendentes a criar um acordo de comércio preferencial, que constituirá a primeira fase da associação deste país ao Mercado Comum.
Em 1 de Julho último foi completado, com a antecipação de dezoito meses sobre a data prevista, o processo de criação da união aduaneira, no âmbito da C. E. E. sendo suprimidos os direitos aduaneiros sobre produtos industriais. Na mesma data os países membros da Comunidade passaram a aplicar a pauta exterior comum, em relação a terceiros países, na qual foram efectuadas as duas primeiras reduções previstas nas negociações Kennedy. Menciona-se ainda a adopção de um regulamento anti-dumping.
No domínio da política agrícola comum, tornou-se possível em Junho o acordo sobre os textos relativos a diversos problemas, nomeadamente a realização do mercado comum das conservas de frutas e legumes, enquanto a unificação dos mercados dos lacticínios e de carne bovina suscitou grandes dificuldades.
21. No que se refere ao G. A. T. T., por iniciativa dos países membros da C. E. E. os principais países industrializados signatários deste acordo concluíram em 1 de Maio um acordo para a aceleração unilateral, em benefício dos Estados Unidos, e sob certas condições, das reduções tarifárias previstas pelas negociações Kennedy.
Na 2.ª Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento, realizada em Nova Deli, de 1 de Fevereiro a 26 de Março de 1968, foram obtidos resultados escassos com vista à cooperação internacional no domínio do desenvolvimento económico. Ê o que se depreende do texto das resoluções finais da Conferência, pelo qual foi adoptado por unanimidade um acordo sobre o princípio de um «sistema generalizado de preferências sem reciprocidade nem discriminação» e elaborado um calendário para as negociações relativas à organização dos mercados dos produtos de base. Em matéria de auxílio financeiro ao desenvolvimento, foi enunciado o princípio da fixação do montante da contribuição dos países industrializados em 1 por cento do seu produto nacional.
II
Economia nacional
1 — Tendências gerais
22. Os indicadores que foi possível utilizar no momento da redacção do presente relatório não permitem completa uniformidade de interpretações sobre o estado e a evolução da conjuntura. Trata-se de característica normal dos períodos de recuperação dos níveis de crescimento e há, por isso, algum risco no delineamento das tendências gerais da economia do continente e ilhas adjacentes na ocasião actual.
23. Em geral, parece poder afirmar-se que, em 1967, se começaram a notar progressivamente, em vários sectores, sinais de recuperação da actividade económica nacional. Tal tendência acentuou-se durante o 1.° semestre de 1968 e — embora não pareça ainda legítimo afirmar que estão eliminados todos os sintomas da fase anterior — nota-se, após o começo do Verão, a acumulação de indicações de regresso aos anteriores ritmos de crescimento.
Porque tal evolução tem a apoiá-la quer uma conjuntura internacional com aspectos favoráveis, quer uma decidida acção do sector público, particularmente através do progressivo lançamento e apoio dos programas de investimento previstos no III Plano de Fomento, cuja execução se iniciou já no decurso do corrente ano, parece de admitir que o processo de recuperação poderá acelerar-se no decurso dos próximos meses na ausência de influências depressivas, de âmbito internacional.
Daí resultarão, segundo tudo leva a crer, novos estímulos da procura interna, que poderão reactivar as anteriores pressões sobre sectores cuja estrutura se tem revelado
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incapaz de satisfazer necessidades acrescidas e diversificadas; por esse facto, e porque o País se não encontra ainda em condições de assegurar a produção de muitos equipamentos a instalar para o fomento da economia, é normal esperar que — na ausência de medidas adequadas — a importação possa vir a manifestar próximas tendências para um crescimento rápido. Ora, no momento actual, não parece lícito esperar que, sem uma profunda readaptação das estruturas industriais e comerciais, o País possa financiar tal acréscimo de compras tão fàcilmente como nos últimos anos: as desvalorizações monetárias verificadas em 1967 e a política de restrições adoptada por alguns países podem prejudicar a manutenção das taxas de crescimento das exportações para os mercados habituais; a promoção turística — que continua, seguramente, a apresentar perspectivas de interesse — começa a apresentar alguns sintomas de abrandamento de resultados, pelo menos no que respeita ao volume das divisas entradas; as remessas de emigrantes — por múltiplas razões que afectam quer os países de destino e os trabalhadores portugueses que lá se encontram, quer as próprias condições de desenvolvimento da economia nacional — não deverão patentear éditos tão importantes sobre a entrada de cambiais; no futuro próximo o País deverá intensificar o reembolso dos capitais estrangeiros que têm financiado nestes últimos anos diversos empreendimentos económicos quer no sector privado, quer no sector público.
Dispõe o País de uma estrutura financeira sólida — laboriosamente construída e reforçada ao longo das últimas décadas —, que lhe permite encarar com confiança' as transformações que se avizinham. Ao chamar a atenção para elas, o Governo pretende mobilizar a opinião nacional no sentido de apoiar e contribuir para o indispensável esforço de revisão de métodos e hábitos cuja subsistência poderia acarretar graves prejuízos para o País.
Com o apoio do banco central e a colaboração das instituições de crédito nacionais, o Governo estará atento à evolução dos acontecimentos por forma que venham a tomar-se em tempo oportuno, sem improvisação, as medidas que se revelem necessárias nos domínios cambial, monetário e financeiro.
2 — A produção e a procura
24. As estimativas provisórias das contas nacionais indicam que em 1967 a actividade produtiva, em termos globais, do continente e ilhas adjacentes terá acusado a mais alta taxa de crescimento revelada pelas estatísticas nacionais (7,3 por cento), Deve-se esse resultado ao brusco abrandamento da expansão registado em 1966, visto que, feitos os cálculos para o período bienal de 1966-1967, se regista uma taxa final de 10,8 por cento, inferior à verificada entre 1963 e 1965 (13,7 por cento).
Esta evolução foi influenciada em larga medida pelas flutuações da produção agrícola, a qual, tendo melhorado sensìvelmente no ano transacto, reconduziu o produto do sector primário a um nível aproximado do que se registara em 1965.
Além disso, nos serviços ter-se-á verificado em 1967 evolução mais favorável do que no ano anterior, sendo de notar os acréscimos do valor acrescentado nos transportes e comunicações e nos serviços de administração pública e defesa. Em contrapartida, terá continuado estacionário o produto formado na actividade comercial.
As referidas estimativas evidenciam aumento do produto das indústrias transformadoras à taxa de 7,6 por cento, o que reflecte tendência para a melhoria do ritmo de expansão registado em 1966. Para esta evolução terá concorrido, em especial, a actividade nas indústrias de alimentação, bebidas e tabacos, dos têxteis, vestuário e calçado e dos produtos metálicos, máquinas, material eléctrico e material de transporte.
Por outro lado, na construção, a taxa de acréscimo do produto, embora muito inferior à do ano precedente, situou-se ainda em valor elevado (10,2 por cento).
Compreende-se, deste modo, que os cálculos do produto interino bruto, em termos reais, manifestem uma progressão de 7,3 por cento em 1967, valor que excede a previsão formulada no Plano Intercalar de Fomento (6,1 por cento). Por sua vez, à luz dos mesmos dados, a taxa média anual para o triénio de execução do Plano (5,9 por cento) não diferiu significativamente daquela previsão, apesar da evolução registada em 1966.
QUADRO I
Origem e utilização dos recursos
(Milhões de escudos, a preços de 1963)
[Ver Diário Original]
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[Ver Diário Original]
25. De acordo com as estimativas das contas nacionais sobre a utilização dos recursos, verifica-se que a expansão da procura global em 1967 se ficou a dever, fundamentalmente, ao acréscimo do consumo público, ao aumento das despesas dos consumidores e às maiores exportações de bens e serviços.
Os elementos provisórios de que se dispõe evidenciam acréscimo insignificante na formação de capital fixo em 1967. Com efeito, ao aumento das despesas de investimento nalguns sectores, designadamente «Casas de habitação», «Electricidade, gás e água», «Transportes e comunicações» e «Hotéis», ter-se-á oposto acentuada contracção das referentes às indústrias transformadoras, que parece confirmar-se, pelo menos em parte, pelo comportamento das importações de máquinas e aparelhos e pela baixa intensidade da procura nas indústrias de bens de equipamento.
De facto, o volume de importações de bens e serviços, calculado a preços constantes, diminuiu ligeiramente durante o ano transacto.
26. Para 1968 as previsões formuladas pelo Instituto Nacional de Estatística permitem esperar que a expansão do produto nacional prossiga a taxa elevada, embora naturalmente inferior à de 1967, que foi influenciada pela quebra conjuntural registada em 1966.
As primeiras previsões do produto interno bruto, ao custo dos factores para o corrente ano (que devem ser tomadas com reservas, uma vez que foram calculadas em Outubro com base. em dados referentes apenas à primeira parte do ano) sugerem um acréscimo de 5,7 por cento, relativamente ao ano anterior.
De acordo com essas estimativas, prevê-se a expansão do valor acrescentado pelas indústrias transformadoras à taxa de 5,3 por cento, mas é de admitir, pela observação dos respectivos índices mensais e dos inquéritos de conjuntura, que o ritmo de acréscimo da produção industrial possa não se afastar do observado em 1967.
Para as actividades terciárias estima-se um crescimento superior ao do ano precedente, dada a recuperação prevista para o produto da actividade comercial e a intensificação da expansão, nomeadamente nos transportes e comunicações. Quanto ao produto originado no sector primário, depois da recuperação observada em 1967, espera-se natural afrouxamento de expansão, apesar do comportamento mais favorável da silvicultura.
Continua a justificar apreensão o comportamento da formação de capital fixo. Note-se, todavia, que, através de um inquérito efectuado pela Corporação da Indústria para uma amostra de representatividade relativamente elevada, se prevê para 1968 apreciável incremento de investimentos industriais, que traduz fundamentalmente a realização de projectos relevantes nas indústrias químicas e dos petróleos e nas metalúrgicas de base. Os resultados deste inquérito apontam ainda possibilidades de quebra do investimento na indústria em 1969, devidas à falta de identificação, neste momento, de iniciativas de vulto.
Nestes termos, importará reforçar a acção no domínio dos investimentos públicos, cuja dinamização se retomou durante o 2.° semestre deste ano, e adoptar medidas de estímulo do investimento privado.
27. A avaliar pelas estimativas do Instituto Nacional de Estatística sobre as principais colheitas, o valor acrescentado pela agricultura não deve acusar variação significativa no corrente ano, em virtude das diminuições previstas em algumas produções, sobretudo nas de azeite, vinho, batata e frutas. Estes resultados devem ser, em.. parte, compensados pela colheita cerealífera, que voltou a acusar evolução particularmente favorável. Com efeito, as produções de trigo, centeio, aveia e cevada excederam substancialmente as da campanha anterior, embora tenha experimentado contracção a colheita do milho.
Quanto à pecuária, no decurso do 1.° semestre de 1968 observou-se incremento de 14,3 por cento na tonelagem de gado abatido para consumo no continente, que havia diminuído em igual período do ano anterior. Todavia, registou-se sensível descida de preços das várias espécies pecuárias, em particular do gado bovino e suíno.
O valor acrescentado pela silvicultura deve aumentar consideràvelmente no ano corrente, em face dos acréscimos previstos na produção de cortiça (44 por cento), cujo ciclo extractivo passou à fase ascendente, e, ainda que em menor proporção, na extracção de resinas.
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Por outro lado, é provável que o produto originado no sector da pesca registe ligeiro aumento. Todavia, na primeira metade do ano a tonelagem de pesca desembarcada no continente (excluindo o bacalhau) diminuiu de 11,7 por cento em relação a igual período do ano anterior, tendo o respectivo valor global evidenciado decréscimo ligeiramente inferior.
28. A actividade industrial teve evolução favorável nos primeiros meses de 1968. E o que revelam os índices mensais relativos ao conjunto da indústria (excluída a construção), cuja média para o período de Janeiro a Maio experimentou aumento de 7,8 por cento, relativamente a idêntico período do ano precedente.
QUADRO II
índices da produção industrial (a)
[Ver Diário Original]
O acréscimo observado resultou fundamentalmente do comportamento das indústrias transformadoras, cujo índice progrediu de 8,1 por cento, para o que teria concorrido a expansão nas indústrias metalúrgicas, metalomecânicas è de material eléctrico, da madeira, cortiça e mobiliário, dos produtos minerais não metálicos e transformadoras diversas.
Da observação da respectiva evolução mensal conclui-se que, após recuperação em Janeiro último, o índice global (corrigido de variações sazonais) revelou no início do ano certa estabilidade, mas aumentou sensìvelmente em Maio.
Por outro lado, o inquérito de conjuntura realizado em Março de 1968 confirma a evolução favorável da actividade industrial. Com efeito, no período de Outubro de 1967 a Março de 1968 o nível de produção da amostra considerada denunciou tendência expansionista, apontando-se perspectivas animadoras para o período de Abril a Setembro do ano em curso. De igual modo os elementos relativos às existências de mercadorias evidenciavam situação mais favorável que nos inquéritos anteriores.
A melhor posição em Março último cabia às indústrias de bens de consumo, embora tenham surgido dificuldades quanto à colocação de alguns produtos, cujas existências subiram a nivel anormal.
Nas indústrias de bens intermédios prosseguia a recuperação observada a partir de Março de 1967, não obstante o nível ainda reduzido da procura, enquanto nas de bens de equipamento a tendência de crescimento parecia pouco nítida, continuando o nível da carteira de encomendas e a intensidade da procura em baixo nível. Admite-se, no entanto, que estas indústrias tenham revelado evolução mais favorável nos últimos seis meses, atendendo à recuperação observada nalgumas actividades e ao dinamismo da procura externa.
Anote-se ainda que o grau de utilização da capacidade relativa à amostra se mantinha em 75 por cento, aumentando para 33 por cento a parcela, das empresas que laboravam a plena capacidade. Entre os factores limitativos' do aumento da produção sobressaíam a escassez da procura, a saturação do equipamento — em especial nas indústrias químicas, do papel e dos têxteis — e as dificuldades no abastecimento de matérias-primas, sobretudo nas indústrias de transformação de produtos do sector primário.
Por outro lado, a produção de energia eléctrica experimentou durante o 1.° semestre de 1968 acréscimo de 4,7 por cento, que resultou exclusivamente de utilização mais intensa das centrais térmicas de apoio. De facto, a produção de energia de origem hídrica, afectada pela escassez de pluviosidade, diminuiu ligeiramente.
29. As 'actividades terciárias terão mantido no corrente ano a tendência de apreciável expansão verificada em 1967, não obstante o afrouxamento do afluxo turístico.
Assim, no sector «Transportes e comunicações» prevê-se acréscimo do valor acrescentado de 14 por cento, contra 9,5 por cento no ano transacto.
Relativamente ao tráfego aéreo, continuou a observar-se acentuada expansão, como revelam o número de passageiros-quilómetro e de toneladas-quilómetro de mercadorias e correio transportados, que no 1.° semestre aumentaram, respectivamente, de 33 e 61 por cento, em comparação com igual período de 1967.
Por sua vez, nos transportes terrestres o número de passageiros-quilómetro transportados nos caminhos de ferro manteve-se estacionário, ao passo que no tráfego de mercadorias se observou apreciável acréscimo. Consequentemente, as receitas líquidas da exploração ferroviária elevaram-se à taxa de 6,6 por cento, superior à verificada no período homólogo do ano precedente. O número de passageiros-quilómetro transportados por estrada acusou também sensível incremento.
Quanto aos transportes marítimos, o número de navios entrados em portos da metrópole de Janeiro a Junho de 1968 aumentou apenas de 1,3 por cento, mas a respectiva tonelagem bruta experimentou acréscimo particularmente elevado (13,3 por cento),, que se atribui, em especial, à entrada de navios de grande porte, para reparações em estaleiros nacionais.
Quanto à actividade comercial, verifica-se que o valor total dos efeitos liquidados nas câmaras de compensação
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progrediu de cerca de 16 por cento, contra 8 por cento no 1.° semestre de 1967. De igual modo, o montante global dos efeitos comerciais descontados registou apreciável aumento (7,2 por cento).
Como se referiu, deve ser menos sensível no ano em curso a influência do turismo na actividade económica nacional, o que se relaciona, em parte, com as perturbações político-sociais ocorridas em França e com as medidas de natureza restritiva adoptadas nos Estados Unidos e no Reino Unido, com vista à correcção do desequilíbrio dos pagamentos externos.
Na verdade, o número de estrangeiros entrados na metrópole de Janeiro a Agosto evidenciou acréscimo de cerca de 5 por cento, contra 25 por cento em igual período do ano anterior. Por outro lado, tanto no 1.° como no 2.° trimestre do corrente ano, as receitas cambiais do turismo foram inferiores às de idênticos períodos do ano transacto, verificando-se, no conjunto do 1.° semestre, uma quebra de receitas do 3,7 por cento relativamente a 1967.
3 — Os preços e os salários
30. Em 1967 continuou a elevar-se o nível de preços. De acordo com os respectivos índices, ter-se-á, porém, atenuado o movimento dos preços no consumidor nas cidades que são objecto de observação estatística, com excepção de Lisboa, cujo índice aumentou a taxa análoga à do ano anterior. Aliás, no comportamento dos preços no ano transacto influiu a relativa estabilidade dos preços dosbens alimentares, o que se prende com a melhoria observada na produção agrícola e com os progressos alcançados nos circuitos de comercialização. Assim, para os acréscimos registados em 1967 nos índices de preços no consumidor contribuiu especialmente a progressão dos índices parciais relativos às rendas das habitações e a «diversos».
Por outro lado, ter-se-iam atenuado no último ano as incidências de factores de ordem externa sobre o nível de preços internos, como transparece da menor elevação dos índices de preços por grosso de produtos fabricados a partir de matérias-primas importadas e de produtos do estrangeiro. Com efeito, a subida do índice dos preços por grosso em Lisboa (3,8 por cento), pràticamente idêntica à observada em 1966, proveio essencialmente do aumento de preços dos produtos fabricados na metrópole, cujo índice aumentou de 6 por cento.
No entanto, alguns factores continuaram a exercer ainda influência na variação dos preços, nomeadamente a elevação dos rendimentos do trabalho, as transferências efectuadas por emigrantes, a expansão do crédito ao consumo e o afluxo de turistas. Essa influência traduziu-se fundamentalmente na expansão do volume da procura e na alteração da sua composição, o que, dada a insuficiência da oferta de algumas espécies de bens e serviços, veio determinar pressões sobre o nível dos preços. Além disso, a elevação dos custos de produção., em conexão com subidas de salários a ritmo mais rápido que o aumento de produtividade, ter-se-á repercutido sobre os preços de alguns produtos industriais.
Esta situação terá persistido durante o corrente ano. A evolução recente dos índices de preços por grosso e no consumidor reflecte efectivamente a manutenção de tensões na economia portuguesa.
1 Calculados pelo Instituto Nacional de Estatística.
QUADRO III
índices de preços do Instituto Nacional de Estatística (a)
(Médias anuais e semestrais)
[Ver Diário Original].
31. Na comparação das médias relativas aos 1.ºs semestres de 1968 e 1967 verifica-se que o índice dos preços por grosso referente a Lisboa evidenciou acréscimo de 4,4 por cento, ligeiramente superior ao observado durante o ano precedente. Os aumentos mais expressivos ocorreram nos grupos de combustíveis, lubrificantes, bebidas, leite e seus derivados, peixe e conservas de peixe. Todavia, a subida do índice correspondente aos produtos da alimentação não excedeu 2,3 por cento, devido ao efeito compensador determinado pela diminuição dos preços de outros bens alimentares, designadamente carnes, frutas e produtos hortícolas.
À semelhança do ano transacto, a variação, do nível de preços por grosso na primeira metade de 1968 explica-se principalmente pela alta de preços dos produtos da metrópole, cujo índice aumentou de 6,8 por cento. Nos restantes grupos do dispositivo referente à origem dos produtos, a progressão dos índices foi mais moderada,
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sendo de assinalar, porém, o acréscimo de 4,2 por cento no índice referente a produtos do estrangeiro.
Como é habitual, após elevação com carácter sazonal nos primeiros meses do ano, o índice geral flectiu no decurso do 2.º trimestre.
32. Comparando o 1.° semestre de 1968 com o do ano anterior, os índices de preços no consumidor revelam em geral tendência ascendente, particularmente acentuada em Lisboa, cujo índice aumentou de 7,6 por cento.
O comportamento dos índices de preços no consumidor nos diferentes centros urbanos em que são efectuadas observações estatísticas deverá atribuir-se, em particular, à elevação das rendas de habitação e dos preços de bens e serviços incluídos em «diversos». Quanto aos preços de bens alimentares, os índices evidenciaram aumento moderado, excepto em Lisboa (5,2 por cento).
QUADRO IV
índices de preços no consumidor
(Médias semestrais)
[Ver Diário Original]
Importa também considerar a evolução mensal dos índices de preços no consumidor nas referidas cidades. Como se pode observar no quadro seguinte, registou-se contracção dos índices referentes a Lisboa e Faro. no decurso do 2.° trimestre, após a subida verificada no início do ano. Nas outras cidades os índices subiram (Porto e Viseu) ou mantiveram relativa estabilidade (Coimbra e Évora) ao longo da primeira parte do corrente ano.
QUADRO V
índices de preços no consumidor (a)
(Evolução mensal em 1968)
[Ver Diário Original]
33. Na mesma linha do comportamento observado nos últimos anos, o aumento de salários continuou a exceder a alta de preços no consumidor em 1967, garantindo-se assim a melhoria dos rendimentos reais do trabalho. A avaliar pelos respectivos índices, a tendência crescente dos salários pagos na agricultura revelou, porém, naquele ano, sensível abrandamento, enquanto os salários profissionais da indústria e dos transportes, em Lisboa e no Porto, aumentaram a ritmo idêntico ao verificado em 1966.
Na evolução dos salários agrícolas parece terem tido influência a redução de áreas cultivadas - ou de culturas que exigem abundante mão-de-obra, o desenvolvimento da mecanização, a redução do fluxo emigratório e o regresso de emigrantes. As diferenças existentes no domínio das remunerações e das condições de trabalho continuaram, porém, a estimular a transferência de trabalhadores do sector primário para outros sectores, pelo que persistiu a insuficiência da oferta de mão-de-obra para algumas actividades agrícolas.
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Estas transferências, em paralelo com o afrouxamento que se verificou na expansão da actividade industrial, contribuíram ainda para atenuar a relativa escassez de mão-de-obra que tem afectado algumas indústrias e a construção civil.
No 1.° semestre de 1968, a situação alterou-se profundamente no que respeita aos salários rurais — que cresceram a taxas muito elevadas em referência a igual período de 1967 —, embora a taxa de aumento dos salários profissionais se tivesse reduzido.
QUADRO VI
índices ponderados de salários (a)
(Médias anuais e semestrais)
[Ver Diário Original]
A contínua elevação dos salários vem acentuar o interesse da revisão das técnicas de produção, com vista à melhoria da produtividade, especialmente na agricultura e nas indústrias tradicionais, para compensar os efeitos da subida dos salários sobre os custos de produção e os preços.
4 — O mercado monetário e o mercado de capitais
34. A expansão dos meios totais de pagamento internos 1 prosseguiu em 1967 à taxa de 11 por cento, idêntica à verificada no ano precedente. Para este comportamento contribuíram essencialmente os depósitos à ordem e outras responsabilidades à vista e os meios quase imediatos de pagamento, enquanto o montante de notas e moedas fora do sector monetário (isto é, em poder do público ou nos cofres do Tesouro) aumentou moderadamente.
Por fontes de emissão verificou-se que a tendência expansionista da moeda escriturai se atenuou ligeiramente, enquanto a emissão monetária global do banco central aumentou, em conexão com o excedente obtido nos pagamentos externos.
Para além do efeito resultante do novo acréscimo nas disponibilidades líquidas em ouro e divisas, a expansão dos meios de pagamento globais foi determinada ainda, em larga medida, pela evolução do crédito bancário.
35. O valor global do crédito distribuído pelo sector monetário do sistema bancário, através de carteira comercial e empréstimos diversos, elevou-se no ano transacto de 12 por cento, o que reflecte expansão mais acentuada que em 1966. Nessa variação influiu de forma preponderante a evolução das referidas modalidades de crédito nos bancos comerciais, cujo saldo global acusou aceleração, aumentando de 17,7 por cento. No entanto, a posição de liquidez real destas instituições reforçou-se, em virtude do incremento das disponibilidades cambiais e do afluxo de fundos, designadamente para contas de depósitos a prazo.
Por sua vez, o saldo do crédito distribuído pelo Banco de Portugal decresceu em 1967, como reflexo de menor recurso a redesconto e empréstimos pelos bancos comerciais, que dispunham naquela instituição, no final do ano. de elevada margem de crédito por utilizar.
Nas caixas económicas privadas a expansão do crédito distribuído foi mais moderada que no ano anterior, embora ainda elevada (14 por cento).
Quanto à Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência, o saldo global do crédito outorgado aumentou de 3 por cento, prosseguindo também a progressão dos depósitos, principalmente em contas a prazo.
36. Como é habitual, no 1.° semestre do ano de 1968, os meios monetários globais registaram elevação diminuta em relação a 31 de Dezembro de 1967. O decréscimo observado nos meios imediatos de pagamento foi excedido apenas em reduzido montante pelo aumento particularmente nítido dos depósitos a prazo. Esta evolução traduz, em grande parte, a transformação de contas de depósitos à ordem em outras de depósitos a prazo, a reflectir os efeitos da elevação dos máximos legais das taxas de juro em Setembro de 1967.
Interessará, no entanto, completar esta análise observando o comportamento dos meios de pagamento entre o final dos primeiros semestres de 1967 e 1968. Verifica-se, pelo quadro que segue, um acréscimo de 12,2 por cento, determinado essencialmente pela elevação acelerada dos depósitos a prazo.
1 Calculados pelo Banco de Portugal.
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QUADRO VII
Meios de pagamento em poder do público
(Milhões de escudos)
[Ver Diário Original]
37. O crédito distribuído pelo sistema bancário continuou a exercer um efeito expansionista sobre os meios de pagamento no decurso do 1.° semestre de 1968. Além da apreciável elevação dos saldos do crédito nos bancos comerciais, observaram-se também naquele período acréscimos nas caixas económicas privadas e na Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência. Inversamente, reduziram-se de forma acentuada os saldos de carteira comercial e empréstimos caucionados do Banco de Portugal, pelas razões antes apontadas.
Por outro lado, os bancos comerciais e a Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência tomaram promissórias do fomento nacional, correspondentes à 12.ª emissão, nos montantes de, respectivamente, 150 e 100 milhões de escudos.
A análise que segue da actividade das diversas categorias de instituições de crédito permitirá conclusões mais fundamentadas sobre a evolução recente do mercado monetário.
QUADRO VIII
Crédito distribuído pelo sistema bancário
(Milhões de escudos)
[Ver Diário Original]
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38. No Banco de Portugal as disponibilidades líquidas em ouro e divisas experimentaram no período de Janeiro a Agosto de 1968 aumento de 1466 milhões de escudos, ligeiramente superior ao registado em idêntico período do ano precedente.
A emissão monetária, porém, diminuiu de 1480 milhões de escudos, fundamentalmente em resultado da redução dos saldos da carteira comercial e empréstimos caucionados.
QUADRO IX
Emissão monetária do Banco de Portugal
(Milhões de escudos)
[Ver Diário Original]
39. O crédito distribuído pelos bancos comerciais expandiu-se no 1.° semestre do corrente ano de cerca de 4 por cento (2201 milhões de escudos) — devido, fundamentalmente, às operações de desconto— em escala muito superior à do aumento registado nos respectivo depósitos (514 milhões de escudos). Deste modo, as reservas de caixa flectiram como habitualmente na primeira parte do ano, situando-se, porém, em nível mais elevado que nos primeiros meses de 1967. Em 30 de Junho último o excesso das reservas de caixa sobre os mínimos legais atingiu 2740 milhões de escudos, contra 2233 milhões no final de Setembro de 1967, mês em que se verificou a alteração das percentagens mínimas de reserva.
40. No conjunto das caixas económicas privadas observou-se expansão do saldo do crédito outorgado de 8,7 por cento, acompanhada de nova elevação dos depósitos. Por sua vez, a relação entre as reservas de caixa e as responsabilidades totais em moeda nacional situava-se em 3,7 por cento no final de Junho, contra 5,9 por cento em igual data de 1967.
41. A actividade da Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência, através dos serviços privativos e da Caixa Nacional de Crédito, desenvolveu-se moderadamente no 1.° semestre de 1968, tendo o saldo global do crédito distribuído aumentado de 3 por cento. Assinale-se, porém, o considerável acréscimo registado para o crédito industrial (10,7 por cento).
Por outro lado, o montante total de depósitos acusou aumento de 12,7 por cento, para que contribuíram largamente os depósitos a prazo. Deste modo, as disponibilidades de caixa desta instituição aumentaram muito significativamente.
42. Quanto ao mercado de capitais, importa referir, em primeiro lugar, a actividade do Banco de Fomento Nacional.
No decurso do período de Janeiro a Junho de 1988 os saldos dos empréstimos e da carteira de títulos mantiveram-se relativamente estáveis, enquanto o volume de depósitos aumentava de 877 para 1383 milhões de escudos. Dificuldades de natureza administrativa surgidas no decurso da concretização de operações aprovadas pelo Banco explicam esta evolução a cuja correcção se tem estado a proceder no 2.° semestre do ano.
43. Entre outros indicadores disponíveis com interesse para apreciar a evolução do mercado de capitais, são de referir, em primeiro lugar, os relativos aos capitais movimentados na constituição de sociedades, que continuaram a aumentar no 1.° semestre de 1968, em relação a igual período do ano anterior. Prosseguiu também o movimento decrescente do montante do capital social das sociedades dissolvidas.
QUADRO X
Capital social das sociedades constituídas e dissolvidas
(Milhões de escudos)
[Ver Diário Original]
Por sua vez, o quantitativo global dos títulos transaccionados, após nítida contracção em 1967, relevou acréscimo nos sete primeiros meses do corrente ano, embora tenha decaído relativamente às operações realizadas na Bolsa de Lisboa. Aquela elevação deve atribuir-se exclusivamente aos títulos privados, nomeadamente acções.
O movimento descendente das cotações das acções, observado em geral no decurso de 1967, continuou a manifestar-se durante os primeiros nove meses de 1968, com excepção das cotações referentes aos sectores «Crédito e seguros» e «Transportes».
Quanto às cotações dos fundos públicos e das obrigações privadas, depois de nova contracção nos primeiros meses, os índices correspondentes apresentaram recentemente relativa estabilidade.
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5 — A balança de pagamentos e o comércio externo
44. A balança de pagamentos da zona do escudo voltou a evidenciar em 1967 elevado excedente (6067 milhões de escudos), resultante da conjugação de saldos positivos de montante avultado em transacções correntes e em operações de capital. Em comparação com o ano precedente, observou-se acréscimo de 2155 milhões de escudos no saldo global, para que concorreu fundamentalmente a melhoria verificada nas transacções correntes da metrópole, em que, ao contrário do sucedido em anos anteriores, se registou elevado saldo positivo. De facto, o acréscimo do superavit de invisíveis correntes, cuja formação resultou em especial de transferências privadas e do turismo, superou largamente o deficit das operações comerciais, que acusou, aliás, sensível redução.
Nas transacções correntes das províncias ultramarinas voltou a formar-se elevado saldo credor, determinado pelo excedente de invisíveis correntes, em que se verificou, todavia, ligeira contracção. Simultaneamente, as operações sobre mercadorias do ultramar continuaram a saldar-se por um deficit, ainda que inferior ao observado em 1966.
A balança de transacções correntes para o conjunto da zona do escudo apresentou, portanto, em 1967, expressivo superavit, como se evidencia no quadro que segue:
QUADRO XI
Balança de pagamentos da zona do escudo
(Milhões de escudos)
[Ver Diário Original]
Segundo os valores provisórios que constam do quadro anterior, em 1967 diminuiu o superavit das operações de capital relativas à metrópole, por efeito fundamentalmente do comportamento das operações a curto prazo. Quanto às operações a médio e longo prazo, verificou-se aumento das entradas de capitais, quer do sector privado, quer do sector público. Porém, enquanto nas operações do sector privado se formou superavit superior ao do ano anterior, nas do sector público o saldo contraiu-se, dada a nítida elevação dos pagamentos de juros e amortizações.
Na sequência do comportamento observado em anos anteriores, o resultado dos pagamentos externos reflectiu-se, em 1967, nas disponibilidades líquidas em ouro e divisas a curto prazo, que tiveram um acréscimo global de 6012 milhões de escudos. Além de forte elevação das reservas do Banco de Portugal, a acumulação de disponibi-
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lidades cambiais noutras instituições de crédito foi mais acentuada do que em 1966.
45. No 1.° semestre de 1968 a balança de pagamentos da zona do escudo apresentou um superavit de 550 milhões de escudos, inferior ao observado no período homólogo dj ano antecedente. Esta variação foi determinada pelo comportamento da balança de operações de capital, quer da metrópole, quer do ultramar. Na balança de transacções correntes verificou-se aumento do saldo positivo, que resultou apenas das operações do ultramar, pois que para as da metrópole a redução do deficit de mercadorias foi contrariada pela variação do saldo de invisíveis correntes. Anote-se, porém, que os saldos de turismo e transferências privadas tiveram reduzida oscilação.
Por sua vez, o saldo das liquidações cambiais efectuadas através do Banco de Portugal, no decurso dos nove primeiros meses de 1968, atingiu 1636 milhões de escudos, montante este inferior ao registado no período homólogo do ano precedente. Prosseguiu, assim, a acumulação de disponibilidades cambiais ¦ no banco emissor, anteriormente assinalada. Em face da evolução descrita, e dado o comportamento habitual nos últimos meses do ano, é de admitir que a balança de pagamentos externos do País volte a evidenciar em 1968 avultado superavit.
46. Na balança de pagamentos da metrópole com as províncias ultramarinas continuou a registar-se, em 1967, quantioso saldo favorável à metrópole, superior ao observado no ano precedente. A formação do excedente de 2417 milhões de escudos proveio dos resultados apurados nas liquidações relativas a movimentos de mercadorias e, se bem que em menor proporção, nas operações de invisíveis correntes.
Com efeito, nos movimentos de capitais registou-se elevado deficit, determinado em particular por operações de capitais privados a médio e a longo prazo, cujo saldo atingiu 645 milhões de escudos, em consequência do aumento "dos fluxos de capitais para o ultramar, devido, em grande parte, a um empréstimo concedido a Angola pela concessionária da extracção de diamantes. ¦ Na evolução dos pagamentos da metrópole com o ultramar no ano transacto exerceu influência a acumulação, no final de 1966, de operações a aguardar possibilidade de regularização, sendo esta efectuada no decurso de 1967 pela concessão de empréstimos aos fundos cambiais de Angola, Moçambique e Macau:
QUADRO XII
Balança de pagamentos da metrópole com o ultramar
(Milhões de escudos)
[Ver Diário Original]
Durante o 1.° semestre de. 1968 elevou-se de novo o saldo a favor da metrópole, devido principalmente às operações de mercadorias, cujo excedente registou aumento de 620 milhões de escudos. Paralelamente, o saldo da balança de transacções correntes aumentou consideràvelmente.
Nas operações de capital voltou a formar-se um deficit, se bem que inferior ao registado no 1.° semestre de 1967. A diminuição observada ficou a dever-se ao comportamento das operações a curto prazo, uma vez que o deficit dos movimentos de capitais a médio e a longo prazo subiu ligeiramente. Para esta variação contribuiu a apreciável elevação das saídas de capitais privados para o ultramar, nomeadamente investimentos directos e empréstimos financeiros, que ascenderam a 417 milhões de escudos no período considerado.
47. Depois de ter registado sucessivos agravamentos, o deficit do comércio externo global da metrópole acusou, em 1967, apreciável redução (1307 milhões de escudos), que proveio de um acréscimo no valor das exportações sensìvelmente superior ao verificado nas importações.
De facto, o ritmo a que vinha a observar-se o aumento das aquisições ao exterior atenuou-se no ano transacto, para o que teria concorrido, além do comportamento favorável da produção agrícola, o afrouxamento da actividade em algumas indústrias e do investimento.
Observou-se, por outro lado, expressiva intensificação das exportações, que cresceram de 13,2 por cento, não obstante as tendências depressivas que caracterizaram a actividade económica nalguns dos principais países de destino dos produtos nacionais. Este incremento resultou, no entanto, exclusivamente da elevação do> valor médio, tendo as razões de troca experimentado significativa melhoria. Consequentemente, elevou-se de modo acentuado a percentagem de cobertura das importações pelas exportações, que se fixou em 66,2 por cento.
Para a expansão em 1967 do valor das mercadorias importadas contribuíram fundamentalmente os aumentos de aquisições de ramas de petróleo, aeronaves, sementes e frutos oleaginosos, produtos químicos e alguns bens alimentares, como carne, bacalhau e peixe congelado, que contrariaram as variações negativas verificadas em cereais, batatas, algodão em rama, metais comuns e máquinas não eléctricas.
Relativamente às exportações, a elevação ficou a dever-se, em proporções apreciáveis, aos produtos das indústrias têxteis. E ainda de salientar o apreciável incre-
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mento das exportações de concentrados de tomate, vinhos e aguardentes, diamantes não industriais, máquinas e aparelhos eléctricos e material de transporte. Manteve-se, portanto, a tendência de diversificação das exportações observada nos anos anteriores.
48. No que respeita ao comércio da metrópole com o estrangeiro, verificou-se em 1967 redução do deficit, que se computou em 10 851 milhões de escudos. Com efeito, à intensificação do ritmo de aumento das exportações juntou-se sensível abrandamento da tendência ascendente das importações, que se elevaram apenas de 2,5 por cento.
Voltou a aumentar, a taxa particularmente elevada (34,2 por cento), o valor exportado para os países membros da Associação Europeia de Comércio Livre, que correspondeu a cerca de 46 por cento das exportações totais para o estrangeiro. Esta evolução, que se deve atribuir, em parte, aos benefícios proporcionados pelo desarmamento aduaneiro, resultou principalmente do incremento; da colocação de produtos nacionais no Reino Unido e na Suécia. Como as importações provenientes desta área tiveram acréscimo reduzido, o correspondente saldo negativo diminuiu consideràvelmente.
Nas trocas comerciais com os países da Comunidade Económica Europeia observou-se também lenta progressão das importações, que foi acompanhada de decréscimo nas exportações a eles dirigidas, tendo o deficit com essa área aumentado sensìvelmente.
Assinale-se ainda que o valor das 'aquisições aos Estados Unidos mostrou nítida contracção em 1967, enquanto as exportações para esse país não acusaram variação significativa.
QUADRO XIII
Comércio externo da metrópole
(Milhões de escudos)
[Ver Diário Original]
49. No 1.° semestre de 1968 manteve-se a tendência para a redução do deficit nas transacções comerciais externas da metrópole, que se fixou em cerca de 4800 milhões de escudos, ou seja menos 350 milhões de escudos que em igual período do ano anterior. Com efeito, prosseguiu o afrouxamento do ritmo da expansão das importações, que aumentaram apenas de 1,9 por cento, ao passo que o valor global exportado voltou a evidenciar apreciável incremento (7,4 por cento). Consequentemente, elevou-se o coeficiente de cobertura das importações pelas exportações e, a ajuizar pelo sensível aumento do valor médio por tonelada das exportações, que foi acompanhado de decréscimo no das importações, as razões de troca teriam evoluído favoràvelmente.
O acréscimo das exportações, que se processou a taxa superior à observada no 1.° semestre de 1967, deve atribuir-se principalmente à elevação do valor exportado de têxteis (+280 milhões de escudos) e ainda de concentrados de tomate, vinho, amêndoa em miolo, metais comuns e máquinas e aparelhos eléctricos. Em contrapartida, verificou-se declínio nas exportações de resinosos e diamantes não industriais.
No aumento do valor global importado influíram as aquisições de matérias-primas têxteis, milho, ramas de petróleo e aeronaves, que compensaram a redução observada nalguns produtos, em especial carne, trigo, amendoim, diamantes hão industriais e bens de equipamento.
50. O comércio com o estrangeiro saldou-se no 1.° semestre de 1968 por um deficit de 5123 milhões de escudos,; inferior em 303 milhões ao observado no período homólogo, do ano precedente. Esta melhoria resultou da conjugação do acréscimo no valor das exportações, com relativa estacionariedade das importações.
Relativamente ao destino das exportações, continuou a progredir a colocação de produtos nacionais no conjunto dos países membros, da Associação Europeia de Comércio Livre, embora, a ritmo mais moderado do que no 1.° semestre de 1967. De facto, verificou-se abrandamento da expansão das exportações para o Reino Unido, que no período em análise se elevaram apenas de 100 milhões de escudos, e ainda ligeira quebra do valor exportado para a Dinamarca.
Deste modo, é de admitir que, sobretudo no 2.° trimestre do ano em curso, se tenham feito sentir alguns efeitos da desvalorização da libra e da coroa dinamarquesa sobre o volume das exportações para aqueles países. Este comportamento, a confirmar-se, merecerá ponderação, tanto mais que o Reino Unido constitui o principal mercado para os produtos metropolitanos.
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Todavia, como as importações provenientes da A. E. CL. diminuíram ligeiramente, o saldo negativo com esta área revelou contracção de 376 para 126 milhões de escudos.
Por sua vez, no valor importado dos países da Comunidade Económica Europeia registou-se acréscimo moderado, o que, aliado a diminuta redução das exportações, determinou novo agravamento do deficit com essa área, que se fixou em 3057 milhões de escudos.
No período em referência verificou-se apreciável incremento do valor exportado para os Estados Unidos, ao passo que o montante das aquisições neste país acusou
ligeira quebra. Por conseguinte, o respectivo saldo negativo reduziu-se de 289 para cerca de 91 milhões de escudos.
51. Quanto ao intercâmbio comercial com as províncias ultramarinas, observou-se em 1967 considerável acréscimo no valor dos produtos movimentados em ambos os sentidos. Porém, como o aumento no valor das mercadorias destinadas ao ultramar (que não havia acusado variação significativa no ano anterior) excedeu sensìvelmente o dos movimentos em sentido inverso, o saldo a favor da metrópole registou ampla elevação, como se evidencia no quadro que segue elaborado segundo as estatísticas alfandegárias.
QUADRO XIV
Comércio da metrópole com o ultramar
(Milhões de escudos)
[Ver Diário Original]
No decurso do 1.° semestre de 1968 voltaram a intensificar-se as permutas de mercadorias entre a metrópole e as províncias ultramarinas. As saídas de mercadorias para o ultramar tiveram acréscimo superior ao das aquisições de produtos ultramarinos, pelo que o superavit da metrópole se elevou de 52 milhões de escudos, em relação a igual período do ano precedente.
Para a formação do excedente contribuíram fundamentalmente as trocas com as províncias de Angola, Guiné e Cabo Verde. Por outro lado, as principais variações no intercâmbio comercial entre a metrópole e o ultramar ocorreram no valor das mercadorias de Moçambique destinadas à metrópole ( + 136 milhões de escudos) e na colocação de produtos metropolitanos em Angola ( + 114 milhões) e em Moçambique ( + 103 milhões).
III
Actividade financeira do Estado
52. A política orçamental continuou em 1967 a ser orientada no sentido de se obter um excedente das receitas ordinárias sobre as despesas da mesma natureza suficiente para cobrir os encargos com a defesa dos territórios ultramarinos. Acelerou-se, assim, o movimento ascendente das receitas ordinárias, em conexão com a expansão da matéria colectável, o aperfeiçoamento dos processos de liquidação fiscal e a maior eficiência dos serviços, para além da incidência do novo imposto de transacções. Embora a ritmo menos acentuado, as despesas ordinárias cresceram igualmente, por efeito dos ajustamentos efectuados nas remunerações dos funcionários, bem como da satisfação das necessidades inerentes à expansão dos serviços públicos.
Tornou-se possível, portanto, a formação de um excedente das receitas ordinárias que ultrapassou o quantitativo global das despesas de defesa do ultramar, sendo o remanescente destinado em parte à cobertura de despesas de investimento.
Por outro lado, continuou a utilização de recursos disponíveis provenientes de empréstimos internos e externos, no financiamento de investimentos, especialmente dos abrangidos no Plano de Fomento, e na realização de determinadas operações financeiras. Todavia, diminuiu o produto da emissão de empréstimos, quer internos, quer externos, o que, conjuntamente com a intensificação das amortizações, permitiu moderar o ritmo de progressão da dívida pública.
QUADRO XV
Execução orçamental
(Milhões de escudos)
[Ver Diário Original]
As disponibilidades de tesouraria, por sua vez, registaram em 1967 acréscimo diminuto sobre o elevado nível atingido no final do exercício precedente.
53. O valor global das receitas ordinárias arrecadadas na gerência de 1967 atingiu cerca de 20 000 milhões de escudos, revelando um acréscimo de 17,4 por cento, mais acentuado que o obtido no ano anterior. Na progressão destas receitas influiu em particular o comportamento dos
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rendimentos fiscais, nomeadamente dos impostos directos e indirectos.
O quantitativo total dos impostos directos registou um acréscimo de 6,7 por cento, a reflectir relativo abrandamento do ritmo de expansão das cobranças. Em geral, o movimento ascendente dos impostos directos deve atribuir-se à evolução da matéria colectável e à aplicação das técnicas de liquidação resultantes dos novos códigos fiscais, sendo de salientar os acréscimos verificados nas cobranças de contribuição predial, imposto profissional e imposto complementar.
Para o aumento de 119 600 contos nas receitas de contribuição predial concorreram, em especial, a alteração da taxa referente à contribuição predial rústica e a entrada em vigor de novas avaliações gerais e do cadastro geométrico da propriedade rústica, bem como a expansão da construção nos centros urbanos e a caducidade de isenções temporárias. Relativamente ao imposto profissional, a variação verificada ( + 100 300 contos) deve-se, em parte, aos aumentos de remunerações nas empresas privadas, o que contribuiu ainda para a elevação de 93 600 contos das cobranças do imposto complementar, conjuntamente com as alterações efectuadas no respectivo sistema de liquidação.
QUADRO XVI
Receitas ordinárias
(Milhões de escudos)
[Ver Diário Original]
Por outro lado, verificou-se acentuada contracção das receitas do imposto sobre as sucessões e doações (55 200 contos), resultante da supressão da taxa de compensação, cujos efeitos foram atenuados, em particular pelas alterações dos factores de capitalização dos rendimentos passíveis de liquidação do imposto.
O aumento de 29,2 por cento nos impostos indirectos explica-se essencialmente pelas receitas do imposto de transacções, cujas cobranças, iniciadas no 2.° semestre de 1966, atingiram no ano transacto 2218,3 milhões de escudos, contra 430,6 milhões de escudos na gerência anterior. Continuou, além disso, o movimento ascensional dos rendimentos provenientes da taxa de salvação nacional e do imposto do selo e das estampilhas fiscais.
Após ligeira contracção no ano anterior, as cobranças de direitos de importação elevaram-se, excepcionalmente, no conjunto, de 117,1 milhões de escudos, não obstante os benefícios tributários concedidos na importação de matérias-primas, produtos intermediários e bens de equipamento necessários à laboração da indústria, bem como a execução dos compromissos assumidos no plano internacional e a desmobilização aduaneira decorrente do processo de integração económica nacional. O aumento verificado nas receitas desta natureza é de atribuir, em parte, à liquidação, nesse ano, de despachos de automóveis montados no País, entrados no consumo em anos anteriores e à falta de utilização de regimes de draubaque concedidos a matérias-primas importadas.
à semelhança do ano anterior, observaram-se ainda em 1967 elevados acréscimos das receitas dos grupos de «Reembolsos e reposições» e «Consignações de receita», que na sua maioria resultaram de idênticos movimentos em verbas de despesa.
54. O crescimento das despesas globais incluídas na Conta Geral do Estado intensificou-se de forma nítida em 1967. De facto, o seu quantitativo aumentou de 19 por cento, contra 8,7 por cento no exercício anterior.
Elevou-se, portanto, a percentagem das despesas orçamentais em relação ao produto nacional bruto, a preços correntes de mercado, que se fixou em cerca de 18 por cento.
QUADRO XVII
Despesas totais da Conta Geral do Estado (a)
(Milhões de escudos)
[Ver Diário Original]
Além da ampla elevação das despesas com os serviços de defesa e segurança, que correspondeu a cerca de metade do acréscimo total, verificaram-se aumentos sensíveis nas despesas de investimento e de funcionamento dos serviços de administração civil e nos encargos com a dívida pública.
De facto, as despesas de funcionamento dos serviços elevaram-se de 12 por cento, por efeito principalmente da concessão do subsídio eventual de custo de vida. Para a significativa progressão das despesas de investimento (19 por cento) concorreu em especial a execução do Plano Intercalar de Fomento.
Por seu lado, os encargos com a dívida pública evidenciaram expansão sensìvelmente superior à do ano anterior, como resultado principalmente da intensificação das amortizações.
Considerando separadamente a evolução das despesas ordinárias e extraordinárias em 1967, é de notar, quanto às primeiras, uma subida ligeiramente mais rápida do que no ano anterior, a par de nítida aceleração nas últimas.
O aumento de 12,9 por cento nas despesas ordinárias derivou, nomeadamente, da concessão, a partir de Setembro de 1966, do subsídio eventual de custo de vida e da elevação dos encargos com a dívida pública. Como as receitas ordinárias acusaram maior aumento, o seu excedente, em confronto com as despesas ordinárias, continuou em expansão, atingindo cerca de 6818 milhões de escudos, montante que cobriu uma parcela apreciável das despesas extraordinárias.
Na elevação destas despesas (27,9 por cento) influíram, em larga medida, os encargos com serviços de defesa e segurança, embora as despesas de fomento económico tenham aumentado também de forma significativa.
Em particular, as despesas com empreendimentos integrados no Plano Intercalar de Fomento atingiram 2353 mi-
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lhões de escudos em 1967, contra 2185 milhões no ano anterior. Este acréscimo ficou a dever-se especialmente aos empreendimentos de hidráulica agrícola, portos e aeroportos, bem como á assistência financeira ao ultramar.
Além do referido excedente de receitas ordinárias, na cobertura da despesa extraordinária foram utilizadas em 1967 receitas extraordinárias de montante superior ao verificado na gerência precedente.
Entre essas receitas, salienta-se o produto de empréstimos internos, cuja utilização se elevou, tendo diminuído as receitas provenientes de crédito externo. No conjunto, o produto de empréstimos aplicado não diferiu sensìvelmente do montante dos empréstimos emitidos, pelo que o valor total do produto por aplicar no final de 1967 (3433 milhões de escudos) era quase igual ao registado um ano antes.
55. A elaboração do Orçamento Geral do Estado para 1968 baseou-se, como nos anos precedentes, na prioridade conferida aos encargos com a defesa nacional e na acção do Estado com vista à intensificação do desenvolvimento económico e social. Manteve-se, assim, a orientação tendente a obter um excedente de receitas ordinárias destinado a financiar integralmente os encargos de defesa do ultramar, reservando os recursos provenientes de empréstimos para financiamento de investimentos públicos.
Por sua vez, a política fiscal definida para o corrente ano teve em vista essencialmente o aperfeiçoamento das condições de aplicação do sistema fiscal em vigor, através dos necessários ajustamentos e da melhoria do funcionamento dos serviços tributários.
No domínio das despesas ordinárias, continuaram a adoptar-se critérios tendentes a moderar a sua expansão, resultante do desenvolvimento das necessidades colectivas e do funcionamento dos serviços.
56. De acordo com as respectivas contas provisórias, a execução do Orçamento, no período de Janeiro a Junho de 1968, determinou a formação de um excedente das receitas ordinárias ¦ cobradas sobre os fundos saídos para pagamento de despesas ordinárias de 5421 milhões de escudos. Este quantitativo, que traduz um acréscimo de 422 milhões de escudos em relação ao excedente registado no 1.° semestre do ano anterior, ultrapassou largamente o montante dos fundos saídos para despesas extraordinárias (3980 milhões de escudos).
Paralelamente, as contas provisórias apresentaram no 1.° semestre do corrente ano um excesso global das receitas sobre as despesas públicas de 1638 milhões de escudos, o que corresponde a um decréscimo de 416 milhões de escudos, em confronto com o período homólogo de 1967. Todavia, devido ao comportamento das operações de tesouraria e transferências de fundos, a progressão das disponibilidades de tesouraria (+1245 milhões de escudos) não teve alteração significativa, comparando os dois períodos considerados. A crítica sistemática destes números revela a necessidade de se proceder a uma revisão das condições de registo contabilístico das operações de tesouraria, trabalho a que vai proceder-se.
57. O acréscimo das receitas ordinárias arrecadadas processou-se no 1.° semestre de 1968 à taxa de 9,4 por cento, o que reflecte abrandamento da sua expansão.
Como se revela no quadro seguinte, o comportamento da receita ordinária foi influenciado fundamentalmente pelas cobranças de receitas fiscais, quer de impostos directos, quer de impostos indirectos, e ainda pelas «Consignações de receita», que abrangem, na quase totalidade, contrapartidas de variações correspondentes da despesa.
QUADRO XVIII
Receitas ordinárias no 1.° semestre de 1967 e 1968
(Milhões de escudos)
[Ver Diário Original]
O acréscimo dos impostos directos assumiu expressão particularmente avultada (16,2 por cento), como consequência de maiores cobranças na generalidade dos impostos desta natureza, sendo de assinalar a elevação dos rendimentos da contribuição industrial, do imposto complementar e da sisa.
A progressão de 5,6 por. cento nos impostos indirectos traduz natural afrouxamento, dada a menor incidência que nela teve o imposto de transacções, cuja cobrança se elevou, porém, de 240 milhões de escudos. Por outro lado, a variação positiva registada nas receitas provenientes do imposto do selo e estampilhas fiscais foi contrariada pelo decréscimo das cobranças dos direitos de importação e da taxa de salvação nacional.
58. Durante o 1.° semestre de 1968 o montante global das despesas orçamentais autorizadas elevou-se a cerca de 9800 milhões de escudos, o que corresponde a um aumento de 15,2 por cento, idêntico ao observado no período homólogo da gerência anterior.
Prosseguiu a cadência rápida neste período a elevação de despesas com os serviços de defesa e segurança (24,5 por cento), que influiu decisivamente no acréscimo global verificado, como se pode ver no quadro seguinte:
QUADRO XIX
Despesas orçamentais no 1.° semestre de 1967 e 1968 (a)
(Milhões de escudos)
[Ver Diário Original]
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As despesas com o funcionamento dos serviços aumentaram de modo apreciável, embora em menores proporções do que no 1.° semestre de 1967, enquanto nos encargos com a dívida pública ocorreu sensível aceleração. Por seu lado, as despesas de investimento mantiveram-se estacionárias, dada a contracção nas referentes a empreendimentos com fim económico, que contrariou o aumento das despesas com fim cultural e social.
Anote-se ainda que a progressão das despesas ordinárias e extraordinárias autorizadas no 1.° semestre de 1968 — 9,1 e 24,2 por cento, respectivamente — não diferiu de modo significativo da observada em igual período de 1967.
Já no decurso do 2.° semestre de 1968 procurou o Governo — mediante utilização das elevadas disponibilidades de tesouraria e o aproveitamento das potencialidades de vários sectores do mercado de capitais — acelerar o apoio financeiro indispensável à realização do investimento público. Essa política será reforçada em 1969, contando-se para já com o aproveitamento dos saldos de empréstimos por utilizar. Outras operações de financiamento, já realizadas com intervenção do Estado, tiveram como beneficiário final o sector privado da economia para o qual se pretende canalizar maior volume de recursos a médio e longo prazo.
IV
A proposta de lei de autorização para 1969
Autorização geral
59. De harmonia com a primeira parte do n.° 4.° do artigo 91.° da Constituição Política, contém-se no artigo 1.° da presente proposta de lei de meios a autorização genérica indispensável para que o Governo fique habilitado a obter no próximo ano, segundo as normas legais aplicáveis, os tributos e mais rendimentos do Estado, e bem assim outros recursos indispensáveis à administração financeira, e a aplicar o conjunto das disponibilidades à cobertura das despesas publicas a inscrever no Orçamento Geral do Estado respeitantes ao mesmo ano.
O espírito desta disposição, firmemente vinculada a inalteráveis princípios de legalidade financeira, tem sido explicado e justificada em pormenor em anos consecutivos.
Na essência, o artigo 1.° da proposta da Lei de Meios para 1969 é equivalente ao artigo 1.° da lei de autorização, das receitas e despesas para 1968. A pequena alteração do texto, que se traduz na introdução das palavras «e a obter outros recursos indispensáveis à administração financeira», destina-se a salientar a independência desses recursos em relação às receitas normais do Estado.
A confiança política de que se reveste a autorização concedida por este artigo assume maior expressão à medida que o Governo tem de estar habilitado, cada vez mais, a actuar com a urgência e rapidez que os acontecimentos exijam.
Aliás, os factores que com grande probabilidade mais irão influir na administração financeira em 1969 continuarão a ser, fundamentalmente, os mesmos que já determinaram em grau considerável a gerência do ano em curso, a saber: a preocupação prioritária com o esforço de defesa do território nacional; a política de valorização humana no espaço português; a promoção do progresso económico; a defesa da moeda e do crédito; a cooperação no campo da defesa comum da civilização do Ocidente e na ordem económico-financeira internacional.
60. A autorização a que se refere o artigo 1.° é também necessária para os serviços autónomos e para os que se regem por orçamentos cujas tabelas não estejam incluídas no Orçamento Geral do Estado.
Considerando a efectiva independência da gestão financeira daqueles serviços, entendeu-se preferível salientar em artigo próprio o texto que na Lei de Meios vigente constitui o § único do artigo 1.°
O Governo esta na intenção de rever, tão cedo quanto possível, o regime legal da autorização, fiscalização e contabilização das actividades financeiras de todos os serviços ou organismos que, pela sua importância, tenham considerável influência na interpretação do Orçamento Geral do Estado, e os critérios relacionados com a sua elaboração e execução.
Reputa-se de toda a conveniência o estabelecimento de uma terminologia própria e uniforme, com assento legal, para mais rigorosa disciplina jurídica desta matéria.
E igualmente se considera de apreciável alcance tornar, no futuro, mais extenso o campo da autorização geral, à luz dos princípios de universalidade, de unidade e de equilíbrio orçamental, no quadro das finalidades, capacidades e interesses gerais de toda a Nação.
Resta dizer que os vocábulos «recursos» e «encargos» usados na Lei de Meios para o ano em curso foram substituídos, respectivamente, pelas palavras «receitas próprias» e «despesas», dado que estas correspondem melhor ao enquadramento das rubricas orçamentais.
Estabilidade financeira e política orçamental
61. Um dos mais significativos fundamentos do princípio básico do equilíbrio orçamental consiste no reconhecimento da interdependência entre a estabilidade da vida financeira do Estado e a evolução do poder de compra, interno e externo, da moeda.
Por isso, a designação deste capítulo pretende portem evidência o nexo existente entre a estabilidade financeira em sentido lato e o equilíbrio do orçamento.
Este equilíbrio comporta diversas virtualidades que a experiência portuguesa amplamente confirmou. Entre elas sobressai, na actual fase de evolução da conjuntura económica, a sua função de garantia de um crescimento equilibrado.
Um grau de aforro elevado, com a conveniente mobilização no sentido do investimento produtivo, é indispensável para que se atinjam níveis de formação de capital adequados à presente fase de desenvolvimento coordenado e planeado da economia portuguesa.
Assim se compreende que, a abrir o capítulo n da proposta de lei, o Governo reafirme o propósito de assegurar a estabilidade financeira interna e a solvabilidade externa da moeda. E este o alcance do artigo 3.°
62. O disposto no artigo 4.°, n.° 1, da presente proposta de lei projecta em relação às contas o carácter imperativo do equilíbrio orçamental.
Em estreita conexão com os condicionalismos que rodeiam o custeio da defesa e do desenvolvimento económico, sob a injunção do equilíbrio das contas, tem sido indispensável incluir — embora a ela não haja ainda sido necessário recorrer — a autorização genérica prevista na última parte do n.° 1 do artigo a que nos reportamos. Trata-se de uma faculdade temporária, que a conjuntura política, no ultramar e no estrangeiro, cabalmente justifica, e sem a qual, em determinadas emergências possíveis, o Governo ficaria diminuído na sua capacidade de acção eficaz e imediata para a realização dos mais altos interesses nacionais.
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Em natural encadeamento lógico, o n.° 2 do mesmo artigo atribui ao Ministro das Finanças poderes para, na prossecução das finalidades referidas, providenciar no sentido de reduzir, suspender ou disciplinar as despesas do Estado e de entidades ou organismos por ele subsidiados ou comparticipados.
Deste artigo 4.° deve aproximar-se o artigo 6.°, que completa a aplicação da mesma doutrina, com referência aos serviços do Estado, autónomos ou não, às autarquias locais, às pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, aos organismos de coordenação económica e aos organismos corporativos.
63. O artigo 5.° visa formular a coordenação que se considera dever existir entre a política orçamental e a execução do III Plano de Fomento.
Não será ocioso recordar que a política financeira estadual é um dos mais poderosos instrumentos de concretização do fomento planeado, dado o lugar que compete ao sector público no conjunto das respectivas fontes de financiamento. A necessária adaptação da política orçamental ao planeamento económico não deverá, porém, afectar os princípios de rigor, austeridade e prudência a que ela deve subordinar-se.
Como bem se compreende, só a análise do programa específico dos investimentos poderá revelar se os critérios gerais da política financeira, definidos na lei anual de receitas e despesas, são seguidos pelos serviços aos quais compete a administração das verbas deste importante sector da despesa extraordinária.
Com este objectivo, a Lei de Meios para 1968 estabeleceu, nó seu artigo 3.°, que a aplicação de verbas afectas ao III Plano de Fomento ficaria condicionada à elaboração de orçamentos aprovados e visados.
Para dar maior maleabilidade à utilização das dotações globais de que se trata, o Conselho de Ministros para os Assuntos Económicos entendeu que tais orçamentos poderiam revestir a forma de «planos de trabalho», sem obediência, portanto, à técnica de classificação administrativa das despesas ordinárias.
0 artigo 5.° da presente proposta de lei reflecte a orientação assim fixada.
Sem embargo, julga-se que este sistema carecerá de ser apoiado por um método uniforme, de modo que os dados de programação a coligir contenham elementos informativos que permitam apreciar o exacto cumprimento dos condicionalismos e critérios que, para certas despesas, venha a ser..necessário estabelecer.
64. O artigo 6.° acolhe as observações feitas pela Câmara Corporativa em pareceres respeitantes a propostas anteriores.
Mencionam-se, por isso, as autarquias locais, em vez dos órgãos que jurìdicamente as representam e têm a seu cargo a respectiva gestão.
65. O artigo 7.° da presente proposta de lei estabelece a necessidade de se definirem as condições de inclusão no Orçamento Geral do Estado dos orçamentos dos serviços" que dispõem de receitas próprias e que são mais ou menos independentes da contabilidade central.
Na verdade, ao abrigo de disposições especiais, determinados serviços do Estado, incluindo os organismos de coordenação económica, vêm cobrando taxas e outras contribuições, que, através de orçamentos próprios, são aplicadas à efectivação de despesas, sem que umas e outras sejam descritas no Orçamento Geral do Estado.
Simplesmente, este Orçamento deve reflectir a dimensão real do sector público, para que se torne viável mais completa estimativa das necessidades a satisfazer e dos recursos disponíveis.
Acresce ainda que o integral conhecimento do âmbito e da estrutura interna do sector público virá facilitar mais rigorosa adaptação das receitas e dos encargos e, assim, o reforço do próprio princípio do equilíbrio orçamental.
Por estas razões, as medidas referidas no n.° 1 do artigo 7.° não se limitam a meras providências de natureza técnica, pois que representam sólido robustecimento das garantias de legalidade da administração financeira.
Quanto aos organismos corporativos — neles apenas considerados os de carácter obrigatório — o objectivo que presidiu à disposição que figura no n.° 2 do artigo 7.° consiste em promover a uniformização e simplificação do respectivo sistema de receitas.
O n.° 3 do artigo corresponde ao artigo 12.° da Lei de Meios em vigor, aí incluído no capítulo «Política fiscal». A integração deste preceito no actual capítulo consagrado a «Estabilidade financeira e política orçamental», assim como a sua inserção no artigo que reforça os princípios da unidade e da universalidade, revelam bem o fim que se tem em vista.
66. No próximo ano iniciar-se-ão estudos conducentes a nova classificação das receitas e despesas públicas, segundo a sua natureza económica.
Esta medida, prevista no artigo 8.° da presente proposta de lei, reveste-se de particular significado, pois as classificações funcionais de receitas e despesas, preconizadas já há algumas dezenas de anos nos Estados Unidos e hoje adoptadas com êxito em numerosos países europeus, constituem um importante meio de conhecimento das influências recíprocas entre a actividade financeira e a actividade económica global.
Decorreram cerca de quarenta anos sobre a época em que, através de um conjunto de importantes medidas legislativas, se iniciou o período de restauração das finanças portuguesas.
Em curto espaço de tempo sucederam-se então os diplomas que vieram a constituir o que se designou pela «reforma orçamental» que foi toda essa magnífica legislação criadora de sãos princípios e de tão largo alcance que ainda hoje perdura, apenas ligeiramente aperfeiçoada. A ela se deve muito da ordem e do clima de confiança que ajudaram a vencer dificuldades e contribuíram para que se obtivessem os resultados que são do conhecimento geral.
Embora o sistema se tenha mostrado eficiente, não pode duvidar-se de que a administração pública, numa evolução constante, é hoje chamada a resolver problemas diferentes dos de há trinta ou quarenta anos, alguns deles até inteiramente novos.
As alterações que, em princípio, se antevêem atingem, especialmente, não só a forma de arrumação das receitas e ordenamento das despesas públicas, como também a própria estrutura do Orçamento, num esforço de adaptação às exigências da contabilidade nacional e de simplificação de processos administrativos, extensivo à generalidade dos serviços.
Na verdade, há uma parcela das contas nacionais que deveria corresponder aos números apresentados nos dois principais documentos da Administração Central, para que a pretendida «expressão integral das receitas e despesas públicas» usada na qualificação do nosso Orçamento Geral do Estado, e da respectiva Conta, pudesse identificar-se com a noção de «sector público».
Acontece, de facto, que as estruturas dos orçamentos e das respectivas contas diferem em cada subsector e até nas próprias divisões destes, não obstante os organismos
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se subordinarem na generalidade a esquemas de classificação designada por administrativa, que é uniforme para os subgrupos «Estado (0. G. E.)» e «Fundos e serviços autónomos».
Existe, portanto, logo em princípio, um problema de remodelação da actual classificação administrativa, que carece de ser uniformizada em termos convenientes e, se possível, ao nível de todo o sector público. Sendo, porém, o Orçamento e a Conta Geral do Estado os documentos fundamentais da nossa administração financeira, é por eles que se deverá começar o estudo dos aperfeiçoamentos a introduzir, para depois servirem de base às alterações que se mostrarem aconselháveis nos correspondentes documentos dos demais subsectores.
Sabe-se que, em resultado do alargamento das actividades do Estado, se tem verificado um inevitável aumento em valor dos orçamentos públicos. 0 número sempre crescente de despesas, e, consequentemente, das receitas para lhes fazer face, tem sido também uma característica do orçamento português, interessando sobretudo evidenciar o ritmo de maior progressão observado no sector extraordinário e a tendência para a sua aproximação com o valor registado no sector ordinário.
E certo que para este último facto muito contribui agora a situação excepcional que determina a realização de pesadas despesas destinadas a preservar a integridade do território nacional.
De qualquer modo, porém, é de salientar que no orçamento da despesa extraordinária, onde estes encargos se integram, mais não existe do que uma distribuição em três únicos agrupamentos de sistematização global, ao passo que as despesas ordinárias se subordinam a uma especialização por assim dizer levada ao extremo.
As circunstâncias que predominavam em 1929, aquando da promulgação do Decreto n.° 16 670, que precedeu o actual diploma classificador, impunham que se firmassem princípios de ordem e método na administração pública, entre eles uma classificação das despesas ordinárias — que então dominavam — bastante desenvolvida, de modo a servir para estabelecer a disciplina e a economia nos gastos.
Esta pulverização de dotações já não serve hoje aquele fim, nem apresenta qualquer interesse prático, verificando-se até não ter utilidade sob o ponto de vista estatístico, prejudicando, em vez de beneficiar, a recolha de elementos destinados à contabilidade nacional.
Parece, portanto, que haverá vantagem em reduzir a especificação das despesas ordinárias e em desenvolver um pouco mais a das extraordinárias, sem que as normas legais percam o seu vigor de disciplina, num e noutro caso tendo presente o que será indispensável em matéria de fiscalização e útil para as contas nacionais.
Relativamente às receitas, os problemas que se apresentam são de certo modo semelhantes. O actual critério oficial de arrumação é também insuficiente, entendendo-se que carecem de ser agrupadas segundo a sua natureza económica, independentemente da forma jurídica que possa revestir a imposição lançada ou o rendimento obtido.
Há, pois, razões que justificam suficientemente a necessidade e a oportunidade de uma revisão do Orçamento Geral do Estado de acordo com a orientação esboçada.
Politica fiscal
67. As características que mais se evidenciam na política tributária para o ano de 1969 são, necessàriamente, aquelas que resultam de situações ou circunstâncias da vida da Nação, que, em si mesmas, se prefiguram com maior relevo e que, por consequência, são do conhecimento geral.
A necessidade colectiva, com carácter de prioridade absoluta, que ao mesmo tempo apresenta grande importância na dimensão dos dispêndios, ó a que respeita h defesa da integridade do território nacional.
Ora, o. imposto extraordinário para a defesa e valorização do ultramar, de que, de momento, é impossível prescindir, não obstante o seu escasso rendimento, não permite satisfazer o acréscimo de exigências emergente de tal necessidade, E o carácter preferencial desta imposição dos factos não pode deixar de influir acentuadamente sobre o volume das receitas fiscais a cobrar pelo Estado.
Dado que o ano de 1969 será o segundo da execução do III Plano de Fomento, apresenta-se também à política fiscal o definir para esse ano uma dupla ordem de ponderações:
A primeira respeita à adequação da fiscalidade à premência da satisfação das necessidades colectivas nele inscritas como prioritárias e à consequente obtenção dos meios para se levarem a efeito as acções programadas;:
A segunda refere-se à utilização da lei tributária como instrumento' da política económica, tanto na parte em que, por ela, se estabeleçam incentivos à iniciativa privada havida por útil como na parte em que se imponham razões de desencorajamento às condutas que porventura se apresentem como inúteis ou até prejudiciais.
Daí que a lei de autorização de receitas e despesas tenha de articular-se com o referido plano, de forma a , constituir, para este efeito, método eficaz de adequada administração financeira.
E claro que a harmonização da política fiscal com a execução do Plano de Fomento suscita o problema de haver que suportar, no campo tributário, alguns sacrifícios de receita, na parte em que se julgue conveniente , criar novos incentivos aos investimentos que pela sua natureza se mostrem de acordo com os objectivos do Plano.
Por outro lado, especiais necessidades da administração pública forçam a indispensável acréscimo dos recursos financeiros, que, sem prejuízo das preocupações; com a justa repartição dos encargos fiscais, implica alguns ajustamentos nos sectores que visivelmente menos) afectem a política de fomento.;
Faz-se adiante referência especificada aos vários aspectos em que será conveniente que se concretize a politica fiscal de 1969. Antes, porém, dar-se-á breve resumo do comportamento dos vários elementos do sistema tributário no ano de 1968., i
68. Pelo que se refere ao imposto sobre a indústria agrícola, manteve-se suspensa no corrente ano a liquidação deste imposto, nos termos do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 46 496, de 18 de Agosto de 1965, por se entender que continuavam persistindo as circunstâncias que determinaram tal medida.
No que toca à contribuição predial rústica, a evolução da receita de 1966 para 1967 apresentou um incremento de 52 539 contos.
Quanto à contribuição predial urbana, trata-se de um imposto com evolução de receita marcadamente progressiva.
Isto deve-se, como em outros anos se tem sublinhado, à circunstância de estarmos perante um imposto que,
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incidindo sobre rendimentos reais, acompanha a evolução do aumento demográfico dos grandes centros urbanos e a consequente elevação das rendas que se praticam.
Assim, é de prever que no próximo ano se registe um aumento de receitas neste sector.
No ano de 1968, a única modificação introduzida no imposto profissional foi a determinada pelo artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 48 316, de 5 de Abril, com vista a conceder novos incentivos fiscais a certos sectores da produção.
De harmonia com a nova redacção do § 1.° do artigo 4.° do Código do Imposto Profissional, ficou o Ministro das Finanças autorizado a conceder, com base em parecer fundamentado da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos e ouvido o Ministério da Economia, a isenção do imposto profissional aos rendimentos provenientes da concessão ou cedência temporária de patentes de invenção, licenças de exploração, modelos de utilidade e desenhos e modelos industriais, marcas e insígnias de estabelecimentos, processos de fabrico ou de conservação de produtos e direitos análogos, nos primeiros dez anos da exploração de unidades industriais que os utilizem instaladas em regiões econòmicamente mais desfavorecidas ou que se destinem ao aproveitamento de recursos locais.
O volume da receita deste imposto, como em anos precedentes, deverá aumentar em consequência do gradual acréscimo do número de contribuintes e da elevação- do nível dos salários em muitas empresas.
Ainda no decurso do corrente, ano, julga-se possível rectificar, na medida considerada necessária, o disposto no artigo 23.° do respectivo Código, contrariando a prática, frequentemente seguida, de atribuir remunerações elevadas aos donos das empresas e aos sócios que nelas exerçam quaisquer funções, com o propósito de evitar a tributação em contribuição industrial e em imposto de capitais, secção B, de rendimentos que, por esta forma, beneficiam da taxa mais favorável do imposto profissional.
Pensa o Governo rever no próximo ano alguns aspectos do regime fiscal dos rendimentos provenientes do trabalho. Neste sentido, supõe-se que venha a ser possível estabelecer tratamento mais simples e mais equitativo, do ponto de vista da justiça tributária, para determinadas situações, no que se refere às mais elevadas taxas do imposto.
Assim, merecerá especial cuidado o problema de se encontrar uma solução menos susceptível de provocar injustiças fiscais, para o caso das acumulações de actividades por conta de outrem. Importa, fundamentalmente, que, de forma directa ou indirecta, as medidas tributárias não comprometam o eficiente aproveitamento daqueles valores humanos de que o País não é excessivamente rico.
Pelo que toca ao imposto áo capitais, nenhuma alteração houve necessidade de introduzir no respectivo regime em 1968.
Pelas suas características próprias — como já se acentuava no relatório da proposta de lei de autorização das receitas e despesas para 1968 —, este é, de certo, entre todos os actuais impostos sobre o rendimento, aquele que menores dificuldades de execução tem levantado.
Nota-se neste imposto, embora sob uma cadência moderada, um sensível acréscimo de receitas de ano para ano, que se espera continue em..1969.
Decorridos cinco anos sobre a publicação, do Código da Contribuição Industrial, o novo sistema de tributação dos lucros das actividades comerciais e industriais já deu as suas provas, podendo considerar-se ultrapassada a fase mais difícil da sua aplicação.
Novos condicionalismos entretanto verificados, a par de maior experiência, determinaram, no entanto, a necessidade de serem introduzidas durante o ano de 1968 algumas modificações no texto legal, constantes do Decreto-Lei n.° 48 316, de 5 de Abril. Embora de certa importância, essas alterações não afectam, todavia, a estrutura do imposto.
Passou a tributação a incidir sobre a totalidade dos lucros realizados no estrangeiro, em relação às sociedades comerciais ou civis sob forma comercial com sede no continente ou ilhas adjacentes.
Pretendia-se, no regime, até então vigente, com a tributação apenas de uma terça parte dos lucros realizados no estrangeiro, eliminar, ou pelo menos atenuar, a dupla tributação dos mesmos rendimentos no nosso país, dado que também eram tributados no país de origem; mas julgou-se preferível a essa solução unilateral, suportada apenas pelo nosso erário, um regime que permitisse soluções bilaterais a estabelecer no domínio das convenções que vêm sendo negociadas entre Portugal e diversos países, com o fim de eliminar as duplas tributações do rendimento.
Uma outra modificação de relevo, introduzida pelo' citado Decreto-Lei n.° 48 316, foi a alteração das taxas da contribuição industrial. A razão de ser desta medida reside no disposto no artigo 8.° da Lei n.° 2134, de 20 de Dezembro de 1967, que concedeu amplos estímulos fiscais, tornando assim imperioso encontrar uma compensação financeira para o sacrifício que os mesmos acarretam à Fazenda. E, se só parcialmente se recorreu à contribuição industrial para se obter a compensação indispensável, a verdade é que, destinando-se os incentivos concedidos a «reforçar as estruturas económicas nacionais com vista à defesa das actividades produtoras junto dos mercados», considerou-se justo procurar no próprio sector beneficiário de tal política uma parte dos elementos compensadores do sacrifício a suportar pelo Estado.
A outras modificações de interesse importa igualmente fazer referência.
Com o fim de prevenir, e porventura detectar tempestivamente situações de fraude, foi estabelecida a obrigatoriedade do exame da escrita dos contribuintes do grupo A, sempre, que o lucro tributável de um determinado exercício seja menor que o do exercício anterior, ou quando a diferença para mais fique abaixo do crescimento considerado razoável, se os resultados não se considerarem suficientemente justificados.
Mostrou a experiência ùltimamente que em alguns casos era manifestamente difícil, se não impossível, averiguar através da escrita a matéria colectável de alguns contribuintes do grupo A, determinada de harmonia com os preceitos dos artigos 22;° a 49.° do Código. Estabeleceu-se, por isso, a possibilidade de a matéria colectável de tais contribuintes assim determinada vir a ser apurada de novo pelo sistema aplicável aos contribuintes do grupo B, sempre que, após exame da escrita, se verifique inviabilidade da averiguação dessa mesma matéria colectável pelo sistema do grupo A ou ainda quando desse exame ressaltem dúvidas fundamentadas sobre se o resultado corresponde ou não à realidade. Trata-se de medidas decorrentes do próprio funcionamento do sistema de tributação dos lucros com base na contabilidade dos contribuintes.
Aliás, conhecem-se medidas semelhantes ditadas por objectivos análogos em algumas legislações estrangeiras com idêntico sistema de tributação dos lucros comerciais e industriais.
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Foram definidas no corrente ano as actividades industriais e os bens a que são aplicáveis os estímulos estabelecidos nas alíneas b) e c) do artigo 8.° da Lei n.° 2134, de 20 de Dezembro de 1967, e regulamentada a concessão dos mesmos. Da aplicação de tal política resultará, seguramente, uma redução da receita da contribuição industrial de 1968, a liquidar para cobrança em 1969.
O primeiro incentivo, consistindo numa dedução na matéria colectável da contribuição industrial aplicável aos investimentos efectuados desde 1 de Janeiro de 1968, funcionará pela primeira vez no próximo ano. E não é possível fazer neste momento uma ideia, ainda que tão só aproximada, dos seus reflexos, já que os primeiros pedidos de concessão desse benefício só virão a ser apresentados em Janeiro do próximo ano.
Também não é possível avaliar, por agora, os reflexos dos estímulos fiscais da alínea c) do artigo 8.° da Lei n.° 2134 — aceleração do regime das reintegrações e amortizações previstas no n.° 7.° do artigo 26.° do Código —, cuja aplicação só será conhecida em 1969, quando da determinação do lucro tributável de 1968.
Espera-se, todavia, que a diminuição de receita que vai verificar-se, em consequência da redução da matéria colectável, por força destes incentivos, seja compensada pelo aumento que deverá produzir-se por efeito da elevação das taxas do imposto e do melhor apuramento da matéria colectável..
No ano de 1968 foram introduzidas pelo Decreto-Lei n.° 48 316 diversas modificações no Código do Imposto Complementar.
As rendas temporárias ou vitalícias a cargo do Montepio Geral passou a aplicar-se o mesmo regime das que se encontravam a cargo das sociedades de seguros, ou seja, consideradas pelas importâncias correspondentes a 25 por cento do que for pago aos beneficiários ou posto à sua disposição.
Por outro lado, e em relação à percentagem dos rendimentos de trabalho que são deduzidos na determinação da matéria colectável do imposto complementar, foi admitida a possibilidade de aquela ser elevada até 50 por cento, por despacho do Ministro das Finanças, nos casos de invalidez devidamente comprovada e consoante o seu grau.
Por fim, e quanto, aos rendimentos isentos de imposto complementar, secção B, acrescentou-se a isenção dos «rendimentos das caixas económicas, das associações mútuas de seguro agrícola ou pecuário, das cooperativas e das sociedades anónimas isentas de contribuição industrial, nos termos dos n.ºs 6.° a 8.°, 11.0 e 12.° do artigo 14.° do respectivo Código».
O imposto sobre as sucessões ,e doações, cujo Código data de 1958, é aquele cuja reforma mais cedo começou a executar-se, é a respeito do qual se dispõe já de elementos numéricos referentes ao último quadriénio.
Os resultados da cobrança têm revelado tendência ascensional, nãó obstante serem muito numerosos, nas transmissões para descendentes, os casos de isenção.
No que respeita à distribuição e espécie das transmissões isentas, deve especificar-se ainda que atingiu grande projecção o propósito de desagravar as liberalidades de pequeno montante e de onerar mais fortemente as deixas e doações de maior vulto.
Em matéria de sisa, foram publicados, durante o ano em curso, dois diplomas: o Decreto-Lei n.° 48 290, de 25 de Março, e o Decreto-Lei n.° 48 316, de 5 de Abril.
Pelo primeiro, foi revista e uniformizada a isenção tendente a promover a aquisição da habitação por funcionários públicos ou administrativos e por beneficiários ou sócios de instituições de previdência social.
Pelo secundo dos referidos diplomas legais, estabeleceram-se isenções de sisa para as seguintes aquisições: de imóveis destinados à concentração de empresas; de terrenos que se pretenda afectar a arborização florestal, com fins industriais; e de bens integrados na reorganização ou criação de explorações agrícolas de dimensões e índole racional.
Quanto ao imposto de mais-valias, è ainda cedo para se extraírem ilações acerca da execução do respectivo regime. Basta atentar em que o ano de 1967 foi o primeiro em que se iniciou, na sua maior parte, a cobrança correspondente à transmissão de terrenos para construção.
No relatório da proposta de lei de autorização das receitas e despesas para 1968, apontou-se a necessidade de introduzir, por via legislativa, ajustamentos e modificações no texto do respectivo Código. Prosseguiram, no ano em curso, os estudos respeitantes a estas alterações, esperando-se poder completá-los no próximo ano.
De harmonia com o artigo 15.° do Código do Imposto de Mais-Valias, foi publicada a Portaria n.° 23 356, de 9 de Maio de 1968, que fixou os coeficientes a aplicar, para efeito da determinação da matéria colectável.
O imposto de transacções esta a revelar-se uma importante fonte de receitas. Em 1967 a receita atingiu um quantitativo que excedeu largamente a previsão orçamental.
O aumento da receita, em relação ao ano fiscal anterior, previsível em face do montante já cobrado no ano corrente, será devido, porventura, a influências conjunturais, a mais eficiente fiscalização e a maior adaptação dos contribuintes ao esquema de funcionamento do imposto.
A cobrança do imposto do selo no ano de 1968 registou um acréscimo para o qual terá contribuído em larga medida a actualização de taxas, determinada este ano, pelo Decreto-Lei n.° 48 317, de 5 de Abril.
Quanto à evolução da receita proveniente de estampilhas fiscais, observa-se também aumento relevante, em consequência não só do incremento do volume dos actos jurídicos sujeitos a esta modalidade de tributação, como também da alteração de taxas.
No que se refere à evolução da receita proveniente de imposto sobre as especialidades farmacêuticas nacionais e estrangeiras e águas mineromedicinais estrangeiras, trata-se de uma receita de limitado incremento, por constituir uma imposição com finalidade sobretudo estatística.
69. O artigo 9.° da proposta de lei corresponde sensìvelmente ao artigo 6.° da Lei n.° 2134. Na verdade, suprimiu-se o § único, que demarcava o campo de aplicação do corpo do artigo, e, para este mesmo fim, considerou-se suficiente introduzir logo no início do texto, após a referência ao ano de 1969, as palavras «para quaisquer efeitos».
Quanto ao imposto extraordinário para a defesa e valorização do ultramar — artigo 10.° desta proposta—, mantiveram-se os preceitos da lei em vigor, apenas se acrescentando matéria nova no n.° 4. Trata-se de alterar a técnica desta tributação, no sentido de a simplificar e adaptar melhor à sua finalidade, aproveitando os ensinamentos da experiência, sem, no entanto, lhe alterar o carácter fundamental.
O artigo 11.º é inteiramente novo. Propõe-se, na realidade, o Governo rever o regime deste imposto, numa
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linha de orientação que se conterá sensìvelmente dentro dos princípios que informam este preceito. A sua inclusão desde já, nos termos em que é formulado, na lei de autorização para 1969, resulta, no entanto, de exigências de ordem orçamental, que estão a acentuar-se por motivo dos benefícios concedidos para fins de desenvolvimento económico e pela assunção de novos encargos, nomeadamente no sector da educação. Para além disto, destina-se ainda a compensar, na economia geral desta disposição, os benefícios previstos no seu n.° 3. Os adicionais referidos no n.° 1, aplicáveis em 1969, têm de considerar-se moderados, e visam também realizar objectivos de justiça social em relação aos quais não será difícil concitar unanimidade. Por outro lado, a dedução de importâncias ao rendimento que deva constituir matéria colectável em 1970 — n.° 3 do artigo — há-de constituir forte atractivo ao investimento, em 1969, em empreendimentos de interesse nacional, cuja intensificação o Governo esta empenhado em promover, ainda que esta orientação envolva diminuição de receita.
O artigo 12.° corresponde ao artigo 9.° da Lei n.° 2134. Porém, no que respeita à concessão de estímulos a empreendimentos industriais, apenas abrange as «novas unidades». Esta orientação é imposta pelo cerceamento de receita de que o Tesouro Público já se ressente em consequência do volume actual das isenções tributárias.
No artigo 13.°, n.° 1, alínea a), o Governo assume o compromisso de concluir, em 1969, a reforma dos regimes tributários especiais e da tributação indirecta, cujos trabalhos preparatórios já haviam sido iniciados e prosseguidos em anos anteriores. Na alínea b) do mesmo n.° 1, reafirma-se o intuito de proceder à revisão geral do regime das isenções tributárias, assunto da maior importância, quer do ponto de vista das mutações de condicionalismos que se verificaram no Campo da sua aplicação, quer sob o' ângulo da conveniência de criar meios adequados às isenções exigidas pela política de fomento. Espera-se que os estudos sobre esta matéria, os quais se encontram em fase adiantada, venham a permitir, no próximo ano, a publicação do respectivo diploma. Ainda no n.° 1 do artigo, alínea c), o Governo formula um programa de melhorias a introduzir no sistema dos impostos directos sobre o rendimento, sendo ainda prematuro avaliar o ritmo a que poderão processar-se as respectivas reformas. Por último, a alínea d) do n.° 1 ocupa-se de providências relativas à avaliação da capacidade tributária das fontes nacionais e à apreciação das suas relações com a carga global resultante da fiscalidade e parafiscalidade. O fim que se tem em vista deve ser analisado tendo em conta que as taxas dos impostos portugueses podem classificar-se de moderadas em confronto com as de outros países com estruturas sócio-económicas mais ou menos análogas à nossa e também empenhados na promoção do desenvolvimento. Simplesmente, acontece que, no tocante à parafiscalidade, não é raro ouvir da parte dos interessados reparos bastante vivos quanto ao peso relativo do que pagam a título de encargos paraestaduais, que não entram no quadro da administração fiscal em sentido técnico. Resta aludir a que, no n.° 2 deste artigo 13.°, se anuncia a revisão do capítulo do Orçamento Geral do Estado que tem por título «Taxas.— Rendimentos de diversos serviços», assunto sobre o qual se dispensam quaisquer justificações, além das que resultam do que atrás se disse a propósito do artigo 7.° Apenas merecerá a pena acrescentar que algumas destas taxas se mantêm inalteradas desde há muitos anos.
O artigo 14.° reproduz, sem qualquer alteração, o disposto no artigo 11.0 da Lei n.° 2134. Os trabalhos sobre dupla tributação, evasão e fraude no plano internacional, e interterritorial no espaço português, prosseguiram durante o ano em curso, tendo mesmo sido assinadas duas convenções sobre estas matérias entre o nosso país e, por um lado, o Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte e, por outro, a Espanha. O primeiro destes convénios bilaterais foi aprovado para ratificação pelo Decreto-Lei n.° 48 497, de 24 de Julho de 1968. E de esperar que outros acordos deste género venham a celebrar-se oportunamente no próximo ano.
Prioridade das despesas
70. O texto do artigo 15.° reproduz um princípio que desde 1961 orienta a nossa administração financeira: o de conferir prioridade absoluta aos «encargos com a defesa nacional, nomeadamente os que visam à salvaguarda da integridade dn Nação». Ligada ao corpo do artigo, a alínea a) do n.° 1 apresenta-se enquadrada na declaração programática fundamental, que corporiza um verdadeiro compromisso perante a Nação, de «ser rigorosamente respeitado o equilíbrio financeiro», o que só é possível mercê da faculdade, prevista no n.° 1 do artigo 4.°, de o Governo proceder à adaptação dos recursos às necessidades, de modo a assegurar a integridade territorial do País e a intensificar o desenvolvimento económico em todas as suas parcelas, podendo, para esses fins, reforçar rendimentos já considerados no Orçamento Geral do Estado ou criar novos recursos. E, porque a disposição que acaba de citar-se, sob o ponto de vista de que se. trata, põe no. plano imediatamente seguinte o crescimento económico, lógico se compreende que a alínea b) do artigo 15.° atribua o primeiro lugar na ordem de precedência das despesas com esta finalidade aos «investimentos previstos na parte prioritária do III Plano de Fomento». Assim se harmonizam, no plano formal, as prioridades conferidas aos dispêndios de maior premência com o regime de excepção que vem sendo estabelecido desde há sete anos para a sua eventual cobertura, embora até hoje não tenha sido necessário utilizar este processo de garantir, a todo o custo, o equilíbrio do Orçamento e da Conta e, em última análise, a estabilidade financeira em geral.
A alínea c) do n.° 1, relativa ao auxílio económico e financeiro às províncias ultramarinas, nas suas diferentes modalidades, e a alínea d) do mesmo número, concernente a outros investimentos de natureza económica, social e cultural, reproduzem, sem alterações, o texto da Lei de Meios para 1968.
Como desde logo se observa, por comparação com o artigo correspondente da Lei de Meios para o ano em curso — de harmonia com uma sugestão da Câmara Corporativa no seu parecer de 1966, reiterado em 1967 —, não se incluem na hierarquização das despesas as «resultantes de compromissos internacionais e para ocorrer a exigências de defesa militar» — consideradas no n.° 2 do artigo —, por se entender que se trata de despesas obrigatórias independentes, em relação às quais não há lugar a opções em confronto com as constantes da escala de prioridades a respeitar na gestão das despesas publicas.
Julga-se que, com a redacção actual, este artigo 15.° fixa o quadro das prioridades em termos que se ajustam, de forma conveniente, às exigências legais e às circunstâncias, tornando-se dispensável alongar a sua justificação.
A ajuda financeira ao ultramar nos últimos três anos de que se dispõe de elementos pode ver-se no quadro que segue (em milhares de contos).
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QUADRO XX
[Ver Diário Original]
Sob estas diversas modalidades de auxílio foi possível canalizar para o financiamento do desenvolvimento económico ultramarino 4 250 000 contos em 1967, o que corresponde a cerca de 4 por cento do rendimento nacional, consolidando assim o aumento das percentagens globais, que se havia traduzido, em 1965 e em 1966, respectivamente, pela subida de 2,56 para 3,69.
Todavia, as percentagens de auxílio directo (fundamentalmente empréstimos e donativos), em relação ao rendimento nacional (produto nacional líquido ao custo dos factores), foram as seguintes:
1965.................... 0,65
1966.................... 0,69
1967.................... 0,86
São estas percentagens que devem comparar-se com as do quadro seguinte, uma vez que a ajuda concedida pelos outros países às regiões menos desenvolvidas não inclui os avales, no cômputo que serve de base ao seu cálculo.
QUADRO XXI
Ajuda do sector público
às regiões menos desenvolvidas (a)
[Ver Diário Original]
Política de investimentos
71. O conteúdo do artigo 16.° da presente proposta de lei revela-se idêntico ao do artigo 14.° da lei de autorização anterior. Tal como para 1968, os investimentos públicos serão especialmente destinados à realização dos objectivos globais e sectoriais do III Plano de Fomento, que constitui o quadro coordenador por que deverá pautar-se a evolução económico e social do País nos próximos anos. De facto, encontramo-nos perante um esquema de planeamento global, aplicável ao conjunto do espaço português e a todos os sectores de actividade, que se espera venha a constituir elemento dominante na formação de uma economia unificada, à escala nacional, na realização dos fins superiores da comunidade.
Por seu lado, e sem prejuízo dos investimentos de cunho social que representam frequentemente sacrifício, na óptica restrita de uma maior rentabilidade a curto prazo, na selecção do conjunto de investimentos a efectivar observar-se-ão os critérios da maior reprodutividade, de acordo, aliás, com o principal objectivo do Plano: a aceleração do ritmo de acréscimo do produto nacional.
Este objectivo e também o que visa a uma repartição mais equilibrada do rendimento impõem que igualmente se promova o mais adequado aproveitamento dos recursos disponíveis, atenta a necessidade de elevar a produtividade da actividade económica em geral e o nível da formação de capital.
O montante dos investimentos expressamente previstos para o período de seis anos de vigência do III Plano de Fomento atinge cerca de 168 714 000 contos, dos quais 123 197 000 contos respeitam a empreendimentos planeados para o continente e ilhas adjacentes, destinando-se o remanescente às províncias ultramarinas. Na parte relativa aos primeiros salienta-se fundamentalmente o elevado valor dos investimentos contemplados na indústria, na energia e nos transportes e comunicações, que representam quantitativo superior a 60 por cento da totalidade. O encaminhamento de recursos para a formação de capital na agricultura e no turismo aparece também substancialmente aumentado, em relação ao que se observou aquando do Plano Intercalar de Fomento.
A contribuição do sector público para o financiamento do investimento global ascende a cerca de 40 milhões de contos. Feitas as deduções correspondentes às restantes fontes de natureza pública, resulta como encargo a suportar pelo Orçamento Geral do Estado um total da ordem dos 16 milhões de contos.
Por seu turno, nos investimentos públicos assumem especial projecção os sectores da agricultura, dos melhoramentos rurais, da educação e investigação e da saúde.
No programa de execução para 1968, o volume de investimentos concretamente previstos para realização no continente e ilhas adjacentes eleva-se a 18 528 670 contos, o que equivale a cerca de 15 por cento do montante total projectado para o sexénio. Neste contexto, os financiamentos através do Orçamento Geral do Estado ascendem, na previsão rectificada referida a 30 de Setembro último, a 2 846 000 contos, que se distribuem principalmente pelos sectores da agricultura, transportes e comunicações, educação e saúde.
Em consequência das dificuldades iniciais inerentes ao arranque de um programa da dimensão que atinge o III Plano de Fomento, no decurso dos nove primeiros meses do corrente ano, o volume dos dispêndios efectivados através do Orçamento Geral do Estado situava-se em 1091000' contos. Ainda no mesmo período, os empréstimos outorgados às províncias ultramarinas, ao abrigo da execução do Plano, atingiram 167 000 contos, o que, perfaz um dispêndio global de 1258 000 contos. Mas prevê-se que, de acordo com a experiência anterior, este valor se eleve sensìvelmente até final do ano em curso, por uma e outra destas vias.
Para o próximo ano admite-se que o volume de financiamentos a efectuar através do Orçamento Geral do Estado traduza melhoria em relação ao de 1968.
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No artigo 17.° reúne-se a matéria contida nos artigos 15.° e 16.° da Lei n.° 2134, de 20 de Dezembro de 1967, e sublinha-se expressamente a necessidade de coordenar a política a seguir na intensificação dos investimentos sociais e culturais, bem como na melhoria do bem-estar rural, com o programa de execução para 1969 do III Plano de Fomento. Com efeito, toda a acção a empreender nestes sectores deverá estar intimamente subordinada aos objectivos constantes do Plano.
A importância de que se reveste a prossecução da política definida neste artigo não carece de ampla justificação. Ê que, de forma crescente, o desenvolvimento económico e o progresso social do País se encontram estreitamente relacionados com o volume de investimentos a efectivar no campo da educação e da saúde, e ainda no bem-estar rural. Em especial, os investimentos no ensino e na investigação, além de conduzirem a melhoria do nível geral da produtividade —resultado francamente desejável na actual fase de evolução da economia nacional —, concorrem para as transformações sócio-culturais que o processo de desenvolvimento pressupõe.
Do mesmo modo, a saúde constitui fim imperativo, e simultâneamente meio válido, do progresso social, na medida em que a todas as melhorias conseguidas neste domínio se contrapõe um aumento da capacidade produtiva da Nação, para não referir os importantes valores espirituais que estão em causa.
No que toca ao fomento do bem-estar das zonas rurais, elemento imprescindível de qualquer política de desenvolvimento regional, a escala de prioridades por que se enumeram os melhoramentos previstos não se reveste de carácter rígido, pois deverá ajustar-se à orientação que sobre esta matéria, constar do programa de execução do III Plano de Fomento para 1969, com vista a uma acção regionalmente equilibrada.
Efectivamente, e de acordo com o que de forma expressa se encontra referido no Plano, o enquadramento mais apropriado para os melhoramentos rurais terá de ser o dos planos à escala regional, no âmbito dos quais deverão articular-se os diversos tipos de investimentos, em especial os do sector público.
Os investimentos efectuados neste campo do bem-estar rural têm tido, por objecto, designadamente, a construção de estradas e de edifícios para fins assistenciais, a electrificação, o abastecimento de água, o saneamento e a urbanização. Nos últimos anos, o seu financiamento tem-se processado, quer através de dotações orçamentais e comparticipações do Fundo de Desemprego, quer de empréstimos aos corpos administrativos e de subsídios ou auxílios de outra natureza.
Em 1967, o volume de dispêndios suportados pelo Orçamento Geral do Estado elevou-se a cerca de 172 000 contos, que se distribuíram, em especial, pela viação rural (99 000 contos), electrificação (35 000 contos) e abastecimento de águas (30 000 contos). No mesmo período, o Fundo de Desemprego concedeu comparticipações no montante de 430 000 contos.
Ainda para a prossecução da política do bem-estar rural os corpos administrativos beneficiaram, no mesmo período, de diversos empréstimos, fundamentalmente concedidos através da Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência, no montante global de 160 000 contos, que se destinou em especial ao abastecimento de água (46 000 contos), à electrificação (23 000 contos) e à urbanização (22 300 contos).
Providências sobre o funcionalismo
72. São quatro os grandes domínios em que se tem inserido a atenção do Governo no que se refere ao recrutamento e condições de trabalho do funcionalismo:
a) A Reforma Administrativa;
b) Os regimes de remuneração;
c) A assistência na doença;
d) O problema da habitação.
Por isso, com redacção correspondente a novas circunstâncias, o artigo 18.° da proposta de lei reporta-se, em primeiro lugar (n.° 1), à realização dos objectives da reforma Administrativa, que constitui problema momentoso para a vida do Estado.
Quanto a remunerações, foram recentemente melhoradas, em departamentos civis e militares, algumas categorias de funcionários, tendo a revisão abrangido sobretudo as que percebiam menores vencimentos.
Também se espera publicar, ainda no ano que decorre, um diploma revendo os quantitativos das ajudas de custo.
Acresce que para o próximo ano se impõe, pela premência de que o problema se reveste, providenciar sobre a situação do professorado primário, como se prevê no n.° 3 deste artigo 18.°
Estas medidas devem projectar no orçamento do próximo ano novos encargos de montante superior a 550 000 contos.
Tendo, além disso, em consideração a progressão normal das despesas ordinárias e o montante dos recursos que é indispensável reservar para a defesa nacional, não se encontraram na previsão das receitas ordinárias disponibilidades para assegurar imediata revisão geral das condições económico-sociais dos servidores do Estado.
Aliás, essa revisão, por ter de estar Intimamente ligada à produtividade do trabalho dos servidores e ao rendimento dos serviços, exige um estudo ponderado. Esta, sem dúvida,, em causa um problema de natureza financeira. Simplesmente, a revisão geral das tabelas de vencimentos tem de ser acompanhada da reorganização dos serviços de modo a assegurar-lhes a produtividade adequada.
Algumas observações elementares poderão ajudar a compreender as dificuldades que, neste momento, impedem uma elevação geral dos vencimentos:
a) A estrutura da oferta de trabalho no País alterou-se profundamente, acontecendo que, se é fácil encontrar certas categorias de servidores, outras se afastam dos quadros públicos, com grave prejuízo para a administração pública;
b) Existem ainda em muitos sectores processos de trabalho ultrapassados, cuja actualização poderá permitir, por si só, substancial redução de despesas, que podem ser canalizadas — com proveito para o bem público — para justificados aumentos de remuneração.
Não pode, assim, o Governo aceitar que o sentido de resolução do problema seja apenas o de produzir maiores encargos tributários, sem a contrapartida do melhor rendimento dos serviços.
No desenvolvimento do 'esquema programado com vista a assegurar, gradualmente, aos servidores do Estado uma eficaz protecção, em todas as formas de doença, susceptível de vir também a abranger os seus agregados familiares, bem como os funcionários aposentados, entendeu o Governo iniciar em Novembro de 1965 o esquema traçado no Decreto-Lei n.° 45 002, de 27 de Abril de 1963, com
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a concessão, através dos serviços; da Assistência na Doença aos Servidores. Civis do Estado, de assistência hospitalar em serviços de cirurgia geral e especializada e de obstetrícia, tanto em regime de internamento como ambulatório.
A preferência assim dada a essa modalidade de assistência resultou não só da preocupação de procurar desde logo aliviar os servidores do Estado de encargos na doença nos casos em que esta se apresenta mais dispendiosa, mas ainda de se tratar de uma forma de assistência que, tomando em conta os recursos médico-hospitalares, era então já possível facultar a todos os funcionários, qualquer que fosse o local onde se encontrassem colocados.
A vastidão e complexidade do plano traçado, em que se inclui, além de assistência cirúrgica, assistência médica, materno-infantil, de 'enfermagem e medicamentosa, a prestar em todo o País, dará uma ideia da tarefa a que o Governo se lança ao programar no n.° 2 deste artigo 18.°, o integral funcionamento, durante o ano de 1969, dos serviços da Assistência na Doença aos Servidores Civis do Estado.
Em 1968, a actividade da Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência, no que respeita a construção e aquisição de habitações para funcionários públicos, tem sido orientada de acordo com o plano geral de aquisição e construção de habitações superiormente aprovado para este ano.
Na elaboração do plano de actividades para 1969, para além da continuação das obras em curso, deve vir a incluir-se o início da construção de novas obras e a satisfação de pedidos directamente formulados para aquisição de habitações.
Política monetária e financeira
73. Ao delinear, no artigo 19.° da presente proposta de lei, os aspectos fundamentais da política monetária e financeira para 1969, o Governo atendeu em especial a duas realidades:
A situação conjuntural da economia, com particular relevo para o abaixamento das taxas do investimento público e privado;
A relativa estagnação do mercado de capitais, apesar das importantíssimas devoluções de fundos que lhe foram feitas (alguns milhões de contos) pela via das amortizações de empréstimos, pagamento de juros e distribuições de dividendos.
Têm de reconhecer-se importantes lacunas nos elementos factuais e dados quantitativos à disposição da Administração, mas isso não impede o reconhecimento de que é possível melhorar substancialmente a situação actual, mediante o aproveitamento das potencialidades de informação existentes.
Cabe, em particular, à banca um importantíssimo papel na melhor fundamentação das decisões de política monetária e financeira e no apoio que pode dar à execução dos objectivos fixados pelo Governo; a colaboração já iniciada, no campo técnico, com vista à elaboração de um futuro plano de emissões de títulos, constitui experiência do maior interesse e pode vir a revelar-se o início de uma cooperação de âmbito sensìvelmente mais importante.
Colaboração semelhante esta a ser pedida às sociedades de seguros, com vista ao aproveitamento das potencialidades de renovação estrutural e administrativa que esse ramo de actividade patenteia, e deverá, naturalmente, preceder e justificar as reformas legislativas que se têm por necessárias (artigo 20.° da proposta de lei).
A importante extensão que a organização corporativa conheceu nos últimos anos e o apoio técnico de que dispõem várias das suas instituições mais representativas permitem actualmente mais ampla e fecunda troca de pontos de vista entre os quadros da administração pública e os das empresas privadas.
Parece, por tudo isso, chegado o momento de encarar a actual conjuntura económica, não como problema específico do Governo — para o qual as empresas tenham o direito de esperar simplesmente uma resposta, a fim de com base nela poderem depois agir —, mas antes mais realisticamente como um problema da Nação, perante o qual o Governo e as empresas têm a responsabilidade de uma palavra a dar. A sobrevivência de uma tradição, que já não encontra qualquer suporte nas realidades do mundo contemporâneo, leva muitas empresas, ainda hoje, a pensar que os seus problemas hão-de encontrar solução através de adaptações, estranhas ao seu próprio esforço: é nessa linha de pensamento que se inserem, entre outros, pedidos de favores acrescidos, de avales indiscriminados e de amplos créditos em condições privilegiadas. Ao mesmo tempo que se afasta de tais concepções — como é seu dever —, o Governo esta aberto à mais ampla colaboração com as empresas privadas que se mostrem dispostas a aceitar os sacrifícios e as renúncias que porventura sintam ter de suportar para se integrarem nas novas estruturas económicas e financeiras que urge fazer surgir.
A obra a realizar exige o emprego responsável de vultosos capitais e, por consequência, o desenvolvimento progressivo —tanto do lado da oferta, como do da procura de fundos — de organizações sólidas em qualquer dos aspectos económico, financeiro e administrativo. Tais organizações não poderão apoiar-se exclusivamente nos capitais de alguns, mas dependerão, progressivamente, de uma poupança nacional, de formação mais largamente repartida e cuja protecção, para que se estimule, se terá de assegurar mediante a oportuna promulgação de providências legislativas adequadas.
Não é este, certamente, o único domínio onde haverá que introduzir novas regulamentações legais. Reputa-se, porém, prematura a indicação de providências adicionais nesta matéria, quer porque o simples aperfeiçoamento de processos administrativos poderá permitir mudanças e ajustamentos, sem necessidade de alteração do contexto legal em vigor, quer porque importa não protelar a publi-; cação de diversos textos cujo anúncio se fez nas propostas de lei dos anos precedentes e de que foi acentuado, uma vez mais, o interesse no relatório do III Plano de Fomento.
Tais providências, que se enquadram na política geral de aperfeiçoamento das condições orgânicas e de funcionamento dos mercados do dinheiro, especialmente com o fim de estimular a formação de poupanças e de fomentar a mobilização, directa ou indirecta, desses e de outros fundos capitalizáveis, distribuem-se por duas ordens principais:
a) Desenvolvimento da actividade do complexo das instituições de crédito e parabancárias, revendo as condições orgânicas e de funcionamento de algumas dessas instituições, facilitando a actuação de outras nos vários mercados do dinheiro e criando e melhorando formas e meios de articulação, mais regular e flexível, de actividade entre o Banco Central e as outras instituições; de crédito ou destas entre si;
b) Revisão ou regulamentação de disposições promulgadas em legislação vigente.
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Entre estas, espera-se que seja possível publicar ainda no decurso do corrente ano as providências destinadas a regulamentar o funcionamento do Serviço de Centralização de Riscos de Crédito, criado pelo Decreto-Lei n.° 47 909,- de 7 de Setembro de 1967, para o que é necessário realizar contrato com ó Banco de, Portugal.
Igualmente se prevê a'constituição do Instituto de Seguro de Créditos à Exportação, com alguns ajustamentos, que será indispensável fazer, ao Decreto-Lei n.° 47 908, de 7 de Setembro de 1967, que o criou. E, do mesmo modo, se pensa estatuir, com o adequado apoio do Banco Central, um regime propiciatório do crédito à exportação.
Finalmente, no elenco das providências que se pensa adoptar em breve esta a regulamentação do crédito a médio prazo, com o aclaramento da forma como este tipo de crédito deve ser titulado e, bem assim, das condições em que a banca comercial nele pode continuar a desempenhar um papel que, embora exercido muitas vezes por processos inadequados à natureza das operações respectivas, se tem de há muito mostrado relevante no financiamento do desenvolvimento económico do País.
Nestes termos, o Governo apresenta a seguinte:
PROPOSTA DE LEI
I
Autorização geral
Artigo 1.° E o Governo autorizado a arrecadar, em 1969, as contribuições, impostos e mais rendimentos do Estado e a obter os outros recursos indispensáveis à administração financeira, de harmonia com as normas legais aplicáveis, e a utilizar o seu produto no pagamento das despesas inscritas no Orçamento Geral do Estado respeitante ao mesmo ano.
Art. 2.° São igualmente autorizados os serviços autónomos e os que se regem por orçamentos cujas tabelas não estejam incluídas no Orçamento Geral do Estado a aplicar as receitas próprias na satisfação das suas despesas, constantes dos respectivos orçamentos, prèviamente aprovados e visados.
II
Estabilidade financeira e política orçamental
Art. 3.° O Governo promoverá a adopção das providências tendentes a assegurar a estabilidade financeira interna e a solvabilidade externa da moeda.
Art, 4.° — 1.0 Governo adoptará as providências exigidas pelo equilíbrio das contas e pelo regular provimento da tesouraria, ficando autorizado a proceder à adaptação do
2. Para consecução dos objectivos referidos no número anterior, poderá ainda o Ministro das Finanças providenciar no sentido' de reduzir, suspender ou disciplinar as despesas do Estado e de entidades ou organismos por ele subsidiados ou comparticipados.
Art. 5.° As dotações globais do Orçamento Geral do Estado para execução do III Plano de Fomento não poderão
ser aplicadas, no ano de 1969, sem o seu desenvolvimento e justificação em planos de trabalhos, devidamente aprovados e visados.
Art. 6.° Os serviços do Estado, autónomos du não, as autarquias locais e as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, bem como os organismos de coordenação económica e os organismos corporativos, observarão na administração das suas verbas as normas de rigorosa economia que forem prescritas ao abrigo do artigo 4.° da presente lei.
Art. 7.° — 1. No ano de 1969, proceder-se-á ao estudo do regime legal das taxas e outras contribuições especiais não escrituradas em receita geral do Estado, a cobrar pelos seus serviços ou pelos organismos de coordenação económica, com o objectivo de se definir o que, com as respectivas despesas, deve transitar para o Orçamento Geral do Estado, em obediência aos princípios da unidade e universalidade orçamentais.
2. Será também revisto o regime legal das taxas dos organismos corporativos.
3. Enquanto não forem revistos os regimes legais a que se referem os números anteriores, é vedada àqueles serviços e organismos a criação ou alteração de taxas e outras contribuições, sem expressa concordância do Ministro das Finanças.
Art. 8.° No decurso do ano de 1969~, iniciar-se-á o estudo de nova estruturação e classificação das receitas e despesas públicas, em função da natureza económica dos respectivos agrupamentos.
III
Política fiscal
Art. 9.° Durante o ano de 1969, observar-se-á, para quaisquer efeitos, na determinação do valor matricial dos prédios rústicos, o disposto no artigo 30.° do Código da Sisa e do Imposto sobre as Sucessões e Doações, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 41 969, de 24 de Novembro de 1958, salvo para os prédios inscritos em matrizes cadastrais entradas em vigor anteriormente a 1 de Janeiro de 1958, em relação aos quais se continuará a aplicar o factor 30, desde que os respectivos rendimentos não hajam sido revistos e actualizados.
Art 10.° — 1. Fica o Governo autorizado a manter, no ano de 1969, a cobrança do imposto extraordinário para a defesa e valorização do ultramar, que recairá ¦ sobre as pessoas singulares ou colectivas que exerçam actividades de natureza comercial ou industrial em regime de concessão de serviço público ou de exclusivo e, bem assim, as que exerçam outras actividades a definir pelo Governo, desde que beneficiem de qualquer privilégio ou de situação excepcional de mercado. '
2. O imposto incidirá sobre os lucros revelados pelas contas dos resultados do exercício ou de ganhos e perdas relativos ao ano de 1968, e a sua taxa'continuará a ser de 10 por cento, sem-qualquer adicional ou outra imposição.
3. Ficarão ùnicamente excluídas do imposto extraordinário as pessoas singulares ou colectivas cuja contribuição industrial, liquidada para cobrança no ano de 1969, ou que lhes competiria pagar nesse ano se não beneficiassem de isenção ou de qualquer dedução, seja inferior a 100 contos em verba principal.
4. O Governo promoverá as adaptações que se mostrem necessárias nos regimes de concessão de serviços públicos ou de exclusivo, em face da natureza extraordinária deste imposto.
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Art. 11.0—1. No imposto complementar, secções A e B, a liquidar no ano de 1969 incidirão os adicionais de 10, 12, 15, 20 e 25 por cento, respectivamente sobre as colectas superiores a 10 000$, 20 000$, 40 000$, 80 000$ e 140 000$.
2. Na aplicação do. disposto no número anterior não poderá ser liquidado imposto que deixe ao contribuinte rendimento líquido menor do que aquele que lhe ficaria se o seu imposto coincidisse com o limite máximo do escalão imediatamente inferior.
3. As importâncias que, no ano de 1969, as pessoas singulares investirem em empreendimentos de especial interesse para a realização dos objectivos do III Plano de Fomento serão deduzidas até 50 por cento do rendimento colectável em imposto complementar, secção A, a liquidar em 1970.
4. Compete ao Conselho de Ministros para os Assuntos Económicos a determinação dos empreendimentos abrangidos pelo número anterior, mediante proposta conjunta dos Ministros das Finanças e da Economia.
Art. 12.° Poderá o Governo conceder estímulos fiscais aos investimentos destinados à instalação de novas unidades industriais, bem como ao desenvolvimento das explorações agrícolas ou pecuárias e ainda à formação profissional e à investigação científica e tecnológica.
Art. 13.°—1. Durante o ano de 1969, o Governo:
a) Concluirá os estudos necessários à reforma dos regimes tributários especiais e da tributação indirecta, ficando autorizado a publicar, com base nesses estudos, os respectivos diplomas legais;
b) Procederá à revisão do regime das isenções tributárias;
c) Continuará o estudo de diplomas a publicar sobre
unificação dos textos legais em matéria de tributação directa sobre o rendimento, procurando-se simplificar a técnica tributária, reduzir ao mínimo possível as obrigações acessórias dos contribuintes e estabelecer, como regra, o princípio de declaração única de rendimentos;
d) Promoverá a avaliação da capacidade tributária
das fontes nacionais e a apreciação das suas relações com as cargas fiscal e parafiscal que actualmente suportam.
2. O. Governo, no ano de 1969, procederá também à análise e revisão do capítulo do Orçamento Geral do Estado das receitas ordinárias «Taxas — Rendimentos de diversos serviços».
3. Até à adopção dos novos regimes previstos, na alínea a) do n.° 1 do presente artigo são mantidos os adicionais referidos no artigo 5.° do Decreto n.° 46 091, de. 22 de Dezembro de 1964.
Art. 14.° Continua o Governo autorizado a celebrar as convenções internacionais necessárias para evitar a dupla tributação, a evasão e a fraude fiscal e a adoptar, para todo o território nacional, as providências adequadas àquelas finalidades e à harmonização dos sistemas tributários.
IV
Prioridade das despesas
Art. 15.° — 1. As despesas dos diversos sectores do Orçamento Geral do Estado para 1969 terão a limitação dos recursos ordinários e extraordinários previstos para o referido exercício, de modo a ser rigorosamente respeitado o equilíbrio financeiro, e nelas se observará a seguinte ordem de precedência:
a) Encargos com a defesa nacional, nomeadamente os que visam à salvaguarda da integridade territorial da Nação;
b) Investimentos públicos previstos na parte prioritária do III Plano de Fomento;
c) Auxílio económico e financeiro às províncias ultramarinas, nas suas diferentes modalidades;
d) Outros investimentos de natureza económica, social e cultural.
2. O Governo é autorizado a elevar, no decreto orçamental, o limite estabelecido para satisfazer necessidades de defesa militar, de harmonia com compromissos tomados internacionalmente, podendo a dotação inscrita no orçamento de 1969 ser reforçada com a importância destinada aos mesmos fins e não despendida durante o ano de 1968.
V
Política de investimentos
Art. 16.° Os investimentos públicos serão especialmente destinados à realização dos objectivos globais e sectoriais do III Plano de Fomento e neles se observarão os critérios da maior reprodutividade e do mais adequado aproveitamento dos recursos disponíveis.
Art. 17.° — 1. Em complemento da acção resultante da execução do III Plano de Fomento, o Governo continuará a intensificar os investimentos sociais e culturais, designadamente nos sectores da saúde, da investigação, do ensino, da assistência escolar, da formação profissional e dos estudos nucleares, para cujo fim serão inscritas, segundo os recursos disponíveis, as indispensáveis dotações ordinárias ou extraordinárias.
2. Em coordenação com a execução do III Plano de Fomento, o Governo prosseguirá a melhoria do bem-estar rural, devendo os auxílios financeiros, quer de carácter orçamental, quer sob a forma de comparticipações do Fundo de Desemprego e de subsídios ou financiamentos de outra natureza, obedecer, em princípio, à seguinte escala de prioridades:
a) Estradas e caminhos, especialmente de acesso a povoações isoladas;
b) Electrificação, abastecimento de água e saneamento;
c) Construção de edifícios para fins assistenciais e sociais ou de casas, nos termos do Decreto-Lei n.° 34 486, de 6 de Abril de 1945; d) Outros empreendimentos destinados à valorização local e à elevação do nível de vida das respectivas populações.
VI
Providências quanto ao funcionalismo
Art. 18.° — 1. De acordo com os objectivos da Reforma Administrativa, serão reestruturados os quadros do funcionalismo, tendo em consideração as condições actuais do mercado de trabalho, a organização racional dos serviços e o acréscimo da sua produtividade.
2. Serão postos integralmente em funcionamento no ano de 1969 os serviços da Assistência na Doença aos Servidores Civis do Estado.
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3. Independentemente das medidas que hajam de ser adoptadas em relação ao funcionalismo em geral, o Governo providenciará sem demora acerca da situação do professorado primário.
VII
Política monetária e financeira
Art. 19.° — 1. Com o objectivo de melhorar o funcionamento dos mercados monetário e financeiro, o Governo promoverá e apoiará os esforços tendentes à reorganização das estruturas determinantes das respectivas ofertas de meios e à racionalização das formas de satisfação das correspondentes procuras, publicando, para esse efeito, os diplomas que se tornem necessários.
2. Serão também adoptadas as providências atinentes a fomentar a mobilização de recursos disponíveis, com vista à intensificação do financiamento de investimentos, nomeadamente dos previstos no programa de execução para 1969 do III Plano de Fomento.
Art. 20.° O Governo promoverá a revisão das disposições legais que regulamentam a constituição e funcionamento das sociedades de seguros.
Ministério das Finanças, 11 de Novembro de 1968. — O Ministro das Finanças, João Augusto Dias Rosas.
Produto nacional bruto, por ramos de actividade
ANEXO — MAPA N.° 1
Contas nacionais
Preços correntes
(Milhões de escudos)
[Ver Diário Original]
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ANEXO — MAPA N.° 2
Produto nacional bruto, por ramos de actividade
Preços de 1963
(Milhões de escudos)
Contas nacionais
[Ver Diário Original]
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ANEXO —MAPA N.° 3
Despesa nacional
Preços correntes
(Milhões de escudos)
Contas nacionais
[Ver Diário Original]
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ANEXO - MAPA N.° 4
Despesa nacional
Preços de 1963
(Milhões de escudos)
[Ver Diário Original]
ANEXO — MAPA N.° 5
Formação bruta de capital fixo
Preços correntes
(Milhões de escudos)
[Ver Diário Original]
Página 35
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ANEXO —MAPA N.° 6
Formação bruta de capital fixo
Preços de 1963
(Milhões de escudos)
[Ver Diário Original]
ANEXO — MAPA N.° 7
índices de preços no consumidor
Médias semestrais
[Ver Diário Original].
Página 36
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ANEXO—MAPA N.° 8
Balança comercial da metrópole
(Milhões de escudos)
[Ver Diário Original]
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ANEXO —MAPA N.° 9
Resumo comparativo, por classificações, das somas autorizadas para pagamento nos 1.ºs semestres de 1967 e 1968
(Milhares de contos)
[Ver Diário Original]
Página 38
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ANEXO – MAPA N.º10
Despesa
(Milhares de Contos)
[Ver Diário Original]
Página 39
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ANEXO – MAPA N.º10
Despesa
(Milhares de Contos)
[Ver Diário Original]