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Sexta-feira, 8 de Maio de 1992
II Série-A — Número 37
DIARIO
da Assembleia da República
VI LEGISLATURA
1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (1991-1992)
SUPLEMENTO
SUMÁRIO
Proposta de resolução n." 10/VI (aprova, paru rulificação, a Convenção sobre a Determinação do Estado Responsável pela Análise de Um Pedido de Asilo Apresentado Num Estado Meinl>ro das Comunidades Europeias):
Relatórios cias Comissões ile Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e dos Negócios Estrangeiros. Comunidades Portuguesas e Cooperação sobre a proposta de resolução.............................................................7CC -
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Relatório da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias sobre a proposta de resolução n.e 107VI (aprova, para ratificação, a Convenção sobre a Determinação do Estado Responsável pela Análise de Um Pedido de Asilo Apresentado Num Estado Membro das Comunidades Europeias).
O Governo solicita ao P.uiainento, nos termos da «ilínea ti) do d." 1 dt) artigo 200." da Constituição, a aprovação, para ratificação, da Convenção sobre a Determinação do Estado Responsável pela Análise de Um Pedido de Asilo Apresentado Num Estado Membro das Comunidades Europeias, assinada em Dublim em 15 de Junho de 1900.
A proposta de resolução tem anexada a versão autentica, em língua portuguesa, do texto da Convenção e as diferentes versões, em iodas as línguas comunitárias, dos textos da respectiva Acta da Conferência dos Ministros Responsáveis pela Imigração dos Estados Membros das Comunidades Europeias, da mesma data.
Parte I — Objectivos e sua justificação Capítulo I — Justificação histórica
Desde a assinatura, em 1986, do Acio Único 0un>peu, os Estados da Comunidade Europeia começaram a lomar ínedidas para finalizar o mercado único e a abolição de conuolos nas fronteiras internas da CE até ao fim de 1992.
Entre as medidas afectando os requerentes de asilo estão as referentes aos conuolos das fronteiras externas e ã entrada nos territórios dos Estados membros e as referentes aos critérios para detenniiiar qual o Estado responsável, em c;ida caso concreto, pelo exame do requerimento.
Os Estados têm reflectido ainda sobre propostas de harmonização dos seus procedimentos para examinar os pedidos de asilo e até os critérios usados para decidir se o asilo deve ser garantido em cada caso particular.
A Comissão Europeia alé ao fim de 1988, propôs várias medidas, que foram patinando sobre diversas dificuldades técnicas e políticas (lendo designadamente apresentado propostas de directivas coordenando as posições dos Estados membros sobre o direito de asilo e o estatuto de refugiado), pelo que os Estados decidiram .seguir pela via da preparação de acordos ititergovernamenlais, abertos à assinatura dos Estados comunitários, de preferência ao uso tios instrumentos comunitários.
Foi no Conselho Europeu de Estrasburgo de 8 e 9 de Dezembro de 1989 que os representantes dos Eslados, em matéria de livre circulação das pessoas e da Europa dos cidadãos, defenderam a aceleração de políticas que reforcem «o sentimento de pertença a um espaço comum».
Nesta perspectiva sublinharam, por um lado, a importância que «reveste a abolição progressiva das formalidades nas fronteiras internas», que «entravam a livre circulação das pessoas e simbolizam a divisão», e, por outro, a necessidade, em lace da abolição dessas formalidades, de. munidos com o devido «inventário das posições nacionais em matéria de imigração», os Estados membros tomarem medidas em «matéria de controlo de imigração proveniente de países terceiros».
Em face disto, convidaram então «as instâncias competentes a celebrarem o mais rapidamente passível, o
mais tardar ames do final de 1990, as convenções actualmente em análise, relativas ao direito de asilo, â passagem tias fronteiras externas da Comunidade e aos vistos».
As pressões sofridas pela Comunidade, com origem em fenómenos demográficos quer do Baixo Mediterrâneo quer do Centro e Lesie Europeu, têm desnaturado a especificidade humanitária do direito de asilo.
Efectivamente, há uma ligação estreita entre imigração em sentido lato e direito de asilo. Em face desta assimilação abusiva permitida por certas legislações, encontrou-se uma via legal, embora paralela, ao lluxo imigratório.
Por isso, afirmava o Ministro da Administração Intenta, no recente debate parlamentar para a aprovação da Convenção de Aplicação dos Acordos de Schengen, que «os Estados membros, reafirmando o seu empenho em conceder protecção aos refugiados, no escrupuloso respeito pela Convenção de Genebra e pelo direito humanitário internacional, se mostram determinados a combater a apresentação, fraudulenta e abusiva, de pedidos de asilo por parte de um número de estrangeiros exü*;icomunilários, que assim pretendem furtar-se ao regime geral de admissão estabelecido nas leis de imigração».
Impõe-se uma política comum ou, pelo menos, «uina harmonização das respectivas políticas de asilo».
No futuro espaço a doze, cada imigrante, como cada refugiado político num Eslado, torna-se üunbém imigrante ou refugiado nos outros onze. Cada Estado passa a ser responsável não apenas pela entrada de cidadãos de terceiros países no seu terrilório mas em toda a Comunidade, pois lhe incumbirá o controlo, nas sutis fronteiras exlemas, da entrada no território dos Doze.
De qualquer modo, no que diz respeito â análise dos pedidos de asilo, será aplicada em cada Eslado membro a sua legislação própria e as normas internacionais a que aderiu.
Capitulo II — Normas aplicáveis em Portugal sobre refugiados políticos
A entrada de refugiados políticos no território português está prevista na Constituição, dispondo o n." 6 do arti»o 33." que «é garantido o direito de asilo aos estrangeiros e aos apátridas perseguidos ou gravemente ameaçados de perseguição, em consequência da sua actividade em favor da democracia, da libertação social e nacional, da paz entre os povos, da liberdade e dos direitos da pessoa humana», sendo o seu estatuto regulado através da Lei n." 38/80, de 1 de Agosto, e do Dccrcto-Lei n." 415/83, de 24 de Novembm, no respeilo pelos compromissos internacionais assumidos por Portugal.
Por meio do Decrelo-Lei n." 43 201, de 1 de Outubro de 1962, e do Decrelo-Lei n." 207/75, de 17 de Abril, foram aprovados, para atlesão. respectivamente, a Convenção de Genebra Relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 28 de Julho de 195), e o Prolocol» Adicional, de Nova Iorque, Relativo ao Estatuto dos Refugiados, de 31 de Janeiro de 1967.
Depois disso, foram ainda ratificados o Acordo Europeu Relativo à Supressão de Vistos para Refugiados e o Acordo Europeu sobre a Transferência de Responsabilidade em Relação a Refugiados (respectivamente. Decreto n." 75/81, de 16 de Junho, e Decrelo-Lei n." 140/81, de 15 de Dezembro).
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Em face da ratificação da Convenção actualmente em apreço c já anles pelo texto de Schengen, terá de se entender que há disposições da legislação nacional que já não são passíveis de aplicação: •
a) A perda do direilo de asilo, concedido por Portugal, quando o asilado abandone o território português, fixando-se noutro Estado, se esse oulro for uin Estado das Comunidades Europeias;
b) A exigência de que os requerimentos sejam formulados por escrito e cin língua portuguesa.
E será que a obrigação de o Estado Português, quando receba um pedido de asilo, se esgotará, no fuluro, apenas na emissão de uma autorização provisória de residência, quando as convenções a que aderimos presentemente falam em «tomar» ou «retomar a seu cargo»?
Capítulo III — O actual direito internacional e a Convenção
No domínio da aplicação do direito internacional sobre os refugiados políticos, o artigo 2." da Convenção dc Dublim vem, no seguimento do artigo 28." da Convenção de Aplicação de Schcngcn, e nos seus precisos termos, reiterar as obrigações assumidas na Convenção de Genebra e no seu Prolocolo Adicional, «sem qualquer restrição geográfica», e reforçar a cooperação com o Alto Comissário das Nações Unidas para os Refugiados.
A restrição geográfica ora referida não tem que ver com a inaplicabilidade da Convenção de Genebra em p;irtc do território de um Estado membro, mas pretende acabar com as excepções ainda admitidas na segunda parle do n." 3 do artigo i do Protocolo Adicional, anlerionnente efectuadas c ainda mantidas por Eslados que, no momento, já enun Panes da Convenção de Genebra, reportandtKse á origem geográfica dos candidatos ao estaluto de refugiados.
Entenderam os Estados da Comunidade não só explicitar «o seu empenhamento em cooperar com os serviços do Alto Comissário das Nações Unidas para os refugiados» (transcrevendo assim o disposto quer no artigo 31." da Convenção quer no artigo a do Prolocolo Adicional) como ainda organizar a doze a obrigação de transmissão de informações gerais e dados estatísticos, regularmente, independentemente de solicitação c através da própria Comunidade (Secretário-Gcral do Conselho das Comunidades: n." 2 do artigo 14.").
Mas o essencial da Convenção visa:
1) Determinar o Estado que fica responsabilizado pelo tratamento do pedido de asilo. E assim:
a) Garantir que um pedido de asilo será
analisado, ao nível do território dos doze
Estados da Comunidade; /;) Impedir que o interessado possa ser enviado
sucessivamente de uns para outros Estados; c) Evitar demoras na apreciação do pedido; e
ainda
2) Instaurar uma emperação estreita quer no domínio da tomada a cargo dos requerentes de asilo quer ao nível de iroCas dc informações (gerais ou sobre os requerentes).
Capítulo IV — Evolução recente da cooperação entre os Estados comunitários neste domínio
1 — Os debates no âmbito dos Doze:
Há duas convenções elaboradas no âmbito dos doze Estados coinuniuirios que têm particular interesse em matéria de protecção de estrangeiros que solicitam asilo: a Convenção de Dublim, ora em apreço, e a Convenção sobre a Travessia das Fronteiras Exteriores.
Esta última adopta pnxxxlimentos comuns de controlo das suas fronteiras, estabelece a cooperação na imposição de vistos e cria sanções para os transportadores que levem pessoas sem vistos.
Numa e noutra, estamos perante matérias já reguladas por oito Estados membros da Comunidade, entre os quais Portugal, signatários originais ou aderentes aos Acordos de Schengen de 1985 e que, também fora do quadro comunitário, assinaram em Junho de 1990 uma convenção de aplicação que regula aqueles Acordos.
Mais recentemente o Tratado da União Política Europeia, assinado em 7 de Fevereiro passado, veio estender a competência da CE a novos pilares, cm tennos que cobrem muitas destas áreas, que, embora não incluídas formalmente no Tratado das Comunidades Europeias (e portanto escapando a um controlo parlamentar c judicial europeu), poderiio pennitir, se o Conselho vier a utilizar a via prevista no artigo K-9." do Tratado de Matisuicht, que as instituições comunitárias, enquanto tais, passem a assumir a responsabilidade de legislar sobre matérias até agora bloqueadas ou, quando muito, reguladas ao nível intergovernamental, ou seja, do direito internacional e não do quadni comunitário.
Aliás, vários Estados da CE vêm expressando a intenção de desenvolver procedimentos comuns em matéria de concessão de vistos, devido á preocupação não só com o respeito do princípio de rum refoulement mas sobretudo pela proliferação em alguns Estados comunitários da aceitação de pedidos «manifestamente infundados».
2 — A articulação entre as Convenções de Schcngcn e de Dublim:
Para Portugal, que, juntamente com ouuos sete Estados membros da Comunidade, c signatário da Convenção de Schengen, que enlrarâ cm vigor provavelmente na mesma altura que a Convenção de Dublim, imporia averiguar da compatibilidade entre as soluções que constam das duas Convenções neste domínio. Com efeito, ambas são acordos intcrgovenuunenuús entre Eslados membros, pois, apesar de a Convenção de Dublim abranger os Doze, não é um instrumento jurídico comunitário.
Esta vem transcrever, com uma ou outra alteração, o conteúdo da Convenção de Schengen sobre a política de asilo (capítulo vii), «Responsabilidade pelo tratamento de pedidos de asilo», do título n, «Supressão dos contmlos nas fronteiras internas e circulação de pessoas». Em certo aspecto, podíamos dizer que se tratou de estender aos Doze os compromissos dos Oito, como estes estenderam a si os Acordos do Benelux, compromissos efectuados em Schengen e abertos a todos os Estados tia CE, embora só no domínio do direito de asilo. E daí que, tendo os Doze aceite comprometer-se, tixlos, com as soluções de Schengen nesse domínio, mas não noutros, tiveram de seguir a via da autonomização dessa parte através de uma nova Convenção,
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que, assün, nao só consome toda a matéria em apreço como integra todos os Estados que se tinham comprometido com ela anteriormente.
Por ludo o que se deixa dito, é óbvio que, no ful uro e nesie dominio, os Estados vão aplicar a Convenção de Dublim. Os oilo Estados Schengen aplicarão esta Convenção e ouuos acordos a que chegarem no ámbito das materias extremamente importantes constantes da declaração comum, mas aplicá-la-ão apenas nas matérias em que ainda não haja ou não venha a haver convenções a doze ou direito comunitário, passando a pautar-se por estes instrumentos na medida em que apareçam a regular e esgotar toda a regulamentação das matérias já (raladas pelos Oilo.
A Convenção de Schengen tem um lógica histórica e geopolítica, enquanto consüução-laboralóiio de uns para preparar e convencer os mais reticentes, que, contendo mesmo assim matérias de diferente dificuldade, apontava já os caminhos que estão a ser seguidos.
Em 19 de Junho de 1990, os membros dos Governos que assinaram a Convenção de Aplicação dos Acordos de Schengen declaravam expressamente que consideravam «que a Convenção constitui uma etapa impórtame com visla à realização de um espaço sem fronteiras iniemas e nela se inspirarão para o prosseguimento dos uabalhos dos Eslados membros das Comunidades Europeias».
No entanto, a questão da compatibilização das duas Convenções lem de merecer atenção se não estiverem apenas em causa as diferenças nas soluções que se prendem direciametile com a matéria, mas a adaptação de certas soluções de Schengen noutros domínios, como ainda, se num ou noutro ponto, a Convenção de Schengen aprofundar mais o tratamento de algumas questões.
Num documento oriundo da Comissão, elaborado em resposta a um questionário do Parlamento Europeu, de 2 de Maio de 1991 [Doe. SG/Ctxird (91/X1)]. afirma-se que as normas das duas Convenções não são inteiramente coincidentes, pois, apesar de a Comissão «se inspirar, de maneira pragmática, nas medidas sobre as quais os oilo Estados membros já chegaram a acordo», elas apenas «podem ser consideradas como bastantes compatíveis».
Os autores dos textos de Schengen criaram duas nonnas visando ultrapassar as possíveis contradições entre a Convenção e o direito comunitário ou oulras convenções celebradas enue Estados membros.
Diz o artigo 134." que «as disposições da presente Convenção só são aplicáveis na medida em que forem compatíveis com o direito comunitário». Ou seja, salvaguarda-se a prevalência do direito comunitário que no luluro venha a regular as matérias.
E o artigo 142." estatui que, «quando forem concluídas convenções entre Estados membros das Comunidades Europeias tendo em vista a realização de um espaço sem fronteiras internas, as Partes Contraíanles acordarão nas condições em que as disposições da presente Convenção serão substituídas ou alteradas em função das disposições correspondentes das referidas Convenções», tendo em conta «o facto de as disposições da presente Convenção poderem prever uma cooperação mais aprofundada do que a que resulta das disposições das referidas Convenções» e sem prejuízo de «as disposições que forem contrárias às acordadas entre os Estados membros das Comunidades Europeias serem sempre adaptadas».
De qualquer modo, por substituição, como parece, dado tratar-se do confronto de uma convenção a doze e que consome toda a matéria, ou, por adaptação, as duas Convenções não terão problemas de compatibilização e aplicação.
E se numa melhor reflexão ou experiência futura se mostrar que melhor andariam os Doze (em sede de futura legislação comunitária até hoje ainda não possível ou, nos próximos tempos, em sede da Convenção de Dublim) em seguirem alguma solução de Schengen, agora abandonada, ptxJent sempre seguir-se facilmente o mecanismo previsto no artigo 16." da Convenção de Dublim, atirando para o Comité Iiitergoveriiamenlal o estudo e as propostas de allcração à própria Convenção dos Doze.
Parte II — Conteúdo da Convenção Capítulo I — Os conceitos (artigo 1.s)
A Convenção define uma grande parte dos principais conceitos que usa: «estrangeiro», «pedido de asilo», «requerente de asilo», «análise» de um pedido, «título de residência» e vistos (quer o «visto de entrada» quer o «visto de trânsito») em lermos correspondentes ás definições dadas na Convenção de Aplicação dos Acordos de Schengen, diferenciando, embora sem implicar qualquer distinção real, as noções de «pedido de asilo» e sua «análise».
1 — Quanto ao pedido de asilo, a Convenção define-o como «requerimento pelo qu;d um estrangeiro solieila a um Estado membro a protecção da Convenção de Genebra, invocando a qualidade de refugiado [...]», enquanto a Convenção de Schengen considera como tal «qualquer pedido apresentado por escrito, oralmente ou de qualquer outro mixlo, por um estrangeiro na fronteira externa ou no terrilório de uma Parle Contratante, com visla a obter o reconhecimento da qualidade de refugiado [...] bem como beneficiar nessa qualidade de um direito de residência».
2 — Quanto â análise ou «tratamento» de um pedido de asilo, a Convenção de Dublim reporta-se a um conjunto de medidas («processos», em Schengen) de análise das decisões ou das sentenças das autoridades competentes, enquanto a Convenção de Schengen não fala em sentenças, mas em «medidas tomadas em aplicação de decisões definitivas».
As diferenças de textos ou resultam de uma maior deiisilicação do conceito, incorporando nele algo que sempre seria uma sua consequência necessária, ou de utilização de expressões que parecem cobrir o mesmo tipo de situações.
De qualquer maneira, no que diz respeito à forma do requerimenlo, ele é admitido na Convenção de Schengen, sob qu;dquer forma, mesmo oral, o que, pelo contrário, já não acontece em geral na lei portuguesa (artigo 15." do Decreto n." 55/80, de 1 de Agosto) com excepção do peticiotiário que enlre irregularmente (artigo 10." do Decreto--Lei ii." 415/83, de 24 de Novembro).
Perante a fónnula da Convenção de Dublim, parece que a lei portuguesa continuaria aplicável, embora só em relação aos requerentes que apresentassem o pedido directamente ás autoridades nacionais. No entanto, enquanto Estado sigiialário da Convenção de Schengen, não se tratando de contradição, mas de uma questão de menor exigência para com o rcquereiile, parece ser nos lermos regulados pela Convenção de Schengen que as autoridades nacionais deverão aceitar os requerimentos.
Capítulo II — Os compromissos fundamentais
Os gnuides compromissos assumidos pelos Estados são a obrigação de analisar um pedido de asilo, a obrigação de presutr informações quer de carácter geral quer individual e
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a obrigação de tomar a cargo o requerente quer durante o período de determinação do Estado responsável quer durante a análise do pedido.
1 — Quanto à obrigação de analisíir o pedido de asilo, os Estados comproinetein-se a analisar o pedido apresentado por qualquer estrangeiro a um deles, desde que entregue em fronteira ou no território dos Doze, através de um processo efectuado num único Estado, a designar nos termos da Convenção (n." 4 do artigo 3." e artigos 4." a 9."), e a iniciar imediatamente a seguir à apresentação (n." 6 do artigo 3."), sem prejuízo de manterem a faculdade de enviar o requerente para um terceiro Estado de acordo com as suas legislações e no respeito pela Convenção de Genebra sobre os Refugiados Políticos.
Corresponde à obrigação assumida no artigo 29." da Convenção de Schengen. No texto desta não aparece a expressão «na fronteira» e esclarece-se que esta obrigação não implica, em ttxJos os casos, a autorização para entrar ou residir no seu território (n." 2 do artigo 29.", § 1), mas, apesar da diferença de redacções, não parece haver qu;dquer diferença de regime, sendo certo que, quanto ao aditamento, terá havido apenas a intenção de melhor precis;ir aquilo que já resultaria da expressão genérica do texto de Schengen e, quanto à eliminação, parece óbvio que a obrigação de untar o pedido dc asilo é diferente de uma obrigação de autorizar, em todos os casos, a entrada do requerente.
No tocante ao envio do requerente para um p;us terceiro, tal não pode acontecer qu;uido aí «a sua vida ou a sua liberdade» sejam ameaçadas em virtude da «sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou opiniões políticas» (n." 1 do artigo 33.", Convenção de Genebra).
Quanto ao início do processo da determinação do Estado responsável, há diferenças dc exigência no conteúdo literário dos compromissos, embora pareça deverem ter uma tradução prática de igual conteúdo, pois enquanto a Convenção de Schengen impõe que ele deve ser objecto de um esforço de efectivação «o mais rapidamente possível» (artigo 31."), a presente Convenção impõe o seu início logo que seja apresentado o («primeiro») pedido de asilo a um dos Eslados.
2 — Quanto à obrigação de informar, cia verifica-se quer para a determinação do Estado responsável (n." 2 do ;u-ligo 11") quer paia a análise do pedido (artigo 15.").
No essencial, os Estados deverão trocar informações de carácter gemi referentes quer às disposições normativas ou práticas aplicáveis em matéria de asilo quer a dados estatísticos (mensais) sobre os requerentes de asilo, sujeitas eventualmente a confidencialidade, e ainda informações de carácter individual, condicionadas em razão da matéria (n." 1 do artigo 15.°), limitadas no seu uso a certas autoridades (n."5 do artigo 15") e a um tempo de registo (n." 9 do artigo 15"), com direito de acesso c sujeitas a protecção (n.1* 7 a 12 do artigo 15."), rectificação ou eliminação, em relação as (J|Ví'ms os Estados acordaram em apresentar anualmente um tvlatório sobre o controlo da sua utilização (n." 3 da acla da Conferência).
Esta matéria é tratada nos artigos 14." e 15." e os diíérentes normativos correspondem às anteriores disposições dos Oito. Assún:
O artigo 14.", n." 1 (informações sobre legislação), corresponde às alíneas a), b) e (D do n." 1 do artigo 37." da Convenção de Schengen, aliás, já por si correspondente ás alíneas a) e c) do n." 2 do artigo 35:" da Convenção de Genebra sobre os Refugiados;
0 n." 2 do artigo 14." (troca facultativa dc infonnnções sobre as tendências dos movimentos de asilo e evolução das situações nos países de proveniência) corresponde á alínea c) dos n.a" 1 e 2 do artigo 37." da Convenção de Schengen;
O n." 3 (atribuição facultativa de carácter confidencial às informações gerais transmitidas) corresponde ao n." 3 do artigo 37." da Convenção de Schengen; e
O artigo 15." (troca de informações individuais) corresponde ao artigo 38." da Convenção de Schengen.
3—Quanto à obrigação dc tomar a cargo o requerente de asilo, ela verifica-se quer em relação ao Estado de apresentação do pedido (artigo 3.", n.° 7) quer em relação ao Estado responsável pela análise do pedido (artigos 10", 11." e 13").
Após a apresentação do pedido, o Estado que o recebeu deve tomar a seu cargo o requerente de asilo que sc encontre noutro Estado, a menos que este tenha abandonado o tenitório dos Eslados membros durante um período igual ou superior a três meses ou tenha obtido um título de residência de oulrti Estado superior a esse período.
No entanto, o Estado de apresentação do pedido que considere que a responsabilidade de análise cabe a oulro pode requerer a esle, no prazo de seis meses, que o loine a cargo (n." 1 do artigo 71.").
Estas disposições não sc encontram expressamente na Convenção de Schengen, excepto o n." 1 do artigo 11.", que corresponde, com alterações, aos n."*" 2 e 3, primeira parte, do artigo 31." e 3, segunda parle, do artigo 33." da Convenção.
E diga-se que o modo como aparece regulada a alienação de responsabilidade do Estado de apresentação do pedido cria regimes claramente diferentes, pois enquanto nesta Convenção (n." 4 do artigo 11.") o requerimento lica sujeito a apreciação, cm Schengen há, desde logo, a obrigação de o Estado requerido tomar a seu cargo o peticionário (artigo 31.", n." 3, primeira pane).
Após a determinação do Estado responsável pela análise do pedido de asilo, este deve, dentro de certos prazos, tomar ou retomar o requerente a seu cargo, mesmo que ele lenha apresentado o pedido noutro Estado (de acordo com as regras lixadas nos artigos 10", 11." c 13." e outras que poderão vir a ser adoptadas nos icnnos do n." 2 do artigo 13", através do Comité Intergovernamental, no âmbito do artigo 18."), excepto se:
a) O interessado tiver obtido noutro Estado uin título dc residência para mais de três meses;
b) O interessado tiver deixado o território dos Estados membros por, pelo menos, três meses;
t) O Estado responsável que indefira o pedido ou receba a desistência do requerente tiver tomado e posto efectivamente em prática as medidas necessárias para que o requerente regresse ao seu país de origem ou possa enlnir legalmente num terceiro Estado.
As obrigações do Estado responsável cessam se o requerente liver abandonado o território dos Estados membros por, pelo menos, ires meses.
Esias normas correspondem ao disposto nos artigos 31", n."-"' 1, 2 e 3, 34.", n."s 1 e 2, e 33.", n.'* 2 e 3, segunda parte. Mas o tempo para a transferência de responsabilidade para o Estado emissor de visto em Schengen é maior (visto superior a um ano).
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Além disso, há uma diferença que se prende com a exigência em Shcngcn de que, em caso de retirada do pedido ou de indeferimento deste, o Eslado responsável pela análise lenha «assegurado a expulsão do estrangeiro para fora dos territórios das Partes Contraíanles». Poderá a diferente redacção sofrer diferentes interpretações de actuação?
Capítulo III — Critérios paru u si-Iii\ím> do Estudo qui- uprtturú o pedido (n." 4 do artigo 3.°, artigos 4." u 9.° v $ 2 do artigo 11.°)
A Convenção admite a selecção por dois métodos: ou por vontade de um Estado (quer por sua iniciativa —n."4 do artigo 3."— quer a solicitação de outro Estado — artigo 9.") ou por imposição (quer através da fixação de critérios gentis — artigos 5." a 8." — , quer por manifestação de vontade do interessado — artigo 4.").
Assim:
1 — O Estado de apresentação do pedido:
Qualquer Estado a quem lenha sido apresentado um pedido e desde que o requerente o aceile ptxle tratar esse pedido, dispensando, pois, das suas obrigações o Estado que, segundo os critérios técnicos, seria o responsável pela sua análise (após ter cumprido o dever de o informar da sua posição — n."4 do artigo 3.").
Este dever de informação (S 2) é novo nesta Convenção, não aparecendo na disposição do artigo 30.", n." 2, da Convenção de Schengen. Porq ue se .subentenderia? Mas, de qualquer mtxlo, não se compreende a redacção da presente Convenção, ao impor que um Estado em que um pedido «lhe seja apresentado» por parte de um estrangeiro informe o Eslado que seria «responsável» por força dos referidos (da presente Convenção) critérios, «se o pedido lhe liver sido apresentado». A que pedido se refere este inciso final se, por condição, o pedido de asilo não foi apresentado ao Eslado que seria responsável pelos «critérios definidos na presente Convenção»?
A Convenção de Schengen não exige apenas que o pedido tenha sido apresentado no Estado que pretende analisá-lo, pois só Uie dá este direito quando existam «nizões específicas decorrentes, nomeadamente, do direito nacional». Mas, mais do que isso, dispensa o consentimento do requerente (n"4 do artigo 29.").
2 — O Estado qualificado por razões humanitárias: Qualquer Eslado. mesmo que não responsável segundo
os critérios da Convenção, pode analisar o pedido de asilo, por desejo, simultaneamente, de outro Eslado, que lho solicite, invocando essa pertinência por nizões humanitárias, designadamente familiares ou culturais e do próprio interessado (artigo 9").
Esta norma da Convenção de Dublim corresponde à transcrição imperfeita do artigo 38." da Convenção de Schengen, pois não concretizou qual o Eslado que pode solicitar a transferência de responsabilidade, como o fez Schengen («qualquer Parte Contratante responsável pelo tratamento do pedido [...]»).
É obvio que a norma só tem sentido se aplicada segundo a redacção de Schengen, mas a verdade é que não é isso que lá está. Pelo contrário: «[...] qualquer Estado membro ptxle analisar o pedido [...] se para lai for solicitado por outro Estado membro [...]»
O que se diz é que «outro» Eslado, que ptxle não ser o responsável pelo tratamento, segundo os critérios da Convenção, — e, portanto, mesmo existindo já um Estado responsável, até a fazer o processo de análise —, pode
solicitar, «desde que o requerente de asilo o deseje», a um outro Estado membro (que não seria o responsável) que laça essa análise. E tal é suficiente —e agora, coiilniriainenie ao que acontecia na situação anterior, sem qualquer informação — para desresponsabilizar o Estado competente.
Não pode isto, a ser aplicado com esta tunplilude, sujeitar o pedido á dupla apreciação, em contravenção com uma das regras básicas do sistema, constante do n." 2 do artigo 3." (apreciação por «um único Estado membro») e, aliás, com consequências m;ús graves, pois podem concorrer decisões de cariz diferente em simultâneo?
Se for esla a interpretação que resulta do artigo 9." da Convenção de Dublim, haveria a consagração de regimes diferentes mas não haveria, seguramente, a necessidade de revisão da Convenção de Schengen, pois o que estaria em causa seria u própria aplicação do dispositivo da Convenção de Dublim, desencadeando forçosiunenie a análise do Comité Intergovernamental prevista no n."2 do artigo 18."
3 — O Estado de residência legal de um familiar asilado (reagrupamento familiar):
O Estado que albergue, legalmente, um familiar muito próximo de um requerente de um pedido de asilo a quem tenha reconhecido a qualidade de refugiado será o responsável pela análise do pedido, desde que o interessado o solicite (artigo 4.").
Corresponde ao ti." 1 do artigo 35." da Convenção de Schengen, com uma diferença: enquanto na Convenção de Dublim se diz «desde que os interessados ti desejem», na Convenção de Schengen diz-se «desde que os interessados o consintam».
Não há uma contradição de fundo, mas de qualquer mtxlo a diferença lem significado, pois um regime pressupõe que a iniciativa de delermin;ir esse Estado parle do requerente, enquanto, de uma maneira processualmente menos compreensível, Schengen sugere que compete, em princípio, ao Estado do familiar, pelo consentimento do requerente. Aqui rxxler-se-iam reprtxJuzir. mas agora em desfavor da Convenção de Schengen, as preocupações manifestadas a propósito da solução anterior.
4 — Eslado competente por força dos critérios gerais [ou seja, «de acordo com os critérios definidos na presente Convenção» (artigos 3." a 8"]:
A — O Eslado emissor de visto ou de lílulo de residência-
a) O Estado que emitiu o único documento regularizador da entrada: quando o requerente lem um st') visto ou título de residência, mesmo que caducado há menos de dois anos (título de residência) ou há menos,de seis meses (visto), desde que, tendo chegado a entrar roswe ou num desses Estados, não lenha depois abandonado o território dos Doze (;trtigo 5", n."s 1 e 2, e 4", n." D;
/;) O Estado emissor do visto com maior período de duração:
O requerente lem mais de um visto válido, de natureza diferente, com diferentes prazos de validade [artigo 5.", n." 3, alínea c), princípio];
Ü requerente tem mais de um vislo caducado há menos de seis meses, com diferentes prazos de validade, desde que, tendo entrado num Estado, não chegou depois a abandonar o território dos Doze [artigo 5.", n." 4, alínea /)]:
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t) Ü Estado emissor do visto com cessação de validade posterior (ou mais recente):
O requerente tem mais dc um visto válido da mesma natureza [artigo 5.", n."3, alínea />)];
O requerente tem mais de um visto válido, de natureza diferente, com um litn diferente da data de validade, desde que tenha entrado num Estado e não lenha saído dos Estados membros [artigo 5", n"3, alínea c), meio];
O requerente tem mais de um visto caducado há menos de seis meses, com diferente data de fim de validade, desde que tenha chegado a entrar num Estado e não lenha depois saído do território dos Doze [artigo 5." n."4, alínea /)];
íl) O Estado emissor do título de residência com maior duração:
O requerente tem mais de um título de residência com pnizos de validade diferentes [artigo 3.", alínea a), princípio];
O requerente tem mais de um título de residência caducado há menos de dois anos, tendo chegado a entrar num Estado e não saído depois do território dos Doze [artigo 5.", ti." 4, alínea /);
e) 0 Estado emissor de título de residência com cessação de validade posterior (ou mais recente):
O requerente (em mais de um título com diferentes prazos de validade, mas com a cessação da validade em momentos diferentes [artigo 3." alínea a), fun];
O requerente tem mais de um título caducado há menos de dois anos, entrou no Estado e não chegou a sair do território dos Doze [artigo 5.", n."4, alínea /)].
Ein iodas estas situações em que o requerente tenha mais de um visto de diferente natureza será responsável o Estado emissor do visto de entrada e não o Estado ou Estados com vistos de trânsito quando este ou estes foram passados mediante apresentação daquele [artigo 5.", n."3, alínea c), fim].
B — O Estado que autorizou um outro Estado membro a passar o visto [artigo 5.", n." 1, alínea /;)]. C — O Estado de apresentação do pedido:
O requerente tem apenas um visto de trânsito e o Estado de apresentação dispensa o visto [artigo 5.", ii." 1, alínea b)];
O requerente enuou num Estado membro com dispensa de visto e apresentou o pedido noutro Estado membro que também dispensa o visto (artigo 7", n." 1, fim);
O requerente entrou irregularmente, de modo comprovável, num Estado membro vindo de um Estado não membro, mas prova que residiu no Estado em que apresentou o pedido pelo menos seis meses antes (artigo 6.". n." 2);
O requerente tem um ou mais vistos caducados há mais de seis anos e, tendo chegado a entrar num Estado membro, não abandonou depois o território dos Doze (artigo 5", n/M e 2);
O requerente lem um ou mais títulos de residência caducados há mais de dois anos, tendo entrado num Estado e não deixado, entretanto, o território dos Doze (artigo 5". n."s4 e 1);
O requerente apresentou o pedido num Estado que, apesar de ser outro o Estado responsável, não apresentou denuo de seis meses o pedido para que este o «tomasse a cargo» (artigo 11.", n." 2);
Em caso de conflito de critérios na determinação do Estado responsável (Estado de apresentação do primeirt) pedido — artigo 8.").
D — O Estado de destino do requerente:
O requerente apresentou o pedido a um Estado, que só emitiu o visto de trânsito porque confirmou por escrito que o requerente, dispensado de visto no Estado de destino, preenche aí as condições de entrada [artigo 5.", n." 2, alínea c)].
E — O Estado de entrada do requerente:
O requerente entrou, comprovadamente, de modo
irregular num Estado membro vindo de um Estado
não membro (artigo 6."); Ü requerente entrou regularmente, embora sem visto
ou título de residência (dispensado de visto, artigo
7", ti." 1, princípio).
F — O Estado do requerente em trânsiio:
O requerimento é apresentado em trânsito num aeroporto de um Estado membro (artigo 7", n." 3).
Capitulo IV — Os critérios gerais na Convenção de Schengen
• Dada a complexidade dos critérios ora expostos, mais do que qualquer comentário, será preferível esboçar a comparação, directamente, através do enquadramento das soluções correspondentes na Convenção de Aplicação dos Acordos de Schengen e que decorrem, grosso modo, da aplicação dos seus critérios gentis.
Assim, no espaço dos Oito Schengen é responsável pela análise do pedido:
1) O Estado emissor de um título de residência ou visto:
O requerente tem um visto, mesmo que se encontre fora do território das Parles, excepto se, entretanto, o documento tiver caducado por ler expirado o pnizo de concessão [alínea c) do n." 1 do artigo 30."], independentemente de ler dispensa de visto nalguns Estados [artigo 30.", n." 1, alínea /), início];
O requerente lem mais de um título regulariza-dor da sua situação, sendo responsável o Estado que lhe tenha dado o visto ou o título de residência com um período de duração mais longo (artigo 30.", n." 2);
2) O Estado que autorizou uma outra Parte Contratante a passar o visto (;uli«o 30", n."s 1 e 2);
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3) O Estado dc entrada do requerente na lrimlcira externa quando este não tem qualquer documento de entrada, quer esteja regular (dispensado de visto) quer irregular [artigo 30.", n." I, ;Uínea t/)];
4) O Estado de destino do requerente:
O requerente apresentou o pedido a um Estado Schengen que lhe emitiu um visto de trânsito (quer o lenha usado ou não) só depois de se assegurar junto das autoridades do Eslado de destino que ele preenche as condições de entrada tu [artigo 30.", n."" 1, alínea í0, e 3];
5) O Eslado responsável pela análise do pedido anterior:
O requerente apresenta um novo pedido após a decisão definitiva desfavorável sobre o primeiro, excepto se se encontrar fora do território dos Oilo, em que o novo pedido será analisado pelo Eslado responsável, á base das novas condições [artigo 30", n." 1, alínea u)];
6) O Estado que eslá a analisar um pedido:
O requerente na fase de análise por um dos Estados vem, mudadas as circunstâncias de determinação do Estado responsável, apresentar um novo pedido [artigo 30", n." 1, alínea/)];
7) O Estado da apresentação do requerimento. qu;uido os critérios gerais anteriores não permitam determinar o Eslado responsável (;irtigo 30.", n." 3).
Capítulo V— Construção institucional (artigos 16.*, 17.s, 18.« e 22.»)
A Comissão cria um Comité Intergovernamental, presidido, rotativamente, pelo representante do Eslado que assegura a Presidência do Conselho da Comunidade, a cujos trabalhos a Comissão Europeia pode assisiir (estatuto de observador).
O Comité recebe e adopta (artigo 16") projectos de revisão ou alteração da Convenção e autoriza a suspensão temporária da sua aplicação num Estado quando surjam dificuldades sérias nesse domínio, por alteração superveniente de circunstâncias de índole substancial (artigo 17."). Pode ainda adoptar regras específicas sobre a «tomada a cargo» dos requerentes de asilo (n." 6 do artigo 11." e n." 2 do artigo 13.").
No caso de suspensão da Convenção por iniciativa de um Estado, ela continuará a aplicar-se enue os outros Eslados membros, nos lermos do ti" 5 da Acta da Conferência.
A versão espanhola não diz precisamente isso, pois fala em que «el inismo (Convênio) podrá continuar aplicandose», mas será um erro de tradução, a corrigir, dado que o texto, nas restâmes línguas, corresponde à versão portuguesa: «]••.] cette Convention continue à s'appliquer entre les autres Etals membres»; «the Convention shall continue lo apply [...]»; «la Convezione continua ad appliearsi gli al tri (...]» e «(...] Weiterhin Zwischen den ubrigen Mitgliedslaaien Auwenduns lindei».
E quando não se verifique a possibilidade de acordo para rever a Convenção pelos seus mecanismos próprios, sendo lai considerado necessário, pode haver recurso a outras formas previstas no dircilo internacional.
O Comité decidirá em genü por unanimidade e, quanto à autorização para um Estado suspender lemponiriainenie a Convenção, por maioria de dois terços dos seus membros (n." 3 do artigo 18.").
Capítulo VI — Outras disposições
1 — Âmbito de aplicação territorial:
A Convenção não se aplica, salvo posterior declaração do Governo Dinamarquês, ás ilhas Faroé; aos territórios franceses e holandeses fora da Europa e, quíuilo ao Reino Unido, aplica-se apenas aos lerrilórios do Reino Unido e Irlanda do Norte, sem prejuízo de, em relação aos outros territórios europeus em que o Reino Unido assegure as relações externas, pvxler esiender-se a sua aplicação por declaração do Governo Britânico (artigo 19.").
Com efeito, no que diz respeito â melindrosa questão de Gibraltar, este território, tal como Jersey e outras ilhas junto à Brelanlia francesa, ficará â margem da Convenção, mas a dechiniçíio do país vizinho, inserta no u." 10 da Acta da Conferência, veio desdramatizar a atribuição da capacidade ao Reino Unido para estender até ao rochedo a sua aplicabilidade, dado que tal ocorrerá «sem prejuízo da posição espanhola acerai do diferendo com o Reino Unido no que se refere á soberania do isuno».
2— Por úlüino, a Convenção:
a) Não pode ser objecto de quaisquer reservas (artigo 20.");
/;) Eslá apenas aberta â adesão dos Eslados europeus que no futuro venham a aderir á Comunidade Europeia (n." 1 do artigo 21.'"), embora os Eslados membros se lenham declarado prontas a apreciar as hipóteses de tomar a emperação prevista na Convenção extensiva a oulros Eslados, através de autorização para subscreverem compromissos idênticos, medhuilc insuumento.s adequados para o efeito (n." 1 da Acta);
c) Entra em vigor no 1." dia do 3." mês após o depósito do instrumento de adesão do último dos Doze junto do Governo de Dublim (n." 3 do artigo 22.").'
Conclusão
A Convenção de Dublim constitui um instrumento mais no processo de construção da identidade europeia.
E verdade que os Doze avançam ainda a um nível fora do quadro jurídico comunitário e sem ter chegado a enquadrar a questão centra), para um mesmo espaço sem fronteiras interiores, que sc prende com a uniíonnização da disciplina dos próprios critérios de atribuição da qualidade de refugiado, que continua a pautar-se pelas diferentes regras dos direitos internos de cada Eslado, tunda que todos eles estreitamente ligados à base comum do direito internacional.
Mas dá mais um passo.
A Europa comunitária, com a sua forte tradição humanista, vem agora garantir a apreciação dos pedidos de asilo a estrangeiros que balam â sua porta e a concessão a estes de um lugar de estada, enquanto decorre o processo de decisão sobre as suas pretensões, e, assim, vem quer eviiar o envio sucessivo da apreciação dos seus pedidos de uns Estados para ouuos «refugiados em órbita» quer reforçar a garantia do seu não envio ou reenvio para terceiros Estados
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onde a sua vida ou liberdade possam perigar («non refoulement»).
O objectivo serve às preocupações do Estado Português, constantes da sua legislação e desde logo da lei fundamental. E serve ainda aos objectivos do avanço do processo de finalização do mercado comum e da livre circulação de pessoas, condição da união política europeia, recentemente decidida que, acabando com as fronteiras intentas, passa a exigir uma total clarificação nas regras de controlo de entradas nas fronteiras externas e, desde logo, o devido enquadramento do direito de asilo para evitar o seu uso para fins de imigração indevida.
Nos termos das disposições constitucionais e regimentais vigentes, a proposta de resolução ptxle ser presente a plenário para debate e votação.
A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, firmemente convencida do progresso conseguido pela regulamentação a doze desta matéria, dá o seu parecer favorável h sua aprovação, instando o Governo a continuar, em diálogo com o Parlamento, juntamente com os outros governos e instâncias comunitárias, o debate já encetado no sentido de aprofundar consensos com expressão se possível já no próximo Conselho Europeu de Lisboa.
Palácio de São Bento, 3 de Maio de 1992. —O Presidente da Comissão, Guilherme Silva. — O Relator, Fernando Condesso.
Relatório da Comissão de Negócios Estrangeiros, Comunidades Portuguesas e Cooperaçção sobre a proposta de resolução n.9 10A/I (aprova, para ratificação, a Convenção sobre a Determinação do Estado Responsável pela Análise de Um Pedido de Asilo Apresentado Num Estado Membro das Comunidades Europeias).
O Governo apresentou à Assembleia da República, nos termos da alínea d) do n.° 1 do artigo 200." da Constituição da República Portuguesa e do artigo 128." do Regimento da
Assembleia da República, a proposta de resolução que aprova, para ratificação, a Convenção sobre a Detenninação do Eslado Responsável pela Análise de Um Pedido de Asilo Apresentado num Eslado Membro das Comunidades Europeias.
O desejo de proceder â hannonização dos pedidos de asilo dos países membros da Comunidade Europeia sem prejuízo de uma adequada protecção aos refugiados que não colida com a criação de um espaço sem fronteiras infernas, levou à conclusão da referida Convenção, assinada em Dublim em 15 de Junho de 1990.
Os Estados membros reiteram as obrigações assumidas nos termas da Convenção de Genebra (artigo 2."), sendo um deles responsável pela análise do pedido de asilo apresentado nos termos dos artigos 4.", 5.", 6", 7." e 8."
A Comissão de Negócios Estrangeiros, Comunidades Portuguesas e Cooperação analisou o texto da Convenção, entendendo que o mesmo se encontra em condições de ser analisado em Plenário, reservando os partidos a sua posição para o momento da vouição.
Palácio de São Bento, 5 de Maio de 1992.— Pelo Presidente da Comissão, (Assinatura ilegível.) — O Relator, Luís Geraldes.
Noto. — Em anexo declaração de volo do PCP.
ANEXO Declaração de voto do PCP
Consideramos que a análise da proposta deveria ser aprofundada nas Comissões de Negócios Estrangeiros e de Direitos, Liberdades e Garantias, pelo que o debate em Plenário deveria ser adiado.
Lisboa, 5 de Maio de 1992. — O Deputado do PCP, João Amaral.
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DIARIO
da Assembleia da República
Depósito legal n.º 8819/85
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