Página 1

Quarta-feira, 28 de Outubro de 1992

II Série-A — Número 4

DIARIO

da Assembleia da República

VI LEGISLATURA

2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (1992-1993)

SUPLEMENTO

SUMÁRIO

Proposta de lei n." 34wi:

Autoriza o Governo a rever o regime jurídico do trabalho e operação portuária:

Relatório da Comissão de Equipamento Social.............. 26-(2)

Página 2

26-(2)

II SÉRIE-A — NÚMERO 4

PROPOSTA DE LEI N.* 34/VI

AUTORIZA 0 GOVERNO A REVER 0 REGIME JURÍDICO DO TRABALHO E OPERAÇÃO PORTUÁRIA

Relatório da Comissão de Equipamento Social

O Govemo apresentou à Assembleia da República um pedido de autorização legislativa para reformulação do regime jurídico do trabalho e operação portuária, ao abrigo da alínea d) do n.° 1 do artigo 200.° da Constituição da República Portuguesa.

É pedido a esta Comissão Parlamentar de Equipamento Social para se pronunciar sobre a mesma.

Consultámos a legislação existente:

Decreto-Lei n.° 145-A/78, de 17 de Junho; Decreto-Lei n.° 145-B/78, de 17 de Junho; Lei n.° 72/79, de 24 de Outubro; Decreto-Lei n.° 247/79, de 25 de Julho; Resolução n.° 70/82, de 24 de Abril; Decreto-Lei n.° 282-A/84, de 20 de Agosto; Decreto-Lei n.° 282-B/84, de 20 de Agosto; Decreto-Lei n.° 63-A/84, de 20 de Agosto; Decreto-Lei n.° 282-C/84, de 20 de Agosto; Decreto-Lei n.° 64-B/84, de 20 de Agosto; Portaria n.° 614-A/84, de 20 de Agosto; Portaria n.° 614-B/84, de 20 de Agosto; Decreto-Lei n.° 101/88, de 26 de Março; Decreto-Lei n.° 366/88, de 14 de Outubro; Decreto-Lei n.° 380/90, de 7 de Dezembro; Decreto-Lei n.° 252/90, de 4 de Agosto; Decreto-Lei n.° 151/90, de 15 de Maio; Decreto-Lei n.° 116//90, de 5 de Abril; Decreto-Lei n.° 316/91, de 20 de Agosto; Decreto-Lei n.° 100/92, de 28 de Maio.

Ouvimos alguns utentes ligados à actividade. A matéria constante do pedido de autorização legislativa é relevante e envolve:

A Adminisüação Pública;

O sector empresarial privado e público;

O sector laboral (trabalhadores).

Vejamos então:

O sentido fundamental e a extensão da legislação a elaborar tem como base «os interesses da economia nacional», o «proporcionar um acréscimo de eficiência e competitividade dos portos portugueses», as «novas exigências de qualificação dos trabalhadores» e, ainda, «a modernização da indústria portuária [...] fomentando a criação e o desenvolvimento, no sector portuário, de empresas correctamente dimensionadas e dotadas de recursos humanos, tecnológicos e organizacionais, que lhes permitam enfrentar com sucesso os exigentes desafios do futuro».

Traçados os objectivos, terá de reconhecer-se que os propósitos da proposta de lei em referência se encontram enunciados de forma bastante sumária na exposição dos motivos que precede o articulado da proposta, podendo considerar-se que a mesma se apresenta clara, quanto a eles, reconduzindo-se esses objecüvos à criação de um novo quadro legal que se intenta definir como adequado a garantir a obtenção de melhorias de eficiência e de competitividade nos portos portugueses.

Por outro lado, constituem vectores fundamentais desse novo quadro legal uma diferente filosofia de concepção, de organização e de estruturação das diversas entidades que, à luz do figurino de intervenção nas operações efectuadas na área portuária, se tenham por detentoras de capacidade técnica, organizacional e financeira para o efeito.

A par disso— e na óptica de um regime igualmente delineado para regular as relações de trabalho no sector — também a proposta de lei em apreço se mostra inovadora em variados aspectos atinentes ao estatuto laboral da mão--de-obra portuária, sobressaindo desse preconizado modelo um patente intuito de flexibilização na organização do trabalho e na utilização de trabalhadores, sem embargo de se verificar que é intenção declarada do legislador compatibilizar tal escopo com o da indispensável profissionalização do pessoal que se quer dotado das aptidões necessárias à satisfação de exigências postuladas pela natureza e segurança das respectivas operações e, também, pela qualidade requerida ao nível da própria competitividade.

Ainda nesta óptica se vê que a proposta aponta para mutações do regime actualmente em vigor, essencialmente no que concerne ao vínculo laboral, e dá indicações no sentido da criação ou utilização de empresas de trabalho temporário.

No que se refere ao sector empresarial, a legislação visa pôr em prática medidas de reajustamento, mudança e de adequação de sistemas racionais, tendo em vista a aproximação dos portos portugueses aos padrões dos portos europeus, especialmente do Norte da Europa.

De um modo geral, poderá dizer-se que a legislação a publicar não irá conduzir a uma desregulamentação global do sector, uma vez que a mesma aponta para um conjunto de normas mínimas de organização e de gestão da actividade e do trabalho portuário, criando condições para que surjam estratégias empresariais para aproveitamento do mercado, o qual, como é sabido, é altamente complexo, concorrencial e exigente, obrigando a que as empresas que efectuem operações portuárias aumentem a sua eficiência (produtividade e inovação) e a sua eficácia (flexibilidade e qualidade do serviço ao cliente) por forma a que na cadeia dos transportes os portos portugueses tenham o seu lugar no espaço comunitário.

Pode, pois, dizer-se que a reestruturação do sector portuário continua a ser uma meta do Govemo (meta para o presente e para o futuro) e, por isso, outra questão que se releva e que se julga do maior interesse diz respeito aos contactos que a tutela tem vindo a desenvolver com as associações sindicais, associações patronais e outras entidades ligadas ao sector, procurando conhecer as diversas sensibilidades e opiniões, na certeza de que é através do diálogo e da troca de ideias que se poderão encontrar as soluções mais justas e adequadas ao caso dos portos portugueses.

Outrossim, a crescente interdependência das economias tem sido factor determinante de modificações estruturais profundas em diversos sectores, mesmo quando ocorrendo em actividades e espaços bem distintos, ocasionando, por vezes, perturbações de diversa ordem, a que não é alheia a relutância e oposição a tudo quanto é inovação e mudança.

Consequentemente, há, pois, a necessidade de prevenir, na medida do possível, situações confusas e difíceis de justificar, especialmente quando a matéria a legislai N-à colidir com «usos e costumes» ou práticas de «semi-cor-

Página 3

28 DE OUTUBRO DE 1992

26-(3)

porativismo» que sempre vieram apoiadas por disposições legais que as caracterizavam e estabeleciam, até por imperiosa necessidade do mercado e da época em que ocorreram ou tiveram lugar.

Note-se ainda a existência de diversos tipos de intervenientes na operação portuária (operadores portuários e utentes de cais industriais), os quais, não colidindo entre si, constituem situações bem diferenciadas do exercício da actividade portuária, que virá a ter legislação adequada no novo quadro legal que agora se propõe.

Parece assim, que a existência de estruturas diversas, para responder à modernidade e competitividade dos portos portugueses, deverão satisfazer as múltiplas situações e necessidades da actividade comercial e industrial dos utentes e operadores portuários, as quais deverão consütuir-•se como um sistema funcional articulador e integrador, tendo em vista o interesse público e de cada porto.

Nestes termos, tendo em atenção o exposto, é entendimento desta Comissão Parlamentar de Equipamento Social que o pedido de autorização legislativa está em condições de subir a Plenário.

Isto salvo melhor opinião o meu parecer, que aqui deixo à consideração da Comissão Parlamentar do Equipamento Social para adoptar como seu se for esse o entendimento.

Palácio de São Bento, 15 de Outubro de 1992.— O Relator, António Manuel Fernandes Alves.

Nota. — O presente relatório foi aprovado, com vota"! a favor do PSD, votos contra do PS e do PCP e a abstenção do CDS.

ANEXO A

Parecer da ANEE-I

Do documento aprovado pelo Governo ressaltam três aspectos fundamentais:

1° Trata-se de um pedido de autorização legislativa e não de um decreto-lei.

Poder-se-ia defender que não seria necessário recorrer a um pedido de autorização legislativa por as matérias sobre as quais se pretende legislar não estarem incluídas na reserva relativa de competência da Assembleia da República. Poder-se-ia defender o contrário, considerando que algumas das matérias recaem no âmbito do artigo 168.° da Constituição da República Portuguesa, nomeadamente do n.° 1, alínea b), «Direitos, liberdades e garantias;», e do n.° 1, alínea j), «Definição dos sectores de propriedade dos meios de produção, incluindo a dos sectores básicos nos quais é vedada a actividade a empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza;».

Contudo, para além de questões jurídicas, deverão ter sido também razões de natureza política que levaram o Governo a seguir esta via.

De facto, o Governo tem sofrido fortes pressões por parte da ANUC e do Conselho Português de Carregadores para alterar a lei. Por outro lado, entenderá que para modificar a actual legislação terá previamente de criar as condições necessárias para a sua aplicação sem conflitos que provocassem a paralisação dos portos.

Este pedido de autorização permitirá criar expectativas junto dos ANUC, contribuindo para diminuir a intensidade ôas pressões que tem vindo a fazer, e originará, simultaneamente, pressões junto dos operadores e sobretudo dos

sindicatos no sentido de ajudar a criar condições para a aplicação das medidas nele previstas.

Estas medidas devem ter pesado na decisão do Govemo de optar por uma autorização legislativa, e julgamos que irão estar presentes em toda a actuação do Govemo nesta área.

2." As medidas previstas provocariam uma alteração sensível no funcionamento do sector.

As medidas previstas para a revisão do regime jurídico da operação portuária viriam alargar fortemente o campo de actuação dos utentes de cais privativos, bem como a dos detentores de meios de transporte marítimo, fluvial e terrestre, em detrimento dos operadores portuários.

Mas, para além disso, poderão vir a dar aos utentes de cais privativos e transportadores condições para efectuar operações portuárias, incomparavelmente mais favoráveis do que as que teriam os operadores portuários.

Ao contrário do que se verifica na proposta de revisão do regime jurídico do trabalho portuário —em que se prevê reforçar o vínculo laboral à entidade empregadora e criar os mecanismos adequados a uma gradual e harmoniosa transição para o mercado de trabalho—, não está previsto qualquer esquema de transição gradual no que respeita à operação, qualquer protecção dos investimentos feitos pelos operadores portuários com base no actual quadro legislativo publicado há apenas dois anos, nem qualquer forma de redistribuição ou diminuição dos muitos ónus, chamados «custos do sector», que recaem exclusivamente sobre os operadores portuários.

As medidas previstas para a revisão do regime jurídico do trabalho portuário criariam condições para diminuir substancialmente o poder sindical, revelando simultaneamente a preocupação de não afectar directamente os trabalhadores, «reforçando a estabilidade do vínculo laboral as empresas empregadoras e criando mecanismos adequados a uma gradual e hormoniosa transição para o mercado de trabalho».

Estas medidas permitiriam, sobretudo no médio e longo prazo, melhorar substancialmente a organização e a eficiência das operações portuárias. Contudo, existe uma questão fundamental que é preciso resolver e a que poderemos chamar «os direitos adquiridos pelos trabalhadores portuários». Se não forem admitidos mais trabalhadores nas actuais condições e logo que lodos os actuais trabalhadores portuários morram (passar à reforma não seria suficiente), teremos o problema resolvido.

E entretanto? Vão os operadores continuar a suportar sozinhos estes custos, quando se prevê que a sua área de intervenção seja reduzida pela «invasão» dos utentes de cais privativos e dos transportadores?

Vão os utentes de cais privativos e os transportadores poder fazer operações portuárias semelhantes — e até em concorrência — às realizadas pelos operadores, em condições muito mais favoráveis por não suportarem nenhum destes custos?

São questões que não têm resposta explícita na actual proposta de lei, deixando, contudo, a leitura conjugada o diverso articulado a ideia de que seriam resolvidas em prejuízo dos operadores portuários.

3° «0 escopo a prosseguir com o regime a aprovar», utilizando as palavras do Governo, é inequivocamente o da ANUC.

A simples leitura do articulado do documento em apreço deixa claro que a sua aplicação iria favorecer os ANUC em detrimento dos operadores portuários.

Página 4

26-(4)

II SÉRIE-A — NÚMERO 4

A análise, ainda que sumária, que fizemos no ponto 2.° demonstra-o.

Mas até aqui ainda estaríamos no domínio da «mão invisível». Mas a «mão» é visível.

Compulsada a proposta para revisão da legislação portuária entregue pela ANUC/carregadores ao Governo, e o projecto de proposta de lei de autorização legislativa nela incluído, verifica-se que o articulado de maior importância do documento do Governo é a reprodução fiel do documento da ANUC.

De facto:

A alínea a) do artigo 1.° do documento do Governo reproduz integral e literalmente a alínea b) do artigo 1.° do documento da ANUC, apenas acrescentando no meio «e de utilização do equipamento e estruturas portuárias» e no fim «e as outras garantias de capacidade técnica e financeira».

A alínea b) do artigo 1.° do documento do Governo reproduz integral e literalmente a alínea c) do artigo 1.° do documento da ANUC, apenas acrescentando no fim «e de actividades conexas».

A alínea c) do artigo 1.° do documento do Governo reproduz grande parte da alínea d) do artigo 1° do documento da ANUC, com a diferença de mencionar apenas «possibilidade», enquanto o documento da ANUC refere «de acordo com um princípio de reciprocidade e dentro de determinadas circunstâncias, prioridade».

A alínea a) do artigo 2.° do documento do Governo reproduz integralmente a alínea a) do artigo 2." do documento da ANUC.

Para além desta reprodução integral, por parte do Govemo, dos artigos do documento da ANUC (e são justamente os mais importantes) há outro facto que merece realce. A «nota justificativa» das propostas da ANUC/ carregadores refere: «É fornecida uma moção de operadores de cais, terminais, armazéns e parques e de empresas de estiva {nome porque passam a ser conhecidos os actuais operadores portuários).»

É uma forma clara de restringir o âmbito de actividade dos operadores portuários. Para além disso esta disünção, que passaria a existir de acordo com a proposta da ANUC, abriria a porta a que os diferentes tipos de operadores que pretendem criar se pudessem reger por regimes distintos, ficando para as empresas de estiva os actuais custos e ónus do sector portuário, sendo os novos operadores de cais e terminais abrangidos por um novo regime sem qualquer relação com o actual.

Por isso, na alínea b) do artigo 1." da sua proposta de autorização legislativa, a ANUC refere «definir os requisitos de acesso à actividade de empresas de estiva». Apesar de esta ser uma expressão que não figura na actual legislação e que foi empregue com um objectivo específico pela ANUC, o Govemo também a utiliza na alínea a) do artigo 1.° da sua proposta de autorização legislativa.

Importará aqui clarificar quem são os utentes de cais privativos (ANUC) e quais os interesses que nesta matéria ilegitimamente defendem.

A alguns industriais que possuíam instalações fabris junto à margem dos rios foram concedidas, a seu pedido, licenças para que as matérias-primas para seu consumo pudessem ser descarregadas em cais privativos, que vieram a ser construídos junto a essas instalações.

Tratava-se apenas de permitir que as mercadorias destinadas a essas indústrias, e transportadas por via marítima ou fluvial, não fossem oneradas com o transporte terrestre entre os cais comerciais e as fábricas (o que já ia beneficiar estes industriais, face a outros do mesmo sector com instalações afastadas, mesmo que pouco, da orla fluvial).

Porque o objectivo era apenas este e também porque os cais seriam construídos em áreas pertencentes ao dominio público marítimo, estas licenças obrigavam a que:

1) Só poderiam ser descarregadas mercadorias destinadas a ser utilizadas naquelas unidades industriais;

2) Estas operações portuárias — que só eram «deslocadas» dos cais comerciais para os cais privativos para economia quer de custos quer de tempo no transporte terrestre das mercadorias — teriam naturalmente de obedecer à legislação e regras aplicáveis a todas as operações portuárias.

Ora o que a ANUC sempre pretendeu, e continua a pretender, é subverter os princípios que estiveram na base da autorização destas licenças e os princípios legais em que elas assentam. De facto:

Pretendem, em primeiro lugar, efectuar operações portuárias sem terem que se sujeitar aos custos, obrigações e regras que são impostos aos operadores portuários (e indirectamente a todos os outros industriais que não dispõem de cais privativos);

Pretendem ainda, para além das cargas que podem movimentar de acordo com a actual legislação e os termos das licenças que lhes foram concedidas, movimentar qualquer outro tipo de carga em condições de concorrência desleal com os operadores portuários.

A redacção do articulado da proposta da ANUC, e que o Govemo adoptou, aponta no sentido de os utentes de cais privativos poderem vir a exercer a actividade de operador portuário sem cumprir os requisitos fixados para tal e aplicados aos operadores portuários e obter assim manifestas e ilegítimas prerrogativas concorrenciais.

A adopção integral e sem condições das referidas propostas da ANUC, para além da criação de inadmissíveis condições de privilégio, nem sequer vem resolver o problema dos portos portugueses, que na sua grande maioria não são constituídos por cais privativos.

A ANUC, de constituição relativamente recente, partiu de uma iniciativa da TAGOL. Depois de obter uma licença para utilização de um cais privativo, verificou que:

A movimentação das suas próprias mercadorias permitia cobrir os custos fixos do cais privativo;

A capacidade do cais e das instalações anexas não era totalmente utilizada com as suas próprias mercadorias. Se aproveitassem a capacidade disponível, trabalhando para terceiros com custos marginais, conseguiriam naturalmente ser competitivos com as instalações portuárias cometcwàs e ter lucros adicionais;

Esses lucros poderiam ser fortemente aumentados se pudessem efectuar a operação sem se sujeitarem às regras e suportarem os custos que impendem sobre os operadores portuários.

Página 5

28 DE OUTUBRO DE 1992

26-(5)

Como estes objectivos só poderiam ser atingidos com a alteração da legislação do sector, criaram a ANUC com o objectivo de lutar por essa alteração, que não visava, nem visa, o aumento da competitividade e eficiência dos portos portugueses, mas apenas a concessão de privilégios aos utentes de cais privativos.

ANEXO B

Parecer da ANEE-II

1 — Da análise do documento do Governo aparentemente ressaltam três vectores fundamentais:

1.° Concede aos utilizadores de cais privativos a liberdade de exercício das operações de movimentação de carga;

2.° Limita as áreas e operações que requerem a intervenção de operadores portuários;

3.° Elimina o exclusivo do exercício do trabalho portuário por trabalhadores portuários.

O objectivo que o Governo afirma prosseguir é o de «salvaguardar a competitividade dos portos nacionais e, simultaneamente, eliminar as barreiras à livre concorrência no mercado da operação e do trabalho portuário».

Se algumas das medidas propostas pelo Governo contribuirão para atingir aquele objectivo, outras, apresentadas sob a bandeira da livre concorrência, apenas contribuíram para conceder ilegítimos privilégios aos utentes de cais privativos.

No que diz respeito à livre concorrência, importará clarificar algumas questões.

Carregadores e ANUC têm vindo as espalhar aos quatro ventos que os portos portugueses não são competitivos devido ao exclusivo que a legislação concede aos operadores portuários e o Governo parece ter acreditado. Contudo, esta não é a realidade.

De acordo com a actual legislação, o único verdadeiro exclusivo — no sentido de só aqueles que existem e nem mais um — é aquele que é concedido aos trabalhadores portuários.

O artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 151/90 obriga a que, tal como noutros sectores, as operações portuárias só possam ser executadas por operadores portuários. Mas a constituição de empresas de operação portuária é livre. Depende de licenciamento, cujas condições são simples e semelhantes às de outros sectores de actividade. E nem o facto de o n.° 1.° da Portaria n.° 481/90 exigir que «o exercício da actividade de operador portuário deverá constituir objecto social exclusivo» representa qualquer restrição à constituição de novos operadores portuários, sendo apenas uma limitação que recai sobre os operadores portuários.

Assim, qualquer utente de cais privativo poderia muito facilmente constituir um operador portuário. E nem colhe o argumento de que teria que imobilizar meios financeiros do capital da empresa de operação portuária, na medida em que todos os utentes de cais privativos possuem equipamentos, podendo portanto realizar, directa ou indirectamente, o referido capital com a cedência desses equipamentos.

Na realidade, os utentes de cais privativos não constituem operadores portuários, pela única razão de que sobre estes recaem os ónus e custos da obrigatoriedade de utilização de trabalhadores portuários.

Se passarmos da análise da legislação para a situação real, verificamos que a apregoada falta de concorrência no mercado da operação portuária não existe, antes pelo contrário. De facto, no porto de Lisboa existem 12 operadores portuários gerais e 3 operadores de superintendência. No porto de Leixões os números são idênticos.

Verifica-se assim, nos dois principais portos portugueses, a existência de um número de operadores por tonelada de carga movimentada muito superior ao de qualquer dos principais portos europeus.

Resulta assim claro que:

Na legislação em vigor não existe qualquer limitação à livre constituição de empresas de operação portuária;

A actual legislação impõe condições que oneram, directa e indirectamente, os actuais operadores portuários;

Apesar dos ónus que impendem sobre os operadores portuários, e porque não há qualquer limitação legal quanto à sua constituição, existe nos principais portos portugueses um grande número de operadores face à carga movimentada, quer em termos absolutos, quer comparativamente com os principais portos europeus.

Será assim difícil de entender que o Governo, no preâmbulo do seu pedido de autorização legislativa, refira que se impõe «a necessidade [...] de eliminar barreiras à livre concorrência no mercado da operaçâo[...]» quando elas não existem.

Da análise do articulado da proposta de autorização legislativa do Governo resulta claro que o Governo não pretende eliminar barreiras à livre concorrência. As medidas propostas apontam claramente no sentido de vir a criar para os utentes de cais privativos condições para realizar operações portuárias muito mais favoráveis do que aquelas que os operadores portuários disporão. Estas medidas viriam a conceder aos utentes de cais privativos inadmissíveis condições de privilégio e ilegítimas prerrogativas concorrencionais.

Senão, vejamos:

1 — Por via legislativa o Governo veio a criar sucessivamente, de 1974 até ao presente, o monopólio dos trabalhadores portuários. Ainda por imposição legislativa os operadores portuários foram e são obrigados a utilizar exclusivamente trabalhadores portuários.

Esta situação leva a que tenha existido e continue a existir, nos vários portos, um contingente de trabalhadores portuários:

Excessivo em relação as necessidades;

Caro (não só pelos salários base, mas sobretudo pelas remunerações adicionais);

Com qualificação deficiente;

Com regras de utilização (legislação, contratos colectivos, regulamentos das pools) de grande inflexibilidade, sem qualquer racionalidade e antieconómicas, que são impostas às empresas de operação portuária.

2 — A proposta de autorização legislativa vem propor que, para além das agora chamadas «empresas de estiva», sejam também autorizadas a realizar operações portuárias:

«Pessoas singulares ou colectivas titulares de direitos de uso privativo de parcelas de domínio público,

Página 6

26-(6)

II SÉRIE-A — NÚMERO 4

de concessões de serviço público ou de obras públicas na área portuária»; «Tripulantes de embarcações e outros meios de transporte»;

Pessoal adstrito aos meios de transporte fluvial e terrestre.

3 — Enquanto que às agora denominadas «empresas de estiva» são exigidos:

Realização de um capital social mínimo;

Prestação de caução;

Registo;

Outras garantias de capacidade técnica e financeira;

às novas entidades que serão autorizadas a realizar operação portuária nada é exigido.

4 — As obrigações, no âmbito laboral, assumidas pelos operadores portuários constituem vínculos de natureza jurídica, alguns difíceis, outros impossíveis, de quebrar, pelo menos a curto prazo, nomeadamente:

Não será fácil alterar de imediato os contratos colectivos de trabalho do sector. A única possibilidade seria o Governo emitir uma portaria de regulamentação de trabalho para o sector. As cautelas e os caldos de galinha que o Governo utiliza nas diferentes alíneas do artigo 2." da sua proposta negam claramente essa hipótese;

Se o Governo poderia, através de uma medida legislativa, acabar com os ónus impostos pelos contratos colectivos, haveria ainda que resolver o problema dos contratos individuais de trabalho que ligam os trabalhadores dos quadros privativos às empresas;

Haveria que resolver as obrigações que os operadores têm para com os trabalhadores dos contingentes comuns, nomeadamente dos OGMOP criados no âmbito do Decreto-Lei n.° 151/90;

Haveria que resolver as obrigações que os operadores têm para com o EPCR — Esquema Portuário Complementar de Reformas;

Haveria que compensar os operadores pelas verbas por que se responsabilizaram, ou mesmo pagaram, para os licenciamentos feitos ao abrigo do pacote legislativo de 1991.

No articulado não se vislumbra qualquer preocupação em resolver de facto estas questões, antes pelo contrário.

De facto, refere: «Extinguir o actual regime de inscrição e exclusivo do trabalhador portuário, reforçando, simultaneamente, a estabilidade do vínculo laboral à entidade empregadora.»

A entidade empregadora dos trabalhadores portuários são os operadores portuários. Vai-se reforçar o vínculo laboral aos operadores portuários e deixar sobre eles toda a carga acima referida e permitir que as outras entidades que passarão a poder fazer operação portuária recrutem livremente outros trabalhadores no mercado de trabalho?

5 — Para além das desigualdades e aberrações que o articulado até agora analisado permitiria, vai-se mais longe na tentativa de favorecer os utentes de cais privativos.

Até agora eram concedidas a alguns industriais, que possuíam instalações fabris junto à margem dos rios, licenças para que as matérias-primas para o seu consumo pudessem ser descarregadas em cais privativos, que vieram a ser consumidos junto a essas instalações.

Tratava-se apenas de permitir que as mercadorias destinadas a essas indústrias, e transportadas por via marítima ou fluvial, não fossem oneradas com o transporte terrestre entre os cais comerciais e as fábricas (o que já ia beneficiar estes industriais, face a outros do mesmo sector com instalações afastadas, mesmo que pouco, da orla fluvial).

Porque o objectivo era apenas este e também porque os cais seriam construídos em áreas pertencentes ao domínio público marítimo, estas licenças obrigavam a que:

Só poderiam ser descarregadas mercadorias destinadas a ser utilizadas naquelas unidades industriais;

Estas operações portuárias — que só eram «deslocadas» dos cais comerciais para os cais privativos para economia quer de custos quer de tempo no transporte terrestre de mercadorias — teriam naturalmente que obedecer à legislação e regras aplicáveis a todas as operações portuárias.

A actual proposta legislativa, através da alínea h) do artigo 1.°, permitiria transformar as actuais licenças, de âmbito limitado, em verdadeiras concessões, permitindo movimentar quaisquer cargas, sejam ou não destinadas às suas indústrias [veja-se a conjugação desta alínea com a alínea b), que dá aos utentes de cais privativos «a liberdade de exercício das operações de movimentação de cargas»].

Não só poderiam concorrer — ilegitimamente, atendendo às razões que estiveram na base da autorização das licenças que possuem — com os operadores portuários, como o fariam em inadmissíveis condições de privilégio, por não serem obrigados a satisfazer as condições previstas na alínea a) do artigo 1 °, nem terem de utilizar trabalhadores portuários nem responder pelas responsabilidades para com eles criadas em resultado da legislação vigente.

Retomando aos três vectores que aparentemente ressaltam do documentos do Governo, e que referimos no início, verificamos que, de facto, as medidas propostas apontam no sentido de:

1.° «Liberalizar» a mão-de-obra portuária para novas entidades, que poderão passar a realizar operação portuária;

2.° Alargar o âmbito de actuação dos utentes de cais privativos;

3.° Limitar a área de intervenção dos operadores portuários deixando sobre eles todos os ónus e responsabilidades criados, em resultado da legislação em vigor, para com os trabalhadores portuários.

Mas a falta de coerência do documento do Govemo não acaba aqui. No preâmbulo refere que se pretende fomentar «a criação e o desenvolvimento, no sector portuário, de empresas correctamente dimensionadas e dotadas de recursos humanos, tecnológicos e organizacionais que lhes permitam enfrentar com sucesso os exigentes desafios do futuro».

Não é com certeza permitindo que a operação portuária seja realizada por titulares de licenças, tripulantes de navios e pessoal adstrito a meios de transporte terrestre ou fluvial que se consegue esse objectivo. Consegue-se apenas o contrário.

Página 7

28 DE OUTUBRO DE 1992

26-(7)

ANEXO C

Parecer da ANEE-III

Sr. Ministro do Mar Excelência:

O Governo apresentou à Assembleia da República um pedido de autorização legislativa para revisão do regime jurídico da operação portuária e do regime jurídico do trabalho portuário, afirmando, no seu preâmbulo, que se «impõe eliminar barreiras à livre concorrência no mercado da operação e do trabalho portuário».

É importante clarificar esta questão:

Não existe qualquer barreira, legal ou processual, à livre concorrência no mercado da operação portuária. A constituição de empresas é livre e os requisitos para tal são fáceis de satisfazer. Só não é empresário neste sector quem, ou declaradamente a tal não aspira, ou quem, afirmando pretendê-lo, não pretende arcar com os ónus que sobrecarregam a actividade empresarial no sector, preferindo imputar aos operadores portuários práticas monopolistas e antieconômicas.

Para além da não existência de barreiras legais ou formais, a realidade demonstra que existe concorrência e muita. Verifica-se, de facto, nos principais portos portugueses, a existência de um número de operadores por tonelada de carga movimentada muito superior ao de qualquer dos principais portos europeus.

Barreiras à livre concorrência existem apenas, no que respeita ao trabalho portuário. Criadas pelos diversos Governos, foram elas que, consagrando as fundamentais reivindicações das estruturas sindicais a quem conferiram um desmedido poder negocial, deram origem às actuais regras de utilização da mão-de-obra, que impedem a racionalização do funcionamento e uma efectiva gestão das operações portuárias.

As medidas que, de acordo com a redacção da proposta de autorização legislativa, o Governo se propõe tomar para eliminar as barreiras à livre concorrência no mercado da operação (que não existem) e do trabalho portuário (que existem e são determinantes para o funcionamento do sector) são, entre outras:

Limitar o âmbito de actividade dos actuais operadores portuários e passar a designá-los por empresas de estiva, às quais seriam exigidos realização de capital mínimo, prestação de caução, registo e garantias de capacidade técnica e financeira;

Reconhecer aos titulares de licenças ou concessões a liberdade de exercício das operações de movimentação de cargas, sem quaisquer exigências e ou limitações;

Permitir a concessão da exploração pela iniciativa privada de instalações, equipamentos e espaços portuários;

Permitir a concessão da exploração comercial das estruturas portuárias em que sejam efectuadas as operações portuárias as empresas de estiva;

Sujeitar os trabalhadores portuários ao regime jurídico do contrato individual de trabalho e extinguir o actual regime de inscrição e de exclusivo do trabalho portuário, reforçando, simultaneamente, a estabilidade do vínculo laboral à entidade empregadora e criando mecanismos

adequados a uma gradual e harmoniosa transição para o mercado de trabalho.

Estas medidas poderiam conduzir a que:

Os actuais detentores de cais de uso privativo pudessem ilegitimamente (face às condições concretas que estiveram na base da autorização das actuais licenças ou concessões) alargar o âmbito da sua actividade e tivessem liberdade para efectuar operações portuárias sem terem de satisfazer os requisitos específicos impostos às empresas de estiva nem de suportar os pesados encargos da herança do actual regime do trabalho portuário;

Os actuais operadores portuários vissem significativamente reduzida a sua área de intervenção, tendo de, simultaneamente, arcar com os ónus da herança do actual regime do trabalho portuário.

Este quadro, a verificar-se, provocaria graves distorções às mais elementares regras da concorrência, concedendo condições de ilegítimo privilégio aos titulares de licenças de cais de uso privativo.

Importará, já agora, clarificar o que são cais privativos — na terminologia legal, de uso privativo —, porque foram concedidos e qual o regime em que funcionam.

Foram concedidas a alguns industriais que possuíam instalações fabris junto à margem dos rios licenças para que as matérias-primas para seu consumo pudessem ser descarregadas em cais privativos, que vieram a ser construídos junto a essas instalações.

Tratava-se apenas de permitir que as mercadorias destinadas a essas indústrias, e transportadas por via marítima ou fluvial, não fossem oneradas com o transporte terrestre entre os cais comerciais e as fábricas (o que já constitui um benefício para estes industriais, face a outros do mesmo sector com instalações afastadas, mesmo que pouco, da orla fluvial).

Porque o objectivo era apenas este e também porque os cais seriam construídos em áreas pertencentes ao domínio público marítimo, estas licenças obrigam a que:

Só possam ser descarregadas mercadorias destinadas a ser utilizadas naquelas unidades industriais;

Estas operações portuárias —que só foram «deslocadas» dos cais comerciais para os cais privativos para economia quer de custos quer de tempo no transporte terrestre de mercadorias — tenham naturalmente que obedecer à legislação e regras aplicáveis a todas as operações portuárias.

É evidente que não é este regime de funcionamento dos cais privativos que afecta a competitividade dos portos nacionais e, obviamente, não seria a sua alteração que iria resolver os problemas do sector portuário.

Para além disso, a lógica que esteve subjacente a estas autorizações mantém-se, não havendo assim qualquer razão para que viessem a ser concedidos privilégios a industriais, que já dispõem de condições vantajosas face a outros do mesmo sector, o que, a verificar-se, se traduziria na introdução de graves distorções nas regras de concorrência igualmente ao nível dos sectores industriais em causa.

Os portos têm, sobretudo para um país como o nosso, uma importância estratégica, nomeadamente no campo económico.

Página 8

26-(8)

II SÉRIE-A — NÚMERO 4

Para além disso, tem de ser assegurada, nos portos, a prestação de um serviço público.

Estes dois factos, só por si, apontam para a necessidade de existência de empresas especializadas em operação portuária. Se tem de continuar a ser livre a constituição destas empresas, será imprescindível exigir o cumprimento de condições para a sua constituição e funcionamento.

Mas se se pretende que os portos portugueses sejam competitivos, há que criar as condições necessárias para que estas empresas sejam eficientes.

Uma delas é não retalhar uma operação de carga ou descarga em parcelas, nem multiplicar os intervenientes. Permitir, como resultaria do articulado do pedido de autorização legislativa, que os tripulantes se encarreguem da operação a bordo, as empresas de estiva das operações na prumada, os camionistas da operação em terra, havendo ainda a intervenção do pessoal das administrações portuárias nos equipamentos de movimentação vertical e horizontal, é inviabilizar à partida qualquer hipótese de uma operação portuária ser realizada de forma eficiente.

Para além disso, com esta repartição de responsabilidades, como será na prática possível às administrações portuárias exercerem as competências que a lei lhes comete, nomeadamente de fiscalização e controlo?

Só será possível obter eficiência numa operação portuária se houver uma única entidade que assegure a sua direcção técnica, a coordenação dos meios humanos e materiais nela envolvidos e que possa assumir a sua responsabilidade perante terceiros.

Mesmo que reunida esta condição, que reputamos fundamental, não é possível conseguir que uma empresa seja eficiente se ela não puder organizar as operações de acordo com critérios de racionalidade técnica e económica e não puder utilizar os meios humanos e materiais de acordo, pelo menos, com os mais elementares critérios de gestão. Com regimes de utilização da mão-de-obra contrários a qualquer racionalidade económica e imperativos como o actualmente vigente não haverá neste ou em qualquer outro sector empresas eficientes, fortes e competitivas.

O Governo propõe, no seu pedido de autorização legislativa, que os trabalhadores portuários passem a sujeitar-se ao regime jurídico do contrato individual de trabalho e seja extinto o actual regime de inscrição e de exclusivo do trabalho portuário. São medidas fundamentais para alterar a situação actual,.

Haverá, contudo, que ter em conta que em resultado da sucessiva legislação, que impôs aos operadores a utilização de trabalhadores portuários, aquelas empresas foram obrigadas a assumir, no campo laboral, vínculos de natureza jurídica e responsabilidades difíceis de quebrar, pelo menos no curto prazo (contratos colectivos de trabalho, contratos individuais de trabalho, OGMOP, EPCR, verbas por que se responsabilizaram, ou mesmo pagaram, para os licenciamentos feitos ao abrigo do pacote legislativo de 1991, etc).

Não será admissível que uma nova legislação venha a deixar sobre os actuais operadores portuários todos estes ónus resultantes de legislação anterior.

Não será igualmente admissível que possam vir a ser Considerados numa nova legislação regimes de utilização da mão-de-obra para os cais privativos diferenciados dos cais públicos, o que constituiria uma manifesta e ilegítima distorção das condições de concorrência.

Assim, a alteração do regime jurídico do trabalho portuário deverá:

Eliminar as imposições, constantes da actual legislação, quanto à forma de utilização da mão--de-obra;

Criar condições e mecanismos para que as condicionantes e os encargos resultantes da actual legislação (CCT, C1T, EPCR, OGMOP, etc.) sejam anulados ou diminuídos tão rapidamente quanto possível; enquanto existirem, deverão ser suportados, igualmente, por todas as operações portuárias, independentemente do local em que se realizem.

Sr. Ministro, exceptuando as condições que lhe são impostas pelo actual regime de utilização da mão-de-obra, as empresas de operação portuária funcionam e são geridas como qualquer empresa dos demais sectores de actividade.

Ao contrário daquilo que por vezes se afirma, o actual regime de trabalho portuário é fortemente penalizante para as empresas do sector.

Alguas grupos de pressão têm vindo a desenvolver uma forte campanha contra os operadores portuários, fazendo crer que lhes é concedido um exclusivo e que os elevados custos da mão-de-obra lhes são favoráveis por serem repercutidos nos clientes, com margens alargadas. Aplicam o ditado de que uma mentira muitas vezes repetida se toma numa «verdade», para tentar obter, eles sim, privilégios. Mas a realidade é outra.

De facto, a constituição de empresas operadoras portuárias é livre e os requisitos para tal são diminutos.

A concorrência existe e é igual ou mesmo mais forte do que noutros sectores de actividade, pelo que os custos com pessoal, tal como qualquer outro custo de uma empresa, quando são superiores ao razoável conduzem inevitavelmente a um único resultado: a diminuição ou anulação das margens.

Aliás, a situação que se vive no sector portuário é paradigmática*

Os preços — pelo menos no que respeita aos contratos de granéis e contentores (referimos estes porque são os de mais fácil verificação)— têm vindo a descer, quer em termos reais, quer mesmo em termos nominais.

A produtividade e os custos de trabalho portuário têm vindo a agravar-se.

Como resultado, tem vindo a aumentar o número de empresas do sector que atravessam dificuldades económicas e financeiras. Outras apresentam-se contabilis-ticamente equilibradas, apenas devido ao facto de o valor das amortizações e reintegrações ser extremamente reduzido, tendo na prática o seu futuro comprometido por não estarem a libertar fundos para investirem e se reequiparem.

O aumento da eficiência e competitividade dos portos portugueses não será certamente conseguido chamando empresas de estiva aos operadores portuários, fazendo recair sobre eles os ónus criados pela sucessiva legislação, retalhando e multiplicando os intervenientes numa operação de carga ou descarga, dando condições de privilégio aos utentes de cais privativos, ou não resolvendo de forma rápida, definitiva e equitativa todos os condicionamentos e encargos resultantes do actual regime de utilização da mão-de-obra.

Resolve-se sim, como o Governo afirma, e bem, no preâmbulo da sua autorização legislativa, «fomentando a

Página 9

28 DE OUTUBRO DE 1992

26-(9)

criação e o desenvolvimento, no sector portuário, de empresas correctamente dimensionadas e dotadas de recursos humanos, tecnológicos e organizacionais que lhes permitam enfrentar com sucesso os exigentes desafios do futuro».

Importa, no entanto, que a reestruturação se faça em total diálogo entre o Ministério e as empresas que actuam no sector, de Norte a Sul do Pafs. Só elas poderão contribuir validamente, com os seus conhecimentos e experiência, fruto de uma vivência prática de longos anos, para a procura das soluções mais adequadas à realidade portuguesa.

Conscientes dos interesses em presença, abertos a confrontar e a convir com críticas e a fornecer todos os elementos que úteis e necessários forem para a dissecação dos problemas do sector, os operadores portuários exigem participar não como espectadores mas como actores (que já são) no processo de reformas agora accionado.

ANEXO D

ANEE/Organização do trabalho

I — Organização do trabalho

A organização do trabalho é um poder/dever das empresas, não podendo ser objecto de negociação com sindicatos, pelo que a gestão de mão-de-obra é da competência de cada empresa, tendo em conta a natureza e especificidade do serviço.

a) As equipas de trabalho serão definidas pela empresa de acordo com os requisitos reais do trabalho.

b) Haverá racionalização das hierarquias e ferra-menteiros estritamente em função das necessidades do serviço e independentemente da sua filiação sindical.

c) Existirá um esquema de mobilidade horizontal total.

d) O regime de extraordinários será à hora e de acordo com a legislação geral, visando o aproveitamento global das horas pagas.

e) Simplificação e clarificação do esquema retributivo.

II — Organismo de gestão A) Funcionamento

1 — O contingente comum deverá ser uma facilidade operacional e não um constrangimento imposto ao funcionamento das empresas. O organismo de gestão limitar--se-á a satisfazer os pedidos de mão-de-obra com recurso a esquemas expeditos e operacionais, não podendo, em qualquer circunstância, impor a utilização de mão-de-obra não requisitada.

2 — O contingente comum será dimensionado em função das necessidades mínimas da actividade.

3 — Será criada a possibilidade de recurso a mão-de--obra eventual, em situações de elevada carga de trabalho.

4 — O organismo deverá apenas gerir mão-de-obra, sem necessidade de fiscalização da sua aplicação.

5 — Não constitui objecto do organismo de gestão manter serviços de medicina, pelo que poderá contratar esse serviço a preço de mercado.

6 — O regime a aplicar aos representantes dos trabalhadores será o da lei geral (requisição pelos sindicatos, sem custo para o organismo de gestão, ou manter-se na escala com direito ao crédito legal de horas).

7 — A necessidade de formação será definida pelas empresas.

8) Organização administrativa

1 — Com iniciativa e direcção patronal.

2 — Com estrutura aligeirada e flexível.

3 — Com preços competitivos, tendo em conta que o volume de vendas depende em absoluto dos preços e condições a praticar.

III — Redução do contingente

Estudo de modelos mais convenientes de redução do contingente, por forma a viabilizar t e n.

ANEXO E

Federação Nacional dos Sindicatos de Trabalhadores Portuários

Assunto: Regime jurídico do trabalho e operação portuários.

Para conhecimento de V. Ex." juntamos a posição aprovada ontem, em reunião do conselho geral desta Federação, sobre a proposta de lei n.° 34/VI, relativa à reformulação do regime jurídico da operação e do trabalho portuários.

Salvaguardada qualquer alteração que, pontualmente, possa ainda vir a ser introduzida até ao final do prazo de discussão pública, será esta a posição que, ao abrigo da Lei n.° 16/79, de 26 de Maio, as organizações sindicais portuárias irão assumir perante a Comissão Parlamentar de Trabalho, Segurança Social e Família.

12 de Agosto de 1992. — Pela Direcção, (Assinatura ilegível.)

Apreciação crítica

I — Na generalidade

1 — A proposta em referência enuncia objectivos que, sendo facilmente apreensíveis, deixam, contudo, por definir, nos termos constitucionalmente exigíveis, um quadro balizador concreto e inequívoco da subsequente intervenção legislativa por parte do Governo.

2 — Animado de propósitos de consecução de melhorias de eficiência e de competitividade dos portos nacionais e partindo do princípio de que tais objectivos se alcançam mediante as profundas transformações que efluem do documento em apreço, o regime preconizado outra coisa não exprime que não seja a satisfação de reivindicações de grupos económicos de pressão que buscam, de há algum tempo a esta parte e através de diferentes meios, o domínio do sector portuário e o aproveitamento do mesmo em seu exclusivo benefício.

3 — A reestruturação da actividade e do trabalho nos portos pode considerar-se oportuna, conveniente e mesmo necessária, atento o sentido da evolução verificada no decurso dos últimos anos.

Não se desconhecem, com efeito, as justificações aduzidas em defesa de uma maior flexibilidade na organização e na execução de operações de movimentação das cargas portuárias.

E admite-se que a pretendida melhoria de eficiência e de competitividade nos portos portugueses passe também por uma reestruturação ao nível do estatuto empresarial e do estatuto laboral do sector.

Página 10

26-(10)

II SÉRIE-A — NÚMERO 4

4 — Mas a liberalização praticamente total que o teor da proposta visa legitimar não assegura e não realiza os referidos objectivos, quer pelo esvaziamento do papel das empresas constituídas e especialmente organizadas para a execução da operação portuária — a quem são reconhecidas apenas áreas residuais de intervenção — quer pela irresponsável abertura que se intenta dar ao desempenho de funções na movimentação de cargas por parte de pessoal não qualificado, nem profissionalmente preparado para a execução das respectivas operações.

A declarada intenção de se reconhecer aos titulares de direitos de uso privativo de parcelas do domínio público, de concessões de exploração do domínio público e de concessões de serviço público ou de obras públicas na área portuária uma liberdade total de exercício das operações de movimentação de cargas e, bem assim, de outras actividades conexas constituiria, se porventura viesse a ser aprovada legislação nesse sentido, um estímulo e um convite à generalização de espaços e serviços concessionados, daí decorrendo prejuízos e inconvenientes de diversa natureza, quer para o funcionamento do porto que não pode dispensar um regime de organização integrada, quer para o interesse público.

E, se bem se observar, a proposta nem sequer restringe a utilização de tais direitos de uso privativo ou de concessão de exploração ou de serviços às cargas ou às actividades directamente relacionadas com o objecto da concessão ou com o título legitimados do uso de determinados espaços privativos, pelo que seria lícito a quaisquer entidades realizar ou executar todas e quaisquer operações de movimentação de cargas, nomeadamente para terceiros ou por parte de terceiros que aí quisessem levá-las a efeito.

5 — Por outro lado, é inquestionável a necessidade da existência e funcionamento de um contingente de pessoal afecto à execução das operações portuárias, necessidade reconhecida e consagrada pela generalidade dos países dotados de portos comerciais.

Aliás, a legislação portuguesa o consagrou de há muito, sendo de salientar que, antes de um tal reconhecimento formal em sede de diplomas legais, já se vinham estabelecendo por via administrativa regimes regulamentares da admissão e da colocação de trabalhadores na actividade portuária, de que se citam os normativos designados «Regulamentos do conto» ou da «Casa do conto», a coberto dos quais se estabelecia a disciplina do recrutamento, da colocação e da prestação do respectivo trabalho.

6 — Ora, o que se verifica do teor da inadequada e temerária proposta de lei em referência é que se intenta anarquizar toda a organização do trabalho portuário, a começar pela desregulamentação do sector pretendida por grupos económicos de pressão — que dele pretendem dispor a seu bel-prazer — e a acabar na visualizada e irresponsável extinção de quadros de pessoal exclusivamente afectos à actividade portuária, como se as invocadas razões de eficiência e de competitividade não postulassem a constituição e funcionamento de contingentes técnica e profissionalmente especializados para responderem às necessidades e garantirem as reclamadas melhorias de eficiência e de competitividade.

Há que reconhecer que estes objectivos que a proposta invoca como suporte da política legislativa que enforma a "pieconizada revisão do regime da operação e do trabalho portuários jamais seriam alcançados se os utentes do porto não dispusessem de uma bolsa de trabalhadores estável e permanente, apta a satisfazer as necessidades estruturais e

conjunturais da actividade, nomeadamente quanto aos «picos» de procura bem característicos desta mesma actividade.

7 — Daí que a formulação de alguns enunciados da proposta cause justificada perplexidade, tais como a declarada intenção de virem a ser criados no regime do trabalho portuário mecanismos de transição para o mercado do trabalho em condições idênticas às que vigoram para a generalidade dos trabalhadores dos demais sectores da vida nacional, sendo de observar, desde já, que neste caso se revela patentemente inadequada às características da actividade portuária a aplicação do regime geral do trabalho temporário, como mais abaixo se demonstrará.

E como corolário de uma tal necessidade de constituição de um contingente de trabalhadores afecto ao trabalho portuário haverá de admitir-se que o mesmo tem de ser organizado e gerido em termos de estabilidade e de segurança contratual, sem o que ficam liminarmente comprometidos os assinalados objectivos de um acréscimo de eficiência e de uma esperada competitividade dos portos portugueses.

Mas também neste aspecto a proposta peca por uma defeituosa e segmentar concepção/visão da realidade portuária, óptica essa naturalmente influenciada pelos já referidos grupos de pressão.

8 — E é certamente nesta mesma linha de motivações que a iniciativa governamental ignorou os valores constitucionais da segurança no emprego e o próprio quadro legal da segurança contratual e da estabilidade salarial dos trabalhadores portuários que a Convenção n.° 137 da OIT define e que o ordenamento jurídico português perfilhou através da sua ratificação pelo Decreto n.° 56/80, de 1 de Agosto, de que constitui complemento normativo a Recomendação n.° 145 da mesma Organização Internacional do Trabalho, quadro esse que modela, condiciona e impede involuções do regime de garantias já institucionalizado e cuja revogação ou denúncia não se torna possível no contexto temporal em apreço.

9 — Não ficam, porém, por aqui os reparos de fundo que a proposta de lei suscita.

10 — Se, porventura, viesse a ser aprovada legislação nos termos e com a latitude que o teor da proposta consentiria, cedo se havia de constatar o aparecimento de um numeroso e característico «lote» de trabalhadores adventícios cuja situação — no passado conhecida e designada «homens da rua» — não deixaria de voltar a reclamar medidas sociais e de enquadramento profissional certamente bem mais preocupantes e consequentes do que as que outrora foram suscitadas e que vieram a ser adoptadas.

Na verdade, o irrealismo das soluções delineadas na proposta em apreço geraria mecanismos de recurso a mão--de-obra episódica, descoordenada e, naturalmente menos qualificada — mas nem por isso menos reivindicativa na hora das tensões sócio-laborais e de enquadramento sectorial — a reclamar, por isso desde já e a título preventivo, a indispensável, adequada e ponderada atenção.

11 — Do ponto de vista da sua conformidade constitucional, são de apontar graves deficiências e insuficiências reveladas pela proposta de lei na enunciação do quadro de balizamento em que o Governo terá de mover-se a coberto da autorização solicitada.

Com efeito, constitui requisito constitucional impreterível na definição do objecto da autorização legislativa a explicitação do sentido e da extensão do regime a regular por diploma emanado do Governo, como resulta do preceituado no artigo 168°, n.°2, da lei fundamental.

Página 11

28 DE OUTUBRO DE 1992

26-(11)

Os constitucionalistas são unânimes em sustentar a necessidade de na lei de autorização se definir o conteúdo mínimo essencial da legislação a aprovar pelo Governo, como pode ver-se de trabalhos publicados nesse sentido por alguns dos mais consagrados jurisconsultos portugueses: Prof. Jorge Miranda, Prof. Barbosa de Melo e Prof. Gomes Canotilho (').

Citando o primeiro dos identificados autores, Jorge Miranda, não poderá deixar de exigir-se que a lei defina:

[...] o sentido da autorização, ou seja, o objecto e o critério da disciplina legislativa a estabelecer, a condensação dos princípios ou a orientação fundamental a seguir pelo Governo.

Barbosa de Melo, por seu turno, acentua que as leis de autorização «[...] valem como normas de orientação, como normas regulativas, como directrizes — isto é, como critérios a tomar em consideração na decisão legislativa do Governo».

E Gomes Canotilho, referindo-se a uma «relação fiduciária entre o órgão parlamentar e o Governo», salienta que «[...] a Assembleia autoriza o Governo a legislar sobre matérias da sua competência, mas deverá fixar os princípios ou critérios que o Governo deve observar, tal como ela os observaria caso as matérias viessem a ser objecto de lei formal».

E acrescenta que tais leis «[...] não querem limitar-se a cheques em branco; necessário se torna especificar o objecto da autorização, e não indicar apenas, de um modo vago, genérico ou flutuante, as matérias que irão ser objecto de decretos-leis delegados».

12 — Ora, é, precisamente, nestes assinalados aspectos que o teor da proposta não observa as exigências constitucionais.

Na verdade, tanto é o que se passa com a expressão «actividades conexas» contida na alínea b) do artigo 1.°; com a expressão «outros meios de transporte» utilizada na alínea c) do mesmo artigo; com o teor imperceptível da alínea d) deste mesmo artigo; com a expressão «cargas cuja natureza se mostre incompatível com tal regime» usada na alínea g) do artigo 1.°; com o teor da própria alínea j) do mesmo artigo, e com as alíneas a), b) e e) do n.°2 do artigo 2.°

Pela sua vaguidade, pela sua imprecisão e pela sua indefinida amplitude, haverá de reconhecer-se que a proposta conferiria ao Governo, se viesse a ser aprovada, uma autêntica carta em branco na qual ele incluiria o conteúdo, o sentido e a extensão de soluções que a Assembleia não tinha tido oportunidade de conhecer nos seus contornos fundamentais, sendo, por isso, de ter por desconforme com o quadro constitucional legitimador do exercício de uma tal competência legislativa.

13 — De sublinhar, finalmente, que a reestruturação que o Governo se propôs levar a efeito no sector portuário, seja qual for a sua natureza e a sua dimensão, determinará sempre um núcleo de trabalhadores excedentários cujos efeitos decorrentes da sua existência não podem deixar de lhe ser imputados.

Na verdade, é do interesse do Governo e dos autores da sua iniciativa legislativa introduzir alterações ao status quo, as quais sacrificam objectivamente as garantias

(') Io, respectivamente, Revista de Direito Público, ano t, Maio

fundamentais de trabalho e de emprego, comprometendo legítimos direitos e expectativas de quantos trabalham no sector e não valorando a mais elementar preocupação que de todos é exigível quanto à estabilidade de emprego dos trabalhadores e à estabilidade dos rendimentos com que satisfazem as suas necessidades pessoais e as dos respectivos agregados familiares.

Os contingentes de trabalhadores portuários actualmente afectos a cada porto sofrerão, assim, uma significativa redução, que, aliás, se agravará em portos onde ocorram transformações de outra natureza, como acontecerá, nomeadamente, no porto de Lisboa, em que, por iniciativa e no interesse do Governo, se verificará uma subtracção à área operacional portuária de uma extensa zona como será aquela que, por razões alheias aos trabalhadores portuários, vai ser destinada à execução das estruturas e das infra--estruturas da EXPO 98, diminuindo, por esse facto, o número de postos de trabalho que ali vinham assegurando oportunidades de colocação diária para muitas dezenas de trabalhadores portuários do contingente deste porto.

14 — Por isso, qualquer alteração do regime legal em vigor que determine a desafectação de pessoal do contingente de trabalhadores dos portos não poderá deixar de contemplar soluções adequadas a aplicar a quantos, por esse facto, deixem de poder continuar a exercer no sector a sua actividade profissional.

Tanto, aliás, foi o que alguns Governos de países da Comunidade Europeia fizeram em data recente, nomeadamente a França e a Espanha, que estabeleceram para o efeito medidas compensatórias de carácter excepcional, em condições de paz social e com resultados práticos bem perceptíveis.

Ora, também em Portugal se não prescindirá de um regime de compensações do tipo das que foram aplicadas em 1989-1990 e que consistiram no licenciamento dos trabalhadores excedentários, mediante a sua passagem à reforma antecipada com bonificações de tempo de antiguidade, a que acresceram algumas medidas complementares de carácter indemnizatório.

A filosofia que inspirou o legislador do Decreto-Lei n.° 116790, de 5 de Abril, não poderá ser postergada, tanto mais quanto é certo que a actual reestruturação da actividade e do trabalho portuários constituem objectivos que se inserem numa política de reanimação dos portos em termos da sua maior eficiência e competividade.

Já antes do regime aprovado pelo citado Decreto-Lei n.° 116/90, o legislador contemplou a situação especial dos trabalhadores portuários, aos quais reconheceu a necessidade de se lhes aplicar soluções diferentes das que regem as demais relações laborais, como pode ver-se do disposto no artigo 10.° e também no artigo 9° do Decreto-Lei n.° 282-A/84, de 20 de Agosto.

E porque assim não deixará de ser, é indispensável que a proposta de lei em apreço contenha, desde já, um quadro de indicações nesse sentido, desde as soluções a adoptar quanto ao pessoal excedentário até à previsão de adaptações a negociar entre os parceiros sociais do sector.

É que a preconizada revisão da legislação sectorial dará lugar a um subsequente processo negocial da regulamentação colectiva das condições de trabalho que, além de reflectir em si próprio as modificações introduzidas em sede legislativa, constituirá, naturalmente, o instrumento convencional adequado ao estabelecimento de novas soluções a acordar no âmbito da respectiva reorganização do trabalho, sem perder de vista os assinalados objectivos de um acréscimo de eficiência e de competitividade.

Página 12

26-(12)

II SÉRIE-A — NÚMERO 4

15 — Por tudo isto — e sem prejuízo de algumas explicitações que vao fazer-se de seguida a propósito de aspectos específicos da proposta de lei em referência — não poderá deixar de ser substancialmente reformulado no seu sentido e na sua extensão o teor do quadro legitimador da pretendida revisão do regime jurídico da operação e do trabalho portuários.

II — Apreciação da proposta na especialidade A) Quanto ao artigo I.9

1 — Do enunciado da proposta parece ressaltar a ideia de que se privilegia a modalidade de exploração da actividade portuária através da afectação ao uso privativo de parcelas do domínio público, de concessões de exploração do mesmo ou de concessões de serviço público e de obras públicas na área portuária a entidades, pessoas singulares ou colectivas, a quem se encontrem ou a quem venham a ser atribuídos os correspondentes títulos de habilitação, modalidade essa que vem prefigurada como distinta e tendencialmente predominante em relação àquela que deve assumir-se como a forma normal de exercício da operação portuária.

2 — Reduzida na sua dimensão ou progressivamente esvaziada de espaço e objecto, a empresa constituída para exercer a operação portuária veria, desse modo, substancialmente comprometida a sua própria existência, uma vez que lhe ficava apenas assegurada a sua intervenção em cais públicos ou em áreas não concessionadas, como resulta da compaginação do previsto na alínea a) com o teor da alínea e) do artigo 1.°, a que acresceria também a sua exclusão — mesmo nessas áreas — relativamente a operações respeitantes a cargas ou descargas dos meios de transporte terrestre ou fluvial, conforme se prevê na alínea /), e, bem assim, quanto àquelas a que se refere a alínea g).

E daqui decorreriam fatalmente — e a todos os níveis — efeitos de constrangimento de tais empresas, nomeadamente no seu apetrechamento técnico, financeiro, estrutural e de organização, facto que constituiria por si só factor de enfraquecimento da respectiva competitividade e de decréscimo da sua eficiência, o que se perfilaria como manifestamente contrário ao declarado propósito que enforma o pedido de autorização legislativa qual seja o de proporcionar um acréscimo de eficiência e de competitividade dos portos portugueses.

3 — Acresce que a inteira liberdade de exercício das operações de movimentação de cargas e de actividades conexas por parte das enüdades detentoras de títulos de concessão ou de direitos de uso privativo de parcelas do domínio público, além de se não encontrar devidamente correlacionada com a definição do regime a que tais entidades devem encontrar-se sujeitas no que toca à utilização de trabalhadores portuários, introduz no sistema um visível tratamento discriminatório relativamente às empresas de esdva constituídas para operar nas áreas não concessionadas, uma vez que a estas são exigidos requisitos de constituição, de organização e de funcionamento a que não estariam sujeitas aquelas.

4 — Por outro lado, a exclusão de trabalhadores portuários da movimentação de cargas a que se refere a alínea c) deste mesmo artigo 1.° contraria a Convenção n.° 137 e a Recomendação n.° 145 da OIT, por se mostrar comprometedora das garantias ali enunciadas para o trabalhador portuário, para além de não assegurar em todos os casos as necessárias condições de aptidão e de qualificação das tripulações.

E é inquestionável que o trabalhador portuário é possuidor de tais requisitos.

5 — Por seu tumo, a alínea d) contém uma indicação que não pode deixar de entender-se como incontestavelmente carecida de um mínimo de conteúdo quanto ao sentido e extensão da eliminação parcial aí prevista relativamente às limitações ao exercício da operação portuária.

Do teor da referida alínea não é possível a quem quer que seja obter do texto indicações referentes ao sentido e ao alcance da autorização pretendida pelo Govemo nesse domínio.

6 — No tocante à alínea g), haverá igualmente de convir-se que o enunciado vago, genérico e impreciso daquilo que se possa entender como cargas cuja natureza se mostre incompatível com o regime de intervenção das empresas de estiva não respeita o quadro constitucional que se acha fixado no aludido n.° 2 do artigo 168." da Constituição da República Portuguesa e que condiciona o objecto, o sentido e a extensão de qualquer autorização legislativa.

7 — Também do enunciado que confere corpo às alíneas a) e e) não resulta qualquer definição — mínima que fosse — do regime respeitante às empresas de superintendência como operadores especializados que são — e não podem deixar de ser—, sendo certo que tais empresas ocupam profissionalmente cerca de 15 % a 20 % dos trabalhadores do contingente de cada porto em que exercem a sua actividade.

Nem se pense, por outro lado, que uma empresa de estiva venha a estruturar-se por forma a poder realizar as respectivas operações especializadas, a par das que realiza como operador normal. Atenta a especificidade das operações de superintendência, seria aberrante e inviável que uma empresa de estiva pudesse incumbir-se também de serviços daquela natureza, por ser impensável que os actos de controlo, de verificação e outros próprios daquela actividade pudessem ser efectuados por quem tem a seu cargo a própria execução da operação de movimentação da mercadoria; o que seria uma função contra natura.

A tratar-se, por isso, de lacuna ou de defeituosa percepção das particularidades da actividade portuária, impõe-se que a proposta de lei contenha indicações concretas quanto a tais operações e, bem assim, quanto ao sentido e extensão do correspondente regime sobre que o Govemo pretende legislar.

8 — Relativamente à alínea c) haverá que acrescentar a tudo quanto já se salientou em termos de generalidade e de apreciação na especialidade que o seu enunciado carece de explicitação daquilo que se pretende com a expressão «outros meios de transporte», sem o que a autorização legislativa deixa de respeitar as exigências constitucionais atrás referidas.

9 — Sobre o teor da alínea f) é também de acrescentar que nem o mais ousado e irrealista ou insensato liberalismo económico sustentaria a adequação de um regime como o que vem delineado na proposta.

Na verdade, para além de se mostrar anarquizante da indispensável necessidade de coordenação e interligação das operações de carga e de descarga a quo e ad quem — função que apenas um operador portuário responsável pela organização e direcção de um serviço racionalmente planificado pode assegurar—, a eventual temeridade de uma tal estipulação provocaria, inevitavelmente, dificuldades, bloqueios e custos acrescidos, que, em vez de realizarem os proclamados objectivos de um acréscimo

Página 13

28 DE OUTUBRO DE 1992

26-(13)

de eficiência e de competitividade, bem pelo contrarío, gerariam desarticulações, embaraços e agravamentos de custo comprometedores de tão insólita concepção.

É que as operações de carga e descarga dos meios de transporte com mercadorias provenientes ou destinadas ao transporte marítimo que transitam pelos portos são antecedidas e seguidas a montante e a jusante, na própria área portuária, de outras operações para as quais, mesmo na nebulosa visão da proposta de lei, sempre seria necessária a intervenção complementar ou acessória de um operador portuário e dos respectivos trabalhadores portuários.

E uma tal intervenção, por ser meramente restrita a estas últimas operações, ocasionaria um manifesto e gravoso subaproveitamento da capacidade global do operador e da disponibilidade polivalente dos trabalhadores portuários, a que acresceria a contrapartida onerosa dos custos da execução directa das cargas e descargas desses meios de transporte pelo pessoal adstrito aos mesmos e ou com os equipamentos de movimentação neles instalados.

Acresce ainda que a eventual intervenção de terceiros não pertencentes ao contingente de trabalhadores do porto ocasionaria, inevitavelmente, um agravamento das causas e dos índices de sinistralidade na actividade portuária, quer por razões de impreparação profissional, quer por razões de descoordenação funcional com as aludidas movimentações a montante a a jusante daquela que viesse a ser operada por pessoal estranho ao sector.

Impõe-se, assim e no interesse da própria prossecução dos objectivos perfilhados pela proposta de lei, que seja pura e simplesmente anulado um tal quadro modelador do regime em revisão.

8) Quanto ao artigo 2.B

1 — Reafirmando aqui o que já se salientou em relação à necessidade de conformar o regime que se pretende reformular sobre o trabalho portuário com as garantias de emprego e de estabilidade salarial estabelecidas na Convenção n.° 137 e na Recomendação n.° 145 da OIT, acrescentar-se-á que o enunciado constante dos n.os 1 e 2 deste artigo 2.° também não respeita integralmente o quadro de exigências previsto no citado n.° 2 do artigo 168.° da Constituição.

Com efeito, peca pela vaguidade, imprecisão e indefinição do sentido e extensão da autorização pretendida para legislar, essencialmente no que toca à certificação profissional, à transição de regimes e à admissão de novos trabalhadores portuários.

2 — Relativamente à alínea a), só por desatenção se terá inserido nesta proposta de lei um pedido de autorização legislativa de que constitui objecto a intenção ali enunciada de sujeitar os trabalhadores portuários ao regime jurídico do contrato individual de trabalho.

Com efeito, e como pode confirmar-se da simples leitura do n.° 1 do artigo 29." do Decreto-Lei n.° 151/90, de 15 de Maio, os trabalhadores portuários já se encontram sujeitos a esse regime geral e à demais legislação do trabalho, sendo certo que os instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho podem e continuarão a poder proceder à estipulação convencional de adaptações que tenham por justificação as especificidades da actividade do sector.

Mas, se é intuito de Governo não reconhecer a existência de tais especificidades, não faz sentido que pretenda estabelecer um regime próprio para a operação e para o trabalho portuários, como acontece com a presente iniciativa consubstanciada na proposta de lei em apreço.

Sendo, porém, inquestionável que a actividade portuária postula a definição de um regime especial, mesmo na óptica das relações de trabalho que se estabelecem no seu âmbito, não pode pretender-se aplicar-lhe, pura e simplesmente, o regime geral do contrato individual de trabalho.

E a verdade é que a alínea a) do n.° 1 do artigo 2.° da proposta não enuncia qualquer restrição a condicionar a subsequente acção legislativa do Governo.

Inadequada e inútil é, pois, a autorização pedida à Assembleia da República para legislar no sentido que e flui da citada alínea a).

3 — Quanto ao teor e alcance da alínea b) do n.° 1 deste artigo 2.°, bastará conhecer-se o quadro normativo regulamentador das empresas de trabalho temporário para se concluir pela sua total inaplicabilidade ao trabalho portuário.

Os pressupostos e os requisitos legalmente fixados para a locação de trabalhadores ao abrigo do regime do trabalho temporário não se adequam às particularidades da actividade portuária, quer em razão da duração das necessidades de mão-de-obra flutuante por parte das empresas que operem no sector, quer em razão das formalidades exigidas pelo regime vertido no Decreto-Lei n.° 358/89, de 17 de Outubro.

E não restam dúvidas de que, ao prever-se nesta alínea b) que as cooperativas ou sociedades comerciais que se constituam para a criação e cedência temporária de uma bolsa de trabalhadores ficam sujeitas à observância da legislação aplicável, se visa fazê-las cumprir o regime jurídico do trabalho temporário.

Por outro lado, um tal figurino também não respeita os condicionalismos legais que emergem da citada Convenção n.° 137 da OIT a cuja observância Portugal se acha adstrito por efeito da sua ratificação através do Decreto n.° 56/80, de 1 de Agosto.

Mesmo, porém, que tal se verificasse —o que não acontece —, da implementação de um regime como esse de ocupação precária de trabalhadores haveria de resultar a própria precariedade de emprego destes trabalhadores, situação que ressuscitaria a muito curto prazo os já assinalados problemas socio-profissionais de novos «homens da rua», de tão ingrata memória para o Governo e para os sindicatos que representam a mão-de-obra portuária.

A acrescer a todas estas razões há que salientar, por outro lado, que o custo homem/hora ou homem/dia que empresas de trabalho temporário praticam se revela, na generalidade dos casos, superior em 100 % a 200 % sobre o custo normal da utilização de trabalhadores do mesmo nível e com as mesmas aptidões quando em regime de ocupação permanente.

E, pois, pertinente deixar uma fundada interrogação quanto ao impacte financeiro de um regime de cedência temporária de trabalhadores sobre a pretendida redução dos custos globais da operação portuária.

A actividade portuária carece, em função da sua natureza e das suas características, de uma contingentação de mão-de-obra que exprima a resposta tecnicamente adequada às suas necessidades permanentes e variáveis, sendo corolário de um tal regime o estabelecimento de vínculos recíprocos de estabilidade que os empregadores e os trabalhadores assumam nesse sentido.

A falta de garantias de estabilidade de emprego e de estabilidade de rendimentos precariza a própria procura de trabalho, deixando assim por assegurar a disponibilidade indispensável à satisfação de requisições de pessoal por parte dos utentes do porto.

Página 14

26-(14)

II SÉRIE-A — NÚMERO 4

São, nesta conforrrüdade, por demais evidentes os efeitos perversos que, relativamente aos objectivos visualizados, adviriam de um regime de trabalho temporário como aquele que a proposta de lei enuncia.

4 — No tocante ao teor da alínea c) do n.° 1 do mesmo artigo 2.°, desnecessário se torna repetir o que já se observou mais acima a propósito da inadequação da preconizada aplicação, tout court, das regras comuns do mercado de trabalho às relações laborais do sector portuário.

A pretendida abolição do regime de exclusividade da prestação do trabalho por parte dos trabalhadores portuários não pode, pelos fundamentos já referidos, deixar de se conformar com a necessidade da constituição e existência de um contingente de pessoal especificamente destinado a executar a operação portuária e em regime de pleno emprego.

Esta forma de afectação será a garantia de funcionamento de uma bolsa de trabalhadores experientes, qualificados e disponíveis para dar satisfação às necessidades de cada porto.

Mas pressupõe — como não podia deixar de ser — um regime de estabilidade de emprego e de remunerações que não se acha assegurado nas concepções de um estatuto precário como aquele para que aponta a alínea c) do n.° 1 do artigo 2° em apreço, quando conjugada com a alínea anterior.

A preconizada transição para o regime do mercado de trabalho em condições idênticas às que vigoram para a generalidade dos trabalhadores de outros sectores denota uma percepção inadequada e irrealista das particularidades e das necessidades dos portos, sendo, por isso, de rejeitar.

5 — Relativamente ao n.° 2 do artigo 2° há, igualmente, que lhe formular reparos a justificarem a sua reformulação.

Assim, e no que toca à alínea a), se é pacífico entre todos os agentes económicos o reconhecimento de que se torna indispensável garantir a posse por parte de qualquer trabalhador portuário de uma comprovada aptidão técnica assente em título de certificação formal respeitante à respectiva qualificação profissional, não basta estabelecer este requisito como mero pressuposto de uma classificação profissional.

A certificação profissional tem a ver com a formação e ou com a aptidão do trabalhador, mas não dispensa a necessidade de uma consagração desse requisito como condição imprescindível do próprio exercício da operação portuária na sua vertente profissional.

Ora, a proposta de lei revela-se omissa neste importante aspecto da disciplina do trabalho portuário, pelo que se toma exigível colmatar tal lacuna, sob pena de o Govemo deixar de poder legislar nesse sentido.

E não pode objectar-se que, mediante uma exigência deste teor, se estaria a reconsagrar qualquer princípio de sentido restritivo quanto ao acesso à profissão e muito menos qualquer regime de exclusividade constitucionalmente duvidoso.

Trata-se, tão-só, de reconhecer e determinar que as operações portuárias requerem a intervenção de trabalhadores do contingente do porto, previamente qualificados para o efeito através de uma certificação formal das suas aptidões técnicas.

6 — Quanto à alínea b), resta reafirmar o que se deixou já observado: uma norma deste teor não respeita o quadro constitucional estabelecido no n.° 2 do artigo 168.° da lei fundamental, por não conter um mínimo de indicações sobre o sentido e a extenção de um tal

regime de transição do actual sistema para o que o Govemo se proponha aprovar.

7 — Sobre a alínea c), nada mais se toma necessário acrescentar às razões acima expressas quanto à inadequação do regime de trabalho temporário na actividade portuária, pelo que deve ser suprimida do diploma uma alínea com um tal objecto.'

8 — Em relação à preconizada extinção dos actuais organismos de gestão da mão-de-obra do contingente comum dos portos não podem deixar de formular-se fundadas críticas sobre um tão insustentável propósito.

Nos termos do regime vigente, os referidos organismos de gestão são pessoas colectivas de direito privado, constituídas sob o impulso e por vontade exclusiva dos parceiros sociais à luz dos princípios mais elementares do direito civil que conferem à autonomia da vontade das partes a liberdade de constituição de entes destinados a prosseguir fins lícitos que realizam objectivos directamente relacionados com os seus legítimos interesses.

Uma intervenção legislativa no sentido de os extinguir ou de impedir a sua criação será, patentemente, violadora dos direitos, liberdades e garantias fundamentais que a Constituição enuncia e tutela em relação à livre iniciativa dos particulares quanto ao estabelecimento de formas lícitas de realização e de prossecução dos aludidos interesses legítimos.

São empresas privadas em cuja criação e gestão o Estado não pode intervir no sentido de lhes estabelecer restrições, como resulta do teor do n.° 1 do artigo 61." e do n.° 2 do artigo 87.° da Constituição, por se não estar perante iniciativas e actividades que colidam com um eventual interesse geral prevalecente.

Deve, por isso, ser igualmente suprimido da proposta de lei em apreço o objecto da alínea d) do n.° 2 do seu artigo 2.°

9 — Também a alínea e) suscita graves reparos de fundo.

Com efeito — e desde logo — haverá que observar que a necessidade de regulamentação do regime de admissão de novos trabalhadores portuários em nada se harmoniza com o espírito liberalizante que enforma toda a proposta de lei, nomeadamente no que se refere à pretendida aplicação ao trabalho portuário das regras do mercado a que se intenta fazer subordinar o regime do trabalho portuário.

Mas, porque uma tal preocupação do Govemo — apesar da referida contradição — não pode deixar de traduzir a percepção tida quanto à necessidade de contingentar a mão-de-obra portuária, são de considerar pertinentes disposições legais respeitantes a uma definição de regras nesse sentido.

O regime de admissão de trabalhadores para o preenchimento de vagas do contingente de cada um dos portos não deve, porém, ser objecto da legislação do sector, salvo nos já assinalados aspectos de aquisição de uma formação profissional adequada e de comprovação formal de que os interessados são possuidores dos conhecimentos técnico-profissionais necessários ao exercício da profissão.

Quanto a quaisquer outros requisitos ou pressupostos convir-se-á que a matéria não se compadece com a intervenção do legislador, uma vez que não ocorrem nesse domínio razões que justifiquem restrições ou especificidades.

A referida alínea devera, por isso, explicitar

Admissão de novos trabalhadores portuários, no que respeita à fixação do contingente de cada porto e à formação profissional adequada a certificar para efeitos de subsequente exercício da respectiva actividade.

Página 15

28 DE OUTUBRO DE 1992

26-(15)

III — Conclusões

1 — A pretexto da necessidade de reestruturação de alguns aspectos do regime jurídico da operação e do trabalho portuários, a iniciativa do Governo expressa na proposta de lei em referência mais não traduz do que um propósito de temerária liberalização, de irresponsável desregulamentação e de uma inadequada flexibilização da actividade portuária.

2 — 0 teor da proposta é de sentido e de efeitos anarquizantes da actividade e do trabalho portuários, desconhecendo ou pervertendo a necessidade do exercício da operação portuária em regime de planificação, direcção e execução integradas nos seus diversos segmentos e não valorando, igualmente, a significativa redução de custos decorrente de uma optimização das estruturas empresariais do operador portuário e, bem assim, dos recursos humanos disponíveis no sector, com o que — e como consequência directa da irracional subutilização ou do subaproveitamento destes recursos técnicos e profissionais — resultarão gravemente comprometidos e desvirtuados os objectivos que se proclamam na proposta de lei quanto à necessidade de um acréscimo da eficiência e produtividade dos portos.

3 — Concebendo o novo operador portuário como empresa de estiva de âmbito circunscrito a áreas residuais de intervenção, a aprovação de um tal regime produziria constrangimentos progressivos, para além de dificuldades, bloqueios, quebras de economias de escala e custos acrescidos, pelo que é irrealista na configuração de um tal regime e retrógrada nas soluções para que aponta.

4 — Afastando do sector as empresas especializadas de superintendência, deixa em vazio uma importante área de execução de serviços de elevada responsabilidade.

5 — De sentido igualmente retrógrado é a instabilização do emprego no sector através da consagração de modelos de precarização das relações contratuais de trabalho para que igualmente aponta.

6 — Por outro lado, a transposição para a actividade portuária do regime de trabalho temporário é manifestamente inadequada às particularidades da actividade, para além de gerar custos acrescidos que contrariam os objectivos da reestruturação visualizada.

7 — E ao omitir a necessidade de contingentação da mão-de-obra portuária técnica e profissionalmente especializada indispensável a cada porto, apesar de reconhecer no seu preâmbulo as novas exigências de qualificação profissional dos trabalhadores portuários, a proposta não contém o enunciado do conteúdo essencial da legislação subsequente a aprovar pelo Govemo.

8 — A falta de formação técnica adequada de pessoal que não faça parte do contingente permanente do porto constituiria um factor acrescido de riscos profissionais a agravar os índices de sinistralidade da actividade portuária, pela insegurança que não seria possível garantir na execução das respectivas operações, sendo inquestionável a necessidade de conferir aos custos humanos, sociais e financeiros de uma tal consequência inevitável a devida e ponderada atenção.

9 — Acresce que a proposta de lei é omissa em aspectos que constituem a resultante mais perceptível da reestruturação, qual seja, por um lado, o do tratamento jurídico-social dos trabalhadores que devam deixar de pertencer ao contingente do porto respectivo em consequência dessa reestruturação (licenciamentos) e, por outro, o do tratamento jurídico-laboral, daqueles que devam manter-se nesse contingente (processo negocial específico),

sendo imperioso, por isso, que se contemplem as soluções adequadas à resolução de tão magnos problemas indissociáveis de qualquer iniciativa legislativa com os fins e os efeitos visualizados pela proposta de lei.

10 — E a segurança no emprego, a estabilidade contratual e a garantia salarial de quantos se encontram juridicamente adstritos a uma ocupação profissional não podem deixar de merecer da parte do Govemo a adopção de medidas que se conformem com os direitos e garantias fundamentais de quem trabalha e a que a Constituição confere tutela específica, como resulta do disposto no seu artigo 53.° e também no n.° 3, alínea a), do seu artigo 58.°

11 —Do ponto de vista constitucional, a proposta não respeita o quadro modelador e balizador de uma lei de autorização legislativa, por não conter a explicitação do sentido e da extensão de diversos regimes que o Govemo pretende estabelecer, pelo que violado deve considerar-se o disposto no n.° 2 do artigo 168.° da lei fundamental.

12 — Ainda do ponto de vista constitucional, a proposta ofende na alínea d) do n.° 2 do artigo 2.° os preceitos contidos nos artigos 61.°, n.° 1, e 87.° n.° 2, da Constituição da República Portuguesa.

13 —Também na perspectiva do ordenamento jurídico geral a que o próprio Govemo se acha sujeito, a proposta colide —no sentido e alcance das medidas que visa consentir ao Govemo — com as garantias de estabilidade de emprego e de retribuições consagradas na Convenção n.° 137 da OIT, ratificada por Portugal pelo Decreto n.° 567 80, de 1 de Agosto, bem como a Recomendação n.° 145 da mesma Organização Internacional.

14 — Toda a concepção e filosofia imanente à proposta reflectem a influência e a receptividade concedida aos grupos económicos que, no seu exclusivo interesse — que não do interesse nacional e da própria eficiência e competitividade dos portos — veicularam para o Govemo artificiosas razões e projectos a que, lamentavelmente, o mesmo foi sensível e com quem, surpreendentemente, se identificou.

Impõe-se, assim, a sua profunda reformulação em conformidade com o que vem exposto.

15 — Por tudo quanto vem referido, haverá de convir-se que a proposta de lei não realiza, nem garante a realização dos objectivos a que se propôs, impondo-se assim a sua profunda reformulação à luz do que se assinalou.

Esta é, no essencial, a apreciação crítica em que se consubstancia a posição dos sindicatos portuários do País, assumida em conselho geral da Federação signatária realizado em 11 de Agosto de 1992.

ANEXO F

ANUC — Associação Nacional de Utentes Privativos de Cais Concessionados ou Licenciados.

Assunto: Proposta de lei n.° 34/VI, referente à revisão do regime jurídico da operação e do trabalho portuário.

Junto enviamos comentário desta Associação Nacional às apreciações críticas feitas à proposta de lei supramencionada pela Federação Nacional dos Sindicatos dos Trabalhadores Portuários (FNSTP) e pela Associação Nacional das Empresas Operadoras Portuárias (A2WE).

Página 16

26-(16)

II SÉRIE-A — NÚMERO 4

Certos de que os nossos comentários poderão contribuir para o melhor esclarecimento das questões em debate, subscrevemo-nos com os melhores cumprimentos.

9 de Outubro de 1992. — O Secretário-Geral, José Luiz de Magalhães Pereira.

Comentário à apreciação crítica feita pela Federação Nacional dos Sindicatos dos Trabalhadores Portuários à proposta de lei n.B 34/VI, referente à revisão do regime Jurídico da operação e do trabalho portuários.

I — Quanto a apreciação na generalidade

1 — Com referências constantes e insistentes a grupos de pressão e interesses sectoriais, vem a Federação Nacional dos Sindicatos dos Trabalhadores Portuários (que, afinal, também representa um sector com interesses muitos específicos na actividade portuária) fazer a apreciação crítica da proposta de lei n.° 34/VI, referente à revisão do regime jurídico da operação e do trabalho portuários.

E a primeira conclusão que se pode redrar de tão pertinente apreciação crítica é a de que a Federação dos Sindicatos dos Trabalhadores Portuários entende que:

1.° O Governo está ao serviço dos grupos de pressão e dos lobbies portuários;

2.° Não há que «mexer» no regime jurídico da operação e do trabalho portuários e qualquer «mexida» terá de obedecer à célebre máxima de Lampedusa «é preciso que alguma coisa mude para que tudo fique na mesma».

Na verdade e como veremos de seguida, a concepção que a Federação dos Sindicatos dos Trabalhadores Portuários tem da reforma portuária é contrária aos principais objectivos e pilares dessa reforma vertidos na proposta de lei n.° 34/VI, a saber

1.° É contrária ao reconhecimento aos titulares de direitos de uso privativo de parcelas do domínio público, de concessões de exploração do domínio público, de concessões de serviços públicos ou de obras públicas na área portuária da liberdade de exercício de operações de movimentação de cargas e de actividades conexas com essas operações [artigo 1.°, alíneas b) e d), da proposta de lei n.° 34/VI];

2.° É contrária ao reconhecimento aos tripulantes das embarcações e de outros meios de transporte da possibilidade de movimentação de cargas nesses meios de transporte [artigo 1.°, alíneas c) e f), da proposta de lei n.° 34/VI;

3.° É contrária à concessão de exploração à iniciativa privada de instalações, equipamentos e espaços portuários [artigo 1.°, alínea h), da proposta de lei n.° 34/VI;

4." É contrária à concessão da exploração comercial das estruturas portuárias em que sejam efectuadas as operações portuárias às empresas de estiva [artigo 1.°, alínea j), da proposta de lei n.° 34/VI];

5.° E contrária à sujeição integral dos trabalhadores portuários ao regime jurídico do contrato individual de trabalho e à constituição de empresas de trabalho temporário cujo objecto social consista na cedência temporária de trabalhadores portuários [artigo 2.°, n.° 1, alíneas a) e b), da proposta de lei n.° 34/VI];

6.° É contrária à extinção do actual regime de inscrição e de exclusivo do trabalho portuário, reforçando a estabilidade do vínculo laboral à entidade empregadora, criando-se mecanismos adequados a uma gradual e harmoniosa transição para o mercado de trabalho em condições idênticas às que vigoram para a generalidade dos trabalhadores portugueses [artigo 2.°, n.° 1, alínea c), da proposta de lei n.° 34/VI].

No entender dos sindicatos, todas estas medidas seriam contrárias ao interesse nacional e apenas serviriam os interesses de «grupos económicos de pressão que buscam, [...], o domínio do sector portuário e o aproveitamento do mesmo em seu exclusivo benefício».

Ora, nada de mais falacioso!

2 — Como é sabido, os principais beneficiários do status quo existente no sector da carga e descarga de mercadorias transportadas por via marítima são os sindicatos de trabalhadores portuários e o cartel das empresas de estiva que operam nos portos.

Com efeito, desde os anos 40 que o sistema de prestação de serviços nos portos nacionais assenta no exclusivo da movimentação de cargas reconhecido aos trabalhadores portuários.

Após o 25 de Abril de 1974, esse exclusivo recebeu consagração legal com a aprovação do Decreto-Lei n.° 145-A/78 e do Decreto-Lei n.° 145-B/78, ambos de 17 de Junho.

O sistema manter-se-ia até à actualidade, mau grado as sucessivas reformas da legislação portuária, nomeadamente as de 1984 e de 1990.

A única zona onde essas reformas tocaram foi na do tipo de relação estabelecida entre o Estado e o trabalho e operação portuários; numa primeira fase, assente num sistema de gestão pública da mão-de-obra portuária através dos centros coordenadores do trabalho portuário (CCTP) e do Instituto do Trabalho Portuário (ITP), institutos públicos de gestão bipartida, e, numa segunda fase iniciada em 1984, com a criação de alguns organismos de gestão bipartida da mão-de-obra e consolidada em 1990 com a institucionalização jurídica dessas estruturas e extinção e liquidação dos CCTP.

As vantagens deste sistema para os trabalhadores portuários foram evidentes:

Obtiveram o direito a uma remuneração certa mensal garantida por lei;

Começaram a descontar para a previdência a partir de 1949, conseguindo fazer retroagir os efeitos dos descontos a 1942;

Obtiveram um estatuto jurídico-Iabora! próprio, diferente do da generalidade dos trabalhadores por conta de outrem, com direito à gestão pública da mão-de-obra portuária através dos CCTP e do ITP.

Por outro lado, a partir de 1983, ao exclusivo dos trabalhadores portuários juntou-se um outro exclusivo de movimentação de cargas nos portos: o dos operadores portuários.

Com efeito, julgou-se então necessário fazer intervir na movimentação das cargas nos portos uma terceira entidade, colocada entre o carregador (dono da mercadoria) e o armador (transportador), que se responsabilizasse pela movimentação da mercadoria na área portuária.

Página 17

28 DE OUTUBRO DE 1992

26-(17)

Ao regime da obrigatoriedade de recurso ao operador portuário foram estabelecidas isenções idênticas às que vigoravam para o recurso aos trabalhadores portuários, passando o sistema a assentar num duplo exclusivo de movimentação de cargas nos portos: o exclusivo dos trabalhadores e dos operadores portuários.

Este duplo exclusivo, como qualquer outra situação de monopólio, tem contribuído para a irracionalidade na afectação dos recursos materiais e humanos dos portos, para a sua falta de eficiência e de competitividade e para o agravamento dos custos do transporte de mercadorias por via marítima.

É isso que se intenta modificar com a proposta de lei n.° 34/Vl

Portanto, é perfeitamente falsa e demagógica a acusação feita pela Federação dos Sindicatos de que a proposta de lei n.° 34/VI apenas serviria os interesses de «grupos económicos de pressão que buscam, [...], o domínio do sector portuário e o aproveitamento do mesmo em seu exclusivo benefício».

Muito pelo contrário!

3 — A proposta de lei n.° 34/VI fornece uma interpretação do interesse nacional tendo em conta as enquadran-tes macroeconómicas do País e as enquadrantes microeco-nómicas do sector portuário, introduzindo elementos de flexibilização e funcionalização no transporte, carga e descarga marítimas.

Trata-se de dar competitividade e eficiência ao sector portuário nacional e não de servir alegados interesses de «grupos económicos de pressão».

Mas mais!

Se há grupo profissional ou sector da sociedade que tem sido objectivamente beneficiado pelo «estado de coisas» vigente no sector portuário esse grupo profissional é, sem dúvida, o dos trabalhadores portuários, que, com uma formação ao nível da escolaridade obrigatória e sem uma especialização profissional especialmente exigente ou onerosa, acabam por ter aumentos e vencimentos em muito superiores dos da generalidade dos trabalhadores portugueses, incluindo aqueles com formação universitária.

Toma-se portanto evidente a «reserva mental» com que a Federação dos Sindicatos aprecia a proposta de lei do Govemo e o infundado da maior parte das objecções que levanta.

Senão vejamos.

4 — Diz a Federação dos Portuários que às actuais empresas operadoras portuárias apenas são reconhecidas «áreas residuais de intervenção».

Ora, nada de mais falso!

As empresas operadoras portuárias continuam a ter o exclusivo da movimentação de cargas nos cais públicos e nas áreas portuárias não concessionadas, compreendendo o direito de executar as operações de estiva e desestiva, conferência, carga e descarga de mercadorias, transbordo, movimentação de arrumação em cais, terminais, armazéns e parques, formação e decomposição de unidades de carga, recepção, armazenagem e entrega das mercadorias [artigo 1.°, alínea e), da proposta de lei n.° 34/VI].

É evidente qué se nota aqui uma evolução em relação ao regime anterior, já que se reconhece aos titulares de direitos dé uso privativo de parcelas do domínio público, de concessões73e exploração do domínio público, de concessões de serviços públicos ou de obras públicas na área portuária, a liberdade de exercício de operações de movimentação de cargas e de actividades conexas com essas operações [artigo 1.°, alíneas b) e d), da proposta de lei

n.° 34/VI], por se entender que não faz sentido, e é até caricato, obrigar as indústrias titulares de cais privativos a constituir as suas próprias empresas de estiva ou então sujeitar-se a recorrer aos serviços do operador portuário e do trabalhador portuário na movimentação das cargas provenientes de navios que acostem aos «seus» terminais (trate-se de cargas próprias ou de terceiros), na medida em que estes se, encontram apetrechados para o efeito. Era esta, aliás, a solução originariamente consagrada no artigo 1.°, n.° 2. alínea f), do Decreto-Lei n.° 145-A/78, de 17 de Junho, no artigo 3.°, n.° 1, alínea a), do Deereto--Lei n.° 46783, de 27 de Janeiro, e no artigo 3.°, n.° 3, do Decreto-Lei n.° 282-B/84, de 20 de Agosto, pelo que não se compreendem as razões que aconselham que a operação portuária em cais privados ou concessionados seja levada a cabo pelo operador portuário com recurso aos trabalhadores portuários, quando pode ser levada a cabo com maior eficiência e economia de meios pelo titular das instalações portuárias com recurso ao seu próprio pessoal especializado para o efeito.

Não se vê onde está a «irresponsável abertura [...] ao desempenho de funções na movimentação de cargas por parte de pessoal não qualificado», nem se percebe porque é que a execução destas operações pelos titulares de cais privados acarreta prejuízos para o funcionamento do porto ou para o interesse público. Os únicos prejudicados serão, evidentemente, os trabalhadores portuários, que deixam de poder impor os seus serviços aos titulares de direitos de uso privativo de parcelas do domínio público, de concessões de exploração do domínio público, de concessões de serviços públicos ou de obras públicas na área portuária, como vinham fazendo até aqui.

É evidente que isto constitui um estímulo à concessão a privados da exploração comercial do porto. Mas é esse, justamente, um dos objectivos do Govemo: fazer intervir a iniciativa privada nos investimentos em obras e infra-estruturas portuárias, incluindo as próprias empresas de estiva, que, em vez de verem a sua actuação confinada aos cais públicos, passam a poder ser concessionárias de cais.

Não há nisto qualquer redução do papel das empresas de estiva, remetendo-se para «áreas residuais de intervenção», o que existe é o recorihecimento, de acordo aliás com a tradição legislativa portuguesa nesta matéria, aos titulares de instalações portuárias privativas do direito de executar a movimentação de cargas e actividades conexas com essas operações nas áreas portuárias que lhes estão adstritas.

Por outro lado, é inquestionável que o âmbito desse direito resultará do próprio título de uso privativo ou da concessão, não tendo que resultar da lei, muito menos de uma lei de autorização legislativa. Com efeito, saber se o direito de movimentação de cargas abrange apenas cargas próprias do titular do terminal ou cargas de terceiros depende do título legitimador do uso a conferir, em cada caso, pelo Govemo e administrações portuárias. Tratando-se de um título de uso privativo, é evidente que o direito à movimentação de cargas só abrange cargas próprias; tratando-se de concessões de exploração do domínio público, de concessões de serviços públicos ou de obras públicas na área portuária, é evidente que isso já pode abranger a prestação de serviços de carga e descarga a terceiros.

Mas, insiste-se, essa é uma questão de política portuária a decidir pela Administração, caso a caso, e não uma questão que deva ser objecto de prévia decisão legislativa, muito menos em sede de autorização legislativa.

Página 18

26-(18)

II SÉRIE-A — NÚMERO 4

5 — Também é falso, e só resulta de uma leitura tendenciosa da proposta de lei de autorização legislativa, que se pretenda «anarquizar [...] o trabalho portuário».

O que se pretende é organizá-lo em novos moldes, sujeitando os trabalhadores portuários ao regime jurídico do contrato individual de trabalho, nomeadamente em matéria de cessação do contrato e noutras matérias onde a disciplina do contrato de trabalho dos trabalhadores portuários se afasta, sem justificação bastante, dos restantes trabalhadores nacionais, permitindo a constituição de empresas de trabalho temporário cujo objecto social consista na cedência temporária de trabalhadores portuários (nomeadamente em situações de «pico» ou de aumento da procura de mão-de-obra) e extinguindo o actual regime de inscrição e de exclusivo do trabalho portuário, reforçando embora a estabilidade do vínculo laboral à entidade empregadora (seja ela uma empresa de trabalho temporário — que virá substituir os actuais OGMOP — uma empresa de estiva ou uma empresa titular de cais ou terminais — com quadros privativos de trabalhadores portuários), criando mecanismos adequados a uma gradual e harmoniosa transição para o mercado de trabalho em condições idênticas às que vigoram para a generalidade dos trabalhadores portugueses. Estes mecanismos passam pela absorção dos trabalhadores portuários pelas empresas de estiva, pelas empresas titulares de cais ou terminais e pelas empresas de trabalho temporário, muito embora na medida das respectivas necessidades e nunca como uma imposição.

6 — A argumentação dos sindicatos também falha quando apelam para a segurança no emprego (artigo 53° da Constituição) e para a Convenção n.° 137 da OIT referente às repercussões sociais dos novos métodos de manutenção nos portos, ratificada pelo Decreto n.° 56780, de 1 de Agosto.

A segurança no emprego, conforme explica o Tribunal Constitucional nos seus Acórdãos n.08 107/88 (in Diário da República, 1.' série, de 21 de Junho de 1988) e 372/91 (in Diário da República, 1.* série, de 7 de Novembro de 1991), entre outros, impede que se modifique o regime jurídico do trabalho portuário em termos tais que se crie uma situação de instabilidade ou precariedade no emprego, funcionalizando os interesses do trabalhador aos interesses da entidade patronal (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.' ed., 1.° vol., 1985, pp. 289-293).

Porém, nada disso resulta da proposta de lei n.° 34/VI, por muito que a Federação dos Sindicatos queira demonstrar o contrário.

Na verdade, o que objectivamente resulta daquela proposta de lei é que o Governo é autorizado a rever o regime jurídico do trabalho portuário «no sentido de extinguir o actual regime de inscrição e de exclusivo do trabalho portuário, reforçando, simultaneamente, a estabilidade do vínculo laboral à entidade empregadora e criando mecanismos adequados a uma gradual e harmoniosa transição para o mercado de trabalho, em condições idênticas às que vigoram para a generalidade dos trabalhadores portugueses» [artigo 2.°, n.° 1, alínea c), da proposta de lei n.° 34/VI (sublinhado nosso)].

Mas, mais!

No âmbito desses princípios, o Governo deve prever formas de transição do regime de trabalho portuário vigente para o regime a aprovar [artigo 2.°, n.° 2, alínea b), da proposta de lei n.° 34/VI], formas de transição essas que não poderão, evidentemente, atentar contra a segurança e a estabilidade no emprego dos trabalhadores portuários.

Não se quer criar «lotes de trabalhadores adventícios» nem «homens da rua», na expressão dos sindicatos, mas antes apontar soluções de transição, que passarão inevitavelmente pela absorção dos actuais trabalhadores portuários inscritos e registados pelas empresas de trabalho temporário a criar nos portos, pelos quadros permanentes das empresas de estiva e pelos titulares de cais ou terminais, nos termos que vierem a ser negociados a propósito de cada contrato de concessão.

Estas soluções de transição não são, evidentemente, previstas desde logo na lei de autorização legislativa, pois a sua sede própria será o decreto-lei a aprovar pelo Governo na sequência da autorização legislativa da Assembleia da República.

De qualquer forma, a Assembleia da República determina ao Governo que, na legislação a aprovar sobre trabalho portuário, preveja obrigatoriamente formas de transição de regimes, o que o Governo deverá fazer em sede de decreto-lei autorizado. Seria manifestamente despiciendo que esse problema fosse logo resolvido em sede de autorização legislativa, quando faz todo o sentido que o seja em sede de decreto-lei autorizado (senão não fazia sentido pedir a autorização legislativa).

7 — È precisamente neste ponto que residem grande parte dos erros da Federação dos Sindicatos Portuários na apreciação da proposta de lei do Governo.

Com efeito, a Federação dos Sindicatos Portuários parece confundir as exigências do artigo 168.°, n.° 2, da Constituição com um grau de densificação normativa que excede em muito o «conteúdo mínimo de objecto e sentido» de uma lei de autorização legislativa.

Conforme refere António Vitorino, in As Autorizações Legislativas na Constituição Portuguesa, versão polico-piada, Lisboa, 1985, p. 240: «[...] o sentido da autorização, sendo um dos elementos do 'conteúdo mínimo exigível' da lei de autorização, em relação à qual opera como condição da sua própria validade, só se encontra efectivamente contemplada quando as indicações a esse título constantes da lei de autorização permitam um juízo seguro de conformidade material do conteúdo do acto delegado em relação ao da lei delegante. Donde resulta que, se o sentido não tem que exprimirse em abundantes princípios ou critérios directivos (que, levados às últimas consequências, até poderiam condicionar totalmente em lermos de conteúdo o exercício dos poderes delegados), deverá, pelo menos, ser suficientemente inteligível para que o seu conteúdo possa operar com clareza como parâmetro de aferição dos actos delegados e consequentemente da observância por parte do legislador delegado do essencial dos ditames do legislador delegante.»

Ou seja, o que é essencial é que a lei de autorização legislativa contenha um conjunto de princípios ou critérios directivos que possam funcionar como parâmetros normativos de aferição da conformidade dos actos delegados com a lei de delegação.

Na proposta de lei n.° 34/VI não se passa nenhum «cheque em branco» ao Govemo, definindo-se claramente os parâmetros e os princípios pelos quais se há-de pautar a actividade legiferante do Governo.

Com efeito, refere-se claramente o sentido e o alcance da autorização (cf. artigos 1.° e 2.° da proposta de lei n.° 34/VI), o seu objecto e os critérios e princípios fundamentais que deverão ser observados pela íegislação a emitir pelo Governo (cf. artigos 1." e 2.° da proposta de lei n.° 34/VI).

Página 19

28 DE OUTUBRO DE 1992

26-(19)

Não podem pois os sindicatos, através de uma selecção avulsa de expressões da proposta de lei n.° 34/VI, totalmente desenquadradas do seu contexto, vir seriamente afirmar que com a aprovação desta proposta de lei a Assembleia da República atribui «uma autêntica carta em branco» ao Governo.

Tal é totalmente falso e demagógico.

Por outro lado, nos termos do n.° 2 do artigo 168.° da Constituição, a Assembleia da República não está obrigada a incorporar na lei de autorização legislativa todos os elementos essenciais da legislação a aprovar pelo Governo. Basta que defina o objecto da autorização, ou seja, «a matéria sobre que versa a autorização» e o sentido da mesma, ou seja, «os princípios base, as directivas gerais que devem orientar o Governo na elaboração da lei delegada» (Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 107/88, de 31 de Maio, in Diário da República, 1.' série, de 21 de Junho de 1988, p. 2522).

Não se pode pretender que a Assembleia da República defina desde logo todo o conteúdo da matéria a regular pelo Governo. Tal esvaziaria por completo os poderes delegados ao Govemo e tomaria inútil o funcionamento do instituto da «competência legislativa delegada» previsto no artigo 168.° da Constituição em relação às matérias nele contempladas.

Nesta conformidade, para que o artigo 168.°, n.° 2, da Constituição se encontre respeitado «a lei de autorização [...] há-de definir os princípios, ou seja, as normas fundamentais que concedem unidade lógico-política à disciplina a editar pelo Governo, e há-de estabelecer também as directivas reconduzíveis à determinação das finalidades a que aquela disciplina tem de adequar-se» (Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 107/88, de 31 de Maio, in Diário da República, 1." série, de 21 de Junho de 1988, p. 2522).

Tal sucede, inequivocamente, na proposta de lei n.° 34/VI. O artigo 1.° da proposta de lei n.° 34/VI define, sem margem para dúvidas, o objecto e sentido da autorização no que respeita ao regime jurídico da operação portuária e o artigo 2.° define o objecto e sentido da autorização no que respeita ao regime jurídico do trabalho portuário. Debalde, se procurará chegar a outras conclusões, a não ser através de uma leitura da proposta de lei desenquadrada do seu contexto, escolhendo para o efeito expressões avulsas da mesma. Isso não prova nada, muito menos que a Assembleia da República não tenha definido o sentido e o âmbito dos poderes legislativos delegados no Govemo. Quando muito demonstrará uma maior ou menor latitude na atribuição das competências delegadas perfeitamente permitida pelo artigo 168.°, n.° 2, da Constituição.

A Assembleia da República, ao definir o sentido e alcance da autorização, poderá atribuir uma maior ou menor margem de discricionariedade ao Govemo, sem que com isso esteja a violar o artigo 168.°, n.° 2, da Constituição.

8 — Por outro lado, também são destituídas de fundamento as acusações de que a proposta de lei violaria a Convenção n.° 137 da OIT, citada.

Com efeito, esta Convenção apenas implica, como obrigações a respeitar pelos Estados signatários:

d) A obrigação de assegurar aos trabalhadores portuários um mínimo de períodos de emprego ou um mínimo de rendimentos, cujas extensão e natureza dependerão da situação económica e social do país e do porto em questão;

b) A obrigação de manter registos actualizados para todas as categorias profissionais de trabalhadores portuários, em termos de definir pelas legislações nacionais;

c) A obrigação de dar prioridade aos trabalhadores portuários registados na obtenção de trabalho nos portos;

d) Os registos devem ser revistos periodicamente em função das necessidades dos portos.

Repare-se que a Convenção reconhece ampla liberdade aos Estados no que diz respeito à definição dos registos, o que é adequadamente salvaguardado pelo regime de certificação profissional dos trabalhadores previsto na proposta de lei n.° 34/VI.

Por outro lado, é garantida a estabilidade e a mobilidade no emprego dos trabalhadores portuários [artigo 2°, n.° 1, alínea c), da proposta de lei n.° 34/VI], bem como a prioridade na execução do trabalho portuário, de acordo com as modificações nas técnicas de carga e descarga das mercadorias transportadas por via marítima (como aliás é reconhecido nos considerandos da Convenção n.° 137).

Acresce que os Estados signatários da Convenção mantêm ampla liberdade para dar execução às obrigações que dela decorrem da forma considerada mais satisfatória, atentos os interesses em causa.

Não se pode dizer, e menos ainda categoricamente, que essas obrigações e esses interesses não são adequadamente salvaguardados pelo regime previsto pela proposta de lei n.° 34/VI, uma vez que é garantida a certificação profissional dos trabalhadores e a estabilidade no emprego [cf. artigo 2.°, n.os 1, alínea c), e 2, alíneas a) e b), da proposta de lei].

II — Quanto à apreciação rui especialidade A) Quanto ao artigo 1.°

1 — A apreciação da proposta na especialidade mantém e desenvolve a mesma linha de argumentação contida na apreciação na generalidade.

Com efeito, para além dos aspectos já refutados, verifica-se que na apreciação na especialidade a Federação dos Sindicatos opta por repetir aquilo que já havia adiantado a propósito da apreciação na generalidade, embora por outras palavras e aduzindo alguns novos argumentos:

a) A concessão à iniciativa privada da exploração comercial dos portos é criticada por se entender que reduz a esfera de actuação das empresas operadoras portuárias;

b) A liberdade de exercício de operações de movimentação de cargas e de actividades conexas com essas operações reconhecida aos titulares de direitos de uso privativo de parcelas do domínio público, de concessões de exploração do domínio público, de concessões de serviços públicos ou de obras públicas na área portuária é criticada, desta feita, porque introduz «discriminações» em relação ao operador portuário;

c) O reconhecimento aos tripulantes das embarcações e de outros meios de transporte da possibilidade de movimentação de cargas nesses meios de transporte viola as garantias de prioridade dos trabalhadores portuários na obtenção de trabalho nos portos (Convenção n.° 137 da OIT) e esquece

Página 20

26-(20)

II SÉRIE-A — NÚMERO 4

a «necessidade de coordenação e interligação das operações de carga e de descarga a quo e ad quem»;

d) A proposta de lei não regula a figura das empresas de superintendência de cargas como operadores especializados;

e) Quanto ao resto regressa-se ao argumento do artigo 168°, n.° 2, da Constituição, que, como já vimos, não tem qualquer fundamento, dadas as características de uma lei de autorização legislativa, integralmente respeitadas pela proposta de lei em apreço.

2 — Quanto ao primeiro argumento, já vimos que a concessão à iniciativa privada da exploração comercial dos portos é uma medida de política legislativa que pode ser criticada mas não importa qualquer violação da Constituição ou sequer uma diminuição das áreas de intervenção das empresas de estiva.

Vale a pena lembrar que só na sequência do Decreto--Lei n.° 151/90, de 15 de Maio, foi instituída a obrigatoriedade de recurso aos serviços do operador portuário por parte das empresas titulares de cais concessionados ou licenciados, sendo que desde 1978 estas empresas podiam executar a operação portuária com recurso ao seu próprio pessoal e com recurso obrigatório ao trabalhador portuário a partir de 1984.

Portanto, do que se trata é de repor o âmbito de actuação das empresas de estiva àquele que sempre tiveram desde a sua criação em 1983.

Por outro lado, as exigências de capital mínimo, de prestação de caução e outras garantias de capacidade técnica e financeira que se fazem às empresas de estiva têm toda a razão de ser, dada a natureza específica da actividade que lhes cumpre exercer. Tais exigências seriam redundantes, na maior parte dos casos, para as empresas titulares de cais ou terminais, sem prejuízo das garantias que estas devam prestar no âmbito da negociação dos respectivos títulos de uso privativo ou contratos de concessão.

Não há, por isso, qualquer discriminação em tratar de modo diferente situações que são objectivamente diferentes.

3 — Também é um fraco argumento dizer-se que o reconhecimento aos tripulantes das embarcações e de outros meios de transporte da possibilidade de movimentação de cargas nesses meios de transporte viola garantias de prioridade dos trabalhadores portuários na obtenção de trabalho nos portos (Convenção n.° 137 da OIT) e esquece a «necessidade de coordenação e interligação das operações de carga e de descarga a quo e ad quem».

Com efeito, aquela garantia de prioridade reconhecida pela Convenção n.° 137 da OIT apenas se refere a trabalhadores portuários e não a gens de mer ou tripulantes das embarcações. Por outro lado, dar prioridade não significa garantia a exclusividade nem negar a outras entidades a possibilidade de movimentar cargas nos portos. Os sindicatos parecem confundir prioridade com exclusividade na movimentação de cargas nos portos.

Por outro lado, o facto de se permitir aos tripulantes das embarcações e de outros meios de transporte a possibilidade de movimentação de cargas nesses meios de transporte não significa que não seja necessária a intervenção complemen-\2a ou acessória de um operador portuário e respectivos trabalhadores, máxime em matéria de transbordo, movimentação e arrumação em cais, terminais, armazéns e parques, formação e decomposição de unidades de carga, recepção, armazenagem e entrega das mercadorias.

Não se nega a intervenção complementar ou acessória do operador portuário e respectivos trabalhadores na movimentação de cargas, apenas se reconhece aos tribunais das embarcações e de outros meios de transporte a possibilidade de movimentação de cargas nesses meios de transporte e só neles.

Mais uma vez a Federação levou longe de mais as suas especulações acerca das consequências práticas da reforma portuária: não se trata de fazer substituir os estivadores por tripulantes das embarcações, mas tão-só permitir que estes procedam à descarga da mercadoria sempre que tal seja possível.

4 — Quanto ao facto de a proposta de lei não regular a figura das empresas de superintendência de cargas como operadores especializados isso não impede que tal figura venha a ser regulada pelo decreto-lei autorizado, embora sob outros moldes.

Parte-se mais uma vez do princípio equívoco de que a proposta de lei teria que regular tudo em pormenor por forma a não deixar qualquer margem de discricionariedade legislativa ao Governo. Mas, na essência da figura da delegação de competência legislativa está, necessariamente, o reconhecimento de alguma margem de discricionariedade político-legislativa ao Governo, muito embora dentro dos princípios e directivas estabelecidos pela lei de autorização.

5 — Quanto ao resto, regressa-se ao argumento do artigo 168.°, n.° 2, da Constituição que, como já vimos, não tem qualquer fundamento neste caso.

fl) Quanto ao artigo 2.a

1 — Repetimos tudo aquilo que vimos afirmando anteriormente. Qualquer autorização legislativa implica sempre o reconhecimento de uma qualquer margem de discricionariedade legislativa ao Governo. Tal margem de discricionariedade legislativa está sujeita a limites de sentido, objecto e âmbito. Todavia, tais limites não podem ser absolutizados ao ponto de se confundir o plano da delegação de competência com o plano do exercício da competência propriamente dito.

2 — Quando na proposta se refere a submissão dos trabalhadores portuários ao regime jurídico do contrato individua] de trabalho está-se muito naturalmente a pensar em algo de diferente do que resulta do artigo 29° do Decreto-Lei n.° 151/90, de 15 de Maio. Está-se a pensar, nomeadamente, no que resulta dos artigos 28.°, 29.°, n.° 2, 32.°, n.os 2, 3 e 4, 33.°, n.° 2, e 34.° a 39.° do Decreto-Lei n.° 151/90, de 15 de Maio, e não no seu artigo 29.°, n.° 1. Por isso, mais uma vez se consideram demagógicas as afirmações feitas acerca do carácter redundante do artigo 2°, n.° 1, alínea a), da proposta de lei n.° 34/VI.

3 — Não se explica com o detalhe que seria exigível quais são os aspectos do regime jurídico do trabalho temporário considerados inaplicáveis ao trabalho portuário.

Muito pelo contrário!

Pela sua natureza, o trabalho portuário molda-se especialmente à figura da oferta temporária de trabalhadores por parte de empresas que garantam a esses trabalhadores o seu salário e demais garantias sociais.

Repare-se que não estamos perante algo de muito diferente daquilo que sucede com os actuais OGMOP; a diferença está em que, em vez de se admitir um único OGMOP para cada porto, passa a admitir-se a existência de uma pluralidade de empresas fornecedoras de mão-de-obra portuária, rodeando tal cedência das garantias salariais inerentes ao trabalho temporário.

Página 21

28 DE OUTUBRO DE 1992

26-(21)

Assim se evitam situações de precariedade no emprego que ninguém pretende que venham a existir nos portos. Mas mais!

Se não se contesta que o regime do trabalho temporário em geral não atenta contra a segurança no emprego, porque é que se há-de afirmar que tal regime atenta contra a segurança no emprego no sector portuário?

Trata-se apenas de introduzir a concorrência no fornecimento da mão-de-obra portuária, acabando com a unicidade dos OGMOP (situação, aliás, inconstitucional por atentar contra a liberdade de associação — v. artigo 38." do Decreto-Lei n.° 151/90, de 15 de Maio) e permitindo que as empresas possam recrutar trabalhadores de diferentes pools portuárias.

Não se vê onde está a precariedade no emprego. Não se vê onde é violada a Convenção n.° 137 da OIT, tanto mais que não se elimina o registo e certificação profissional dos trabalhadores portuários nem a sua prioridade na execução das operações de movimentação de cargas na área portuária.

Acresce que este mecanismo será complementado pela existência de quadros permanentes nas empresas de estiva e nas empresas titulares de cais ou terminais, o que fará com que os trabalhadores adstritos a empresas de trabalho temporário funcionem como «bolsas de mão-de-obra» destinadas a fazer face aos tradicionais «picos» na actividade portuária.

Repare-se que continua a existir um contingente de pessoal afecto à execução das operações de carga e descarga das mercadorias, encontrando-se esse pessoal distribuído pelas empresas de trabalho temporário, empresas de estiva e empresas titulares de cais ou terminais.

Está fora de causa que trabalhadores sem certificação profissional possam exercer actividades portuárias [tal resulta expressamente do artigo 2.°, n.°2, alínea a), da proposta de lei]. No entanto, não é de exigir de uma lei de autorização legislativa a previsão exaustiva das condições de atribuição da certificação profissional e qual o seu conteúdo. Isso caberá, naturalmente, à legislação a aprovar pelo Govemo.

0 mesmo se diga quanto ao problema da admissão de novos trabalhadores portuários que terá também, obviamente, que se compaginar com o regime que vier a ser definido para a certificação profissional do trabalhador.

Finalmente, diga-se que não está posta de parte a hipótese de derrogações ao regime do Decreto-Lei n.° 358/89, de 17 de Outubro, tendo em vista permitir um melhor funcionamento das empresas de trabalho temporário nos portos. Tais derrogações podem ser aprovadas ao abrigo do disposto no artigo 2.°, n.os 1, alínea b), e 2, alínea c), da proposta de lei.

III — Conclusões

1 — A proposta de lei n.° 34/VI fornece uma interpretação do interesse nacional, tendo em conta as enqua-drantes macroeconómicas do País e as enquadrantes mi-cxoeconómicas do sector portuário, introduzindo elementos de flexibilização e funcionalização no transporte, carga e descarga marítimas. Trata-se de dar competitividade e eficiência ao sector portuário nacional e não de servir alegados interesses de «grupos económicos de pressão».

2 — As empresas operadoras portuárias continuam a ter o exclusivo da movimentação de cargas nos cais públicos e nas áreas portuárias não concessionadas, compreendendo

o direito de executar as operações de estiva e de desestiva, conferência, carga e descarga de mercadorias, transbordo, movimentação e arrumação em cais, terminais, armazéns e parques, formação e decomposição de unidades de carga, recepção, armazenagem e entrega das mercadorias.

3 — Reconhece-se aos titulares de direitos de uso privativo de parcelas do domínio público, de concessões de exploração do domínio público, de concessões de serviços públicos ou de obras públicas na área portuária a liberdade de exercício de operações de movimentação de cargas e de actividades conexas com essas operações por se entender que não faz sentido obrigar as indústrias titulares de cais privativos a recorrer aos serviços do operador portuário na movimentação das cargas provenientes de navios que acostem aos «seus» terminais, na medida em que estes se encontram apetrechados para o efeito. Era esta, de resto, a solução originariamente consagrada no artigo 1.°, n.° 2, alíneaf), do Decreto-Lei n.° 145-A/78, de 17 de Junho, no artigo 3.°, n.° 1, alínea a), do Decreto-Lei n.° 46/ 83, de 27 de Janeiro, e no artigo 3.°, n.° 3, do Decreto--Lei n.° 282-B/84, de 20 de Agosto.

4 — É falso, e só resulta de uma leitura tendenciosa da proposta de lei de autorização legislativa, que se pretenda «anarquizar [...] o trabalho portuário». O que se pretende é organizá-lo em novos moldes, sujeitando os trabalhadores portuários ao regime jurídico do contrato individual de trabalho, nomeadamente em matéria de cessação do contrato e noutras matérias onde a disciplina do contrato de trabalho dos trabalhadores portuários se afastava, sem justificação bastante, dos restantes trabalhadores nacionais.

5 — O direito à segurança no emprego impede que se modifique o regime jurídico do trabalho portuário em termos tais que se crie uma situação de instabilidade ou precariedade no emprego, funcionalizando os interesses do trabalhador aos interesses da entidade patronal. No entanto, nada disso resulta da proposta de lei n.° 34/VI, por muito que a Federação dos Sindicatos queira demonstrar o contrário. O que objectivamente resulta daquela proposta de lei é que o Govemo é autorizado a rever o regime jurídico do trabalho portuário «no sentido de extinguir o actual regime de inscrição e de exclusivo do trabalho portuário, reforçando, simultaneamente, a estabilidade do vínculo laboral à entidade empregadora e criando mecanismos adequados a uma gradual e harmoniosa transição para o mercado de trabalho, em condições idênticas às que vigoram para a generalidade dos trabalhadores portugueses», e não no sentido de pôr em causa a segurança no emprego dos trabalhadores portuários.

6 — Na proposta de lei n.° 34/VI não se passa nenhum «cheque em branco» ao Govemo, definindo-se claramente os parâmetros e os princípios pelos quais se há-de pautar a actividade legiferante do Governo. Refere-se claramente o sentido e o alcance da autorização, o seu objecto e os critérios e princípios fundamentais que deverão ser observados pela legislação a emitir pelo Govemo.

7 — Não se pode pretender que a Assembleia da República defina desde logo todo o conteúdo da matéria a regular pelo Govemo. Tal esvaziaria por completo os poderes delegados ao Governo e tornaria inútil o funcionamento do instituto da «competência legislativa delegada» previsto no artigo 168.° da Constituição em relação às matérias nele contempladas.

8 — Por outro lado, são destituídas de fundamento as acusações de que proposta de lei violaria a Convenção n.° 137 da OIT. Os Estados signatários da Convenção mantêm ampla liberdade para dar execução às (JÚIlgâÇOes

Página 22

26-(22)

II SÉRIE-A — NÚMERO 4

que dela decorrem da forma considerada mais satisfatória, atentos os interesses em causa. Não se pode dizer categoricamente que essas obrigações e esses interesses não são adequadamente salvaguardados pelo regime previsto pela proposta de lei n.° 34/VI, uma vez que é garantida a certificação profissional dos trabalhadores e a estabilidade no emprego.

9 — As exigências de capital mínimo, de prestação de caução e outras garantias de capacidade técnica e financeira que se fazem às empresas de estiva seriam redundantes para as empresas titulares de cais ou terminais, sem prejuízo das garantias que estas devam prestar no âmbito da negociação dos respectivos títulos de uso privativo ou contratos de concessão. Não há qualquer discriminação em tratar de modo diferente situações que são objectivamente diferentes.

10 — Dar prioridade aos trabalhadores portuários na obtenção de trabalho nos portos não significa garantir a esses trabalhadores a exclusividade na execução das operações portuárias, nem negar a outras entidades a possibilidade de movimentar cargas nos portos. A Federação dos Sindicatos confunde prioridade com exclusividade na movimentação de cargas nos portos.

11 — Por outro lado, o facto de se reconhecer aos tripulantes das embarcações e de outros meios de transporte a possibilidade de movimentação de cargas nesses meios de transporte não significa que não seja necessária a intervenção complementar ou acessória de um operador portuário e respectivos trabalhadores, máxime em matéria de transbordo, movimentação e arrumação em cais, terminais, armazéns e parques, formação e decomposição de unidades de carga, recepção, armazenagem e entrega das mercadorias. Não se trata de fazer substituir os estivadores por tripulantes das embarcações, mas tão-só de permitir que estes procedam à descarga da mercadoria sempre tal seja possível.

12 — Quanto ao facto de a proposta de lei não regular a figura das empresas de superintendência de cargas como operadores especializados isso não impede que tal figura venha a ser regulada pelo decreto-lei autorizado.

13 — Pela sua natureza ocasional, o trabalho portuário molda-se especialmente à figura da oferta temporária de trabalhadores por parte de empresas que garantam a esses trabalhadores o seu salário e demais garantias sociais. Não estamos perante algo de muito diferente daquilo que sucede com os actuais OGMOP. A diferença está em que, em vez de se admitir um único OGMOP para cada porto, passa a admitir-se a existência de uma pluralidade de empresas fornecedoras de mão-de-obra portuária, rodeando tal cedência das garantias salariais inerentes ao trabalho temporário. Assim se evitam situações de precariedade no emprego que ninguém pretende que venham a existir nos portos. Acresce que este mecanismo será complementado pela existência de quadros permanentes nas empresas de estiva e nas empresas titulares de cais ou terminais, o que fará com que os trabalhadores adstritos às empresas de trabalho temporário funcionem como «bolsas de mão-de--obra» destinadas a fazer face aos tradicionais «picos» na actividade portuária.

14 — Continua a existir um contingente de pessoal afecto à execução das operações de carga e descarga das mercadorias, encontrando-se esse pessoal distribuído pelas empresas de trabalho temporário, empresas de estiva e empresas titulares de cais ou terminais.

O Secretário-Geral, J. L. de Magalhães Pereira.

ANEXO

Portos continentais — Evolução

Comércio externo:

1990................................... 45 987 000 t

1991................................... 45 590 000 t

— 397 000 t = 0,86%

Pouco significativa.

Comércio externo (via marítima):

1990 .................. 38 978 0001 — 84,8 % do c. ext.

1991 .................. 37 164 0001 —81,5 % do c. ext.

— 1 814 000 t= 4,7%

Significativa.

1991 — 87,0 % importações; 1991 — 66,4 % exportações.

Cabotagem continental (via marítima):

1990................................... 18632 0001

1991................................... 12 258 0001

— 6 374 0001=34,2%

Fortemente significativa.

Do total desta redução, 3 000 000 t foi devida ao transshipment de petróleo bruto que, por racionalização, deixou de se fazer de Sines para Leixões.

Os portos perderam de 1990 para 1991:

1 814 0001 no comércio externo. 6 374 0001 na cabotagem 8 188 0001 = 43,9%

Deduzindo o transshipment de petróleo bruto 3 000 000 t 5 188 000 = 27,8%.

Demasiado significativo.

Cereais Camiões v. portos

Rodovia:

Camião — 32 TPB — Lisboa-Porto — 1800$/t

a2 000$/t; Se sob contrato — 1500$/t a 1800$/t.

Via marítima:

Carregamento em Lisboa— 1050$/t; Descarga em Leixões — 2100S/t.

Faltam:

Taxa de porto s/a mercadoria no porto de carga; Frete marítimo;

Taxa de porto s/a mercadoria no porto de descarga.

Pressupostos:

Transporte de silo a silo — via marítima; Transporte porto a porto — rodovia.

Página 23

28 DE OUTUBRO DE 1992

26-(23)

Comentário à apreciação critica feita peta Associação Nacional das Empresas Operadoras Portuárias (ANEE) ã proposta de lei n.» 34/VI, referente à. revisão do regime Jurídico da operação e do trabalho portuários.

1 — Numa visão propositadamente «inocente e ingénua» da actividade portuária, vem a Associação Nacional das Empresas Operadoras Portuárias (ANEE) apresentar os seus comentários à proposta de lei do Governo n.° 34/VI, referente à revisão do regime jurídico da operação e do trabalho portuários.

Começando por afirmar que existe livre concorrência no mercado da operação portuária, já que qualquer empresário que pretenda exercer tal actividade o pode fazer, acusa os sindicatos de serem a única barreira à livre concorrência no sector porque «impedem a racionalização do funcionamento e uma efectiva gestão das operações portuárias».

Esquece, contudo, a ANEE que o facto de o regime vigente (Decreto-Lei n.° 151/90, de 15 de Maio, e portarias complementares) impor aos utentes do porto a utilização conjunta dos serviços do operador e do u-abalhador portuário na execução da generalidade das actividades de carga e descarga de mercadorias na zona portuária (artigos 1.°, 4.° e 22.° do Decreto-Lei n.° 151/90) é o principal bloqueamento ao funcionamento das regras de mercado neste sector.

Com efeito, dadas as características de exclusivo reconhecidas à actividade de trabalhadores e operadores portuários, torna-se fácil que o preço da operação de carga e descarga de mercadorias (cf. artigo 1.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 151/90) seja fixado em função dos salários dos trabalhadores e das margens de lucro das empresas operadoras, sem ter em conta todos os condicionalismos que afectam o sector, onde avultam as mudanças tecnológicas e as linhas regulares de transporte marítimo, tornando excessivamente oneroso o transporte de mercadorias por via marítima e forçando os carregadores à procura de meios de transporte alternativo e, em última análise, contribuindo para a sobrecarga da rodovia e da ferrovia com as consequências ambientais e no plano do ordenamento do território de todos conhecidas, já para não referir os efeitos sobre a taxa de inflação e sobre a competitividade da indústria nacional.

Por outro lado, o facto de apenas os «chamados operadores portuários licenciados» (e os trabalhadores portuários) poderem efectuar as operações de carga e descarga de mercadorias transportadas por via marítima, em detrimento de outras entidades habilitadas para o fazer (os titulares de cais concessionados ou licenciados, os titulares de concessões de exploração do domínio público, de concessões de serviço público ou de obras públicas na área portuária e os tripulantes dos meios de transporte sempre que tal seja possível), reflecte-se negativamente no preço de tais operações por duas vias:

A via da fixação dos salários dos trabalhadores portuários e das margens de lucro das empresas de estiva (que têm vindo a diminuir devido ao aumento dos salários dos trabalhadores, já que o carregador não pode pagar tudo e há limites de competitividade que não podem ser ultrapassados sob pena de deixar de se escoar mercadoria por via marítima — v. quadros em anexo e artigo 29.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 151/90 (*); •

(*) As empresas de estiva têm sido excessivamente penalizadas por esta situação, como resulta claro do documento da ANEE objecto do presente comentário.

A via da cartelização da actividade com repartição de mercados contribuindo para limitar o desenvolvimento técnico e os investimentos [cf. artigo 13.°, n.° 1, alíneas b) e c), da lei de defesa da concor-tênda—Decreto-Lei n.° 422/83, de 3 de Dezembro].

No entanto, para a ANEE, na sua visão parcelar e perversa da actividade portuária, tudo isto é livre concorrência, tudo isto é funcionamento do mercado!

2 — Outra questão que a ANEE não compreendeu, ou não quer compreender, consiste no reconhecimento aos titulares de direitos de uso privativo de parcelas do domínio público, de concessões de exploração do domínio público, de concessões de serviços públicos ou de obras públicas na área portuária da liberdade de exercício de operações de movimentação de cargas e de actividades conexas com essas operações [artigo 1.°, alíneas b) e d), da proposta de lei n.° 34/VTJ.

Em primeiro lugar, é falso que os titulares de direitos de uso privativo de parcelas do domínio público possam exercer a actividade de movimentação de cargas nas áreas que lhes estão adstritas sem quaisquer exigências ou limitações.

Tais exigências ou limitações resultam, em primeiro lugar, dos respectivos títulos de uso privativo atribuídos, caso a caso, pela Administração.

Em segundo lugar, é preciso ter em atenção que estamos perante um pedido de autorização legislativa feito pelo Governo à Assembleia da República, e nada impede que o decreto-lei aprovado na sequência de tal autorização legislativa venha a formular algumas exigências ou limitações (necessariamente diferentes das que vigoram ou que venham a vigorar para as empresas de estiva) aos titulares de direitos de uso privativo de parcelas do domínio público, de concessões de exploração do domínio público, de concessões de serviços públicos ou de obras públicas na área portuária.

Em terceiro lugar, é necessário esclarecer que os titulares de direitos de uso privativo de parcelas do domínio público, de concessões de exploração do domínio público, de concessões de serviços públicos ou de obras públicas na área portuária não pretendem uma equiparação às empresas de estiva, nem sequer pretendem concorrer com elas na prestação de serviços nos portos nacionais. A única coisa que de facto pretendem é que lhes seja reconhecida a liberdade de exercício de operações de movimentação de cargas e de actividades conexas com essas operações nas áreas portuárias que lhes estão adstritas.

Aliás, era esta a solução originariamente consagrada no artigo 1.°, n.° 2, alínea f), do Decreto-Lei n.° 145-A/78, de 17 de Junho; no artigo 3.°, n.° 1, alínea a), do Decreto-Lei n.° 46783, de 27 de Janeiro, e no artigo 3.°, n.° 3, do Decreto--Lei n.° 282-B/84, de 20 de Agosto, pelo que não se compreendem as razões que aconselham que a operação portuária em cais privados ou concessionados seja levada a cabo pelo operador portuário com recurso aos trabalhadores portuários, quando pode ser levada a cabo com maior eficiência e economia de meios pelo titular das instalações portuárias com recurso ao seu próprio pessoal especializado para o efeito.

Nem mais!

As exigências de capital mínimo, de prestação de caução e outras garantias de capacidade técnica e financeira que se fazem às empresas de estiva têm toda a razão de ser, dada a natureza específica da actividade que lhes cumpre exercer. Tais exigências seriam redundantes, na maior parte dos casos, para as empresas titulares de cais ou terminais, sem prejuízo

Página 24

26-(24)

II SÉRIE-A — NÚMERO 4

das garantias que estas devam prestar no âmbito da negociação dos respectivos títulos de uso privativo ou contratos de concessão.

Não há, por isso, qualquer discriminação em tratar de modo diferente situações que são objectivamente diferentes.

Não se trata de reconhecer aos titulares de cais ou terminais uma situação de privilégio no exercício das operações de movimentação óe cargas, mas tão-só de repor a situação vigente em 1983 [cf. artigo 3.°, n.° 1, alínea a), do Decreto-Lei n.° 46783, de 27 de Janeiro] aquando da criação da figura das empresas de estiva. Essas sim, viram a sua área de actuação consideravelmente alargada pelo Decreto-Lei n.° 151/90 (cf. o seu artigo 12.°) que institui a obrigatoriedade de recurso aos serviços do operador portuário por parte das empresas titulares de cais concessionados ou licenciados, sendo que desde 1978 estas empresas podiam executar a operação portuária com recurso ao seu próprio pessoal e com recurso obrigatório ao trabalhador portuário a partir de 1984.

Sublinhe-se que não se trata de «pôr as empresas titulares de cais ou terminais a concorrer com as empresas de estiva», mas apenas de lhes permitir que movimentem as cargas provenientes de navios que acostem aos «seus» terminais. O âmbito desse direito resultará do próprio título de uso privativo ou da concessão não tendo que resultar da lei, muito menos de uma lei de autorização legislativa Com efeito, saber se o direito de movimentação de cargas abrange apenas cargas próprias do titular do terminal ou cargas de terceiros depende do título legitimador do uso a conferir, em cada caso, pelo Governo e administrações portuárias. Tratando-se de um título de uso privativo é evidente que o direito à movimentação de cargas só abrange cargas próprias: tratando-se de concessões de exploração do domínio público, de concessões de serviços públicos ou de obras públicas na área portuária é evidente que isso já pode abranger a prestação de serviços de carga e descarga a terceiros. Mas, essa é uma questão de política portuárias a decidir pela Administração, caso a caso e não uma questão que deva ser objecto de prévia decisão legislativa, muito menos em sede de autorização legislativa. '

3 — Outra área onde as preocupações da ANEE não têm razão de ser é a da intervenção dos tripulantes dos meios de transporte na movimentação de cargas destinadas ou provenientes desses meios de transporte.

O facto de se permitir aos tripulantes das embarcações e de outros meios de transporte a possibilidade de movimentação de cargas nesses meios de transporte não significa que não seja necessária a intervenção complementar ou acessória de um operador portuário e respectivos trabalhadores, máxime em matéria de transbordo, movimentação e arrumação em cais, terminais, armazéns e parques, formação e decomposição de unidades de carga, recepção, armazenagem e entrega das mercadorias.

Não se nega a intervenção complementar ou acessória do operador portuário e respectivos trabalhadores na movimentação de cargas, apenas se reconhece aos tripulantes das embarcações e de outros meios de transporte a possibilidade de movimentação de cargas nesses meios de transporte e só neles.

Não se trata de fazer substituir as empresas operadoras portuárias pelos tripulantes dos meios de transporte, mas, tão só, permitir que estes procedam à descarga da mercadoria sempre que tal seja possível.

4 — Do exposto resulta que a ANEE continua a ter uma visão exclusivista da carga e descarga de mercadorias por

via marítima, chegando a afirmar que «só será possível obter eficiência numa operação portuária se houver uma única entidade que assegure a sua direcção técnica, a coordenação dos meios humanos e materiais nela envolvidos e que possa assumir a sua responsabilidade perante terceiros».

Tal visão, aliás indemonstrada, é completamente falsa e descabida* nenhum progresso é possível em situações de monopólio ou de oligopólio restrito, situação essa que a ANEE gostaria, ao que parece, ver perpetuada.

Por outro lado, a ANEE «sacode a água do capote», imputando aos sindicatos os elevados custos da operação portuária como se nada tivesse com isso (v. anexo).

5 — A tenninar, reafirma-se que os titulares de direitos de uso privativo de parcelas do domínio público, de concessões de exploração do domínio público, de concessões de serviços públicos ou de obras públicas na área portuária não reivindicam para si qualquer situação de excepção (contrariamente ao que o documento da ANEE pretende fazer crer) e não afastam a hipótese de, no quadro da negociação dos respectivos contratos de concessão de cais ou terminais, vir a absorver uma parte dos trabalhadores portuários excedentários, muito embora na medida das respectivas necessidades e nunca como imposição.

Pela Direcção da ANUC, J. L. de Magalhães Pereira, Secretário-Geral.

ANEXO

Portos continentais — Evolução

Comércio externo:

1990 .................................... 45 987 000t

1991 .................................... 45 590000t

— 397 0001 = 0,86 %

Pouco significativa

Comércio externo (via marítima):

1990 ................. 38 978 0001 — 84,8 % do c. ext

1991................. 37 164 000 t — 81,5 % do c. exL

— 1814 0001 = 4,7 %

Significativa

1991 — 87,0 % importações; 1991 — 66,4 % exportações.

Cabotagem continental (via marítima):

1990................................... 18 632 0001

1991 ................................... 12 258 0001

— 6 374 0001 = 34,2 % Fortemente significativa.

Do total desta redução, 3 000 000 t foi devida ao transshipment de petróleo bruto que, por racionalização, deixou de se fazer de Sines para Leixões.

Os portos perderam de 1990 para 1991:

1 814 0001 no comércio externo 6 374 0001 na cabotagem

8 188 0001 = 43,9%

Página 25

28 DE OUTUBRO DE 1992

26-(25)

Deduzindo o transshipment de petróleo bruto (3 000 0001): 5 188 000 = 27,8%.

Demasiado significativo.

Cereais Camiões v. portos

Rodovia:

Camião — 32 TPB — Lisboa-Porto — 1800$/t a 2000$/t;

Se sob contrato — 1500$/t a 1800$/t.

Via marítima:

Carregamento em Lisboa — 1050S/t; Descarga em Leixões — 2100$/t.

Faltam:

Taxa de porto s/ a mercadoria no porto de carga; Frete marítimo;

Taxa de porto s/ a mercadoria no porto de descarga.

Pressupostos:

Transporte de silo a silo — via marítima; Transporte porto a porto — rodovia.

Página 26

DIÁRIO

da Assembleia da República

Depósito legal n.º 8819/85

IMPRENSA NACIONAL-CASA DA MOEDA, E. P. AVISO

Por ordem superior e para constar, comunica--se que não serão aceites quaisquer originais destinados ao Diário da República desde que não tragam aposta a competente ordem de publicação, assinada e autenticada com selo branco.

1 — Preço de página para venda avulso, 63+IVA; preço por linha de anúncio, J78J + IVA.

2 — Para os novos assinantes do Diário da Assembleia da República, o período da assinatura será compreendido de Janeiro a Dezembro de cada ano. Os números publicados em Novembro e Dezembro do ano anterior que completam a legislatura serão adquiridos ao preço de capa.

3 — Os prazos de reclamação de faltas do Diário da República para o continente e regiões autónomas e estrangeiro são, respectivamente, de 30 e 90 diás à data da sua publicação.

PREÇO DESTE NÚMERO 164$00 (IVA INCLUÍDO 5%)

"VER DIÁRIO ORIGINAL"