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Sábado, 28 de Outubro de 2006 II Série-A - Número 12

X LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2006-2007)

S U M Á R I O

Projecto de lei n.º 312/X [Altera a Lei das Finanças Locais (Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto)]:
- Parecer da Comissão Permanente de Política Geral da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores.

Propostas de lei (n.os 97 e 99/X):
N.º 97/X (Aprova a Lei de Finanças das Regiões Autónomas, revogando a Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro):
- Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias sobre o recurso de admissão apresentado pelo PSD.
N.º 99/X (Orçamento do Estado para 2007):
- Rectificação ao texto da proposta apresentada pelo Governo.

Projecto de resolução n.º 148/X (Propõe a realização de um referendo sobre a interrupção voluntária da gravidez realizada por opção da mulher nas primeiras 10 semanas):
- Proposta de substituição da pergunta apresentada pelo CDS-PP.

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PROJECTO DE LEI N.º 312/X
[ALTERA A LEI DAS FINANÇAS LOCAIS (LEI N.º 42/98, DE 6 DE AGOSTO)]

Parecer da Comissão Permanente de Política Geral da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores

A Comissão de Política Geral reuniu no dia 23 de Outubro de 2006, na sede da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, na cidade da Horta, e por solicitação de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, apreciou e emitiu parecer sobre o projecto de lei n.º 312/X (PCP) que "Altera a Lei das Finanças Locais (Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto)".

Capítulo I
Enquadramento Jurídico

A apreciação e emissão de parecer do presente projecto de lei exerce-se nos termos do n.º 2 do artigo 229.º, da Constituição da República Portuguesa (CRP), em conjugação com o que dispõe a alínea i) do artigo 30.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores e com que estipula a alínea e) do artigo 42.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores.

Capítulo II
Apreciação na generalidade e na especialidade

Após a análise do diploma na generalidade e na especialidade, a Comissão decidiu, por unanimidade, dar parecer desfavorável ao projecto de lei em apreço.

Horta, 23 de Outubro de 2006.
O Deputado Relator, Sérgio Emanuel Bettencourt Ferreira - O Presidente da Comissão, José Manuel Bolieiro.

O presente relatório foi aprovado por unanimidade.

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PROPOSTA DE LEI N.º 97/X
(APROVA A LEI DE FINANÇAS DAS REGIÕES AUTÓNOMAS, REVOGANDO A LEI N.º 13/98, DE 24 DE FEVEREIRO)

Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias sobre o recurso de admissão apresentado pelo PSD

1. Enquadramento

Ao abrigo do n.º 2 do artigo 140.º do Regimento da Assembleia da República, alguns Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata apresentaram, em 19 de Outubro de 2006, recurso do despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República que, nos termos do n.º 1 do artigo 139.º e da alínea c) do n.º 1 do artigo 17.º do Regimento, admitiu a proposta de lei n.º 97/X.
A iniciativa em causa visa aprovar a nova Lei das Finanças das Regiões Autónomas, revogando a Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro.
Nos termos e para os efeitos dos n.os 3 e 4 do artigo 140.º do Regimento, cumpre à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias pronunciar-se sobre o mérito do recurso.

2. Fundamentos do recurso

Os Deputados do PSD alegam que o acto de admissão viola o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 133.º do Regimento, "porquanto a iniciativa do Governo infringe:

a) O princípio constitucional da prevalência hierárquica dos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas em face das restantes leis, mesmo as de valor reforçado, ínsito na conjugação dos artigos 161.º alínea b); 168.º, n.º 6, alínea f); 226.º; 280.º, n.º 2, alínea c), e 281.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa (CRP);
b) O respeito pelo regime autonómico insular, assegurado no artigo 6.º, n.º 1, da CRP;
c) A competência legislativa exclusiva das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, consagrada no artigo 232.º, n.º 2, da CRP; e

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d) O princípio da solidariedade nacional, previsto no n.º 2 do artigo 225.º da CRP."

3. Análise da argumentação apresentada

Em concreto, cumpre portanto analisar cada um dos quatro fundamentos invocados pelos recorrentes:

3.1. Prevalência hierárquica dos estatutos político-administrativos das regiões em face das restantes leis
Argumentam os recorrentes que existem desconformidades entre os estatutos regionais e a proposta de lei n.º 97/X, quer em matéria de princípios gerais quer em matéria de disposições concretas, e que, nessa medida, estaríamos perante uma violação do princípio constitucional da prevalência hierárquica dos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas sobre as restantes leis, mesmo que de valor reforçado.
Importa reafirmar aqui a indiscutível superioridade dos estatutos regionais em face das restantes leis, mesmo que de valor reforçado, conforme decorre da Constituição da República Portuguesa, sendo certo que também os estatutos devem estar materialmente em conformidade com a Constituição.
É à luz deste princípio que devemos analisar cada uma das desconformidades invocadas pelos recorrentes em matéria de princípios genéricos e de normas concretas:

3.1.1. Autonomia financeira regional e princípio da estabilidade das relações financeiras - Artigo 5.º da proposta de lei
Afirmam os recorrentes que "a proposta de lei n.º 97/X, do Governo, ao invés de garantir aos órgãos de governo próprio da Região os meios necessários à prossecução das suas atribuições, limita-se, no seu artigo 5.º, a estabelecer a previsibilidade dos meios necessários à prossecução das suas atribuições, o que fica muito aquém do previsto nos Estatutos."
Ora, facilmente se intui que o artigo 5.º da proposta de lei n.º 97/X não fica aquém do previsto em cada um dos estatutos regionais em matéria de autonomia financeira (artigos 97.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores [EPARAA] e 105.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira [EPARAM]), simplesmente porque o seu âmbito é completamente distinto. De facto, no artigo 5.º da proposta de lei n.º 97/X afirma-se apenas o "princípio da estabilidade das relações financeiras" entre o Estado e as regiões autónomas, razão pela qual o seu conteúdo não põe em causa a autonomia financeira regional prevista nos estatutos.
Se dúvidas restassem quanto à inexistência de qualquer propósito de eliminar o princípio da autonomia financeira regional, bastaria atentar na redacção do n.º 2 do artigo 7.º da proposta de lei n.º 97/X, onde se afirma peremptoriamente que "O princípio da solidariedade é compatível com a autonomia financeira (…)."
Conclui-se, pois, que o disposto no artigo 5.º da proposta dispõe apenas, como resulta da sua epígrafe, sobre o princípio da estabilidade das relações financeiras, não podendo ser avaliado comparativamente com os artigos dos Estatutos Político-Administrativos da Regiões Autónomas que versam sobre a autonomia financeira, qual talhe, (artigos 97.º do EPARAA e 105.º do EPARAM) com a natural amplitude que daí deve resultar.

3.1.2. Princípio da solidariedade - Artigos 7.º e 37.º da proposta de lei
Relativamente a este ponto, não pode deixar de surpreender a afirmação constante da petição de recurso de que "a concretização do princípio da solidariedade assume, no contexto da proposta de lei n.º 97/X, uma dimensão que nada tem a ver com a consagrada nos Estatutos".
Para tanto, os recorrentes invocam o artigo 99.º do EPARAA e o artigo 103.º, n.º 1, do EPARAM, os quais estipulam que o princípio da solidariedade "vincula o Estado a suportar os custos das desigualdades derivadas da insularidade, designadamente no respeitante a comunicações, transportes, educação, cultura, segurança social e saúde, incentivando a progressiva inserção da Região em espaços económicos amplos, de dimensão nacional e internacional".
Embora com uma redacção diversa, o conteúdo útil do n.º 3 do artigo 7.º da referida proposta de lei é em tudo coincidente. Senão vejamos:
"3 - O princípio da solidariedade nacional visa promover a eliminação das desigualdades resultantes da situação de insularidade e de ultraperifecidade e a realização da convergência económica das regiões autónomas com o restante território nacional e com a União Europeia."

Acresce que, em matéria de transferências orçamentais, é o próprio EPARAM que, no n.º 1 do artigo 118.º, afirma:
"1 - Em cumprimento do princípio da solidariedade consagrado na Constituição, neste Estatuto e na lei, o Orçamento do Estado de cada ano incluirá verbas a transferir para a Região Autónoma da Madeira, nos termos estabelecidos na Lei de Finanças das Regiões Autónomas ou de outra mais favorável que vier a ser aprovada." - sublinhado nosso.

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O artigo 7.º da proposta de lei n.º 97/X não constitui uma diminuição relativamente às disposições estatutárias relativas ao princípio da solidariedade (artigos 99.º do EPARAA e 103.º do EPARAM) uma vez que estas continuam a ser, nesta matéria, e de acordo com a alínea j) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição, elemento regulador, a par da lei de finanças das regiões autónomas, para o estabelecimento da participação nas receitas tributárias do Estado.
Constata-se assim a existência, em termos programáticos, de uma grande coincidência entre os termos da proposta de lei n.º 97/X e dos estatutos regionais, no que respeita à densificação do princípio de solidariedade e que são os próprios estatutos regionais que ao regularem as transferências orçamentais do Orçamento do Estado para as regiões autónomas remetem para os termos definidos em cada momento na Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
Finalmente, importa notar que a indexação do montante anual das verbas a inscrever no Orçamento do Estado a favor das regiões autónomas à taxa de variação da despesa corrente do Estado (excluindo a transferência do Estado para a Segurança Social e a contribuição do Estado para a Caixa Geral de Aposentações), e a definição de um tecto máximo de variação igual à taxa de variação do PIB a preços de mercado correntes, não contraria o princípio da solidariedade nacional, antes o reforça.
A análise deste princípio de solidariedade nacional tem que, naturalmente, ser feita num duplo sentido. A negação deste princípio de reciprocidade entre Estado e regiões autónomas, quando está em causa o cumprimento por parte de todo o sector público nacional de regras estritas de disciplina financeira, num contexto de consolidação sustentável das contas públicas, colocaria em causa as responsabilidades assumidas internacionalmente e decorrentes nomeadamente do Tratado da União Europeia e da União Económica e Monetária. Perspectivar o princípio da solidariedade nacional apenas numa lógica de transferência de verbas do Estado para as Regiões é que seria violar o princípio da solidariedade nacional, constitucionalmente consagrado.
Por último, resta salientar que é a constitucionalidade da norma contida no n.º 2 do artigo 118.º do EPARAM que deve ser questionada, na medida em que ao regular materialmente e em termos muito concretos os termos em que se deverá processar a transferência pelo Estado de verbas para a Região Autónoma da. Madeira, viola o n.º 3 do artigo 229.º da CRP que estipula que:
"3. As relações financeiras entre a República e as regiões autónomas são reguladas através da lei prevista na alínea t) do artigo 164.º. Verifica-se assim a existência de um excesso de regulação por parte do EPARAM invadindo em matéria de transferências uma área de competência exclusiva da Assembleia da República.

3.1.3. Empréstimos a emitir pelas regiões autónomas e garantias a prestar pelo Estado - artigo 35.º da proposta de lei
Alegam os recorrentes a existência de uma desconformidade entre os termos do artigo 35.º da proposta de lei n.º 97/X, onde se afirma que, "sem prejuízo das situações legalmente previstas, os empréstimos a emitir pelas Regiões Autónomas não podem beneficiar da garantia pessoal do Estado", e o artigo 117.º do EPARAM, que dispõe que "os empréstimos a emitir pela Região Autónoma da Madeira poderão beneficiar da garantia pessoal do Estado, nos termos da respectiva lei".
Também aqui facilmente se compreende que não existe qualquer incompatibilidade entre a proposta de lei n.º 97/X e os Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas, uma vez que a redacção estatutária apenas abre a porta à possibilidade de os empréstimos a emitir pela Região Autónoma da Madeira poderem beneficiar da garantia pessoal do Estado, nos termos da Lei das Finanças Regionais. Ora, ao apresentar esta proposta de lei de finanças regionais, o Governo está exactamente a exercer essa faculdade discricionária que lhe é conferida, optando por não conceder, em regra, esse tipo de garantias.

3.1.4. Enquadramento jurisprudencial
Constata-se assim que nenhuma das normas constantes dos artigos 5.º, 7.º, 35.º e 37.º contraria verdadeiramente as normas dos estatutos das região autónomas.
A título de enquadramento, importa igualmente sublinhar que o Tribunal Constitucional já teve ocasião de afirmar a existência de uma "reserva de estatuto" (cf., por ex., os Acórdãos n.º 92/92, n.º 637/95, n.º 291/99 ou n.º 162/99, respectivamente em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 21.º volume, pág. 7, 32.º volume, pág. 139, e 43.º volume pág. 559 e pág. 35). Neste último aresto, escreveu-se:
"Existe, assim, uma reserva de lei estatutária, pois há matérias que só os estatutos regionais podem regular. E, por isso, há violação da reserva de estatuto, se a regulamentação dessas matérias for feita por uma lei comum da Assembleia da República ou por um decreto-lei do Governo."
Todavia, o âmbito dessa reserva de estatuto não se determina em função do conteúdo concreto de um estatuto vigente; não ocorre violação da "reserva de estatuto" sempre que uma norma o contrarie. Escreveu-se no mesmo Acórdão n.º 162/99:
"Não basta, pois, que uma determinada norma conste de um estatuto regional para que a sua alteração por um decreto-lei importe violação da reserva de estatuto: desde logo, porque a norma estatutária pode, ela própria, ser inconstitucional. Essa violação só existirá, se essa norma constante do estatuto pertencer ao âmbito material estatutário - ou seja: se ela regular questão materialmente estatutária."

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Ora, fora da reserva de estatuto está necessariamente "o regime de finanças das regiões autónomas" - alínea t) do artigo 164.º da Constituição -, e nomeadamente a matéria das "relações financeiras entre a República e as regiões autónomas" - n.º 3 do artigo 229.º da Constituição -, porquanto se encontram abrangidas pela esfera de reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, devendo necessariamente constar da lei de finanças das regiões autónomas. Tal opinião é também expressa no Acórdão n.º 162/99, seguindo Gomes Canotilho e Vital Moreira.
Questiona-se, assim, se todas as normas estatutárias invocadas constituem matéria estatutária, devendo nessa medida excluir-se "o regime de finanças das regiões autónomas", por força da alínea t) do artigo 164.º da Constituição, bem como as "relações financeiras entre a República e as regiões autónomas", por força do n.º 3 do artigo 229.º da Constituição.
A demonstração da compatibilidade entre o texto da proposta de lei n.º 97/X e os Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas permite afastar a arguição de inconstitucionalidade da iniciativa do Governo.

3.2. Regime autonómico insular - Artigo 6.º, n.º 1 CRP
Argumentam os requerentes que viola a Constituição a possibilidade da proposta de lei n.º 97/X fixar uma fórmula para o montante das transferências do Orçamento do Estado para a RAM que possa redundar num valor inferior ao que resultaria da aplicação da actual lei de finanças das regiões autónomas.
Acresce à argumentação expendida no ponto anterior, que a Constituição impõe ao poder central o dever de promover especificamente o desenvolvimento regional, com o objectivo de corrigir "as desigualdades derivadas da insularidade" (n.º 1 do artigo 229.º da CRP).
Expressão financeira desse dever é a norma constitucional contida na alínea j) do n.º 1 do artigo 227.º, que prevê que as regiões disponham, para além das receitas fiscais "nelas cobradas ou geradas", de uma parte das outras receitas fiscais do Estado, determinadas "de acordo com um princípio que assegure a efectiva solidariedade nacional".
Todavia, já em lado algum do texto constitucional se encontra apoio para a tese sustentada pelos recorrentes de que o valor fixado, pelo legislador ordinário, na lei de finanças das regiões autónomas, constitui "uma referência sólida na quantificação do dever de cooperação do Estado para com os órgãos regionais" irrevogável (ver Acórdão do TC n.º 567/2004, de 22 de Setembro).
A Constituição remeteu para a decisão da Assembleia da República a definição do quadro em que se realizam as transferências, ao estatuir que é da sua competência legislativa reservada o "regime de finanças das regiões autónomas" - artigo 164.º, alínea t) -, em lei que deve, nos termos do artigo 229.º, n.º 3, regular "as relações financeiras entre a República e as regiões", mas não impôs o valor certo dessas transferências,
Como se disse ainda no Acórdão n.º 624/97 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 38.º volume, pág. 95): a modificação das transferências não é "'nuclearmente redutora' da mesma autonomia" uma vez que os seus montantes dificilmente estariam constitucionalizados no artigo 6.º.

3.3. Violação da competência legislativa exclusiva das assembleias legislativas
Por lapso, a petição de recurso refere no parágrafo 46 que o artigo 62.º da proposta de lei n.º 97/X, sobre transferência através de decreto-lei das atribuições e competências necessárias ao exercício do poder tributário conferido às Regiões, invade a competência exclusiva das assembleias legislativas das regiões autónomas.
Todavia, o que o artigo 61.º da proposta de lei efectivamente prevê é a definição por decreto-lei do processo de descentralização das atribuições e competências necessárias ao exercício do poder tributário conferido às regiões autónomas, nos casos em que estas considerem mais útil e eficaz.
Não faria qualquer sentido que o acto de descentralização de poderes detidos pela Administração Central fosse objecto de transferência através de uma acta de natureza regional.
A título de exemplo, refira-se que a Região Autónoma dos Açores, ainda não possui no seu ordenamento as competências em matéria tributária que tem a Região Autónoma da Madeira. A entender-se verdadeiro o raciocínio dos recorrentes, então os termos do Decreto-Lei n.º 18/2005, de 18 de Janeiro, que transfere para a Região Autónoma da Madeira as atribuições e competências fiscais cometidas à Direcção de Finanças da Região Autónoma da Madeira, seriam igualmente inconstitucionais, o que, naturalmente, não procede.

3.4. Violação do princípio da solidariedade
Sem prejuízo do supra referido relativamente à compressão do princípio da solidariedade, relembramos os termos em que o Tribunal Constitucional já se pronunciou, nomeadamente nos Acórdãos n.º 624/97, n.º 532/2000 e n.º 567/2004, já citados.
No Acórdão de 2000 acolheu-se a argumentação do Primeiro-Ministro na sua resposta no processo em que foi tirado o Acórdão n.º 624/97, sobre a necessidade de um controlo de nível nacional (pela Assembleia da República) dos níveis de endividamento das regiões, já que "o Estado Português, com a assinatura do Tratado da União Europeia, assumiu novos compromissos internacionais, no que respeita aos défices orçamentais e ao peso da divida pública no Produto Interno Bruto, sendo os valores de referência avaliados em termos consolidados para o conjunto do território nacional".

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Esta argumentação, naturalmente, só ganha actualidade com a vigência do Pacto de Estabilidade e Crescimento.
Além disso, se é verdade que "a Constituição não estabelece nenhuma limitação ao princípio da solidariedade" dela não decorre igualmente que o princípio da solidariedade se consubstancia na assumpção de dívidas das Regiões pelo Estado e muito menos que a solidariedade seja unilateral, não sendo vista numa relação Estado-Regiões e Regiões-Estado.
No mesmo sentido, refira-se que a possibilidade de assumpção de dívidas das Regiões pelo Estado não está coarctada em definitivo, uma vez que a Assembleia da República não perdeu poderes legislativos em relação a esta matéria podendo quando entenda "em função das circunstâncias de cada momento" voltar atrás nessa medida.
Face à argumentação expendida, conclui-se que a proposta de lei n.º 97/X da iniciativa do Governo respeita:

- O princípio constitucional da prevalência hierárquica dos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas em face das restantes leis, mesmo as de valor reforçado;
- O regime autonómico insular, assegurado no artigo 6.º, n.º 1, da CRP;
- A competência legislativa exclusiva das assembleias legislativas das regiões autónomas; e
- O princípio da solidariedade nacional, previsto no n.º 2 do artigo 225.º da CRP.

4. Parecer

A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, na sequência da apreciação do recurso apresentado por alguns Deputados do Grupo Parlamentar do PSD do despacho de admissão do Sr. Presidente da Assembleia da República da proposta de lei n.º 97/X, ao abrigo e para efeitos dos n.os 3, 4 e 5 do artigo 140.º do Regimento, propõe ao Plenário a apreciação e votação do seguinte parecer:

A proposta de lei n.º 97/X, apresentada pelo Governo, cumpre os requisitos constitucionais, pelo que se dá por admitida, indeferindo-se o recurso apresentado por alguns Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata.

Assembleia da República, 24 de Outubro de 2006.
O Deputado Relator, Ricardo Rodrigues - O Presidente da Comissão, Osvaldo Castro.

Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PS, votos contra do PSD e do PCP e abstenções do CDS-PP e BE, registando-se a ausência de Os Verdes.

Anexo

Recurso de admissão da proposta de lei n.º 97/X

"Ex.mo Sr. Dr. Jaime Gama
Ilustre Presidente da Assembleia da República

Excelência,

Os Deputados abaixo assinados do Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata vêm, nos termos do disposto no artigo 140.º, n.º 2, do Regimento da Assembleia da República, interpor recurso do douto despacho de V. Ex.ª que admitiu a proposta de lei n.º 97/X, do Governo, que "Aprova a Lei de Finanças das Regiões Autónomas, revogando a Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro", a qual foi anunciada pela Mesa em 18 de Outubro de 2006.
O presente recurso tem por fundamento a violação do disposto no artigo 133.º, n.º 1, alínea a), do Regimento, porquanto a iniciativa do Governo infringe:

a) O princípio constitucional da prevalência hierárquica dos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas em face das restantes leis, mesmo as de valor reforçado, ínsito na conjugação dos artigos 161.º, alínea b), 168.º, n.º 6, alínea f), 226.º, 280.º, n.º 2, alínea c), e 281.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa (CRP);
b) O respeito pelo regime autonómico insular, assegurado no artigo 6.º, n.º 1, da CRP;
c) A competência legislativa exclusiva das assembleias legislativas das regiões autónomas, consagrada no artigo 232.º, n.º 2, da CRP; e
d) O princípio da solidariedade nacional, previsto no n.º 2 do artigo 225.º da CRP.

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Nos termos e com os fundamentos seguintes:

1) A proposta de lei n.º 97/X, do Governo, viola, desde logo, o princípio constitucional da prevalência hierárquica dos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas sobre as restantes leis de valor reforçado, porquanto diversas das suas normas contendem com normas estatutárias.
2) Com efeito, como infra se demonstrará, a proposta de lei n.º 97/X viola os Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas, nomeadamente, normas estatutárias que conferem direitos às regiões autónomas, como é o caso, por exemplo, do direito a dotações mínimas anuais a inscrever no Orçamento do Estado.
3) Ora, é sabido que a Constituição da República Portuguesa atribui superioridade aos estatutos regionais em face das restantes leis de valor reforçado, entre as quais se inclui, como é óbvio, a Lei de Finanças das Regiões Autónomas.
4) A superioridade do direito estatutário encontra suporte constitucional nos artigos 280.º, n.º 2, alínea c), e 281.º, n.º 1, alínea d), que atribuem competência ao Tribunal Constitucional para apreciar decisões dos tribunais que recusem a aplicação de norma constante de diploma emanado de um órgão de soberania com fundamento em ilegalidade, por violação do estatuto de uma região autónoma, e para declarar, com força obrigatória geral, a ilegalidade de quaisquer normas constantes de diplomas emanados de órgãos de soberania ou de órgãos regionais, por violação de disposições estatutárias.
5) Daqui decorre que os Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas ocupam, em termos constitucionais, uma posição privilegiada no plano da hierarquia das fontes, sobrepondo-se às restantes leis, incluindo as de valor reforçado, nomeadamente à Lei de Finanças das Regiões Autónomas.
6) Nesse sentido, Paulo Otero qualifica os estatutos como "a mais reforçada das leis ordinárias reforçadas" .
7) Trata-se, pois, de uma lei para-constitucional, a que nenhuma outra lei se pode sobrepor e que, em consequência, não pode desrespeitar ou violar.
8) Na verdade, independentemente da respectiva classificação, uma coisa é certa: decorre da Constituição que nenhuma lei pode contrariar o disposto nos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas, constituindo a sua violação uma ilegalidade susceptível de ser conhecida pelo Tribunal Constitucional.
9) A este propósito refira-se que, segundo os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, "As leis estatutárias regionais impõem-se não só aos órgãos regionais respectivos mas também às restantes leis da República. Na verdade, dos artigos 280.º e 281.º resulta implicitamente que são inválidas as normas emanadas dos Órgãos de soberania (incluindo as leis e os decretos-leis) que infrinjam direitos das regiões consagrados nos estatutos. Os estatutos regionais têm assim valor legislativo reforçado (valor supralegislativo) e vinculam a própria AR ", (sublinhado nosso).
10) Por sua vez, os Professores Jorge Miranda e Rui Medeiros, reportando-se aos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas, entendem que "nenhum diploma pode contrariar as suas disposições específicas ".
11) Assim, o facto de a Lei de Finanças das Regiões Autónomas ser lei orgânica e, por conseguinte, de valor reforçado, não a isenta da exigência constitucional de respeito pelos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas.
12) Deste modo, e por ser a própria Constituição a atribuir aos estatutos regionais uma posição privilegiada no plano da hierarquia das fontes, qualquer ofensa aos estatutos não deixa, por isso, de constituir uma ofensa, ainda que indirecta, à Lei Fundamental.
13) Mais do que isso: qualquer violação dos estatutos regionais configura mesmo uma violação ao princípio constitucional de prevalência hierárquica dos estatutos em face das restantes leis, incluindo as de valor reforçado.
14) Sucede, porém, que a proposta de lei n.º 97/X, por via da qual se pretende aprovar a nova Lei de Finanças das Regiões Autónomas, viola, como já se referiu, diversas disposições dos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas, incluindo normas estatutárias que conferem direitos àquelas regiões autónomas.
15) Desde logo se observa essa violação no enunciado dos princípios por que se rege a autonomia financeira das regiões.
16) Efectivamente, de acordo com o disposto nos artigos 97.º, n.º 2, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (EPARAA) e 105.º, n.º 2, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM), "a autonomia financeira visa garantir aos órgãos de governo próprio da região os meios necessários à prossecução das suas atribuições, bem como a disponibilidade dos instrumentos adequados à promoção do desenvolvimento económico e social e do bem-estar e da qualidade de vida das populações, a eliminação das desigualdades resultantes da situação de insularidade e de

O Poder de Substituição em Direito Administrativo: Enquadramento Dogmático-Constitucional, vol. II, Lex, Lisboa, 1995, p. 705.
In Constituição da República Portuguesa anotada, 3.ª Edição Revista, Coimbra Editora, p. 847.
In Constituição da República anotada, tomo II, Coimbra Editora, p. 270.

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ultraperiferia e ao esforço de convergência económica com o restante território nacional e com a União Europeia".
17) Ora, a proposta de lei n.º 97/X, do Governo, ao invés de garantir aos órgãos de governo próprio da região os meios necessários à prossecução das suas atribuições, limita-se, no seu artigo 5.º, a estabelecer a previsibilidade dos meios necessários à prossecução das suas atribuições o que fica muito aquém do previsto nos estatutos.
18) Por outro lado, a proposta de lei n.º 97/X, do Governo, ignora que a autonomia financeira das regiões autónomas deve garantir a disponibilidade dos instrumentos adequados à promoção do desenvolvimento económico e social e do bem-estar e da qualidade de vida das suas populações.
19) Acresce que a concretização do princípio da solidariedade assume, no contexto da proposta de lei n.º 97/X, uma dimensão que nada tem a ver com a consagrada nos estatutos.
20) Nos termos do artigo 99.º do EPARAA e do artigo 103.º, n.º 1, do EPARAM, o princípio da solidariedade "vincula o Estado a suportar os custos das desigualdades derivadas da insularidade, designadamente no respeitante a comunicações, transportes, educação, cultura, segurança social e saúde, incentivando a progressiva inserção da Região em espaços económicos amplos, de dimensão nacional e internacional".
21) Em conformidade, com o princípio da solidariedade, os estatutos asseguram um conjunto de apoios financeiros, entre os quais as transferências orçamentais. E tais transferências, nos termos do artigo 118.º, n.º 2, do EPARAM, "Em caso algum (…) podem ser inferiores ao montante transferido pelo Orçamento do ano anterior multiplicado pela taxa de crescimento da despesa pública corrente no Orçamento do ano respectivo".
22) Sucede, porém, que o artigo 7.º da proposta de lei não só minimiza a obrigação de o Estado suportar os custos das desigualdades derivadas da insularidade, tal como prevista nos estatutos, como omite, ao estabelecer a fórmula de cálculo das transferências orçamentais no artigo 37.º, a regra constante do artigo 118.º, n.º 2, do EPARAM.
23) E a verdade é que, aplicando-se a fórmula de cálculo prevista no artigo 37.º da proposta de lei n.º 97/X, se verifica, em relação à Região Autónoma da Madeira, uma diminuição das verbas a transferir por via do Orçamento do Estado, o que viola claramente o disposto no artigo 118.º, n.º 2, do EPARAM. A isto acresce, por via da mesma proposta de lei, a redução significativa das receitas de IVA, bem como do Fundo de Coesão.
24) A proposta de lei n.º 97/X contende, assim, claramente com o disposto no n.º 2 do artigo 118.º do EPARAM, pois que, e repita-se, segundo este preceito, "Em caso algum (…) podem ser inferiores ao montante transferido pelo Orçamento do ano anterior multiplicado pela taxa de crescimento da despesa pública corrente no Orçamento do ano respectivo".
25) Por outro lado, o artigo 35.º da proposta de lei n.º 97/X encontra-se desconforme ao disposto no artigo 117.º do EPARAM.
26) Com efeito, estabelece o artigo 35.º da proposta de lei n.º 97/X, que, "sem prejuízo das situações legalmente previstas, os empréstimos a emitir pelas Regiões Autónomas não podem beneficiar da garantia pessoal do Estado", ao passo que, diversamente, o artigo 117.º do EPARAM dispõe que "os empréstimos a emitir pela Região Autónoma da Madeira poderão beneficiar da garantia pessoal do Estado, nos termos da respectiva lei".
27) Ora, muito embora a permissão estatutária faça depender a sua concretização da lei, esta não pode ser redigida em termos tais que converta a permissão em proibição, havendo, assim, desconformidade entre o estatuto e a proposta de lei do Governo.
28) Verifica-se, portanto, a existência de evidentes desconformidades entre os estatutos regionais e a proposta de lei n.º 97/X.
29) Tal significa, portanto, que a proposta de lei n.º 97/X não respeita a exigência constitucional de observância dos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas, sendo, também, nessa medida, inconstitucional.
30) Ao fim e ao cabo, há uma violação manifesta do princípio constitucional da prevalência hierárquica dos estatutos regionais em face das restantes leis, resultante da conjugação dos artigos 161.º, alínea b), 168.º, n.º 6, alínea f), 226.º, 280.º, n.º 2, alínea c), e 281.º, n.º 1, alínea d), da CRP.
31) Por outro lado, e no tocante à Região Autónoma da Madeira, a proposta de lei n.º 97/X desrespeita, de uma forma assaz evidente, o regime autonómico insular, previsto no artigo 6.º, n.º 1, da Constituição.
32) Com efeito, ao restringir de forma significativa as transferências orçamentais e as receitas de IVA e do Fundo de Coesão para a Região Autónoma da Madeira, a proposta de lei n.º 97/X cria sérios entorses ao regular funcionamento democrático dos órgãos de governo próprio dessa Região.
33) Ora, o legislador nacional, quando está a legislar para as regiões autónomas, não pode esquecer a estrutura constitucional do Estado português, que compreende duas regiões autónomas, cada uma dotada do seu estatuto político-administrativo e de órgãos de governo próprio.
34) Mais, o legislador nacional não pode ignorar que as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas são eleitas democraticamente para cumprirem a respectiva legislatura, que não é, de todo, coincidente com a legislatura da Assembleia da República, e que os candidatos às eleições regionais, quando se submetem ao sufrágio popular, têm um programa eleitoral próprio que, quando eleitos, deve ser honrado e respeitado.

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35) Ora, os actuais órgãos de governo próprios das regiões autónomas foram eleitos em Outubro de 2004 e vincularam-se aos seus programas de Governo, os quais, quando foram elaborados, tiveram em consideração o quadro jurídico-legal vigente e, nessa medida, perspectivaram os seus objectivos de governação e programas, com base em previsões financeiras resultantes de regras fixadas pelo Estado, em lei, que se pressuponha estável.
36) Na verdade, os programas dos governos regionais, aprovados para vigorar até 2008, foram feitos à luz do que a lei vigente permitia do ponto de vista financeiro. Foi obedecendo a esses parâmetros que as previsões financeiras foram realizadas e os compromissos assumidos, e é imperativo constitucional que os órgãos de soberania não os altere a meio das legislaturas regionais.
37) Mudar essas regras a meio de uma legislatura em curso, que só termina em 2008 , mais do que constituir uma frustração de legítimas expectativas, representa mesmo um evidente entorse ao funcionamento democrático dos órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira, que é das duas regiões autónomas, a única prejudicada com esta proposta de lei.
38) Sublinhe-se, a este propósito, que a proposta de lei n.º 97/X desvia para a Região Autónoma dos Açores avultadas verbas em detrimento da Região Autónoma da Madeira, assistindo-se, por essa via, ao estrangulamento financeiro da Madeira por oposição a uma melhoria significativa das condições financeiras dos Açores, do que objectivamente resulta que se ajuda o Governo Regional dos Açores a cumprir o seu Programa e ao invés quer-se impedir que o Governo Regional da Madeira cumpra os seus compromissos eleitorais.
39) Porém, mais do que criar uma profunda desigualdade de tratamento entre regiões autónomas, a proposta de lei n.º 97/X materializa um rude golpe à democracia, ao defraudar, através do esvaziamento de meios financeiros, os compromissos assumidos até 2008 por órgãos de governo eleitos democraticamente na Região Autónoma da Madeira.
40) É que esta proposta de lei retira a um Governo Regional legitimado - o Governo Regional da Madeira - os meios financeiros para fazer cumprir o seu programa de governo, o que constitui um claro atentado ao regime autonómico insular, cujo respeito, a Constituição exige no n.º 1 do seu artigo 6.º.
41) Não será, a este propósito, despiciente referir o que nos ensina os Professores Jorge Miranda e Rui Medeiros: "O regime autonómico insular - que envolve estatutos político-administrativos e órgãos de governo próprio das regiões autónomas (n.º 1), - não modifica apenas a estrutura dos dois arquipélagos. Transforma igualmente a estrutura do Estado impondo limites ao exercício das competências legislativa e administrativa pelos órgãos de soberania (n.º 1 do artigo 227.º) e deveres de actuação (artigo 229.º )…" (sublinhado nosso).
42) Ora, o respeito pelo regime autonómico insular não se compadece, de todo, com diplomas emanados por órgãos de soberania que impeçam o normal exercício das competências próprias dos órgãos de governo regional, democraticamente legitimados e com um programa em execução, popularmente sufragado, como sucede nesta proposta de lei em relação à Região Autónoma da Madeira.
43) Só em 2008, no quadro de uma nova legislatura regional, seria admissível restringir, e sempre dentro dos limites constitucional e estatutariamente impostos, os meios financeiros atribuídos à Região Autónoma da Madeira e sem abusivas discriminações negativas.
44) Antes disso, como se pretende com a proposta de lei n.º 97/X, só com manifesto desrespeito pelo regime autonómico insular, constitucionalmente garantido no n.º 1 do artigo 6.º da Lei Fundamental.
45) Nessa medida, e porque a proposta de lei n.º 97/X desrespeita, nos termos expostos, o regime autonómico insular, ela é manifestamente inconstitucional, por violação do n.º 1 do artigo 6.º da CRP.
46) Acresce que o artigo 62.º da proposta de lei n.º 97/X rege a matéria de transferência das atribuições e competências necessárias ao exercício do poder tributário conferido às Regiões, remetendo a definição de umas e outras para decreto-lei do Governo, o que invade matéria da competência exclusiva das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 232.º da Constituição, razão pela qual o mesmo é inconstitucional.
47) Por último, o artigo 36.º da proposta de lei n.º 97/X, ao proibir peremptoriamente a assunção pelo Estado de dívidas das regiões autónomas, viola o disposto no n.º 2 do artigo 225.º da CRP, do qual decorre o princípio da solidariedade.
48) É que a Constituição não estabelece nenhuma limitação ao princípio da solidariedade, nem tão pouco autoriza o legislador ordinário a estabelecê-las.
49) Nessa medida, a solidariedade nacional, tal como ela decorre da Constituição e dos estatutos, implica que não possa haver uma regra como a prevista no artigo 36.º da proposta de lei, sob pena de inconstitucionalidade por violação do n.º 2 do artigo 225.º da CRP.
50) Com efeito, a solidariedade nacional envolve exactamente o contrário do que resulta do artigo 36.º da proposta de lei n.º 97/X.
51) Na verdade, a solidariedade nacional impõe que, em função das circunstâncias de cada momento, o Estado, através do Governo em funções, possa ponderar sobre a assunção, ou não, de dívidas regionais.

Refira-se que o Governo propõe, no artigo 65.º da proposta de lei n.º 97/X, que a nova Lei de Finanças das Regiões Autónomas entre em vigor a partir de 1 de Janeiro de 2007.
In ob. cit. p. 77.

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52) O Estado e, mais concretamente, o Governo da República, não pode estar, por via de uma lei ordinária, coarctado de poder prestar ajuda, em determinadas situações que a justifiquem, às regiões autónomas.
53) Trata-se, afinal, de uma prerrogativa que decorre directamente do princípio constitucional da solidariedade e que, por isso, não pode ser balizada por via legislativa.
54) Introduzir uma norma como a prevista no artigo 36.º da proposta de lei n.º 97/X, mais do que impossibilitar o "perdão" de dívidas das regiões autónomas, impede que o Estado possa assumir dívidas dessas Regiões contraídas para fazer face, por exemplo, ao incumprimento das obrigações do Estado para com as regiões autónomas, o que viola manifestamente o princípio da solidariedade constitucionalmente previsto no n.º 2 do artigo 225.º da CRP.
55) Conclui-se, por isso, que a proposta de lei n.º 97/X, do Governo, é inconstitucional, por:

a) Violação do princípio constitucional da prevalência dos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas face às restantes leis, mesmo as de valor reforçado, ínsito na conjugação dos artigos 161.º, alínea b), 168.º, n.º 6, alínea f), 226.º, 280.º, n.º 2, alínea c), e 281.º, n.º 1, alínea d), da CRP;
b) Desrespeito pelo regime autonómico insular, previsto no n.º 1 do artigo 6.º da CRP;
c) Violação da competência legislativa exclusiva das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, consagrada no artigo 232.º, n.º 2, da CRP; e
d) Violação do princípio da solidariedade, consignado no n.º 2 do artigo 225.º da CRP.

Termos em que deve o presente recurso merecer provimento e, consequentemente, revogado o douto despacho de admissão.

Assembleia da República, 19 de Outubro de 2006.
Os Deputados do PSD: Luís Marques Guedes - Guilherme Silva - António Montalvão Machado - Correia de Jesus - Duarte Lima - Hugo Velosa - Miguel Almeida - Helena Lopes da Costa - José Pereira da Costa - Pedro Santana Lopes - Pedro Pinto - José Raúl dos Santos - Rui Gomes da Silva."

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PROPOSTA DE LEI N.º 99/X
(ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2007)

Rectificação ao texto da proposta apresentada pelo Governo

1) Onde se lê:
"Secção III
Imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos
Artigo 66.°
Taxas do imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos

Deve ler-se:
Secção II
Imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos
Artigo 66.°
Taxas do imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos"

2) Onde se lê:
"CAPÍTULO X
Benefícios fiscais
Secção I
Estatuto dos Benefícios Fiscais
Artigo 77.°
Alteração ao Estatuto dos Benefícios Fiscais
Os artigos 14.°, 17.°, 21.°, 22.º-A, 40.°, 40.º-A, 42.° e 46;° do Estatuto dos Benefícios Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho, abreviadamente designado por EBF, passam a ter a seguinte redacção:"

Deve ler-se:
"CAPÍTULO X
Benefícios fiscais
Artigo 77.°
Alteração ao Estatuto dos Benefícios Fiscais

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Os artigos 14.°, 17.°, 21.°, 22.º-A, 40.°, 40.º-A, 42.° e 46.° do Estatuto dos Benefícios Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho, abreviadamente designado por EBF, passam a ter a seguinte redacção:"

3) Onde se lê:
"Secção III
Outras disposições
Artigo 89.º
Alteração ao regime complementar do procedimento de inspecção tributária
Os artigos 17.º e 46.º do Regime Complementar do Procedimento de Inspecção Tributária, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 413/98, de 31 de Dezembro, passam a ter a seguinte redacção:"

Deve ler-se:
"Secção IV
Outras disposições
Artigo 89.º
Alteração ao regime complementar do procedimento de inspecção tributária
Os artigos 17.º e 46.º do Regime Complementar do Procedimento de Inspecção Tributária, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 413/98, de 31 de Dezembro, passam a ter a seguinte redacção:"

Assembleia da República, 20 de Outubro de 2006.
O Ministro dos Assuntos Parlamentares, Augusto santos Silva.

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PROJECTO DE RESOLUÇÃO N.º 148/X
(PROPÕE A REALIZAÇÃO DE UM REFERENDO SOBRE A INTERRUPÇÃO VOLUNTÁRIA DA GRAVIDEZ REALIZADA POR OPÇÃO DA MULHER NAS PRIMEIRAS 10 SEMANAS)

Proposta de substituição da pergunta apresentada pelo CDS-PP

"Concorda com a liberalização do aborto, se realizado, por opção da mulher, nas primeiras 10 semanas, em estabelecimento de saúde legalmente autorizado?"

Assembleia da República, 18 de Outubro de 2006.
Os Deputados do CDS-PP: Nuno Teixeira de Melo - Pedro Mota Soares - António Carlos Monteiro - Helder Amaral - José Paulo Areia de Carvalho - Abel Baptista - Nuno Magalhães - João Rebelo.

A Divisão de Redacção e Apoio Audiovisual.