Página 1

Terça-feira, 24 de Maio de 2011 II Série-A — Número 136

XI LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2010-2011)

SUMÁRIO Escrutínio das iniciativas europeias: Pacote legislativo relativo aos direitos patrimoniais dos casais internacionais: proposta de regulamento do Conselho relativo à competência, à lei aplicável, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria de regimes matrimoniais e proposta de regulamento do Conselho relativo à competência, à lei aplicável, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria de efeitos patrimoniais das parcerias registadas - COM(2011) 126 Final e COM(2011) 127 Final: — Parecer da Comissão de Assuntos Europeus.
Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.º 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão - COM(2011) 137 Final: — Parecer da Comissão de Assuntos Europeus.
Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos contratos de crédito para imóveis de habitação (texto relevante para efeitos do EEE) - COM(2011) 142 Final: — Parecer da Comissão de Assuntos Europeus.
Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 2003/96/CE, do Conselho, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade. - COM(2011) 169 Final: — Parecer da Comissão de Assuntos Europeus.
Pacote legislativo relativo à regulamentação da patente unitária: proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que executa uma cooperação reforçada no domínio da criação da protecção de patente unitária e proposta de regulamento do Conselho que executa uma cooperação reforçada no domínio da criação da protecção de patente unitária no que diz respeito ao regime de tradução aplicável - COM(2011) 215 Final e COM(2011) 216 Final: — Parecer da Comissão de Assuntos Europeus.
Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à exportação e importação de produtos químicos perigosos (Reformulação) - COM(2011) 245 Final: — Parecer da Comissão de Assuntos Europeus.

Página 2

2 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

PROPOSTA DE REGULAMENTO DO CONSELHO RELATIVO À COMPETÊNCIA, À LEI APLICÁVEL, AO RECONHECIMENTO E À EXECUÇÃO DE DECISÕES EM MATÉRIA DE REGIMES MATRIMONIAIS E PROPOSTA DE REGULAMENTO DO CONSELHO RELATIVO À COMPETÊNCIA, À LEI APLICÁVEL, AO RECONHECIMENTO E À EXECUÇÃO DE DECISÕES EM MATÉRIA DE EFEITOS PATRIMONIAIS DAS PARCERIAS REGISTADAS - COM(2011) 126 FINAL E COM(2011) 127 FINAL

Parecer da Comissão de Assuntos Europeus

Nota introdutória

Nos termos dos artigos 6.º e 7.º da Lei n.º 43/2006, de 25 de Agosto, que regula o acompanhamento, apreciação e pronúncia pela Assembleia da República no âmbito do processo de construção da União Europeia, bem como da metodologia de escrutínio das iniciativas europeias aprovada em 20 de Janeiro de 2010, a Comissão de Assuntos Europeus recebeu a proposta de regulamento do Conselho relativo à competência, à lei aplicável, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria de regimes matrimoniais — COM(2011)126 Final — e a proposta de regulamento do Conselho relativo à competência, à lei aplicável, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria de efeitos patrimoniais das parcerias registadas — COM(2011)127 Final.
As supra identificadas iniciativas, atendendo ao seu objecto, serão analisadas em conjunto e, atendendo à dissolução da Assembleia da República, serão escrutinadas apenas pela Comissão de Assuntos Europeus.

Considerandos

O artigo 67.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) estabelece que a União Europeia «constitui um espaço de liberdade, segurança e justiça, no respeito dos direitos fundamentais e dos diferentes sistemas e tradições jurídicos dos Estados-membros» e o n.º 4 do mesmo artigo prevê que a União deve facilitar o acesso à justiça, nomeadamente através do princípio do reconhecimento mútuo das decisões judiciais e extrajudiciais em matéria civil.
Neste âmbito, a União Europeia tem vindo a debruçar-se sobre a necessidade de regulação transfronteiriça dos regimes matrimoniais desde 1998. De facto, esta matéria constava do Plano de Acção de Viena de 1998; do Programa de Reconhecimento Mútuo das Decisões em Matéria Civil e Comercial, adoptado pelo Conselho em Novembro de 2000, do Programa de Haia de 2004 e, por último, do Programa de Estocolmo de 2009.
Todos estes documentos apontavam, por um lado, para o aumento do número de casais internacionais no espaço europeu e, por outro, para a incerteza quanto aos direitos de propriedade desses casais, o que constituía um dos principais obstáculos com que os cidadãos da União continuavam a confrontar-se. Assim, as duas propostas em análise visam permitir aos casais internacionais (casados ou parceiros registados) saber mais facilmente quais os tribunais competentes para a apreciação de questões emergentes das suas relações patrimoniais e a legislação aplicável a essas relações, bem como regular o reconhecimento e execução de decisões nessa matéria adoptadas. Atendendo às especificidades próprias do casamento e da parceria registada e às diversas consequências jurídicas destas formas de união, a Comissão apresenta duas iniciativas distintas.
As presentes propostas de regulamento visam assim criar um quadro normativo claro relativo à determinação do tribunal competente e da lei aplicável aos regimes matrimoniais e a facilitar a circulação das decisões e dos actos entre Estados-membros.
Atentas as propostas de regulamento em apreço, cumpre analisar os seguintes aspectos:

a) Da base jurídica: A presente iniciativa tem como base jurídica o artigo 81.º do TFUE. O n.º 1 deste artigo 81.º refere que devem ser tomadas medidas no domínio da cooperação judiciária em matéria civil que tenham incidência transfronteiriça, nomeadamente através da adopção de medidas de aproximação das disposições legislativas e regulamentares dos Estados-membros, com o objectivo, nos termos do n.º 2, de «assegurar o reconhecimento mútuo entre os Estados-membros das decisões judiciais e extrajudiciais e a respectiva

Página 3

3 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

execução», bem como «promover a compatibilidade das normas aplicáveis nos Estados-membros em matéria de conflitos de leis e jurisdição». O n.º 3 do presente artigo estabelece que relativamente a matérias de direito da família que tenham incidência transfronteiriça, o Conselho deve deliberar por unanimidade, após consulta ao Parlamento Europeu, através de processo legislativo especial.
Atendendo a que a presente proposta abrange a competência judicial, a lei aplicável, o reconhecimento e a execução de decisões proferidas em matéria de regimes matrimoniais, que são de acordo com a tradição jurídica europeia e de acordo com a doutrina maioritária direito da família, e que as normas previstas na proposta se aplicam exclusivamente às situações de carácter transnacional, parece-nos que a União Europeia tem base legal para a adopção das presentes iniciativas.

b) Do processo legislativo especial: Atendendo a que se trata de iniciativas europeias apresentadas no âmbito do direito da família com incidência transfronteiriça, nos termos do artigo 81.º, n.º 3, do TFUE, tal implica que devam ser aprovadas por unanimidade em sede de Conselho, após consulta ao Parlamento Europeu. Contudo, o segundo parágrafo do artigo 81.º, n.º 3, do TFUE prevê a possibilidade de recurso à denominada «cláusula passerelle» para esta situação, o que implica que o Conselho pode deliberar, por unanimidade, que determinados aspectos do direito da família com incidência transfronteiriça sejam decididos através de processo legislativo ordinário e, consequentemente, sem exigência de unanimidade. Nos termos do terceiro parágrafo do mesmo número deste artigo, aos Parlamentos nacionais será comunicada esta alteração de processo legislativo, nomeadamente no que concerne à maioria necessária para aprovação, tendo seis meses para se opor a essa alteração. Se tal acontecer, o Conselho terá de aprovar as iniciativas de acordo com o processo legislativo especial e logo deliberar por unanimidade.
Na eventualidade de tal situação ocorrer relativamente aos dois regulamentos em apreço, a Assembleia da República, independentemente das considerações tecidas neste parecer sobre o mérito das duas propostas em análise, reserva-se na possibilidade de nova apreciação e consequente deliberação nos termos do terceiro parágrafo do n.º 3 do artigo 81.º do TFUE.

c) Do princípio da subsidiariedade: No âmbito da regulação transnacional dos regimes matrimoniais e suas consequências no âmbito patrimonial, os objectivos traçados pelas propostas de regulamento em análise, designadamente no que se refere à garantia da segurança jurídica e da previsibilidade, não seriam suficientemente atingidos ao nível de cada um dos Estados-membros, sendo melhor alcançados ao nível da União Europeia. É, aliás, esse o escopo das iniciativas: harmonizar normas de direito internacional privado díspares e, em alguns casos, incompatíveis, exigindo uma intervenção da União Europeia.

d) Da ordem pública do foro: Por último, cumpre aludir à previsão em ambas as propostas de regulamento em apreço da possibilidade de recurso à ordem pública do foro. O ordenamento jurídico português prevê, no artigo 22.º do Código Civil, que «não são aplicáveis os preceitos da lei estrangeira indicados pela norma de conflitos, quando essa aplicação envolva ofensa dos princípios fundamentais da ordem pública internacional do Estado português».
Do mesmo modo, previsão idêntica se encontra no ordenamento jurídico da maioria dos Estados-membros da União, pelo que a sua inclusão nestas propostas que visam regular matéria tão sensível não pode deixar de ser sublinhada pela sua importância e pelo acordo que nos merece.

e) Do conteúdo da proposta de regulamento do Conselho relativo à competência, à lei aplicável, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria de regimes matrimoniais:

i) Do âmbito de aplicação: liberalidades: No que concerne ao artigo 1.º desta proposta, cumpre suscitar algumas reservas sobre a exclusão tout court do âmbito de aplicação desta proposta de regulamento das liberalidades entre cônjuges. Embora esta matéria se encontre regulada pelo Regulamento (CE) n.º 593/2008, as especificidades das liberalidades entre cônjuges e as suas implicações no contexto dos regimes matrimoniais decorrem directamente da lei e

Página 4

4 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

constam, na generalidade dos Estados-membros, das disposições que regem questões patrimoniais do casamento. Atendendo a este facto e às naturais implicações que as liberalidades podem ter no contexto patrimonial entre cônjuges, a opção constante na proposta de regulamento suscita-nos alguma reserva.

ii) Remissões: No que diz respeito às regras de competência, considera-se pouco adequada a técnica legislativa de remissão para instrumento legislativo que se encontra em revisão (Regulamento CE n.º 44/2001), bem como para proposta de regulamento ainda em discussão no âmbito do processo legislativo europeu (como sucede com a proposta de regulamento relativa ao conflito de leis em matéria sucessória), sendo preferível em ambos os casos incluir nesta proposta de regulamento as regras cuja aplicação é efectivamente visada.

iii) Da conexão: No artigo 13.º da proposta de regulamento em análise, relativamente à conexão, cumpre questionar a opção pela possibilidade de apensação de acções a correrem em tribunais de Estados-membros distintos.
Para lá da reserva que esta possibilidade nos suscita por força de, a nível nacional, não se prever essa possibilidade, cumpre referenciar que o artigo não prevê uma solução ou alternativa nos casos em que a lei nacional não preveja essa possibilidade para lá da suspensão da instância. Assim, seria relevante prever uma solução alternativa.

iv) Medidas provisórias e cautelares: O artigo 14.º, que prevê o recurso a medidas provisórias e cautelares, parece consagrar a possibilidade de forum shopping, isto é, a possibilidade de um requerente poder interpor um pedido em tribunal de Estadomembro em nada relacionado e dificilmente competente para analisar a causa. Neste ponto, revela-se preocupante que não seja colocado nenhum limite à escolha do tribunal para intentar pedido de medida provisória e cautelar, ainda que a eventual previsão pudesse contemplar um nexo remoto com a situação.

v) Lei aplicável: Quanto à lei aplicável, a ordem estabelecida para os critérios de conexão suscita algumas dúvidas, em particular a utilização da primeira residência habitual comum dos cônjuges após o casamento como critério preferencial. De facto, o Código Civil português opta, no seu artigo 52.º, n.º 2, por aplicar primeiro a lei do Estado de nacionalidade da residência habitual comum. Assim, não se encontra suficientemente justificada a opção pela lei do Estado da primeira residência habitual comum dos cônjuges após o casamento.

vi) Alteração da lei aplicável: Dado o princípio da imutabilidade do regime de bens na legislação interna (cfr. artigos 1714.º e 1715.º do Código Civil) e artigo 54.º do Código Civil, as regras relativas à alteração da lei aplicável (artigo 18.º da proposta de regulamento) também suscitam algumas reservas. A proposta de regulamento em apreço parece admitir que dois nacionais portugueses que normalmente residam em Portugal alterem o seu regime de bens ao abrigo de uma nova lei se um dos cônjuges temporariamente residir noutro país que o permita, através da escolha dessa outra lei. Essa alteração poderá com certos limites ter efeitos retroactivos e será válida mesmo que ambos os nacionais voltem a residir em Portugal. Ora, a confirmar-se esta solução, ela contraria o princípio da imutabilidade consagrado no ordenamento jurídico português, bem como suscita fundadas dúvidas sobre a obtenção por esta via dos objectivos de segurança jurídica e de previsibilidade, que a presente proposta de regulamento ambiciona.

f) Da proposta de regulamento do Conselho relativo à competência, à lei aplicável, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria de efeitos patrimoniais das parcerias registadas: Em relação a esta proposta, tendo em consideração que Portugal não possui esta figura no direito interno e que a figura que mais se lhe assemelha será a figura da união de facto, cujo regime não tem efeitos patrimoniais (cfr. Lei n.º 7/2001, de 11 de Maio, alterada e republicada pela Lei n.º 23/2010, de 30 de Agosto), parece-nos que este regulamento não terá aplicação a situações originadas no ordenamento jurídico português.

Página 5

5 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

Atendendo ao exposto, cumpre referir, quanto aos critérios de competência no contexto desta proposta de regulamento, que o artigo 5.º suscita bastante reserva. Na realidade, entende-se que a autoridade preferencial, no contexto desse artigo, deveria ser a autoridade do Estado-membro do registo da parceria.
Contudo, dada a grande divergência entre os regimes dos Estados-membros e o facto de, nos termos do artigo 3.º, n.º 2 e do artigo 5.º, n.º 2, ser admissível que um tribunal decline a competência se não reconhecer o instituto da parceria registada, não se afigura prático obrigar as partes a recorrer em primeiro lugar a autoridades que poderão eventualmente declinar competência [cfr. alíneas a), b) ou c)] em vez de se dirigirem directamente às autoridades do Estado-membro onde foi registada a parceria. Acresce que, nos termos do artigo 15.º, a única lei aplicável à questão, sem possibilidade de escolha, é exactamente a lei do Estado onde a parceria foi registada. Logo, seria lógico que quando a parceria tivesse sido registada num Estado-membro as autoridades desse Estado-membro fossem o foro preferencial no contexto do artigo 5.º.

Parecer

1 — Em face dos considerandos expostos sobre a proposta de regulamento do Conselho relativo à competência, à lei aplicável, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria de regimes matrimoniais e a proposta de regulamento do Conselho relativo à competência, à lei aplicável, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria de efeitos patrimoniais das parcerias registadas, a Comissão de Assuntos Europeus é de parecer que as presentes propostas de regulamento não violam o princípio da subsidiariedade, na medida em que os objectivos a alcançar serão mais eficazmente atingidos através de uma acção comunitária.
2 — No que concerne às questões suscitadas nos considerandos, a Assembleia da República sublinha as reservas elencadas e prosseguirá o acompanhamento do processo legislativo referente às citadas propostas de regulamento no decurso da próxima legislatura.
3 — Do mesmo modo, na eventualidade de o Conselho recorrer à denominada «cláusula passerelle», a Assembleia da República, independentemente das considerações tecidas neste parecer sobre o mérito das duas propostas em análise, reserva-se a possibilidade de nova apreciação e consequente deliberação nos termos do terceiro parágrafo do n.º 3 do artigo 81.º do TFUE.

Palácio de São Bento, 17 de Maio de 2011 O Deputado Relator, Pedro Duarte — O Presidente da Comissão, Vitalino Canas.

Nota: — O parecer foi aprovado.

———

PROPOSTA DE REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO QUE ALTERA O REGULAMENTO (CE) N.º 1049/2001 RELATIVO AO ACESSO PÚBLICO AOS DOCUMENTOS DO PARLAMENTO EUROPEU, DO CONSELHO E DA COMISSÃO - COM(2011) 137 FINAL

Parecer da Comissão de Assuntos Europeus

Nota introdutória

Nos termos dos artigos 6.º e 7.º da Lei n.º 43/2006, de 25 de Agosto, que regula o acompanhamento, apreciação e pronúncia pela Assembleia da República no âmbito do processo de construção da União Europeia, bem como da metodologia de escrutínio das iniciativas europeias aprovada em 20 de Janeiro de 2010, a Comissão de Assuntos Europeus recebeu a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.º 1049/2001 relativo ao acesso público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão — COM(2011)137 Final.

Página 6

6 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

A supra identificada iniciativa, atento o seu objecto, é da competência da Comissão Parlamentar de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, que não se pronunciou sobre esta iniciativa, atendendo à interrupção da legislatura.

Considerandos

A presente proposta de regulamento surge na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, que estabelece, no seu artigo 15.º, n.º 3, a base legal para o acesso a documentos das instituições, órgãos e organismos da União — o que se traduz num claro alargamento do escopo da norma, face à anterior versão.
De acordo com a referida norma, o Tribunal de Justiça, o Banco Central Europeu e o Banco Europeu de Investimento apenas ficam sujeitos a esta disposição na medida em que exerçam funções administrativas.
Ora, o acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão encontrase actualmente regulado pelo Regulamento (CE) n.º 1049/2001, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2001, cuja revisão profunda foi proposta pela Comissão Europeia, em 30 de Abril de 2008, mediante a apresentação da iniciativa COM(2008) 229 Final. Contudo, esta proposta de revisão encontra-se no Parlamento Europeu a aguardar a adopção de uma posição em primeira leitura. A Comissão Europeia alega que, «decorrido mais de um ano após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, continuam a não existir quaisquer perspectivas de adopção de um novo regulamento», pelo que se impõe a adequação da regulamentação existente ao novo enquadramento estabelecido pelo Tratado de Lisboa.
A proposta em análise prevê o aditamento ao artigo 3.º do Regulamento (CE) 1049/2001 de uma nova alínea c), na qual se passa a definir o conceito de instituições abrangidas pelo Regulamento. Assim, alarga-se o âmbito de aplicação desta regulamentação às instituições, órgãos, serviços e agências da União Europeia, incluindo, expressamente, o Serviço Europeu de Acção Externa. Este alargamento faz-se com base no artigo 15.º, n.º 3, do TFUE, com excepção à inclusão neste elenco do Serviço Europeu de Acção Externa, que é uma novidade interpretativa introduzida pela Comissão Europeia.
A presente iniciativa propõe ainda a introdução de duas alterações ao Regulamento (CE) n.º 1049/2001: por um lado, a actualização da base legal que consta do artigo 1.º, alínea a), relativa ao acesso do público a documentos, em conformidade com o Tratado de Lisboa, bem como a remissão para a nova alínea c) do artigo 3.º para permitir o alargamento do elenco das instituições abrangidas pelo Regulamento em causa. Por outro, no n.º 3 do artigo 2.º do Regulamento incluir também remissão para a nova alínea c) do artigo 3.º, que permite o alargamento do âmbito de aplicação e a inclusão do regime excepcional que se encontra previsto no 4.º parágrafo do artigo 15.º, n.º 3, do TFUE, relativo ao Tribunal de Justiça da União Europeia, ao Banco Central Europeu e ao Banco Europeu de Investimento.
Atenta a proposta de regulamento em apreço, cumpre analisar os seguintes aspectos:

a) Da base jurídica: A presente iniciativa tem como base jurídica o artigo 15.º, n.º 3, do TFUE, não se suscitando quaisquer questões relativas à base jurídica.

b) Do princípio da subsidiariedade: Tendo presente o objecto da presente iniciativa, não cumpre analisar a conformidade com o princípio da subsidiariedade, dado que se trata da regulamentação de disposição constante no TFUE, que habilita o legislador europeu a aprovar regulamento mediante processo legislativo ordinário, relativamente ao acesso a documentos das instituições europeias.

c) Do conteúdo da proposta de regulamento: Esta proposta de regulamento vem colmatar uma lacuna existente no ordenamento jurídico europeu, no sentido de garantir que a regulação do acesso do público aos documentos abrange todas as instituições europeias (com as devidas ressalvas relativamente ao Tribunal de Justiça da União Europeia, ao Banco Central Europeu e ao Banco Europeu de Investimento) e, assim, garantir a operacionalidade de disposição prevista no Tratado de Lisboa, que carecia de urgente regulamentação.

Página 7

7 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

A Comissão de Assuntos Europeus ressalva e louva, na presente iniciativa, a inclusão expressa do Serviço Europeu de Acção Externa no elenco de instituições abrangidas pela regulamentação sobre o acesso do público aos documentos das instituições da União Europeia, o que não acontece no texto do artigo 15.º, n.º 3, do TFUE, e que representa, quanto a nós, uma importante abertura, que reforça os princípios democráticos e de transparência do trabalho desenvolvido por este Serviço, em particular.

Parecer

Em face do exposto, a Comissão de Assuntos Europeus é de parecer que se encontra concluído o procedimento de escrutínio previsto pela Lei n.º 43/2006, de 25 de Agosto, relativo à proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.º 1049/2001 relativo ao acesso público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão.

Palácio de São Bento, 17 de Maio de 2011 O Deputado Relator, Carlos São Martinho — O Presidente da Comissão, Vitalino Canas.

Nota: — O parecer foi aprovado.
———

PROPOSTA DE DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E CONSELHO RELATIVA AOS CONTRATOS DE CRÉDITO PARA IMÓVEIS DE HABITAÇÃO - COM(2011) 142 FINAL

Parecer da Comissão de Assuntos Europeus

I — Nota procedimental

Nos termos do artigo 6.º da Lei n.º 43/2006, de 25 de Agosto, que regula o acompanhamento, apreciação e pronúncia pela Assembleia da República no âmbito do processo de construção da União Europeia, a Comissão de Assuntos Europeus é a comissão parlamentar especializada permanente competente para o acompanhamento e apreciação global dos assuntos europeus.
A proposta de directiva em causa foi recepcionada na Comissão de Assuntos Europeus no dia 1 de Abril de 2011, data posterior à dissolução da Assembleia da República, o que prejudicou, nos termos do artigo 7.º da referida lei, a remessa para as comissões parlamentares competentes especializadas em razão da matéria, designadamente a Comissão de Assuntos Económicos, Inovação e Energia e a Comissão de Obras Públicas, Transportes e Comunicações, facto que não contribui objectivamente para um escrutínio mais profundo e clarificador das implicações desta iniciativa legislativa comunitária no ordenamento jurídico nacional.

II — Análise sintética da directiva

O Tratado de Lisboa prevê medidas para assegurar o estabelecimento e o funcionamento de um mercado interno com um nível elevado de protecção dos consumidores, bem como a livre prestação de serviços. Ora, esse desígnio está longe de estar alcançado no que respeita ao mercado do crédito hipotecário à habitação, uma vez que continuam a subsistir diversos obstáculos à livre prestação de serviços e à criação de um mercado interno.
Nos últimos anos a Comissão Europeia tem mantido um acompanhamento activo ao funcionamento dos mercados de crédito hipotecário para habitação na União Europeia, a fim de assegurar um funcionamento eficiente do mercado único que garanta a concessão e contracção bem informada, responsável e sustentada de empréstimos, quer do lado da oferta quer do lado da procura.
Em 2007, através do Livro Branco sobre a integração dos mercados de crédito hipotecário na União Europeia, foram identificadas áreas críticas de actuação ao nível da informação pré-contratual, do aconselhamento, da verificação da solvabilidade, do reembolso antecipado e da intermediação de crédito, que constituem obstáculos ao bom funcionamento do mercado único, impedindo ou aumentando o custo das

Página 8

8 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

actividades comerciais noutro Estado-membro e prejudicando os consumidores pela via da redução da confiança, dos custos mais elevados e de uma reduzida mobilidade dos clientes, tanto a nível nacional como além-fronteiras.
A recente crise financeira global teve um impacto substancial na vida dos cidadãos europeus, que estão a sentir as consequências nefastas de práticas abusivas e pouco regulamentadas de concessão de empréstimos e de titularização de riscos de carteiras de empréstimos, o que gerou perda de confiança no sector financeiro à medida que os mutuários foram verificando que os seus créditos eram cada vez mais incomportáveis, o que levou a um aumento das situações de incumprimento e de execução de hipotecas, forçando as autoridades europeias a avançar com uma reforma mais ampla do sector financeiro.

III — Conteúdo

1 — Enquadramento: O crédito hipotecário para habitação na União Europeia a 27 representava em 2008 cerca de 50% do PIB da União (6 biliões de euros), assumindo uma importância vital para milhões de cidadãos que através deste mercado fizeram ou anseiam fazer a principal decisão financeira de investimento das suas vidas, assumindo geralmente obrigações de médio e longo prazo, como o reembolso das hipotecas.
A conjugação de sinais como o aumento preocupante dos níveis de endividamento das famílias na União Europeia, as dificuldades crescentes para cumprirem as suas obrigações financeiras, o aumento das taxas de incumprimento e de execuções de dívidas, a concessão e contracção irresponsável de empréstimos, o arrefecimento da economia, bem como indícios recolhidos em toda a Europa, mostram que não se trata apenas de um problema cíclico ou limitado a um ou dois Estados-membros, sendo antes um problema que afecta toda a União Europeia.
De facto, a decisão de conceder um determinado crédito hipotecário, a escolha do produto concreto por parte do mutuário e a sua capacidade de pagar o empréstimo são influenciados por diversos factores, que incluem o clima económico, as assimetrias de informação e conflitos de interesses, as lacunas e contradições da regulamentação e outros, como a «literacia financeira» do mutuário ou as estruturas de financiamento do crédito hipotecário.
Embora esses outros factores desempenhem claramente um papel, o que é certo é que um comportamento irresponsável por parte de certos intervenientes no mercado terá contribuído para uma «bolha imobiliária» e caracterizou fortemente a crise financeira. Logo, tornou-se evidente que as práticas de concessão e contracção irresponsáveis de empréstimos devem ser combatidas para evitar a repetição das condições que conduziram à actual crise financeira.
A directiva vem colmatar, entre outros, diversos vazios legais existentes no ordenamento jurídico comunitário, designadamente ao nível da publicidade enganosa e comparativa que se aplica às relações entre profissionais, bem como no que diz respeito às práticas comerciais desleais das empresas face aos consumidores, em virtude das regras não terem em conta as especificidades do crédito hipotecário, nem darem resposta à necessidade de os consumidores poderem comparar os anúncios, bem como ao nível das cláusulas abusivas nos contratos com os consumidores, que introduz uma noção de «boa fé» para evitar desequilíbrios significativos entre os direitos e as obrigações dos consumidores, por um lado, e dos vendedores e fornecedores, por outro.
Ao nível da informação pré-contratual nos empréstimos hipotecários existe um código de conduta europeu voluntário sobre as informações a prestar antes da celebração de contratos de empréstimo à habitação, que mereceu o apoio da Comissão através de uma Recomendação 2001/193/CE, de 1 de Março. O objectivo do código era definir as informações gerais que devem estar à disposição do consumidor e chegar a acordo sobre uma Ficha Europeia de Informação Normalizada, através da qual os consumidores possam comparar os empréstimos à habitação tanto a nível nacional como além-fronteiras. No entanto, a aplicação do código tem sido incoerente, insuficiente e dessa forma sem a necessária eficácia.
Alguns Estados-membros aplicam ao crédito hipotecário determinadas disposições da Directiva 2008/48/CE, «Crédito ao Consumidores», que abrange os empréstimos ao consumo num valor entre 200 euros e 75 000 euros, regulamentando a publicidade, a informação pré-contratual e contratual, as verificações da solvabilidade, as explicações adequadas ao consumidor e ainda as exigências em matéria de divulgação

Página 9

9 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

de informação por parte dos intermediários de crédito. No entanto, os créditos para aquisição de propriedades garantidos por hipoteca ou outra garantia equivalente ou os empréstimos para obras de renovação num valor superior a 75 000 euros não são abrangidos pela directiva.
As instituições de crédito são regulamentadas e estão sujeitas aos requisitos de autorização, registo e supervisão estabelecidos na Directiva 2006/48/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de Junho de 2006, relativa ao acesso à actividade das instituições de crédito e ao seu exercício. No entanto, não existem requisitos equivalentes a nível da União Europeia para as instituições que, não sendo instituições de crédito, concedem créditos hipotecários, nem para os intermediários de crédito.
A presente directiva está alinhada com os objectivos da União Europeia e com as suas políticas, nomeadamente nas áreas da protecção do consumidor e da supervisão prudencial, e complementa a Directiva Crédito aos Consumidores, criando um enquadramento semelhante para o crédito hipotecário, baseando-se, em grande medida, nas normas de conduta previstas na Directiva Crédito aos Consumidores. As especificidades do crédito hipotecário foram, quando necessário, tomadas em consideração, como, por exemplo através da introdução de advertências de risco nas disposições referentes à informação précontratual e do reforço das disposições em matéria de verificação da solvabilidade.
Deste modo, a proposta tem também em conta o facto de que alguns Estados-membros já terem decidido aplicar determinadas disposições da Directiva Crédito aos Consumidores ao crédito hipotecário, como é o caso de Portugal. Além disso, as alterações previstas ou em curso no que respeita às regras prudenciais e de supervisão do sector bancário, que afectam, por exemplo, os requisitos de fundos próprios e as regras aplicáveis à titularização, terão um efeito directo sobre as práticas de concessão de empréstimos dos bancos.
A presente proposta complementa os trabalhos no domínio da supervisão, estando centrada na necessidade de garantir uma conduta responsável e a existência de um quadro regulamentar para todos os intervenientes na cadeia de concessão de empréstimos, o que, em conjunto, deverá contribuir para uma diminuição do risco de crédito e para uma maior estabilidade financeira.
De destacar que a Comissão Europeia lançou uma ampla consulta a todas as partes interessadas, tendo realizado uma aprofundada avaliação de impacto da iniciativa, recorrendo igualmente a estudos de vários organismos internacionais e universidades sobre a temática visada, o que, para além do mais, constitui uma boa e pedagógica opção de legística para todos os visados, em particular os Estados-membros, até porque esse exercício avalia igualmente qual o instrumento político-legal mais adequado para a adopção das medidas, de entre a auto-regulação, a directiva, o regulamento, a comunicação ou a recomendação.
De facto, na avaliação de impacto foram identificados problemas nos mercados hipotecários da União Europeia relacionados com a concessão e a contracção irresponsáveis de empréstimos na fase pré-contratual e com os potenciais comportamentos irresponsáveis por parte dos intermediários de crédito e de instituições que não são instituições de crédito, problemas agravados pelas deficiências dos mercados e da regulamentação, para além de outros factores como o clima económico geral e os baixos níveis de «literacia financeira».
Na fase pré-contratual foram identificados os seguintes problemas: materiais publicitários não comparáveis, desequilibrados, incompletos e imprecisos; informação pré-contratual insuficiente, inoportuna, complexa, não comparável e pouco clara; aconselhamento desadequado e verificação imperfeita da adequação dos empréstimos e da solvabilidade dos mutuantes.
Outros problemas apontados incluem os regimes de registo, autorização e supervisão ineficazes, incoerentes ou inexistentes no que respeita aos intermediários de crédito e aos mutuários de crédito hipotecário que não são instituições de crédito. Os problemas identificados poderão ter repercussões significativas a nível macroeconómico, resultar em prejuízos para os consumidores, funcionar como obstáculos económicos ou jurídicos à actividade transfronteiras e criar uma desigualdade de condições de concorrência entre os intervenientes.
A directiva não exclui a possibilidade de alguns Estados-membros pretenderem alargar o seu âmbito de aplicação a outros beneficiários, como as pequenas ou médias empresas, ou mesmo às transacções de determinados imóveis comerciais.
A directiva obriga os Estados-membros a designar as autoridades competentes especificamente para a aplicação da directiva, estabelecendo normas de conduta a seguir na concessão de crédito aos consumidores, bem como requisitos mínimos de competência, condições importantes, tanto para os mutuantes como para os

Página 10

10 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

intermediários de crédito, a fim de garantir um elevado grau de profissionalismo na concessão de crédito hipotecário, nomeadamente a obrigação de actuar em função dos interesses do consumidor e exigências em matéria de conhecimentos e competência adequados.
A directiva introduz princípios gerais para as comunicações no domínio do marketing e publicidade, definindo a forma e o teor da informação a incluir na publicidade. A informação normalizada diz respeito às principais características do crédito e, quando o crédito é garantido por uma hipoteca, às advertências quanto às consequências para o consumidor em caso de incumprimento dos seus compromissos relacionados com o contrato de crédito.
A directiva estabelece a obrigação de os mutuantes e intermediários de crédito disponibilizarem a todo o momento informação de carácter geral sobre a sua oferta de produtos de crédito, introduzindo, além disso, a obrigação de os mutuantes e, quando aplicável, os intermediários de crédito fornecerem informação personalizada ao consumidor, com base numa Ficha Europeia de Informação Normalizada.
A directiva exige que os intermediários de crédito facultem informação aos consumidores sobre a sua identidade, estatuto e relação com o mutuante, antes da prestação de serviços, a fim de reforçar a transparência quanto aos eventuais conflitos de interesses, introduzindo igualmente a obrigação de os mutuantes e intermediários de crédito darem explicações sobre o projecto de contrato de crédito ao consumidor na fase pré-contratual, em função do nível de conhecimentos e da experiência desse consumidor em matéria de crédito.
A directiva estabelece a Taxa Anual de Encargos Efectiva Global (TAEG) como o principal indicador utilizado para a comparação dos produtos de crédito hipotecário, exigindo, no que se refere ao crédito hipotecário, a utilização da definição de TAEG que consta da Directiva do Crédito ao Consumo.
A directiva exige que o mutuante avalie a capacidade do consumidor para reembolsar o crédito, tendo em conta a sua situação pessoal e com base em informação suficiente. Introduz também, para o mutuante, o dever de recusar conceder o crédito quando os resultados dessa verificação de solvabilidade forem negativos.
A directiva introduz uma exigência de «contracção responsável de empréstimos», ou seja, o mutuário deve fornecer toda a informação necessária e correcta para que a sua solvabilidade possa ser avaliada, introduzindo igualmente disposições destinadas a assegurar que os mutuantes possam aceder à informação contida nas bases de dados relevantes de forma não discriminatória.
São estabelecidas normas para assegurar que, sempre que exista aconselhamento, o mutuário esteja perfeitamente ciente de que esse aconselhamento lhe está a ser prestado, sem introduzir qualquer obrigação de aconselhamento. Introduz ainda uma exigência no sentido de que seja considerado um número suficiente de contratos de crédito no mercado e que o aconselhamento seja fornecido de forma coerente com o perfil do mutuário.
Os Estados-membros devem assegurar aos consumidores o direito de reembolsar o seu crédito antes do termo do contrato de crédito, com a liberdade de fixar condições para o exercício desse direito, desde que tais condições não sejam excessivamente onerosas. Portugal a este nível já legislou com claro benefício dos consumidores.
São estabelecidos princípios para um quadro de regulamentação e supervisão dos intermediários de crédito, prevendo a autorização e o registo dos intermediários de crédito, sob reserva do cumprimento de determinados requisitos para a autorização inicial e o exercício da actividade, e o estabelecimento de um regime de passaportes. Os requisitos são aplicáveis a todos os intermediários de crédito, independentemente de estarem ou não vinculados a um único mutuante, a fim de assegurar um elevado grau de profissionalismo no sector.
Todas os mutuantes que não sejam instituições de crédito devem ser sujeitas a autorização, registo e supervisão adequados, com o objectivo de que todos os mutuantes, independentemente de serem ou não instituições de crédito, sejam adequadamente regulamentados e supervisionados.
É exigido aos Estados-membros que assegurem que possam ser adoptadas sanções ou medidas administrativas em caso de incumprimento da directiva.
A directiva exige aos Estados-membros que criem organismos de reparação extrajudicial para a resolução de litígios entre mutuantes ou intermediários de crédito e consumidores.

Página 11

11 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

2 — Objectivos da directiva: São dois os objectivos gerais comuns.
Em primeiro lugar, a criação de um mercado único eficiente e concorrencial para os consumidores, mutuantes e intermediários de crédito, com um nível elevado de protecção do consumidor, passando por quatro objectivos específicos:

– Confiança dos consumidores; – Mobilidade dos clientes; – Actividade dos mutuantes e dos intermediários de crédito além-fronteiras; – Igualdade das condições de concorrência.

Em segundo lugar, promoção da estabilidade financeira, garantindo que os mercados de crédito hipotecário funcionem de modo responsável.

3 — Conclusões da directiva: Garantir uma concessão e contracção responsáveis de empréstimos em toda a União Europeia resultando numa redução significativa dos prejuízos para o consumidor; Contribuir para melhorar a confiança dos consumidores nos mutuantes, intermediários de crédito e produtos hipotecários e reduzindo a probabilidade dos consumidores adquirirem um produto incomportável que os possa conduzir ao sobreendividamento, a situações de incumprimento e, em última instância, à execução das hipotecas; Provocar um efeito positivo sobre a confiança dos consumidores reforçando a procura de produtos de crédito hipotecário e incentivando a mobilidade dos consumidores, quer a nível nacional quer num menor grau na actividade transfronteiriça dos mutuantes e dos intermediários de crédito, oferecendo novas oportunidades de negócio e economias de escala e de âmbito, o que terá um impacto positivo tanto para os actores do mercado como para os consumidores; Reforçar a concorrência através da entrada de mutuantes e intermediários de crédito estrangeiros, e, portanto, traduzir-se numa gama mais alargada de produtos de crédito para o consumidor, até com potencial para uma ligeira descida dos preços, apesar de acarretarem custos para os mutuantes e intermediários de crédito, porém, esses custos serão limitados por vários factores, nomeadamente pelo facto de algumas dessas opções já serem aplicadas em diversos Estados-membros, de muitas das opções preferidas já serem prática comum em grandes áreas do sector e de se prever a criação de sinergias substanciais entre as diferentes opções políticas.

Os benefícios totais estimados do pacote de medidas são da ordem de 1 272 — 1 931 milhões de euros, sendo o total esperado dos custos pontuais e recorrentes da ordem dos 383 — 621 milhões de euros e 268 — 330 milhões de euros, respectivamente.

IV — Base jurídica

A base jurídica é o artigo 114.º para realização dos objectivos previstos no artigo 26.º relativo ao mercado interno, ambos do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. O instrumento legislativo proposto é a directiva, isto porque o recurso a outros meios não seria apropriado, pelas razões que se expõem:

— A plena harmonização nem sempre é necessária ou conveniente: a estrutura dos mercados imobiliários e dos mercados de crédito hipotecário, por exemplo, é variável na União Europeia, com produtos e estruturas de remuneração que também variam; — A intervenção da União Europeia terá de ser suficientemente pormenorizada para ser eficaz, mas suficientemente genérica para permitir que seja tomada em conta a diversidade da União Europeia; — A directiva oferece um certo grau de flexibilidade em termos do nível de harmonização; — As disposições específicas poderão ter em conta a diversidade que caracteriza os mercados de crédito hipotecário da União Europeia.

Página 12

12 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

V — Princípio da subsidiariedade

A verificação do cumprimento deste princípio torna-se imperiosa, uma vez que a proposta não é da competência exclusiva da União e a acção dos Estados-membros, por si só, resultaria na instituição de diferentes conjuntos de regras, o que poderia comprometer ou criar novos obstáculos ao bom funcionamento do mercado interno e resultar em níveis desiguais de protecção do consumidor na União Europeia.
Assim, são necessárias normas comuns a nível da União Europeia para promover um mercado interno eficaz e competitivo, com um nível elevado de protecção dos consumidores, e para evitar o desenvolvimento de normas e práticas divergentes nos Estados-membros.
Os objectivos da directiva proposta não podem ser suficientemente realizados pelos Estados-membros e podem pois, devido à dimensão ou aos efeitos da acção prevista, ser melhor alcançados a nível da União.
O Tratado prevê medidas para assegurar o estabelecimento e o funcionamento de um mercado interno com um nível elevado de protecção dos consumidores, bem como a livre prestação de serviços. Esse objectivo está longe de ser alcançado no que respeita ao mercado do crédito hipotecário à habitação, uma vez que continuam a subsistir diversos obstáculos à livre prestação de serviços e à criação de um mercado interno. Esses obstáculos limitam o nível de actividade transfronteiras, tanto do lado da oferta como do lado da procura, reduzindo a concorrência. A eficiência dos mutuantes poderá não ser óptima e os interesses dos mutuários poderão ser prejudicados.
Os factores que impedem ou aumentam o custo do exercício de actividades comerciais noutro Estadomembro por comparação com os prestadores domésticos poderão ser objecto de iniciativas políticas adequadas por parte da União Europeia. Alguns dos problemas identificados poderão implicar custos mais elevados para os mutuantes nacionais na concessão de empréstimos hipotecários ou impedir a sua actividade, mas os custos necessários para a entrada em actividade são agravados para os mutuantes que pretendem exercer actividades transfronteiras, o que poderá dissuadir novos operadores de entrarem no mercado, restringindo assim a concorrência.
Num mercado único concorrencial e a funcionar eficazmente, com um nível elevado de protecção dos consumidores, estes procurariam apenas o produto que melhor se adaptasse às suas necessidades, no seu próprio país ou noutro Estado-membro. Os consumidores da União Europeia continuam a contrair os seus empréstimos hipotecários predominantemente a nível local.
Esse facto pode ser atribuído, nomeadamente, a uma falta de sensibilização dos consumidores para o que existe além-fronteiras e uma falta de confiança dos consumidores devido à informação insuficiente ou incorrecta ou um receio de que os seus direitos legais possam não ser respeitados ou de que a sua protecção jurídica seja insuficiente se algo correr mal.
A integração e a estabilidade financeiras são objectivos que se reforçam mutuamente e que funcionam a nível nacional, mas dependem em grande medida de determinadas funções que só poderão ser realizadas a nível da União Europeia. Como a recente crise financeira mostrou, os efeitos da concessão de empréstimos de forma irresponsável num país podem propagar-se rapidamente para além das fronteiras nacionais, em parte devido à presença multinacional de determinados grupos bancários e também à natureza internacional da titularização dos riscos.
A presente directiva incide na interacção entre os mutuantes/intermediários e os cidadãos. A concessão e a contracção irresponsáveis de empréstimos foram factores na origem da crise financeira, tendo contribuído consideravelmente para o surgimento da turbulência financeira.
As disposições propostas deverão garantir que o crédito hipotecário se realize de forma responsável em toda a União, contribuindo para promover a estabilidade financeira, económica e social da União Europeia.
Para além de facilitar a prestação de serviços em toda a União Europeia, a criação de um mercado interno do crédito hipotecário com um elevado nível de protecção dos consumidores seria perfeitamente compatível com o Tratado.
A acção dos Estados-membros, por si só, teria provavelmente como resultado a instituição de diferentes conjuntos de regras, o que poderia comprometer ou criar novos obstáculos ao bom funcionamento do mercado interno, bem como resultar numa desigualdade dos níveis de protecção do consumidor na União Europeia. A adopção de normas comuns a nível comunitário, como as aqui propostas, promoveria a eficácia e a competitividade do mercado interno, com um nível elevado de protecção dos consumidores.

Página 13

13 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

Tais normas são ainda essenciais para garantir que sejam retiradas as ilações apropriadas da crise do crédito hipotecário de alto risco e que a crise financeira não se repita no futuro.
Por conseguinte, a proposta respeita o princípio da subsidiariedade.

VI — Princípio da proporcionalidade

A proposta respeita o princípio da proporcionalidade, pelos motivos que a seguir se expõem.
A proposta limita-se ao estritamente necessário para alcançar os seus objectivos. Não regulamenta todos os aspectos da concessão e contracção de empréstimos, incidindo em determinados aspectos essenciais das operações de crédito hipotecário.
Todas as regras propostas foram sujeitas a um teste de proporcionalidade e foram objecto de uma consulta aprofundada, para assegurar uma regulamentação adequada e proporcionada.
A proposta permitirá a posterior adopção de medidas de execução ou de normas técnicas, se existirem questões específicas que exijam o desenvolvimento de orientações ou esclarecimentos técnicos mais pormenorizados.

VII — Conclusões

As matérias em causa não recaem no âmbito de competência legislativa reservada da Assembleia da República, não se aplicando, como tal, o artigo 2.º da Lei n.º 43/2006, de 25 de Agosto.

VIII — Parecer

Assim, a Comissão de Assuntos Europeus, em relação à supracitada proposta de directiva do Parlamento Europeu e Conselho, relativa aos contratos de crédito para imóveis de habitação, dá o parecer que está concluído o processo de escrutínio consagrado na Lei n.º 43/2006, de 25 de Agosto.

Assembleia da República, 17 de Maio de 2011 O Deputado Relator, José Ribeiro — O Presidente da Comissão, Vitalino Canas.

Nota: — O parecer foi aprovado.

———

PROPOSTA DE DIRECTIVA DO CONSELHO QUE ALTERA A DIRECTIVA 2003/96/CE, DO CONSELHO, QUE REESTRUTURA O QUADRO COMUNITÁRIO DE TRIBUTAÇÃO DOS PRODUTOS ENERGÉTICOS E DA ELECTRICIDADE - COM(2011) 169 FINAL

I — Exposição de motivos

1 — Contexto da proposta: Justificação e objectivos da proposta Tradicionalmente, a energia tem sido tributada por diversas razões, nomeadamente para angariar receitas, mas também para influenciar o comportamento dos consumidores no sentido de uma utilização mais eficiente da energia e de fontes de energia mais limpas. A fim de assegurar o bom funcionamento do mercado interno, vários aspectos-chave da tributação da energia já são regulados a nível da União Europeia pela Directiva 2003/96/CE, do Conselho, de 27 de Outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (a seguir designada «Directiva da Tributação da Energia» ou «DTE»).
Desde o momento em que a DTE foi adoptada o quadro político subjacente alterou-se radicalmente. Nos domínios da energia e das alterações climáticas foram definidos objectivos políticos concretos e ambiciosos para o período até 2020. O pacote de políticas em matéria de clima e energia adoptado em 2009 prevê um quadro político para realizar estes objectivos de forma eficiente em termos de custos e equitativa. Os impostos

Página 14

14 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

sobre a energia representam um instrumento à disposição dos Estados-membros para efeitos da consecução dos objectivos definidos. Por exemplo, a avaliação de impacto subjacente à proposta da Comissão para o pacote de políticas em matéria de clima e energia mostrou que o bem-estar global e a eficiência de custos podem ser melhorados se instrumentos geradores de receitas, tais como a tributação, forem utilizados para reduzir as emissões nos sectores não sujeitos ao regime comunitário nos termos da Directiva 2003/87/CE3 (a seguir designado RCE da UE — Regime de Comércio de Emissões da União Europeia).
Para que esteja disponível um verdadeiro quadro para a utilização da tributação da energia neste novo contexto, o Conselho Europeu de Março de 2008 solicitou que se alinhasse a directiva de forma mais estreita com os objectivos da União Europeia em matéria de energia e alterações climáticas. A presente proposta visa, assim, os seguintes objectivos:

(1) Assegurar um tratamento coerente das fontes de energia no âmbito da DTE, a fim de garantir uma verdadeira igualdade de condições entre os consumidores de energia independentemente da fonte de energia utilizada; (2) Oferecer um quadro adaptado para a tributação das energias renováveis; (3) Proporcionar um enquadramento para a utilização da tributação das emissões de CO2, a fim de complementar o sinal de preço do carbono estabelecido pelo RCE, mas evitando sobreposições entre os dois instrumentos.

II — Desenvolvimento da proposta

1.1 — Contexto geral: A presente proposta pretende introduzir as necessárias adaptações de algumas disposições fundamentais da Directiva da Tributação da Energia, a fim de garantir um nível mais elevado de coerência no modo como os impostos sobre a energia contribuem para os objectivos de um consumo de energia menor e menos poluente na União Europeia. A DTE, na sua actual versão, coloca, nomeadamente, os seguintes problemas: Em primeiro lugar, não garante o grau desejável de coerência no tratamento das fontes de energia de base fósseis e da electricidade. Tendo em conta o teor energético dos diferentes produtos, os níveis mínimos de fiscalidade variam sensivelmente consoante o produto em causa. Por conseguinte, alguns produtos são favorecidos em detrimento de outros, sendo o tratamento mais favorável reservado ao carvão. Isto também implica que certas empresas podem ser mais beneficiadas do que outras, consoante a fonte de energia que utilizam.
Em segundo lugar, o sinal de preço que a Directiva da Tributação da Energia introduz através dos seus níveis mínimos de tributação não está devidamente associado à necessidade de lutar contra as alterações climáticas. Os termos da directiva não estão bem adaptados para garantir o correcto funcionamento do mercado interno nos casos em que os Estados-membros recorram à tributação relacionada com o CO2 a fim de reduzir as emissões de CO2.
Em terceiro lugar, apesar da crescente importância do mercado dos combustíveis renováveis, o seu tratamento fiscal no âmbito da DTE ainda depende de regras definidas numa altura em que estes combustíveis eram um nicho de alternativas sem grande significado no mercado. A tributação normal dos combustíveis renováveis baseia-se no volume e na taxa aplicável ao produto fóssil substituído pelo produto renovável em causa. O menor tenor energético dos combustíveis renováveis não é tido em conta, pelo que a mesma taxa de imposto conduz a uma carga comparativamente mais elevada em relação aos combustíveis fósseis concorrentes.
Os Estados-membros só podem corrigir este efeito e, se for o caso, compensar as diferenças em termos de custos de produção, mediante a aplicação de um tratamento fiscal favorável, em conformidade com o artigo 16.º da DTE. O tratamento fiscal normal dos combustíveis renováveis não está, por conseguinte, adaptado às suas características e as eventuais adaptações só podem efectuar-se sob a forma de uma não fiscalização facultativa sujeita a uma avaliação rigorosa dos auxílios estatais.
Em quarto lugar, os impostos sobre a energia são cobrados nos termos da Directiva da Tributação da Energia do mesmo modo independentemente de, num determinado caso, a limitação das emissões de CO2 ser assegurada pelo RCE da União Europeia. Em consequência, os mecanismos da legislação da União

Página 15

15 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

destinados a limitar essas emissões podem em certos casos sobrepor-se e noutros estar totalmente ausentes.
Ambas as situações são indesejáveis devido às consequentes perdas de eficiência de custos e/ou distorções do mercado interno.

1.2 — Disposições em vigor no domínio da proposta: A Directiva 2003/96/CE, do Conselho, define os produtos energéticos tributáveis, as utilizações que os tornam tributáveis e os níveis mínimos de tributação aplicáveis a cada produto consoante é utilizado como carburante, para determinadas finalidades industriais ou comerciais, ou como combustível para aquecimento.

1.3 — Coerência com outras políticas e com os objectivos da União: A presente proposta é conforme às principais políticas e objectivos da União. O seu objectivo é garantir que, no que se refere à tributação da energia, o mercado interno continue a funcionar correctamente num contexto em que os Estados-membros necessitarão de contribuir para o cumprimento dos objectivos da União Europeia no domínio da energia e das alterações climáticas. Igualmente, por motivos de coerência com o pacote clima e energia, adoptado em 2009, a presente proposta deverá produzir efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2013.

2 — Resultados das consultas das partes interessadas e avaliação de impacto:

2.1 — Consulta das partes interessadas: A presente proposta foi elaborada no contexto de um vasto leque de contributos externos. Estes contributos, sob a forma de respostas recebidas durante uma consulta pública aberta através do Livro Verde sobre instrumentos de mercado e consultas directas com os Estados-membros e outras partes interessadas. A DG TAXUD encomendou igualmente estudos externos para efeitos da avaliação do impacto.
O Livro Verde sobre instrumentos de mercado, entre outras coisas, definiu os domínios em que poderiam ser consideradas alterações à DTE e traçou possíveis caminhos para o efeito. Em especial, suscitou a questão de saber se a DTE não deveria ser reestruturada com vista a melhor reflectir o facto de a tributação da energia servir mais do que um objectivo (geração de receitas e poupança de energia por um lado, considerações ambientais, por outro).

2.2 — Avaliação de impacto: Tendo em vista examinar a melhor forma de atingir os diferentes objectivos estratégicos, consideraram-se várias abordagens, que foram analisadas e comparadas com o cenário de base (manutenção do statu quo).
Neste cenário, não haveria alterações ao actual quadro fiscal da energia, plenamente aplicável a todos os Estados-membros logo que os períodos transitórios remanescentes tenham expirado. Por definição, a DTE não seria objecto de uma maior aproximação aos objectivos da União Europeia em matéria de energia e alterações climáticas. Os resultados de duas linhas de acção, a saber, a revisão da DTE numa fase ulterior e a coordenação fiscal em vez de tal revisão, seriam comparáveis aos do cenário de base, designadamente porque não conduziriam a resultados em tempo útil. Foram analisadas as seguintes opções:

– Revisão do actual tratamento fiscal das diversas fontes de energia, de acordo com um critério único: o tratamento fiscal dos diversos produtos poderia ser alinhado com base no respectivo teor energético, com vista a tornar mais neutros os impostos sobre a energia e a limitar os efeitos negativos da aplicação de outros instrumentos e políticas (opção estratégica 1); em alternativa, o alinhamento poderia basear-se no teor de CO2 dos diferentes produtos, de forma a fazer com que a tributação da energia reflectisse sistematicamente o desempenho dos produtos em causa em termos de CO2, com vista a contribuir para a realização dos objectivos da União Europeia em matéria de alterações climáticas (opção estratégica 2); – Revisão da estrutura da directiva, tendo em conta os diferentes objectivos subjacentes à tributação da energia (geração de receitas e poupança de energia, por um lado, considerações ambientais, por outro): esta abordagem conduziria à criação de impostos específicos relacionados com o CO2 a nível nacional e exigiria que outros impostos cobrados sobre a energia fossem neutros, ou seja, que não fizessem qualquer distinção entre as fontes de energia, de modo a não afectar o funcionamento correcto dos impostos relacionados com o

Página 16

16 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

CO2. Esta abordagem traduziu-se na opção estratégica 3 e em duas opções estratégicas específicas 5 e 6 para os transportes; – Introdução de um imposto adicional uniforme relacionado com o CO2: um tal imposto viria juntar-se aos impostos já cobrados ao abrigo da DTE de maneira a complementar o regime de comércio de emissões da União Europeia (opção 4).

Os efeitos das diferentes abordagens foram examinados na avaliação de impacto. Os resultados da avaliação são sintetizados no relatório de avaliação de impacto. Tendo em conta o modo como as diferentes opções estratégicas contribuem para os objectivos enunciados acima, bem como a necessidade de respeitar os interesses orçamentais dos Estados-membros e ainda considerações de equidade, foi identificada, na avaliação de impacto, um conjunto privilegiado de estratégias baseado na opção estratégica 3 e na opção estratégica 6 para os transportes. A presente proposta tem por base esse conjunto privilegiado de estratégias.
A avaliação de impacto demonstrou que os objectivos referidos acima podem ser alcançados sem custos económicos e que a revisão pode potencialmente trazer benefícios económicos, em especial se as receitas adicionais provenientes da tributação geral do consumo de energia ou a tributação relacionada com o CO2 fossem utilizadas para reduzir os encargos patronais com as contribuições para a segurança social. A avaliação de impacto revelou também que a revisão da DTE não criaria uma sobrecarga desnecessária para as empresas e não conduziria a perdas de competitividade a nível sectorial. Além disso, a gestão conjunta da revisão da tributação dos carburantes e dos combustíveis para aquecimento reduz o risco de impactos distributivos negativos, um risco muitas vezes associado a políticas que tendem a aumentar os custos do aquecimento. Neste contexto, a avaliação de impacto confirmou a vantagem fundamental de uma tributação que, para além da sua influência sobre o comportamento dos consumidores, gere receitas que possam ser utilizadas para financiar medidas de acompanhamento e, por conseguinte, indicou como as questões distributivas podem ser resolvidas. Todavia, também resulta da avaliação de impacto que os impactos distributivos sobre os agregados familiares variam de um Estado-membro para outro mais do que qualquer outro impacto considerado isoladamente, pelo que a manutenção da possibilidade de isentar os agregados familiares da tributação a nível nacional parece justificar-se.

3 — Elementos jurídicos da proposta: Síntese da acção proposta: A Comissão propõe com efeitos a partir de 2013:

1 — Introduzir uma distinção explícita entre a tributação da energia especificamente relacionada com as emissões de CO2 atribuíveis ao consumo dos produtos em causa (tributação relacionada com o CO2) e a tributação da energia com base no teor energético dos produtos (tributação geral do consumo de energia).
A tributação relacionada com o CO2 seria baseada nos factores de referência da emissão de CO2 estabelecidos no ponto 11 do anexo 1 da Decisão 2007/589/CE6. A tributação geral do consumo de energia seria baseada no valor calorífico líquido dos produtos energéticos e da electricidade, tal como consta do Anexo II da Directiva 2006/32/CE7 e, no caso da biomassa ou dos produtos produzidos a partir da biomassa, no Anexo III da Directiva 2009/28/CE.
Todavia, os factores de emissão de CO2 e os valores caloríficos líquidos específicos da biomassa ou de produtos produzidos a partir da biomassa para os quais o artigo 17.º da Directiva 2009/28/CE estabelece critérios de sustentabilidade (biocombustíveis e biolíquidos, conforme definidos no artigo 2.º, alíneas h) e i), daquela directiva), só são aplicáveis na medida em que estes critérios sejam respeitados (ver artigo 1.º, ponto 1), da proposta, no que se refere ao artigo 1.º da DTE). Em consequência, os biocombustíveis e os biolíquidos que não cumpram estes critérios seriam tributados em função do factor de emissão de CO2 e do valor calorífico líquido do carburante ou combustível para aquecimento equivalente.
A eficiência económica é um argumento a favor da introdução de impostos relacionados com o CO2 enquanto complemento do regime de comércio de emissões da União Europeia. Todavia, os Estadosmembros devem igualmente ter a possibilidade de continuar a tributar o consumo de carburantes e combustíveis para aquecimento para outros fins, ou seja, a geração de receitas, não relacionados com as reduções de gases com efeito de estufa. Tendo em vista a realização de objectivos tão diversificados e para

Página 17

17 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

assegurar, na medida do possível, que todos eles possam ser prosseguidos de uma forma coerente, a tributação não relacionada com o CO deve estar associada ao teor energético das fontes de energia.
2 — Alargar o âmbito de aplicação da Directiva da Tributação da Energia — em relação à tributação relacionada com o CO2 — aos produtos energéticos que são, em princípio, abrangidos pelo âmbito de aplicação da Directiva 2003/87/CE e, ao mesmo tempo, prever uma isenção obrigatória da tributação relacionada com o CO2 nos casos sujeitos ao regime comunitário previsto nessa directiva.
O conjunto de alterações irá garantir que a DTE complemente a Directiva 2003/87/CE sem descontinuidades no que diz respeito à necessidade de um sinal de preço associado às emissões de CO2 (ver, em especial, o artigo 1.º, pontos 1) e 4), alínea a), da proposta, no que diz respeito aos artigos 1.º e 4.º, n.º 2, da DTE), evitando sobreposições entre o regime de comércio de emissões da União Europeia, por um lado, e a tributação com a mesma finalidade, por outro (ver artigo 1.º, ponto 11, alínea a), subalínea ii), da proposta, no que respeita ao artigo 14.º da DTE).
Além disso, há que limitar o potencial impacto do custo da tributação relacionada com o CO2 sobre os sectores ou subsectores considerados expostos a um risco significativo de fuga de carbono, na acepção do artigo 10.º-A, n.º 13, da Directiva 2003/87/CE. Consequentemente, é necessário prever medidas transitórias com vista a evitar um impacto de custos desnecessários sem deixar de manter a eficácia ambiental da tributação relacionada com o CO2. A este respeito, poder-se-á considerar o exemplo do regime de atribuição a título gratuito de licenças de emissão de gases com efeito de estufa da Directiva 2003/87/CE (ver novo artigo 14.º-A proposto para a DTE [artigo 1.º, ponto 12), da proposta]). Outros sectores ou subsectores da economia podem também estar sujeitos a fuga de carbono. No que respeita ao sector agrícola, a Comissão está actualmente a preparar um relatório que examina o risco de fuga de carbono no sector. Logo que este relatório esteja disponível, a Comissão tomará as medidas de acompanhamento adequadas para garantir que todos os sectores sensíveis à fuga de carbono estejam sujeitos ao mesmo tratamento no âmbito da futura DTE, quer assegurando que as conclusões do relatório são tidas em consideração durante as discussões em curso no Conselho sobre a proposta de revisão da DTE quer, caso o relatório não esteja disponível antes da adopção da proposta, através de uma iniciativa legislativa separada.
Para fins outros que não a tributação relacionada com o CO2, o âmbito de aplicação da DTE mantém-se inalterado.
3 — Rever os níveis mínimos de tributação, assegurando, em especial, que reflictam as de CO2 e o valor calorífico líquido de uma forma coerente para as diversas fontes de energia, prevendo períodos transitórios quando necessário (ver artigo 1.º, pontos 6), 7), 8) e 23), da proposta, no que diz respeito aos artigos 7.º, 8.º e 9.º da DTE, bem como o anexo I da directiva).
Para assegurar também um tratamento coerente dos produtos tributáveis para os quais não foram estabelecidos níveis mínimos de tributação, a Comissão propõe igualmente alterar o n.º 3 do artigo 2.º da Directiva da Tributação da Energia (ver artigo 1.º, ponto 2), alínea b), da proposta, no que se refere ao artigo 2.º, n.os 3 e 4, da referida directiva). No caso de a Decisão 2007/589/CE, a Directiva 2006/32/CE ou a Directiva 2009/28/CE não incluírem um valor de referência aplicável ao produto energético em questão, os Estadosmembros devem considerar a informação relevante disponível sobre o seu valor calorífico líquido e/ou factores de emissão de CO2. Além disso, o valor real dos níveis mínimos de tributação deve ser preservado. As taxas mínimas de tributação geral do consumo de energia devem ser automaticamente alinhadas a intervalos regulares para ter em conta a evolução do seu valor real a fim de manter o actual nível de harmonização das taxas; para reduzir a volatilidade decorrente dos preços da energia e dos produtos alimentares, este alinhamento deve ser feito em função da evolução do índice de preços no consumidor harmonizado à escala da União Europeia, com exclusão da energia e dos produtos alimentares não transformados, tal como publicado pelo Eurostat (ver artigo 1.º, ponto 4), alínea b), da proposta no que concerne a um novo n.º 4 a aditar ao artigo 4.º da DTE). Uma vez que a tributação relacionada com o CO2 complementa a execução da Directiva 2003/87/CE, o preço de mercado das licenças de emissão deve ser monitorizado atentamente no reexame quinquenal da directiva prevista no artigo 1.º, ponto 21), da proposta.
4 — Exigir que, ao fixarem os níveis de tributação nacionais, os Estados-membros reproduzam as relações entre os níveis mínimos de tributação fixados na DTE para as várias fontes de energia (ver artigo 1.º, ponto 4), alínea b), da proposta no que concerne a um novo n.º 3 a aditar ao artigo 4.º da DTE).

Página 18

18 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

Esta exigência destina-se a assegurar que um tratamento coerente das fontes de energia é tornado extensível aos níveis de tributação fixados a nível nacional (acima dos níveis mínimos fixados na DTE).
Relativamente aos carburantes, parece adequado prever um período transitório até 2023, tendo em conta as importantes diferenças nas taxas aplicadas a diferentes carburantes em vários Estados-membros.
5 — Suprimir a possibilidade de os Estados-membros efectuarem uma distinção entre o tratamento fiscal da utilização comercial e não comercial do gasóleo enquanto carburante (ver artigo 1.º, ponto 6), da proposta, que substitui o artigo 7.º da DTE).
A possibilidade de os Estados-Membros aplicar um nível de tributação inferior à utilização comercial do que à utilização não comercial do gasóleo enquanto carburante parece ter deixado de ser compatível com a necessidade de melhorar a eficiência energética e a necessidade de fazer face ao crescente impacto ambiental dos transportes. Por conseguinte, a Comissão propõe a eliminação desta possibilidade.
À luz desta abordagem, a proposta de 2007 no que se refere ao artigo 7.° da DTE deixa de ter objecto e é, por conseguinte, retirada.
6 — Simplificar a estrutura dos níveis mínimos de tributação onde for possível.
A actual diferenciação entre utilização profissional e não profissional dos produtos energéticos utilizados para aquecimento e da electricidade é suprimida (ver quadro C do anexo à proposta). Os níveis mínimos de tributação para certas utilizações industriais e comerciais de carburantes (ver quadro B do anexo à proposta) são alinhados com os níveis mínimos de tributação aplicáveis aos mesmos produtos, no caso de serem utilizados como combustíveis para aquecimento (ver quadro C do anexo à proposta). Por último, dado que a gasolina com chumbo passou a ser um produto marginal, a Comissão propõe que deixe de haver diferenciação entre a gasolina com chumbo e sem chumbo e seja fixado um nível mínimo único de tributação para ambos os produtos (ver quadro A do anexo à proposta).
7 — Limitar a isenção do artigo 14.º, n.º 1, alínea a), para os produtos energéticos utilizados para produzir electricidade à tributação geral do consumo de energia (ver artigo 1.º, ponto 11), alínea b), da presente proposta), e aditar um novo n.º ao artigo 14.º com vista a isentar da tributação, por um período limitado de oito anos, a electricidade produzida em terra e directamente fornecida aos navios atracados nos portos (ver artigo 1.º, ponto 11), alínea a), subalínea ii), da proposta).
Na sua forma actual, o artigo 14.º, n.º 1, alínea c), obriga os Estados-membros a isentar de tributação a electricidade produzida a bordo de embarcações, inclusive quando se encontram atracadas num porto, enquanto o artigo 15.º, n.º 1, alínea f), autoriza os Estados-Membros a alargarem esta isenção fiscal às vias navegáveis interiores. Nalguns portos existe uma alternativa mais limpa com a utilização de electricidade da rede terrestre (ou seja, a ligação à rede eléctrica terrestre). Esta tecnologia encontra-se ainda numa fase inicial de desenvolvimento. Tendo em vista estabelecer um primeiro incentivo para o seu desenvolvimento e aplicação, a Comissão propõe isentar da tributação sobre a energia a electricidade da rede eléctrica terrestre fornecida aos navios quando se encontram atracados em portos. Esta isenção deverá aplicar-se por um período de oito anos (a contar do prazo para a transposição constante da presente proposta). Este período proporcionará também a oportunidade de elaborar, para o período subsequente, um quadro mais abrangente que permita o desenvolvimento optimizado da electricidade da rede terrestre. Esse quadro poderia incluir igualmente medidas regulamentares. Os trabalhos neste âmbito poderiam ser iniciados logo que tenham sido adoptadas normas técnicas comuns para os sistemas de alimentação eléctrica de terra no âmbito da Organização Internacional de Normalização.
Tendo em vista criar um sinal de preço abrangente e coerente das emissões de CO2 fora do âmbito do regime de comércio de emissões da União Europeia, deve ser aditado um novo n.º 3 ao artigo 14.º no sentido de limitar à tributação geral do consumo de energia a isenção prevista no artigo 14.º, n.º 1, alínea a), para os produtos energéticos utilizados para produzir electricidade. Todavia, não deverá ser aplicável aos produtos energéticos utilizados para produzir electricidade a bordo de uma embarcação, dado que é muito difícil, na prática, distinguir entre a utilização de produtos energéticos para este efeito e produtos energéticos utilizados para a navegação.
8 — Prever um crédito fiscal no âmbito da tributação relacionada com o CO2 para instalações pertencentes a sectores ou subsectores considerados expostos a um risco significativo de fuga de carbono (cf. novo artigo 14.º-A da DTE, formulado no artigo 1.º, ponto 12), da proposta).

Página 19

19 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

Há que limitar o impacto potencial do custo da tributação relacionada com o CO2 sobre os sectores ou subsectores considerados expostos a um risco significativo de fuga de carbono, na acepção do artigo 10.º-A, n.º 13, da Directiva 2003/87/CE. Por conseguinte, são necessárias medidas transitórias que evitem o impacto de custos desnecessários sem deixar de preservar a eficácia ambiental da tributação relacionada com o CO2, em termos semelhantes aos que regem a atribuição a título gratuito de licenças de emissão de gases com efeito de estufa nos termos da Directiva 2003/87/CE. A fim de manter plenamente o incentivo para reduzir as emissões, este crédito fiscal deve ser baseado no historial do consumo de energia de uma dada instalação num determinado período de referência (entre 1 de Janeiro de 2005 e 31 de Dezembro de 2008, ou, em alternativa, entre 1 de Janeiro de 2009 e 31 de Dezembro de 2010). O montante do crédito fiscal deverá, além disso, reflectir o imposto sobre o CO2 que teria sido suportado pela instalação com base nos valores do consumo histórico no pressuposto de que teria sido usado um combustível de referência eficiente em termos de CO2.
Para efeitos deste «combustível de referência», deve ser usado o factor de emissão do gás natural para reflectir a abordagem adoptada no âmbito da Decisão xxxx/xxx da Comissão sobre a determinação das regras transitórias da União relativas à atribuição harmonizada a título gratuito nos termos do artigo 10.º-A da Directiva 2003/87/CE.
9 — Manter a flexibilidade oferecida pela Directiva da Tributação da Energia, em especial a regra actualmente em vigor de que os Estados-membros podem aplicar ao consumo de energia mais do que um imposto. No entanto, a Comissão propõe a revisão de algumas das actuais opções, designadamente as susceptíveis de contradizer os objectivos que a presente proposta pretende alcançar e, em geral, assegurar a coerência com as novas regras gerais propostas.

4 — Base jurídica: Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 113.º:

4.1 — Princípio da subsidiariedade: A proposta insere-se no âmbito de competências que são partilhadas pela União e pelos Estadosmembros. Por conseguinte, é aplicável o princípio da subsidiariedade. O artigo 113.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia prevê que o Conselho adopte as disposições relacionadas com a harmonização das legislações relativas aos impostos especiais de consumo, na medida em que essa harmonização seja necessária para assegurar o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno.
A revisão da DTE e o respectivo calendário devem ser vistos no contexto mais vasto da agenda da União Europeia em matéria de energia e de alterações climáticas. A União Europeia encontra-se actualmente na fase de definição de um quadro legislativo que deverá permitir atingir os objectivos ambiciosos de 2020. O objectivo de tornar a DTE mais consentânea com as metas e os objectivos apenas pode ser atingido através de um acto adoptado pela União, alterando a DTE.

4.2 — Princípio da proporcionalidade: A proposta respeita o princípio da proporcionalidade pelos motivos a seguir indicados.
A alteração da directiva em vigor segundo as modalidades enunciadas acima é a melhor forma de alcançar os objectivos da actual revisão. A proposta tem como objecto principal alguns elementos essenciais da directiva: a estrutura da tributação e a relação existente entre o tratamento fiscal das diversas fontes de energia.
A proposta limita-se, sob todos os seus aspectos, ao que é necessário para atingir os objectivos prosseguidos.

4.3 — Escolha dos instrumentos: O instrumento proposto é a directiva. Neste domínio já coberto por uma directiva em vigor, os Estadosmembros devem conservar uma margem de manobra importante, tal como explicado anteriormente. Outros meios que não uma directiva para alterar a Directiva 2003/96/CE seriam, assim, inadequados.

Página 20

20 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

4.4 — Impacto financeiro estimado da proposta/iniciativa: A proposta não tem incidência financeira na União Europeia.

III — Conclusões

1 — As matérias em causa não recaem no âmbito de competência legislativa reservada da Assembleia da República, não se aplicando, como tal, o artigo 2.º da Lei n.º 43/2006, de 25 de Agosto.
2 — A referida proposta de directiva está em conformidade com o princípio da subsidiariedade, pois julgase que, pela via legislativa europeia adoptada, os objectivos a que se propõe serão melhor concretizados.

IV— Parecer

Assim, a Comissão dos Assuntos Europeus é de parecer que em relação à proposta de regulamento supracitada, está concluído o processo de escrutínio previsto pela da Lei n.º 43/2006, de 25 de Agosto.

Assembleia da República, 17 de Maio de 2011 O Deputado Relator, António Gameiro — O Presidente da Comissão, Vitalino Canas.

———

PROPOSTA DE REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO QUE EXECUTA UMA COOPERAÇÃO REFORÇADA NO DOMÍNIO DA CRIAÇÃO DA PROTECÇÃO DE PATENTE UNITÁRIA E PROPOSTA DE REGULAMENTO DO CONSELHO QUE EXECUTA UMA COOPERAÇÃO REFORÇADA NO DOMÍNIO DA CRIAÇÃO DA PROTECÇÃO DE PATENTE UNITÁRIA NO QUE DIZ RESPEITO AO REGIME DE TRADUÇÃO APLICÁVEL - COM(2011) 215 FINAL E COM(2011) 216 FINAL

Parecer da Comissão de Assuntos Europeus

1 — Nota introdutória

Nos termos do n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 43/2006, de 25 de Agosto, sobre o acompanhamento, apreciação e pronúncia pela Assembleia da República no âmbito do processo de construção da União Europeia, a Comissão de Assuntos Europeus elabora o presente parecer sobre as seguintes matérias:

— Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que executa uma cooperação reforçada no domínio da criação da protecção de patente unitária - COM(2011) 215 Final; — Proposta de regulamento do Conselho que executa uma cooperação reforçada no domínio da criação da protecção de patente unitária no que diz respeito ao regime de tradução aplicável - COM(2011) 216 Final.

2 — Análise das iniciativas

O propósito de criar a patente da União Europeia — ou, anteriormente, da patente comunitária — é um propósito positivo que acompanhamos inteiramente. Contribuiria para dinamizar e promover a inovação na Europa, bem como prosseguir linhas e metas definidas na Estratégia Europeia 2020 para o Crescimento e o Emprego.
Todavia, esse propósito não pode ser prosseguido à custa de regras matriciais da União Europeia, com violação de princípios fundamentais da própria cidadania europeia, com quebra da coesão europeia e fractura do mercado interno ou com introdução de novos factores de discriminação, desigualdade e desequilíbrio.
No quadro das negociações e debates entre os Estados-membros, resultou evidente que o regime linguístico da patente da União Europeia é a matéria em que tem sido mais difícil reunir o consenso indispensável a avançar, no quadro das regras definidas, hoje, no artigo 118.º TFUE.

Página 21

21 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

O regime linguístico é uma questão absolutamente incontornável para atingir um regime da patente da União Europeia justo e efectivo quem, em primeiro lugar, respeite a diversidade cultural e linguística da União Europeia; em segundo lugar, proporcione apropriada segurança jurídica para proteger a inovação na Europa; em terceiro lugar, contribua para desenvolver e aprofundar o mercado interno e, em quarto lugar, respeite o princípio da coesão territorial estipulado no Tratado.
Na origem imediata destas últimas movimentações políticas nas instituições europeias está o facto de, no segundo semestre de 2010, sob a presidência belga do Conselho, não ter sido aprovada a proposta de regulamento do Conselho sobre o regime de tradução aplicável à patente da União Europeia. Em reacção a isto, 12 Estados-membros, em lugar de persistirem nos esforços negociais, tanto mais que estávamos perante uma proposta nova da Comissão introduzida apenas em Junho de 2010, decidiram romper e partir, como movimento de isolamento e de força, para uma dita «cooperação reforçada». Ora, desde que foram introduzidas pelo Tratado de Amesterdão, as cooperações reforçadas, previstas e reguladas nos tratados, correspondem a uma disposição séria e não a um qualquer expediente de ocasião.
Embora limitadas a alguns Estados-membros, são ainda um modo de estruturação da União Europeia e não da sua desestruturação. Por isso mesmo se encontram reguladas pelos tratados — e, por isso mesmo também, só devem ser usadas para serviço dos tratados e do seu espírito. São uma forma de construir a Europa e não de a desmanchar. As cooperações reforçadas não devem de todo servir para lançar Estadosmembros contra Estados-membros, nem devem ser um truque oportunista para contornar regras e mecanismos de decisão que estão claramente estipulados pelo Tratado — neste caso, no artigo 118.º do TFUE. Registe-se, por exemplo, que tanto Espanha como Itália já excluíram qualquer participação nesta cooperação reforçada.
Ou seja, do que se trata é de conferir, ou não, no quadro da União Europeia um regime de privilégio a três únicas línguas, quanto ao registo e validade das patentes, tudo com reflexos correlativos no correspondente regime jurisdicional privativo. Tem também que chamar-se, aqui, a atenção para o facto de que este tipo de regime linguístico fragmentado e discriminatório conduziria certamente, para a generalidade dos Estadosmembros, a um agravamento da insegurança jurídica das patentes assim registadas. Assistiríamos, por conseguinte, a um potencial aumento muito significativo das infracções e da inerente conflitualidade judicial, o que também seria contraproducente no plano do dinamismo económico e da inovação. Sobre nada disto, fez a Comissão qualquer avaliação séria do impacto.
Ora, atendendo ao que os tratados europeus dispõem, desde sempre, em matéria de regime linguístico, a absoluta paridade de todas as línguas oficiais, não pareceria difícil atingir rapidamente um consenso quanto ao regime linguístico das patentes: qualquer interessado requereria a patente da União Europeia em qualquer uma das línguas oficiais e o respectivo registo determinaria a sua tradução e publicação em todas as outras.
Neste caso concreto, a Comissão não fez sequer uma avaliação séria dos custos envolvidos que permitisse verdadeiramente ter uma ideia rigorosa daquilo que estamos a falar. O argumento dos «custos» é sistematicamente avançado sem rigor e de forma superficial.
Independentemente do debate político, a decisão sobre esta matéria não pode deixar de ter presente as normas do Tratado de Lisboa, o último e mais recente registo do direito primário europeu. O artigo 2.º do TUE garante que «a União funda-se nos valores (…) do Estado de direito », enquanto o artigo 3.º do TUE afirma que «a União tem por objectivo promover (…) os seus valores » (n.º 1) e que «a União estabelece um mercado interno», «combate (…) as discrim inações», «promove a coesão económica, social e territorial e a solidariedade entre os Estados-membros» e «respeita a riqueza da sua diversidade cultural e linguística» (n.º 3).
Por seu turno, o artigo 20.º do TFUE define que «é instituída a cidadania da União» (n.º 1), gozando, nomeadamente, todos os cidadãos da União do «direito de se dirigir às instituições e aos órgãos consultivos da União numa das línguas dos tratados e de obter uma resposta na mesma língua» (alínea d) do n.º 2) — as instituições são as enunciadas no artigo 13.º do TUE e as línguas dos tratados as 23 línguas oficiais expressamente referidas no artigo 55.º do TUE. O mesmo direito de cidadania é reafirmado no último parágrafo do artigo 24.º do TFUE. E o artigo 342.º do TFUE complementa que, «sem prejuízo das disposições previstas no Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, o regime linguístico das instituições da União é fixado pelo Conselho, deliberando por unanimidade, por meio de regulamentos».

Página 22

22 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

Neste quadro, rege ainda o Regulamento (CEE) n.º 1/58, publicado no JO 17, de 6 de Outubro de 1958, p.
385, cuja última alteração foi introduzida pelo Regulamento (CE) n.º 1791/2006, do Conselho, de 20 de Novembro de 2006, contemporâneo da adesão da Bulgária e da Roménia, e que define as 23 línguas oficiais e línguas de trabalho da União, sem qualquer exclusão, discriminação ou privilégio. Por seu turno, a adopção de um regime de patentes da União Europeia deve ser feita em aplicação do artigo 118.º do TFUE. Este preceito começa por determinar, em geral, o processo legislativo ordinário entre o Parlamento Europeu e o Conselho para «as medidas relativas aos títulos europeus, a fim de assegurar uma protecção uniforme dos direitos de propriedade intelectual na União»; mas, especificamente quanto aos «regimes linguísticos dos títulos europeus», determina um «processo legislativo especial», em que «o Conselho delibera por unanimidade, após consulta ao Parlamento Europeu».
Ora, a esta luz, parece claro que é absolutamente ilegítimo — e não pode ser consentido — que um conjunto de Estados-membros procure instrumentalizar a chamada «cooperação reforçada», prevista e regulada no artigo 20.º do TUE e no artigo 326.º e seguintes do TFUE, para um fim e um espírito completamente estranhos àqueles que presidiram à respectiva disposição. É completamente abusivo e impróprio querer empurrar uma denominada «cooperação reforçada» que, na prática, pretende unicamente forçar o estabelecimento de um regime linguístico privativo completamente ao arrepio dos tratados e do seu quadro de valores e direitos fundamentais, bem como com quebra da regra da unanimidade que está inscrita como garantia universal de todos os Estados-membros.
Acresce que não pode de forma alguma considerar-se que esta cooperação reforçada seria o «último recurso», como é imperativamente exigido pelo artigo 20.º, n.º 2, do TUE, uma vez que:

a) Em 10 e 14 de Dezembro não haviam passado sequer seis meses após a proposta de regulamento da Comissão, apresentada a 30 de Junho de 2010, sobre que um juízo de inviabilidade de aprovação no Conselho determinou este precipitado movimento de ruptura; b) O Parlamento Europeu, quanto a essa mesma proposta de regulamento, não chegou sequer alguma vez a ser consultado, como é directamente exigido pelo artigo 118.º do TFUE, in fine; c) É bem sabido que há outras alternativas de regimes linguísticos e de compromissos de tradução quanto a um regime unitário de patente na União Europeia que não foram sequer discutidos, nem ponderados, quanto àquela proposta de regulamento de 30 de Junho passado.

Para Portugal, além dos interesses específicos da economia portuguesa, sobrelevam ainda os interesses da política linguística portuguesa, onde devemos ter presentes estas linhas fundamentais: Portugal não tem qualquer interesse e, por isso, deve opor-se firmemente, na Europa, a qualquer regime linguístico, seja em que domínio for, que exclua a língua portuguesa e discrimine contra ela.
Na Europa Portugal não defende apenas o interesse de uma língua igual à de qualquer outro Estadomembro da União Europeia. Portugal defende, sim, o interesse especial de uma língua europeia global, falada internacionalmente, o que apenas sucede com algumas línguas europeias, de que o português é a terceira — o Português, língua da Europa. Tudo aquilo que diminua o estatuto interno da língua portuguesa enfraquece-a também enquanto língua europeia global e fragiliza igualmente o seu peso, influência e percepção na Europa e no resto do mundo. Uma língua europeia global que se deixa desvalorizar na Europa corre o risco de acabar por ter pouco préstimo também no resto do mundo.

3 — Conclusões

O presente parecer foi elaborado nos termos e em conformidade com o disposto na Lei n.º 43/2006, de 25 de Agosto, que determina os poderes da Assembleia da República no acompanhamento, apreciação e pronúncia no âmbito do processo de construção da União Europeia.
A matéria em causa não cabe no âmbito de competência legislativa reservada da Assembleia da República, não se aplicando, como tal, o artigo 2.º da Lei n.º 43/2006, de 25 de Agosto; Estas iniciativas foram enviadas pela Comissão Europeia após a dissolução da Assembleia da República, pelo que a Comissão de Assuntos Europeus assumiu o escrutínio das iniciativas, não tendo, porém, possibilidade de a distribuir à comissão competente em razão da matéria.

Página 23

23 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

Quanto ao contexto e à situação em concreto destas iniciativas, salienta-se, recuperando um parágrafo do parecer da Comissão de Assuntos Europeus, de 28 de Fevereiro de 2011, «que transparece nas mais diversas posições dos diversos grupos parlamentares na Assembleia da República uma posição pouco satisfatória em relação à forma como as instituições europeias perspectivam hoje o recurso às cooperações reforçadas, no que tange essencialmente à falta de um uso criterioso das mesmas, uma vez que se defende este mecanismo para matérias de outra importância institucional e europeia. Do mesmo modo, sublinha-se o facto desta iniciativa parecer criar regimes distintivos e diferenciadores, que desrespeitem o multilinguismo, matriz da União Europeia, sobretudo em detrimento do uso de algumas línguas e da difícil percepção dos critérios e valores que subjazem à escolha do Inglês, Francês e do Alemão. Destaca-se ainda, a excepcionalidade desta iniciativa e deseja-se e afirma-se a sua não repetição noutras matérias de índole europeia».
De acordo com a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho COM(2011) 215 Final e da proposta de regulamento do Conselho (2011) 216, do disposto no artigo 5.º, n.os 1, 2 e 4 do Tratado da União Europeia (TUE) e do artigo 69.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), bem como no Protocolo n.º 2 anexo, não se verifica a violação do princípio da subsidiariedade nem do princípio da proporcionalidade, sem prejuízo das reservas demonstradas ao longo deste parecer sobre o conteúdo da iniciativa.

4 — Opinião do Relator

A matéria constante destas propostas de regulamento é demasiado sensível para ser tratada com alguma obscuridade técnica, tendo o presente processo de «cooperação reforçada» lançado sido revestido de características de enorme e inusitada celeridade. Além disso, entendemos que contende directamente com interesses fundamentais de Portugal e da língua portuguesa. A desconsideração pelos interesses fundamentais de Portugal, da língua portuguesa e da economia nacional determinam que Portugal se tivesse oposto, de forma determinada, a estes esforços de regulamentação comunitária discriminatória e à tentativa de introduzir uma dita «cooperação reforçada» com esse propósito.

5 — Parecer

Em relação às iniciativas alvo do presente parecer não se verifica a violação do princípio da subsidiariedade nem do princípio da proporcionalidade, sem prejuízo das reservas demonstradas ao longo deste parecer sobre o conteúdo da iniciativa.
O processo de escrutínio pela Assembleia da República encontra-se concluído.

Palácio de São Bento, 16 de Maio de 2011 O Deputado Relator, Pedro Brandão Rodrigues — O Presidente da Comissão, Vitalino Canas.

Nota: — O parecer foi aprovado.

———

PROPOSTA DE REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO RELATIVO À EXPORTAÇÃO E IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS QUÍMICOS PERIGOSOS (REFORMULAÇÃO) - COM(2011) 245 FINAL

Parecer da Comissão de Assuntos Europeus

Nota introdutória

Nos termos dos artigos 6.º e 7.º da Lei n.º 43/2006, de 25 de Agosto, que regula o acompanhamento, apreciação e pronúncia pela Assembleia da República no âmbito do processo de construção da União Europeia, bem como da metodologia de escrutínio das iniciativas europeias aprovada em 20 de Janeiro de

Página 24

24 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

2010, a Comissão de Assuntos Europeus recebeu a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à exportação e importação de produtos químicos perigosos — COM(2011) 245 Final.

Considerandos

A presente proposta de regulamento contém referências à Directiva 67/548/CEE, do Conselho, de 27 de Junho de 19671 e à Directiva 1999/45/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maio de 19992, que foram ou serão substituídas e revogadas pelo Regulamento (CE) n.º 1272/2008, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Dezembro de 2008, relativo à classificação, rotulagem e embalagem de substâncias e misturas, e altera o Regulamento (CE) n.º 1907/2006.
Importa, pois, harmonizar a legislação acima referida.
A presente iniciativa refere que, tendo em vista apoiar a Comissão nas suas funções de autoridade designada comum previstas pelo Regulamento, propõe-se atribuir à Agência Europeia dos Produtos Químicos (a seguir denominada «Agência») determinadas tarefas administrativas, técnicas e científicas necessárias à aplicação do Regulamento.
A proposta em análise menciona ainda que, à luz do Regulamento (CE) n.º 1272/2008 e da experiência adquirida com o funcionamento dos procedimentos previstos pelo Regulamento (CE) n.º 689/2008, importa efectuar determinadas alterações técnicas ao dispositivo, clarificando, nomeadamente, as definições de substância, mistura e artigo e exigindo a utilização do número de identificação de referência para as exportações que não sejam objecto de notificação.
De acordo com a iniciativa em análise, importa, ainda, prever condições suplementares que permitam realizar as exportações na ausência de reacção do país importador, sem reduzir o nível de protecção facultado aos países importadores.
Assim, tendo em conta as alterações introduzidas pelo Tratado de Lisboa, é necessário clarificar as disposições relativas à representação externa da União Europeia e adaptar as disposições em matéria de comitologia.
Importa especificar, nomeadamente, as normas que deverão ser objecto de actos de execução e clarificar as condições aplicáveis à adopção de actos delegados.

Atenta a proposta de regulamento em apreço, cumpre analisar os seguintes aspectos:

a) Base jurídica: Em conformidade com o acórdão do Tribunal de Justiça no Processo C-178/03 (Comissão contra Parlamento Europeu e Conselho), o regulamento proposto baseia-se no artigo 192.º, n.º 1 (relativo à protecção do ambiente), e no artigo 207.º (relativo à política comercial comum) do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

b) Princípio da subsidiariedade: O princípio da subsidiariedade é aplicável, uma vez que a proposta não é da competência exclusiva da União Europeia. A proposta respeita plenamente o princípio da subsidiariedade, dado que os seus objectivos não podem ser alcançados pelos Estados-membros, atendendo à necessidade de uma abordagem harmonizada para garantir que a União, enquanto parte na Convenção, cumpre as suas obrigações internacionais.

c) Síntese da acção proposta: O novo regulamento proposto manterá, na sua essência, as disposições do actual Regulamento, incluindo as que superam as exigências da Convenção. Contudo, considera-se necessário efectuar determinadas alterações técnicas com o objectivo de aumentar a clareza e melhorar o funcionamento do Regulamento.
1 Relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes à classificação, embalagem e rotulagem das substâncias perigosas.

Página 25

25 | II Série A - Número: 136 | 24 de Maio de 2011

Parecer

Em face do exposto, a Comissão de Assuntos Europeus é de parecer que se encontra concluído o procedimento de escrutínio previsto pela Lei n.º 43/2006, de 25 de Agosto, sobre a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à exportação e importação de produtos químicos perigosos (reformulação) COM(2011) 245 Final.

Palácio de São Bento, 17 de Maio de 2011 O Deputado Relator, Carlos São Martinho — O Presidente da Comissão, Vitalino Canas.

Nota: — O parecer foi aprovado.

A Divisão de Redacção e Apoio Audiovisual. 2 Relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros respeitantes à classificação, embalagem e rotulagem das preparações perigosas,