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Quinta-feira, 26 de Maio de 2011 II Série-A — Número 137

XI LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2010-2011)

SUMÁRIO Decretos n.os 84 e 116/XI: N.º 84/XI (Suspensão do actual modelo de avaliação do desempenho de docentes e revogação do Decreto Regulamentar n.º 2/2010, de 23 de Junho): — Mensagem do Presidente da República fundamentando o veto, por inconstitucionalidade, que exerceu e devolvendo o decreto para reapreciação.
N.º 116/XI (Aprova o regulamento orgânico da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos): — Mensagem do Presidente da República fundamentando a recusa de promulgação e devolvendo o decreto para reapreciação.

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DECRETO N.º 84/XI (SUSPENSÃO DO ACTUAL MODELO DE AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DE DOCENTES E REVOGAÇÃO DO DECRETO REGULAMENTAR N.º 2/2010, DE 23 DE JUNHO)

Mensagem do Presidente da República fundamentando o veto, por inconstitucionalidade, que exerceu e devolvendo o decreto para reapreciação

Senhor Presidente da Assembleia da República Excelência,

Junto devolvo a V. Ex.ª, nos termos do artigo 179.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa o Decreto da Assembleia da República n.º 84/XI – ―Suspensão do actual modelo de avaliação do desempenho de docentes e revogação do Decreto Regulamentar n.º 2/2010, de 23 de Junho‖, uma vez que o Tribunal Constitucional, através do Acórdão cuja fotocópia se anexa, se pronunciou, em sede de fiscalização preventiva, pela inconstitucionalidade das normas dos artigos 1.º, 2.º, 3.º e 4.º do referido Decreto.

Apresento a V. Ex.ª os meus respeitosos cumprimentos.

Lisboa, 4 de Maio de 2011.
O Presidente da República, Aníbal Cavaco Silva.

Anexo: Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 214/2011

Anexo

ACÓRDÃO N.º 214/2011

Processo n.º 283/11 Plenário Relator: Conselheiro Vítor Gomes (Conselheiro Borges Soeiro)

Acordam em plenário no Tribunal Constitucional

I – Relatório 1. O Presidente da República requereu, nos termos do disposto no artigo 278.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa (CRP) e nos artigos 51.º, n.º 1, e 57.º, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (LTC), que o Tribunal aprecie preventivamente a constitucionalidade de toda as normas constantes do Decreto n.º 84/XI da Assembleia da República, recebido na Presidência da República no dia 31 de Março de 2011, para ser promulgado como lei.
2. O pedido de fiscalização de constitucionalidade apresenta a seguinte fundamentação:

―1.º Pelo Decreto n.º 84/XI, a Assembleia da Repõblica aprovou a ‗suspensão do actual modelo de avaliação do desempenho de docentes‘ atravçs da revogação do Decreto Regulamentar n.º 2/2010, de 23 de Junho.

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2.º No artigo 1.º do mesmo Decreto determinou que o ‗Governo deve iniciar o processo de negociação sindical tendente á aprovação do enquadramento legal e regulamentar que concretize um novo modelo de avaliação do desempenho de docentes, produzindo efeitos a partir do início do próximo ano lectivo‘.
3.º Estabeleceu, ainda, um regime transitório nos termos do qual, até à entrada em vigor do novo modelo de avaliação, são aplicáveis os procedimentos previstos no Despacho n.º 4913-B/2010, de 18 de Março, no âmbito da apreciação intercalar, atç ao final de Agosto de 2011‘.
4.º Dispõe-se no artigo 4.º que ‗a presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação‘.
5.º Coloca-se, em primeiro lugar, a questão de saber se será conforme à Constituição a revogação do Decreto Regulamentar n.º 2/2010, de 23 de Junho, operada pela norma contida no artigo 3.º do Decreto em análise.
6.º Com efeito, a norma em apreço limita-se a determinar a revogação do decreto regulamentar, sem que tenha procedido à revogação da respectiva norma habilitante.
7.º Na verdade, o referido decreto regulamentar foi emitido ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 40° do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de Abril, alterado pelos Decretos-Leis n.os 105/97, de 29 de Abril, 1/98, de 2 de Janeiro, 35/2003, de 27 de Fevereiro, 121/2005, de 26 de Julho, 229/2005, de 29 de Dezembro, 15/2007, de 19 de Janeiro, 35/2007, de 15 de Fevereiro, 270/2009, de 30 de Setembro, e 75/2010, de 23 de Junho.
8.º Deste modo, a revogação do regulamento pelo acto legislativo sem que haja também sido retirada da ordem jurídica a norma habilitante poderá constituir uma apropriação indevida da esfera de actuação do poder administrativo.
9.º De acordo com o disposto na citada norma do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário ‗a regulamentação do sistema de avaliação do desempenho estabelecido no presente Estatuto é definida por decreto regulamentar‘.
10.º O citado Estatuto atribuiu, assim, expressamente ao poder administrativo a tarefa de regulamentar o sistema de avaliação do desempenho dos docentes. Tratando-se de matéria que se integra nas funções de gestão escolar, entendeuse que a concretização dos procedimentos tendentes a essa avalização só poderia caber à Administração.
11.º Ora, na revogação agora operada, como ficou afirmado, não se contesta esta decisão do legislador, uma vez que ficou intocada a norma de remissão para decreto regulamentar.
12.º Deste modo, sem cuidar de revogar o quadro legal aplicável, o diploma agora aprovado interfere directamente no âmbito do regulamento, revogando-o.
13.º Não se questiona a possibilidade, no quadro da hierarquia de normas, de, em abstracto, uma lei revogar um regulamento. Tão-pouco deve atender-se à existência, em geral, de uma reserva de regulamento. Já não pode deixar de relevar o respeito devido pelo legislador à margem própria de intervenção administrativa.
14.º Com efeito, afirmou o Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 24/98: ‗tambçm para quem entenda que, podendo haver, em determinadas situações, «reservas específicas de regulamentação» detidas pelo Governo, mas que, porém, ainda nelas não é totalmente vedada uma actuação legislativa por parte da Assembleia da República, contanto que o Parlamento, ao efectuá-la, revogue, derrogue ou abrogue, directa ou implicitamente, a competência de regulamentação que, nessas situações, se encontrava deferida ao Governo (...).‘

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15.º Ora, ao contrário do que havia sucedido no caso em análise no acórdão citado, o presente Decreto não procedeu à revogação do regime que deferia ao Governo a competência para a regulamentação.
16.º Tal actuação pode configurar um quadro difuso de exercício dos poderes, permitindo ao legislador interferir na função administrativa ao revogar o regulamento, determinando, simultaneamente, a adopção de um regime intercalar, de idêntica natureza.
17.º Ao fazê-lo, o Decreto pode enfermar de inconstitucionalidade material por violação do princípio da separação de poderes.
18.º Afirma Paulo Otero (Legalidade e Administração Pública – O sentido da vinculação Administrativa à Juridicidade, Coimbra, 2003, págs. 753 e 754) que ‗se o princípio da separação de poderes (...) garante à Administração Pública um espaço de execução normativa da lei, a verdade é que também deverá inibir o legislador de se transformar em executor individual e concreto das próprias leis: a Assembleia da República encontra-se proibida, precisamente por carecer de competência administrativa externa, de se substituir ao Governo‘. 19.º O Decreto em apreciação vai mais longe e, na norma contida no artigo 1.º, determina que o Governo inicie ‗o processo de negociação sindical tendente à aprovação do enquadramento legal e regulamentar que concretize um novo modelo de avaliação do desempenho de docentes, produzindo efeitos a partir do início do próximo ano lectivo‘.
20.º Esta norma reforça o sentido assumido pelo legislador segundo o qual o Governo é o órgão competente para elaborar e aprovar a regulamentação concretizadora de um novo modelo de avaliação de desempenho de docentes, uma vez que lhe cabe o poder negocial. Torna-se, assim, ainda mais evidente a invasão do campo de actuação do poder administrativo.
21.º O legislador não se limita, pois, a reconhecer esta competência do Governo – facto que, em si mesmo, não seria inconstitucional – mas aprova uma injunção ao Governo para que actue em determinado prazo.
22.º O início de um procedimento negocial é matéria de natureza administrativa uma vez que envolve juízos de mérito e de oportunidade. Admitir-se-ia, em tese, a previsão legislativa de um prazo para a aprovação do quadro regulamentar. Já mais duvidosa é a imposição de um prazo para dar início e concluir os mecanismos negociais sobre os quais só à Administração cabe decidir.
23.º Por fim, a norma contida no artigo 2.º prevê um regime transitório por recurso á aplicação do ‗Despacho n.º 4913B/2010, de 18 de Março, no âmbito da apreciação intercalar, até ao final de Agosto de 2011‘.

24.º Mais uma vez, não está em causa a possibilidade de a lei operar a recepção do conteúdo normativo de um regulamento, atribuindo-lhe força de lei. Tal pode justificar-se, desde logo, por razões práticas e de economia de meios.
25.º Todavia, o conteúdo do mencionado despacho emitido pelo Secretário de Estado Adjunto e da Educação não parece ter sido concebido para ser aplicado a um universo mais vasto de situações por lhe faltar, claramente, um princípio de generalidade subjacente Com efeito, estava ali em causa, para um universo bem delimitado de destinatários, num período concreto, a aplicação das regras transitórias de progressão na carreira.
26.º A propósito daquele princípio de generalidade, afirma Jorge Miranda (Manual de Direito Constitucional, Tomo V, Coimbra, 2010, pág. 147) que só são admissíveis as leis individuais ‗contanto que, por detrás deste ou daquele comando aplicável a certa pessoa, possa encontrar-se uma prescrição ou um princípio geral e que não se criem privilégios ou discriminações‘.

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27.º Dificilmente poderá o legislador, sem invasão da esfera administrativa, transformar o conteúdo do despacho num princípio geral, aplicável a todos os docentes, em substituição de um regulamento administrativo cuja norma habilitante não revoga.
28.º Tal substituição concita ainda uma dúvida de conformidade constitucional que importa, a final, dilucidar.
29.º De acordo com o disposto no artigo 4.º do Decreto, ‗a presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação‘.
30.º Porém, estando o regime, agora revogado, em vigor desde 24 de Junho de 2010, pode argumentar-se que os seus destinatários modularam os seus comportamentos para o ano lectivo em curso em função do ali disposto.
31.º De igual modo, estando o ano lectivo a aproximar-se do fim, podem os docentes ter firmado as suas legítimas expectativas de carreira em função destas regras e da avaliação que delas resultaria.
32.º Ora, a revogação pura e simples do regime e a sua substituição por um outro, intercalar, que não foi concebido para os mesmos efeitos, com eficácia retroactiva – ou, ao menos, retrospectiva é susceptível de afectar a confiança dos destinatários da norma.

33.º Tal afectação pode configurar uma violação inconstitucional do princípio da protecção da confiança, previsto no artigo 2.º da Constituição, ínsito ao princípio do Estado de Direito.
34.º Conclui-se, pois, que, entre outros eventuais fundamentos de inconstitucionalidade, designadamente de natureza formal ou procedimental, pode legitimamente questionar-se a constitucionalidade material das normas objecto do pedido, por violação do princípio da separação de poderes, previsto nos artigos 2.º e 111.º da Constituição, da esfera de intervenção da Administração, prevista na alínea c) do artigo 199.º da Constituição e do princípio da protecção da confiança, ínsito no princípio da Estado do Direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição.‖

E o pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade termina nos seguintes termos:

―Ante o exposto, requer-se, nos termos do n.º 1 do artigo 278.º da Constituição, bem como do n.º 1 do artigo 51.º e n.º 1 do artigo 57.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, a fiscalização preventiva da constitucionalidade das normas dos artigos 1.º, 2.º, 3.º e 4.º constantes do Decreto n.º 84/XI da Assembleia da República, por violação dos artigos 2.º, 199.º, alínea c) e 111.º da Constituição.‖

3. Notificado para se pronunciar sobre o pedido, nos termos do artigo 54.º da LTC, o Presidente da Assembleia da República ofereceu o merecimento dos autos e juntou os elementos do processo legislativo.
4. Discutido o Memorando apresentado pelo relator originário, cumpre formular a decisão em conformidade com o entendimento que prevaleceu.

II – Fundamentação 5. O diploma em questão é do seguinte teor:

―DECRETO N.º 84/XI Suspensão do actual modelo de avaliação do desempenho de docentes e revogação do Decreto Regulamentar n.º 2/2010, de 23 de Junho

A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea c) do artigo 161.º da Constituição o seguinte:

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Artigo 1.º Novo modelo de avaliação do desempenho de docentes

Até ao final do presente ano lectivo, o Governo inicia o processo de negociação sindical tendente à aprovação do enquadramento legal e regulamentar que concretize um novo modelo de avaliação do desempenho de docentes, produzindo efeitos a partir do início do próximo ano lectivo.

Artigo 2.º Período transitório

Para efeitos de avaliação do desempenho de docentes, e até à entrada em vigor do novo modelo de avaliação, são aplicáveis os procedimentos previstos no Despacho n.º 4913-B/2010, de 18 de Março, no âmbito da apreciação intercalar, até ao final de Agosto de 2011.

Artigo 3.º Norma revogatória

É revogado o Decreto Regulamentar n.º 2/2010, de 23 de Junho.

Artigo 4.º Entrada em vigor

A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.‖

6. Desenvolvendo a previsão do n.º 2 do artigo 39.º da Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n.º 46/86, de 14 de Outubro, alterada pelas Leis n.º 115/97, de 19 de Setembro, n.º 49/2005, de 30 de Agosto e pela Lei n.º 85/2009, de 27 de Agosto) o Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário (doravante Estatuto, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de Abril, alterado pelos Decretos-Lei n.os 105/97, de 29 de Abril, 1/98 de 2 de Janeiro, 35/2003, de 27 de Fevereiro, 121/2005, de 26 de Julho, 229/2005, de 29 de Dezembro, 224/2006, de 13 de Novembro, 15/2007, de 19 de Janeiro, 35/2007, de 15 de Fevereiro, 270/2009, de 30 de Setembro e 75/2010, de 23 de Junho), estabelece a sujeição do pessoal docente a que se aplica a um sistema de avaliação do desempenho. Sistema esse que reflecte para esta categoria especial de trabalhadores os objectivos da política prosseguida com a avaliação do desempenho na Administração Pública pelo SIADAP (sistema integrado de gestão e avaliação do desempenho na administração pública), ao qual se considerou adaptado [cfr. artigo 86.º, n.º 4, alínea c) da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de Dezembro].
Na versão resultante da última revisão do Estatuto, caracterizam-se os objectivos da avaliação do desempenho (artigo 40.º), estabelece-se a sua relevância obrigatória (artigo 41.º), o seu âmbito e periodicidade (artigo 42.º), indicam-se os intervenientes no procedimento de avaliação (artigo 43.º) e os domínios em que esta incide (artigo 45.º), fixa-se o sistema de classificação (artigo 46.º), disciplinam-se garantias de reclamação e recurso (artigo 47.º) e regulam-se os efeitos na carreira e as vantagens pecuniárias do resultado da avaliação individual (artigo 48.º). Segundo o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 75/2010, esta revisão do Estatuto concretiza o ―Acordo de Princípios‖ celebrado no dia 8 de Janeiro de 2010, com as organizações sindicais representativas do pessoal docente, visando ―a melhoria da escola põblica, procurando proporcionar ás escolas e a todos os intervenientes no processo educativo um clima de tranquilidade que favoreça o cumprimento da elevada missão da escola pública, promover o mérito e assegurar a prioridade ao trabalho dos docentes com os alunos, tendo em vista o interesse das escolas, das famílias e do País‖.
Porém, a regulação por via legislativa da avaliação do desempenho do pessoal docente nunca foi exaustiva, devolvendo o Estatuto a sua concretização, sobretudo quanto aos aspectos procedimentais ou de adaptação a situações particulares, para diplomas regulamentares do Governo. Disso se incumbiram sucessivamente, para só considerar o período posterior às novas políticas de avaliação de desempenho na Administração Pública, os

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Decretos Regulamentares n.º 2/2008, de 10 de Janeiro, n.º 11/2008, de 23 de Maio, n.º 1-A/2009, de 5 de Janeiro, n.º 14/2009, de 21 de Agosto e, por último, o n.º 2/2010, de 23 de Junho.
Este último diploma regulamentar foi publicado para desenvolver os princípios que presidiram à alteração do Estatuto que foi introduzida pelo Decreto-Lei n.º 75/2010, de 23 de Junho, tendo como norma habilitante o n.º 2 do artigo 40.º do Estatuto que dispõe que ―a regulamentação do sistema de avaliação do desempenho estabelecida no presente Estatuto é definida por decreto regulamentar‖.

7. Foi sobre o modelo de avaliação disciplinado por este último diploma regulamentar que veio incidir a iniciativa legislativa que deu origem ao Decreto 84/XI, da Assembleia da República, publicado no Diário da Assembleia da República, II Série A, n.º 115, de 29 de Março de 2011, pág. 2, cujas normas o Presidente da República submete, na totalidade, a apreciação preventiva de constitucionalidade. Este Decreto resultou da aprovação do texto de substituição que foi apresentado após discussão na generalidade dos Projectos de Lei n.os 571/XI (2.ª) (PCP), e 575/XI (2.ª) (PSD), publicados no Diário da Assembleia da República, II Série A, n.º 112, de 25 de Março de 2011, a págs. 13 a 15 e 27 e 28, respectivamente.
Fazendo um juízo negativo sobre o processo de avaliação do desempenho dos docentes do ensino básico e secundário das escolas púbicas que se encontra em aplicação, por constituir um encargo burocrático para os professores e para a gestão do sistema escolar, sem reflexos positivos na melhoria da prestação do serviço põblico cometido ás escolas põblicas, juízo esse que ç bem patente na ―exposição de motivos‖ de cada um dos projectos de que o texto final resultou e nas intervenções dos deputados que os suportaram durante a discussão (cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, n.º 69, de 26 de Março de 2011, págs 45 a 58 e 70), o Parlamento suspendeu-o, procedendo à revogação do Decreto Regulamentar n.º 2/2010 que o disciplina (artigo 3.º, do Decreto n.º 84/XI) e determinando que o Governo inicie o processo de negociação com as associações sindicais tendente à aprovação do enquadramento legal e regulamentar que concretize um novo modelo, em ordem a produzir efeitos a partir do próximo ano lectivo. Para avaliação do desempenho durante o período transitório – até ao final de Agosto de 2011 (artigo 2.º do Decreto) – determina-se a aplicação do Despacho n.º 4913-B/2010, de 15 de Março de 2010, do Secretário de Estado Adjunto e da Educação, relativo à avaliação intercalar para efeitos de progressão na carreira, publicado no Diário da República, II Série, de 18 de Março de 2010.
Interessa ainda referir que, na mesma data, a Assembleia da República aprovou, nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição, duas resoluções sobre a mesma matéria: a Resolução n.º 93/2011 e a Resolução n.º 94/2011, ambas publicadas no Diário da República, I Sçrie, de 27 de Abril de 2011. A primeira, sobre ―a aplicação da apreciação intercalar da avaliação do desempenho docente e consequente alteração dos mecanismos de avaliação‖, corresponde ao Projecto de Resolução n.º 470/XI (2.ª), publicado no Diário da Assembleia da República, II Série A, n.º 111, de 24 de Março de 2011, págs. 60 e segs. A segunda, sobre os ―princípios a que deve obedecer o novo quadro legal da avaliação e da classificação do desempenho das escolas e dos docentes‖, resulta da aprovação do Projecto de Resolução n.º 497/XI (2.ª), publicado no Diário da Assembleia da República, II Série A, n.º 112, de 25 de Março de 2011, págs. 73 e segs.

8. O primeiro fundamento do pedido é a violação do princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania, consagrado no n.º 1 do artigo 111.º da Constituição, que resultaria de, na medida em que a Assembleia da República procedeu à revogação do Decreto Regulamentar mediante o qual fora dado cumprimento ao disposto no Estatuto, sem simultaneamente revogar a norma habilitante, antes impondo ao Governo que inicie negociações com as associações sindicais com vista a nova regulamentação de modo a entrar em vigor no início do próximo ano lectivo, se ter invadido ―a margem própria‖ da competência administrativa cometida ao Governo pela alínea c) do artigo 199.º da Constituição para fazer ―os regulamentos necessários á boa execução das leis‖.
Embora a apreciação do pedido por parte do Tribunal tenha, em regra, de incidir sobre cada uma das normas que lhe são submetidas, perante um pedido em que todas elas estão impugnadas com um mesmo e essencial fundamento e em que essas normas, sobretudo as dos artigos 1.º e 3.º do Decreto, constituem um bloco que dá resposta ao problema de funcionamento das escolas públicas e de gestão do respectivo pessoal

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docente que, no entender do legislador parlamentar, justifica a iniciativa legislativa, nada obsta ao seu confronto conjunto com os parâmetros de constitucionalidade que lhes são problematicamente comuns.

9. Nos termos do n.º 1 do artigo 111.º da Constituição, ―os órgãos de soberania devem observar a separação e interdependência estabelecidos na Constituição‖. Este princípio de separação e interdependência de poderes, que anteriormente apenas aparecia formulado no capítulo da organização do poder político (o actual preceito constitucional corresponde ao anterior n.º 1 do artigo 114.º), passou também a figurar, com a revisão operada pela Lei Constitucional n.º 1/97 (RC97), no artigo 2.º da Constituição. Com a diferença de que, enquanto na caracterização do Estado de direito democrático se menciona, de modo mais abrangente, a ―separação e interdependência de poderes‖, no capítulo relativo á organização do poder político a separação e interdependência que a Lei Fundamental manda observar respeita aos poderes dos ―órgãos de soberania‖.
Esta dupla referência reafirma a posição do princípio da separação de poderes simultaneamente como um princípio fundamental do momento organizatório da Constituição e como um dos princípios definidores da comunidade política e do Estado. Como se disse no acórdão n.º 24/98 (disponível, como os demais citados em www.tribunalconstitucional.pt), o princípio ficou explicitado ―inequívoca e claramente como um dos essentialia do Estado de direito democrático‖".

Admite-se modernamente que o princípio da separação de poderes não cumpre apenas o papel, com que entrou na história do constitucionalismo, de repartição orgânico-funcional dos poderes do Estado com vista à protecção das liberdades e direitos fundamentais dos cidadãos. Desempenha uma pluralidade de funções constitucionais: função de medida, função de racionalização, função de controlo e função de protecção. Como salientam Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4ª edição revista, Coimbra, 2007, pág. 209) o texto constitucional articula a ideia de separação com a ideia de interdependência de poderes, apontando a fundamentalidade do princípio para a ideia de ordenação dos órgãos de soberania pautada pela adequação orgânica, de modo a que as medidas e decisões do poder público para cumprimento das tarefas do Estado sejam preferencialmente adoptadas pelos órgãos que, ―segundo a sua organização, função, atribuição e procedimento de actuação estão em melhor posição para analisar os pressupostos, os juízos e os resultados indispensáveis a medidas ou decisões constitucionalmente ajustadas‖. Ele implica, como refere Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo VII, Coimbra, 2007, pág. 83 ―a necessidade de um nõcleo essencial de competência de cada órgão, apurado a partir da adequação da sua estrutura ao tipo ou á natureza de competência de que se cuida‖.

Com efeito, enquanto instrumento de inibição da actuação dos poderes públicos, através do modelo tradicional de checks and balances, em salvaguarda da liberdade individual dos cidadãos – a chamada dimensão negativa do princípio da separação de poderes –, o princípio cedeu campo operativo a um conjunto de institutos garantidores dos preceitos materiais da Constituição e dos direitos, liberdades e garantias.
Designadamente, centrando desde já a atenção no âmbito relacional entre o poder legislativo do Parlamento e o poder executivo porque é nesse âmbito que se situa a questão que o Tribunal tem para resolver, perante a aplicabilidade directa dos direitos fundamentais e a tendencial plenitude de acesso ao direito e aos tribunais para protecção contra qualquer lesão dos direitos e interesses individuais, incluindo a garantia de tutela jurisdicional efectiva dos direitos e garantias dos administrados.
A maior virtualidade ou dimensão operativa do princípio, ao menos em termos de justiciabilidade – o que, num sistema de justiça constitucional como a portuguesa, releva pela via da apreciação de constitucionalidade de normas jurídicas – é a que respeita à sua dimensão de elemento de interpretação e de delimitação funcional das normas constitucionais de competência no sentido da racionalização do exercício das funções do Estado.
Nesta sua dimensão positiva, o princípio da separação de poderes ―assegura uma justa e adequada ordenação das funções do Estado e, consequentemente, intervém como esquema relacional de competências, tarefas, funções e responsabilidades dos órgãos constitucionais de soberania‖ (Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Almedina, 2003, pág. 250). Como diz Jorge Reis Novais, Separação de Poderes e Limites da Competência Legislativa da Assembleia da República, Lisboa, 1997, pág. 37, o princípio

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―ç hoje essencialmente invocável na praxis jurídica no seu significado de princípio organizatório estruturante de uma organização racional dos poderes do Estado‖. Não, obviamente, de uma racionalidade aprioristicamente concebida, mas daquela racionalidade que está presente na distribuição de competências constitucionais para prossecução das funções do Estado pelos diversos órgãos de soberania (―» a separação e interdependência estabelecidos na Constituição‖), de modo que no binómio separação-interdependência possa sobreviver o núcleo essencial das atribuições e responsabilidade constitucional de cada um deles. No essencial, o princípio significa ―ordenação adequada de funções, proibição da confusão e da diluição dos nexos de imputação e responsabilidade‖ (Assunção Esteves, ―Os limites do poder do Parlamento e o procedimento decisório da co-incineração‖, Estudos de Direito Constitucional, Coimbra, 2001, pág. 17).

Postas estas genéricas considerações quanto ao seu alcance, da constelação problemática que o referido princípio convoca, no presente pedido de fiscalização preventiva de constitucionalidade interessa, apenas, o que respeita às relações entre o poder legislativo do Parlamento e o poder regulamentar do Governo no domínio do regime da função pública. É este o horizonte de referência da apreciação que se segue.

10. No artigo 3.º do Decreto n.º 84/XI, a Assembleia da República pretende revogar o Decreto Regulamentar n.º 2/2010.
Não põe o Tribunal em dúvida, como o Presidente da República não põe, que um acto de natureza regulamentar possa ser revogado por um acto de natureza legislativa. Não estando em causa um acto provindo de um órgão integrado na administração autónoma, em que da autonomia normativa podem decorrer limites ao poder regulador e consequentemente também ao poder revogatório do legislador (cfr. J.C. Vieira de Andrade, ―Autonomia regulamentar e reserva de lei‖, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró, I, Coimbra, 1984, pág. 21; Vital Moreira, Auto-Regulação Profissional e Administração Pública, Almedina, 1997, págs. 186 a 191 e Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, II Vol., 4.ª edição, Coimbra Editora, 2010, pág. 2010), essa aptidão é inerente ao princípio da hierarquia das fontes normativas implícito no artigo 112.º da Constituição.
E, como o pedido reconhece, também não é questionável esse poder revogatório do Parlamento, através de acto legislativo, mediante a mera afirmação de uma reserva de regulamento por parte do Governo, que assim seria invadida.
Como o Tribunal vem afirmando, a Constituição não restringe o âmbito da competência legislativa em geral, nem confere ao Governo uma reserva de competência originária regulamentar em certas matérias. O poder regulamentar conferido ao Governo pela alínea c) do artigo 199.º para fazer ―os regulamentos necessários á boa execução da leis‖ não corresponde a qualquer reserva de regulamento, no sentido de a lei não poder ultrapassar um determinado nível de pormenorização ou particularização de modo a deixar sempre ao Governo, enquanto titular do poder regulamentar, um nível de complementação normativa relativamente a cada uma das leis. Como se afirmou no acórdão n.º 461/87, o legislador dispõe ―de uma omnímoda faculdade – constitucionalmente reconhecida – de planificar e racionalizar a actividade administrativa, pré-conformando-a no seu desenvolvimento, e definindo o espaço que ficara à liberdade de critério e à autonomia dos respectivos órgãos ou agentes, ou antes pré-ocupando-o (preferência de lei)‖. De outro modo, como se realçou no acórdão n.º 1/97, a reserva de competência regulamentar do Governo redundaria necessariamente num limite da competência legislativa da Assembleia da República quanto a certas matérias, limite que a Constituição não permite deduzir perante um preceito como o da alínea c) do artigo 161.º que expressamente atribui à Assembleia da República competência para fazer leis sobre todas as matérias, salvo as reservadas ao Governo. E estas, as competências legislativas reservadas ao Governo, não são outras senão as respeitantes à sua própria organização e funcionamento (n.º 2 do artigo 198.º da Constituição).

Mas mesmo para quem levante objecções a este entendimento (vid. Jorge Miranda - Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra, 2006, pág. 719), com base na ideia de que a dimensão positiva do princípio da separação de poderes dificilmente tolera que o Parlamento seja um órgão constitucionalmente adequado para normação de pormenor ou essencialmente técnica, ou que o respectivo

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procedimento legislativo não se adequa ao tratamento de certas matérias como, v gr., as de planeamento urbanístico, terá de convir que a matéria agora em causa não oferece esse tipo de resistência à intervenção do legislador parlamentar, seja pelo procedimento legislativo, seja pela menor capacidade em meios de apoio à decisão, ou pela menor imediação ou capacidade para auscultar os interesses envolvidos. Pelo contrário, quanto a esses factores, a matéria em causa é perfeitamente susceptível de regulação por acto legislativo parlamentar. Do que se trata é de estabelecer pormenores de regulação de um procedimento administrativo especial, em que as opções normativas, a mais do conhecimento das especificidades da realidade sobre que versa, suscitam essencialmente questões de técnica jurídica. Aliás, o regime jurídico do procedimento comum de avaliação do desempenho na Administração Pública é actualmente objecto de lei parlamentar (cfr. artigos 61.º a 75.º da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de Dezembro).

11. Não assentam, porém, na pressuposição de uma reserva de regulamento as dúvidas de constitucionalidade do Requerente. O que censura à norma do artigo 3.º do Decreto é ter o legislador parlamentar procedido á revogação do regulamento sem que ―ao efectuá-la, revogue, derrogue ou abrogue, directa ou implicitamente, a competência de regulamentação que, nessas situações se encontrava deferida ao Governo‖. Evoca-se, assim, um argumento presente no acórdão n.º 24/98, embora aí a hipótese figurada não se verificasse.
Com efeito, num dos projectos que estão na origem do Decreto n.º 84/XI, da Assembleia da República, o Projecto de Lei n.º 575/XI (PSD), previa-se não só a revogação dos artigos 40.º a 49.º do Estatuto na sua versão actual (artigo 1.º, n.º 1, desse Projecto), como a repristinação, durante o período transitório que decorreria até à entrada do novo modelo de avaliação, dos artigos 39.º a 53.º do Estatuto, na versão anterior ao Decreto-Lei n.º 15/2007, de 19 de Janeiro (artigo 3.º). A revogação do Decreto Regulamentar n.º 2/2010 (artigo 1.º, n.º 2, do Projecto) era, nesse Projecto, corolário da supressão da norma habilitante e da alteração da lei regulamentada. No ―texto de substituição‖ que veio a ser aprovado a opção legislativa foi diversa, mantendo-se todo o teor da lei objecto de regulamentação (o Estatuto) e a norma habilitante, apenas se suprimindo o diploma regulamentar. Ora, o Governo ç ―o órgão superior da administração põblica‖ (artigo 182.º da CRP), nessa qualidade lhe competindo desempenhar uma série de funções constitucionais, designadamente, no exercício da função administrativa em matéria de direcção dos serviços e da actividade da administração directa do Estado [artigo 199.º, alínea e) da CRP], praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado [artigo 199.º, alínea d) da CRP] e fazer, para tanto, os regulamentos necessários à boa execução das leis [artigo 199.º, alínea c), da CRP]. Ao abrigo e com recurso aos correspondentes instrumentos normativos, cabe-lhe conduzir, de acordo com os princípios de precedência e prevalência da lei, as políticas públicas legalmente definidas e por cuja execução é responsável. Uma destas é a política de avaliação sistemática do desempenho na Administração Põblica, extensível ao pessoal docente do ensino básico e secundário, ―visando a melhoria da qualidade do serviço educativo e das aprendizagens dos alunos e proporcionar orientações para o desenvolvimento pessoal e profissional no quadro de um sistema de reconhecimento do mérito e da excelência‖, na fraseologia do artigo 40.º do Estatuto. A Assembleia da Repõblica pode, mediante um acto legislativo, não só modificar essas opções fundamentais, como até pré-ocupar a regulação do procedimento através do qual se procede à avaliação (o modelo). Se assim proceder, o Governo no exercício do poder regulamentar, se ainda for necessário ou restar qualquer margem de complementação, de acordo com o princípio da prevalência de lei, e a Administração escolar, em obediência ao princípio da legalidade, estarão vinculados a agir em conformidade (artigo 266.º da CRP).
Mas, no espaço não ocupado por acto legislativo, cabe ao Governo determinar qual o conteúdo do acto regulamentar exigido pela ―boa execução da lei‖. E isso só a ele compete no exercício da competência administrativa [artigo 199.º, alínea c), da CRP], embora sob controlo de legalidade e constitucionalidade por parte dos tribunais.
Relativamente a esse exercício do poder administrativo regulamentar a Assembleia da República só pode exercer as suas competências de fiscalização [artigo 162.º, alínea a) da CRP], através de uma variedade de actos e procedimentos de muito diversa natureza, que vão desde intervenções e votos antes da ordem do dia,

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perguntas e interpelações ao Governo, apreciação de petições, até aos inquéritos parlamentares, mas tem de respeitar a separação entre órgãos de soberania não podendo usurpar as funções próprias do Governo, designadamente as de direcção da administração directa do Estado, que é o âmbito que agora interessa (cfr.
Gomes Canotilho e Vital Moreira, op. cit. Vol. II, pág. 299).
Um acto legislativo do Parlamento que, mantendo intocados os parâmetros legais em função dos quais determinada actividade administrativa há-de ser prosseguida e a actividade normativa derivada necessária háde ser desenvolvida, se limita a revogar a regulamentação produzida ao abrigo dessa mesma legislação que o Governo continua a ter de executar, priva este órgão de soberania dos instrumentos que a Constituição lhe reserva para prosseguir as tarefas que neste domínio lhe estão constitucionalmente cometidas [maxime artigos 182.º, última parte, 199.º, e), primeira parte, e 199.º, c) da CRP], quebrando toda a racionalidade do sistema de separação e interdependência entre órgãos de soberania. É o próprio pressuposto da responsabilidade política do Governo, na estrutura triádica de organização do poder político constitucionalmente definida [artigo 190.º da CRP], que assim o exige, porque dificilmente se concebe o funcionamento de um sistema de responsabilidade política de um órgão perante actuações totalmente heterodeterminadas ou para cuja prossecução foi privado dos meios instrumentais de acção autónoma.
Procede, pois, quanto à norma do artigo 3.º do Decreto a imputação de violação do princípio de separação e interdependência dos órgãos de soberania.

12. O Presidente da República questiona também a conformidade ao princípio da separação de poderes quanto ao artigo 1.º do mesmo Decreto n.º 84/XI, da Assembleia da República que dispõe que, até final do presente ano lectivo, o Governo inicia o processo de negociação sindical tendente à aprovação do enquadramento legal e regulamentar que concretize um novo modelo de avaliação do desempenho de docentes, de modo a produzir efeitos a partir do início do próximo ano lectivo.

Nada parece proibir que a lei fixe um prazo côngruo para regulamentação das leis que dela precisem para serem exequíveis. O sistema jurídico contém mesmo um meio contencioso para declaração da correspondente ilegalidade por omissão, pelo menos relativamente a regulamentos de execução e a regulamentos complementares (artigo 77.º do CPTA; cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição, Almedina, 2010, pág. 502). Mas a norma em presença não pode ser interpretada como de estatuição de um mero prazo para o Governo regulamentar as normas do Estatuto que disso careçam, porque não houve aí qualquer alteração e a matéria já estava regulamentada. O seu sentido jurídico ç, na base de um juízo político ―não serve, faça-se outro‖, o de vincular o Governo a iniciar o processo negocial com vista ao estabelecimento de um novo modelo de avaliação. E, em ordem a garantir esse efeito, concretizando uma intencionalidade juridicamente vinculante e não uma mera recomendação de cariz político, priva-se a Administração do instrumento normativo de gestão existente e fixa-se um limite temporal (deadline) para que um outro seja estabelecido: o início do próximo ano lectivo.
Ora, salvo naqueles aspectos em que o processo negocial se encontra legalmente pré-determinado, designadamente para cumprimento do disposto na alínea a) do n.º 2 e do n.º 3 do artigo 56.º da Constituição quanto à elaboração do Orçamento (cfr. artigo 7.º da Lei n.º 23/98, de 26 de Maio), a decisão sobre o se e o quando da iniciativa de desencadear negociações com vista à alteração do ordenamento – com as associações sindicais ou com outros portadores de interesses que devam participar – é uma opção política que um órgão de soberania não pode impor ao outro, mesmo nos espaços onde ambos concorram no poder de regulação emergente, seja este equiordenado (lei – decreto-lei), seja escalonado (acto legislativo – acto regulamentar).
E não pode sequer invocar-se o maior apetrechamento ou relação de proximidade do Governo com a matéria a regular para levar a cabo os actos propedêuticos ou preparatórios e a necessidade de viabilizar as opções políticas primárias que à Assembleia, como órgão de representação da vontade geral também competem. As relações do Governo com a Assembleia da República são relações de autonomia e de prestação de contas e de responsabilidade; não são relações de subordinação hierárquica ou de superintendência, pelo que não pode o Governo ser vinculado a exercer o seu poder regulamentar (ou legislativo) por instruções ou injunções da Assembleia da República (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, op.cit., Vol. II, pág. 415).

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Efectivamente, o Governo é um órgão dotado de legitimidade e competências constitucionais próprias, cujo estatuto escapa à decisão do legislador ordinário. Dentro dos limites da Constituição e da lei, o Governo é autónomo no exercício da função governativa e da função administrativa. Nas zonas de confluência entre actos de condução política e actos de administração a cargo do Governo a dimensão positiva do princípio da separação e interdependência de órgãos de soberania impõe um limite funcional ao uso da competência legislativa universal da Assembleia da República [artigo 161.º, alínea c), da CRP], de modo que esse poder de chamar a si do Parlamento não transmude a forma legislativa num meio enviezado de exercício de competências de fiscalização com esvaziamento, pelo controlo democrático-parlamentar e pela regra da maioria, do núcleo essencial da posição constitucional do Governo enquanto órgão superior da administração pública (artigo 182.º da CRP), encarregado de dirigir os serviços da administração directa do Estado [artigo 199.º, alínea d) da CRP]. A Assembleia pode rejeitar as propostas do Governo, pode negar-lhe instrumentos de governação (v.g. não aprovação do Orçamento, recusa de autorizações legislativas), pode criticá-lo e pode, em último extremo, provocar a sua demissão mediante moções de censura [artigos 194.º e 195.º, n.º 1, alínea f), da CRP]. Pode mesmo adoptar leis contrárias ao programa do Governo, alterando as opções primárias do regime jurídico em determinado domínio – mesmo da função pública, com os limites materiais e o previsto no artigo 167.º, n.º 3, da CRP – a que a Administração tem depois de conformar a sua actuação, seja mediante actos individuais de execução, seja no exercício da competência regulamentar. Compete-lhe, como já se referiu, apreciar os actos do Governo e da Administração, sejam eles de natureza normativa ou de aplicação individual e concreta [artigo 162.º, alínea a) da CRP], podendo criticar o modo como essa actividade é desenvolvida e, inclusivamente, dirigir-lhe recomendações, o que aliás fez, mediante as referidas Resoluções n.os 93/2011 e 94/2011. Mas não pode ordenar-lhe a prática de determinados actos políticos ou a adopção de determinadas orientações (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, loc.cit., pág. 414). Designadamente, não pode fazê-lo sem previamente alterar os parâmetros legais dessa actividade, no domínio das competências administrativas que a Constituição lhe comete como o de dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, em que as escolas públicas e o seu pessoal docente se integram.

Assim, também quanto a esta norma procede a imputação de violação do n.º 1 do artigo 111.º da Constituição.

13. Não obsta às conclusões que antecedem o facto de o Estatuto ter sido aprovado no exercício da competência legislativa de desenvolvimento da Lei de Bases do Sistema Educativo [artigo 198.º, n.º 1, alínea c) da CRP] e de, consequentemente, ter sido do Governo a opção por remeter para o âmbito do regulamento a matéria relativa ao processo de avaliação nele previsto, criando assim as condições formais e o espaço de exercício da competência normativa derivada sobre que a intervenção legislativa sob análise visou agora incidir.
Além da referida possibilidade de a Assembleia da República introduzir, a todo o tempo, as modificações de regime que correspondam às opções políticas que faça neste domínio, o instrumento constitucionalmente previsto para a Assembleia da República exercer os seus poderes de fiscalização, controlo e assegurar o primado da sua competência legislativa – inclusivamente quanto à opção de devolução para regulamento da matéria em causa – é o instituto de apreciação parlamentar de actos legislativos para cessação de vigência ou alteração, previsto no artigo 169.º da Constituição, exercido nas circunstâncias de tempo e modo e com os efeitos aí disciplinados.

14. Atingida a conclusão de que as normas do artigo 1.º e do artigo 3.º do Decreto n.º 84/XI, da Assembleia da República, enfermam de violação do princípio de separação e interdependência de poderes, consagrado nos artigos 2.º e 111.º, n.º 1 com referência aos artigos 182.º e 199.º, alíneas c), d) e e), da Constituição, desnecessário se torna prosseguir na análise dos restantes fundamentos do pedido, uma vez que a apreciação da violação do princípio da segurança jurídica fica prejudicada e as restantes normas do diploma (artigos 2.º e 4.º) só cobram sentido face ao disposto naqueles primeiros preceitos, pelo que a sua inconstitucionalidade é consequencial.

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III. Decisão Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide: a) Pronunciar-se no sentido da inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 1.º e 3.º do Decreto n.º 84/XI, da Assembleia da República, por violação do princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania, consagrado no n.º 1 do artigo 111.º da Constituição da República Portuguesa, com referência às alíneas c), d) e e) do artigo 199.º, todos da Constituição da República Portuguesa; b) Pronunciar-se pela inconstitucionalidade consequencial das restantes normas do mesmo Decreto n.º 84/XI, da Assembleia da República.

Lisboa, 29 de Abril de 2011. - Vítor Gomes – Carlos Fernandes Cadilha – Gil Galvão – Maria João Antunes – Joaquim de Sousa Ribeiro – Ana Maria Guerra Martins - Maria Lúcia Amaral (com declaração de voto, que anexo) – Catarina Sarmento e Castro (com declaração) – José Borges Soeiro (vencido, parcialmente, relativamente à alínea a), no que se refere ao artigo 3.º do Decreto n.º 84/XI e vencido, no que concerne à alínea b), de harmonia com a declaração de voto que junto) – João Cura Mariano (vencido, relativamente à declaração de inconstitucionalidade dos artigos 2.º, 3.º e 4.º do Decreto n.º 84/XI, pelas razões constantes da declaração que junto) – Carlos Pamplona de Oliveira. Vencido em parte conforme declaração – J. Cunha Barbosa (vencido parcialmente nos termos da declaração de voto que se junta) – Rui Manuel Moura Ramos.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Acompanhei a decisão. Divergi, no entanto, da fundamentação pelos seguintes motivos.
1. Ao contrário do que sucede em vários outros ordenamentos nacionais, o sistema português de jurisdição constitucional não integra procedimentos próprios destinados à composição, por parte do Tribunal Constitucional, de conflitos de competências entre órgãos de soberania ou entre órgãos do Estado e órgãos autonómicos. Nesses lugares onde existem, servem tais procedimentos o propósito de assegurar que a justiça constitucional disponha de instrumentos suficientes para fazer cumprir a divisão dos poderes, fixada pela Lei Fundamental na disposição dos órgãos do Estado ou nas relações entre estes e os órgãos próprios de entes dotados de autonomia política e legislativa.
Apesar de não integrar este tipo de procedimentos, o sistema português de justiça constitucional não é necessariamente deficitário quanto à devida tutela da separação dos poderes. O que noutros lugares se faz através de instrumentos processuais especiais pode fazer-se em Portugal através dos meios processuais comuns, ou seja, através dos processos de controlo de constitucionalidade de normas, surjam eles a título sucessivo ou, como ç o caso, a título preventivo. Ponto ç que o conceito de ―norma‖ objecto de controlo inclua, como desde sempre tem entendido a jurisprudência, o conteúdo de qualquer acto formalmente legislativo.
No caso, a Assembleia da República enviou ao Presidente, para ser promulgado como lei, um decreto determinando o seguinte: deve o Governo iniciar os procedimentos, negociais, legais e regulamentares, que conduzam á adopção de um novo modelo de avaliação de desempenho dos docentes que ―produzirá efeitos‖ a partir do próximo ano lectivo; entretanto, fica ―suspenso‖ o modelo já existente, o que implica que, atç á entrada em vigor do novo, sejam aplicáveis os procedimentos de avaliação que, definidos por despacho, reflectiam as opções anteriores às do modelo existente. O decreto regulamentar que incorporava este último fica revogado.
A meu ver, este acto do Parlamento deve ser julgado pelo Tribunal no seu conjunto. As diferentes ―normas‖ que o compõem – a norma que impõe que o Governo adopte, em certo prazo, uma nova política de avaliação de desempenho dos docentes (política essa que se realizará através de um certo procedimento, que inclui, mas se não esgota, na prática de actos normativos); a norma que repõe em vigor, de forma intercalar, o despacho que definia as regras próprias do ―modelo‖ anteriormente existente; a norma que revoga o decreto regulamentar que disciplinava o ―modelo‖ que o Parlamento pretende fazer desaparecer – integram um bloco que só adquire o seu pleno sentido quando visto na sua unidade. O Parlamento, através de lei, pretende impor a destruição do ―modelo‖ de avaliação de docentes que o Governo, através de uma sequência complexa de

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actos normativos e não normativos, antes definira. E ordena que o Governo escolha um outro modelo, impondo-lhe o reinício do procedimento que a tal conduza.

2. Assim entendido, na sua unidade, o acto do Parlamento, o problema que ele coloca não é, nem um problema de hierarquia de normas (de relação entre lei e regulamento), nem um problema de distinção substancial das funções do Estado (de limites da função legislativa face a uma eventual reserva da função administrativa). Não estão em causa relações entre normas ou entre funções. Estão em causa as relações entre dois diferentes Poderes do Estado, cada um deles dotado de estatuto constitucional próprio. É certo que a pergunta formal que a este propósito se formula é a de saber se a lei pode tudo e se tudo pode ser lei. Mas a pergunta substancial que por detrás da questão formal se esconde é a de saber quanto, em relação ao Governo, pode o Parlamento.
Penso que para responder a esta questão não basta considerar que o Governo é (por definição constitucional) o órgão superior da administração pública. Ou que lhe compete, enquanto tal, fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis e praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas colectivas públicas. Como não está em causa um problema atinente ao recorte material da função administrativa (que, como o Tribunal sempre tem dito, dificilmente se retirará da Constituição) mas um conflito de competências entre dois poderes do Estado, para se saber se o poder parlamentar invadiu ou não o campo próprio do poder governativo é preciso que este último seja visto precisamente como aquilo que é – como um poder que, para além de administrar, governa. Ou como diz a Constituição: como poder exercido pelo órgão de condução da política geral do País.

3. Entendeu a maioria do Tribunal que poderia sustentar, neste caso, a pronúncia de inconstitucionalidade (por violação do princípio da separação dos poderes) na simples caracterização do Governo enquanto órgão superior da administração pública, em geral, e enquanto órgão dotado das competências administrativas especiais que a Constituição, no artigo 199.º, alíneas c) e e), lhe atribui.
Dissenti desta fundamentação porque a entendi insuficiente.
A Assembleia, por lei, decidiu vanificar uma política que o Governo prosseguira (através de um procedimento complexo que, como já disse, não incluiu apenas actos normativos) sem nada colocar em seu lugar. E ordenou-lhe que adoptasse uma outra. Entendo que a decisão parlamentar violou o princípio da separação dos poderes – nessa sua dimensão positiva a que alude o Acórdão, e que inclui ainda a coresponsabilidade dos diferentes poderes do Estado no cumprimento de tarefas constitucionalmente definidas – porque invadiu o núcleo essencial do poder do executivo enquanto poder governativo, tornando-o nessa sua dimensão incapaz de responder por uma política que (não) escolheu. E entendo, ainda, que, ao considerar o estatuto constitucional do executivo apenas na sua dimensão de ―órgão superior da administração põblica‖, o Acórdão acaba por fundir numa mesma argumentação duas questões distintas, a que a Constituição respondeu de diferente forma: uma, relativa aos limites da actuação do Parlamento face ao Governo em contexto de separação de poderes; a outra, relativa aos limites da lei face à administração, mormente ao seu poder regulamentar, em contexto de distinção substancial das funções do Estado. Não era a segunda questão que agora estava em causa.
– Maria Lúcia Amaral.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Acompanhei a decisão do presente Acórdão, bem como, no geral, a sua fundamentação: as normas constantes dos artigos 1.º e 3.º do Decreto n.º 84/XI, da Assembleia da República são inconstitucionais por violação do princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania, e, quanto às restantes normas, a sua inconstitucionalidade é consequencial. No entanto, entendo dever precisar alguns pontos em que me afastei da respectiva fundamentação.

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Considero, assim como a maioria que fez vencimento, que não resulta da Constituição uma reserva de competência regulamentar a favor do Governo, e que não é possível extrair do texto constitucional uma prédelimitação de um campo que de modo exclusivo lhe esteja reservado (reserva de administração). A Constituição também não reserva ao Governo a exclusiva definição das opções em matéria de políticas públicas. Tal não exclui que se deva considerar que a Lei Fundamental impõe o respeito por um espaço mínimo e essencial de atribuições e responsabilidade próprio do Governo (aliás, a decisão a que se chega neste Acórdão é disso testemunho), que se procurará na delimitação constitucionalmente consagrada para a actividade deste e dos restantes órgãos.
Esse núcleo essencial pode extrair-se da configuração constitucional das atribuições do Governo (no que aqui mais nos interessa, no confronto com as do Parlamento), necessariamente encarada à luz da separação e interdependência de órgãos de soberania. Resulta da Constituição que o Governo é um órgão com legitimidade democrática, politicamente responsável perante o Parlamento, que o fiscaliza (exigindo-se, assim, um mínimo de responsabilidade própria de actuação). A Constituição incumbe o Governo da condução da política geral do País, sendo este o órgão superior da Administração Pública (artigos 182.º e 200.º da CRP), que submete um programa ao Parlamento (192.º da CRP), competindo-lhe o exercício da função administrativa em matéria de direcção dos serviços públicos e da actividade da administração directa do Estado (artigo 199.º, alínea e) da CRP), assim como a prática de todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do estado (art. 199.º, alínea d) da CRP), e a feitura dos regulamentos necessários à boa execução das leis (art.
199.º, alínea c), da CRP), sendo o Governo o único órgão com competência regulamentar genérica.
Ora, ponderadas as características fundamentais, não excluo liminarmente que, mesmo em circunstâncias diferentes das que se analisam relativamente às normas que vêm impugnadas, seja ainda possível encontrar situações de que forçosamente se conclua não haver sido respeitado o espaço nuclear mínimo de responsabilidade do Governo constitucionalmente exigido.
Não afasto, por isso, no que mais particularmente ao Governo respeita, que da separação e interdependência dos órgãos de soberania decorra a identificação de situações em que o desenvolvimento de aspectos da política geral do país deva continuar entregue ao Governo democraticamente legitimado, não lhe devendo ser amputado.
Tal não significa que se defenda a existência de limites materiais à competência legislativa da Assembleia da República ou se ponha em causa que a este órgão seja conferida a possibilidade de, por lei, v.g., identificar políticas públicas pré-ocupando um espaço, regulamentando-o, até. Não se pretende afirmar a subtracção de matérias ao poder legislativo do Parlamento ou diminuir a priori a sua competência de definição da política do país. O que entendo é que o Parlamento não pode tudo, em todas e quaisquer circunstâncias. O que, no fundo e a meu ver, a decisão do presente Acórdão confirma, ao ser disso mesmo exemplo. Ou seja, não deve afirmar-se peremptoriamente que por Lei tudo se pode.
Vejamos.
Neste Acórdão o Tribunal pronunciou-se pela inconstitucionalidade da norma do art. 3.º por considerar que «no espaço não ocupado por acto legislativo, cabe ao Governo determinar qual o conteúdo do acto regulamentar exigido para a boa execução da lei», e que «um acto legislativo do Parlamento que, mantendo intocados os parâmetros legais em função dos quais determinada actividade administrativa há-de ser desenvolvida, se limita a revogar a regulamentação produzida ao abrigo dessa mesma legislação que o Governo continua a ter de executar, priva este órgão de soberania dos instrumentos que a Constituição lhe reserva para prosseguir as tarefas que neste domínio lhe estão constitucionalmente cometidas».
Concordo que no espaço não ocupado por Lei e que o Governo preencheu definindo legislativamente aspectos essenciais concretizadores de políticas públicas (aqui, em matéria de sistema de ensino), que depois regulamentou, a Assembleia da República não pode aprovar uma Lei que revogue a regulamentação respectiva, ordene a sua modificação e imponha que sejam encetadas negociações, de modo calendarizado.
Mas não sustentaria, sem mais, como faz o Acórdão, que a Assembleia da República pode sempre modificar as opções fundamentais do Governo em matéria de políticas públicas, também elas materialmente caracterizadoras da orientação da actividade estadual. Tenho, além do mais, para mim, que a situação em apreço não obrigava a que se esgrimisse este argumento, facto que pesou decisivamente para que não acompanhasse a fundamentação do Acórdão na sua totalidade.

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Mantenho dúvidas que se deva afirmar que sempre, e em qualquer circunstância – e, reforço, nem creio que fosse exigível ir tão longe, encontrada que estava a fundamentação –, a Assembleia da República poderá legislar contra um programa do Governo, e, ainda que através de Lei, contrariar sempre quaisquer opções já tomadas de modo firmado, opções nucleares e estruturantes à orientação da actividade daquele órgão, e que se encontram em plena execução (o que se tem demonstrado acontecer algumas vezes com governos minoritários, em situação de maiorias negativas do Parlamento). Defendo que não se deve fechar a porta a uma discussão (quando, e se, tal questão de constitucionalidade for levantada) que verse sobre o modo e o momento da modificação das opções do Governo, potenciadas por uma maioria negativa, sobretudo quando esta intervenção possa ser encarada como uma súbita, não estruturada, e forte inflexão num caminho pensado, programado, negociado, percorrido e estabilizado.

Creio dever ser possível deixar o caminho aberto à possibilidade de se ponderar – ponderação que aqui não era já exigível – se em casos excepcionais um certo modo e momento escolhido para algumas soluções normativas traduz ou não uma subalternização, numa menorização do Governo, naquilo que deveria também ser a sua afirmação, condução e execução de opções em matéria de políticas públicas, e que possa ser entendida como uma violação da separação e interdependência de órgãos de soberania, ao ser subtraído ao Governo o exercício de funções que não podem deixar de configurar um seu espaço mínimo e essencial na ordenação constitucional de funções. Era uma discussão que não cabia aqui, por não se revelar necessária à decisão, mas que não pode ser afastada, e muito menos, liminarmente decidida. Foi o que se fez ao afirmar-se no Acórdão que a Assembleia da República pode sempre, por lei, contrariar o programa e opções políticas do Governo, sem mais se discutir.

Foram estas, em suma, as razões pelas quais dissenti, pontualmente, da fundamentação.
– Catarina Sarmento e Castro

DECLARAÇÃO DE VOTO

Encontra-se colocada, em primeiro lugar, a questão que tem o seu núcleo fundamental na revogação operada pela Assembleia da República do Decreto Regulamentar n.º 2/2010, efectivada pelo artigo 3.º do Decreto n.º 84/XI, sem que tenha procedido à revogação da norma habilitante (artigo 40.º, n.º 4, do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário), na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 270/2009, de 30 de Setembro.
A matéria em questão é, nos termos de norma legal, de competência regulamentar. O que o Requerente questiona não é nem a possibilidade, em geral, de uma lei poder revogar um regulamento, nem a existência de uma eventual reserva de regulamento. O que se questiona é o facto de o Parlamento ter revogado a regulamentação administrativa, deixando intocada a respectiva habilitação legal. Isto é, a Assembleia da República continuou a relegar para o Governo, no âmbito da sua competência administrativa, a tarefa de proceder à regulamentação do regime em apreço, revogando, no entanto, a regulamentação que este, actuando nas fronteiras de tal espaço, havia determinado. A situação assim colocada foi expressamente hipotetizada no Acórdão n.º 24/98 (publicado no Diário da República, II Série, de 19 de Fevereiro), em termos que vêm expressamente transcritos no pedido (v. artigo 14.º do mesmo), e que, com proveito, releva que se explicite a respectiva fundamentação: ―(») Em processo de fiscalização preventiva recente e a propósito de uma lei parlamentar que visara criar vagas adicionais no acesso ao ensino superior público, já atrás aludida, teve ocasião o Tribunal Constitucional de afrontar o âmbito do princípio da separação e interdependência de poderes e debater a questão de saber se poderia aceitar-se a existência de uma verdadeira reserva constitucional de administração (o acórdão n.º 1/97, publicado no Diário da República, I Série A, n.º 54, de 5 de Março de 1997).Entretanto, depois da data de assinatura desse acórdão ocorreu um aditamento ao texto constitucional que é pertinente à matéria e que importa destacar.

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Na verdade, a Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro, veio acrescentar, no enunciado das bases em que assenta a República Portuguesa, enquanto Estado de direito democrático, constante do artigo 2.º da Constituição, a referência á ‗separação e interdependência de poderes‘.
Assim, este princípio, que aparecia apenas formulado a propósito da organização do poder político (artigo 114.º, n.º 1, a que corresponde o artigo 111º, n.º 1, da actual versão), como que adquiriu agora um reforçado reconhecimento, ao ser explicitado inequívoca e claramente, na sua dupla vertente, como um dos ―essentialia‖ do Estado de direito democrático. Tal foi, de resto, de um ponto de vista histórico, o sentido do aditamento em análise, aprovado, como foi, a partir de uma proposta do PSD de explicitação no artigo 2.º da Lei Fundamental do princípio da ‗divisão e equilíbrio de poderes‘ (cfr. Uma Constituição Moderna para Portugal, texto anotado por Luís Marques Guedes, 1997, págs. 73-74; Constituição da República Portuguesa, 4.ª Revisão, Setembro de 97, prefácio e anotação por Jorge Lacão, Lisboa, 1997, pág. 97; veja-se, para a compreensão da explicitação, Pedro Carlos Bacelar de Vasconcelos, Teoria Geral do Controlo Jurídico do Poder Público, Edições Cosmos, Lisboa, 1996, pág. 142). Sendo agora, pois, ainda mais incontroverso – se tivesse sentido dizê-lo assim – que o princípio da divisão dos poderes, na sua dupla e clássica vertente da ‗separação‘ e da ‗interdependência‘ dos poderes, ç um princípio básico estrutural do Estado, cabe perguntar se ocorre a sua denunciada violação. 22. No Acórdão n.º 1/97, o Tribunal Constitucional considerou que o decreto da Assembleia da República em apreciação não era inconstitucional por violação do princípio de separação de poderes, nem violava uma alegada reserva geral de administração decorrente, segundo certas orientações, do artigo 114.º, n.º 1, da versão então em vigor da Constituição. Afirmou então o Tribunal que não decorria seguramente desse preceito constitucional, em conjugação com o artigo 2.º da mesma versão, tal reserva geral de administração, pois que: ‗[a] separação e interdependência dos órgãos de soberania aí previstos exprime um esquema relacional de competências, funções, tarefas e responsabilidades dos órgãos do Estado, destinado a assegurar, simultaneamente, a referida medida jurídica do poder e um princípio de responsabilidade dos órgãos de soberania (...).‘ (Ponto II-B), 8) E, mais à frente, afirmou-se que: ‗... de modo decisivo, mesmo sendo constitucionalmente atribuído ao Governo o núcleo essencial da função administrativa, enquanto órgão superior da Administração Pública e com competência correspondente ao núcleo essencial de função administrativa (artigos 185.º e 202.º), isso não significa que matéria susceptível de ser objecto de actividade administrativa, como a regulamentação de leis, não possa, igualmente, ser objecto de lei da Assembleia da República‘.(ibidem) Neste acórdão fez-se referência a uma anterior decisão do Tribunal (Acórdão n.º 461/87, publicado in Acórdãos, 10.º vol., págs. 181 e segs.), em que se afirmara que o legislador, mormente o parlamentar, dispunha de ‗uma omnímoda faculdade – constitucionalmente reconhecida – de programar, planificar e racionalizar a actividade administrativa, pré-conformando-a no seu desenvolvimento, e definindo o espaço que ficará à liberdade de critério e à autonomia dos respectivos órgãos e agentes, ou antes pré-ocupando-o (preferência de lei)‘. E pode ainda ler-se no acórdão n.º 1/97: ‗Porém, mesmo que se reconheça que sempre será inerente ao princípio do Estado de direito democrático a reserva de um núcleo essencial da administração ou do executivo - como condição da limitação do exercício dos poderes pelos órgãos de soberania e da própria necessidade de responsabilização do Governo -, ainda assim a colisão com tal núcleo haveria de implicar uma pura substituição funcional do Executivo, no preciso espaço da sua actividade normal, pelo Parlamento, sem qualquer justificação especial (cf., sobre a referida doutrina do 'núcleo essencial, Pareceres n.os 16/79 e 26/79, em Pareceres da Comissão Constitucional, 8.º vol., p. 205 e ss., e 9.º vol., p. 131 e ss., respectivamente)‘ - cfr. ainda sobre o tema as declarações de voto juntas ao acórdão. Daqui decorre que, mesmo havendo sempre que considerar constitucionalmente um espaço próprio e típico de actuação do Governo, como ‗órgão superior da administração pública‘ (artigo 182.º; e cfr. artigo 199.º), tal não significa que o legislador parlamentar não possa pré-ocupar esse espaço no uso dos seus amplos ‗poderes de conformação‘ aludidos no citado Acórdão nº 461/87. Ponto ç que se contenha no limite ‗funcional‘ que representa a proibição de ‗uma pura

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substituição funcional do Executivo, no preciso espaço da sua actividade normal‘ (nas palavras do acórdão n.º 1/97).‖

Na situação em apreço, de harmonia com a formulação que vem explicitada no pedido, o que se considera violado é o respeito devido pelo legislador à margem própria de intervenção administrativa. Considera-se igualmente que a actuação do Parlamento em análise culmina na existência de um quadro difuso de exercício de poderes, permitindo-se ao legislador intervir na função administrativa, revogando regulamentação e determinando a aplicação intercalar de um regime de idêntica natureza.
Importa começar por assinalar que existe violação princípio da separação e interdependência de poderes quando um dos órgãos/poderes invade as áreas que a Constituição expressa e absolutamente reserva a outro poder ou quando um dos poderes invade, sistematicamente, as fronteiras de outro. Como se referiu no Acórdão n.º 1/97 (publicado no Diário da República, I Série A, de 5 de Março), ―(») não será uma esporádica e excepcional limitação do espaço de manobra do Governo, sem qualquer deliberada e reiterada substituição funcional pela Assembleia da Repõblica, que poderá violar o artigo 185º da Constituição‖.
Encontrando-se o Governo sujeito à fiscalização política da sua actividade por parte da Assembleia, no âmbito desta actividade de fiscalização, expressamente prevista no artigo 162.º, alínea a), segunda parte, encontra-se, seguramente, a possibilidade de o Parlamento revogar a regulamentação administrativa de determinada lei, maxime quando esse espaço de actuação é remetido pelo próprio legislador ao Governo. Com efeito, ç a própria Constituição que configura um denominado ―quadro difuso de exercício de poderes‖: o que existe é separação e interdependência e não uma absoluta divisão de poderes. As formulações clássicas da separação de poderes (Montesquieu/Locke), típicas da concepção liberal, não encontram eco, nos seus termos puristas, nas hodiernas Constituições. Deste modo, o que encontramos é uma fórmula normativa que distribui os vários poderes por diferentes órgãos. Como refere Reis Novais, ―(...) verificase uma progressiva diluição de fronteiras entre as áreas do ‗legislativo‘ e do ‗executivo.‖ (Os princípios constitucionais estruturantes da República Portuguesa, Coimbra Editora, 2004, p. 34).
Como sustenta Nuno Piçarra, ―no Estado de Direito contemporàneo o princípio da separação de poderes apenas pode ser entendido numa acepção orgânico-funcional ou normativa. Apenas pode referir-se a funções estaduais e não, directamente, a forças ou potências político-sociais, como em Montesquieu‖ (cfr. A Separação de Poderes como Doutrina e Princípio Constitucional, Coimbra Editora, 1989, p. 245). Com efeito, continua o mesmo autor, ―ganha progressiva importància na actualidade o entendimento do princípio da separação dos poderes como princípio de organização óptima das funções estaduais, cujo contributo tem sido significativo para a determinação do seu valor normativo. Ela vai no sentido de precisar a capacidade do princípio para fornecer critérios de solução quanto à exacta delimitação de competências entre os órgãos constitucionais, sobretudo em casos tão problemáticos como o direito judicial, o controlo jurisdicional da discricionariedade administrativa e dos vários tipos da chamada discricionariedade imprópria, a inconstitucionalidade por omissão (»). Recorre-se, para este efeito, aos conceitos de estrutura orgânica funcionalmente adequada, de legitimação para a decisão e de responsabilidade para a decisão.‖ (ob. cit., p. 262).
Se a Assembleia se apresenta, prima facie, como órgão legislativo ela não o é em exclusivo: nem detém, por um lado, o monopólio do poder de legislar, nem as suas funções se restringem à criação normativa, cabendo-lhe, nos termos da Constituição, nomeadamente, a fiscalização em geral da actividade do Governo que se encontra sujeito ao controlo político por parte daquele órgão. Este controlo político, que assume a sua máxima expressão na possibilidade extrema de o Parlamento poder aprovar moções de censura ao Governo, comporta possibilidades como a que se apresenta nos autos.
Situações destas são o resultado da arquitectura constitucional do sistema de governo português, podendo ocorrer em caso de governos que encontram um suporte minoritário no parlamento. Retomando o já citado Acórdão n.º 1/97, ―[o] papel do Governo como órgão de condução da política e órgão superior da administração pública postula actuações legalmente fundamentadas e o exercício de uma discricionariedade dentro do espaço legalmente consentido – o que terá de depender dos necessários apoios parlamentares e não de qualquer reserva de executivo.‖ Efectivamente, a única verdadeira “reserva de executivo” e‘ a que se consigna no artigo 198.º, nº 2, da CRP.

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Para que não saia afectado o princípio da separação de poderes é necessário aferir da não afectação do núcleo essencial do princípio que é constitucionalmente protegido. A dispersão de poderes por vários órgãos não comporta a absoluta confusão dos mesmos, salvaguardada a reserva de jurisdição. Com efeito, não se pode negar que existirá, ainda assim, uma área-limite, em que cada poder não pode, sem violação do princípio fundamental, interferir na actuação de outro. Como salienta Gomes Canotilho, ―o princípio da separação exige, a título principal, a correspondência entre órgão e função e só admite excepções quando não for sacrificado o seu nõcleo essencial.‖ (cfr. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Almedina, Coimbra, 2003, p.
559). O problema reside, no entanto, como assinala o mesmo autor, na determinação de qual seja o núcleo essencial de uma determinada função. Uma vez apuradas tais fronteiras, pode-se então aferir se, em cada caso concreto, as mesmas foram ou não ultrapassadas. Parece seguro, no entanto, afirmar que, respeitado o núcleo essencial, ―os diferentes órgãos podem desempenhar competências e funções que não se reconduzam áquelas que, de forma principal, a Constituição lhes reserva‖ (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada – Volume II, 4.ª ed. revista, Coimbra, Coimbra Editora, 2010, p.
47).
Não cumpre agora ao Tribunal a delimitação exaustiva desse campo inviolável de actuação do Executivo. O que interessa, para a resposta ao pedido que vem formulado, é apurar se a Assembleia usurpou, ou não, pelo Decreto em apreciação, funções que se enquadrem no núcleo essencial da função governativa. Ou, noutra formulação, retomando Gomes Canotilho, verificar se não foram violados os ―limites constitucionais de natureza funcional á liberdade e extensão de conformação do legislador‖ (cfr. a anotação do autor ao Acórdão n.º 1/97, publicada na Revista de Legislação e Jurisprudência, Ano 130.º, n.os 3875 e 3876, p. 81). Vejamos o já longínquo, Parecer n.º 16/79, da Comissão Constitucional (in Pareceres da Comissão Constitucional, Volume VIII, pp. 222 e seg.), em que o Conselheiro Luís Nunes de Almeida apôs um voto de vencido, convocável para o tema que nos ocupa. Disse então o Ilustre Conselheiro, ao distinguir decisões políticas de actos administrativos, o seguinte: ―Na realidade, nas democracias de hoje a separação de poderes ç, mais do que nunca, um verdadeiro mito. O que não quer dizer, obviamente, que não continue a ser, isso sim, fundamental encontrar novas formas que permitam assegurar que o Parlamento, o Governo e os Tribunais se controlem e limitem mutuamente; só que, tendo em vista a evolução verificada, e no que respeita às relações Parlamento-Governo, tal terá de se traduzir necessariamente no reforça da capacidade de actuação do primeiro sobre o segundo, e não no contrário: por todas as razões apontadas, o perigo está no esvaziamento das competências parlamentares e não na emergência de regimes convencionais ou de assembleia.
Assim, os que consideram novamente actual a problemática da separação de poderes fundam-se para tanto nos riscos de uma concentração de funções no executivo, sem que o parlamento disponha de meios eficazes de controlo. (») Nem se diga que (») se trata de decisão política mas de acto administrativo reservado ao Governo, tendo em conta o preceituado na alínea g) do artigo 202.º da Constituição, na medida em que estamos perante actos ou ‗providências necessárias á promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades colectivas‘. E isto porque tais actos e providências só terão natureza meramente administrativa quando, pela sua relevância e considerado o contexto político-social, não assumem uma evidente natureza política; e nesta última hipótese se enquadram as desintervenções, como desde logo inculca o facto de a definição dos seus meios e formas ser reservada à Assembleia da República.
Como decisões políticas que são, as medidas de desintervenção podem e devem ser fiscalizadas pelo Parlamento; fiscalização ou controlo que pode assumir a forma de rejeição. Vejamos o que a este propósito diz Loewenstein: ‗Evidentemente, de um ponto de vista tçcnico, o primeiro meio para a realização da decisão política ç a legislação. (») Quando a iniciativa de uma tal decisão parte do Governo, o que constitui a regra, a aprovação pelo Parlamento é expressão da distribuição do poder: o Parlamento assume a responsabilidade da referida medida. Se o Parlamento rejeita ou modifica a medida, exerce controlo político sobre a liderança do Governo‘.

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Não parece, assim, que se possa considerar inconstitucional a imposição legal do decreto-lei como forma de efectuar desintervenções, tendo em vista o disposto nos artigos 164.º, alínea l), 200.º, alínea d) e 167.º, alínea q), uma vez que se não faça recurso à concepção clássica do princípio da separação de poderes.‖

Na situação dos autos, e, na sequência da distinção acabada de ser efectivada entre decisões políticas e actos administrativos, não se está, perante a edição, pelo Parlamento, de um acto administrativo. Revoga-se, sim, a actividade governamental mas, por um lado, trata-se de actividade produzida no âmbito de competência normativa (embora não legislativa), e, por outro, a Assembleia não substitui a matéria revogada por outra, de conteúdo diverso e por si instituído. Ao revogar a regulamentação administrativa, o Parlamento não emitiu a regulamentação administrativa da matéria, limitando-se somente a repristinar, em ordem a garantir a segurança jurídica e evitar o vazio jurídico, a regulamentação administrativa anteriormente em vigor. No resto, devolve a competência ao Governo, exortando-o a editar nova regulamentação, o que, aliás viria a ocorrer, mais tarde, atenta a recente resolução da Assembleia da Republica nº 93/2011, in “Diário da Republica” n.º 81, I Série, de 27.04.2011.
Portanto o que se verifica no caso sob apreciação é que Parlamento decidiu afastar o bloco regulamentar anteriormente aprovado pelo Executivo no desenvolvimento da habilitação legal relevante, devolvendo-lhe, no entanto, o espaço para que possa, relativamente à mesma matéria, aprovar nova regulamentação de conteúdo diverso – embora não pré-definido pela Assembleia no Decreto em análise, mas, no entanto, mais tarde, através da também recente resolução da Assembleia da República n.º 94/2011, in “Diário da Republica”. N.º 81, I Série, de 27.4.2011.
Não se constata, por conseguinte, apropriação indevida, pelo legislador, da esfera de actuação do poder administrativo, razão pela qual não acompanho o juízo de inconstitucionalidade imputado ao artigo 3.º do Decreto em apreço e, consequentemente, também, ao artigo 2.º do mesmo diploma.
- José Borges Soeiro.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Divergi do julgamento de inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 2.º, 3.º e 4.º, constantes do Decreto n.º 84/XI da Assembleia da República, pelas razões que passo a expor.
Através da aprovação do referido diploma, a Assembleia da República visou suspender o processo de avaliação do desempenho dos docentes do ensino básico e secundário das escolas púbicas que se encontra em aplicação, por entender que o mesmo constituía um encargo burocrático para os professores e para a gestão do sistema escolar, sem reflexos positivos na melhoria da prestação do serviço público cometido às escolas públicas. Fê-lo, revogando o Decreto Regulamentar n.º 2/2010, de 23 de Junho, que disciplinava esse processo de avaliação (artigo 3.º); determinando que o Governo iniciasse um processo de negociação com as associações sindicais tendente à aprovação do enquadramento legal e regulamentar que concretizasse um novo modelo, em ordem a produzir efeitos a partir do próximo ano lectivo (artigo 1.º); e impondo a aplicação do regime previsto no Despacho n.º 4913-B/2010, de 15 de Março de 2010, do Secretário de Estado Adjunto e da Educação, relativo à avaliação intercalar para efeitos de progressão na carreira, publicado no Diário da República, II Série, de 18 de Março de 2010, para avaliação do desempenho durante o período transitório que decorresse até à aprovação do novo modelo de avaliação (artigo 2.º). Determinou a entrada em vigor destas normas no dia seguinte ao da sua publicação (artigo 4.º).
Na mesma data, a Assembleia da República aprovou duas Resoluções (n.º 93/2011 e n.º 94/2011) em que efectuou recomendações ao Governo sobre a aplicação da apreciação intercalar da avaliação do desempenho do pessoal docente, e consequente alteração dos mecanismos de avaliação, e sobre os princípios a que deve obedecer o novo quadro legal da avaliação e da classificação do desempenho das escolas e dos docentes.
Nesta última Resolução, a Assembleia da República recomendou ao Governo que, até ao final do presente ano lectivo, aprovasse um novo enquadramento legal e regulamentar que concretizasse um modelo de avaliação