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Terça-feira, 23 de abril de 2019 II Série-A — Número 91
XIII LEGISLATURA 4.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2018-2019)
SUPLEMENTO
S U M Á R I O
Ministério das Finanças (Conta Geral do Estado de 2017):
— Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e pareceres das Comissões Parlamentares, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental e do Conselho Económico e Social.
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MINISTÉRIO DAS FINANÇAS
(CONTA GERAL DO ESTADO DE 2017)
Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e pareceres das
Comissões Parlamentares, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental e do Conselho Económico e
Social
Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública
Índice
Parte I – Considerandos
1. Nota Introdutória
2. Economia Portuguesa E Finanças Públicas: Evolução
3. Consolidação Orçamental
4. Situação Financeira Das Administrações Públicas
5. Políticas Setoriais Para 2017 E Recursos Financeiros
6. Conta Da Segurança Social
Parte II – Pareceres Sobre A Conta Geral Do Estado De 2017
Parte III – Opinião Do Deputado Relator
Parte IV – Conclusões
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota Introdutória
A Conta Geral do Estado (CGE) relativa ao ano de 2017, enviada à Comissão de Orçamento, Finanças e
Modernização Administrativa (COFMA), encontra-se em conformidade com o disposto na Lei de Enquadramento
Orçamental (LEO), a qual estabelece «as regras relativas à organização, elaboração, apresentação, discussão
e votação das contas do Estado, incluindo a Segurança Social».1
A LEO estabelece, entre outros aspetos, o conteúdo, o prazo para apresentação e a forma de publicação da
CGE. Nos termos do artigo 73.º da Lei de Enquadramento Orçamental aplicável, a CGE é apresentada pelo
Governo à Assembleia da República até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeita. A Assembleia
aprecia e aprova a CGE até 31 de dezembro seguinte.
Nos termos do disposto na alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), compete
à Assembleia da República, no exercício das suas funções de fiscalização, tomar as contas do Estado e das
demais entidades públicas que a lei determinar, com o parecer do Tribunal de Contas (TC) e os demais
elementos necessários à sua apreciação.
Audições e Pareceres
No uso das suas atribuições, e no exercício das competências e controlo político em matéria de Conta Geral
do Estado, a Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa solicitou a emissão de parecer
sobre a Conta Geral do Estado de 2017 ao Conselho Económico e Social (CES) e à Unidade Técnica de Apoio
1 Alínea c) do artigo 1.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto.
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Orçamental (UTAO), beneficiando ainda do parecer do Tribunal de Contas, tendo procedido no âmbito deste
processo às seguintes audições:
i) Tribunal de Contas, no dia 16 de janeiro de 2019;
ii) Conselho Económico e Social, no dia de 22 janeiro de 2019;
iii) Membros do Governo, no dia 6 de fevereiro de 2019.
O Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2017 foi enviado à Comissão de Orçamento Finanças e
Modernização Administrativa em 19 de dezembro de 2018, para que esta pronunciasse sobre as matérias da
sua competência e, nos termos do artigo 107.º da CRP, e do artigo 206.° n.º 2 alínea c) do Regimento da
Assembleia da República.
O TC foi ouvido no dia 16 de janeiro de 2019, tendo intervindo nesta audição o Presidente do Tribunal de
Contas, Senhor Conselheiro Vítor Caldeira e a Senhora Conselheira Relatora Ana Leal Furtado. Do Parecer
emitido pelo TC, salientam-se as seguintes conclusões:
i) Grau de acolhimento das recomendações – Relativamente ao grau de acolhimento das
recomendações formuladas no Parecer sobre a CGE 2014 e 2015, 55% das recomendações foram
acolhidas total ou parcialmente.
ii) Recomendações – Relativamente à CGE de 2017, o Tribunal de Contas formulou um total de 60
recomendações dirigidas ao Governo.
iii) Juízo sobre a CGE 2017 –Considerando a Lei de Enquadramento Orçamental de 2015, a Conta Geral
do Estado de 2021 deve incluir demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas, preparadas de
acordo com o SNC-AP, que entrou em vigor, com exceções, a 01/01/2018. O TC manifesta preocupação
pelos atrasos verificados e evidencia constrangimentos e riscos que poderão pôr em causa a elaboração
das referidas demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas nos prazos definidos pela Lei. O TC
emite recomendações que vão no sentido da eliminação de muitas das fragilidades detetadas.
A. A Conta da Administração Central, o TC considera que contém «erros materialmente relevantes», dado
que «não apresenta o balanço e demonstração de resultados da administração central, ainda que parcelares».
B. Na Conta da Segurança Social o TC considera que a mesma continua a estar afetada por erros
materialmente relevantes, apontando reservas ao controlo interno, correção financeira efetuada e legalidade da
atuação das entidades dentro do perímetro de consolidação.
A COFMA solicitou ao Conselho Económico e Social um Parecer sobre a CGE 2017, inserindo-se o pedido
no âmbito das competências próprias daquele organismo, nomeadamente das que estão associadas à natureza
de órgão consultivo e de concertação no domínio das políticas económicas e sociais, tendo o referido parecer
sido aprovado em reunião plenária realizada em 12 de outubro de 2018.
O CES foi ouvido no dia 22 de janeiro de 2019, tendo intervindo nesta audição o Dr. António Correia de
Campos e o Relator Conselheiro do presente Parecer o Dr. Adriano Pimpão. Do referido Parecer, destacam-se
as seguintes considerações:
«As finanças públicas em 2017 apresentaram uma evolução favorável, muito devida ao
comportamento da economia, ao aumento do emprego e à diminuição do desemprego.
Esta evolução pode ser ilustrada pela diferença entre a taxa do aumento do PIB prevista no OE 2017, que
foi de 1,5%, e o valor verificado em 2017 de 2,7%, e ainda da diferença em relação ao valor deste indicador em
2016 (1,6%).»
«Esta evolução do enquadramento macroeconómico impulsionou o crescimento da receita fiscal, que,
conjugada com uma política de diminuição da despesa pública, a qual ficou abaixo do previsto, com
particular incidência no investimento público e na despesa corrente de alguns Ministérios, originou um
saldo global da Conta das Administrações Públicas com uma evolução mais favorável do que o previsto. Este
resultado é relevante do ponto de vista contabilístico, mas deixa dúvidas sobre a sua incidência na qualidade
dos serviços públicos, nomeadamente transportes e cuidados de saúde».
«O CES realça a evolução favorável da situação financeira da Segurança Social. Manifesta, no
entanto, alguma preocupação no que se refere a algumas situações na proteção social aos desempregados
e à insuficiente cobertura da rede de serviços e equipamentos sociais, que carecem dos investimentos
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adequados, sem os quais se poderá agravar o atual quadro demográfico e as perspetivas de desenvolvimento
social».
(Os destaques são do autor do Parecer do CES)
A COFMA ouviu igualmente os membros do Governo, através das audições do Senhor Ministro das Finanças,
Mário Centeno, Senhor Secretário De Estado do Tesouro, Álvaro Novo, Senhor Secretário de Estado Adjunto e
das Finanças, Ricardo Mourinho Félix, Senhor Secretário de Estado do Orçamento, João Leão e Senhor
Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, António Mendonça Mendes, no dia 6 de fevereiro de 2019.
Para além do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social, emitiram ainda parecer sobre a CGE
2017 a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e as Comissões Parlamentares Permanentes. A UTAO
apresentou o Parecer Técnico n.º 1/2019, datado de 2 de fevereiro de 2019, ao abrigo do artigo 10.º-A da
Resolução da Assembleia da República n.º 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.º 53/2006, de
7 de agosto e, posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23 de julho e pela Resolução n.º 62/2014, de 30
de junho, e no mandato expresso no respetivo Plano de Atividades. A Comissão de Orçamento Finanças e
Modernização Administrativa solicitou às demais Comissões Parlamentares, nos termos do artigo 205.º do
Regimento da Assembleia da República, o envio de parecer sobre a CGE de 2017, relativamente às respetivas
áreas de competência.
Legislação Relevante
O Orçamento do Estado para 2017 (OE/2017) foi aprovado pela Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro.
Adicionalmente, foi aprovado um conjunto de normas, a saber:
i) Lei n.º 24/2016, de 22 de agosto – Cria um regime de reembolso de impostos sobre combustíveis para as
empresas de transportes de mercadorias, alterando o Código dos Impostos Especiais de Consumo,
aprovado pelo Decreto-Lei n.º 73/2010, de 21 de junho, e o Regime Geral das Infrações Tributárias,
aprovado pela Lei n.º 15/2001, de 5 de junho;
ii) Portaria n.º 345-C/2016, 30 de dezembro – A presente portaria atualiza o valor da taxa unitária do imposto
sobre os produtos petrolíferos e energéticos aplicável no continente à gasolina sem chumbo e ao gasóleo
rodoviário;
iii) Portaria n.º 10/2017, de 9 de janeiro – Atualiza o valor da taxa do adicionamento sobre as emissões de
CO (índice 2);
iv) Portaria n.º 32/2017, de 18 de janeiro – Procede à regulamentação do regime de produção,
armazenamento e circulação de bebidas não alcoólicas;
v) Decreto-Lei n.º 19/2017, de 14 de fevereiro – Estabelece um sistema eletrónico de comunicação dos
dados dos viajantes e das respetivas aquisições que pretendam beneficiar da isenção de imposto sobre
o valor acrescentado nas compras realizadas em Portugal, no uso da autorização legislativa concedida
pelo artigo 151.º da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março;
vi) Decreto-Lei n.º 53/2017, de 31 de maio – Altera o Código do Imposto sobre Veículos, desmaterializando
as formalidades declarativas para todos os sujeitos passivos;
vii) Portaria n.º 215/2017, de 20 de julho – Regulamenta a forma e prazo de exercício da opção prevista no
n.º 8 do artigo 27.º do Código do IVA, para pagamento do IVA devido pelas importações de bens através
da declaração periódica;
viii) Decreto-Lei n.º 93/2017, de 1 de agosto – Cria o serviço público de notificações eletrónicas associado à
morada única digital;
ix) Portaria n.º 308-A/2017 de 20 de outubro – Portaria que altera a Portaria n.º 117/2015, de 30 de abril –
Estampilhas especiais das bebidas espirituosas;
x) Portaria n.º 365/2017, de 7 de dezembro – Regulamenta o Serviço Público de Notificações Eletrónicas
(SPNE) associado à morada única digital, previsto no Decreto-Lei n.º 93/2017, de 1 de agosto.
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2. Economia Portuguesa e Finanças Públicas: Evolução
Em 2017, a economia mundial cresceu 3,8%, aproximando-se do nível de crescimento de antes da crise
financeira de 2008 (média de 4,2% entre 1997 e 2007). Este crescimento verificou-se devido à aceleração das
economias dos EUA e do Japão e em menor grau da União Europeia e do conjunto da área do euro. A economia
do Reino Unido abrandou, o crescimento do PIB em 2017 foi o mais baixo dos últimos cinco anos, devido à
continuação da incerteza quanto à concretização da saída deste país da União Europeia («Brexit»).
Na área do euro a economia também melhorou, o PIB registou um crescimento de 2,4% em 2017, o mais
elevado desta década, as exportações cresceram (de 3,4% em 2016, para 5,1% em 2017) devido à solidez da
procura externa, proveniente da retoma da economia mundial. O investimento continuou moderado. O consumo
privado também manteve um crescimento moderado, beneficiando da melhoria das condições no mercado de
trabalho e dos progressos alcançados em termos de redução do endividamento das famílias. O emprego cresceu
de forma robusta, registou um aumento de 1,6%, em média, em 2017 e a taxa de desemprego desceu para
8,6% em dezembro de 2017.
Em Portugal o PIB registou um aumento de 2,7% em 2017. O crescimento económico em Portugal deveu-se
sobretudo à dinâmica do investimento e a uma ligeira aceleração do consumo privado. A procura externa líquida
apresentou um contributo ligeiramente negativo.
O investimento (Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF)) registou um crescimento de 9,2% em 2017, mais
7,7 p.p. do que em 2016, e com todas as componentes a contribuírem positivamente para esta evolução. Ainda
assim, as componentes do investimento mais dinâmicas foram o investimento em equipamento de transporte
(14,1%) e investimento em outras máquinas e equipamento (13,5%).
O consumo final das famílias registou um crescimento de 2,3%. As exportações cresceram 7,9% devido, em
grande medida, à forte dinâmica das exportações de serviços (10,9%), com destaque para o setor do turismo,
não obstante uma aceleração também ao nível das exportações de bens, refletindo o impacto das exportações
da Autoeuropa na segunda metade do ano e um aumento das exportações de bens energéticos por parte da
Galp.
As importações cresceram 7,9%, na componente de bens e na componente de serviços.
A taxa de desemprego em 2017 foi de 8,9%, valor inferior ao previsto no Orçamento do Estado de 2017
(10,3%). Esta diminuição da taxa de desemprego é especialmente relevante num contexto de aumento da
População Ativa (+0,8%), que já não acontecia desde 2010. No emprego verificou-se um aumento de 3,3%
devido ao contributo dos setores dos serviços, indústria e construção.
Nos desempregados de longa duração verificou-se uma diminuição de 25,2%, face a 2016, e nos
desempregados jovens a quebra foi de 13%.
A produtividade do trabalho registou uma quebra de 0,6% em 2017, devido ao forte aumento do emprego
acima do crescimento do PIB.
A capacidade de financiamento da economia portuguesa em 2017 melhorou 0,4 p.p. relativamente a 2016 e
permaneceu positiva pelo sexto ano consecutivo (1,4% do PIB). A balança de bens registou um défice maior do
que o de 2016 (-9 962 milhões de euros em 2017) e a balança de serviços apresentou uma melhoria substancial
do seu excedente (11 944 milhões de euros em 2017). A balança de rendimentos primários e a balança de
rendimentos secundários apresentaram melhorias em relação a 2016. A balança corrente, no seu todo, foi de
0,5% do PIB. Já a balança de capital continuou a contribuir positivamente para a capacidade de financiamento
da economia, registando um saldo de 1 667 milhões de euros (menos 16 milhões de euros que em 2016).
3. Consolidação Orçamental
O valor do défice orçamental das Administrações Públicas, em 2017, fixou-se em 0,9% do PIB2, o mais baixo
da história da democracia portuguesa.
2 Citando a Conta Geral do Estado de 2017 «De acordo com a primeira notificação do Procedimento por Défices Excessivos de 2018 (INE, Destaque Procedimento dos Défices Excessivos, 26 de março de 2018), o impacto da recapitalização da Caixa Geral de Depósitos elevou o défice das Administrações Públicas para 2,96% do PIB. Importa frisar que, mantendo-se aquém do limite de 3% previsto no Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC), e tratando-se de um evento de carácter extraordinário (não tendo impacto no saldo estrutural), tal contabilização não coloca qualquer risco quanto à entrada do país num novo Procedimento por Défices Excessivos».
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A consolidação orçamental foi essencialmente o resultado de um forte crescimento da receita fiscal e
contributiva (contributo de 1,7 p.p. para a redução), combinada com poupanças em juros (-0,2 p.p.), em outras
despesas correntes e de capital (-0,2 e 0,1 p.p., respetivamente), e em subsídios de desemprego (-0,1 p.p.).
Por outro lado, verificou-se um acréscimo dos encargos em prestações sociais (contributo de 0,4 p.p.), do
investimento (0,4 p.p.), e das despesas com pessoal (+0,2 p.p.), assim como a redução na receita não fiscal e
contributiva (0,2 p.p.).
O défice das Administrações Públicas foi substancialmente menor (0,9% do PIB) do que a meta que consta
no Orçamento do Estado para 2017 este resultado deriva de comportamentos distintos da receita e da despesa,
sendo que as despesas totais apresentaram um desvio superior (1,3 p.p. do PIB) ao das receitas totais (-0,7 p.p.
do PIB). O desvio negativo da receita é maioritariamente explicado pela outra receita corrente (desvio de -0,6
p.p. do PIB), mas também pela receita de capital (desvio de -0,6 p.p. do PIB), onde se inclui a receita proveniente
de fundos europeus. O desvio da estimação nas vendas (0,2 p.p. do PIB) é mais que compensado pelo aumento
das receitas em impostos sobre produção e importação e em contribuições socias (0,4 e 0,2 p.p. do PIB,
respetivamente). Do lado da despesa, os maiores desvios verificaram-se na outra despesa corrente e nos
encargos com juros (-0,5 e -0,4 p.p. do PIB, respetivamente). A poupança adicional em juros da dívida pública
de 822 milhões de euros reflete a amortização antecipada de 10 mil milhões do empréstimo do FMI e na
recuperação do grau de investimento por parte das agências de rating que permitiu a melhoria das condições
de financiamento, onde se estimava uma taxa de juro implícita de 3,5% que se fixou em 3,1%.
A formação bruta de capital fixo aumentou mais de 680 milhões de euros (0,3 p.p. do PIB) relativamente a
2016, mas quando comparado com o previsto no Orçamento do Estado para 2017, constata-se um desvio de
0,4 p.p. do PIB. Este desvio teve origem na diminuição das receitas provenientes de fundos europeus visível no
comportamento das receitas de capital. A outra despesa corrente apresentou uma poupança face ao
orçamentado de mais de mil milhões de euros (0,5 p.p. do PIB). O desvio de 295 milhões de euros nas despesas
com pessoal é compensado pela poupança de 238 milhões de euros em subsídios e pela menor despesa em
consumo intermédio (-211 milhões de euros).
Quadro 2 – Conta das Administrações Públicas3
Em 2017, o saldo estrutural foi de -1,0% do PIB potencial, resultado que revela a continuação do processo
de consolidação orçamental observado desde 2010, desde então o saldo estrutural melhorou 8,0 p.p. do PIB
potencial.
3 Conta Geral do Estado de 2017.
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A política orçamental em 2017 foi restritiva e contra cíclica, acentuando a melhoria do saldo estrutural primário
ao mesmo tempo que se verifica uma expansão económica.
Gráfico 1 – Política orçamental e posição cíclica de 2010 a 20174
(p.p. do PIB potencial)
O rácio da dívida pública, em 2017, foi de 125,7% do PIB, foi a maior redução dos últimos 20 anos (4,2 p.p.
do PIB).
Em 2017, o rácio da dívida no PIB diminuiu 1,2 p.p. do PIB pelo efeito dinâmico, uma vez que o efeito negativo
dos juros (3,9 p.p.) foi mais que compensado pelo efeito positivo do crescimento nominal do PIB (-5,1 p.p.).
O efeito saldo primário contribuiu positivamente para a redução do rácio da dívida em 3,0 p.p. do PIB,
enquanto os ajustamentos défice-dívida tiveram um impacto nulo.
QUADRO 3 – Dinâmica da Dívida Pública5
A política fiscal adotada pelo Governo é descrita de forma exaustiva na Conta Geral do Estado de 2017 em
que são elencadas todas as medidas introduzidas, nomeadamente:
No Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS);
No Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC);
No Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA);
Nos Impostos Especiais de Consumo (IEC);
No Imposto sobre Veículos (ISV);
No Imposto Único de Circulação (IUC);
4 Conta Geral do Estado de 2017. 5 Conta Geral do Estado de 2017.
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No Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI);
No Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF);
No Código Fiscal do Investimento (CFI);
No Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT);
Na Lei Geral Tributária (LGT);
No Regime Geral das Infrações Tributárias (RGIT);
No Regime Complementar do Procedimento da Inspeção Tributária e Aduaneira (RCPITA);
Nas Contribuições extraordinárias.
Em 2017 a sustentabilidade económica e financeira das empresas do Sector Empresarial do Estado (SEE)
continuou como objetivo do Governo, estando o foco no nível da despesa do Estado, sem colocar em causa a
prestação do serviço público. Tem havido um esforço de contenção dos gastos operacionais, visando o equilíbrio
operacional das empresas que integram o SEE. Foi dada continuidade ao programa de recapitalização das
empresas do sector dos transportes públicos e das infraestruturas, por forma a melhorar a sua sustentabilidade
financeira e situação patrimonial.
À exceção do Setor da Saúde, as restantes Empresas Públicas Não Financeiras (EPNF) apresentam, em
2017, uma melhoria das suas contas, sendo de destacar o incremento do EBITDA positivo.
QUADRO 4 – Evolução dos resultados 2016-2017 das EPNF6
Foram mantidas algumas medidas que visaram atingir o equilíbrio operacional, nomeadamente a
prossecução de uma política de otimização na estrutura de gastos operacionais em vigor, no ano de 2017, bem
como o limite ao acréscimo de endividamento das empresas públicas.
Para reforçar a solidez financeira das instituições de crédito, em 2017, no contexto da operação de
recapitalização da CGD, foi efetuado um aumento do capital social da empresa por conversão dos 9 000
Instrumentos de Capital Elegível (ISE) (900 milhões de euros) e dos juros vencidos e não pagos (45,1 milhões
de euros), registou-se, ainda, uma operação de recompra de ISE efetuada pelo BCP, no montante de 700
milhões de euros. O montante total de juros pagos pelos bancos objeto de apoio estatal desde as
recapitalizações efetuadas em junho de 2012 e até 31 de dezembro de 2017 ascendeu a 1 235,6 milhões de
euros.
Com a recompra pelo BCP, em 9 de fevereiro de 2017, da parcela remanescente de ISE (700 milhões de
euros) ficou finalizada a operação de recapitalização das instituições financeiras com sede em Portugal, por
recurso ao investimento público no âmbito da Iniciativa para o Reforço da Estabilidade Financeira (IREF).
6 Conta Geral do Estado de 2017.
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Em 2017, os encargos do setor público com os contratos de Parceria Público-Privada («PPP») ascenderam
a cerca de 1632,4 milhões de euros, em termos de execução orçamental, foi inferior, em aproximadamente 3%,
ao previsto no OE2017.
Gráfico 2 – Encargos com as PPP: evolução da execução7
O valor global do investimento realizado sob a modalidade de PPP registou, em 2017, uma redução de
aproximadamente 4% face ao ano anterior.
A execução das medidas de reestruturação do SEE tem vindo a refletir-se no esforço de consolidação
orçamental.
O impacto da materialização dos riscos operacionais do SEE no Orçamento do Estado é diferente consoante
se tratem de empresas integradas, ou não, no perímetro de consolidação das Administrações Públicas. Nas
empresas integradas no perímetro, o impacto ocorrerá por via da consolidação dos resultados dessas empresas,
enquanto, nas não integradas, o retorno para o acionista público ocorrerá mediante um eventual aumento de
prejuízos ou redução dos resultados traduzidos em dividendos.
Em 2017 o SEE registou um decréscimo do endividamento de 5,1% face a 2016, a maioria do endividamento
das empresas públicas reclassificadas diz respeito a financiamento do Estado, pelo que já está incluído na divida
pública.
Em 31 de dezembro de 2017, o stock da dívida garantida pelo Estado a Instituições de Crédito (IC) ascendia
a 2800 milhões de euros.
A Garantia de Carteira, instrumento através do qual a República Portuguesa assegura, até ao limite de 2800
milhões de euros, o cumprimento das obrigações assumidas pelas instituições financeiras nacionais (em 31 de
dezembro de 2017 – NOVO BANCO e BCP), enquanto garantes ou mutuárias de financiamentos concedidos
pelo Banco Europeu de Investimento (BEI), tem um prazo de sete anos, com maturidade em 2020, e, uma vez
que a maioria das operações beneficia de garantias bancárias, reduz-se, assim, o risco assumido pelo Estado.
O stock da dívida garantida pelo Estado (responsabilidades efetivas), a 31 de dezembro de 2017, ascendia
a cerca de 18 294 milhões de euros, concentrando-se nas operações contratadas pelas entidades
reclassificadas no perímetro da AP.
Nas PPP existem riscos orçamentais ou responsabilidades contingentes decorrentes, nomeadamente, da
execução dos contratos em vigor e da respetiva modificação dos mesmos.
Em 2017, a Região Autónoma da Madeira (RAM) registou um saldo global de -157,2 milhões de euros, que
representa um decréscimo de 155,8 milhões de euros face ao ano anterior.
A Região Autónoma dos Açores (RAA) apresentou um saldo orçamental de -24,3 milhões de euros,
registando um ligeiro agravamento de 1,7 milhões de euros face ao ano anterior.
7 Conta Geral do Estado de 2017.
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Em 2017, a Administração Local registou um saldo orçamental de 474 milhões de euros, o que se mostrou
inferior em 186,4 milhões de euros face ao excedente do ano anterior. Relativamente ao previsto no Orçamento
do Estado de 2017, o saldo orçamental é inferior em 546,4 milhões de euros, resultado de um maior grau de
execução da despesa, não totalmente compensado pelo maior grau de execução da receita.
4. Situação Financeira das Administrações Públicas
Execução Orçamental das Administrações Públicas (Contabilidade Nacional)
Em 2017 o défice das administrações públicas, excluindo a recapitalização da Caixa Geral de Depósitos, foi
de 1 765,4 milhões de euros, o que correspondente a 0,9% do PIB. De acordo com a 1.ª notificação do
Procedimento por Défices Excessivos de 2018, o impacto da operação de recapitalização da CGD foi de 3 944
milhões de euros, o equivalente a 2% do PIB. A análise efetuada neste capítulo exclui o impacto desta operação
extraordinária. O saldo primário, ou seja, o saldo líquido dos encargos com juros, atingiu no final de 2017 um
total de 5 709,7 milhões de euros, o equivalente a 3% do PIB, e representa uma melhoria de 1 614,2 milhões de
euros face ao ano anterior.
QUADRO 5 – Conta Consolidada das Administrações Públicas – 2017 (ótica de contas nacionais)8
A melhoria do saldo orçamental das AP em 1,1 p.p. do PIB (-2% em 2016), ficou a dever-se, essencialmente,
à despesa que, entre 2016 e 2017, diminuiu 1,1 p.p. do PIB (de 44,9% do PIB em 2016 para 43,8% do PIB em
2017). No que respeita à receita, esta evoluiu essencialmente em linha com o PIB nominal, não apresentando
um contributo significativo para a consolidação (de 43% do PIB em 2016 para 42,9% em 2017).
A receita total cresceu 3,9%, em que o crescimento da receita corrente (4,1%) mais que compensou a
redução da receita de capital (-7,8%). De destacar, em particular, o aumento dos impostos sobre a produção e
a importação e das contribuições sociais, que apresentaram uma variação positiva de 6,1% e 5,1%
respetivamente, refletindo, em larga medida, a evolução favorável da atividade económica e do crescimento do
emprego.
8 Conta Geral do Estado de 2017.
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O aumento na despesa de capital (24,7%) resulta de um forte impulso observado no investimento público
(+24,9%) e de fatores temporários. Neste âmbito, destacam-se o apoio financeiro do Estado às empresas de
transporte público (Carris e STCP) no âmbito do pagamento dos cupões vencidos dos swaps contratualizados
com o Santander, a conversão de impostos diferidos em créditos fiscais e o registo da devolução da taxa de
proteção civil pelo município de Lisboa, na sequência da decisão do Tribunal Constitucional.
Execução Orçamental das Administrações Públicas (Contabilidade Pública)
Em 2017, o saldo das Administrações Públicas foi de -2 555 milhões de euros (-1,3% do PIB), registando
uma melhoria de 1 623,7 milhões de euros face a 2016. Esta evolução resultou do crescimento da receita (3
094,6 milhões de euros) superior ao da despesa (1 470,9 milhões de euros), tendo o saldo primário das AP (que
exclui os encargos com os juros) sido de 5 744,6 milhões de euros.
A receita total aumentou 4% face a 2016, destacando-se o aumento da receita fiscal (em 2 003,3 milhões de
euros), tendo os impostos indiretos aumentado 1 284,5 milhões de euros e os impostos diretos 718,8 milhões
de euros. Nos impostos indiretos, destaca-se o aumento da receita do Imposto sobre o Valor Acrescentado
(887,8 milhões de euros). Nos impostos diretos, o Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Coletivas (IRC)
registou um aumento de 435,1 milhões de euros, enquanto a receita do imposto sobre o Rendimento das
Pessoas Singulares (IRS) se manteve estável face ao ano anterior.
A despesa cresceu 1,8% (1470,9 milhões de euros), pelo aumento das outras despesas correntes (580,5
milhões de euros), das despesas com pessoal (533,8 milhões de euros) e do Investimento (228,1 milhões de
euros), tendo sido parcialmente compensado pelo decréscimo registado nos subsídios (77,4 milhões de euros)
e nas outras despesas de capital (71,4 milhões de euros).
Em 2017, o saldo global da Administração Central e da Segurança Social ascendeu a -2 847,5 milhões de
euros (-1,5% do PIB), registando uma melhoria de 1,1 p.p. do PIB relativamente ao ano de 2016. Para esta
evolução contribuiu o crescimento da receita (2 901,6 milhões de euros) superior ao da despesa (934,0 milhões
de euros).
QUADRO 6 – Resumo da conta consolidada da Administração Central e da Segurança Social9
As previsões de receita e despesa implícitas ao Orçamento do Estado para 2017, ajustadas da parte das
cativações definidas no artigo 4.º deste diploma que foram relevantes para o objetivo orçamental para a
Administração Central, refletiam uma previsão para o saldo global da Administração Central para 2017 de -6
745,6 milhões de euros, na ótica da Contabilidade Pública. A execução orçamental de 2017 veio a gerar um
défice final inferior em 1 812,2 milhões de euros, em resultado de uma menor execução da despesa (-2 064,7
milhões de euros), a qual se evidenciou superior à quebra registada na receita face à previsão inicial (-252,5
milhões de euros).
9 Conta Geral do Estado de 2017.
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Em 2017, a execução orçamental da Administração Central registou um défice orçamental de 4933,4 milhões
de euros, em contabilidade pública, o que se traduziu numa melhoria de 1445,8 milhões de euros face a 2016.
A evolução resultou de um aumento da receita efetiva, em 1705,2 milhões de euros, superior ao crescimento da
despesa efetiva – que foi de 259,4 milhões de euros.
O saldo primário foi excedentário em 3 056,8 milhões de euros, 1 462,3 milhões de euros acima do verificado
em 2016.
A receita efetiva da AC aumentou 3% face à execução orçamental de 2016, tendo para esse resultado
contribuído, essencialmente, a variação de +1805,8 milhões de euros na receita fiscal (+5,3% em «Impostos
indiretos» e +3,2% em «Impostos diretos»). De assinalar, também, os crescimentos ocorridos em «Outras
receitas correntes» (+667,2 milhões de euros) e em «Transferências de capital» (+253,6 milhões de euros). Em
sentido inverso, destaque para as diminuições de 653,8 milhões de euros em «Contribuições Segurança Social,
CGA, ADSE», de 265,1 milhões de euros em «Transferências correntes» e de 83,7 milhões de euros em «Outras
receitas de capital».
QUADRO 7 – Evolução da receita consolidada da Administração Central10
A receita líquida dos impostos diretos cresceu, em 2017, 3,2%, principalmente pelo desempenho do IRC.
O valor de 2017 relativo aos impostos sobre o rendimento evoluiu 2,9%, constituindo cerca de 98,1% do total
dos impostos diretos.
A receita dos impostos indiretos, em 2017, correspondeu a um acréscimo de 5,3% face à execução
orçamental de 2016.
A receita de IVA representou 65,1% da cobrança verificada nos impostos indiretos. Também com um peso
considerável, com 13,7% dos impostos indiretos cobrados encontra-se o ISP. Os dois impostos referidos
corresponderam a 78,8% dos impostos indiretos cobrados em 2017.
Verificou-se uma variação positiva expressiva, em valores absolutos, no imposto sobre o valor acrescentado
(IVA), nos impostos indiretos diversos, no imposto sobre o álcool e as bebidas alcoólicas (IABA), no imposto
sobre veículos (ISV) e no imposto de selo (IS).
Com variações negativas o imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos (ISP) (-2,4%) e no imposto
sobre o tabaco (IT) (-4,6%).
Por cobrança coerciva, em 2017, foi registado em receita do Estado o valor de 845,4 milhões de euros,
verificando-se um decréscimo de 33,1% face ao ano anterior.
O valor agregado de anulações de dívidas fiscais registadas foi de 503,1 milhões de euros, um decréscimo
de 22,2% relativamente ao ano de 2016. Contrariando esta tendência assinala-se o acréscimo do valor das
anulações em sede de IVA.
10 Conta Geral do Estado de 2017.
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O valor registado das dívidas cuja prescrição ocorreu em 2017, e cuja impossibilidade legal de cobrança foi
verificada, evidencia um forte decréscimo do valor das dívidas prescritas, o que resulta do trabalho que tem
vindo a ser realizado ao longo dos anos anteriores no sentido do saneamento da carteira da dívida.
O processo de quantificação da despesa fiscal de 2017 foi alterado, obedecendo aos critérios que constam
no Manual de Quantificação da Despesa Fiscal elaborado pela Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), utilizado
pela primeira vez aquando da quantificação da despesa fiscal para efeitos do Orçamento do Estado de 2017.
As alterações registadas assumem maior relevância em sede de IVA e do Imposto sobre Veículos já que, nos
termos do Manual, os desagravamentos resultantes da tributação com taxas preferenciais, passaram a integrar
o conceito de despesa fiscal.
Assim, registou-se um acréscimo em termos globais da despesa fiscal de 2017, de 316% face ao ano anterior
para o qual contribuíram em maior escala o IVA e o Imposto sobre Veículos, mas também o aumento verificado
ao nível do IRS, nomeadamente do benefício atribuído a residentes não habituais, cujo aumento foi de 145,8%
face ao ano anterior, e do ISP, justificado por uma maior necessidade de utilização de carvão na produção de
eletricidade, em consequência da seca extrema sentida no país, e pela evolução positiva da atividade económica
industrial.
No IRC verificou-se um decréscimo, para o qual foi determinante o comportamento das despesas fiscais
relativas ao Crédito Fiscal Extraordinário ao Investimento, ao Regime Fiscal de Apoio ao Investimento (RFAI) e
aos benefícios fiscais ao investimento de natureza contratual (Grandes Projetos de Investimento), bem como o
decréscimo verificado no Imposto de Selo, destacando-se com particular preponderância a rubrica «Aquisição
gratuita de bens, incluindo por usucapião», que representa 97,2% do valor total da despesa fiscal deste imposto,
com uma variação negativa de 23,7%, em comparação com a do ano de 2016, facto justificado com a diminuição
do valor das doações.
QUADRO 8 – Despesa Fiscal11
A receita efetiva não fiscal decresceu 0,7% face à cobrança de 2016, resultando sobretudo do
comportamento da receita corrente não fiscal (-2,2%), tendo a receita de capital registado um crescimento
significativo (+16,4%). Releva-se ainda que a receita efetiva não fiscal representou 26,1% da receita efetiva total.
Por recomendação do Tribunal de Contas e por orientação técnica da Comissão de Normalização
Contabilística, as contribuições para a ADSE passaram a ser contabilizadas no ano de 2017 como prestação de
serviços no âmbito das atividades de saúde (capítulo «Venda de bens e serviços correntes»). Assim, expurgando
o valor das contribuições para a ADSE (572,6 milhões de euros em 2016), as contribuições para sistemas de
11 Conta Geral do Estado de 2017.
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proteção social registariam uma quebra, em 2017, de 81,2 milhões de euros (-2%), que compara com a quebra
de 653,8 milhões de euros (-13,9%) sem este ajustamento. Procedendo ao mesmo ajustamento contabilístico
em «Venda de bens e serviços correntes» de 2016, a cobrança regista um acréscimo em 2017 de apenas 80,6
milhões de euros (+3,1%), ao invés dos 653,2 milhões de euros (+31,9%).
A variação nos reembolsos e restituições dos impostos diretos decorreu essencialmente do aumento dos
reembolsos de IRS em 126,2 milhões de euros, de IRC em 74,6 milhões de euros e da contribuição para o sector
bancário (CSB) no montante de 22,7 milhões de euros.
Em 2017, a despesa efetiva total e a despesa efetiva primária cresceram 0,4% face a 2016. No que respeita
aos aumentos, destacaram-se as despesas com pessoal (contributo de 0,7 p.p.), influenciadas principalmente
pela reversão progressiva da redução remuneratória ao longo de 2016 enquanto, no ano de 2017, foi integral e,
em menor medida, o crescimento das outras despesas correntes (contributo de 0,4 p.p.), resultante de diversos
fatores. No sentido da redução, salienta-se o efeito base, em 2016, relativo ao pagamento à subconcessão
Transmontana, que condicionou o decréscimo verificado no investimento (contributo de -0,3 p.p.), bem como a
redução da despesa com transferências, refletindo a menor contribuição financeira de Portugal para o orçamento
da União Europeia.
Os fluxos financeiros entre o Estado e o conjunto das empresas públicas e prestadoras de serviço público
atingiram em 2017 cerca de 6 082 milhões de euros, o que representa um aumento da ordem de 3 059 milhões
de euros relativamente a 2016, em resultado, principalmente, do acréscimo das dotações de capital concedidas
pelo Estado/DGTF às empresas públicas.
QUADRO 9 – Esforço Financeiro do Estado12
Das dotações de capital em 2017 destacam-se as seguintes operações concretizadas nas empresas públicas
que integram o perímetro de consolidação das administrações públicas: Metropolitano de Lisboa, EPE (192,1
milhões de euros), IP – Infraestruturas de Portugal, SA (880 milhões de euros), CP – Comboios de Portugal,
EPE (98,1 milhões de euros), EDIA – Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva, SA (30,9
Milhões de uros), PARPÚBLICA, SGPS, SA (348 milhões de euros), Transtejo, SA (65,8 milhões de euros),
recapitalização dos Hospitais EPE (500,2 milhões de euros) e a participação do Estado no capital da PARCAIXA,
SGPS, SA, anteriormente detido pela PARPÚBLICA, SGPS, SA (499 milhões de euros).
Nos empréstimos do Estado destacam-se em 2017 as operações de refinanciamento da dívida financeira
contratualizadas com a Metro do Porto, SA, e a PARVALOREM, SA, prosseguindo-se os esforços de contenção
do endividamento das empresas públicas, conforme preconizado no Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro.
O montante das indemnizações compensatórias deveu-se, sobretudo, ao valor das compensações
financeiras atribuídas aos operadores de transporte coletivo de passageiros no âmbito da prestação da
obrigação de serviço público de disponibilização de títulos de transporte.
As alterações orçamentais realizadas no decurso da execução de 2017 evidenciam os principais meios
utilizados no ajustamento das dotações do OE2017, sendo de salientar o recurso à Dotação Provisional e às
Dotações Centralizadas, sendo estas referentes à Contrapartida Pública Nacional Global, ao Orçamento
Participativo Portugal, à Sustentabilidade do Setor da Saúde e à Regularização de Passivos não Financeiros da
12 Conta Geral do Estado de 2017.
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Administração Central, por se tratarem de dotações cuja utilização depende da autorização do Ministério das
Finanças. As outras alterações orçamentais, da competência das tutelas ou das próprias entidades, onde se
incluem os créditos especiais e a restante gestão flexível, são outros mecanismos utilizados no ajustamento das
dotações.
A dotação provisional, inscrita no orçamento do Ministério das Finanças, é objeto de afetação às dotações
de despesa em que seja necessário o respetivo reforço, por decisão do membro do Governo responsável pela
área das Finanças. Os reforços orçamentais com contrapartida da dotação provisional foram os seguintes:
QUADRO 10 – Reforços com contrapartida na dotação provisional13
No Orçamento do Estado para 2017 foram criadas quatro dotações centralizadas no Ministério das Finanças,
com finalidades distintas:
«Contrapartida Pública Nacional Global» – no valor de 100 milhões de euros;
«Orçamento Participativo Portugal» – no montante de 3 milhões de euros;
«Regularização de passivos não financeiros da Administração central» – ascendeu a 300 milhões de
euros;
«Sustentabilidade do setor da saúde» – com uma verba alocada que se cifrou em 100 milhões de euros.
A Lei do Orçamento do Estado para 2017 e, posteriormente, o Decreto-Lei de Execução Orçamental do
mesmo ano, determinaram um conjunto de cativações sobre as respetivas dotações de despesa aprovadas.
Este instrumento tem como objetivo adequar o ritmo da execução da despesa às reais necessidades e assegurar
a existência de uma margem orçamental que permita suprir riscos e necessidades emergentes no decurso da
execução. A autorização para a descativação é da competência do membro do governo responsável pela área
das Finanças.
A gestão de cativos na Administração Central conduziu a um total de descativos que atingiu cerca de 72%
das verbas inicialmente cativas:
QUADRO 11 – Cativos e Reserva iniciais e finais, por Agrupamento Económico14
13 Conta Geral do Estado de 2017. 14 Conta Geral do Estado de 2017.
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Na ótica da contabilidade pública, a Administração Local registou, em 2017, um saldo global de 474 milhões
de euros, que compara com o excedente de 1 020,4 milhões de euros previsto no Orçamento do Estado para
2017. Este desvio negativo é resultado de uma maior execução da despesa, em 752,4 milhões de euros face
ao valor estimado, parcialmente compensada por uma execução da receita igualmente acima do previsto, em
206 milhões de euros.
Na receita, o desvio positivo decorre da receita corrente (370,9 milhões de euros), em particular, o relativo à
receita fiscal, destacando-se a execução superior ao estimado no IMT (+204,1 milhões de euros) e na derrama
(+107,2 milhões de euros. Em sentido contrário, observou-se uma execução inferior ao previsto no IMI (-62,9
milhões de euros) e no IUC (-2,5 milhões de euros).
O desvio registado na execução da despesa é explicado, em grande medida, pela despesa corrente (+539,4
milhões de euros), nomeadamente, na aquisição de bens e serviços e nas transferências correntes, 275,1
milhões de euros e 113,8 milhões de euros, respetivamente. Relativamente à despesa de capital, o desvio
provém das transferências de capital (+112,1 milhões de euros) e do investimento (+109 milhões de euros).
Gráfico 3 – Saldo Global da Administração Local15
Em 2017, as transferências da Administração Central destinadas à Administração Local ascenderam a 2
975,2 milhões de euros. Deste valor, 2 934,7 milhões de euros são provenientes do subsetor Estado, sendo que
a execução ficou aquém do previsto no Orçamento do Estado para 2017 em 20,1 milhões de euros.
Os empréstimos de médio e longo prazo concedidos pelo Estado à Administração Local, no ano de 2017,
totalizaram 15 milhões de euros, o que compara com a previsão inicial de 252,9 milhões de euros, resultado,
essencialmente, da não concretização de empréstimos a MLP, nomeadamente, no âmbito do IFRRU (127
milhões de euros) e do Portugal 2020 (90 milhões de euros). Relativamente ao Fundo de Apoio Municipal
(incluído no subsetor dos SFA), refira-se o montante de 255,2 milhões de euros de empréstimos concedidos aos
municípios para amortização de dívida comercial e financeira de anos anteriores.
No que se refere aos fluxos da Administração Local para a Administração Central, registaram-se
transferências no montante de 76 milhões de euros, das quais 55,5% destinaram-se ao subsetor dos Serviços
e Fundos Autónomos (SFA).
As receitas de ativos financeiros do Estado relativas a empréstimos de MLP provenientes da Administração
Local totalizaram 195 milhões de euros, situando-se acima da previsão em 110,1 milhões de euros. Estas
receitas encontram-se, sobretudo, associadas à amortização de empréstimos concedidos pelo Estado no âmbito
dos programas de regularização de dívidas.
O total dos Fluxos financeiros destinados à Administração Local (Operações extraorçamentais), foi de 256,1
milhões de euros, mais 25,9 milhões de euros do que em igual período homólogo.
Em 2017, a Administração Regional (AR) apresentou um saldo global deficitário de -181,5 milhões de euros.
O saldo observado em 2017 evidencia um desvio negativo de 51,7 milhões de euros face à estimativa incluída
15 Conta Geral do Estado de 2017.
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no Orçamento do Estado para 2017. Este desvio resultou da execução da receita abaixo do previsto em -265,3
milhões de euros, superior ao desvio registado na despesa (-213,6 milhões de euros).
A evolução negativa do saldo orçamental da Administração Regional em 2017 resultou do efeito combinado
de uma diminuição da receita em -4,6% e de um aumento da despesa em 1,5%.
Gráfico 4 – Evolução do saldo orçamental na Administração Regional16
A despesa corrente cresceu 1,7% (+37,6 milhões de euros), sendo de destacar o aumento dos juros e outros
encargos 93 (75 milhões de euros) e da despesa com pessoal (19,6 milhões de euros), observando-se em
sentido inverso uma redução de 62,2 milhões de euros na aquisição de bens e serviços. A despesa de capital
cresceu 0,7% (+2,3 milhões de euros), explicada pelo aumento das transferências de capital.
A receita da AR registou um decréscimo de 4,6%, tendo-se observado uma quebra quer na receita corrente
(3,9%) quer na receita de capital (9,3%). Relativamente à receita corrente, o maior decréscimo registou-se na
receita fiscal (4,5%), explicado, maioritariamente, pelo efeito da diminuição, em 78 milhões de euros, do Imposto
sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, resultado da diminuição da autoliquidação deste imposto associada
à atividade do Centro Internacional de Negócios da Madeira. Para a quebra da receita de capital contribuiu o
menor volume de receita de fundos da União Europeia.
Em 2017, o valor das transferências da Administração Central para a AR situou-se em 497 milhões de euros.
As transferências que decorrem da Lei das Finanças Regionais fixaram-se em 492 milhões de euros, tal como
previsto no Orçamento do Estado de 2017. As regiões autónomas receberam 93 milhões de euros da Segurança
Social, inferiores em 89 milhões de euros face ao previsto.
No que se refere às transferências da AR para a Administração Central, registou-se um fluxo de 16 milhões
de euros, valor inferior ao previsto em 4 milhões de euros e que comporta transferências da RAA e da RAM de
11 milhões de euros e 5 milhões de euros, respetivamente.
O total dos fluxos financeiros destinados à Administração Regional (operações extraorçamentais), foi de 246
milhões de euros, menos 17,4 milhões de euros do que em igual período homólogo.
Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia
As transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia (UE) resultam, por um lado, dos pagamentos
realizados por Portugal para o orçamento geral da UE relativos à contribuição financeira – constituída, em 2017,
pelos recursos próprios IVA e RNB (Rendimento Nacional Bruto), pelo financiamento da correção devida ao
Reino Unido bem como da redução do RNB da Dinamarca, Holanda, Áustria e Suécia – e aos montantes
apurados a título de recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros e quotizações do setor do açúcar e
isoglucose) e, por outro lado, dos recebimentos das comparticipações da UE no âmbito dos Fundos Europeus.
16 Conta Geral do Estado de 2017.
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QUADRO 12 – Transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia17
O que contribui para o aumento das transferências da UE para Portugal em 18,7%, correspondente a 595,0
milhões de euros, são aos aumentos registados nos FEDER, FSE e FEAGA, com acréscimos de 60,8%, 45,3%
e 6,9% respetivamente. A variação positiva observada, deve-se no caso do FEDER, FSE e Fundo de Coesão,
ao incremento significativo na execução dos Programas Operacionais (PO) Portugal 2020, bem como ao
recebimento de montantes de pré-financiamento, tendo ainda, no final do ano, sido recebidos os saldos finais
de 3 PO do QREN (FEDER) e dos 4 PO do QREN (FSE).
Salienta-se o recebimento de 1,5 milhões de euros em 2017, a título de adiantamento do Fundo de
Solidariedade da UE, na sequência da decisão da Comissão Europeia, adotada em novembro de 2017, de apoiar
os esforços de reconstrução após os incêndios florestais que assolaram Portugal, e calculada com base na
estimativa apresentada pelas autoridades portuguesas dos danos causados e que tiveram graves repercussões
no desenvolvimento económico e social da região Centro.
A contribuir para a melhoria do saldo global de transferências entre Portugal e a UE, as transferências de
Portugal para a UE que diminuíram 8,11% devido à redução de transferências no montante de -139,9 milhões
de euros, explicada fundamentalmente pela variação negativa do recurso próprio baseado no RNB em -223
milhões de euros. Em contraponto com esta variação negativa, observou-se uma variação positiva do recurso
baseado no IVA de 44,9 milhões de euros.
Incluem-se ainda no quadro de fluxos financeiros, as transferências financeiras decorrentes da participação
de Portugal nos programas e ações existentes no quadro de diversas políticas europeias, habitualmente
denominados PAIC, como o programa Erasmus+ e os Fundos de Segurança e Fronteiras Europeias (FSFE),
pela sua expressão financeira, tendo representado o recebimento em 2017 de 49,3 milhões de euros e 8,7
milhões de euros, respetivamente, num total de cerca de 58 milhões de euros.
Ativos e Passivos das Administrações Públicas
No final de 2017, a dívida direta do Estado (antes de swaps), apurada numa ótica de contabilidade pública,
cifrou-se em 238,3 mil milhões de euros, o que representa um aumento de cerca de 2 mil milhões de euros face
ao verificado em 2016. Em 2017, o financiamento líquido foi assegurado maioritariamente pela dívida de médio
e longo prazo, decorrente sobretudo da emissão líquida de OT, e do aumento do peso da outra dívida em euros,
17 Conta Geral do Estado de 2017.
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em resultado sobretudo da concessão de um empréstimo por parte do BST no valor de 2,3 mil milhões e da
emissão de três novas OTRV a 5 anos (3,5 mil milhões).
QUADRO 13 – Estrutura da dívida direta do Estado – Evolução18
Em 2017, as necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado, apuradas na ótica da contabilidade
pública ascenderam a aproximadamente 10,4 mil milhões de euros, o que representa um aumento de cerca de
2,7 mil milhões face a 2016. Esta evolução é justificada pelo aumento da aquisição líquida de ativos financeiros
em cerca de 3,0 mil milhões de euros, justificado fundamentalmente pela operação de capitalização da CGD no
valor de 2,5 mil milhões de euros, que mais do que compensou a redução do défice orçamental do subsetor
Estado em contabilidade pública, em cerca de 1,3 mil milhões.
As amortizações de dívida fundada totalizaram 45 mil milhões de euros, cerca de 6,5 mil milhões acima do
observado em 2016. Esta evolução ficou a dever-se, sobretudo, aos reembolsos antecipados do empréstimo do
FMI, que ascenderam a 10,0 mil milhões de euros (mais 5,4 mil milhões do que em 2016). Desta forma, as
necessidades brutas de financiamento ascenderam a 55,4 mil milhões de euros, um aumento de 9,2 mil milhões
de euros face ao ano precedente.
Em 2017, o financiamento fundado, numa perspetiva de ano civil, ascendeu a 49,1 mil milhões de euros, com
a totalidade das emissões a serem realizadas no próprio ano a que as necessidades orçamentais dizem respeito.
O saldo de financiamento a transitar para o orçamento de 2018 reduziu-se em cerca de 6,2 mil milhões de euros
face ao observado em 2016, fixando-se em cerca de 564 milhões de euros.
Em 2017, o endividamento líquido direto do Estado (excluindo dívida contraída junto de entidades da
Administração Central e excluindo o montante afeto à capitalização da CGD, que contribuiu para um limite
autónomo, conforme inscrito no n.º 5 do artigo 118.º da Lei n.º 42/2016 do OE 2017) ascendeu a 1,7 mil milhões
de euros. Por seu turno, o endividamento líquido dos SFA junto de entidades externas à Administração Central,
fixou-se em cerca de -1,6 mil milhões de euros, uma vez que grande parte da dívida das EPR foi refinanciada
com aumentos de capital ou empréstimos do Estado. Assim, o acréscimo de endividamento líquido global direto,
incluindo o pré-financiamento efetuado para o ano seguinte, fixou-se em 1,4 mil milhões de euros em 2017, um
valor inferior ao limite máximo de 6,6 mil milhões de euros acima mencionado. Tendo em consideração que o
saldo de financiamento da Administração Central a transitar para 2018 ascendeu a 8,9 mil milhões de euros, o
acréscimo de endividamento excluindo pré-financiamento do ano seguinte foi de -7,5 mil milhões de euros,
cumprindo-se assim o limite excluído desta componente, que como referido acima ascendia a -5,4 mil milhões
de euros.
A despesa incluída no programa orçamental 005 relacionada com juros e outros encargos da dívida pública,
em 2017, ascendeu a 7 123 milhões de euros, o que compara com uma previsão inicial, inscrita no OE 2017, de
7 543 milhões de euros.
O desvio favorável face ao OE2017 é explicado, maioritariamente, pela rubrica referente aos empréstimos
obtidos no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), em resultado de um maior
volume de amortizações antecipadas do empréstimo do Fundo Monetário Internacional (FMI) face ao previsto.
18 Conta Geral do Estado de 2017.
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Por outro lado, verificou-se também uma poupança significativa na rubrica de juros associados às obrigações
do Tesouro (OT), decorrentes das emissões de OT terem sido concretizadas a taxas de juro mais baixas do que
o previsto, bem como pelo facto da nova obrigação a 10 anos emitida no início do ano (OT 4,125% abril 2027)
ter tido um primeiro cupão longo a pagar apenas no ano de 2018.
A atividade da Tesouraria do Estado é um importante instrumento de suporte à gestão dos fundos públicos
e à otimização da gestão da liquidez. O progressivo aumento da eficiência nesta atividade permitirá uma redução
de custos por parte do Estado tendo em conta o diferente perfil de execução das despesas e receitas
orçamentais. A Unidade de Tesouraria do Estado (UTE) assume, desta forma, um papel muito relevante na
otimização da gestão dos recursos financeiros disponíveis.
A melhoria contínua da Rede de Cobranças do Estado (RCE) tem permitido minimizar o tempo de
centralização de fundos na Tesouraria do Estado, bem como os custos operacionais de cobrança,
acompanhamento e controlo da mesma.
A vertente devedora do Sistema de Débitos Diretos (SDD) veio viabilizar a execução de movimentos
automáticos a débito nas contas dos organismos públicos, para execução dos respetivos pagamentos
designadamente à EDP, PT, GALP e EPAL, simplificando e automatizando os procedimentos e reduzindo os
custos inerentes aos meios de pagamento em uso.
As melhorias desencadeadas nos domínios dos pagamentos e recebimentos permitem, no seu todo, um
acompanhamento mais fiável da execução orçamental, o qual tem reflexos imediatos numa maior fiabilidade das
previsões de Tesouraria e numa maior racionalidade das disponibilidades gestão da tesouraria do Estado.
A Direção-Geral do Orçamento procedeu ao acompanhamento e monitorização do cumprimento do princípio
da Unidade de Tesouraria do Estado através da elaboração de relatórios trimestrais baseados na informação
reportada pelas entidades.
Face a 2016, registou-se um aumento do número de entidades dispensadas do cumprimento do princípio da
UTE (mais 9), bem como um aumento de 61 milhões de euros do montante detido por estas entidades no sistema
bancário. Esta variação positiva do montante fica a dever-se, essencialmente, ao efeito de base de 2016, em
virtude do Metropolitano de Lisboa, SA (Programa Ambiente) não ter reportado os saldos bancários detidos a
31 de dezembro de 2016.
No final de 2017, a dívida das administrações públicas, na ótica de Maastricht, ascendeu a 242,6 mil milhões
de euros, situando-se em 125,7% do PIB, um rácio inferior em 4,2 p.p. ao registado no final do ano anterior
(129,9% do PIB).
Esta evolução é explicada pelo aumento, quer dos títulos de dívida, em 9,4 mil milhões de euros quer do
numerário e depósitos, em 2,7 mil milhões de euros. Estas variações foram essencialmente compensadas pela
redução dos empréstimos em 10,3 mil milhões de euros, influenciada pelo reembolso antecipado de
empréstimos obtidos junto do Fundo Monetário Internacional no âmbito do Programa de Assistência Económica
e Financeira a Portugal.
Gráfico 5 – Rácio da Dívida Pública e composição por instrumento19
19 Conta Geral do Estado de 2017.
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21
No que respeita à composição da dívida das administrações públicas por instrumento financeiro, registou-se,
em 2017, um incremento do peso dos títulos de dívida e do numerário e depósitos no total da dívida e, em
contrapartida, uma redução do financiamento por empréstimos. No final de 2017, os títulos de dívida
representavam 58,6% do total (55,2% em 2016). Por seu turno, os empréstimos e o numerário e depósitos
correspondiam, respetivamente, a 31% (35,5% em 2016) e 10,4% (9,4% em 2016).
QUADRO 14 – Dinâmica da Dívida Pública20
Relativamente aos ajustamentos défice dívida, destaca-se a utilização de ativos financeiros, com um
contributo de 0,6 p.p. do PIB, em particular, de numerário e depósitos (-1,3 p.p. do PIB). As «Outras variações
na dívida» contribuíram igualmente para a redução da dívida pública (-0,7 p.p.).
Em 2017, registou-se um aumento dos pagamentos em atraso das entidades públicas, que contraria a
trajetória descendente dos últimos anos. Esta situação ficou a dever-se ao aumento verificado no subsetor da
saúde e dos hospitais HEPE.
QUADRO 15 – Dinâmica da Dívida Pública21
20 Conta Geral do Estado de 2017. 21 Conta Geral do Estado de 2017.
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Em 2017 os prazos médios de pagamento a fornecedores (PMP) das entidades públicas registaram uma
ligeira diminuição quando comparado com o final do ano anterior, situando-se em 68 dias.
Em 2017, a Administração Central registou um aumento dos passivos não financeiros e de contas a pagar.
Nos serviços integrados, o aumento do stock de passivo não financeiro foi de 17,1 milhões de euros face ao
final do ano anterior, em resultado do comportamento da componente de despesas com pessoal-contribuições
para a CGA, e que advém, sobretudo, do valor em dívida registado pelos Estabelecimentos de Educação e
Ensinos Básico e Secundário (13,2 milhões de euros).
No período de 2014 a 2017, no âmbito dos diversos regimes jurídicos, foram autorizadas garantias do Estado,
no montante total de cerca de 1947 milhões de euros.
A dívida garantida diminuiu no período 2014-2017, tanto ao nível das responsabilidades assumidas, como
das responsabilidades efetivas.
Em relação à execução de garantias, verifica-se que o Estado tem sido chamado a efetuar pagamentos
relativos a um reduzido número de operações.
Património Imobiliário Público
O Sistema de Informação dos Imóveis do Estado, integrado no Programa de Gestão do Património Imobiliário
do Estado (PGPI), apresentou até 31 de dezembro de 2017 o total de 23 598 registos de imóveis, inseridos por
443 entidades. Desse total, 17 770 registos dizem respeito a imóveis do tipo edificado, dos quais 15 243 (86%)
constituem registos completos e 2527 (14%) incompletos, considerando-se para este efeito completos os
registos que contenham dados sobre o proprietário, o ocupante e a respetiva situação geral (tipo de ocupação,
áreas, valores de rendas). Por seu turno, 5 828 do total de registos inseridos correspondem a terrenos, sendo
que, desses, 5327 (91%) constituem registos completos e 501 (9%) incompletos.
Consagrado no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, e igualmente inserido num dos
principais eixos de atuação do PGPI, designadamente, o regime de utilização dos bens imóveis, o princípio da
onerosidade (PO) traduz-se essencialmente no pagamento, por parte dos serviços e organismos utilizadores
dos bens imóveis do Estado, de uma contrapartida pelos espaços ocupados, a qual poderá adquirir a natureza
de uma compensação financeira, prevendo-se a sua implementação de modo faseado e gradual.
Dos resultados obtidos pela aplicação do Princípio da Onerosidade (PO) em 2017, conclui-se que a receita
prevista para esse ano era de 38 761 944 euros, tendo sido recebido, até ao final de 2017, o montante de 16
840 404 euros, correspondente a uma taxa de execução de 43%. Considerando todos os anos relevantes da
aplicação do PO, a taxa de execução global fixa-se em 49%.
As operações de alienação de património imobiliário promovidas, em 2017, pela DGTF, originaram receita
no valor global de cerca de 4 milhões de euros, o que representa um decréscimo de 82%, face ao valor de
receita de 22,8 milhões de euros obtido em 2016.
No ano de 2017, não é do conhecimento da DGTF que o Estado ou os institutos públicos tenham adquirido
património imobiliário.
5. Políticas Setoriais Para 2017 e Recursos Financeiros
A execução da despesa da Administração Central em termos consolidados foi de 94,3% face ao orçamento
corrigido114 abatido de cativos (95,1% em 2016). Todos os programas orçamentais tiveram uma execução
inferior ao orçamento corrigido líquido de cativos, destacando-se como programas orçamentais com um grau de
execução mais expressivo o Programa dos Órgãos de Soberania, da Segurança Interna, do Ensino Básico e
Secundário e Administração Escolar, do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e o Programa da Saúde.
Quanto aos Programas Orçamentais que evidenciaram menores graus de execução, destacam-se os
Programas da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, da Economia e o Programa do Mar, os quais executaram
em média 77,4% do seu orçamento corrigido abatido de cativos.
As despesas dos programas orçamentais correspondem a projetos ou atividades. A componente de
Atividades representou 95,4% da despesa efetiva (95,3% em 2016), destacando-se os programas orçamentais
«Trabalho, Solidariedade e Segurança Social» e «Saúde», cuja execução corresponde a 59,4% da despesa
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efetiva em Atividades da Administração Central. No que respeita aos Projetos, salientam-se os Programas
«Planeamento e Infraestruturas», «Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural e Mar» e «Ciência,
Tecnologia e Ensino Superior», representando 86,7% face ao total da execução em Projetos da Administração
Central.
O Financiamento Nacional representou cerca de 97,8% do total da despesa consolidada (97,4% em 2016),
sendo os restantes 2,2% objeto de Financiamento Comunitário. A despesa associada a Atividades, com
Financiamento Comunitário, representou 0,9% do total da respetiva despesa, enquanto que 15,2% das
despesas destinadas a Projetos também tiveram esta forma de financiamento.
QUADRO 16 – Despesa Consolidada da Administração Central – por Programa Orçamental22
Os Programas Orçamentais com maior peso na despesa consolidada foram os programas «Trabalho,
Solidariedade e Segurança Social», «Saúde», «Gestão da Dívida Pública» e «Ensino Básico e Secundário e
Administração Escolar», representando cerca de 67,4% do total (67,8% em 2016). Considerando ainda os
programas «Finanças», «Órgãos de Soberania», «Planeamento e Infraestruturas» e «Ciência e Ensino
Superior», a representatividade deste conjunto de políticas atinge 86,4% do total (86,6% em 2016).
22 Conta Geral do Estado de 2017.
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QUADRO 17 – Evolução da Despesa Consolidada da Administração Central, por Programa
Orçamental23
Os limites de despesa financiada por receitas gerais de 2017 foram fixados no âmbito do Quadro Plurianual
de Programação Orçamental 2017-2020. O total da despesa realizada no exercício de 2017 representou uma
poupança global de 1 314 milhões de euros face aos limites finais estabelecidos.
O subsetor dos SFA (incluindo EPR) representa 96,3% do total da despesa em projetos, sendo que a despesa
da EPR constitui mais de dois terços do total (68%). No que concerne aos programas executores, o Programa
Orçamental «Planeamento e Infraestruturas» destaca-se com uma despesa de 1 698,1 milhões de euros (48,4%
do total). Referência ainda para os programas «Ambiente», com 590,3 milhões de euros, «Agricultura, Florestas
e Desenvolvimento Rural e Mar», com 581,2 milhões de euros e «Ciência, Tecnologia e Ensino Superior», com
337,7 milhões de euros, representando, no seu conjunto, 43,0% da despesa em projetos. Os restantes
programas apenas significam 8,7% da despesa realizada em projetos.
Relativamente à execução regionalizada, a despesa realizada em projetos não regionalizados cifrou-se em
72,7% do total, destacando-se os da responsabilidade da Infraestruturas de Portugal, SA (1 649,2 milhões de
euros), do IFAP, IP (554,9 milhões de euros), da Fundação para a Ciência e Tecnologia, IP (145,7 milhões de
euros) e da Parque Escolar, EPE (141,5 milhões de euros). No que respeita aos projetos regionalizados,
salienta-se a região Norte, com 16,6% do total executado, essencialmente, da responsabilidade da Metro do
Porto (556 milhões de euros).
6. CONTA DA SEGURANÇA SOCIAL
Da análise à execução orçamental do ano de 2017 constata-se, em termos gerais, que a receita efetiva
(receita total deduzida do valor do saldo do ano anterior, dos ativos e dos passivos financeiros), evidencia um
acréscimo de (+) 3,8% em relação ao período homólogo de 2016, totalizando 26 693,3 milhões de euros e a
23 Conta Geral do Estado de 2017.
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despesa efetiva (despesa total deduzida dos passivos e dos ativos financeiros) apresenta também um acréscimo
de (+) 1,9% em relação ao mesmo período do ano de 2016, perfazendo os 24 607,4 milhões de euros.
QUADRO 18 – Execução Orçamental da Conta da Segurança Social24
O comportamento da receita efetiva, em 2017, registando um acréscimo de (+) 981,5 milhões de euros
relativamente a 2016, refletindo nomeadamente:
O acréscimo das contribuições e quotizações137, totalizando estas 15 714,4 milhões de euros,
relativamente ao exercício económico de 2016 em (+) 936,2 milhões de euros, ou seja, (+) 6,3%;
O decréscimo de (-) 0,2% nas «Transferências correntes da Administração Central» relativamente a 2016,
(-) 16,3 milhões de euros;
Destaque para a receita obtida com a transferência do «Adicional ao IMI» visando o financiamento do
Fundo de Estabilização financeira da Segurança Social (FEFSS), com origem no OE, totalizando os 50,0 milhões
de euros;
A variação na ordem dos (+) 53,6 milhões de euros, isto é, (+) 5,6% nas transferências do exterior para
financiamento de ações de formação profissional, refletindo uma receita cobrada líquida de 1 006,4 milhões de
euros.
A despesa efetiva regista, em 2017, um acréscimo de (+) 459,8 milhões de euros, isto é, (+) 1,9%
comparativamente a igual período de 2016 para o qual concorrem, por exemplo:
24 Conta Geral do Estado de 2017.
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A despesa paga em Pensões, totalizando os 16 011,3 milhões de euros (sem o Regime Substitutivo
Bancário e BPN), o que representa um aumento de (+) 2,3% face ao ano anterior, ou seja, mais 366,0 milhões
de euros;
O crescimento da despesa com as pensões de velhice do regime geral, do sistema previdencial, na ordem
dos (+) 3,7%;
A atualização das pensões e outras prestações sociais atribuídas pelo sistema de segurança social;
A atualização extraordinária de € 10 por pensionista efetuada em agosto de 2017;
As pensões pagas no âmbito do Regime Substitutivo Bancário;
Os encargos com o Abono de família registando um aumento em (+) 4,8%, (+) 30,9 milhões de euros face
a igual período de 2016;
A diminuição da despesa com o Subsídio de Desemprego (SD), Social de Desemprego (SSD) e medidas
de Apoio ao Emprego;
O crescimento da despesa com o Rendimento Social de Inserção (RSI) comparativamente a 2016 cifrou-
se em (+) 2,8%;
Em 2017, a despesa com o Complemento Solidário para Idosos (CSI) ascendeu a 208,1 milhões de euros,
evidenciando uma variação positiva de (+) 2,4%.
Em 31 de dezembro de 2017 o saldo da execução do orçamento do Sistema de Segurança Social, na ótica
de Contabilidade Pública, no valor de 2085,9 milhões de euros, reflete um acréscimo (+) 521,8 milhões de euros,
isto é, (+) 33,4% que em igual período do ano anterior.
QUADRO 19 – Balanço consolidado em 31 de dezembro: Variação das rubricas do balanço – Biénio
2016/201725
As rubricas mais significativas do ativo líquido (após dedução das amortizações e provisões) do Balanço da
Segurança Social, no final do exercício de 2017 são compostas por disponibilidades (20 781,9 milhões de euros)
e por dívidas de terceiros de curto e médio e longo prazo (4862,3 milhões de euros), representando 79,86% e
18,68% respetivamente do total do ativo líquido.
O passivo da Segurança Social apresenta, em 2017, um acréscimo de 156,5 milhões de euros,
comparativamente a 2016, isto é +11,45%. No Passivo apresenta-se com maior expressão a rubrica de
«Acréscimos e diferimentos» no valor de 1220,4 milhões de euros, dos quais 97,22% respeitam a «Proveitos
diferidos».
25 Conta Geral do Estado de 2017.
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Os «Fundos Próprios» do Sistema de Segurança Social ascendem, no exercício de 2017, a 24 500,6 milhões
de euros registando um decréscimo de 2958,3 milhões de euros relativamente ao exercício anterior.
A estrutura da demonstração de resultados revela a manutenção do padrão típico de distribuição de custos
e proveitos na Segurança Social, destacando-se as prestações sociais nas rubricas de custos e, as contribuições
(incluídas na rubrica «Impostos e taxas») e as transferências do Estado, nas rubricas de proveitos.
QUADRO 20 – Demonstração de Resultados consolidadas em 31 de dezembro: Variação das
rubricas da Demonstração de Resultados – Biénio 2016/201726
Os proveitos ascendem a 32 123,4 milhões de euros, dos quais 26 017,5 milhões de euros representam
proveitos operacionais. Concorrem fundamentalmente para os proveitos operacionais as contribuições
processadas no montante de 15 857,8 milhões de euros refletidas na rubrica «Impostos e taxas», representando,
60,95% dos proveitos operacionais e 49,36% do total dos proveitos.
O resultado líquido consolidado do exercício de 2017 atinge 2 904,7 milhões de euros, sendo que para este
concorreram os resultados operacionais no montante de 1266,3 milhões de euros, os resultados financeiros no
montante de 1 267,7 milhões de euros e os resultados extraordinários no montante de 370,6 milhões de euros.
PARTE II – PARECERES SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2017
TRIBUNAL DE CONTAS
Sobre a Conta da Administração Central (AS), o parecer do Tribunal de Contas refere o seguinte:
A Conta da AC não integra a receita e a despesa de todas as entidades públicas.
A receita consolidada (58 061 M€) aumentou 3,0% face ao ano anterior, a despesa (62 994 M€)
aumentou 0,4%% e o défice foi reduzido em 1446 M€ (passando para 4933 M€). Porém, considerando as
operações com ativos e passivos financeiros o saldo foi de -7672 M€.
Persistem casos de desrespeito dos princípios orçamentais da anualidade (contabilização como
despesa paga de transferências para contas bancárias dos próprios serviços destinadas a serem utilizadas no
ano seguinte), da universalidade (a CGE não integra a receita e a despesa de todos os serviços e entidades
públicas), da especificação (erradas classificações com impacto no total da receita e da despesa efetivas e no
saldo) e da não compensação (despesas contabilizadas por valores líquidos).
O valor nominal da dívida consolidada do Estado (235 729 M€) aumentou 0,2% e gerou juros no
montante de 6663 M€. Porém, a CGE continua a não incluir a dívida dos serviços e fundos autónomos, onde se
integram as entidades públicas reclassificadas (36 015 M€).
Verifica-se a omissão da dívida não financeira das EPR e de parte significativa do SNS (2576 M€).
A carteira de ativos financeiros da administração central não consta da Conta (98 277 M€).
Omissão de 956 M€ nas receitas do Estado (sobretudo impostos) contabilizados diretamente pelas
entidades às quais o respetivo produto está consignado (v.g. Segurança Social).
A Conta da AC continua sem apresentar resultados específicos do combate à fraude e à evasão fiscais
e aduaneiras (238 M€).
26 Conta Geral do Estado de 2017.
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Subsiste a falta do inventário e duma valorização adequada dos imóveis.
O saldo das disponibilidades e aplicações constantes do balanço da tesouraria do Estado, no final de
2017, ascendeu a 10 938 M€, menos 2029 M€ (15,6%) do que em 2016.
No final de 2017, encontravam-se 374 M€ de disponibilidades fora da tesouraria do Estado, em
incumprimento do princípio da unidade de tesouraria do Estado.
Sobre a Conta da Segurança Social:
A receita total (31 952 M€) decresceu em relação ao ano anterior (0,1%) e a receita efetiva (26 693 M€)
aumentou 3,8%, factos para os quais contribuíram o decréscimo da receita de ativos financeiros e o acréscimo
da receita de contribuições, respetivamente. A despesa total atingiu 29 369 M€, menos 2,2% em termos
homólogos, e a despesa efetiva foi de 26 693 M€, mais 3,8% do que em 2016. Estas variações refletem a
diminuição da despesa com ativos financeiros e o aumento da despesa com prestações sociais.
O saldo de execução efetiva foi de 2 086 M€, sendo o saldo do sistema previdencial-repartição o mais
relevante (1197 M€). Este sistema beneficiou de uma transferência extraordinária do OE para financiamento do
défice, no valor de 430 M€, e de transferências do sistema de proteção social de cidadania, no valor de 380 M€,
cujo financiamento também é proveniente do OE.
A receita e a despesa da segurança social continuam a evidenciar erros devido à omissão do registo de
receita depositada em contas bancárias e à manutenção do registo em despesa de pagamentos de prestações
sociais que não se concretizaram. Em 2017, verificou-se ainda despesa materialmente relevante registada em
classificação económica residual, não refletindo adequadamente a natureza da despesa paga.
Detetaram-se erros na atribuição de pensões que resultaram, sobretudo, de falhas no sistema de
controlo manual e, em situações específicas, de erros nas fórmulas das de cálculo inseridas na aplicação
informática das pensões.
O balanço e a demonstração de resultados encontram-se afetados por erros e omissões (sobretudo
quanto à dívida de terceiros e imobilizado) e por constrangimentos resultantes de limitações das aplicações
informáticas.
Sobre a sustentabilidade das finanças públicas:
Em 2017, primeiro ano em que Portugal passou a estar sujeito à vertente preventiva do Pacto de
Estabilidade e Crescimento, apesar do cumprimento da regra do saldo orçamental, da dívida e do ajustamento
estrutural, registou-se um desvio negativo na taxa de crescimento da despesa pública (ajustada). O cenário para
a evolução do rácio da dívida de Maastricht relativamente ao PIB aponta para a sua redução em 2018 e 2019.
Porém, verifica-se que a dívida em termos nominais continuou a aumentar em 2017 (de 240 963 M€ para 242
804 M€) e existem fatores de risco como a elevada exposição externa e o possível aumento das taxas de juro.
A despesa com pensões e complementos ascendeu a 26 000 M€ (16 485 M€ pagos pela segurança
social e 9515 M€ pela Caixa Geral de Aposentações), mais 1,4% do que em 2016. As pensões foram,
essencialmente, financiadas por receitas de quotizações dos beneficiários ativos e contribuições das entidades
empregadoras que totalizaram 15 999 M€, bem como por transferências do Orçamento do Estado, no montante
de 9724 M€.
Foram concedidos montantes significativos de apoios públicos, dos quais relevam os concedidos ao
sector financeiro (2937 M€), a diversas entidades públicas e privadas fora do perímetro orçamental (2592 M€) e
a título de benefícios fiscais (cuja despesa fiscal quantificada na Conta Geral do Estado ascendeu a 10 557 M€).
O saldo das receitas e despesas orçamentais decorrentes da nacionalização e reprivatização do Banco
Português de Negócios e da constituição e funcionamento das sociedades-veículo Parups, Parvalorem e
Parparticipadas ascendeu a -437 M€ (-4095 M€ desde 2011).
As responsabilidades contingentes por garantias do Estado totalizavam 21 546 M€, registando-se um
decréscimo de 3 059 M€ (12,4%).
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As responsabilidades contingentes resultantes das medidas de resolução aplicadas ao sector financeiro
poderão ter impactos significativos nas finanças públicas: aos 4953 M€ de empréstimos concedidos pelo Estado
ainda por reembolsar, poderão acrescer até 3890 M€ de financiamento do Estado através do mecanismo de
capitalização contingente do Novo Banco.
A Conta Geral do Estado reporta 1632 M€ de encargos públicos líquidos com parcerias público privadas
(10 282 M€ de 2011 a 2017), porém limita-se apenas a 32 parcerias, num universo de, pelo menos, mais 59
contratos de concessão. No Relatório do Orçamento do Estado de 2018, os encargos líquidos do sector público
com as parcerias entre 2018 e 2042 é estimado em 12 362 M€, representando as parcerias no sector rodoviário
83% deste montante e 69% dos estimados para 2017 (1714 M€).
O Orçamento e a Conta Geral do Estado não permitem identificar e avaliar as receitas e despesas
públicas associadas à política climática, apesar dos efeitos adversos que os fenómenos climáticos podem ter
nas finanças públicas e de terem sido adotados vários instrumentos de estratégia neste domínio.
CONSELHO ECONÓMICO E SOCIAL
Sobre a Conta Geral do Estado de 2017 o CES concluiu o seguinte:
A Conta Geral do Estado é um documento importante enquanto instrumento de avaliação da execução
orçamental, no entanto, o CES considera que a CGE ainda não é um documento acessível, nomeadamente ao
público menos especializado em matéria de finanças públicas.
Em 2017 as finanças públicas apresentaram uma evolução favorável devido ao comportamento da
economia, ao aumento do emprego e à diminuição do desemprego.
Esta evolução pode ser ilustrada pela diferença entre a taxa do aumento do PIB prevista no OE 2017, que
foi de 1,5%, e o valor verificado em 2017 de 2,7%, e ainda da diferença em relação ao valor deste indicador em
2016 (1,6%).
A evolução do enquadramento macroeconómico impulsionou o crescimento da receita fiscal, que,
conjugada com uma política de diminuição da despesa pública, originou um saldo global da Conta das
Administrações Públicas com uma evolução mais favorável do que o previsto. Para o CES este resultado é
relevante do ponto de vista contabilístico, mas deixa dúvidas sobre a sua incidência na qualidade dos serviços
públicos, nomeadamente transportes e cuidados de saúde.
O CES considera relevante uma política de gestão da dívida pública, que permita a diminuição dos
respetivos encargos e a melhoria do rácio da dívida pública em relação ao PIB. No que se refere ainda ao
endividamento, regista-se a continuação de prazos ainda longos nos pagamentos de entidades públicas a
empresas, assumindo particular acuidade a situação no sector da saúde.
O CES continua a considerar importante uma melhor clarificação sobre a renegociação dos contratos das
PPP, cujos riscos orçamentais e responsabilidades contingentes poderão atingir valores superiores a 380
milhões de euros.
De realçar a evolução favorável da situação financeira da Segurança Social. Manifesta, no entanto,
alguma preocupação no que se refere a algumas situações na proteção social aos desempregados e à
insuficiente cobertura da rede de serviços e equipamentos sociais, que carecem dos investimentos adequados,
sem os quais se poderá agravar o atual quadro demográfico e as perspetivas de desenvolvimento social.
UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL
Sobre a Conta Geral do Estado de 2017 a UTAO concluiu o seguinte:
Execução orçamental em Contabilidade Nacional
Em 2017, o saldo orçamental das Administrações Públicas em contabilidade nacional ascendeu a -3,0%
do PIB. Este resultado refletiu, em grande medida, o efeito de medidas de natureza temporária e/ou não
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recorrente, que contribuíram para onerar o saldo orçamental em 2,2 p.p. do PIB. Destaca-se, nomeadamente, a
operação de recapitalização da Caixa Geral de Depósitos.
O saldo orçamental registado em 2017 ficou aquém do objetivo definido para o conjunto do ano no
Orçamento do Estado aprovado pela Assembleia da República, o qual estabelecia uma meta de -1,6% do PIB
para o conjunto do ano. O incumprimento da meta orçamental em contas nacionais ficou a dever-se à operação
de recapitalização da Caixa Geral de Depósitos, cuja realização não se encontrava prevista no âmbito do
OE/2017. Excluindo esta operação, o saldo orçamental cifrou-se em -0,9% do PIB.
Execução orçamental em Contabilidade Pública
Ajustado pela UTAO dos fatores que limitam a comparabilidade homóloga no biénio 2016-2017, o saldo
global atingiu o valor -2809 M€. Esta cifra representa -1,4% do PIB, evidenciando uma melhoria homóloga de
2302 M€.
Durante o ano de 2017, a receita cresceu a um ritmo superior ao da despesa, relevando a desaceleração
desta, com reflexos na diminuição do peso da mesma na economia. Em 2017, a receita efetiva cresceu 4,6%,
sendo esta evolução determinada, em larga escala, pela evolução da receita fiscal e contributiva, enquanto a
despesa aumentou 1,5% da despesa, sobretudo com os contributos das outras despesas correntes e despesas
com pessoal, relevando a contenção da despesa durante o exercício de 2017. Com efeito, a redução do défice
resulta mais da desaceleração da despesa do que do crescimento da receita, com efeitos no peso de cada um
destes agregados no PIB.
O défice apurado na CGE representa também uma melhoria significativa face ao objetivo implícito no
Orçamento do Estado, com um desvio favorável de 2194 M€ face ao objetivo implícito, determinado pela
contenção da despesa, encontrando-se a receita em linha com o esperado. O saldo global ajustado de -2809
M€ representa um desvio favorável de 2194 M€ face ao saldo ajustado subjacente ao OE/2017. Este resultado
foi determinado pela subexecução da despesa, que se quedou aquém do objetivo do OE/2017, com um desvio
de -2185 M€, uma vez que a receita acabou o ano em linha com a previsão daquele referencial, com um desvio
marginal de +8 M€. A contenção da despesa (face ao objetivo do OE/2017) determina, assim, a redução do
défice orçamental, encontrando-se os desvios de maior magnitude nas rubricas investimento (-830 M€),
transferências correntes (-520 M€) e subsídios (-500 M€).
A UTAO analisou a utilização dos instrumentos de gestão orçamental do Ministério das Finanças (dotação
provisional, dotações centralizadas, cativações e reserva orçamental) face ao desvio da despesa (-2185
M€), para melhor aferir os seus efeitos sobre a execução orçamental de 2017, concluindo-se sobre a sua
importância na contenção da despesa. Destacam-se também os seguintes resultados:
a. Os instrumentos de gestão orçamental têm um papel relevante na poupança orçamental de 2017;
b. Em 2017, à semelhança de 2016, verifica-se uma suborçamentação das despesas com pessoal no
Ministério da Educação.
c. Conclui-se que a dotação para aquisição de bens e serviços parece adequada no seu conjunto, mas
permaneceu suborçamentada na área da saúde, com um peso muito expressivo de recurso a verbas
de gestão centralizada no Ministério das Finanças.
d. O reforço sistemático das despesas com pessoal no Ministério da Educação e a importância da
utilização dos instrumentos de gestão centralizada para gerir as aquisições de bens e serviços no
Ministério da Saúde sugerem situações de suborçamentação crónica que merecem um melhor
enquadramento em sede de orçamentação.
Dívida financeira
Em 2017, prosseguiu a recomposição no stock da dívida direta já observada no ano anterior, aumentando
o peso da dívida titulada a médio e longo prazo e da dívida pública detida pelas famílias, por contrapartida de
uma redução no peso da dívida às organizações internacionais.
Na ótica da contabilidade pública, a receita líquida de passivos financeiros obtida pelo subsector Estado
teve como principal finalidade o financiamento da despesa com ativos financeiros, destacando-se a
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recapitalização da Caixa Geral de Depósitos.
O rácio da dívida pública segundo o conceito de Maastricht situou-se em 124,8% do PIB no final de 2017,
refletindo uma descida de 4,4 p.p. face ao final de 2016.
A evolução do saldo orçamental e da dívida pública do sector das Administrações Públicas tem efeitos no
financiamento da economia portuguesa. O sector institucional das Administrações Públicas apresentou um
contributo negativo para o financiamento da economia portuguesa em 2017. Relativamente à decomposição do
sector privado, os sectores institucionais famílias e sociedades financeiras apresentaram capacidade de
financiamento em 2017, enquanto o sector institucional sociedades não financeiras registou necessidade de
financiamento. O peso da dívida externa no PIB desceu entre o final de 2016 e o final de 2017, o que contribuiu
para um aumento da posição líquida de investimento internacional (PII).
Dívidas não-financeiras das Administrações Públicas
A análise das obrigações a pagar não-financeiras das Administrações Públicas revela-se complexa tendo
em conta que a informação disponível é parcial, fragmentada e de comparabilidade intrassectorial limitada. A
existência de diversos planos de contas em uso no universo das Administrações Públicas reflete-se em
dificuldades na aplicação uniformizada do conceito de dívida não-financeira.
A análise à situação da dívida não-financeira das Administrações Públicas em 2017, revelou indícios da
suborçamentação que atinge há vários anos o SNS, afetando, em particular, os Hospitais EPE, que registaram
um incremento no stock total de dívida e de pagamentos em atraso, bem como uma deterioração do Prazo
Médio de Pagamento.
O stock de pagamentos em atraso aumentou em 2017, invertendo a tendência decrescente registada em
anos anteriores.
Os organismos sob a tutela do Ministério da Saúde e do Ministério da Cultura não atingiram os objetivos
para a redução do prazo médio de pagamento definidos para o ano de 2017, em contraste com a situação
verificada ao nível dos restantes Ministérios.
Riscos Orçamentais
Em 2017 foi dada continuidade à recapitalização das empresas do sector dos transportes públicos e das
infraestruturas, para melhorar as respetivas sustentabilidades financeiras e situações patrimoniais, prosseguido
o objetivo de promoção do equilíbrio operacional das empresas públicas.
A evolução da situação financeira do setor empresarial das Regiões Autónomas, em 2017, divergiu entre
os dois territórios: i) o Sector Empresarial da Região Autónoma da Madeira registou uma melhoria do seu
património líquido e dos resultados alcançados; ii) a situação financeira das entidades controladas pela Região
Autónoma dos Açores caracterizou-se por uma deterioração da sua estrutura financeira e pelo agravamento do
desempenho económico das entidades do sector público empresarial e das instituições públicas sem fins
lucrativos; os indicadores financeiros evidenciaram uma degradação da situação financeira das entidades
controladas e um maior recurso ao crédito como meio de financiamento preponderante.
Quanto à recapitalização das instituições de crédito portuguesas, e no âmbito do processo de
recapitalização da CGD, procedeu-se, no decurso de 2017, à conversão de 9000 Instrumentos de Capital
Elegível (ISE) (equivalentes a 900 M€) e dos juros vencidos e não pagos (no montante de 45,1 M€), em capital
social. Por seu lado, o BCP efetuou, em 9 de fevereiro de 2017, uma operação de recompra de ISE, no montante
de 700 M€.
Os riscos inerentes à reestruturação financeira das empresas do SEE materializaram-se, no caso das
EPR, através do reforço dos capitais próprios, por via da atribuição de dotações de capital e/ou conversão de
créditos do Estado. No caso das EPNR, a política prosseguida visou a recapitalização de algumas empresas
deficitárias, com o objetivo de as dotar com os recursos financeiros necessários à sua atividade no mercado.
No final de 2017, o total de garantias concedidas pelo Estado ascendia a 18 294 M€, dos quais 2800 M€
respeitavam à garantia de carteira, (dívida de um conjunto de instituições de crédito portuguesas que é garantida
pelo Estado). A dívida garantida pelo Estado às Entidades Públicas Reclassificadas ascendia a 11 260 M€ no
final de 2017, tendo aumentado 306 M€ face a dezembro de 2016.
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O sector rodoviário é aquele que representa o risco orçamental mais relevante no domínio das PPP.
Registou-se uma diminuição da dívida não-financeira da administração regional, acompanhada por uma
deterioração no saldo global ligeiramente inferior. A Região Autónoma da Madeira foi aquela que apresentou o
impacto orçamental mais relevante neste subsector, tendo o saldo orçamental registado uma diminuição de 156
M€. A Região Autónoma dos Açores registou um pequeno acréscimo da dívida não-financeira (+10 M€) e a
manutenção do saldo orçamental em linha com o observado no ano anterior.
O saldo global da Administração Local em 2017 diminuiu face ao ano anterior, registando-se, contudo,
uma redução da dívida não-financeira.
Regras de disciplina orçamental
Em 2017, o défice orçamental das Administrações Públicas em contabilidade nacional ficou, ainda que
marginalmente, aquém do limite de 3,0% do PIB instituído como valor de referência para o saldo orçamental no
Tratado da União Europeia, cifrando-se em 2,96% do PIB.
O saldo orçamental estrutural, que exclui o efeito do ciclo económico e das medidas de natureza
temporária e/ou não recorrente, fixou-se em -1,8% do PIB.
A avaliação global da Comissão Europeia, com base na variação do saldo estrutural e na regra da despesa
primária líquida, concluiu que o ajustamento implementado em 2017 pela economia portuguesa, em termos ex
post, evidenciou algum desvio face ao ajustamento anual recomendado de 0,6 p.p. do PIB, sem o classificar
como significativo.
A Comissão Europeia também considerou que Portugal cumpriu em 2017 a regra da dívida pública.
Foi cumprido o limite numérico do Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) definido na lei
orçamental para 2017. A UTAO conclui que, no ano de 2017, a despesa financiada por receitas gerais ascendeu
a 48 077 M€, cumprindo o limite numérico definido na revisão legal mais recente deste teto.
PARTE III – OPINIÃO DO RELATOR
O relator exime-se de manifestar a sua opinião política nesta sede sobre a Conta Geral do Estado relativa ao
ano de 2017, reservando-a para o debate em Plenário.
PARTE IV – CONCLUSÕES
A Assembleia da República é o órgão constitucionalmente competente para aprovar a Conta Geral do Estado,
incluindo a Conta da Segurança Social, suportando a sua apreciação pelo Parecer emitido pelo Tribunal de
Contas.
No exercício do seu poder de fiscalização e controlo político sobre a execução do Orçamento e Conta Geral
do Estado, incluindo da Segurança Social, a Assembleia da República procedeu às audições do Tribunal de
Contas e do Conselho Económico e Social, após a entrega dos respetivos Pareceres, bem como à audição do
Governo.
Foram ainda recebidos os pareceres da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e das Comissões
Parlamentares Permanentes, em função das suas áreas de competência.
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa considera estarem reunidas as
condições constitucionais e regimentais para a discussão e votação em Plenário do presente Relatório sobre a
Conta Geral do Estado de 2017, reservando-se a cada Grupo Parlamentar as suas posições finais para o debate
a ter lugar em Plenário.
Palácio de S. Bento, 10 de abril de 2019.
O Deputado relator, António Gameiro — A Presidente da Comissão, Teresa Leal Coelho.
Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PS, do CDS-PP, do PCP e do Deputado não inscrito
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Paulo Trigo Pereira e a abstenção do PSD, tendo-se registado a ausência do BE, na reunião da Comissão de
23 de abril de 2019.
——
COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
Parecer
I. Nota introdutória
Cumprindo o preceituado no artigo 162.º da Constituição da República, a Conta Geral do Estado de 2017
deu entrada no dia 02 de julho de 2018 na Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa.
Nos termos do artigo 205.º n.º 3 do Regimento da Assembleia da República, é a Comissão de Assuntos
Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias chamada a emitir parecer sobre a Conta Geral do Estado de
2017 no que à sua área de competência específica diz respeito.
II. Enquadramento geral
O Quadro 1 condensa a informação sobre a despesa consolidada da Administração Central, por programa
orçamental.
QUADRO 1 – Despesa consolidada da Administração Central por Programa Orçamental
Face ao orçamento corrigido abatido de cativos, a taxa de execução da despesa geral prevista para a
Administração Central foi de 94,1%. Nenhum dos programas orçamentais diretamente relevantes para as áreas
da competência da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias se encontra entre
os que evidenciaram maior peso na despesa.
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III. Análise sectorial
III.1. Administração Interna
Para um orçamento total – de atividades e de projetos – de 2048,7 milhões de euros, a despesa relativa ao
Ministério da Administração Interna atingiu, em 2017, 1965,3 milhões de euros, ou seja, uma execução do
orçamentado de 96%.
Nos Quadros 2 e 3 está apresentada uma síntese da evolução da despesa por classificação económica em
2017.
QUADRO 2 – Segurança Interna: Despesa por Classificação Económica
QUADRO 3 – Segurança Interna: Execução global por execução
Como se evidencia nestes dois quadros, essa despesa concentrou-se particularmente nas Forças e Serviços
de Segurança. Com efeito, os montantes despendidos com a PSP e da GNR foram responsáveis,
respetivamente, por 38,9% e 44% do total da execução do orçamento de atividades no PO 07, sendo, em ambos
os casos, o pagamento de despesas com pessoal e com aquisição de bens e serviços ocuparam a manifesta
maioria da despesa. E em ambos os casos a taxa de execução do orçamentado (e posteriormente corrigido) foi
de 98,4%.
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É digno de nota que as dotações iniciais para estas duas forças de segurança foram objeto de reforço. No
caso da PSP esse reforço, operado em quatro momentos sucessivos, atingiu os 71,6 milhões de euros, ao passo
que o da GNR, concretizado em três momentos, foi de 28 milhões de euros.
Igual ordem de grandeza de execução (93,8%) sucedeu com a Autoridade Nacional de Proteção Civil,
responsável por 7,4% da execução do programa orçamental em análise nesta secção.
III. 2. Justiça
A execução do PO 08 – «Justiça» – foi de 92,4% do orçamentado e corrigido para o setor. A despesa efetiva
consolidada cifrou-se em 1250,8 milhões de euros, isto é, 6,8 milhões acima da dotação inicial e 122,4 milhões
abaixo da dotação depois de corrigida.
A leitura dos Quadros 4 e 5 permite fazer uma análise detalhada desta despesa.
QUADRO 4 – Despesa por classificação económica do Ministério da Justiça
QUADRO 5 – Despesa por medidas do Programa PO08 («Justiça») (Milhões de euros)
Os agregados de despesa mais significativos foram, como se verifica, todos relativos à função de Segurança
e Obras Públicas, seja na sua componente de Administração e Regulamentação (43%), de sistema judiciário
(31,1%) ou de sistema prisional, de reinserção social e de menores (16,9%).
Em termos de recursos humanos, os recursos afetos ao Ministério da Justiça aumentaram 2%, sendo que
DGAJ (29,3%), DGRSP (25,8%), IRN (20%) e PJ (9,4%) são os organismos com uma percentagem maior de
recursos humanos (84, 5%).
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IV. Opinião do Deputado relator
Nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República, o signatário do presente
relatório entende, neste parecer, não manifestar a sua opinião política pessoal sobre a Conta Geral do Estado
de 2017 nas matérias específicas referidas neste parecer.
V. Conclusões
A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que o presente
relatório sobre a Conta Geral do Estado de 2107 deve ser presente à Comissão de Orçamento, Finanças e
Modernização Administrativa, de acordo com o estipulado no artigo 206.º, n.º 1, c) do Regimento da Assembleia
da República.
Palácio de S. Bento, 30 de janeiro de 2019.
O Deputado relator, José Manuel Pureza — O Vice-Presidente da Comissão, José Silvano.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência de Os Verdes, na reunião da
Comissão de 30 de janeiro de 2019.
——
COMISSÃO DE NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E COMUNIDADES PORTUGUESAS
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião da Deputada autora do parecer
Parte III – Conclusões
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota Introdutória
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA), em conformidade com o n.º
3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, remeteu à Comissão de Negócios Estrangeiros e
Comunidades Portuguesas a Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2017, sendo esta acompanhada pelo
Parecer do Tribunal de Contas e pelo Parecer do Conselho Económico e Social. A Comissão de Negócios
Estrangeiros e Comunidades Portuguesas elabora um Parecer relativo às suas áreas de competência, que será
posteriormente incluído no relatório final da COFMA.
Para a análise do CGE de 2017 importa ter presente que a Lei do Orçamento do Estado para 2017 (Lei
48/2016 de 28 dezembro 2016) foi aprovada pela Assembleia da República em 29 de novembro 2016, tendo a
mesma entrado em vigor a 1 de janeiro de 2017.
2. Análise do relatório da CGE
Contexto Macroeconómico
O relatório da Conta Geral do Estado apresenta uma análise do contexto macroeconómico global que serve
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de enquadramento à avaliação do desempenho da execução orçamental do Estado em 2017. O presente
parecer, não sendo exaustivo nem pretendendo ser uma reprodução do documento em análise, tenta focar-se
nos principais indicadores apresentados, reproduzindo, quando oportuno, os quadros constantes do relatório.
Refere o documento em análise que a conjuntura económica internacional em 2017 foi positiva, com um
crescimento global de 3,8%, crescendo dos 3,2% de 2016. Os principais fatores que explicam o crescimento
económico internacional em 2017 são os seguintes:
Aceleração das economias avançadas, em particular dos EUA, Japão e da União Europeia, apesar de o
Reino Unido ter registado o PIB mais baixo dos últimos 5 anos, devido à incerteza inerente do Brexit. A Rússia
e o Brasil saíram da recessão e a China cresceu mais do que o esperado.
Aceleração do comércio mundial para 4,9%, o valor mais alto desde 2012, em parte decorrente das trocas
entre as economias emergentes do continente asiático.
Aumento de taxa de inflação nas economias avançadas, tendo-se registado uma taxa de inflação média
na zona euro de 1,5%, subindo de 0,2% em 2016.
Depois de anos em quebra, o preço do petróleo Brent, este aumentou para se fixar nos 49€/bbl.
O quadro anterior reproduz a evolução dos principais indicadores da economia internacional no período em
análise.
A evolução dos indicadores macroeconómicos mundiais reflete-se também na evolução da economia da
zona euro, cujo PIB teve o maior crescimento da década, cresceu de 1,6% em 2016 para 2,4% em 2017. Este
crescimento da economia da zona euro explica-se tendo em conta os seguintes fatores:
Aceleração das exportações com uma procura externa sólida;
Evolução da procura interna, beneficiando da redução do endividamento das famílias, decorrente também
do aumento do emprego;
Melhoria das condições de financiamento dos agentes económicos, tendo em conta as políticas
monetárias não convencionais do BCE;
Quanto à economia nacional, esta registou uma taxa de crescimento de 2,7%, tendo acelerado
relativamente a 2016 (1,6%) e convergido, pela primeira vez há já uma década, com a União Europeia. Os
principais indicadores económicos que explicam esta evolução são:
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Dinamismo do investimento, com crescimento de 9,2%, mais 7,7 p.p. do que em 2016. Sectores de
maior investimento foram a construção, equipamento de transporte e as máquinas e equipamentos;
Intensificação da procura interna, refletida no aumento do consumo privado para 2,3%, mais 0,2 p.p.
do que em 2016. O endividamento das famílias desceu para 69,4% PIB, tendo diminuído 3,1 p.p., relativamente
ao ano anterior.
Aceleração das exportações, que cresceram para 7,9% relativamente aos 4,4% em 2016, muito em
virtude das exportações de serviços (10,9%), em particular do turismo, ao mesmo tempo que o crescimento das
importações também se fez sentir, mantendo-se estas nos 7,9%.
O mercado de trabalho continuou a registar melhorias com uma descida acentuada na taxa de
desemprego que chegou aos 8,9%, em comparação com os 11,1% verificados em 2016.
O quadro seguinte assinala a variação das principais componentes do PIB:
Análise Sectorial – Representação Externa
O Programa orçamental de Representação visa potenciar a política externa como instrumento de afirmação
de Portugal no Mundo em torno de vários eixos de intervenção: Política europeia, Relações multilaterais,
Relações bilaterais, Promoção da língua e cultura portuguesas, Cooperação para o desenvolvimento,
Comunidades Portuguesas e Internacionalização da economia
Refere o relatório da CGE que o orçamento do Ministério dos Negócios Estrangeiros verificou uma taxa de
execução de 94,3%, equivalente a €368,8 milhões, 4% superior à registada em 2016.
O orçamento corrigido chegou aos €391,1 milhões, o que reflete o esforço da reversão total dos salários
ocorrida durante o ano, os reforços de créditos especiais (3,6 milhões no orçamento do Fundo para as Relações
Internacionais (FRI) e 3,3 milhões no orçamento do Instituto Camões (CICL)), e as descativações (€3 milhões
para visitas de Estado, 2,2 milhões nas contribuições e quotizações para as organizações internacionais). O
relatório refere que no ano de 2017 foram pagas contribuições e quotizações para as organizações
internacionais num total de €76,9 milhões e que 84% desses encargos dizem respeito à ONU e à NATO.
No que respeita à execução orçamental do MNE por natureza de despesa, são sublinhados os seguintes
elementos:
50% da execução orçamental é destinado às despesas com pessoal;
12,7% da execução corresponde a aquisições de bens e serviços, que incluem pagamento de rendas dos
serviços externos de cerca de €13 milhões.
29,8% corresponde às transferências correntes, das quais 69% relativas ao pagamento de contribuições
e quotizações.
O quadro abaixo reproduzido permite observar a execução orçamental por classificação económica.
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Passando à análise da despesa por medidas, na medida «serviços gerais – negócios estrangeiros» inclui-se
a maior parcela da despesa, com 74,2% do total, uma vez que nesta categoria cabem todos os serviços
integrados do MNE, o orçamento de projetos, o orçamento do FRI, uma parte das contribuições e quotizações
para organizações internacionais e grande parte das atividades do Instituto Camões. Na medida «serviços gerais
– cooperação económica externa» incluem-se as despesas destinadas à cooperação, integrando parte do
orçamento do Instituto Camões e parte das contribuições e quotizações, o que corresponde a 17,7% do total da
despesa. A medida «serviços gerais – diversas não especificadas» inclui o orçamento da AICEP, que
corresponde a 7,8% do total.
O quadro em baixo reproduzido demonstra a distribuição da despesa por medida:
Refere o relatório da Conta Geral do Estado que a execução orçamental de 2017 cobriu toda a despesa do
Programa Representação Externa e que reflete os seguintes elementos:
«Diminuição da execução nos projetos de investimento da Secretaria-Geral;
A execução em Visitas Estado e Equiparadas aumentou em 22,2% face a 2016, o que exigiu o reforço da
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dotação orçamental desta orgânica para acomodação dos seus encargos;
A execução global do Camões (CICL) situou-se nos 97%
Analisando o orçamento do CICL em Receitas Gerais, o Ensino de Português no Estrangeiro evidencia
o maior peso relativo entre todas as atividades (60,2%), seguido da área de Cooperação Internacional
(14,7%);
O financiamento comunitário do CICL, diretamente relacionada com os projetos de Cooperação,
apresentou uma taxa de execução de 84%;
A execução do CICL em 2017 foi superior à execução de 2016 em 4 milhões de euros (7%), com
particular incidência no financiamento com receita proveniente do FRI (transferências no âmbito da AP) e no
financiamento comunitário, com um acréscimo de 1,5 milhões de euros e 2,9 milhões de euros, respetivamente.»
Auditorias às Funções de Soberania/Defesa
Nos termos da Lei de Enquadramento Orçamental e ao abrigo das auditorias solicitadas pela Assembleia da
República ao Tribunal de Contas ou das auditorias determinadas ao Governo, não constam auditorias ao MNE.
Parecer do Tribunal de Contas
No parecer do Tribunal de Contas relativo à Conta Geral do Estado de 2017, são elencadas 57
recomendações ao Governo, no que respeita em particular «ao nível de fiabilidade das demonstrações
orçamentais e dos elementos patrimoniais», aos sistemas de gestão e controlo (19 novas recomendações neste
âmbito) e à «necessidade de ser reforçada a informação e transparência da CGE».
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
A Deputada autora do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a iniciativa
em análise.
PARTE IV – CONCLUSÕES
1. A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu, nos termos legais e
regimentais aplicáveis, à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas a Conta Geral do
Estado de 2017, acompanha dos pareceres do Tribunal de Contas e Conselho Económico e Social, para efeitos
de elaboração de parecer nas áreas de sua competência.
2. A Conta Geral do Estado de 2017 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos prazos
legais aplicáveis.
3. Em face do exposto, a Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas entende que o
presente parecer se encontra em condições de ser remetido, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 206.ºdo
Regimento da Assembleia da República à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização
Administrativa.
Palácio de S. Bento, 22 de janeiro de 2019.
A Deputada autora do parecer, Lara Martinho — O Presidente da Comissão, Sérgio Sousa Pinto.
Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PSD, do PS, do CDS-PP e do PCP, tendo-se registado
a ausência do BE, na reunião da Comissão de 22 de janeiro de 2019.
——
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COMISSÃO DE DEFESA NACIONAL
Parecer
Índice
Parte I – Nota introdutória
Parte II – Considerandos
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA), em conformidade com o n.º
3 do artigo 5.º do Regimento da Assembleia da República, remeteu à Comissão de Defesa Nacional a Conta
Geral do Estado relativa ao ano de 2017, sendo esta acompanhada pelo Parecer do Tribunal de Contas e pelo
Parecer do Conselho Económico e Social. A Comissão de Defesa Nacional elabora um Parecer relativo às suas
áreas de competência, que será posteriormente incluído no relatório final da COFMA.
Para a análise do CGE de 2017 importa ter presente que a Lei do Orçamento do Estado para 2017 (Lei
48/2016, de 28 dezembro 2016) foi aprovada pela Assembleia da República em 29 de novembro 2016, tendo a
mesma entrado em vigor a 1 de janeiro de 2017.
Ao abrigo da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do Estado
deve ser apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao que respeita e, nestes termos, a Conta
Geral do Estado de 2017 foi recebida na Assembleia da República a 7 de julho de 2018.
Assim, cumpre-se o disposto no n.º 3 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República que define
que os serviços da Assembleia da República procedem a uma análise técnica da Conta Geral do Estado,
discriminada por áreas de governação remetendo-a à comissão parlamentar competente em razão da matéria.
PARTE II – CONSIDERANDOS
1. Contexto Macroeconómico
O relatório da Conta Geral do Estado apresenta uma análise do contexto macroeconómico global que serve
de enquadramento à avaliação do desempenho da execução orçamental do Estado em 2017. O presente
parecer, não sendo exaustivo nem pretendendo ser uma reprodução do documento em análise, tenta focar-se
nos principais indicadores apresentados, reproduzindo, quando oportuno, os quadros constantes do relatório.
Refere o documento em análise que a conjuntura económica internacional em 2017 foi positiva, com um
crescimento global de 3,8%, face aos 3,2% de 2016. Os principais fatores que explicam o crescimento
económico internacional em 2017 são os seguintes:
Aceleração das economias avançadas, em particular dos EUA, Japão e da União Europeia, apesar de o
Reino Unido ter registado o PIB mais baixo dos últimos 5 anos, devido à incerteza inerente do Brexit. A Rússia
e o Brasil saíram da recessão e a China cresceu mais do que o esperado.
Aceleração do comércio mundial para 4,9%, o valor mais alto desde 2012, em parte decorrente das trocas
entre as economias emergentes do continente asiático.
Aumento de taxa de inflação nas economias avançadas, tendo-se registado uma taxa de inflação média
na zona euro de 1,5%, subindo de 0,2% em 2016.
Depois de anos em quebra, o preço do petróleo Brent aumentou para se fixar nos 49€/bbl:
O quadro anterior reproduz a evolução dos principais indicadores da economia internacional no período em
análise.
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A evolução dos indicadores macroeconómicos mundiais reflete-se também na evolução da economia da
zona euro, cujo PIB teve o maior crescimento da década, cresceu de 1,6% em 2016 para 2,4% em 2017. Este
crescimento da economia da zona euro explica-se tendo em conta os seguintes fatores:
Aceleração das exportações com uma procura externa sólida;
Evolução da procura interna, beneficiando da redução do endividamento das famílias, decorrente também
do aumento do emprego;
Melhoria das condições de financiamento dos agentes económicos, tendo em conta as políticas
monetárias não convencionais do BCE.
Quanto à economia nacional, esta registou uma taxa de crescimento de 2,7%, tendo acelerado
relativamente a 2016 (1,6%) e convergido, pela primeira vez há já uma década, com a União Europeia. Os
principais indicadores económicos que explicam esta evolução são:
Dinamismo do investimento, com crescimento de 9,2%, mais 7,7 p.p. do que em 2016. Sectores de
maior investimento foram a construção, equipamento de transporte e as máquinas e equipamentos;
Intensificação da procura interna, refletida no aumento do consumo privado para 2,3%, mais 0,2 p.p.
do que em 2016. O endividamento das famílias desceu para 69,4% PIB, tendo diminuído 3,1 p.p., relativamente
ao ano anterior.
Aceleração das exportações, que cresceram para 7,9% relativamente aos 4,4% em 2016, muito em
virtude das exportações de serviços (10,9%), em particular do turismo, ao mesmo tempo que o crescimento das
importações também se fez sentir, mantendo-se estas nos 7,9%.
O mercado de trabalho continuou a registar melhorias com uma descida acentuada na taxa de desemprego
que chegou aos 8,9%, em comparação com os 11,1% verificados em 2016.
A variação das principais componentes do PIB é retratada no quadro 2, que se reproduz:
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2. Análise Sectorial – Defesa Nacional
A Conta Geral do Estado 2017 refere que o relatório do Governo sobre o Orçamento do Estado para 2017
balizou a atividade do Ministério da Defesa Nacional (MDN) em torno de quatro grandes eixos de ação:
Valorizar os Recursos Humanos e Materiais Adequados ao Exercício de Funções na Área da Defesa
Nacional;
Dinamizar a Componente Externa da Defesa;
Estimular a Indústria de Defesa;
Divulgação e Aproximação da Defesa Nacional a todos os Cidadãos.
Refere o relatório da CGE 2017 que o Orçamento do Ministério da Defesa Nacional, no que respeita à
execução ao nível dos recursos financeiros, apresentou uma despesa efetiva consolidada de 1 973,1 milhões
de euros, o que representou 87,8% da dotação corrigida global.
Assim, do montante global das despesas executadas, 1275,2 milhões de euros são relativos a despesas com
pessoal, correspondendo a cerca de 56,7% face a o orçamento corrigido global, sendo que dos restantes 698
milhões de euros executados, mais de 29,6% são relativos a despesas de investimento.
Acresce referir que, de acordo com a CGE 2017, o montante apresentando em despesas com pessoal no
orçamento corrigido está influenciado pelas dotações adstritas às Forças Nacionais Destacadas (FND), porque
o montante a estas destinado está inscrito, inicialmente, no orçamento da Secretaria-Geral do Ministério da
Defesa Nacional, no agrupamento de outras despesas correntes, sendo transferido durante a execução para o
EMGFA e respetivos Ramos, reforçando, por isso, por esta via, o agrupamento das despesas com pessoal.
Ao nível dos Recursos Humanos, de acordo com o Relatório da CGE 2017, o final do ano de 2017, o efetivo
total das Forças Armadas cifrava-se em 30 510 militares, dos quais 27 375 estavam na efetividade de serviço e
3 135 encontravam-se foram da efetividade de serviço. Comparativamente com a estrutura de valores registada
em 2016, registou-se uma redução em todas as situações: na efetividade de serviço, a diminuição foi de 1576
militares (-5,4%), fora da efetividade de serviço foi de 640 (-17%) o que, em termos globais, se traduz numa
redução de 2216 (-6,8%).
O quadro 135, abaixo reproduzido, expõe o Orçamento e respetiva execução consolidada por classificação
económica:
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O documento em análise refere que em 2017, o MDN prosseguiu a concretização das orientações
preconizadas no Programa do governo sobre a Defesa Nacional, exigindo que associado ao cumprimento da
missão seja associado também um rigoroso e atempado controlo orçamental.
Assim, de acordo com o mesmo relatório, assente no planeamento de defesa e nas capacidades do seu
principal instrumento, as Forças Armadas, e tendo como missão primordial a defesa dos objetivos vitais de
Portugal enquanto Estado soberano, independente e seguro, a ação do Governo pautou-se pela gestão eficiente
e otimizada dos recursos disponíveis, promovendo uma abordagem de rigor e racionalidade na gestão e
afetação dos recursos, garantindo o investimento, numa visão de eficácia a longo prazo, e dignificando o
exercício de funções na área da Defesa Nacional.
O quadro que segue é elucidativo da despesa por medidas do Programa, do qual se destaca, como referido
no início desta análise setorial, a medida «Forças Armadas», que representa 87,6% da despesa total.
Em relação à gestão de cativos, no geral, relativamente à Aquisição de bens e serviços, foram efetuados
descativos que ascenderam a 502,1 milhões de euros. De entre os programas com maior volume de descativos
neste agrupamento, está o da Defesa, com 50 milhões de euros. A contribuir para estes valores, destacam-se
os Estaleiros Navais de Viana do Castelo, SA (35,3 milhões de euros), e a Força Aérea (13,8 milhões de euros)
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como entidades onde se verificou maior volume de descativações. Na Força Aérea, a descativação teve como
objetivo assegurar despesas com combustível, peças, e, ainda, o reforço de dotações relativas a pensões de
reforma.
Da análise do documento e da execução das medidas, pode-se concluir que a valorização dos recursos
humanos foi essencial na ação política do Ministério da Defesa Nacional. Desta forma, as despesas com pessoal
representam 56,75 do orçamento corrigido global, merecendo também realce a importância atribuída ao
desenvolvimento sustentável da ação social complementar, à operacionalização do Hospital das Forças
Armadas, à prioridade devida ao apoio social e à assistência na doença, com especial atenção aos Deficientes
das Forças Armadas e aos Antigos Combatentes e, para a concretização de elevados padrões de qualificação
de todo o efetivo, mereceu igualmente destaque a atenção dada ao ensino militar em todos os seus vetores de
desenvolvimento e, em especial, ao Instituto Universitário Militar.
Também se regista o elevado esforço na promoção das capacidades e modernização dos equipamentos da
Defesa Nacional, preocupação que encontra reflexo, aliás, ao nível da Lei de Programação Militar, que
contemplou já para 2017 um aumento de 20 milhões de euros face ao ano anterior, merecendo realce a não
cativação destas verbas, conforme previsto na própria Lei de Programação Militar.
No âmbito da dinamização da Componente Externa da Defesa, constata-se que o Governo pretendeu
reforçar o financiamento às Forças Nacionais Destacadas (FND), de modo a aumentar a eficácia na resposta
às exigências impostas pela imprevisibilidade das ameaças atuais, seja através do quadro estratégico de
alianças, seja no reforço da luta contra o terrorismo. Este compromisso revelou a promoção de uma estratégia
global de afirmação de Portugal no plano internacional. Assim, a manutenção da dotação orçamental ao nível
da cooperação técnico-militar refletida neste orçamento, criou condições para a promoção de uma cultura de
melhoria sistemática desta cooperação, incentivando a promoção de novas abordagens no âmbito multilateral
da CPLP, ou a nível bilateral.
Relativamente ao estímulo à indústria de Defesa, o documento realça que o Governo reconheceu a
necessidade estratégica de uma indústria de defesa nacional, ou com forte componente nacional, como
instrumento relevante para garantir a autonomia e a capacidade de atuação das Forças Armadas. Nesse sentido,
a atuação do MDN pautou-se pela gestão das participações públicas na indústria de defesa, sempre numa ótica
de incremento do seu valor acrescentado, não só para a própria defesa, como para a economia Políticas
Setoriais para 2017 e Recursos Financeiros 218 Conta Geral do Estado de 2017 em geral, contribuindo para a
sua internacionalização numa ótica de mercado.
Por fim, no que diz respeito à divulgação e aproximação da Defesa Nacional a todos os cidadãos, o relatório
da CGE 2017 releva que o desenvolvimento de uma política de comunicação eficaz e aberta aos cidadãos, que
aproxime a Defesa Nacional de todos os cidadãos, é opção fundamental deste Governo. Essa lógica passa pela
perceção e aprofundamento da compreensão das diferentes vertentes de atuação nacional, nas quais a Defesa
Nacional representa um papel importante, no reforço da responsabilidade individual e coletiva, e consequente
reforço do escrutínio-cidadão.
3. Auditorias às Funções de Soberania/Defesa
Nos termos da Lei de Enquadramento Orçamental e ao abrigo das auditorias solicitadas pela Assembleia da
República ao Tribunal de Contas ou das auditorias determinadas ao Governo, não constam auditorias ao
Ministério da Defesa Nacional.
4. Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2017
No parecer do Tribunal de Contas relativo à Conta Geral do Estado de 2017, são elencadas 60
recomendações ao Governo, no que respeita em particular «ao nível de fiabilidade das demonstrações
orçamentais e dos elementos patrimoniais», aos sistemas de gestão e controlo (19 novas recomendações neste
âmbito) e à «necessidade de ser reforçada a informação e transparência da CGE».
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PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
A análise da Conta Geral do Estado é um procedimento habitual das comissões parlamentares. Em cada
ano é elaborado um relatório, por cada área, num processo que se transformou numa rotina.
A questão que se colocou à relatora, no momento de deixar ou não a sua opinião, foi a de ponderar sobre os
métodos seguidos e a consequência que deles se retira.
Se para a elaboração dos orçamentos anuais do Estado há uma preocupação pela audição dos titulares
governativos, perante o exercício, o executado, só se constata numa visão quase burocrática, a relatora entende
que deveria ser ponderado garantir um debate consequente e politicamente válido, que ajudasse a entender
melhor um documento, eminentemente técnico de grande importância.
Nesta curta opinião a deputada relatora mais não pretende que deixar um sinal para um outro desempenho
da Assembleia da República na fiscalização da atividade governativa.
PARTE IV – CONCLUSÕES
1. A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu, nos termos legais e
regimentais aplicáveis, à Comissão de Defesa Nacional a Conta Geral do Estado de 2017, acompanha dos
pareceres do Tribunal de Contas e Conselho Económico e Social, para efeitos de elaboração de parecer nas
áreas de sua competência.
2. A Conta Geral do Estado de 2017 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos prazos
legais aplicáveis.
3. Em face do exposto, a Comissão de Defesa Nacional entende que o presente parecer se encontra em
condições de ser remetido, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa.
Palácio de S. Bento, 30 de janeiro de 2019.
O Deputado autor do parecer, Maria da Luz Rosinha — O Presidente da Comissão, Marco António Costa.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, na reunião da
Comissão de 6 de fevereiro de 2019.
——
COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião da Deputada autora do parecer
Parte III – Conclusões
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota Introdutória
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA), em conformidade com o n.º
3 do artigo 5.º do Regimento da Assembleia da República, remeteu à Comissão de Assuntos Europeus a Conta
Geral do Estado relativa ao ano de 2017, sendo esta acompanhada pelo Parecer do Tribunal de Contas e pelo
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Parecer do Conselho Económico e Social. A Comissão de Assuntos Europeus elabora um Parecer relativo às
suas áreas de competência, que será posteriormente incluído no relatório final da COFMA.
Para a análise do CGE de 2017 importa ter presente que a Lei do Orçamento do Estado para 2017 (Lei n.º
48/2016 de 28 dezembro 2016) foi aprovada pela Assembleia da República em 29 de novembro 2016, tendo a
mesma entrado em vigor a 1 de janeiro de 2017.
2. Análise do relatório da CGE
Contexto Macroeconómico
O relatório da Conta Geral do Estado apresenta uma análise do contexto macroeconómico global que serve
de enquadramento à avaliação do desempenho da execução orçamental do Estado em 2017. O presente
parecer, não sendo exaustivo nem pretendendo ser uma reprodução do documento em análise, tenta focar-se
nos principais indicadores apresentados, reproduzindo, quando oportuno, os quadros constantes do relatório.
Refere o documento em análise que a conjuntura económica internacional em 2017 foi positiva, com um
crescimento global de 3,8%, crescendo dos 3,2% de 2016. Os principais fatores que explicam o crescimento
económico internacional em 2017 são os seguintes:
Aceleração das economias avançadas, em particular dos EUA, Japão e da União Europeia, apesar de o
Reino Unido ter registado o PIB mais baixo dos últimos 5 anos, devido à incerteza inerente do Brexit. A Rússia
e o Brasil saíram da recessão e a China cresceu mais do que o esperado.
Aceleração do comércio mundial para 4,9%, o valor mais alto desde 2012, em parte decorrente das trocas
entre as economias emergentes do continente asiático.
Aumento de taxa de inflação nas economias avançadas, tendo-se registado uma taxa de inflação média
na zona euro de 1,5%, subindo de 0,2% em 2016.
Depois de anos em quebra, o preço do petróleo Brent, este aumentou para se fixar nos 49€/bbl.
O quadro anterior reproduz a evolução dos principais indicadores da economia internacional no período em
análise.
A evolução dos indicadores macroeconómicos mundiais reflete-se também na evolução da economia da
zona euro, cujo PIB teve o maior crescimento da década, cresceu de 1,6% em 2016 para 2,4% em 2017. Este
crescimento da economia da zona euro explica-se tendo em conta os seguintes fatores:
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Aceleração das exportações com uma procura externa sólida;
Evolução da procura interna, beneficiando da redução do endividamento das famílias, decorrente também
do aumento do emprego;
Melhoria das condições de financiamento dos agentes económicos, tendo em conta as políticas
monetárias não convencionais do BCE;
Quanto à economia nacional, esta registou uma taxa de crescimento de 2,7%, tendo acelerado
relativamente a 2016 (1,6%) e convergido, pela primeira vez há já uma década, com a União Europeia. Os
principais indicadores económicos que explicam esta evolução são:
Dinamismo do investimento, com crescimento de 9,2%, mais 7,7 p.p. do que em 2016. Sectores de
maior investimento foram a construção, equipamento de transporte e as máquinas e equipamentos;
Intensificação da procura interna, refletida no aumento do consumo privado para 2,3%, mais 0,2 p.p.
do que em 2016. O endividamento das famílias desceu para 69,4% PIB, tendo diminuído 3,1 p.p., relativamente
ao ano anterior.
Aceleração das exportações, que cresceram para 7,9% relativamente aos 4,4% em 2016, muito em
virtude das exportações de serviços (10,9%), em particular do turismo, ao mesmo tempo que o crescimento das
importações também se fez sentir, mantendo-se estas nos 7,9%.
O mercado de trabalho continuou a registar melhorias com uma descida acentuada na taxa de
desemprego que chegou aos 8,9%, em comparação com os 11,1% verificados em 2016.
O quadro seguinte assinala a variação das principais componentes do PIB:
Análise Sectorial – Representação Externa
Refere o relatório da CGE que o orçamento do Ministério dos Negócios Estrangeiros verificou uma taxa de
execução de 94,3%, equivalente a €368,8 milhões, 4% superior à registada em 2016.
O orçamento corrigido chegou aos €391,1 milhões, o que reflete o esforço da reversão total dos salários
ocorrida durante o ano, os reforços de créditos especiais (3,6 milhões no orçamento do Fundo para as Relações
Internacionais (FRI) e 3,3 milhões no orçamento do Instituto Camões (CICL)), e as descativações (€3 milhões
para visitas de Estado, 2,2 milhões nas contribuições e quotizações para as organizações internacionais). O
relatório refere que no ano de 2017 foram pagas contribuições e quotizações para as organizações
internacionais num total de €76,9 milhões e que 84% desses encargos dizem respeito à ONU e à NATO.
No que respeita à execução orçamental do MNE por natureza de despesa, são sublinhados os seguintes
elementos:
50% da execução orçamental é destinado às despesas com pessoal;
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12,7% da execução corresponde a aquisições de bens e serviços, que incluem pagamento de rendas dos
serviços externos de cerca de €13 milhões.
29,8% corresponde às transferências correntes, das quais 69% relativas ao pagamento de contribuições
e quotizações.
O quadro abaixo reproduzido permite observar a execução orçamental por classificação económica.
Passando à análise da despesa por medidas, na medida «serviços gerais – negócios estrangeiros» inclui-se
a maior parcela da despesa, com 74,2% do total, uma vez que nesta categoria cabem todos os serviços
integrados do MNE, o orçamento de projetos, o orçamento do FRI, uma parte das contribuições e quotizações
para organizações internacionais e grande parte das atividades do Instituto Camões. Na medida «serviços gerais
– cooperação económica externa» incluem-se as despesas destinadas à cooperação, integrando parte do
orçamento do Instituto Camões e parte das contribuições e quotizações, o que corresponde a 17,7% do total da
despesa. A medida «serviços gerais – diversas não especificadas» inclui o orçamento da AICEP, que
corresponde a 7,8% do total.
O quadro em baixo reproduzido demonstra a distribuição da despesa por medida:
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Refere o relatório da Conta Geral do Estado que a execução orçamental de 2017 cobriu toda a despesa do
Programa Representação Externa e que reflete os seguintes elementos:
«Diminuição da execução nos projetos de investimento da Secretaria-Geral;
A execução em Visitas Estado e Equiparadas aumentou em 22,2% face a 2016, o que exigiu o reforço da
dotação orçamental desta orgânica para acomodação dos seus encargos;
A execução global do Camões (CICL) situou-se nos 97%;
Analisando o orçamento do CICL em Receitas Gerais, o Ensino de Português no Estrangeiro evidencia
o maior peso relativo entre todas as atividades (60,2%), seguido da área de Cooperação Internacional
(14,7%);
O financiamento comunitário do CICL, diretamente relacionada com os projetos de Cooperação,
apresentou uma taxa de execução de 84%;
A execução do CICL em 2017 foi superior à execução de 2016 em 4 milhões de euros (7%), com
particular incidência no financiamento com receita proveniente do FRI (transferências no âmbito da AP) e no
financiamento comunitário, com um acréscimo de 1,5 milhões de euros e 2,9 milhões de euros, respetivamente.»
Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia
No que respeita aos fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia, estes tiveram um saldo global de
€2196,3 milhões, um acréscimo de 50,3% face a 2016. Para tal contribuiu o aumento das transferências da UE
para Portugal em 18,7% correspondente a €595 milhões, devido aos aumentos nos FEDER, FSE e FEAGA,
com acréscimos de 60,8%, 45,3% e 6,9% respetivamente. Refere o relatório, que este saldo positivo decorrente
dos vários fundos, deve-se «ao incremento significativo na execução dos Programas Operacionais do Portugal
2020, bem como ao recebimento de montantes de pré-financiamento, tendo ainda, no final do ano, sido
recebidos os saldos finais de 3 PO do QREN (FEDER) e dos 4 PO do QREN (FSE).»
O relatório faz referência ao facto de Portugal ter recebido €1,5 milhões a título de adiantamento do Fundo
de Solidariedade da UE, na sequência da decisão da Comissão Europeia de apoiar os esforços de reconstrução
após os incêndios florestais de 2017.
Destaca-se ainda, no que respeita às transferências europeias, o programa Erasmus+ e os Fundos de
Segurança e Fronteiras Europeias (FSFE), pela sua expressão financeira, já que estes representaram o
recebimento de €49,3 milhões e €8,7 milhões, respetivamente, num total de cerca de 58 milhões de euros.
Sobre estes fundos, refere o relatório que «Erasmus+ é o programa da União Europeia (UE) nos domínios
da educação, formação, juventude e desporto para o período de 2014-2020, sendo gerido diretamente por esta,
havendo nos diversos Estados-membros entidades de gestão que não estão incluídas nas estruturas de
governação dos Acordos de Parceria para o período 2014-2020. Já os FSFE, constituídos pelo Fundo Asilo,
Migração e Integração (FAMI) e o Fundo para a Segurança Interna (FSI), representam uma prioridade resultante
dos desafios decorrentes das tensões geopolíticas – neste âmbito destaca-se: o financiamento de ações como
a ajuda de emergência, a recolocação, o controlo de fronteiras, a reinstalação e o regresso e a integração de
refugiados e requerentes de asilo; o financiamento de ações e iniciativas que visam uma União da Segurança
(exemplo da luta contra as ciberameaças e a radicalização); a criação do Corpo Europeu de Solidariedade que
reunirá jovens de toda a UE para trabalho voluntário de forma a responder a situações de crise; e o financiamento
de ajuda humanitária.»
Auditorias às Funções de Soberania/Defesa
Nos termos da Lei de Enquadramento Orçamental e ao abrigo das auditorias solicitadas pela Assembleia da
República ao Tribunal de Contas ou das auditorias determinadas ao Governo, não constam auditorias ao MNE.
Parecer do Tribunal de Contas
No parecer do Tribunal de Contas relativo à Conta Geral do Estado de 2017, são elencadas 57
recomendações ao Governo, no que respeita em particular «ao nível de fiabilidade das demonstrações
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orçamentais e dos elementos patrimoniais», aos sistemas de gestão e controlo (19 novas recomendações neste
âmbito) e à «necessidade de ser reforçada a informação e transparência da CGE».
Parecer do Conselho Económico e Social
No Parecer do Conselho Económico e Social sobre a Conta Geral do Estado de 2017, este conclui que «a
CGE ainda não é um documento acessível, nomeadamente ao publico menos especializado». Quanto às
finanças públicas, em 2017 «apresentaram uma evolução favorável, muito devida ao comportamento da
economia, ao aumento do emprego e à diminuição do desemprego». Acrescenta que «a evolução do
enquadramento macroeconómico impulsionou o crescimento da receita fiscal, que, conjugada com uma política
de diminuição da despesa pública, a qual ficou abaixo do previsto, com particular incidência no investimento
público e na despesa corrente de alguns Ministérios, originou um saldo global da Conta das Administrações
Públicas com uma evolução mais favorável do que o previsto. Este resultado é relevante do ponto de vista
contabilístico, mas deixa dúvidas sobre a sua incidência na qualidade dos serviços públicos, nomeadamente
transportes e cuidados de saúde». O CES chama a atenção para «a subida da carga fiscal, contrariando o
previsto no OE 2017, que continua a ser um ponto preocupante, nomeadamente pelos seus efeitos no
investimento e na criação de condições para a melhoria do rendimento disponível das famílias», e para a
continuação de prazos ainda longos nos pagamentos de entidades públicas a empresas, assumindo particular
acuidade a situação no sector da saúde. O CES refere ainda a melhor ‘clarificação sobre a renegociação dos
contratos das PPP, cujos riscos orçamentais e responsabilidades contingentes poderão atingir valores
superiores a 380 milhões de euros’ e realça a evolução favorável da situação financeira da Segurança Social.»
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
A Deputada autora do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a iniciativa
em análise.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu, nos termos legais e
regimentais aplicáveis, à Comissão de Assuntos Europeus a Conta Geral do Estado de 2017, acompanhada dos
pareceres do Tribunal de Contas e Conselho Económico e Social, para efeitos de elaboração de parecer nas
áreas de sua competência.
2. A Conta Geral do Estado de 2017 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos prazos
legais aplicáveis.
3. Em face do exposto, a Comissão de Assuntos Europeus entende que o presente parecer se encontra em
condições de ser remetido, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 206.ºdo Regimento da Assembleia da
República à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa.
Palácio de S. Bento, 22 de janeiro de 2019.
A Deputada autora do parecer, Margarida Marques — A Presidente da Comissão, Regina Bastos.
Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PS e do CDS-PP e a abstenção do PSD, tendo-se
registado a ausência do BE e do PCP, na reunião da Comissão de 22 de janeiro de 2019.
——
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COMISSÃO DE ECONOMIA, INOVAÇÃO E OBRAS PÚBLICAS
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
1. Introdução
2. Contexto económico Internacional
3. Contexto Económico Nacional
4. Análise Sectorial
4.1. Planeamento e Infraestruturas (PO14)
4.2. Economia (PO15)
4.3. Ambiente (PO16)
4.4. Mar (PO17)
4.5. Mar (PO18)
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
PARTE I – CONSIDERANDOS
1 – Introdução
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA) remeteu à Comissão de
Economia, Inovação e Obras Públicas (CEIOP) a Conta Geral do Estado (doravante, CGE) relativa ao ano
económico de 20171, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas (Parecer sobre a CGE de 2017)2, da
Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (Relatório n.º 1/2019 – Apreciação da Conta
Geral do Estado de 2017)3 e do parecer do Conselho Económico e Social sobre Conta Geral do Estado de
20174, a fim de ser elaborado o competente parecer por esta Comissão, nos termos do disposto no n.º 3 do
artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República.
Importa recordar que a Lei do Orçamento do Estado para 2017 (Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro) foi
aprovada pela Assembleia da República em 29 de novembro de 2016, entrando em vigor em 1 de janeiro de
2017.
Para a elaboração do presente Parecer foi analisada a CGE de 2017, remetida pela Direção Geral do
Orçamento (DGO), e foram tidos em consideração os referidos pareceres. O Parecer desenvolve-se de acordo
com o Índice e a análise setorial incide sobre as áreas temáticas que a CEIOP acompanha, nos termos do seu
Regimento.
Os dados referentes ao Orçamento e respetiva execução têm origem na DGO e constam da publicação do
Diário da Assembleia da República, de 4 de julho de 2018, II Série-A n.º 135.
Os dados estatísticos utilizados para a análise económica geral nacional e internacional foram os produzidos
pelo INE, Contas Nacionais e, na maior parte dos casos, são os publicados na CGE 2017 da DGO.
2 – Contexto Económico Internacional
Do Relatório da Conta Geral do Estado (CGE) são postos em evidência os seguintes fatores que explicam a
situação económica internacional em 2017 e, em particular, da zona euro, que destacamos:
1 Publicada em 4 de julho de 2018 em Diário da Assembleia da República (II série A n.º 135). Toda a documentação remetida em 07/02/2018 encontra-se em: http://debates.parlamento.pt/catalogo/r3/dar/s2a/13/03/135S1/2018-07-04/2?pgs=2-4820&org=PLC. 2 Publicado em 19/12/2018, consulta em: http://www.tcontas.pt/pt/actos/parecer-cge/2017/parecer-cge-2017.shtm. 3 Parecer aprovado em 02/02/2019, disponível em: http://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheActividadeParlamentar.aspx?BID=109334&ACT_TP=CGE. 4 Parecer aprovado em 12/10/2018 em Plenário do CES, com consulta em: http://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheActividadeParlamentar.aspx?BID=109334&ACT_TP=CGE.
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A Economia Mundial assistiu, em 2017, a um reforço do seu crescimento para 3,8% (3,2% em 2016),
aproximando-se do ritmo observado antes da crise financeira de 2008 (média de 4,2% entre 1997 e 2007).
Para esta evolução contribuíram as seguintes dinâmicas económicas:
A aceleração das economias avançadas, nomeadamente dos EUA e do Japão e em menor grau da União
Europeia e do conjunto da área do euro;
A aceleração do comércio mundial de bens e serviços, para 4,9% em volume em 2017 (o valor mais
elevado desde 2012), embora ainda abaixo do crescimento registado na década que antecedeu a última crise
financeira internacional (média de 7,1% entre 1997 e 2007).
A melhoria do comércio mundial deveu-se sobretudo ao maior dinamismo das trocas comerciais dos
países emergentes e em desenvolvimento, especialmente asiáticos, tendo sido mais pronunciado em termos de
importações.
Quanto à Economia da zona euro registaram-se também melhorias em termos agregados, tendo o produto
interno bruto (PIB) registado um crescimento de 2,4% em 2017, o mais elevado desta década, até então (1,8%
em 2016). Esta evolução explica-se em resultado da conjugação de vários fatores:
Uma aceleração das exportações (de 3,4% em 2016, para 5,1% em 2017) refletindo uma procura externa
sólida, resultado da retoma da economia mundial;
Um comportamento do investimento relativamente moderado, apesar das condições de financiamento se
terem mantido favoráveis e da continuação da orientação muito acomodatícia da política monetária do BCE;
Uma evolução do consumo privado em níveis de crescimento moderado, beneficiando da melhoria das
condições no mercado de trabalho e dos progressos alcançados em termos de redução do endividamento das
famílias. De facto, o emprego reforçou o seu crescimento, tendo registado um aumento de 1,6%, em média, em
2017 (1,3% em 2016) e a taxa de desemprego desceu, situando-se em 8,6% em dezembro de 2017 (9,6% em
dezembro de 2016);
Manutenção das taxas de juro de curto prazo na área do euro em trajetória descendente ao longo de
2017, renovando níveis historicamente baixos, com a Euribor a 3 meses a situar-se, em média, em -0,33% (-
0,26% em 2016); enquanto nos EUA, as taxas de juro de curto prazo prosseguiram o movimento ascendente,
tendo a Libor subido para 1,26% (0,74%, em média, em 2016) refletindo o prosseguimento da normalização da
política monetária em linha com a expansão económica e a subida da inflação.
3 – Contexto Económico Nacional
Procura
Neste enquadramento, a atividade económica da Economia Portuguesa, medida pelo produto interno bruto
(PIB), cresceu 2,7% em 2017, acelerando face aos 1,6% de 2016.
Esta evolução está ligada às seguintes circunstâncias:
Ao crescimento da atividade económica, desigual ao longo do ano e mais intenso na primeira metade do
ano, com um crescimento médio de 3%, com uma desaceleração na segunda metade para 2,4%, que ficou a
dever-se, sobretudo, à dinâmica do investimento e, por outro lado, a uma ligeira aceleração do consumo privado;
A um desempenho mais robusto do PIB, devido, sobretudo, a uma maior dinâmica da procura interna,
enquanto a procura externa líquida registou um contributo inferior ao projetado (projeção do OE 2017-outubro
de 2016);
No capítulo das exportações, a procura externa líquida saldou-se por uma redução ligeira face ao ano
anterior, fruto das exportações crescerem 7,8%, acima dos 4,4% de 2016. Esta aceleração deveu-se, em grande
medida, à forte dinâmica das exportações de serviços (10,9%), com destaque para o setor do turismo, sendo
que as importações, por seu turno, cresceram 8,1%, 3,4 p.p. acima do ano precedente, tendo esta aceleração
sido sentida tanto ao nível da componente de bens (+3,2 p.p.), como dos serviços (+5,2 p.p.).
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Quadro 1 – PIB e principais componentes
O investimento (FBCF) foi a componente mais dinâmica da procura interna, ao registar um crescimento de
9,2% em 2017, mais 7,7 p.p. do que em 2016, e com todas as componentes a contribuírem positivamente para
esta evolução. O investimento em construção, que representa aproximadamente 50% do total do investimento,
aumentou também 9,2% em 2017, registando uma aceleração expressiva face a 2016. Ainda assim, as
componentes do investimento mais dinâmicas foram o investimento em equipamento de transporte (14,1%) e
investimento em outras máquinas e equipamento (13,5%).
Já o consumo final das famílias registou um incremento de 2,3%, mais 0,2 p.p. do que em 2016.
Tanto a componente alimentar como o consumo de bens duradouros cresceram menos intensamente em
2017, enquanto o consumo de bens correntes não alimentares e serviços acelerou 1,1 p.p., crescendo 2,1%.
Esta dinâmica do consumo privado, associado às melhorias substanciais do mercado de trabalho e,
consequentemente, dos rendimentos, permitiu a manutenção do processo de desalavancagem (?) das famílias,
cujo endividamento se situa agora nos 69,4% do PIB, menos 3,1 p.p. do que um ano antes.
No mesmo período, as exportações cresceram 7,9%, bem acima dos 4,4% de 2016. Esta aceleração deveu-
se, em grande medida, à forte dinâmica das exportações de serviços (10,9%), com destaque para o setor do
turismo, não obstante uma aceleração também ao nível das exportações de bens (ainda que de forma menos
representativa), refletindo, em parte, o impacto das exportações da Autoeuropa na segunda metade do ano e
um aumento das exportações de bens energéticos por parte da Galp.
Por seu turno, as importações cresceram 7,9%, 3,7 p.p. acima do ano precedente. Esta aceleração foi sentida
tanto ao nível da componente de bens (+3,5 p.p.), como dos serviços (+5,2 p.p.). O desempenho da importação
de bens tem associado um aumento da importação de bens energéticos, mas também de veículos e outro
material de transporte, de forma a responder as necessidades de investimento das empresas e consumo das
famílias. Já a importação de serviços reflete um aumento da importação de serviços relacionados com o turismo,
mas também serviços de transporte.
Ao longo do ano de 2017, em termos de evolução trimestral, confirmou-se que o consumo privado e a
formação bruta de capital fixo foram as duas componentes que puxaram pelo crescimento do PIB e, em sentido
contrário, a evolução negativa do saldo global da procura externa, juntamente com um crescimento ligeiramente
negativo da despesa pública, explica o facto de o crescimento não ter atingido o patamar anual dos 3% (que
chegou a registar-se no 2.º Trimestre do ano).
2017
2015 2016 2017 (OE2017) I II III IV I II III IV
Taxa de crescimento homólogo real (%)
PIB 1,8 1,6 2,7 1,5 1,1 0,9 2,0 2,4 2,9 3,0 2,4 2,4
Consumo Privado 2,3 2,1 2,3 1,5 2,3 1,2 2,0 2,9 2,4 2,0 2,6 2,0
Consumo Público 1,3 0,6 -0,2 -1,2 1,6 0,7 0,2 0,0 -0,4 -0,7 0,2 0,2
Formação Bruta de Capital Fixo 5,8 1,5 9,2 3,1 -0,7 -1,0 1,7 5,8 9,7 11,4 10,0 5,9
Procura Interna 2,7 1,6 2,8 1,2 1,5 0,7 1,3 2,8 2,6 2,8 3,4 2,4
Exportações 6,1 4,4 7,9 4,2 3,5 1,8 5,5 6,8 10,1 8,1 6,2 7,3
Importações 8,5 4,2 7,9 3,6 4,4 1,3 3,7 7,5 9,0 7,3 8,4 7,1
Contributos para o crescimento do PIB (p.p.)
Procura Interna 2,8 1,6 2,9 1,3 1,5 0,7 1,4 2,9 2,7 2,9 3,4 2,5
Procura Externa Líquida -1,1 0,0 -0,2 0,2 -0,5 0,2 0,7 -0,4 0,2 0,2 -1,1 -0,1
Fonte: INE, Contas Nacionais Trimestrais
(taxas de variação homóloga, em %)
2016 2017
Ta xa s de va ria ç ã o
PIB a pre ç os de me rc a do na ótic a da de spe sa - Da dos Enc a de a dos e m Volume (Ano de re fe rê nc ia =2 0 11)
Unid:(%)
4ºTrim.17 3ºTrim.17 2ºTrim.17 1ºTrim.17 4ºTrim.16 3ºTrim.16 2ºTrim.16 1ºTrim.16
Despesas de consumo final das famílias residentes 2,0 2,6 2,0 2,4 3,0 2,0 1,1 2,2
Despesas de consumo final das ISFLSF 2,8 2,5 1,6 1,0 0,7 1,1 2,4 4,5
Despesas de consumo final das administrações públicas 0,0 0,2 - 0,6 - 0,3 0,0 0,2 0,7 1,6
Formação bruta de capital 6,2 10,4 10,1 7,4 5,8 0,2 - 1,1 - 1,7
Exportações de bens (FOB) e serviços 7,1 6,2 8,1 10,1 6,8 5,5 1,8 3,5
Importações de bens (FOB) e serviços 6,9 8,4 7,3 9,0 7,5 3,7 1,3 4,4
PIB a preços de mercado (1) 2,4 2,4 3,0 2,9 2,4 2,0 0,9 1,1
Fonte: INE, Contas Trimestrais
Valores Trimestrais
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Mercado de Trabalho
Em termos de mercado de trabalho, a taxa de desemprego em 2017 fixou-se, segundo contas do INE, em
8,1% (10,5% em 2016). Esta diminuição da taxa de desemprego foi especialmente relevante num contexto de
aumento da População Ativa (+0,5%). De referir, também, o crescimento de +161.000 empregos, equivalendo
a +0,4% do emprego total.
Quadro 2 – População ativa, emprego e desemprego
Em termos de evolução do 1.º emprego e da duração do tempo para procurar de emprego, o INE também
publica uma estatística onde mostra a sua evolução trimestral, conforme quadro seguinte:
Quadro 3 – População desempregada e à procura de novo emprego
Os dados confirmam uma melhoria no número de pessoas à procura do 1.º emprego (-13,2%/4.º T.) e,
igualmente, no total de pessoas à procura de novo emprego (-23,5%/4.º T.).
Preços
O índice de preços no consumidor registou, em 2017, um crescimento de 1,4%, acelerando 0,8 p.p. face a
2016. Cerca de metade desta aceleração resultou dos desenvolvimentos da componente energética e, em
menor escala, dos bens alimentares não processados. Com efeito, se for excluído o impacto destas duas
componentes, o crescimento do IPC ter-se-ia cifrado nos 1,1%, mais 0,4 p.p. do que no ano precedente.
Va ria ç ã o
Portugal 4 . º Trim. 3 . º Trim. 2 . º Trim. 1. º Trim. 4 . º Trim. 3 . º Trim. 2 . º Trim. Homóloga
17 17 17 17 16 16 16 (%)
População Total
Total (HM) 10 278,1 10 281,6 10 286,4 10 294,1 10 294,2 10 302,2 10 310,4 - 0,2
Homens 4 859,5 4 862,2 4 865,5 4 870,5 4 870,4 4 876,4 4 882,1 - 0,2
População Ativa
Total (HM) 5 226,9 5 247,0 5 221,8 5 182,0 5 186,8 5 211,0 5 161,9 0,8
Homens 2 671,3 2 678,9 2 668,1 2 647,7 2 652,7 2 677,7 2 649,3 0,7
População Empregada
Total (HM) 4 804,9 4 803,0 4 760,4 4 658,1 4 643,6 4 661,5 4 602,5 3,5
Homens 2 464,8 2 471,7 2 443,8 2 389,1 2 377,0 2 400,6 2 364,3 3,7
População Desempregada
Total (HM) 422,0 444,0 461,4 523,9 543,2 549,5 559,3 - 22,3
Homens 206,5 207,2 224,2 258,6 275,7 277,1 285,0 - 25,1
Taxa de Atividade (%)
Total (HM) 50,9 51,0 50,8 50,3 50,4 50,6 50,1 x
Homens 55,0 55,1 54,8 54,4 54,5 54,9 54,3 x
Taxa de Atividade (15 e mais anos) (%)
Total (HM) 59,0 59,3 59,0 58,5 58,6 58,8 58,3 x
Homens 64,7 64,9 64,6 64,0 64,2 64,7 64,0 x
Taxa de Desemprego (%)
Total (HM) 8,1 8,5 8,8 10,1 10,5 10,5 10,8 x
Homens 7,7 7,7 8,4 9,8 10,4 10,3 10,8 x
Fonte : INE, Inquérito ao Emprego
3 .4 - Popula ç ã o tota l, a tiva , e mpre ga da e de se mpre ga da
Va lor Trime stra l (10 ³)
Variação
Portugal 4 . º Trim. 3 . º Trim. 2 . º Trim. 1. º Trim. 4 . º Trim. 3 . º Trim. 2 . º Trim. Homóloga
17 17 17 17 16 16 16 (%)
PROCURA DE 1º E NOVO EMPREGO
1º emprego
Total (HM) 54,6 58,6 54,3 54,6 62,9 61,6 65,0 - 13,3
Novo emprego
Total (HM) 367,4 385,4 407,0 469,3 480,2 488,0 494,4 - 23,5
Fonte: INE, Inquérito ao Emprego
3 .6 - População desempregada por procura de 1º e novo emprego
Va lor Trimestra l (10 ³)
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QUADRO 4 – IPC e IHPC
O diferencial do crescimento dos preços dos bens e dos serviços foi menos expressivo em 2017 do que em
2016, resultado de uma aceleração do IPC dos bens mais intensa do que nos serviços (0,9 e 0,6 p.p.,
respetivamente). No caso dos bens, a forte aceleração resultou, quer da componente energética (que acelerou
5,4 p.p., crescendo 3,5%), quer dos bens não energéticos. Já no caso dos serviços, as dinâmicas das categorias
dos serviços de transporte (aceleração de 3,6 p.p.) e, em menor escala, da restauração e hotelaria,
impulsionaram o crescimento dos preços desta rubrica.
O índice harmonizado de preços no consumidor (IHPC) cresceu 1,6%, 0,2 p.p. a mais do que o IPC, reduzindo
o diferencial face ao IHPC da área do euro. De salientar ainda o crescimento de 1,4% no deflator do PIB, o qual
compara com um crescimento de 1,5% um ano antes. A deterioração dos termos de troca que ocorreu em 2017
foi o principal responsável por esta dinâmica, já que o deflator da procura interna acelerou 0,3 p.p. em igual
período.
Produtividade e Competitividade
A produtividade aparente do fator trabalho registou uma quebra de 0,6% em 2017, fruto do forte aumento do
emprego acima do crescimento do PIB.
QUADRO 5 – Produtividade, salários e custos do trabalho
Os custos de trabalhado por unidade produzida e as remunerações por trabalhador cresceram a uma taxa
inferior à registada em 2016. No caso das remunerações, o seu crescimento foi maior no sector privado (1,5%)
do que no sector público (0,9%). A taxa de câmbio real efetiva apreciou 0,5% em 2017 (1,6% em 2016), o que
compara com um crescimento de 1,3% na área do euro.
2015 2016 2017 I II III IV I II III IV
IPC Total 0,5 0,6 1,4 0,5 0,5 0,7 0,8 1,4 1,4 1,1 1,5
Bens -0,1 0 0,9 -0,2 -0,3 0,2 0,3 1,5 0,7 0,3 1
Alimentares não transformados 1,9 1,6 1,8 0,2 1,4 3,3 1,5 3,6 2 -0,2 1,8
Energéticos -3,6 -1,8 3,5 -2,9 -3,5 -2,6 1,8 6,6 1,7 2,4 3,5
Serviços 1,3 1,5 2,1 1,6 1,6 1,3 1,5 1,3 2,6 2,4 2,2
IPC Subjacente 0,7 0,7 1,1 1,0 0,8 0,7 0,6 0,6 1,3 1,2 1,2
IHPC Portugal 0,5 0,6 1,6 0,4 0,5 0,7 0,8 1,4 1,7 1,3 1,8
IHPC Área do Euro 0,0 0,2 1,5 0,0 -0,1 0,3 0,7 1,8 1,5 1,4 1,4
Diferencial (p.p.) 0,5 0,4 0 0,4 0,6 0,5 0,1 -0,3 0,2 -0,1 0,4
Deflator do PIB 2,0 1,5 1,4 2,0 1,7 1,1 1,3 0,7 1,5 1,6 1,7
Fonte: INE, Eurostat
2016 2017
(taxas de variação homóloga, em %)
2015 2016 2017 I II III IV I II III IV
Custos de Trab. Unidade Produzida (1) (VH, %) 0,0 2,1 1,7 0,1 0,4 1,7 2,1 2,0 2,0 1,4 1,7
Produtividade (1) 0,4 0,0 -0,6 0,4 0,6 0,0 0,0 -0,1 -0,4 -0,4 -0,6
Remunerações p/ Trabalhador (1) 0,4 2,1 1,1 0,6 1,0 1,7 2,1 1,9 1,5 1,0 1,1
Termos de Troca - Bens e Serviços (VH %) 2,4 2,1 -0,6 3,8 2,3 2,3 0,2 0,0 -2,5 -0,2 0,4
Bens 1,9 1,3 -0,8 3,3 1,6 1,1 -0,7 -0,6 -2,5 -0,7 0,6
Serviços 1,4 1,3 0,1 1,7 0,9 2,1 0,5 0,5 -0,9 0,9 0,0
Taxa de Câmbio Real Efetiva (1) -2,7 1,6 0,5 1,5 2,7 1,4 0,7 -1,1 0,0 1,2 2,1
Fonte: Instituto Nacional de Estatística e Bruegel.
Nota: 1 Valores trimestrais referem-se ao ano terminado;
2 Deflacionada pelo IHPC, 138 Parceiros Comerciais.
(taxas de variação homóloga, em %)
2016 2017
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Os termos de troca registaram uma ligeira deterioração de -0,6% em 2017, ao contrário do que tinha sido
registado em 2015 e 2016. Este resultado é justificado pela evolução do preço dos bens energéticos,
particularmente do preço do petróleo nos mercados internacionais, que aumentou de forma substancial em 2017.
4 – Análise Sectorial
4.1 – Planeamento e Infraestruturas (PO14)
Segundo relata a DGO, em 2017, o âmbito de intervenção deste PO traduziu-se na continuação da
implementação das políticas para a promoção do desenvolvimento económico, social e sustentabilidade
ambiental e simultaneamente na promoção do investimento territorial, consolidando assim as opções políticas
assumidas no decurso de 2016.
Para além do enfoque no desbloqueamento dos constrangimentos do Portugal 2020 e na aceleração da
execução dos fundos comunitários do atual período de programação, manteve-se o esforço de consolidação no
eixo das infraestruturas, em particular no que ao Plano «Ferrovia 2020» diz respeito.
No domínio do Desenvolvimento e Coesão, o foco da política esteve essencialmente centrado no aumento
da eficácia do Portugal 2020, colocando em velocidade cruzeiro a sua implementação, e assim, maximizando o
importante contributo dos Fundos europeus para o desenvolvimento económico e social de Portugal e dos seus
territórios.
Importa ainda relevar que em simultâneo ao esforço na execução dos fundos estruturais e de investimento
ao abrigo do «Portugal 2020», procurou-se garantir o alinhamento dos mesmos com o Programa Nacional de
Reformas (PNR), nomeadamente em sede de preparação de reprogramação do Portugal 2020. Neste âmbito,
pretende-se que o «Portugal 2020» contribua de forma mais inteligente para a implementação dos desafios
estruturais e dessa forma responda às novas dinâmicas da economia portuguesa, uma vez que a utilização dos
mesmos é decisiva para a implementação do PNR.
Com um orçamento corrigido (excluindo ativos e passivos financeiros) de 3148,7 milhões de euros, a taxa de
execução orçamental foi de 86,4%, a que correspondem 2719 milhões de euros, sendo 67,2% das despesas do
Programa referentes a despesas de capital, ao passo que a aquisição de bens e serviços correntes corresponde
a 17,5%.
De acordo com os dados DGAEP/DEEP – SIEP130, relativos ao 4.º trimestre de 2017, o Programa, em 31
de dezembro, contava com 2558 postos de trabalho, registando um aumento de 30 postos de trabalho face ao
período homólogo.
Em termos globais, o programa registou uma média de execução de 94% (soma da taxa de execução de
todos os indicadores face ao número dos mesmos), o que sugere um nível de desempenho em linha com o
planeado.
Análise das Despesas por Classificação Económica
A despesa por classificação económica evidencia uma composição de 39% de despesas correntes e 61%
de despesas de capital. O peso das despesas com investimento representa 51,7% do total da despesa, ao passo
que a aquisição de bens e serviços correntes corresponde a 15,8% e as despesas com o pessoal a 11,5%.
No que concerne à despesa efetiva consolidada, a taxa de execução orçamental face ao orçamento corrigido
foi de 86,4%, a que correspondem 2719 milhões de euros, valor que ascende a 2995 milhões de euros caso se
considere a despesa total consolidada (130,1 milhões de euros referentes a ativos financeiros e 146 milhões de
euros referentes a passivos financeiros), conforme quadro seguinte:
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Por sua vez, a Despesa por Medida do Programa, é, sobretudo, direcionada para Transportes e
Comunicações – Parcerias Público Privadas (50,5%), onde se inserem as Infraestruturas de Portugal, SA, bem
como a despesa relativa a Transportes Ferroviários (30,7%), repartidos pela CP – Comboios de Portugal,
Infraestruturas de Portugal, SA, Instituto de Mobilidade e dos Transportes e Metro-Mondego, SA, conforme
quadro seguinte:
Resultados obtidos
O programa orçamental relativo ao planeamento e infraestruturas abrange duas áreas:
(i) desenvolvimento e coesão – com um objetivo de política e dois indicadores para a respetiva medição e
Infraestruturas – com dois objetivos e dois indicadores.
QUADRO 161 – PO14 – Planeamento e Infraestruturas: Despesa por Classificação Económica
Total Total
Consolidado Consolidado
Despesa Corrente 291,0 1 591,9 1 489,9 286,9 1 267,7 1 167,2
Despesas com Pessoal 2,7 521,5 524,2 2,7 342,7 345,4
Aquisição de bens e serviços 0,6 570,4 571,0 0,4 474,2 474,6
Juros e Outros Encargos 0,0 186,5 186,5 0,0 177,2 177,2
das quais: intra-instituições do PO 0,0 0,0 0,0 0,0
Transferências Correntes 287,7 195,3 90,0 283,8 175,9 72,3
das quais: intra-instituições do PO 287,7 105,3 283,8 103,6
Subsídios 0,0 2,5 2,5 0,0 2,5 2,5
das quais: intra-instituições do PO 0,0 0,0 0,0 0,0
Outras Despesas Correntes 0,0 115,7 115,7 0,0 95,2 95,2
Despesas de Capital 522,0 1 987,2 1 975,2 519,6 1 839,7 1 827,8
Investimento 0,1 1 655,1 1 655,2 0,0 1 549,7 1 549,7
Transferência de Capital 521,9 7,3 3,6 519,6 5,5 2,0
das quais: intra-instituições do PO 521,9 3,7 519,6 3,5
Ativos Financeiros 0,0 178,8 170,4 0,0 138,5 130,1
das quais: intra-instituições do PO 0,0 8,4 0,0 8,4
Passivos Financeiros 0,0 146,0 146,0 0,0 146,0 146,0
das quais: intra-instituições do PO 0,0 0,0 0,0 0,0
Outras Despesas de Capital 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
DESPESA TOTAL 813,0 3 579,1 3 465,1 806,5 3 107,4 2 995,0
DESPESA EFETIVA 813,0 3 254,3 3 148,7 806,5 2 822,9 2 718,9
Transferências intra-instituições do PO 927,0 918,9
Fonte: DGO
Orçamento corrigido de 2017
Designação
Orçamento corrigido de 2017
Estado SFA Estado SFA
(Milhões de euros)
QUADRO 162 – PO14 – Planeamento e Infraestruturas: Despesa por medidas do Programa
001 - SERV. GERAIS DA A.P. - ADMINISTRAÇÃO GERAL 56,0 43,1 1,1
003 - SERV. GERAIS DA A.P. - COOPERAÇÃO ECONÓMICA EXTERNA 0,2 0,1 0,0
004 - SERV. GERAIS DA A.P. - INVESTIGAÇÃO CIENTÍFICA DE CARÁCTER GERAL 3,0 3,0 0,1
028 - HABITAÇÃO E SERV. COLECTIVOS - ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO 38,1 32,0 0,8
031 - HABITAÇÃO E SERV. COLECTIVOS - ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO 0,1 0,1 0,0
033 - HABITAÇÃO E SERV. COLECTIVOS - PROTECÇÃO DO MEIO AMBIENTE E CONSERVAÇÃO DA NATUREZA 0,7 0,3 0,0
036 - SERVIÇOS CULTURAIS, RECREATIVOS E RELIGIOSOS - CULTURA 2,8 0,7 0,0
052 - TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES - ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO 77,3 62,0 1,6
053 - TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES - INVESTIGAÇÃO 36,8 31,5 0,8
054 - TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES - TRANSPORTES RODOVIÁRIOS 399,8 286,6 7,3
055 - TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES - TRANSPORTES FERROVIÁRIOS 1 455,9 1 205,5 30,8
057 - TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES - TRANSPORTES MARÍTIMOS E FLUVIAIS 1,7 1,6 0,0
058 - TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES - SISTEMAS DE COMUNICAÇÕES 76,2 69,2 1,8
063 - OUTRAS FUNÇÕES ECONÓMICAS - ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO 233,2 179,0 4,6
065 - OUTRAS FUNÇÕES ECONÓMICAS - DIVERSAS NÃO ESPECIFICADAS 25,2 21,9 0,6
079 - TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES - PARCERIAS PÚBLICO PRIVADAS 1 981,7 1 975,1 50,5
084 - SIMPLEX + 3,7 2,3 0,1
DESPESA TOTAL NÃO CONSOLIDADA 4 392,4 3 914,0 100,0
DESPESA TOTAL CONSOLIDADA 3 465,4 2 995,1
DESPESA EFETIVA CONSOLIDADA 3 149,0 2 719,0
Por Memória
Ativos Financeiros 170,4 130,1 3,3
Ativos Financeiros 146,0 146,0 3,7
Fonte: DGO
Orçamento
corrigido de 2017
(Milhões de euros)
Estado, SFA e EPR
Estrutura de 2017
face à execução
(%)
Execução de 2017
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23 DE ABRIL DE 2019
59
Quanto ao Desenvolvimento e Coesão, o foco da política reside na eficácia da implementação do Portugal
2020, eliminando constrangimentos e maximizando os resultados da sua implementação no desenvolvimento
económico, social e ambientalmente sustentável de Portugal e dos seus territórios.
Procurou-se dinamizar a economia Portuguesa, alocando de forma eficaz, eficiente e logo inteligente, o
financiamento europeu, para que os seus efeitos sejam duradouros e tenham impacto na resolução dos
principais desafios estruturais de Portugal.
O Portugal 2020 encontra-se alinhado com as orientações estratégicas comunitárias para 2014-2020 vertidas
no Plano Nacional de Reformas e contribui para o cumprimento das metas assumidas na EE2020, pretendendo-
se responder aos desafios estruturais e impulsionar novas dinâmicas na economia portuguesa que contribuam
para o desenvolvimento económico e social de Portugal e das suas regiões. Com efeito, foram identificados
quatros principais objetivos:
Promoção da competitividade e inovação, através do incentivo ao projeto empresarial consolidando as
dinâmicas criadas em 2016 no Portugal 2020;
Incentivo à coesão territorial, continuando a promover o projeto autárquico e as infraestruturas públicas,
e a dinamização socioeconómica dos territórios de baixa densidade;
Apoio à qualificação dos portugueses, integrando o reforço de novas prioridades com o programa
QUALIFICA, em linha com o Programa Nacional de Reformas;
Intensificação da concretização de projetos de investigação e inovação, promovendo a valorização e
internacionalização do conhecimento, e a cooperação entre as entidades do sistema científico e tecnológico
nacional e o tecido empresarial.
Quanto às Infraestruturas, foram priorizados os investimentos ao abrigo do Plano «Ferrovia 2020», no sentido
de alavancar o desenvolvimento e competitividade de forma generalizada usufruindo a longo prazo todas as
vantagens associadas ao Plano em apreço.
Por fim, no que à Rodovia diz respeito, foi dada continuidade à prossecução do plano de requalificação da
rede rodoviária de proximidade que desde 2016 tem vindo a ser desenvolvido no sentido de reforçar quer a
fluidez quer a segurança na circulação de veículos e peões.
Em termos globais, o programa registou uma média de execução de 94% (soma da taxa de execução de
todos os indicadores face ao número dos mesmos), o que sugere um nível de desempenho em linha com o
planeado.
Desenvolvimento e coesão
O indicador relativo ao Rácio de pagamento programado do «Portugal 2020» foi atingido, apresentando uma
taxa de realização de 97%.
O indicador relativo ao Valor reembolsado pela Comissão Europeia superou em 10% a meta inicialmente
estabelecida (110%), decorrente da forte aceleração verificada em 2017 na execução do Portugal 2020, tendo
permitido Portugal cumprir a exigente meta N+3 e não ter devolvido fundos a Bruxelas.
QUADRO 163 – PO14 – Planeamento e Infraestruturas: Desenvolvimento e coesão – objetivos de políticas
97%
Valor reembolsado pela CE 1 550 1 710,8 110%
Fonte: Agência para o Desenvolvimento e Coesão
25%
Dinamizar o investimento na economia através de uma
utilização eficaz de recursos financeiros dos fundos
estruturais europeus
Rácio pagamento programado do Portugal
24%
Objetivo de Política Indicador Meta Resultado
Taxa de
Execução
(%)
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60
Infraestruturas
O indicador relativo à taxa de execução financeira do investimento previsto no Plano Estratégico dos
Transportes e Infraestruturas (PETI3+) – 2014-2020, encontra-se em linha com o esperado (8,1% vs 9%).
O indicador relativo à taxa de cobertura das necessidades de investimento PETI 3+ por financiamento
comunitário apresenta um resultado a 31 de dezembro de 2017 de 6,4%, o que representa uma taxa de
execução de 79%.
Acresce referir que o desvio deste indicador resulta da revisão em baixa da percentagem de adiantamento
de fundos comunitários sobre o investimento previsto efetuar, que passou dos 40% previstos no orçamento
aprovado, para 15%.
4.2. Economia (PO15)
O Programa do XXI Governo Constitucional consagrou, num dos quatro objetivos fundamentais, estabelecer
um novo modelo de desenvolvimento e uma nova estratégia de consolidação das contas públicas.
Para a área de atuação do Ministério da Economia, salientam-se os seguintes objetivos:
Promoção da Inovação na Economia Portuguesa;
Modernização do Estado (Simplex);
Capitalização das empresas.
As áreas de atuação e as medidas do Programa tiveram em consideração as linhas de orientação setorial e
prioridades definidas, pelo que foram implementadas políticas dirigidas às atividades económicas relacionadas
com a capitalização e financiamento das empresas, com a produção de bens e serviços, com a energia, bem
como com o comércio e turismo.
Nesse propósito, durante o ano de 2017, o Programa pautou-se pela concretização dos seguintes objetivos
genéricos:
(i) Aumentar a criação de valor e a competitividade da Economia Portuguesa com uma Balança Externa
Positiva;
(ii) Promover o Turismo potenciando o aumento da receita do setor.
As principais atividades e projetos desenvolvidos foram respeitantes ao Programa Capitalizar:
Reforço do investimento público e privado em I&D e Inovação;
Revitalização do comércio local de proximidade e lançada a Fase II do Programa «Portugal Sou Eu»,
visando a dinamização da oferta nacional com elevada incorporação de valor e promoção do consumo;
Lançamento da Estratégia Nacional para o Empreendedorismo – STARTUP PORTUGAL – para a criação
de mais e melhor emprego e aumento da competitividade, entre eles a realização do Web Summit –o maior
evento de empreendedorismo tecnológico do mundo;
Criação de uma Rede Nacional de Incubadoras, de FabLabs (prototipagem) e makers;
Criação de Zonas Livres Tecnológicas.
As verbas inscritas no orçamento foram assim direcionadas para medidas de incentivo à capitalização das
empresas e reforço do investimento através de um aumento dos Ativos Financeiros, com uma execução de
QUADRO 164 – PO14 – Planeamento e Infraestruturas: Infraestruturais – objetivos de políticas
O2 - Otimizar o recurso a financiamento comunitário para
sat isfação do desenvolvimento das infraestruturas e
serviços de transportes
Taxa de cobertura das necessidades de investimento PETI 3+ por
financiamento comunitário (%) 8,1% 6,4% 79%
Fontes: Infraestruturas de Portugal, SA
Nota: valores da Meta e resultado = valor acumulado.
Objetivo de Política Indicador Meta Resultado
Taxa de
Execução
(%)
O1 - Potenciar o papel das infraestruturas e serviços de
transportes no crescimento económico através do PETI3+
Taxa de execução financeira do invest imento previsto no Plano
Estratégico dos Transportes e Infraestruturas (PETI3+) - 2014-2020 (%)9% 8,1% 90%
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61
664,3 milhões de euros. Seguiram-se as verbas com Transferências de Bens de Capital, as Despesas com
Pessoal e a Aquisição de Bens e Serviços.
Recursos utilizados
Abordagem aos quadros inseridos no ponto anterior:
Em 2017, o total da despesa consolidada do Programa ascendeu a 1 074,2 milhões de euros.
A despesa consolidada total decompôs-se em 329,5 milhões de euros (30,7%) em Despesa Corrente e
744,7 milhões de euros (69,3%) em Despesa de Capital.
Analisando a despesa efetiva consolidada, verifica-se que a mesma ascendeu a 447,6 milhões de euros a
que corresponde uma taxa de execução de 74,9% face ao orçamento corrigido.
No caso da Despesa Corrente, o agrupamento das Despesas com Pessoal é o mais significativo com
35,3% do total da despesa consolidada do PO 15, seguindo-se o agrupamento de Aquisição de Bens e Serviços
com 31,7%, e o agrupamento de Transferências Correntes com 27,1%.
QUADRO 165 – PO15 – Economia: Despesas por Classificação Económica
Total Total
Consolidado Consolidado
Despesa Corrente 223,7 419,2 459,7 92,7 298,4 329,4
Despesas com Pessoal 42,2 81,7 123,9 40,5 75,9 116,4
Aquisição de bens e serviços 17,5 112,8 130,3 13,3 91,0 104,3
Juros e Outros Encargos 0,0 0,9 0,9 0,0 0,4 0,4
das quais: intra-instituições do PO 0,0 0,0 0,0 0,0
Transferências Correntes 162,8 121,9 101,5 38,7 112,3 89,3
das quais: intra-instituições do PO 154,9 28,3 34,9 26,8
Subsídios 0,0 0,5 0,5 0,0 0,3 0,3
das quais: intra-instituições do PO 0,0 0,0 0,0 0,0
Outras Despesas Correntes 1,2 101,4 102,6 0,2 18,5 18,7
Despesas de Capital 169,8 1 160,4 1 069,8 53,8 796,2 744,6
Investimento 3,4 15,2 18,6 1,7 8,6 10,3
Transferência de Capital 166,4 123,3 119,8 52,1 111,2 107,7
das quais: intra-instituições do PO 166,3 3,6 52,0 3,6
Ativos Financeiros 0,0 1 007,9 917,7 0,0 664,3 614,7
das quais: intra-instituições do PO 0,0 90,2 0,0 49,6
Passivos Financeiros 0,0 14,0 13,7 0,0 12,1 11,9
das quais: intra-instituições do PO 0,0 0,3 0,0 0,2
Outras Despesas de Capital 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
DESPESA TOTAL 393,5 1 579,6 1 529,5 146,5 1 094,6 1 074,0
DESPESA EFETIVA 393,5 557,7 598,1 146,5 418,2 447,4
Transferências intra-instituições do PO 443,6 167,1
Fonte: DGO
(Milhões de euros)
Designação
Orçamento corrigido de 2017 Orçamento corrigido de 2017
Estado SFA Estado SFA
QUADRO 166 – PO15 – Economia: Despesa por medida do Programa
046 - INDUSTRIA E ENERGIA - ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO 313,6 67,7 5,5
051 - INDUSTRIA E ENERGIA - COMBUSTÍVEIS, ELECTRICIDADE E OUTRAS FONTES DE ENERGIA 18,0 22,5 1,8
062 - COMÉRCIO E TURISMO - TURISMO 322,7 289,8 23,3
063 - OUTRAS FUNÇÕES ECONÓMICAS - ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO 69,4 61,6 5,0
065 - OUTRAS FUNÇÕES ECONÓMICAS - DIVERSAS NÃO ESPECIFICADAS 1 230,9 783,4 63,1
068 - OUTRAS FUNÇÕES - DIVERSAS NÃO ESPECIFICADAS 16,9 16,2 1,3
084 - SIMPLEX + 1,7 0,1 0,0
DESPESA TOTAL NÃO CONSOLIDADA 1 973,2 1 241,3 100,0
DESPESA TOTAL CONSOLIDADA 1 529,6 1 074,2
DESPESA EFETIVA CONSOLIDADA 597,8 447,7
Por Memória
Ativos Financeiros 917,9 614,7 49,5
Passivos Financeiros 13,9 11,8 1,0
Fonte: DGO
(Milhões de euros)
Estado, SFA e EPROrçamento
corrigido de 2017Execução de 2017
Estrutura de 2017
face à execução
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62
No âmbito da Despesa de Capital destacam-se os Ativos Financeiros com um peso considerável, 82,5%,
para o total da execução da despesa consolidada, sendo o IAPMEI a entidade que mais contribui para esta
situação, através do pagamento de incentivos reembolsáveis no âmbito do PT2020.
O orçamento da despesa do Programa encontra-se desagregado por sete medidas, destacando-se a
medida dos «065 – OUTRAS FUNÇÕES ECONÓMICAS – DIVERSAS NÃO ESPECIFICADAS» que atingiu os
783,4 milhões de euros, ou seja, 63,1% do total executado. Nesta Medida destacam-se o IAPMEI e o TP –
Turismo de Portugal, como sendo as entidades mais relevantes. Destaca-se ainda a medida denominada de
«Simplex+», por parte do TP, do IAPMEI, da DGC e do IPAC.
Outra medida com um peso orçamental relevante é a designada por «Turismo», responsabilidade do
Turismo de Portugal, da ENATUR e das cinco Entidades Regionais de Turismo, com uma execução de 289,8
milhões de euros representando 23,3% do total das medidas do Programa.
Análise global da Receita e da sua estrutura
A receita cobrada líquida do Programa situou-se em 2 236,1 milhões de euros (valores sem os SFA nos SI),
que representa +168,4% face ao inicial e +87,1% face à previsão corrigida.
Do total da receita cobrada efetiva, ou seja, 972,8 milhões de euros, 382,0 milhões de euros (39,3%)
correspondem a receita corrente e 590,8 milhões de euros (60,7%) a receita de capital.
Do total da receita cobrada no Programa Economia, salientam-se as receitas próprias com uma execução de
1 501,64 milhões de euros, correspondendo a 290,4% da previsão inicial. Tal deveu-se, essencialmente, à
aplicação de Saldos de Gerência no montante de 969,4 milhões de euros, seguindo-se os Ativos Financeiros no
montante de 200,3 milhões de euros, pertencendo a maior incidência aos SFA em ambas as situações.
Relativamente às outras fontes de financiamento do Programa Economia, destacam-se ainda os Fundos
Europeus com um montante total de 573,4 milhões de euros, em que o agrupamento dos SFA assume maior
preponderância, com uma execução de 565,1 milhões de euros, o equivalente a 98,5% da receita total cobrada.
Análise global da Despesa
O Programa registou uma execução efetiva consolidada no montante de 447,6 milhões de euros a que
corresponde uma taxa de execução de 74,9% face ao orçamento corrigido. Tal deveu-se, essencialmente, ao
pagamento de incentivos no âmbito do Comércio Investe, por parte do IAPMEI, transferências para as Entidades
Regionais de Turismo, por aplicação do saldo de gerência do TP no âmbito de um projeto que visa o
desenvolvimento turístico regional em articulação com a estratégia nacional da política de turismo e de promoção
do destino. Destaque ainda para a transferência para a REN, efetuada pelo FSSSE, dos montantes afetos à
CESE (Contribuição Extraordinária para o Setor Energético).
Em termos de análise de estrutura verifica-se que as Despesas Correntes representam 30,7% do total da
despesa executada, destacando-se as Despesas com Pessoal com 116,4 milhões de euros e que representam
10,8% da despesa total, e a Aquisição de Bens e Serviços com 104,4 milhões de euros representando 9,7%.
A Despesa de Capital atingiu os 744,7 milhões de euros, com 69,3% do total executado, os quais
correspondem fundamentalmente a Ativos Financeiros em 57,2%, e a Transferências de Capital em 10,0%.
QUADRO 167 – PO15 – Economia: Tipo de Receita
Receitas Gerais 322,2 86,5 26,8%
Receitas Próprias 517,0 1 501,6 290,4%
Fundos Europeus 365,5 573,4 156,9%
Transf. no âmbito das AP 123,0 74,6 60,6%
Totais 1 327,8 2 236,1 168,4%
Fonte: Direção-Geral do Orçamento
(Milhões de euros)
Tipo de Receita Orçamento inicial Receita cobrada Liquida
Execução face ao
orçamento inicial
(%)
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As despesas em Ativos Financeiros atingiram 614,7 milhões de euros e os passivos financeiros atingiram
11,8 milhões de euros. No entanto, salienta-se um decréscimo face ao Orçamento Corrigido, o qual se deve
sobretudo ao Fundo Contragarantia Mútuo e ao IAPMEI com apenas 10,8% e 73,4%, respetivamente, do total
disponível.
Destacou-se a execução dos Fundos Europeus, com 551,8 milhões de euros representando 47,8% do
total da despesa, justificada principalmente por um aumento na concessão de incentivos e apoios reembolsáveis
a empresas no âmbito do FEDER. Verifica-se igualmente que a despesa financiada por Receitas Próprias teve
uma execução considerável, totalizando 435,5 milhões de euros, representando 37,7%. Em ambos os casos o
peso maior pertence aos SFA.
No decurso do ano de 2017 foram efetuadas algumas alterações orçamentais que incrementaram a
despesa, as quais atingiram 336,7 milhões de euros.
Resultados obtidos
De acordo com as políticas implementadas, merecem destaque os seguintes resultados:
O Ministério da Economia lançou em 2017 a Linha de Crédito Capitalizar, destinada a micro e pequenas
empresas, no montante de 1600 milhões de euros. Esta linha de crédito, integrada no Programa Capitalizar, visa
apoiar investimentos de longo prazo, criar condições mais vantajosas de financiamento para micro e pequenas
empresas, alavancar a oferta de soluções de financiamento para investimentos em projetos com fundos
comunitários, ampliar a oferta de operações de Fundo de Maneio, e alargar o acesso a plafonds de crédito a
todas as empresas. As linhas de crédito do Programa Capitalizar tiveram mais de 80% das suas verbas
atribuídas em 2017;
No que respeita à promoção das oportunidades de investimento, o sucesso da Web Summit, reforçou a
dinamização da articulação entre empresas nacionais e investidores. Na edição de 2017, o aumento do número
de empresas apoiadas pelo Estado permitiu uma maior representação portuguesa de startups na Web Summit;
O Turismo teve um pico de crescimento em 2017 que se consubstancia tanto no aumento de receitas do
setor, como no crescimento da oferta de qualidade, que mereceram ao país o reconhecimento internacional. O
Governo lançou instrumentos de financiamento para dinamizar a oferta turística ao longo de todo o ano e por
todo o território;
Nos últimos anos, a evolução tecnológica na área da Energia combinada com o forte potencial solar
nacional impôs uma mudança de paradigma, reforçada pela necessidade de redução do défice tarifário e dos
preços da eletricidade, para o aumento da competitividade da economia. É neste contexto que assenta a aposta
do Governo na promoção das renováveis, sem tarifa feed-in (subsídios pagos pelos consumidores) que
penalizem a fatura de energia, em especial das famílias;
Verificou-se uma dinamização do aproveitamento dos recursos geológicos de Portugal com o crescimento
do setor e que se prende diretamente com a atribuição de várias concessões mineiras.
4.3. Ambiente (PO16)
Através do Decreto-Lei n.º 251-A/2015, de 17 de dezembro, foi criado o Ministério do Ambiente cuja missão
consiste em «formular, conduzir, executar e avaliar as políticas do ambiente, ordenamento do território, cidades,
habitação, transportes urbanos, suburbanos e rodoviários de passageiros, clima, conservação da natureza,
numa perspetiva de desenvolvimento sustentável e de coesão social e territorial». Este novo Ministério deixou
assim de integrar a área da energia e passou a integrar a área dos transportes urbanos e suburbanos e
rodoviários de passageiros.
No âmbito dos transportes urbanos e suburbanos a titularidade da totalidade do capital social da Carris foi
transferida do Estado para o Município de Lisboa, através do Decreto-Lei n.º 86-D/2016, de 30 de dezembro,
tendo o mesmo diploma operado a cessão para este da posição contratual antes detida pelo Estado no Contrato
de Concessão, nomeadamente a transferência relativa ao capítulo 50 do OE para o financiamento de «reparação
e remodelação da frota», com efeitos a 1 de fevereiro de 2017. O regime de tais compensações passa a ser
fixado no contrato entre o Município de Lisboa e a Carris, considerando a dupla qualidade de autoridade de
transportes e concedente que cabe àquele.
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Recursos Utilizados
No quadro supra de receita cobrada por serviço, é visível o peso das Entidade Públicas Reclassificadas
(Metro do Porto, Metropolitano de Lisboa, Transtejo, Soflusa, Marina Parque das Nações, Parque Expo e
Sociedades Polis) com 66,0% no total das receitas cobradas do MAMB, e ainda o nível de cobranças dos
Serviços e Fundos Autónomos (Fundo Ambiental, Agência Portuguesa do Ambiente, Instituto da Habitação e
Reabilitação Urbana e Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos) que, em conjunto com as EPR,
registaram 99,5% da receita do Programa.
O valor agregado de despesa total dos orçamentos de Funcionamento e Investimento, após expurgados os
valores cativos, apresenta uma dotação ajustada consolidada de 1624,1 milhões de euros e uma execução de
1388,3 milhões de euros. A despesa efetiva consolidada apresenta uma taxa de execução face à dotação
ajustada de 85,5%.
Em relação aos Serviços Integrados (SI) a dotação ajustada consolidada apresentou o valor de 88,8 milhões
de euros, enquanto a sua execução ficou pelos 71,5 milhões de euros.
Nos Serviços e Fundos Autónomos (SFA) a dotação ajustada consolidada registou um valor de 1 658,1
milhões de euros e a sua execução foi de 1 407,4 milhões de euros.
A consolidação entre subsetores foi 122,8 milhões de euros no que respeita ao orçamento ajustado e de 90,6
milhões de euros no que respeita à execução. No total do orçamento consolidado, as despesas de capital pesam
46,0% e as despesas correntes 54,0%.
Na execução, as despesas de capital têm um peso de 39,7% no global dos gastos, enquanto as despesas
correntes representam 60,3% do total da execução.
QUADRO 168 – PO16 – Ambiente: Despesas por Classificação Económica
Total Total
Consolidado Consolidado
Despesa Corrente 72,8 886,8 877,0 59,6 852,1 836,5
Despesas com Pessoal 21,6 142,7 164,3 20,8 127,0 147,8
Aquisição de bens e serviços 7,5 166,8 174,3 3,8 142,1 145,9
Juros e Outros Encargos 0,0 389,2 389,2 0,0 409,5 409,5
das quais: intra-instituições do PO 0,0 0,0 0,0 0,0
Transferências Correntes 42,0 165,3 124,7 34,9 153,2 112,9
das quais: intra-instituições do PO 40,3 42,3 33,6 41,6
Subsídios 0,0 4,0 4,0 0,0 2,7 2,7
das quais: intra-instituições do PO 0,0 0,0 0,0 0,0
Outras Despesas Correntes 1,7 18,8 20,5 0,1 17,6 17,7
Despesas de Capital 16,0 771,2 747,1 11,9 555,3 551,9
Investimento 1,6 154,3 155,9 0,6 55,7 56,3
Transferência de Capital 14,4 15,0 15,6 11,3 6,6 7,1
das quais: intra-instituições do PO 12,3 1,5 10,3 0,5
Ativos Financeiros 0,0 66,6 40,3 0,0 28,3 23,8
das quais: intra-instituições do PO 0,0 26,3 0,0 4,5
Passivos Financeiros 0,0 535,3 535,3 0,0 464,7 464,7
das quais: intra-instituições do PO 0,0 0,0 0,0 0,0
Outras Despesas de Capital 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
DESPESA TOTAL 88,8 1 658,0 1 624,1 71,5 1 407,4 1 388,4
DESPESA EFETIVA 88,8 1 056,1 1 048,5 71,5 914,4 899,9
Transferências intra-instituições do PO 122,7 90,5
Fonte: DGO
(Milhões de euros)
Designação
Orçamento corrigido de 2017 Orçamento corrigido de 2017
Estado SFA Estado SFA
QUADRO 169 – PO16 – Ambiente: Receuta cobrada por Serviços
Serviços Integrados 9,0
SFA'S 607,0
EPR'S 1 195,5
Total Geral 1 811,5
Fonte: DGO
Serviços Receita Cobrada 2017 - MAMB
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Relativamente aos ativos e passivos financeiros destacam-se os valores registados pelo Metro do Porto, SA
(devido ao aumento do financiamento líquido e da resolução do processo com o Banco Santander – Contratos
SWAP), pelo Metropolitano de Lisboa, EPE (inclui as dívidas de processos em contencioso com fornecedores e
processo com o Banco Santander, relativo aos contratos SWAP, já há vários anos em processo de contencioso),
pela Transtejo (inclui reforço para pagamento obrigacionista) e pelo IHRU, relativos ao pagamento de
empréstimos internacionais.
No MAMB e em termos da estrutura face à dotação ajustada, destacam-se as medidas de Proteção do Meio
Ambiente e Conservação da natureza (APA, Fundos Ambientais e POLIS) que representam 11,0%, a Habitação
(IHRU) com 6,3% e os Transportes Ferroviários (Metropolitano de Lisboa e Metro do Porto) com 61,5%.
Realça-se o peso dos ativos e passivos financeiros (34,4%) no PO16.
A taxa de execução do PO face à dotação ajustada (valores consolidados) foi de 85,8%. Este valor está
influenciado pelas baixas execuções das Sociedades POLIS (27,1%) e da APA (54,4%).
Relativamente aos Programas Polis, a baixa execução é explicada, essencialmente, pela necessidade de
recalendarização de projetos para anos seguintes.
A execução da APA foi influenciada pelo atraso na execução de projetos cofinanciados.
Resultados Obtidos e Análise de Desvios
Objetivos de Política
As medidas desenvolvidas pelo Ministério do Ambiente em 2017 continuaram centradas nas três prioridades
estratégicas, inscritas nas Grandes Opções do Plano e no Programa Nacional de Reformas:
Descarbonização progressiva da sociedade,
Transitar para uma a economia circular e
Valorizar o território.
A prossecução destas prioridades assentou em três eixos de atuação – sustentabilidade ambiental,
transportes e mobilidade urbana, e reabilitação urbana e habitação.
QUADRO 170 – PO16 – Ambiente: Despesa por medida do Programa
001 - SERV. GERAIS DA A.P. - ADMINISTRAÇÃO GERAL 0,5 0,2 0,0
028 - HABITAÇÃO E SERV. COLECTIVOS - ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO 9,9 9,2 0,6
030 - HABITAÇÃO E SERV. COLECTIVOS - HABITAÇÃO 111,6 69,5 4,7
031 - HABITAÇÃO E SERV. COLECTIVOS - ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO 49,1 14,5 1,0
033 - HABITAÇÃO E SERV. COLECTIVOS - PROTECÇÃO DO MEIO AMBIENTE E CONSERVAÇÃO DA NATUREZA 193,1 105,9 7,2
054 - TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES - TRANSPORTES RODOVIÁRIOS 2,1 0,9 0,1
055 - TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES - TRANSPORTES FERROVIÁRIOS 1 074,2 1 015,7 68,7
057 - TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES - TRANSPORTES MARÍTIMOS E FLUVIAIS 108,5 93,7 6,3
063 - OUTRAS FUNÇÕES ECONÓMICAS - ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO 191,8 166,9 11,3
065 - OUTRAS FUNÇÕES ECONÓMICAS - DIVERSAS NÃO ESPECIFICADAS 0,0 0,0 0,0
068 - OUTRAS FUNÇÕES - DIVERSAS NÃO ESPECIFICADAS 4,9 2,5 0,2
084 - SIMPLEX + 1,2 0,0 0,0
DESPESA TOTAL NÃO CONSOLIDADA 1 746,9 1 479,0 100,0
DESPESA TOTAL CONSOLIDADA 1 303,3 1 311,9
DESPESA EFETIVA CONSOLIDADA 727,7 823,5
Por Memória
Ativos Financeiros 40,3 23,7 1,6
Passivos Financeiros 535,3 464,7 31,4
Fonte: DGO
(Milhões de euros)
Estado, SFA e EPROrçamento corrigido
de 2017Execução de 2017
Estrutura de 2017 face
à execução (%)
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Sustentabilidade Ambiental
Com uma dotação de 153,9 milhões de euros (Despacho n.º 538-B/2017), dos quais cerca de 1/3 para novos
projetos, o Fundo Ambiental reservou cerca de 15 milhões de euros para apresentação de candidaturas. Entre
os projetos financiados pelo Fundo Ambiental e lançados ao longo de 2017,sublinha-se, pela importância em
termos de planeamento a longo prazo, a elaboração do Roteiro para a Neutralidade Carbónica, que irá
determinar as ações prioritárias para concretizar uma sociedade neutra em carbono até 2050; a 1.ª fase do
programa de apoio à transição para a Economia Circular e, no âmbito da mobilidade sustentável, os apoios e
incentivos à aquisição de veículos elétricos, quer no plano das autarquias e entidades gestoras, quer no plano
individual.
Transportes e Mobilidade
QUADRO 171 – PO16 – Ambiente: Objetivos do Fundo Ambiental
Sustentabilidade Ambiental Fundo Ambiental
PNPOT
Sustentabilidade setor das águas
Descarbonização das cidades
Reflorestação em áreas protegidas, com medidas para proteção de incêndios
Reforço de meios humanos para uma política de gestão de proximidade e
elaboração dos planos de gestão das ZEC
Transportes e Mobilidade Urbana Transportes públicos
Mobilidade elétrica
Mobilidade suave
Reabilitação Urbana e Habitação Fundo Nacional de Reabilitação do Edificado
Casa Eficiente
Fonte: Ministério do Ambiente
QUADRO 173 – PO16 – Ambiente: Medidas para os Transportes e para a Mobilidade Elétrica
(Milhões de euros)
Dotação para a criação do Fundo para o Serviço Público de Transportes, que permitirá o funcionamento das
autoridades de transporte locais (AML, AMP, CIM´S e Autarquias) 8,0
Permitir acesso universal ao primeiro escalão de desconto sub23@superior.tp 1,6
Incentivo pela introdução no consumo de um veículo de baixas emissões (veículos elétricos) 2,3
Dedução à coleta de IRS, de 50% do IVA de passes de transportes públicos coletivos 0,0
Apoio às entidades gestoras de sistemas multimunicipais ou intermunicipais para a introdução de veículos 100%
eléctricos0,0
Exceção do limite de 3% do endividamento para as empresas de transporte do setor empresarial do estado 0,0
Transferência do Fundo Ambiental para a Mobi.E, S. A., para efeitos de comparticipação nacional da atualização
tecnológica e alargamento da rede Mobi.E 0,7
Transferência do Fundo Ambiental para Transportes Intermodais do Porto, ACE (TIP) para o projeto de
desenvolvimento do sistema de bilhética Andante. 0,5
Total Parcial 13,1
Manutenção de medidas essenciais ao funcionamento dos transportes públicos coletivos
Indemnizações compensatórias pagas pelo MAMB (pela prestação ao Estado de um serviço de interesse público) 6,8
Financiamento do MAMB para infraestruturas de longa duração 4,7
Compensação financeira do MF ao Metro Sul do Tejo (previsão da procura) 8,1
Total Parcial 19,6
Apoios tarifários
Acordos e Contratos pela prática dos Passes 4_18 e Sub_23 [dados fornecidos pela IMT] 11,7
Passe social + [dados fornecidos pela AML] 3,7
Passe social + [dados fornecidos pela AMP] 2,6
Alargamento social + [dados fornecidos pela IMT] 6,2
Tarifário Social Andante [dados fornecidos pela TIP] 2,5
Compensações financeiras para os Privados, pela disponibilização do tarifário intermodal 7,0
Total Parcial 33,7
Total 66,4
Medidas Novas Apoios
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Desvios nos Resultados
Os resultados do Programa refletem o quadro de contenção orçamental, pelo que os serviços tiveram de
adaptar as ações programadas às suas disponibilidades orçamentais. Relativamente às Entidades Polis em
particular, dado que gerem projetos plurianuais, uma parte da sua execução foi transferida para 2018.
Na generalidade dos casos em que se verificaram baixas taxas de execução de projetos, deveu-se
essencialmente a:
Tempos necessários aos processos de contratação pública;
Necessidade de garantir contrapartida pública nacional, no caso de projetos cofinanciados;
Necessidade de reprogramação de diversos projetos cofinanciados;
Gestão de tesouraria no âmbito do Programa Ambiente.
4.4. Mar (PO 17)
No âmbito do PO 17 e tendo como entidade responsável o IFAP, IP, estão inscritos os Programas
cofinanciados de apoio ao sector do Mar.
Em 2017, prosseguiu a execução do novo Programa Operacional Mar 2020, destacando-se as ações
destinadas a reduzir os encargos administrativos para os beneficiários e o apoio dado ao funcionamento da
Rede Nacional de GAL Pesca.
Assumiram, ainda, particular importância as atividades relacionadas com o arranque de uma plataforma de
receção de candidaturas eletrónicas, cuja conclusão se prevê venha ocorrer em 2018. Durante o ano 2017 foram
aprovadas 1145 candidaturas envolvendo 160,6 milhões de euros de despesa pública, dispondo o Programa de
508 milhões de euros até 2020. A execução atingiu o valor de 30,4 milhões de euros de despesa pública.
Trata-se de um Programa destinado a apoiar a execução da Política Comum das Pescas (PCP) e da Política
Marítima Integrada (PMI), cofinanciado pelo Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP),
sendo um instrumento fundamental para a concretização do objetivo que visa aumentar o peso do Mar na
economia nacional.
O PO 17 incluiu, ainda, no orçamento de projetos e sob a responsabilidade do GPP, investimentos no âmbito
das infraestruturas, equipamentos e acessibilidades portuárias, executados pelas Administrações Portuárias do
Porto da Figueira da Foz, S.A. e pela Administração dos Portos de Douro, Leixões e Viana do Castelo, S.A.
4.5. Mar (PO 18)
O Programa integra os orçamentos dos organismos tutelados em exclusivo pela Ministra do Mar (MM), no
âmbito do Decreto-Lei n.º 251-A/2015, de 17 de dezembro, republicado pelo Decreto-Lei n.º 138/2017, de 10 de
novembro, que aprova a Lei Orgânica do XXI Governo Constitucional. Também a área governativa do Mar está
evidenciada em alguns orçamentos dos organismos que compõem o PO 17 – Agricultura, Florestas,
Desenvolvimento Rural e Mar, cuja tutela está partilhada com o Membro do Governo da Agricultura, Florestas e
Desenvolvimento Rural.
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Recursos Utilizados
O valor agregado dos orçamentos de Atividades e Projetos, deduzidas as dotações inscritas nos
agrupamentos de ativos financeiros, passivos financeiros e dotações extraorçamentais (respetivamente,
agrupamentos 09, 10 e 12), expurgados os valores cativos e as transferências internas e refletidas as alterações
orçamentais, apresentou uma despesa efetiva consolidada no orçamento corrigido de 79,2 milhões de euros e
uma execução de 58,8 milhões de euros. A taxa de execução face ao orçamento corrigido na despesa efetiva
consolidada foi de 74,3%.
A consolidação entre subsetores foi de 26,4 milhões de euros no que respeita ao orçamento corrigido e de
19,8 milhões de euros no que respeita à execução.
A despesa total consolidada do orçamento corrigido foi de 89,2 milhões de euros e a respetiva execução foi
de 58,8 milhões de euros, sendo a taxa de execução de 66,0%.
O quadro seguinte, cuja estrutura tem por base a despesa do Programa não consolidada, põe em evidência
a medida – 004 relacionada com o subsetor da Investigação Científica de Carácter Geral, com 64,0% do total
do PO 18 em termos de execução, devido ao peso do IPMA, IP no orçamento do PO 18 (único serviço com
verbas inscritas nesta medida) e a medida 045 – Pesca, a que correspondem 17,1%, fundamentalmente devido
à DGRM, que representa 18,6% no total do Programa.
De seguida, apresenta-se a despesa efetiva consolidada do ano 2017 por serviço. Foram excluídos os
agrupamentos 09, 10 (sem valor neste PO) e 12 e deduzidas as transferências intrainstituições do PO, quer
correntes quer capital.
QUADRO 178 – PO18 – Mar: Despesas por Classificação Económica
Total Total
Consolidado Consolidado
Despesa Corrente 42,6 33,7 61,1 34,8 28,9 48,7
Despesas com Pessoal 13,2 14,2 27,4 12,4 13,9 26,3
Aquisição de bens e serviços 11,7 9,5 21,2 5,3 6,8 12,1
Juros e Outros Encargos 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
das quais: intra-instituições do PO 0,0 0,0 0,0 0,0
Transferências Correntes 17,6 10,0 12,4 17,0 8,2 10,2
das quais: intra-instituições do PO 15,0 0,2 14,8 0,2
Subsídios 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
das quais: intra-instituições do PO 0,0 0,0 0,0 0,0
Outras Despesas Correntes 0,1 0,0 0,1 0,1 0,0 0,1
Despesas de Capital 17,1 22,0 27,9 7,3 7,5 10,3
Investimento 5,3 11,0 16,3 2,1 7,5 9,6
Transferência de Capital 11,8 1,0 1,6 5,2 0,0 0,7
das quais: intra-instituições do PO 11,2 0,0 4,5 0,0
Ativos Financeiros 0,0 10,0 10,0 0,0 0,0 0,0
das quais: intra-instituições do PO 0,0 0,0 0,0 0,0
Passivos Financeiros 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
das quais: intra-instituições do PO 0,0 0,0 0,0 0,0
Outras Despesas de Capital 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
DESPESA TOTAL 59,7 55,7 89,0 42,1 36,4 59,0
DESPESA EFETIVA 59,7 45,7 79,0 42,1 36,4 59,0
Transferências intra-instituições do PO 26,4 19,5
Fonte: DGO
(Milhões de euros)
Designação
Orçamento corrigido de 2017 Orçamento corrigido de 2017
Estado SFA Estado SFA
QUADRO 179 – PO18 – Mar: Despesa por medida do Programa
004 - SERV. GERAIS DA A.P. - INVESTIGAÇÃO CIENTÍFICA DE CARÁCTER GERAL 58,0 50,4 64,0
040 - AGRICULTURA, PECUÁRIA, SILV, CAÇA, PESCA - ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO 34,7 12,2 15,5
045 - AGRICULTURA, PECUÁRIA, SILV, CAÇA, PESCA - PESCA 19,2 13,4 17,0
057 - TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES - TRANSPORTES MARÍTIMOS E FLUVIAIS 3,6 2,7 3,4
DESPESA TOTAL NÃO CONSOLIDADA 115,5 78,7 100,0
DESPESA TOTAL CONSOLIDADA 89,1 59,2
DESPESA EFETIVA CONSOLIDADA 79,1 59,2
Por Memória
Ativos Financeiros 10,0 0,0 0,0
Passivos Financeiros 0,0 0,0 0,0
Fonte: DGO
(Milhões de euros)
Estado, SFA e EPROrçamento
corrigido de 2017Execução de 2017
Estrutura de 2017
face à execução
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69
Em termos de despesa efetiva consolidada, o valor da componente de atividades do orçamento representa
79,5% do total do orçamento executado e a do orçamento de projetos os restantes 20,5%.
No que respeita à componente de atividades a taxa de execução face ao orçamento corrigido foi de 71,0% e
a taxa de execução da componente de projetos foi de 51,9%, sendo a taxa global das duas componentes de
66,0%.
Resultados obtidos
O MM em 2017 assumiu como prioridades um conjunto de medidas e ações relacionadas com os assuntos
do Mar para a implementação de uma estratégia transversal para materializar esse compromisso.
O desígnio político do MM passa pela coordenação transversal dos assuntos do mar, através do reforço da
cooperação interministerial na definição e acompanhamento de uma Estratégia Nacional para o Mar (ENM). De
acordo com os objetivos de política para o Mar, prosseguiu a execução da ENM
2013-2020, tendo sido desenvolvidas diversas ações para a concretização da mesma, a cargo da DGPM,
que acompanhou ainda a execução da Política Marítima Integrada da União Europeia, o que permitiu promover
as medidas e políticas transversais relacionadas com os assuntos do mar.
Medidas de simplificação legislativa e de procedimentos
Deu-se continuidade às medidas de simplificação legislativa e de procedimento nos quais se destacaram:
A Conta Satélite do Mar constitui um instrumento adequado para medir a relevância da economia do mar,
apoiar a decisão em matérias de coordenação de políticas públicas para o mar e monitorizar as diferentes
componentes da economia do mar seja nas atividades tradicionais ou emergentes, constituindo uma fonte de
informação regular sobre o contributo da economia do mar para a economia nacional (RCM n.º 99/2017,
publicada em Diário da República n.º 131/2017, Série I de 2017-07-10).
Da implementação do Programa Aquicultura+ resultou a desburocratização, desmaterialização e
simplificação dos processos de licenciamento, materializada através da publicação do Decreto-Lei n.º 40/2017,
de 4 de abril, que criou um novo modelo de licenciamento, o qual visou reduzir o prazo de duração dos
procedimentos de 3 anos para 3 meses. Foi ainda criado um site de informação específica com a localização
dos estabelecimentos de aquicultura e tipologias (https://eaquicultura.pt/).
Fatura Única Portuária: implementada em todos os Portos do Continente desde o dia 1 de janeiro de 2017,
com a publicação do Decreto-Lei n.º 6/2017 de 6 de janeiro, e a Portaria n.º 14/2017, de 10 de janeiro. Esta
medida permitiu a redução dos fluxos de 5 faturas e 5 recebimentos para uma única fatura, um recebimento e
um processo de repartição pelas diferentes autoridades (Marítima, SEF, Portuária, Aduaneira e Sanidade
Marítima), simplificando processos administrativos, diminuindo custos de contexto económico e mitigando
impactos ambientais. Até junho de 2017 foram emitidas 6102 faturas únicas portuárias traduzidas numa
poupança de cerca de 54978 folhas em papel.
QUADRO 180 – PO18 – Mar: Despesa por Serviço do Programa
IPMA,I.P. 42,3 35,0 59,5
DGRM 22,7 14,6 24,8
DGPM 4,3 2,7 4,6
AG-MM 2,0 1,9 3,2
EMEPC 2,4 1,9 3,2
MAR2020 1,7 1,3 2,2
FCSPP 1,2 1,2 2,0
GAMA 0,3 0,2 0,3
FA 2,1 0,0 0,0
DESPESA EFETIVA CONSOLIDADA 79,0 58,8 100,0
Fonte: DGO
(Milhões de euros)
Estado, SFA e EPROrçamento corrigido
de 2017Execução de 2017
Estrutura de 2017 face
à execução (%)
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Investigação e inovação
A investigação e a inovação tiveram o maior relevo na área do Mar, tendo-se desenvolvido os seguintes
projetos:
O projeto 602 – Technology _01_ SINKER, da DGPM;
No âmbito do novo Pograma EEA Grants 2014-2021, um Programa dedicado ao «Crescimento Azul,
Inovação e PME», com uma dotação de cerca de 44,7 milhões de euros para o projeto MARINE-EO;
No âmbito do IPMA, destaca-se o projeto «Edificação de Radar de Observação Meteorológica na Região
Autónoma da Madeira»;
Dos projetos da DGRM destacam-se os «Sistemas de Informação e Comunicações – VTS» com uma
execução de 0,6 milhões de euros (43,6%) e o «Desenvolvimento do MONICAP/SIFICAP» com uma execução
de 0,5 milhões de euros (83,4%).
II. Opinião do Deputado Relator
Tratando-se de um Relatório cujo objetivo é evidenciar os aspetos principais dos temas abrangidos pela
Conta Geral do Estado de 2017 e que fazem parte da atividade de acompanhamento político desenvolvida no
âmbito da CEIOP, a opinião do Relator, neste caso, é completamente dispensável.
III. Conclusão
A Comissão Parlamentar de Economia, Inovação e Obras Públicas é de parecer que o presente Relatório,
sobre a Conta Geral do Estado de 2017, deverá ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças
e Modernização Administrativa, em conformidade com o artigo 206.º, n.º 1, alínea c), do Regimento da
Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 20 de fevereiro de 2018.
O Deputado relator, Heitor de Sousa — O Presidente da Comissão, Hélder Amaral.
Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PS, do BE e do PCP e votos contra do PSD e do CDS-
PP, na reunião da Comissão de 20 de fevereiro de 2019.
——
COMISSÃO DE AGRICULTURA E MAR
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
1. Nota introdutória
2. Enquadramento Macroeconómico
2.1. Enquadramento Internacional e Mercados Financeiros
2.2. Economia Portuguesa
3. Recursos Financeiros e Análise Setorial
3.1. Agricultura (PO 17)
3.2. Mar (PO 18)
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23 DE ABRIL DE 2019
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4. Fluxos Financeiros com a União Europeia
5. Pareceres sobre CGE 2017
5.1. Parecer do CES
5.2. Parecer do TC
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota introdutória
O Orçamento do Estado para 2017 foi aprovado pela Lei n.º 42/2016 de 28 de dezembro.
De acordo com a Lei de Enquadramento Orçamental e em cumprimento com o disposto no n.º 3 do artigo
205.º do Regimento da Assembleia da República, a Comissão de Orçamento Finanças e Modernização
Administrativa remeteu a Conta Geral do Estado de 2017 à Comissão de Agricultura e Mar para que se
pronunciasse sobre as matérias da sua competência, nos termos do artigo 107.º da Constituição da República
Portuguesa e do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, elaborando o competente Parecer.
A Conta Geral do Estado de 2017 foi objeto de avaliação do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e
Social (CES), cujos pareceres constituíram a base para a elaboração do presente Parecer, bem como elementos
publicados pelo Instituto Nacional de Estatística (INE).
Nos termos definidos pela alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição da República Portuguesa, as
normas de execução orçamental foram decretadas no Decreto-Lei n.º 25/2017, de 3 de março, que estabelece
as disposições necessárias à execução do Orçamento do Estado para 2017, aprovado pela Lei n.º 42/2016, de
28 de dezembro.
2. Enquadramento macroeconómico
2.1. Enquadramento Internacional e Mercados Financeiros
O Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social – RAGCSS1, Quadro 1 (pág. 1), sobre a
apreciação do contexto económico internacional, sublinha que:
«Em 2017, assistiu-se a um reforço do crescimento da economia mundial para 3,8% (3,2% em 2016),
aproximando-se do ritmo observado antes da crise financeira de 2008 (média de 4,2% entre 1997 e 2007). Para
esta evolução contribuiu sobretudo a aceleração das economias avançadas, nomeadamente dos EUA e do
Japão e em menor grau da União Europeia e do conjunto da área do euro. No entanto, a economia do Reino
Unido abrandou, tendo o crescimento do PIB atingido em 2017, o valor mais baixo dos últimos cinco anos, devido
à continuação da incerteza quanto à concretização da saída deste país da União Europeia («Brexit»).
Relativamente aos países emergentes e em desenvolvimento, o crescimento do PIB aumentou para 4,8% (4,4%
em 2016), realçando-se um crescimento acima do inicialmente esperado para a China; deixando tanto a Rússia
como o Brasil de estar em recessão, assente na recuperação do preço das matérias-primas e, refletindo também,
para o último caso, os efeitos de uma política monetária expansionista na retoma da procura interna.»
1 http://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063446f764c324679626d56304c334e706447567a4c31684a53556c4d5a5763765130394e4c7a564454305a4e5153394562324e31625756756447397a52573530615752685a47567a525868305a584a7559584d764e32557a5a4745774d5749745a5441304e533030597a4e6a4c546b344d324d744d6a41314d4459334e446730593259304c6e426b5a673d3d&fich=7e3da01b-e045-4c3c-983c-205067484cf4.pdf&Inline=true.
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Na análise ao comércio mundial, refere também o RAGCSS (pág. 2):
«Igualmente, o comércio mundial de bens e serviços também acelerou para 4,9% em volume em 2017 (o
valor mais elevado desde 2012); embora também abaixo do crescimento registado na década que antecedeu a
última crise financeira internacional (média de 7,1% entre 1997 e 2007). A melhoria do comércio mundial deveu-
se sobretudo ao maior dinamismo das trocas comerciais dos países emergentes e em desenvolvimento,
especialmente asiáticos, tendo sido mais pronunciado em termos de importações.»
Sobre a análise à Economia da zona euro, afirma o RAGCSS (pág. 2):
«A economia da área do euro também melhorou, tendo o PIB registado um crescimento de 2,4% em 2017,
o mais elevado desta década (1,8% em 2016) associado a uma aceleração das exportações (de 3,4% em 2016,
para 5,1% em 2017) refletindo uma procura externa sólida proveniente da retoma da economia mundial. Já
relativamente ao investimento, este permaneceu mais moderado, apesar das condições de financiamento se
terem mantido favoráveis e da continuação da orientação muito acomodatícia da política monetária do BCE. Por
sua vez, o consumo privado manteve um crescimento moderado, beneficiando da melhoria das condições no
mercado de trabalho e dos progressos alcançados em termos de redução do endividamento das famílias. De
facto, o emprego reforçou o seu crescimento, tendo registado um aumento de 1,6%, em média, em 2017 (1,3%
em 2016) e a taxa de desemprego desceu para se situar em 8,6% em dezembro de 2017 (9,6% em dezembro
de 2016).»
Quanto ao comportamento das taxas de juro, refere RAGCSS (pág. 3):
«As taxas de juro de curto prazo na área do euro desceram ao longo de 2017, renovando níveis
historicamente baixos, com a Euribor a 3 meses a situar-se, em média, em -0,33% (-0,26% em 2016); enquanto
nos EUA, as taxas de juro de curto prazo prosseguiram o movimento ascendente, tendo a Libor subido para
1,26% (0,74%, em média, em 2016) refletindo o prosseguimento da normalização da política monetária em linha
com a expansão económica e a subida da inflação.»
2.2. Economia Portuguesa
O comportamento da Economia Portuguesa, impulsionado, quer pelos referidos contextos económicos
internacionais, quer pela estabilidade interna, mostra um desempenho positivo.
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A este respeito, na análise ao Quadro 2, sintetiza o RAGCSS (pág. 4-5):
«A atividade económica, medida pelo produto interno bruto (PIB), cresceu 2,7% em 2017, acelerando face
aos 1,6% de 2016. O crescimento da atividade económica foi mais intenso na primeira metade do ano, com um
crescimento médio de 3%, tendo desacelerado na segunda metade para 2,4%. A forte aceleração face a 2016
deveu-se, sobretudo, à dinâmica do investimento e, por outro lado, a uma ligeira aceleração do consumo privado.
A procura externa líquida apresentou um contributo ligeiramente negativo (inferior ao do ano precedente). Face
ao projetado no Orçamento do Estado para 2017 (outubro de 2016), é notório um desempenho mais robusto do
PIB, devido, sobretudo, a uma maior dinâmica da procura interna, enquanto a procura externa líquida registou
um contributo inferior ao projetado.»
Sobre esta matéria, os dados do INE2 relativos a 2017, mostram que:
«Em 2017, o Produto Interno Bruto (PIB) registou um aumento de 2,7% em volume, uma taxa superior em
1,1 pontos percentuais (p.p.) à verificada no ano anterior, tendo atingido, em termos nominais, 193 mil milhões
de euros. O contributo da procura interna para a variação do PIB aumentou para 2,9 p.p. (1,6 p.p. em 2016),
devido sobretudo à aceleração do Investimento. A procura externa líquida registou um contributo negativo de
0,2 p.p. (contributo nulo em 2016), observando-se uma aceleração das Exportações ligeiramente menos intensa
que a das Importações de Bens e Serviços. Em termos nominais, o Saldo Externo de Bens e Serviços
representou 1,0% do PIB (1,1% em 2016).»
Relativamente ao mercado de trabalho, Quadro 3 (pág.6), lê-se no RAGCSS:
«De acordo com o Instituto Nacional de Estatística (INE), a taxa de desemprego em 2017 fixou-se em 8,9%
(11,1% em 2016). Um valor substancialmente menor que o previsto no Orçamento do Estado de 2017 (10,3%).
Esta diminuição da taxa de desemprego é especialmente relevante num contexto de aumento da População
Ativa (+0,8%) – algo que já não acontecia desde 2010. De referir, também, o crescimento do Emprego (+3,3%).»
Os elementos publicados pelo INE3 relativos a 2017, referem que:
«A população empregada foi estimada em 4756,6 mil pessoas e aumentou 3,3% (mais 151,4 mil). Trata-
2 https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_destaques&DESTAQUESdest_boui=281044664&DESTAQUESmodo=2. 3 https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_destaques&DESTAQUESdest_boui=281044664&DESTAQUESmodo=2
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se do maior aumento da população empregada desde 2013.»
«Em termos de média anual, a taxa de desemprego foi de 8,9% em 2017, o que representa uma
diminuição de 2,2 p.p. em relação a 2016, e a taxa de desemprego de jovens (15 a 24 anos) situou-se em 23,9%,
menos 4,1 p.p em relação ao ano anterior.»
«A população desempregada, estimada em 462,8 mil pessoas em 2017, diminuiu 19,2% em relação ao
anterior (menos 110,2 mil), enquanto a proporção de desempregados à procura de emprego há 12 ou mais
meses (longa duração) foi 57,5%, registando um decréscimo de 4,6 p.p. em relação ao ano anterior.»
Ainda, segundo o RAGCSS (pág. 6-7):
«Os sectores dos serviços, indústria e construção contribuíram positivamente para este forte crescimento do
emprego, enquanto o sector da agricultura, silvicultura e pescas contribuiu negativamente.»
«Por sua vez, estima-se que o emprego privado terá crescido 3,7%, mais 1,9 p.p. do que o registado em
2016, enquanto o emprego nas Administrações Públicas aumentou 1%. No entanto, a evolução do emprego
acima do crescimento do PIB levou a uma redução marginal da produtividade aparente do trabalho de -0,6%.»
Quanto ao desempenho da Economia Portuguesa, em termos de comércio internacional, lê-se no RAGCSS
(pág. 5) que:
«(…) as exportações cresceram 7,9%, acima dos 4,4% de 2016. Esta aceleração deveu-se, em grande
medida, à forte dinâmica das exportações de serviços (10,9%), com destaque para o setor do turismo (…)»;
«(…) as importações cresceram 7,9%, 3,7 p.p. acima do ano precedente. Esta aceleração foi sentida tanto
ao nível da componente de bens (+3,5 p.p.), como dos serviços (+5,2 p.p.).»
Os elementos do INE4 relativos a 2017, referem que:
«Em 2017 as exportações de bens totalizaram 55 029 milhões de euros, o que corresponde a um aumento
nominal de 10,0% face ao ano anterior (+0,8% em 2016). As importações aumentaram 13,1% (+1,8% em 2016),
tendo totalizado 69 489 milhões de euros.»
Sobre o Índice de Preços no Consumidor, veja-se Quadro 4 (pág.7) do e RAGCSS:
«O índice de preços no consumidor registou, em 2017, um crescimento de 1,4%, acelerando 0,8 p.p. face a
2016. Cerca de metade desta aceleração resultou dos desenvolvimentos da componente energética e, em
menor escala, dos bens alimentares não processados. Com efeito, se for excluído o impacto destas duas
componentes, o crescimento do IPC ter-se-ia cifrado em 1,1%, mais 0,4 p.p. do que no ano precedente.»
A este respeito, refere o INE5, relativamente a 2017, que:
«Em 2017, o Índice de Preços no Consumidor (IPC) registou uma taxa de variação média de 1,4% (0,6%
no ano anterior). Excluindo do IPC a energia e os bens alimentares não transformados, a taxa de variação média
situou-se em 1,1% em 2017 (0,7% no ano anterior).»
4 https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_destaques&DESTAQUESdest_boui=314610602&DESTAQUESmodo=2. 5 https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_destaques&DESTAQUESdest_boui=281092574&DESTAQUEStema=00&DESTAQUESmodo=2.
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«O Índice Harmonizado de Preços no Consumidor (IHPC) português registou uma taxa de variação média
de 1,6% em 2017 (0,6% no ano anterior).»
Relativamente à política orçamental, diz o RAGCSS (pág. 10-11) que:
«Em 2017, o valor do défice orçamental das Administrações Públicas fixou-se em 0,9% do PIB5, o mais
baixo da história da democracia portuguesa. Este valor foi inferior a todas as metas orçamentais estabelecidas
nos documentos oficiais publicados pelo Ministério das Finanças (défice orçamental de 1,6% do PIB no
Orçamento do Estado para 2017, 1,5% no Programa de Estabilidade 2017-2021, e de 1,4% do PIB na estimativa
subjacente ao Orçamento do Estado para 2018). Ao não ultrapassar o limiar dos 3% do PIB estabelecido no
Pacto de Estabilidade e Crescimento, Portugal mantem-se fora do Procedimento por Défices Excessivos.»
«Comparando com o ano precedente, o saldo das Administrações Públicas apresentou uma melhoria de
1,1 p.p. do PIB. O saldo primário registou um excedente orçamental de 3%, superior ao previsto no Orçamento
do Estado para 2017 (2,8% do PIB), o que corresponde a uma melhoria de 0,7 p.p. face a 2016.»
3. Recursos Financeiros e Análise Setorial:
De acordo com o RAGCSS (pág. 171):
«A execução da despesa da Administração Central em termos consolidados foi de 94,3% face ao
orçamento corrigido, abatido de cativos (95,1% em 2016).»
«As despesas dos programas orçamentais correspondem a projetos ou atividades. A componente de
Atividades representou 95,4% da despesa efetiva (95,3% em 2016).»
No âmbito da 7.ª Comissão, Comissão de Agricultura e Mar, importa analisar os programas da sua área: PO
17 e PO 18.
Assim, no Quadro n.º 111 (pág.171) do RAGCSS constata-se que:
PO 17 – Agricultura, Florestas, Desenvolvimento Rural e Mar em 2017, para um orçamento total consolidado
de 1251,7 Milhões de Euros (M€), apresentou uma despesa total consolidada de 1069 M€ correspondente a
uma execução de 85,4%.
PO 18 – Mar apresentou em 2017 para um orçamento total consolidado de 79 M€ apresentou uma despesa
total consolidada de 59 M€ correspondente a uma execução de 74,3%.
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Refere, ainda, o RAGCSS (pág.172), que:
«As despesas dos programas orçamentais correspondem a projetos ou atividades. A componente de
Atividades representou 95,4% da despesa efetiva (95,3% em 2016), destacando-se os programas orçamentais
‘Trabalho, Solidariedade e Segurança Social’ e ‘Saúde’, cuja execução corresponde a 59,4% da despesa efetiva
em Atividades da Administração Central. No que respeita aos Projetos, salientam-se os Programas
‘Planeamento e Infraestruturas’, ‘Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural e Mar’ e ‘Ciência, Tecnologia e
Ensino Superior’, representando 86,7% face ao total da execução em Projetos da Administração Central.»
«O Financiamento Nacional, na totalidade da despesa consolidada da Administração Central, representou
cerca de 97,8% (97,4% em 2016), sendo os restantes 2,2% objeto de Financiamento Comunitário. A despesa
associada a Atividades, com Financiamento Comunitário, representou 0,9% do total da respetiva despesa,
enquanto que 15,2% das despesas destinadas a Projetos também tiveram esta forma de financiamento.»
Na análise aos programas orçamentais PO 17 e PO 18, mostram-se no Quadro n.º 112 (pág.173) do
RAGCSS, os seguintes valores e comportamentos face ao ano anterior:
PO 17 – Agricultura, Florestas, Desenvolvimento Rural e Mar apresentou em 2017, face a 2016, uma redução
de despesa total consolidada de 47M€, correspondente a -4.2%
PO 18 – Mar apresentou em 2017, face a 2016, uma redução de despesa total consolidada de 8M€,
correspondente a +16%.
A análise à despesa em projetos, refere o RAGCSS (pág.176), que:
«O subsetor dos SFA (incluindo EPR) representa 96,3%, do total da despesa em projetos, sendo que a
despesa da EPR constitui mais de dois terços do total (68%)».
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Refira-se que no PO 17 foram executados 581,2 M€ que correspondem a 16,6% da Despesa em Projetos –
Quadro n.º 114 (pág.176).
3-1. Agricultura Florestas e Desenvolvimento Rural e Mar (PO 17)
O Programa corresponde ao orçamento das áreas de:
Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural;
Parte da área do Mar.
Refere o RAGCSS (pág.279), que:
«O valor orçamental da despesa efetiva consolidada constante dos orçamentos de Atividade e Projetos
foi 1251,7 milhões de euros, a que correspondeu uma execução de 1069,0 milhões de euros.»
«No orçamento do Programa tiveram um peso financeiro determinante os vários Programas Comunitários,
designadamente o Programa de Desenvolvimento Rural 2020 – PDR 2020, com uma execução de 522,1 milhões
de euros de despesa pública, e o Programa Operacional Mar 2020 – MAR 2020, com uma execução de 29,1
milhões de euros de despesa pública (valores não consolidados).»
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Pela análise ao Quadro n.º 175 (pág.281), verifica-se que:
«O valor agregado dos orçamentos de Atividades e Projetos, deduzidas as dotações inscritas no
agrupamento relativo a dotações extraorçamentais (agrupamento 12), expurgados os valores cativos e cativos
adicionais e as transferências internas e refletidas as alterações orçamentais, apresentou uma despesa total
consolidada de 1265,4 milhões de euros (86,4% relativo aos SFA e EPR) e uma execução de 1082,5 milhões
de euros (87,3% relativo aos SFA e EPR). A taxa de execução face ao orçamento corrigido na despesa total
consolidada foi de 85,5%.»
«A consolidação entre subsetores foi de 277,6 milhões de euros no que respeita ao orçamento corrigido
e de 251,8 milhões de euros no que respeita à execução.»
Ainda, segundo o RAGCSS (pág. 281 e 283):
«Na despesa total do orçamento corrigido as despesas correntes pesaram 68,3% e as despesas de capital
pesaram 31,7%. Na execução as despesas correntes pesaram 71,9% e as de capital pesaram 28,1%. As
transferências correntes e de capital, constituídas sobretudo pelos pagamentos a beneficiários do PDR2020,
representam a maior parte da despesa (62,5%). Na despesa total as despesas com o pessoal representaram
14,3% do orçamento corrigido e 16,2%, da execução.»
«Em termos de execução do PO 17, o IFAP, IP, foi o organismo com maior peso, tendo sido responsável
por 72,4% da despesa total executada. Esta situação deveu-se, nomeadamente, ao facto de ser a entidade que
inscreve os programas cofinanciados PDR 2020 e Mar 2020. Para além do IFAP, IP, destacaram-se a EDIA,
SA, com 5,8% devido aos investimentos relativos ao Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva (EFMA), as
DRAP com 5,2%, a DGAV com 4,5%, o ICNF, IP, com 4,1%, o INIAV, IP, com 2,3%, o GPP com 1,4%, o FFP
com 1,3% e a DGADR com 1,1%.»
Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural
O PDR 2020 continuou a assumir-se como o principal instrumento de apoio às políticas agrícola,
agroalimentar, às florestas e ao desenvolvimento rural.
Refere-se no RAGCSS (pág. 284 a 289) que:
«Em 2017, deu-se continuidade à execução do Programa, tendo havido um esforço muito significativo
para dar resposta às situações excecionais de catástrofe relacionadas com os incêndios e com a seca que se
verificaram no território do continente, tendo sido adotadas medidas específicas de apoio ao setor com vista à
minimização dos seus impactos negativos.»
«Foram abertos quatro avisos específicos para o apoio ao restabelecimento do potencial produtivo
agrícola afetado pelos incêndios e três avisos para a estabilização de emergência da floresta afetada pelos
incêndios, com uma dotação colocada a concurso de 75 milhões de euros. Foram pagos 37,9 milhões de euros
a título de indemnização por prejuízos agrícolas motivados pelos incêndios florestais.»
«Foram também abertos quatro avisos para apoio a investimentos específicos nas explorações agrícolas,
com vista a minorar o impacto negativo da escassez de água, em particular para o abeberamento dos animais,
com uma dotação de 15 milhões de euros.»
«Foram ainda adotadas medidas de flexibilização relacionadas com as medidas de superfície do
PDR2020, nomeadamente as medidas agroambientais.»
«Foi igualmente efetuada a reprogramação das medidas florestais do PDR 2020 com vista
fundamentalmente ao reforço financeiro das operações de ‘Prevenção da floresta contra agentes bióticos e
abióticos’ e de ‘Melhoria da resiliência e do valor ambiental das florestas’.»
«No âmbito das medidas previstas no Programa específico para apoio ao setor do leite e produtos lácteos,
foram abertos dois avisos específicos, para apoio a investimentos visando a modernização do setor ou a
reconversão da atividade.»
«Como contributo para o Programa Nacional de Regadios, foi aberto um concurso de 50 milhões de euros
para investimentos em desenvolvimento de novos regadios eficientes.»
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«Na área do regadio, deu-se ainda continuidade à abertura de avisos específicos para apoio aos
investimentos em infraestruturas físicas no montante de 63,3 milhões de euros.»
«Manteve-se a abertura de novos avisos, nomeadamente de diversas medidas ainda não
operacionalizadas, traduzida em 210 avisos abertos (inclui 183 avisos abertos pelos GAL no âmbito da medida
LEADER).»
«No âmbito da promoção do regadio, a DGADR deu continuidade aos trabalhos em curso no
Aproveitamento Hidroagrícola das Baixa de Óbidos e Amoreira, tendo até ao final do ano de 2017 sido
despendido o valor de 2,2 milhões de euros. Iniciaram-se ainda, em maio de 2017, os trabalhos de Construção
da Rede de Rega do Bloco de Óbidos, infraestrutura orçada em 7,1, milhões de euros, tendo sido gastos até ao
fim do ano 1,7 milhões de euros.»
«O Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais (FSSAM) teve, em 2017, uma cobrança inferior à do
ano anterior junto dos agentes económicos, relativamente ao pagamento da taxa de segurança alimentar mais
(TSA+), tendo o Fundo registado em despesa uma execução de 12,7 milhões de euros, mas inferior à previsão
de 21,9 milhões de euros. Espera-se uma recuperação da receita do Fundo em 2018, face ao acórdão do
Tribunal Constitucional, datado de 20 de outubro, que decidiu no sentido da constitucionalidade desta
contribuição financeira.»
«A EDIA, SA, é a empresa responsável pela gestão, exploração, manutenção e conservação de todo o
Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva (EFMA), que inclui as redes primária e secundária de rega.»
«No âmbito do projeto do Alqueva, em 2017, encontra-se concluída a primeira grande etapa de
infraestruturação do EFMA, e totalmente operacionais os 120 mil hectares de área de regadio, correspondentes
à 1.ª fase do Empreendimento. Visando o aumento do perímetro de Alqueva de 120 000 para 170 000 hectares,
a EDIA trabalha agora no sentido de otimizar o financiamento dos investimentos elegíveis referentes a regadios
coletivos no âmbito do PDR 2020.»
Referem-se, ainda que de forma sintética, algumas outras medidas, igualmente importantes no âmbito da
Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural:
«Na proteção da floresta deu-se continuidade à realização de ações de prevenção dos riscos de incêndios
florestais em Matas Nacionais e Perímetros Florestais, destacando-se em 2017 o reforço de recursos humanos,
dos meios e equipamentos.»
«Na fitossanidade florestal, foi apresentado o Programa Nacional de Monitorização de Pragas Florestais.»
«Deu-se continuidade à revisão dos sete Planos Regionais de Ordenamento Florestal (PROF).»
«Reforçou-se o Fundo Florestal Permanente.»
«Deu-se continuidade ao trabalho de disseminação do instrumento Bolsa Nacional de Terras.»
«Continuou o apoio às exportações e internacionalização dos produtos agroalimentares.»
«O apoio aos seguros passou a ser integralmente enquadrado no PDR 2020 e nos programas
comunitários de apoio aos sectores da vinha e dos frutos e hortícolas.»
«O IVV, IP apresentou à Comissão Europeia o ‘pacote de medidas’ do Programa Nacional de Apoio do
Programa para o sector, com base no sucesso das Ajudas comunitárias aplicadas desde 2014.»
«Desenvolvimento de instrumentos de base das políticas públicas, nomeadamente de apoio à
investigação: reestruturação dos laboratórios do Ministério, com reforço da sua capacidade do estatuto de
acreditação, por parte do IPAC, dos Laboratórios Nacionais de Referência».
«Medidas de simplificação legislativa e de procedimentos.»
Mar
No âmbito do PO 17 e tendo como entidade responsável o IFAP, IP, estão inscritos os Programas
cofinanciados de apoio ao sector do Mar.
Refere o RAGCSS (pág. 290) que:
«Em 2017, prosseguiu a execução do novo Programa Operacional Mar 2020, destacando-se as ações
destinadas a reduzir os encargos administrativos para os beneficiários e o apoio dado ao funcionamento da
Rede Nacional de GAL Pesca. Assumiram, ainda, particular importância as atividades relacionadas com o
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arranque de uma plataforma de receção de candidaturas eletrónicas, cuja conclusão se prevê venha ocorrer em
2018. Durante o ano 2017 foram aprovadas 1145 candidaturas envolvendo 160,6 milhões de euros de despesa
pública, dispondo o Programa de 508 milhões de euros até 2020. A execução atingiu o valor de 30,4 milhões de
euros de despesa pública.»
«Trata-se de um Programa destinado a apoiar a execução da Política Comum das Pescas (PCP) e da
Política Marítima Integrada (PMI), cofinanciado pelo Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas
(FEAMP), sendo um instrumento fundamental para a concretização do objetivo que visa aumentar o peso do
Mar na economia nacional.»
«O PO 17 incluiu, ainda, no orçamento de projetos e sob a responsabilidade do GPP, investimentos no
âmbito das infraestruturas, equipamentos e acessibilidades portuárias, executados pelas Administrações
Portuárias do Porto da Figueira da Foz, SA, e pela Administração dos Portos de Douro, Leixões e Viana do
Castelo, SA»
3-2. Mar (PO 18)
O Programa (PO 18) integra:
Os orçamentos dos organismos tutelados em exclusivo pela Ministra do Mar (MM).
Alguns orçamentos dos organismos que compõem o PO 17 – Agricultura, Florestas, Desenvolvimento
Rural e Mar, cuja tutela está partilhada com o Membro do Governo da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento
Rural.
Uma das prioridades do XXI Governo Constitucional são os assuntos do Mar, tendo sido aprovado um
conjunto de medidas e ações relacionadas para que se materialize este compromisso, com a aprovação de dois
diplomas que asseguram o acesso ao financiamento da economia do mar:
O Fundo Azul, instrumento criado em 2016, visa o apoio ao desenvolvimento da economia do mar, a
investigação científica e tecnológica, a proteção e monitorização do meio marinho e a segurança marítima.
No Programa Mar 2020 destacam-se as ações destinadas a reduzir os encargos administrativos para os
beneficiários e o apoio dado ao funcionamento da Rede Nacional de GAL Pesca. Assumiram, ainda, particular
importância as atividades relacionadas com o arranque de uma plataforma de receção de candidaturas
eletrónicas, cuja conclusão se prevê venha ocorrer em 2018. Durante o ano 2017 foram aprovadas 1145
candidaturas envolvendo 160,6 milhões de euros de despesa pública, dispondo o Programa de 508 milhões de
euros até 2020.
Refere o RAGCSS, relativamente à análise aos dados do Quadro n.º 178, (pág. 293 e 294), que:
«Em termos financeiros, o valor agregado do Programa dos orçamentos de atividades e projetos,
deduzidas as dotações inscritas nos agrupamentos de Ativos Financeiros, Passivos Financeiros e Dotações
Extra Orçamentais, expurgados os valores cativos e as transferências internas e refletidas as alterações
orçamentais, apresentou na despesa efetiva consolidada um orçamento corrigido de 79,2 milhões de euros, a
que correspondeu uma execução de 58,8 milhões de euros.»
«O valor agregado dos orçamentos de Atividades e Projetos, deduzidas as dotações inscritas nos
agrupamentos de ativos financeiros, passivos financeiros e dotações extraorçamentais (respetivamente,
agrupamentos 09, 10 e 12), expurgados os valores cativos e as transferências internas e refletidas as alterações
orçamentais, apresentou uma despesa efetiva consolidada no orçamento corrigido de 79,2 milhões de euros e
uma execução de 58,8 milhões de euros. A taxa de execução face ao orçamento corrigido na despesa efetiva
consolidada foi de 74,3%.»
«A consolidação entre subsetores foi de 26,4 milhões de euros no que respeita ao orçamento corrigido e
de 19,8 milhões de euros no que respeita à execução.»
«A despesa total consolidada do orçamento corrigido foi de 89,2 milhões de euros e a respetiva execução
foi de 58,8 milhões de euros, sendo a taxa de execução de 66,0%.»
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Refere ainda, o RAGCSS (pág.295), que:
«O quadro, cuja estrutura tem por base a despesa do Programa não consolidada, põe em evidência a
medida – 004 relacionada com o subsetor da Investigação Científica de Carácter Geral, com 64,0% do total do
PO 18 em termos de execução, devido ao peso do IPMA, IP, no orçamento do PO 18 (único serviço com verbas
inscritas nesta medida) e a medida 045 – Pesca, a que correspondem 17,1%, fundamentalmente devido à
DGRM, que representa 18,6% no total do Programa.»
Sobre a despesa por serviço do programa, refere o RAGCSS – Quadro n.º 180 (pág.295):
«Em termos de despesa efetiva consolidada, o valor da componente de atividades do orçamento
representa 79,5% do total do orçamento executado e a do orçamento de projetos os restantes 20,5%.»
«No que respeita à componente de atividades a taxa de execução face ao orçamento corrigido foi de
71,0% e a taxa de execução da componente de projetos foi de 51,9%, sendo a taxa global das duas
componentes de 66,0%.»
«No PO 18, o IPMA é o organismo que tem maior peso, sendo responsável por 59,5% da despesa efetiva
consolidada, seguindo-se-lhe a DGRM (24,9%), a DGPM (4,7%), a AG-MM e a EMEPC (ambas 3,2%), o MAR
2020 e o FCSPP (ambos 2,1%) e o GAMA (0,4%).»
«Destacam-se alguns serviços com taxas de execução (despesa efetiva consolidada) iguais ou superiores
a 70%, designadamente, o FCSPP (99,9%), a AG-MM (91,3%), o IPMA, IP (82,8%), a EMEPC (78,6%) e o MAR
2020 (72,9%).»
«Em sentido contrário, destaca-se o FA (0,4%), a DGPM (63,2%) e a DGRM (64,4%) e o GAMA (68,0%).»
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Referem-se, ainda que de forma sintética, algumas outras medidas, igualmente importantes no âmbito do
Mar referidas no RGACSS (pág. n.os 292 e 293):
«Em 2017, deu-se início à apreciação da proposta portuguesa de extensão da Plataforma Continental nas
Nações Unidas. Esta proposta pretende alargar em cerca dois milhões de quilómetros quadrados a área
marítima sob soberania nacional, duplicando a atual.»
«Ao nível dos Portos verificou-se a entrada em vigor no dia 1 de janeiro 2017 da Fatura Única Portuária
nos cinco portos principais do Continente: Leixões, Aveiro, Lisboa, Setúbal e Sines, que entrou formalmente em
vigor, tendo como objetivo agregar numa única fatura todas as taxas a serem pagas por cada escala de navio,
simplificando processos administrativos, diminuindo custos de contexto económico e mitigando impactos
ambientais (menos 600 impressos e 9 toneladas de CO2 por ano) e os custos administrativos.»
«Por último houve um reforço da capacidade de negociação das quotas de pesca nacional aumentando
o número de campanhas de monitorização dos stocks nacionais, o que permitiu ter o melhor resultado de sempre
nas negociações, com um acréscimo total de 12,7% nos valores fixados por quotas, o que correspondeu a 142
mil toneladas de capturas autorizadas para 2017 (o record anterior era de 126 mil toneladas em 2016).»
«Deu-se continuidade à ‘Estratégia para aumento da Competitividade dos Portos do Continente 2016-
2026’. Para que esta estratégia seja efetiva estão previstas, nomeadamente, as seguintes ações:
o Adequar infraestruturas e equipamentos ao aumento da dimensão dos navios e procura;
o Melhorar as condições de operacionalidade das unidades portuárias;
o Criar os Port Tech Clusters, os aceleradores de inovação tecnológica para as indústrias avançadas do
mar.
o Para o efeito, prevê-se um investimento total até 2026 de 2,5 mil milhões de euros (83% privado, 11%
público nacional, 6% comunitário) com metas bem definidas:
Crescimento de 200% da carga contentorizada e de 88% da carga total;
Aumentar 50% o volume de negócios e atividades conexas / transversais;
Criar condições para abastecimento de navios a gás natural liquefeito (GNL) nos Portos do
Continente até 2026;
Aumentar 50% o volume de negócios da indústria naval;
Criar 12 000 novos postos de trabalho até 2030.
o Ao nível internacional destaca-se a realização em Lisboa, nos dias 7 e 8 de setembro de 2017, do
Oceans Meeting.»
4. Fluxos Financeiros com a União Europeia
Conforme análise aos valores do Quadro n.º 67 (pág. 129), pode ler-se no RAGCSS:
«As transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia (UE) resultam, por um lado, dos
pagamentos realizados por Portugal para o orçamento geral da UE relativos à contribuição e aos montantes
apurados a título de recursos próprios tradicionais e, por outro lado, dos recebimentos das comparticipações da
UE no âmbito dos Fundos Europeus.»
«Os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia apresentam em 2017 um saldo global de 2196,3
milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 50,3% em relação a 2016.»
«Para este saldo global de transferências entre Portugal e a UE, contribui o aumento das transferências
da UE para Portugal em 18,7% correspondente a 595,0 milhões de euros, e que se deve aos aumentos
registados nos FEDER, FSE e FEAGA, com acréscimos de 60,8%, 45,3% e 6,9% respetivamente.»
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5. Pareceres sobre CGE 2017
5.1. Parecer do CES6
O Parecer do Conselho Económico e Social sobre a Conta Geral do Estado 2017 apresenta uma síntese
conclusiva de seis pontos, que se transcreve parcialmente:
1- «Apesar dos progressos registados na legibilidade do documento, (…), a CGE ainda não é um documento
acessível, nomeadamente ao público menos especializado em matéria de finanças públicas.»
2- «As finanças públicas em 2017 apresentaram uma evolução favorável, muito devida ao comportamento
da economia, ao aumento do emprego e à diminuição do desemprego. (…)»
3- «Esta evolução do enquadramento macroeconómico impulsionou o crescimento da receita fiscal, que,
conjugada com uma política de diminuição da despesa pública, a qual ficou abaixo do previsto, com particular
incidência no investimento público e na despesa corrente de alguns Ministérios, originou um saldo global da
Conta das Administrações Públicas com uma evolução mais favorável do que o previsto. (…)»
4- «A subida da carga fiscal, (…), continua a ser um ponto preocupante, nomeadamente pelos seus efeitos
no investimento e na criação de condições para a melhoria do rendimento disponível das famílias.»
5- «(…) No que se refere ainda ao endividamento, regista-se a continuação de prazos ainda longos nos
pagamentos de entidades públicas a empresas, assumindo particular acuidade a situação no sector da saúde.»
6- «O CES realça a evolução favorável da situação financeira da Segurança Social (…)»
6 http://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063446f764c324679626d56304c334e706447567a4c31684a53556c4d5a5763765130394e4c7a564454305a4e5153394562324e31625756756447397a52573530615752685a47567a525868305a584a7559584d76597a6c6b4d5745784e544d744d545a6b4e7930304d7a5a6b4c546b784d6a4174597a5a6d4d3259314d474d78597a426d4c6e426b5a673d3d&fich=c9d1a153-16d7-436d-9120-c6f3f50c1c0f.pdf&Inline=true.
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5.2. Parecer do TC7
O Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2017, apresenta não só um Juízo sobre
a legalidade e correção financeira dos valores reportados na CGE 2017, como também um conjunto de sessenta
recomendações formuladas ao Governo, no sentido de serem suprimidas as deficiências que afetam o processo
orçamental, a fiabilidade das demonstrações orçamentais, financeiras e dos elementos patrimoniais, os sistemas
de controlo e a informação de transparência da Conta.
No Parecer são, também, identificadas as melhorias na CGE 2017, muitas delas resultado do acolhimento
de cerca de 55% das recomendações emitidas nos pareceres anteriores, sendo de assinalar os progressos nos
procedimentos de consolidação, na contabilização da receita fiscal, no registo dos fluxos financeiros das
entidades da administração central, na contabilização pela segurança social das contribuições e quotizações,
na informação relativa à despesa total financiada por fundos europeus e na quantificação da despesa fiscal.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
Nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República, a opinião do relator é
facultativa, pelo que o signatário do presente parecer se exime, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre
a Conta Geral do Estado de 2017.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. A Comissão de Orçamento, Finanças, e Modernização Administrativa remeteu, nos termos do n.º 3 do
artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, à Comissão de Agricultura e Mar, a Conta Geral de
Estado 2017 acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social.
2. A Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social 2017 apresentou um saldo global de
-2847,5 Milhões de Euros, correspondente a -1,5% do PIB. (Quadro 27, pág. 50 de RAGCSS).
3. O Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural apresentou em 2017 uma despesa efetiva
consolidada de 1251,7 milhões de euros e uma execução de 1069,0 milhões de euros (Quadro 175, pág. 281
de RAGCSS). A taxa de execução face ao orçamento corrigido na despesa total consolidada foi de 85,5%.
4. O Ministério do Mar apresentou em 2017 uma despesa efetiva consolidada de 79,2 milhões de euros e
uma execução de 58,8 milhões de euros (Quadro 178, pág. 294 de RAGCSS). A taxa de execução face ao
orçamento corrigido na despesa total consolidada foi 74,3%.
5. O IFAP, IP, apresentou uma execução orçamental (incluindo as verbas relativas os programas
cofinanciados PDR2020 e Mar2020) de 783,2 M€ (milhões de euros) a que corresponde uma taxa de execução
de 72,4%. (Quadro 177, pág. 283 de RAGCSS).
PARTE IV – Parecer
A Comissão de Agricultura e Mar em conformidade com o artigo 206.º, n.º 1, alínea c) do Regimento da
Assembleia da República, é de parecer que, o presente relatório, sobre a Conta Geral do Estado de 2017, deverá
ser remetido à Comissão de Orçamento, Finanças, e Modernização Administrativa.
7 http://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063446f764c324679626d56304c334e706447567a4c31684a53556c4d5a5763765130394e4c7a564454305a4e5153394562324e31625756756447397a52573530615752685a47567a525868305a584a7559584d764e32526a4d7a51314d7a49744e446331595330304d6a59334c57466b4d44637459575a6a4d546b314d546733597a6c6d4c6e426b5a673d3d&fich=7dc34532-475a-4267-ad07-afc195187c9f.pdf&Inline=true.
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Palácio de São Bento, 1 de fevereiro de 2019.
O Deputado autor do parecer, José Manuel Carpinteira — O Presidente da Comissão, Joaquim Barreto
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, tendo-se registado a ausência de Os Verdes e do PAN, na
reunião da Comissão de 6 de fevereiro de 2019.
——
COMISSÃO DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIA
Parecer
Índice
Parte I – Considerados
Nota introdutória
Análise setorial
Execução PO 11
Execução PO 10
Parecer Tribunal de Contas
Parecer do Conselho Económico e Social
Parte II – Opinião da deputada autora do parecer
Parte III – Conclusões
PARTE I – CONSIDERANDOS
NOTA INTRODUTÓRIA
Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do Estado
(CGE) deve ser apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo a
mesma sido recebida na Assembleia da República em 2 de julho de 2018.
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA) remeteu, nos termos legais
e regimentais aplicáveis, à Comissão Parlamentar de Educação e Ciência (CEC) a CGE relativa ao ano
económico de 2017, a fim de esta elaborar o competente parecer.
Tendo a Conta Geral do Estado sido distribuída à 8.ª Comissão Parlamentar, foi nomeada relatora a
Deputada Ilda Araújo Novo, do CDS-PP, em reunião da CEC realizada a 9 de janeiro de 2019.
A CGE de 2017 encontra-se acompanhada do parecer do Tribunal de Contas (TC) – «Parecer sobre a Conta
Geral do Estado de 2017» –, aprovado em 14 de dezembro de 2018, e do parecer do Conselho Económico e
Social (CES) – «Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2017» –, aprovado em 12 de outubro de 2018, a fim
de ser elaborado o respetivo parecer nas áreas de competência material da CEC. O parecer da Unidade Técnica
de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO) não estava ainda disponível aquando da realização
deste documento.
Para a elaboração deste parecer, foi, assim, analisado o documento «Conta Geral do Estado 2017» e tidos
em consideração os respetivos anexos, assim como os pareceres emitidos.
O presente parecer sobre a CGE de 2017 centra-se exclusivamente sobre os indicadores de execução
orçamental que compreendem os sectores da Educação, da Ciência e do Ensino Superior.
O Orçamento do Estado (OE) para o ano de 2017 foi aprovado pela Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro.
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ANÁLISE SETORIAL
1. No quadro I observa-se a despesa consolidada da administração central, por programa orçamental (PO),
permitindo uma análise nacional da sua execução, tendo uma organização aproximada à estrutura do Governo.
Quadro I
(Quadro 111 do relatório Conta Geral do Estado 2017)
No âmbito da administração central do Estado, «a execução da despesa da Administração Central em termos
consolidados foi de 94,3% face ao orçamento corrigido abatido de cativos», de acordo com o relatório Conta
Geral do Estado 2017, contra 95,1% em 2016. «Todos os programas orçamentais tiveram uma execução inferior
ao orçamento corrigido líquido de cativos», explica o documento, sendo que o Programa do Ensino Básico e
Secundário e Administração Escolar (PO 11) destaca-se como um dos programas orçamentais com um grau de
execução mais expressivo. Já o Programa da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (PO 10) é um dos que
evidenciaram menores graus de execução.
A execução orçamental consolidada do PO 11 corresponde a 9,8% do total da despesa da administração
central consolidada (62 907 milhões de euros), enquanto a execução orçamental consolidada do PO 10 tem um
peso de 3,6%. Combinados, Educação, Ensino Superior e Ciência representam 13,4% da despesa em análise.
2. De seguida analisa-se de forma mais pormenorizada a execução, por distribuição económica, do PO 11
e do PO 10:
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I – Execução do Programa 11
Quadro II
(Quadro 149 do relatório Conta Geral do Estado 2017)
O Programa Orçamental 11 – Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar agrega a despesa pública
relativa às áreas da Educação, Formação, Juventude e Desporto.
A despesa total consolidada realizada no âmbito do Programa situou-se em 6222 milhões de euros, tendo
sido essencialmente financiada por Receitas Gerais do Orçamento do Estado (OE).
Em termos globais, no ano de 2017 o orçamento corrigido total consolidado do Ensino Básico e Secundário
e Administração Escolar atingiu 6612 milhões de euros (+644,6 milhões de euros face ao orçamento inicial
líquido de cativos). Este montante foi, segundo o documento «Conta Geral do Estado 2017», «resultado dos
reforços atribuídos por recurso à dotação provisional do Ministério das Finanças (+355 milhões de euros), à
descativação de verbas (+153,9 milhões de euros) e à dotação centralizada do Ministério das Finanças, criada
para assegurar a contrapartida pública nacional em projetos de investimento público financiados pelo Portugal
2020 (+5,7 milhões de euros)». Acresceram, ainda, os créditos especiais, no total de 73,8 milhões de euros,
«efetuados quer pela aplicação de saldos transitados, quer pelo aumento de receitas consignadas».
De acordo com o relatório «Conta Geral do Estado – ano de 2017», o reforço da dotação do programa
registado em sede de execução orçamental «visou colmatar necessidades em despesas com pessoal e garantir
o cumprimento de novas medidas de política, designadamente, a atualização do subsídio de alimentação e do
salário mínimo nacional, a gratuitidade dos manuais escolares a todos os alunos do 1.º ciclo do ensino básico
da rede pública e o reforço da oferta e da qualidade das refeições escolares».
Quanto à despesa total consolidada, esta «envolveu o montante de 6222 milhões de euros que, deduzida da
despesa com passivos financeiros no valor de 50 milhões de euros associada ao cumprimento de compromissos
contratuais por parte da Parque Escolar, EPE, totalizou uma despesa efetiva consolidada de 6172,1 milhões de
euros».
Sobre a natureza da despesa, o programa carateriza-se por um elevado peso das despesas correntes
(6079,3 milhões de euros), que, no seu conjunto, representam 97,7% da despesa total consolidada. Esta
situação é explicada no documento enviado ao Parlamento da seguinte forma:
Em primeiro lugar, pelas Despesas com Pessoal (4685 milhões de euros) que, abrangendo os encargos
com o pessoal docente e não docente do ensino básico e secundário em estabelecimentos de ensino público
do Ministério da Educação (ME), representam 75,3% da despesa total consolidada;
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Em segundo lugar, representando 12,7% do total, pelas Transferências Correntes (788,9 milhões de
euros). Estas integram as transferências para os municípios no quadro da transferência de competências para
as autarquias locais em matéria de educação, para as Instituições Particulares de Solidariedade Social relativas
aos apoios à componente educativa (Rede solidária) e para Estabelecimentos do Ensino Particular e
Cooperativo com contratos com o ME;
Em terceiro lugar, pela rúbrica Outras Despesas Correntes e de Capital, nos montantes de 480,3 milhões
de euros e de 32 milhões de euros, respetivamente. Estas «agregam essencialmente as despesas de
funcionamento dos estabelecimentos públicos de ensino, bem como os encargos relativos às remunerações
decorrentes do Contrato Programa estabelecido entre o Estado Português e a Parque Escolar, EPE, ou seja,
8,2% do total do Programa»;
Por fim, com a despesa em Aquisição de Bens de Capital – «essencialmente despesas de Investimento
no quadro da modernização e requalificação de escolas do ensino básico e secundário» –, no montante de 55,6
milhões de euros.
As Despesas de Capital, no montante de 142,8 milhões de euros, representam os restantes 2,3, de acordo
com o documento enviado à Assembleia da República.
II – Execução do Programa 10
Quadro III
(Quadro 144 do relatório Conta Geral do Estado 2017)
No exercício de 2017 a despesa total consolidada do PO 10 – cujo orçamento corrigido consolidado foi de
2911,3 milhões de euros – atingiu 2180,4 milhões de euros, enquanto a despesa efetiva consolidada, excluindo
os ativos e passivos financeiros, atingiu 2269,1 milhões de euros. Ambas equivalem a uma taxa de execução
de 78%.
Por grandes agrupamentos económicos, evidenciam-se com maior expressão a Despesa Corrente,
correspondente a 89,8% da despesa efetiva. Nesta rúbrica, o peso da despesa distribui-se, essencialmente, da
seguinte forma:
Em primeiro lugar as Despesas com pessoal, que representam cerca de 66,4%;
Em segundo lugar as Transferências Correntes, com 17,9%.
Quanto às Despesas de Capital, (10,3% da despesa efetiva consolidada), a preponderância situa-se nas
transferências de capital (55,2%), e ainda nas aquisições de bens de capital (44,3% do total).
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Dada a especificidade do PO 10 – Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, com 98 entidades, verifica-se que
74,9% da execução das transferências correntes e de capital ocorre dentro do próprio Programa, atingindo cerca
de 1,5 milhões de euros.
A análise da execução do programa por Medida evidencia a concentração da despesa nas medidas relativas
à Educação (82,6% da despesa não consolidada) das quais se destaca a Medida Estabelecimentos de Ensino
Superior (68,1%). A Medida relativa aos Serviços Gerais da Administração Pública – Investigação científica de
caráter geral, surge em segundo lugar na estrutura da despesa em 2017, com 16,9%.
Ao nível dos subsetores Estado e Serviços e Fundos Autónomos verifica-se, face ao orçamento corrigido
consolidado, que a despesa efetiva atingiu taxas de execução de 91,2% e 78,1%, respetivamente.
De referir ainda, que a execução dos ativos financeiros (0,7 milhões de euros) corresponde a participações
em sociedades e quase sociedades não financeiras e instituições sem fins lucrativos. A execução dos passivos
financeiros (0,6 milhões de euros), corresponde a amortização de empréstimos, por parte da Universidade dos
Açores.
3. No que respeita à despesa por classificação orgânica do subsector Estado no ano de 2017, patente no
Quadro IV, regista-se que a Educação teve um orçamento inicial de 6025,1 milhões de euros e um orçamento
final de 6515,4 milhões de euros, sendo a execução orçamental de 6170,6 milhões de euros.
Por outro lado, Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, com um orçamento inicial de 2388,8 milhões de euros,
teve um orçamento final de 2905,6 milhões de euros e uma execução orçamental de 2263 milhões de euros.
Ou seja, a execução orçamental na Educação ultrapassou em 145,5 milhões de euros o orçamento inicial e
ficou 344,8 milhões de euros abaixo do orçamento final. Já na Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, a execução
orçamental foi inferior em 125,8 milhões de euros relativamente ao inicial, e ficou 642,6 milhões de euros abaixo
do orçamento final.
Quadro IV
(Quadro A 34 do relatório Conta Geral do Estado 2017)
4. No parecer à Conta Geral do Estado de 2017, o Tribunal de Contas volta a fazer recomendações ao
Governo. Desta vez, elenca 57 recomendações ao Governo, no que respeita em particular «ao nível de
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fiabilidade das demonstrações orçamentais e dos elementos patrimoniais», aos sistemas de gestão e controlo
(19 novas recomendações neste âmbito) e à «necessidade de ser reforçada a informação e transparência da
CGE».
Importa salientar que nenhuma das recomendações feitas pelos juízes do TC se dirige, em concreto, aos
ministérios da Educação e da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior.
Este órgão de soberania destaca que o PO 11 (ensino básico e secundário e administração escolar) registou
6172 milhões de euros de despesa (9,8% do subtotal), dos quais 4685 milhões em despesas com pessoal (4
592 M€ pagos por estabelecimentos de educação e ensino não superior) e 794 M€ em transferências e
subsídios.
Segundo os juízes do TC, em 2017 «reforçou-se o peso e o valor das despesas correntes (94,5% do total,
mais 459 M€) diminuindo em 199 M€ as despesas de capital», destacando as seguintes variações: «As
despesas com pessoal aumentaram 416 M€1 (2,6%), atingindo 16 253 M€ e 25,8% da despesa, devido, em
grande medida, à reversão das reduções remuneratórias». Os juízes deste órgão de soberania destacam ainda
a subida de «55 M€ nos estabelecimentos de ensino não superior e de 47 M€ nos estabelecimentos de ensino
superior e serviços de apoio social».
5. Sobre a CGE 2017, o Conselho Económico e Social (CES), no seu parecer aprovado em reunião plenária
a 12 de outubro de 2018, apesar de registar que o documento teve «melhorias significativas» na sua
apresentação, no sentido de o tornar mais acessível ao público em geral e com informação mais adequada à
avaliação da política orçamental, considera que ainda se «verificam algumas limitações que é preciso
ultrapassar», nomeadamente:
«Dificuldade ainda verificada em algumas áreas do documento no que se refere à sua legibilidade para o
público não especializado em matéria económica e financeira». Neste aspeto dá como exemplo a análise da
Conta das Administrações Públicas na ótica nacional e na ótica da contabilidade pública;
«Limitações na análise da comparabilidade entre as políticas públicas implícitas no Orçamento do Estado
e a sua execução patente na CGE»;
«Deficiente e limitada apresentação das contas das empresas públicas e da sua incidência na evolução
das contas públicas para efeito do apuramento do défice (saldo global)»;
«A CGE continua a não disponibilizar informação sobre a aplicação sectorial e territorial do investimento
público, aliás no seguimento do mesmo procedimento verificado no Orçamento do Estado». Uma lacuna que,
diz o CES, ficou patente quando se tomou a opção de não considerar a descrição do investimento público no
modelo PIDDAC, não tendo sido criada uma alternativa equivalente;
«A CGE mantem uma informação escassa e incompleta sobre o grau de execução das medidas
orçamentais previstas e do seu impacto no saldo orçamental». Uma falta de informação que «não permite a
comparação com o que foi previsto na Lei do OE para 2017», onde são enunciadas as várias medidas
orçamentais e o seu previsível impacto no saldo orçamental do ano, sendo que na CGE só consta uma parte
dessas medidas (Quadro 7 do Relatório da CGE).
Em síntese conclusiva, o CES diz ainda no seu parecer que «apesar dos progressos registados na
legibilidade do documento, e tendo em conta a sua importância como instrumento de avaliação da execução
orçamental, a CGE ainda não é um documento acessível, nomeadamente ao público menos especializado em
matéria de finanças públicas».
PARTE II – Opinião da Deputada autora do parecer
Sendo de elaboração facultativa a expressão e fundamentação da opinião, a deputada autora do presente
parecer opta por não emitir, nesta sede, a sua opinião política sobre a Conta Geral do Estado de 2017, nos
termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.
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PARTE III – Conclusões
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu à Comissão de Educação e
Ciência, nos termos legais e regimentais aplicáveis, a Conta Geral do Estado de 2017 (acompanhada dos
pareceres do TC e do CES) para elaboração do parecer nas áreas de competência desta última.
Apreciados os documentos acima citados, a CEC é de parecer que o presente relatório sobre a Conta Geral
do Estado de 2017, que incide exclusivamente sobre os indicadores de execução orçamental que compreendem
os setores da Educação, Ciência e Ensino Superior, deve ser remetido à COFMA, nos termos do disposto na
alínea c) do n.º1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, reservando os grupos parlamentares
as suas posições para posterior debate em plenário da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 24 de janeiro de 2019.
A Deputada autora do parecer, Ilda Araújo Novo — O Presidente da Comissão, Alexandre Quintanilha.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE, na reunião da
Comissão de 6 de fevereiro de 2019.
——
COMISSÃO DE SAÚDE
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
PARTE I – CONSIDERANDOS
1 – Nota Prévia
Nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 205.º a 208.º, ambos do Regimento da Assembleia da
República (RAR), a Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa, solicitou à Comissão
Parlamentar de Saúde o envio de parecer sobre a Conta Geral do Estado 2017, relativamente às áreas da sua
competência, para que o mesmo seja tido em consideração no relatório daquela Comissão.
Assim, compete à Comissão Parlamentar de Saúde elaborar o respetivo parecer sobre a Conta Geral do
Estado – 2017, relativamente aos indicadores de execução orçamental do setor da saúde, devendo o mesmo,
logo que aprovado, ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização
Administrativa.
Sem prejuízo de algumas considerações de âmbito geral, necessárias para o respetivo enquadramento, o
presente Parecer deverá referir-se aos aspetos mais relevantes que, na área da saúde, são suscitados pela
Conta Geral do Estado.
2 – Orçamento do Estado para 2017
O Orçamento do Estado para 2017 (OE/2017) foi aprovado pela Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro,
definindo um conjunto de políticas e medidas orçamentais. Relativamente ao setor da saúde, o Relatório do
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OE/2017 que acompanhou a iniciativa do Governo referia que «Em 2017, as políticas a adotar na área da saúde
visam prosseguir a melhoria do desempenho do SNS através da implementação de medidas que visam melhorar
o acesso, a eficiência e a qualidade dos cuidados de saúde. Para alcançar estes objetivos será prosseguida
uma estratégia de consolidação, rigor e desenvolvimento do SNS em parceria com os cidadãos, os profissionais,
as instituições e os atores sociais.»
O mesmo documento refere que «As prioridades estabelecidas para o ano 2017 inserem-se nos eixos
estratégicos previstos no Programa do Governo:
i. Promover a saúde através de uma nova ambição para a Saúde Pública;
ii. Reduzir as desigualdades no acesso à saúde;
iii. Reforçar o poder do cidadão no SNS promovendo disponibilidade, acessibilidade, comodidade, celeridade
e humanização dos serviços;
iv. Expandir e melhorar a capacidade da rede de cuidados de saúde primários;
v. Melhorar a gestão dos hospitais, a circulação de informação clínica e a articulação com outros níveis de
cuidados e outros agentes do sector;
vi. Expandir e melhorar a integração da Rede de Cuidados Continuados e de outros serviços de apoio às
pessoas em situação de dependência;
vii. Aperfeiçoar a gestão dos recursos humanos da Saúde;
viii. Melhorar a governação do SNS.»
3 – O Contexto Económico
A Economia Mundial assistiu, em 2017, a um reforço do seu crescimento para 3,8% (3,2% em 2016),
aproximando-se do ritmo observado antes da crise financeira de 2008 (média de 4,2% entre 1997 e 2007). Para
esta evolução contribuiu, sobretudo, a aceleração das economias avançadas, nomeadamente dos EUA e do
Japão e, em menor grau, da União Europeia e do conjunto da área do euro.
A evolução da Economia Mundial caracterizou-se ainda por uma aceleração do comércio mundial de bens e
serviços, para 4,9% em volume em 2017 (o valor mais elevado desde 2012), embora ainda abaixo do
crescimento registado na década que antecedeu a última crise financeira internacional (média de 7,1% entre
1997 e 2007). A melhoria do comércio mundial deveu-se sobretudo ao maior dinamismo das trocas comerciais
dos países emergentes e em desenvolvimento, especialmente asiáticos, tendo sido mais pronunciado em termos
de importações.
A Economia da área do euro também melhorou, tendo o produto interno bruto (PIB) registado um crescimento
de 2,4% em 2017, o mais elevado desta década (1,8% em 2016) associado a uma aceleração das exportações
(de 3,4% em 2016, para 5,1% em 2017) refletindo uma procura externa sólida proveniente da retoma da
economia mundial. Relativamente à atividade económica da Economia Portuguesa, medida pelo produto interno
bruto (PIB), cresceu 2,7% em 2017, acelerando face aos 1,6% de 2016. O crescimento da atividade económica
foi mais intenso na primeira metade do ano, com um crescimento médio de 3%, tendo desacelerado na segunda
metade para 2,4%. A forte aceleração face a 2016 deveu-se, sobretudo, à dinâmica do investimento e, por outro
lado, a uma ligeira aceleração do consumo privado. A procura externa líquida apresentou um contributo
ligeiramente negativo (inferior ao do ano precedente). Face ao projetado no Orçamento do Estado para 2017
(outubro de 2016), é notório um desempenho mais robusto do PIB, devido, sobretudo, a uma maior dinâmica da
procura interna, enquanto a procura externa líquida registou um contributo inferior ao projetado.
4 – A Conta Geral do Estado referente ao PO Saúde 2017
A Conta Geral do estado para 2017 (CGE/2017) refere que «O Orçamento Consolidado do Programa
Operacional Saúde» (PO 13 – Saúde), «no ano de 2017 totalizou 10 334,2 milhões de euros, sendo a Despesa
Corrente de 10 063,6 milhões de euros e a Despesa de Capital de 270,6 milhões de euros (valores que
comparam 9 788,4 milhões de euros e 259,3 milhões de euros em 2016.», conforme consta do quadro seguinte:
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Segundo a CGE/2017, «A Despesa Corrente consolidada é a que apresenta o maior peso (97,4%) no
orçamento total consolidado da despesa, destacando-se o impacto das Aquisições de Bens e serviços (59,4%)
e das Despesas com Pessoal (39,7%) na mesma», conforme quadro supra.
A Despesa Total consolidada atingiu os 9959,2 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução
de 96,4% do orçamentado corrigido».
Nesse âmbito, a CGE/2017 destaca, no agrupamento da Aquisição de Bens e Serviços, «as despesas com
os Produtos Vendidos nas Farmácias (1288,2 milhões de euros), Produtos Químicos e Farmacêuticos (1019,2
milhões de euros) e Material de Consumo Clínico (393,5 milhões de euros), bem como os encargos com as
Parcerias Público Privadas (444,9 milhões de euros).»
Relativamente à despesa por medidas do PO 13 – Saúde, a CGE/2017 refere que na execução orçamental
de 2017, a despesa total não consolidada atingiu os 26 124,2 milhões de euros, conforme se pode constatar no
quadro seguinte:
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Relativamente às medidas identificadas no Programa Orçamental da Saúde no ano de 2017, a CGE/2017,
salienta:
Administração e Regulamentação (974,5 milhões de euros), medida que representa 3,7% da despesa da
execução do Programa onde se inclui o INFARMED (50,5 milhões de euros), os Serviços Partilhados do
Ministério da Saúde (47,7 milhões de euros) e os Serviços Integrados, dos quais se destaca a Entidade
Reguladora da Saúde (4,4 milhões de euros);
Investigação (41,4 milhões de euros), medida que visa a promoção e o desenvolvimento da atividade de
investigação científica orientada para as necessidades em saúde pública, representando 0,2%, e que se
encontra maioritariamente afeta ao orçamento do Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge, IP;
Hospitais e Clínicas (19 584,3 milhões de euros), medida que representa 75,0 % da execução orçamental,
onde se inclui a execução das Entidades do Serviço Nacional de Saúde e as transferências da Administração
Central de Saúde para os Hospitais pertencentes ao Setor Empresarial do Estado;
Serviços Individuais de Saúde (4932,2 milhões de euros), medida relativamente à qual se destacam os
pagamentos efetuados pelas Administrações Regionais de Saúde no que se refere aos MCDT e Medicamentos
(incluindo os Produtos vendidos em farmácias privadas); e
Parcerias Público Privadas (591,4 milhões de euros), representa os encargos com as Parcerias Público
Privadas, onde se incluem os Hospitais de Braga, Cascais, Vila Franca de Xira e Loures.
Prosseguindo os eixos de atuação estabelecidos no Programa de Governo, o conjunto de medidas
orientadoras para o Programa da Saúde de 2017, definidas para os serviços que o integram, incidem sobre os
seguintes princípios:
Promoção da Saúde, através de uma abordagem dos diferentes determinantes sociais de saúde e da
promoção de estilos de vida saudáveis, (…) com impacto direto na prevenção e controlo das doenças crónicas.
(…);
Reforma dos Cuidados de Saúde Primários com a criação de novas USF, promovendo o acesso, para
todos os cidadãos, (…);
Reforma dos Cuidados de Saúde Hospitalares, através do alargamento das redes de referenciação
hospitalar para todas as especialidades médicas, a reorganização do modelo de gestão e de organização
hospitalar, do desenvolvimento do livre acesso e circulação dentro de unidades do SNS, da agilização do
processo de colocação de médicos especialistas, de uma melhoria da eficiência operacional e do reforço da
rede nacional de veículos de emergência;
Reforma dos Cuidados Continuados Integrados (CCI), através da reorganização dos Cuidados
Continuados Integrados prestados no domicílio e em ambulatório, da desmaterialização do processo de
referenciação na colocação de utentes na Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI), do
aumento do número de vagas em todas as suas tipologias, nomeadamente na Saúde Mental e Cuidados
Pediátricos Integrados, em locais de manifesta carência;
Implementação da Rede Nacional de Cuidados Paliativos Integrados;
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Livre Acesso e Circulação;
Política do Medicamento definida conjuntamente com a APIFARMA, a APOGEN, a APORMED, a
GROQUIFAR, a ANF e a AFP (…) aprovando a Estratégia Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde 2016-
2020;
Modernização e Inovação de processos através da desburocratização, incremento da transparência e
simplificação de procedimentos;
Compras centralizadas para promover poupanças, nomeadamente, nos bens de consumo corrente,
medicamentos e dispositivos médicos;
Combate à fraude com a intensificação da luta, através de profissionais especializados, com a análise
sistematizada das áreas dos Cuidados de Saúde Primários, Cuidados de Saúde Hospitalares, Cuidados
Respiratórios Domiciliários, Hemodiálise, Transporte de Doentes Não Urgentes e Cuidados Continuados
Integrados;
Investimentos em equipamentos e infraestruturas, substituindo os equipamentos obsoletos e dando
continuidade à reabilitação de unidades de saúde;
De acordo com a CGE/2017, as referidas medidas foram definidas na elaboração do OE2017, tendo como
referência objetivos de natureza económica e social, pelo que não é possível reportar os respetivos resultados
numa perspetiva orçamental.
4. 1 – Parcerias Público-Privadas
No ano de 2017, os encargos do setor público com os contratos de Parceria Público-Privada («PPP»)
ascenderam a cerca de 1632,4 milhões de euros, traduzindo-se, em termos de execução orçamental, num valor
inferior, em aproximadamente 3%, ao previsto no OE2017.
Quando comparado o ano de 2017 com o ano anterior, verifica-se um decréscimo, de cerca de 5%, dos
encargos líquidos globais do setor público com as PPP, decorrendo esta variação da redução transversal
verificada nos quatro setores de atividade em que as parcerias se inserem, com exceção do setor da saúde,
onde foi registado um ligeiro acréscimo (de cerca de 1%) dos respetivos encargos.
No que toca às PPP do setor da saúde, a CGE/2017 refere que «o sector da saúde apresentou, em 2017,
um acréscimo, de cerca de 1%, dos encargos do setor público com as respetivas parcerias face ao período
homólogo anterior, tendo os referidos encargos ascendido a cerca de 446,5 milhões de euros. O referido
aumento resultou do efeito combinado do acréscimo registado ao nível dos encargos incorridos com as
entidades gestoras do estabelecimento, essencialmente por via do aumento da atividade hospitalar, com a
redução, contratualmente prevista, dos encargos com as respetivas entidades gestoras do edifício.»
Neste âmbito, importa destacar a ocorrência, ao longo de 2017, dos seguintes factos:
Aprovação dos relatórios intercalares relativos aos hospitais de Cascais e de Braga, relativamente ao
termo do prazo inicial dos contratos de gestão dos referidos hospitais.
Da avaliação efetuada, e nos termos tecnicamente propostos e fundamentados nestes relatórios, resultam:
– A proposta de não renovação do atual contrato de gestão do Hospital de Cascais, na vertente da gestão
clínica, com lançamento de um procedimento concursal tendente à celebração de uma nova PPP para esse
efeito,
– Verificação dos requisitos necessários a uma decisão de renovação do atual contrato de gestão do Hospital
de Braga, na vertente da gestão clínica;
– Apresentação do relatório da equipa de projeto encarregue do processo de estudo e lançamento do projeto
do Hospital de Lisboa Oriental (HLO), que terá por objeto as atividades de conceção, projeto, construção,
financiamento, conservação e manutenção do referido complexo hospitalar.
No que diz respeito aos encargos do setor público com as parcerias da saúde, a CGE/2017 dá conta que «os
mesmos ascenderam, em 2017, a cerca de 446,5 milhões de euros, representando um ligeiro acréscimo, de
cerca de 1%, face ao valor registado em 2016» considerando que «esta evolução é justificada pelo efeito
combinado do aumento dos encargos associados às entidades gestoras do estabelecimento, com a diminuição
registada ao nível dos encargos com as entidades gestoras do edifício.»
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«Relativamente às entidades gestoras do estabelecimento, o referido acréscimo dos encargos deve-se,
sobretudo, ao aumento registado ao nível da atividade hospitalar, o qual se traduziu, fundamentalmente, na
atualização do valor dos duodécimos devidos ao abrigo dos contratos de gestão, em função da produção
hospitalar contratada entre a entidade pública contratante e cada uma das entidades gestoras do
estabelecimento, assim como no aumento do pagamento de acerto realizado ao Hospital de Braga, no âmbito
da atualização do valor dos duodécimos pagos entre janeiro e julho de 2017, face ao pagamento efetuado no
período homólogo anterior.»
Segundo a CGE/2017, o referido aumento de encargos foi parcialmente mitigado pelos seguintes fatores:
Realização, em 2017, de apenas parte do pagamento de reconciliação devido à entidade gestora do
estabelecimento do Hospital de Loures (referente à atividade de 2016), tendo este pagamento sido totalmente
efetuado no período homólogo anterior (relativamente à atividade de 2015);
Realização, no ano em análise, do pagamento de reconciliação devido à entidade gestora do
estabelecimento do Hospital de Braga (referente à atividade de 2016), de montante inferior ao pagamento de
reconciliação efetuado no período homólogo anterior (relativamente à atividade de 2015);
Redução, em 2017, dos pagamentos efetuados aos hospitais de Cascais, de Braga e de Loures, no âmbito
do programa centralizado de financiamento da hepatite C e do programa específico de financiamento das
doenças lisossomais, comparativamente com os realizados no ano anterior.
Por outro lado, e no que diz respeito aos encargos com as entidades gestoras do edifício, a redução verificada
em 2017, face ao período homólogo anterior, deve-se, essencialmente, à diminuição, nos termos
contratualmente previstos, da componente fixa dos pagamentos efetuados ao Hospital de Vila Franca de Xira.
Em termos de execução orçamental, os encargos incorridos com as PPP da saúde foram praticamente
idênticos ao previsto no Relatório do OE2017, traduzindo-se num nível de execução de aproximadamente 100%.
No que se refere às dotações de Aquisição de Bens e Serviços, que aumentaram cerca de 1083,3 milhões
de euros, a CGE/2017 evidencia:
Serviço Nacional de Saúde (+689,1 milhões de euros) – por aplicação do saldo de gerência da ACSS e
de outras entidades do SNS, para fazer face à despesa com os pagamentos em atraso às farmácias, incluindo
os abrangidos pelo acordo com a APIFARMA79, e com outros fornecedores externos ao setor;
No agrupamento de Ativos Financeiros registou-se um aumento de 626,8 milhões de euros, salientando-se
os seguintes:
Despesas Excecionais – Direção-Geral do Tesouro e Finanças (-183,7 milhões de euros) – este efeito resulta
maioritariamente da redução de dotações de ativos financeiros que não são objeto de eliminação dos fluxos
internos à Administração Central, para reforço de outras que o são. Esteve em causa o reforço de dotações que
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se destinaram a viabilizar a subscrição e realização de capital estatutário de entidades públicas empresariais do
SNS (Hospitais, EPE), que se integram no perímetro da Administração Central, enquanto entidades públicas
reclassificadas.
No que toca aos prazos médios de pagamento aos pagamentos em atraso a CGE/2017 refere que em 2017,
se registou um aumento dos pagamentos em atraso (arrears) das entidades públicas, o que contraria a trajetória
descendente dos últimos anos. Esta situação ficou a dever-se ao aumento verificado no subsetor da saúde e
dos Hospitais EPE.
Em 2017, os Hospitais EPE utilizaram cerca de 85 milhões de euros relativos a saldos de gerência e 300
milhões de euros, referentes a dotações centralizadas, para regularizar dívidas a fornecedores.
Atividade Assistencial
Por último e no que diz respeito à atividade assistencial do SNS, a CGE/2017 refere que «A alteração do
perfil demográfico da população portuguesa, em resultado do aumento da esperança média de vida, a
permanente inovação tecnológica e a circunstância de os cidadãos estarem cada vez mais exigentes e com
maiores expectativas em relação ao seu estado de saúde, são fatores que se refletem de forma direta na procura
de cuidados de saúde e na elevada diferenciação do SNS como um todo. (…) tem-se assistido nos últimos anos
ao reforço e à expansão da rede de Cuidados de Saúde Primários, apresentando-se no quadro abaixo o
significativo aumento de Unidades de Saúde Familiar (USF), que passou de 277 unidades em 2010, para 495
em 2017 (+79%), e o crescimento das Unidades de Cuidados na Comunidade (UCC), que, em 2010, era de 66
unidades, para 255 no final de 2017 (+386%). Paralelamente, nos últimos anos, tem-se igualmente verificado o
reforço e a expansão da rede de Cuidados de Saúde Primários, através da criação dos Agrupamentos de
Centros de Saúde (ACES), das Unidades Locais de Saúde (ULS) e das unidades funcionais que os compõem,
do alargamento das respostas existentes e da atribuição de um médico de família a cada vez mais utentes do
SNS», conforme demonstra o quadro infra:
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«No final de 2010, cerca de 85% da população inscrita no SNS tinha médico de família atribuído, quando em
2017, 93% dos utentes já tinham médico de família atribuído, um ganho de 8 pp. De facto, a percentagem de
utentes sem médico de família atribuído reduziu de 14% em 2010 para 7% em 2017, estimando-se que o ano
de 2018 encerre com 4% de utentes sem médico atribuído. Destaca-se, ainda, que o número de utentes sem
médico de família atribuído em 2017 representou o valor mais baixo de sempre, ano em que se encerrou ainda
com 711 081 pessoas sem médico de família atribuído», de acordo com o quadro seguinte:
«Ainda na área da oferta de Cuidados de Saúde Primários, importa destacar que, nos últimos anos, foram
concretizadas diversas medidas que visam cumprir o objetivo de implementar a expansão e a melhoria da
capacidade resolutiva deste nível de cuidados, com destaque para a implementação, a partir de 2016, de novas
respostas de saúde oral e de medicina dentária no SNS, para o início de projetos de rastreio de saúde visual,
para o alargamento a todo o país dos rastreios de base populacional (nas áreas do cancro da mama, do cancro
do colo do útero, do cancro do cólon e reto e da retinopatia diabética), para o reforço da capacidade de deteção
precoce de doenças (doença pulmonar obstrutiva crónica – DPOC, por exemplo), para a disponibilização de
Meios complementares de diagnósticos e terapêutica (MCDT) nos centros de saúde, para o alargamento do
telerrastreio dermatológico e das unidades móveis de saúde em atividade, para o reforço das respostas na área
da psicologia, da nutrição e da medicina física e de reabilitação, entre outras.»
«A melhoria da estrutura de prestação de Cuidados de Saúde Primários que se verificou nos últimos anos
contribuiu decisivamente para a consolidação dos elevados patamares de desempenho assistencial que se têm
registado nas diversas linhas de atividade deste nível de cuidados (consultas médicas presenciais, não
presenciais e domiciliárias, assim como na atividade realizada por profissionais de enfermagem e por outros
técnicos de saúde) e na evolução positiva que se tem verificado nos principais indicadores de atividade
alcançados pelas unidades funcionais dos Cuidados de Saúde Primários do SNS.
De facto, realizam-se por ano cerca de 30 milhões de consultas médicas nos Cuidados de Saúde Primários,
importando destacar o aumento gradual que se tem registado no número de consultas não presenciais (+2,7%
em 2017), decorrente da introdução de novos sistemas de informação e da desmaterialização de processos,
como a prescrição eletrónica de medicamentos ou a telessaúde.»
«Por sua vez, os hospitais do SNS têm dado uma resposta crescente ao aumento da procura, implementando
diversas medidas de reorganização interna que permitam obter melhores resultados em saúde para os utentes
e que visem promover os níveis de eficácia e eficiência na gestão e na governação clínica, com maior
transparência, responsabilização, prestação de contas e enfoque no cidadão e na sua família.
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Em 2017 continuou a verificar-se um aumento do acesso dos utentes aos hospitais do SNS, coincidente com
o aumento da atividade assistencial realizada, não só ao nível das consultas de especialidade hospitalar (mais
250 mil em 2017, face a 2016), mas também ao nível da atividade cirúrgica do SNS, identificando-se uma
tendência de crescimento da atividade programada (586 389 cirurgias em 2017, que representa um aumento de
9137 face a 2016), acompanhada por um movimento de transferência de cirurgias convencionais para cirurgias
de ambulatório, resultado que se encontra em consonância com as boas práticas clínicas internacionais e é
reconhecido pela OCDE como um caso de sucesso.»
5 – Parecer do Tribunal de Contas (TC)
O Parecer sobre a Conta Geral do Estado, emitido pelo Tribunal de Contas (TC), aprecia a atividade
financeira do Estado de 2017, abrangendo as contas de 500 entidades orçamentais que integram a
administração central, das quais daremos conta, nesta fase, de alguns dos aspetos mais relevantes.
No que à temática da saúde diz respeito, o TC, no seu Parecer sobre a CGE/2017, destaca o Programa
Orçamental Saúde (PO 13 – Saúde), como um dos programas de maior peso no total da despesa, com 9 930M€
(15,7% dum total de 67,4%), destacando-se a aquisição de bens e serviços (5755 M€) e as despesas com
pessoal (3 970 M€), na sua maioria processadas por entidades do SNS (5090 M€ e 3845 M€, respetivamente)
e, também, pela ADSE (554 M€ na aquisição de bens e serviços).
Relativamente ao processo orçamental e no âmbito da Administração Central, o Parecer do TC relativamente
à CGE/2017 refere que, «em termos globais, foi cumprido o limite do quadro plurianual de programação
orçamental para a despesa da AC», referindo ainda que não obstante, na área da saúde, «foram excedidos os
limites do PO Saúde, cronicamente suborçamentado, que beneficiou de reforços da dotação provisional e das
dotações centralizadas ‘sustentabilidade do sector da saúde’ e ‘regularização de passivos não financeiros na
administração central’».
Os pagamentos em atraso na aquisição de bens e serviços subiram para 872 M€, um aumento 389 M€
(80,6%), tendo as entidades do Ministério da Saúde sido responsáveis por 96,8% (844 M€).
O TC refere ainda que «o orçamento inicialmente aprovado para o Ministério da Saúde estava subavaliado,
uma vez que o OE contemplava elevados montantes adicionais, através da ‘dotação provisional’ e das dotações
centralizadas no Ministério das Finanças, o que retira significado à especificação da despesa por programas
orçamentais».
Já no que toca à despesa consolidada da Administração Central, em 2017, o TC refere que este valor foi de
62 994 M€, o que representa um aumento de 259 M€ (0,4%) face a 2016.
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Relativamente à despesa consolidada, o TC lembra que «em 2017, reforçou-se o peso e o valor das despesas
correntes (94,5% do total, mais 459 M€) diminuindo em 199 M€ as despesas de capital, sendo de destacar as
seguintes variações:
As despesas com pessoal aumentaram 416 M€1 (2,6%), atingindo 16 253 M€ e 25,8% da despesa,
devido, em grande medida, à reversão das reduções remuneratórias. Destacam-se as subidas de 199 M€ nas
entidades do SNS, (…)», salientando especificamente, com maior peso, em termos de despesa consolidada, «o
PO 13 – Saúde, com 15,7% do subtotal (9930 M€), destacando-se a aquisição de bens e serviços (5755 M€) e
as despesas com pessoal (3970 M€), na sua maioria processadas por entidades do SNS (5090 M€ e 3845 M€,
respetivamente) e, também, pela ADSE (554 M€ na aquisição de bens e serviços);»
Em matéria de pagamentos em atraso, o TC destaca, na aquisição de bens e serviços, o aumento de 583
M€, em 2016 e para 872 M€, em 2017, um aumento 80,6% (389 M€), sendo que as entidades do Ministério da
Saúde são responsáveis por 96,8% (844 M€) dos pagamentos em atraso.
Relativamente à dívida não financeira, que inclui toda a dívida não decorrente do recurso ao crédito (ou de
contratos de locação financeira), o TC refere que assume particular relevância a que diz respeito ao fornecimento
de bens e serviços.
Segundo valores apurados pelo TC, «a dívida não financeira da administração central, no final de 2017,
ascendia, pelo menos, a 3357 M€, mais 515 M€ (18%) do que em 2016, em resultado, sobretudo do aumento
da dívida do SNS, em 530 M€.
Do exame realizado pelo TC mais uma vez se conclui que os valores reportados na CGE 2017 não são
completos e fiáveis porque:
Não cobrem pelo menos 77% da totalidade da dívida não financeira da administração central, uma vez
que não incluem a dívida não financeira das EPR nem dos hospitais empresarializados (HEPE);
Encontram-se desatualizados no que aos valores do SNS dizem respeito uma vez que utilizam o reporte
no âmbito dos prazos médios de pagamento (PMP) relativos a dezembro de 2017, cujos valores diferem dos
reportados no relatório e contas consolidadas do SNS de 2017;
Baseiam-se no reporte que é feito por cada uma das entidades sem se ter assegurado a sua consistência
com os valores reportados nos respetivos relatórios e contas, nem a harmonização de conceitos reportado por
cada uma das diversas entidades.»
De referir que face a esta informação do TC, a DGO, em contraditório refere que «a abordagem seguida é
consistente com a metodologia utilizada para efeitos da elaboração de estimativas na ótica das Contas Nacionais
e que o quadro 90 do Relatório da CGE evidencia as contas a pagar relativas ao SNS.»
No que diz respeito à divida do SNS o TC relembra que «A dívida dos SFA que integram o SNS é quantificada
na CGE 2017 em 406 M€, valor que não inclui a dívida não financeira dos HEPE. Relativamente a estas
entidades e tendo por base a mesma fonte de informação utilizada pela DGO, a dívida a fornecedores externos
em 31/12/2017 é quantificada em 1871 M€ (1 531 M€ em 31/12/2016)». Verifica-se, porém, que no relatório e
contas consolidadas do SNS de 2017, elaborado pela ACSS, a dívida a fornecedores externos atinge um total
de 2772 M€, o que representa uma divergência de 495 M€ face aos valores comunicados pelas entidades. Face
a esta discrepância, a ACSS veio esclarecer, informando que: «i) o reporte assenta em números provisórios, ou
seja, numa primeira posição financeira reportada a dezembro de 2017, enquanto os valores do relatório e contas
do SNS são definitivos, decorrentes das contas finais das entidades, após concluídos todos os registos relativos
ao exercício e trabalhos de encerramento de contas (este fator representa cerca de 183 M€ da divergência); ii)
o valor da dívida apurado no reporte dos PMP considera, na entidade ACSS, apenas a vertente do seu
funcionamento, enquanto os valores do relatório e contas englobam também a vertente SNS afeta a esta
entidade (este fator representa uma diferença na ordem dos 294 M€).»
De entre as recomendações que o TC formula relativamente à CGE/2017, merecem destaque, no setor da
saúde, as seguintes:
Recomendação 31, visando que o Governo «Assegure a inclusão na Conta Geral do Estado de
informação sobre a dívida não financeira dos hospitais empresarializados do Serviço Nacional de Saúde, assim
como a das restantes entidades públicas reclassificadas da administração central, de forma a prestar informação
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completa e consistente», bem como
Recomendação 32, procurando que o Governo «Assegure que os dados utilizados no reporte da Conta
Geral do Estado sobre a dívida não financeira se baseiem em conceitos rigorosos e em dados atualizados e
harmonizados ao nível das diversas entidades a que os mesmos dizem respeito.»
6 – Parecer do Conselho Económico e Social (CES)
No seu Parecer, o CES «verifica melhorias significativas na apresentação da CGE, no sentido de tornar este
documento mais acessível ao público em geral e com informação mais adequada à avaliação da política
orçamental.»
«A execução orçamental em 2017 permitiu passar de um saldo global de -2,0% em 2016 para -0,9% em
2017, melhorando esse indicador em relação à meta do saldo global inscrito no OE 2017 que é de -1,6%.»
Em termos de dívida pública consolidada, o CES refere que a mesma atingiu, «em 2017, o rácio (em relação
ao PIB) de 125,7%, abaixo do previsto no OE 2017, e mesmo da estimativa de execução para 2017, constante
do Relatório do OE 2018, que era de 126,2%. Para tal contribuiu, principalmente, a melhoria do saldo primário
das Contas Públicas.»
«De assinalar, contudo, que em valor absoluto a dívida direta do Estado cresceu, em relação a 2016, cerca
de 2 mil milhões de euros. Para o CES, perante os montantes transferidos para o pagamento do serviço da
dívida e na sequência do referido em anteriores pareceres, mantem-se a necessidade de desenvolver esforços
com vista a alcançar condições que permitam a diminuição dos encargos com a dívida pública, permitindo a
diminuição do seu peso no PIB. Neste sentido, o CES reconhece como relevantes os esforços na gestão da
dívida pública, substituindo-a progressivamente por alternativas de menor custo financeiro e ainda por uma
maior dependência do mercado nacional.»
O CES considera, neste ponto, ser necessário fazer referência a duas questões, no que se refere ao
endividamento público e que tem sido objeto de análise em pareceres anteriores:
As dívidas a fornecedores, e
As dívidas associadas aos contratos das PPP (Parcerias Público Privadas).
«No que se refere às dívidas de entidades públicas a fornecedores o CES considera preocupante que o prazo
médio de pagamentos se mantenha em 68 dias. As Unidades de Saúde, em particular, passaram de 124 para
140 dias, sendo que de 47 entidades da Administração direta e indireta do Estado, com atrasos superiores a 60
dias, 41 (87% do total), são entidades dependentes do Ministério da Saúde.
De assinalar, por exemplo, que o total dos pagamentos em atraso dos Hospitais EPE atingiu o valor de 837
milhões de euros, valor só ultrapassado no ano 2011. Os problemas de gestão financeira dos hospitais são
altamente preocupantes, quer pela notória suborçamentação inicial, com 689,1 milhões de incremento da
despesa quer ainda pelo seu reflexo nas dívidas a fornecedores. Na execução orçamental de 2017, o SNS
obteve vários reforços: 163,2 milhões com contrapartida na dotação provisional, 689,1 milhões para a
regularização de passivos e 300 milhões para aquisição de bens e serviços. Acrescem 69,8 milhões por
contrapartida da dotação centralizada para a sustentabilidade da saúde e ainda 135 milhões de aplicação de
saldos de gerência transitados. Este financiamento parcelar não permite o planeamento da gestão, tolera o
incumprimento crónico, dificulta a negociação com os fornecedores e amplia o gasto final.»
No que se refere às PPP o CES dá conta que se regista «um valor de encargos líquidos de 1632 milhões de
euros, 3% abaixo do previsto no OE 2017 e 5% em relação a 2016, redução em parte decorrente da maior
procura dos serviços que lhes estão associadas, refletida em receitas superiores ao orçamentado e ao verificado
no ano anterior.
De acordo com as previsões apresentadas na CGE 2017, os encargos líquidos com as PPP terão ainda um
acréscimo em 2018, em que atingirão o valor de 1691 milhões de euros, reduzindo-se esse valor
progressivamente até se extinguir a dívida apenas em 2042.
Apesar da evolução favorável dos encargos líquidos das PPP, o CES destaca com particular preocupação
os riscos orçamentais, ou responsabilidades contingentes, decorrentes da execução dos contratos em vigor das
PPP e da respetiva modificação dos mesmos, os quais poderão ascender a montantes muito elevados (mais de
200 milhões de euros, no sector rodoviário, mais de 150 milhões de euros no sector ferroviário, mais de 30
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milhões de euros no sector da saúde, havendo também pedidos de reposição do equilíbrio financeiro). Toda
esta situação levanta grandes dúvidas sobre a justeza das taxas de rentabilidade contratualizadas com os
operadores privados e com o nível de qualidade do serviço prestado, na sequência destas operações de
negociação.»
«O CES recomenda ainda que os contratos de concessão das PPP sejam publicitados nos sítios eletrónicos
adequados, (…).
Assim, e em termos conclusivos, o CES considera que as finanças públicasem 2017 apresentaram uma
evolução favorável, muito devida ao comportamento da economia, ao aumento do emprego e à diminuição do
desemprego.
O CES continua a preconizar uma política de gestão da dívida pública, que permita a diminuição dos
respetivos encargos e a melhoria do rácio da dívida pública em relação ao PIB. No que se refere ainda ao
endividamento, regista-se a continuação de prazos ainda longos nos pagamentos de entidades públicas a
empresas, assumindo particular acuidade a situação no sector da saúde.
O CES continua a considerar importante uma melhor clarificação sobre a renegociação dos contratos das
PPP, cujos riscos orçamentais e responsabilidades contingentes poderão atingir valores superiores a 380
milhões de euros.»
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
A Deputada relatora exime-se, em sede da Comissão Parlamentar de Saúde, de manifestar a sua opinião
sobre a iniciativa em apreço, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa», nos termos do n.º 3 do artigo 137.º
do Regimento da Assembleia da República.
O Grupo Parlamentar em que se integra reserva a sua posição para o debate posterior.
PARTE III – CONCLUSÕES
Face aos considerandos expostos, a Comissão Parlamentar de Saúde entende que o presente parecer se
encontra em condições de ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização
Administrativa, para efeitos legais e regimentais aplicáveis.
Palácio de S. Bento, 21 de janeiro de 2019.
A Deputada autora do parecer, Joana Lima — O Presidente da Comissão, José de Matos Rosa.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência de Os Verdes, na reunião da
Comissão de 23 de janeiro de 2019.
——
COMISSÃO DE TRABALHO E SEGURANÇA SOCIAL
Parecer
Índice
Parte I – Nota introdutória
Parte II – Considerandos
1. Enquadramento Macroeconómico
2. Evolução do Mercado de Trabalho
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3. Conta da Segurança Social
Parte III – Opinião da Deputada relatora
Parte IV – Conclusões
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo 162.º
da Constituição da República Portuguesa (CRP), «tomar as contas do Estado e das demais pessoas coletivas
que a lei determinar (…), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à sua
apreciação».
Após apresentação pelo Governo da Conta Geral do Estado de 2017 [CGE 2017], o Tribunal de Contas [TC]
emitiu, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 214.º da CRP, o competente parecer sobre a CGE
de 2017, incluindo a Conta da Segurança Social (CSS).
Por seu turno, o Conselho Económico e Social (CES) enviou à Assembleia da República o «Parecer sobre a
Conta Geral do Estado 2017» emitido no âmbito das suas competências próprias e aprovado pelo Plenário do
CES em 12 de outubro de 2018 e a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) disponibilizou o Parecer
Técnico n.º 1/2019, intitulado «Análise da Conta Geral do Estado de 2017».
A Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa [COFMA] solicitou à
Comissão Parlamentar de Trabalho e Segurança Social [CTSS], nos termos e para os efeitos do disposto nos
artigos 205.º e 206.º do Regimento da Assembleia da República [RAR], a emissão, em razão da matéria, de
Parecer sobre a CGE2017 a remeter à COFMA até ao dia 8 de fevereiro de 2019, de forma a poder ser integrado
no relatório daquela Comissão Parlamentar.
De modo a corresponder ao solicitado pela COFMA, é emitido o presente Parecer, distribuído a 9 de janeiro
de 2019, e que incide exclusivamente sobre as matérias do âmbito específico de intervenção da CTSS, incluídas
na CGE2017, em especial as atinentes ao Trabalho e Segurança Social.
A elaboração do presente Parecer teve como base o documento «Conta Geral do Estado 2017», incluindo a
Conta da Segurança Social, apresentado pelo Governo. Consideraram-se também os Pareceres do Tribunal de
Contas, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental e do Conselho Económico e Social, já aqui sinalizados.
PARTE II – CONSIDERANDOS
1. Enquadramento Macroeconómico
De acordo com a caracterização da CGE2017, o ano de 2017 configurou um reforço do crescimento da
economia mundial para 3,8% (3,2% em 2016), aproximando-se do ritmo observado antes da crise financeira de
2008 (média de 4,2% entre 1997 e 2007).
De acordo com o documento, esta evolução deve-se sobretudo à aceleração das economias avançadas,
nomeadamente dos EUA e do Japão e em menor grau da União Europeia e do conjunto da área do euro.
Ressalva-se o abrandamento da economia do Reino Unido, dando-se nota de que o crescimento do seu PIB
atingiu, em 2017, o valor mais baixo dos últimos cinco anos, devido à continuação da incerteza quanto à
concretização da saída deste país da União Europeia (Brexit).
Relativamente aos países emergentes e em desenvolvimento, o crescimento do PIB aumentou para 4,8%
(4,4% em 2016), realçando-se um crescimento acima do inicialmente esperado para a China; sendo que a
Rússia e o Brasil deixam de estar em recessão, com base na recuperação do preço das matérias-primas e,
refletindo também, para o último caso, os efeitos de uma política monetária expansionista na retoma da procura
interna.
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Quadro 1 (Quadro 1 de «Conta Geral do Estado 2017»)
Houve também uma melhoria na economia da área do euro, tendo o PIB registado um crescimento de 2,4%
em 2017, o mais elevado desta década (1,8% em 2016) associado a uma aceleração das exportações (de 3,4%,
em 2016, para 5,1% em 2017) refletindo, explica-se, uma procura externa sólida proveniente da retoma da
economia mundial. Já relativamente ao investimento, este permaneceu mais moderado, apesar das condições
de financiamento se terem mantido favoráveis e da continuação da orientação da política monetária do BCE.
Em Portugal, a atividade económica, medida pelo produto interno bruto (PIB), cresceu 2,7% em 2017,
acelerando face aos 1,6% de 2016. De acordo com a CGE2017, o crescimento da atividade económica foi mais
intenso na primeira metade do ano, com um crescimento médio de 3%, tendo desacelerado na segunda metade
para 2,4%.
Segundo o Governo, a forte aceleração face a 2016 deveu-se, sobretudo, à dinâmica do investimento e, por
outro lado, a uma ligeira aceleração do consumo privado. A procura externa líquida apresentou um contributo
ligeiramente negativo (inferior ao do ano precedente). Face ao projetado no Orçamento do Estado para 2017
(outubro de 2016), é notório um desempenho mais robusto do PIB, devido, sobretudo, a uma maior dinâmica da
procura interna, enquanto a procura externa líquida registou um contributo inferior ao projetado.
Quadro 2 (Quadro 2 de «Conta Geral do Estado 2017»)
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2. Evolução do Mercado de Trabalho
No que diz respeito aos valores do desemprego, a CGE2017 diz-nos que, de acordo com o Instituto Nacional
de Estatística (INE), a taxa de desemprego em 2017 fixou-se em 8,9% (11,1% em 2016). Considera-se que este
é um valor substancialmente menor que o previsto no Orçamento do Estado de 2017 (10,3%) e dá-se nota que
esta diminuição da taxa de desemprego é especialmente relevante num contexto de aumento da População
Ativa (+0,8%) – algo que já não acontecia desde 2010. Refere também o crescimento do Emprego (3,3%),
considerado robusto.
Quadro 3 (Quadro 3 de «Conta Geral do Estado 2017»)
Na análise a estes dados, é referido que os sectores dos serviços, indústria e construção contribuíram
positivamente para este forte crescimento do emprego, enquanto o sector da agricultura, silvicultura e pescas
contribuiu negativamente.
Releva-se também a diminuição dos desempregados de longa duração no ano de 2017 (uma queda de 25,2%
em relação a 2016) e o número de desempregados jovens (15-24 anos), que cai 13%.
Por sua vez, estima-se que o emprego privado terá crescido 3,7%, mais 1,9 p.p. do que o registado em 2016,
enquanto o emprego nas Administrações Públicas aumentou 1%. Ressalva-se que a evolução do emprego
acima do crescimento do PIB levou a uma redução marginal da produtividade aparente do trabalho de (-)0,6%.
De acordo com o CES, apesar dos números positivos associados ao emprego importa considerar que «uma
parte significativa do emprego criado, está associado a remunerações baixas e a vínculos contratuais precários,
tendo o número destes contratos mantido uma relativa estabilidade. Por outro lado, tendo como referência o 9.º
Relatório Trimestral de Acompanhamento do Salário Mínimo (€580), perto de 40% das remunerações dos novos
contratos são iguais ao salário mínimo nacional tendo os últimos valores publicados, relativos a 2018, mantido
o mesmo peso relativo.
Verifica-se, além disso, que do desfasamento entre a dinâmica do emprego e a da produção resultou numa
redução da produtividade aparente do trabalho, cuja queda se foi aprofundando ao longo do ano, resultando no
cômputo do ano numa redução de 0,6% (como já era referido pela CGE2017). Apesar da melhoria da
competitividade e das perspetivas de crescimento da produtividade aparente do trabalho para 2018 e 2019, o
CES chama a atenção para a importância da melhoria daquele agregado, que tem estado muito penalizado por
uma baixa intensidade de capital nas empresas e por uma ainda insuficiente aposta na qualificação de
trabalhadores e gestores.»
3. Conta da Segurança Social
A CGE2017, no âmbito da Conta da Segurança Social e analisando a execução orçamental do ano de 2017,
constata, em termos gerais, que a receita efetiva (receita total deduzida do valor do saldo do ano anterior, dos
ativos e dos passivos financeiros), evidencia um acréscimo de (+)3,8% em relação ao período homólogo de
2016, totalizando 26 693,3 milhões de euros e a despesa efetiva (despesa total deduzida dos passivos e dos
ativos financeiros) apresenta também um acréscimo de (+)1,9% em relação ao mesmo período do ano de 2016,
perfazendo os 24 607,4 milhões de euros.
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Quadro 4 (Quadro CSS 2 de «Conta Geral do Estado 2017»)
No que diz respeito ao comportamento da receita efetiva, em 2017, regista-se um acréscimo de (+)981,5
milhões de euros relativamente a 2016. De acordo com o Governo, este acréscimo deve-se a vários fatores,
como o acréscimo das contribuições e quotizações; as dinâmicas positivas associadas ao mercado de trabalho;
a atualização do valor da retribuição mínima mensal garantida; a extinção da Contribuição Extraordinária de
Solidariedade (CES) aos rendimentos de pensões dentro dos limites estabelecidos na Lei n.º 159-B/2015, de 30
de dezembro, ou a receita obtida com a transferência do «Adicional ao IMI».
No campo da despesa, é registado em 2017 um acréscimo de (+)459,8 milhões de euros, isto é, (+)1,9%
comparativamente a igual período de 2016 para o qual concorrem a despesa paga em pensões; o aumento da
despesa com várias prestações sociais; o aumento do montante gasto com a Ação Social; entre outros.
Em 31 de dezembro de 2017 o saldo da execução do orçamento do Sistema de Segurança Social, na ótica
de Contabilidade Pública, no valor de 2085,9 milhões de euros, reflete um acréscimo (+)521,8 milhões de euros,
isto é, (+)33,4% que em igual período do ano anterior, sendo que o seu desdobramento por sistemas é o
seguinte:
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Quadro 5 (Quadro CSS 3 de «Conta Geral do Estado 2017»)
A CGE2017, no capítulo referente à Conta da Segurança Social, contém ainda um ponto onde se apresenta
a evolução e a análise das rubricas mais relevantes, considerando ser isto «para melhor compreensão das
demonstrações financeiras consolidadas» e que aqui se transpõe:
Balanço
Quadro 6 (Quadro CSS 4 de «Conta Geral do Estado 2017»)
Ativo
As rubricas mais significativas do ativo líquido (após dedução das amortizações e provisões) do Balanço da
Segurança Social, no final do exercício de 2017 são compostas por disponibilidades (20 781,9 milhões de euros)
e por dívidas de terceiros de curto e médio e longo prazo (4862,3 milhões de euros), representando 79,86% e
18,68% respetivamente do total do ativo líquido.
Disponibilidades
Do total das disponibilidades do sistema, no montante supramencionado de 20 781,9 milhões de euros, refira-
se que 72,78% encontram-se aplicados em títulos negociáveis, sendo que 63,06% daquele total representam
títulos de dívida pública portuguesa, detidos pelo Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social.
Dívidas de terceiros – curto, médio e longo prazo
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Neste grupo do ativo líquido, merecem destaque duas categorias de créditos sobre terceiros: «Contribuintes,
c/c» e «Outros devedores», representando 83,22% e 10,48%, respetivamente, do valor total das «Dívidas de
terceiros – curto, médio e longo prazo».
O valor bruto das dívidas de terceiros – Curto e M/L prazo – atingindo 12 530,9 milhões de euros, encontra-
se provisionado em 7 668,63 milhões de euros, montante equivalente a 61,20% desse valor, denotando o risco
de cobrança e a elevada antiguidade de alguns desses créditos, nomeadamente aqueles que são detidos sobre
os contribuintes da Segurança Social.
Passivo
O passivo da Segurança Social apresenta, em 2017, um acréscimo de 156,5 milhões de euros,
comparativamente a 2016, isto é +11,45%. No Passivo apresenta-se com maior expressão a rubrica de
«Acréscimos e diferimentos» no valor de 1220,4 milhões de euros, dos quais 97,22% respeitam a «Proveitos
diferidos».
No cômputo global, os montantes registados na rubrica de «Outros credores», ascendem a 179,0 milhões de
euros e assinalam uma contração de 9,68%, face a 2016.
A rubrica «Acréscimos e diferimentos» atingiu 80,11% do passivo total, destacando-se naquela a rubrica de
«proveitos diferidos», na qual se relevam, nomeadamente, os saldos na posse da Segurança Social relativos a
fundos consignados ao financiamento de ações de formação profissional e projetos sociais com suporte no OE
e no FSE e a outros programas com receita consignada (designadamente, com origem em receita de jogos
sociais), nos montantes, respetivamente, de 467,4 milhões de euros e 706,5 milhões de euros.
Fundos Próprios
Os «Fundos Próprios» do Sistema de Segurança Social ascendem, no exercício de 2017, a 24 500,6 milhões
de euros registando um decréscimo de 2958,3 milhões de euros relativamente ao exercício anterior.
De realçar, que em 31 de dezembro de 2017, o valor da carteira de títulos do FEFSS ascende a 15 768,1
milhões de euros, representando 16,03 meses da despesa paga com pensões do Sistema Previdencial em 2017.
Demonstração de Resultados
A estrutura da demonstração de resultados revela a manutenção do padrão típico de distribuição de custos
e proveitos na Segurança Social, destacando-se as prestações sociais nas rubricas de custos e, as contribuições
(incluídas na rubrica «Impostos e taxas») e as transferências do Estado, nas rubricas de proveitos.
Quadro 7 (Quadro CSS 5 de «Conta Geral do Estado 2017»)
Os proveitos ascendem a 32 123,4 milhões de euros, dos quais 26 017,5 milhões de euros representam
proveitos operacionais. Concorrem fundamentalmente para os proveitos operacionais as contribuições
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processadas no montante de 15 857,8 milhões de euros refletidas na rubrica «Impostos e taxas», representando,
60,95% dos proveitos operacionais e 49,36% do total dos proveitos.
Merecem ainda destaque, as transferências e subsídios correntes obtidos, no valor de 9847,6 milhões de
euros (37,85% dos proveitos operacionais e 30,65% do total dos proveitos).
No que concerne aos custos, estes alcançam os 29 218,7 milhões de euros, destacando-se a rubrica de
transferências correntes concedidas e prestações sociais, no montante de 23 792,6 milhões de euros (96,13%
dos custos operacionais e 81,43% dos custos totais).
No que se refere à formação dos resultados financeiros em 2017, no montante de 1267,7 milhões de euros,
aqueles resultam fundamentalmente das operações financeiras levadas a cabo no âmbito da Capitalização
Pública de Estabilização.
Relativamente aos resultados extraordinários, estes atingem, no exercício económico de 2017, o montante
de 370,6 milhões de euros refletindo um acréscimo de 168,5 milhões de euros comparativamente ao exercício
anterior.
Das rubricas que contribuíram para os resultados extraordinários: «Proveitos e ganhos extraordinários» e
«Custos e perdas extraordinários» refira-se:
Nos «Proveitos e ganhos extraordinários», as «Correções relativas a exercícios anteriores» e as
«Reduções de amortizações e provisões», no montante de 4135,7 milhões de euros e 162,1 milhões de euros,
respetivamente.
Nos «Custos e perdas extraordinários», as «Correções relativas a exercícios anteriores» e as «Dívidas
incobráveis» nos montantes de 3982,9 milhões de euros e 35,6 milhões de euros, respetivamente.
O resultado líquido consolidado do exercício de 2017 atinge 2904,7 milhões de euros, sendo que para este
concorreram os resultados operacionais no montante de 1266,3 milhões de euros, os resultados financeiros no
montante de 1267,7 milhões de euros e os resultados extraordinários no montante de 370,6 milhões de euros.
No que diz respeito à Segurança Social, o CES realça a evolução favorável da sua situação financeira, dando
nota de que «O CES chama ainda a atenção para algumas questões que traduzem deficiências no
funcionamento do sistema, sendo, desde logo de destacar a insuficiente informação aos utentes e cidadãos em
geral (a conta da Segurança Social 2017 não foi ainda publicada, a CGE é pobre na informação fornecida e
ainda não foi concretizada a criação de um Sistema de Estatísticas da Segurança Social apesar dos progressos
no aproveitamento e divulgação dos dados administrativos da Segurança Social).
O CES chama ainda a atenção para a insuficiente, embora crescente, cobertura ao nível da rede de serviços
e equipamentos sociais para a infância (creches e jardins de infância), e fundamentalmente para a população
idosa, tornando mais difícil a vida das famílias. Esta situação é particularmente evidente em algumas regiões,
quer do interior, quer do litoral e periferias das Áreas Metropolitanas, e tenderá a agudizar-se, caso não sejam
feitos os investimentos adequados, agravando-se ainda mais o atual quadro demográfico.»
No que diz respeito ao Tribunal de Contas, o seu Parecer inclui não apenas a análise à Conta da Segurança
Social (na sua Parte I, ponto 3.3), mas também uma análise, na sua Parte II – Sustentabilidade das Finanças
Públicas, que respeita a Pensões (ponto 2) e ao Património Financeiro do Fundo de Estabilização Financeira da
Segurança Social (ponto 3).
Restringe-se o presente parecer ao disposto no Sumário do Parecer do Tribunal de Contas, respeitante ao
âmbito da Comissão de Trabalho e Segurança Social, a saber (pontos 16 a 19, inclusive):
A receita total da segurança social ascendeu a 31 952 M€ e a despesa total a 29 369 M€. Na receita,
destacam-se as contribuições, no montante de 15 714 M€, que aumentaram 936 M€ (6,3%) face a 2016. Na
despesa, relevam as prestações sociais, no valor de 22 724 M€, com um aumento de 401 M€ (1,8%).
A receita e a despesa da segurança social continuam a evidenciar erros devido à omissão do registo de
receita depositada em contas bancárias e à manutenção do registo em despesa de pagamentos de prestações
sociais que não se concretizaram. Em 2017, verificou-se ainda despesa materialmente relevante registada em
classificação económica residual, não refletindo adequadamente a natureza da despesa paga.
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Detetaram-se erros na atribuição de pensões que resultaram, sobretudo, de falhas no sistema de controlo
manual e, em situações específicas, de erros nas fórmulas de cálculo inseridas na aplicação informática de
pensões.
O saldo de execução efetiva do exercício foi de 2086 M€, sendo o do sistema previdencial/repartição o mais
relevante, no valor de 1197 M€. Este sistema beneficiou de uma transferência extraordinária do Orçamento do
Estado para financiamento do défice (430 M€) e de transferências do sistema de proteção social de cidadania
(380 M€), financiado também pelo Orçamento do Estado.
O balanço da segurança social releva um total de 34 194 M€ no ativo bruto e um total de 26 024 M€ no ativo
líquido e nos fundos próprios e passivo. Face a 2016, estes montantes registaram uma variação positiva de
10,5% e de 13,6%, respetivamente.
As disponibilidades no valor de 20 782 M€ tiveram uma evolução positiva face a 2016 de 18,5%, destacando-
se os montantes investidos em dívida pública (13 105 M€). Os fundos próprios eram maioritariamente
constituídos por património (15 563 M€), dos quais 90,5% constituem património do Fundo de Estabilização
Financeira da Segurança Social.
No passivo (1523 M€) relevam as contas destinadas à especialização de exercícios, sendo os proveitos
diferidos de 1187 M€ constituídos, sobretudo, por saldos destinados a ações de formação profissional e a outros
programas (1165 M€).
O total dos proveitos ascendeu a 32 123 M€, com um acréscimo de 1893 M€, tendo contribuído para este
resultado o aumento das contribuições para a segurança social e o aumento das mais-valias potenciais na
valorização dos ativos do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social. Por sua vez, o total dos
custos de 29 219 M€ decresceu 202 M€, pela redução das menos-valias potenciais dos ativos financeiros do
Fundo, apesar do aumento de 323 M€ nos encargos com as prestações sociais para 20 340 M€.
O resultado líquido de 2905 M€ aumentou 258,7% (2095 M€), proporcionado pelos resultados operacionais,
financeiros e extraordinários, com maior contributo dos financeiros, com origem na valorização ao justo valor
dos ativos do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social.
PARTE III – OPINIÃO DA DEPUTADA RELATORA
A relatora reserva, nesta sede, a sua posição sobre a Conta Geral do Estado de 2017.
PARTE IV – CONCLUSÕES
Face aos considerandos que antecedem, a Comissão de Trabalho e Segurança Social conclui:
1. Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo 162.º
da Constituição da República Portuguesa (CRP), «tomar as contas do Estado e das demais pessoas coletivas
que a lei determinar (...), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à sua
apreciação.»
2. Incumbe à Comissão de Trabalho e Segurança Social emitir, nos termos regimentais aplicáveis, o
competente Parecer à Conta Geral do Estado de 2017, incluindo a relativa à Conta da Segurança Social.
3. O presente Parecer incidiu sobre os domínios do âmbito específico de intervenção da CTSS incluídos na
CGE 2017, nomeadamente os respeitantes ao Emprego e Segurança Social e visa constituir um contributo para
o Relatório final que se encontra em fase de elaboração na Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização
Administrativa.
4. Na elaboração do presente Parecer foram tidos em conta o Documento CGE 2017, incluindo a CSS,
apresentado pelo Governo e os Pareceres do TC, da UTAO e do CES.
5. A Comissão de Trabalho e Segurança Social delibera, nos termos regimentais aplicáveis, remeter o
presente parecer à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa.
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Palácio de S. Bento, 6 de fevereiro de 2019.
A Deputada relatora, Joana Barata Lopes — O Presidente da Comissão, Feliciano Barreiras Duarte.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 6 de fevereiro de 2019.
——
COMISSÃO DE AMBIENTE, ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO, DESCENTRALIZAÇÃO, PODER
LOCAL E HABITAÇÃO
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota introdutória
Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do Estado
(CGE) deve ser apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo a
mesma sido recebida na Assembleia da República em 2 de julho de 2018.
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA) remeteu, nos termos legais
e regimentais aplicáveis, à Comissão Parlamentar de Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização,
Poder Local e Habitação (CAOTDPLH) a CGE relativa ao ano económico de 2017, a fim de esta elaborar o
competente parecer.
Tendo a Conta Geral do Estado sido distribuída à 11.ª Comissão Parlamentar, foi nomeado relator o
Deputado Álvaro Castello-Branco, do CDS-PP, em reunião da CAOTDPLH realizada a 8 de janeiro de 2019, a
fim de ser elaborado o respetivo parecer nas áreas de competência material da CAOTDPLH.
A CGE de 2017 encontra-se acompanhada do parecer do Tribunal de Contas (TC) – «Parecer sobre a Conta
Geral do Estado de 2017» –, aprovado em 14 de dezembro de 2018, e do parecer do Conselho Económico e
Social (CES) – «Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2017» –, aprovado em 12 de outubro de 2018. O
parecer da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO) não estava ainda
disponível aquando da realização deste documento.
Para a elaboração deste parecer, foi, assim, analisado o documento «Conta Geral do Estado 2017» e tidos
em consideração os respetivos anexos, assim como os pareceres emitidos.
O presente parecer sobre a CGE de 2017 centra-se exclusivamente sobre os indicadores de execução
orçamental que compreendem os sectores do Ambiente e Poder Local.
O Orçamento do Estado (OE) para o ano de 2017 foi aprovado pela Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro.
2. Análise sectorial
Neste ponto, procede-se à análise sectorial da execução orçamental referente ao ano económico de 2017,
tendo em consideração as contas dos serviços integrados e fundos autónomos relativos ao Ministério do
Ambiente, bem como os que se referem às contas da Administração Local, indo ao encontro do solicitado pela
COFMA.
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a) Ambiente
Conforme refere o Decreto-Lei n.º 251-A/2015 de 17 de dezembro (aprova o regime de organização e
funcionamento do XXI Governo Constitucional), alterado pelo Decreto-Lei n.º 26/2017, de 9 de março, pelo
Decreto-Lei n.º 99/2017, de 18 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 138/2017, de 10 de novembro, e pelo Decreto-
Lei n.º 90/2018, de 9 de novembro, a área de Governo do Ambiente e da Transição Energética tem por missão
«formular, conduzir, executar e avaliar as políticas de ambiente, ordenamento do território, cidades, habitação,
transportes urbanos, suburbanos e rodoviários de passageiros, clima, conservação da natureza, e energia numa
perspetiva de desenvolvimento sustentável e de coesão social e territorial.»
Em 2017, este Ministério era apenas designado Ministério do Ambiente, de acordo com a estrutura orgânica
então em vigor, não integrando ali a área da energia, que também não será aqui tratada.
Para além disso, durante o ano de 2017 foi criada uma nova Estrutura Orgânica no MA, a Secretaria de
Estado da Habitação, não contemplada na proposta de orçamento para 2017.
No orçamento de estado para 2017, o Ministério do Ambiente apresentava um orçamento inicial de 786,6
milhões de euros. Esse valor aumentou 228,3 milhões de euros, durante o ano de 2017, passando para um
orçamento final de 1 014,9 milhões de euros.
No que se refere à execução orçamental de 2017, o Ministério do Ambiente executou 842,8 milhões de euros,
conforme demonstra o quadro seguinte:
QUADRO I – Despesa consolidada da Administração Central por classificação orgânica
(milhões de euros)
Classificação
Orçamento inicial
Orçamento final
Cativos finais
Execução
orçamental
Execução Vs Orçamento inicial
Execução Vs Orçamento finalEstrut
ura execu
ção (%)
Valor%Valor%
(1)(2)(3)(4)(5) = (4) - (1)(6) = (5) / (1)
(7) = (4) - (2)(8) = (7) / (2)
Encargos Gerais do Estado 3 470,6 3 490,8 4,8 3 411,6 -59,0 -1,7 -79,2 -2,3 5,0
Presidência do Conselho de Ministros 157,8 164,6 10,8 133,8 -24,0 -15,2 -30,8 -18,7 0,2
Negócios Estrangeiros 385,9 401,5 11,4 367,8 -18,1 -4,7 -33,7 -8,4 0,5
Finança s 12 049,7 11 447,3 46,1 10 653,4 -1 396,3 -11,6 -793,8 -6,9 15,7
Defesa Nacional 2 202,2 2 359,5 111,6 1 972,7 -229,5 -10,4 -386,8 -16,4 2,9
Administração Interna 2 032,2 2 066,0 27,0 1 958,2 -74,0 -3,6 -107,8 -5,2 2,9
Justiça 1 330,0 1 357,5 13,7 1 241,3 -88,7 -6,7 -116,1 -8,6 1,8
Cultura 445,0 496,6 21,5 420,2 -24,8 -5,6 -76,4 -15,4 0,6
Ciência, Tecnologia e Ensino Superior 2 388,8 2 905,6 1,9 2 263,0 -125,8 -5,3 -642,7 -22,1 3,3
Educação 6 025,1 6 515,4 27,0 6 170,6 145,5 2,4 -344,8 -5,3 9,1
Trabalho, Solidariedade e Segurança Social 19 637,0 19 639,2 55,2 19 395,5 -241,5 -1,2 -243,7 -1,2 28,5
Saúde 14 301,2 15 387,4 53,5 14 966,0 664,9 4,6 -421,3 -2,7 22,0
Planeamento e Infraestruturas 3 065,7 3 089,6 18,7 2 651,1 -414,6 -13,5 -438,5 -14,2 3,9
Economia 567,6 568,8 46,4 376,3 -191,3 -33,7 -192,5 -33,8 0,6
Ambiente 786,6 1 014,9 26,3 842,8 56,2 7,2 -172,1 -17,0 1,2
Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural 1 018,1 1 267,9 23,1 1 062,1 44,1 4,3 -205,7 -16,2 1,6
Mar 79,4 84,6 6,5 58,1 -21,3 -26,8 -26,5 -31,4 0,1
1. Despesa Efetiva Consolidada69 942,772 257,1505,567 944,6-1 998,1-2,9-4 312,5-6,0100,0
Ativos financeiros 7 168,0 8 659,7 1,5 6 219,9 -948,0 -13,2 -2 439,8 -28,2
Passivos financeiros 83 134,6 82 328,6 0,0 60 349,7 -22 784,9 -27,4 -21 978,9 -26,7
2. Despesa Total Consolidada160 245,2163 245,5507,1134 514,2-25 731,0-16,1-28 731,2-17,6
3. Fluxos no âmbito da Administração Central29 904,331 345,213,626 392,2-3 512,1-11,7-4 953,0-15,8
4. Despesa Total não consolidada (2.+ 3.)190 149,5194 590,6520,6160 906,4-29 243,1-15,4-33 684,2-17,3
Fonte: Direção-Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2017
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As colunas dos orçamentos inicial e final correspondem às dotações aprovadas e corrigidas, respetivamente,
não abatidas de cativos.
Os montantes da despesa encontram-se consolidados de juros, subsídios, transferências, ativos financeiros
e passivos, no âmbito da Administração Central. A despesa efetiva consolidada não inclui diferenças de
consolidação. As diferenças de consolidação nos ativos financeiros e passivos financeiros estão imputados à
própria rubrica de classificação económica.
Mapas contabilísticos: Mapa II – Despesas, dos serviços integrados, por classificação orgânica especificados
por capítulos e Mapa VII – Despesas, dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com
especificação das despesas globais de cada serviço e fundo. Elementos informativos: Mapas n.os 19 e 20
Despesas cruzadas, nos serviços integrados, segundo as classificações económica/orgânica e
funcional/orgânica, respetivamente; Mapas n.os 28 e 29 Despesas cruzadas, nos serviços e fundos autónomos,
segundo as classificações económica/orgânica e funcional/orgânica, respetivamente.
No quadro seguinte, podem verificar-se as despesas dos serviços integrados por classificação orgânica:
Quadro II – Despesas dos serviços integrados por classificação orgânica em 2017:
Fonte: DGO – CGE 2017
Relativamente ao desempenho dos serviços e fundos autónomos do Ministério do Ambiente, apresenta-se
de seguida os quadros III e IV, relativos à execução orçamental da despesa e receita.
Quadro III – Despesas dos serviços e fundos autónomos, por classificação económica, com
especificação das despesas globais de cada serviço e fundo:
Fonte: DGO – CGE 2017
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Quadro IV – Receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com
especificação das receitas globais de cada serviço e fundo:
Fonte: DGO – CGE 2017
De seguida, pode-se verificar que relativamente às responsabilidades contratuais plurianuais, o Ministério do
Ambiente apresentava no final de 2017 um valor total de 62, 1 milhões de euros.
Quadro V – Responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e serviços e fundos
autónomos:
15 – AMBIENTE
ESTADO
SERVIÇOS E FUNDOS AUTÓNOMOS
ENTIDADES PÚBLICAS RECLASSIFICADAS – REGIME GERAL
833 467,54
50 845 279,73
10 421 070,74 TOTAL POR MINISTÉRIO62 099 818 01
Fonte: DGO – CGE 2017
Quanto às despesas em projetos, o subsector dos serviços e fundos autónomos (incluindo Empresas
Públicas Reclassificadas) representa 96,3% do total da despesa em projetos, sendo que as EPR constituem
mais de dois terços do total (68%).
Destaca-se os programas «Ambiente», com 590,3 milhões de euros, «Agricultura, Florestas e
Desenvolvimento Rural e Mar», com 581,2 milhões de euros e «Ciência, Tecnologia e Ensino Superior», com
337,7 milhões de euros, representando, no seu conjunto, 43,0% da despesa em projetos. Os restantes
Programas apenas significam 8,7% da despesa realizada em projetos.
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Quadro VI – Despesa em projetos, por Programas:
b) Administração Local
Conforme se pode ler no Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social da CGE, em 2017, o
défice das administrações públicas (AP) em contabilidade nacional, excluindo a recapitalização da Caixa Geral
de Depósitos (CGD), situou-se em 1765,4 milhões de euros, o que correspondente a 0,9% do PIB e traduz uma
melhoria de 1899,8 milhões de euros face a 2016. De acordo com a 1.ª notificação do Procedimento por Défices
Excessivos de 2018, o impacto da operação de recapitalização da CGD foi de 3 944 milhões de euros, o
equivalente a 2% do PIB, excluindo-se da análise o impacto desta operação extraordinária.
O saldo primário, ou seja, o saldo líquido dos encargos com juros, atingiu no final de 2017 um total de 5709,7
milhões de euros, o equivalente a 3% do PIB, e representa uma melhoria de 1614,2 milhões de euros face ao
ano anterior.
QUADRO VII – Conta Consolidada das Administrações Públicas – 2017 (ótica de contas nacionais)
(milhões de euros)
Administração Central
Adm. Local e Regional
Fundos Seg.
Social
Administrações Públicas
Total % do PIB
Tx var. 2017/2016 (%)
1. Impostos sobre a Produção e Importação 24 598,2 3 386,6 1 043,2 29 028,0 15,0% 6,1%
2. Impostos correntes sobre Rendimento e Património
18 288,3 1 420,4 5,9 19 714,6 10,2% 3,3%
3. Contribuições para Fundos da Segurança Social
6 182,1 640,5 15 881,7 22 704,2 11,8% 5,1%
Das quais: Contribuições Sociais Efetivas 194,8 0,0 10 140,1 10 334,9 5,4% 6,6%
4. Vendas 4 643,1 2 092,3 16,9 6 752,3 3,5% 1,9%
5. Outra Receita Corrente 4 299,3 3 115,9 8 895,6 3 907,2 2,0% -8,0%
6. Total da Receita Corrente (1+2+3+4+5)58 010,910 655,725 843,382 106,342,5%4,1%
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Administração Central
Adm. Local e Regional
Fundos Seg.
Social
Administrações Públicas
Total % do PIB
Tx var. 2017/2016 (%)
7. Consumo Intermédio 7 383,0 3 020,2 66,7 10 469,8 5,4% 0,5%
8. Despesas com pessoal 17 283,1 3 731,9 254,8 21 269,7 11,0% 1,9%
9. Prestações Sociais 14 201,8 944,5 20 469,4 35 615,8 18,4% 1,4%
Das quais: não em espécie 11 173,2 634,2 20 362,3 32 169,6 16,7% 1,4%
10. Juros 7 755,9 199,2 0,0 7 475,1 3,9% -3,7%
11. Subsídios 700,7 120,4 45,2 866,4 0,4% -11,1%
12. Outra Despes a Corrente 12 634,3 1 008,2 2 762,2 4 481,1 2,3% -4,1%
13. Total da Despesa Corrente (7+8+9+10+11+12)
59 958,89 024,323 598,380 177,941,5%0,5%
14. Poupança Bruta (6-13) -1 948,0 1 631,4 2 245,0 1 928,4 1,0%
15. Receita de Capital307,41 128,320,9734,30,4%-7,8%
16. Total da Receita (6+15)58 318,211 784,025 864,282 840,542,9%3,9%
17. Formação Bruta Capital Fixo 1 566,8 1 829,1 19,5 3 415,4 1,8% 24,9%
18. Outra Despesa Capital 1 379,5 342,6 12,9 1 012,7 0,5% 23,7%
19. Despesa de Capital (17+18)2 946,22 171,732,54 428,12,3%24,7%
20. Total da Despesa (13+19)62 905,011 196,023 630,784 606,043,8%1,5%
21. Capacid. (+)/Nec. (-) Financ. Líquido (16-20)-4 586,8588,02 233,5-1 765,4
(em percentagem do PIB)-2,4%0,3%1,2%-0,9%-0,9%
Por memória: Saldo Primário
3 169,1
787,1
2 233,5
5 709,7
(em percentagem do PIB) 1,6% 0,4% 1,2% 3,0%
Fonte: Instituto Nacional de Estatística, 1.ª Notificação de 2018 do PDE (Procedimento dos Défices Excessivos), de abril de 2018.
Nota: Os valores apresentados diferem dos apresentados pelo INE na medida em que excluem o montante da recapitalização da CGD.
A CGE refere-se ainda que, em 2017, o saldo das Administrações Públicas (AP), apurado na ótica da
Contabilidade Pública, situou-se em -2555 milhões de euros (-1,3% do PIB), registando uma alteração, face ao
ano anterior, de 1623,7 milhões de euros. Esta evolução resultou do crescimento da receita (3094,6 milhões de
euros) superior ao da despesa (1470,9 milhões de euros), tendo o saldo primário das AP (que exclui os encargos
com os juros) se situado em 5744,6 milhões de euros.
Por subsetores, a redução do défice resulta, essencialmente, da melhoria do défice do Estado (em 1346,2
milhões de euros) e do aumento do excedente da Segurança Social (em 521,8 milhões de euros). Em sentido
oposto, a Administração Local e Regional apresentou uma deterioração de 343,9 milhões de euros.
A receita total aumentou 4% face ao registado em 2016, destacando-se o aumento da receita fiscal (em
2003,3 milhões de euros), tendo os impostos indiretos aumentado 1284,5 milhões de euros e os impostos diretos
718,8 milhões de euros.
O crescimento da despesa em 1,8% (1470,9 milhões de euros) foi determinado, maioritariamente, pelo
aumento das outras despesas correntes (580,5 milhões de euros), das despesas com pessoal (533,8 milhões
de euros) e do Investimento (228,1 milhões de euros), tendo sido parcialmente compensado pelo decréscimo
registado nos subsídios (77,4 milhões de euros) e nas outras despesas de capital (71,4 milhões de euros).
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QUADRO VIII – Conta consolidada das Administrações Públicas – ótica da contabilidade pública –
2017
(Milhões de euros)
Estado Serviços e
Fundos Autónomos
Adm. Central
Segurança Social
Adm. Central e
Segurança Social
Adm. Local e Regional
Administrações Públicas
Total % do PIB Tx var.
2017/2016 (%)
Receita corrente45 532,728 038,356 572,526 681,872 741,49 695,479 119,341,0%3,8%
Impostos diretos 18 334,7 0,0 18 334,7 0,0 18 334,7 3 430,9 21 765,5 11,3% 3,4%
Impostos indiretos 23 876,8 690,4 24 567,1 240,5 24 807,6 1 144,5 25 952,2 13,4% 5,2%
Contribuições para Segurança Social, CGA
60,2 3 981,6 4 041,8 15 714,4 19 756,2 10,0 19 766,2 10,2% 1,4%
Transferências correntes 663,9 18 381,3 2 231,0 9 960,2 1 854,5 3 353,4 1 998,5 1,0% -5,8%
Administrações Públicas 591,7 17 692,8 1 470,4 8 950,7 84,3 3 125,0 0,0 0,0% -
Estado - 16 422,9 - 8 790,3 - 3 054,8 - - -
Serviços e Fundos Autónomos 391,3 - - 160,4 - 48,7 - - -
Segurança Social 168,2 1 217,9 1 386,0 - - 21,5 - - -
Administração Regional 0,0 9,9 9,9 0,0 9,9 - - - -
Administração Local 32,3 42,1 74,4 0,0 74,4 - - - -
Outras 72,2 688,4 760,6 1 009,5 1 770,1 228,3 1 998,5 1,0% -5,8%
Outras receitas correntes 2 594,5 4 974,1 7 384,3 766,8 7 952,8 1 750,6 9 623,3 5,0% 9,0%
Diferenças de conciliação 2,7 10,9 13,6 0,0 35,6 6,0 13,6 0,0% -81,2%
Receita de capital84,02 373,21 488,311,41 498,4888,52 017,71,0%10,8%
Venda de Bens de Investimento 26,5 200,5 227,1 10,2 237,2 95,8 333,0 0,2% 10,5%
Transferências de capital 28,9 2 152,6 1 199,6 1,2 1 199,2 758,8 1 574,4 0,8% 17,7%
Administrações Públicas 16,5 973,3 7,7 1,2 7,3 376,2 0,0 0,0% –
Estado – 967,1 – 1,2 – 356,2 – – –
Serviços e Fundos Autónomos 14,9 – – 0,0 – 20,0 – – –
Segurança Social 0,0 0,4 0,4 – – 0,0 – – –
Administração Regional 0,1 5,7 5,8 0,0 5,8 – – – –
Administração Local 1,5 0,1 1,6 0,0 1,6 – – – –
Outras 12,5 1 179,4 1 191,8 0,0 1 191,8 382,6 1 574,4 0,8% 17,7%
Outras receitas de capital 28,5 20,1 48,6 0,0 48,6 29,0 77,7 0,0% -57,5%
Diferenças de conciliação 0,0 0,0 13,1 0,0 13,4 5,0 32,6 0,0% –
Receita efetiva45 616,630 411,558 060,826 693,374 239,810 584,081 137,042,0%4,0%
Despesa corrente48 672,527 874,559 548,524 578,573 614,18 125,078 421,540,6%1,6%
Despesas com o pessoal 9 323,7 6 929,4 16 253,1 261,6 16 514,7 3 644,7 20 159,4 10,4% 2,7%
Aquisição de bens e serviços 1 067,5 7 589,0 8 653,7 51,9 8 705,6 3 158,6 11 864,2 6,1% 0,8%
Juros e outros encargos 7 123,5 1 059,5 7 990,2 2,6 7 992,8 368,9 8 299,6 4,3% 0,8%
Transferências correntes 30 478,4 11 403,8 25 070,6 23 492,4 38 189,5 620,1 35 574,7 18,4% 0,1%
Administrações Públicas 28 168,2 699,7 12 056,4 1519,2 3 202,1 32,7 0,0 0,0% –
Estado – 385,9 – 205,8 – 18,1 – – –
Serviços e Fundos Autónomos 16 425,6 – – 1 220,8 – 7,5 – – –
Segurança Social 8 656,7 290,2 8 946,9 - - 7,1 - - -
Administração Regional 355,4 0,0 355,4 92,7 448,1 - - - -
Administração Local 2 730,4 23,6 2 754,0 0,0 2 754,0 - - - -
Outras 2 310,1 10 704,1 13 014,2 21 973,2 34 987,4 587,3 35 574,7 18,4% 0,1%
Subsídios 95,6 462,4 558,0 423,5 842,1 135,4 945,9 0,5% -7,6%
Outras despesas correntes 583,9 420,0 1 003,9 346,5 1 350,4 175,3 1 525,7 0,8% 61,4%
Diferenças de conciliação 0,0 10,4 19,0 0,0 19,0 22,0 52,0 0,0% -33,5%
Despesa de capital1 730,12 684,43 445,728,93 473,22 166,55 270,52,7%4,9%
Investimento 287,7 2 018,3 2 306,0 22,8 2 328,8 1 828,5 4 157,3 2,2% 5,8%
Transferências de capital 1 404,3 604,0 1 039,4 6,1 1 044,1 308,8 983,7 0,5% 4,6%
Administrações Públicas 1 300,7 32,0 363,8 0,0 362,5 6,7 0,0 0,0% -
Estado - 14,5 - 0,0 - 1,4 - - -
Serviços e Fundos Autónomos 954,4 - - 0,0 - 5,1 - - -
Segurança Social 1,4 0,0 1,4 - - 0,3 - - -
Administração Regional 140,7 0,6 141,3 0,0 141,3 - - - -
Administração Local 204,2 16,9 221,1 0,0 221,1 - - - -
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118
(Milhões de euros)
Estado Serviços e
Fundos Autónomos
Adm. Central
Segurança Social
Adm. Central e
Segurança Social
Adm. Local e Regional
Administrações Públicas
Total % do PIB Tx var.
2017/2016 (%)
Outras 103,6 572,0 675,5 6,1 681,6 302,1 983,7 0,5% 4,6%
Outras despesas de capital 31,8 0,6 32,5 0,0 32,5 29,2 61,7 0,0% -53,7%
Diferenças de conciliação 6,2 61,6 67,8 0,0 67,8 0,1 67,8 0,0% 196,3%
Despesa efetiva50 402,630 558,962 994,224 607,477 087,310 291,583 692,0 43,3% 1,8%
Saldo global-4 786,0-147,4-4 933,42 085,9-2 847,5292,5-2 555,0
(em percentagem do PIB) -2,5% -0,1% -2,6% 1,1% -1,5% 0,2% -1,3%
Por memória: Saldo corrente -3 139,8 163,8 -2 976,1 2 103,3 -872,7 1 570,5 697,8 0,4% Saldo de capital -1 646,1 -311,2 -1 957,3 -17,5 -1 974,8 -1 278,0 -3 252,8 -1,7% Saldo primário 2 337,5 912,1 3 056,8 2 088,5 5 145,2 661,4 5 744,6 3,0%
Fonte: Administração Central: Direcção-Geral do Orçamento (SIGO-SCC e SIGO-SFA); Segurança Social: Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP; DGAL; RAA – DROT, RAM
– DROT; INE.
Nota: A conta consolidada da AL incorpora informação dos municípios e uma estimativa para o restante universo da AL.
A Administração Local, na ótica da contabilidade pública, registou, em 2017, segundo a CGE, um saldo global
de 474 milhões de euros, que compara com o excedente de 1020,4 milhões de euros previsto no Orçamento do
Estado para 2017. Este desvio negativo é resultado de uma maior execução da despesa, em 752,4 milhões de
euros face ao valor estimado, parcialmente compensada por uma execução da receita igualmente acima do
previsto, em 206 milhões de euros.
Relativamente à receita, o desvio positivo decorre da receita corrente (370,9 milhões de euros), em particular,
o relativo à receita fiscal, salientando-se a execução superior ao estimado no IMT (+204,1 milhões de euros) e
na derrama (+107,2 milhões de euros). Em sentido contrário, observou-se uma execução inferior ao previsto no
IMI (-62,9 milhões de euros) e no IUC (-2,5 milhões de euros).
O desvio registado na execução da despesa é explicado, em grande medida, pela despesa corrente (+539,4
milhões de euros), nomeadamente, na aquisição de bens e serviços e nas transferências correntes, 275,1
milhões de euros e 113,8 milhões de euros, respetivamente. Relativamente à despesa de capital, o desvio
provém das transferências de capital (+112,1 milhões de euros) e do investimento (+109 milhões de euros).
Comparando com 2016, a execução orçamental da administração local em 2017 apresenta um saldo global
inferior em 186,4 milhões, em resultado de um crescimento homólogo da despesa (9,2%) mais acentuado do
que o da receita (5,8%).
Para o aumento registado na receita contribuiu, fundamentalmente, a receita corrente, mais 381,9 milhões
de euros face a 2016, em particular, o da receita fiscal (+247,2 milhões de euros). Relativamente a esta,
observou-se um incremento na coleta dos impostos diretos, particularmente no IMT, que apresentou um
crescimento de 30,2%, suportado na dinâmica observada no mercado imobiliário nacional e no aumento
expressivo das transações imobiliárias. A receita de IMI diminuiu 2,1% face ao ano de 2016, decorrente das
correções feitas no âmbito do processo geral de avaliação de prédios, que gerou uma descida da base tributária
do imposto, e da redução do imposto a pagar pelos sujeitos passivos em função do número de dependentes a
cargo.
No que se refere à despesa, verificou-se um crescimento de 9,2% face ao ano anterior, onde se destaca,
sobretudo, o investimento (39,9%).
QUADRO IX – Execução orçamental da Administração Local(Milhões de euros)
Classificação económica 2016 2017 Variação
OE17 CGE17 – OE17
Abs. (%)
Receita corrente6 781,27 163,0381,95,66 792,1370,9
Receita Fiscal 2 782,9 3 030,1 247,2 8,9 2 771,9 258,3
Impostos diretos 2 664,1 2 897,9 233,7 8,8 649,3 248,6
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Classificação económica 2016 2017 Variação
OE17 CGE17 – OE17
Abs. (%)
Imposto Municipal sobre Transmissões 655,5 853,4 198,0 30,2 649,3 204,1
Imposto Municipal sobre Imóveis 1 487,9 1 456,2 -31,8 -2,1 1 519,0 -62,9
Imposto Único de Circulação 244,5 260,5 16,0 6,5 263,0 -2,5
Derrama 275,0 324,2 49,2 17,9 217,0 107,2
Outros 1,2 3,5 2,4 204,1 0,9 2,6
Impostos indiretos 118,8 132,3 13,5 11,3 122,6 9,7
Taxas, Multas e Outras Penalidades 212,0 299,0 87,0 41,0 201,7 97,3
Rendimentos da Propriedade 294,9 274,0 -20,9 -7,1 258,5 15,6
Transferências Correntes 2 551,2 2 593,9 42,7 1,7 2 656,5 -62,6
Regime Financeiro das AL e EI 2 145,8 2 201,4 55,6 2,6 2 202,2 -0,8
Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) 1 568,2 1 647,8 79,6 5,1 1 648,5 -0,7
Fundo Social Municipal (FSM) 163,1 163,3 0,2 0,1 163,3 0,0
Participação IRS 414,5 390,3 -24,2 -5,8 390,3 0,0
Outros subsetores das AP 368,6 359,5 -9,2 -2,5 410,7 -51,2
União Europeia 14,4 11,8 -2,6 -18,1 18,3 -6,6
Outras transferências 22,4 21,3 -1,2 -5,2 25,3 -4,1
Venda de bens e serviços correntes 861,1 885,4 24,4 2,8 815,6 69,8
Outras receitas correntes 79,0 80,5 1,5 1,9 87,9 -7,4
Receita de capital541,4583,542,17,8748,4-164,9
Venda de Bens de Investimento 67,5 93,6 26,1 38,7 40,6 52,9
Transferências de Capital 425,4 461,7 36,3 8,5 684,6 -222,9
Regime Financeiro das AL e EI (FEF) 182,0 191,6 9,7 5,3 191,1 0,5
Outros subsetores das AP 39,7 39,3 -0,3 -0,8 84,1 -44,8
União Europeia 196,3 212,8 16,5 8,4 392,9 -180,0
Outras transferências 7,4 17,9 10,5 142,0 16,4 1,5
Outras receitas de capital 48,6 28,2 -20,4 -41,9 23,2 5,0
Receita efetiva7 322,67 746,5424,05,87 540,5206,0
Despesa Corrente5 326,55 487,0160,63,04 947,7539,4
Despesas com o pessoal 2 252,2 2 320,1 67,9 3,0 2 278,0 42,1
Aquisição de bens e serviços 2 171,2 2 210,9 39,7 1,8 1 935,8 275,1
Juros e outros encargos 101,5 77,0 -24,5 -24,1 76,6 0,3
Transferências Correntes 599,3 635,4 36,1 6,0 521,6 113,8
Subsídios 76,0 112,4 36,5 48,0 52,4 60,0
Outras despesas correntes 126,5 131,4 4,9 3,9 83,3 48,1
Despesa de Capital1 335,71 785,5449,833,71 572,5213,1
Aquisição de bens de capital 1 053,6 1 473,8 420,1 39,9 1 364,7 109,0
Transferências de Capital 247,6 286,5 38,9 15,7 174,5 112,1
Outras despesas de capital 34,5 25,2 -9,3 -26,9 33,2 -8,0
Despesa efetiva6 662,27 272,5610,49,26 520,1752,4
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Classificação económica 2016 2017 Variação
OE17 CGE17 – OE17
Abs. (%)
Saldo global660,4474,0-186,41 020,4-546,4
Por memória:
Despesa primária 6 560,7 7 195,6 634,9 9,7 6 443,5 752,1
Saldo primário 761,8 550,9 1 097,0 -546,1
Saldo corrente Saldo de capital
1 454,7 -794,3
1 676,0 -1 202,0
1 844,5 -824,1
-168,5-378,0
Receita de ativos financeiros 27,3 8,7 10,6
Receita de passivos financeiros 387,5 556,7 586,5
das quais:
Empréstimos de MLPrazo da Administração Central (Estado e SFA)
0,0 0,0 391,7
Despesa de ativos financeiros 53,2 49,4 54,1
Despesa de passivos financeiros 751,1 737,3 644,6
Ativos financeiros líquidos de reembolsos Passivos financeiros líquidos de amortizações
25,9 -363,6
40,7 -180,6
43,5 -58,1
Poupança (+) / Utilização (-) de saldo da gerência anterior 270,9 252,6 918,7
Fonte: Direção-Geral do Orçamento/SIIAL – Contas de Gerência dos municípios (308).
Em 2017, as transferências da Administração Central destinadas à Administração Local ascenderam a 2
975,2 milhões de euros. Deste valor, 2 934,7 milhões de euros são provenientes do subsetor Estado, sendo que
a execução ficou aquém do previsto no Orçamento do Estado para 2017 em 20,1 milhões de euros.
Os empréstimos de médio e longo prazo (MLP) concedidos pelo Estado à Administração Local, no ano de
2017, totalizaram 15 milhões de euros, o que compara com a previsão inicial de 252,9 milhões de euros,
resultado, essencialmente, da não concretização de empréstimos a MLP, nomeadamente, no âmbito do IFRRU
(127 milhões de euros) e do Portugal 2020 (90 milhões de euros). Relativamente ao Fundo de Apoio Municipal
(incluído no subsetor dos SFA), refira-se o montante de 255,2 milhões de euros de empréstimos concedidos aos
municípios para amortização de dívida comercial e financeira de anos anteriores.
No que se refere aos fluxos da Administração Local para a Administração Central, registaram-se
transferências no montante de 76 milhões de euros, das quais 55,5% destinaram-se ao subsetor dos Serviços
e Fundos Autónomos (SFA).
As receitas de ativos financeiros do Estado relativas a empréstimos de MLP provenientes da Administração
Local totalizaram 195 milhões de euros, situando-se acima da previsão em 110,1 milhões de euros. Estas
receitas encontram-se, sobretudo, associadas à amortização de empréstimos concedidos pelo Estado no âmbito
dos programas de regularização de dívidas.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
Sendo de elaboração facultativa a expressão e fundamentação da opinião, o deputado autor do presente
parecer opta por não emitir, nesta sede, a sua opinião política sobre a Conta Geral do Estado de 2017, nos
termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.
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PARTE III – CONCLUSÕES
A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu à Comissão Parlamentar de
Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e Habitação, nos termos legais e
regimentais aplicáveis, a Conta Geral do Estado de 2017 (acompanhada dos pareceres do TC e do CES) para
elaboração do parecer nas áreas de competência desta última.
Apreciados os documentos acima citados, a CAOTDPLH é de parecer que o presente relatório sobre a Conta
Geral do Estado de 2017, que incide exclusivamente sobre os indicadores de execução orçamental que
compreendem os setores do Ambiente e do Poder Local, deve ser remetido à COFMA, nos termos do disposto
na alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, reservando os grupos
parlamentares as suas posições para posterior debate em plenário da Assembleia da República.
Palácio de S. Bento, 6 de fevereiro de 2019.
O Deputado autor do parecer, Álvaro Castello-Branco — O Presidente da Comissão, Pedro Soares.
Nota: O parecer foi aprovado na reunião da Comissão de 6 de fevereiro de 2019.
——
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COMISSÃO DE CULTURA, COMUNICAÇÃO, JUVENTUDE E DESPORTO
Parecer
ÍNDICE
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. NOTA INTRODUTÓRIA
A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFMA) remeteu, nos termos legais e
regimentais aplicáveis, à Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto a Conta Geral do Estado
relativa ao ano de 2017, acompanhada pelos Pareceres do Tribunal de Contas (TC) e do Conselho Económico
e Social, para que esta se pronuncie, elaborando um parecer sobre as suas áreas de competência, que deverá
ser incluído no relatório final da COFMA sobre a CGE 2017.
Ao abrigo da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a CGE deve ser apresentada
até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao que respeita a Conta Geral do Estado, referente ao ano
económico de 2017, tendo dado entrada na Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa
a 29 de junho de 2018.
Para a análise do CGE 2017 importa ter presente que a Lei do Orçamento do Estado para 2017 (Lei n.º
48/2016, de 28 dezembro 2016) foi aprovada pela Assembleia da República em 29 de novembro 2016 e entrou
em vigor a 1 de janeiro de 2017.
2. ANÁLISE DA CONTA GERAL DO ESTADO DE 2017
2.1. CONTEXTO MACROECONÓMICO
O relatório da Conta Geral do Estado apresenta uma análise do contexto macroeconómico global que serve
de enquadramento à avaliação do desempenho da execução orçamental do Estado em 2017.
O documento em análise refere que a economia mundial assistiu, em 2017, a um reforço do seu crescimento
para 3,8% (3,2% em 2016), aproximando-se do ritmo observado antes da crise financeira de 2008. Para esta
evolução contribuiu sobretudo a aceleração das economias avançadas, nomeadamente dos EUA e do Japão e
em menor grau da União Europeia e do conjunto da área do euro.
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Relativamente à economia da Zona Euro, refere o relatório em análise que, à semelhança do que aconteceu
com a economia mundial, também melhorou.
O Produto Interno Bruto (PIB) registou um crescimento de 2,4% associado a uma aceleração das
exportações, refletindo uma procura externa sólida proveniente da retoma da economia mundial. O investimento
permaneceu mais moderado, apesar das condições de financiamento se terem mantido favoráveis e da
continuação da orientação muito acomodatícia da política monetária do BCE. O consumo privado também
manteve um crescimento moderado, beneficiando da melhoria das condições no mercado de trabalho e dos
progressos alcançados em termos de redução do endividamento das famílias. O emprego reforçou o seu
crescimento, tendo registado um aumento de 1,6%, em média e as taxas de juro de curto prazo desceram ao
longo de 2017, renovando níveis historicamente baixos, com a Euribor a 3 meses a situar-se, em média, em -
0,33% (-0,26% em 2016).
Assim, tendo em conta este enquadramento económico internacional, o Governo refere que a atividade
económica da economia portuguesa, medida pelo Produto Interno Bruto (PIB), cresceu 2,7% em 2017. Este
crescimento da atividade económica foi mais intenso na primeira metade do ano, com um crescimento médio de
3%, tendo desacelerado na segunda metade para 2,4%, e deveu-se sobretudo à dinâmica do investimento e,
por outro lado, a uma ligeira aceleração do consumo. A procura externa líquida apresentou um contributo
ligeiramente negativo (inferior ao do ano precedente). Face ao projetado no Orçamento do Estado para 2017
(outubro de 2016), é notório um desempenho mais robusto do PIB, devido, sobretudo, a uma maior dinâmica da
procura interna, enquanto a procura externa líquida registou um contributo inferior ao projetado e a dívida direta
do Estado (antes de swaps), no final de 2017, apurada numa ótica de contabilidade pública, cifrou-se em 238,3
mil milhões de euros, o que representa um aumento de cerca de 2 mil milhões de euros face ao verificado em
2016.
Segundo a CGE 2017 o ano de 2017 ficou marcado pelo aumento do emprego (3,3%). Esta evolução foi
muito além das previsões do OE 2017, tendo sido criados, segundo dados do INE, 151,4 mil empregos líquidos
(trabalhadores por conta de outrem). No entanto, uma parte significativa do emprego criado está associado a
remunerações baixas e a vínculos contratuais precários, tendo o número destes contratos mantido uma relativa
estabilidade. Por outro lado, tendo como referência o 9.º Relatório Trimestral de Acompanhamento do Salário
Mínimo, (€580), perto de 40% das remunerações dos novos contratos são iguais ao salário mínimo nacional
tendo os últimos valores publicados, relativos a 2018, mantido o mesmo peso relativo. Verifica-se, além disso,
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que do desfasamento entre a dinâmica do emprego e a da produção resultou numa redução da produtividade
aparente do trabalho, cuja queda se foi aprofundando ao longo do ano, resultando no cômputo do ano numa
redução de 0,6%. Apesar da melhoria da competitividade e das perspetivas de crescimento da produtividade
aparente do trabalho para 2018 e 2019, o Conselho Económico e Social chama a atenção para a importância
da melhoria daquele agregado, que tem estado muito penalizado por uma baixa intensidade de capital nas
empresas e por uma ainda insuficiente aposta na qualificação de trabalhadores e gestores.
Do ponto de vista financeiro, Portugal continuou a beneficiar, até ao final de 2017, do Programa de Compra
de Ativos do Sector Público, lançado pelo BCE no início de 2015 e da consequente estabilização da taxa de juro
dos principais mercados financeiros internacionais.
A nível interno manteve-se a política de reposição dos rendimentos, que, conjugada com o aumento do
emprego, conduziu a um aumento global das remunerações dos empregados no total da economia, e de uma
política fiscal, no que diz respeito a impostos diretos, favorável aos escalões de rendimentos mais baixos, apesar
da subida na carga fiscal em valor global, sendo de referir o excessivo peso que esta continua a representar
para a classe média.
A economia portuguesa enfrentou, no entanto, alguns riscos (grande parte de origem externa), cujos
contornos se começaram a definir em 2017, mas cujas consequências ainda não estão completamente
definidas. É o caso do chamado Brexit e da subida do preço do petróleo.
No seu parecer o Tribunal de Contas refere que a Conta Geral do Estado de 2017 está afetada por erros
materialmente relevantes. O Tribunal formula reservas sobre a legalidade, a correção financeira e o controlo
interno, enfatizando, ainda, um conjunto de deficiências que persistem de anos anteriores.
Diz ainda que a CGE continua a não apresentar o balanço e a demonstração de resultados da Administração
Central, devido à não aplicação integral do POCP e planos sectoriais, passados mais de 20 anos, baseando-se,
ainda, em diferentes sistemas contabilísticos e não refletindo devidamente a situação financeira do Estado.
O parecer inclui 60 recomendações formuladas ao Governo, no sentido de serem supridas as deficiências
que afetam o processo orçamental, a fiabilidade das demonstrações orçamentais, financeiras e dos elementos
patrimoniais, os sistemas de controlo e a informação e transparência da Conta.
Estas recomendações resultam, na sua maioria, de deficiências com carácter estrutural que se espera virem
a ser ultrapassadas com a concretização da reforma das finanças públicas em curso.
2.2. ANÁLISE SECTORIAL
2.2.1. CULTURA (PO 09)
GA CGE 2017 destaca que, no âmbito do Programa Orçamental da área da cultura, foram estabelecidos três
objetivos de política, sete indicadores e respetivas metas, com as seguintes finalidades:
Salvaguardar, conservar, preservar e requalificar o património;
Promover a fruição e divulgar o património, as artes, o cinema e o audiovisual, o livro, a leitura e a
investigação;
Apoiar a criação, produção e promoção artística e a sua projeção internacional.
O quadro abaixo reflete o orçamento e respetiva execução orçamental consolidada por classificação
económica:
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A composição da despesa total reflete 92,8% de Despesas Correntes e 7,2% de Despesas de Capital. O
peso das Despesas com o Pessoal representa 35,6% do total da despesa, enquanto a Aquisição de Bens e
Serviços correntes corresponde a 42%. No que concerne à Despesa Efetiva consolidada, a taxa de execução
orçamental face ao orçamento corrigido foi de 88,5%, a que correspondem 420 milhões de euros, abaixo do
previsto no OE para 2017.
Os valores referentes à Despesa Efetiva não consolidada são, sobretudo, justificados pela Rádio Televisão
de Portugal (RTP) (61%), pela Direção-Geral do Património Cultural (DGPC) (8,2%), pelo Organismo de
Produção Artística (OPART) (3,4%) e pela Fundação Centro Cultural de Belém (FCCB) (2,3%), que, no conjunto,
contribuem para cerca de 74,9% da execução do Programa. Com base no mesmo referencial, constata-se que
a atividade do Programa Orçamental é financiada em 25,9% por Receitas Próprias, 66,8% por Receitas Gerais,
6,9% por Transferências no âmbito das Administrações Públicas e o restante por fundos europeus.
Neste contexto, destaca-se a preponderância de financiamento da despesa: por Receitas Gerais e Receitas
Próprias na RTP (70,3% do total de receitas gerais e 54,1% do total de receitas próprias); por Receitas Gerais
na DGPC (7,6%); por transferências no OPART (44,3%), relativas essencialmente a Receitas Gerais
(indemnizações compensatórias) e, por último, por fundos europeus na Direção Regional de Cultura do Centro
(DRCC, 75,4%).
Salienta o documento em análise que a execução orçamental do Programa, por medida, é, essencialmente,
direcionada para Serviços Culturais, Recreativos e Religiosos (99,7%). São desagregados em serviços relativos
à Comunicação Social (61%), onde se insere a atividade da RTP e serviços de Cultura (38,7%), que incluem a
DGPC, o Fundo de Fomento Cultural (FFC) e a Direção-Geral das Artes (DGARTES), conforme Quadro abaixo:
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Relativamente aos Recursos Humanos, refere a CGE 2017 que, e de acordo com os dados disponibilizados
pela DGAEP/DEEP – SIEP relativos ao 4.º trimestre de 2017, em 31 de dezembro, o Programa Cultura contava
com 2031 postos de trabalho, registando um aumento de 44 postos de trabalho face ao período homólogo. No
entanto, considerando os fluxos acumulados em termos definitivos, durante o ano de 2017 verificaram-se 50
novas entradas e 35 saídas definitivas, das quais 29 por reforma/aposentação. Face ao período homólogo
anterior, verifica-se um aumento de 15 trabalhadores. Sendo que a idade média estimada na Cultura é de 51,8
anos, valor acima da média da Administração Central (46,1).
A medida «Cultura» traduz igualmente os encargos como o Museu da Presidência da República e a medida
«Comunicação Social» reflete o orçamento da Entidade Reguladora para a Comunicação Social.
O Governo refere que do ponto de vista dos resultados os objetivos inicialmente definidos foram superados.
Relativamente aos prazos médios de pagamento a fornecedores (PMP) das entidades públicas, em 2017
registaram uma ligeira diminuição quando comparado com o final do ano anterior, situando-se em 68 dias, tendo
o Ministério da Cultura apresentado PMP de 546 dias.
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De referir ainda que no que respeita às Despesa Financiada por Receitas Gerais o agrupamento «Soberania»
apresenta, globalmente, uma execução inferior ao limite em 110 milhões de euros, o que decorre essencialmente
dos desvios verificados nos programas «Cultura» em -43 milhões de euros e pelo programa «Órgãos de
Soberania» com -37 milhões de euros. No programa «Cultura» o resultado obtido relacionou-se com o facto da
cobrança da Contribuição para o Audiovisual, de que a Rádio Televisão Portuguesa é beneficiária, ter ficado
abaixo do previsto, tendo sido efetuada uma transferência do Orçamento do Estado de cerca de 150 milhões de
euros, quando estavam previstos 184 milhões de euros.
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2.2.2. ENSINO BÁSICO E SECUNDÁRIO E ADMINISTRAÇÃO ESCOLAR (PO11)
O Programa agrega a despesa pública relativa às áreas da Educação, Formação, Juventude e Desporto.
Na área da juventude, refere a CGE 2017 que a orientação estratégica do Governo consiste em promover
a participação junto dos mais jovens, promovendo a sua inclusão, facilitando-lhe as condições necessárias para
que se possam assumir como atores de mudança e de desenvolvimento, sem descurar o reforço dos laços entre
os jovens e os decisores políticos em diferentes espaços de cooperação de dimensão europeia, lusófona, ibero-
americana e, igualmente, junto das Nações Unidas.
O Programa Empreende Já – Rede de Perceção e Gestão de Negócios prosseguiu o seu desenvolvimento
e implementação e foram iniciadas diversas ações tendentes à elaboração do Plano Nacional para a Juventude.
Na área do desporto, as políticas públicas, enquadradas numa estratégia de promoção da qualidade de vida
em articulação com políticas da saúde, da educação, do ambiente, do turismo e do desenvolvimento e
ordenamento do território, visam a promoção e generalização da prática desportiva.
A análise do documento permite ainda constatar, nas áreas da Juventude e do Desporto, a atribuição de
apoios técnico-financeiros a organismos desportivos, associações juvenis, estudantis e autarquias locais no
âmbito dos programas de apoio ao associativismo juvenil e a atividades do desporto para todos. Neste contexto,
são de referir o Programa Nacional de Desporto para Todos (PNDpT), o Programa de Apoio Juvenil/PAJ, o
Programa de Apoio Estudantil/PAE, o Programa de Incentivo ao Desenvolvimento Associativo/IDA, os Campos
de Trabalho Internacional/CTI e a Ocupação de Tempos Livres/OTL.
Refere o relatório da CGE que foram desenvolvidas ações tendentes a valorizar o apoio aos atletas e técnicos
de alto rendimento, designadamente no âmbito do Programa de Preparação Olímpica Tóquio 2020.
Em termos de infraestruturas desportivas é feita referência à prossecução de ações de requalificação de
espaços desportivos, bem como a atribuição de apoio financeiro para a reabilitação do parque desportivo de
Clubes e Associações de Base Local no âmbito Programa de Reabilitação de Instalações Desportivas (PRID).
Segundo a CGE 2017 há ainda a assinalar,
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Na área da Juventude:
O Programa Empreende Já — Rede de Perceção e Gestão de Negócios que, visando o apoio a projetos
para a criação de empresas, a sustentabilidade de entidades e a criação de postos de trabalho, se enquadra no
Programa Nacional de Reformas no âmbito do pilar da Promoção da Inovação na Economia;
As ações no âmbito do Plano Nacional para a Juventude, com a missão de concretizar a transversalidade
das políticas de juventude, tendo em vista o reforço dos direitos dos jovens. Neste âmbito, foi lançado um
questionário que permitiu obter cerca de 4000 propostas com múltiplas perspetivas sobre e para a juventude em
Portugal;
O lançamento da campanha 70 JÁ – A entrada para os teus Direitos, com o objetivo de sensibilizar os
mais jovens para os direitos que lhes estão consagrados no artigo 70.º da Constituição da República Portuguesa
(cultura, ensino, acesso ao primeiro emprego, habitação o desporto e tempos livres);
O Orçamento Participativo Jovem, que visa contribuir para a melhoria da democracia através da inovação
e reforço da participação pública dos jovens. Neste âmbito foram apresentados 167 projetos enquadrados nas
quatro áreas temáticas (a saber, Inovação social, Sustentabilidade Ambiental, Desporto Inclusivo e Educação
para as Ciências) e aprovados apenas 7 projetos, num total de 300 mil euros.
Na área do Desporto:
O desenvolvimento do projeto-piloto UAARE – Unidades de Apoio ao Alto Rendimento na Escola, com o
objetivo de alcançar uma articulação eficaz entre os agrupamentos de escola, os encarregados de educação,
as federações desportivas e outros interessados, tendo por objetivo conciliar, com sucesso, a atividade escolar
com a prática desportiva de alunos/atletas do ensino secundário enquadrados no regime de alto rendimento ou
seleções nacionais, tendo sido implementado em 4 escolas no ano letivo 2016/2017 e, em 2017/2018, num total
de 10 escolas;
O Plano Nacional de Ética no Desporto (PNED), tendo sido desenvolvido um conjunto de iniciativas (entre
as quais, ações de formação e educação, eventos desportivos, publicações, concursos e campanhas)
destinadas a promover a temática da ética desportiva junto da população, sobretudo crianças e jovens. Dos
projetos de referência lançados/reforçados em 2017 destaca-se a Bandeira da Ética e o Cartão Branco, visando
reconhecer, destacar e recompensar as atitudes e comportamentos eticamente relevantes.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O Deputado autor do parecer exime-se, nesta sede e momento, de exprimir e fundamentar a sua opinião
política sobre a Conta Geral do Estado de 2017, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do RAR.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à Comissão
de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto, a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2017,
acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social, a fim de elaborar
parecer nas áreas da sua competência.
2. Apreciados os documentos acima citados, a Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto
entende que o presente parecer tem as condições para ser enviado, nos termos do disposto na alínea c) do n.º
1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, à Comissão do Orçamento, Finanças e
Administração Pública, para efeitos tidos por convenientes.
Assembleia da República, 30 de janeiro de 2019
O Deputado relator, Carlos Silva — A Presidente da Comissão, Edite Estrela.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 30 de janeiro de 2019.
——
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UTAO | UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL
Relatório UTAO n.º 1/2019
Apreciação da Conta Geral do Estado de
2017
Coleção: Encerramento das contas anuais das Administrações
Públicas
2 de fevereiro de 2019
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Ficha técnica
A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio
Orçamental (UTAO) da Assembleia da República. Nos termos da Lei n.º 13/2010, de 19 de
julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão
parlamentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira,
prestando-lhe assessoria técnica especializada através da elaboração de estudos e
documentos de trabalho técnico sobre gestão orçamental e financeira pública.
Este estudo, orientado e revisto por Rui Nuno Baleiras, foi elaborado por António Antunes,
Filipa Almeida Cardoso, Jorge Faria Silva, Patrícia Silva Gonçalves, Vítor Nunes Canarias e
Rui Nuno Baleiras.
Modelo de documento elaborado por António Antunes.
Título: Apreciação da Conta Geral do Estado de 2017
Coleção: Encerramento das contas anuais das Administrações Públicas
Relatório UTAO N.º1/2019
2 de fevereiro de 2019
Momento de fecho para receção de informação processada:12h00m de 28/01/2019
Disponível em: http://www.parlamento.pt/sites/COM/XIIILEG/5COFMA/Paginas/utao.aspx
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Índice geral
1.Introdução ......................................................................................................................................
2.Execução orçamental em Contabilidade Nacional ................................................................ 2.1. Saldo orçamental em 2017 ............................................................................................................... 2.2. Do saldo orçamental de 2016 ao saldo orçamental de 2017 ................................................. 2.3. Comparação com o objetivo estabelecido no Orçamento do Estado de 2017 ............... 2.4. Saldo orçamental em contas nacionais e saldo global em Contabilidade Pública em
2017 ......................................................................................................................................................
3.Execução orçamental em Contabilidade Pública ................................................................. 3.1. Execução provisória versus Conta Geral do Estado .................................................................. 3.2. Evolução face a 2016, por subsector e classificação económica ........................................ 3.3. Desvios face ao OE/2017, por classificação económica ......................................................... 3.4. Utilização de dotações para cobertura de riscos orçamentais .............................................
4.Dívida financeira ......................................................................................................................... 4.1. Dívida direta do Estado ................................................................................................................... 4.2. Dívida de Maastricht por subsector............................................................................................... 4.3. Financiamento da economia portuguesa e dívida externa ...................................................
5.Dívida não-financeira das Administrações Públicas .............................................................. 5.1. Identificação e quantificação da dívida não-financeira ........................................................ 5.2. Pagamentos em Atraso ................................................................................................................... 5.3. Prazo Médio de Pagamentos das Entidades Públicas ..............................................................
6.Riscos orçamentais ..................................................................................................................... 6.1. Comportamento financeiro e dívida do Sector Empresarial do Estado ...............................
6.1.1. Ponto de situação sobre o desempenho do SEE e das empresas das Regiões Autónomas em 2017 ............................................................................................................................... 6.1.2. Recapitalização das instituições de crédito portuguesas ................................................ 6.1.3. Riscos associados ao Sector Empresarial do Estado ..........................................................
6.2. Responsabilidades contingentes ................................................................................................... 6.2.1. Garantias concedidas pelo Estado ....................................................................................... 6.2.2. Riscos e contingências em Parcerias Público-Privadas ..................................................... 6.2.3. Riscos relacionados com as Administrações Regional e Local .......................................
7.Regras de disciplina orçamental .............................................................................................. 7.1. Regras relativas ao saldo orçamental ..........................................................................................
7.1.1. Saldo orçamental ...................................................................................................................... 7.1.2. Saldo orçamental estrutural .................................................................................................... 7.1.3. Despesa primária líquida ......................................................................................................... 7.1.4. Avaliação global .......................................................................................................................
7.2. Regra da dívida ................................................................................................................................. 7.3. Quadro Plurianual de Programação Orçamental .....................................................................
8.Conclusões ................................................................................................................................... 8.1. Execução orçamental em Contabilidade Nacional ................................................................. 8.2. Execução orçamental em Contabilidade Pública .................................................................... 8.3. Dívida financeira ............................................................................................................................... 8.4. Dívidas não-financeiras das Administrações Públicas ............................................................... 8.5. Riscos Orçamentais ........................................................................................................................... 8.6. Regras de disciplina orçamental ...................................................................................................
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Índice de tabelas
Tabela 1 – Ajustamento entre o saldo global das Administrações Públicas em contabilidade pública
e o saldo orçamental em contabilidade nacional em 2017 ............................................................................ Tabela 2 – Divergências entre instituições no apuramento do saldo global das Administrações
Públicas ......................................................................................................................................................................... Tabela 3 – Revisão do saldo global, por subsector, entre a execução provisória e a CGE/2017 .............. Tabela 4 – Revisões entre a execução provisória e a CGE/2017, por classificação económica ............... Tabela 5 – Revisões entre a execução provisória e a CGE/2017, por classificação económica e
subsector....................................................................................................................................................................... Tabela 6 – Saldo global das Administrações Públicas em 2016 e 2017 (em milhões de euros).................. Tabela 7 – Saldo global ajustado das Administrações Públicas em 2016 e 2017, por subsector ................ Tabela 8 – Conta consolidada das Administrações Públicas, por classificação económica,
em termos ajustados .................................................................................................................................................. Tabela 9 – Conta consolidada das Administrações Públicas e por subsector ............................................... Tabela 10 – Afetação da dotação provisional por programa orçamental e classificação económica . Tabela 11 –Reserva orçamental por programa .................................................................................................... Tabela 12 – Dotações orçamentais para cobertura de riscos: dotação inicial, utilização e
poupanças, por classificação económica ........................................................................................................... Tabela 13 – Dívida direta do subsector Estado ..................................................................................................... Tabela 14 – Restrição orçamental do subsector Estado, em contabilidade pública ................................... Tabela 15 – Decomposição do limite máximo de receita líquida proveniente de passivos financeiros ... Tabela 16 – Cálculo da receita líquida proveniente de passivos financeiros ................................................. Tabela 17 – Decomposição da variação do rácio da dívida pública no PIB ................................................ Tabela 18 – Dívida não-financeira da Administração Central ........................................................................... Tabela 19 – Evolução anual de pagamentos em atraso 2014–2017 ................................................................ Tabela 20 – Prazo médio de pagamentos das Entidades Públicas (em dias) .............................................. Tabela 21 – Prazo médio de pagamentos dos serviços da Administração direta e indireta do Estado ... Tabela 22 – Evolução do desempenho económico-financeiro das EPNF: 2016–2017 .................................. Tabela 23 – Recapitalização de instituições de crédito: 2016–2017 ................................................................. Tabela 24 – Dívida das EPR: 2016–2017 ................................................................................................................... Tabela 25 – Endividamento das EPNR: 2016–2017 ................................................................................................ Tabela 26 – Garantias concedidas pelo Estado: 2016 — 2017 .......................................................................... Tabela 27 – Contingências das PPP (posição em final de período) ................................................................. Tabela 28 – Contingências das PPP rodoviárias em 31 de dezembro de 2017 .............................................. Tabela 29 – Administração Regional e Local, indicadores financeiros (posição em final de período) ..... Tabela 30 – Execução em 2017 do Quadro Plurianual de Programação Orçamental no
programa da Saúde ................................................................................................................................................... Tabela 31 – Execução em 2017 do Quadro Plurianual de Programação Orçamental ................................
Índice de gráficos
Gráfico 1 – Saldo orçamental em 2017 .................................................................................................................. Gráfico 2 – Saldo orçamental e medidas temporárias e/ou não recorrentes em 2017 ............................... Gráfico 3 – Do saldo orçamental de 2016 ao saldo orçamental de 2017 ...................................................... Gráfico 4 – Saldo orçamental e objetivo anual do OE/2017 ............................................................................. Gráfico 5 – Evolução projetada para o saldo orçamental ajustado de medidas temporárias
e/ou não recorrentes no âmbito do OE/2017 ....................................................................................................... Gráfico 6 – Trajetória dos saldos orçamentais em % do PIB................................................................................ Gráfico 7 – Trajetória dos saldos orçamentais em M€ ......................................................................................... Gráfico 8 – Contributos para a variação da receita efetiva ............................................................................. Gráfico 9 – Contributos para a variação da despesa efetiva ........................................................................... Gráfico 10 – Evolução do peso da receita e da despesa das Administrações Públicas ............................. Gráfico 11 – Evolução intra-anual do saldo global das administrações públicas ......................................... Gráfico 12 –Variações homólogas de receita e despesa ajustadas................................................................ Gráfico 13 – Principais desvios da despesa efetiva ............................................................................................. Gráfico 14 – Principais desvios da receita efetiva ................................................................................................ Gráfico 15 – Principais desvios da despesa efetiva .............................................................................................
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Gráfico 16 – Principais desvios da receita efetiva ................................................................................................ Gráfico 17 – Dotações orçamentais e sua utilização para cobertura de riscos ............................................ Gráfico 18 – Dívida pública de Maastricht, desagregada por subsector ....................................................... Gráfico 19 – Capacidade/necessidade de financiamento: sector público e sector privado ................... Gráfico 20 – Capacidade/necessidade de financiamento: decomposição do sector privado ............... Gráfico 21 – Dívida externa líquida ......................................................................................................................... Gráfico 22 – Posição líquida de investimento internacional .............................................................................. Gráfico 23 – Pagamentos em atraso das Entidades Públicas 2014–2017 ........................................................ Gráfico 24 – Distribuição dos pagamentos em atraso nas Administrações Públicas por
subsectores: 2015–2017 .............................................................................................................................................. Gráfico 25 – Evolução do prazo médio de pagamentos das Entidades Públicas......................................... Gráfico 26 – Evolução do prazo médio de pagamentos por Ministério, 2016–17 .......................................... Gráfico 27 – Juros pagos por instituições de crédito alvo de apoio estatal: 2012–2017 ............................... Gráfico 28 – Contingências das PPP relativas pedidos de reposição do equilíbrio financeiro ................... Gráfico 29 – Evolução da dívida pública ............................................................................................................... Gráfico 30 – Despesa financiada por receitas gerais para 2017: previsões e execução ............................
Índice de caixas
Caixa 1 – Medidas temporárias e/ou não recorrentes ........................................................................................
Caixa 2 – Comparação entre o saldo global das Administrações Públicas em 2017 apurado pela
DGO e o saldo global reportado nas notificações do Procedimento relativo aos Défices
Excessivos de 2017 ......................................................................................................................................................
Caixa 3 – Ajustamentos UTAO à execução orçamental das Administrações Públicas,
em Contabilidade Pública ........................................................................................................................................
Caixa 4 – Noções contabilísticas e fragilidades do registo de dívida não-financeira na CGE ...................
Caixa 5 – Aferição da trajetória do rácio da dívida pública em percentagem do PIB ...............................
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Tabela de siglas e abreviaturas
Sigla ou
abreviatura Designação
AC Administração Central
ACSS Administração Central do Sistema de Saúde I.P.
AdL Administração Local
AdR Administração Regional
ADSE Assistência na Doença aos Servidores do Estado — Instituto de Proteção e Assistência na Doença, I.P.
AEBT Autoestradas do Baixo Tejo, S.A.
AEDL Autoestradas do Douro Litoral, S.A.
AP/APs Administração Pública/Administrações Públicas
AT Autoridade Tributária e Aduaneira
BCP Banco Comercial Português, S.A.
BEI Banco Europeu de Investimento
BPI Banco Português de Investimento, S.A.
BPP Banco Privado Português
CFP Conselho das Finanças Públicas
CGD Caixa Geral de Depósitos
CGE Conta Geral do Estado
CTPC Certificados do Tesouro Poupança Crescimento
CTPM Certificados do Tesouro Poupança Mais
DGAL Direção-Geral das Autarquias Locais
DGO Direção-Geral do Orçamento
DLEO Decreto-Lei de Execução Orçamental
DGTF Direção-Geral do Tesouro e Finanças
EBITDA Earnings Before Interests, Taxes, Depreciation and Amortization
ELOS Ligações de Alta Velocidade, S.A.
EPE Entidade Pública Empresarial
EPER Entidade Pública Empresarial Regional
EPNF Empresas Públicas Não Financeiras
EPNR Entidade Pública Não Reclassificada
EPR Entidade Pública Reclassificada
FCGM Fundo de Contra-Garantia Mútuo
FEEF Fundo Europeu de Estabilização Financeira
FMI Fundo Monetário Internacional
FSE Fundo Social Europeu
GOP Grandes Opções do Plano
HEPE Hospitais Empresarializados (Hospitais EPE)
IFAC International Federation of Accountants
IGCP Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública — IGCP, E.P.E. INE Instituto Nacional de Estatística
IMT Imposto Municipal sobre Transmissões Onerosas de Imóveis
IRC Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Coletivas
IREF Iniciativa para o Reforço da Estabilidade Financeira
IRS Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares
ISE Instrumentos de Capital Elegível
IUC Imposto Único de Circulação
LCPA Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso,
Lei n.º 8/2012, de 21 fevereiro
LEO Lei de Enquadramento Orçamental
MF Ministério das Finanças
MLSA Ajustamento Estrutural Linear Mínimo
Minimum Linear Structural Adjustment
m€ Milhares de euros M€ Milhões de euros OE Orçamento do Estado
OMP Objetivo de Médio Prazo
PAEF Programa de Assistência Económica e Financeira
PE Programa de Estabilidade
PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento
PIB Produto Interno Bruto
PII Posição Líquida de Investimento Internacional
PMP Prazo Médio de Pagamentos
PPP Parceria Público-Privada
POE Proposta de Orçamento do Estado
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Sigla ou
abreviatura Designação
p. Página
pp. Páginas
p.p. Pontos percentuais
QPPO Quadro Plurianual de Programação Orçamental
PERES Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado
SEC Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais
SEE Setor Empresarial do Estado
RAA Região Autónoma dos Açores
RAM Região Autónoma da Madeira
REF Reposição do Equilíbrio Financeiro
SIEV Sistema de Identificação Eletrónica de Veículos
SIRESP Sistema Integrado das Redes de Emergência e Segurança de Portugal
SERAM Setor Empresarial da Região Autónoma da Madeira
SNC-AP Sistema Padronizado de Contas para as Administrações Públicas
SNS Serviço Nacional de Saúde
SS Segurança Social
SFA Serviço e Fundo Autónomo
STCP Sociedade de Transportes Colectivos do Porto, S.A.
TRIR Taxa de Regulação das Infraestruturas Rodoviárias
TdC Tribunal de Contas
UE União Europeia
UTAO Unidade Técnica de Apoio Orçamental
UTAP Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos
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1. Introdução
1 O presente relatório aprecia a Conta Geral do Estado referente ao exercício de 2017. Em 1 de fevereiro de 2018, a UTAO publicou a sua análise, na perspetiva da Contabilidade Pública, à conta
provisória das Administrações Públicas daquele exercício — Informação Técnica n.º 5/2018. Em 11 de
abril do mesmo ano, publicou a análise em Contabilidade Nacional à mesma conta provisória
(Informação Técnica n.º 13/2018), com base em reportes provisórios do Instituto Nacional de Estatística
(INE) datados de março de 2018 (contas nacionais trimestrais por setor institucional e a 1.ª notificação
do Procedimento relativo aos Défices Excessivos). Entretanto, a Direção-Geral do Orçamento (DGO)
encerrou a conta de 2017, reportando resultados em junho de 2018 — o principal documento é o
Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social. O Tribunal de Contas (TdC) divulgou em 19
de dezembro último a sua auditoria à Conta Geral do Estado de 2017 — Parecer sobre a Conta Geral
do Estado: 2017. As fontes documentais principais deste estudo são, precisamente, o relatório da DGO
e o parecer do TdC.
2 O relato da Conta Geral do Estado cobre a Administração Central e a Segurança Social. As contas da Administração Central são apresentadas de acordo com o sistema de contabilidade orçamental,
suportado em diferentes sistemas de informação e referenciais contabilísticos, e as da Segurança Social
são apresentadas segundo os sistemas de contabilidade orçamental e patrimonial definidos no plano
de contas sectorial. As fontes acima citadas contêm informação dispersa sobre outros subsectores, bem
como um apuramento em Contabilidade Nacional da conta consolidada das Administrações Públicas.
3 O presente relatório da UTAO privilegiou, na medida do possível, uma leitura integrada do universo das Administrações Públicas. Sempre que justificado e exequível, apurou também informação sobre
entidades sob domínio daquelas, mas que, para efeitos contabilísticos e estatísticos, não estão dentro
do seu perímetro de consolidação. Teve, por isso, que recorrer complementarmente a outras fontes,
nomeadamente (lista por ordem alfabética):
• ACSS, IP (2018), Relatório e Contas do Ministério da Saúde e do Serviço Nacional de Saúde: 2017, Lisboa: Administração Central do Sistema de Saúde, I.P.. Consult. 21 Dez 2018 em http://www.acss.min-saude.pt/wp-
content/uploads/2018/09/Relatorio_e_Contas_2017_.pdf;
• Baleiras, Rui N. Dias, Rui e Almeida, Miguel (2018), Finanças locais: Princípios económicos, instituições e a
experiência portuguesa desde 1987, Coleção Livros do CFP, n.º1, Lisboa: Conselho das Finanças Públicas.
Consult. 2 Jan 19 em https://www.cfp.pt/pt/publicacoes/sectores-das-administracoes-publicas/financas-
locais-principios-economicos-instituicoes-e-a-experiencia-portuguesa-desde-1987;
• Base de dados da Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública — IGCP;
• Base de dados de Contas Nacionais do INE;
• Base de dados do Banco de Portugal sobre dívida;
• Base de dados do Sistema de Informação e Gestão Orçamental (SIGO), da DGO;
• Comissão Europeia (2018), Assessment of the 2018 Stability Programme for Portugal, 23 de maio.
• Comissão Europeia (2018), Vade Mecum on the Stability and Growth Pact, ed. 2018, março;
• DGAL-(2018), Listagem do Prazo Médio de Pagamentos por Município no final do 4.º trimestre de 2017, 30 de
abril de 2018. Consult. 03 Jan 2019 em http://www.portalautarquico.dgal.gov.pt/pt-PT/financas-
locais/endividamento/municipios/prazo-medio-de-pagamentos/.
• Direção Geral do Orçamento (2018), Síntese de Execução Orçamental: dezembro de 2017, janeiro de 2018.
Consult. 25 jan 2019 em http://www.dgo.pt/execucaoorcamental/Paginas/Sintese-da-Execucao-
Orcamental-Mensal.aspx?Ano=2018&Mes=Janeiro;
• IFAC (2016), Handbook of International Public Sector Accounting Pronouncements, edição de 2016, volume
II, International Public Sector Accounting Standards Board, Nova Iorque: Federação Internacional de
Contabilistas. Consult. 16 Jan 2019 em https://www.ifac.org/publications-resources/2016-handbook-
international-public--sector-accounting-pronouncements;
• INE (2018), Contas Nacionais Trimestrais por Setor institucional, 2.º trimestre de 2018, setembro;
• INE (2018), Segunda notificação de 2018, Procedimento relativo aos Défices Excessivos, setembro;
• Ministério das Finanças (2016), Programa de Estabilidade 2016–2020, extrato sobre Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO, 2016-2020);
• Nunes, Alberto Velez, Rodrigues, Lúcia Lima e Viana, Luís Cracel (2018), O Sistema de Normalização
Contabilística — Administrações Públicas: Teoria e Prática, Coimbra: Edições Almedina;
• Tribunal de Contas (2018), Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira: 2017. Consult. 5 Jan
2019 em https://www.tcontas.pt/pt/actos/parecer-cra/srmtc/2017/srmtc-cra-2017.shtm;
• Tribunal de Contas (2018), Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores: 2017. Consult. 5 Jan
2019 em https://www.tcontas.pt/pt/actos/parecer-cra/sratc/2017/sratc-cra-2017.pdf;
• Referências legais e regulamentares:
o Lei n.º 7 — C/2016, de 31 de março, Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO, 2016–2019);
o Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO, 2017–2020);
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o Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto (Lei de Enquadramento Orçamental, LEO), republicada pela Lei n.º
41/2014, de 10 de julho, 8.ª alteração à LEO;
o Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, Lei do Orçamento do Estado para 2017;
o Decreto-Lei n.º 25/2017, de 3 de março, Execução orçamental;
o DGO (2016), Circular Série A, n.º 1384 — Instruções para a preparação do Orçamento do Estado para
2017. Consult. 25 jan 2019 em https://www.dgo.pt/instrucoes/Paginas/Intrucoes_Ano.aspx?Ano=2016.
4 O relatório tem vários propósitos. Faz parte da programação aprovada pela Comissão parlamentar de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFMA) e visa, em primeiro lugar, apoiar os trabalhos
da mesma sobre a CGE/2017, nomeadamente a audição com o Senhor Ministro das Finanças prevista
para o dia 6 do corrente mês de fevereiro. Através da sua divulgação pública, servirá para informar os
cidadãos, em geral, sobre a expressão financeira das atividades das Administrações Públicas, com
enfoque nas entidades pertencentes à Administração Central e à Segurança Social, pela razão acima
exposta (âmbito do relato da CGE feito pela DGO). Na construção do relatório, houve a preocupação
de oferecer um texto informativo e, ao mesmo tempo, pedagógico, precedendo a interpretação dos
desenvolvimentos financeiros com a apresentação, tão clara quanto possível, dos conceitos menos
comuns e das tecnicalidades mais complexas. Esta orientação é justificada pelo interesse crescente da
opinião pública com a situação das finanças públicas e a evolução, muito dinâmica e cada vez mais
especializada, do processo orçamental e das regras de disciplina que condicionam o planeamento, a
execução e a prestação de contas por parte das autoridades.
5 A UTAO exprime o seu agradecimento a inúmeras entidades. Este trabalho não teria sido possível sem a informação disponibilizada pelas fontes consultadas, das quais se destacam as mencionadas no
parágrafo 3. A equipa UTAO agradece o trabalho de todos quantos contribuíram para aquelas
ferramentas de trabalho.
6 O documento está organizado do seguinte modo. O Cap. 2 aprecia a atividade financeira do universo das Administrações Públicas na perspetiva das contas nacionais. Com maior desagregação
em termos de classificação económica e sectorial, em virtude da sua disponibilidade nas fontes, o Cap.
3 avalia as contas definitivas de 2017 na perspetiva do sistema orçamental da Contabilidade Pública.
Os agregados convencionais de dívida pública são examinados no Cap. 4, deixando para o capítulo
seguinte a análise das responsabilidades com origem nas operações de receita e despesa efetivas. Foi
necessário um esforço considerável de investigação, pois a informação de base sobre dívida não-
financeira das Administrações Públicas é fragmentada, incompleta e incoerente. As responsabilidades
contingentes são examinadas no Cap. 6, que também descreve os riscos orçamentais para o Estado
decorrentes do respetivo sector empresarial. A aferição ex post do cumprimento pelo Estado das regras
de disciplina orçamental a que esteve sujeito durante o exercício de 2017 enforma o Cap. 7. Finalmente,
o Cap. 8 sintetiza as conclusões principais deste estudo.
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2. Execução orçamental em Contabilidade Nacional
7 Este capítulo aprecia a conta das Administrações Públicas na ótica da Contabilidade Nacional. Procede, por um lado, a uma análise dos resultados orçamentais de 2017 na ótica referida e, por outro,
à sua comparação com o objetivo orçamental estabelecido no âmbito do Orçamento do Estado de
2017, bem como com a trajetória de ajustamento aí prevista.
8 A análise neste capítulo utiliza fontes diferentes das consideradas pela DGO e pelo Tribunal de Contas nos seus documentos de apreciação à CGE/2017, e por duas razões: números e objetivos iniciais
da execução orçamental. Para compreender a primeira, importa notar que a execução em contas
nacionais relatada pela DGO (em junho de 2018) corresponde à 1.ª notificação do Procedimento
relativo aos Défices Excessivos, que data de março de 2018. Ora, foi, entretanto, divulgada pelo Instituto
Nacional de Estatística (INE)) a 2.º notificação ao abrigo do mesmo procedimento (em setembro de
2018, que revê e, do ponto de vista legal, revoga alguns números face aos que constam da CGE/2017
no relatório da DGO). Esta notificação permanece, à data de publicação deste relatório, como a
estimativa provisória oficial da execução orçamental, em Contabilidade Nacional, do sector em 2017.
Por isso, a UTAO entendeu ser mais útil apreciar a conta das Administrações Públicas neste ano de
acordo com os resultados de contas nacionais por sector institucional divulgados pelo INE na 2.ª
notificação do Procedimento relativo aos Défices Excessivos. O parecer do Tribunal de Contas (Cap. II.1)
também preferiu a segunda notificação. Já a segunda razão de divergência no documento da UTAO
face ao relatório da DGO prende-se com a referência numérica usada para quantificar os objetivos
iniciais da execução orçamental. A UTAO utiliza, como referência para esses objetivos, o Orçamento do
Estado para 2017 aprovado pela Assembleia da República, na versão de Contabilidade Nacional
fornecida pelo Ministério das Finanças à UTAO em 28 de dezembro de 2016. Estes números diferem, ainda
que pontualmente, dos subjacentes à Proposta de Orçamento do Estado para 2017 submetida pelo
Governo ao Parlamento em outubro de 2016. Importa notar que, certamente por lapso, o relatório da
DGO com a Conta Geral do Estado intitula como “Orçamento do Estado aprovado” os valores que,
efetivamente, correspondem à proposta inicial de OE, antes das alterações introduzidas pela
Assembleia da República. O mesmo lapso sucede no Parecer do Tribunal de Contas (TdC). Por esta
razão, o referencial anual que aqui se considera, embora pretenda aludir à mesma versão do
Orçamento do Estado, a versão aprovada, não coincide inteiramente com os números utilizados nos
documentos da DGO e do TdC.
9 O capítulo está estruturado em quatro secções. A Secção 2.1 analisa o saldo orçamental de 2017, com particular enfoque no contributo das medidas temporárias e não recorrentes para o resultado
alcançado no conjunto do ano. A Secção 2.2 debruça-se sobre a evolução do saldo orçamental face
ao ano anterior, observada em 2017, analisando o papel da receita, da despesa e das medidas
temporárias e/ou não recorrentes para aquela evolução. A Secção 2.3 informa sobre o cumprimento
do objetivo para 2017 estabelecido no Orçamento do Estado, conforme aprovado pela Assembleia da
República, e avalia em que medida a trajetória dos grandes agregados de receita e despesa
implementada no decorrer do ano divergiu ou não daquela que se encontrava projetada em sede do
Orçamento do Estado. A Secção 2.4, a última deste capítulo, procede à comparação do saldo
orçamental em contas nacionais com o saldo global em contabilidade pública que lhe está subjacente
e analisa os principais ajustamentos que justificam, em 2017, a diferença entre as duas óticas
contabilísticas.
2.1. Saldo orçamental em 2017
10 Em 2017, o saldo das Administrações Públicas em contabilidade nacional ascendeu a –5,8 mil M€, o equivalente a –3,0% do PIB (Gráfico 1), resultado que refletiu, em grande medida, o efeito de medidas
de natureza temporária e/ou não recorrente. No seu conjunto, aquelas medidas oneraram o saldo
orçamental em 2,2 p.p. do PIB, ou seja, foram responsáveis por, aproximadamente, ¾ do saldo
orçamental deficitário registado em 2017 (Gráfico 2). Entre as operações temporárias e/ou não
recorrentes realizadas em 2017, destaca-se a operação de recapitalização da Caixa Geral de
Depósitos. Esta operação, que se reporta ao 1.º trimestre de 2017, foi classificada em Contabilidade
Nacional como transferência de capital das Administrações Públicas para o sector financeiro e cifrou-se
em 3,9 mil M€, o equivalente a 2,0% do PIB anual. Para além da recapitalização da Caixa Geral de
Depósitos, o saldo das Administrações Públicas incluiu ainda outras operações com efeitos temporários
e/ou não recorrentes. Com impacto também negativo sobre o saldo orçamental, embora com uma
expressão bastante inferior, realizaram-se em 2017 as seguintes operações: a conversão de ativos por
23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________
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impostos diferidos no sector bancário, o apoio financeiro à STCP e à Carris decorrente de contratos de
swap, o pagamento de indemnizações e despesas de reconstrução na sequência dos incêndios de
2017 e a restituição aos contribuintes dos valores da Taxa Municipal de Proteção Civil cobrada por conta
do exercício de 2017 do município de Lisboa (restituição determinada pela declaração de
inconstitucionalidade entretanto produzida). No sentido da melhoria do saldo orçamental, embora com
um impacto total muito reduzido, inferior a 0,5% do PIB, realizaram-se a entrega de aviões F-16 à Roménia
e a recuperação de parte da garantia do Banco Privado Português, operações que tiveram também
uma natureza temporária e/ou não recorrente. A Caixa 1 identifica o conjunto de medidas temporárias
e/ou não recorrentes consideradas pela UTAO para cada um dos anos relevantes para a análise
apresentada neste capítulo.
Gráfico 1 – Saldo orçamental em 2017 (em percentagem do PIB)
Fontes: INE e cálculos da UTAO.
Gráfico 2 – Saldo orçamental e medidas temporárias e/ou não recorrentes em 2017 (em percentagem do PIB)
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
11 O saldo orçamental ajustado do efeito das medidas temporárias e/ou não recorrentes foi superior ao saldo orçamental não ajustado, tendo, ainda assim, permanecido deficitário. Com efeito, excluindo
o valor daquelas medidas, o saldo orçamental ascendeu a –1,5 mil M€, o equivalente a –0,8% do PIB
(Gráfico 2).
12 O saldo estrutural em 2017 representou –1,8% do PIB. Este é o número a que a Comissão Europeia chegou, com base na metodologia comum, no seu exercício de Previsões da Primavera de 2018. Este
resultado será interpretado na Subsecção 7.1.2, no contexto da aferição do cumprimento das regras
orçamentais em vigor.
-10,3
-6,1
-3,2 -3,0
-12,0
-10,0
-8,0
-6,0
-4,0
-2,0
0,0
Jan-mar Jan-jun Jan-set jan-dez
2017
Saldo orçamental
-3,0
Saldo
orçamental ajustado
-0,8
Medidas temporárias
e/ou não recorrentes
-2,2
-3,0
-2,5
-2,0
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
II SÉRIE-A — NÚMERO 91______________________________________________________________________________________________________________
140
Página 141
Caixa 1 – Medidas temporárias e/ou não recorrentes
A interpretação adequada dos principais agregados orçamentais requer a exclusão de medidas com efeitos
orçamentais temporários e de medidas com efeitos orçamentais não recorrentes. Só expurgando o saldo
orçamental de impactos transitórios é possível analisar alterações sustentadas da posição orçamental
intertemporal. Com este propósito, a UTAO excluiu o impacto das seguintes medidas:
2016: (i) Devolução de pre-paid margins do Fundo Europeu de Estabilização Financeira; (ii) Acerto de
contribuições para a UE; (iii) Entrega de F-16 à Roménia; (iv) Programa Especial de Redução do Endividamento
ao Estado (PERES).
2017(1): (i) Entrega de F-16 à Roménia; (ii) Recuperação de garantia do BPP; (iii) Conversão de ativos por
impostos diferidos no sector bancário; (iv) Swaps da STCP e da Carris; (v) Inconstitucionalidade da Taxa
Municipal de Proteção Civil em Lisboa(2); (vi) Indemnizações e reconstrução na sequência dos incêndios de
2017; (vii) Recapitalização da Caixa Geral de Depósitos (CGD).
Notas: (1) Em 2017, foram recuperados cerca de 73 M€ da garantida do BPP, que o OE/2017 previa que pudesse ascender a 450 M€. Esta era única medida temporária e/ou não recorrente considerada por ocasião do OE/2017, não se encontrando ainda previstas as restantes medidas que ocorreram em 2017, incluindo a operação de recapitalização
da CGD.
(2) Foram também declaradas inconstitucionais as taxas de proteção civil cobradas pelos municípios de Setúbal e
Vila Nova de Gaia. No entanto, pela sua imaterialidade, não foram classificadas como medidas temporárias nem
como medidas não recorrentes.
2.2. Do saldo orçamental de 2016 ao saldo orçamental de 2017
13 Em 2017, o saldo das Administrações Públicas em Contabilidade Nacional evidenciou um agravamento face ao ano precedente, refletindo um impacto mais desfavorável das medidas
temporárias e/ou não recorrentes sobre o saldo das Administrações Públicas. Os resultados de contas
nacionais apurados para 2017 evidenciaram uma deterioração do saldo orçamental em 2,1 mil M€
relativamente a 2016, que se reduziu de –2,0% do PIB em 2016 para –3,0% do PIB em 2017 — evolução
quantificada no Gráfico 3. Esta evolução é explicada pelo impacto diferenciado das medidas
temporárias e das medidas não recorrentes nos dois anos. Enquanto em 2017 aquelas medidas
oneraram o saldo orçamental em 2,2 p.p. do PIB, conforme referido anteriormente, em 2016, pelo
contrário, as medidas temporárias e/ou não recorrentes, no seu conjunto, beneficiaram o saldo
orçamental em 0,4 p.p. do PIB. Entre estas, salientam-se, nomeadamente, o efeito do Programa Especial
de Redução do Endividamento ao Estado (PERES), que permitiu arrecadar receita adicional equivalente
a 0,2% do PIB, e a devolução a Portugal das pre-paid margins do Fundo Europeu de Estabilização
Financeira (FEEF), também num montante de 0,2% do PIB. Deste modo, o diferente efeito das medidas
temporárias e não recorrentes nos dois anos contribuiu para uma deterioração do saldo orçamental,
em 2017 face a 2016, em 2,5 p.p. do PIB, a qual foi apenas parcialmente compensada pela evolução
registada ao nível do saldo orçamental ajustado.
Gráfico 3 – Do saldo orçamental de 2016 ao saldo orçamental de 2017 (em percentagem e em p.p. do PIB)
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
- 2,0
-0,4
-2,5 - 3,0-1,0
+0,2
- 3,0
- 2,0
- 1,0
0,0
1,0
Δ Receita
Δ Despesa Primária Δ Juros
Δ Saldo de medidas
temporárias
e/ou não recorrentes
2016
Decomposição da variação do
Saldo Orçamental em 2017 2017
23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________
141
Página 142
14 O saldo orçamental ajustado de medidas temporárias e/ou não recorrentes registou, pelo contrário, uma melhoria face a 2016. Excluindo o efeito das medidas temporárias e/ou não recorrentes, o saldo
orçamental evidenciou um aumento de 2,8 mil M€ face ao ano anterior, o equivalente a 1,6 p.p. do PIB.
15 A melhoria do saldo orçamental ajustado de medidas foi alcançada, principalmente, através de uma redução da despesa, nomeadamente da despesa primária. Em 2017, considerando dados
ajustados do impacto das medidas temporárias e/ou não recorrentes, o maior contributo para a
melhoria do saldo orçamental adveio da redução da despesa primária em 1,0 p.p. do PIB (Gráfico 3). A
despesa com juros registou, igualmente, uma redução, na ordem dos 0,4 p.p. do PIB, cerca de 0,4 mil
M€. Esta redução refletiu a diminuição da taxa de juro implícita da dívida pública, de 3,4% no final de
2016 para 3,1% no final de 2017, num contexto em que o stock nominal de dívida pública aumentou (ver
Secção 4.2). A receita das Administrações Públicas, por seu turno, registou em 2017 um aumento de 0,2
p.p. do PIB, contribuindo, também, para a melhoria do saldo orçamental ajustado.
2.3. Comparação com o objetivo estabelecido no Orçamento do Estado de 2017
16 O saldo orçamental em 2017, apurado na ótica de contas nacionais, ficou aquém do objetivo definido no Orçamento do Estado para o conjunto do ano aquando da sua aprovação pela Assembleia
da República. O incumprimento da meta orçamental em contas nacionais decorreu da realização da
operação de recapitalização da Caixa Geral de Depósitos. O objetivo orçamental para 2017
estabelecia como meta um saldo das Administrações Públicas de – 1,6% do PIB (painel da esquerda do
Gráfico 4). O resultado de contas nacionais, conforme apurado pelo INE na 2.ª notificação do
Procedimento relativo aos Défices Excessivos, evidenciou um saldo orçamental de – 3,0% do PIB, que
acabou por ficar 1,4 p.p. do PIB abaixo do objetivo. Este desvio, que em termos nominais ascendeu a -
2,7 mil M€, ficou a dever-se à operação de recapitalização da Caixa Geral de Depósitos ocorrida no 1.º
trimestre, no valor de 3,9 mil M€, e cuja realização não se encontrava prevista na meta orçamental
definida para 2017. Recorde-se também que, em termos estatísticos, o reconhecimento desta operação
como despesa de capital em contas nacionais só teve lugar em março de 2018, mais de um ano após
a sua realização, com a publicação dos resultados preliminares anuais para o ano de 2017, e na
sequência de um processo de diálogo e troca de informações entre o INE e o Eurostat.
Gráfico 4 – Saldo orçamental e objetivo anual do OE/2017 (em percentagem do PIB)
Saldo orçamentalSaldo orçamental excluindo o efeito de medidas temporárias e/ou não recorrentes
Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões do OE/2017 em contas nacionais, conforme aprovação parlamentar da lei
orçamental) e cálculos da UTAO.
17 Contrariamente ao previsto no âmbito do Orçamento do Estado de 2017, as medidas temporárias e/ou não recorrentes realizadas em 2017 traduziram-se num agravamento do saldo orçamental. O
Orçamento do Estado previa um efeito positivo sobre o saldo das Administrações Públicas, equivalente
a 0,2 p.p. do PIB, associado à recuperação da garantia do Banco Privado Português no valor de 450 M€.
Contudo, esta receita de capital acabou por se materializar apenas parcialmente em 2017 (no valor de
aproximadamente 73 M€, 0,04% do PIB), tendo o remanescente transitado para 2018. Adicionalmente,
foram realizadas operações de despesa com natureza temporária e/ou não recorrente, identificadas
na Caixa 1, p. 11, e que não haviam sido antecipadas no âmbito do Orçamento do Estado. Do lado da
despesa, as medidas ascenderam, no total, a 4,3 mil M€ (2,2% do PIB), dos quais 3,9 mil M€ associados à
operação da Caixa Geral de Depósitos e 154 M€ relativos à conversão de ativos por impostos diferidos.
Por conseguinte, as medidas ocorridas em 2017 acabaram, no seu conjunto, por produzir um efeito
negativo sobre o saldo orçamental de 2,2 p.p. do PIB, ao invés do impacto positivo de 0,2 p.p. do PIB
previsto pelo Ministério das Finanças por ocasião do Orçamento do Estado.
-3,2 -3,0-2,7
-2,0
-10,3
-6,1
-3,2 -3,0
-1,6
-12,0
-10,0
-8,0
-6,0
-4,0
-2,0
0,0
Jan-mar Jan-jun Jan-set jan-dez Jan-mar Jan-jun Jan-set jan-dez OE/2017
2016 2017
objetivo para 2017
-3,2-3,0
-2,7
-2,4
-1,8-2,0
-0,6-0,8
-1,8
-3,5
-3,0
-2,5
-2,0
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
Jan-mar Jan-jun Jan-set jan-dez Jan-mar Jan-jun Jan-set jan-dez OE/2017
2016 2017
objetivo para 2017
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18 Excluindo o efeito das medidas temporárias e/ou não recorrentes, o saldo orçamental ajustado, pelo contrário, superou o saldo ajustado implícito à meta definida no Orçamento do Estado de 2017. O
objetivo anual estabelecido no Orçamento do Estado de 2017 e as medidas de natureza temporária
e/ou não recorrente então previstas traduziam-se numa meta anual para o saldo orçamental em termos
ajustados de – 1,8% do PIB, – 3,5 mil M€ (Gráfico 5). A execução orçamental em contas nacionais
acabou, no entanto, por ter subjacente um saldo orçamental ajustado de medidas superior, que
ascendeu a – 0,8% do PIB, – 1,6 mil M€ em termos monetários. Foi este desvio favorável do saldo ajustado
que possibilitou que, mesmo incluindo a realização da operação da Caixa Geral de Depósitos, o défice
orçamental total se mantivesse aquém do limiar dos 3,0% do PIB estabelecido na vertente preventiva do
Pacto de Estabilidade e Crescimento, ainda que marginalmente, cifrando-se em 2,96% do PIB; todavia,
este valor traduziu-se num incumprimento do objetivo anual traçado pelo Governo aquando da
aprovação parlamentar do Orçamento do Estado.
19 A correção do défice ajustado de medidas temporárias e/ou não recorrentes implementada em 2017 foi efetuada através de uma redução mais acentuada da despesa primária ajustada do que a
prevista no Orçamento do Estado de 2017 e beneficiou de uma redução da despesa com juros superior
à antecipada. O Orçamento do Estado de 2017 previa uma correção do défice ajustado para a qual
contribuiria um aumento da receita e uma redução da despesa primária com dimensão idêntica (0,4
p.p. do PIB), num contexto em que se projetava uma estabilização da despesa com juros face ao PIB
(Gráfico 5). Na execução orçamental de 2017, a estratégia de correção do défice orçamental ajustado
afigurou-se diferente, tendo-se observado, por um lado, um menor contributo da receita ajustada, com
um aumento de 0,2 p.p. do PIB, o qual foi mais do que compensado por uma redução mais acentuada
da despesa primária ajustada, cuja redução se cifrou em 1,0 p.p. do PIB (vide Gráfico 3, p. 11).
Simultaneamente, do lado da despesa, verificou-se uma redução da despesa com juros em 0,4 p.p. do
PIB, para 3,8% do PIB, ao invés de uma estabilização desta despesa em percentagem do PIB, conforme
projetado por ocasião do Orçamento do Estado aprovado para 2017.
Gráfico 5 – Evolução projetada para o saldo orçamental ajustado de medidas temporárias e/ou não recorrentes no âmbito do OE/2017
(em percentagem e em p.p. do PIB)
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores apresentados no gráfico têm por base a estimativa para 2016
e a previsão para 2017 realizada pelo Ministério das Finanças no âmbito do Orçamento do Estado de 2017 e, por esse motivo, não
coincidem com os valores que decorrem do apuramento dos resultados estatísticos pelo INE.
2.4. Saldo orçamental em contas nacionais e saldo global em Contabilidade Pública em 2017
20 O saldo orçamental de 2017 em Contabilidade Nacional foi 1,5 p.p. do PIB inferior ao saldo global apurado em Contabilidade Pública. Esta diferença entre as duas óticas de registo explica-se, sobretudo,
pela recapitalização da Caixa Geral de Depósitos. Em contas nacionais, esta operação foi reconhecida
como despesa das Administrações Públicas, enquanto em Contabilidade Pública foi registada como
operação de natureza financeira (despesa com ativos financeiros) e sem impacto sobre o saldo (global)
do sector. Nos ajustamentos entre óticas contabilísticas, a recapitalização do banco público, de
montante equivalente a 2,0% do PIB, encontra-se incluída no agregado designado por “outros efeitos”
(Tabela 1), que, em 2017, reduziram o saldo em contas nacionais face ao saldo em Contabilidade
Pública num montante idêntico. Em sentido contrário, o ajustamento accrual, a delimitação sectorial
em contas nacionais e o ajustamento temporal de impostos e contribuições, no seu conjunto,
beneficiaram o saldo em contas nacionais em 0,5% do PIB face ao défice em Contabilidade Pública.
- 2,7
0,0
- 1,8
-0,4
+0,4
- 3,0
- 2,5
- 2,0
- 1,5
- 1,0
- 0,5
0,0
Δ Receita
Δ Despesa Primária Δ Juros
2016
Decomposição da variação do
Saldo Orçamental previsto para 2017
ajustado de medidas temporárias e/ou não recorrentes 2017
23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________
143
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21 Finalmente, esclarece-se que o valor do saldo global empregue na 2.ª notificação do PDE e reproduzido no Tabela 1, ou seja, – 2779,1 M€, não corresponde ao saldo global apurado na CGE/2017
e, como tal, utilizado no Capítulo 3 deste relatório (– 2555 M€). A Caixa 2 dá nota das diferenças entre o
saldo global apurado pela DGO e o saldo global conforme reportado nas notificações do PDE de 2018.
Tabela 1 – Ajustamento entre o saldo global das Administrações Públicas em contabilidade pública e o saldo orçamental em contabilidade nacional em 2017
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: 1) Ajustamento accrual relativo a empresas públicas, ao SNS e à
CGA. Este ajustamento consiste em adicionar os encargos assumidos e não pagos em 2016 e em subtrair os pagamentos realizados
durante o ano respeitantes a encargos assumidos noutros períodos. 2) O efeito da delimitação sectorial foi ajustado das injeções de
capital em empresas pertencentes ao sector das Administrações Públicas, pelo facto destas operações consolidarem em termos
agregados, não produzindo efeito no saldo orçamental das Administrações Públicas.
Caixa 2 – Comparação entre o saldo global das Administrações Públicas em 2017 apurado pela DGO
e o saldo global reportado nas notificações do Procedimento relativo aos Défices Excessivos de 2017
A presente caixa dá conta das diferenças encontradas pela UTAO entre o saldo global das Administrações
Públicas em 2017 que foi reportado pela DGO no seu relatório com a CGE/2017 e o saldo global, também em
2017, reportado por Portugal no âmbito das notificações do Procedimento relativo aos Défices Excessivos (PDE) e
utilizado pelo INE como ponto de partida para o apuramento do correspondente saldo orçamental em contas
nacionais. A Tabela 2 sintetiza as principais diferenças encontradas.
Tabela 2 – Divergências entre instituições no apuramento do saldo global das Administrações Públicas
Milhões
de euros% PIB
-2 779,1 -1,4%
711,3 0,4%
3. Diferença entre juros pagos e devidos -77,6 0,0%
4. Ajustamento temporal de impostos e contribuições 271,6 0,1%
-3 888,6 -2,0%
-5 762,5 -3,0%
5. Outros efeitos
6. Saldo orçamental em contabilidade nacional (1+2+3+4+5)
2. Ajustamento accrual e delimitação setorial em Contas Nacionais1,21. Saldo global em contabilidade pública
SEO de dezembro
de 2017
1.ª Notificação
do PDECGE/2017
2.ª Notificação
do PDERevisão
Data de divulgação jan/2018 mar/2018 jun/2018 set/2018
(1) (2) (3) (4) (5)=(3)-(4)
Administrações Públicas -2 573,6 -2 555,0 18,6
Administração Central e Segurança Social -2 857,8 -2 847,5 10,3
Administração Central (AC) -4 935,8 -4 933,4 2,4
Subsetor Estado / Serviços integrados -4 822,0 -4 786,0 36,0
Serviços e Fundos Autónomos -113,8 -147,4 -33,6
Segurança Social 2 078,0 2 085,9 7,9
Administração Regional e Local 284,3 292,5 8,2
Administração Regional -181,5 -181,5 0,0
Administração Local 465,7 474,0 8,3
Administrações Públicas -2 807,0 -2 779,1 27,9
Administração Central e Segurança Social -3 072,1 -3 061,5 10,6
Administração Central -5 150,1 -5 147,4 2,7
Estado -5 036,3 -4 999,9 36,5
Serviços e Fundos Autónomos -113,7 -147,5 -33,8
Segurança Social 2 078,0 2 085,9 7,9
Administração Regional e Local 265,1 282,3 17,3
Administração Regional -179,6 -180,0 -0,4
Administração Local 444,7 462,3 17,7
DIFERENÇA (2)-(1) (4)-(3)
Administrações Públicas -233,5 -224,1
Administração Central e Segurança Social -214,3 -214,0
Administração Central -214,3 -214,0
Estado -214,3 -213,9
Serviços e Fundos Autónomos 0,0 -0,1
Segurança Social 0,0 0,0
Administração Regional e Local -19,2 -10,2
Administração Regional 1,9 1,5
Administração Local -21,1 -11,7
PARTE A
PARTE B
PARTE C
II SÉRIE-A — NÚMERO 91______________________________________________________________________________________________________________
144
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Notas: SEO — Síntese de Execução Orçamental, elaborada pela DGO e referente ao período de janeiro a dezembro de 2017; CGE/2017 — Conta Geral do Estado de 2017, Vol. I, Tomo I, Relatório de análise global e conta da Segurança Social, junho de 2018, Lisboa: Direção-Geral do Orçamento.
A Tabela 2 encontra-se organizado em três partes distintas. Na Parte A, apresentam-se os valores apurados pela
DGO relativamente ao saldo global de 2017, primeiro na Síntese de Execução Orçamental (SEO) de dezembro de
2017 (publicada em 25/01/2018), na coluna (1), e depois no relatório sobre a CGE de 2017, na coluna (3). A Parte
B sumariza os valores do saldo global de 2017 reportado por Portugal no âmbito das notificações do PDE, nas
colunas (3) e (4), e que é utilizado como o saldo de contabilidade pública que serve de ponto de partida ao
apuramento do saldo orçamental em contas nacionais pelo INE. A terceira parte do quadro, a Parte C, apresenta
as diferenças entre os valores reportados em cada notificação e o último valor apurado pela DGO relativamente
ao mesmo saldo e ao mesmo período de referência, neste caso, 2017.
Os valores apresentados evidenciam, por um lado, que a magnitude das revisões efetuadas por cada instituição
ao longo do ano no valor do saldo global por si apurado (DGO na Parte A e INE na Parte B) são relativamente
pouco expressivas: cerca de 18 M€ no primeiro caso e cerca de 28 M€ no segundo. Por outro lado, a comparação na Parte C, entre os valores apurados pela DGO e os valores reportados pelo INE, evidencia diferenças entre os
saldos apurados pelas duas instituições com uma grandeza bem mais expressiva, equivalentes a 0,1% do PIB, e
que persistem ao longo do ano. Ou seja, mesmo aquando do fecho da CGE em junho de 2018, o saldo global
apurado pela DGO permanece superior ao que é reportado às instâncias europeias e considerado como o
relevante para o apuramento do saldo em contas nacionais, em cerca de 200 M€. As principais diferenças, como se pode observar na Parte C do quadro, situam-se ao nível do subsetor Estado e, em menor grau, ao nível da
Administração Local.
As duas instituições terão, provavelmente, boas razões para justificar os seus apuramentos. No entanto, seria
desejável haver harmonização metodológica para que o saldo observado em Contabilidade Pública tivesse o
mesmo número para as duas instituições. Repare-se que a CGE/2017 foi fechada em junho de 2018 e o reporte do
INE saiu logo três meses depois. Sendo uma conta auditada, era de esperar que o saldo global oficial fosse o da
CGE. Seria bom que a harmonização acontecesse, já que a existência de dois valores para a mesma variável
prejudica, em tese, a condução da política orçamental e a responsabilização política pelos seus resultados, como
se explica no próximo parágrafo.
A persistência destas divergências no saldo global não ajuda a calibrar corretamente os instrumentos da política
orçamental no sentido de esta cumprir os seus objetivos. No fim do dia, poderá estar a onerar os agentes
económicos com impostos a mais ou despesa pública a menos. Com efeito, o Governo define objetivos em
Contabilidade Nacional na Proposta de OE com base na metodologia DGO de apuramento do saldo em
Contabilidade Pública. Os instrumentos de política são definidos em Contabilidade Pública e calibrados
inicialmente na POE para permitirem atingir, no fecho da execução, aquelas metas. Ao longo da execução, pode
ajustar a calibragem em função dos sinais que for recolhendo sobre a conjuntura económica, os indicadores de
execução (sobretudo em Contabilidade Pública) e as novas decisões políticas que for tomando durante o
exercício. Em síntese, a persistência destas diferenças no saldo global enviesa o alvo da política orçamental num
sentido e numa magnitude que o Governo poderá não conseguir antecipar e incorporar na recalibração dos
instrumentos. A situação descrita não ajuda à responsabilização pelos resultados da política orçamental.
Subjacentes às diferenças no saldo global, estão diferenças no apuramento de receitas e despesas das
Administrações Públicas. Seria desejável que as divergências não existissem no momento de fecho de contas ou
que fossem justificadas no relatório da CGE, para robustecer as avaliações externas das contas públicas.
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3. Execução orçamental em Contabilidade Pública
22 Este capítulo analisa a execução orçamental de 2017 na ótica da Contabilidade Pública. A primeira secção compara a execução orçamental provisória, divulgada em janeiro de 2018 na Síntese de
Execução Orçamental, com o fecho da execução consagrado na CGE/2017, em junho de 2018.
Processa informação por subsector e rubricas da classificação económica. A Secção 3.2 apresenta a
evolução dos resultados do ano de 2017 face ao ano anterior, por classificação económica para o
conjunto das Administrações Públicas e globalmente por subsector. A Secção 3.3 compara a execução
orçamental com os objetivos definidos no Orçamento do Estado (OE/2017). Finalmente, a Secção 0
apresenta a utilização para cobertura de riscos orçamentais durante o ano de 2017. Nesta análise,
considerou-se a execução orçamental de 2017 (CGE/2017), a execução orçamental de 2016
(CGE/2016) e os objetivos subjacentes ao Orçamento do Estado para 2017 aprovado pela Assembleia
da República, conforme conta previsional transmitida pelo Ministério das Finanças à UTAO em
28/12/2016. Devido à magnitude de fatores que limitam a comparabilidade no biénio 2016–2017, as
Secções 3.2 e seguintes têm por base valores ajustados de operações que, pela sua especificidade
temporal, afetam a comparabilidade homóloga da informação (ver Caixa 3).
23 Alerta-se o leitor para o facto de as contas públicas analisadas neste capítulo diferirem do ponto de partida usado pelo INE para apurar o saldo em Contabilidade Nacional. O capítulo toma como bom
o fecho de contas do exercício de 2017 apurado em Contabilidade Pública pela DGO e auditado pelo
TdC, conforme a informação prestada no parágrafo 1, pág. 7, deste relatório. O saldo global aqui
considerado é, pois, – 2555 M€, conforme Tabela 3. Porém, o INE, na segunda notificação do saldo
orçamental (Contabilidade Nacional) de 2017 partiu do valor – 2779 M€, para o saldo global. A Caixa 2
deu conta destas discrepâncias.
3.1. Execução provisória versus Conta Geral do Estado
24 A Conta Geral do Estado de 2017 (CGE/2017), divulgada pelo DGO em junho de 2018, reviu em baixa o défice global para as Administrações Públicas, que se fixou em 2555 M€, na ótica da
Contabilidade Pública. As principais revisões encontram-se no subsector Estado e no subsector dos
Serviços e Fundos Autónomos (com sinais contrários), seguidas pela Segurança Social (8 M€) e
Administração Local (8 M€), ambas com evoluções mais favoráveis face ao esperado, totalizando uma
melhoria de 19 M€ face à execução provisória do conjunto do ano divulgada em janeiro de 2018 (Tabela
3).
Tabela 3 – Revisão do saldo global, por subsector, entre a execução provisória e a CGE/2017 (na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros)
Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: i) A execução provisória de 2017 tem por base a
informação disponibilizada na Síntese de Execução Orçamental da DGO publicada em
janeiro de 2018. ii) A informação relativa à CGE/2017, também elaborada pela DGO, consta
da publicação Conta Geral do Estado — 2017, Vol. I, Tomo I, Relatório de Análise Global e
Conta da Segurança Social, Quadro 25.
25 A melhoria de 19 M€ do saldo orçamental entre a CGE/2017 e a execução provisória resulta do aumento dos níveis de cobrança de receita (134 M€), que superaram a revisão em alta da despesa
(115 M€). A cobrança de receita foi superior ao valor inicialmente divulgado na conta provisória,
embora parcialmente atenuada pela revisão em alta da despesa, tal como detalhado na Tabela 4. Do
Subsetor
Execução
provisória
(jan-2018)
CGE
(jun-2018)
Revisão:
CGE vs
execução
provisória
1. Estado -4 822 -4 786 36
2. Serv iços e Fundos Autónomos -114 -147 -34
3. Administração Central (1+2) -4 936 -4 933 2
4. Segurança Social 2 078 2 086 8
5. Adm. Central + Seg. Social (3+4) -2 858 -2 848 10
6. Administração Regional -181 -182 0
7. Administração Local 466 474 8
8. Administrações Públicas (5+6+7) -2 574 -2 555 19
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lado da receita, assistiu-se a uma melhoria da receita corrente (119 M€) e da receita de capital (15 M€).
As variações mais expressivas encontram-se na rubrica “outras receitas correntes” (67 M€), na receita
fiscal (37 M€) e nas diferenças de consolidação (9 M€), embora todas as componentes se situem acima
da conta provisória divulgada no âmbito da Síntese de Execução Orçamental de janeiro. Do lado da
despesa, a variação foi mais heterogénea, com revisões em alta em aquisições de bens e serviços
(85 M€), outras despesas correntes (26 M€), investimento (20 M€) e despesas com o pessoal (16 M€),
mitigadas pela diminuição das transferências correntes (– 22 M€) e de capital (– 3 M€) e diferenças de
consolidação (– 6 M€).
Tabela 4 – Revisões entre a execução provisória e a CGE/2017, por classificação económica
(na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros)
Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: i) A execução provisória de 2017 tem por
base a informação disponibilizada na Síntese de Execução Orçamental da DGO
publicada em janeiro de 2018. ii) A informação relativa à CGE/2017, também
elaborada pela DGO, consta da publicação Conta Geral do Estado — 2017, Vol. I, Tomo I, Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Quadro 25.
26 Numa análise mais detalhada por subsector, importa salientar as seguintes conclusões, decorrentes da informação coligida na Tabela 5:
• No subsector Estado, observou-se uma variação positiva de 36 M€ no saldo global, devida ao
efeito conjugado do aumento da receita efetiva (32 M€) e da descida da despesa efetiva
(–4 M€). O aumento da receita foi determinado pela revisão em alta da receita fiscal (31 M€),
sobretudo os impostos indiretos (28 M€).
• O aumento de 37 M€ na receita fiscal das administrações públicas concentrou-se, sobretudo,
no subsector Estado (31 M€), designadamente nos impostos indiretos (28 M€). Os restantes 5
M€ encontram-se na Administração Local, com uma revisão em alta nos impostos diretos (10
M€), mas uma revisão em baixa nos impostos indiretos (–4 M€).
RECEITA CORRENTE 79 000 79 119 119
Impostos diretos 21 753 21 766 13
Impostos indiretos 25 928 25 952 24
Contrib. de segurança social 19 760 19 766 6
Outras receitas correntes 11 555 11 622 67
Diferenças de consolidação 4 14 9
DESPESA CORRENTE 78 323 78 421 99
Consumo público 33 422 33 549 127
Despesas com o pessoal 20 144 20 159 16
Aq. bens e serv .e out. desp. corr. 13 279 13 390 111
Aquisição de bens e serv iços 11 779 11 864 85
Outras despesas correntes 1 500 1 526 26
Subsídios 947 946 -1
Juros e outros encargos 8 299 8 300 1
Transferências correntes 35 596 35 575 -22
Diferenças de consolidação 58 52 -6
SALDO CORRENTE 677 698 21
RECEITAS DE CAPITAL 2 003 2 018 15
Diferenças de consolidação 30 33 2
DESPESAS DE CAPITAL 5 254 5 271 17
Inv estimento 4 137 4 157 20
Transferências de capital 987 984 -3
Outras despesas de capital 62 62 0
Diferenças de consolidação 68 68 -1
RECEITA EFETIVA 81 003 81 137 134
DESPESA EFETIVA 83 577 83 692 115
SALDO GLOBAL -2 574 -2 555 19
Por memória:
Receita fiscal 47 681 47 718 37
Despesa corrente primária 70 024 70 122 98
Revisão:
CGE vs
execução
provisória
Execução
provisória
(jan-2018)
CGE
(jun-2018)
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• O subsector dos Serviços e Fundos Autónomos apresentou um agravamento de 34 M€ face
ao saldo inicialmente apresentado, devido à degradação do saldo corrente, tendo a revisão
em alta da despesa (122 M€) sido superior ao da receita (73 M€). Do lado da despesa,
destaca-se a variação do consumo público (119 M€), designadamente as aquisições com
bens e serviços (83 M€), em particular, no Ministério da Saúde (49 M€).
• No subsector da Segurança Social a melhoria de 8 M€ no saldo global deve-se ao aumento
da cobrança de receita, nomeadamente na rubrica outras receitas correntes (7 M€).
• Ao nível das Administrações Subnacionais a melhoria líquida de 8 M€ no saldo global foi
determinada pela Administração Local. Neste subsector, a revisão em alta do nível de
cobrança dos impostos diretos, suportada pelo Imposto Municipal sobre Transmissões
Onerosas de Imóveis (IMT), pelo Imposto Único de Circulação (IUC) e pela Derrama Municipal,
superou a variação da rubrica de investimento. Na Administração Regional, verificou-se uma
revisão marginal entre a conta provisória e a CGE/2017.
Tabela 5 – Revisões entre a execução provisória e a CGE/2017, por classificação económica e subsector
(na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros)
Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: i) A execução provisória de 2017 tem por base a informação disponibilizada na Síntese de
Execução Orçamental da DGO publicada em janeiro de 2018. ii) A informação relativa à CGE/2017, também elaborada pela DGO,
consta da publicação Conta Geral do Estado — 2017, Vol. I, Tomo I, Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Quadro 25. (2) A análise das diferenças entre a execução provisória e a execução final da Conta Geral do Estado encontra-se consolidada
dentro as Administrações Públicas. Iii) AdR significa Administração Regional e AdL Administração Local.
3.2. Evolução face a 2016, por subsector e classificação económica
27 Salvo referência expressa em contrário, os agregados orçamentais nesta secção e nas seguintes estão ajustados. Este ajustamento consiste em expurgar a execução de 2017 e os referenciais anuais
(OE/2017 e CGE do ano anterior) dos fatores que a UTAO identificou na Caixa 3 como operações
realizadas num ou noutro ano que afetam a comparabilidade interanual. Essa caixa explica a
razoabilidade deste ajustamento e quantifica cada umas das operações em causa.
Adm. Local e
RegionalAdR AdL
RECEITA CORRENTE 32 73 -4 0 -4 9 109
Impostos diretos 3 0 10 0 10 0 13
Impostos indiretos 28 0 -4 0 -4 0 24
Contrib. de segurança social 0 4 0 0 0 1 6
Outras receitas correntes 1 58 -10 0 -10 7 57
Diferenças de consolidação 0 8 0 0 0 0 8
DESPESA CORRENTE -4 106 -15 0 -15 1 88
Consumo público 0 119 8 0 8 0 127
Despesas com o pessoal 0 16 0 0 0 0 16
Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 0 103 8 0 8 0 111
Aquisição de bens e serviços 0 83 2 0 2 0 85
Outras despesas correntes 0 20 6 0 6 0 26
Subsídios -4 0 0 0 0 0 -4
Juros e outros encargos 0 1 0 0 0 0 1
Transferências correntes 0 3 -23 0 -23 0 -19
Diferenças de consolidação 0 -17 0 0 0 0 -17
SALDO CORRENTE 36 -34 10 0 10 8 21
RECEITAS DE CAPITAL 0 16 -1 0 -1 0 14
Diferenças de consolidação 0 0 5 0 5 -9 -4
DESPESAS DE CAPITAL 0 16 1 0 1 0 17
Investimento 0 14 6 0 6 0 20
Transferências de capital 0 2 -5 0 -5 0 -3
Outras despesas de capital 0 0 0 0 0 0 0
Diferenças de consolidação 0 -1 0 0 0 0 -1
RECEITA EFETIVA 32 88 -6 0 -6 9 123
DESPESA EFETIVA -4 122 -14 0 -14 1 105
SALDO GLOBAL 36 -34 8 0 8 8 19
Por memória: 0
Receita fiscal 31 0 5 0 5 0 37
Despesa corrente primária -4 106 -15 0 -15 1 87
Adm. Local e Regional
Segurança
Social
Administrações
Públicas
Serviços e
Fundos
Autónomos
Estado
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28 Em 2017, o défice das Administrações Públicas reduziu-se significativamente face ao ano anterior, em valor e peso no PIB, situando-se em 2809 M€ em termos ajustados. No ano de 2017, as Administrações
Públicas registaram um défice orçamental (não ajustado) de 2555 M€, que ascende a –1,3% do PIB
(Tabela 6 e Gráfico 6), refletindo uma redução de 1627 M€ face a 2016 (Tabela 6, Tabela 8 e Tabela 9).
Em termos ajustados, o saldo de 2017 situou-se em –2809 M€, cifrando-se em –1,4% do PIB, evidenciando
uma melhoria homóloga de 2302 M€. O saldo primário ajustado apresenta um superavit de 5491 M€,
ascendendo a 2,8% do PIB, o que representa uma apreciação de 2373 M€ face ao período anterior —
Gráfico 6 e Gráfico 7.
Tabela 6 – Saldo global das Administrações Públicas em 2016 e 2017 (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: i) A informação relativa à CGE/2016 consta do
Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2016, Vol. I, Quadro 25. ii) O orçamento para 2017
corresponde à versão aprovada na Assembleia da República, a qual incorpora as alterações à Proposta de
Lei do Orçamento do Estado aprovadas pela Assembleia da República no decurso da discussão e
aprovação da Lei do OE/2017. iii) A informação relativa à CGE/2017, também elaborada pela DGO, consta
da publicação Conta Geral do Estado — 2017, Vol. I, Tomo I, Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Quadro 25. iv) Os ajustamentos excluem os impactos orçamentais dos fatores que limitam
a comparabilidade homóloga identificados na Caixa 3, p. 27.
Gráfico 6 – Trajetória dos saldos orçamentais em % do PIB
Fontes: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO.
CGE/2016 OE/2017 CGE/2017
Variação
CGE
2016-2017
Desvio
OE/2017
Saldo global -4 182 -4 763 -2 555 -1 627 2 208
Ajustamentos -930 -239 -254 -676 -15
Saldo global ajustado -5 111 -5 003 -2 809 -2 302 2 194
- 2,2
- 1,3
- 2,7
- 1,4
1,7
2,8
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
2016 2017
Saldo global Saldo global ajustado Saldo primário ajustado
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Gráfico 7 – Trajetória dos saldos orçamentais em M€
Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
29 A redução do défice em termos ajustados deveu-se, sobretudo, aos contributos dos subsectores Estado e Segurança Social. A redução do défice ajustado no montante de 2302 M€ resultou, sobretudo,
do contributo do subsector Estado no valor de 2104 M€ e, em menor escala, da Segurança Social, com
844 M€. No sentido oposto, os subsectores dos Serviços e Fundos Autónomos e das Administrações
Subnacionais registaram uma degradação do seu saldo global, com contributos negativos de 305 M€ e
346 M€, respetivamente, conforme Tabela 7.
Tabela 7 – Saldo global ajustado das Administrações Públicas em 2016 e 2017, por subsector
(em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: 1) A informação relativa à CGE/2016 consta do
Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2016, Vol. I, Quadro 25. (2) A informação relativa à CGE/2017
consta do Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2017, Vol. I, Quadro 25.
30 Durante o ano de 2017, a receita cresceu a um ritmo superior à despesa, relevando a desaceleração da despesa, com reflexos na diminuição do peso deste agregado na economia. Em
2017, a receita efetiva cresceu 4,6% (Tabela 8), sendo esta evolução determinada, em larga escala,
pela evolução da receita fiscal e contributiva (contributos de 1,8 p.p. das contribuições para a
Segurança Social e 1,1 p.p. dos impostos indiretos e dos impostos diretos), conforme ilustrado no Gráfico
8. O crescimento de 1,5% da despesa foi determinado pelas outras despesas correntes (0,7 p.p.),
despesas com pessoal (0,7 p.p.), investimento (0,3 p.p.) e transferências correntes (0,2 p.p.),
parcialmente atenuados pelo decréscimo dos subsídios (– 0,5 p.p.) e outras despesas de
capital (– 0,1 p.p.), relevando a contenção da despesa durante o exercício de 2017 (Gráfico 9). Com
efeito, a redução do défice resulta mais da desaceleração da despesa do que do crescimento da
receita, com efeitos no peso de cada um destes agregados no PIB. No biénio 2016–2017, a receita
-4 182
-2 555
-5 111
-2 809
3 118
5 491
-6 000
-4 000
-2 000
0
2 000
4 000
6 000
8 0002016 2017
Saldo global Saldo global ajustado Saldo primário ajustado
2016
CGE OE inicial CGECGE/2017
face CGE/2016
CGE/2017
face OE/2017
Administração Central e Segurança Social -5745 -5893 -3102 2643 2792
Estado -6694 -6417 -4589 2104 1828
Serv iços e Fundos Autónomos 133 -107 -172 -305 -66
Segurança Social 816 630 1660 844 1030
Administração Local e Regional 639 891 292 -346 -598
Administrações Públicas -5111 -5003 -2809 2302 2194
2017 Variação
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efetiva aumentou ligeiramente o seu peso no PIB em 0,1 p.p., situando-se em 41,6%, enquanto a despesa
diminui 1,2 p.p., recuando para 43,0%, como se pode observar no Gráfico 10.
Gráfico 8 – Contributos para a variação da receita
efetiva
(face a 2016, em pontos percentuais)
Gráfico 9 – Contributos para a variação da despesa
efetiva
(face a 2016, em pontos percentuais)
Fontes: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
Gráfico 10 – Evolução do peso da receita e da despesa das Administrações Públicas
(em percentagem do PIB)
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
41,541,6
44,2
43,0
42,0
41,7
44,2
43,0
2016 2017
Receita Efetiva ajustada Despesa Efetiva ajustada
Receita Efetiva não ajustada Despesa Efetiva não ajustada
Saldo global
AP: -1,3% PIB
Saldo global
ajustado AP:
-1,4% PIB
0,1
0,3
0,5
1,1
1,1
1,8
4,6
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0
Resíduo
Receitas de Capital
Outras receitas correntes
Impostos diretos
Impostos indiretos
Contribribuições sociais
RECEITA EFETIVA
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Página 152
Gráfico 11 – Evolução intra-anual do saldo global das administrações públicas
(em milhões de euros, em termos acumulados)
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
3.3. Desvios face ao OE/2017, por classificação económica
31 Em 2017, o défice apurado na CGE representa uma melhoria significativa face ao objetivo implícito no Orçamento do Estado, determinada pelo comportamento da despesa, cuja execução se situou 2185
M€ abaixo do limite do OE/2017. No ano de 2017, o défice orçamental (não ajustado) de 2555 M€
apurado no âmbito da CGE representa uma melhoria de 2208 M€ face ao objetivo de 4763 M€ implícito
no OE/2017. Quando ajustado dos fatores que limitam a comparabilidade homóloga no biénio 2016–
2017, o saldo orçamental ascende a – 2809 M€, o que representa um desvio favorável de 2194 M€ face
ao saldo subjacente ao OE/2017 (Tabela 8). Este resultado foi determinado pela subexecução da
despesa, que se quedou aquém do objetivo de OE/2017, com um desvio de – 2185 M€, uma vez que a
receita se situou em linha com a previsão deste referencial, com um desvio marginal de + 8 M€ (Gráfico
12). A contenção da despesa (face ao objetivo do OE/2017) determina, assim, a redução do défice
orçamental.
Gráfico 12 –Variações homólogas de receita e despesa ajustadas (face ao OE/2017, em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: as variações
indicadas nas barras verdes e azuis exprimem a diferença entre os valores
acumulado sem 2017 e os valores homólogos do ano anterior. Os valores nos
dois anos estão ajustados de fatores que prejudicam a comparabilidade neste
biénio. Os desvios são a diferença entre os valores observados (CGE) e os
valores previstos (OE inicial).
1 627
2 302
-4 182
-5 111
-2 555
-2 809
-6 000
-5 000
-4 000
-3 000
-2 000
-1 000
-
1 000
2 000
3 000
4 000
jan. fev. mar. abr. mai. jun. jul. ago. set. out. nov. dez.
Variação homóloga acumulada Variação homóloga acumulada ajustada
2016 2016 ajustado
2017 2017 ajustado
-2 185
1 263
3 448
8
3 565
3 557
-3 500 -1 500 500 2 500 4 500
Desvio
CGE/2017
Previsão OE/2017
Desvio
CGE/2017
Previsão OE/2017
De
spe
sa E
feti
vaR
ece
ita
Efe
tiva
II SÉRIE-A — NÚMERO 91______________________________________________________________________________________________________________
152
Página 153
32 A cobrança de receita atingiu o objetivo e a receita fiscal e contributiva superou os objetivos, constituindo a principal determinante deste crescimento. Durante o ano de 2017, a receita efetiva
cresceu 4,6% em termos ajustados, situando-se em linha com o objetivo implícito no OE/2017 (com um
grau de execução de 100%). A receita fiscal e contributiva constitui o principal motor deste crescimento,
com uma variação de + 4,9% face à cobrança do ano anterior, tendo excedido a previsão inicial em
2,1 p.p.. Numa análise por componentes e pelo seu peso no total, destaca-se o contributo dos impostos
indiretos (1,0 p.p.), das contribuições sociais (0,5 p.p.) e dos impostos diretos (0,2 p.p.), que compensam
a subexecução das outras receitas correntes e da receita de capital — Tabela 8, Gráfico 14 e Gráfico
16.
33 A despesa efetiva cresceu a um ritmo inferior ao previsto, situando-se 2185 M€ abaixo do limite inicial do OE/2017. A despesa efetiva ajustada aumentou 1,5%, ficando 2,7 p.p. abaixo do limite de 4,2%
previsto no OE/2017, o que se traduz num desvio de – 2185 M€ e um grau de execução de 97,5%. Apenas
as despesas com pessoal e as outras despesas correntes apresentaram contributos positivos para aquele
desvio, situando-se as restantes componentes em níveis inferiores ao previsto (Tabela 8, Gráfico 13 e
Gráfico 15). Os desvios de maior magnitude aconteceram nas rubricas de investimento (– 830 M€;
– 1,0 p.p.), transferências correntes (– 520 M€; – 0,6 p.p.), e subsídios (– 500 M€; – 0,6 p.p.), refletindo baixos
graus de execução das rubricas de investimento e subsídios face ao OE/2017 (83,4% e 65,4%,
respetivamente). No caso das transferências correntes, embora apresente um grau de execução de
98,6%, o elevado peso da rubrica na despesa efetiva (42,5% da despesa efetiva em 2017) justifica a
importância deste desvio.
Gráfico 13 – Principais desvios da despesa efetiva
(face ao OE/2017, em milhões de euros)
Gráfico 14 – Principais desvios da receita efetiva
(face ao OE/2017, em milhões de euros)
Fontes: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
Gráfico 15 – Principais desvios da despesa efetiva
(face ao OE/2017, em pontos percentuais)
Gráfico 16 – Principais desvios da receita efetiva
(face ao OE/2017, em pontos percentuais)
Fontes: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.
-602
362
269
14
-78
-146
-154
-500
-520
-830
-2 185
-2 500 -2 000 -1 500 -1 000 -500 0 500
Resíduo
Despesas com pessoal
Outras despesas correntes
Juros e outros encargos
Transferências de capital
Aquisição de bens e serviços
Outras despesas de capital
Subsídios
Transferências correntes
Investimento
DESPESA EFETIVA
784
397
169
-523
-825
8
-1 000 -500 0 500 1 000
Impostos indiretos
Contribribuições sociais
Impostos diretos
Receitas de Capital
Outras receitas correntes
RECEITA EFETIVA
1,0
0,5
0,2
- 0,7
- 1,1
0,0
-2,0 -1,0 0,0 1,0 2,0
Impostos indiretos
Contribribuições sociais
Impostos diretos
Receitas de Capital
Outras receitas correntes
RECEITA EFETIVA
- 0,7
0,4
0,3
0,0
- 0,1
- 0,2
- 0,2
- 0,6
- 0,6
- 1,0
- 2,7
-3,0 -2,0 -1,0 0,0 1,0
Resíduo
Despesas com pessoal
Outras despesas correntes
Juros e outros encargos
Transferências de capital
Aquisição de bens e serviços
Outras despesas de capital
Subsídios
Transferências correntes
Investimento
DESPESA EFETIVA
23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________
153
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Tabela 8 – Conta consolidada das Administrações Públicas, por classificação económica, em termos ajustados
(em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: i) Os dados encontram-se consolidados de transferências, subsídios, juros
e rendimentos de propriedade entre organismos das administrações públicas, bem como consolidados entre aquisição de bens e
serviços com vendas de bens e serviços para algumas entidades do programa orçamental Saúde. ii) A informação relativa à CGE/2016
consta do Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2016, Vol. I, Quadro 25. iii) A informação relativa à CGE/2017 consta do
Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2017, Vol. I, Quadro 25. iv) O orçamento para 2017 corresponde à versão aprovada
na Assembleia da República, a qual incorpora as alterações à Proposta de Lei do Orçamento do Estado aprovadas pela Assembleia
da República no decurso da discussão e aprovação da Lei do OE/2017. v) O referencial anual 2017 do agrupamento de despesa
“outras despesas correntes” inclui a dotação provisional (535 M€), bem como um montante de reserva orçamental (433,6 M€) vi) A
taxa de crescimento implícita no OE/2017 inicial foi calculada face aos valores apresentados na CGE/2016. vii) Os valores encontram-
se ajustados dos impactos orçamentais dos fatores que limitam a comparabilidade homóloga identificados na Caixa 3.
2016 2017 M€ % M€ %
RECEITA CORRENTE 75 496 78 865 3 369 4,5 4,4 78 334 2 837 3,8 3,7 100,7 -532
Impostos diretos 20 597 21 423 826 4,0 1,1 21 254 657 3,2 0,8 100,8 -169
Impostos indiretos 24 594 25 977 1 383 5,6 1,8 25 193 599 2,4 0,8 103,1 -784
Contrib. de segurança social 18 860 19 766 906 4,8 1,2 19 369 509 2,7 0,7 102,0 -397
Outras receitas correntes 11 305 11 685 380 3,4 0,5 12 510 1 205 10,7 1,6 93,4 825
Diferenças de consolidação 140 14 7
DESPESA CORRENTE 77 399 78 422 1 022 1,3 1,2 79 474 2 075 2,7 2,5 98,7 1 053
Consumo público 32 338 33 549 1 212 3,7 1,5 33 064 727 2,2 0,9 101,5 -485
Despesas com pessoal 19 623 20 159 537 2,7 0,7 19 798 175 0,9 0,2 101,8 -362
Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 12 715 13 390 675 5,3 0,8 13 266 551 4,3 0,7 100,9 -123
Aquisição de bens e serviços 11 769 11 864 95 0,8 0,1 12 010 241 2,0 0,3 98,8 146
Outras despesas correntes 946 1 526 580 61,3 0,7 1 257 311 32,9 0,4 121,4 -269
Subsídios 1 380 946 -434 -31,5 -0,5 1 446 66 4,8 0,1 65,4 500
Juros e outros encargos 8 229 8 300 71 0,9 0,1 8 285 56 0,7 0,1 100,2 -14
Transferências correntes 35 446 35 575 129 0,4 0,2 36 095 649 1,8 0,8 98,6 520
Dotação provisional 502 535 535
Diferenças de consolidação 6 52 48
SALDO CORRENTE -1 903 444 2 347 -1 140 763 -1 584
RECEITAS DE CAPITAL 1 821 2 018 196 10,8 0,3 2 541 720 39,5 0,9 79,4 523
Diferenças de consolidação 0 33 0
DESPESAS DE CAPITAL 5 030 5 271 241 4,8 0,3 6 403 1 374 27,3 1,7 82,3 1 133
Investimento 3 929 4 157 228 5,8 0,3 4 988 1 059 26,9 1,3 83,4 830
Transferências de capital 944 984 39 4,2 0,0 1 062 118 12,4 0,1 92,6 78
Outras despesas de capital 133 62 -71 -53,6 -0,1 215 82 61,8 0,1 28,7 154
Diferenças de consolidação 23 68 139
RECEITA EFETIVA 77 318 80 883 3 565 4,6 4,6 80 875 3 557 4,6 4,6 100,0 -8
DESPESA EFETIVA 82 429 83 692 1 263 1,5 1,5 85 877 3 448 4,2 4,2 97,5 2 185
SALDO GLOBAL -5 111 -2 809 2 302 -5 003 109 -2 194
Por memória:
Receita fiscal 45 191 47 400 2 209 4,9 2,9 46 447 1 256 2,8 1,6 102,1 -953
Contribuições Sociais 18 860 19 766 906 4,8 1,2 19 369 509 2,7 0,7 102,0 -397
Despesa corrente primária 69 170 70 122 952 1,4 1,2 71 189 2 018 2,9 2,4 98,5 1 067
Janeiro-dezembro Ref. Anual
Execução
OE/2017
Variação homólogaContributo
p.p.
Variação homólogaContributo
p.p.
Grau
execução
OE/2017
%
Desvio
OE/2017
M€
II SÉRIE-A — NÚMERO 91______________________________________________________________________________________________________________
154
Página 155
Tabela 9 – Conta consolidada das Administrações Públicas e por subsector (em milhões de euros e em percentagem do PIB)
Fontes: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. | | Notas: i) A informação relativa à CGE/2016 consta do Relatório da Conta
Geral do Estado, exercício de 2016, Vol. I, Quadro 25. ii) A informação relativa à CGE/2017 consta do Relatório da Conta Geral do
Estado, exercício de 2017, Vol. I, Quadro 25. iii) O orçamento para 2017 corresponde à versão aprovada na Assembleia da República,
a qual incorpora as alterações à Proposta de Lei do Orçamento do Estado aprovadas pela Assembleia da República no decurso da
discussão e aprovação da Lei do OE/2017. iv) A taxa de crescimento implícita ao OE/2017 inicial foi calculada face aos valores
apresentados na CGE/2016. v) Os valores ajustados (assinalados a sombreado) excluem os impactos orçamentais dos fatores que
limitam a comparabilidade homóloga identificados na Caixa 3.
Execução % PIB Orç. Inicial % PIB Execução % PIB
Grau de
execução
(%)
Desvios
de
execução
Variação
homólogaTvha (%)
(1) (2) (3) (4)=(3)/(2) (5)=(3)-(2) (6)=(3)-(1) (6)/(1) [(2)-(1)]/(1)
Administrações Públicas
Receita efetiva 78 323 42,0 81 114 41,7 81 137 41,7 100,0 23 2 814 3,6 3,6
Despesa efetiva 82 505 44,2 85 877 44,1 83 692 43,0 97,5 -2 185 1 187 1,4 4,1
Saldo global -4 182 -2,2 -4 763 -2,4 -2 555 -1,3 : 2 208 1 627 : :
Receita efetiva ajustada 77 318 41,5 80 875 41,6 80 883 41,6 100,0 8 3 565 4,6 4,6
Despesa efetiva ajustada 82 429 44,2 85 877 44,1 83 692 43,0 97,5 -2 185 1 263 1,5 4,2
Saldo global ajustado -5 111 -2,7 -5 003 -2,6 -2 809 -1,4 : 2 194 2 302 : :
Administração Central e Segurança Social
Receita efetiva 71 653 38,4 74 270 38,2 74 240 38,1 100,0 -31 2 587 3,6 3,7
Despesa efetiva 76 468 41,0 79 924 41,1 77 087 39,6 96,5 -2 837 620 0,8 4,5
Saldo global -4 815 -2,6 -5 654 -2,9 -2 848 -1,5 : 2 807 1 968 : :
Receita efetiva ajustada 70 647 37,9 74 031 38,0 73 986 38,0 99,9 -45 3 338 4,7 4,8
Despesa efetiva ajustada 76 392 41,0 79 924 41,1 77 087 39,6 96,5 -2 837 695 0,9 4,6
Saldo global ajustado -5 745 -3,1 -5 893 -3,0 -3 102 -1,6 : 2 792 2 643 : :
Estado
Receita efetiva 44 229 23,7 45 770 23,5 45 617 23,4 99,7 -153 1 387 3,1 3,5
Despesa efetiva 50 361 27,0 52 409 26,9 50 403 25,9 96,2 -2 006 41 0,1 4,1
Saldo global -6 132 -3,3 -6 639 -3,4 -4 786 -2,5 : 1 853 1 346 : :
Receita efetiva ajustada 43 018 23,1 45 563 23,4 45 384 23,3 99,6 -179 2 366 5,5 5,9
Despesa efetiva ajustada 49 712 26,7 51 979 26,7 49 973 25,7 96,1 -2 006 261 0,5 4,6
Saldo global ajustado -6 694 -3,6 -6 417 -3,3 -4 589 -2,4 : 1 828 2 104 : :
Serviços e Fundos Autónomos
Receita efetiva 29 093 15,6 30 433 15,6 30 412 15,6 99,9 -21 1 318 4,5 4,6
Despesa efetiva 29 340 15,7 30 539 15,7 30 559 15,7 100,1 20 1 219 4,2 4,1
Saldo global -247 -0,1 -107 -0,1 -147 -0,1 : -41 100 : :
Receita efetiva ajustada 29 398 15,8 30 433 15,6 30 387 15,6 99,8 -46 989 3,4 3,5
Despesa efetiva ajustada 29 265 15,7 30 539 15,7 30 559 15,7 100,1 20 1 294 4,4 4,4
Saldo global ajustado 133 0,1 -107 -0,1 -172 -0,1 : -66 -305 : :
Segurança Social
Receita efetiva 25 712 13,8 26 846 13,8 26 693 13,7 99,4 -153 982 3,8 4,4
Despesa efetiva 24 148 12,9 25 754 13,2 24 607 12,6 95,5 -1 147 460 1,9 6,7
Saldo global 1 564 0,8 1 092 0,6 2 086 1,1 : 994 522 : :
Receita efetiva ajustada 24 963 13,4 26 384 13,6 26 267 13,5 99,6 -117 1 304 5,2 5,7
Despesa efetiva ajustada 24 148 12,9 25 754 13,2 24 607 12,6 95,5 -1 147 460 1,9 6,7
Saldo global ajustado 816 0,4 630 0,3 1 660 0,9 : 1 030 844 : :
Administração Local e Regional
Receita efetiva 10 294 5,5 10 705 5,5 10 584 5,4 98,9 -121 290 2,8 4,0
Despesa efetiva 9 655 5,2 9 814 5,0 10 292 5,3 104,9 477 637 6,6 1,6
Saldo global 633 0,3 891 0,5 293 0,2 : -598 -341 : :
Receita efetiva ajustada 10 294 5,5 10 705 5,5 10 584 5,4 98,9 -121 290 2,8 4,0
Despesa efetiva ajustada 9 655 5,2 9 814 5,0 10 292 5,3 104,9 477 637 6,6 1,6
Saldo global ajustado 639 0,3 891 0,5 292 0,2 : -598 -346 : :
Tx. Cresc.
OE/2017
inicial (%)
20172016 Var. 2016/2017
23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________
155
Página 156
Caixa 3 – Ajustamentos UTAO à execução orçamental das Administrações Públicas,
em Contabilidade Pública
Os dados da execução orçamental com origem no relatório da DGO sobre a CGE, bem como os referenciais
anuais utilizados como ponto de partida para a análise neste capítulo, refletem o comportamento orçamental
das Administrações Públicas. Como tal, incluem o resultado de operações que, pela sua especificidade temporal,
afetam a comparabilidade homóloga dos períodos analisados, com efeito no saldo orçamental ou no nível dos
agregados de receita e despesa que concorrem para a sua formação. A fim de tornar a comparação da
evolução tão fidedigna quanto possível, a UTAO identifica nesta caixa os fatores específicos que influenciaram
essa comparabilidade. A identificação tem por base as diferenças que estes fatores criam nas séries temporais,
com origem em causas diversas, como alterações na metodologia de registo contabilístico, reclassificação de
entidades dentro do sector das Administrações Públicas e medidas administrativas ou de política com caráter
único ou temporário, como a transferência extraordinária do Orçamento do Estado para Segurança Social ou
Plano Especial de Redução ao Endividamento do Estado (PERES). A capacidade da UTAO para identificar estes
fatores e promover as consequentes alterações nos valores nos períodos afetados, bem como nos referenciais
anuais, é condicionada pelo conhecimento dos fatores, pela existência de informação quantitativa de base, pela
expressão material dos montantes em causa e pelas possibilidades de desagregação por subsector e classes
económicas.
A tabela seguinte apresenta os ajustamentos efetuados à conta das Administrações Públicas no biénio 2016–2017, identificando-se o subsector envolvido e o valor da respetiva receita ou despesa. Os valores negativos indicam
que se trata de um ajustamento com impacto negativo no saldo do subsector, enquanto valores positivos
correspondem a impacto positivo. Segue-se ao quadro a explicação dos ajustamentos nele indicados.
Tabela 9 – Ajustamentos ao saldo das Administrações Públicas
(milhões de euros)
Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Notas: (*) Operações sem impacto no saldo global das administrações públicas, por se tratar
de transferências que consolidam dentro do perímetro, mas com impacto no nível de receita e/ou despesa de cada um dos
subsectores.
(1) Exclusão das transferências extraordinárias do OE para a Segurança Social, em 2016 e 2017, sendo que se
efetuam transferências mensais do subsector Estado para a Segurança Social.
(2) Correção contabilística da receita da ADSE no sentido de garantir a comparabilidade entre 2016 e 2017. A Lei
do OE/2017 determinou que a receita é registada em vendas de bens e serviços, enquanto até 2016 a receita foi
registada em contribuições sociais.
(3) Exclusão da receita proveniente de restituições do orçamento da União Europeia a Portugal para 2016 e 2017.
(4) As transferências do Fundo Social Europeu (FSE) para a Segurança Social e a respetiva aplicação em despesa
com ações de formação profissional e outros subsídios correntes são ajustadas no sentido de assegurar o
cumprimento do princípio daneutralidade dos fundos comunitários.
2016 2017
Saldo global não ajustado -4 182 -2 555 -4 763
Ajustamentos c/efeito negativo no saldo:
Transf. Extraordinária do OE para a Seg. Social (*) (1) Seg. Social Receita -650 -430 -430
Receita da ADSE: uniformização contabilística (2) Estado Receita -573 0 0
Restituições relativas à contribuição para a União Europeia (3) Estado Receita -115 85 0
Transferências FSE (4) Seg. Social Receita/Despesa -46 4 -32
Receita de ISP e de Imposto sobre o tabaco: alteração dos valores de janeiro de 2016 (5) Estado Receita -149 0 0
Receita da contribuição para o audiovisual: uniformização contabilística (6) SFA Receita -176 -25 0
Plano Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES) (7) Estado Receita -443 0 -100
Plano Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES) (7) Seg. Social Receita -52 0 0
Reavaliação de ativos (8) Estado Receita -107 -107 -107
Receita de IRC decorrente de transações financeiras de uma empresa privada (9) Estado Receita 0 -235 0
Correção contabilística da receita do Fundo de Contragarantia Mútuo (10) SFA Receita -92 0 0
Ajustamentos c/efeito positivo no saldo:
Transf. Extraordinária do OE para a Seg. Social (*) (1) Estado Despesa 650 430 430
Receita da ADSE: uniformização contabilística (2) SFA Receita 573 0 0
Receita da contribuição para o audiovisual: uniformização contabilística (6) Estado Receita 176 25 0
Correção contabilística da despesa do Fundo de Contragarantia Mútuo (10) SFA Despesa 76 0 0
Efeito líquido dos ajustamentos -929 -254 -239
Saldo global ajustado -5 111 -2 809 -5 003
(*) Sem impacte no saldo global da APs, porque se trata de transferências que consolidam no perímetro.
OE/2017Subsetor Âmbito
Janeiro - dezembro
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(5) Exclusão do valor da revisão em alta efetuada sobre o mês de janeiro de 2016 no âmbito do imposto sobre
produtos petrolíferos e energéticos (ISP) e imposto sobre o tabaco. Esta alteração foi efetuada pela Autoridade
Tributária aquando da divulgação dos dados acumulados para o período janeiro-abril de 2016 relativos ao ISP e
ao imposto sobre o tabaco no montante total de 149,1 M€. De acordo com a Autoridade Tributária, esta alteração deveu-se aos efeitos decorrentes do Despacho n.º 86/2016-XXI de 29 de abril, o qual permitiu a revisão em alta da
receita do mês de janeiro de 2016. O referido Despacho de abril revogou o anterior Despacho n.º 13/2015-XXI de
29 de dezembro que determinava a inclusão da receita dos primeiros dias de janeiro enquanto receita do ano
2015 devido à tolerância de ponto do dia 31 de dezembro.
(6) Correção contabilística relativa à contribuição para o audiovisual no sentido de garantir a comparabilidade
homóloga e a comparabilidade face ao objetivo anual. A Lei do OE/2017 e a Lei do OE/21016 determinaram que
a receita da contribuição para o audiovisual é registada como imposto indireto do subsector Estado, sendo
posteriormente efetuada a respetiva transferência corrente para a RTP. No entanto, verifica-se que na execução
de 2016 e nos meses iniciais de 2017 a classificação contabilística apresenta-se desconforme com a definida nas
leis do OE, tendo-se mantido a mesma classificação que vigorou até ao ano 2015 (i.e. a execução da receita
relativa à contribuição para o audiovisual foi registada como taxas sobre a energia em 2016 e durante os meses
iniciais de 2017).
(7) Exclusão da receita fiscal e contributiva no âmbito do Plano Especial de Redução do Endividamento ao Estado
(PERES) no subsector Estado e no subsector da Segurança Social.
(8) Exclusão do montante de receita de IRC no âmbito do regime de reavaliação de ativos.
(9) Exclusão de uma receita de IRC no montante de 235 M€ na execução de 2017 decorrente de operações financeiras de uma única empresa.
(10) Exclusão da receita de capital e consequente despesa em transferências correntes do Fundo de
Contragarantia Mútuo em 2016 visto que tinha sido incorretamente classificada no ano 2016 como receita/despesa
efetiva.
3.4. Utilização de dotações para cobertura de riscos orçamentais
34 A dotação provisional, as dotações centralizadas, as cativações e a reserva orçamental constituem instrumentos de gestão do Ministério das Finanças, destinados a fazer face a riscos orçamentais e
adequar a execução aos objetivos de consolidação orçamental. Nesta secção, analisam-se os
instrumentos de gestão orçamental definidos legalmente como sendo da esfera de competência do
Ministério das Finanças, destinados a fazer face aos riscos emergentes da execução orçamental,
adequando a cada momento as necessidades às disponibilidades, mas respeitando o nível de
consolidação orçamental pretendido, considerando-se para este efeito a dotação provisional, as
dotações centralizadas, as cativações e a reserva orçamental. No ano de 2017, estes instrumentos
totalizaram 2946 M€, com uma utilização de 2256 M€, encontrando-se detalhados por natureza,
dotação inicial e montante utilizado no Gráfico 17. Considerando o seu peso na despesa, as suas
dotações representaram 3,4% do orçamento inicial (ajustado) e a utilização de verbas decorrentes
ascendeu a 2,7% da despesa efetiva paga.
Gráfico 17 – Dotações orçamentais e sua utilização para cobertura de riscos (milhões de euros)
Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO e Relatório da CGE/2017. | Nota: i) As cativações iniciais são as previstas na Lei do OE/2017
e no DLEO/2017. São excluídos deste cálculo as cativações adicionais decorrentes de alterações orçamentais que reforçam rubricas
sujeitas a cativação. ii) O valor 433,6 M€ da reserva orçamental é superior ao que consta na CGE/2017 (429,9 M€). O valor considerado pela UTAO inclui a reserva orçamental de todos os organismos da Administração Central, incluindo as entidades
legalmente excecionadas.
282
1 049
300
70
17
3
535
434
1 474
300
100
100
3
535
0 250 500 750 1 000 1 250 1 500 1 750
Reserva orçamental
Cativações
Regularização de passivos não financeiros da Adm.Central
Sustentabilidade do setor da saúde
Contrapartida publica nacional global
Orçamento participativo Portugal
Dotação provisional
Dotação inicial Dotação utilizada
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35 No ano de 2017, o conjunto da dotação provisional e das dotações centralizadas ascendeu a 1038 M€, tendo sido utilizados 925 M€ durante a execução. Estas dotações constituem capitais geridos
centralmente pelo Ministério das Finanças, destinados a serem reafetas a outros programas orçamentais
durante a execução orçamental, em função da avaliação técnica e política das necessidades
sectoriais e dos objetivos da política orçamental. A dotação provisional constitui o exemplo mais
conhecido deste instrumento de gestão orçamental, destinando-se a fazer face a despesas
imprevisíveis, urgentes e inadiáveis, cuja existência constitui uma obrigatoriedade definida na LEO.1 No
ano de 2017, a dotação provisional ascendeu a 535 M€, tendo sido totalmente utilizada. Neste ano,
foram ainda criadas as dotações centralizadas destinadas a enfrentar riscos específicos, finalidades
definidas na Lei do OE/2017: (1) Orçamento participativo Portugal; (2) Contrapartida pública nacional
global; (3) Regularização de passivos não-financeiros da Administração Central; e (4) Sustentabilidade
do sector da saúde. As dotações centralizadas totalizaram 503 M€, tendo sido reafectados 390 M€ para
o programa orçamental da Saúde, a que corresponde um grau de utilização de 77,5%. Abaixo deste
nível médio de utilização destacam-se duas dotações. O capital para assegurar o quarto objetivo
(Sustentabilidade da saúde), designadamente com o propósito de mitigar os efeitos sobre os
orçamentos das entidades do SNS relativos à introdução da taxa sobre bebidas com açúcar), não foi
totalmente consumido (apenas 69,8%). O capital para cobrir riscos de insuficiência na contrapartida
pública nacional (do financiamento dos projetos de investimento público contratadas no âmbito do
Portugal 2020) teve uma taxa de utilização de apenas 16,9%. Finalmente, dá-se conta que o programa
da saúde foi aquele que maior reforço teve durante o ano proveniente do conjunto “dotação
provisional + dotação centralizada”: dos 925 M€ utilizados, 533 M€ destinaram-se à saúde.
36 A dotação provisional foi afetada integralmente, destinando-se cerca de dois terços ao reforço de despesas com o pessoal do Ministério da Educação e o do restante ao Serviço Nacional de Saúde. O
reforço da dotação orçamental sectorial por contrapartida da dotação provisional, no montante total
de 535 M€ (Tabela 10) foi afeta às despesas com pessoal do programa orçamental P011—Ensino Básico
e Secundário e Administração Escolar (355,2 M€), às transferências correntes para Serviços e Fundos
Autónomos do programa P013—Saúde (163,2 M€) e às transferências de capital do programa
P009— Cultura (3,0 M€). As transferências para a saúde tiveram como destino final a aquisição de bens
e serviços (150,6 M€), nomeadamente a redução dos pagamentos em atraso das entidades integradas
no Serviço Nacional de Saúde, o pagamento de encargos decorrentes de parcerias público-privadas,
e em menor grau, a viabilização de investimentos cofinanciados por fundos europeus no Centro
Hospitalar Lisboa Central, sendo o remanescente afeto ao pagamento de despesas com o pessoal
(12,6 M€). Numa abordagem por programa, verifica-se que dois programas absorvem 96,9% desta
dotação: o P011—Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar (66,4%) e o P013—Saúde de 30,5%.
Numa abordagem por natureza, os gastos com pessoal representam 71,3% do total e a aquisição de
bens e serviços 28,1%.
1 A Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto (LEO), republicada pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho, 8ª alteração à LEO, prevê, no n.º 5 do
artigo 8.º, a obrigatoriedade de uma “dotação provisional destinada a fazer face a despesas não previsíveis e inadiáveis”, inscrita no
orçamento do Ministério das Finanças.
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Tabela 10 – Afetação da dotação provisional por programa orçamental e classificação económica
(em milhões de euros)
Fonte: Sistemas aplicacionais e mapas de alterações orçamentais publicados pela DGO.
37 As cativações e a reserva orçamental constituem instrumentos de gestão que reduzem a dotação utilizável pelos serviços e representaram 2,2% do teto de despesa autorizado pelo Parlamento no
OE/2017, permanecendo cativa 0,7% da despesa efetiva paga em 2017. As cativações constituem
retenções de verbas do orçamento de despesa aprovado pelo parlamento e, do ponto de vista legal,
podem ser introduzidas na Lei do OE, em Decreto-Lei de Execução Orçamental (DLEO) ou noutro ato
legal específico. Traduzem-se na redução da dotação utilizável pelos serviços e organismos. A libertação
destes montantes — descativação — é sujeita à autorização do Ministro das Finanças, em função da
evolução da execução orçamental e das necessidades de financiamento, constituindo, assim, mais um
instrumento do Ministério das Finanças para facilitar o cumprimento das metas orçamentais pretendidas.
No ano de 2017, as cativações foram definidas na Lei do OE2 e no DLEO3, tendo incidido sobre rubricas
de aquisição de bens e serviços e sobre o crescimento da despesa face à (dotação inicial) do ano
anterior, nas rubricas de pessoal, aquisição de bens e serviços, transferências para fora do universo das
Administrações Públicas, outras despesas correntes e projetos. O total de cativações iniciais ascendeu
a 1474 M€, permanecendo cativos 425 M€ no encerramento da conta. A reserva orçamental acresce
às cativações, correspondendo o seu valor a 2,5% dos orçamentos dos organismos da Administração
Central,4 com um valor inicial de 434 M€, permanecendo por utilizar 151 M€ no final da execução (Tabela
11). Quando considerados em conjunto e em termos relativos, a cativação inicial decorrente destes
instrumentos representa 2,2% da despesa (ajustada) autorizada no OE/2017, tendo sido alcançada uma
poupança final de 0,7% face à despesa efetiva (ajustada). A partir de maio de 2018 o detalhe das
cativações desagregadas por ministério, programa e medida integra a informação sobre a execução
orçamental a ser enviada trimestralmente pelo Governo à Assembleia da República.
2 O Orçamento do Estado de 2017 foi publicado na Lei n.º 42/2016 de 28 de dezembro.
3 O Decreto-Lei de Execução Orçamental de 2017 foi publicado no Decreto-Lei n.º 25/2017, de 3 de março.
4 A Circular Série A n.º 1384 – Instruções para a preparação do Orçamento do Estado para 2017, aprovadas por despacho do
Secretário de Estado do Orçamento, em julho de 2016, prevê que “Na elaboração dos orçamentos, deve ser considerada uma reserva
no valor de 2,5% do orçamento (atividades e projetos)”. Esta obrigatoriedade não se encontra prevista na Lei de Enquadramento
Orçamental.
Programas
P001 - Órgãos de Soberania 0,8 0,0 0,8
P002 - Gov ernação 0,0
P003 - Representação Externa 0,0
P004 - Finanças 0,0
P005 - Encargos da Dív ida
(Juros)0,0
P006 - Defesa 0,0
P007 - Segurança Interna 0,0
P008 - Justiça 0,0
P009 - Cultura 3,0 3,0
P010 - Ciência, Tecnologia e
Ensino Superior6,0 0,0 0,0 6,0
P011 - Ensino Básico e
Secundário e Administração
Escolar
355,0 355,0
P012 - Trabalho, Solidariedade e
Segurança Social0,0
P013 - Saúde 12,6 150,6 0,0 0,0 163,2
P014 - Planeamento e
Infraestruturas1,1 0,0 0,0 1,1
P015 - Economia 0,0
P016 - Ambiente 0,0
P017 - Agricultura, Florestas e
Desenv olv imento Rural6,0 0,0 0,0 6,0
P018 - Mar 0,0
Despesa efetiva 381,4 150,6 0,0 0,0 0,0 0,0 3,0 0,0 535,0
Despesas
com
pessoal
Transferências
correntes
Aquisição
de bens e
serviços
Total
Outras
despesas
correntes
InvestimentoTransferências
de capital
das quais:
t ransferências
para a
administ ração
central
das quais:
t ransferências
para a
administ ração
central
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Tabela 11 –Reserva orçamental por programa
(em milhões de euros)
Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO e Relatório da CGE/2017. | Nota: O valor 433,6 M€ de reserva orçamental inicial é superior ao que
consta da CGE/2017 (429,9 M€). O valor considerado pela UTAO inclui a reserva orçamental de todos os organismos da Administração Central,
incluindo as entidades legalmente excecionadas.
38 A análise conjunta da utilização dos instrumentos de gestão centralizada do Ministério das Finanças (dotação provisional, dotações centralizadas, cativações e reserva orçamental) face aos desvios na
despesa efetiva, por natureza, na Tabela 12, permite uma melhor avaliação dos seus efeitos sobre a
execução orçamental do ano de 2017. Permite concluir o seguinte:
• A dotação não utilizada dos instrumentos para fazer face a riscos orçamentais totalizou 690 M€
em 2017, representando cerca de 31,5% do desvio total da despesa efetiva face ao OE/2017
(2185 M€).
• As despesas com pessoal das Administrações Públicas apresentaram um desvio de + 0,4 p.p.
(Gráfico 15), ultrapassando o referencial do OE/2017 em 362 M€, tendo sido reforçadas em
381 M€ (1,9% da dotação inicial), com recurso à dotação provisional. Este reforço absorveu
71,3% da utilização desta dotação destinada a fazer face a despesas não previstas, dos quais
66,4% foram destinados ao P011—Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar. Não se
trata de uma situação restrita ao ano de 2017, uma vez que no ano de 2016 esta utilização
ascendeu a 52,3% e em 2015 a 53,2%, pelo que indicia uma sub-orçamentação persistente das
despesas com pessoal no Ministério da Educação.
• A execução da rubrica de aquisição de bens e serviços situou-se 146 M€ (– 0,2 p.p., Gráfico 15)
abaixo do previsto. No entanto, beneficiou de um reforço de 520 M€ com recurso às dotações
geridas pelo Ministério das Finanças (dotações centralizadas e dotação provisional),
integralmente destinadas ao P013—Saúde, e de descativações de 502 M€ nos restantes
Programas orçamentais. Estas operações totalizam um acréscimo de dotação disponível de
1023 M€ e representam no seu conjunto 34,7% da dotação inicial e a maior utilização destes
instrumentos de gestão centralizada. O reforço orçamental de 520 M€ traduz um acréscimo de
4,3% da despesa inicialmente prevista na rubrica, mas o seu peso ascende a 10% no programa
da saúde. Merece ainda relevo a importância relativa de verbas sob gestão centralizada do
Ministério das Finanças, que no início da execução totalizam 1164 M€. Este valor representa 9,7%
da dotação inicial desta rubrica no OE/2017 e ascende a 40% do total da dotação disponível
para fazer face a riscos orçamentais. Conclui-se que a dotação para aquisição de bens e
serviços parece adequada no seu conjunto, mas permanecendo sub-orçamentada a área da
Programas
P001 - Órgãos de
Soberania5,6 1,0 4,6 82,1
P002 - Governação 3,2 2,7 0,5 15,9
P003 - Representação
Externa6,9 0,6 6,2 90,9
P004 - Finanças 25,1 23,0 2,2 8,6
P005 - Encargos da Dívida
(Juros)0,0 0,0 0,0 0,0
P006 - Defesa 41,2 34,9 6,3 15,3
P007 - Segurança Interna 44,6 2,8 41,8 93,8
P008 - Justiça 32,7 0,7 32,1 98,0
P009 - Cultura 5,2 3,5 1,6 31,6
P010 - Ciência, Tecnologia
e Ensino Superior8,9 0,2 8,7 97,3
P011 - Ensino Básico e
Secundário e
Administração Escolar
122,5 8,0 114,6 93,5
P012 - Trabalho,
Solidariedade e Segurança
Social
23,9 20,9 3,0 12,5
P013 - Saúde 22,4 9,1 13,3 59,2
P014 - Planeamento e
Infraestruturas55,5 19,3 36,2 65,2
P015 - Economia 8,1 8,1 0,0 0,0
P016 - Ambiente 23,1 11,8 11,3 48,9
P017 - Agricultura, Florestas
e Desenvolvimento Rural4,4 4,4 0,0 0,6
P018 - Mar 0,2 0,2 0,0 0,0
Despesa efetiva 433,6 151,2 282,4 65,1
Reserva
orçamental
inicial
Reserva
orçamental
não
utilizada
Reserva
orçamental
utilizada
Grau de
utilização
da reserva
orçamental
(%)
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saúde, com um peso muito expressivo de recurso a verbas de gestão centralizada no Ministério
das Finanças.
• A execução do investimento quedou-se 830 M€ abaixo do objetivo do OE/2017, com um desvio
de 1,0 p.p. (Gráfico 15), que traduz uma taxa de execução de 83,4% e tem reflexos no baixo
grau de utilização (16,9%) do capital destinado a assegurar a contrapartida pública nacional
(no financiamento dos projetos de investimento público contratadas no âmbito do Portugal
2020) e se relaciona com a fraca cobrança de receita de capital (79,4%).
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161
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Tabela 12 – Dotações orçamentais para cobertura de riscos: dotação inicial, utilização e poupanças, por classificação económica
(em milhões de euros)
Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO e Relatório da CGE/2017. | Notas: (1) As cativações consideradas excluem as que recaem sobre ativos financeiros, no valor total de 1,5 M€ porque a análise que aqui se pretende
efetuar é sobre a despesa efetiva. É este facto que justifica a diferença no valor das cativações entre esta tabela e o Gráfico 17. (2) O valor 433,6 M€ de reserva orçamental inicial é superior ao que consta da CGE/2017
(429,9 M€). O valor considerado pela UTAO inclui a reserva orçamental de todos os organismos da Administração Central, incluindo as entidades legalmente excecionadas.
Dotação
inicial
Reclassifica
ção dotação
utilizada
Dotação
não
utilizada
Dotação
inicial
Reclassifica
ção dotação
utilizada
Dotação
não
utilizada
Cativações
decorrente
Lei OE e
DLEO
Descativaçõ
es
Cativações
subsistente
s
Reserva
orçamental
inicial
Reserva
orçamental
utilizada
Reserva
orçamental
não
utilizada
Dotação
inicial
Reclassificaç
ão dotação
utilizada
Dotação não
utilizada
(1) (2)(3)=
(2)-(1)
(4)=(3)/(1)*10
0(5) (6) (7) (8) (9) (10) (11) (12)
(13)=(11)-
(12)(14) (15) (16)
(14)=(5)+(8)
+(11)+(14)
(15)=(6)+(9)+
(12)+(15)
(16)=(7)+(10
)+(13)+(16)
Despesas com pessoal 19 797,6 20 159,4 361,8 1,8 381,4 242,8 171,9 70,9 242,8 553,3 70,9
Aquisição de bens e serviços 12 009,8 11 864,2 -145,6 -1,2 150,6 400,0 369,8 30,2 764,4 502,1 262,3 1 164,4 1 022,5 292,5
Juros e outros encargos 8 285,2 8 299,6 14,4 -0,2 10,9 0,0 10,9 10,9 0,0 10,9
Transferências correntes 36 094,9 35 574,7 -520,2 1,4 0,0 0,8 0,0 0,8 64,0 45,1 18,9 64,8 45,1 19,7
Subsídios 1 446,4 945,9 -500,5 34,6 0,0 0,0 0,0
Outras despesas correntes 1 256,7 990,7 -266,0 21,2 122,4 100,8 21,6 433,6 282,4 151,2 556,0 383,2 172,8
Dotação provisional 535,0 535,0 0,0 0,0 535,0 535,0 0,0 0,0
Investimento 4 987,5 4 157,3 -830,2 16,6 102,3 19,2 83,1 233,4 202,4 31,0 335,7 221,6 114,1
Transferências de capital 1 061,8 983,7 -78,1 7,4 3,0 33,5 25,3 8,2 33,5 28,3 8,2
Outras despesas de capital 215,3 61,7 -153,6 71,3 1,4 1,4 0,0 1,4 1,4 0,0
Diferenças de consolidação 187,1 119,8 -67,3 0,0 0,0 0,0
DESPESA EFETIVA 85 877,4 83 692,0 -2 185,4 2,5 535,0 535,0 0,0 503,0 389,0 114,0 1 472,8 1 049,0 423,8 433,6 282,4 151,2 2 944,4 2 255,4 689,0
Cativações Reserva orçamental Total
Dotações para cobertura de riscos orçamentais
OE/2017
Difª face objetivo
Dotação Provisional Dotações Centralizadas
Execução
2017M€ %
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Página 163
4. Dívida financeira
39 Este capítulo apresenta a evolução da dívida pública segundo dois conceitos: dívida direta e dívida de Maastricht. A dívida direta do subsector Estado é apurada pela Agência de Gestão da Tesouraria e
da Dívida Pública — IGCP, E.P.E. (IGCP), enquanto a dívida pública na ótica de Maastricht é apurada
pelo Banco de Portugal de acordo com a legislação comunitária e critérios estatísticos do Eurostat. Os
dois conceitos diferem em três planos: âmbito sectorial, nível de consolidação e contabilização dos juros
dos Certificados de Aforro. Assim: i) a dívida direta inclui apenas a dívida do subsector Estado, enquanto
a dívida de Maastricht inclui todos os subsectores do universo das Administrações Públicas; ii) a dívida
direta é não consolidada dentro do subsector Estado, enquanto a dívida de Maastricht exclui os passivos
financeiros emitidos por subsectores das Administrações Públicas que sejam detidos por subsectores das
Administrações Públicas; iii) a dívida direta do Estado inclui os juros de juros dos Certificados de Aforro,
os quais são excluídos na ótica de Maastricht.5 Deve salientar-se que ambos os conceitos de dívida
pública ignoram as responsabilidades não-financeiras assumidas pelas Administrações Públicas. Por esta
razão, e para permitir aos leitores uma visão mais abrangente da dívida pública, este relatório apresenta
no Cap. 5 a dívida não-financeira, na qual avulta a dívida a fornecedores de bens e serviços.
4.1. Dívida direta do Estado
40 Em 2017, prosseguiu a recomposição no stock da dívida direta já observada no ano anterior, aumentando o peso da dívida titulada a médio e longo prazo e da dívida pública detida pelas famílias,
por contrapartida de uma redução no peso da dívida às organizações internacionais. A gestão da dívida
direta pelo IGCP acontece ao abrigo dos princípios do rigor e da eficiência definidos na Lei-Quadro da
Dívida Pública (Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro). A dívida direta é essencialmente constituída (ver Tabela
13) por dívida titulada, dívida a retalho detida pelo sector institucional famílias e dívida detida pelas
instituições internacionais no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF).6
Relativamente à dívida titulada, em 2017 verificou-se um aumento das responsabilidades com
maturidade de médio e longo prazos, por contrapartida de uma pequena redução na dívida de curto
prazo. Em 2017, o IGCP emitiu dívida pública fundada de Obrigações do Tesouro, essencialmente com
maturidades de 5 e 10 anos, refletindo-se na maturidade média de 7,8 anos para as novas emissões.7
Quanto à dívida não titulada, assistiu-se à continuidade do aumento do stock de dívida pública detido
pelo sector institucional das famílias, sendo que o aumento do montante dos Certificados do Tesouro foi
superior à redução do stock dos Certificados de Aforro.8 De acordo com o relatório anual do IGCP, a
maturidade média da dívida em 2017 foi de 8,1 anos, mantendo-se em linha com a do ano anterior.
Excluindo os empréstimos do PAEF, a maturidade média da dívida desceu ligeiramente de 6,5 para 6,4
anos.
5 Mais pormenores metodológicos na Secção 2.2 da fonte “Banco de Portugal (2016), Estatísticas das administrações públicas,
Suplemento ao Boletim Estatístico, n.º 2, junho”. Consult. 15 Jan 2019 em www.bportugal.pt.
6 A dívida pública pode ser desagregada pelos seguintes instrumentos: numerário e depósitos, empréstimos e títulos. A dívida titulada
pode ser transacionada/transferida para outros investidores. Os Certificados de Aforro e do Tesouro pertencem à categoria
“numerário e depósitos”. 7 De acordo com a Lei Quadro da Dívida Pública (Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro), a dívida fundada corresponde à dívida contraída
num determinado ano que será amortizada integralmente num exercício orçamental subsequente ao exercício no qual foi gerada. 8 A Resolução do Conselho de Ministros n.º 157-D/2017, de 26 de outubro, determinou a suspensão de novas subscrições de Certificados
do Tesouro Poupança Mais (CTPM) após 30 de outubro de 2017, e procedeu à criação, em substituição, do novo produto de
poupança denominado por Certificados do Tesouro Poupança Crescimento (CTPC).
23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________
163
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Tabela 13 – Dívida direta do subsector Estado
(milhões de euros)
Fontes: CGE/2017, relatório anual do IGCP referente a 2017 e cálculos da UTAO.
41 Em 2017, verificou-se uma melhoria na notação de crédito atribuída por duas das principais agências de rating, tendo ambas subido o nível da dívida pública portuguesa para a categoria de
investimento. No dia 15 de setembro, a agência Standard & Poor’s alterou o rating da dívida pública
portuguesa de longo prazo, de BB+ para BBB-, com perspetiva estável, o que significa que esta passou
de um grau especulativo para um grau de investimento. De referir que a decisão desta alteração foi
fundamentada na melhoria das previsões de crescimento económico para Portugal durante o período
2017–2020, nos progressos na redução do défice orçamental, bem como na diminuição do risco de uma
deterioração acentuada das condições externas de financiamento. Posteriormente, no dia 15 de
dezembro, a agência Fitch subiu a notação de crédito da dívida soberana portuguesa de longo prazo,
de BB+ para BBB com perspetiva estável, passando assim a ser classificada com nível de investimento.
42 Na ótica da contabilidade pública, a receita líquida de passivos financeiros obtida pelo subsector Estado teve como principal finalidade o financiamento da despesa com ativos financeiros, destacando-
se a recapitalização da Caixa Geral de Depósitos. O subsector Estado obteve financiamento no
montante de 9946 M€ (Tabela 14), o qual teve como finalidade principal o financiamento da despesa
com ativos financeiros (6444 M€) e do saldo global negativo do subsector (–4786 M€). De referir que a
despesa com ativos financeiros teve como principal componente a recapitalização da Caixa Geral de
Depósitos (2500 M€), as dotações de capital da PARCAIXA (499 M€) e da Infraestruturas de Portugal
(880 M€), bem como a recapitalização de hospitais (500 M€). No âmbito da receita de ativos financeiros
(1284 M€), destaca-se o montante de 700 M€ relativo ao reembolso antecipado pelo banco Millennium
BCP dos instrumentos híbridos de capital Core Tier 1.
Tabela 14 – Restrição orçamental do subsector Estado, em contabilidade pública (milhões de euros)
Fontes: CGE/2017 e cálculos da UTAO. | Nota: O conceito “restrição orçamental do
subsector Estado em contabilidade pública” está explicado no relatório sobre o
Acompanhamento do financiamento da economia e da dívida pública de
28/11/2018, parágrafo 15.
2015 2016 2017 2016 2017 2016 2017 2016 2017
Titulada 129 959 140 899 150 157 59,6 63,0 8,4 6,6 10 939 9 258
Curto prazo 20 721 20 413 20 103 8,6 8,4 -1,5 -1,5 - 309 - 310
Médio e longo prazo 109 238 120 486 130 054 51,0 54,6 10,3 7,9 11 248 9 568
Não titulada 23 948 27 428 31 051 11,6 13,0 14,5 13,2 3 480 3 622
Certificados de Aforro 12 793 12 922 11 941 5,5 5,0 1,0 -7,6 128 - 981
Certificados do Tesouro 7 926 11 281 15 033 4,8 6,3 42,3 33,3 3 355 3 752
Outra 3 228 3 225 4 077 1,4 1,7 -0,1 26,4 - 3 851
PAEF 72 455 67 956 57 056 28,8 23,9 -6,2 -16,0 -4 500 -10 900
Dívida direta total 226 363 236 283 238 263 100,0 100,0 4,4 0,8 9 920 1 980
Por memória: - - 0 0
Transaccionável 124 261 135 622 145 512 57,4 61,1 9,1 7,3 11 361 9 891
Não Transaccionável 102 102 100 661 92 751 42,6 38,9 -1,4 -7,9 -1 441 -7 910
Euro 201 154 215 592 228 996 91,2 96,1 7,2 6,2 14 438 13 404
Não euro 25 209 20 691 9 267 8,8 3,9 -17,9 -55,2 -4 518 -11 424
Contas margem 2 106 2 108 528 0,9 0 0,1 -74,9 2 -1 580
Variação anual
(M€)
Stock em 31 de dezembro
(M€)
Variação anual
(%)
Peso na dívida direta
(%)
CGE/2016 CGE/2017Variação
anual 2017
1. Receita líquida proveniente de passivos
financeiros (2+8)8260 9946 1686
2. Saldo global -6132 -4786 1346
3. Despesa com ativos financeiros (4+5+6) 3112 6444 3332
4. Empréstimos médio/longo prazo 1104 1192 88
5. Dotações de Capital 1943 5179 3235
6. Outros 65 73 8
7. Receita de ativos financeiros 984 1284 300
8. Despesa líquida com ativos financeiros (3-7) 2128 5160 3032
II SÉRIE-A — NÚMERO 91______________________________________________________________________________________________________________
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43 O art.º 118.º da Lei do OE/2017 determinou que o limite máximo de receita líquida proveniente de passivos financeiros no ano em apreço seria 9350 M€ para a Administração Central, o qual foi cumprido
durante a execução. A Lei de Enquadramento Orçamental determina que ao limite inscrito na Lei do
OE/2017: 1) é deduzido o saldo de financiamento que transitou do ano anterior (Tabela 15), quer do
subsector Estado quer do subsector dos Serviços e Fundos Autónomos; 2) é adicionado 50% do pré-
financiamento das amortizações de dívida fundada a concretizar no ano seguinte.9 Com efeito, ao
limite de 9350 M€ é deduzido o saldo de financiamento do ano 2016 da Administração Central e
adicionado 50% do montante de amortizações de dívida fundada para 2018. Relativamente à receita
líquida proveniente de passivos financeiros (Tabela 16), o montante apurado na CGE/2017 foi de
1433 M€, situando-se abaixo do limite de 6610 M€ implícito à Lei do OE/2017 (Tabela 15). Além disso, o
montante de receita líquida proveniente de passivos financeiros, excluído do pré-financiamento para
2018, situou-se em – 7480 M€, ficando abaixo do limite – 5414 M€ implícito à Lei do OE/2017.
44 Adicionalmente, a Lei do OE/2017 (n.º 5) do art.º 118.º) também definiu que ao limite 9350 M€ acresce o montante necessário para o aumento do capital social no âmbito do processo de
recapitalização da Caixa Geral de Depósitos, no montante de 2700 M€ em contabilidade pública.
Devido ao tratamento diferenciado desta operação, este valor não consta da Tabela 15 nem da Tabela
16, mas encontra-se analisado no âmbito da restrição orçamental do subsector Estado (parágrafo 42).
Tabela 15 – Decomposição do limite máximo de receita líquida proveniente de passivos financeiros
(milhões de euros)
Fonte: CGE/2017.
Tabela 16 – Cálculo da receita líquida proveniente de passivos financeiros
(milhões de euros)
Fonte: CGE/2017.
4.2. Dívida de Maastricht por subsector
45 O rácio da dívida pública segundo o conceito de Maastricht situou-se em 124,8% do PIB no final de 2017, refletindo uma descida de 4,4 p.p. face ao final de 2016. Este resultado foi determinado
essencialmente pelo efeito dinâmico entre a taxa de juro e o crescimento do PIB nominal, bem como
pelo ajustamento défice-dívida. De referir que os dados publicados na CGE/2017 para o saldo
orçamental diferem dos divulgados posteriormente pela autoridade estatística nacional (Tabela 17). As
divergências essenciais situam-se no valor do PIB (denominador dos rácios naquele quadro) e na
classificação contabilística da operação de recapitalização da Caixa Geral de Depósitos. Os dados
mais recentes foram publicados em dezembro de 2018 e estão disponíveis nas Contas Nacionais
Trimestrais por Sector Institucional publicadas pelo INE. O PIB nominal foi revisto pelo INE em setembro de
2018 para os anos relativos a 2016 e 2017, nos montantes de 986 M€ e 1541 M€, respetivamente. Quanto
ao saldo primário, importa notar que a fonte do Ministério das Finanças para a CGE/2017 não reconhece
a operação de recapitalização do banco público, no valor de 3944 M€ (cerca de 2% do PIB), como
despesa orçamental (em rigor, despesa efetiva), mas sim como uma aplicação financeira. Para o INE,
que é a autoridade estatística competente para o apuramento da conta das Administrações Públicas
em contabilidade nacional, aquela operação foi classificada como despesa de capital e, portanto,
encontra-se refletida no saldo orçamental em contabilidade nacional (2% do PIB). Relativamente à
composição da dívida de Maastricht, os dois instrumentos com maior peso em 31 de dezembro de 2017
9 De acordo com o art.º 16.º-A da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho (normas
mantidas em vigor, nos termos do n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro).
1. Limite inscrito no OE/2017 (artigo 118.º) 9 350
Saldo de financiamento transitado de 2016
2. Estado 6 777
3. SFA 7 987
4. Limite máximo da receita líquida
proveniente de passivos financeiros,
excluindo pré-financiamento para 2018 (1-2-3)
-5 414
Amortizações fundadas da dívida direta a
realizar em 2018 (excluindo dívida à AC)
5. Estado 22 102
6. SFA 1 945
7. Limite máximo da receita líquida
proveniente de passivos financeiros, incluindo
pré-financiamento do ano 2018 (4+50%*(5+6))
6 610
1. Receita líquida proveniente de passivos financeiros em 2017
no subsector Estado 1 666
2. Receita líquida proveniente de passivos financeiros: Estado
face a outras entidades da AC-1 633
3. Receita líquida proveniente de passivos financeiros do
Estado, excluindo dívida à AC (1-2)3 299
4. Receita líquida proveniente de passivos financeiros dos SFA,
excluída dívida à AC-1 866
5. Receita líquida proveniente de passivos financeiros,
incluindo pré-financiamento do ano seguinte (3+4) 1 433
Saldo de financiamento transitado para 2018
6. Estado 564
7. SFA 8 349
8. Rreceita líquida proveniente de passivos financeiros,
excluindo pré-financiamento para o ano seguinte (5-6-7) -7 480
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165
Página 166
são a dívida sob a forma de títulos (com 58,6%) e sob a de empréstimos (31%). Verificou-se uma subida
(1 p.p.) no peso do numerário e depósitos devido ao aumento da dívida pública detida pelas famílias,
bem como uma subida (em 3,3 p.p.) da dívida pública sob a forma de títulos de longo prazo, decorrente
de emissões líquidas de Obrigações do Tesouro. Em contrapartida, desceu o peso da dívida pública em
empréstimos (em 4,5 p.p.), refletindo essencialmente os reembolsos antecipados ao Fundo Monetário
Internacional (FMI).
46 Quanto à dívida pública de Maastricht líquida de aplicações em depósitos, esta aumentou 4,6 mil M€ em 2017, terminando o ano em 223 mil M€. Com efeito, verificou-se uma utilização líquida de
depósitos das Administrações Públicas no montante de 2,6 mil M€, situando-se em 19,8 mil M€ no final de
2017. A utilização de depósitos encontra-se registada no ajustamento défice-dívida aquando da
aferição da decomposição da dinâmica da dívida pública.
Tabela 17 – Decomposição da variação do rácio da dívida pública no PIB (milhões de euros)
Fontes: relatório DGO sobre a CGE/2017 (p. 15), Banco de Portugal, INE e cálculos da UTAO. | Nota: o efeito
do saldo primário exprime o simétrico do valor do saldo primário em contabilidade nacional. A
decomposição da variação do peso da dívida pública apresentada neste quadro decorre da restrição
orçamental de longo prazo (ou dinâmica) das Administrações Públicas. Algebricamente, corresponde à
seguinte fórmula:
− −1 = − 1 +
−1 − +
em que corresponde ao rácio da dívida pública no PIB nominal no período t, é o saldo primário em
percentagem do PIB nominal, são os ajustamentos défice-dívida em percentagem do PIB nominal, é a
taxa de crescimento nominal do PIB e é a taxa de juro nominal implícita na dívida pública.
47 O montante da dívida pública na ótica de Maastricht das Administrações Públicas é próximo do montante da dívida de Maastricht da Administração Central. Esta situação decorre da diferença de
escala entre os patamares nacional e subnacional, da repartição de competências entre os níveis de
jurisdição territorial e da menor capacidade económica dos níveis subnacionais para lançar e gerir
impostos próprios.10 Tudo isto resulta em condições diferentes no acesso ao mercado da dívida. Não
surpreende, por isso, que, a título de exemplo, 74,3% da dívida de Maastricht da Administração Local no
final de 2017 fosse constituída por empréstimos obtidos junto da banca comercial, enquanto este
instrumento valia apenas 1,9% no caso da Administração Central. Após 2010, verifica-se um aumento da
dívida de Maastricht na Administração Central e na Região Autónoma dos Açores, em contraste com a
descida na Administração Local (Gráfico 18). A Região Autónoma da Madeira apresentou um aumento
até 2015, tendo estabilizado nos anos seguintes. No final de 2017, a dívida de Maastricht das
Administrações Públicas situou-se em 242,8 mil M€, refletindo um aumento de 1,9 mil M€ ao longo desse
ano.
10 Explicação nas pp. 54 a 59 de Baleiras, Rui N., Dias, Rui e Almeida, Miguel (2018), Finanças Locais: princípios económicos, instituições
e a experiência portuguesa desde 1987, Coleção Livros do CFP, n.º 1, Lisboa: Conselho das Finanças Públicas. Consult. 16 Jan 2019 em
https://www.cfp.pt/pt/publicacoes/sectores-das-administracoes-publicas/financas-locais-principios-economicos-instituicoes-e-a-
experiencia-portuguesa-desde-1987.
Dívida Pública (% do PIB) 128,8 129,9 125,7 -4,2 128,8 129,2 124,8 -4,4
1. variação em p.p. do PIB (2+3+6) -1,8 1,1 -4,2 -5,3 -1,8 0,4 -4,4 -4,8
2. efeito do saldo primário -0,2 -2,2 -3,0 -0,8 -0,2 -2,2 -0,9 1,4
3. efeito dinâmico (4+5) -0,3 0,2 -1,2 -1,4 -0,3 -0,4 -1,4 -1,0
4. efeito taxa de juro 4,6 4,2 3,9 -0,3 4,6 4,2 3,8 -0,4
5. efeito PIB nominal -4,9 -3,9 -5,1 -1,2 -4,9 -4,6 -5,3 -0,7
6. ajustamento défice-dívida -1,4 3,1 0,0 -3,1 -1,4 3,1 -2,1 -5,2
CGE/2017 INE e BdP, 12/2018
2015 2016 2017variação
20172015 2016 2017
variação
2017
II SÉRIE-A — NÚMERO 91______________________________________________________________________________________________________________
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Gráfico 18 – Dívida pública de Maastricht, desagregada por subsector (em milhões de euros nos dois eixos)
Fontes: Banco de Portugal e cálculos da UTAO. | Notas: A dívida de Maastricht das Administrações Públicas encontra-se
consolidada, enquanto a dívida de Maastricht dos subsectores e das regiões não se encontrada consolidada pela dívida
pública detida pelos restantes subsectores das Administrações Públicas. A análise subjacente a este quadro foca-se na
evolução da dívida de cada subsector público, independentemente da fonte de financiamento, pelo que se apresenta
a dívida de cada subsector/região não consolidada com os restantes subsectores.
4.3. Financiamento da economia portuguesa e dívida externa
48 A evolução do saldo orçamental e da dívida do sector das Administrações Públicas tem efeitos no financiamento da economia portuguesa. O sector institucional das Administrações Públicas apresentou
um contributo negativo para o financiamento da economia portuguesa em 2017. Nesta análise, o sector
privado corresponde aos restantes sectores institucionais: famílias, sociedades financeiras e sociedades
não financeiras. A economia portuguesa apresentou em 2017 capacidade de financiamento (Gráfico
19) no montante de 2,1 mil M€ (1,1% do PIB), desagregando-se entre –5,8 mil M€ (–3% do PIB) no sector
das Administrações Públicas e 7,9 mil M€ no sector privado. Este resultado reflete um ligeiro aumento
(0,2 mil M€) da capacidade de financiamento entre 2016 e 2017, essencialmente devido ao contributo
da melhoria no sector privado, sendo atenuado pela deterioração da necessidade de financiamento
das Administrações Públicas.
49 Relativamente à decomposição do sector privado, os sectores institucionais famílias e sociedades financeiras apresentaram capacidade de financiamento em 2017, enquanto o sector institucional
sociedades não financeiras registou necessidade de financiamento. O sector institucional famílias
registou capacidade de financiamento (Gráfico 20) no montante de 2,0 mil M€ em 2017, abaixo do
verificado no ano anterior (2,4 mil M€ em 2016), enquanto as sociedades financeiras aumentaram a
capacidade de financiamento de 3,4 mil M€ em 2016 para 7,4 mil M€ em 2017. Em sentido oposto, as
sociedades não financeiras registaram um aumento das necessidades de financiamento de 0,2 mil M€
em 2016 para 1,5 mil M€ em 2017.
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20
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-201
8
Administrações Públicas (esquerda) Administração Central (esquerda)
Madeira (direita) Açores (direita)
Administração Local (direita)
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Gráfico 19 – Capacidade/necessidade de
financiamento: sector público e sector privado (milhões de euros em média móvel a 4 trimestres)
Fontes: INE e cálculos da UTAO. | Nota: sendo os valores no
gráfico médias móveis de quatro trimestres, a capacidade de
financiamento da economia como um todo ao longo de 2017
é obtida multiplicando por quatro a observação no gráfico
referente a dezembro de 2017 — dá os 2,1 mil M€ referidos no parágrafo 48.
Gráfico 20 – Capacidade/necessidade de financiamento: decomposição do sector privado
(milhões de euros em média móvel a 4 trimestres)
Fontes: INE e cálculos da UTAO.
50 O peso da dívida externa no PIB desceu entre o final de 2016 e o final de 2017, o que contribuiu para um aumento da posição líquida de investimento internacional (PII). A dívida externa líquida é uma
das subcomponentes da PII, ou seja, os instrumentos “investimento de carteira”, “investimento direto” e
“outro investimento”.11 O valor da dívida externa de Portugal passou de 94% no final de 2016 para 91,7%
no final de 2017 (Gráfico 21), sendo que o sector institucional das Administrações Públicas apresenta o
principal contributo (74,7% em final de 2016 para 68,8% no final de 2017) para a dívida externa líquida
da economia portuguesa.12 Apesar da PII permanecer negativa, verificou-se uma evolução positiva em
2017, o que reflete um aumento da PII de –105,5% no final de 2016 para –104,9% no final de 2017 (Gráfico
22).13 Para esta melhoria da PII, contribuiu, essencialmente, a capacidade líquida de financiamento em
2017.
Gráfico 21 – Dívida externa líquida (em percentagem do PIB)
Fontes: Banco de Portugal e cálculos da UTAO.
Gráfico 22 – Posição líquida de investimento internacional
(em percentagem do PIB)
Fontes: Banco de Portugal e cálculos da UTAO.
11 De modo exaustivo, os instrumentos da PII são o investimento direto, o investimento de carteira, o outro investimento, os ativos de
reserva, os derivados financeiros e opções sobre ações concedidas a empregados. Todos os instrumentos têm ativos e passivos
relativamente ao resto do mundo. Existe dívida externa nos ativos e passivos incluídos nos três primeiros instrumentos, sendo ela
tipicamente a parte mais significativa dos passivos registados nesses instrumentos. 12 Contudo, importa realçar que as instituições financeiras residentes podem obter financiamento externo que por sua vez é
direcionado para o financiamento do sector institucional Administrações Públicas. 13 De realçar que os valores da PII e da dívida externa líquida incluem títulos de dívida a preços de mercado, enquanto na data de
amortização os títulos de dívida terão de ser reembolsados ao valor nominal.
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Sociedades Financeiras Famílias Sociedades não Financeiras
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Total Administrações Públicas Restantes sectores institucionais
-140
-120
-100
-80
-60
-40
-20
0
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99
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PII, total da economia PII, Administrações Públicas
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5. Dívida não-financeira das Administrações Públicas
51 Este capítulo pretende analisar a situação e a evolução das obrigações a pagar não-financeiras das Administrações Públicas, mas a informação de base é deficiente. A apreensão sobre a totalidade
da dívida das Administrações Públicas não pode ser completa se se cingir ao conceito de Maastricht e,
ainda menos, ao da dívida direta do Estado. Aquele deixa de fora as obrigações a pagar que não se
encaixam em nenhum dos instrumentos financeiros estabelecidos no plano de contas SEC 2010 (e que
são: numerário, depósitos, obrigações e empréstimos). Ficam, pois, de fora da dívida contabilizada no
Cap. 4 outros tipos de responsabilidades, como sejam os derivados financeiros e as dívidas comerciais.
Em teoria, é no sistema de contabilidade patrimonial de uma organização que se encontra registado o
valor de todas as responsabilidades a ela exigíveis pelos seus credores. Mau grado os planos de contas
sectoriais introduzidos entre 1993 e 1999, a verdade é que só o sistema de contabilidade orçamental
está maduro e suficientemente harmonizado a ponto de permitir a consolidação de contas. Porém, o
sistema patrimonial (e, ainda mais, o analítico) permanece por aplicar na generalidade dos Serviços
Integrados da Administração Central e, apesar dos progressos na homogeneização normativa,
subsistem ainda hoje regras diferentes entre os diversos planos de contas em uso no universo das
Administrações Públicas. Não existe, por isso, um balanço consolidado deste sector. Nestas
circunstâncias, a informação de base a que a DGO e o Banco de Portugal acedem para apurar dívida
pública fora do conceito de Maastricht é parcial, fragmentada e de comparabilidade intrassectorial
difícil. Mesmo as entidades com contabilidade patrimonial implementada reportam a dívida não
financeira fora dos sistemas de informação que utilizam e segundo definições da Lei dos Compromissos
e Pagamentos em Atraso das Entidades Públicas (Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro) que não
correspondem aos dos seus planos de contas. Outras há que reportam segundo a definição
estabelecida para o mapa dos pagamentos em atraso, e que se limita à dívida a fornecedores de
serviços e bens correntes e de capital (modelo em anexo ao Despacho n.º 9870/2009do Gabinete do
Ministro das Finanças e da Administração Pública, de 13 de abril). Também é comum a confusão entre
compromisso (conceito da contabilidade orçamental no regime de caixa modificado) e passivo
(conceito da contabilidade patrimonial e do regime de acréscimo). Há, pois, dificuldades na aplicação
uniformizada do conceito de dívida não-financeira. Não surpreendem, pois, as críticas que o Tribunal de
Contas expressou na sua apreciação da CGE/2017.14
Caixa 4 – Noções contabilísticas e fragilidades do registo de dívida não-financeira na CGE
A noção contabilística de Passivo está consagrada internacionalmente pela International Federation of
Accountants (IFAC)15. Citando a adaptação deBaleiras et. al (2018, p. 416)16 relevante para o contexto deste
relatório, o “Passivo de uma entidade pública a 31 de dezembro do ano t é o conjunto das suas obrigações nesta data provenientes de acontecimentos passados, cuja satisfação se espera que redunde numa saída de recursos
no futuro, recursos esses que incorporam os benefícios económicos para a entidade resultantes dos bens e serviços
entretanto recebidos”.
Idealmente, deveria existir um balanço consolidado das Administrações Públicas, no qual o bloco do Passivo
integraria todas as responsabilidades designadas na ciência contabilística como Exigíveis e Não-Exigíveis,
devendo o relatório anexo às demonstrações financeiras conter o relato dos Passivos Contingentes. Em tal balanço
apurado no dia 31 de dezembro do ano t, estariam então relatadas todas as responsabilidades a vencer no futuro
com materialização ou concretização certa (Exigível se, àquela data, existir documento vinculativo
estabelecendo o valor e a data-limite de pagamento; Não-Exigível se, àquela data, tal documento ainda não
existir, mas a entidade for capaz de produzir uma previsão fiável quanto ao seu valor). Os Passivos Contingentes
são responsabilidades com materialização ou concretização incerta àquela data (exemplos: sentenças judiciais
não transitadas em julgado, encargos futuros resultantes da execução de contratos ainda em (re)negociação,
fianças atribuídas a dívidas assumidas por outras entidades perante terceiros que não consolidam nas
Administrações Públicas). Todos estes conceitos estão explicados, no contexto das Administrações Públicas, em
Baleiras et al. (2018, pp. 416–419).
Portugal ainda não dispõe de um balanço consolidado das Administrações Públicas. Existem entidades nalguns
subsectores (Administração Local, Serviços e Fundos Autónomos da Administração Central, Segurança Social) que
14 No documento Tribunal de Contas, Parecer sobre a Conta Geral do Estado — 2017, 19 de dezembro, é afirmado (na p. 88) que os
dados sobre dívida a fornecedores reportados no relatório da DGO sobre a CGE/2017 são “de uma forma geral, pouco consistentes
e fiáveis, em resultado de fatores diversos, incluindo a adoção de diferentes práticas e conceitos pelas entidades na contabilização
e reporte da dívida”. A mesma página descreve quatro desses fatores. Da sua leitura, resulta óbvia a conclusão de que a
fragmentação dos padrões de registo e reporte contabilísticos estão na base da incapacidade de o Estado português conhecer com
rigor o valor das responsabilidades assumidas pelas Administrações Públicas perante terceiros.
15 IFAC (2016), Handbook of International Public Sector Accounting Pronouncements, edição de 2016, volume II, International Public
Sector Accounting Standards Board, Nova Iorque: Federação Internacional de Contabilistas. Consult. 16 Jan 2019 em
https://www.ifac.org/publications-resources/2016-handbook-international-public--sector-accounting-pronouncements.
16 Obra identificada na nota de rodapé 10.
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já relatam as suas operações económicas segundo os três sistemas de contabilidade, embora ainda com
heterogeneidade quanto à fiabilidade dos registos na vertente patrimonial, permanecendo a contabilidade
analítica como o sistema com implementação mais débil, prejudicando, nomeadamente, o cálculo de taxas e
preços utilizáveis no financiamento dos custos de provisão de bens e serviços por parte das entidades.
Os instrumentos de dívida que integram o conceito de Passivos Exigíveis podem decompor-se em financeiros e
não-financeiros. Os primeiros revestem a forma de contratos ou documentos de valor legal equivalente através
do qual uma parte acordou em ceder à outra um determinado ativo financeiro em troca do reembolso futuro do
capital e eventual remuneração pela utilização do mesmo. Podem ser empréstimos e derivados financeiros. A
dívida não-financeira tem origem em compromissos por pagar assumidos no âmbito de transações económicas
que não tiveram por base ativos financeiros. No contexto das Administrações Públicas, a categoria com maior
significado na dívida não-financeira é, tipicamente, constituída pelos débitos por liquidar a fornecedores de bens
e serviços (conhecidos também por dívida comercial) e que são titulados por uma fatura ou documento de valor
legal equivalente. São arrumadas na categoria residual de “outras dívidas sem caráter financeiro” as demais obrigações por pagar sem origem num ativo financeiro e constituídas perante outras entidades que o plano de
contas do devedor não defina como fornecedor. Exemplos de dívida nesta categoria residual são liquidações
fiscais ou contribuições para a Segurança Social por pagar, prestações por pagar de transferências orçamentais
contratualizadas (para entidades participadas, instituições de solidariedade social, etc.), contratos de factoring
celebrados com instituições financeiras e ainda devoluções de receita por executar.
O Tribunal de Contas identificou insuficiências na classificação da dívida não-financeira do universo da
Administração Central. O Parecer sobre a CGE/2017 afirma na p. 121 que “a CGE omite pelo menos 77% da totalidade da dívida não financeira da administração central (2 576 M€), uma vez que não inclui a dívida não financeira das EPR nem dos hospitais empresarializados (HEPE)”. Na página seguinte, encontra-se a seguinte afirmação: “Na dívida não financeira dos SI e dos SFA foram ainda identificadas inconsistências entre os valores da Conta e os valores reportados ao TC e/ou os valores que figuram nos relatórios e contas das respetivas
entidades, no montante global de 70 M€”. A nota de rodapé 14 acima resume a avaliação do Tribunal à fiabilidade dos registos sobre a dívida a fornecedores.
A UniLeo tem em curso a gigantesca tarefa de implementar por completo a Lei de Enquadramento Orçamental
aprovada em 2015 e o novo sistema padronizado de contas para as Administrações Públicas (SNC-AP). São dois
processos complementares que, se forem cabalmente executados, mudarão substancialmente o modo como as
finanças públicas portuguesas são geridas. Na base do futuro paradigma estará, finalmente, assim desejou o
legislador, um sistema integrado de registo e relato contabilístico para cada entidade, para cada grupo de
consolidação (exemplo: grupo do município de Coimbra) e para o conjunto das Administrações Públicas, no qual
deixará de haver lugar para as recorrentes fragmentação, incoerência conceptual e incompletude da
informação. Os sistemas de contabilidade orçamental, patrimonial e analítico estarão finalmente presentes em
todas as entidades, articulados entre si e com o sistema de gestão da tesouraria do Estado, permitindo poupar
recursos financeiros, descentralizar metas da política orçamental, responsabilizar os sectores pela utilização
judiciosa do dinheiro dos contribuintes e planear as políticas públicas num quadro de estabilidade financeira de
médio prazo. Como bem demonstram Moretti e Youngberry (2018),17 na apreciação comparada da introdução
do princípio do acréscimo na contabilidade pública de 11 economias desenvolvidas, a implementação completa
da nova LEO e do SNC-AP irão exigir muita paciência e persistência no modelo de governação. O apoio político
permanente dos parlamentos e dos ministérios das finanças é fundamental para o sucesso destas reformas, antes
e depois de implementadas.
52 A dívida não-financeira corresponde ao conjunto das obrigações a pagar por parte de entidades das Administrações Públicas que, embora não decorram do recurso a crédito, afetam o saldo
orçamental. Como explicado na Caixa 4, as responsabilidades não-financeiras repartem-se em dívida
comercial e outras dívidas a terceiros sem carácter financeiro. A primeira engloba o conjunto de
responsabilidades de pagamento assumidas pelas entidades perante os seus fornecedores de bens e
serviços. A segunda agrega as obrigações por pagar sem natureza financeira perante terceiros que não
sejam considerados como fornecedores de bens e serviços por parte do plano sectorial de contas a que
cada entidade esteja obrigada (exemplos comuns: salários em atraso, dívidas fiscais e à Segurança
Social, transferências correntes por pagar para instituições de solidariedade social e devoluções de
receita por efetuar). No fundo, a dívida não-financeira pode ter origem em qualquer rubrica dos
classificadores económicos da despesa e da receita efetivas. Estas obrigações têm, pois, origem em
operações económicas que afetam o saldo efetivo ou global, em contabilidade pública, e o saldo
orçamental, em contabilidade nacional. À semelhança da dívida financeira, examinada no capítulo
anterior, a dívida não-financeira no final de 2017 mede o valor de responsabilidades assumidas e ainda
não pagas até essa data. Parte desta dívida ainda não terá ultrapassado o prazo legal de pagamento
e a outra parte corresponde a dívida já em mora, ou seja, a responsabilidades por pagar no final de
2017 que não foram satisfeitas dentro do respetivo prazo legal de pagamento (os chamados
pagamentos em atraso).
53 A estrutura deste capítulo visa responder a um duplo interesse. No âmbito da interpretação da dívida pública, tem interesse conhecer o valor global do conjunto das responsabilidades sem natureza
17 Moretti, Delphine e Youngberry, Tim (2018), “Getting added value out of accruals reforms”, OECD Journal on Budgeting, vol. 18, n.º
1, pp. 114-166. Consul. 17 Jan 2019 em https://doi.org/10.1787/16812336.
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financeira, mas também identificar a materialidade dos compromissos, entretanto vencidos cujo
pagamento permanece por efetuar no final do ano. É este duplo interesse que justifica a estrutura do
capítulo. Assim, a Secção 5.1 dá conta do valor do conjunto da dívida não-financeira, para a Secção
5.2 se ocupar dos pagamentos em atraso dessa dívida e a Secção 5.3 do prazo médio que as entidades
públicas levaram a satisfazer este tipo de dívida em 2017. Na medida do possível, a informação é
contrastada com a de anos anteriores.
5.1. Identificação e quantificação da dívida não-financeira
54 Atentas as fragilidades nos registos contabilísticos da dívida não-financeira do universo das Administrações Públicas, expostas na Caixa 4, a UTAO baseou o trabalho desta secção no cruzamento
da informação nas fontes DGO e Tribunal de Contas. O Parecer do Tribunal auditou a CGE e identificou
um conjunto materialmente relevante de obrigações não-financeiras omisso no relato da DGO sobre a
CGE/2017. Cruzando este relatório do Ministério das Finanças com os relatórios e contas depositados no
Tribunal de muitas entidades públicas e ainda com os resultados de inquéritos não exaustivos a Serviços
Integrados, Serviços e Fundos Autónomos e Entidades Públicas Reclassificadas, o Parecer do Tribunal de
Contas apurou o valor de 3357 M€ para a dívida não-financeira do conjunto da Administração Central
a 31 de dezembro de 2017 — conforme a primeira linha da Tabela 18.
55 A dívida não-financeira da Administração Central está muito concentrada no Serviço Nacional de saúde (SNS), tanto em termos de nível no final de 2017 como de acréscimo face ao ano anterior. Tendo
por referência a informação no Parecer do Tribunal de Contas à CGE/2017 e no Relatório e Contas da
ACSS, IP, é possível decompor aquele total em parcelas correspondentes a diferentes agrupamentos
organizacionais, bem como proceder a comparações com o ano anterior. Os dados são os que
constam da Tabela 18. Assim, no final 2017 a dívida não-financeira da Administração Central totalizava
3357M€, representando um acréscimo de 515 M€ face a 2016, sendo esta evolução, essencialmente,
justificada pelo acréscimo (+530 M€) verificado nas entidades que fazem parte do universo SNS. O
acréscimo na dívida não-financeira deste universo concentrou-se nos Hospitais EPE (+435 M€), tendo os
SFA do SNS ficado a dever mais 95 M€ do que no ano anterior. Passando ao stock da dívida, nota-se que
o SNS era responsável por 2772 M€, i.e., 83% da dívida não-financeira de toda a Administração Central.
Os Hospitais EPE respondiam por 2366 M€ daquele montante. Portanto, os registos da dívida não-
financeira da Administração Central reforçam os indícios da suborçamentação que atinge há vários
anos o SNS, juntando-se, assim, aos sinais que a UTAO captou na apreciação da execução orçamental
em contabilidade pública, no final da Secção 3.4 Os reforços que o programa orçamental da Saúde
recebeu ao longo do exercício não foram suficientes para absorver todos os compromissos na rubrica
de aquisições de bens e serviços, tanto que do montante total em dívida pelo SNS (2772 M€), cerca de
2066 M€ correspondia a dívidas a fornecedores. A UTAO consultou os documentos de prestação de
contas elaboradas pela Administração Central do Sistema de Saúde, I.P. (ACSS) para aprofundar esta
análise. O sistema de contabilidade patrimonial da Saúde18 não só confirma aqueles números, como
permite saber que também há dívida não-financeira noutras contas do Balanço. A conta agregada
“26–Outros Credores” regista a quantia de 615 M€.19
18 Pág. 41 do anexo em ACSS, IP (2018), Relatório e Contas do Ministério da Saúde e do Serviço Nacional de Saúde: 2017, Lisboa:
Administração Central do Sistema de Saúde, I.P.. Consult. 21 Dez 2018 em http://www.acss.min-saude.pt/wp-
content/uploads/2018/09/Relatorio_e_Contas_2017_.pdf.
19 No documento identificado na nota de rodapé 18 a conta do Balanço “26–Outros credores” agrega as subcontas 262–pessoal,
263–descontos para outras entidades, 264–devedores e credores do grupo, 267- consultores, assessores e intermediários e 26/8
devedores e credores diversos que incluía, entre outras subcontas, a 2688–credores diversos: aquisição de fornecimentos e serviços
externos.
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Tabela 18 – Dívida não-financeira da Administração Central
(em milhões de euros)
Fontes: Tribunal de Contas (2018), Parecer sobre a Conta Geral do Estado — 2017 |Notas: SFA — Serviços e Fundos Autónomos, EPR — Entidades Públicas Reclassificadas, SNS — Serviço Nacional de Saúde, Hospitais EPE — Hospitais com a natureza de Entidade Pública Empresarial.
56 Excluindo o “universo” SNS, a dívida não-financeira do resto da Administração Central diminuiu ligeiramente em 2017. Os Serviços Integrados (SI), os Serviços e Fundos Autónomos (SFA) e as Entidades
Públicas Reclassificadas (EPR), que não se encontram inseridas no Serviço Nacional de Saúde, registaram
no seu conjunto, uma redução de 15 M€ na sua dívida não-financeira (Tabela 18). Desagregando, este
stock diminuiu 4 M€ e 28 M€ nesses SFA e EPR, respetivamente. Em sentido contrário, cresceu 17 M€ nos
SI. A aquisição de bens e serviços continua a ser a rubrica dos classificadores da despesa e da receita
com maior contribuição para o stock de dívida não-financeira fora do SNS: representa 34,9 M€ nos
Serviços Integrados, dos quais 13 M€ referente ao Serviço de Gestão Administrativa e Financeira da
Cultura; responde por 189 M€ nos SFA, dos quais 142 M€ localizados na ADSE.
57 Não há informação no relatório da DGO nem no parecer do Tribunal de Contas sobre a dívida não-financeira das Administrações Local e Regional. Os números disponíveis nas bases de dados da DGO e
do Banco de Portugal sobre esta matéria são substancialmente diferentes, não tendo a UTAO tido
disponibilidade para esclarecer, em tempo útil, a razão da divergência. Por estes motivos, este trabalho
deixa de fora as Administrações Subnacionais. No entanto, a título de curiosidade, pode referir-se que o
INE apurou o valor de 1249 M€ no final de 2017 para o agregado “dívida comercial” dos 308 municípios.20
Na classificação do INE, este agregado é a soma de “dívida a fornecedores” (614 M€) com “outras
dívidas a terceiros não financeiras” (635 M€), assemelhando-se ao conceito de dívida não-financeira
acima exposto e partilhado com o Tribunal de Contas. A designação “divida comercial” nesta fonte
gera confusão com a própria palavra “fornecedores” e parece estranho registar sob essa designação
dívidas fiscais, dívidas resultantes de subsídios por pagar a instituições de solidariedade social, etc.. É
mais um exemplo da fragmentação conceptual que povoa o espaço português neste domínio
contabilístico e que não ajuda a tornar as contas comparáveis entre entidades públicas.
5.2. Pagamentos em Atraso
58 A Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso — LCPA (Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro) define o conceito de pagamentos em atraso como “…as contas a pagar que permaneçam nessa
situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento acordada ou especificada na fatura,
ou documentos equivalentes”. Com efeito, a existência de dívida não-financeira vencida é um sintoma
de debilidade financeira, no mínimo de dificuldades conjunturais de tesouraria. A fim de incentivar a
desacumulação de dívida vencida, a LCPA veio impedir a assunção de compromissos de despesa em
valor superior ao montante de fundos disponíveis a muito curto prazo (três meses, em regra) para todas
as entidades púbicas com exceção das EPR que não recebam transferências do Estado nem receitas
próprias decorrentes de um direito atribuído pelo Estado. Impôs adaptações nos sistemas informáticos
das entidades públicas para identificação dos compromissos, da dívida vencida e dos pagamentos em
20 Dívida das câmaras municipais segundo o prazo e a natureza da dívida por município, Quadro IV.1.5 do ficheiro
“AER_Portugal_2017_Parte_IV.xlsx”. Consult. 16 Jan 2019 em https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_doc_municipios.
Este Quadro, por sua vez, baseia-se em informação recolhida pela Direção-Geral das Autarquias Locais junto dos 308 municípios, para
efeitos de cumprimento das obrigações de reporte instituídas pela Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso, e disponível
no Sistema Integrado de Informação das Autarquias Locais (SIIAL).
Subsector 2016 2017variação
valor
Total 2842 3357 515
SFA /EPR 2797 3295 498
SNS 2242 2772 530
Hospitais EPE (i.e., SNS sem SFA) 1931 2366 435
EPR (excluindo SNS) 238 210 -28
Outros SFA (excluindo SNS) 317 313 -4
Serv iços Integrados 45 62 17
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atraso. As entidades com pagamentos em atraso estão impedidas, ainda de acordo com a LCPA, de
orçamentar cobrança de receita própria nos três meses seguintes do ano em curso acima de 75% da
cobrança média realizada no mesmo período dos anos anteriores. A lei orçamental anual pode impor
obrigações de redução do montante de pagamentos em atraso a determinados tipos de entidades
públicas, o que tem sido norma no caso dos municípios.
59 O stock de pagamentos em atraso aumentou em 2017, invertendo a tendência decrescente registada em anos anteriores. Entre 2014 e 2016, assistiu-se a uma redução significativa no nível de
pagamentos em atraso por parte das Administrações Públicas, de 1539 M€ para 854 M€,
correspondendo este valor a 55,5 % do montante observado em 2014 (Tabela 19 e Gráfico 23). No ano
de 2017, assistiu-se a uma inversão desta tendência, registando-se um stock final de pagamentos em
atraso de 1074 M€, correspondendo a um crescimento de 220 M€ (25,2%) face ao valor em final de 2016.
Esta evolução foi determinada pela variação registada nos Hospitais EPE, nos quais as dívidas em atraso
cresceram 293 M€ (+54%), tendo sido parcialmente atenuada pela redução nos restantes subsectores
(– 73 M€), destacando-se a melhoria na Administração Local (–47 M€) e na Administração Regional
(– 21 M€).
Tabela 19 – Evolução anual de pagamentos em atraso 2014–2017 (em milhões de euros)
Fontes: Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2017, Vol. I, Quadro 84 e cálculos da UTAO.
Gráfico 23 – Pagamentos em atraso das Entidades Públicas 2014–2017 (em milhões de euros)
Fontes: Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2017, Vol. I, Quadro 84 e cálculos da UTAO.
1. Administrações Públicas (consolidado) 1 539 920 851 1 074 224
Admin. Central excl. Subs. Saúde 22 13 17 16 -1
Subsetor da Saúde 7 4 6 7 1
Hospitais EPE 553 451 544 837 293
Empresas Públicas Reclassificadas 3 15 13 12 -1
Administração Local 437 242 150 104 -47
Administração Regional 516 194 120 99 -21
2. Outras Entidades 1 1 3 0 -3
Empr. Públicas Não Reclassificadas 1 1 3 0 -3
3. Total das Entidades Públicas 1 539 921 854 1 075 220
4. Variação do total -374 -619 -67 220 220
5. Variação do total excluindo subs. Saúde e Hospitais EPE -312 -514 -162 -73 -73
6. Variação do subsetor da saúde e Hospitais EPE -61 -105 95 293 293
Stock
em dez.
2015
Evolução anual: 2014 a 2017
Stock
em dez.
2017
Variaç.
em
2017
Stock
em dez.
2016
Stock
em dez.
2014
Subsetor
1 539
920851
1 074
560455
550
844
-61-105
95 294
-312
-512-162
-73
-1 000
-500
0
500
1 000
1 500
2 000
dez/14 dez/15 dez/16 dez/17
Stock Administrações Públicas Stock" Subsector" da Saúde + Hospitais EPE
Variação anual excluindo" Subsector" da Saúde + Hospitais EPE Variação anual "Subsector" da Saúde + Hospitais EPE
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60 Em 2017, o stock de pagamentos em atraso, excluindo o “subsector” da Saúde e os Hospitais EPE, diminuiu 73 M€ face a 2016. Depois das diminuições em 2014 e 2015, os pagamentos em atraso no
“universo”21 da Saúde cresceram 389 M€ nos dois anos seguintes. O problema na Administração Central
está localizado nos Hospitais EPE, entidades que explicam a inversão da tendência de diminuição a
partir de 2016 (Gráfico 23). O stock de dívida em mora das restantes Entidades Públicas diminuiu 749 M€
entre 2015 e 2017, tendo contribuído, essencialmente, para este resultado a evolução registada nos
subsectores Administração Regional e Administração Local (com – 233 M€, no total de – 235 M€
atribuído a essas outras entidades, conforme Tabela 19).
61 A dívida não-financeira em mora nas Administrações Públicas está concentrada nos Hospitais EPE, tendo-se acentuado esta tendência em 2017. No ano de 2015, os hospitais EPE representavam 49,1% do
total do stock de pagamentos em atraso nas Administrações Públicas (Gráfico 24), sendo a restante
parte repartida, essencialmente entre a Administração Local (26,4%) e a Administração Regional (21,1%).
Ao longo do triénio, verificou-se uma concentração da dívida nos hospitais EPE, cujo peso no total
ascendeu a 77,9% no final de 2017. Esta evolução é justificada pelo agravamento do volume de
pagamentos em atraso nos hospitais EPE, que no final de 2017 atingiram 837 M€. Em sentido oposto, as
Administração Local e Administração Regional reduziram o seu stock de dívida em mora para 104 M€ e
99 M€, respetivamente.
Gráfico 24 – Distribuição dos pagamentos em atraso nas Administrações Públicas por subsectores: 2015–2017
(em percentagem)
Fontes: Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2017, Vol. I, Quadro 84 e cálculos da UTAO.
62 Numa perspetiva intra-anual, verificou-se um agravamento no stock de pagamentos em atraso nos três primeiros trimestres do ano de 2017, determinado pelos organismos do “universo” da Saúde. De
acordo com dados da DGO,as Administrações Públicas registaram comportamentos distintos ao longo
do ano de 2017. Até ao final de setembro, registou-se um agravamento do stock dos pagamentos em
atraso no “universo” da Saúde, designadamente em relação aos valores respeitantes aos Hospitais EPE
(+416 M€), em contraste com uma melhoria registada nas restantes Administrações Públicas (–65 M€).
No último trimestre do ano, verificou-se uma contração na dívida em mora na Saúde (-123 M€), para a
qual terá contribuído o reforço do montante de transferência do OE para o SNS, no valor de 521 M€.22
O recurso a transferências extraordinárias para a Saúde tem sido um método usado em vários anos para
diminuir pontualmente a dívida não-financeira desta área. Porém, o fenómeno torna a ganhar
expressão nos anos seguintes, o que é outro sintoma da suborçamentação sistemática da Saúde.
21 “universo da Saúde” corresponde ao agregado de entidades “subsector Saúde e Hospitais EPE” da Tabela 19.
22 No último trimestre de 2017 a transferência do Orçamento do Estado para o SNS foi reforçada em 521 M€, por contrapartida na
dotação provisional e nas dotações centralizadas no Ministério das Finanças destinadas à sustentabilidade do “subsector” da Saúde
e à regularização de passivos não financeiros da Administração Central.
49,126,4
21,1
2,0
64,01,5
17,7
14,1
1,5
77,9
1,1
9,6
9,2
Admin. Central excl. "subsector " da Saúde "Subsector" da Saúde
Hospitais EPE Empresas Públicas Reclassificadas
Administração Local Administração Regional
2017
2016
2015
II SÉRIE-A — NÚMERO 91______________________________________________________________________________________________________________
174
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5.3. Prazo Médio de Pagamentos das Entidades Públicas
63 O tempo que uma entidade demora a pagar aos seus credores é um sinal do respeito pelos mesmos, do seu modelo de gestão e da sua capacidade de tesouraria. Atrasos significativos no
pagamento das obrigações causam dolo na tesouraria dos credores e, se forem sistemáticos, acabam
traduzindo-se no encarecimento e/ou na degradação da qualidade dos fornecimentos seguintes. Não
espanta, por isso, que, perante a evidência do fenómeno na década passada, o Governo tenha
determinado o apuramento regular das dívidas em mora e do tempo médio de pagamento das dívidas
não-financeiras. As primeiras iniciativas foram a Resolução do Conselho de Ministros n.º 34/2008, de 22
de fevereiro, e o Despacho n.º 9870/2009, de 13 de abril, mas não padronizaram o conceito de
pagamentos em atraso. Só com o Decreto-Lei n.º 65-A/2011, de 17 de maio e com a afinação posterior
da definição desse conceito23 é que ele passou a ter o mesmo significado: “pagamentos em atraso são
as contas a pagar que permaneçam nesta situação mais de 90 dias posteriormente à data de
vencimento acordada ou especificada na fatura, contrato ou documentos equivalentes” — art. 3.º da
LCPA. Note-se que o atraso não é definido em relação ao prazo para pagamento fixado na fatura ou
documento com valor legal equivalente, mas sim em relação ao 90.º dia após essa data-limite. Para o
credor, qualquer dia após a data-limite já configura um atraso.
64 O indicador Prazo Médio de Pagamentos (PMP), que ainda hoje é reportado ao Ministério das Finanças, está fixado no Despacho n.º 9870/2009, de 13 de abril. Está definido como sendo a “(…)média
aritmética dos prazos de pagamento verificados nos últimos 4 trimestres (…)” sendo que “(…) em cada
trimestre, o prazo de pagamento é definido através da multiplicação de 365 dias pelo rácio entre
pagamentos em dívida no final desse período e o montante das aquisições de bens e serviços
acumulado nesses três meses”.24 Este indicador, aplicado às entidades públicas, desde que seja
cumprida a obrigação de reporte, permite recolher e analisar para cada uma, e agregadamente para
cada subsector, o prazo médio de pagamento que é praticado. Conforme é justificado na obra citada
na nota de rodapé 24, o indicador: i) apenas capta o tempo médio de pagamento de dívidas a
fornecedores de bens e serviços, deixando de fora o tempo de satisfação de outras dívidas não-
financeiras; ii) mede o prazo de pagamento de dívidas e não o prazo de pagamento de aquisições; iii)
o numerador (pagamentos em dívida) difere de entidade para entidade consoante o referencial
contabilístico a que estiver sujeita, o que acaba condicionando a comparabilidade dos resultados e a
agregação entre subsectores desta estatística. Estes aspetos devem ser tidos em conta na apreciação
dos números seguintes.
65 Em 2017, o prazo médio de pagamentos para um universo de 92% das Entidades Públicas é igual ou menor a 33 dias. No universo de 695 Entidades Públicas, assistiu-se a uma redução ligeira do prazo
médio de pagamentos de 69 (em 2016) para 68 dias (Tabela 20). Desagregando pelas diversas
entidades, salienta-se a diminuição significativa, em 2017, do prazo médio de pagamentos dos
organismos da Administração Regional (– 69 dias) e do Sector Empresarial do Estado (–26 dias). No que
diz respeito à Administração Central, que inclui 47% das entidades, verificou-se um acréscimo do PMP
em 4 dias, embora seja o subsector com o menor prazo de pagamentos (29 dias), seguido pelo subsector
da Administração Local (que abarca 45 % das entidades) com 33 dias. De referir, em sentido contrário,
que o prazo médio de pagamentos nas Unidades de Saúde apresentou em 2017, uma deterioração,
com +16 dias do que o registado em 2016. De notar que estes organismos públicos ligados ao “universo
da Saúde” contratualizam a aquisição de bens e serviços em grande volume, sendo que o alargamento
dos prazos de pagamento e o acréscimo dos stocks de dívida vencida, são indicadores reveladores de
dificuldades crescentes na satisfação dos compromissos assumidos junto de fornecedores. Reencontra-
se nesta secção o fenómeno da suborçamentação que já fora detetado nas páginas deste relatório
dedicadas aos reforços da dotação orçamental para despesa efetiva (Secção 3.4), à identificação da
dívida não-financeira (Secção 5.1) e ao valor dos pagamentos em atraso (Secção 5.2).
23 Afinação introduzida em Ministério das Finanças (2012), Estratégia para a redução dos pagamentos em atraso há mais de 90 dias,
Lisboa: Gabinete do Ministro das Finanças. A definição aqui introduzida acabou vertida para o art.3.º da LCPA.
24 Extraído da Subsecção 7.3.4 de Baleiras, Rui N., Dias, Rui e Almeida, Miguel (2018), Finanças Locais: Princípios económicos, instituições
e a experiência portuguesa desde 1987, Coleção Livros do CFP, n.º 1, Lisboa: Conselho das Finanças Públicas, aonde se explicam a
interpretação do indicador e as suas limitações.
23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________
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Tabela 20 – Prazo médio de pagamentos das Entidades Públicas
(em dias)
Fontes: Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2017, Vol. I, Quadro 85 e cálculos da UTAO. | Notas: As Unidades de
Saúde incluem todos os organismos do SNS, os quais estão inseridos quer no subsector "Administração Central" quer no subsector
"sector Empresarial do Estado".
66 No período 2014–2017, o prazo médio de pagamentos do universo das Entidades Públicas apresentou alterações pouco significativas, mas registaram-se evoluções distintas deste indicador entre
componentes do mesmo. Com efeito, após uma descida de 9 dias em 2015, o PMP Total das Entidades
Públicas estabilizou nos 68 dias (Tabela 20 e Gráfico 25). No entanto, a evolução deste indicador foi
díspar entre as diversas Entidades Públicas. No caso da Administração Central, verificou-se um ligeiro
aumento (de 23 dias em 2015 para 29 dias em 2017). Em sentido oposto, na Administração Local
verificou-se uma redução de 34% (de 50 para 33 dias) e na Administração Regional registou-se uma
melhoria mais acentuada, passando de 227 dias em 2015 para 102 dias em 2017, devendo-se este facto
à redução substancial do PMP da Região Autónoma da Madeira no período após o Programa de
Ajustamento Económico e Financeiro a que esteve sujeita. De realçar que o Sector Empresarial do
Estado apresentou o PMP mais elevado em 2017, com 140 dias, sendo este resultado influenciado
decisivamente pelos elevados PMP das Unidades Saúde, nomeadamente os Hospitais EPE.
Gráfico 25 – Evolução do prazo médio de pagamentos das Entidades Públicas (em dias)
Fontes: Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2017, Vol. I, Quadro 85.
67 Os organismos sob a tutela do Ministério da Saúde e do Ministério da Cultura não atingiram os objetivos para a redução do prazo médio de pagamento definidos para o ano de 2017. O grau de
cumprimento anual dos objetivos para a redução do prazo médio de pagamentos das Entidades
Públicas encontra-se definido em despacho ministerial, sendo que, no ano de 2017, a maioria das
entidades agrupadas por Ministérios, não só cumpriu como supero os objetivos estabelecidos de
redução de prazo médio de pagamentos (Gráfico 26).25 No entanto, as entidades sob a tutela do
Ministério da Cultura e da Saúde não atingiram as metas definidas. Nas situações afetas ao Ministério da
Cultura, registou-se uma insuficiente redução no PMP. No caso dos organismos sob a tutela do Ministério
da Saúde, para além de não ter sido atingido o objetivo de redução, verificou-se uma deterioração do
25 Resolução do Conselho Ministros n. º34/2008
2014 2015 2016 2017
Administração Central 319 47% 23 22 25 29 4
Administração Regional 2 0% 205 227 171 102 -69
Administração Local 308 45% 54 50 40 33 -7
Sector Empresarial do Estado 66 10% 160 122 166 140 -26
PMP Total das Entidades Públicas 695 100% 77 68 69 68 -1
por m em ória:
Unidades de Saúde* (SNS) 53 8% 127 105 124 140 16
Variação
2017-2016Entidades Públicas
Nº de entidades PMP (em dias)
2017
2322 25 29
205227
171
102
54
5040
33
160
122
166140
77 68 6968
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
220
240
2014 2015 2016 2017
Administração Central Administração Regional Administração Local
Sector Empresarial do Estado PMP Total das Entidades Públicas
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PMP. Esta evolução estará relacionada com as dificuldades crescentes destas entidades em termos de
tesouraria, para fazer face ao pagamento de dívidas de curto prazo.
Gráfico 26 – Evolução do prazo médio de pagamentos por Ministério, 2016–17 (em dias)
Fontes: Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2017, Vol. I, Quadro 86.
68 Em 2017, seis serviços da Administração direta e indireta do Estado registavam prazo médio de pagamentos superior a um ano. O relatório da CGE/2017 lista as entidades da Administração direta e
indireta com PMP superior a 60 dias, sendo que o prazo médio de pagamentos para as primeiras seis
entidades é superior a um ano. Nalguns casos, verificou-se em 2017 uma deterioração neste indicador,
sendo que o Centro Hospitalar de Setúbal passou a registar o número de dias mais elevado no âmbito
da Saúde. De salientar que do conjunto das dez entidades com prazos de pagamento mais dilatados,
nove correspondem a organismos do “subsector” da Saúde (Tabela 21). De referir ainda, que no final
de 2017, cinco Municípios da Administração Local registavam um prazo médio pagamento superior a
um ano.26
Tabela 21 – Prazo médio de pagamentos dos serviços da Administração direta e indireta do Estado (em dias)
Fontes: Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2017, Vol. I, Quadro 85.
26 Direção Geral das Autarquias Locais—DGAL, listagem do Prazo Médio de Pagamentos por município no final do 4.º trimestre de
2017, publicado a 30 de abril de 2018.
46
69
5547
21
44
5851
103
57
34
45
7668
63
50
67
14
33
11 1120
2
2419
126
81
10
74
49
28
715
0
20
40
60
80
100
120
140
PMP/2016 PMP/2017 Objetivo
min. 2017
Objetivo
màx. 2017
2015 2016 2017variação
2017-2016
1 MC GESTÃO ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA DA CULTURA n.d 469 546 76
2 MS CENTRO HOSPITALAR DE SETÚBAL, EPE 424 472 506 33
3 MS CENTRO HOSPITALAR LISBOA NORTE, EPE 388 471 439 -32
4 MS CENTRO HOSPITALAR DO BAIXO VOUGA, EPE 270 314 395 81
5 MS HOSPITAL DISTRITAL SANTARÉM, EPE 523 492 390 -102
6 MS UNIDADE LOCAL DE SAÚDE DE MATOSINHOS, EPE 294 331 385 54
7 MS CENTRO HOSPITALAR COVA DA BEIRA, EPE 248 398 357 -41
8 MS CENTRO HOSPITALAR DE LISBOA - ZONA OCIDENTAL, EPE 269 334 356 23
9 MS CENTRO HOSPITALAR VILA NOVA GAIA/ESPINHO, EPE 147 256 340 84
10 MS CENTRO HOSPITALAR DE LISBOA CENTRAL, EPE 271 321 308 -13
Ministério Entidade
PMP
(nº dias)
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6. Riscos orçamentais
69 Neste capítulo, apresenta-se uma análise dos principais riscos orçamentais que caracterizaram o exercício económico de 2017, com enfoque no Sector Empresarial do Estado (SEE), recapitalização do
sistema financeiro e responsabilidades contingentes em garantias concedidas pelo Estado e contratos
de Parcerias Público-Privadas (PPP). Com efeito, a Secção 6.1 caracteriza o desempenho financeiro e
a dívida do SEE. Dá também conta do que se passou no sector empresarial das Regiões Autónomas.
Apresenta factos relativos às operações de recapitalização de instituições financeiras e dá nota dos
riscos para o Estado decorrentes da dívida do SEE. A informação sobre responsabilidades contingentes
do Estado é apreciada na Secção 6.2., repartindo-a entre garantias concedidas, riscos nos contratos de
parceria com o sector privado e riscos na execução orçamental das Administrações Subnacionais.
6.1. Comportamento financeiro e dívida do Sector Empresarial do Estado
70 Apresenta-se um ponto de situação sintético do SEE bem como o impacto decorrente da recapitalização de instituições de crédito portuguesas. Nesta secção, apresenta-se um ponto de
situação sobre o desempenho do SEE (Subsecção 6.1.1), recorrendo-se a alguns indicadores financeiros
(EBITDA — Earnings Before Interests, Taxes, Depreciation and Amortization —, resultados operacionais e
resultado líquido do exercício)27, desagregados por subconjuntos do SEE: Empresas Públicas Não
Financeiras (EPNF), sector da saúde e Grupo Parpública. Na Subsecção 6.1.2 apresenta-se o impacto
ocorrido em 2017 com a recapitalização de instituições de crédito portuguesas (CGD e BCP). Esta
secção finaliza com a Subsecção 6.1.3, na qual se analisam os principais riscos associados ao SEE,
particularmente o stock de dívida acumulada, procedendo-se à análise desagregada por EPR e EPNR.
6.1.1. Ponto de situação sobre o desempenho do SEE e das empresas das Regiões Autónomas em 2017
71 O Ministério das Finanças refere que, em 2017 e relativamente ao SEE, foi prosseguido o objetivo de promoção, a médio prazo, do equilíbrio operacional das empresas públicas, tendo sido dada
continuidade à recapitalização das empresas do sector dos transportes públicos e das infraestruturas,
para melhorar as respetivas sustentabilidades financeiras e situações patrimoniais. Os dados
disponibilizados pela Direção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF) evidenciam uma quebra nos
resultados alcançados pelo conjunto das EPNF. A quebra deve-se ao desempenho do sector da saúde,
no qual se agravaram os principais indicadores financeiros, nomeadamente o EBITDA, os resultados
operacionais e o resultado líquido do exercício — ver Tabela 22. As restantes empresas do SEE
apresentaram, em 2017, uma melhoria do EBITDA e dos resultados líquidos e uma degradação dos
resultados operacionais antes de subsídios. Em 2017, o Grupo Parpública teve um comportamento mais
favorável do que em 2016, no conjunto destes três indicadores financeiros.
27 EBITDA: Earnings Before Interests, Taxes, Depreciation and Amortization.
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Tabela 22 – Evolução do desempenho económico-financeiro das EPNF: 2016–2017
(em milhões de euros e em percentagem)
Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2017), Direção-Geral do Tesouro e das Finanças e cálculos da
UTAO. | Notas: EBITDA: Earnings Before Interests, Taxes, Depreciation and Amortization; EPNF: Empresas
Públicas Não Financeiras. | As participações nas Sociedades Polis Litoral Norte, Litoral Ria de Aveiro,
Litoral Sudoeste e Litoral Ria Formosa deixaram de integrar a carteira principal e passaram a integrar o
universo das empresas em liquidação.
72 Relativamente ao universo de participações, o Estado detinha, através da DGTF, 111 participações, das quais 76 eram consideradas relevantes e 35 integravam a carteira acessória. Ao nível das
participações relevantes registou-se em 2017 a saída de quatro Sociedades Polis (Requalificação urbana
e ambiental), da Companhia de Carris de Ferro (Transportes) e da MM – Gestão Partilhada, EPE (Defesa).
No final de 2017 integravam ainda o SEE um conjunto de 23 participações em sociedades em fase de
liquidação.
Síntese da situação financeira e económica do Sector Empresarial Regional
73 Relativamente ao sector empresarial regional, apresentam-se, de seguida, alguns indicadores sobre o seu desempenho em 2017, desagregados por Região Autónoma, tendo como fonte os
pareceres do Tribunal de Contas às Contas das Regiões Autónomas dos Açores (RAA) e da Madeira
(RAM).28
74 Relativamente ao Sector Empresarial da Região Autónoma da Madeira (SERAM), há a registar uma melhoria do seu património líquido e dos resultados alcançados. Em 2017, o património líquido das
empresas detidas maioritariamente pela RAM ascendeu a 495 M€, tendo registado uma melhoria
homóloga de 17,2%. Esta recuperação deveu-se, sobretudo, ao reforço de capital nas Entidades
Públicas Empresariais da RAM e à operação de reestruturação dos contratos de swap das Sociedades
de Desenvolvimento, a qual fez transitar para o Governo Regional a responsabilidade pelos encargos
vencidos e vincendos desses contratos. Na vertente económica, verificou-se uma melhoria do conjunto
das empresas em análise, observando-se uma subida das vendas de 7,5%. Os resultados operacionais
28 Tribunal de Contas, Parecer sobre a conta da Região Autónoma dos Açores e Parecer sobre a conta da Região Autónoma da
Madeira.
M€ %
1. EPNF - Empresas públicas não Financeiras
EBITDA 1.284 1.176 -108 -8,4
Resultados operacionais antes de subsídios 442 314 -128 -29,0
2. Setor da saúde
EBITDA -107 -318 -211 -197,4
Resultados operacionais antes de subsídios -256 -369 -113 -43,9
Resultado líquido do exercício -248 -450 -202 -81,3
3. Grupo Parpública
EBITDA 344 383 39 11,3
Resultados operacionais antes de subsídios 331 369 38 11,6
Resultado líquido do exercício 155 247 92 58,8
4. Total das EPNF, exceto setor da saúde e Parpública
EBITDA 1.047 1.111 64 6,1
Resultados operacionais antes de subsídios 368 314 -54 -14,7
Resultado líquido do exercício -172 -43 129 75,1
Por memória: Entradas Saídas
Número de participações do Estado 118 111 2 9
Participações relevantes 82 76 6
Comunicação social 2 2
Cultura 4 4
Gestão de infra-estruturas 10 10
Requalificação urbana e ambiental 5 1 4
Saúde 39 39
Transportes 7 6 1
Parpública 1 1
Defesa 1 0 1
Outros setores 7 7
Empresas públicas financeiras 4 4
Empresas sediadas no estrangeiro 1 1
Organismos internacionais 1 1
Outras participações (Carteira acessória) 36 35 2 3
Variação homóloga2016 2017
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antes de juros e impostos aumentaram 80,6%, atingindo 11,6 M€. Em sentido contrário a esta tendência,
estiveram as sociedades de desenvolvimento e a “Horários do Funchal”.
75 A situação financeira das entidades controladas pela Região Autónoma dos Açores (RAA) caracterizou-se por uma deterioração da sua estrutura financeira e pelo agravamento do desempenho
económico das entidades do sector público empresarial e das instituições públicas sem fins lucrativos.
A situação económica e financeira em 2017 do universo de entidades controladas pela RAA, com
exclusão das empresas do Grupo EDA,29 caracterizou-se pelos seguintes aspetos:
• Acentuou-se a degradação do desempenho económico das entidades do sector público
empresarial regional e das instituições sem fins lucrativos públicas. No que se refere à evolução
dos indicadores económicos, verificou-se o seguinte:
i) Os gastos com o pessoal aumentaram 7,5 M€ face ao ano anterior, tendo ascendido a
200,5 M€, sendo relativos a 6005 trabalhadores, mais 125 do que no ano anterior;
ii) O EBITDA ascendeu a 14,2 M€, reduzindo-se 41,2 M€ face a 2016, ano em que atingiu
55,4 M€. Salienta-se que este montante inclui os rendimentos associados aos apoios
públicos atribuídos no âmbito dos diversos contratos-programa e outros instrumentos
contratuais celebrados entre a Região Autónoma dos Açores e a maioria destas entidades;
iii) Os encargos com juros e outros gastos similares somaram 49,4 M€, reduzindo-se
ligeiramente face ao exercício anterior;
iv) Os prejuízos totalizaram 72,3 M€, sendo superiores ao registado em 2016 em 43,9 M€, ano
em que ascenderam a 28,4 M€.
• A estrutura financeira das entidades controladas continuou a deteriorar-se. Os indicadores da
posição financeira evidenciaram o seguinte:
v) Capitais próprios negativos no valor de 106,3 M€ (– 75 M€ do que em 2016). Este indicador
corresponde ao montante em que os passivos excediam os ativos, os quais ascendiam a
1861,1 M€ no final de 2017 (1803,8 M€, em 2016);
vi) A dívida total foi de 1573,5 M€. Em 2016, a dívida total ascendeu a 1518,1 M€, tendo
aumentado 55,4 M€ no decorrer de 2017.
76 Na RAA, os indicadores financeiros evidenciam uma degradação da situação financeira das entidades controladas e um maior recurso ao crédito como meio de financiamento preponderante. No
entender do TdC, a “expressão assumida por estes indicadores reflete a deterioração da estrutura
financeira das entidades controladas, devido, por um lado, ao impacto, nos capitais próprios, da
incorporação dos prejuízos registados em 2017, e, por outro, à intensificação do recurso ao crédito para
satisfazer as correspondentes necessidades de financiamento”.
O número de entidades em situação de falência técnica é oito, sendo os respetivos capitais
próprios/fundos próprios negativos, em consequência do valor dos passivos exceder o dos ativos.
Destacam-se, nesta situação, os três Hospitais EPER30 (– 290,6 M€) e os grupos SATA (– 133 M€) e LOTAÇOR
(– 16,3 M€).
6.1.2. Recapitalização das instituições de crédito portuguesas
77 Em 2012, foi reforçado o capital da Caixa Geral de Depósitos (CGD), no valor de 750 M€, sem recurso às dotações orçamentais previstas na Iniciativa para o Reforço da Estabilidade Financeira (IREF). Em
contrapartida, foram utilizados outros instrumentos financeiros previstos no mecanismo de apoio à
solvabilidade bancária, nomeadamente os Instrumentos de Capital Elegível (ISE), no montante de
900 M€ e o aumento de capital por parte do acionista Estado, no valor de 750 M€ — (Tabela 23).31
78 No âmbito do processo de recapitalização da CGD, procedeu-se, em 2017, à conversão dos ISE e dos juros vencidos e não pagos, em capital social. Com esta operação,os 9000 ISE (equivalentes a
900 M€) e os juros vencidos e não pagos (no montante de 45,1 M€) foram convertidos em capital social
da CGD. Por outro lado, em 9 de fevereiro de 2017 registou-se uma operação de recompra de ISE,
29 Electricidade dos Açores, S.A..
30 EPER significa Entidade Pública Empresarial Regional.
31 Entre 2012 e 2013, o Estado português aplicou 5600 M€, de um total de 12 000 M€ disponibilizados através da linha de recapitalização
ao abrigo do mecanismo de apoio à solvabilidade bancária, previsto no Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) a
Portugal. Estas operações foram efetuadas no quadro das medidas de reforço da solidez financeira das instituições de crédito, no
âmbito da Iniciativa para o Reforço da Estabilidade Financeira (IREF) e ao abrigo do regime legal de capitalização das instituições de
crédito, tendo abrangido três instituições, BCP, BPI e BANIF.
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180
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efetuada pelo BCP, no montante de 700 M€. Com esta operação, ficou finalizada a operação de
recapitalização das instituições financeiras, por recurso a investimento público, no âmbito da Iniciativa
para o Reforço da Estabilidade Financeira (IREF) — Tabela 23.
Tabela 23 – Recapitalização de instituições de crédito: 2016–2017 (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2017), Direção-Geral do Tesouro e das Finanças. | Notas: a
operação de aumento de capital da CGD, no valor de 750 M€, foi realizada em 2012.
79 De acordo com os dados apresentados na CGE/2017, os juros pagos pelos bancos que foram alvo de apoio estatal, desde as recapitalizações efetuadas em junho de 2012 e até 31 de dezembro de 2017,
ascenderam a 1236 M€, dos quais 218 M€ em 2012, 434 M€ em 2013, 302 M€ em 2014, 161 M€ em 2016 e
apenas 7,6 M€ em 2017 — Gráfico 27.
Gráfico 27 – Juros pagos por instituições de crédito alvo de apoio estatal: 2012–2017 (em milhões de euros)
Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2017).
6.1.3. Riscos associados ao Sector Empresarial do Estado
80 Os riscos inerentes à reestruturação financeira de empresas do SEE materializam-se, no caso das EPR, através do reforço dos capitais próprios, por via da atribuição de dotações de capital e/ou
conversão de créditos do Estado. Relativamente às Entidades Públicas Não Reclassificadas (EPNR), a
política prosseguida visa a recapitalização de algumas empresas deficitárias, com o objetivo de as dotar
da capacidade financeira necessária para desenvolverem a sua atividade no mercado. Neste âmbito,
um dos fatores de risco mais relevante, tanto nas EPR como nas EPNR, é o grau de endividamento das
empresas, pelo que se apresenta, de seguida, uma síntese da situação em 2017.
81 Em 2017, o nível de dívida do SEE ascendeu a 24 291 M€, repartido entre EPR, com 23 142 M€ e EPNR, com 1148 M€. Face a 2016, o SEE, no seu todo, reduziu a sua posição de endividamento, em cerca de
1308 M€ (i.e., – 5,1% face ao nível de dívida no final de 2016). No entanto, registou-se um comportamento
distinto entre as EPR, nas quais se registou uma redução de 1363,6 M€ (– 5,6%), e as EPNR, para as quais
se registou um acréscimo de 55,5 M€ no nível de dívida (+5,1%). Uma das razões apresentadas para a
redução do nível de dívida foi a realização de operações de aumento de capital em algumas EPR —
Tabela 24 e Tabela 25.
2016 2017
Caixa Geral de Depósitos 750 900 - - 41,8 -
Banco Comercial Português, S.A. - 700 700 - 71,4 7,6
Total 750 1.600 - - 71,4 7,6
ISE
(instrumentos de capital elegível)Instituição de crédito
Aumento
de capital
(2012)Posição em
Dez./2016
Recompra
de ISE
Posição em
Dez./2017
Juros pagos
218
434
302
161
113
7,6
0
100
200
300
400
500
2012 2013 2014 2015 2016 2017
23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________
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Tabela 24 – Dívida das EPR: 2016–2017 (em milhões de euros e em percentagem)
Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2017), Direção-Geral do Tesouro e das Finanças. | Notas: *Refere-se às contas
individuais da Parpública. | **A ESTAMO é uma empresa participada pela Parpública.
Tabela 25 – Endividamento das EPNR: 2016–2017
(em milhões de euros e em percentagem)
Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2017), Direção-Geral do Tesouro e Finanças. | Notas: *A ADP — Águas de Portugal SGPS, S.A. é uma empresa participada da Parpública.
6.2. Responsabilidades contingentes
82 Responsabilidades contingentes (ou passivos contingentes) são um risco de perda futura para a entidade que as detém. A profissão contabilística define este conceito. Por exemplo, a Norma de
Contabilidade Pública n.º 15 do SNC-AP32 define passivo contingente como:
a) Uma obrigação possível que decorre de acontecimentos passados e cuja existência
apenas será confirmada pela ocorrência ou não de um ou mais acontecimentos futuros
incertos, que não estão totalmente sob controlo da entidade; ou
b) Uma obrigação presente que decorre de acontecimentos passados, mas não é
reconhecida porque:
a. Não é provável que seja exigido um exfluxo de recursos incorporando benefícios
económicos ou potencial de serviço para liquidar essa obrigação; ou
b. A quantia da obrigação não pode ser mensurada com suficiente fiabilidade.
83 Da mesma forma, é possível identificar situações (ativos contingentes) cujo ganho final depende da ocorrência, ou da não ocorrência, de um ou mais acontecimentos futuros e incertos, não totalmente
dentro do controlo da entidade pública. O leitor interessado pode encontrar uma boa explicação destes
conceitos e daquela norma em Nunes, Rodrigues e Viana (2018),33 Secção 4.6.
84 Nesta secção, abordam-se dois tipos de contingências, as inerentes a garantias concedidas pelo Estado e as decorrentes da execução de contratos de PPP. A análise das garantias concedidas pelo
Estado é efetuada na Subsecção 6.2.1. As garantias são promessas do Estado de pagamento de dívidas
32 Vide Anexo II do Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11 de setembro.
33 Nunes, Alberto Velez, Rodrigues, Lúcia Lima e Viana, Luís Cracel (2018), O Sistema de Normalização Contabilística — Administrações
Públicas: Teoria e Prática, Coimbra: Edições Almedina.
M€ %
IP – Infraestruturas de Portugal, S.A. 8.344 8.290 -54,2 -0,6
Metro do Porto, S.A. 3.378 3.615 236,3 7,0
Metropolitano de Lisboa, E.P.E. 3.487 3.441 -46,5 -1,3
Parpública – Participações Públicas, SGPS, S.A.* 3.701 2.760 -941,3 -25,4
CP – Comboios de Portugal , E.P.E. 3.025 2.614 -410,1 -13,6
Parque Escolar, E.P.E. 1.074 1.024 -50,0 -4,7
EDIA – Empresa Desenv.Infraest Alqueva, S.A. 691 638 -53,3 -7,7
ENMC – Entidade Nacional para o Mercado de Combustíveis, E.P.E. 360 360 0,1 0,0
Estamo – Sociedade Gestora de Participações Imobiliárias, S.A.** 241 189 -51,8 -21,5
RTP – Rádio e Televisão de Portugal, S.A. 113 105 -7,2 -6,4
Sagesecur – Socied. de Estudos, Desenvol. e Participação em Proj., S.A. 59 59 0,0 0,0
Outros 35 49 14,6 42,1
Total 24.506 23.142 -1.363,6 -5,6
Variação homóloga2016 2017EPR
M€ %
ADP – Águas de Portugal SGPS, S.A.* 575 692 116,6 20,3
Sociedade Transportes Colectivos do Porto, S.A. 370 331 -39,4 -10,6
APL – Administração do Porto de Lisboa, S.A. 87 73 -14,1 -16,2
SIMAB – Soc. Inst. Mercados Abastecedores, S.A. 24 20 -4,0 -16,8
APDL – Adm. dos Portos do Douro, Leixões e Viana do Castelo, S.A. 19 18 -1,0 -5,0
APA – Administração do Porto de Aveiro, S.A. 16 14 -1,3 -8,4
Navegação Aérea de Portugal – NAV Portugal, E.P.E. 2 1 -1,2 -53,6
Outros 0 0 -0,1 -69,4
Total 1.093 1.148 55,5 5,1
EPNR 2016 2017Variação homóloga
II SÉRIE-A — NÚMERO 91______________________________________________________________________________________________________________
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de entidades públicas ou privadas até um determinado montante, no caso de o devedor não honrar o
serviço da dívida nos termos contratados, e sem prejuízo de eventual direito de regresso do Estado sobre
os devedores. A Subsecção 6.2.2 analisa as responsabilidades contingentes associadas a PPP, que
decorrem da execução dos contratos respetivos. Com efeito, durante a vigência de uma PPP podem
ocorrer eventos suscetíveis de gerar, nos termos contratualmente previstos, direitos do parceiro privado
à Reposição do Equilíbrio Financeiro (REF) do respetivo contrato, que evoluem, em muitos casos, para
litígios entre as partes (na generalidade dos casos dirimidos em Tribunal Arbitral), dos quais podem advir
responsabilidades contingentes suscetíveis de gerar encargos futuros. No âmbito das PPP, as situações
mais comuns que podem originar pedidos de REF (que são uma responsabilidade contingente)
encontram-se relacionados com: i) modificações às condições de exploração impostas unilateralmente
pelo parceiro público, ii) alterações legislativas com impacto específico no contrato e iii) casos de força
maior.
6.2.1. Garantias concedidas pelo Estado
85 A 31 de dezembro de 2017, o total de garantias concedidas pelo Estado ascendia a 18 294 M€, dos quais 2800 M€ respeitavam à garantia de carteira, a qual corresponde a dívida de um conjunto de
instituições de crédito portuguesas que é garantida pelo Estado. A Tabela 26 retrata o conjunto de
garantias vivas no final de dezembro de 2016 e 2017. A garantia de carteira é um instrumento através
do qual o Estado assegura o cumprimento das obrigações assumidas por instituições de crédito
portuguesas (BPI, CGD, Novo Banco e BCP) junto do Banco Europeu de Investimento (BEI), no caso de
alguma delas falhar o pagamento das suas obrigações. As responsabilidades assumidas por estas
instituições de crédito junto do BEI, garantidas pelo Estado, dizem respeito a uma carteira de operações
de financiamento de projetos desenvolvidos e a desenvolver em Portugal. O plano de amortização
desta dívida garantida pelo Estado prevê a amortização da totalidade dos 2800 M€ no período 2018–
2021. A redução da garantia de carteira concedida pelo Estado, no valor de 1800 M€, resulta do facto
de, no início de 2017, e de acordo com os respetivos planos de amortização, o Novo Banco ter
procedido ao pagamento integral das operações garantidas pelo Estado, no âmbito da Iniciativa para
o Reforço da Estabilidade Financeira (IREF).34 – 35
86 A dívida garantida pelo Estado às Entidades Públicas Reclassificadas ascendia a 11 260 M€ no final de 2017, tendo aumentado 306 M€ face a dezembro de 2016. As Entidades Públicas Reclassificadas (EPR)
com os contributos mais relevantes para o aumento da dívida garantida pelo Estado foram o Fundo de
Resolução (+566 M€) e o FCGM — Fundo de Contra-Garantia Mútuo (+466 M€). Em sentido contrário,
algumas EPR contribuíram para a redução da dívida garantida pelo Estado, destacando-se a
PARVALOREM, S.A. (– 295 M€), a Infraestruturas de Portugal, S.A. (– 102 M€), a PARUPS, S.A. (– 82 M€), a
TRANSTEJO (– 55 M€) e a Metro do Porto, S.A. (– 54 M€). Uma prática existente e prevista nos sucessivos
Orçamentos do Estado é a concessão de apoios às EPR, por via da DGTF, sob a forma de empréstimos
e dotações de capital. Estas operações permitem às entidades deficitárias que beneficiam de garantias
do Estado obter financiamento a custo comportável para cumprir os pagamentos do serviço da dívida
junto da banca, mitigando-se assim o risco de incumprimento.
87 Relativamente a outras entidades, não incluídas nas EPR, o montante mais significativo diz respeito a garantias concedidas ao Grupo AdP — Águas de Portugal, S.A.. Em 2017, o montante de dívida
garantida pelo Estado ao Grupo AdP — Águas de Portugal aumentou 214 M€, ascendendo a 1370 M€
no final de 2017. Relativamente à dívida garantida a outras entidades, o valor ascendia a 1461 M€, no
final de 2017, tendo-se reduzido 1224 M€ face ao final do ano anterior.36
88 A consulta à base de dados da DGO permitiu perceber que a POE/2019 contempla uma verba orçamentada em despesa com ativos financeiros para execução de garantias, que ascende a 84 M€.
Deste valor, cerca de 49 M€ diz respeito a operações com EPR e os restantes 35 M€ referem-se à
execução de garantias/seguros relativos a países terceiros/organizações internacionais.
34 Durante o ano de 2016, o Novo Banco procedeu a amortizações no valor total de 1700 milhões de euros, pelo que o total das
responsabilidades em vigor em 31 de dezembro de 2016 ascendia a 1800 M€. 35 No relatório da DGO sobre a CGE/2017 é referido que a maioria das operações incluídas neste instrumento beneficia de garantias
bancárias, reduzindo assim o risco assumido pelo Estado.” — p. 38. 36 No Relatório que acompanha a POE/2019, o MF refere que as “outras entidades” são 28, maioritariamente públicas, estimando
para elas um “risco de incumprimento muito reduzido”. Neste grupo, incluem-se entidades envolvidas em programas de cooperação para o desenvolvimento, e para este subconjunto não estão previstas para 2019 amortizações do capital em dívida.
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Tabela 26 – Garantias concedidas pelo Estado: 2016 — 2017
(em milhões de euros)
Fontes: Ministério das Finanças (Direção-Geral do Tesouro e das Finanças, CGE/2016, CGE/2017 e Relatório OE/2018).
*Inclui garantias a um conjunto de entidades, predominantemente do sector público, e a países terceiros objeto de
programas de cooperação para o desenvolvimento.
6.2.2. Riscos e contingências em Parcerias Público-Privadas
89 Em 2017, continuaram a decorrer negociações de contratos de PPP do sector rodoviário que visavam reduzir os encargos para o sector público. No decurso do ano, entraram em vigor as alterações
aos contratos de subconcessão do Baixo Alentejo e do Pinhal Interior. No segundo semestre de 2017,
foram concluídos os processos negociais relativos aos contratos de subconcessão do Algarve Litoral e
da Autoestrada Transmontana.
90 No final de 2017, mantinham-se em curso as renegociações relativas às subconcessões rodoviárias Litoral Oeste, Baixo Tejo e Douro Interior. Sobre estas parcerias, os trabalhos de renegociação já
realizados conduziram à obtenção de um princípio de acordo quanto às condições financeiras, sendo
ainda necessário concluir a consensualização do clausulado das alterações contratuais. Após esta fase,
o acordo que vier a ser alcançado ficará ainda dependente das seguintes fases:
• aprovação pelas entidades financiadoras;
• aprovação pelas tutelas governamentais;
• obtenção de pronúncia, que não seja desfavorável, por parte do Tribunal de Contas, a solicitar
após a assinatura dos respetivos contratos de alteração.
91 O sector rodoviário continua a representar um risco orçamental relevante no domínio das PPP, na medida em que a complexidade e a morosidade dos processos renegociais ainda em curso, bem como
o facto de a sua conclusão se encontrar dependente da aprovação de entidades terceiras (entidades
financiadoras, tutela governamental e Tribunal de Contas), podem condicionar a obtenção das
poupanças previstas de encargos para o sector público. Por outro lado, o atual modelo de
financiamento das grandes reparações de pavimento transferiu para o sector público a
responsabilidade pelo pagamento destes encargos, cuja exigência comporta alguma incerteza
orçamental.
92 No final de 2017, o valor dos pedidos de reposição de equilíbrio financeiro (REF) peticionados pelos parceiros privados reduziu-se significativamente face ao registado no final de 2016. De acordo com a
informação divulgada pela UTAP, o stock de pedidos de Reposição do Equilíbrio Financeiro, efetuados
pelos parceiros privados do sector rodoviário (concessionárias e subconcessionárias rodoviárias e
31/dez/16 30/jun/17 31/dez/17
Fonte: CGE/2016Relatório
POE/2018CGE/2017
1. Garantias concedidas ao setor bancário 4.600 2.800 2.800 -1.800
Garantia de carteira 4.600 2.800 2.800 -1.800
2. Garantias concedidas a outras entidades 16.454 16.096 15.494 -959
Entidades Públicas Reclassificadas 10.954 11.878 11.260 306
Infraestruturas de Portugal, S.A. (IP, S.A.) 2.801 2.764 2.700 -102
Metropolitano de Lisboa, E.P.E. 2.486 2.442 2.398 -88
Parvalorem, S.A. 2.290 2.290 1.995 -295
Parque Escolar, E.P.E. 984 959 983 0
Metro do Porto, S.A. 745 716 690 -54
CP - Comboios de Portugal, E.P.E. 679 662 643 -36
Fundo de Resolução - 656 566 566
EDIA - Empresa de Desenv. e Infra-estruturas Alqueva, S.A. 525 519 512 -13
FCGM - Fundo de Contragarantia Mútuo - 447 466 466
Parups, S.A. 390 390 307 -82
Parparticipadas, SGPS, S.A. - 35 - 0
TRANSTEJO 55 - - -55
Entidades Públicas Não Reclassificadas 1.629 1.301 1.376 -253
AdP - Águas de Portugal, S.A. 1.327 1.301 1.276 -51
STCP 100 - 100 0
CARRIS 203 - - -203
Regiões Autónomas 1.186 1.154 1.398 212
Região Autónoma da Madeira 1.156 1.154 1.370 214
APRAM 30 - 28 -2
Outras Entidades* 2.684 1.763 1.461 -1.224
3. Total de garantias concedidas 21.054 18.896 18.294 -2.759
Variação
31/dez/2016
31/dez/2017
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contratos de prestação de serviços associados a PPP), ascendeu a 701 M€ no final de 2017,
observando-se uma diminuição de 1367 M€, face ao registado no final de 2016 (Gráfico 28 e Tabela 27).
Gráfico 28 – Contingências das PPP relativas pedidos de reposição do equilíbrio financeiro
(em milhões de euros)
Fontes: UTAP, Infraestruturas de Portugal, S.A. e cálculos da UTAO.
Tabela 27 – Contingências das PPP (posição em final de período)
(em milhões de euros)
Fontes: UTAP, INE e cálculos da UTAO.
93 O pedido de reequilíbrio financeiro com o valor mais significativo pendente no final de 2017 refere-se à concessão Douro Litoral (Autoestradas do Douro Litoral, S.A. — AEDL), sendo o mesmo relativo
à condenação do Estado em acórdão de fevereiro de 2017. O valor inicialmente peticionado pelo
parceiro privado em 2013 ascendeu a cerca de 1350 M€. No decurso de 2017, registaram-se
desenvolvimentos processuais neste processo, tendo o tribunal proferido acórdão em fevereiro,
condenando o Estado a devolver a TRIR (Taxa de Regulação das Infraestruturas Rodoviárias)) e as Taxas
SIEV (Sistema de Identificação Eletrónica de Veículos) — cerca de 1 M€ — e a pagar 42 M€ no primeiro
semestre de 2017 e outros desembolsos semestrais, entre novembro de 2017 e novembro de 2034, cujos
montantes variam entre 3,5 M€ e 6,5 M€. O Estado distribuiu ação de anulação parcial do acórdão. Em
19 de março de 2018, o Tribunal Central Administrativo do Sul decidiu o pedido em sentido desfavorável
ao Estado, tendo sido interposto recurso junto do Supremo Tribunal Administrativo. Entretanto, a AEDL
interpôs ação executiva com vista à obtenção do pagamento da quantia que o tribunal arbitral
entendeu ser devida pelo Estado, que ascende a cerca de 53,4 milhões de euros. No tocante aos outros
pedidos de REF apresentados pela concessionária do Douro Litoral, cujos valores ascendiam a 32,5 M€
e 23,5 M€, foram proferidos acórdãos já no decorrer de 2017. No primeiro caso, o tribunal julgou
improcedente o pedido de condenação do Estado. No segundo, a decisão do tribunal arbitral
constante do Acórdão proferido em fevereiro de 2017 reconheceu que a AEDL incorreu em custos de
cerca de 4,2 M€ por facto imputável ao Estado e o consequente direito à REF. Em março de 2017, foi
proferido acórdão quanto ao valor da REF, fixando-o em cerca de 4,3 M€. O Estado distribuiu ação de
anulação parcial do acórdão. A Tabela 28 descreve com mais pormenor o stock de contingências,
2067
-1367
701
0
500
1000
1500
2000
2500
2016 Variação
2016-2017
2017
2013 2014 2015 2016 2017Variação
2016/20172013 2014 2015 2016 2017
Variação
2016/2017
Total peticionado PPP do setor
rodoviário, do qual: 3256 3600 2070 2067 701 -1367 1,9 2,1 1,2 1,1 0,4 -0,7
Concessões Rodoviárias 2910 3257 1630 1630 324 -1306 1,7 1,9 0,9 0,9 0,2 -0,7
Subconcessões Rodoviárias 345 342 436 436 376 -59,9 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,0
Contratos de Prestação de
Serviços (associados a PPP)1,3 1,3 3,5 0,9 0,0 -0,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Milhões de euros % do PIB
23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________
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Tabela 28 – Contingências das PPP rodoviárias em 31 de dezembro de 2017 (em milhões de euros)
Fontes: Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP), Infraestruturas de Portugal, S.A. e IMT – Instituto da Mobilidade e
dos Transportes, I.P.
94 Salienta-se ainda o litígio existente com a AEBT — Auto-Estradas do Baixo Tejo, S.A. (Subconcessão Baixo Tejo), com um valor estimado de 155 M€, relacionado com alterações legislativas específicas
detalhadas na Tabela 28.
Setor / PPP Ano Tipo de pedido Evento gerador do pedido
Valor
estimado
M€
Ponto de situação
324,4
Concessão Douro Litoral
(AEDL)2013
Reposição do
equilíbrio
financeiro
Eventos ligados à fase de construção. 4,3
Pedido inicial de 23,5M€;
O Tribunal Arbitral foi constituídono final de Março de 2014;
A ata de instalação foi assinada no final de Agosto de 2014.
Foi concluída a prova pericial de engenharia em novembro de 2015;
Foi proferido Acórdão em fevereiro de 2017 reconhecendo que a AEDL incorreu em
custos de cerca de 4,2M€ por facto imputável ao Estado e o direito à REF.
Em março de 2017 foi proferido Acórdão quanto ao valor da REF, fixando-o em cerca
de 4,3 M€.
O Estado distribuiu ação de anulação parcial do acórdão.
Concessão Douro Litoral
(AEDL)2013
Reposição do
equilíbrio
financeiro
TRIR (Taxa de Regulação das Infraestruturas
Rodoviárias), SIEV-Sistema Identificação
Electrónica de Veículos, S.A. e suspensão da
subconcessão Autoestrada do Centro.
219
Pedido inicial de 1350 M€;
O julgamento foi concluído em maio de 2016;
Foi decidida a matéria de facto por Acórdão de setembro de 2016 e apresentadas as
alegações e contra-alegações de direito pelas partes;
Foi proferido Acórdão em fevereiro de 2017, condenando o Estado na devolução da
TRIR e das Taxas SIEV (cerca de 1 M€) e no pagamento de 42 M€ no primeiro
semestre de 2017 e de pagamentos semestrais variando entre 3,5 M€ e 6,5 M€ entre
novembro de 2017 e novembro de 2034.
O Estado distribuiu ação de anulação parcial do acórdão.
Em 19 de março de 2018, o Tribunal Central Administrativo Sul decidiu o pedido em
sentido desfavorável ao Estado, tendo sido interposto recurso junto do Supremo
Tribunal Administrativo. Entretanto, a AEDL interpôs ação executiva com vista à
obtenção do pagamento da quantia que o tribunal arbitral entendeu ser devida pelo
Estado, que ascende a cerca de 53,4 milhões de euros.
Concessão Lusoponte
(LUSOPONTE)2012 Pré-contencioso Alterações às taxas de IRC (2010 e 2012). 100 Anunciado. Aguarda-se a eventual fase pré-contenciosa.
Concessão Lusoponte
(LUSOPONTE)2017
Reposição do
equilíbrio
financeiro
Cobrança de taxas SIEV. 0,5 Aguarda-se decisão final.
Concessão Grande Porto
(Ascendi)2016
Ação de
anulação de ato
administrativo
Declaração de incumprimento e aplicação de
multa contratual.0,3 Decorre prazo para alegações escritas e finais.
Concessões Rodoviárias
376,1
Subconcessão
Transmontana
(AE XXI)
2011
Reposição do
equilíbrio
financeiro
Atrasos na obtenção de visto. 52 No âmbito da renegociação do contrato de subconcessão, a subconcessionária
renunciou ao pedido, por acordo.
Subconcessão
Baixo Tejo
(AEBT)
2012
Reposição do
equilíbrio
financeiro
Alterações legislativas específicas: Decreto-Lei
n.º 112/2009 de 18 de maio; Portaria n.º 314-
B/2010 de 14 de junho; Decreto-Lei n.º 111/2009
de 18 de maio.
155 O processo de arbitragem foi suspenso, no quadro do processo negocial em curso.
O tribunal arbitral deferiu o pedido de suspensão até 30 de setembro de 2018.
Subconcessão
Litoral Oeste
(AELO)
2012
Reposição do
equilíbrio
financeiro
Alterações legislativas específicas: Decreto-Lei
n.º 112/2009 de 18 de maio; Portaria n.º 314-
B/2010 de 14 de junho; Decreto-Lei n.º 111/2009
de 18 de maio.
85 O processo de arbitragem foi suspenso, no quadro do processo negocial em curso.
O tribunal arbitral deferiu o pedido de suspensão até 31 de dezembro de 2018.
Subconcessão
Litoral Oeste
(AELO)
2013Impugnação de
multa
A Infraestruturas de Portugal propôs a aplicação
da multa contratual. 0,06
Encontra-se em curso a Ação de impugnação de multa.
Aguarda-se decisão do tribunal judicial.
Subconcessão
Litoral Oeste
(AELO)
2015
Reposição do
equilíbrio
financeiro
Alterações ao projeto; perturbações de natureza
ambiental; condições geológicas e geotécnicas
anormais e imprevisíveis; achados
arqueológicos; atrasos no planeamento por
dificuldades insuperáveis e expropriações.
84 O processo de arbitragem foi suspenso, no quadro do processo negocial em curso.
O tribunal arbitral deferiu o pedido de suspensão até 31 de março de 2017.
Subconcessões Rodoviárias
Setor / PPP Ano Tipo de pedido Evento gerador do pedido
Valor
pedido
M€
Ponto de situação
-
Concessão Norte Litoral 2011
Reposição do
equilíbrio
financeiro
Alteração legislativa de caráter específico:
Alteração da Lei n.º 25/2006 de 30 de Junho,
decorrente da Lei que aprovou o OE/2011, Lei
n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro.
-A Infraestruturas de Portugal aceitou a elegibilidade das despesas apresentadas,
que serão ou não aprovadas caso a caso.
Concessão Norte Litoral 2014
Reposição do
equilíbrio
financeiro
Alteração legislativa de caráter específico:
Alteração da Lei n.º 25/2006 de 30 de Junho,
materializadas aquando da aprovação da Lei n.º
64-B/2011, de 30 de outubro.
-A Infraestruturas de Portugal aceitou a elegibilidade das despesas apresentadas,
que serão ou não aprovadas caso a caso.
700,5
Contratos de prestação de serviços associados a Parcerias Público-Privadas
Total peticionado relativo a PPP do setor rodoviário
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95 No decurso de 2017, foram registados desenvolvimentos na resolução de litígios existentes com alguns parceiros privados. De acordo com a informação divulgada pela UTAP, referente ao final de
2017, é possível informar que:
Ascendi Pinhal Interior — Estradas do Pinhal Interior, S.A. (Subconcessão Pinhal Interior) —No âmbito da renegociação do Contrato de Subconcessão do Pinhal Interior, foi alcançado um acordo
quanto aos vários pedidos de REF peticionados pela subconcessionária, tendo os respetivos
processos sido considerados encerrados. O referido acordo foi celebrado em 30 de novembro de
2017 e entrou em vigor a 21 de dezembro de 2017.
Os pedidos de REF em apreço diziam respeito a: (i) alteração legislativa de caráter específico
promovida pela Lei n.º 46/2010, de 7 de setembro, pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, e
pela Lei n.º 64-B/2011, de 31 de dezembro, com um valor peticionado de 43 M€; (ii) vestígios
arqueológicos descobertos na Sr.ª da Alegria, com um valor peticionado de 2,3 M€; (iii) construção
do Nó do Peral, Alvaiázere e Almalaguês, com um valor peticionado de 13 M€, e (iv) vestígios
arqueológicos encontrados no Nó do Peral, com um valor peticionado de 1,6 M€;
Lusoponte — Concessionária par a Travessia do Tejo, S.A. —Regista-se um pedido de REF efetuado pela concessionária com fundamento no pagamento de taxas SIEV. Em agosto de 2017, foi
requerida a constituição de um tribunal arbitral para dirimir este litígio. O valor peticionado pela
concessionária a título de compensação direta é de aproximadamente 0,523 M€.
96 Relativamente às parcerias dos restantes sectores de atividade económica, os montantes peticionados pelos parceiros privados são substancialmente inferiores, sendo de referir o seguinte:
Sector ferroviário
i) ELOS — Ligações de Alta Velocidade, S.A. —Em 2013, foi apresentado um pedido de
indemnização pela ELOS-Ligações de Alta Velocidade, na sequência da recusa de visto pelo
Tribunal de Contas aos contratos com a Infraestruturas de Portugal relacionados com contrato de
concessão do projeto, construção, financiamento, manutenção e disponibilização de
infraestruturas ferroviárias no troço Poceirão-Caia e do projeto, construção, financiamento,
manutenção, disponibilização e exploração da Estação de Évora. Em fevereiro de 2014, foi
constituído o tribunal arbitral para avaliação do pedido de indemnização apresentado pela
Elos — Ligações de Alta Velocidade, S.A.. O montante peticionado ascendia a 169 M€.
Em julho de 2016, foi emitido acórdão pelo tribunal no qual o Estado foi condenado a pagar cerca
de 150 M€, acrescidos de juros, à concessionária a título de indemnização. Após estra decisão, o
Estado português intentou uma ação de anulação de sentença junto do Tribunal Central
Administrativo do Sul, e, por outro lado, recorreu para o Tribunal Constitucional. Relativamente a
este último, o Tribunal decidiu não admitir o recurso, por considerar não estarem reunidos os
pressupostos processuais.
Na sequência desta condenação, a ELOS iniciou uma ação executiva, peticionando ao Tribunal
Administrativo de Círculo de Lisboa o pagamento de cerca de 192 milhões de euros, tendo o
Estado apresentado oposição à ação executiva, estando ainda pendente a respetiva decisão;
ii) FERTAGUS — Travesia do Tejo Transportes, S.A. — Regista-se um pedido de reposição do equilíbrio
financeiro apresentado em 2012pela concessionária do serviço de transporte suburbano de
passageiros no Eixo Ferroviário Norte-Sul — FERTAGUS — (Concessão Eixo-Norte/Sul), na sequência
do aumento da taxa das infraestruturas rodoviárias, sendo o valor peticionado de 1,5 M€/ano,
desde 2012, inclusive; foi criada uma comissão de negociação para análise deste pedido de
REF.37 A análise da fundamentação do pedido de REF será levada a cabo em sede de
renegociação deste contrato de concessão; a comissão de negociação anteriormente
nomeada foi, entretanto, dissolvida, tendo sido nomeada uma nova comissão de negociação,
com um novo mandato de âmbito mais alargado e que compreende o pedido de reposição do
equilíbrio financeiro referido.38
Sector da saúde
i) No final de 2016, a Entidade Gestora do Estabelecimento do Hospital de Braga apresentou um
pedido de reequilíbrio financeiro relacionado com a decisão do Ministério da Saúde de não
renovação dos protocolos adicionais ao contrato de gestão, destinados a financiar as prestações
37 Despacho n.º 15985/2013, de 15 de novembro, do Coordenador da UTAP, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 239, de 10
de dezembro de 2013. 38 Despacho n.º 3064/2018, de 15 de março, da Coordenadora da UTAP, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 60, de 26 de
março de 2018.
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de saúde no âmbito do VIH/SIDA e da esclerose múltipla. Foi solicitado o início do processo de
arbitragem, tendo o parceiro privado quantificado o valor peticionado em cerca de 33 M€;
ii) A entidade Gestora do Hospital de Cascais requereu o pagamento de cerca de 2 M€, tendo
requerido a constituição de um tribunal arbitral relativamente à interpretação e execução da
componente referente ao Índice de Complexidade da População na fórmula de remuneração
desta entidade pela atividade de Internamento e Cirurgia de Ambulatório;
iii) Em setembro de 2017, foi celebrado acordo de transação que deu termo ao litígio entre a
Entidade Gestora do Estabelecimento do Hospital de Vila Franca de Xira e o Estado, referente à
aplicação de uma multa contratual relativa aos termos de assistência aos reclusos com doenças
infeciosas crónicas;
iv) Em 2015, foi efetuado um pedido de REF pela Entidade Gestora do Estabelecimento do Hospital
de Loures, de cerca de 3 M€, relativo à formação de médicos internos. Esta ação veio a ser
considerada improcedente, na sua totalidade, pelo tribunal arbitral.
Sector da segurança
i) No final de 2017 continua a registar-se a existência de quatro pedidos de reposição do equilíbrio
financeiro, relacionados com alegados atrasos na montagem da rede SIRESP ou com encargos
adicionais incorridos pela concessionária para que o prazo definido contratualmente não fosse
incumprido. De acordo com a informação disponibilizada pela UTAP e na CGE/2017, o impacto
orçamental destes pedidos não é quantificável.
6.2.3. Riscos relacionados com as Administrações Regional e Local
97 O relatório da DGO apresenta os valores do saldo e da dívida não-financeira das Administrações Regional e Local como indicadores do risco de problemas financeiros para o Estado. Fá-lo,
precisamente, no contexto dos riscos orçamentais (cabeçalho II.5 Impacto dos Riscos Orçamentais) e
não na parte do relatório em que apresenta a dívida não-financeira dos demais subsectores (III.4.3
Dívida das Administrações Públicas). Presumirá que, havendo dificuldades financeiras nas
Administrações Subnacionais, elas poderão vir a exigir mais despesa e mais dívida para o Estado, tendo
em atenção as experiências passadas de apoio financeiro concedido pelo Estado às Regiões
Autónomas e a municípios. A UTAO apresenta nesta subsecção esses valores, mas não os aprecia. Esta
opção decorre das dúvidas da UTAO amplamente explicadas no Capítulo 5 (nomeadamente, na Caixa
4) sobre a fiabilidade dos números apresentados para a dívida não-financeira. É por isso que, na
ausência de auditoria do Tribunal de Contas a estes dados, preferiu restringir a sua apreciação da dívida
não-financeira ao conjunto da Administração Central — objeto, pois, de atenção na Secção 5.1 deste
documento.
98 Em 2017, a diminuição da dívida não-financeira da Administração Regional foi acompanhada por uma deterioração no saldo global em valor aproximado. O saldo global alcançado pela Administração
Regional em 2017 foi de – 182 M€, registando-se uma degradação homóloga de 158 M€. Em sentido
oposto, registou-se uma diminuição de 169 M€ no stock de passivos não-financeiros (em que se inclui a
dívida a fornecedores) — Tabela 29.
99 A Região Autónoma da Madeira foi aquela que, em 2017, apresentou o impacto orçamental mais relevante neste subsector, tendo o saldo global registado uma diminuição de 156 M€. Para este
resultado, contribuiu a redução da receita (–9,8%), motivada pela autoliquidação de IRC (associada ao
Centro Internacional de Negócios da Madeira), e o aumento da despesa (+1,3%), para o qual contribuiu
o pagamento de juros de contratos swap. Em contrapartida, esta região registou uma redução da
dívida não-financeira no montante de 178 M€.
100 Relativamente à Região Autónoma dos Açores, há a registar um pequeno acréscimo da dívida não-financeira (+10 M€) e a manutenção do saldo global em linha com o observado no ano anterior.
101 No tocante à evolução dos pagamentos em atraso da Administração Regional, e de acordo com o referido no relatório da CGE, registou-se uma estabilização em 2017, sendo, contudo, de referir a
redução de 23,4 M€ registada na Região Autónoma da Madeira.
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Tabela 29 – Administração Regional e Local, indicadores financeiros (posição em final de período)
(em milhões de euros e em percentagem)
Fontes: Ministério das Finanças (CGE/2017) e cálculos da UTAO. | Notas: *Inclui o Governo
Regional, SFAs e EPRs. **Contempla apenas a execução orçamental dos municípios. ***A
dívida não-financeira abrange todo o universo da Administração Local.
102 O saldo global da Administração Local em 2017 diminuiu face ao ano anterior, registando-se, contudo, uma redução da dívida não-financeira. O saldo global alcançado pela Administração Local
(apenas municípios) em 2017 foi de 474 M€ (Tabela 29), registando-se uma degradação homóloga de
186 M€.39 Face à previsão constante no OE/2017, o saldo alcançado pela Administração Local ficou
546,4 M€ abaixo do previsto. Deve notar-se, a bem da interpretação deste número, que a previsão
orçamental é da responsabilidade do Ministério das Finanças, sendo assumida antes de conhecerem os
orçamentos aprovados pelas entidades competentes, que são as assembleias municipais. Têm, por isso,
uma natureza mais incerta enquanto previsão do que as dotações previsionais da Administração
Central. Já os passivos não-financeiros deste subsector registaram uma diminuição de 92 M€ (nos quais
se inclui a dívida a fornecedores).40 De acordo com o referido na CGE/2017, o stock de pagamentos em
atraso para o conjunto da Administração Local registou uma redução de 35% face ao ano anterior.
103 Relativamente ao nível de endividamento, a dívida total do universo dos 308 municípios ascendeu a cerca de 4609 M€ no final de 2017, situando-se 5678 M€ abaixo do limite legal definido (10 287 M€),
registando-se uma redução de 425 M€ face ao ano anterior.41 – 42
104 O excedente da Administração Local diminuiu. Pese embora o subsector da Administração Local tenha registado, em 2017, um novo excedente global (474 M€), verificou-se uma redução de 186 M€ no
seu contributo para o saldo do conjunto das Administrações Públicas.
39 O saldo orçamental aqui referido apenas contempla a execução dos municípios.
40 A dívida não financeira apurada corresponde a todo o universo da Administração Local.
41 Fonte: Direção-Geral da Administração Local (DGAL), SIIAL – Relatório “Aferição da Dívida Total”. Exclui dívidas não orçamentais e
Fundo de Apoio Municipal (FAM).
42 Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais, Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, artigo 52.º — Limite da
dívida total.
M€ %
1. Administração Regional
Saldo global -24 -182 -158 -
Dívida não financeira 626 457 -169 -27,0
1.1 Região Autónoma dos Açores
Saldo global -23 -24 -2 -
Dívida não financeira 115 124 10 8,3
1.2 Região Autónoma da Madeira
Saldo global -1 -157 -156 -
Dívida não financeira* 511 333 -178 -34,9
2. Administração Local
Saldo global** 660 474 -186 -
Dívida não financeira*** 1.094 1.002 -92 -8,4
2016 2017Variação homóloga
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7. Regras de disciplina orçamental
105 Em matéria de regras de disciplina orçamental, Portugal encontrava-se em 2017 na vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Nesse contexto, tinha de assegurar um progresso
suficiente em direção ao objetivo de médio prazo para o nível do saldo orçamental estrutural e
encontrava-se sujeito às disposições transitórias no que concerne à redução do rácio da dívida pública.
106 Neste capítulo, apresenta-se a avaliação ex post da Comissão Europeia relativamente ao cumprimento das regras da vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). Esta
avaliação foi realizada em maio de 2018, pela Comissão Europeia,43 com base em dois conjuntos de
informação: 1) resultados anuais de contas nacionais de 2017, apurados pelo Instituto Nacional de
Estatística no final de março de 2018 (primeira notificação no quadro do Procedimento relativo aos
Défices Excessivos); 2) Previsões da Primavera de 2018 da própria Comissão Europeia.
107 O capítulo também examina o cumprimento da regra com origem exclusivamente nacional consubstanciada no Quadro Plurianual de Programação Orçamental. Trata-se do estabelecimento na
lei de um limite superior para a despesa da Administração central financiada por receitas gerais, num
horizonte móvel de quatro anos. A aferição do cumprimento desta regra presente na Secção 115 foi
efetuada pela UTAO.
108 A UTAO descreveu recentemente as regras de disciplina orçamental a que Portugal está sujeito na vertente preventiva do PEC. O Relatório n.º 33/2018, de 29 de outubro, explica, no seu Cap. 4, quais são
as regras numéricas em vigor e como é que a Comissão Europeia deve proceder para aferir o seu
cumprimento. A exposição seguinte beneficia dessa exposição e eventuais dúvidas de interpretação
poderão ser esclarecidas através da consulta desse documento.
7.1. Regras relativas ao saldo orçamental
7.1.1. Saldo orçamental
109 Em 2017, o saldo orçamental ficou, ainda que marginalmente, acima do limite de – 3% do PIB, instituído como valor de referência para o saldo orçamental no Tratado da União Europeia. O saldo
orçamental, conforme apresentado na Secção 2.1, situou-se em – 2,96% do PIB. Este resultado incumpriu
o objetivo inicialmente delineado no Orçamento do Estado para 2017, de – 1,6% do PIB. O desvio,
contudo, decorreu inteiramente da realização da operação de recapitalização da Caixa Geral de
Depósitos, num montante equivalente a 2,0% do PIB. Excluindo esta operação, o saldo orçamental
cifrou-se em – 0,9% do PIB.
7.1.2. Saldo orçamental estrutural
110 O saldo orçamental estrutural, que exclui o efeito do ciclo económico e o efeito das medidas de natureza temporária e/ou não recorrente, ficou abaixo do objetivo de médio prazo. As recomendações
específicas por país emitidas pelo Conselho a Portugal, em 12 de julho de 2016, estabeleciam como
objetivo de médio prazo alcançar um excedente orçamental ao nível do saldo estrutural equivalente,
pelo menos, a 0,25% do PIB. De acordo com o exercício de Previsões da Primavera da Comissão Europeia
de 2018, realizado com base nos resultados orçamentais de contas nacionais observados para o
conjunto do ano, o saldo estrutural da economia portuguesa ascendeu a -1,8% do PIB, em 2017, tendo
ficado aquém do respetivo objetivo orçamental de médio prazo. Para efeitos de avaliação do
cumprimento do objetivo de médio prazo, este valor é apurado pela Comissão Europeia com base na
metodologia específica acordada a nível europeu, que mantém o hiato do produto inalterado em 2016
e 2017 nos valores considerados nas Previsões da Primavera dos anos anteriores.
111 A trajetória do saldo estrutural em direção ao objetivo de médio prazo evidenciou, em 2017, um ajustamento anual superior ao ajustamento mínimo recomendado pelo Conselho a Portugal. As
recomendações emitidas para Portugal pelo Conselho estipularam um ajustamento estrutural anual
mínimo de 0,6% do PIB em direção ao objetivo de médio prazo. A avaliação ex post da Comissão
Europeia, realizada com base nos dados observados de 2017, apurou uma melhoria do saldo estrutural
de 0,9% do PIB, em 2017, e, portanto, superior ao mínimo recomendado, levando a Comissão Europeia
a concluir pelo cumprimento desta regra.
43 Comissão Europeia (2018), Assessment of the 2018 Stability Programme for Portugal, 23 de maio de 2018.
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7.1.3. Despesa primária líquida
112 Ao nível da regra da despesa primária líquida, foi apurada pela Comissão Europeia a existência de um desvio de incumprimento, próximo de um desvio significativo. No caso de Portugal, o limite para o
crescimento real da despesa primária líquida em 2017 era de – 1,4%. Este limite para o crescimento real
da despesa foi apurado pela Comissão Europeia de modo compatível com a variação anual mínima
de 0,6 p.p. do PIB recomendada para o saldo estrutural nesse ano e tendo em conta as projeções da
Comissão Europeia para o crescimento de médio prazo do PIB potencial. Aquele limite foi endossado
pelo Conselho como recomendação a Portugal. Com base nos resultados da execução orçamental de
2017, a Comissão Europeia apurou uma variação da despesa primária líquida em termos reais superior
à taxa máxima recomendada de – 1,4%. Na avaliação da Comissão, o excesso de crescimento da
despesa primária líquida traduziu-se num desvio de 0,5% do PIB em termos do ajustamento estrutural do
saldo orçamental face à trajetória recomendada (0,6 pp. do PIB), próximo de significativo. O desvio seria
considerado significativo se tivesse tido uma dimensão superior a 0,5% do PIB.44
7.1.4. Avaliação global
113 As conclusões contrárias obtidas pela Comissão Europeia na avaliação da variação do saldo estrutural e na avaliação do crescimento da despesa primária líquida, tornaram necessária a realização
de uma avaliação global que permitisse chegar a uma conclusão quanto ao cumprimento ou não da
regra relativa à trajetória de aproximação ao objetivo orçamental de médio prazo.
114 Com base na avaliação global, a Comissão concluiu ter existido, em 2017, algum desvio na trajetória implementada por Portugal em direção ao objetivo de médio prazo face ao recomendado
pelo Conselho. No entendimento da Comissão, a diferença entre os dois indicadores de ajustamento
orçamental decorreu, principalmente, de dois fatores. Por um lado, a avaliação da regra da despesa
primária líquida encontrava-se desfavoravelmente afetada pelo facto da Comissão ter usado um
crescimento potencial do PIB de médio prazo nulo (com base nas Previsões da Primavera de 2016),
excessivamente baixo para a economia portuguesa, que se encontrava distorcido pelo desempenho
económico durante o período de crise económica e financeira. Considerando um crescimento
potencial superior, o desvio desfavorável ao nível da regra da despesa primária reduzia-se. Por outro
lado, a Comissão considerou que a avaliação da variação do saldo estrutural se encontrava, pelo
contrário, favorecida por acréscimos de receita e pela redução da despesa com juros, cuja evolução
não dependeu diretamente da ação do governo, fatores que são, por esse motivo, excluídos da
avaliação da regra da despesa primária líquida. Porém, a Comissão reconheceu também que a
variação do saldo orçamental estrutural se encontrava negativamente influenciada pelas despesas de
investimento, as quais são alisadas na regra da despesa considerando o valor médio desta despesa ao
longo de um conjunto de vários anos. Como balanço final desta avaliação global, a Comissão concluiu
ter existido, em 2017, em termos de avaliação ex post, algum desvio na trajetória de ajustamento em
direção ao objetivo de médio prazo.
7.2. Regra da dívida
115 A regra para a dívida pública que se aplica a Portugal durante o período transitório 2017–2019 corresponde ao Ajustamento Estrutural Linear Mínimo (MLSA), sendo que a Comissão Europeia concluiu
que Portugal efetuou o ajustamento necessário para cumprir este limite da dívida no exercício de 2017.
Na sequência da correção do défice excessivo em 2016, Portugal encontra-se num período transitório
durante o triénio 2017–2019 para a redução do rácio da dívida pública, de acordo com o ajustamento
estrutural mínimo (MLSA), sendo que a partir de 2020 Portugal estará enquadrado no âmbito da regra
de redução de um vigésimo da parte que excede o rácio de referência de 60% da dívida pública no
PIB.45 O objetivo é assegurar que, no final do período transitório, em 2019, Portugal tenha reduzido o rácio
da dívida respeitando aquela trajetória de ajustamento mínimo (pormenores na Caixa 5). Com efeito,
o rácio da dívida pública a verificar no final de 2019 terá de respeitar o limite máximo definido pelo
MLSA. No entanto, é importante aferir se o rácio da dívida pública em percentagem do PIB observado
para os anos intermédios 2017 e 2018 respeita a trajetória da dívida pública implícita ao MLSA. De referir
que os limites são recalculados à medida que se encontra informação mais atualizada. De acordo com
a avaliação da Comissão Europeia ao Programa de Estabilidade 2018–2022, divulgada em maio de
2018, Portugal cumpriu no ano de 2017 o ajustamento estrutural anual necessário para satisfazer a
44A Comissão Europeia não esclarece qual o crescimento da despesa primária líquida (em termos reais) que apurou. Refere apenas
que o crescimento que encontrou foi superior ao limite máximo de – 1,4% e que isso se traduziu num desvio de 0,5% do PIB
relativamente ao ajustamento anual exigido para o saldo estrutural.
45 Em inglês: Minimal Linear Structural Adjustment (MLSA).
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redução do rácio da dívida pública.46 Posteriormente, no documento da opinião da Comissão Europeia
sobre o Projeto de Plano Orçamental para 2019, divulgado em novembro de 2018, a Comissão Europeia
referiu que o cumprimento no final do período transitório, quando aferido pelas previsões de outono de
2018 da Comissão Europeia, deverá ser respeitado em 2018, mas não se encontra assegurado o
cumprimento para o final do ano de 2019 (Gráfico 29 e Caixa 5).
Gráfico 29 – Evolução da dívida pública (em percentagem do PIB)
Fontes: Ministério das Finanças, Comissão Europeia (European Economic Forecast, Autumn 2018), INE
e cálculos da UTAO. | Notas: O cálculo do ajustamento estrutural linear mínimo (MLSA) teve por base
a informação estatística disponível e as previsões mais recentes na POE/2019. Assim, a linha preta
descreve a regra (MLSA) que Portugal tem de cumprir, segundo os dados observados (2017 e 2018)
e previsionais (2019) constantes da POE/2019. A linha azul é a imagem geométrica dos pontos
apurados pela Comissão Europeia nas suas previsões do outono de 2018. A aferição do cumprimento
da regra é dinâmico porque, com novos dados, as linhas mudarão de posição.
Caixa 5 – Aferição da trajetória do rácio da dívida pública em percentagem do PIB
Após a correção do défice excessivo em 2016, Portugal passou para um período de transição durante o triénio
2017–2019, no qual será necessário efetuar progressos suficientes na redução do rácio da dívida pública em percentagem do PIB nominal. Este objetivo implica que durante este período transitório é necessário fazer
progressos de acordo com o estipulado pelo Ajustamento Estrutural Linear Mínimo (MLSA), o qual assegura o
cumprimento da redução do rácio da dívida pública no final do período de transição em 2019.
Com efeito, a aferição mais importante será o resultado em 2019. No entanto, à medida que se dispõe de
informação mais atualizada, é importante aferir se a evolução nos anos 2017 e 2018 se encontra dentro da
trajetória de cumprimento da regra da dívida pública.
A avaliação da trajetória da dívida pública é dinâmica devido à atualização dos dados que são necessários para
o cálculo do limite desta trajetória. A fórmula de cálculo inclui informação relativa a diversas variáveis relacionadas
com dívida pública, saldo orçamental e crescimento económico. Neste conjunto de variáveis, incluem-se,
especificamente, dívida pública nominal, PIB nominal, PIB real, deflator do PIB, produto potencial, saldo estrutural,
componente cíclica do saldo orçamental, componente orçamental das medidas temporárias e não recorrentes,
bem como os ajustamentos défice-dívida.
Adicionalmente, na fórmula de cálculo do MLSA, o ano 2016 corresponde ao ano base, sendo também necessária
informação do conjunto das variáveis acima referidas para os cinco anos seguintes. Com efeito, à medida que se
vai tendo informação mais atualizada (tanto dados observados, como dados previsionais), é efetuada uma
atualização da trajetória da dívida pública implícita ao limite do MLSA.
É por isso que a avaliação da evolução do rácio da dívida pública é dinâmica. Num determinado momento, face
aos dados disponíveis observados e previsionais, a trajetória poderá respeitar o critério do MLSA. No entanto, noutro
momento e/ou com outros dados previsionais, então a trajetória poderá já não cumprir a trajetória determinada
pelo MLSA. No momento em que este relatório é fechado, há dados observados para 2016 e 2017, dados
provisórios para 2018 e dados previstos para 2019.
Nestes termos, de acordo com os dados previsionais na Proposta de Orçamento do Estado para 2019, é possível
dizer que Portugal cumprirá a regra da dívida pública no final do período transitório em 2019, caso as previsões se
confirmem. Contudo, tendo em consideração outras previsões, as constantes do exercício de projeção do outono
de 2018 da Comissão Europeia para as variáveis que integram os cálculos do MLSA, esta instituição concluiu que
46 De referir que o limite de dívida que assegura o cumprimento do ajustamento estrutural linear mínimo (MLSA) é recalculado devido
à atualização dos dados observados e previsionais necessários para o cálculo. Estes dados estão relacionados com o saldo
orçamental, medidas temporárias e/ou não recorrentes, componente cíclica, crescimento económico e ajustamento défice—dívida
ao stock de dívida pública,
125,1
121,7
118,9118
119
120
121
122
123
124
125
126
2017 2018 2019
Comissão Europeia (outuno 2018) MLSA (POE/2019)
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Portugal cumpriu em 2017 e 2018 o critério da dívida, mas que o cumprimento desta regra no final de 2019 não
está assegurado.
Com efeito, a principal conclusão que se pode retirar é que a aferição do cumprimento da regra da dívida pública
pode variar à medida que se dispõe de informação previsional mais atualizada, bem como à medida que se
passam de dados previsionais para dados observados.
Apesar de se ter verificado o cumprimento da regra da dívida pública nos anos 2017 e 2018, o cumprimento para
o final do período transitório em 2019 dependerá da evolução do rácio da dívida pública e da evolução das
restantes variáveis incluídas no cálculo do MLSA.
7.3. Quadro Plurianual de Programação Orçamental
116 O Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) constitui uma regra de disciplina orçamental voluntária definida por Portugal para o seu processo orçamental, concluindo-se que, no ano
de 2017, a despesa financiada por receitas gerais ascendeu a 48 077 M€, cumprindo o limite numérico
definido no OE/2017. O QPPO define os tetos da despesa da Administração Central financiada por
receitas gerais para o quadriénio seguinte,que devem refletir as prioridades das políticas públicas com
impacto nas finanças das Administrações Públicas definidas nas Grandes Opções do Plano (GOP). Trata-
se de uma regra de disciplina orçamental estabelecida voluntariamente por Portugal para o seu
processo orçamental. A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) prevê a apresentação do QPPO com
o primeiro Orçamento do Estado (OE) elaborado por cada Governo. O primeiro QPPO assume a forma
de lei e é vinculativo para o primeiro ano do horizonte temporal considerado. Nos anos seguintes, estes
limites podem ser atualizados juntamente com o Programa de Estabilidade (PE) e o Orçamento do
Estado, sendo republicados na Lei do OE. A previsão de despesa financiada por receitas gerais para o
ano de 2017 foi sucessivamente revista desde a apresentação do primeiro QPPO do atual Governo,
conforme detalhado no Gráfico 30, tendo sido fixada em 49 391 M€ na Lei do OE/2017. A despesa em
sede de execução ascendeu a 48 077 M€, encontrando-se 1304 M€ abaixo do limite legal fixado pela
própria lei deste orçamento, situando-se em níveis inferiores a todas as previsões anteriores (Tabela 31 e
Gráfico 30).
Gráfico 30 – Despesa financiada por receitas gerais para 2017: previsões e execução
(em milhões de euros)
Fontes: Ministério das Finanças [QPPO/2016-19 (Lei n.º 7-C/2016); QPPO/2016-20 (PE/2016-20);
QPPO/2017-20 (LOE/2017); CGE/2017 e cálculos da UTAO
117 A instabilidade do alvo desta regra mina a utilidade da mesma. Com tantas alterações do teto de despesa do ano t até se iniciar a execução desse mesmo exercício, que nunca são cabalmente
justificadas, a regra deixa de servir como instrumento de programação orçamental de médio prazo e
âncora de estabilidade para o planeamento das políticas públicas.
118 A metodologia subjacente à elaboração do QPPO continua a privilegiar a classificação contabilística em detrimento da análise económica. Acresce a desconformidade de critérios
contabilísticos, que permite a transformação de receitas gerais em receitas próprias, levando à
subavaliação da despesa consolidada financiada por receitas gerais da Administração Central. O limite
da despesa no QPPO é definido considerando apenas a despesa financiada por receitas gerais do
subsector Estado (Serviços Integrados), o que constitui uma simplificação metodológica que não
49 381
48 077
-619
629
-1 314
47 000
47 500
48 000
48 500
49 000
49 500
50 000
50 500
Lei 7-C/2016 PE 2016-2020 OE/2017 CGE2017
∆ Revisão
∆: -1304 M€
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permite apurar a natureza da despesa final realizada pelos Serviços e Fundos Autónomos (SFA), o que
se torna especialmente relevante em programas como o da Saúde e da Educação, nos quais os serviços
finais são prestados, essencialmente, pelos SFA. Adicionalmente, a despesa consolidada da
Administração Central (Estado e SFA) encontra-se subestimada, por existir uma desconformidade
contabilística que permite a transformação das receitas de transferências com origem em receitas
gerais em receita própria. Em 2017, no programa P013—Saúde, a avaliação da despesa apenas do
ponto de vista do subsector Estado — Tabela 30, coluna (1) — não permite determinar a natureza
económica da despesa final realizada pelos SFA recetores da transferência — Tabela 30, coluna (3). A
despesa consolidada do programa por natureza será aferida por soma dos dois subsectores — Tabela
30, coluna (4). No entanto, a desconformidade de classificação de receitas contabilísticas que permite
a transformação de receitas gerais em receitas próprias ascende a 2277 M€ — Tabela 30, coluna (5) —,
encontrando-se a despesa consolidada do programa da Saúde subavaliada neste montante.
Tabela 30 – Execução em 2017 do Quadro Plurianual de Programação Orçamental no programa da Saúde
(em milhões de euros)
Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO e cálculos da UTAO. | Nota: i) A diferença entre os valores de execução deste quadro e do
seguinte é o montante de reforço que o programa teve com contrapartida na dotação provisional, que totaliza 163,2 M€.
QPPO
Despesa efetiva
do subsetor
Estado
financiada por
receitas gerais
Transferências
dos serv iços
integrados com
destino à
administração
central
Despesa efetiva
dos SFA da
Saúde, excluindo
transferências
para a
administração
central
Despesa efetiva
consolidada de
transferências da
administração
central,
financiada por
receitas gerais
Diferença entre
as transferências
dos serv iços
integrados e a
despesa dos SFA
da Saúde,
excluindo
transferências
para a
administração
central
(1) (2) (3) (4)=(1)-(2)+(3) (5)=(2)-(3)
Despesas com o pessoal 16 990 1 007
Aquisição de bens e serv iços 4 5 350 5 353
Juros e outros encargos 0 0 0
Transferências correntes 8 628 8 628 2 2
Outras despesas correntes 0 2 2
Investimento 0 7 8
Transferências de capital 1 1 0 0
Total 8 649 8 629 6 352 6 372 2 277
Por memória:
Transferência para SNS 8 600
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Tabela 31 – Execução em 2017 do Quadro Plurianual de Programação Orçamental
(em milhões de euros e em percentagem)
Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO. | Nota: O montante de dotação provisional encontra-se evidenciado fora do P004—Finanças
no sentido de permitir uma melhor avaliação da execução de cada programa. Os valores orçamentados para cada programa
orçamental referem-se aos montantes implícitos à Lei do OE/2017. A despesa financiada por receitas gerais tem como fonte de
financiamento fundos do Orçamento do Estado, tais como receita proveniente de impostos e dívida direta do Estado. Por outro lado,
a despesa financiada por receita própria tem como fonte de financiamento fundos arrecadados pelo organismo durante a atividade,
tais como multas, rendimentos de propriedade, taxas, vendas, impostos consignados e fundos comunitários. Os valores da aquisição
de bens e serviços do P013—Saúde não se encontram consolidados, bem como os juros no âmbito da administração central.
Programas
P001 - Órgãos de Soberania 3 457 3 381 97,8 3 419 98,9
P002 - Gov ernação 114 99 87,2 104 90,9
P003 - Representação Externa 288 273 94,7 273 94,8
P004 - Finanças 3 055 2 174 71,2 2 375 77,7
P005 - Encargos da Dív ida
(Juros)7 543 7 123 94,4 7 123 94,4
P006 - Defesa 1 743 1 628 93,4 1 628 93,4
P007 - Segurança Interna 1 631 1 599 98,0 1 605 98,4
P008 - Justiça 615 612 99,4 612 99,4
P009 - Cultura 298 225 75,5 252 84,5
P010 - Ciência, Tecnologia e
Ensino Superior1 461 1 340 91,7 1 450 99,2
P011 - Ensino Básico e
Secundário e Administração
Escolar
5 254 5 208 99,1 5 250 99,9
P012 - Trabalho, Solidariedade e
Segurança Social13 650 13 634 99,9 13 634 99,9
P013 - Saúde 8 125 6 209 76,4 8 486 104,4
P014 - Planeamento e
Infraestruturas813 674 82,9 805 99,0
P015 - Economia 370 49 13,3 124 33,4
P016 - Ambiente 79 39 49,5 64 81,1
P017 - Agricultura, Florestas e
Desenv olv imento Rural313 284 90,7 307 98,0
P018 - Mar 48 28 58,9 32 67,2
Despesa efetiva, excluindo
dotação prov isional48 856 44 579 91,2 47 542 97,3
Dotação prov isional: outras
despesas correntes535 535 100,0 535 100,0
Despesa efetiva 49 391 45 114 91,3 48 077 97,3
Por memória: Despesa
primária46 336 42 940 92,7 45 702 98,6
QPPO
OE/2017
Lei do
OE/2017
Execução
jan-dez
Execução
jan-dez
Despesa efetiva consolidada da
administração central, financiada por
receitas gerais
Grau de
execução
OE/2017
%
Grau de
execução
OE/2017
%
Despesa efetiva do
subsetor Estado,
financiada por receitas
gerais
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8. Conclusões
119 Este capítulo apresenta as conclusões principais apuradas pela UTAO na sua análise à Conta Geral do Estado de 2017. Elas são introduzidas pela ordem com que aparecem fundamentadas nos capítulos
anteriores. Para facilitar o seu relacionamento com esses capítulos, as conclusões estão arrumadas por
secções, correspondendo cada uma delas ao título dos capítulos aonde foram elaboradas.
8.1. Execução orçamental em Contabilidade Nacional
120 Em 2017, o saldo orçamental das Administrações Públicas em contabilidade nacional ascendeu a – 3,0% do PIB. Este resultado refletiu, em grande medida, o efeito de medidas de natureza temporária
e/ou não recorrente, que contribuíram para onerar o saldo orçamental em 2,2 p.p. do PIB. Destaca-se,
nomeadamente, a operação de recapitalização da Caixa Geral de Depósitos, classificada em
contabilidade nacional como transferência de capital das Administrações Públicas para o sector
financeiro, num montante equivalente a 2,0% do PIB anual.
121 O efeito mais desfavorável das medidas de natureza temporária e/ou não recorrente em 2017 traduziu-se numa deterioração do saldo orçamental face ao ano anterior, em 1,0 p.p. do PIB, apesar da
melhoria registada ao nível do saldo ajustado em 1,6 p.p. do PIB, para -0,8% do PIB.
122 O saldo orçamental registado em 2017 ficou aquém do objetivo definido para o conjunto do ano no Orçamento do Estado aprovado pela Assembleia da República, o qual estabelecia uma meta de
– 1,6% do PIB para o conjunto do ano. O incumprimento da meta orçamental em contas nacionais ficou
a dever-se à operação de recapitalização da Caixa Geral de Depósitos, cuja realização não se
encontrava prevista no âmbito do OE/2017. Excluindo esta operação, o saldo orçamental cifrou-se em
– 0,9% do PIB. Com efeito, contrariamente ao previsto no âmbito do OE/2017, as medidas temporárias
e/ou não recorrentes traduziram-se num agravamento do saldo orçamental em 2017.
123 Por sua vez, o saldo orçamental ajustado do efeito de medidas temporárias e/ou não recorrentes, que em 2017 se cifrou, recorde-se, em – 0,8% do PIB, superou a meta de – 1,8% do PIB implícita para este
indicador no OE/2017. A estratégia de correção do saldo ajustado implementada em 2017 foi, contudo,
diferente da prevista no âmbito do OE/2017. Se, por um lado, a receita ajustada evidenciou um aumento
inferior ao previsto, por outro lado, aquele desvio na receita foi mais do que compensado por uma
redução mais acentuada do que a prevista ao nível da despesa primária ajustada e ao nível da despesa
com juros.
124 Sobre as contas consolidadas das Administrações Públicas do ano de 2017 em Contabilidade Pública, há uma divergência de cerca de 224 M€ (0,1% do PIB) entre o apuramento realizado pela DGO
para a CGE e o apuramento efetuado pelo INE na 2.ª notificação no âmbito do Procedimento relativo
ao Défice Excessivo. Esta divergência não ajuda a saber qual é, efetivamente, o número oficial do saldo
global das Administrações Públicas portuguesas observado em 2017.
8.2. Execução orçamental em Contabilidade Pública
125 Em 2017, o saldo global das Administrações Públicas, de acordo com o relatório da DGO sobre a CGE, foi de –2555 M€. Representa uma subida de 1627 M€ face ao valor apurado na CGE/2016.
126 Ajustado pela UTAO dos fatores que limitam a comparabilidade homóloga no biénio 2016–2017, o saldo global atingiu o valor –2809 M€. Esta cifra representa – 1,4% do PIB, evidenciando uma melhoria
homóloga de 2302 M€.
127 Durante o ano de 2017, a receita cresceu a um ritmo superior ao da despesa, relevando a desaceleração desta, com reflexos na diminuição do peso da mesma na economia. Em 2017, a receita
efetiva cresceu 4,6%, sendo esta evolução determinada, em larga escala, pela evolução da receita
fiscal e contributiva, enquanto a despesa aumentou 1,5% da despesa, sobretudo com os contributos
das outras despesas correntes e despesas com pessoal, relevando a contenção da despesa durante o
exercício de 2017. Com efeito, a redução do défice resulta mais da desaceleração da despesa do que
do crescimento da receita, com efeitos no peso de cada um destes agregados no PIB. No biénio 2016–
2017, a receita efetiva aumentou ligeiramente o seu peso no PIB, em 0,1 p.p., situando-se em 41,6%,
enquanto a despesa diminuiu 1,2 p.p., recuando para 43,0%.
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128 O défice apurado na CGE representa também uma melhoria significativa face ao objetivo implícito no Orçamento do Estado, com um desvio favorável de 2194 M€ face ao objetivo implícito, determinado
pela contenção da despesa, encontrando-se a receita em linha com o esperado. O saldo global
ajustado de – 2809 M€ representa um desvio favorável de 2194 M€ face ao saldo ajustado subjacente
ao OE/2017. Este resultado foi determinado pela subexecução da despesa, que se quedou aquém do
objetivo do OE/2017, com um desvio de – 2185 M€, uma vez que a receita acabou o ano em linha com
a previsão daquele referencial, com um desvio marginal de + 8 M€. A contenção da despesa (face ao
objetivo do OE/2017) determina, assim, a redução do défice orçamental, encontrando-se os desvios de
maior magnitude nas rubricas investimento (– 830 M€), transferências correntes (– 520 M€) e subsídios
(– 500 M€).
129 A UTAO analisou a utilização dos instrumentos de gestão orçamental do Ministério das Finanças (dotação provisional, dotações centralizadas, cativações e reserva orçamental) face ao desvio da
despesa (–2185 M€), para melhor aferir os seus efeitos sobre a execução orçamental de 2017,
concluindo-se sobre a sua importância na contenção da despesa. Destacam-se também os seguintes
resultados:
• Os instrumentos de gestão orçamental têm um papel relevante na poupança orçamental de
2017. A dotação não utilizada destes instrumentos para fazer face a riscos orçamentais totalizou
690 M€ em 2017, representando cerca de 31,5% do desvio total da despesa efetiva face ao
OE/2017 (2185 M€);
• As despesas com pessoal das Administrações Públicas apresentaram um desvio de + 0,4 p.p.,
ultrapassando o referencial do OE/2017 em 362 M€, tendo sido reforçadas em 381 M€ (1,9% da
dotação inicial), com recurso à dotação provisional. Este reforço absorveu 71,3% da utilização
desta dotação destinada a fazer face a despesas não previstas, dos quais 66,4% foram
destinados ao P011—Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar. Não se trata de uma
situação restrita ao ano de 2017, uma vez que no ano de 2016 esta utilização ascendeu a 52,3%
e em 2015 a 53,2%, o que indicia uma suborçamentação persistente das despesas com pessoal
no Ministério da Educação.
• A execução da rubrica de aquisição de bens e serviços situou-se 146 M€ (– 0,2 p.p.) abaixo do
previsto. No entanto, beneficiou de um reforço de 520 M€ com recurso às dotações
centralizadas e dotação provisional, integralmente destinadas ao P013—Saúde, e de
descativações de 502 M€ nos restantes Programas orçamentais. Estas operações totalizaram um
acréscimo de 1023 M€ na dotação disponível para esta rubrica e representaram, no seu
conjunto, 34,7% da dotação inicial e a maior utilização destes instrumentos de gestão do
Ministério das Finanças. O reforço orçamental de 520 M€ traduz um acréscimo de 4,3% da
despesa inicialmente prevista na rubrica para o universo consolidado das Administrações
Públicas, mas o seu peso ascende a 10% das aquisições de bens e serviços no programa da
Saúde. Merece ainda relevo a importância relativa de verbas sob gestão centralizada do
Ministério das Finanças, que no início da execução totalizavam 1164 M€. Este valor era 9,7% da
dotação inicial desta rubrica no OE/2017 e ascende a 40% do total da dotação disponível para
fazer face a riscos orçamentais. Conclui-se que a dotação para aquisição de bens e serviços
parece adequada no seu conjunto, mas permanecendo sub-orçamentada na área da saúde,
com um peso muito expressivo de recurso a verbas de gestão centralizada no Ministério das
Finanças.
• O reforço sistemático das despesas com pessoal no Ministério da Educação e a importância da
utilização dos instrumentos de gestão centralizada para gerir as aquisições de bens e serviços
no Ministério da Saúde sugerem situações de suborçamentação crónica que merecem um
melhor enquadramento em sede de orçamentação.
8.3. Dívida financeira
130 Em 2017, prosseguiu a recomposição no stock da dívida direta já observada no ano anterior, aumentando o peso da dívida titulada a médio e longo prazo e da dívida pública detida pelas famílias,
por contrapartida de uma redução no peso da dívida às organizações internacionais.
131 Na ótica da contabilidade pública, a receita líquida de passivos financeiros obtida pelo subsector Estado teve como principal finalidade o financiamento da despesa com ativos financeiros, destacando-
se a recapitalização da Caixa Geral de Depósitos.
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132 O rácio da dívida pública segundo o conceito de Maastricht situou-se em 124,8% do PIB no final de 2017, refletindo uma descida de 4,4 p.p. face ao final de 2016. Quanto à dívida pública de Maastricht
líquida de aplicações em depósitos, esta aumentou 4,6 mil M€ em 2017, terminando o ano em
223 mil M€. O montante da dívida pública na ótica de Maastricht das Administrações Públicas é próximo
do montante da dívida de Maastricht da Administração Central.
133 A evolução do saldo orçamental e da dívida pública do sector das Administrações Públicas tem efeitos no financiamento da economia portuguesa. O sector institucional das Administrações Públicas
apresentou um contributo negativo para o financiamento da economia portuguesa em 2017.
Relativamente à decomposição do sector privado, os sectores institucionais famílias e sociedades
financeiras apresentaram capacidade de financiamento em 2017, enquanto o sector institucional
sociedades não financeiras registou necessidade de financiamento. O peso da dívida externa no PIB
desceu entre o final de 2016 e o final de 2017, o que contribuiu para um aumento da posição líquida de
investimento internacional (PII).
8.4. Dívidas não-financeiras das Administrações Públicas
134 A análise das obrigações a pagar não-financeiras das Administrações Públicas revela-se complexa tendo em conta que a informação disponível é parcial, fragmentada e de comparabilidade
intrassectorial limitada. A existência de diversos planos de contas em uso no universo das Administrações
Públicas reflete-se em dificuldades na aplicação uniformizada do conceito de dívida não-financeira.
Tendo em conta as fragilidades contabilísticas descritas na Caixa 4, a UTAO cruzou informação da DGO,
do TdC e da ACSS para conseguir fazer o ponto da situação da dívida não-financeira das
Administrações Públicas, dos pagamentos em atraso nessa dívida e do Prazo Médio de Pagamento das
entidades públicas, por subsectores.
135 A análise à situação da dívida não-financeira das Administrações Públicas em 2017, revelou indícios da suborçamentação que atinge há vários anos o SNS, afetando, em particular, os Hospitais EPE,
que registaram um incremento no stock total de dívida e de pagamentos em atraso, bem como uma
deterioração do Prazo Médio de Pagamento.
136 Em finais de 2017, tendo por referência a informação no Parecer do Tribunal de Contas à CGE/2017 e no Relatório e Contas da ACSS, o valor acumulado de dívida não-financeira da Administração Central,
incluindo os Hospitais EPE e as Entidades Públicas Reclassificados, ascendeu a 3357 M€. Este valor
representou um acréscimo de 515 M€ face a 2016, com origem no “universo” do SNS, nomeadamente
nos Hospitais EPE (+435 M€). As Entidades Públicas inseridas no SNS contribuíram para 82,6 % (2772 M€)
da dívida não-financeira da Administração Central, da qual 2366 M€ com origem nos Hospitais EPE. A
aquisição de bens e serviços corresponde à rubrica que mais contribui para a dívida não-financeira.
137 O stock de pagamentos em atraso aumentou em 2017, invertendo a tendência decrescente registada em anos anteriores. Esta evolução foi determinada pela variação registada ao nível dos
Hospitais EPE, nos quais as dívidas em atraso, face a 2016, cresceram 293 M€, em oposição à redução
de 73 M€ registada nos restantes subsectores.
138 No final de 2017, a dívida não-financeira em mora nos Hospitais EPE, representava 77,9% do stock de pagamentos em atraso nas Administrações Públicas, acentuando, assim, a tendência de
concentração nestas entidades que se desenha desde que há registos.
139 Em 2017, o prazo médio de pagamento para um universo de 92% das Entidades Públicas foi igual ou inferior a 33 dias, contrapondo com os 140 dias no caso das entidades inseridas no SNS. Em 2017, face
a 2016, este indicador manteve-se praticamente inalterado na média de todas as Entidades Públicas.
Porém, melhorou no subsector da Administração Local, bem como menos na generalidade das
Administrações Públicas, excetuando-se as que se encontram inseridas no SNS, para as quais o prazo se
degradou.
140 Os organismos sob a tutela do Ministério da Saúde e do Ministério da Cultura não atingiram os objetivos para a redução do prazo médio de pagamento definidos para o ano de 2017, em contraste
com a situação verificada ao nível dos restantes Ministérios.
141 Em 2017, seis serviços (cinco dos quais Hospitais EPE) da Administração direta e indireta do Estado e cinco municípios da Administração Local registavam prazo médio de pagamentos superior a um ano.
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8.5. Riscos Orçamentais
142 O presente relatório apresenta uma análise aos principais riscos orçamentais que caracterizaram o exercício económico de 2017, estruturada por áreas: SEE, recapitalização do sistema financeiro e
responsabilidades contingentes em garantias concedidas pelo Estado e contratos de PPP. Em síntese,
apresentam-se as conclusões mais relevantes mencionadas no corpo do relatório.
143 Em 2017 foi prosseguido o objetivo de promoção do equilíbrio operacional das empresas públicas, tendo sido dada continuidade à recapitalização das empresas do sector dos transportes públicos e das
infraestruturas, para melhorar as respetivas sustentabilidades financeiras e situações patrimoniais.
Quanto ao universo de participações, o Estado detinha, através da DGTF, 111 participações, das quais
76 eram consideradas relevantes e 35 integravam a carteira acessória.
144 Relativamente à financeira do setor empresarial das Regiões Autónomas a evolução em 2017 divergiu entre os dois territórios: i) o Sector Empresarial da Região Autónoma da Madeira registou uma
melhoria do seu património líquido e dos resultados alcançados; ii) a situação financeira das entidades
controladas pela Região Autónoma dos Açores caracterizou-se por uma deterioração da sua estrutura
financeira e pelo agravamento do desempenho económico das entidades do sector público
empresarial e das instituições públicas sem fins lucrativos; os indicadores financeiros evidenciaram uma
degradação da situação financeira das entidades controladas e um maior recurso ao crédito como
meio de financiamento preponderante.
145 Quanto à recapitalização das instituições de crédito portuguesas, e no âmbito do processo de recapitalização da CGD, procedeu-se, no decurso de 2017, à conversão de 9000 ISE (equivalentes a
900 M€) e dos juros vencidos e não pagos (no montante de 45,1 M€), em capital social. Por seu lado, o
BCP efetuou, em 9 de fevereiro de 2017, uma operação de recompra de ISE, no montante de 700 M€.
146 Os riscos inerentes à reestruturação financeira das empresas do SEE materializaram-se, no caso das EPR, através do reforço dos capitais próprios, por via da atribuição de dotações de capital e/ou
conversão de créditos do Estado. No caso das EPNR, a política prosseguida visou a recapitalização de
algumas empresas deficitárias, com o objetivo de as dotar com os recursos financeiros necessários à sua
atividade no mercado.
147 Um dos fatores de risco mais relevante, tanto nas EPR como nas EPNR, é o grau de endividamento. Em 2017, o nível de dívida do SEE ascendeu a 24 291 M€, repartido entre EPR, com 23 142 M€ e EPNR,
com 1148 M€. Em termos homólogos, o SEE, no seu todo, reduziu a sua posição de endividamento, em
cerca de 1308 M€.
148 Com respeito às contingências, apresentam-se as inerentes a garantias concedidas pelo Estado e as decorrentes da execução de contratos de PPP. No final de 2017, o total de garantias concedidas pelo
Estado ascendia a 18 294 M€, dos quais 2800 M€ respeitavam à garantia de carteira, (dívida de um
conjunto de instituições de crédito portuguesas que é garantida pelo Estado). A dívida garantida pelo
Estado às Entidades Públicas Reclassificadas ascendia a 11 260 M€ no final de 2017, tendo aumentado
306 M€ face a dezembro de 2016.
149 As renegociações de contratos de PPP do sector rodoviário, que visavam reduzir os encargos para o sector público, continuaram em 2017, mantendo-se em curso, no final deste ano, as renegociações
relativas às subconcessões rodoviárias Litoral Oeste, Baixo Tejo e Douro Interior.
150 O sector rodoviário é aquele que representa o risco orçamental mais relevante no domínio das PPP. No final de 2017, o valor dos pedidos de reposição de equilíbrio financeiro peticionados pelos parceiros
privados reduziu-se significativamente face ao registado no final de 2016. Com efeito, o stock de pedidos
de Reposição do Equilíbrio Financeiro, efetuados pelos parceiros privados do sector rodoviário, ascendia
a 701 M€ no final de 2017, observando-se uma redução homóloga de 1367 M€. As parcerias dos restantes
sectores de atividade económica apresentam montantes peticionados pelos parceiros privados muito
inferiores.
151 Em 2017, registou-se uma diminuição da dívida não-financeira da administração regional, acompanhada por uma deterioração no saldo global ligeiramente inferior. A Região Autónoma da
Madeira foi aquela que apresentou o impacto orçamental mais relevante neste subsector, tendo o saldo
orçamental registado uma diminuição de 156 M€. A Região Autónoma dos Açores registou um pequeno
acréscimo da dívida não-financeira (+10 M€) e a manutenção do saldo orçamental em linha com o
observado no ano anterior. Os pagamentos em atraso da Administração Regional estabilizaram em
2017, sendo de referir a redução de 23,4 M€ na Região Autónoma da Madeira.
152 O saldo global da Administração Local em 2017 diminuiu face ao ano anterior, registando-se, contudo, uma redução da dívida não-financeira. A dívida total do universo dos 308 municípios ascendia
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a cerca de 4609 M€ no final de 2017, situando-se 5678 M€ abaixo do limite legal definido (10 287 M€),
tendo-se reduzido 425 M€ face ao ano anterior. O excedente da Administração Local diminuiu 186 M€,
reduzindo o seu contributo para o saldo global das Administrações Públicas.
8.6. Regras de disciplina orçamental
153 Em 2017, o défice orçamental das Administrações Públicas em contabilidade nacional ficou, ainda que marginalmente, aquém do limite de 3,0% do PIB instituído como valor de referência para o saldo
orçamental no Tratado da União Europeia, cifrando-se em 2,96% do PIB.
154 O saldo orçamental estrutural, que exclui o efeito do ciclo económico e das medidas de natureza temporária e/ou não recorrente, fixou-se em -1,8% do PIB, tendo permanecido aquém do objetivo de
médio prazo, que prevê um excedente orçamental estrutural de, pelo menos, 0,25% do PIB.
155 Houve um desvio, mas não considerado significativo pela Comissão Europeia, na trajetória de aproximação do saldo estrutural ao objetivo de médio prazo. A avaliação global da Comissão Europeia,
com base na variação do saldo estrutural e na regra da despesa primária líquida, concluiu que o
ajustamento implementado em 2017 pela economia portuguesa, em termos ex post, evidenciou algum
desvio face ao ajustamento anual recomendado de 0,6 p.p. do PIB, sem o classificar como significativo.
156 A Comissão Europeia também considerou que Portugal cumpriu em 2017 a regra da dívida pública. A regra aplicável a Portugal durante o período transitório 2017–2019 corresponde ao Ajustamento
Estrutural Linear Mínimo (MLSA), sendo que a Comissão Europeia concluiu que Portugal efetuou o
ajustamento necessário para cumprir este limite da dívida no ano de 2017.
157 Foi cumprido o limite numérico do Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) definido na lei orçamental para 2017. O QPPO constitui uma regra de disciplina orçamental voluntária definida
por Portugal para o seu processo orçamental. A UTAO conclui que, no ano de 2017, a despesa
financiada por receitas gerais ascendeu a 48 077 M€, cumprindo o limite numérico definido na revisão
legal mais recente deste teto. Reitera o parecer dado noutras publicações de que a instabilidade do
alvo desta regra mina a utilidade da mesma.
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Parecer
sobre a
Conta Geral do Estado de 2017
Aprovado na reunião do Plenário do CES de 12/10/2018
Relator: Conselheiro Adriano Pimpão
Lisboa, 2018
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ÍNDICE
ÍNDICE 1. INTRODUÇÃO .......................................................................................................................
2. CONSIDERAÇÕES GERAIS ...........................................................................................................
3. EVOLUÇÃO MACROECONÓMICA ...............................................................................................
3.1. CARACTERIZAÇÃO GERAL ..........................................................................................................
3.2. ANÁLISE DOS DESVIOS FACE ÀS PREVISÕES ...................................................................................
4. EVOLUÇÃO DAS CONTAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .............................................................
4.1. DÉFICE (SALDO GLOBAL) ......................................................................................................
4.2. DÍVIDA PÚBLICA .....................................................................................................................
5. CONTA DA SEGURANÇA SOCIAL ...............................................................................................
6. SÍNTESE CONCLUSIVA ..............................................................................................................
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1. INTRODUÇÃO
O presente parecer sobre a Conta Geral do Estado 2017 (CGE 2017) foi
solicitado pela Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e
Modernização Administrativa e insere-se nas competências constitucionais e
legais do Conselho Económico e Social.
A elaboração da Conta Geral do Estado decorre do previsto na Constituição
da República Portuguesa, no seu art.º 107º e na Lei de Enquadramento
Orçamental (LEO) no art.º 69º. Nos termos deste artigo o Governo submete à
Assembleia da República até 30 de junho do ano seguinte a documentação
que integra a CGE.
A Assembleia da República aprecia e aprova a CGE até 31 de dezembro
seguinte.
A CGE 2017 foi entregue em mão no Parlamento no dia 29 de junho de 2018.
O CES reafirma, como tem feito em anteriores pareceres, a importância da
CGE como documento de prestação de contas, que vai muito para além do
cumprimento dos preceitos legais previstos na LEO, nomeadamente no que
se refere às normas e quadros contabilísticos.
A CGE é também, e de forma muito relevante, um instrumento de avaliação
ex-post da execução orçamental e uma oportunidade para análise dos
desvios entre previsão (Orçamento do Estado) e execução (CGE) e da
interpretação das consequências desses desvios para a política orçamental e
para a sua incidência na política macroeconómica.
Neste quadro de análise, o CES terá como referência os pareceres do CES
sobre a proposta de Lei do OE 2017 e sobre a CGE 2016 e os demais pareceres
entretanto elaborados por outras instituições nacionais. Entretanto o CES
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tomou conhecimento de correcções nos valores de algumas variáveis
macroeconómicas e nas contas públicas, as quais não foram tidas em conta,
face ao mandato específico da emissão de parecer sobre a CGE na versão
que foi remetida a este Conselho.
2. CONSIDERAÇÕES GERAIS
O CES verifica melhorias significativas na apresentação da CGE, no sentido de
tornar este documento mais acessível ao público em geral e com informação
mais adequada à avaliação da política orçamental. Apesar disso, o CES
considera que ainda se verificam algumas limitações que é preciso
ultrapassar, nomeadamente:
- Dificuldade ainda verificada em algumas áreas do documento no que se
refere à sua legibilidade para o público não especializado em matéria
económica e financeira. É o caso, por exemplo, da análise da Conta das
Administrações Públicas na ótica nacional e na ótica da contabilidade
pública.
- Limitações na análise da comparabilidade entre as políticas públicas
implícitas no Orçamento do Estado e a sua execução patente na CGE.
- Deficiente e limitada apresentação das contas das empresas públicas e da
sua incidência na evolução das contas públicas para efeito do apuramento
do défice (saldo global).
- A CGE continua a não disponibilizar informação sobre a aplicação sectorial
e territorial do investimento público, aliás no seguimento do mesmo
procedimento verificado no Orçamento do Estado. Esta lacuna ficou patente
quando se tomou a opção de não considerar a descrição do investimento
público no modelo PIDDAC, não tendo sido criada uma alternativa
equivalente.
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- A CGE mantem uma informação escassa e incompleta sobre o grau de
execução das medidas orçamentais previstas e do seu impacto no saldo
orçamental. Esta falta de informação não permite a comparação com o que
foi previsto na Lei do OE para 2017, onde estão enunciadas as várias medidas
orçamentais e o seu previsível impacto no saldo orçamental do ano. Na CGE
apenas consta uma parte dessas medidas (Quadro 7 do Relatório da CGE)
3. EVOLUÇÃO MACROECONÓMICA
3.1. Caracterização Geral
O ano de 2017 ficou marcado pelo aumento do emprego (3,3%), pela
diminuição do desemprego (19,2%) e pela diminuição do subemprego a
tempo parcial (11%), segundo dados do INE. Esta evolução foi muito além das
previsões do OE 2017, tendo sido criados, segundo dados do INE, 151,4 mil
empregos líquidos (trabalhadores por conta de outrem). No entanto, uma
parte significativa do emprego criado, está associado a remunerações baixas
e a vínculos contratuais precários, tendo o número destes contratos mantido
uma relativa estabilidade. Por outro lado, tendo como referência o 9º Relatório
Trimestral de Acompanhamento do Salário Mínimo,(€580) perto de 40% das
remunerações dos novos contratos são iguais ao salário mínimo nacional
tendo os últimos valores publicados, relativos a 2018, mantido o mesmo peso
relativo.
Verifica-se, além disso, que do desfasamento entre a dinâmica do emprego
e a da produção resultou numa redução da produtividade aparente do
trabalho, cuja queda se foi aprofundando ao longo do ano, resultando no
cômputo do ano numa redução de 0,6%. Apesar da melhoria da
competitividade e das perspectivas de crescimento da produtividade
aparente do trabalho para 2018 e 2019, o CES chama a atenção para a
importância da melhoria daquele agregado, que tem estado muito
penalizado por uma baixa intensidade de capital nas empresas e por uma
ainda insuficiente aposta na qualificação de trabalhadores e gestores.
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A economia portuguesa beneficiou, em 2017, do crescimento da economia
mundial, que atingiu o valor de 3,8%, acima dos 3,2% registados em 2016.
Também a Área Euro, com a qual Portugal mantem as relações económicas
mais significativas, teve um crescimento de 2,4%, acima dos 1,8% verificados
em 2016.
Do ponto de vista financeiro Portugal continuou a beneficiar, até ao final de
2017, do Programa de Compra de Ativos do Sector Público, lançado pelo BCE
no início de 2015 e da consequente estabilização da taxa de juro dos
principais mercados financeiros internacionais. A nível interno manteve-se a
política de reposição dos rendimentos, que conjugada com o aumento do
emprego conduziu a um aumento global das remunerações dos empregados
no total da economia, e de uma política fiscal, no que diz respeito a impostos
diretos, favorável aos escalões de rendimentos mais baixos, apesar da subida
na carga fiscal em valor global, sendo de referir o excessivo peso que esta
continua a representar para a classe média.
A economia portuguesa enfrentou, no entanto, alguns riscos (grande parte de
origem externa) cujos contornos se começaram a definir em 2017, mas cujas
consequências ainda não estão completamente definidas. É o caso do
chamado Brexit e da subida do preço do petróleo.
3.2. Análise dos Desvios face às Previsões
A evolução da economia portuguesa em 2017 apresenta indicadores com
valores mais favoráveis do que aqueles que estão previstos no Relatório do OE
2017, com destaque para o crescimento do PIB de 2,7%, comparado com a
previsão de 1,5%. Também as exportações cresceram quase o dobro do
previsto (7,9% contra 4,2%, com destaque para o sector dos serviços) e a FBCF
teve um comportamento semelhante (9,2% contra 3,1%).
De referir ainda que o principal contributo para o crescimento do PIB
continuou a ser a procura interna (tendo o contributo previsto no OE de +1,3
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p.p. acabado por se fixar nos +2,9 p.p.), sendo que a procura externa líquida
pesou negativamente no crescimento da economia (+0,2 p.p. previstos no OE
para -0,2 p.p. na execução), tendo o comportamento das importações
apresentado taxas de crescimento muito acima do previsto (7,9% contra
3,6%), originando uma deterioração no saldo da balança comercial,
contrariando assim um dos objetivos constante do cenário macroeconómico
de 2017, conforme o Relatório do OE 2017.
4. EVOLUÇÃO DAS CONTAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Neste ponto analisa-se a evolução das principais rubricas orçamentais na sua
execução em 2017, comparando com os valores inscritos no OE 2017 e
interpretando os desvios observados e as suas implicações, bem como a sua
evolução face à execução orçamental em 2016.
4.1. Défice (Saldo global)
A execução orçamental em 2017 permitiu passar de um saldo global de -2,0%
em 2016 para -0,9% em 2017, melhorando esse indicador em relação à meta
do saldo global inscrito no OE 2017 que é de -1,6%. Se se entrar em linha de
conta com o impacto da recapitalização da Caixa Geral de Depósitos, o
saldo global contabilizado (segundo as regras do EUROSTAT) atinge o valor de
-3,0% do PIB.
A evolução mais favorável do saldo global (excluindo a recapitalização da
CGD) deve-se essencialmente à subida da receita fiscal, especialmente no
que se refere aos impostos indiretos, e à descida da despesa nomeadamente
as “Outras despesas correntes” e a “Formação Bruta de Capital Fixo”. Estas
duas componentes são responsáveis pela descida de cerca de 1,6 mil milhões
de euros na Despesa Total em relação ao valor previsto no OE 2017.
De referir ainda que de acordo com os dados publicados pelo Banco de
Portugal (Boletim Económico), o principal contributo para o crescimento do
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PIB foram as exportações (1,5, p.p.) seguido do investimento com 0,7p.p. e
pelo consumo privado 10.5 p.p..
Se se fizer a análise por sectores da administração verifica-se que a
Administração Central apresenta um desvio com um valor ainda maior (cerca
de -2,0 mil milhões de euros), o que significa que foi a Administração Regional
e Local que compensou, em parte, esta descida.
Se se descer ao nível da FBCF pública encontraremos na empresa pública
Infraestruturas de Portugal e no Serviço Nacional de Saúde um desvio negativo
superior a 170 milhões de euros, tendo o desvio negativo global da FBCF
pública atingido um valor perto dos 900 milhões de euros.
Em pareceres anteriores o CES tem chamado a atenção para a não
recuperação do investimento público, que, nos últimos anos, tem
apresentado valores mais baixos quando comparados com o passado,
inclusive no período da assistência financeira pelas três instituições
internacionais. De facto, o investimento público alcançou valores superiores a
3% do PIB no período 2009-2013, na linha dos valores apresentados pelos países
da Área Euro, tendo em 2014 e 2015 alcançado os valores de 2% e 2,2%
respetivamente e caído para 1,5% em 2016.
Em 2017, de acordo com os dados da CGE, aquele valor sobe para 1,8%, mas
permanece sempre abaixo do valor da Área Euro que se situa numa média
que ronda os 2,6%. Refira-se também que a FBCF pública, apesar de ter
aumentado em 2017, ficou aquém das previsões do OE 2017 (2,2% do PIB).
Esta evolução do investimento público, conjugada com a do investimento
privado, é, desde 2012, insuficiente para fazer face ao consumo de capital
fixo, degradando a qualidade do serviço público prestado às populações e à
economia e criando dificuldades à capacidade produtiva e tecnológica
para responder aos novos desafios dos mercados nacional e internacional.
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No que se refere à evolução da despesa corrente, Portugal apresenta o valor
mais baixo da União Europeia, a seguir à Grécia e a Malta.
De assinalar que a política fiscal mantem uma pressão relativamente elevada
sobre as empresas e as famílias, tendo a carga fiscal subido para 34,7% do PIB,
sendo a mais elevada desde 1995 (início da série estatística). Este valor da
carga fiscal foi obtido a partir da informação do INE, publicada em maio de
2018. O valor, apesar de ainda estar aquém da média da União Europeia
(39,4% do PIB), é preocupante não só porque ultrapassa o valor de 34,3%
registado em 2016, mas porque foi superior, em termos nominais, ao
crescimento do PIB, contrariando a intenção expressa no Relatório do OE 2017
de que a fiscalidade em 2017 se caracterizaria por “por critérios de
estabilidade dos principais impostos e por uma ligeira redução da carga fiscal,
com uma redução nos impostos diretos e uma estabilização nos impostos
indiretos”. Neste quadro de evolução da política fiscal, o CES mantem a sua
recomendação, feita em anteriores pareceres, sobre a necessidade de se
prosseguir com medidas que introduzam uma maior justiça fiscal,
desagravando a tributação dos rendimentos provenientes do trabalho.
Pela sua importância na política orçamental e na sua execução refira-se
também a evolução das Cativações e da Reserva Orçamental durante o ano
de 2017. De acordo com a CGE estas duas rubricas totalizaram 1,9 mil milhões
de euros, tendo sido descativados e utilizados 1,3 mil milhões de euros. Apesar
de o valor das cativações finais ser inferior ao de 2016, o CES chama a
atenção para os impactos negativos de uma gestão orçamental que
continua a assentar em valores de cativação inicial muito elevados, em
prejuízo de um adequado e previsível funcionamento dos serviços públicos.
4.2. Dívida Pública
A dívida pública (consolidada) atingiu, em 2017, o rácio (em relação ao PIB)
de 125,7%, abaixo do previsto no OE 2017 e mesmo da estimativa de
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execução para 2017, constante do Relatório do OE 2018, que era de 126,2%.
Para tal contribuiu, principalmente, a melhoria do saldo primário das Contas
Públicas.
De assinalar, contudo, que em valor absoluto a dívida direta do Estado
cresceu, em relação a 2016, cerca de 2 mil milhões de euros. Porém, esta
subida deve-se essencialmente a operações de substituição de dívida, com
a diminuição das dívidas resultantes do PAEF, que foram substituídas por Títulos
do Tesouro emitidos pelo Estado Português, com taxas de juro e riscos cambiais
mais favoráveis. No total os juros alcançaram em 2017 o valor global de 7123
milhões de euros, abaixo do previsto que era de 7543 milhões de euros e
inferior ao valor de 2016 que atingiu 7379 milhões de euros.
Para o CES, perante os montantes transferidos para o pagamento do serviço
da dívida e na sequência do referido em anteriores pareceres, mantem-se a
necessidade de desenvolver esforços com vista a alcançar condições que
permitam a diminuição dos encargos com a dívida pública, permitindo a
diminuição do seu peso no PIB. Neste sentido, o CES reconhece como
relevantes os esforços na gestão da dívida pública, substituindo-a
progressivamente por alternativas de menor custo financeiro e ainda por uma
maior dependência do mercado nacional.
Neste ponto dever-se-á também fazer referência a duas questões que
preocupam o CES no que se refere ao endividamento público e que tem sido
objeto de análise em pareceres anteriores: as dívidas a fornecedores e as
dívidas associadas aos contratos das PPP (Parcerias Público Privadas).
No que se refere às dívidas de entidades públicas a fornecedores o CES
considera preocupante que o prazo médio de pagamentos se mantenha em
68 dias. As Unidades de Saúde, em particular, passaram de 124 para 140 dias,
sendo que de 47 entidades da Administração direta e indireta do Estado, com
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atrasos superiores a 60 dias, 41 (87% do total) são entidades dependentes do
Ministério da Saúde.
De assinalar, por exemplo, que o total dos pagamentos em atraso dos
Hospitais EPE atingiu o valor de 837 milhões de euros, valor só ultrapassado no
ano 2011. Os problemas de gestão financeira dos hospitais são altamente
preocupantes, quer pela notória suborçamentação inicial, com 689,1 milhões
de incremento da despesa quer ainda pelo seu reflexo nas dívidas a
fornecedores. Na execução orçamental de 2017, o SNS obteve vários reforços:
163,2 milhões com contrapartida na dotação provisional, 689,1 milhões para
a regularização de passivos e 300 milhões para aquisição de bens e serviços.
Acrescem 69,8 milhões por contrapartida da dotação centralizada para a
sustentabilidade da saúde e ainda 135 milhões de aplicação de saldos de
gerência transitados. Este financiamento parcelar não permite o
planeamento da gestão, tolera o incumprimento crónico, dificulta a
negociação com os fornecedores e amplia o gasto final.
No que se refere às PPP regista-se um valor de encargos líquidos de 1632
milhões de euros, 3% abaixo do previsto no OE 2017 e 5% em relação a 2016,
redução em parte decorrente da maior procura dos serviços que lhes estão
associadas, reflectida em receitas superiores ao orçamentado e ao verificado
no ano anterior.
De acordo com as previsões apresentadas na CGE 2017, os encargos líquidos
com as PPP terão ainda um acréscimo em 2018, em que atingirão o valor de
1691 milhões de euros, reduzindo-se esse valor progressivamente até se
extinguir a dívida apenas em 2042.
Apesar da evolução favorável dos encargos líquidos das PPP, o CES destaca
com particular preocupação os riscos orçamentais, ou responsabilidades
contingentes, decorrentes da execução dos contratos em vigor das PPP e da
respectiva modificação dos mesmos, os quais poderão ascender a montantes
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muito elevados (mais de 200 milhões de euros, no sector rodoviário, mais de
150 milhões de euros no sector ferroviário, mais de 30 milhões de euros no
sector da saúde, havendo também pedidos de reposição do equilíbrio
financeiro). Toda esta situação levanta grandes dúvidas sobre a justeza das
taxas de rentabilidade contratualizadas com os operadores privados e com o
nível de qualidade do serviço prestado, na sequência destas operações de
negociação.
O CES recomenda ainda que os contratos de concessão das PPP sejam
publicitados nos sítios electrónicos adequados, nomeadamente no que se
refere ao das Infraestruturas de Portugal, SA.
5. CONTA DA SEGURANÇA SOCIAL
No que se refere à Conta da Segurança Social, e tendo como informação os
valores constantes dos quadros CSS 2 e 29, o CES regista, na sequência do que
foi referido no parecer sobre a CGE 2016, que a Segurança Social continua a
apresentar uma melhoria da sua situação financeira.
De facto, o sector apresenta uma melhoria no seu saldo global, tanto no que
se refere à comparação com 2016, como em relação ao previsto no OE 2017.
O excedente verificado em 2017 foi devido principalmente ao crescimento
das contribuições (próximo dos mil milhões de euros, +6%), mas também à
diminuição da despesa, sobretudo pela redução nas prestações de
desemprego em 13%. Estes dois factores compensaram, em termos globais, a
subida da despesa noutras componentes, nomeadamente nas pensões, que
reflectiu o efeito das actualizações (+2%), mas também a registada no abono
de família e nas prestações de parentalidade (+5%) e no subsídio por doença
(+9%).
Para além da melhoria do saldo da Conta da Segurança Social é de referir o
aumento das disponibilidades que passaram de 17,5 mil milhões de euros em
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2016 para 20,8 mil milhões em 2017, em que se verifica uma importante
participação dos títulos de dívida pública portuguesa nas aplicações em
títulos negociáveis (cerca de 63%).
Numa comparação entre o previsto no Orçamento da Segurança Social 2017
revisto e o valor de execução registado na CGE 2017 (Conta da Segurança
Social) verificou-se um saldo global que é o dobro do previsto, essencialmente
devido à descida da despesa.
O excedente da Segurança Social cobre mais de 40% do défice da
Administração Central, contribuindo assim, do ponto de vista contabilístico,
para a melhoria do saldo global das Administrações Públicas.
Este panorama, que traduz uma melhoria significativa da situação financeira
do sistema, ocorreu num contexto em que se registaram progressos em termos
do reforço do direito à segurança social, com destaque para as pensões, o
abono de família, o Rendimento Social de Inserção e as prestações de
desemprego, ainda que quanto a estas exista uma insuficiente protecção,
derivada da aplicação da legislação actualmente em vigor (a maioria dos
desempregados não foi em 2017 coberta por prestações de desemprego),
apesar do aumento de cobertura em relação a 2015 e 2016,
O CES chama ainda a atenção para algumas questões que traduzem
deficiências no funcionamento do sistema, sendo, desde logo de destacar a
insuficiente informação aos utentes e cidadãos em geral (a conta da
Segurança Social 2017 não foi ainda publicada, a CGE é pobre na informação
fornecida e ainda não foi concretizada a criação de um Sistema de
Estatísticas da Segurança Social apesar dos progressos no aproveitamento e
divulgação dos dados administrativos da Segurança Social).
O CES chama ainda a atenção para a insuficiente, embora crescente,
cobertura ao nível da rede de serviços e equipamentos sociais para a infância
(creches e jardins de infância), e fundamentalmente para a população idosa,
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tornando mais difícil a vida das famílias. Esta situação é particularmente
evidente em algumas regiões, quer do interior, quer do litoral e periferias das
Áreas Metropolitanas, e tenderá a agudizar-se, caso não sejam feitos os
investimentos adequados, agravando-se ainda mais o actual quadro
demográfico.
6. SÍNTESE CONCLUSIVA
6.1. Apesar dos progressos registados na legibilidade do documento, e tendo
em conta a sua importância como instrumento de avaliação da execução
orçamental, a CGE ainda não é um documento acessível, nomeadamente ao
público menos especializado em matéria de finanças públicas.
6.2. As finanças públicas em 2017 apresentaram uma evolução favorável,
muito devida ao comportamento da economia, ao aumento do emprego e
à diminuição do desemprego.
Esta evolução pode ser ilustrada pela diferença entre a taxa do aumento do
PIB prevista no OE 2017, que foi de 1,5%, e o valor verificado em 2017 de 2,7%,
e ainda da diferença em relação ao valor deste indicador em 2016 (1,6%).
6.3. Esta evolução do enquadramento macroeconómico impulsionou o
crescimento da receita fiscal, que, conjugada com uma política de
diminuição da despesa pública, a qualficou abaixo do previsto, com
particular incidência no investimento público e na despesa corrente de alguns
Ministérios, originou um saldo global da Conta das Administrações Públicas
com uma evolução mais favorável do que o previsto. Este resultado é
relevante do ponto de vista contabilístico, mas deixa dúvidas sobre a sua
incidência na qualidade dos serviços públicos, nomeadamente transportes e
cuidados de saúde.
6.4. A subida da carga fiscal, contrariando o previsto no OE 2017, continua a
ser um ponto preocupante, nomeadamente pelos seus efeitos no investimento
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e na criação de condições para a melhoria do rendimento disponível das
famílias.
6.5. O CES continua a preconizar uma política de gestão da dívida pública,
que permita a diminuição dos respectivos encargos e a melhoria do rácioda
dívida pública em relação ao PIB. No que se refere ainda ao endividamento,
regista-se a continuação de prazos ainda longos nos pagamentos de
entidades públicas a empresas, assumindo particular acuidade a situação no
sector da saúde.
O CES continua a considerar importante uma melhor clarificação sobre a
renegociação dos contratos das PPP, cujos riscos orçamentais e
responsabilidades contingentes poderão atingir valores superiores a 380
milhões de euros.
6.6. O CES realça a evolução favorável da situação financeira da Segurança
Social. Manifesta, no entanto, alguma preocupação no que se refere a
algumas situações na protecção social aos desempregados e à insuficiente
cobertura da rede de serviços e equipamentos sociais, que carecem dos
investimentos adequados, sem os quais se poderá agravar o actual quadro
demográfico e as perspectivas de desenvolvimento social.
A DIVISÃO DE REDAÇÃO.
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