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Sexta-feira, 31 de julho de 2020 II Série-A — Número 130

XIV LEGISLATURA 1.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2019-2020)

S U M Á R I O

Projetos de Lei (n.os 407 e 479/XIV/1.ª):

N.º 407/XIV/1.ª [Dignificação da carreira de enfermagem (primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 71/2019, de 27 de maio, terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 247/2009, de 22 de setembro, e terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 248/2009, de 22 de setembro)]: — Segunda alteração do texto inicial do projeto de lei.

N.º 479/XIV/1.ª (IL) — Assegura a independência das entidades reguladoras. Projetos de Resolução (n.os 591 e 592/XIV/1.ª):

N.º 591/XIV/1.ª (PS) — Recomenda ao Governo a alteração da Resolução do Conselho de Ministros n.º 179/2019, de 24 de

outubro, com vista a salvaguardar uma eficaz prossecução de políticas públicas de habitação.

N.º 592/XIV/1.ª (PS) — Recomenda ao Governo a aprovação da Estratégia Nacional para a Prevenção e Tratamento da Anemia e consagra o dia 26 de novembro como o Dia Nacional da Anemia. Ministério das Finanças (Conta Geral do Estado de 2018):

— Relatório da Comissão de Orçamento e Finanças e pareceres das comissões parlamentares, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental e do Conselho Económico e Social.

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PROJETO DE LEI N.º 407/XIV/1.ª

[DIGNIFICAÇÃO DA CARREIRA DE ENFERMAGEM (PRIMEIRA ALTERAÇÃO AO DECRETO-LEI

N.º 71/2019, DE 27 DE MAIO, TERCEIRA ALTERAÇÃO AO DECRETO-LEI N.º 247/2009, DE 22 DE

SETEMBRO, E TERCEIRA ALTERAÇÃO AO DECRETO-LEI N.º 248/2009, DE 22 DE SETEMBRO)]

Exposição de motivos

I

A publicação do Decreto-Lei n.º 71/2019, de 27 de maio, que «altera o regime da carreira especial de

enfermagem, bem como o regime da carreira de enfermagem nas entidades públicas empresariais e nas

parcerias em saúde», decorre na sequência da rutura unilateral das negociações pelo Governo que estavam

a decorrer com as estruturas representativas dos trabalhadores. O processo negocial entre as estruturas

representativas dos trabalhadores e o Governo do PS, foi marcado pela luta dos enfermeiros que, dessa

forma, foram demonstrando aqueles que seriam os seus verdadeiros anseios e justas reivindicações de

toda uma profissão. Contudo, o diploma publicado para além de não corresponder às reivindicações dos

enfermeiros, não dignifica a carreira nem a profissão de enfermagem e contribui para a desvalorização

profissional, social e remuneratória destes trabalhadores.

Tendo o Governo abandonado o processo de negociação coletiva, sem ter acolhido as propostas e as

reivindicações dos enfermeiros, o Grupo Parlamentar do PCP, na anterior Legislatura, requereu a

Apreciação Parlamentar do Decreto-Lei n.º 71/2019, de 27 de maio. No entanto com o fim da Legislatura,

já não houve possibilidade do seu agendamento no plenário da Assembleia da República, verificando-se

assim a caducidade da iniciativa.

Em setembro de 2019, o Sindicato dos Enfermeiros Portugueses entrega na Assembleia da República

a Petição n.º 651/XIII/4.ª – Carreira de Enfermagem (pela justa valorização e dignificação pela adequada

transição dos Enfermeiros), com mais de oito mil assinaturas, evidenciando uma vez mais o

descontentamento generalizado dos profissionais de enfermagem com as alterações à sua carreira.

O PCP valoriza a negociação coletiva e entende que este deve ser o espaço privilegiado, entre Governo

e organizações sindicais, para a discussão de carreiras e direitos dos trabalhadores. No entanto, atendendo

ao desenrolar de todo o processo associado à alteração da carreira de enfermagem, à não consideração

pelo Governo das reivindicações dos enfermeiros e tendo em conta que a questão será discutida no Plenário

da Assembleia da República na sequência da petição, o PCP correspondendo às justas aspirações dos

trabalhadores não poderia perder esta oportunidade para intervir no sentido da valorização das carreiras e

da defesa dos direitos dos enfermeiros.

II

Entende o PCP que os enfermeiros são fundamentais para assegurar o futuro do SNS, bem como um

serviço público de qualidade e para todos. Para que tal seja concretizado é necessário dotar o SNS do

número de enfermeiros necessários, assim como é necessário valorizar as suas carreiras de forma a

reconhecer condignamente o papel dos enfermeiros com remunerações adequadas e verdadeiramente

motivados para a prestação de um serviço público imprescindível.

Contudo não foi esse o sentido que o Governo quis dar quando aprovou o Decreto-Lei n.º 71/2019, de

27 de maio. Da apreciação do diploma identificamos um conjunto de aspetos negativos, designadamente:

– A consagração de um número máximo de postos de trabalho para enfermeiros especialistas

correspondente a 25% do total de enfermeiros existentes em cada um dos locais de trabalho;

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– A previsão da existência de postos de trabalho a serem ocupados por enfermeiros gestores apenas e

só em unidades e serviços onde existam, pelo menos, dez enfermeiros;

– A definição de regras iníquas no que diz respeito às transições das anteriores categorias para as que

agora são criadas com este novo Decreto-Lei e que irão criar situações de injustiça entre trabalhadores

enfermeiros com as mesmas competências e funções;

– O estabelecimento de princípios disformes para o reposicionamento na tabela remuneratória e

respetiva integração dos suplementos remuneratórios inerentes ao exercício de funções de enfermeiro

especialista e enfermeiro em funções de chefia, criando, desta forma, situações de injustiça relativa e de

inversão de posicionamento remuneratório.

Para além destes aspetos, do ponto de vista remuneratório, o diploma aprofunda muitas injustiças e

introduz desigualdades, para além da real possibilidade de muitos enfermeiros nunca conseguirem sair da

categoria de enfermeiro. O diploma nada acrescenta sobre a compensação de risco e penosidade

associada ao exercício da profissão de enfermeiro. Neste âmbito surgem justas reivindicações dos

enfermeiros, nomeadamente quanto à valorização do trabalho por turnos (matérias sobre as quais o PCP

entregou o Projeto de Lei n.º 17/XIV/1.ª – Reforça os direitos dos trabalhadores no regime de trabalho

noturno e por turnos) e quanto ao regime de aposentação. No que respeita ao regime de aposentação, é

uma questão que está colocada no conjunto dos setores e que exige uma intervenção em função da sua

complexidade.

Outra preocupação prende-se com o descongelamento das carreiras e a contagem dos pontos. Todo o

processo em torno do descongelamento da carreira dos enfermeiros esteve envolto numa enorme injustiça.

Os enfermeiros que tiveram atualização do salário, porque auferiam um salário inferior ao montante

correspondente à base da carreira, perderam os pontos que tinham até essa atualização, porque o Governo

a entendeu como uma progressão. Esta atualização salarial correspondeu a uma reparação de uma enorme

injustiça que era ainda auferirem um salário abaixo do primeiro nível remuneratório da carreira, portanto

todos os pontos anteriores devem ser tidos em conta para o descongelamento das carreiras. É o que o PCP

propõe no Projeto de Lei n.º 406/XIV/1.ª – Consideração de todos os pontos para efeitos de

descongelamento das carreiras.

A existência de enfermeiros com contratos individuais de trabalho e de enfermeiros com contratos de

trabalhado em funções públicas, introduziu inúmeras desigualdades no plano dos direitos e nas condições

de trabalho. São enfermeiros que trabalham lado a lado e que têm as mesmas funções e responsabilidades,

mas porque o vínculo é diferente, os direitos são diferentes. Esta realidade resulta da criação de entidades

públicas empresariais e da utilização do código de trabalho nas relações laborais. O PCP defende a

existência de carreiras únicas e a aplicação da legislação de trabalho em funções públicas, para pôr fim às

atuais desigualdades.

O PCP defende que a criação das carreiras profissionais e a inerente progressão, em termos gerais, e,

de forma particular, no Serviço Nacional de Saúde contribuem para a melhoria da prestação de cuidados

de saúde e constituem um elemento central para a valorização social, profissional e remuneratória dos

trabalhadores do setor da saúde.

Os enfermeiros são fundamentais no SNS, bem como num serviço público de qualidade e para todos.

Para que tal seja concretizado é necessário dotar o SNS do número de enfermeiros necessários, combater

a precariedade e integrá-los em carreiras valorizadas e dignificadas, com remunerações adequadas e

motivados para desempenhar este serviço público imprescindível. Estas são as condições que permitem

defender e reforçar o Serviço Nacional de Saúde, pelo que se impõe que seja feita essa valorização.

Com o presente Projeto de Lei, o Grupo Parlamentar do PCP procura resolver problemas concretos que

resultam do Decreto-Lei n.º 71/2019, de 27 de maio, correspondendo assim às reivindicações dos

enfermeiros e das suas organizações sindicais, no sentido da valorização da carreira e dos direitos dos

enfermeiros, sem se sobrepor à negociação coletiva.

Nestes termos, ao abrigo da alínea b) do artigo 156.º da Constituição e da alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º

do Regimento, os Deputados da Grupo Parlamentar do PCP apresentam o seguinte projeto de lei:

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Artigo 1.º

Objeto

A presente lei procede à:

a) primeira alteração do Decreto-Lei n.º 71/2019, de 27 de maio, que altera o regime da carreira especial

de enfermagem, bem como o regime da carreira de enfermagem nas entidades públicas empresariais e nas

parcerias em saúde;

b) terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 247/2009, de 22 de setembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º

122/2010, de 11 de novembro e pelo Decreto-Lei n.º 71/2019, de 27 de maio, que estabelece o regime da

carreira especial de enfermagem nas entidades públicas empresariais e nas parcerias em saúde, bem como

os respetivos requisitos de habilitação profissional e de diferenciação técnico-científica;

c) terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 248/2009, de 22 de setembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º

122/2010, de 11 de novembro e pelo Decreto-Lei n.º 71/2019, de 27 de maio, que estabelece o regime da

carreira especial de enfermagem, bem como os respetivos requisitos de habilitação profissional.

Artigo 2.º

Alteração ao Decreto-Lei n.º 71/2019, de 27 de maio

Os artigos 8.º e 9.º doDecreto-Lei n.º 71/2019, de 27 de maio, na sua redação atual, passa a ter a

seguinte redação:

«Artigo 8.º

Transições

1 – […].

2 – Transitam para a categoria de enfermeiro gestor, os enfermeiros nomeados em funções de direção

e chefia ao abrigo do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 248/2009, de 22 de setembro, na sua redação atual e

que efetuaram prévio procedimento concursal para o exercício dessas funções.

3 – (Anterior n.º 2):

a) (…);

b) (…);

c) [Revogada].

4 – Os enfermeiros titulares da categoria de enfermeiros detentores do título de especialista que se

encontram nomeados para o exercício das funções de chefia e direção, mantêm o direito ao respetivo

suplemento remuneratório, transitando para a categoria de enfermeiro especialista, com efeitos à data da

cessação das funções aqui salvaguardadas, sendo posicionados na posição remuneratória imediatamente

superior ao valor correspondente ao somatório da remuneração base auferida, acrescida do montante de

150 euros.

5 – Transitam ainda para a categoria de enfermeiro especialista, os enfermeiros que sendo detentores

do título de enfermeiro especialista, estão temporariamente impedidos do exercício das respetivas funções

de enfermeiro especialista.

6 – (Anterior n.º 3).

7 – (Anterior n.º 4).

8 – (Anterior n.º 5).

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Artigo 9.º

Reposicionamento na tabela remuneratória e integração do suplemento remuneratório devido pelo

exercício de funções de enfermeiro especialista e de funções de chefia

1 – (…).

2 – Nas transições previstas no número anterior, os enfermeiros são reposicionados na posição

remuneratória imediatamente superior ao valor correspondente ao somatório da remuneração base

auferida, acrescida do montante de 150 euros ou 200 euros conforme o caso.

3 – (…).

4 – (…).»

Artigo 3.º

Aditamento ao Decreto-Lei n.º 71/2019, de 27 de maio

É aditado ao Decreto-Lei n.º 71/2019, de 27 de maio, um novo artigo 9.º-A com a seguinte redação:

«Artigo 9.º-A

Compensação de risco e penosidade

1 – Os enfermeiros têm direito a uma compensação de risco e penosidade inerente à prestação de

cuidados de enfermagem.

2 – O Governo procede à regulamentação do número anterior, no prazo máximo de 180 dias após a

publicação da presente lei, sendo o respetivo processo precedido de negociação coletiva com as

organizações representativas dos trabalhadores.»

Artigo 4.º

Alteração ao Decreto-Lei n.º 247/2009, de 22 de setembro

Os artigos 7.º, 11.º e 12.º-B do Decreto-Lei n.º 247/2009, de 22 de setembro, na sua redação atual,

passam a ter a seguinte redação:

«Artigo 7.º

Categorias

1 – […]:

a) (…);

b) (…);

c) (…).

2 – […].

3 – [Revogado].

4 – A alteração do número de postos de trabalho depende de parecer prévio favorável do membro do

Governo responsável pela área da saúde.

5 – Os mapas de pessoal devem prever os postos de trabalho que devam ser ocupados por enfermeiros

gestores, assegurando um enfermeiro gestor por unidade/serviço onde exerçam funções pelo menos cinco

enfermeiros.

6 – [Revogado].

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Artigo 11.º

Condições de admissão

1 – […].

2 – […].

3 – A admissão para a categoria de enfermeiro especialista faz-se de entre os enfermeiros detentores

do título de enfermeiro especialista exigido para o preenchimento do correspondente posto.

4 – A admissão para a categoria de enfermeiro gestor faz-se de entre enfermeiros especialistas, com

três anos de exercício de funções na especialidade.

Artigo 12.º-B

Seleção dos trabalhadores enfermeiros para o exercício de funções de direção

1 – […].

2 – […].

3 – […].

4 – […]:

a) (…);

b) (…).

5 – […].

6 – […].

7 – Aos enfermeiros detentores da categoria subsistente de enfermeiro supervisor não é exigido

procedimento concursal com vista ao recrutamento para as funções de direção.»

Artigo 5.º

Alteração ao Decreto-Lei n.º 248/2009, de 22 de setembro

Os artigos 7.º e 12.º do Decreto-Lei n.º 248/2009, de 22 de setembro, na sua redação atual, passam a

ter a seguinte redação:

«Artigo 7.º

Categorias

1 – […]:

a) (…);

b) (…);

c) (…).

2 – […].

3 – [Revogado].

4 – A alteração do número de postos de trabalho depende de parecer prévio favorável do membro do

Governo responsável pela área da saúde.

5 – Os mapas de pessoal devem prever os postos de trabalho que devam ser ocupados por enfermeiros

gestores, assegurando um enfermeiro gestor por unidade/serviço onde exerçam funções pelo menos cinco

enfermeiros.

6 – [Revogado].

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Artigo 12.º

Condições de admissão

1 – […].

2 – […].

3 – A admissão para a categoria de enfermeiro especialista faz-se de entre os enfermeiros detentores

do título de enfermeiro especialista exigido para o preenchimento do correspondente posto.

4 – A admissão para a categoria de enfermeiro gestor faz-se de entre enfermeiros especialistas, com

três anos de exercício de funções na especialidade.

Artigo 6.º

Aditamento ao Decreto-Lei n.º 248/2009, de 22 de setembro

É aditado o 12.º-A ao Decreto-Lei n.º 248/2009, de 22 de setembro, na sua redação atual, que passa a

ter a seguinte redação:

«Artigo 12.º-A

Seleção dos trabalhadores enfermeiros para o exercício de funções de direção

1 – Para os efeitos previstos n.º 1 do artigo anterior, o procedimento concursal é obrigatoriamente

publicitado na bolsa de emprego público e na página eletrónica do respetivo serviço ou estabelecimento de

saúde, durante 10 dias úteis, com a indicação dos requisitos formais de provimento, do perfil exigido, tal

qual se encontra caracterizado no mapa de pessoal, da composição do júri e dos métodos de seleção, que

incluem, necessariamente, a realização de uma fase final de entrevistas públicas.

2 – Os candidatos ao procedimento concursal devem integrar no correspondente processo de

candidatura um programa de ação para três anos de desenvolvimento da organização a dirigir.

3 – A publicitação referida no n.º 1 é precedida de aviso a publicar em órgão de imprensa de expansão

nacional e na 2.ª série do Diário da República.

4 – O júri é constituído:

a) Pelo enfermeiro diretor ou pelo enfermeiro vogal do conselho clínico e de saúde, ou por quem estes

designem, que preside;

b) Por dois enfermeiros em exercício de funções de direção, um do respetivo mapa de pessoal do serviço

ou organismo em cujo mapa se encontre o cargo a prover e outro de diferente serviço ou organismo,

designados pelo respetivo dirigente máximo.

5 – Findo o procedimento concursal, o júri elabora a lista final de ordenação, submetendo -a ao respetivo

órgão máximo de gestão, para efeitos de homologação.

6 – O procedimento concursal previsto no presente artigo é urgente e de interesse público.

7 – Aos enfermeiros detentores da categoria subsistente de enfermeiro supervisor não é exigido

procedimento concursal com vista ao recrutamento para as funções de direção.»

Artigo 7.º

Entrada em Vigor

A presente lei entra em vigor com o Orçamento do Estado subsequente à sua publicação.

Assembleia da República, 31 de julho de 2020.

Os Deputados do PCP: Paula Santos — João Dias — António Filipe — Duarte Alves — Alma Rivera —

Diana Ferreira — Jerónimo de Sousa — Ana Mesquita — Bruno Dias — Vera Prata.

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(*) O texto inicial foi substituído a pedido do autor da iniciativa a 16 de junho [Vide DAR II Série-A n.º 96 (2020.05.27)]

e a 31 de julho de 2020 [Vide DAR II Série-A n.º 105 (2020.06.17)].

———

PROJETO DE LEI N.º 479/XIV/1.ª

ASSEGURA A INDEPENDÊNCIA DAS ENTIDADES REGULADORAS

A independência das entidades reguladoras é um princípio basilar das democracias liberais. Só um

regulador independente – dos regulados e do poder político – pode ser um regulador imparcial capaz

desempenhar o seu papel de «polícia dos mercados», sem receber instruções nem ordens, de forma a que

as suas decisões não se baseiem em nada mais senão aquilo que é bom para os mercados, para a livre

concorrência, e para os consumidores.

Em Portugal, esta importância da independência das entidades reguladoras tem vindo a ganhar cada

vez mais expressão na legislação, especialmente na dimensão da independência face aos regulados.

Contudo, a independência face ao poder político encontra-se ainda deficientemente consagrada. Com

efeito, as entidades reguladoras, supostas entidades administrativas independentes, continuam a depender

diretamente do Governo em certas matérias.

Uma das matérias em que a dependência destas entidades é visível e preocupante, é a escolha do seu

Conselho de Administração prevista na Lei-quadro das entidades reguladoras, a Lei n.º 67/2013.

Atualmente, os membros do Conselho de Administração são designados através de resolução do Conselho

de Ministros, após uma audição na comissão competente da Assembleia da República, e de um parecer da

Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública (CRESAP). Apesar da aparente

participação de diversas entidades, a verdade é que esta é uma escolha que cabe apenas e somente ao

órgão executivo, já que os outros órgãos envolvidos não têm qualquer poder para escolher ou vetar qualquer

pessoa que seja indicada pelo Governo para o Conselho de Administração de qualquer entidade reguladora.

Para a Iniciativa Liberal, é fundamental assegurar a independência das entidades reguladoras e, com

esse objetivo, apresentamos o presente Projeto de Lei. A principal mudança contida neste Projeto de Lei é

a alteração do processo de designação dos membros do Conselho de Administração das entidades

reguladoras, prevendo-se um procedimento concursal prévio à indicação pelo membro do Governo

responsável pela principal área de atividade económica sobre a qual incide a atuação da entidade

reguladora. Este procedimento é muito semelhante à seleção e provimento de cargos de direção superior

na Administração Pública e de cargos de direção nos Institutos Públicos, salvaguardando-se, todavia, a

independência das entidades reguladoras, através duma diminuição dos poderes do Governo para definir

o perfil de adequação ao cargo neste procedimento face aos que se verificam naqueles. Propõe-se, ainda,

que este concurso seja de âmbito internacional, de forma a assegurar a maior abrangência possível no que

diz respeito aos candidatos ao cargo e, desse modo, aumentar o nível de competência e capacidade técnica

da administração das entidades reguladoras.

Igualmente, propõe-se que a verba do Orçamento de Estado destinada, anualmente, a determinada

entidade reguladora lhe seja atribuída integralmente no primeiro mês de execução de cada Orçamento de

Estado, de forma a que seja a entidade independente a gerir o seu orçamento anual e evitando quaisquer

tentativas por parte do Governo de influenciar ou dificultar, no decorrer do ano, o normal funcionamento da

entidade reguladora.

Assim, este projeto de lei procura assegurar a independência das entidades reguladoras através de uma

maior autonomia orçamental e dum maior rigor e transparência na escolha do Conselho de Administração.

Assim, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, o Deputado Único Representante da

Iniciativa Liberal apresenta o seguinte projeto de lei:

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Artigo 1.º

Objeto

O presente diploma altera a Lei-quadro das entidades administrativas independentes com funções de

regulação da atividade económica dos setores privado, público e cooperativo, aprovada em anexo à Lei n.º

67/2013, de 28 de agosto, com as alterações introduzidas pelas Leis n.º 12/2017, de 02 de maio, e n.º

71/2018, de 31 de dezembro.

Artigo 2.º

Alteração à Lei-quadro das entidades administrativas independentes

Os artigos 17.º, 20.º e 33.º da Lei-quadro das entidades administrativas independentes com funções de

regulação da atividade económica dos setores privado, público e cooperativo, aprovada em anexo à Lei n.º

67/2013, de 28 de agosto, na sua redação atual, passa a ter a seguinte redação:

«Artigo 17.º

Composição e designação

1 – (…).

2 – Os membros do conselho de administração são escolhidos de entre indivíduos com reconhecida

idoneidade, independência de espírito, ausência de conflito de interesses, competência técnica,

aptidão, experiência profissional e formação adequadas ao exercício das respetivas funções, competindo a

sua indicação ao membro do Governo responsável pela principal área de atividade económica sobre a qual

incide a atuação da entidade reguladora, nos termos dos artigos seguintes.

3 – (…).

4 – (…).

5 – (…).

6 – (…).

7 – (…).

8 – (…).

Artigo 20.º

Duração e cessação do mandato

1 – (…).

2 – (…).

3 – (…):

a) (…);

b) (…);

c) (…);

d) (…);

e) (…);

f) (…);

g) (…);

h) (…).

4 – (…).

5 – (…):

a) (…);

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b) (…);

c) (…).

6 – (…).

7 – No caso de vacatura por um dos motivos previstos nos números anteriores, a vaga é preenchida no

prazo máximo de 90 dias após a sua verificação.

Artigo 33.º

Regime orçamental e financeiro

1 – (…).

2 – (…).

3 – Às verbas provenientes da utilização de bens do domínio público ou que dependam de dotações do

Orçamento do Estado é aplicável o regime orçamental e financeiro dos serviços e fundos autónomos,

designadamente em matéria de autorização de despesas, transição e utilização dos resultados líquidos e

cativações de verbas, sem prejuízo do disposto no número seguinte.

4 – A verba do Orçamento de Estado destinada a cada entidade reguladora, quando exista, é

integralmente transferida no primeiro mês de execução do Orçamento do Estado, sem prejuízo da

atribuição de verbas adicionais durante a execução do mesmo.»

Artigo 3.º

Aditamento à Lei-quadro das entidades administrativas independentes

São aditados à Lei-quadro das entidades administrativas independentes com funções de regulação da

atividade económica dos setores privado, público e cooperativo, aprovada em anexo à Lei n.º 67/2013, de

28 de agosto, na sua redação atual, os artigos 17.º-A e 17.º-B, com a seguinte redação:

«Artigo 17.º-A

Procedimento concursal

1 – Os membros do conselho de administração são indicados, por procedimento concursal de âmbito

internacional, nos termos dos artigos seguintes, de entre indivíduos com licenciatura concluída à data de

abertura do concurso há, pelo menos, 10 anos.

2 – O procedimento concursal é conduzido pela Comissão de Recrutamento e Seleção para a

Administração Pública, adiante designada por Comissão, entidade independente que funciona junto do

membro do Governo responsável pela área da Administração Pública, nos termos dos respetivos Estatutos.

3 – A iniciativa do procedimento concursal referido no n.º 1 cabe ao membro do Governo a quem compete

a indicação.

4 – A Comissão, após consultar o Conselho de Administração da entidade reguladora e na posse da

informação referida no n.º 2 do artigo anterior, elabora uma proposta de perfil de competências do candidato

a selecionar, designadamente com a explicitação das qualificações académicas e experiência profissional

exigíveis, bem como as competências de gestão e de liderança recomendáveis para o exercício do cargo.

5 – No prazo de 20 dias, a contar da data da apresentação da proposta referida no número anterior, o

membro do Governo a quem compete a indicação, mediante despacho:

a) Homologa a proposta de perfil de competências apresentada pela Comissão; ou

b) Altera, mediante fundamentação expressa, o perfil de competências proposto pela Comissão.

6 – Não se verificando nenhuma das duas situações previstas no número anterior, a proposta de perfil

de competências apresentada pela Comissão considera-se tacitamente homologada.

7 – Sem prejuízo das competências previstas no presente artigo, a Comissão é ainda responsável pela

definição das metodologias e dos critérios técnicos aplicáveis no processo de seleção dos candidatos

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admitidos a concurso, designadamente ao nível da avaliação das competências de liderança, colaboração,

motivação, orientação estratégica, orientação para resultados, orientação para o cidadão e serviço público,

gestão da mudança e inovação, sensibilidade social, experiência profissional, formação académica,

formação profissional e aptidão.

Artigo 17.º-B

Seleção

1 – O procedimento concursal é obrigatoriamente publicitado na plataforma eletrónica da entidade

reguladora e, pelo menos, na plataforma eletrónica dos Serviços Europeus de Emprego e em outra

plataforma eletrónica, durante 10 dias, com a indicação dos requisitos formais do cargo, do perfil exigido e

dos métodos de seleção a aplicar nos procedimentos concursais, havendo sempre lugar à realização de

avaliação curricular e entrevista de avaliação, podendo a Comissão optar ainda pela aplicação de outros

métodos de seleção previstos para o estabelecimento de vínculos de emprego público na Lei Geral do

Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, na sua redação atual.

2 – A publicitação referida no número anterior é precedida de aviso a publicar na 2.ª série do Diário da

República e de comunicação à comissão competente da Assembleia da república para a audição prevista

no n.º 4 do artigo 17.º, podendo ainda ser divulgado em órgão de imprensa de expansão nacional ou

internacional.

3 – A promoção das publicitações previstas nos números anteriores é assegurada pela entidade

reguladora, em conformidade com as instruções da Comissão.

4 – O júri é constituído:

a) Pelo presidente da Comissão, que tem voto de qualidade, ou por quem este designe, que preside;

b) Por um vogal permanente da Comissão;

c) Por um vogal não permanente da Comissão, em exercício de funções em órgão ou serviço integrado

na orgânica do ministério da principal área de atividade económica sobre a qual incide a atuação da entidade

reguladora;

d) Pelo perito cooptado pelos anteriores de uma bolsa de peritos que funciona junto da Comissão, em

exercício de funções em órgão ou serviço integrado na orgânica do ministério da principal área de atividade

económica sobre a qual incide a atuação da entidade reguladora.

5 – Na seleção dos candidatos o júri procede à aplicação dos métodos de seleção definidos no respetivo

aviso de abertura de procedimento concursal.

6 – O júri, após conclusão da aplicação dos métodos de seleção previstos, elabora a proposta de

indicação, apresentando três candidatos, ordenados por ordem alfabética e acompanhados dos

fundamentos da escolha de cada um deles, e comunica-a ao membro do Governo a quem compete a

indicação e que, previamente a esta, pode realizar uma entrevista de avaliação aos três candidatos.

7 – Na situação de procedimento concursal em que não haja um número suficiente de candidatos para

os efeitos do número anterior, ou em que o mesmo fique deserto, deve a Comissão proceder à repetição

de aviso de abertura referente ao mesmo procedimento concursal, nos termos dos n.os 1 e seguintes e,

verificando-se o mesmo resultado, pode o membro do Governo competente para a indicação fazê-la por

escolha, de entre indivíduos que reúnam o perfil definido pelo aviso de abertura, os quais são sujeitos a

avaliação, não vinculativa, de currículo e de adequação de competências ao cargo, realizada pela

Comissão.

8 – Nos casos em que, nos 20 dias seguintes à apresentação ao membro do Governo competente para

a indicação, da proposta de designação, se verifique a desistência de candidatos nela constantes, pode

aquele solicitar ao júri a indicação de outros candidatos que tenha por adequados para colmatar essa

desistência.

9 – Nos casos em que não é possível ao júri garantir a substituição prevista no número anterior, aplica-

se o disposto no n.º 7.

10 – No prazo máximo de 30 dias a contar da data do recebimento das propostas de designação referidas

no n.º 6 ou no n.º 8, o membro do Governo competente procede à respetiva indicação.»

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Artigo 4.º

Entrada em vigor

A presente lei entra em vigor dia com a Lei do Orçamento do Estado referente ao ano económico

seguinte ao da sua publicação.

Palácio de São Bento, 31 de julho de 2020.

O Deputado do IL, João Cotrim Figueiredo.

———

PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 591/XIV/1.ª

RECOMENDA AO GOVERNO A ALTERAÇÃO DA RESOLUÇÃO DO CONSELHO DE MINISTROS

N.º 179/2019, DE 24 DE OUTUBRO, COM VISTA A SALVAGUARDAR UMA EFICAZ PROSSECUÇÃO

DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE HABITAÇÃO

Exposição de motivos

A prioridade que tem sido dada à habitação, depois de anos de desresponsabilização do Estado, é

evidente não apenas no conteúdo programático do Partido Socialista, mas também e sobretudo no conjunto

de respostas definidas e em execução por parte do Governo para promoção de políticas públicas de

habitação.

Com o objetivo de salvaguardar soluções dignas para a população, há um conjunto de instrumentos

criados quer para acabar com a precariedade habitacional quer para dar resposta à classe média, hoje

confrontada com um mercado habitacional cada vez mais caro e incapaz de dar uma resposta justa e

sustentável de per si.

É também neste enquadramento que o Governo, pela primeira vez desde há muitos anos, encontra-se

a trabalhar numa resposta habitacional para os trabalhadores das explorações agrícolas inseridas no

Perímetro de Rega de Mira que constituem o principal setor da atividade económica desta região e que tem

levado à contratação de milhares de imigrantes.

A crescente população residente nestes municípios tem colocado naturalmente problemas na região,

nomeadamente ao nível da oferta de habitação e ao nível da resposta dos serviços públicos, equipamentos

e infraestruturas.

E se durante anos a solução passou pela desresponsabilização do Estado na garantia de condições

mínimas de habitabilidade, o Estado decidiu intervir e definir respostas a dois níveis:

• A curto prazo, através da definição de requisitos mínimos de habitabilidade para os alojamentos

temporários;

• A médio prazo, através da garantia de uma solução definitiva condicente com as políticas publicas

de habitação em curso, salvaguardando uma solução permanente e não precária para os trabalhadores que

permaneçam nesta região.

Aquando da aprovação da Resolução de Conselho de Ministros, embora esta estabeleça uma moratória

com requisitos mínimos de habitabilidade, foram levantadas algumas questões quanto aos prazos e

condições definidos. À data, relevou-se o esforço feito no sentido de encontrar uma solução, sem que

ficasse afastada a possibilidade de um acompanhamento permanente que permitisse a adaptação da

resposta às necessidades.

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Entretanto, com o evoluir da pandemia e com as medidas de proteção que têm vindo a ser definidas pela

DGS, foram muitas as preocupações de saúde pública e ainda foram muitas as medidas de proteção social,

nomeadamente em matéria de habitação.

Tendo em conta a necessidade de compatibilizar a Resolução do Conselho de Ministros com a situação

de excecionalidade que vivemos, torna-se fulcral adaptar os prazos para implementação da solução

excecional e transitória e, consequentemente, para a definição e implementação da solução permanente.

Adicionalmente, e tendo em conta as consequências do aumento da população fixa na região num ritmo

em que as infraestruturas e serviços locais não conseguiram acompanhar de forma a satisfazer

necessidades tanto sentidas pelos cidadãos locais, como pelos cidadãos migrantes, é importante definir e

calendarizar uma estratégia de reforço destes mesmos serviços públicos, salvaguardando uma resposta

eficaz para todos.

Assim, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, os Deputados abaixo-assinados apresentam

o seguinte projeto de resolução:

A Assembleia da República resolve, nos termos da alínea d) do artigo 156.º da Constituição da República

Portuguesa, recomendar ao Governo que, na salvaguarda de políticas publicas de habitação e no bem-

estar da comunidade dos concelhos de Aljezur e Odemira:

1. Garanta a salvaguarda das regras da DGS até finalização do período de instalação das soluções

transitórias definidas o n.º 1 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 179/2019, de 24 de outubro.

2. Remeta à Assembleia da República o relatório a ser elaborado pelo Grupo de Projeto do Mira com um

programa de ação para o Perímetro de Rega do Mira e levantamento dos alojamentos existentes e suas

condições de habitabilidade e salubridade, por forma a salvaguardar:

a). Uma solução mais célere, no caso de residentes, por forma a integrá-los no âmbito do 1.º direito, cujo

término está definido para 2024;

b). Uma calendarização para a concretização da solução definitiva aplicável aos restantes trabalhadores,

com vista a salvaguardar que no final dos 10 anos todos os trabalhadores estão integrados nas localidades

com soluções habitacionais dignas;

3. Defina, em articulação com os municípios, a criação de um Gabinete Técnico de resposta integrada

para a coesão territorial e reforço da resposta territorial dos diferentes serviços públicos, equipamentos e

infraestruturas, nos seguintes termos:

a) Que esteja sediado no território, que tenha uma constituição multidisciplinar e que seja coordenado

pelo Ministério da Presidência, em articulação com os diferentes ministérios e com uma articulação

operacional com os Municípios;

b) Que possa desenvolver uma resposta transitória de salvaguarda de serviços públicos capazes de

promover a cidadania plena e em liberdade no território abrangido pelo Projeto do Mira;

c) Que seja elaborada uma proposta de normalização da provisão regular de serviços públicos no

território abrangido pelo Projeto do Mira.

Palácio de São Bento, 31 de julho de 2020.

Os Deputados do PS: Telma Guerreiro — Pedro do Carmo — Hugo Costa — Marina Gonçalves —

Ricardo Pinheiro — Luís Graça — Maria Joaquina Matos — Francisco Pereira Oliveira — Ana Passos —

Célia Paz — Carlos Pereira — Ricardo Leão — Hugo Oliveira — Cristina Moreira — Pedro Coimbra — Hugo

Carvalho — Luís Moreira Testa — Hortense Martins — Nuno Fazenda — Filipe Pacheco.

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PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 592/XIV/1.ª

RECOMENDA AO GOVERNO A APROVAÇÃO DA ESTRATÉGIA NACIONAL PARA A

PREVENÇÃO E TRATAMENTO DA ANEMIA E CONSAGRA O DIA 26 DE NOVEMBRO COMO O DIA

NACIONAL DA ANEMIA

Exposição de motivos

De acordo com a Organização Mundial de Saúde, a anemia consiste na condição em que os níveis de

hemoglobina, no ser humano, se encontram abaixo do valor de referência, de acordo com o respetivo sexo,

faixa etária, estado fisiológico e altitude.

Esta condição, em que o corpo humano não dispõe dos eritrócitos necessários ao seu normal

funcionamento, quer por diminuição da sua produção, quer por excessiva perda ou destruição tem como

consequência a fadiga mental e perda de concentração, o cansaço e capacidades físicas reduzidas, as

dores de cabeça, a irritabilidade, as alterações do sono, as tonturas, a tensão arterial baixa, o ritmo cardíaco

acelerado, os desmaios ou ainda a falta de apetite.

Estima-se que cerca de 4 a 5 mil milhões de pessoas possam sofrer de deficiência de ferro em todo o

mundo, afetando cerca de 15% da população mundial.

Em Portugal, o índice de prevalência desta doença é de cerca de 20%, sendo que destes, a grande

maioria (cerca de 84%), desconhece ter anemia e, por isso, apenas 2% da população recebe tratamento de

forma adequada.

Sendo o índice de prevalência em Portugal superior ao da média dos países desenvolvidos, este cenário

constitui, um problema de saúde pública, contribuindo para um agudizar de problemas – com compromisso

da qualidade de vida, disponibilidade física e mental e implicações negativas no rendimento laboral e

familiar.

Considerando as implicações económicas da anemia, estima-se que o efeito direto negativo desta

doença na produtividade laboral, possa ser de cerca de 4,05% de impacto negativo do PIB.

A Comissão Europeia publicou, em 2017, dois documentos onde apresentou aos Estados-membros,

orientações para a implementação de programas de «Patient Blood Management» (PBM), que se traduziam

num conjunto de evidências clínicas onde se demonstrava que, em diversos cenários clínicos, a anemia e

a perda de sangue podiam ser efetivamente tratados, com benefícios para o doente. Esta premissa

assentaria num conjunto concertado de medidas, possibilitando uma melhor gestão e preservação do

sangue do doente com redução significativa de transfusões.

A Anemia Workimg Group Portugal – Associação Portuguesa para o Estudo da Anemia, que em 2016,

apresentou à Assembleia da República a Petição n.º 105/XIII/1.ª, propondo a Criação do Dia nacional da

Anemia, como forma de sensibilizar a sociedade portuguesa, alertando sobre o cenário atual e os seus

impactos a vários níveis, bem como induzir a discussão de estratégias conducentes à intervenção mais

adequada, considera que a maior consciencialização da população para os sintomas da doença, bem como

para as intervenções terapêuticas disponíveis, contribuirá, com toda a certeza, para a redução da a taxa de

incidência da anemia na população portuguesa.

O Grupo Parlamentar do Partido Socialista partilha desta visão, reconhecendo que sendo a anemia um

problema de saúde pública, não pode, nem deve continuar a ser uma questão menorizada.

Face ao exposto, considera-se que a aprovação de uma Estratégia Nacional para a Prevenção e

Tratamento da Anemia, fixando objetivos de redução da prevalência desta doença e promovendo a sua

abordagem multissectorial, sensibilizando os serviços e profissionais de saúde para as suas causas e

sintomatologia e promovendo medidas especialmente dirigidas a grupos sociais mais vulneráveis,

contribuiria significativamente para inverter a atual tendência de aumento da sua prevalência.

Também a criação de um dia nacional constituiria mais um instrumento de trabalho para debate público,

com o objetivo de uma maior sensibilização da população em geral, propondo-se o dia 26 de novembro,

apenas por uma questão simbólica, uma vez que 26 é número do ferro, na tabela periódica.

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Face ao exposto e nos termos regimentais e constitucionais aplicáveis, os Deputados do Grupo

Parlamentar do Partido Socialista, abaixo assinados, propõem que a Assembleia da República adote a

seguinte resolução.

A Assembleia da República resolve recomendar ao Governo, nos termos do n.º 5 do artigo 166.º, da

Constituição da República Portuguesa que:

1. Concretize um conjunto de medidas com vista a uma Estratégia Nacional para a Prevenção e

Tratamento da Anemia, contendo:

a) O estabelecimento de objetivos de redução da incidência da anemia na população portuguesa;

b) A abordagem multissectorial do problema da anemia, não só numa perspetiva de cuidados de saúde,

como de nutrição e alimentação e de educação;

c) A sensibilização dos serviços e profissionais de saúde para as causas e sintomatologia da anemia,

com vista a favorecer o seu conhecimento, diagnóstico precoce e tratamento;

d) A realização de rastreios e outras medidas de prevenção e tratamento especialmente dirigidas a

grupos sociais mais vulneráveis, em especial crianças, adolescentes, mulheres em idade fértil, grávidas e

idosos.

2. Institua o dia 26 de novembro, como o «Dia Nacional da Anemia».

Palácio de S. Bento, 31 de julho de 2020.

Os Deputados do PS: Hortense Martins — Sónia Fertuzinhos — Alexandra Tavares de Moura —

Alexandre Quintanilha — Ana Maria Silva — Anabela Rodrigues — Célia Paz — Elza Pais — Francisco

Rocha — Isabel Alves Moreira — Joana Lima — José Rui Cruz — João Gouveia — Luís Soares — Maria

Antónia de Almeida Santos — Marta Freitas — Paulo Marques — Sara Velez — Susana Correia — Telma

Guerreiro.

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MINISTÉRIO DAS FINANÇAS (CONTA GERAL DO ESTADO DE 2018)

Relatório da Comissão de Orçamento e Finanças e pareceres das comissões parlamentares, da

Unidade Técnica de Apoio Orçamental e do Conselho Económico e Social

Relatório da Comissão de Orçamento e Finanças

Índice

PARTE I – Considerandos

1. Nota introdutória

2. Enquadramento macroeconómico em 2018

3. Execução Orçamental, desvios e análise

4. Dívida Direta do Estado

5. Fluxos Financeiros entre Portugal e a União Europeia

6. Fluxos Financeiros com o Setor Público Empresarial

7. Fluxos Financeiros com as Regiões Autónomas e as com as Autarquias Locais

8. Benefícios Fiscais, subsídios e outras formas de apoio

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9. Património do Estado

10. Operações de Tesouraria

11. Orçamento e Conta da Segurança Social

12. Consolidação das Contas (Administração e Segurança Social)

PARTE II – Opinião do relator

PARTE III – Conclusões

PARTE IV – Parecer

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. Nota Introdutória

A Conta Geral do Estado (CGE) relativa ao ano de 2018, enviada à Comissão de Orçamento e Finanças

(COF), encontra-se em conformidade com o disposto na Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), a qual

estabelece «as regras relativas à organização, elaboração, apresentação, discussão e votação das contas

do Estado, incluindo a Segurança Social».1

A LEO estabelece, entre outros aspetos, o conteúdo, o prazo para apresentação e a forma de publicação

da CGE. Nos termos do artigo 73.º da Lei de Enquadramento Orçamental aplicável, a CGE é apresentada

pelo Governo à Assembleia da República até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeita. A

Assembleia aprecia e aprova a CGE até 31 de dezembro seguinte.

Nos termos do disposto na alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa (CRP),

compete à Assembleia da República, no exercício das suas funções de fiscalização, tomar as contas do

Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar, com o parecer do Tribunal de Contas (TC) e

os demais elementos necessários à sua apreciação.

Audições e Pareceres

No uso das suas atribuições, e no exercício das competências e controlo político em matéria de Conta

Geral do Estado, a Comissão de Orçamento e Finanças solicitou a emissão de Parecer sobre a Conta Geral

do Estado de 2018 ao Conselho Económico e Social (CES) e à Unidade Técnica de Apoio Orçamental

(UTAO), beneficiando ainda do parecer do Tribunal de Contas, tendo procedido no âmbito deste processo

às seguintes audições:

i) Conselho Económico e Social, no dia 11 de maio de 2020;

ii) Tribunal de Contas, no dia 8 de maio de 2020;

iii) Membros do Governo, no dia 15 de julho de 2020.

O Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018 foi enviado à Comissão de Orçamento e

Finanças em 20 de dezembro de 2019, para que esta pronunciasse sobre as matérias da sua competência

e, nos termos do artigo 107.º da CRP, e do artigo 206.º, n.º 2, alínea c) do Regimento da Assembleia da

Republica.

O Tribunal de Contas foi ouvido no dia 8 de maio de 2020, por videoconferência, tendo intervindo nesta

audição o Presidente do Tribunal de Contas, Sr. Conselheiro Vítor Caldeira e a Senhora Conselheira

Relatora Ana Leal Furtado. Do Parecer emitido pelo TC, salienta-se o seguinte:

i) Grau de acolhimento das recomendações – Verificou-se uma melhoria no número de

recomendações acolhidas e esta melhoria verifica-se sobretudo no que diz respeito à fiabilidade das

1 Alínea c) do artigo 1.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto.

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demonstrações orçamentais, financeiras e dos elementos patrimoniais. As recomendações para a melhoria

da informação e transparência obtiveram um grau de acolhimento de 88%.

ii) Conclusões e Recomendações – No Parecer são emitidas reservas e ênfases que fundamentam

57 recomendações, muitas renovadas de anos anteriores, visando suprir as deficiências da Conta. Esta

situação poderá ser, em grande medida, ultrapassada no âmbito da Reforma da Contabilidade e Contas

Públicas em curso desde a aprovação da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) de 2015.

As 12 novas recomendações focam designadamente, a reforma em curso, a dívida à segurança social,

a afetação de receita fiscal ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) e a

implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Foram total ou parcialmente

acolhidas 46 recomendações formuladas em anos anteriores.

O Tribunal volta a notar a ausência de progressos na implementação da nova Lei de Enquadramento

Orçamental e afirma que este facto compromete «a apresentação da conta da Entidade Contabilística

Estado e de uma Conta Geral do Estado que inclua o balanço e demonstração de resultados».

iii) Juízo sobre a CGE 2018 – A prestação de contas no Sistema de Normalização Contabilística para

as Administrações Públicas (SNC-AP) foi efetuada por 991 entidades da Administração Central, num

universo de 2.240, representando 44%. A Assembleia da República e a Presidência da República prestaram

contas em SNC-AP tendo as respetivas contas sido auditadas pelo Tribunal e objeto de juízos favoráveis

nos pareceres emitidos.

O Tribunal de contas considera que «não existe articulação nem coerência suficiente entre os vários

documentos do processo orçamental – Programa de Estabilidade, Grandes Opções do Plano, Relatórios do

Orçamento do Estado e da Conta».

Considera que a CGE não identifica todas as alterações orçamentais que agravaram o défice

orçamentado da Administração Central, e que as «alterações orçamentais relativas à Administração Central,

em resultado da abertura de créditos especiais autorizados pelo Governo e das alterações nos orçamentos

privativos dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA), em termos consolidados, aumentaram a receita efetiva

e a despesa efetiva em, respetivamente, 802 ME (milhões de euros) (1,3%) e 3 mil ME (4,5%), agravando

o défice inicialmente previsto em 2,2 mil ME (37,2%)».

O Tribunal de Contas refere que as cativações na Administração Central reduziram-se em 22,3% face a

2017, foram de 330 milhões de euros.

É referido que na segurança social o saldo orçamental melhorou em 2 330 milhões de euros e o saldo

efetivo em 331 milhões de euros.

O Tribunal de Contas, considerou que continua a não ser possível avaliar as medidas de política pública,

quanto aos recursos financeiros previstos e gastos nos 18 programas orçamentais e que não é possível

também apreciar o orçamento e a sua execução, no que diz respeito aos resultados obtidos e aos recursos

utilizados.

a. No que diz respeito à conta da Administração Central, o TC considera que esta está «afetada por

erros materialmente relevantes que levam o Tribunal de Contas a formular uma limitação de âmbito

(ausência de balanço e demonstração de resultados) e um conjunto de reservas e ênfases, seja de correção

financeira, seja de legalidade».

Para o TC a Conta não integra a receita e a despesa de oito entidades públicas da Administração Central,

«o que subvaloriza a receita e a despesa global, o stock da dívida pública dos serviços e fundos autónomos

e a carteira de ativos da administração central».

Considera que existiu um aumento da receita consolidada em 4,8%, para 60,8 mil milhões de euros, pelo

aumento da receita fiscal e da receita não fiscal e que o stock da dívida em cobrança coerciva pela

Autoridade Tributária, aumentou 663 milhões de euros face a 2017 (3,4%), o equivalente a 44,5% da receita

fiscal do ano.

A despesa consolidada aumentou 4% face a 2017, enquanto a despesa de capital aumentou 9,7%, dos

quais 226 milhões de euros em investimento.

Sobre a dívida pública consolidada o TC diz que esta aumentou 0,8%, para 237,5 mil milhões de euros

e gerou 7,4 mil milhões de euros em encargos com juros.

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b. Quanto à Conta da Segurança Social, o TC considera que a mesma continua a estar afetada por

erros materialmente relevantes, apontando reservas ao controlo interno, correção financeira efetuada e

legalidade da atuação das entidades dentro do perímetro de consolidação.

Considera que a receita total aumentou 13,6% em 2018, enquanto a receita efetiva subiu 2,2%. As

contribuições cresceram 7,6% face a 2017 e constituem a principal fonte de financiamento das despesas

da segurança social. A despesa total subiu 16,3% e a despesa efetiva aumentou 2,8% face a 2017.

A COF solicitou ao Conselho Económico e Social um Parecer sobre a CGE 2018, inserindo-se o

pedido no âmbito das competências próprias daquele organismo, nomeadamente, das que estão

associadas à natureza de órgão consultivo e de concertação no domínio das políticas económicas e sociais,

tendo o referido parecer sido aprovado em reunião plenária realizada em 15 de outubro de 2019.

O CES foi ouvido no dia 11 de maio de 2020, tendo intervindo nesta audição o Dr. António Correia de

Campos e a Relatora Conselheira do presente Parecer o Dr.ª Francisca Guedes de Oliveira. Do referido

Parecer, destacam-se as seguintes considerações e recomendações:

i) «Tal como no parecer da CGE 2016 e no parecer da CGE 2017, o CES continua a considerar

deficiente a apresentação das contas das empresas públicas e do seu contributo para efeito do apuramento

do saldo global».

ii) «Também seguindo os pareceres anteriores, o CES continua a não encontrar informação clara sobre

a aplicação territorial e setorial do investimento público. Esta limitação segue o procedimento já verificado

no OE 2018, e nos anteriores OE».

iii) «No ano de 2018, o Estado português assumiu a obrigatoriedade de instituir relatórios anuais de

análise orçamental com impacto de género (artigo 17.º da Lei do Orçamento do Estado n.º114/2017, de 29

de dezembro). Neste contexto, o CES lamenta a não existência, na CGE, de referência ao cumprimento

desta obrigação».

A COF ouviu igualmente os membros do Governo, através das audições do Sr. Ministro de Estado e

das Finanças, João Leão, Sr. Secretário de Estado do Tesouro, Miguel Cruz, Sr. Secretário de Estado das

Finanças, João Nuno Mendes, Sr.ª Secretária de Estado do Orçamento, Cláudia Joaquim e Sr. Secretário

de Estado Adjunto e dos Assuntos Fiscais, António Mendonça Mendes, no dia 15 de julho de 2020.

A equipa do Ministério das Finanças em resposta aos Srs. Deputados, referiu que o período entre 2015

e 2019 houve uma diminuição significativa da dívida pública, tendo esta chegado em 2019 a 117% do PIB,

considerando esta evolução, em simultâneo com os níveis históricos do défice, a melhor forma de se avaliar

o trabalho levado a cabo até então.

Sobre o investimento público e a sua execução foi referido que 2017 foi o ano de maior crescimento,

tendo continuado a crescer em 2018 e 2019.

Quanto à taxa de execução do investimento público foi considerada de «mais incerta» dado que depende

de várias condicionantes, tais como a contratação, ou o impacto ambiental, mas que a gestão do

investimento passa mesmo por estes fatores que podem atrasar os processos. Foi clarificado que, por

exemplo, a execução do investimento público irá aumentar significativamente em 2020 e 2021, mas devido

a decisões que foram tomadas em 2018 e 2019, relativamente à rede metropolitana de Lisboa e Porto, ao

Metro do Mondego, aos hospitais de Évora e de Todos os Santos, entre outros.

Quanto às cativações o Sr. Ministro das Finanças entende que os portugueses compreendem bem a

necessidade de uma execução orçamental rigorosa.

Quanto à carga fiscal, foi referido que, durante a anterior legislatura, o peso dos impostos nunca subiu,

existiu foi um aumento das contribuições para a Segurança Social devido apenas ao aumento do emprego

e ao aumento da massa salarial e que em 2018, houve mesmo uma reforma dos escalões do IRS, o que

fez com que a receita fiscal baixasse em cerca de 1000 milhões de euros, pelo que o peso dos impostos

terá diminuído em percentagem do PIB.

Foi abordada a questão dos pagamentos em atraso em que a Sra. Secretária de Estado do Orçamento

referiu uma diminuição de 40% em 2018 e de 47,1% em 2019, referiu também que o prazo médio de

pagamentos reduziu para 60 dias.

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Quanto ao Cumprimento da lei de Enquadramento Orçamental e os deveres de reporte em SNCAP, foi

referido que é um caminho que tem vindo a ser feito e que em 2018 já se registava um progresso

considerável.

O Sr. Secretário de Estado Adjunto e dos Assuntos Fiscais referiu que o melhor indicador de eficácia no

que diz respeito ao combate à fraude e evasão fiscais e aduaneiras é o aumento dos níveis de cumprimento

voluntário. E que o quadro de revisão da Lei de Enquadramento Orçamental, visando a melhoria da

informação, otimiza a informação quanto aos benefícios fiscais o que é também muito relevante.

Referiu ainda o Sr. Secretário de Estado Adjunto e dos Assuntos Fiscais, que o combate à elisão fiscal

está a resultar, pois é notória a diminuição, cerca de 33%, em 2018, de transferências para jurisdições com

regimes de tributação privilegiada mais favorável.

Relativamente à nomeação para o cargo de Presidente da Comissão de Normalização Contabilística o

Sr. Secretário de Estado Adjunto e dos Assuntos Fiscais considerou que acontecerá em tempo útil.

Atualmente a Comissão está a «funcionar na plenitude» e que a Sra. Vice-Presidente tem assegurado o

funcionamento com toda a normalidade.

Além do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social, emitiram ainda parecer sobre a CGE

2018 a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e as Comissões Parlamentares Permanentes.

A UTAO apresentou o Parecer Técnico n.º 4/2020, datado de 28 de fevereiro de 2020, ao abrigo do

artigo 10°-A da Resolução da Assembleia da República n.º 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela

Resolução n.º 53/2006, de 7 de agosto e, posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23 de julho e pela

Resolução n.º 62/2014, de 30 de junho, e no mandato expresso no respetivo Plano de Atividades.

No seu parecer a UTAO refere que relativamente a 2017, o saldo orçamental ajustado aumentou 0,8

p.p. do PIB, e afirma que a melhoria do saldo orçamental ajustado de medidas temporárias e/ou não-

recorrentes foi alcançada, principalmente, através do aumento da receita, e secundariamente pela redução

da despesa com juros.

A UTAO considera que a despesa primária ajustada registou um ligeiro aumento do seu peso no PIB,

que resultou de operações específicas ocorridas em 2018.

Segundo a UTAO o saldo orçamental de 2018 (não ajustado), em contabilidade nacional, foi inferior ao

objetivo do Orçamento do Estado. O desvio na execução orçamental deveu-se à execução da receita acima

do previsto e de uma execução da despesa abaixo do aprovado.

Considera a UTAO que o cumprimento das metas orçamentais deve também considerar os efeitos

adversos da intrusão excessiva na autonomia de gestão das unidades orgânicas e na responsabilização

dos sectores pelos resultados alcançados na governação das políticas públicas. Para a UTAO os

instrumentos de controlo permitem atingir metas numéricas da política orçamental, mas têm um preço nas

políticas públicas, porque as áreas setoriais ficam sujeitas até ao fim do ano à incerteza de qual a restrição

orçamental que vai enfrentar.

Para a UTAO estes constrangimentos, com o atraso na implementação da orçamentação por programas

prevista na Lei de Enquadramento Orçamental de 2015, podem levar à «adoção de comportamentos de

desresponsabilização financeira nalgumas áreas sectoriais que importaria sobremaneira evitar».

A Comissão de Orçamento e Finanças solicitou às demais Comissões Parlamentares, nos termos do

artigo 205° do Regimento da Assembleia da República, o envio de parecer sobre a CGE de 2018,

relativamente às respetivas áreas de competência.

Legislação Relevante

O Orçamento do Estado para 2018 (OE/2018) foi aprovado pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro.

Adicionalmente, foi aprovado um conjunto de normas, a saber:

i) Decreto-Lei n.º 53/2017, de 31 de maio – Altera o Código do Imposto sobre Veículos,

desmaterializando as formalidades declarativas para todos os sujeitos passivos;

ii) Portaria n.º 384/2017, de 28 de dezembro – Portaria que fixa a taxa do adicionamento sobre as

emissões de CO2, previsto no artigo 92.º-A do CIEC, e o valor do adicionamento resultante da aplicação

dessa taxa aos fatores de adicionamento relativos a cada produto;

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20

iii) Portaria n.º 385-I/2017, de 29 de dezembro – Portaria que atualiza o valor da taxa unitária do imposto

sobre os produtos petrolíferos e energéticos aplicável no continente à gasolina sem chumbo e ao gasóleo

rodoviário;

iv) Portaria n.º 269/2018, de 26 de setembro – Portaria que procede à segunda alteração da Portaria n.º

246-A/2016, de 8 de setembro, que estabelece as condições e os procedimentos do regime de reembolso

parcial de impostos sobre combustíveis para empresas de transportes de mercadorias, previsto no artigo

93.º-A do Código dos Impostos Especiais de Consumo (CIEC), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 73/2010, de

21 de junho.

2. Enquadramento Macroeconómico em 2018

O ano de 2018 ficou marcado pela desaceleração da economia e do comércio mundiais em 3,6% e 3,8%,

respetivamente. Esta evolução teve origem em diversos fatores, mas sobretudo o abrandamento do

crescimento dos países emergentes e em desenvolvimento, e no decurso de desequilíbrios

macroeconómicos de alguns desses países, e a continuação de um crescimento menos robusto da China.

Na área de euro, o PIB desacelerou para 1,9% em 2018, face ao abrandamento das exportações de

bens e serviços, refletindo o comportamento da procura externa provocado pelo abrandamento das trocas

comerciais mundiais.

O crescimento da economia foi «revisto em alta para 3,5% em 2017 e 2,4% em 2018. Em ambos os

anos, o maior contributo para o crescimento é dado pelo Investimento que segue, tal como as exportações,

um padrão de aceleração acentuada em 2017 e uma desaceleração em 2018». «Ainda assim, o

investimento foi a componente mais dinâmica da procura interna com um crescimento de 4,4% em 2018.

O consumo final das famílias acelerou ligeiramente (0,2 p.p.) com um aumento de 2,5%.

As exportações cresceram 3,6%, valor bastante inferior aos 7,8% de 2017. Uma evolução explicada pela

dinâmica das exportações tanto de bens como de serviços. No caso dos bens, esta desaceleração é

justificada pelo desempenho mais fraco das exportações no segundo semestre de 2018, que poderá estar,

em parte, ligada às restrições de produção de automóveis na Autoeuropa e à greve dos estivadores dos

portos. As importações cresceram 4,9%, também abaixo dos 8,1% registados em 2017. Este abrandamento

deve-se a uma forte redução do crescimento das importações de combustíveis e de metais comuns. Nas

importações de serviços também se verifica uma desaceleração das importações de serviços de transporte

e de serviços de viagem e turismo».2

As alterações na atividade económica acima descritas traduzem-se nas componentes do quadro infra:

Quadro 2 – PIB e principais componentes3

«De acordo com os dados do INE a taxa de desemprego desceu 1,9 p.p. para 7% o que significa um

desvio significativo face ao valor previsto no OE 2018 (8,6%).

2 Em parecer do Conselho Económico e Social sobre a Conta Geral do Estado de 2018 3 Conta Geral do Estado de 2018

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A taxa de inflação calculada com base no crescimento do Índice de Preços no Consumidor (IPC) foi de

1%, abaixo dos 1,4% registados em 2017»4.

3. Execução Orçamental, desvios e análise

Neste ponto pretende-se sintetizar a execução orçamental da administração central evidenciada na CGE

de 2018.

Quadro 28 – Evolução da conta consolidada da Administração Central em 20185

No relatório da CGE a execução da receita e da despesa da administração central mereceu várias

considerações analíticas, das quais se destacam:

«As previsões de receita e despesa implícitas ao Orçamento do Estado para 2018 (aprovado pela Lei

n.º 114/2017, de 29 de dezembro) refletiam uma previsão para o saldo global da Administração Central para

2018 de -5345,2 milhões de euros, na ótica da Contabilidade Pública. O resultado da execução orçamental

nesse ano consubstanciou um saldo final superior em 703,4 milhões de euros, em resultado da evolução

da despesa (-838 milhões de euros, o equivalente a 1,3% da despesa efetiva, tendo aumentado 4% face a

2017), que mais do que compensou a quebra registada na receita face à previsão inicial (-134,6 milhões de

euros, que representa cerca de 0,2% da receita efetiva)».

O desvio na receita efetiva, face ao OE 2018, é de 0.2%; do lado da despesa realizada houve apenas

uma diferença de 1,3% face ao orçamentado.

Quadro 31 — Evolução da receita consolidada da Administração Central6

4 Em parecer do Conselho Económico e Social sobre a Conta Geral do Estado de 2018 5 Conta Geral do Estado de 2018 6 Conta Geral do Estado de 2018.

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«A evolução da receita consolidada efetiva da AC registou uma variação positiva de 4,8%, alicerçada

fundamentalmente no comportamento da receita fiscal. Embora o crescimento relativo da receita não fiscal

e não contributiva tenha sido superior, já em termos absolutos o aumento verificado foi menos relevante.

Quanto às contribuições para sistemas de proteção social, a execução orçamental manteve-se

sensivelmente ao mesmo nível da registada no ano transato.

Para o crescimento da receita fiscal, como a leitura do quadro anterior demonstra, foi importante o

desempenho dos impostos diretos, nomeadamente do IRS (+674,4 milhões de euros, +5,5%), muito por

conta do aumento das retenções na fonte na categoria A (rendimento de trabalho dependente), e do IRC

(+588,4 milhões de euros, +10,2%), devido ao acréscimo da receita bruta obtida com os pagamentos por

conta.

Já no que concerne à variação favorável nos impostos indiretos, foi claramente sustentada pelo

comportamento registado no IVA (+668,9 milhões de euros, +4,2%), tendo sido determinante o crescimento

da receita bruta desse imposto, associado ao incremento do consumo privado, apesar dum forte acréscimo

assinalado nos reembolsos e restituições.

Quanto à variação ocorrida nas contribuições para sistemas de proteção social, acompanhou a que se

registou na execução orçamental das contribuições para a CGA.

Na receita não fiscal e não contributiva, de relevar o desempenho favorável das taxas, multas e outras

penalidades, da venda de bens e serviços correntes e das transferências.

Nas taxas, multas e outras penalidades, muito contribuiu para a variação registada o facto de o INEM –

Instituto Nacional de Emergência Médica, IP ter procedido à alteração do critério de contabilização da receita

da taxa de incidência sobre os seguros (111 milhões de euros), a qual, no ano de 2017, havia sido relevada

como impostos indiretos diversos. Além disso, ocorreram também variações positivas na cobrança de

receita realizada por diversas entidades, como, mais adiante, se expõe no ponto «III.2.1.1.4. Receita Não

Fiscal».

Os rendimentos da propriedade apresentaram uma execução orçamental da receita praticamente ao

nível da que sucedeu no exercício anterior (-1%), tal resultando de variações negativas registadas em

diversas entidades, delas sobressaindo a diminuição dos juros de sociedades financeiras recebidos pela

CGA (-63,3 milhões de euros, -22,4%), cujo efeito foi compensado pelo aumento ocorrido na participação

nos lucros do Banco de Portugal (+136,4 milhões de euros, +49%).

Para o aumento verificado nas transferências concorreram particularmente os acréscimos nas que

tiveram origem na Segurança Social (+72,6 milhões de euros, +5,2%) e na UE (+52,5 milhões de euros,

+3,3%).

O desempenho positivo da venda de bens e serviços correntes alicerçou-se fundamentalmente no

acréscimo de cobrança de receita apresentado pelo Fundo Ambiental (+165,3 milhões de euros),

proveniente dos leilões no âmbito do Comércio Europeu de Licenças de Emissão (CELE). As outras

variações positivas que ajudam a explicar o aumento neste capítulo da receita são de grandeza claramente

inferior à que atrás se refere e encontram-se dispersas por diversas entidades.

A venda de bens de investimento registou uma diminuição de 5,9%, para ela tendo contribuído

sobremaneira o efeito de base do recebimento, até maio de 2017, do valor relativo à alienação de 12

aeronaves F-16 à República da Roménia (23,7 milhões de euros).

Quanto à variação nas restantes receitas (+2,5%), para ela contribuiu decisivamente o aumento nas

importações, com o correspondente impacto positivo na receita dos recursos próprios comunitários, a qual

registou um incremento de 36,4 milhões de euros (+19,4%)».

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Quadro 47 — Evolução da despesa consolidada da Administração Central7

«Em 2018, a despesa efetiva total e a despesa efetiva primária cresceram, respetivamente, 4% e 4,3%

face a 2017, influenciadas em grande medida pelo crescimento da despesa do Programa Saúde de 13,2%,

sobretudo nas entidades do SNS.

No que respeita ao crescimento da despesa efetiva total, destacou-se principalmente o acréscimo da

despesa com a aquisição de bens e serviços (contributo de 1,7 pp), justificado sobretudo por parte de

entidades do Serviço Nacional de Saúde (SNS). Contribuíram ainda para essa evolução o crescimento da

despesa com transferências (contributo de 0,7 pp), em grande medida devido ao aumento da contribuição

para o orçamento da União Europeia e à evolução das pensões e outros abonos da Caixa Geral de

Aposentações, e com outras despesas (contributo de 0,6 pp), em resultado dos pagamentos relativos à

assunção de passivos da Parpública, SGPS, S.A., efetuados pela Direção-Geral do Tesouro e Finanças.

Com maior detalhe, o crescimento da despesa efetiva da Administração Central (4%) foi determinado

pelos seguintes fatores:

7 Conta Geral do Estado de 2018.

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• Aquisição de bens e serviços correntes (+12,2%) — Refletindo essencialmente a aplicação no

pagamento de dívidas vencidas, por parte de entidades do Serviço Nacional de Saúde (SNS), do reforço do

capital estatutário realizado pelo Estado;

Relevaram também para o sentido do crescimento os encargos associados a trabalhos de conservação

das redes ferroviária e rodoviária por parte da Infraestruturas de Portugal, S.A., os pagamentos efetuados

pela Rádio e Televisão de Portugal, S.A, relativos aos direitos de transmissão dos campeonatos europeu e

mundial de futebol, bem como do festival musical da Eurovisão e a despesa associada a serviços de

manutenção e desenvolvimento dos sistemas informáticos de entidades do Serviços Nacional de Saúde a

cargo dos Serviços Partilhados do Ministério da Saúde;

• Transferências correntes e de capital (+1,7%) — Para este crescimento relevou o aumento das

transferências a título da contribuição financeira de Portugal para o orçamento da União Europeia.

Contribuiu também o aumento da despesa com pensões e outros abonos da responsabilidade da Caixa

Geral de Aposentações, IP, refletindo as atualizações ordinária e extraordinária das pensões e o incremento

dos encargos com pensões de reforma dos militares das Forças Armadas e de Segurança;

Referência ainda para as transferências associadas à redução da dívida tarifária do Sistema Elétrico

Nacional, concretizadas pelo Fundo de Sustentabilidade do Setor Energético e pelo Fundo Ambiental, bem

como, por parte desta última entidade, a relativa à compensação pelo sobrecusto da produção em regime

especial das energias renováveis;

Estes aumentos foram parcialmente atenuados pela não ocorrência, em 2018, da transferência

extraordinária do Orçamento do Estado para cobertura do défice da Segurança Social.

• Outras despesas correntes e de capital (+34,1%) — Essencialmente devido aos encargos suportados

pela Direção-Geral do Tesouro e Finanças, relacionados com a assunção de passivos da Parpública, SGPS,

S.A., em certa medida compensado pelo efeito de base ocorrido em 2017 referente à distribuição de

dividendos de 2016 realizada pela Sociedade Portuguesa de Empreendimentos, S.A..

• Despesas com pessoal (+1,9%) — Influenciadas pelo efeito transversal dos encargos associados ao

descongelamento progressivo das carreiras na Administração Pública.

A nível setorial, destacou-se o crescimento verificado no Programa Saúde, sobretudo em virtude da

evolução dos encargos relativos a horas extraordinárias e a novas contratações, bem como nos

Estabelecimentos de Educação e Ensino Básico e Secundário, decorrente de vinculações extraordinárias

no quadro, da contratação de docentes e do pagamento, em 2018, de encargos com contribuições para

sistemas de proteção social respeitantes a 2017;

• Investimento (+9,8%) — Justificado principalmente pela intensificação da fase de execução de projetos

de modernização no âmbito do Plano de Investimentos em Infraestruturas Ferrovia 2020. De referir ainda o

acréscimo verificado no investimento militar53 e nas despesas realizadas pela Comissão de Coordenação

e Desenvolvimento Regional do Centro referentes à reconstrução de habitações afetadas pelos incêndios

de 2017;

• Juros e outros encargos (+1,6%) — Devido sobretudo aos pagamentos realizados pelo Metropolitano

de Lisboa, E.P.E, na sequência de acordo alcançado, em 2017, entre as Empresas Públicas de Transportes,

a República Portuguesa e o Banco Santander Totta, S.A., no âmbito de processos judiciais relativos a

contratos swap, e ao comportamento dos juros e outros encargos da dívida pública direta do Estado, em

grande medida refletindo o aumento dos juros com Obrigações do Tesouro (OT) e o pagamento de juros

associados às Obrigações do Tesouro de Rendimento Variável emitidas no segundo e terceiro trimestres

de 2017;

Estes fatores foram parcialmente contrariados pela redução dos juros associados aos empréstimos

obtidos ao abrigo do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), pelo menor volume de

encargos suportados pela Parpública, SGPS, S.A, decorrente da amortização antecipada, no decurso do

primeiro semestre de 2018, de um contrato de financiamento cujo pagamento de juros e de outros encargos

ocorreriam em junho e dezembro, bem como pelo efeito de base do ano anterior dos encargos pagos pela

Metro do Porto, S.A., relativos ao acordo acima mencionado.

Em sentido decrescente, referência para o seguinte agregado:

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• Subsídios (-16,9%) — Explicado essencialmente com o decréscimo dos apoios relativos a políticas

ativas de emprego e formação profissional, concedidos pelo Instituto de Emprego e Formação Profissional,

principalmente em resultado do impacto da entrada em vigor de novos regulamentos das medidas de

emprego.

A despesa não efetiva (ativos e passivos financeiros) diminuiu 1,2%, principalmente em resultado das

seguintes variações:

• Ativos Financeiros (-33,8%) — influenciado pelo efeito de base, de 2017, do aumento de capital social

da Caixa Geral de Depósitos, S.A., compensado em parte pelo pagamento efetuado pelo Fundo de

Resolução (FdR) ao Novo Banco ao abrigo do mecanismo de capitalização contingente;

• Passivos Financeiros (+2,2%) — reflete, essencialmente, o maior volume de reembolsos de

Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo (CEDIC), efeito em certa medida contrariado pela evolução

das amortizações do empréstimo concedido pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) ao abrigo do

Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF).

De referir ainda, a título complementar, que a despesa com indemnizações compensatórias pagas pelo

Estado a entidades públicas reclassificadas e a empresas públicas e privadas apresentou uma diminuição

de 0,6%, com destaque para o decréscimo, face a 2017, das indemnizações pagas à Infraestruturas de

Portugal, S.A., no âmbito do contrato de prestação de serviço público de gestão da infraestrutura ferroviária

para o período 2016-2020».

Quadro 59 — Cativos e reserva iniciais e finais por agrupamento económico8

Destacam-se, no decurso da execução orçamental conforme detalhado na CGE 2018:

«A gestão de cativos na Administração Central conduziu a um total de descativos que atingiu cerca de

71% das verbas inicialmente cativas. Os montantes de cativos no final do ano em dotações financiadas por

receitas gerais do Estado representavam 0,2% da despesa efetiva das AP.

Os cativos incidentes em despesa financiada por receita própria representaram 0,9% da despesa efetiva

das AP, parte importante destes cativos não tiveram efeito prático atendendo à não concretização da

arrecadação da receita própria prevista inicialmente e necessária para viabilizar a execução da despesa.

Do total consolidado de cativos, 1057,6 milhões de euros foram descativados 780,1 milhões de euros.

Adicionalmente, os orçamentos das entidades foram reforçados através da utilização de 311,7 milhões

de euros da reserva orçamental».

8 Conta Geral do Estado de 2018.

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4. Divida Direta do Estado

Neste ponto, procede-se à análise da composição e evolução da dívida pública em 2018 e dos fluxos de

receita e despesa que lhes estão associados. São analisados os mapas da CGE mais relevantes em matéria

de dívida pública e por fim apura-se o stock da dívida pública direta consolidada do Estado.

Stock nominal da dívida

A 31/12/2015, o saldo da dívida direta do Estado (antes de swaps), em contabilidade pública, foi de 245,6

mil milhões de euros, aumentou 7,3 mil milhões de euros face a 2017.

Esta variação resulta do aumento do saldo de Obrigações do Tesouro (OT), de Obrigações do Tesouro

de Rendimento Variável (OTRV), de Certificados Especiais da Dívida Pública (CEDIC) e de Certificados do

Tesouro (CT), parcialmente compensados pelo decréscimo dos empréstimos do Programa de Assistência

Económica e Financeira (PAEF) e do saldo de Bilhetes do tesouro (BT).

«Em 2018, a principal fonte de financiamento líquido da República foi a emissão de dívida de médio e

longo prazo. O peso relativo das OT no saldo de dívida aumentou de 49% em 2017 para 50,9% no final de

2018. Incorporando na análise o saldo de OTRV e de Medium Term Notes (MTN) em euros, o peso relativo

da dívida transacionável de médio e longo prazo emitida em euros fixou-se em 55,1%, contra 52,9% em

2017.

O peso dos instrumentos de retalho — Certificados de Aforro (CA) e Certificados do tesouro (CT) —

registou um incremento ligeiro, ao passar de 11,3% para 11,5%, refletindo essencialmente o comportamento

positivo dos Certificados do tesouro Poupança Crescimento (CTPC).

O aumento registado na dívida de curto prazo (em euros) decorre essencialmente das emissões líquidas

de CEDIC, que mais do que compensaram a redução verificada no saldo de BT e das contas-margem

recebidas no âmbito de operações de derivados para cobertura de risco de taxa de juro e cambial.

Em contrapartida, os empréstimos do PAEF registaram uma diminuição do peso relativo (de 23,9% para

21%), em virtude do reembolso antecipado do crédito em dívida ao FMI, num montante de 4,6 mil milhões

de Direito de Saque Especial (DSE)83 em 2018, equivalente a 5,5 mil milhões de euros.

O saldo da dívida direta do Estado após cobertura de derivados registou um acréscimo de 7,4 mil milhões

de euros, situando-se em 245 mil milhões de euros, o que reflete os efeitos favoráveis das coberturas

cambiais no valor de 572 milhões de euros».

Quadro 68 — Estrutura da dívida direta do Estado: Evolução9

Necessidades e fontes de financiamento do Estado

Em 2018 as necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado em contabilidade pública

ascenderam a aproximadamente 7,3 mil milhões de euros.

9 Conta Geral do Estado de 2018.

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As amortizações de dívida fundada totalizaram 37,3 mil milhões de euros, cerca de 7,7 mil milhões

abaixo do observado em 2017, devido aos reembolsos antecipados do empréstimo do FMI, que ascenderam

a 5,5 mil milhões de euros concluindo assim o pagamento do empréstimo.

As necessidades brutas de financiamento ascenderam a 44,7 mil milhões de euros, menos 10,7 mil

milhões de euros que em 2017.

O saldo de financiamento que transitou para 2019 foi de 723 milhões de euros.

Quadro 69 — Necessidades e fontes de financiamento do Estado: Evolução10

Se analisarmos os valores executados e a previsão inicial do Relatório do OE2018, as necessidades

brutas de financiamento foram superiores em 3,7 mil milhões de euros. Este aumento decorre de um maior

volume de amortizações face ao projetado, que não foi inteiramente compensado pela redução verificada

nas necessidades líquidas de financiamento. O aumento registado no montante de amortizações resulta de

um maior volume de pagamentos antecipados ao FMI e de amortizações de OT.

As necessidades líquidas de financiamento em 2018 foram asseguradas maioritariamente por

financiamento líquido de dívida transacionável de médio e longo prazo em euros, com destaque para o

volume de emissões líquidas de OT e de OTRV, acresceram ainda as emissões líquidas de instrumentos

de retalho (CA e CT) e de certificados especiais de dívida pública (CEDIC e CEDIM).

Quadro 72 — Composição do financiamento: Comparação da execução com a previsão11

10 Conta Geral do Estado de 2018. 11 Conta Geral do Estado de 2018.

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«Comparando a execução com a previsão inicial do Relatório do OE2018, verificou-se um financiamento

líquido inferior em 1,2 mil milhões de euros em 2018, com o grau de execução a fixar-se em 86,8%».

Sobre a Dívida Pública o Tribunal de Contas considerou que a CGE2018 omitiu o stock da dívida

financeira dos SFA: 32 895 M€ em valor nominal e a dívida não financeira das EPR, que não pertencem ao

SNS, na ordem dos 192 M€, ambos a 31/12/2018 e segundo valores apurados pelo Tribunal de Contas.

Além das omissões o Tribunal de Contas encontra erros nos diversos mapas da CGE sobre a dívida

pública, a saber:

• «No Mapa XXIX, em 31/12/2018, o stock da dívida está sobrevalorizado em 41 M€, por incluir no

valor da dívida de curto prazo receitas de juros obtidas na emissão de BT, indevidamente contabilizadas

como passivos financeiros e acrescidas ao stock da dívida.

Nos títulos emitidos a desconto, BT, verifica-se que quando as emissões se realizam a taxas de juro

negativas, o IGCP não distingue o fluxo de capital recebido (produto) do fluxo de juros recebidos,

classificando, na data da emissão, as receitas obtidas com juros como se tratasse também do produto de

emissão, quando efetivamente não o são.

• Nos Mapas XXVIII e 50 o produto dos empréstimos públicos (receita de passivos financeiros), em

2018, está sobrevalorizado em 45 M€. Também a despesa com passivos financeiros, designadamente no

Mapa 52, está sobrevalorizada em 35 M€ porque, na maturidade destes títulos, o IGCP requisita ao OE,

como passivos financeiros, o valor dos juros recebidos na data da emissão e utiliza-o no pagamento de

despesa com juros. Estes procedimentos são pouco transparentes, uma vez que os juros negativos

recebidos na emissão de BT (receitas) não estão quantificados na CGE, nem no momento do recebimento

nem no momento do pagamento. Em contraditório, o IGCP e o Ministro do Estado e das Finanças defendem

a adoção dos mesmos procedimentos do passado (que não mereceram reparos do Tribunal, quando as

taxas de juros dos BT eram positivas), por não se justificar alterar a política contabilística. O Tribunal salienta

que os BT são títulos emitidos a desconto e que, com o procedimento adotado, o IGCP empola o valor dos

passivos financeiros, quer na data da emissão, quer na data da amortização. E na data do resgate,

contabiliza como passivos financeiros o valor dos juros negativos, que utiliza no pagamento de juros de

outros títulos de dívida. O Tribunal reitera que este procedimento desvirtua os valores da Conta e viola a

LEO, pois estas receitas (com juros) devem ser abatidas às despesas da mesma natureza e não acrescidas

às receitas com passivos financeiros, mesmo que na data da amortização a despesa corresponda à receita

emitida. Acresce, ainda, que muitas destas receitas só são abatidas à despesa com juros no ano orçamental

seguinte, não respeitando também o princípio da anualidade.

• O Mapa XXVIII – Aplicação do produto de empréstimos em 2018, apresenta 1 286 M€ como «produto

de empréstimos depositados e em saldo em OET em 31 de dezembro de 2018». O valor correto é de 723

M€ e resulta das emissões de 2018, pois a diferença de 564 M€ corresponde ao valor que transitou em

saldo de 2017, que foi aplicado em despesa orçamental em 2018.

• No Mapa 51 – Encargos de Juros da Dívida Pública a cargo do IGCP o total geral da coluna «juros

recebidos no ano e correção vencimento do ano» é de 568 M€ e não de 560 M€.

• Na dívida não financeira dos SI e dos SFA foram identificadas inconsistências entre os valores da

Conta e os valores reportados ao TC e/ou os valores que figuram nos relatórios e contas das respetivas

entidades, no montante global de 96 M€».

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Quadro I. 33 – Dívida financeira consolidada (excluindo derivados)12

De acordo com o reportado no parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018, «a dívida consolidada

(incluindo o Estado em sentido restrito e os SFA) ascendeu a 237 527 M€, mais 1 870 M€ (0,8%) face a

2017, em resultado do aumento de 4 678 M€ (2,1%)na dívida direta do Estado e de uma diminuição de 2

808 M€ (-16,3%) na dívida dos SFA.

A dívida pública consolidada gerou encargos com juros no montante de 7 361 M€ (6 663 M€ em 2017).

Para além da dívida constante do Quadro I. 33, foi identificada a existência de operações de derivados

financeiros, quer realizadas pelo IGCP em nome do Estado, quer por diversos SFA, informação que é, na

sua maior parte, omissa da CGE 2018. O montante total, apurado ao justo valor, situou-se, no final de 2018,

em -509 M€ (-715 M€ em 31/12/2017).»

Garantias do Estado

No ano de 2018 não foram concedidas novas garantias e face à recuperação do sistema financeiro em

termos de acesso a liquidez, as empresas públicas não financeiras foram novamente o principal grupo dos

beneficiários das garantias do Estado, constata-se que, em 31 de dezembro de 2018, do total das

responsabilidades assumidas, cerca de 17 326,4 milhões de euros, as resultantes de garantias concedidas

às empresas públicas não financeiras representaram cerca de 59,9% e ao setor financeiro cerca de 23,2%.

Quadro 91 — Responsabilidades assumidas por garantias prestadas (2015-2018)13

12 Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE de 2018. 13 Conta Geral do Estado 2018.

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«O peso do setor financeiro deverá continuar a esbater-se nos próximos anos, caso se mantenha a

tendência atual, uma vez que as responsabilidades em vigor no final de 2018 se referem à exposição

decorrente de garantias concedidas no âmbito da Garantia de Carteira de 2800 milhões de euros».

5. Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia

As transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia resultam dos pagamentos realizados

por Portugal para o orçamento geral da UE relativos à contribuição financeira e aos montantes apurados a

título de recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros e quotizações do setor do açúcar e isoglucose),

e, também, dos recebimentos das comparticipações da UE no âmbito dos Fundos Europeus.

Quadro 67 – Transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia14

«Os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia apresentaram em 2018 um saldo global de

2803,1 milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 27,6% em relação a 2017.

Para este saldo global de transferências entre Portugal e a UE contribuiu o aumento das transferências

da UE para Portugal em 21,3%, correspondente a 805,4 milhões de euros, e que se deve aos aumentos

registados no FEDER, FSE e Fundo de Coesão, com acréscimos de 23,8%, 18,8% e 138,9%,

respetivamente.

A variação positiva registada82 em 2018, face a 2017, nos três Fundos da Política de Coesão (FEDER,

FSE e Fundo de Coesão), deve-se, por um lado, ao incremento significativo verificado na execução dos

Programas Operacionais (PO) Portugal 2020, incluindo os recebimentos a título de pré-financiamento (2,8%

do Fundo programado, sem reserva), e, por outro lado, ao recebimento dos saldos finais de sete Programas

Operacionais do QREN FEDER, da componente FC de um Programa Operacional do QREN e do saldo

final de uma operação financiada pelo FC II.

14 Conta Geral do Estado de 2018.

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31

No que se refere ao FEAC, foram recebidas quatro transferências na sequência de pedidos de

pagamento intermédios submetidos à CE, perfazendo um total de 12,3 milhões de euros, estando garantida

a operacionalização do novo modelo de distribuição de alimentos no Programa operacional de Apoio às

Pessoas Mais Carenciadas (POAPMC).

Ainda de salientar o montante recebido no âmbito do Fundo de Solidariedade da UE, correspondendo

ao remanescente do apoio aos esforços de reconstrução após os incêndios florestais que assolaram a

região Centro de Portugal, tendo o primeiro pagamento sido efetuado no final de 2018 a favor da ANPC –

Autoridade Nacional de Proteção Civil.

No que respeita aos Fundos da área da Agricultura, no FEADER registou-se um decréscimo em 2018

face ao verificado em 2017, relacionado com o facto de, em 2018, terem existido devoluções à Comissão

Europeia de montantes referentes a recuperações de verbas de beneficiários, relativas ao período de

programação 2007-2013. No FEAMP, o incremento verificado resulta da execução em pleno do Período de

Programação 2014-2020. Por sua vez, no FEAGA verifica-se uma variação positiva face a 2017, devido à

diminuição do valor das correções financeiras ao financiamento suportadas por Portugal».

6. Fluxos Financeiros com o Sector Público Empresarial

O Tribunal de Contas apurou junto de diversas entidades que, em 2018, as despesas destinadas às

entidades do SPE ascenderam a 5 029 M€ e as receitas recebidas pelo Estado destas entidades foram de

apenas 479 M€.

Quadro I. 26 – Resumo dos fluxos entre a administração central e o SPE – 2017-2018 15

De acordo com o parecer do Tribunal de Contas relativo à CGE 2018, «Desses fluxos resultou um saldo

global para a administração central de -4 550 M€1 (-6 808 M€, em 2017) e que se deveu, essencialmente,

à despesa com financiamento do SPE, através de dotações de capital e de empréstimos a médio e longo

prazos, que totalizaram 3 479 M€».

«Os fluxos destinados ao SPE ascenderam a 5 029 M€ (7 147 M€, em 2017), 4 922 M€ para EPR e 106

M€ para entidades públicas não reclassificadas (EPnR) correspondendo a 97,9% e 2,1%, respetivamente.

No quadro seguinte distribuem-se as principais operações (dotações de capital – aumentos de capital e

entradas de capital para cobertura de prejuízos; empréstimos a médio e longo prazos líquidos de

reembolsos; indemnizações compensatórias; e outras) pelos respetivos beneficiários. Às 76 empresas

(incluindo 54 hospitais empresarializados) foram entregues 4 974 M€, correspondentes a 98,9% dos fluxos

para o SPE».

15 Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.

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32

Quadro I. 28 – Empresas beneficiárias de empréstimos, dotações de capital e indemnizações

compensatórias16

«As dotações de capital totalizaram 2 009 M€ (4 633 M€, em 2017), com destaque para a Infraestruturas

de Portugal (886 M€), os hospitais empresarializados (507 M€) e a EDIA (314 M€). Foram ainda autorizadas

conversões de créditos em capital da STCP no montante de 56 M€. Os empréstimos, líquidos de

reembolsos, somaram 1 470 M€ (876 M, em 2017), a aquisição de ativos e assunção de passivos e

responsabilidades 487 M€ (66 M, em 2017), 482 M€ da Parpública1 e 5 M€ da Carris, e as indemnizações

compensatórias 143 M€ (141 M€, em 2017). A título de transferências foi entregue à Infraestruturas de

Portugal a receita de contribuição do serviço rodoviário, no montante de 684 M€, e à RTP a receita relativa

à contribuição para o audiovisual no valor de 179 M€ (em 2017, 681 M€ e 150 M€ respetivamente). As

empresas públicas de transportes e de infraestruturas rodoviárias e ferroviárias beneficiaram de 2 648 M€

(2 549 M€, em 2017), principalmente a Infraestruturas de Portugal (1 648 M€), a Metropolitano de Lisboa

(602 M€) e a Metro do Porto (253 M€). De destacar ainda: a recapitalização dos hospitais empresarializados,

que ascendeu a 488 M€, as entregas às sociedades veículo criadas no âmbito do BPN, que receberam (771

M€)».

7. Fluxos Financeiros com as Regiões Autónomas e com as Autarquias Locais

Com base na informação recolhida pelo Tribunal de Contas, o quadro seguinte faz a sistematização e

apuramento de fluxos destinados à Administração regional e local que resultou num saldo de -727 M€ (-672

M€, em 2017) e -3 196 M€ (-3 158 M€, em 2017).

16 Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.

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Quadro I. 30 – Fluxos financeiros com a administração regional e local – 2017-201817

8. Benefícios fiscais, subsídios e outras formas de apoio

A despesa fiscal, segundo o Tribunal de Contas, foi 11 379 M€ (10 992 M€, em 2017), excedendo em

507 M€ (4,7%) o valor estimado no OE, o aumento de 388 M€ (3,5%) face a 2017, resulta, essencialmente,

dos aumentos em sede do IRC (428 M€) e do IRS (167 M€) e de uma redução em IVA (273 M€).

Quadro II. 19 – Evolução da despesa fiscal – 2016-201818

Segundo o Tribunal de Contas a despesa fiscal mostra uma forte concentração de benefícios fiscais num

número reduzido de benefícios e de beneficiários, nomeadamente no caso do IRC.

17 Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018. 18 Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.

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Quadro II. 20 – Principais benefícios da despesa fiscal em IRC19

Subsídios e outros apoios financeiros não reembolsáveis

Os apoios financeiros não reembolsáveis pagos pela administração central (serviços integrados e SFA

excluindo a CGA), a entidades não pertencentes ao sector público administrativo, correspondem às

classificações económicas subsídios e transferências correntes e de capital.

Quadro II. 17 – Apoios por finalidades e origem do financiamento20

Do Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018, destaca-se que «Em 2018, os apoios públicos a

entidades fora do perímetro orçamental ascenderam a 2 869 M€, mais 277 M€ (10,7%) do que em 2017,

explicado essencialmente pelo aumento de 97 M€ na área do Ambiente e Ordenamento do Território, 55

M€ na Ciência, Tecnologia e Ensino Superior e 37 M€ em Subsídios e Indemnizações Compensatórias e

nas áreas do Turismo, Lazer, Alojamento e Restauração».

9. Património do Estado

Património Financeiro

O Tribunal de Contas considera que, em termos globais, «a carteira do património financeiro do Estado,

era a 31/12/2018, em valor nominal, de 72 406 M€ (mais 1 278 M€ que em 2017). As variações positivas

mais significativas registaram-se nas participações (1 436 M€) e nas prestações acessórias (546 M€) e a

19Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018. 20Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.

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redução mais relevante deu-se nos empréstimos (-628 M€). Todos estes movimentos tiveram a sua maior

expressão nos ativos em entidades do perímetro orçamental que representavam 57% da carteira gerida

pela DGTF. Verificaram-se, também, variações da carteira sem fluxos financeiros, provenientes de

compensações de créditos, liquidações, extinções, realizações de capital com os dividendos, ativos

adquiridos por herança ou aumentos ou reduções de capital. O quadro seguinte distingue os ativos

financeiros detidos pelo Estado, por instrumento, identificando o valor dos ativos detidos em entidades do

perímetro orçamental (SI, SFA e EPR)».

Quadro I. 45 – Carteira de ativos financeiros dos SI21

De acordo com o parecer do Tribunal de Contas relativo à CGE 2018, «o valor apurado para a carteira

de empréstimos concedidos pelo Estado ascendia a 22 360 M€, menos 2,7% que em 2017».

Quadro I. 46 – Carteira de empréstimos do Estado sob gestão da DGTF 22

Quanto aos créditos por execução de garantias, o valor por recuperar era de 708 M€1, menos 167 M€

que em 2017. Para a diminuição destes créditos foi determinante o pagamento de 166 M€ do BPP, ficando

ainda por recuperar 198 M€.

No que diz respeito às participações societárias do Estado a dezembro de 2018, o parecer do Tribunal

de Contas relativo à CGE 2018 destaca que, o valor global da carteira de participações do Estado aumentou

21Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016. 22Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.

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para 26 331 M€ (24 896 M€ em 2017) quase exclusivamente por aumento do capital, social ou estatutário,

de entidades do perímetro orçamental.

A participação do Estado é mais significativa, em sociedades comerciais ou EPE, corresponde a 90,3%.

Excluindo a Caixa Geral de Depósitos, as demais entidades fazem parte do perímetro orçamental. Em

termos de variação, destaca-se o aumento de capital na IP de 740 M€.

Por último, em 2018, segundo o Tribunal de Contas «o valor nominal das obrigações e títulos, incluindo

de dívida pública, ascendia a 225 M€. O aumento de 17 M€ deveu-se à entrada de obrigações e papel

comercial do BPN. Continuam, injustificadamente, sem alteração as obrigações relativas a empresas de

territórios das antigas colónias (2,1 M€)».

Património Imobiliário

De acordo com o Parecer do Tribunal de Contas «a CGE 2018 apenas refletiu a execução orçamental

das receitas e despesas que resultam das operações imobiliárias e a informação prestada no Relatório

sobre o inventário, as receitas e despesas das operações efetuadas em 2018 e a implementação do

princípio da onerosidade continua muito incompleta e não supre a falta de demonstrações financeiras. Deste

modo, a CGE 2018 não apresenta, relativamente ao património imobiliário, quaisquer melhorias face à CGE

2017 mantendo-se as insuficiências que o Tribunal tem vindo a assinalar, o que compromete o rigor e

utilidade da informação divulgada.

10. Operações de Tesouraria

O Balanço da tesouraria do Estado releva os saldos no final do ano existentes em disponibilidades e

aplicações e respetivas contrapartidas nos saldos de terceiros e de resultados de operações financeiras.

Quadro I. 57 – Balanço da tesouraria do Estado – 2017-201823

Do acima exposto verifica-se que o saldo das disponibilidades e aplicações ascendeu a 10 067 M€,

menos 871 M€ (-8,0%) que em 2017, com destaque para o acréscimo de 273 M€ (3,1%) nos depósitos no

Banco de Portugal (BdP) para 9 226 M€, pelo aumento do saldo da conta de apoio financeiro do Mecanismo

Europeu de Estabilização Financeira em 48 M€ e da abertura de uma conta, no valor de 226 M€, através

da prestação de uma garantia em numerário, no âmbito do Mecanismo de Garantia do Sistema de

Compensação Interbancária (SICOI). Destaca-se também a redução de 894 M€ (-64,1%) nas aplicações

de recursos disponíveis, devido ao decréscimo das aplicações em depósitos a prazo nas instituições de

crédito em 494 M€ (-49,7%) e do saldo de 2017 em aplicações de acordos de recompra em 400 M€.

23Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.

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No que diz respeito à situação das disponibilidades e aplicações, no final de 2018, tiveram como

contrapartida a diminuição de 1 062 M€ (-8,0%) nos saldos de terceiros e de resultados de operações

financeiras.

Dos 378 M€ em incumprimento, 96% são referentes a duas entidades, o Fundo de Contragarantia Mútuo

e a SPGM – Sociedade de Investimento que, no total, detinham 362 M€ fora do Tesouro, para 2018, os

maiores montantes em incumprimento da unidade da tesouraria do Estado (UTE).

Quadro I. 58 – Maiores incumpridores da UTE24

11. Orçamento e Conta da Segurança Social

Na execução orçamental do ano de 2018, em termos gerais, a receita efetiva evidencia um acréscimo

de 2,2% em relação ao período homólogo de 2017, totalizando 27 275,5 milhões de euros, e que a despesa

efetiva apresenta também um acréscimo de 2,8% em relação ao mesmo período do ano de 2017,

perfazendo 25 298,1 milhões de euros.

O comportamento da receita efetiva, em 2018, regista um acréscimo de 582,3 milhões de euros

relativamente a 2017.

A despesa efetiva registou, em 2018, um acréscimo de 690,8 milhões de euros, isto é, (+) 2,8%

comparativamente ao exercício de 2017.

Em 31 de dezembro de 2018 o saldo da execução do orçamento do Sistema de Segurança Social, na

ótica de Contabilidade Pública, no valor de 1977,4 milhões de euros, reflete um decréscimo de (-) 108,5

milhões de euros, isto é, (-) 5,2% do que em 2017.

Receita

De acordo com o Parecer do Tribunal de Contas, em 2018, «a receita total da CSS atingiu 36 301 M€

(mais 4 350 M€ face a 2017) e a receita efetiva (receita total excluindo o saldo do exercício anterior e os

ativos e passivos financeiros) totalizou 27 276 M€ (mais 582 M€ do que em 2017)».

24Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.

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Quadro I. 62 – Receitas por classificação económica – 2017-201825

Segundo o Tribunal de Contas, verificou-se um «aumento das receitas correntes em 569 M€ (2,1%),

atingindo 27 091 M€ em resultado, por um lado, do aumento em 1 192 M€ (mais 7,6%) nas receitas de

contribuições para a segurança social que atingiram 16 906 M€ (mais 2,4% face ao previsto) e, por outro

lado, da diminuição em 660 M€ (6,6%) nas transferências correntes para 9 300 M€».

O aumento das receitas de capital em 788 M€ (mais 19,0%) atingindo os 4 929 M€, resultou do acréscimo

verificado na receita de ativos financeiros (em 793 M€).

O aumento das outras receitas em 2 992 M€, com destaque para o saldo de exercícios anteriores

apresentou um crescimento de 263,4% face a 2017 (1 129 M€ para 4 103 M€).

Despesa

O Tribunal de Contas refere que, em 2018, «a despesa total da SS atingiu 34 165 M€ (mais 4 796 M€

do que em 2017) e a despesa efetiva, excluindo ativos e passivos financeiros, totalizou 25 298 M€ (mais

691 M€ do que em 2017)». Esta evolução resulta do «acréscimo de 692 M€ (2,8%) das despesas correntes

para 25 271 M€, e de 4 104 M€ das despesas de capital (mais 85,7%), por conta do aumento da despesa

com ativos financeiros em 4 106 M€».

Quadro I. 64 – Despesas por classificação económica – 2017-201826

25Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018. 26Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.

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De acordo com o parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018 a evolução da despesa deveu-se ao

aumento «de 908 M€ (3,9%) nas transferências correntes (96,5% da despesa efetiva), influenciadas pela

evolução das transferências para as famílias que apresentaram um crescimento de 4,0% (mais 824 M€),

em linha com as políticas estabelecidas de aumento dos rendimentos das famílias» e de «de 98 M€ (23,1%)

nos subsídios, com destaque para os destinados a sociedades e quase sociedades não financeiras, para

ações de formação profissional, que aumentaram 57,3% (53 M€), e a instituições sem fins lucrativos que

apresentaram um crescimento de 18,9% (35 M€), onde se enquadram as políticas de ação social

prosseguidas pelas IPSS em parceria com o Estado».

«Cerca de 93,5% da despesa efetiva destinou-se ao pagamento de prestações sociais, um crescimento

de 4,1% (mais 930 M€) face ao valor verificado em 2017. No pagamento de pensões e complementos foram

aplicados 16 964 M€, em medidas de ação social 1 904 M€ e em prestações de desemprego 1 234 M€».

Saldo de execução orçamental (SEO)

Segundo o Tribunal de Contas, o saldo de execução orçamental acumulado no final de 2018 foi de 3

396 M€ (menos 36,7% que em 2017). Com o desempenho orçamental do ano a apresentar-se negativo, o

contributo do exercício de 2018 para este saldo foi de menos 1 967 M€.

Quadro I. 66 – Saldos de execução orçamental por sistemas27

De acordo com o parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018, relativamente ao valor dos saldos

acumulados, de anos anteriores, pelos subsistemas «76,5% (4 103 M€) foi integrado para aplicação em

despesa e distribuído pelas componentes do sistema previdencial (3 493 M€ em repartição e 603 M€ em

capitalização) e pelo subsistema de ação social (7 M€).O valor do saldo não integrado (1 260 M€) teve a

seguinte distribuição:sistema previdencial-repartição (291 M€), subsistema de ação social (882 M€),

subsistema de solidariedade (81 M€) e subsistema de proteção familiar (6 M€).»

Balanço

A situação financeira e patrimonial da segurança social entre 2017 e 2018 aumentou 1 522 M€ (5,8%).

27Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.

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Quadro I. 67 – Balanço da segurança social – 2017-201828

«O ativo é maioritariamente composto por disponibilidades (62,1% do ativo bruto e 81,1% do ativo

líquido) e por dívidas de terceiros (35,3% do ativo bruto e 17,3% do ativo líquido), área de grande risco ao

nível da fiabilidade dos valores relevados no balanço. O imobilizado, apesar de ter menor expressão no

total do ativo (2,5% no ativo bruto e 1,4% no líquido) também merece reservas, dado não ser possível validar

a totalidade dos valores registados, quer por inexistência de documentação de suporte nos bens imóveis,

quer por inexistência de meios de controlo de parte significativa dos bens móveis.»

12. Consolidação das contas (Administração e Segurança Social)

De acordo com o Tribunal de Contas, em 2018, a «conta consolidada da administração central e da

segurança social» (Mapa XXIII da CGE) evidencia receitas de 78 018 M€, despesas de 80 682 M€ e um

saldo de -2 664 M€. O crescimento da receita (5,1%), superior em 0,4 p.p. ao da despesa, reduziu o défice

em 183 M€.

28Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.

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Quadro I. 10 – Conta consolidada da AC e da SS – 2017-201829

De acordo com o parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018, «Em 2018, a receita fiscal (45 174

M€) e as contribuições para a SS e a CGA (20 991 M€) constituíram 84,8% da receita. As pensões e outras

prestações sociais (32 660 M€), as despesas com pessoal (16 794 M€), a aquisição de bens e serviços (9

776 M€) e os juros (8 126 M€) representaram 83,5% da despesa.

Na receita, subiram, essencialmente, as receitas fiscais, em 4,7% e as contribuições para a SS e a CGA,

em 6,6%. Na despesa, aumentaram as pensões e outras prestações sociais, em 3,3%, a aquisição de bens

e serviços, em 12,3% e as outras despesas, em 9,5%.

A redução do défice, de 183 M€, deveu-se essencialmente ao aumento das receitas fiscais (2 031 M€)

e ao aumento das contribuições para a SS e a CGA (1 301 M€) que excedeu, em 247 M€, o crescimento

da despesa em pensões e outras prestações (1 054 M€).

Ainda que não faça parte integrante da receita e despesa efetivas, o Tribunal assinala que se

considerado um conjunto de operações de ativos e de passivos financeiros da AC suscetíveis de alterar o

património financeiro líquido1, o saldo seria agravado em 2 038 M€ para -4 702 M€, como evidencia o

quadro seguinte.»

PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR

O relator exime-se de manifestar a sua opinião política nesta sede sobre a Conta Geral do Estado relativa

ao ano de 2018, reservando-a para o debate em Plenário.

PARTE III – CONCLUSÕES

A Assembleia da República é o órgão constitucionalmente competente para aprovar a Conta Geral do

Estado, incluindo a Conta da Segurança Social, suportando a sua apreciação pelo Parecer emitido pelo

Tribunal de Contas.

No exercício do seu poder de fiscalização e controlo político sobre a execução do Orçamento e Conta

Geral do Estado, incluindo da Segurança Social, a Assembleia da República procedeu às audições do

Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social, após a entrega dos respetivos Pareceres, bem como

à audição do Governo.

Foram ainda recebidos os Pareceres da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e das

Comissões Parlamentares Permanentes, em função das suas áreas de competência.

29Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.

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Do ponto de vista do contexto macroeconómico regista-se uma evolução favorável da economia embora

em desaceleração face a 2017. O crescimento do PIB continua a estar assente na evolução da procura

interna.

O mercado de trabalho registou melhorias notórias com a descida da taxa de desemprego que se fixou

nos 7% (valor francamente abaixo dos 8,6% previstos em orçamento) e o aumento da população

empregada.30

Em 2018, o saldo orçamental das Administrações Públicas em contabilidade nacional ascendeu a – 0,4%

do PIB. As medidas temporárias e/ou não-recorrentes oneraram o saldo orçamental em 0,5 p.p. do PIB,

tendo sido responsáveis pelo saldo orçamental negativo registado em 2018. Excluindo o efeito das medidas

temporárias e/ou não-recorrentes, as Administrações Públicas (AP) registaram em 2018 um saldo

orçamental equilibrado, pela primeira vez desde 2010, ano em que começaram os registos de saldos

ajustados daquelas medidas.

O rácio da dívida pública segundo o conceito de Maastricht situou-se em 122,2% do PIB no final do ano

2018, refletindo uma descida de 3,8 p.p. em relação ao final de 2017. De referir que no ano 2019 as

autoridades Banco de Portugal e Instituto Nacional de Estatística (INE) procederam a alterações

metodológicas que afetaram a dívida de Maastricht e o PIB nominal, respetivamente, as quais implicaram

a revisão das séries da dívida pública. Relativamente à dívida pública de Maastricht líquida de aplicações

em depósitos, esta aumentou 5,4 mil M€ em 2018, finalizando o ano em 232,5 mil M€.

A análise à situação da dívida não-financeira da Administração Central em 2018 confirma a

suborçamentação que atinge há vários anos o SNS, com consequência em prejuízos anuais, aliás como a

UTAO salientou na análise à evolução das contas do Serviço Nacional de Saúde no período 2014 a 2018.

A dívida das entidades pertencentes ao SNS aumentou 325 M€ face a 2017 e o reforço de dotações de

capital realizadas nos Hospitais EPE em 2018, que foram canalizadas para o pagamento de dívida não

financeira, nomeadamente no mês de dezembro de 2018, permitiu: i) diminuir o stock em dívida sem evitar

que este fosse superior ao registado em 2017; ii) reduzir no momento a dimensão dos Prazos Médio de

Pagamento e dos Pagamentos em Atraso.31

De referir igualmenteque em 2018, «o défice orçamental das Administrações Públicas fixou-se em -

0,5% do PIB, o valor mais baixo desde 1973, superando a meta orçamental estabelecida no OE2018 (-

1,1%) e no Programa de Estabilidade 2018-2022 (-0,7%), sendo o saldo primário positivo em 3% do PIB.

Comparativamente com o ano precedente, constata-se uma melhoria no saldo orçamental na ordem dos

0,5 pp do PIB.

A dívida das Administrações Públicas, na ótica de Maastricht, ascendeu a 244,9 mil milhões de euros,

situando-se em 121,5% do PIB, um rácio inferior em 3,3 pp ao registado no final do ano anterior (124,8%

do PIB)».32

Tendo por base o juízo do Tribunal de Contas, a CGE 2018 continua «a não incluir um balanço e uma

demonstração de resultados da AC, não permitindo que o Tribunal exprima a sua opinião em termos

completamente coincidentes com o modelo previsto pelas normas internacionais de auditoria. No que

respeita à conta da SS, apesar de integrar um balanço e uma demonstração de resultados, mantêm-se

limitações importantes em resultado, sobretudo, de condicionantes ao nível dos sistemas de informação.

O regime de regularização extraordinária de dívida PERES apresenta dificuldades de implementação,

quer ao nível do sistema informático devido às parametrizações que não acautelaram todas as situações,

quer ao nível do universo em causa que, ao abranger cerca de 46 mil contribuintes, impossibilitou a

implementação de controlos manuais. Ao nível da sua aplicação, a falta de clareza do diploma que aprovou

o PERES, originou diferenças de tratamento entre os contribuintes e perda de receita para a segurança

socia».33

Em resultado das observações fundamentadas nos resultados das auditorias e de outras ações de

controlo sobre a execução orçamental realizadas com vista à emissão do PCGE de 2018, o Tribunal de

30 Em parecer do CES sobre a CGE 2018. 31Parecer da UTAO sobre a CGE 2018. 32 Conta Geral do Estado 2018. 33Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.

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Contas formulou 57 recomendações dirigidas à Administração Central e Segurança Social, das quais 12

são novas.

PARTE IV – PARECER

A Comissão de Orçamento e Finanças considera estarem reunidas as condições constitucionais e

regimentais para a discussão e votação em Plenário da Conta Geral do Estado de 2018, reservando-se a

cada Grupo Parlamentar as suas posições finais para o debate a ter lugar em Plenário.

Palácio de S. Bento, 21 de julho de 2020.

O Deputado relator, António Gameiro — O Presidente da Comissão, Filipe Neto Brandão

COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS

Parecer

PARTE I – CONSIDERANDOS

I. a) Nota introdutória

Cumprindo o disposto no artigo 162.º, alínea d), da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral

do Estado de 2018 deu entrada na Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa no

dia 2 de julho de 2019.

Por email de 6 de março de 2020, a Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e

regimentais aplicáveis, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias a Conta

Geral do Estado relativa ao ano económico de 2018, a fim de esta elaborar o respetivo parecer no que à

sua área de competência específica diz respeito.

Nesta conformidade, e nos termos do artigo 205.º, n.º 3, do Regimento da Assembleia da República, o

presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2018 incidirá exclusivamente sobre os indicadores de

execução orçamental que compreendem as áreas sectoriais da Administração Interna, da Justiça e da

Igualdade.

Na elaboração do presente parecer foram tomados em consideração não só o relatório, mapas

contabilísticos e demais elementos informativos relativos à «Conta Geral do Estado – 2018», mas também

os pareceres do Conselho Económico e Social, do Tribunal de Contas e da Unidade Técnica da Apoio

Orçamental (UTAO).

O Orçamento do Estado para o ano de 2018 foi aprovado pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro,

não tendo havido nenhum retificativo a este Orçamento.

I. b)Análise sectorial:

A execução da despesa consolidada da Administração Central foi de 94,1% face ao orçamento

disponível final (dotação inicial acrescida de todas as alterações orçamentais ocorridas ao longo do ano de

2018 abatido de cativos), sendo que:

No que respeita aos programas orçamentais relevantes para as áreas da competência da Comissão de

Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, verifica-se:

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a) Por um lado, que os programas 007 – Segurança Interna e 008 – Justiça não se encontram entre os

que evidenciam um maior peso na despesa; e

b) Por outro lado, que os programas 007 – Segurança Interna e 008 – Justiça tiveram os graus de

execução, respetivamente, de 92,6% e 94,4% respetivamente.

O quadro que se reproduz infra, que consta do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social,

Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2018, p. 163, permite confirmar os dados

suprarreferidos.

I. b) 1. – ADMINISTRAÇÃO INTERNA

1 – Em 2018, o Programa Segurança Interna (PO07) foi dotado com um orçamento inicial, no que se

refere ao total da despesa efetiva consolidada, de 2.085,8 milhões de euros, conforme quadro infra:

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(Fonte: quadro retirado do relatório que acompanhou o Orçamento do Estado para 2018, da responsabilidade do Ministério das

Finanças e da Administração Pública, p. 106).

2 – O orçamento da despesa total efetiva consolidada do Programa Segurança Interna foi corrigido para

2.136,3 milhões de euros, tendo sido executado, em 2018, um total consolidado de 1.979,0 milhões de

euros. Neste montante constata-se a execução de 1.939,6 milhões de euros no sector do Estado e 166,1

milhões de euros nos serviços e fundos autónomos (SFA), conforme decorre do quadro infra:

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(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I,

relativo à Conta Geral do Estado de 2018, p. 224)

3 – O Programa Segurança Interna registou, assim, uma execução da despesa efetiva inferior em 157,3

milhões de euros face ao orçamento corrigido, o que corresponde a um grau de execução do orçamento

corrigido de 92,6%, associado à realização de 69 projetos dos 123 orçamentados.

4 – De notar que do total da despesa efetiva consolidada o montante de 1.590,2 milhões de euros

respeitam a Despesas com Pessoal, i.e., 80,4% da despesa efetiva consolidada. Este montante foi afeto

essencialmente à GNR e PSP (94,6% do total da Despesa com Pessoal). Segundo o Relatório da UTAO

sobre a apreciação da Conta Geral do Estado de 2018, p. 35, este montante diminuiu face a 2017 na ordem

dos 9 milhões de euros (montante executado). Apesar das referências daquela entidade à suborçamentação

crónica noutros programas da Administração Central, tal não parece ter sucedido neste Programa.

5 – De acordo com o relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo

à Conta Geral do Estado de 2018, p. 207, em termos de aumentos de dotação face ao orçamento inicial,

destaca-se um acréscimo significativo no orçamento da PSP em cerca de 57 milhões de euros que teve a

seguinte concretização:

• Na aplicação em despesa de parte dos saldos transitados de 2017, destinando-se 3,7 milhões de euros

ao pagamento de Serviços Remunerados e SAD;1

• Na descativação de Receitas Gerais da PSP e de outros organismos no montante de 48,9 milhões de

euros;

• Em alterações orçamentais internas e descativação de Receitas Próprias da PSP.

O orçamento corrigido líquido de cativações registou igualmente um acréscimo face ao inicial, resultado

do reforço no Orçamento da SGAI — Projetos, nomeadamente com origem na Dotação Centralizada (4,9

milhões de euros), saldos transitados de RP, Fundos Comunitários (2,3 milhões de euros) e transferências

internas no âmbito do Programa.

6 – Segundo o Relatório que vimos analisando, p. 204, da análise da despesa executada constata-se

que a mesma se concentrou, essencialmente, nos orçamentos da GNR e da PSP, responsáveis por 39,2%

e 36,4%, respetivamente, da execução total do Programa 07. Nestas duas entidades, as taxas de execução,

face às dotações corrigidas, atingiram os 97% na GNR e 98% na PSP.

A execução conjunta das Forças e Serviços de Segurança (PSP, GNR e SEF) representou 80% da

totalidade da despesa do Programa. Quanto à ANPC, esta entidade foi responsável por 7% da execução

do PO07, tendo-se verificado, neste caso, uma taxa de realização financeira de 90% face à dotação

corrigida líquida.

7 – No que se refere aos serviços integrados, o Ministério da Administração Interna apresentou uma

execução orçamental de 1.939.562.003 milhões de euros, o que corresponde a menos 4,8% do previsto no

orçamento inicial, conforme melhor se pode ver no quadro seguinte:

1 Serviços de assistência na doença da PSP.

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Despesas dos serviços integrados do Ministério da Administração Interna, especificadas por

capítulos

Capítulo Designação orgânica 2018

Orçamento inicial 2018

Execução Variação %

01 Ação Governativa/ Gabinetes dos Membros do Governo 2.664.000 3.840.698 44,2%

02 Serviços gerais de apoio, estudos, coordenação, cooperação e controlo

80.397.741 31.120.473 -61,3%

03 Serviços de proteção civil e segurança rodoviária 116.439.486 119.841.298 2,9%

04 Serviços de investigação e forças de segurança e respetivos serviços sociais

1.736.346.237 1.716.456.748 -1,1%

ORÇAMENTO DE FUNCIONAMENTO 1.935.847.464 1.871.295.219 -3.3%

50 Projetos (Capítulo 50) 101.538.168 68.302.784 -32,7%

TOTAL DO MINISTÉRIO 2 037 385 632 1 939 562 003 -4,8%

(Fonte: dados retirados dos mapas II e OE-12 do Orçamento do Estado de 2018, e do mapa II dos Mapas Contabilísticos Gerais,

Conta da Assembleia da República e Conta do Tribunal de Contas, Volume I, Tomo III, relativo à Conta Geral do Estado de 2018, p.

18).

8 – No que respeita aos serviços e fundos autónomos do Ministério da Administração Interna, estes

apresentaram, em 2018, uma execução orçamental de 237 milhões de euros na receita (+32,5% do

orçamento inicial) e de 172 milhões de euros na despesa (+18,4% do orçamento inicial), conforme quadro

infra:

Receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos do Ministério da Administração Interna,

com especificação das receitas e despesas globais de cada serviço e fundo autónomo

Designação orgânica OE 2018 Receitas

OE 2018 Despesas

Execução 2018 Receitas

Execução 2018 Despesas

Variação % Receitas

Variação % Despesas

Autoridade Nacional de Proteção Civil – ANPC

148 716 066 116 315 097 164 562 854 151 309 242 10,7% 30,1%

Cofre de Previdência da PSP

1 033 029 956 250 5 514 870 571 476 433,9% -40,2%

Serviços Sociais da GNR

21 500 000 21 500 000 45 527 579 15 911 144 111,8% -26%

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Designação orgânica OE 2018 Receitas

OE 2018 Despesas

Execução 2018 Receitas

Execução 2018 Despesas

Variação % Receitas

Variação % Despesas

Serviços Sociais da PSP

7 556 765 6 600 000 21 431 136 4 274 160 183,6% -35,2%

Total 178 805 860 145 371 347 237 036 439 172 066 022 32,6% 18,4%

(Fonte: dados retirados dos mapas V e VII e OP-1 – desenvolvimento das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos

do Orçamento do Estado de 2018, e dos mapas V e VII dos Mapas Contabilísticos Gerais, Conta da Assembleia da República e Conta

do Tribunal de Contas, Volume I, Tomo III, relativo à Conta Geral do Estado de 2018, p. 24 e 38).

9 – Relativamente à repartição da despesa do Programa Segurança Interna por medida orçamental,

destacam-se, pelo seu peso, a medida «Segurança e Ordem Públicas — Forças de Segurança» (011) e as

medidas relativas à execução da «Lei de Programação de Infraestruturas e Equipamentos das Forças» (087

a 094), conforme se pode verificar no quadro infra:

(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do

Estado de 2018, p. 206).

10 – Do quadro supra, por comparação com o quadro relativo à «Despesa por medida do Programa

Segurança Interna» incluído no Relatório do Orçamento do Estado de 2018 (v. infra), destacam-se as

seguintes medidas e respetiva execução:

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OE 2018 inicial

Execução 2018

Educação

– Estabelecimentos de Ensino Superior 6,7 6

– Estabelecimentos de Ensino não Superior 13,1 10,7

Proteção Civil e luta contra os incêndios 234,8 243,6

Forças de Segurança 1.642,0 1.612,3

Serviços Individuais de saúde 61,3 63,4

Lei de Programação de infraestruturas e equipamentos das forças e serviços de segurança do MAI (Lei n.º 10/2017, de 3 de março)

94 63

Unidade: milhões de euros.

(Fonte: quadro retirado do relatório que acompanha o Orçamento do Estado 2018, pág.108).

11 – No final de 2018, os investimentos realizados e os contratos em vigor resultantes de procedimentos

de contratação pública permitiram uma execução financeira da Lei de Programação de Infraestruturas e

Equipamentos das Forças e Serviços de Segurança do Ministério da Administração Interna (LPIEFSS) na

ordem dos 70% (63,4 milhões de euros), face à dotação disponível de 90,9 milhões de euros. A execução

orçamental com base nos encargos plurianuais correspondentes a compromissos assumidos e

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responsabilidades futuras representaram 61% (268,6 milhões de euros) da dotação disponível total do

período 2017-2021 (443,4 milhões de euros), como se pode constatar no gráfico seguinte:

(Fonte: Gráfico retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do

Estado de 2018, p. 209).

12

– De acordo com o Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social (Volume I, Tomo I, pp. 103-

104), relativo à Conta Geral do Estado de 2018, em «Aquisição de Bens e Serviços», foram aplicados

descativos que ascenderam a 290,8 milhões de euros, dispersos em vários Programas Orçamentais. O

Programa Segurança Interna foi beneficiado com 20,9 milhões de euros daquele montante.

No Programa Administração Interna releva especialmente a Autoridade Nacional de Proteção Civil

(ANPC), em que os montantes descativados serviram para fazer face aos encargos com o Dispositivo

Especial de Combate a Incêndios Rurais de 2018 (DECIR 2018), com as Despesas Extraordinárias com

Incêndios Florestais de 2017 (DEIF2017), bem como como para o financiamento das Associações

Humanitárias de Bombeiros e a avaliação especializada dos meios aéreos helicópteros Kamov.

13 – Por fim, no que ao PO07 diz respeito, cumpre notar que a despesa efetiva foi financiada em 98,1%

por receitasgerais, cfr. destaca o Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I,

Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2018, p. 165.

I. b) 2. – JUSTIÇA

1 – Em 2018, o Programa Justiça (PO08) teve um orçamento inicial, no que se refere ao total da despesa

efetiva consolidada, de 1.363,7 milhões de euros, conforme quadro infra:

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(Fonte: quadro retirado do relatório que acompanhou o Orçamento do Estado para 2018, da responsabilidade do Ministério das

Finanças e da Administração Pública, p. 111).

2 – A despesa total efetiva consolidada do Programa Justiça foi corrigida para 1.378,3 milhões de euros,

tendo sido executado, em 2018, um total consolidado de 1.300,6 milhões de euros. Deste valor, foram

executados 1.222,4 milhões de euros no sector do Estado e 397,6 milhões de euros nos serviços e fundos

autónomos, conforme decorre do quadro infra:

(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do

Estado de 2018, p. 210).

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3 – O Programa Justiça registou, assim, uma execução da despesa efetiva inferior em 77,6 milhões de

euros ao orçamento corrigido, apresentando um grau de execução do orçamento corrigido de 94,4%.

4 – De acordo com o relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo

à Conta Geral do Estado de 2018, em termos de aumentos de dotação face ao orçamento inicial, destacam-

se as descativações autorizadas, no montante de 89,4 milhões de euros, e os créditos especiais (56,1

milhões de euros) registados por via da aplicação de saldos da gerência anterior e de reforços gerados pela

cobrança de receita própria acima da inicialmente orçamentado. Destaca-se ainda a existência de 0,4

milhões de euros de dotação centralizada atribuída à Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais

(DGRSP) para aplicação num projeto associado ao orçamento participativo.

5 – Por componentes, verifica-se que 97,8% da despesa executada se refere a despesas correntes,

destacando-se as despesas com o pessoal, que representam 74,6% da despesa total, e as despesas com

a aquisição de bens e serviços, representando 20,6% da despesa total. Destacam-se ainda as despesas

de capital, que representam 2,2% do total da despesa efetiva do Programa.

6 – No que se refere aos serviços integrados, o Ministério da Justiça apresentou uma execução

orçamental de 1.222,4 milhões de euros, o que corresponde a mais 0,4% do previsto no orçamento inicial,

conforme melhor se pode ver no quadro seguinte:

Despesas dos serviços integrados do Ministério da Justiça, especificadas por capítulos

Capítulo Designação orgânica 2018

Orçamento inicial 2018

Execução Variação %

01 Ação Governativa / Gabinetes dos Membros do Governo

3 600 000 3 052 224 -15,2%

02 Gestão Administrativa e Financeira do Ministério da Justiça

22 658 512 21 806 464 -3,8%

03 Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos

798 385 852 800 024 117 0,2%

04 Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção

358 134 085 379 292 747 5,9%

ORÇAMENTO DE FUNCIONAMENTO

1 182 778 449 1 204 175 552 1,8%

50 Projetos (Capítulo 50) 34 930 366 18 257 574 -47,7%

TOTAL DO MINISTÉRIO 1 217 708 815 1 222 433 126 0,4%

(Fonte: dados retirados dos mapas II e OE-12 do Orçamento do Estado de 2018, e do mapa II dos Mapas Contabilísticos Gerais,

Conta da Assembleia da República e Conta do Tribunal de Contas, Volume I, Tomo III, relativo à Conta Geral do Estado de 2018, p.

18).

7 – No que respeita aos serviços e fundos autónomos do Ministério da Justiça, estes apresentaram, em

2018, uma execução orçamental de 502,8 milhões de euros na receita (+2,5% do orçamento inicial) e de

398,2 milhões de euros na despesa (-18,2% do orçamento inicial), conforme quadro infra:

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Receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos do Ministério da Justiça, com

especificação das receitas e despesas globais de cada serviço e fundo autónomo

Designação orgânica

OE 2018 Receitas

OE 2018 Despesas

Execução 2018 Receitas

Execução 2018 Despesas

Variação % Receitas

Variação % Despesas

Instituto Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça IP

418 446 529 418 446 529 409 805 793 356 908 425 -2,1% -14,7%

Instituto Nacional de Medicina Legal e Ciências Forenses IP

25 185 690 23 016 692 29 953 761 21 181 311 18,9% -8,0%

Instituto Nacional de Propriedade Industrial IP

19 615 658 17 969 429 26 892 569 14 674 217 37,1% -18,3%

Fundo de Modernização da Justiça

24 910 000 24 910 000 32 526 214 2 564 592 30,6% -89,7%

Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares de Justiça

2 652 900 2 652 900 3 808 335 2 901 548 43,6% 9,4%

Total 490 810 777 486 995 550 502 986 672 398 230 093 2,5% -18,2%

(Fonte: dados retirados dos mapas V e VII e OP-1 – desenvolvimento das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos

do Orçamento do Estado de 2018, e dos mapas V e VII dos Mapas Contabilísticos Gerais, Conta da Assembleia da República e Conta

do Tribunal de Contas, Volume I, Tomo III, relativo à Conta Geral do Estado de 2018, pp. 24, 25, 38 e 39).

8 – Relativamente à repartição da despesa do Programa Justiça por medida orçamental, destaca-se,

sobretudo, o peso das medidas «009 — Segurança e Ordem Públicas — Administração e

Regulamentação», «012 — Segurança e Ordem Públicas — Sistema Judiciário» e «013 — Segurança e

Ordem Públicas — Sistema Prisional, de Reinserção Social e de Menores», que, no conjunto, representam

90,6% da execução da despesa efetiva total não consolidada do Programa, conforme se pode verificar no

quadro infra:

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(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do

Estado de 2018, p. 210).

9 – Do quadro supra e também por comparação com o quadro infra, verifica-se que a execução da

medida «010 – Segurança e Ordem Públicas – Investigação» ficou aquém, quer do Orçamento Inicial (onde

estavam previstos 126,1 milhões de euros – cfr. quadro infra), quer do Orçamento Corrigido (onde estavam

previstos 125,2 milhões de euros – cfr. quadro supra), porquanto foram apenas executados 118,9 milhões

de euros – cfr. quadro supra.

(Fonte: quadro retirado do relatório que acompanha o Orçamento do Estado 2018, p. 112).

10 – De notar, ainda, a da medida «013 – Segurança e Ordem Públicas – Sistema Prisional, de

Reinserção Social e de Menores», para a qual foi previsto um orçamento corrigido de 283,4 milhões de

euros, reforçado em 25,3 milhões de euros face ao orçamento inicial. A execução, porém, ficou-se pelos

269,2 milhões de euros, acima do orçamento inicial e abaixo do orçamento corrigido. A taxa de execução

face ao orçamento corrigido foi de cerca de 95%.

11 – Também a execução da medida «082 – Segurança e Ação Social – Violência Doméstica –

Prevenção e Proteção à Vítima» ficou abaixo do previsto, quer no orçamento inicial (onde estavam previstos

2,3 milhões de euros – cfr. quadro do ponto 9), quer no orçamento corrigido (onde estavam previstos 2,5

milhões de euros – cfr. quadro do ponto 8), porquanto foram apenas executados 2,2 milhões de euros – cfr.

quadro do ponto 8.

12 – Quanto aos projetos executados, o Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social,

Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2018 destaca os seguintes:

• Adaptação e Remodelação em Instalações Judiciais – executados 4,7 milhões de euros;

• Fundo para a Segurança Interna – executados 4,2 milhões de euros;

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• Modernização das tecnologias de informação e comunicação dos tribunais e da DGAJ – executados

3,9 milhões de euros;

• Remodelação das Instalações dos Serviços Centrais do MJ – executados 1,2 milhões de euros;

• Remodelação, Conservação e Beneficiação em Instalações da DGRSP – executados 1,2 milhões de

euros;

• Conservação das Instalações e Renovação dos Equipamentos da DGAJ – executados 1,1 milhões

de euros;

• Adaptação e Beneficiação em Estabelecimentos Prisionais – executados 1 milhão de euros;

• Modernização, Integração e Plataformas e Novos Serviços nos Registos e Notariado – executados 1

milhão de euros;

• Tribunal + – executados 1 milhão de euros.

13 – Quanto à receita cobrada líquida do Programa Justiça, constata-se que a mesma totalizou, em

2018, o montante de 1.519,2 milhões de euros, sendo superior à previsão inicial em 102,9 milhões de euros,

conforme decorre do quadro infra:

(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do

Estado de 2018, p. 211).

14 – O Programa registou o montante de 611,7 milhões de euros de receitas gerais, tendo apresentado

uma taxa de execução de 98,8% face à previsão inicial.

15 – No que se refere às receitas próprias consolidadas, totalizaram o valor de 897,5 milhões de euros,

com uma taxa de execução de 115,4% face à previsão inicial, sendo este valor potenciado essencialmente,

de acordo com o relatório, pela transição de saldos de gerência de anos anteriores, no montante de 165,6

milhões de euros.

16 – Relativamente às receitas provenientes de fundos comunitários, foi registado o montante de 10

milhões de euros de receita cobrada líquida, o que correspondeu, de acordo com o relatório, a um aumento

em cerca de 197,5% em relação ao ano anterior.

17 – Em termos de estrutura, o Programa tem a sua principal fonte de financiamento com origem em

receita própria (59,1%), apresentando também um elevado peso o financiamento com origem em receitas

gerais (40,3%). Segundo o relatório, a receita própria foi proveniente essencialmente da atuação dos

organismos IRN, IP, com 47,8% do total da receita própria cobrada, e IGFEJ, IP, com 37,6%.

18 – De referir que, em linha com o aumento de 293,2 milhões de euros (+10,4%) no que se refere a

«Taxas, multas e outras penalidades», verificou-se, em 2018, acréscimos:

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• Nas taxas arrecadadas pelo Instituto dos Registos e do Notariado (+32,8 milhões de euros, +9,8%),

decorrente da regularização de processos com regras de custas (transversal a todas as áreas de negócio

e, consequentemente, resultando em acréscimo nas várias tipologias de receita – civil, predial, comercial,

entre outros);

• Nas receitas cobradas pelo IGFEJ — Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, IP

(+32,2 milhões de euros, +13,6%), quer devido ao aumento das taxas de justiça realizadas pelo acréscimo

da atividade dos tribunais, quer devido aos juros compensatórios contabilizados em 2018, nos termos do

Decreto-Lei n.º 269/98, de 1 de setembro, que aprova o regime dos procedimentos para cumprimento de

obrigações pecuniárias emergentes de contratos de valor não superior à alçada do tribunal de 1.ª Instância,

resultante do incremento da atividade dos tribunais relacionada com a contagem de processos de execução

que começou a ser efetuada em 2018.

19 – Refere o relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à

Conta Geral do Estado de 2018 (p. 99), que ocorreram alterações orçamentais significativas nas despesas

com pessoal na área da justiça, o que implicou, nomeadamente, um reforço de verbas para a Direção-Geral

da Administração da Justiça (+38,5 milhões de euros) — este aumento de dotação teve como finalidade

assegurar a totalidade das despesas com pessoal, incluindo as da Magistratura do Ministério Público e da

Magistratura dos Tribunais Administrativos e Fiscais, cujos vencimentos eram, em 2018, processados por

esta Direção-Geral. Teve origem em créditos especiais por aplicação de saldos da gerência anterior e na

gestão flexível do serviço e do Programa.

20 – Refere também que, no Programa Justiça, as verbas descativadas foram aplicadas,

nomeadamente:

• Em despesas com pessoal (64,4 milhões de euros), salientando-se o Instituto dos Registos e

Notariado e a Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais;

• Em aquisição de bens e serviços (21,5 milhões de euros), essencialmente para o Instituto de Gestão

Financeira e Equipamentos da Justiça, IP, no âmbito de uma convenção de pagamento acordada com a

Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores, pela ocupação do imóvel onde funcionaram os juízos

cíveis de Lisboa entre os anos de 2002 e de 2011; e a Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais,

para fazer face a despesas com o fornecimento de refeições confecionadas a estabelecimentos prisionais

e centros educativos.

21 – No que respeita a recebimentos, saliente-se os seguintes dados constantes do relatório de Análise

Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2018:

• O Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, IP (IGFEJ) continuou a utilizar, em 2018,

a rede de cobranças do Estado (RCE), arrecadando receitas através do documento único de cobrança

(DUC);

• O Tribunal Constitucional aderiu, em 2018, ao RCE;

• Continuaram os esforços, em 2018, no sentido de integrar na RCE a Direção-Geral de Política da

Justiça (DGPJ).

22 – Verifica-se que o Ministério da Justiça diminuiu, em 2018, em 3,8% o incumprimento do princípio

da unidade de tesouraria do Estado (UTE), conforme gráfico infra:

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(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do

Estado de 2018, p. 132).

23 – O Instituto dos Registos e do Notariado continua entre as entidades mais representativas em termos

de fundos detidos no sistema bancário em incumprimento no ano de 2018, conforme decorre do quadro

infra:

(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do

Estado de 2018, p. 133).

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24 – Em 2018, o Ministério da Justiça alienou, através do Instituto de Gestão Financeira e de

Equipamentos da Justiça, IP, imóveis no valor de 15,8 milhões de euros – cfr. quadro 110 do Relatório de

Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2018,

p. 160.

25 – Apesar de não integrar o Ministério da Justiça, mas os Encargos Gerais do Estado, importa fazer

referência à execução orçamental, por comparação ao orçamento inicial, dos serviços integrados de

organismos que integram a área da Justiça, concretamente os Tribunais Superiores – incluindo o Tribunal

Constitucional e o Tribunal de Contas – e o Conselho Superior da Magistratura, conforme melhor se pode

observar no quadro seguinte:

Encargos gerais do Estado

Despesas dos serviços integrados

2018 Orçamento

2018 Execução

Variação %

Supremo Tribunal de Justiça 10 596 936 10 325 558 -2,6%

Tribunal Constitucional 6 039 142 5 777 165 -4,3%

Supremo Tribunal Administrativo 6 425 660 5 649 325 -12,1%

Tribunal de Contas 21 511 966 21 332 014 -0,8%

Conselho Superior da Magistratura

149 376 908 149 550 562 0,1%

(Fonte: dados retirados dos mapas II e OE-12 do Orçamento do Estado de 2018, e do mapa II dos Mapas Contabilísticos Gerais,

Conta da Assembleia da República e Conta do Tribunal de Contas, Volume I, Tomo III, relativo à Conta Geral do Estado de 2018, p.

17).

I. b) 3. – IGUALDADE

O eixo da «Cidadania e Igualdade» integra-se no âmbito de intervenção do Programa Orçamental

Governação PO2. Do ponto de vista dos resultados, o Programa, na sua totalidade, registou uma média de

execução dos objetivos superior à meta prevista, apresentando um grau de execução média de 111,3%.

Especificamente na área da igualdade, a execução das medidas previstas nos Planos e Programas

Nacionais para 2018 fixou-se em 78%, face a uma meta anual de 80%, o que equivale a 97,5% de execução,

conforme se pode constatar no quadro infra:

Quadro 122 — PO02 — Governação: Cidadania e igualdade

(Fonte: Quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do

Estado de 2018, p. 175).

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Refere o Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, relativo à Conta Geral do Estado de

2018, que no apuramento do resultado obtido no quarto trimestre tomou-se em consideração:

• A taxa de execução das medidas previstas para 2018, no âmbito do II Plano Nacional de Ação para a

Implementação da resolução do Conselho de Segurança das Nações Unidas n.º 1325 (2000) sobre

Mulheres, Paz e Segurança 2014-2018 (o único Plano de Ação do ciclo anterior que se manteve em vigor);

• Medidas previstas nos Planos que integram a Estratégia Nacional para a Igualdade e Não

Discriminação 2018-2030 (ENIND), bem como no Plano de Ação para a Prevenção e o Combate ao Tráfico

de Seres Humanos 2018-2021, da responsabilidade das áreas governativas setoriais;

• Medidas previstas nos Planos que integram a Estratégia Nacional para a Igualdade e Não

Discriminação 2018-2030 (ENIND), bem como no Plano de Ação para a Prevenção e o Combate ao Tráfico

de Seres Humanos 2018-2021, a cargo da Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género (CIG).

No que respeita à área da Cidadania, é referido no Relatório supracitado que o resultado foi de 91,2%,

que compara com uma meta anual de 80%.

Especifica-se ainda que a taxa de execução da Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades

Ciganas (ENICC), no valor de 86,7%, e, por outro, da taxa de execução do Plano Estratégico para as

Migrações (PEM), no valor de 95,7%. Verificou-se, assim, uma taxa de execução de 114%. No que se refere

ao Plano Estratégico para as Migrações, o resultado alcançado resultou do cumprimento de 17 medidas e

22 indicadores.

No quadro da despesa por medidas do Programa Governação (PO02), uma referência à execução da

medida relativa à «Segurança e ação social – violência doméstica – prevenção e proteção à vítima (082)»

que ficou aquém, quer do Orçamento Inicial (5,3m€) quer do Orçamento Corrigido (que manteve 5,3m€–

cfr. quadro infra), dado que foram executados 5 milhões de euros (- 300.000€ do orçamentado).

(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do

Estado de 2018, p. 174).

PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR

O signatário do presente parecer abstém-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a

Conta Geral do Estado de 2018.

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PARTE III – CONCLUSÕES

1. A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à

Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, a Conta Geral do Estado relativa

ao ano económico de 2018, a fim de esta elaborar o competente parecer sectorial.

2. O presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2018 incide exclusivamente sobre os

indicadores de execução orçamental que compreendem as áreas da Administração Interna, da Justiça e da

Igualdade.

Assim,

3. Em 2018, o Programa Segurança Interna (PO07) teve um orçamento inicial, no que se refere ao

total da despesa efetiva consolidada, de 2.085,8 milhões de euros. A despesa total efetiva consolidada do

Programa Segurança Interna foi corrigida para 2.136,3 milhões de euros, tendo sido executado, em 2018,

um total consolidado de 1.979,0 milhões de euros. O Programa Segurança Interna registou, assim, uma

execução da despesa efetiva inferior em 157,3 milhões de euros ao orçamento corrigido, com um grau de

execução de 92,6%.

4. O Programa Justiça teve um orçamento inicial, no que se refere ao total da despesa efetiva

consolidada, de 1.363,7 milhões de euros. Tal despesa foi corrigida para 1.378,3 milhões de euros, tendo

sido executado, em 2018, um total consolidado de 1.300,6 milhões de euros. O Programa Justiça registou,

assim, uma execução da despesa efetiva inferior em 77,6 milhões de euros ao orçamento corrigido,

apresentando um grau de execução do orçamento corrigido de 94,4%.

5. A área da Igualdade, que se integra no âmbito de intervenção do Programa Orçamental Governação

PO2, no eixo da «Cidadania e Igualdade», registou um grau de execução das medidas previstas nos Planos

e Programas Nacionais para 2018 de 78%, face a uma meta anual de 80%, equivalendo a 97,5% de

execução.

6. Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de

parecer que o presente relatório deve ser remetido à Comissão do Orçamento e Finanças, nos termos do

disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.

PARTE IV – ANEXOS

Nada a anexar.

Palácio de S. Bento, 10 de maio de 2020.

O Deputado relator, Hugo Carneiro — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes.

COMISSÃO DE NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E COMUNIDADES PORTUGUESAS

Parecer

ÍNDICE

PARTE I – Considerandos

PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer

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PARTE III – Conclusões

PARTE I – CONSIDERANDOS

1.1. NOTA PRÉVIA

Tal como é estipulado pelo número 3 do artigo 5.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), a

Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA) remeteu à Comissão de

Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas a Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2018 (CGE

2018), acompanhada pelos Pareceres do Tribunal de Contas (TC) e da Unidade Técnica de Apoio

Orçamental da Assembleia da República (UTAO), para que esta se pronuncie sobre esses três documentos,

elaborando um Parecer sobre as suas áreas de competência, que deverá ser incluído no relatório final da

COFMA sobre a CGE 2018.

Ao abrigo da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa a CGE deve ser

apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao que respeita e a CGE 2018 foi entregue

na Assembleia da República a 1 de julho de 2019.

1.2. ÂMBITO DA INICIATIVA

1. Contexto Económico

Refere o Relatório da CGE 2018 que, em 2018, a «atividade económica e o comércio mundiais

desaceleraram para 3,6% e 3,8%, respetivamente (3,8% e 5,4%, respetivamente, em 2017), permanecendo

ainda longe do ritmo observado antes da crise financeira de 2008 (média de 4,2% e de 7,2% para ambos

os indicadores, entre 1997 e 2007), resultando, em parte, das tensões comerciais globais associadas ao

início de políticas protecionistas por parte dos EUA. Para esta evolução contribuiu sobretudo o

abrandamento do crescimento dos países emergentes e em desenvolvimento, com destaque para o

agravamento dos desequilíbrios macroeconómicos e sociais de alguns desses países (Argentina,

Venezuela e Turquia) e para a continuação de um crescimento menos robusto da China».

Acrescenta o Governo que «em contraste com a melhoria da economia norte-americana, associada, em

parte, às medidas de estímulo fiscal e orçamental, o recuo das economias avançadas foi sobretudo causado

pelo crescimento mais contido da UE e do conjunto da área do euro (AE), especialmente na Alemanha,

França e Itália, refletindo o aumento da incerteza política, a continuação da indefinição da saída do Reino

Unido da UE («Brexit») e fatores temporários relacionados com o impacto do regulamento europeu sobre

emissões de gases, designadamente no enfraquecimento do setor industrial, mais especificamente do setor

automóvel».

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Tal como salientado pelo Governo, a economia da zona euro abrandou, para 1,9% em 2018 (2,4% em

2017), devido sobretudo ao abrandamento das exportações de bens e serviços (3,1%, que compara com

5,2% em 2017), refletindo o declínio da procura externa provocado pelo abrandamento das trocas

comerciais mundiais. Já quanto ao investimento, este apresentou um crescimento mais forte, em linha com

a manutenção de condições de financiamento favoráveis e da continuação da orientação muito

acomodatícia da política monetária do BCE. Por sua vez, o consumo privado, apesar de ter desacelerado,

manteve um crescimento moderado, beneficiando da melhoria das condições no mercado de trabalho e dos

progressos alcançados em termos de redução do endividamento das famílias. De facto, o emprego

aumentou 1,5% em 2018 (1,6% em 2017) e a taxa de desemprego desceu para se situar em 7,9% em

dezembro de 2018 (8,6% no final de 2017).

Verificou-se assim, de acordo com o documento do Governo, um «abrandamento expressivo da

economia da área do euro, ampliado pelos efeitos do crescente protecionismo do comércio global, e de

políticas monetárias divergentes entre a AE e os EUA, a taxa de câmbio do euro face ao dólar seguiu uma

trajetória descendente a partir de maio de2018, particularmente significativa no último trimestre (atingindo

1,15 no final de 2018, comparado com 1,2 no final de 2017), representando uma depreciação de 4,5% face

ao final de 2017. Por seu lado, a manutenção da incerteza em torno das consequências da opção da saída

do Reino Unido da UE («Brexit») levou à continuação da valorização do euro face à libra esterlina, embora

menos acentuada do que no ano precedente, a qual se situou no final de 2018 em torno de 0,8% em termos

homólogos (3,6% no ano anterior).

Refere também a CGE 2018 que a «taxa de inflação aumentou para 2% para o conjunto das economias

avançadas em 2018 (1,7% em 2017) e acelerou de forma mais acentuada para os países emergentes, para

4,8% (4,3% em 2017) com destaque para a subida expressiva para o grupo dos países do Médio Oriente e

Norte de África, mantendo-se também com taxas muito elevadas noutros países da América Latina

(Venezuela e Argentina). Nos EUA, a taxa de inflação aumentou, para se situar em 2,4% em 2018 (2,1%

em 2017) e, na área do euro, subiu para 1,8% (1,5% em 2017) refletindo sobretudo o aumento dos preços

de energia».

O preço do petróleo Brent continuou a aumentar em 2018, para se situar em média em 72 dólares/bbl

(61 euros/bbl), influenciado pela política continuada de corte de produção da Organização dos Países

Exportadores de Petróleo (OPEP) em conjugação com a persistência de tensões geopolíticas no Médio

Oriente.

2. A economia nacional em 2018

Segundo o Relatório da CGE2018 apresentado pelo Governo à Assembleia da República, o Produto

Interno Bruto nacional cresceu, em 2018, em termos reais, 2,1%. Este valor está ligeiramente abaixo do

previsto no OE2018 (2,2%) — uma diferença que se deve, de acordo com o referido na CGE 2018, em

grande medida, a um comportamento menos favorável das exportações de bens e serviços e do

investimento. Por sua vez, a atividade económica foi mais forte na primeira parte do ano, com um

crescimento médio de 2,4%, enquanto no segundo semestre o crescimento desacelerou para 1,9%».

De acordo com o documento que aqui se analisa, a «taxa de desemprego em 2018 fixou-se em 7%

(8,9% em 2017), um valor bastante inferior ao previsto no OE2018 (8,6%). O emprego continuou a crescer

de forma robusta (2,3%), embora a um ritmo inferior ao verificado em 2017 (3,3%). Por seu lado, a

população ativa teve um crescimento marginal de 0,3%».

3. Representação Externa (PO03)

O Relatório da CGE 2018 destaca que no âmbito da Defesa Nacional a atividade do Ministério dos

Negócios Estrangeiros (MNE) centrou-se em torno dos seguintes eixos de ação:

• Política Europeia;

• Relações Multilaterais;

• Relações Bilaterais;

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• Promoção da Língua e Cultura Portuguesas;

• Cooperação para o Desenvolvimento;

• Comunidades Portuguesas;

• Internacionalização da Economia

Salienta o relatório da CGE 2018 que o orçamento corrigido de 2018 deste Programa foi de 406 milhões

de euros, que a despesa consolidada em 2018 ascendeu a 369,6 milhões de euros e que a execução

orçamental continua a refletir o contributo do MNE para o esforço de consolidação orçamental e de revisão

estrutural da despesa pública – não obstante a alteração obrigatória de posicionamento remuneratório

iniciada em 2018. O MNE teve uma taxa de execução de 91%.

Os quadros que se apresentam de seguida permitem analisar os recursos utilizados pelo MNE durante

o ano de 2018:

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Salienta o Relatório a CGE que o Orçamento corrigido do MNE foi de 406 milhões de euros tendo tido

reforços provenientes de:

• Créditos especiais: destacando-se 5,7 milhões de euros no orçamento do Fundo para as Relações

Internacionais (FRI) face ao aumento de receita própria cobrada comparativamente com a receita

orçamentada; 9,1 milhões de euros no orçamento do Camões-Instituto da Cooperação e da Língua (CICL)

na sua maioria em fundos europeus no âmbito de projetos de Cooperação e 5,6 milhões de euros no

Orçamento da Gestão Administrativa e Financeira do MNE (GAFMNE);

• Descativações: 7 milhões de euros em «Despesas com Pessoal», 3 milhões de euros no orçamento

de Visitas de Estado e Equiparadas (VEE), 5,3 milhões de euros no orçamento de Contribuições e

Quotizações para Organizações Internacionais (CQOI), 1,3 milhões de euros para acomodar encargos com

o princípio da onerosidade, 1,8 milhões de euros no orçamento do CICL, e 0,4 milhões de euros de

descativos no orçamento da Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal, EPE (AICEP).

Destaca o Governo que a execução do PO03 foi de 369,6 milhões de euros (ao nível da execução de

2017), à qual corresponde uma taxa de execução de 91%, englobando, por um lado, o impacto das

alterações de posicionamento remuneratório e, por outro lado, incorporando o impacto do mecanismo de

correção cambial e a saída de trabalhadores, em particular nos Serviços Periféricos Externos (SPE).

Acrescenta ainda que em 2018, foram pagas contribuições e quotizações para organizações internacionais

no montante de 74,3 milhões de euros, o que representou uma diminuição de 3% face a 2017. Recorde-se

que cerca de 74% dos encargos com contribuições e quotizações respeitam à ONU e à NATO.

Em matéria de execução orçamental por natureza da despesa é de notar o seguinte:

• As «Despesas com Pessoal» representam 50,3% da execução do MNE;

• As «Aquisições de Bens e Serviços» representam 12,7% da execução do MNE e incluem o pagamento

de Rendas dos Serviços Externos, no total de 13,5 milhões de euros;

• As «Transferências Correntes» representam 29%, das quais 69,3% com origem no pagamento de

CQOI.

Analisando a execução orçamental de 2018 desagregada por medidas, verifica-se que a Medida 002

(«Serviços Gerais da AP — Negócios Estrangeiros») representa 75,6% do total do Programa, o que decorre

do facto de englobar o orçamento de funcionamento de todos os serviços integrados do MNE, o orçamento

de projetos, parte das CQOI, bem como parte substancial da atividade do CICL e o orçamento do FRI.

A Medida 003 («Serviços Gerais da AP — Cooperação Económica Externa»), responsável por 16,5%

da execução de 2017, integra as verbas da Cooperação, nomeadamente as inscritas no orçamento do CICL

e no orçamento de CQOI.

A Medida 065 («Outras Funções Económicas — Diversas Não Especificadas») engloba o orçamento da

Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal (AICEP), correspondendo a 7,9% da execução

do PO03.

Por fim, quanto à Medida 084 («SIMPLEX+»), foi pouco expressiva a sua execução no orçamento

consolidado do PO03.

No que diz aos resultados obtidos, refere o Relatório da CGE 2018 que no âmbito dos recursos atribuídos

ao Programa Orçamental, foi possível, através dos diferentes mecanismos de gestão orçamental, acomodar

a totalidade da despesa do Programa. Para tal, acrescenta o Governo, contribuiu igualmente um esforço

acrescido de controlo e contenção orçamentais.

Assim e de acordo com o Relatório que aqui se analisa, durante o ano de 2018, foi efetuado o

acompanhamento das poupanças associadas aos fluxos de entrada e saída de trabalhadores e de outras

situações com reflexo na despesa, tendo a poupança estimada nestas áreas atingido 5,5 milhões de euros

(excluindo AICEP) no final do ano.

Relativamente às outras áreas de despesa do MNE podemos destacar o seguinte:

• Um aumento da execução nos projetos de investimento da Secretaria Geral (Obras e TIC) na ordem

dos 73% face à execução orçamental de 2017;

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• A Execução em VEE aumentou em 24% face a 2017, o que exigiu o reforço da dotação orçamental

desta orgânica para acomodação dos seus encargos;

• A execução global do Camões – Instituto da Cooperação e da Língua (CICL) situou-se nos 79%, e foi

inferior à execução de 2017 em 2,4 milhões de euros (-4%), com particular incidência no financiamento

europeu e nas receitas próprias;

• Analisando o orçamento do CICL em Receitas Gerais, o Ensino de Português no Estrangeiro evidencia

o maior peso relativo entre todas as atividades (57%), seguido da área de Cooperação Internacional (17%);

• O financiamento europeu do CICL, diretamente relacionado com os projetos de Cooperação,

apresentou uma taxa de execução de 21%;

• A execução da AICEP situou-se nos 89%.

No que concerne à receita própria do MNE em 2018, ficou abaixo da receita cobrada em 2017,

destacando-se a redução de 7,8 milhões de euros no orçamento do FRI, devido essencialmente ao acerto

da receita referente aos postos consulares da Venezuela.

Assim, em termos de receita de 2018, salienta o Relatório que:

• A receita própria do FRI ascendeu a 47,7 milhões de euros, dos quais 16,3 milhões de euros em vistos

de Autorização de Residência para Investimento (ARI) e 30,9 milhões de euros em receita emolumentar

consular;

• A receita proveniente do Passaporte Eletrónico Português (PEP), foi superior à receita inscrita em 0,7

milhões de euros (13%);

• A receita cobrada pelos Serviços Externos foi 92% da receita inscrita;

• Na AICEP, verificou-se uma execução no orçamento da receita de 89%, com Ativos Financeiros, e de

87%, sem ativos Financeiros. Nas verbas oriundas de Fundos Europeus, a taxa de execução foi de 65%

(redução das verbas de 2018 do Programa Operacional Inclusão Social e Emprego — POISE);

• No que se refere à utilização de receita própria dos serviços, verifica-se que a taxa de execução foi de

96% no FRI, 95% na Direção-Geral dos Assuntos Consulares e das Comunidades Portuguesas (DGACCP),

de 73% nos SPE e de 54% no CICL.

4. Auditoria às funções de Soberania e Defesa

Nos termos da Lei de Enquadramento Orçamental e ao abrigo das auditorias solicitadas pela Assembleia

da República ao Tribunal de Contas ou das auditorias que foram pedidas pelo Governo não constam

quaisquer auditorias ao Ministério dos Negócios Estrangeiros.

5. Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2018

De acordo com o Parecer do Tribunal de Contas (TC), no que diz respeito ao PO03 – Representação

Externa, a CGE 2018 limita-se a fazer uma «descrição de atividades desenvolvidas e uma indicação de

resultados associados» não incluindo «avaliação nem indicadores de medida» que permitam uma análise

mais profunda dos resultados obtidos neste ano.

No que diz respeito ao MNE, o Tribunal de Contas identificou operações contabilizadas em rubricas

residuais «outras despesas» e «outras receitas» quando existiam classificações económicas apropriadas:

«Estabelecimentos de educação e ensinos básico e secundário» do Ministério da Educação (361 M€) e

«Gestão Administrativa e Financeira» do MNE (10 M€) – verbas destinadas, respetivamente, aos

estabelecimentos de ensino não superior e aos serviços externos do MNE (embaixadas, consulados e

missões). A classificação, recorrente, destas verbas como outras despesas correntes, desvirtua a tipificação

da despesa evidenciada na CGE, visto que serão aplicadas, designadamente, na aquisição de bens e

serviços.

No plano da preparação para a implementação dos ODS, o Tribunal de Contas considera que foram

dados alguns passos, mas não há uma estratégia nacional de desenvolvimento sustentável alinhada com

a Agenda 2030.

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Acrescenta ainda que o TC que apreciou o acolhimento das 75 recomendações formuladas no PCGE

2016 e de três formuladas no PCGE 2015 tendo verificado que apenas 10 foram acolhidas de forma geral.

Importa salientar neste quadro que nenhuma das recomendações do TC se dirige, em concreto, ao

Ministério dos Negócios Estrangeiros.

6. Parecer do Conselho Económico e Social

O Conselho Económico e Social (CES) considera que a informação sobre o grau de execução das

medidas orçamentais é insuficiente. Esta insuficiência não permite, mais uma vez, uma comparação com o

impacto previsto no OE 2018.

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

O deputado autor do parecer exime-se, nesta sede e momento, de exprimir e fundamentar a sua opinião

política sobre a Conta Geral do Estado de 2018, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da

Assembleia da República.

PARTE III – CONCLUSÕES

1. A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu, nos termos legais e

regimentais aplicáveis, à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, a Conta Geral

do Estado de 2018, acompanhada dos Pareceres do Tribunal de Contas e do CES para a elaboração de

Parecer nas áreas de competência desta última;

2. Apreciados os documentos acima citados, a Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades

Portuguesas entende que o presente Parecer tem as condições para ser enviado, nos termos da alínea c)

do n.º 1 do artigo 206.º do RAR, à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa para

os efeitos tidos por convenientes.

Palácio de S. Bento, 12 de maio de 2020.

O Deputado, Eduardo Teixeira — O Presidente da Comissão, Sérgio Sousa Pinto.

COMISSÃO DE DEFESA NACIONAL

Parecer

ÍNDICE

PARTE I – Considerandos

PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer

PARTE III – Conclusões

PARTE I – CONSIDERANDOS

1.1. NOTA PRÉVIA

Tal como é estipulado pelo n.º 3 do artigo 5.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), a

Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA) remeteu à Comissão De

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Defesa Nacional a Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2018 (CGE 2018), acompanhada pelo Parecer

do Tribunal de Contas (TC), para que esta se pronuncie sobre esses documentos, elaborando um Parecer

sobre as suas áreas de competência, que deverá ser incluído no relatório final da COFMA sobre a CGE

2018.

Ao abrigo da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa a CGE deve ser

apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao que respeita e a CGE 2016 foi entregue

na Assembleia da República a 1 de julho de 2019.

1.2. ÂMBITO DA INICIATIVA

1. Contexto Económico

Refere o Relatório da CGE 2018 que em 2018, a «atividade económica e o comércio mundiais

desaceleraram para 3,6% e 3,8%, respetivamente (3,8% e 5,4%, respetivamente, em 2017), permanecendo

ainda longe do ritmo observado antes da crise financeira de 2008 (média de 4,2% e de 7,2% para ambos

os indicadores, entre 1997 e 2007), resultando, em parte, das tensões comerciais globais associadas ao

início de políticas protecionistas por parte dos EUA. Para esta evolução contribuiu sobretudo o

abrandamento do crescimento dos países emergentes e em desenvolvimento, com destaque para o

agravamento dos desequilíbrios macroeconómicos e sociais de alguns desses países (Argentina,

Venezuela e Turquia) e para a continuação de um crescimento menos robusto da China».

Acrescenta o Governo que «em contraste com a melhoria da economia norte-americana, associada, em

parte, às medidas de estímulo fiscal e orçamental, o recuo das economias avançadas foi sobretudo causado

pelo crescimento mais contido da UE e do conjunto da área do euro (AE), especialmente na Alemanha,

França e Itália, refletindo o aumento da incerteza política, a continuação da indefinição da saída do Reino

Unido da UE («Brexit») e fatores temporários relacionados com o impacto do regulamento europeu sobre

emissões de gases, designadamente no enfraquecimento do setor industrial, mais especificamente do setor

automóvel».

QUADRO 1 – Principais indicadores da economia internacional

(milhões de euros)

PIB real

Taxa de Desemprego

Taxa de Inflação1

(%) (taxa de variação, %)

2017 2018 2017 2018 2017 2018

Economia Mundial 3,8 3,6 : : : :

Economias avançadas 2,4 2,2 5,6 5,1 1,7 2,0

das quais:

EUA 2,2 2,9 4,4 3,9 2,1 2,4

Área do Euro, da qual: 2,4 1,9 9,1 8,2 1,5 1,8

Alemanha 2,2 1,4 3,8 3,4 1,7 1,9

França 2,2 1,5 9,4 9,1 1,2 2,1

Itália 1,7 0,9 11,3 10,6 1,3 1,2

Espanha 3,0 2,6 17,2 15,3 2,0 1,7

Reino Unido 1,8 1,4 4,4 4,1 2,7 2,5

Japão 1,9 0,8 2,8 2,4 0,5 1,0

Economias emergentes, das quais:

China 6,8 6,6 3,9 3,8 1,6 2,1

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68

India 7,2 7,1 : : 3,6 2,5

Rússia 1,6 2,3 5,2 4,8 3,7 2,9

Brasil 1,1 1,1 12,8 12,3 3,4 3,7

Por memória

UE-28 2,4 2,0 7,7 6,9 1,6 1,8

Fontes: Fundo Monetário Internacional e Eurostat

Nota: IHPC, para os países da União Europeia.

A economia da zona euro abrandou, tal como salientado pelo Governo, para 1,9% em 2018 (2,4% em

2017), devido sobretudo ao abrandamento das exportações de bens e serviços (3,1%, que compara com

5,2% em 2017), refletindo o declínio da procura externa provocado pelo abrandamento das trocas

comerciais mundiais. Já quanto ao investimento, este apresentou um crescimento mais forte, em linha com

a manutenção de condições de financiamento favoráveis e da continuação da orientação muito

acomodatícia da política monetária do BCE. Por sua vez, o consumo privado, apesar de ter desacelerado,

manteve um crescimento moderado, beneficiando da melhoria das condições no mercado de trabalho e dos

progressos alcançados em termos de redução do endividamento das famílias. De facto, o emprego

aumentou 1,5% em 2018 (1,6% em 2017) e a taxa de desemprego desceu para se situar em 7,9% em

dezembro de 2018 (8,6% no final de 2017).

Verificou-se assim, de acordo com o documento do Governo, um «abrandamento expressivo da

economia da área do euro, ampliado pelos efeitos do crescente protecionismo do comércio global, e de

políticas monetárias divergentes entre a AE e os EUA, a taxa de câmbio do euro face ao dólar seguiu uma

trajetória descendente a partir de maio de2018, particularmente significativa no último trimestre (atingindo

1,15 no final de 2018, comparado com 1,2 no final de 2017), representando uma depreciação de 4,5% face

ao final de 2017. Por seu lado, a manutenção da incerteza em torno das consequências da opção da saída

do Reino Unido da UE («Brexit») levou à continuação da valorização do euro face à libra esterlina, embora

menos acentuada do que no ano precedente, a qual se situou no final de 2018 em torno de 0,8% em termos

homólogos (3,6% no ano anterior).

Refere também a CGE 2018 que a «taxa de inflação aumentou para 2% para o conjunto das economias

avançadas em 2018 (1,7% em 2017) e acelerou de forma mais acentuada para os países emergentes, para

4,8% (4,3% em 2017) com destaque para a subida expressiva para o grupo dos países do Médio Oriente e

Norte de África, mantendo-se também com taxas muito elevadas noutros países da América Latina

(Venezuela e Argentina). Nos EUA, a taxa de inflação aumentou, para se situar em 2,4% em 2018 (2,1%

em 2017) e, na área do euro, subiu para 1,8% (1,5% em 2017) refletindo sobretudo o aumento dos preços

de energia».

O preço do petróleo Brent continuou a aumentar em 2018, para se situar em média em 72 dólares/bbl

(61 euros/bbl), influenciado pela política continuada de corte de produção da Organização dos Países

Exportadores de Petróleo (OPEP) em conjugação com a persistência de tensões geopolíticas no Médio

Oriente.

2. A economia nacional em 2018

Afirma o Governo que o produto Interno Bruto cresceu, em termos reais, 2 ,1% em 2018. Este valor está

ligeiramente abaixo do previsto no OE2018 (2,2%) — uma diferença que se deve, em grande medida, a um

comportamento menos favorável das exportações de bens e serviços e do investimento. Por sua vez, a

atividade económica foi mais forte na primeira parte do ano, com um crescimento médio de 2,4%, enquanto

no segundo semestre o crescimento desacelerou para 1,9%».

De acordo com o documento que aqui se analisa, a «taxa de desemprego em 2018 fixou-se em 7%

(8,9% em 2017), um valor bastante inferior ao previsto no OE2018 (8,6%). O emprego continuou a crescer

de forma robusta (2,3%), embora a um ritmo inferior ao verificado em 2017 (3,3%). Por seu lado, a

população ativa teve um crescimento marginal de 0,3%».

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31 DE JULHO DE 2020

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3. A Defesa Nacional

O Relatório da CGE 2018 destaca que no âmbito da Defesa Nacional a atividade do Ministério da Defesa

Nacional (MDN) centrou-se em torno de quatro grandes eixos de ação:

• Valorizar os Recursos Humanos e Materiais Adequados ao Exercício de Funções na Área da Defesa

Nacional;

• Dinamizar a Componente Externa da Defesa

• Estimular a Indústria de Defesa

• Divulgação e Aproximação da Defesa Nacional a todos os Cidadãos

No Programa Defesa Nacional, podemos verificar, da análise dos quadros 131 e 132 que se apresentam

abaixo no texto, que a medida mais expressiva foi «Forças Armadas», representando 86,2% da despesa

total.

Acrescenta o Governo, que «no que respeita à execução ao nível dos recursos financeiros, o Programa

Orçamental apresenta uma despesa efetiva consolidada de 1948,1 milhões de euros, o que representa

88,9% da dotação corrigida global. Afirma também, que do montante global das despesas executadas,

1197,4 milhões de euros dizem respeito a despesas com pessoal, o que corresponde a cerca de 54,6%

face ao orçamento corrigido global, sendo que dos restantes 750,8 milhões de euros executados, mais de

35% dizem respeito a despesas de investimento».

Salienta a CGE 2018 que o «aumento das despesas com pessoal verificado, face à dotação inicial,

decorre do facto de esta não contemplar as verbas destinadas às Forças Nacionais Destacadas (FND). O

montante destinado às FND é inscrito inicialmente no orçamento da Secretaria-Geral no agrupamento

«Outras despesas correntes», e transferido durante a execução para o EMGFA e Ramos, reforçando por

esta via o agrupamento das despesas com pessoal».

É igualmente salientado no documento que aqui se analisa que no «âmbito do agrupamento de aquisição

de bens e serviços correntes, registou-se uma execução de 88,9% face ao orçamento corrigido,

representando esta rubrica 22,8% do total executado» e que no que «respeita às despesas de capital, a

execução foi substancialmente influenciada pelas despesas afetas à Lei de Programação Militar».

Finalmente, destaca a CGE 2018 que «no final do ano de 2018, o efetivo total das Forças Armadas

cifrava-se em 29 921 militares, dos quais 27 012 estavam na efetividade de serviço e 2909 encontravam-

se fora da efetividade de serviço. No que respeita a rescisões, aposentações e mobilidade de recursos

humanos, no ano de 2018, verificou-se um total de 1103 aposentações e três trabalhadores colocados em

regime de mobilidade».

QUADRO 131 — PO06 — Defesa: Despesa por classificação económica

(milhões de

euros)

Designação

Orçamento Corrigido de 2018

Execução de 2018

Estado

SFA Total Consolidado

Estado

SFA Total Consolidado

Despesa Corrente 1 674,9 191,8 1 837,1 1 548,1 166,4 1 686,1

Despesas com Pessoal 1 179,5 102,0 1 281,6 1 100,1 97,3 1 197,4

Aquisição de Bens e Serviços 427,9 71,7 499,6 390,3 53,7 444,0

das quais: intra-instituições do PO13 (Saúde) 0,0 0,0 0,0 0,0

Juros e outros encargos 0,1 0,0 0,1 0,1 0,0 0,1

das quais: intra-instituições do PO 0,0 0,0 0,0 0,0

Transferências Correntes 50,6 1,7 22,8 46,3 1,2 19,0

das quais: intra-instituições do PO 29,2 0,4 28,4 0,0

Subsídios 1,8 0,0 1,8 1,7 0,0 1,7

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das quais: intra-instituições do PO 0,0 0,0 0,0 0,0

Outras Despesas Correntes 14,9 16,3 31,2 9,7 14,2 23,8

Despesa de Capital 359,7 21,2 369,2 268,7 5,1 262,1

Aquisição de Bens de Capital 349,7 5,3 355,0 258,7 3,4 262,1

Transferências de Capital 10,0 0,0 0,0 10,0 0,0 0,0

das quais: intra-instituições do PO 10,0 0,0 10,0 0,0

Ativos Financeiros 0,0 14,3 14,2 0,0 0,1 0,0

das quais: intra-instituições do PO 0,0 0,1 0,0 0,1

Passivos Financeiros 0,0 1,6 0,0 0,0 1,6 0,0

das quais: intra-instituições do PO 0,0 1,6 0,0 1,6

Outras Despesas de Capital 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

DESPESA TOTAL 2 034,6 213,0 2 206,4 1 816,7 171,5 1 948,2

DESPESA EFETIVA 2 034,6 197,1 2 192,2 1 816,7 169,8 1 948,1

Operações intra-instituições do PO (AC) 41,2 40,0

Fonte: Direção-Geral do Orçamento

QUADRO 132 — PO06 — Defesa: Despesa por medidas do Programa

(milhões de euros)

Estado, SFA e EPR Orçamento Corrigido de 2018

Execução de 2018

Estrutura de 2018 face à execução (%)

004 – SERV. GERAIS DA A.P. – INVESTIGAÇÃO CIENTÍFICA DE CARÁCTER GERAL 0,2 0,2 0,0

005 – DEFESA NACIONAL – ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO 118,7 95,8 4,8

006 – DEFESA NACIONAL – INVESTIGAÇÃO 8,0 6,5 0,3

007 – DEFESA NACIONAL – FORÇAS ARMADAS 1 928,6 1 713,6 86,2

008 – DEFESA NACIONAL – COOPERAÇÃO MILITAR EXTERNA 4,0 3,6 0,2

014 – SEGURANÇA E ORDEM PÚBLICAS – PROTECÇÃO CIVIL E LUTA CONTRA INCÊNDIOS 0,7 0,7 0,0

017 – EDUCAÇÃO – ESTABELECIMENTOS DE ENSINO NÃO SUPERIOR 0,9 0,9 0,0

018 – EDUCAÇÃO – ESTABELECIMENTOS DE ENSINO SUPERIOR 0,1 0,1 0,0

022 – SAÚDE – HOSPITAIS E CLÍNICAS 38,9 31,5 1,6

026 – SEGURANÇA E ACÇÃO SOCIAL – SEGURANÇA SOCIAL 2,4 0,0 -

027 – SEGURANÇA E ACÇÃO SOCIAL – ACÇÃO SOCIAL 116,2 111,7 5,6

049 – INDUSTRIA E ENERGIA – INDÚSTRIAS TRANSFORMADORAS 23,4 21,0 1,1

084 – SIMPLEX + 1,2 0,2 0,0

085 – INCÊNDIOS FLORESTAIS DE 2017 4,5 2,4 0,1

DESPESA TOTAL NÃO CONSOLIDADA

2 247,6 1 988,2

DESPESA TOTAL CONSOLIDADA 2 206,4 1 948,2

DESPESA EFETIVA CONSOLIDADA 2 192,2 1 948,1

Por Memória

Ativos Financeiros 14,2 0,0

Passivos Financeiros 0,0 0,0

Fonte: Direção-Geral do Orçamento

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4. Auditoria às funções de Soberania e Defesa

Nos termos da Lei de Enquadramento Orçamental e ao abrigo das auditorias solicitadas pela Assembleia

da República ao Tribunal de Contas ou das auditorias que foram pedidas pelo Governo não constam

quaisquer auditorias ao Ministério da Defesa Nacional.

5. Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado de 2018

De acordo com o Parecer do Tribunal de Contas (TC), no que diz respeito ao PO06 – Defesa Nacional,

a CGE 2018 limita-se a fazer uma «descrição de atividades desenvolvidas e uma indicação de resultados

associados» não incluindo «avaliação nem indicadores de medida».

Acrescenta ainda que o TC que apreciou o acolhimento das 75 recomendações formuladas no PCGE

2016 e de três formuladas no PCGE 2015 tendo verificado que apenas 10 foram acolhidas de forma geral.

Importa salientar neste quadro que nenhuma das recomendações do TC se dirige, em concreto, ao

Ministério da Defesa Nacional.

6. Parecer do Conselho Económico e Social

O Conselho Económico e Social (CES) considera que a informação sobre o grau de execução das

medidas orçamentais é insuficiente. Esta insuficiência não permite, mais uma vez, uma comparação com o

impacto previsto no OE 2018.

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

O deputado autor do parecer exime-se, nesta sede e momento, de exprimir e fundamentar a sua opinião

política sobre a Conta Geral do Estado de 2018, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da

Assembleia da República.

PARTE III – CONCLUSÕES

1. A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu, nos termos legais e

regimentais aplicáveis, à Comissão de Defesa Nacional, a Conta Geral do Estado de 2018, acompanhada

do Parecer do Tribunal de Contas para a elaboração de Parecer nas áreas de competência desta última;

2. Apreciados os documentos acima citados, a Comissão de Defesa Nacional entende que o presente

Parecer tem as condições para ser enviado, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do RAR, à

Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa para os efeitos tidos por convenientes.

Palácio de S. Bento, 7 de abril de 2020.

O Deputado, Carlos Eduardo Reis — O Presidente da Comissão, Marcos Perestrello.

COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS

Parecer

PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA

Nos termos do artigo 205.º n.º 3 do Regimento da Assembleia da República, a Comissão de Orçamento

e Finanças (COF) solicitou à Comissão de Assuntos Europeus a elaboração de parecer sobre a Conta Geral

do Estado 2018 (CGE) relativamente à sua área de competência especifica.

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Nesta sequência, foram enviados à Comissão de Assuntos Europeus os seguintes documentos – a

Conta Geral do Estado de 2018, o Parecer do Tribunal de Contas e o Parecer do Conselho Económico e

Social – para que esta se pronuncie elaborando um parecer sobre as suas áreas de competência e que

deverá ser incluído no relatório final da COF sobre a CGE 2018.

Assim, e sem prejuízo de algumas considerações de âmbito geral, necessárias para o respetivo

enquadramento, o presente parecer circunscreve-se aos aspetos mais relevantes que, na área dos

Assuntos Europeus, são suscitados na Conta Geral do Estado de 2018.

PARTE II – CONSIDERANDOS

A) Contexto económico mundial e em Portugal

1 – A Conta Geral do Estado de 2018 começa por referir que, nesse mesmo ano, a atividade económica

e o comércio mundiais desaceleraram para 3,6% e 3,8%, respetivamente (3,8% e 5,4%, respetivamente,

em 2017), permanecendo ainda longe do ritmo observado antes da crise financeira de 2008 (média de 4,2%

e de 7,2% para ambos os indicadores, entre 1997 e 2007), resultando, em parte, das tensões comerciais

globais associadas ao início de políticas protecionistas por parte dos EUA. Para esta evolução contribuiu

sobretudo o abrandamento do crescimento dos países emergentes e em desenvolvimento, com destaque

para o agravamento dos desequilíbrios macroeconómicos e sociais de alguns desses países (Argentina,

Venezuela e Turquia) e para a continuação de um crescimento menos robusto da China.

2 – Deste modo, a CGE 2018 menciona que em contraste com a melhoria da economia norte-americana,

associada, em parte, às medidas de estímulo fiscal e orçamental, o recuo das economias avançadas foi

sobretudo causado pelo crescimento mais contido da UE e do conjunto da área do euro (AE), especialmente

na Alemanha, França e Itália, refletindo o aumento da incerteza política, a continuação da indefinição da

saída do Reino Unido da UE («Brexit») e fatores temporários relacionados com o impacto do regulamento

europeu sobre emissões de gases, designadamente no enfraquecimento do setor industrial, mais

especificamente do setor automóvel.

3 – A CGE 2018 refere, assim, que relativamente à economia da área do euro, o PIB desacelerou para

1,9% em 2018 (2,4% em 2017), devido sobretudo ao abrandamento das exportações de bens e serviços

(3,1%, que compara com 5,2% em 2017), refletindo o declínio da procura externa provocado pelo

abrandamento das trocas comerciais mundiais.

Já quanto ao investimento, este apresentou um crescimento mais forte, em linha com a manutenção de

condições de financiamento favoráveis e da continuação da orientação muito acomodatícia da política

monetária do BCE.

Neste contexto, é referido que o emprego aumentou 1,5% em 2018 (1,6% em 2017) e a taxa de

desemprego desceu para se situar em 7,9% em dezembro de 2018 (8,6% no final de 2017).

Quanto à taxa de inflação, esta aumentou para 2% para o conjunto das economias avançadas em 2018

(1,7% em 2017) e acelerou de forma mais acentuada para os países emergentes, para 4,8% (4,3% em

2017) com destaque para a subida expressiva para o grupo dos países do Médio Oriente e Norte de África,

mantendo-se também com taxas muito elevadas noutros países da América Latina (Venezuela e Argentina).

É ainda mencionado que o preço do petróleo Brent continuou a aumentar em 2018, para se situar em

média em 72 dólares/bbl (61 euros/bbl), influenciado pela política continuada de corte de produção da

Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP) em conjugação com a persistência de tensões

geopolíticas no Médio Oriente.

4 – Neste contexto, a CGE 2018 indica, ainda, que num contexto de pressões inflacionistas contidas e

de abrandamento económico, a política monetária da área do euro caraterizou-se por manter uma

orientação expansionista em 2018.

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5 – Quanto à Economia Portuguesa em 2018

A CGE 2018 refere que oProduto Interno Bruto cresceu, em termos reais, 2,1% no ano de 2018. Este

valor está ligeiramente abaixo do previsto no OE2018 (2,2%) — uma diferença que se deve, em grande

medida, a um comportamento menos favorável das exportações de bens e serviços e do investimento. Por

sua vez, a atividade económica foi mais forte na primeira parte do ano, com um crescimento médio de 2,4%,

enquanto no segundo semestre o crescimento desacelerou para 1,9%.

B) Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia

1 – Neste âmbito, a CGE 2018 refere que as transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia

resultam, por um lado, dos pagamentos realizados por Portugal para o orçamento geral da UE relativos à

contribuição financeira — constituída, em 2018, pelos recursos próprios e RNB, pelo financiamento da

correção devida ao Reino Unido, bem como da redução do RNB da Dinamarca, Holanda, Áustria e Suécia

— e aos montantes apurados a título de recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros e quotizações

do setor do açúcar e isoglucose), e, por outro lado, dos recebimentos das comparticipações da UE no âmbito

dos Fundos Europeus.

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Fontes: Direção-Geral do Orçamento; Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública — IGCP, EPE; Agência para o

Desenvolvimento e Coesão, IP; Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP; Secretaria-Geral do Ministério da

Administração Interna; Agência Nacional Erasmus+; e informação proveniente das várias entidades recetoras diretas de fundos

europeus.

Notas:

(a) Incluem os direitos aduaneiros e as quotizações do setor do açúcar e isoglucose.

(b) Os montantes expressos no quadro correspondem a valores brutos disponibilizados à Comissão

Europeia, sendo os montantes retidos, no âmbito da Decisão em vigor, considerados despesas de

cobrança.

(c) Inclui juros de mora respeitantes a Recursos Próprios Tradicionais e Recurso Próprio IVA.

(d) Respeita aos montantes recebidos por Portugal referentes a restituições de anos anteriores, nos

recursos próprios IVA, RNB e Correção ao RU, bem como nos recursos próprios tradicionais.

(e) Despesas de cobrança previstas no n.º 3 do artigo 2.º da Decisão do Conselho n.º 2007/436/CE,

Euratom, de 7 de junho, relativa ao Sistema de Recursos Próprios da Comunidade Europeia,

correspondente a 25% dos Recursos Próprios Tradicionais cobrados, com redução de 25% para 20%, no

âmbito da Decisão do Conselho n.º 2014/335/UE Euratom, a partir de 1 de outubro de 2016.

(f) Inclui Medidas Veterinárias.

(g) Devoluções no âmbito dos Fundos Estruturais, bem como de PAIC. O montante de restituições e

reembolsos para o ano de 2017 foi alterado para 566 957,6 euros face ao reportado na CGE2017,

decorrente de uma revisão por parte da AD&C.

(h) Programas de Ação de Iniciativa Comunitária. Corresponde a fundos europeus recebidos diretamente

pelas entidades das instituições da União Europeia, sem intervenção da AD&C e do IFAP

2 – De acordo com a leitura do «Quadro 67 – Transferências financeiras entre Portugal e a União

Europeia» acima referido,os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia apresentaram em 2018

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um saldo global de 2803,1 milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 27,6% em relação a

2017. Para esta variação contribuiu o aumento das transferências da UE para Portugal em 21,3%,

correspondente a 805,4 milhões de euros, e que se deve aos aumentos registados no FEDER, FSE e Fundo

de Coesão, com acréscimos de 23,8%, 18,8% e 138,9%, respetivamente.

3 – Deste modo, a CGE 2018, refere, neste contexto, que a variação positiva registada em 2018, face a

2017, nos três Fundos da Política de Coesão (FEDER, FSE e Fundo de Coesão), deve-se, por um lado, ao

incremento significativo verificado na execução dos Programas Operacionais (PO) Portugal 2020, incluindo

os recebimentos a título de pré-financiamento (2,8% do Fundo programado, sem reserva), e, por outro lado,

ao recebimento dos saldos finais de sete Programas Operacionais do QREN FEDER, da componente FC

de um Programa Operacional do QREN e do saldo final de uma operação financiada pelo FC II.

4 – É, ainda, mencionado que no que se refere ao FEAC, (Fundo Europeu de Apoio às Pessoas

Carenciadas) foram recebidas quatro transferências na sequência de pedidos de pagamento intermédios

submetidos à CE, perfazendo um total de 12,3 milhões de euros, estando garantida a operacionalização do

novo modelo de distribuição de alimentos no Programa operacional de Apoio às Pessoas Mais Carenciadas

(POAPMC).

5 – A CGE 2018 salienta, igualmente, o montante recebido no âmbito do Fundo de Solidariedade da UE,

correspondendo ao remanescente do apoio aos esforços de reconstrução após os incêndios florestais que

assolaram a região Centro de Portugal, tendo o primeiro pagamento sido efetuado no final de 2018 a favor

da ANPC — Autoridade Nacional de Proteção Civil.

6 – No que respeita aos Fundos da área da Agricultura, no FEADER (Fundo Europeu Agrícola de

Desenvolvimento Rural) a CGE 2018 indica que se registou um decréscimo em 2018 face ao verificado em

2017, relacionado com o facto de, em 2018, terem existido devoluções à Comissão Europeia de montantes

referentes a recuperações de verbas de beneficiários, relativas ao período de programação 2007-2013. No

FEAMP (Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos), o incremento verificado resulta da execução em

pleno do Período de Programação 2014-2020. Por sua vez, no FEAGA (Fundo Europeu Agrícola de

Garantia) verifica-se uma variação positiva face a 2017, devido à diminuição do valor das correções

financeiras ao financiamento suportadas por Portugal.

7 – Neste contexto, a CGE 2018 indica, que as transferências de Portugal para a UE verificaram uma

variação homóloga positiva de 12,5%, que se traduz no aumento de transferências no montante de 198,6

milhões de euros, explicada fundamentalmente pela variação positiva do recurso próprio baseado no RNB

em 236,2 milhões de euros. Em contraponto com esta variação positiva, observou-se uma variação negativa

no financiamento da Correção ao Reino Unido1 de 24,3 milhões de euros.

8 – Nesta sequência, é referido que a restituição da UE, no montante total de 115,7 milhões de euros

em 2018, resultou de duas restituições: uma primeira restituição da UE, relativa ao recurso próprio baseado

no RNB e na Correção ao Reino Unido, no valor de 102,8 milhões de euros, com base no orçamento

1 Relembra-se que mecanismo de correção tem por objetivo ajustar as contribuições de determinados Estados-Membros que são consideradas excessivas. Para o período de 2014-2020, as principais correções são: 1. A correção do Reino Unido, que atingiu os cinco mil milhões de euros em 2018. O Reino Unido é reembolsado em 66 % da diferença entre a sua contribuição para o orçamento da UE e o montante que lhe é devolvido do orçamento. Os restantes Estados-Membros da UE partilham os custos da correção do Reino Unido na proporção da respetiva quota-parte do RNB da UE. No entanto, o financiamento da correção do Reino Unido foi sendo alterado ao longo do tempo. Como tal, são concedidos «abatimentos ao abatimento» – como comummente conhecidos – aos países que são tradicionalmente os maiores «contribuintes líquidos» para o orçamento da UE.

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retificativo da UE n.º 6/2017; e umasegunda restituição, resultante do ajustamento anual dos saldos dos

recursos próprios baseados no IVA e no RNB no valor de 13 milhões de euros.

9 – A CGE 2018 refere, ainda, neste contexto, que se incluem, no quadro de fluxos financeiros as

transferências financeiras decorrentes da participação de Portugal nos programas e ações existentes no

quadro de diversas políticas europeias, habitualmente denominados PAIC — Programas de Ação e

Iniciativa Comunitária, associados a áreas de investigação e desenvolvimento, ambiente, energia, formação

profissional, educação e outras de menor expressão.

Destes programas, a CGE 2018, destaca o programa Erasmus+ e os Fundos de Segurança e Fronteiras

Europeias (FSFE), pela sua expressão financeira, que representaram o recebimento em 2018 de 67,3

milhões de euros e 8,4 milhões de euros, respetivamente, num total de 75,7 milhões de euros.

10 – Por último, a CGE 2018, relembra que o Erasmus+ é o programa da União Europeia nos domínios

da educação, formação, juventude e desporto para o período de 2014-2020, sendo gerido diretamente por

esta, havendo nos diversos Estados-Membros entidades de gestão, mas que não estão incluídas na

estrutura de governação do Acordo de Parceria para o período 2014-2020. Já os FSFE, constituídos pelo

Fundo Asilo, Migração e Integração (FAMI) e o Fundo para a Segurança Interna (FSI), representam uma

prioridade resultante dos desafios decorrentes das tensões geopolíticas. Neste âmbito, é destacado o

financiamento de ações como a ajuda de emergência, a recolocação, o controlo de fronteiras, a reinstalação

e o regresso e a integração de refugiados e requerentes de asilo; o financiamento de ações e iniciativas

que visam uma União da Segurança (exemplo da luta contra as ciberameaças e a radicalização); o Corpo

Europeu de Solidariedade, que reúne jovens de toda a UE para trabalho voluntário de forma a responder a

situações de crise; e o financiamento de ajuda humanitária.

C) Representação Externa (PO03)

1 – Neste âmbito, a CGE 2018, refere que o Programa (PO03) visa potenciar a política externa como

instrumento de afirmação de Portugal no Mundo em torno de vários eixos de intervenção: Política europeia,

Relações multilaterais, Relações bilaterais, Promoção dalíngua e cultura portuguesas, Cooperação para o

desenvolvimento, Comunidades Portuguesas e Internacionalização da economia. O orçamento corrigido de

2018 do Programa foi de 406 milhões de euros. A despesa consolidada em 2018 ascendeu a 369,6 milhões

de euros.

2 – Nesta sequência, é referido que a execução orçamental continua a refletir o contributo do MNE para

o esforço de consolidação orçamental e de revisão estrutural da despesa pública — não obstante a

alteração obrigatória de posicionamento remuneratório iniciada em 2018.

A CGE 2018, indica, neste contexto, que face ao quadro orçamental com que o MNE se confrontou em

2018, sendo grande parte das atividades desenvolvidas pelo MNE condicionadas por agentes externos e

fatores exógenos, os recursos do MNE foram utilizados prioritariamente para medidas de ação política no

quadro dos eixos de intervenção da política externa portuguesa, cujo balanço final é amplamente positivo,

com uma taxa de execução de 91%.

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3 – Deste modo, é referido que a execução do PO03 foi de 369,6 milhões de euros (ao nível da execução

de 2017), à qual corresponde uma taxa de execução de 91%, englobando, por um lado, o impacto das

alterações de posicionamento remuneratório e, por outro lado, incorporando o impacto do mecanismo de

correção cambial e a saída de trabalhadores, em particular nos Serviços Periféricos Externos (SPE).

A CGE 2018, salienta, por último, nesta área, que em 2018, foram pagas CQOI (Contribuições e

Quotizações para Organizações Internacionais) no montante de 74,3 milhões de euros, registando uma

diminuição de 3% face a 2017, relembrando que cerca de 74% dos encargos com contribuições e

quotizações respeitam à ONU e à NATO.

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D) PARECER DO TRIBUNAL DE CONTAS SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO 2018

Fluxos Financeiros

1 – O Tribunal de Contas apreciou, neste âmbito, os fluxos financeiros com a UE, bem como o grau de

observância dos compromissos com ela assumidos.

O Tribunal de Contas procedeu à análise dos fluxos financeiros entre Portugal e a UE, bem como a

avaliação da execução financeira dos instrumentos que em Portugal concretizam a aplicação dos fundos

europeus estruturais e de investimento, do FEAGA (Fundo Europeu Agrícola de Garantia) e de outros

instrumentos financeiros de iniciativa comunitária.

O parecer do Tribunal de Contas refere, nesta sequência, que a informação representada nos gráficos

seguintes foi apurada pelos serviços do Tribunal de Contas sendo sublinhado que a mesma não é

totalmente coincidente com a que consta da CGE2018 (Quadro 76).

2 – Assim, e relativamente aos Fluxos relativos ao Período de Programação 2014-2020, o parecer do

Tribunal de Contas menciona que em 2018, verificou-se um aceleramento dos níveis de compromisso dos

FEEI e um acréscimo na execução em todos os PO, tendo a taxa de execução anual do PT 2020 sido de

83,3%. No entanto o Tribunal de Contas relembra e sublinha que tendo em conta que o ano de 2018

corresponde ao antepenúltimo ano do período de programação e que, em termos absolutos, a despesa

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comunitária validada no âmbito do Portugal 2020 ascendia a 8.804,1 M Euros, representando uma taxa de

execução média de 34,1%, tal significa um nível de execução ainda baixo.

O Tribunal de Contas destaca, ainda, (no período 2014-2020) as baixas taxas de execução do FEDER,

FEAMP e, em particular, do Fundo de Coesão, de 29,6%, 24,0% e 19,1%, respetivamente.

3 – Aplicação nacional dos fundos europeus

O Tribunal de Contas refere, neste contexto, que a aplicação nacional dos fundos europeus e o respetivo

sistema têm sido objeto de auditorias, realizadas pelo Tribunal de Contas2 e também pelo Tribunal de

Contas Europeu3. No quadro dessas auditorias o Tribunal de Contas indica que se observaram,

relativamente à aplicação dos fundos europeus feita em 2018, alguns problemas já observados em anos

anteriores, destacando-se, (ver páginas 78 a 80 do parecer) os seguintes:

-Atrasos no arranque dos programas;

-Deficiências dos sistemas de informação;

-Atrasos na execução dos programas;

-Fragilidades na gestão dos programas;

-Necessidade de melhoria dos procedimentos de prevenção da fraude e da corrupção;

-Insuficiências de controlo;

-Riscos para a realização das prioridades e resultados preconizados.

4 – Por último e, neste contexto, o Tribunal de Contas menciona que no âmbito de contratação pública

através dos quais se aplicam fundos europeus, os processos de auditoria e de fiscalização prévia

evidenciaram que, em grande parte, são cumpridas as normas sobre a aplicação de procedimentos

concorrenciais , identificando-se, no entanto, deficiências quanto ao planeamento, definição de requisitos,

modelos de avaliação das propostas e acompanhamento da execução dos contratos.

Referindo, ainda, que na medida em que se aproxima o final do período de programação em curso, o

Tribunal de Contas alerta para os problemas no encerramento dos programas que foram identificados em

períodos de programação anteriores:

– Compromissos assumidos sem garantia de execução;

– Atrasos nos processos de encerramento das operações;

– Necessidade de acompanhamento rigoroso da evolução da certificação da despesa;

– Falta de avaliação ex-post de grandes projetos;

– Falta de regulamentação sobre operações de encerramento; e

– Prioridades não realizadas.

5 – Relativamente à Estratégia de desenvolvimento sustentável alinhada com a Agenda 2030, o

Tribunal de Contas refere que:

– Não foi elaborada uma estratégia nacional de desenvolvimento sustentável de médio/longo prazo;

– A Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável, aprovada no quadro da Estratégia Europeia

de Desenvolvimento Sustentável, expirou em 2015, não tendo o Governo apresentado uma nova estratégia;

– Portugal encontra-se vinculado às orientações decorrentes das políticas europeias4, e

– O compromisso da UE com a Agenda carece de concretização, nomeadamente através da revisão da

estratégia pós 2020, da definição das políticas sectoriais e do Quadro Financeiro Plurianual.

2 Em 2018 foram concluídas 3 auditorias. 3 Em 2018 o Tribunal acompanhou 8 auditorias do TCE. 4 Estratégia de Lisboa (2000/2010) e Estratégia Europa 2020, bem como as políticas sectoriais em que se desdobram.

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6 – Recomendações

O Tribunal de Contas recomenda ao Governo, neste âmbito que:

«54. Providencie a elaboração de uma estratégia nacional de desenvolvimento sustentável que

identifique as políticas, as medidas e os recursos necessários à concretização das metas e assegure a

gestão integrada e coerente das políticaspúblicas essenciais à implementação da Agenda 2030, em

especial quanto aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável que considerou como prioridades nacionais;

55. Adote planos de implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável que incluam a

atribuição de responsabilidades pela concretização das metas e pela adoção de medidas corretivas face

aos resultados dos indicadores de monitorização;

56. Promova a definição de metas nacionais adaptadas à realidade e circunstâncias do País;

57. Assegure a recolha de informação e a monitorização que permitam medir o progresso relativamente

a essas metas».

E) PARECER DO CONSELHO ECONÓMICO E SOCIAL

O Conselho Económico e Social considera no seu parecer que a CGE 2018 continua a apresentar

deficiências do ponto de vista da comparabilidade entre os valores inscritos no Orçamento de Estado (OE)

e os valores efetivos, quer no que diz respeito ao cenário macroeconómico quer no que diz respeito à

execução das políticas definidas em sede de OE.

PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

O Deputado autor do presente parecer exime-se, nesta sede, de exprimir a sua opinião sobre a Conta

Geral do Estado de 2018, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.

PARTE IV – CONCLUSÕES

1 – A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à

Comissão de Assuntos Europeus, a Conta Geral do Estado de 2018, acompanhada dos Pareceres do

Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social para efeitos de elaboração de parecer nas áreas da

sua competência.

2 – A Conta Geral do Estado de 2018 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos

prazos legais aplicáveis.

3 – Em face do exposto, a Comissão de Assuntos Europeus entende que o presente parecer se encontra

em condições de ser remetido, à Comissão de Orçamento e Finanças, para os devidos efeitos legais e

regimentais aplicáveis.

Palácio de S. Bento, 19 de maio de 2020.

O Deputado autor do parecer, Duarte Marques — O Presidente da Comissão, Luís Capoulas dos Santos.

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COMISSÃO DE ECONOMIA, INOVAÇÃO, OBRAS PÚBLICAS E HABITAÇÃO

Parecer

ÍNDICE

PARTE I – Considerandos

1. Nota introdutória

2. Contexto macroeconómico

3. Análise setorial no âmbito das matérias conexas à 6.ª Comissão

3.1 Planeamento e Infraestruturas (P014)

3.2 Economia (PO15)

3.3 Ambiente e Transição Energética (P016)

PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer

PARTE III – Conclusões

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. Nota introdutória

A Comissão de Orçamento e Finanças (COF) remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à

Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação a Conta Geral do Estado (CGE) relativa ao

ano de 2018, acompanhada pelos Pareceres do Tribunal de contas (TC) e do Conselho Económico e social

(CES), para que esta se pronuncie, elaborando um parecer sobre as suas áreas de competência, que

deverá ser incluído no relatório final da COF sobre a CGE 2018.

Ao abrigo da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a CGE deve ser

apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente, tendo a CGE 2018 dado entrada na Comissão

de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa a 2 de junho de 2019.

Para a análise da CGE 2018, importa ter presente que a Lei do Orçamento do Estado para 2018 (Lei n.º

114/2017, de 20 de dezembro de 2017) foi aprovada pela Assembleia da República a 27 de novembro de

2017 e entrou em vigor a 1 de janeiro de 2018.

A elaboração deste parecer implica a análise do documento da CGE2018, incidindo exclusivamente

sobre as matérias que cabem no âmbito de competência da Comissão de Economia, Inovação, Obras

Públicas e Habitação.

2. Contexto macroeconómico

Contexto internacional

A CGE2018 coloca em evidência a desaceleração económica e do comércio mundiais, ocorridas em

2018, que cresceram 3,6% e 3,8%, respetivamente, abaixo dos crescimentos verificados no ano anterior

(3,8% e 5,4%, em 2017, respetivamente). Este abrandamento deve-se principalmente aos países

emergentes e em desenvolvimento bem como à desaceleração da economia na China.

A área do Euro acompanhou o abrandamento económico mundial, tendo o PIB desacelerado para 1,9%

(contra um crescimento de 2,4%, no ano anterior) devido essencialmente à desaceleração das exportações

de bens e serviços (3,1% em 2018 e 5,2% em 2017), provocada pelo abrandamento das trocas comerciais

mundiais. O aumento da incerteza política com a indefinição da saída do Reino Unido da União Europeia e

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o impacto do regulamento europeu sobre emissões de gases, designadamente no enfraquecimento do setor

industrial, mais em particular no setor automóvel, são outros fatores apontados pela CGE que explicam a

desaceleração económica europeia.

Quanto ao investimento, na área do euro, apresentou um comportamento mais benéfico, causado em

grande parte pela manutenção de condições de financiamento favoráveis e da continuação da orientação

acomodatícia da política monetária do BCE. Relembra que o Conselho do BCE decidiu estender, até ao

final de 2018, o programa de compra de ativos do setor público (lançado em 2015) ainda que diminuindo

ao longo do ano o montante de compras mensais de 30 para 15 mil milhões de euros, continuando a

proporcionar maior liquidez aos bancos e a facilitar o financiamento à economia.

Na Zona Euro, o consumo privado manteve um crescimento moderado, beneficiando da melhoria das

condições no mercado de trabalho e da redução do endividamento das famílias. Com efeito, o emprego

cresceu 1,5% (1,6% em 2017) e a taxa de desemprego diminuiu para 7,9% no final do ano (8,6% em

dezembro de 2017).

A continuação da política de corte de produção do petróleo da OPEP, influenciou o preço do Brent que

continuou a aumentar, em 2018, para se situar em média em 72/dólares/bbl (61 euros/bbl).

Quanto à taxa de câmbio, do euro face ao dólar, seguiu uma trajetória descendente a partir de maio de

2018, atingindo 1,15 em dezembro de 2018 (1,7 no mesmo período de 2017), o que representa uma

depreciação de 4,5%, influenciada pelo abrandamento da economia da área do euro, pelos efeitos do

crescente protecionismo do comércio global e pelas políticas monetárias divergentes entre a área do euro

e os EUA.

Contexto nacional

No que concerne à economia portuguesa, segundo a CGE 2018, o Produto Interno Bruto (PIB) cresceu

2,1% em 2018, acima do crescimento verificado quer para a Área do Euro (1,9%) quer para o conjunto da

União Europeia (2,0%). O crescimento económico ficou apenas a 0,1 pontos percentuais abaixo do previsto

no OE 2018 (2,2%), devido essencialmente ao comportamento menos favorável das exportações de bens

e serviços e do investimento.

Com efeito, as exportações de bens e serviços cresceram 3,6% (7,8% em 2017), motivadas pela

dinâmica quer das exportações de bens (3,6% em 2018; 6,7% em 2017) quer das exportações de serviços

(3,8% em 2018; 11% em 2017). A desaceleração das exportações de bens é muito justificada pelas

restrições à produção dos automóveis da Autoeuropa e à greve dos estivadores dos portos, que ocorrem

no 2.º trimestre do ano.

As importações cresceram 4,9%, abaixo dos 8,1% registados no ano anterior. Esta desaceleração deve-

se essencialmente, do lado dos bens, ao crescimento das importações de combustíveis e da importação de

metais comuns. Do lado dos serviços, a desaceleração das importações foi fortemente influenciada pelos

serviços de transporte, que em conjunto com o setor das viagens e turismo representam 55% do total das

importações de serviços.

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O investimento (FBCF) cresceu 4,4%, depois de um crescimento de 9,2% no ano anterior. As

componentes que mais contribuíram para o crescimento do investimento foram as máquinas e equipamento

(6,9%), os produtos de propriedade intelectual (4,9%) e a construção (3,1%), que só por si representa 46%

do total do investimento.

O

consumo privado acelerou ao crescer 2,5% (2,3% em 2017), motivado pela aceleração do consumo de bens

alimentares e de bens correntes não alimentares (+ 0,5p.p. e +0,2p.p., respetivamente) e pela

desaceleração do consumo de bens duradouros (-1,2p.p.).

Quanto ao mercado de trabalho, em 2018, a taxa de desemprego desceu mais acentuadamente que o

previsto no OE2018 (8,6%) ao fixar-se em 7,0% (8,9% em 2017), assim como o emprego que acabou por

crescer de forma robusta (2,3%) muito acima do previsto no OE2018 (0,9%).

Para o crescimento do emprego contribuíram os setores dos serviços e da indústria transformadora,

enquanto que o emprego no setor da agricultura, silvicultura e pescas e no setor da construção diminuíram.

Importa sublinhar que os dados apresentados pela CGE2018 sobre as Contas Nacionais Trimestrais (INE), referenciadas infra, foram, entretanto, atualizadas (23 de setembro de 2019) para a base de 2016 (substituindo a anterior base 2011), tendo sido revisto os valores do crescimento económico e das suas componentes, para 2016, 2017 e 2018. Assim, com esta revisão temos em 2018:

• A economia portuguesa cresceu 2,6% (3,5% em 2017);

• O consumo privado e o consumo público aceleraram para 2,9% e 0,9%,

respetivamente (2,1% e 0,2% respetivamente em 2017);

• O Investimento (FBCF) cresceu 5,8% (11,5% em 2017);

• As exportações cresceram 4,5% (8,8% em 2017) e as importações cresceram 5,7%

(8,1% em 2017).

PIB e principais componentes (SEC2010, base 2016)

2016 2017 2018

Taxa de crescimento homólogo real (%)

PIB 2,0 3,5 2,6

Consumo Privado 2,6 2,1 2,9

Consumo Público 0,8 0,2 0,9

Formação Bruta de Capital Fixo 2,5 11,5 5,8

Exportações 4,4 8,4 4,5

Importações 5,0 8,1 5,7

Contributos para o crescimento do PIB (pontos percentuais)

Procura Interna 2,2 3,3 3,1

Procura Externa -0,2 0,2 -0,4

INE, CNT

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A taxa de Desemprego de Longa Duração baixou acentuadamente para 3,6% (5,1% em 2017)

diminuindo o seu peso no total do desemprego (51,1%). Verifica-se igualmente uma queda do desemprego

jovem significativa, com a taxa de desemprego a diminuir para 20,3% (23,9% em 2017), que corresponde

a menos 13.100 jovens desempregados.

Salienta-se ainda que o aumento do emprego foi mais significativo no setor privado (2,5%) que no setor

público (1,4%).

Relativamente à inflação, em 2018, o Índice de Preços no Consumidor (IPC) baixou para 1% (1,4% em

2017), devido essencialmente à evolução da inflação subjacente (excluindo os produtos energéticos e os

alimentares não transformados), dado que cresceu 0,7% (1,1% em 2017).

Já o Índice Harmonizado de Preços no Consumidor (IHPC) desacelerou para 1,2% (1,6% em 2017),

aumentando o diferencial face ao IHPC da área do euro (diferencial em 2018=0,5 p.p.; em 2017=0,1 p.p.).

A produtividade aparente do fator trabalho registou uma quebra de 0,2% em 2018, num ambiente em

que o crescimento do emprego teve uma maior dinâmica do que a evolução da atividade económica.

Os custos de trabalho por unidade produzida e as remunerações por trabalhador cresceram a uma taxa

ligeiramente superior à registada em 2017. A sua evolução é principalmente explicada pela aceleração da

taxa de crescimento das remunerações por trabalhador, que passou de 1,6% para 2%.

3. Análise setorial no âmbito das matérias conexas à 6.ª Comissão

3.1 Planeamento e Infraestruturas (P014)

O Programa 014 é composto pela Tutela do Desenvolvimento e Coesão e pela Tutela das Infraestruturas,

sendo a Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros (SGPCM) a respetiva Entidade

Coordenadora (EC).

Em 2018, foram mantidos os enfoques na execução dos fundos comunitários do atual período de

programação, a preparação das linhas de força das políticas estruturais no pós-2020 e a consolidação do

investimento no eixo das infraestruturas, em particular no Plano «Ferrovia 2020».

No âmbito dos fundos estruturais, importa referir que se concluiu, a 7 de dezembro de 2018, a

reprogramação estratégica e programática do Portugal 2020 para permitir que este programa contribua de

forma mais inteligente para a implementação dos desafios estruturais do país de forma a responder às

novas dinâmicas da economia.

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O foco da política de desenvolvimento e coesão reside na execução dos fundos estruturais e de

investimento em que assenta o Portugal 2020, e ainda na prossecução do seu alinhamento com o Programa

Nacional de Reformas (PNR). Foram identificadas quatro principais prioridades:

• Promoção da competitividade e inovação, através do incentivo ao investimento empresarial,

consolidando as dinâmicas criadas em 2017 no Portugal 2020;

• Incentivo à coesão territorial, continuando a promover o investimento autárquico e as infraestruturas

públicas e a dinamização socioeconómica dos territórios de baixa densidade;

• Apoio à qualificação dos portugueses, integrando o reforço de novas prioridades com o programa

QUALIFICA, em linha com o PNR;

• Intensificação da concretização de projetos de investigação e inovação, promovendo a valorização e

internacionalização do conhecimento e a cooperação entre as entidades do sistema científico e tecnológico

nacional e o tecido empresarial.

O desempenho do Programa relativo ao Planeamento, foi indexado a um objetivo de política –

«dinamizar o investimento na economia através de uma utilização eficaz dos recursos financeiros dos

fundos estruturais europeus» – e a dois indicadores, a saber: rácio do pagamento programado do PT2020,

com uma meta de 35% totalmente cumprida, e o valor reembolsado pela CE que ultrapassou a meta

estabelecida de 2 mil milhões de euros, com uma taxa de execução de 116%. Em termos globais, o

Programa registou uma média de execução de 101%, o que sugere um nível de desempenho em linha com

o planeado.

No âmbito das infraestruturas, manteve-se a prioridade dos investimentos na ferrovia, previstos no Plano

«ferrovia 2020», reforçando o papel da ferrovia no transporte de passageiros e mercadorias e na articulação

dos diferentes modos de transporte, numa lógica de complementaridade.

Quanto à Rodovia, foi dada continuidade à prossecução do plano de requalificação da rede rodoviária

de proximidade, que desde 2016 tem vindo a ser desenvolvido no sentido de reforçar quer a fluidez quer a

segurança na circulação de veículos e peões.

o Governo procurou também obter aprovação da Assembleia da República para o Programa Nacional

de Investimentos 2030, o qual constituirá a base para a preparação e negociação do novo quadro de apoios

europeus pós-2020.

O desempenho do Programa orçamental relativo às infraestruturas foi indexado a dois objetivos, com

um indicador para cada:

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No objetivo «Potenciar o papel das infraestruturas e serviços de transportes no crescimento económico

através do PETI3+», verifica-se um desvio de 3,2 pontos percentuais face à meta, devido essencialmente

à falta de capacidade de execução por parte de alguns dos empreiteiros; à conclusão dos projetos de

execução; ao atraso nos processos de contratação pública e à libertação de terrenos necessários à

execução de algumas intervenções.

Em sentido contrário, verifica-se um resultado superior ao estabelecido na meta para o objetivo sobre a

otimização do recurso a financiamento comunitário para satisfação do desenvolvimento das infraestruturas

e serviços de transportes.

Na análise aos indicadores de eficácia, eficiência e economia, destaca-se uma variação da taxa de

execução dos objetivos de mais 10 p.p face a 2017, bem como a evolução positiva do rácio entre a taxa de

execução dos objetivos sobre a taxa de execução orçamental, o que evidencia uma evolução positiva do

padrão de desempenho do Programa Orçamental, bem como um reforço dos mecanismos de planeamento

e definição de metas em sede de preparação do Orçamento do Estado.

Análise da despesa

A despesa total consolidada do Programa situou-se em 3.235,8 milhões de euros e a despesa efetiva

(excluindo ativos e passivos financeiros no valor de 138,2 e 123,4 milhões de euros, respetivamente) fixou-

se em 2.974,2 milhões de euros, o que representa uma taxa de execução de 86% face ao orçamento

corrigido.

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A despesa corrente consolidada ascendeu a 1.307,0 milhões de euros, representando 40% do total

consolidado, e a despesa de capital consolidada ascendeu a 1.928,9 milhões de euros, ou seja 60% do

total. As taxas de execução situaram-se, para as despesas correntes em 89% e para as despesas de capital

em 100%.

O peso das despesas com aquisição de bens de capital representa 56% do total, com a aquisição de

serviços 15,5% e com as despesas do pessoal 11,2%.

Na desagregação da despesa do Programa por medidas (19 medidas), salienta-se a medida «079–

Transportes e Comunicações – Parecerias Público Privadas», que totaliza 2.031,9 milhões de euros, ou

seja, 48,4% do total, seguindo-se a medida «055– transportes e comunicações – Transportes Ferroviários»

que totaliza 1.196,2 milhões de euros (28,5% do total).

Quanto aos recursos humanos, de acordo com a DGAEP/DEEP, em 31 de dezembro o Programa

contava com 2.557 postos de trabalho, registando-se uma diminuição homóloga face ao mesmo período de

2017. Contudo, considerando o ano completo de 2018, verifica-se uma redução de 12 trabalhadores, face

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a 2017, e nos fluxos acumulados em termos definitivos, assistiu-se a 17 novas entradas e 29 saídas

definitivas, das quais 21 por reforma/aposentação. A idade média estimada dos trabalhadores é de 52 anos,

acima da média da Administração Central (46,5 anos), sendo também baixo o índice de juventude, dado

que para cada 100 trabalhadores, apenas 6,3 têm menos de 40 anos.

3.2 Economia (PO15)

De acordo com a CGE 2018, as principais atividades e projetos desenvolvidos no âmbito do programa

Economia dizem respeito a:

• Linha capitalizar 2018;

• Linha de Financiamento a Entidades Veículos de Business Angels;

• Linha de Financiamento a Fundos de Capital de Risco e ao Fundo 200M mediante comparticipação

do COMPETE, via FINOVA;

• Programa REVIVE, que visa a valorização de edifícios com elevado valor patrimonial e cultural;

• ao lançamento da Estratégia Nacional para o Empreendedorismo — StartUP Portugal — com

destaque para a Web Summit, o maior evento de empreendedorismo tecnológico do mundo;

• a criação de uma Rede Nacional de Incubadoras, de FabLabs (prototipagem) e makers;

• a criação de Zonas Livres Tecnológicas.

A maioria das verbas inscritas no orçamento foi direcionada para medidas de incentivo à capitalização

das empresas, nomeadamente através da implementação de novos instrumentos financeiros,

designadamente o Fundo de Coinvestimento 200M, salientando-se ainda o Fundo de Contragarantia Mútuo

(FCGM), o Fundo de Inovação, Tecnologia e Economia Circular (FITEC), o Fundo de Capital e Quase

Capital (FC&QC) e o Fundo de Dívida e Garantias (FD&G), que assumiram um papel relevante para o

cumprimento deste objetivo.

A execução do Programa Capitalizar foi um instrumento-chave na implementação do Programa Nacional

de Reformas, com intervenção no financiamento e investimento, na fiscalidade, na reestruturação

empresarial, na simplificação administrativa e enquadramento sistémico, e ainda na dinamização do

mercado de capitais.

Na área do Turismo, assistiu-se a um progressivo apoio financeiro à promoção de projetos de valorização

patrimonial, quer através do recurso aos fundos estruturais quer através do programa REVIVE. Também a

aposta na promoção da cultura portuguesa no estrangeiro, enquanto elemento diferenciador da afirmação

de Portugal no Mundo, contribuiu para o objetivo de potenciar o reconhecimento de Portugal no espaço

internacional, para a captação de investimento estrangeiro e para a atração do turismo;

No que se refere à redução do défice tarifário, o FSSSE contribuiu com o montante de 155,6 milhões de

euros;

No subsetor das EPR, o FCGM contribuiu com 109,4 milhões de euros, destinados a apoiar o

financiamento das pequenas, médias e microempresas ou entidades representativas destas.

Análise da despesa

Na desagregação da despesa do Programa por classificação económica, a despesa total consolidada

do Programa situou-se em 1.331,7 milhões de euros e a despesa efetiva fixou-se em 614,9 milhões de

euros, o que representa uma taxa de execução de 85% face ao orçamento corrigido.

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A despesa corrente consolidada ascendeu a 368,6 milhões de euros, representando 27,3% do total

consolidado. Dentro da despesa corrente, são as despesas com o pessoal o agrupamento mais significativo

(representa 33% da despesa corrente), devido também ao pagamento das valorizações remuneratórias

estabelecidas no OE2018 e do PREVPAP.

A despesa de capital consolidada ascendeu a 963,1 milhões de euros, representando 72,3% do total

consolidado. No âmbito desta despesa, destacam-se os ativos financeiros (representam 73,7%), com uma

execução de 743 milhões de euros (valores não consolidados) distribuídos maioritariamente entre

empréstimos a médio e longo prazo (478,4 milhões de euros) e unidades de participação (43,6 milhões de

euros). No entanto, salienta-se um decréscimo face ao Orçamento Corrigido, o qual se deve sobretudo ao

Fundo de Contragarantia Mútuo e ao IAPMEI.

O Programa registou um maior volume da despesa financiada por Receitas Próprias, com uma execução

de 650 milhões de euros, representando 48,8% do total da despesa. Seguem-se a execução dos Fundos

Europeus, com 524,4 milhões de euros, representando 39,4% do total da despesa, justificada

principalmente por um aumento na concessão de incentivos e apoios reembolsáveis a empresas no âmbito

do FEDER. Em ambos os casos, os SFA assumem maior relevância.

Na desagregação da despesa do Programa por medidas (8 medidas), salienta-se a medida «065-Outras

funções económicas – Diversas não especificadas», que totaliza 810,7 milhões de euros, ou seja, 50,6%

do total, onde o IAPMEI tem maior representatividade (68%) seguido Fundo de Contragarantia Mútuo

(16,8%).

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A medida «046 — Indústria e Energia — Administração e Regulamentação» também teve um peso

orçamental significativo (20,1%), com uma execução de 321,7 milhões de euros, sendo o Fundo para a

Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético (FSSSE) a entidade que apresentou a maior relevância.

Com um peso de 14,8%, a medida «062 — Comércio e Turismo — Turismo» reflete as disposições

referentes à atividade de oferta e procura turística, apresentando um montante de 236,4 milhões de euros,

da responsabilidade do Turismo de Portugal, da ENATUR e das Entidades Regionais de Turismo.

Destaca-se ainda a inscrição em 2018 de uma nova medida denominada «086 — Comércio e Turismo

— Imposto Especial de Jogo», a cargo do TP, que contribui com 106,1 milhões de euros (6,6%).

Análise da receita

Na desagregação do Programa por receita, observa-se que a receita cobrada líquida se fixou em 2.500,1

milhões de euros, representando um desvio de 67% face à previsão corrigida. No entanto, face à previsão

inicial a execução da cobrança de receita líquida teve uma evolução significativa (110%).

Destaque para o nível de receita cobrada pelo IAPMEI, cuja missão assenta na promoção da

competitividade e do crescimento empresarial, e ainda para a receita do Turismo de Portugal, influenciada

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pela contabilização de impostos indiretos relativos ao Imposto de Jogo, que inclui as receitas provenientes

das empresas concessionárias de jogos de fortuna.

Do total da receita cobrada efetiva, ou seja, 1.022,2 milhões de euros, 399,4 milhões de euros (39%)

correspondem a Receita Corrente e 622,9 milhões de euros (61%) a Receita de Capital.

A evolução da receita face à previsão inicial, excluindo os saldos de gerência, decorre essencialmente

das transferências de capital (622,4 milhões de euros) e deveu-se sobretudo aos contributos do IAPMEI e

do FSSSE.

3.3 Ambiente e Transição Energética (P016)

Através do Decreto-Lei n.º 251-A/2015, de 17 de dezembro, foi criado o Ministério do Ambiente cuja

missão consiste em «formular, conduzir, executar e avaliar as políticas do ambiente, ordenamento do

território, cidades, habitação, transportes urbanos, suburbanos e rodoviários de passageiros, clima,

conservação da natureza, numa perspetiva de desenvolvimento sustentável e de coesão social e territorial».

Este novo Ministério deixou assim de integrar a área da energia e passou a integrar a área dos transportes

urbanos e suburbanos e rodoviários de passageiros.

Em 2017, foi criada uma nova Estrutura Orgânica no MAMB, a Secretaria de Estado da Habitação, não

contemplada na proposta de orçamento para 2017, pelo Decreto-Lei n.º 99/2017, de 18 de agosto.

Em 2018, foi criada uma nova Estrutura Orgânica no MAMB, a Secretaria de Estado da Energia, pelo

Decreto-Lei n.º 90/2018, de 9 de novembro.

O MAMB passou a designar-se Ministério do Ambiente e da Transição Energética (MATE), com a missão

de «formular, executar e avaliar as políticas de ambiente, ordenamento do território, cidades, habitação,

transportes urbanos, suburbanos e rodoviários de passageiros, mobilidade, alterações climáticas, clima,

conservação da natureza, energia e geologia, numa perspetiva de desenvolvimento sustentável e de

coesão territorial».

Assim, no âmbito deste Programa Ambiente as matérias da competência da 6.ª Comissão dizem respeito

aos transportes, mobilidade urbana e habitação, pelo que se destacam-se os seguintes elementos

relativos aos ativos e passivos financeiros:

• Metro do Porto, S.A., – passivos associados a financiamentos obtidos sobretudo da DGTF;

• Metropolitano de Lisboa, EPE – passivos associados a amortizações de empréstimos do BEI;

• IHRU – montantes respeitantes a empréstimos do Banco Europeu de Investimento (BEI) e do Banco

de Desenvolvimento do Conselho da Europa (CEB);

• Transtejo – reforço de ativos pela contratação de empréstimo junto da DGTF para financiamento da

atividade operacional.

Na desagregação da despesa do Programa por medidas, salientam-se a medida «055– Transportes e

Comunicações – Transportes Ferroviários» (Metropolitano de Lisboa e Metro do Porto) com 1.640,9 milhões

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de euros, 76,9% do total, e a medida «030– Habitação e serviços coletivos – Habitação», que representa

2,7% do total do programa, tendo a sua execução ascendido a 57,7 milhões de euros.

Das medidas de atuação relacionadas com os transportes e mobilidade urbana salientam-se as

seguintes:

• Regulação do «Carsharing» e «Bikesharing» – foi incentivada a utilização deste tipo de serviço de

aluguer de curta duração, por via da integração destes modos no mecanismo de IVA criado em 2017 para

o transporte público;

• Concretização do investimento em autocarros «limpos» – Em 2018, entrou em operação um conjunto

de autocarros «limpos», dando corpo à renovação planeada dos transportes públicos rodoviários e

concretizando um investimento em 516 autocarros;

• Revisão dos contratos de serviço público das empresas de transportes coletivos;

• Fundo para o Serviço Público de Transportes – 2018 foi o primeiro ano de funcionamento pleno deste

Fundo, dirigido ao apoio financeiro do funcionamento das Autoridades de Transporte descentralizadas.

Nesse sentido, foi criado o Regulamento Específico da Concessão de Apoios Financeiros do Fundo para o

Serviço Público de Transportes, sendo publicado um conjunto de avisos que procuram dar corpo aos

objetivos do Fundo, como por exemplo o Apoio à Descarbonização da Frota de Táxis.

• Continuação da implementação da Estratégia de Descarbonização da Frota Automóvel do Estado –

prosseguiu-se a estratégia de descarbonização da frota, concluindo o processo iniciado em 2017 de

aquisição de 170 veículos elétricos para a frota do Estado.

• Mobilidade elétrica no setor privado – Em 2018, manteve-se os incentivos à aquisição de veículos

elétricos.

Quanto à habitação e reabilitação urbana destacam-se as seguintes em 2018 as medidas de atuação

ligadas à dinamização da reabilitação urbana e à promoção do mercado de arrendamento:

• Implementação do Fundo Nacional da Reabilitação do Edificado;

• Programa Reabilitar para Arrendar;

• Programa «Casa Eficiente 2020»;

• Programa de Arrendamento Acessível;

• Reforço do Programa Arrendamento Jovem;

• Revisão do quadro legal e regulamentar da construção — adequação à reabilitação energética dos

edifícios;

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• Programa Porta de Entrada e Programa 1.º Direito – visam dar resposta às famílias que vivem em

situação de grave carência habitacional.

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

A relatora do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a conta Geral do Estado 2018,

que, de resto, é facultativa, em conformidade com o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da

Assembleia da República.

PARTE III – CONCLUSÕES

A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu à Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e

Habitação a Conta Geral do Estado 2018, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e do

Conselho Económico e Social, para elaboração de parecer nas áreas da respetiva competência material.

Apreciados os documentos referidos, a Comissão de Economia, inovação, Obras Públicas e Habitação

é de parecer que o presente relatório sobre a conta Geral do Estado 2018 deve ser presente à Comissão

de Orçamento e Finanças, de acordo com a alínea c), do n.º 1, do artigo 206.º do regimento da Assembleia

da República.

Palácio de S. Bento, 18 de maio de 2020.

A Deputada autora do parecer, Cristina Jesus — O Vice-Presidente da Comissão, Pedro Coimbra.

COMISSÃO DE AGRICULTURA E MAR

Parecer

PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA

De acordo com a Lei de Enquadramento Orçamental e em cumprimento com o disposto no Regimento

da Assembleia da República, a Comissão de Orçamento Finanças e Modernização Administrativa remeteu

a Conta Geral do Estado de 2018 à Comissão de Agricultura e Mar, para que se pronunciasse sobre as

matérias da sua competência, nos termos do artigo 107.º da Constituição da República Portuguesa e do

artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, elaborando o presente parecer.

A Conta Geral do Estado de 2018 foi objeto de avaliação do Tribunal de Contas, do CES, cujos pareceres

foram considerados na elaboração do presente parecer por parte do deputado relator.

PARTE II Enquadramento.

O Orçamento do Estado para o ano 2018 (OE 2018) foi aprovado pela Lei n.º 114/2017, de 29 de

dezembro.

Contexto Económico

De acordo como o relatório da Conta Geral do Estado 2018, a atividade económica e o comércio mundial

desaceleraram para 3,6% e 3,8%, respetivamente em 2018 (3,8% e 5,4%, respetivamente, em 2017). Estes

valores permanecem distantes do ritmo observado antes da crise financeira de 2008 (média de 4,2% e de

7,2% para ambos os indicadores, entre 1997 e 2007).

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O PIB na área do euro desacelerou para 1.9% em 2018, após em 2017 ter registado um crescimento de

2.4%. O valor em 2018 é justificado pelo abrandamento das exportações de bens e serviços, refletindo um

declínio da procura externa provocado pelo abrandamento das trocas comerciais mundiais. Quanto ao

investimento, registou-se um crescimento mais forte, em linha com a manutenção de condições de

financiamento favoráveis e da continuação da orientação muito acomodatícia da política monetária do BCE.

O consumo privado embora tenha desacelerado, manteve um crescimento moderado, beneficiando da

melhoria das condições no mercado de trabalho e dos progressos alcançados em termos de redução de

endividamento das famílias. O emprego aumento 1.5% em 2018 e a taxa de desemprego situou-se em

7.9%. A inflação aumentou para 2% para o conjunto das economias avançadas em 2018 (1,7% em 2017)

e acelerou de forma mais acentuada para os países emergentes, para 4,8% (4,3% em 2017).

Em Portugal, o Produto Interno Bruto cresceu, em termos reais, 2,1% no ano de 2018, inferior ao previsto

no OE2018 (2,2%). A atividade económica foi mais forte na primeira parte do ano, com um crescimento

médio de 2,4%, enquanto no segundo semestre o crescimento desacelerou para 1,9%.

O investimento (FBCF– formação bruta de capital fixo) foi a componente mais dinâmica da procura

interna, ao registar um crescimento de 4,4% em 2018, e com todas as respetivas componentes a contribuir

positivamente para esta evolução.

O consumo final das famílias registou um incremento de 2,5%, mais 0,2 pp do que em 2017. Uma

variação explicada pela aceleração do consumo de bens alimentares e de bens correntes não alimentares

(aceleração de 0,5 pp e 0,2 pp, respetivamente); e pela desaceleração do consumo de bens duradouros

(crescimento de 5% em 2018 face a 6,2% em 2017).

Em 2018, as exportações cresceram 3,6%, abaixo dos 7,8% verificados em 2017, enquanto as

importações cresceram 4,9%, 3,2 pp abaixo do ano precedente. Esta desaceleração foi sentida, tanto ao

nível da componente de bens (-3 pp), quanto dos serviços (-4 pp).

O CES refere do seu parecer que o crescimento do PIB continua a estar assente na evolução da

procura interna

Em termos de política orçamental, a CGD2018 destaca que o saldo das Administrações Públicas em

2018 fixou-se em -0.5%, superando a meta orçamental estabelecida no OE 2018 (-1.1%) e no Programa de

Estabilidade 2018-2022 (-0.7%), sendo o saldo primário de 3% do PIB. É afirmado que «A política

orçamental em 2018 assumiu um carácter contra cíclico, i.e., verificou-se um aumento do saldo estrutural

primário num contexto de expansão económica.»

No âmbito da análise da Situação Financeira das Administrações Públicas o presente parecer apenas

dá destaque a situações com instituições cuja ação é objeto de análise da Comissão de Agricultura e Mar.

Assim, é referido que em 2018 houve uma capitalização da EDIA (Empresa de Desenvolvimento e

Infraestruturas do Alqueva) de 313.7 milhões de euros, sendo que as «injeções de capital realizadas para

entidade que integram o universo das AP não têm qualquer efeito no saldo global, uma vez que são também

consideradas na receita das respetivas entidades».

No caso do IFAP (Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas) registou-se uma variação negativa

na receita de capital (-121 milhões de euros, em outras transferências de capital), pelo facto de os

beneficiários no âmbito do PDR2020 terem optado por apresentar despesas de natureza corrente, em

detrimento de despesas de capital, tendo também presente que o reembolso destas despesas é financiado

com receitas de transferências provenientes da EU.

Quanto aos fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia, é referido que apresentaram em

2018 um saldo global de 2803,1 milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 27,6% em relação

a 2017.

No que respeita aos Fundos da área da Agricultura, no FEADER registou-se um decréscimo em 2018

face ao verificado em 2017, relacionado com o facto de, em 2018, terem existido devoluções à Comissão

Europeia de montantes referentes a recuperações de verbas de beneficiários, relativas ao período de

programação 2007-2013. No FEAMP, o incremento verificado resulta da execução em pleno do Período de

Programação 2014-2020. Por sua vez, no FEAGA verifica-se uma variação positiva face a 2017, devido à

diminuição do valor das correções financeiras ao financiamento suportadas por Portugal.

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POLÍTICAS SETORIAIS PARA 2018 E RECURSOS FINANCEIROS

Nos documentos analisados para elaboração do presente parecer destaca-se um breve enquadramento

antes de detalhar analise aos Programas de Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural e Mar.

Em 2018 verificou-se que a grande maioria dos Programas Orçamentais (16 num total de 18)

apresentaram uma execução entre 85% e 99% do orçamento corrigido líquido de cativos.

Quadro 1 (n.º 114 da CGE2018) — Despesa consolidada da Administração Central por Programa

Orçamental

(milhões de euros)

Como se pode verificar no quadro acima os ministérios da agricultura, florestas e desenvolvimento rural

e do mar foram os apresentaram uma execução mais baixa (84% e 69%).

Programa Orçamental Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural

O Programa Orçamental corresponde ao orçamento da área da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento

Rural e de parte da área do Mar (sendo complementado pelo PO18 — Mar).

De acordo com artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 251-A/2015, de 17 de dezembro, republicado pelo Decreto-

Lei n.º 31/2019, de 1 de março, que aprova o regime de organização e funcionamento do XXI Governo

Constitucional, o Ministro da Agricultura Florestas e Desenvolvimento Rural tem por missão formular,

conduzir, executar e avaliar as políticas em matéria agrícola, agroalimentar, silvícola, de desenvolvimento

rural, bem como planear e coordenar a aplicação dos fundos nacionais e europeus destinados à agricultura,

às florestas e ao desenvolvimento rural.

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O valor orçamental da despesa efetiva consolidada constante dos orçamentos de Atividades e Projetos

foi de 1226,4 milhões de euros, a que correspondeu uma execução de 1036,1 milhões de euros.

O Programa de Desenvolvimento Rural 2014-2020 — PDR2020 tem um peso financeiro determinante

no orçamento do Programa, com uma execução de 507,7 milhões de euros de despesa pública, quase

metade da execução do Programa Orçamental. Para este valor contribuíram os reforços do orçamento do

IFAP, IP, destinados a assegurar a contrapartida pública nacional, conforme previsto na Lei do Orçamento

do Estado para 2018 (Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro), por via do Fundo Ambiental (4,5 milhões de

euros), para aplicação em projetos agrícolas e florestais que contribuam para o sequestro do carbono e a

redução de emissões de gases de estufa, bem como no âmbito dos apoios financeiros a conceder pelo

Fundo Florestal Permanente, em 3 milhões de euros. Estes reforços permitiram mobilizar fundos europeus,

correspondendo a uma despesa pública de cerca de 50 milhões de euros.

Na área do mar, destacam-se as despesas do Programa Operacional MAR2020, com uma execução de

31,2 milhões de euros de despesa pública, e os investimentos no âmbito das infraestruturas, equipamentos

e acessibilidades portuárias, de 4 milhões de euros, inscritos no orçamento do GPP (Gabinete de

Planeamento, Políticas e Administração Geral).

O orçamento do Programa incluiu ainda a regularização pelo IFAP das responsabilidades decorrentes

das correções financeiras aplicadas pela Comissão Europeia, tendo tido, em 2018, uma dotação inicial de

receitas gerais no valor de 34,7 milhões de euros para este efeito, valor que foi executado.

Em 2018, o IFAP efetuou o pagamento das indemnizações remanescentes aos agricultores que

sofreram prejuízos nos incêndios florestais de 2017, no valor de 14,2 milhões de euros, proveniente da

dotação centralizada para financiamento de despesas com indemnizações, apoios, prevenção e combate

aos incêndios (artigo n.º 148 da Lei do Orçamento do Estado para 2018), no valor de 6 milhões de euros, e

por via de descativos e transferências internas no Programa de receitas gerais, no valor de 8 milhões de

euros.

A execução das medidas de política do MAFDR (Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento

Rural) é de grande relevância para os setores agroalimentares e florestais, sendo fundamental na

alavancagem do investimento privado, indispensável ao crescimento sustentado. Os resultados económicos

apresentados têm registado uma tendência de crescimento, mesmo que lento: no último quinquénio, o VAB

em volume cresceu em média anual 0,4%. Em 2018, o VAB agroflorestal apresentou um decréscimo real (-

1,2%), mas a maior valorização do produto conduziu a um crescimento a preços correntes de 2%, o que

permitiu, nomeadamente, o crescimento do rendimento real dos agricultores. As exportações do complexo

agroflorestal continuaram a crescer (5%), com a componente agroalimentar a aumentar 4,1% e a

componente florestal 6,5%.

Quadro 2 (n.º 174 da CGE2020) — PO17 — Agricultura, Florestas, Desenvolvimento Rural e Mar:

Despesa por classificação económica

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Na despesa total do orçamento corrigido as despesas correntes pesaram 54,9% e as despesas de capital

45,1%. Na execução, as despesas correntes pesaram 55,9% e as de capital 44,1%. As transferências

correntes e de capital, constituídas sobretudo pelos pagamentos a beneficiários do PDR2020,

representaram 46,9% no orçamento corrigido e 49,3% na execução. Na despesa total, as despesas com o

pessoal representaram 12% do orçamento corrigido e 13,3%, da execução.

No âmbito do setor agrícola, florestal e desenvolvimento rural, o PDR2020, assume-se como o principal

instrumento de apoio às políticas em matéria agrícola, agroalimentar, às florestas e ao desenvolvimento

rural

Em 2018, deu-se continuidade à execução do PDR2020, alavancando um valor aproximado de 740

milhões de euros de investimento.

Os documentos da CGE 2018 destacam um vasto conjunto de iniciativas no âmbito da ação do Ministério

da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, que o relator do presente parecer optou por não os

descrever exaustivamente. Mas salienta o seguinte:

• O Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais (FSSAM), instrumento financeiro no quadro da

proteção da segurança alimentar e da saúde do consumidor e do cumprimento das normas europeias em

matéria de qualidade alimentar, teve, em 2018, uma cobrança ligeiramente superior à do ano anterior junto

dos agentes económicos relativamente ao pagamento da Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSA+), tendo

o Fundo registado em despesa uma execução de 12,8 milhões de euros, mas inferior à previsão inicial de

21,9 milhões de euros.

• O Fundo Florestal Permanente atingiu no ano de 2018 a execução de cerca de 40 milhões de euros,

o que representa quase o dobro relativamente ao ano de 2017. Foram abertos 12 novos concursos para

atribuição de apoios, que se relacionaram com a gestão de combustíveis com recurso à pastorícia ou fogo

controlado. Disponibilizou-se ainda financiamento para a constituição de Unidades de Gestão Florestal,

constituição de Zonas de Intervenção Florestal, apoio ao funcionamento de equipas de Sapadores

Florestais, bem como Gabinetes Técnicos Florestais.

Mar (PO18)

O Programa integra os orçamentos dos organismos tutelados em exclusivo pela Ministra do Mar, no

âmbito do Decreto-Lei n.º 251-A/2015, de 17 de dezembro, na sua redação atual dada pelo Decreto-Lei n.º

31/2019, de 1 de março, que aprova a Lei Orgânica do XXI Governo Constitucional. Também a área

governativa do Mar está evidenciada em alguns orçamentos dos organismos que compõem o PO17 —

Agricultura, Florestas, Desenvolvimento Rural e Mar, cuja tutela está partilhada com o Membro do Governo

da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural. Estão nesta situação o GPP, o IFAP, IP e as Direções

Regionais de Agricultura e Pescas (DRAP).

A execução do Programa, em articulação com a execução do PO17 — Agricultura, Florestas,

desenvolvimento Rural e Mar apresentam uma despesa na área da economia do mar, que representa, de

acordo com o INE, cerca de 3% do PIB e 4% do emprego nacional.

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Quadro 3 (n.º 177da CGE2020) — PO18 — Mar: Despesa por classificação económica

A despesa total consolidada do orçamento corrigido foi de 98,7 milhões de euros e a respetiva execução

foi de 59,4 milhões de euros, sendo a taxa de execução de 60,1%.

Na despesa total do orçamento corrigido as despesas correntes pesaram 67,7% e as despesas de capital

32,3%. Na execução as despesas correntes pesaram 85,2% e as de capital 14,8%. As despesas com o

pessoal representaram 30% do orçamento corrigido e 46% da despesa executada.

Em termos de despesa efetiva consolidada, o valor da componente de atividades do orçamento

representa 81,9% do total do orçamento executado e a do orçamento de projetos os restantes 18,1%.

A taxa de execução global do IPMA, IP (Instituto Português do Mar e Atmosfera) face ao orçamentado

corrigido (valores efetivos consolidados) foi de 72,3%, sendo a do orçamento de atividades de 77,8% e a

do orçamento de projetos de 23,7%, em virtude das fracas execuções registadas nalguns projetos (valores

efetivos consolidados).

O GAMA (Gabinete de Investigação de Acidentes Marítimos e da Autoridade para a Meteorologia

Aeronáutica) registou uma taxa de execução de 96,3% face ao orçamento corrigido.

A Estrutura de Missão para as Comemorações do V Centenário da Circum-Navegação comandada pelo

navegador português Fernão de Magalhães, apresentou em 2018 uma taxa de execução de 23,8% face ao

orçamento corrigido.

No que respeita ao Fundo Azul, este apresentou uma taxa de execução de 7,9%. De referir que o Fundo

tem dotação inscrita em ativos financeiros, que não releva para a despesa efetiva.

PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

Nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia a República a opinião do relator é

facultativa, eximindo-se o autor do presente parecer de manifestar a sua opinião política sobre a Conta

Geral do Estado de 2018.

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PARTE IV – CONCLUSÕES

Em face do exposto, a Comissão de Agricultura e Mar conclui o seguinte:

1. A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu nos termos legais e regimentais aplicáveis, à

Comissão de Agricultura e Mar, a Conta Geral do Estado 2018, para emissão de parecer sobre as matérias

da sua competência;

2. O valor do défice orçamental das Administrações Públicas atingiu 0.5% do PIB no ano de 2018;

3. As taxas de execução da despesa no Programa Orçamental 017 – Agricultura, Florestas e

Desenvolvimento Rural e Mar (PO 17) e no Programa Orçamental 018 – Mar (PO 18) foram respetivamente

de 84,5% e 66,9%;

4. A Comissão de Agricultura e Mar dá por concluído o escrutínio da presente iniciativa, devendo o

presente parecer, nos termos da Lei n.º 43/2006, de 25 de agosto, alterada pela Lei 21/2012, de 17 de maio,

ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças, para os devidos efeitos.

Palácio de São Bento, 15 de maio de 2020.

O Deputado autor do parecer, Paulo Leitão — O Presidente da Comissão, Pedro do Carmo.

COMISSÃO DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA, JUVENTUDE E DESPORTO

Parecer

ÍNDICE

PARTE I – Nota introdutória

PARTE II – Considerandos

PARTE III – Conclusões

PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA

A Comissão de Orçamento e Finanças (COF), nos termos legais e regimentais devidamente aplicáveis,

remeteu à Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto a Conta Geral do Estado referente ao

ano de 2018 (CGE 2018) para que esta se pronuncie através da elaboração de um parecer sobre as suas

áreas de competência, a ser incluído no relatório final da COF sobre a CGE 2018.

Ao abrigo da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do Estado

deve ser apresentada até 31 de dezembro do ano subsequente ao ano que respeita, tendo a CGE referente

ao ano económico de 2018 dado entrada na então Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização em

2 de junho de 2019.

Para efeitos de análise da CGE 2018, refira-se que a Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro de 2017,

Orçamento do Estado para 2018, foi aprovada pela Assembleia da República em 28 de novembro de 2017

e entrou em vigor em 1 de janeiro de 2018.

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PARTE II – CONSIDERANDOS

O presente parecer incide sobre os pontos IV.11. Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (PO10) e IV.12.

Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar (PO11) da CGE 2018, em função das matérias

respeitantes à 8.ª Comissão Parlamentar.

Ponto IV.11. Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (PO10)

A CGE relata que foram definidos como objetivos para a área da ciência e da tecnologia a «consolidação

dos mecanismos de promoção do emprego científico, a par do incentivo à qualificação avançada dos

recursos humanos» e o «estímulo à diversificação das fontes de financiamento público e privado da

atividade científica, em associação com a criação de emprego qualificado em Portugal.»

Com vista a alcançar os objetivos enunciados, é referido que «o Governo estabeleceu como estratégia

prioritária a diversificação das fontes de financiamento público e privado da atividade científica, em estreita

cooperação interinstitucional, para o que reforçou a aposta na manutenção do crescimento do esforço

público e privado em investigação e desenvolvimento (I&D), incluindo o apoio a instituições científicas e o

lançamento de um programa de estímulo a ‘Laboratórios Colaborativos’.»

É assinalado na CGE que «o OE prevê o reforço do apoio social a estudantes carenciados,

desburocratizando o processo de atribuição de bolsas de estudo e complementando o apoio social direto

com mecanismos de empréstimos a estudantes.»

Além disso, são identificadas como prioridades para o ensino superior: «reforço das instituições e da sua

identidade e autonomia, nomeadamente no que se refere à valorização do ensino politécnico, promovendo

uma maior racionalidade e eficiência administrativas; o estímulo à diversificação e à internacionalização do

ensino superior, incentivando o emprego científico, o fortalecimento de massas críticas e o reforço

diversificado das unidades de I&D, bem como estimulando a integração efetiva dos estudantes em

atividades de investigação científica e de especialização da economia no âmbito dos planos de estudos dos

cursos, a redução do abandono da frequência do ensino superior e a promoção do sucesso escolar;

estímulo ao ingresso no ensino superior dos estudantes provenientes das vias profissionalizantes do ensino

secundário e de maiores de 23 anos, reforçando ainda o Programa +Superior e implementando o programa

Inclusão para o Conhecimento, dirigido a minorias e a cidadãos com necessidades especiais; estímulo à

formação em competências digitais, designadamente através da Iniciativa Nacional Competências Digitais

(INCoDe2030), num esforço coletivo das instituições do ensino superior (IES) em estreita colaboração com

o setor privado; promoção da iniciativa ‘Study in Portugal’, para a valorização e a promoção do ensino

superior no contexto internacional, em estreita colaboração com as instituições do ensino superior.»

Em termos estritamente orçamentais, na CGE 2018 é afirmado que «o orçamento corrigido consolidado

atingiu 3079,2 milhões de euros e a despesa total consolidada do Programa ascendeu a 2403,7 milhões de

euros, a que correspondeu uma taxa de execução de 78,1%, para a qual contribuíram significativamente os

saldos integrados nas IES e não executados em cumprimento da regra do equilíbrio orçamental.

Numa análise da despesa efetiva consolidada, excluindo os ativos e passivos financeiros, a despesa

atingiu 2403,2 milhões de euros, equivalendo a uma taxa de execução de 78,1% face ao orçamento

corrigido.

Ao nível dos subsetores Estado e Serviços e Fundos Autónomos, verifica-se, face ao orçamento

corrigido consolidado, que a despesa efetiva atingiu taxas de execução de 98,4% e 78,1%,

respetivamente.»

No que concerne aos grandes agrupamentos económicos, a CGE coloca em evidência o peso das

despesas correntes do PO10 sobre as despesas efetivas (88,5%), assinalando que «entre as despesas

correntes, realçam-se em primeiro lugar as despesas com pessoal, com 65,5%, destacando-se em segundo

lugar as transferências correntes, com 18,4%. Por fim, e em terceiro lugar, a aquisição de bens e serviços,

com um peso de 15,3%.»

Prossegue, referindo que «quanto às despesas de capital (11,5% da despesa efetiva consolidada), a

preponderância situa-se nas transferências de capital, com 59,6%, e nas aquisições de bens de capital,

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com 40,2% do total daquelas despesas» e que «a execução dos ativos financeiros (0,3 milhões de euros)

corresponde a participações em sociedades e quase sociedades não financeiras e instituições sem fins

lucrativos», enquanto que «a execução dos passivos financeiros (0,2 milhões de euros) corresponde a

amortização de empréstimos.»

É enfatizada a especificidade do PO10, uma vez que conta com «76 Serviços e Fundos Autónomos, 15

Entidades Públicas Reclassificadas e quatro Serviços Integrados». Assim, é relatado que «73,4% da

execução das transferências correntes e de capital ocorre dentro do próprio PO, atingindo cerca de 1,5

milhões de euros, valor semelhante ao do ano anterior.»

Afirma-se na CGE que a «análise da execução do Programa por Medida evidencia a concentração da

despesa nas medidas relativas à Educação (81,8% da despesa não consolidada), das quais se destaca a

Medida Estabelecimentos do Ensino Superior (67%). A Medida relativa aos Serviços Gerais da

Administração Pública — Investigação científica de caráter geral, surge em segundo lugar na estrutura da

despesa em 2018, com 17,7%.»

Opta-se por incluir de seguida, de acordo com a CGE, «os principais resultados do Programa.»

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Na Ciência e Tecnologia, a CGE começa por assinalar a implementação do Programa de Estímulo ao

Emprego Científico ao abrigo do Decreto-Lei n.º 57/2016, de 29 de agosto, alterado pela Lei n.º 57/2017,

de 19 de julho, indicando as vias apoiadas através da Fundação para a Ciência e Tecnologia, IP (FCT).

Assim, são identificados o «financiamento dos encargos resultantes das contratações de doutorados

pelas instituições», nos termos da Norma Transitória do decreto-lei supracitado e o apoio à contratação de

investigadores, nos termos do Regulamento n.º 607-A/2017, de 22 de novembro.

Quanto a este último, enumeram-se o Concurso Estímulo ao Emprego Científico.

Individual — CEEC Individual (2017); Concurso Estímulo ao Emprego Científico Institucional — CEEC

Institucional (2018); Concurso para Avaliação e Financiamento.

Plurianual de Unidades de Investigação & Desenvolvimento (I&D) no período 20192022; Concurso para

atribuição do título de Laboratório Colaborativo.

A CGE prossegue mencionando a participação de Portugal em programas europeus e outras redes e

parcerias internacionais, nomeadamente, a finalização da Agenda de Investigação para o Atlântico; a

participação da FCT, IP na criação da «Associação para o Desenvolvimento do Atlantic International

Research Centre — AIR Centre»; o reforço do apoio no âmbito da JPI Oceans; a continuação do incentivo

da cooperação científica e tecnológica bilateral; o apoio à participação em Concursos Transnacionais

Conjuntos (CTC) do Programa H2020; a celebração, pela FCT, dos contratos de financiamento para a

terceira fase do programa das Parcerias Internacionais entre Portugal e as Universidades Americanas

Carnegie Mellon University (CMU-P), Massachusetts Institute of Technology (MIT-P) e University of Texas

at Austin (UTA-P); o desenvolvimento do portal «Study & Research in Portugal» (

research.pt/>).

A Conta Geral do Estado detalha depois a promoção de competências digitais ao abrigo da Iniciativa

Nacional Competências Digitais e.2030 (INCoDe.2030), aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros

n.º 26/2018, de 8 de março, descrevendo as iniciativas da FCT, IP para esse efeito.

Prossegue, dizendo que «foi também definido o modelo de funcionamento e gestão da Rede Nacional

de Computação Avançada (RNCA), com objetivos ao nível do desenvolvimento de competências em

domínios como big data, computação de elevada performance, computação quântica, computação cognitiva

ou visualização de grandes volumes de dados.»

Descreve-se enquanto promoção do «incentivo à qualificação avançada de recursos humanos» o

concurso para atribuição de Bolsas de Doutoramento, aberto entre 28 de fevereiro e 28 de março de 2018;

a prorrogação por mais uma edição de 40 Programas de Doutoramento FCT, no âmbito do concurso

nacional para financiamento competitivo de Programas de Doutoramento FCT 2012-2013; a chamada de

manifestação de interesse para Bolsas de Estágios Tecnológicos para Engenheiros Associados no CERN

2018, que decorreu até 15 de novembro de 2018; a chamada de manifestação de interesse para Bolsas de

Estágios Tecnológicos na European Space Agency (ESA), no European South Observatory (ESO) e no

European Molecular Biology Laboratory (EMBL) — 2018, que decorreu até 15 de novembro de 2018; a

atribuição de bolsas Fulbright para professores e investigadores doutorados, apoiadas da FCT, IP.

São identificados os projetos de IC&DT lançados e/ou aprovados em 2018: Programa de I&D para a

Prevenção e Combate de Incêndios Florestais, determinado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º

159/2017, de 21 de outubro, que compreende a abertura de concursos anuais; e o processo de divulgação

dos resultados do concurso de Projetos de IC&DT em todos os Domínios Científicos — 2017

(02/SAICT/2017).

Ao nível das infraestruturas científicas, é destacada a cedência à FCT de equipamentos de

supercomputação pelo Texas Advanced Computing Centre (TACC) da UTAustin, no âmbito da Parceria

Internacional entre a Universidade do Texas em Austin e Portugal; o acompanhamento do processo de

consolidação da nova organização EuroHPC, da qual Portugal é um dos países fundadores; e o projeto

europeu Building a Europe Link to Latin America (BELLA).

Em termos da política nacional de Ciência Aberta, a CGE descreve a realização das seguintes ações:

prosseguimento da operação dos Repositórios Científicos de Acesso Aberto de Portugal (RCAAP);

submissão de uma candidatura nacional de financiamento (SAMA) para desenvolvimento de um Diretório

de Repositórios Digitais, permitindo catalogar todos os repositórios digitais disponíveis; aumento da

percentagem de depósito, num repositório em acesso aberto, das publicações científicas resultantes de

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projetos com financiamento público nacional ou europeu; inclusão, no processo em curso de Avaliação de

Unidades de I&D para financiamento durante o período 20192022, como critérios de avaliação das

Unidades de I&D, a preservação, curadoria e disseminação de dados e resultados da atividade de I&D;

conclusão do processo negocial de renovação/atualização do ciclo contratual da b-On; participação em

múltiplos debates em matéria de Ciência Aberta no plano internacional.

Opta-se ainda por assinalar «a promoção de uma maior racionalidade e eficiência administrativa da

atividade científica», através, nomeadamente: da implementação do Ciência ID e o Ciência Vitae, medidas

do programa Mais Ciência Menos Burocracia; a publicação do Decreto-Lei n.º 60/2018, de 3 de agosto, que

procede à simplificação de procedimentos administrativos necessários à prossecução de atividades de

investigação e desenvolvimento, designadamente no domínio da contratação pública; a revisão da norma

de procedimentos relativos a pagamentos aos beneficiários no âmbito do SAICT no domínio da

Competitividade e Internacionalização do PT2020, publicada no Despacho n.º 8137/2018, de 20 de agosto,

da Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IP; a compilação, pela FCT, das normas de execução

financeira de projetos de I&D cofinanciados pelo FEDER e ao abrigo do RECI.

Quanto ao Ensino Superior, a Conta Geral do Estado começa por assumir que «no sentido de assegurar

o aumento de vagas no ensino superior público, em áreas estratégicas como a das tecnologias da

informação, comunicação e eletrónica e a física aplicada à saúde, o Governo tem vindo a recomendar às

IES públicas que privilegiem uma afetação de vagas que conduza ao aumento da oferta nas áreas de estudo

das Ciências da Vida, Ciências Físicas, Matemática e Estatística, Informática e Engenharia e Técnicas

Afins, apoiando a ‘Iniciativa Nacional Competências Digitais e.2030, Portugal InCoDe2030’, bem como

suprir, a médio prazo, a elevada carência específica de profissionais especialistas em física médica e de

peritos qualificados em proteção radiológica.»

Mais ainda, afirma-se que «em resultado dessa recomendação, a oferta de vagas na área das

Tecnologias de Informação, Comunicação e Eletrónica aumentou em 2018-2019, crescendo 11,6% nas

instituições localizadas em regiões com menor pressão demográfica e 4,5% na globalidade das Instituições

do Ensino Superior», que «em apenas dois anos, o número de vagas nesta área de formação, elemento

essencial de apoio à Iniciativa Nacional Competências Digitais e.2030 — Portugal InCoDe2030, aumentou

7,1%» e que «também a oferta de vagas na área da Física tem vindo a aumentar, com um crescimento de

24,3% nos últimos dois anos.»

A CGE refere como objetivos nesta área o incentivo ao ingresso no ensino superior de estudantes

oriundos das vias profissionalizantes do secundário (nomeadamente através dos Cursos Técnicos

Superiores Profissionais) e o acesso em idades acima da idade de referência (maiores de 23 anos), a par

dos estímulos ao ingresso em regiões de baixa densidade populacional, no âmbito do Programa +Superior.

No seguimento, é detalhada a antecedência de publicação do Regulamento do Programa +Superior para

o ano letivo de 2018-2019 e o acréscimo de 1605 novas bolsas Programa +Superior.

São também descritos os dados referentes a Bolsas de Estudo para Frequência do Ensino Superior de

Estudantes com Incapacidade igual ou superior a 60%, sendo assinalado que, «face ao primeiro ano de

atribuição deste tipo de apoio, em 2018 constatou-se um aumento aproximado de 40%, tanto no número de

requerimentos apresentados quanto no de bolsas atribuídas e respetiva despesa associada.»

A CGE refere ainda, quanto à Inclusão no Ensino Superior, que «em 2018, verificou-se a extensão do

contingente especial para candidatos com deficiência à segunda fase do Concurso Nacional de Acesso e

ingresso no ensino superior público, com a fixação de 2% de vagas e um aumento das vagas para 4% na

primeira fase do concurso» e que foi criado o Balcão IncluiES, na página de Internet da DGES, reunindo

conteúdos sobre apoio à deficiência resultantes das parcerias com as mais diversas entidades e

associações.

Ponto IV.12. Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar (PO11)

O Programa agrega a despesa pública relativa às áreas da educação, formação, juventude e desporto.

Refere-se que os objetivos do Governo, nas áreas da educação e formação, passaram por «potenciar a

promoção do sucesso educativo em todos os níveis de ensino, a modernização e inovação no sistema

educativo, a igualdade no acesso à escola pública e a superação do défice estrutural de qualificações da

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população portuguesa»; na área da juventude, passaram por «chamar à participação os mais jovens,

promovendo a sua inclusão e facilitando-lhe as condições necessárias para que se assumam como atores

de mudança e de desenvolvimento»; e, no desporto, passaram pela «promoção e generalização da prática

desportiva.»

A CGE indica que a «despesa total consolidada realizada em 2018 no âmbito do Programa atingiu 6330,1

milhões de euros, essencialmente financiada por Receitas Gerais do OE», e destaca «(i) a abertura de

novas salas de educação pré-escolar, com o objetivo de garantir a cobertura universal dos 3 aos 5 anos,

(ii) a prossecução do Programa Nacional de Promoção do Sucesso Escolar e do Programa de Tutorias no

Ensino Básico, (iii) o alargamento da gratuitidade dos manuais escolares a todos os alunos do 2.º ciclo do

ensino básico da rede pública, (iv) o alargamento da oferta de educação secundária, tanto nos cursos

profissionais quanto científico-humanísticos, de forma a combater o abandono escolar precoce e a

concretizar o desígnio de todos os jovens estudarem, pelo menos, 12 anos, (v) a redução do número de

alunos por turma e (vi) o reforço do pessoal não docente, tanto de assistentes operacionais quanto de

técnicos superiores, de forma a suprir necessidades identificadas nas escolas.»

A CGE refere que, em 2018, «o orçamento corrigido total consolidado ascendeu a 6669,1 milhões de

euros. Relativamente ao orçamento inicial líquido de cativos (5988 milhões de euros), verificou-se um

acréscimo de 681,1 milhões de euros em resultado dos reforços por recurso à dotação provisional (+354,2

milhões de euros), à dotação centralizada do Ministério das Finanças (+53,8 milhões de euros) e à

descativação de verbas (+173,3 milhões de euros). A estes valores, acresceram ainda créditos especiais

efetuados quer pela aplicação de saldos transitados quer pelo aumento de receitas consignadas.»

Prossegue, sendo referido que «a despesa total consolidada situou-se em 6330,1 milhões de euros, dos

quais 6235,9 milhões de euros afetos a Despesa Corrente e 94,2 milhões de euros a Despesa de Capital,

representando respetivamente 98,5% e 1,5% do total.»

É detalhado que «as Despesas com Pessoal (4803,8 milhões de euros), abrangendo as despesas com

pessoal docente e não docente da rede pública de ensino afeta ao Ministério da Educação, representaram

75,9% da despesa total consolidada.

Assinala-se ainda que «as Transferências Correntes (772,1 milhões de euros) representaram 12,2% e

envolveram as transferências para Instituições Particulares de Solidariedade Social relativas a apoios à

componente educativa (Rede Solidária), para os Estabelecimentos do Ensino Particular e Cooperativo com

contratos com o Ministério da Educação, para Escolas Profissionais privadas — que, ao abrigo de contratos-

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programa, ministram cursos profissionais — e para os municípios no quadro da transferência de

competências para as autarquias locais em matéria de educação.»

No que concerne a Outras Despesas Correntes e de Capital, informa-se que as mesmas foram «no valor

de 530,9 milhões de euros e de 8,7 milhões de euros, respetivamente, reportam-se, no essencial, às

despesas de funcionamento dos 811 agrupamentos de escolas e escolas não agrupadas, bem como aos

encargos decorrentes do Contrato Programa estabelecido entre o Estado Português e a Parque Escolar,

EPE»

É também detalhada a despesa realizada em Aquisição de Bens de Capital, 25,4 milhões de euros,

maioritariamente relacionada com obras de modernização e requalificação em escolas do ensino básico e

secundário, e a despesa relativa a Ativos Financeiros e Passivos Financeiros associada à gestão

desenvolvida pela Parque Escolar, EPE.

A CGE, nesta matéria, conclui afirmando que «assim, deduzindo a despesa com ativos e passivos

financeiros (54,9 milhões de euros), a Despesa Efetiva Consolidada do Programa orçamental situou-se em

6275,2 milhões de euros.»

De acordo com a informação constante na CGE, «o financiamento da despesa foi maioritariamente

assegurado por Receitas Gerais do OE (5867,1 milhões de euros), representando 89,3% da despesa total

não consolidada. As Receitas Próprias e as Transferências no âmbito das Administrações Públicas (561,6

milhões de euros) representaram 8,5% do financiamento, sendo a despesa remanescente (2,2%) financiada

por Fundos Europeus, no montante de 144,2 milhões de euros.»

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A análise por medidas do Programa evidencia a concentração da despesa na Medida 017 — Educação

— Estabelecimentos de Ensino não Superior, 5789,3 milhões de euros, o que representa 88,1% da despesa

total não consolidada. Esta medida engloba a totalidade dos encargos com o funcionamento dos

estabelecimentos públicos de ensino, bem como os encargos com as atividades/projetos e ações inerentes

ao sistema educativo.

A CGE esclarece que, quanto à Medida 019 — Educação — Serviços Auxiliares de Ensino, «a despesa

realizada, no montante de 269,3 milhões de euros (4,1% do total), refere-se a encargos com as diversas

componentes do apoio socioeducativo aos alunos do ensino básico e secundário, nomeadamente auxílios

económicos (alimentação, livros, material escolar e visitas de estudo), bolsas de mérito, seguros e

indeminizações e residências escolares.»

Além disso, assinala ainda que «a Medida 098 — Educação — Descentralização regista uma despesa

de 253,2 milhões de euros (3,9% do total) e integra despesas decorrentes da descentralização de

competências para os municípios em matéria de educação. Trata-se designadamente de despesas relativas

ao pessoal não docente do ensino básico, ao fornecimento de refeições e apoio ao prolongamento de

horário na educação pré-escolar e às atividades de enriquecimento curricular no 1.º ciclo do ensino básico.»

São enunciadas e detalhadas o que se encontra descrito na CGE como «ações no sentido de promover

o sucesso educativo», tais como, entre outras: o alargamento da rede do Pré-Escolar; alargamento da

atribuição de manuais escolares gratuitos a todos os alunos do 2.º ciclo do ensino básico; ampliação dos

serviços de refeições escolares aos períodos de férias escolares, para alunos beneficiários da ação social

escolar de escolas TEIP; subvenção a visitas de estudo programadas no âmbito das atividades curriculares;

execução dos Planos de Ação Estratégica das Escolas (PAE); reforço dos mecanismos de

acompanhamento dos alunos do 2.º e 3.º ciclos do ensino básico que acumulem duas ou mais retenções

ao longo do seu percurso escolar; lançamento do projeto Rede de Clubes Ciência Viva na Escola;

implementação da redução do número de alunos por turma, repondo os parâmetros legais em vigor até

2013; prosseguimento do Projetopiloto de Autonomia e Flexibilidade Curricular (PAFC), alargado em 2018

a todas as escolas do país; alargamento do Ensino Profissional.

O documento em análise refere ainda que, no quadro da valorização da escola pública, «prosseguiram

as ações de requalificação e modernização de escolas do 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e do ensino

secundário, em especial através da mobilização de recursos disponíveis para os investimentos em escolas

inscritas nos Pactos Territoriais para o Desenvolvimento e Coesão do Portugal 2020; prosseguiram os

esforços tendentes à racionalização nas transferências para o ensino particular e cooperativo, no âmbito

dos Contratos de Associação, segundo um princípio de complementaridade da oferta pública previsto na

Constituição da República Portuguesa, promovendo, assim, uma gestão eficiente e equitativa dos

recursos.»

É assinalado na CGE que, no ano de 2018, «prosseguiu o reforço do número de créditos horários

atribuídos ao desporto escolar e a expansão das Unidades de Apoio ao Alto Rendimento na Escola, estando

instaladas atualmente 126 unidades, que apoiam 416 alunos-atletas de 39 modalidades desportivas» e que

foi realizada a 2.ª edição do Orçamento Participativo das Escolas (OPE).

É assinalada a continuidade do Programa Qualifica e das ações em torno dos Centros Qualifica; do

sistema de reconhecimento, validação e certificação de competências (RVCC) escolares e profissionais; e

do «Passaporte Qualifica», destacando-se que «o programa Qualifica alcançou, assim, mais de 315 000

novas inscrições.»

Nas áreas da Juventude e do Desporto, a CGE refere que «prosseguiu a atribuição de apoios técnico-

financeiros a organismos desportivos, associações juvenis, estudantis e autarquias locais em estreita

colaboração com entidades públicas e privadas no âmbito dos programas de apoio ao associativismo e

atividades do desporto para todos, destacando-se neste contexto o Programa Nacional de Desporto para

Todos (PNDpT), o Programa de Apoio Infraestrutural (PAI), o Programa de Apoio Juvenil (PAJ), o Programa

de Apoio Estudantil (PAE), o Programa de Incentivo ao Desenvolvimento Associativo (IDA), os Campos de

Trabalho Internacional (CTI) e a Ocupação de Tempos Livres (OTL).» É ainda destacada a aprovação do

Plano Nacional para a Juventude (PNJ).

São também enumeradas ações no âmbito do Programa 70 Já!; práticas de voluntariado juvenil no

quadro do Programa Voluntariado Jovem para a Natureza e Florestas; iniciativas para a melhoria no apoio

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ao Desporto de Alto Rendimento, com a redefinição dos Projetos Olímpico e Paralímpico; promoção do

desempenho da rede dos Centros de Alto Rendimento (CAR); e a criação da Autoridade para a Prevenção

e o Combate à Violência no Desporto.

Finalmente, ao nível das infraestruturas desportivas, relata-se que «prosseguiram as intervenções de

requalificação do Centro Desportivo Nacional do Jamor, bem como a requalificação de instalações

desportivas de clubes e associações de base local pela atribuição de apoio financeiro no âmbito do

Programa de Reabilitação de Instalações Desportivas (PRID).»

PARTE III – CONCLUSÕES

1. A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu à Comissão de Educação, Ciência, Juventude e

Desporto, nos termos legais e regimentais devidamente aplicáveis, a Conta Geral do Estado de 2018,

acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social, com vista à

elaboração de parecer relativo às suas áreas de competência.

2. A Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto, tendo apreciado os documentos em

questão, elaborou o presente parecer e delibera que o mesmo reúne as condições para ser enviado à

Comissão de Orçamento e Finanças, nos termos dispostos na alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do

Regimento da Assembleia da República.

Palácio de S. Bento, 19 de maio de 2020.

A Deputada, Ana Mesquita — O Presidente da Comissão, Firmino Marques.

COMISSÃO DE SAÚDE

Parecer

ÍNDICE

PARTE I – Considerandos

PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer

PARTE III – Conclusões

PARTE I – CONSIDERANDOS

1 – Nota Prévia

Nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 205.º a 208.º, ambos do Regimento da Assembleia

da República, a Comissão de Orçamento e Finanças solicitou à Comissão Parlamentar de Saúde o envio

de parecer sobre a Conta Geral do Estado – 2018 (CGE/2018), relativamente às áreas da sua competência,

para que o mesmo seja tido em consideração no relatório daquela Comissão.

Deste modo, compete à Comissão Parlamentar de Saúde elaborar o respetivo parecer sobre a

CGE/2018, relativamente aos indicadores de execução orçamental do setor da saúde, devendo o mesmo,

logo que aprovado, ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças.

Sem prejuízo de algumas considerações de âmbito geral, necessárias para o respetivo enquadramento,

o presente Parecer deve circunscrever-se aos aspetos mais relevantes que, na área da Saúde, suscita a

CGE/2018.

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Sintetizam-se, assim, no presente Parecer, os documentos disponibilizados na CGE/2018, bem como

nos pareceres emitidos sobre o mesmo diploma pelo Tribunal de Contas e pelo Conselho Económico e

Social, bem como o Relatório elaborado pela Unidade Técnica de Apoio Orçamental.

2 – O Orçamento do Estado para 2018

O Orçamento do Estado para 2018 (OE/2018) foi aprovado pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro,

na qual se definiu um conjunto de regras orçamentais com incidência no setor da Saúde, cujos objetivos

foram ainda desenvolvidos no respetivo Relatório.

Assim, o Relatório do OE/2018 assevera que, «Em 2018 será dada continuidade às políticas que vêm

sendo desenvolvidas no sentido da redução das desigualdades entre cidadãos no acesso à saúde, visando

responder melhor e de forma adequada às necessidades dos cidadãos, valorizando a perspetiva da

proximidade e continuando a ampliar a capacidade de resposta interna do SNS, reforçando a articulação

entre os diferentes níveis de cuidados.»

O Relatório do OE/2018 identifica, ainda, como principais pilares da estratégia do Ministério da Saúde,

os seguintes:

• Promover a saúde através de uma nova ambição para a Saúde Pública;

• Reduzir as desigualdades no acesso à saúde;

• Reforçar o poder do cidadão no SNS promovendo disponibilidade, acessibilidade, comodidade,

celeridade e humanização dos serviços;

• Expandir e melhorar a capacidade da rede de cuidados de saúde primários;

• Melhorar a gestão dos hospitais, a circulação de informação clínica e a articulação com outros níveis

de cuidados e outros agentes do sector;

• Expandir e melhorar a integração da Rede de Cuidados Continuados e de outros serviços de apoio

às pessoas em situação de dependência;

• Aperfeiçoar a gestão dos recursos humanos da Saúde;

• Melhorar a governação do SNS.

3 – O Contexto Económico e Orçamental

Em 2018, a atividade económica mundial desacelerou para 3,6% (3,8% em 2017), permanecendo

inferior ao ritmo observado antes da crise financeira de 2008 (média de 4,2%, entre 1997 e 2007).

No que se refere à economia portuguesa, o Produto Interno Bruto cresceu, em termos reais, 2,1% no

ano de 2018, um valor ligeiramente inferior ao previsto no OE/2018 (2,2%), uma diferença que o Governo

atribui, em grande medida, a um comportamento menos favorável das exportações de bens e serviços, bem

como do investimento.

No domínio da consolidação orçamental, em 2018, o saldo orçamental das Administrações Públicas

fixou-se em -0,5% do PIB, superando a meta orçamental estabelecida no Orçamento do Estado para 2018

(-1,1%) e no Programa de Estabilidade 2018-2022 (-0,7%).

De referir, finalmente, que o referido saldo orçamental representou uma melhoria relativamente ao

verificado em 2017, na ordem dos 0,5 pp do PIB.

4 – A Conta Geral do Estado referente ao PO Saúde 2018

A CGE/2018 refere que «O Orçamento Consolidado do Programa no ano de 2018 totalizou 11 698,6

milhões de euros, sendo a despesa corrente de 11 311,6 milhões de euros e a despesa de capital de 387,1

milhões de euros». A execução orçamental de 2018 do PO13-Saúde atingiu 11057 M€, em termos de

despesa efetiva, correspondendo 10909 M€ (98,7%) a despesa corrente e 140 M€ (1,3%) a aquisição de

bens de capital. O quadro seguinte, constante da CGE/2018, identifica a despesa por classificação

económica referente ao Programa Saúde no ano de 2018:

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A despesa efetiva consolidada do Programa Saúde aumentou 11,3% em 2018 face a 2017, sendo o

aumento de 14,3% na despesa de capital e 11,2% na despesa corrente. Em valor absoluto, o maior aumento

foi na rubrica Aquisição de Bens e Serviços Correntes, que aumentou 902 M€, conforme se evidenc ia no

quadro seguinte:

PO13-Saúde: Despesas por classificação económica

(valores consolidados, milhões de euros)

Classificador económico CGE 2017 (a)

CGE 2018 (b)

Variação absoluta

Variação percentual

DESPESA CORRENTE 9813,7 10909,3 1095,6 11,2%

DESPESAS COM O PESSOAL 3970,4 4152,8 182,4 4,6%

AQUISIÇÃO DE BENS E SERVIÇOS

5755,4 6657,7 902,3 15,7%

TRANSFERÊNCIAS CORRENTES

58,5 65,6 7,1 12,1%

OUTRAS DESPESAS CORRENTES

29,3 33,1 3,8 13,0%

DESPESA DE CAPITAL 145,5 166,3 20,8 14,3%

AQUISIÇÃO DE BENS DE CAPITAL

110,6 140,0 29,4 26,6%

OUTRAS DESPESAS DE CAPITAL

34,9 26,3 -8,6 -24,6%

DESPESA TOTAL 9959,2 11075,6 1116,4 11,2%

DESPESA EFETIVA 9930,2 11056,5 1126,3 11,3%

(a) Fonte: Execução de 2017 – Total consolidado, Quadro 154, Conta Geral do Estado 2017, volume I, Tomo I, Ministério das

Finanças

(b) Fonte: Execução de 2018 – Total consolidado, Quadro 152, Conta Geral do Estado 2018, volume I, Tomo I, Ministério das

Finanças

A CGE/2018 destaca, no agrupamento da Aquisição de Bens e Serviços, «as despesas com os Produtos

Vendidos nas Farmácias (1338,8 milhões de euros), Produtos Químicos e Farmacêuticos (1545,5 milhões

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de euros) e Material de Consumo Clínico (525,9 milhões de euros), bem como os encargos com as Parcerias

Público Privadas (470,7 milhões de euros).»

Relativamente às medidas identificadas no Programa Orçamental da Saúde, no ano de 2018, a

CGE/2018 salienta o seguinte:

• «Hospitais e Clínicas (22 188,4 milhões de euros) — medida que representa 79,4% da execução

orçamental, onde se inclui a execução das Entidades do Serviço Nacional de Saúde e as transferências da

Administração Central de Saúde para os Hospitais pertencentes ao Setor Empresarial do Estado;»

• «Serviços Individuais de Saúde (5 072,2 milhões de euros) — medida que representa 18,2% da

execução orçamental; relativamente a esta medida destacam-se os pagamentos efetuados pelas

Administrações Regionais relativamente aos Meios complementares de diagnóstico e terapêutica (MCDT)

e Medicamentos (incluindo os Produtos vendidos em farmácias Privadas);»

• «Parcerias Público Privadas (470,7 milhões de euros) — representa os encargos com as Parcerias

Público Privadas e onde se incluem os hospitais de Braga, Cascais, Vila Franca de Xira e Loures;»

• «Administração e Regulamentação (153,2 milhões de euros) — medida que representa 0,5% da

despesa da execução do Programa, onde se inclui o INFARMED (45,3 milhões de euros), os Serviços

Partilhados do Ministério da Saúde (69,4 milhões de euros) e a Entidade Reguladora da Saúde (4,6 milhões

de euros);»

• «Investigação (43,1 milhões de euros) — medida que visa a promoção e desenvolvimento da

atividade de investigação científica orientada para as necessidades em saúde pública, representando 0,2%,

e está afeta ao orçamento do Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge, IP»

A CGE/2018 dá ainda conta, relativamente às Parcerias Público-Privadas (PPP) no setor da saúde, das

seguintes situações:

• Hospital de Braga: pedido de reposição do equilíbrio financeiro apresentado pela entidade gestora

do estabelecimento no final de 2016, na sequência da comunicação, efetuada pelo Ministério da Saúde no

ano de 2016, da decisão de não renovação dos protocolos adicionais ao contrato de gestão, relativos a

financiamento de prestações de saúde no âmbito do VIH-SIDA e da esclerose múltipla, em que esta

peticionou o pagamento de cerca de 33 milhões de euros. O tribunal arbitral constituído para dirimir o litígio

proferiu acórdão em janeiro de 2019, através do qual condenou o Estado Português ao pagamento de cerca

de 4,5 milhões de euros relativos ao ano de 2016 e, quanto aos anos de 2017 a 2019, a quantia que as

partes definirem de acordo com os critérios utilizados pelo tribunal para definir a compensação devida em

2016. Caso as partes não cheguem a acordo, o Estado terá de pagar cerca de 4,8 milhões de euros

referentes a 2017, 5,3 milhões de euros correspondentes a 2018 e 3,7 milhões de euros relativos a 2019,

estando estes valores sujeitos a acertos.

• Hospital de Vila Franca de Xira: a entidade gestora apresentou em 2018 um pedido de reposição do

equilíbrio financeiro com fundamento na prestação de cuidados de saúde à população reclusa dos

estabelecimentos prisionais da área de influência, nomeadamente no âmbito de doenças infeciosas

crónicas, que alegadamente implicou um aumento de despesas de cerca de 465 milhares de euros.

• Hospital de Loures: a entidade gestora solicitou no final de 2018 a constituição de um tribunal arbitral

para dirimir o litígio que a opõe ao Estado relativamente ao financiamento autónomo das prestações de

saúde a doentes com VIH-SIDA, encontrando-se em mediação os diferendos relativos ao apuramento do

valor do pagamento de reconciliação devido pelo Estado a essa entidade gestora, aos termos da

monitorização e avaliação do cumprimento de certos parâmetros de desempenho e às deduções pelo

incumprimento das obrigações de elaboração de relatórios periódicos de monitorização referentes aos anos

de 2012 a 2016, tendo-se alcançado acordo quanto a alguns dos temas por essa via.

• Hospital de Cascais: a entidade gestora requereu a constituição de um tribunal arbitral para dirimir

um litígio referente à formação dos médicos internos em dezembro de 2018.

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A CGE/2018 refere que «os resultados operacionais do setor empresarial do Estado, em 2018,

diminuíram face ao ano anterior», tendo ocorrido no Sector da Saúde um agravamento do Resultado Líquido

do Exercício negativo em 501 M€ (milhões de euros).

A acumulação de resultados negativos nas EPE da saúde levou a que em 2018, tenha sido «determinado

o reforço do capital estatutário de entidades públicas empresariais do SNS para cobertura de prejuízos

transitados, tendo como aplicação o pagamento de dívida vencida e não paga, no montante total de 1000,2

milhões de euros». Em consequência, o valor dos pagamentos em atraso (arrears), diminuiu 353 M€ em

2018 depois de ter aumentado 293 M€ em 2017.

Por sua vez, os prazos médios de pagamento das unidades de saúde do SNS aos respetivos

fornecedores diminuíram em 2018, apesar de permanecerem superiores ao registado em 2015, como se

constata no quadro seguinte:

Para o pagamento de dívidas vencidas do SNS contribuíram também os reforços orçamentais do PO13-

Saúde com contrapartida na dotação provisional inscrita no orçamento do Ministério das Finanças (117M€)

e em dotações centralizadas no Ministério das Finanças, como a dotação para «Regularização de passivos

e aplicação de ativos financeiros da Administração Central» (80M€) e para «Sustentabilidade do setor da

saúde» (74M€).

A redução dos prazos médios de pagamento não foi suficiente para evitar que o Ministério da Saúde

fosse um dos dois ministérios que não cumpriram os objetivos dos prazos médios de pagamento em 2018,

e que 9 dos 10 (e 17 dos 20) serviços da administração direta e indireta do Estado com maiores prazos

médios de pagamento fossem do Ministério da Saúde (ver quadro 86 da CGE).

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A CGE/2018 inclui ainda informação sobre a atividade assistencial no SNS, onde se salienta o «reforço

e expansão da rede de Cuidados de Saúde Primários», e que «foram concretizadas nos últimos anos

diversas medidas que visam cumprir o objetivo de implementar a expansão e a melhoria da capacidade

resolutiva deste nível de cuidados».

Tais medidas traduziram-se «na evolução positiva ao nível dos principais indicadores de atividade

alcançados pelas unidades funcionais dos cuidados de saúde primários do SNS». A CGE/2018 refere ainda

que «o número total de utentes sem médico de família tem vindo a diminuir», como se constata no quadro

seguinte:

Em 2018, «continuou a registar-se um aumento do acesso dos utentes aos hospitais do SNS, coincidente

com o aumento da atividade assistencial realizada».

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5 – O Parecer do Tribunal de Contas

O Parecer sobre a CGE/2018, emitido pelo Tribunal de Contas (TC) nos termos do artigo 107.º da

Constituição da República Portuguesa, e no qual o referido Órgão de Soberania aprecia a atividade

financeira do Estado em 2018, enquadra o Programa Orçamental Saúde entre os que registaram os

montantes mais significativos de despesa, com 16,8% do seu total.

Com efeito, a despesa efetiva consolidada do Programa Saúde ascendeu, em 2018, a 11 057 M€, dos

quais 4 153 M€ corresponderam a despesas com pessoal, 6 658 M€ a despesas com aquisição de bens e

serviços, na sua maioria processadas por entidades do SNS (5 974 M€) e pela ADSE (541 M€), e 140 M€

a despesa com aquisição de bens de capital.

Constituindo a sustentabilidade do sector da saúde uma prioridade central da política de saúde, o TC

refere ter sido constituída, com aquele propósito, uma dotação centralizada, no montante de 74 M€, apesar

de tudo um valor inferior aos 85 M€ previstos no OE/2017, correspondes à previsão da receita consignada

ao SNS resultante da sujeição a imposto especial sobre o consumo das bebidas açucaradas e adicionadas

de edulcorantes.

Identificando o Programa Saúde como um dos seis programas orçamentais que, em 2018, ultrapassaram

os limites definidos para a sua despesa financiada por receitas gerais, o TC qualifica-o como «cronicamente

suborçamentado» e reconhece que o mesmo «beneficiou de reforços da dotação provisional (117 M€) e

das seguintes dotações centralizadas: ‘sustentabilidade do sector da saúde’ (74 M€), ‘regularização de

passivos e aplicação de ativos’ (80 M€) e ‘descongelamento de carreiras’ (77 M€).»

Finalmente, o Parecer do TC «inclui um Juízo com reservas e ênfases sobre a legalidade e correção

financeira dos valores reportados na Conta Geral do Estado e 57 recomendações, muitas renovadas de

anos anteriores porque se mantêm deficiências estruturais que tornam a Conta incompleta e com erros, em

grande medida, ultrapassáveis no âmbito da Reforma da Contabilidade e Contas Públicas».

No caso da Saúde, o Parecer do TC salienta uma discrepância entre a CGE/2018 e a conta consolidada

do SNS apresentada pela ACSS, concluindo que «fica assim prejudicado um apuramento rigoroso da dívida

do SNS», e que a dívida não financeira do SNS terá aumentado em 2018 (325M€), quando a CGE/2018

reporta uma diminuição desta dívida.

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6 – O Parecer do Conselho Económico e Social

O Conselho Económico e Social (CES) aprovou o seu Parecer sobre a CGE/2018 em reunião plenária

de 15 de outubro de 2019, nele referindo que «continuam a ser particularmente preocupantes os atrasos

nos pagamentos a fornecedores por parte das Administrações Públicas», de entre os quais «sobressaíram

as entidades dependentes do Ministério da Saúde.»

Consequentemente, o CES, no ponto 6.7 da síntese conclusiva do seu Parecer sobre a CGE/2018,

«continua a considerar preocupante o valor das dívidas das entidades públicas a fornecedores, bem como

os pagamentos em atraso, e os prazos médios de pagamento excessivamente longos, em particular das

entidades do setor da saúde».

7 – O Relatório da Unidade Técnica de Apoio Orçamental

A Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), no seu Relatório n.º 4/2020, de 28 de fevereiro, relativo

à CGE/2018, «confirma a suborçamentação que atinge há vários anos o SNS», o que é evidenciado «pela

necessidade de reforço das rubricas com recurso sistemático às dotações de gestão centralizada,

particularmente (…) as despesas com aquisição de bens e serviços no SNS». A UTAO considera que «a

utilização sistemática dos instrumentos de controlo orçamental sob comando discricionário do Ministério

das Finanças, particularmente a criação e a proliferação de dotações centralizadas para mitigação dos

efeitos da suborçamentação crónica não resolve o problema, perpetuando as fragilidades estruturais da

orçamentação. Uma gestão excessivamente centralizada não permite dar resposta a necessidades

orçamentais persistentes, o que se traduz, por exemplo, nas dificuldades de substituição de trabalhadores

e na acumulação de dívidas por parte do SNS.»

O Relatório da UTAO refere que, no Programa Saúde de 2018, as despesas com pessoal superaram o

previsto, em resultado da suborçamentação inicial da rubrica, num valor nominal de 202 M€ (realizada

despesa de 4 153 M€, face a 3 951 M€ orçamentados) e um grau de execução de 105,1%, como o quadro

seguinte evidencia:

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Já no que se refere à despesa em investimento, a UTAO conclui que a execução se situou muito aquém

«do limite definido no OE/2018 e a subexecução foi ainda maior se se excluírem os pagamentos a

concessões e subconcessões de PPP rodoviárias», referindo mesmo que «A execução na Saúde ficou

abaixo de metade do teto aprovado», com um desvio nominal de 161 M€, já que, para um investimento

orçamentalmente previsto de 301 M€, o Programa da Saúde apenas executou 140 M€, conforme o quadro

infra evidencia:

O Relatório da UTAO destaca, por outro lado, que a dotação provisional, no valor inicial de 495 M€, foi

integralmente utilizada, tendo quase 24% sido reafectada ao SNS, para aquisição de bens e serviços no

montante de 116,7 M€, assim distribuídos:

• 85,3 M€ para o pagamento de dívidas vencidas de medicamentos de entidades do SNS;

• 31,4 M€ refentes a encargos decorrentes de parcerias público-privadas no âmbito das

Administrações Regionais de Saúde do Norte e de Lisboa e Vale do Tejo.

A UTAO refere que, no ano de 2018, as dotações centralizadas previstas no OE/2018 quase duplicaram,

ascendendo a 987 M€, tendo sido utilizados 805 M€ durante a execução, 230 M€ dos quais para o programa

da saúde, o que mais reforços auferiu no contexto das dotações centralizadas previstas, circunstância que,

no entender da UTAO, constitui «outro sintoma da suborçamentação crónica do programa».

A UTAO destaca também as operações de reforço do capital social efetuadas para cobertura de

prejuízos em hospitais EPE do SNS, as quais abrangeram 36 entidades hospitalares e representaram um

montante de 500 M€.

O Relatório da UTAO realça, ainda, que, «No fim de 2018, o stock da dívida não-financeira do SNS

ascendia a 3097 M€, i.e., 84,4% da dívida não-financeira de toda a Administração Central (AdC)», o que

representou um acréscimo de 325M€ face a 2017, enfatizando, uma vez mais, que «Estes dados da dívida

não-financeira da AdC em 2018, resultam da suborçamentação e dos problemas de gestão que assolam o

SNS».

A UTAO conclui, recordando que «Os reforços de dotações de capital realizados nos Hospitais EPE em

2018, que foram canalizadas para o pagamento de dívida não-financeira, nomeadamente no mês de

dezembro de 2018, permitiram: i) diminuir o stock em dívida sem evitar que este fosse superior ao registado

em 2017; ii) reduzir, no momento, a dimensão dos Pagamentos em Atraso e dos PMP.»

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No que se refere ao stock de pagamentos em atraso nos hospitais EPE, a UTAO reconhece uma

evolução globalmente positiva na última década, por comparação com 2011, apesar de as reduções serem

alcançadas essencialmente por via do recurso a injeções de capital efetuadas nos hospitais EPE

principalmente no final de cada ano, mantendo-se, por outro lado, uma permanente pressão de aumento

da despesa. A UTAO salienta que «numa perspetiva intra-anual (…) nos segundo e terceiro trimestres,

registou-se um agravamento no stock dos pagamentos em atraso no universo da Saúde, nomeadamente

em virtude do incremento nos valores respeitantes aos Hospitais EPE (+146 M€), em contraste com a

estabilização no resto do sector. Durante o último trimestre a dívida em mora na Saúde cresceu até ao final

de novembro (903 M€), tendo-se registado em dezembro a contração de 419 M€ neste indicador, que se

fixou em 484 M€, para a qual, de acordo com a DGO34 contribuíram as dotações de capital realizadas nos

Hospitais EPE.»

A tabela e o gráfico seguintes evidenciam a evolução dos pagamentos em atraso por parte das unidades

públicas na área da saúde:

De realçar, finalmente, neste domínio, o destaque efetuado no Relatório da UTAO, segundo o qual, «do

conjunto das 10 entidades com prazos de pagamento mais dilatados, nove são entidades da área da

Saúde», e que «Os organismos sob a tutela do Ministério da Saúde (…) não atingiram novamente os

objetivos para a redução do PMP definidos para o ano de 2018, em contraste com a situação verificada nos

demais ministérios.» «Em 2018, 90% das Entidades Públicas tinha um Prazo Médio de Pagamentos (PMP)

igual ou inferior a 31 dias, quando 124 dias era a média no universo SNS». Acresce que «no caso do Serviço

Nacional de Saúde, os dados na CGE/2018 sobre os seus PMP, referidos a dezembro de 2018, não

coincidem com os dados do relatório e contas consolidadas de 2018 do SNS.»

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A UTAO afirma que «Elevados PMP nas entidades públicas têm impactos significativos na tesouraria

dos seus credores. (…) Para as AP, as consequências nefastas da prática reiterada de atrasos significativos

nos pagamentos aos seus fornecedores são o encarecimento e/ou a diminuição da qualidade dos bens ou

serviços prestados. O comportamento das AP é, para o bem e o mal, utilizado muitas vezes como exemplo

a seguir pelos sectores privado e social. Por todas estas razões, o Estado português deve assumir a redução

da dívida não-financeira e dos prazos médios de pagamento aos seus credores como uma prioridade. Fez-

se um caminho positivo nas autarquias e nas regiões, importa agora concentrar a atenção na área do SNS.»

Por último, num capítulo dedicado às «Contingências com Parcerias Público-Privadas», o Relatório da

UTAO refere, relativamente ao sector da saúde, os pedidos de Reposição de Equilíbrio Financeiro

apresentados pelas Entidades Gestoras do Estabelecimento do Hospital de Braga e do Hospital de Vila

Franca de Xira, e a constituição de tribunais arbitrais para dirimir litígios com as Entidades Gestoras do

Estabelecimento do Hospital de Cascais e do Hospital de Loures.

PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

Embora a manifestação de opinião política sobre a matéria objeto do presente Parecer seja de natureza

facultativa, o Deputado relator entende não dever eximir-se, nesta sede, de emitir juízos de preocupação e

de proceder a alertas ao Governo.

O primeiro juízo de preocupação refere-se ao baixo valor do investimento no SNS em 2018, quer face

ao orçamentado, quer face a valores passados. O investimento atingiu apenas 140 M€ em 2018, valor

superior ao de 2017 em 30 M€, mas inferior em 23M€ ao valor do investimento no SNS em 2015, e

representa apenas 1% do total da despesa em saúde. Acresce que a taxa de execução do investimento em

2018 foi inferior a 50%, o que denota que as necessidades de investimento do SNS em 2018 seriam muito

superiores. Depois de mais de uma década de níveis de investimento no SNS inferiores ao desejável, os

baixos nível e taxa de execução do investimento no SNS em 2018 são preocupantes, porque contribuem

para que a capacidade de resposta do SNS não tenha aumentado para os níveis compatíveis com as

necessidades de cuidados de saúde dos portugueses. Um exemplo preocupante dessa insuficiente

capacidade de resposta do SNS é a falta de camas de cuidados intensivos nos hospitais do SNS, o que

neste momento de pandemia da Covid-19 é muito preocupante.

O segundo juízo de preocupação refere-se à degradação da situação económico-financeira das

entidades que integram o SNS. O prejuízo das EPE da saúde aumentou 501 M€ em 2018, atingindo 949

milhões de euros, o que corresponde a 8,6% de toda a despesa de saúde. Um resultado negativo

correspondente a quase 10% do volume de produção indica que as instituições de saúde estão a operar

em condições económicas muito deficientes. A má situação económica agravou a situação financeira,

refletida no aumento da dívida não financeira do SNS em 325 M€, como mostra o Tribunal de Contas. Os

pagamentos em atraso e os prazos médios de pagamento diminuíram (mas continuam excessivamente

longos, como refere o CES) apenas porque o Governo procedeu a aumentos de capital estatutário, que

foram dirigidos para pagar as dívidas mais antigas. É preocupante que as instituições do SNS só consigam

manter o equilíbrio financeiro com aumentos de capital que servem para financiar despesa corrente e não

para financiar investimento, como seria desejável.

O relator concorda com o TC e a UTAO quando atribuem a degradação da situação económico-

financeira do SNS à suborçamentação e aos problemas de gestão que assolam o SNS, dois problemas que

o Governo precisa urgentemente de resolver, sob pena de ser posta em causa a universalidade do acesso

dos cidadãos portugueses a cuidados de saúde. Quanto à suborçamentação, mesmo que considerássemos

que esse problema teria sido resolvido no OE2020, tendo em conta o que era previsível em dezembro de

2019 (e o Relator não o considera, como argumentou no debate do OE2020), a pandemia da Covid-19

tornou o orçamento do SNS para 2020 manifestamente insuficiente. O Governo deverá por isso assegurar

que o SNS dispõe de orçamento suficiente para atender às necessidades de cuidados de saúde dos

portugueses, sejam as diretamente relacionadas com a COVID-19, sejam todas as outras que não são

menos importantes e urgentes.

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Os problemas de gestão das instituições do SNS são evidentes no elevado valor dos prejuízos

observado em 2018, mas também no aumento da ineficiência medida pela comparação entre o aumento

dos serviços prestados e o aumento dos recursos utilizados. A atividade assistencial aumentou menos de

2% em 2018; nas principais linhas de atividade identificadas na CGE/2018, as variações foram as seguintes:

consultas médicas nos CSP, +1.6%; consultas de enfermagem nos CSP, +1.9%; número de utentes com

médico de família atribuído, +1.3%; consultas médicas hospitalares, +0,9%; internamentos, -1.6%;

intervenções cirúrgicas, -0.3%; atendimentos em urgências, +0.7%. De entre todas as linhas de atividade

assistencial apresentadas na CGE/2018, apenas as sessões de hospital de dia e as consultas por outros

profissionais de saúde aumentaram mais de 2% em 2018, mas estas têm um peso muito reduzido na

atividade do SNS. Em contrapartida, a despesa aumentou 11,3% em termos nominais, o que corresponde

a um aumento real de 10% tendo em conta que a inflação em 2018 foi de 1,2%. Ora, se a atividade

aumentou menos de 2% e a despesa aumentou 10%, é manifesto ter-se registado uma significativa

diminuição da eficiência em apenas um ano, realidade muito preocupante e que importará reverter

urgentemente.

A principal origem dos problemas de gestão das instituições do SNS é «uma gestão excessivamente

centralizada», no parecer da UTAO, o que o Relator subscreve. A criação e a proliferação de dotações

centralizadas no Ministério das Finanças não permite dar resposta a necessidades orçamentais

persistentes, o que se traduz, por exemplo, nas dificuldades de substituição de trabalhadores, na

acumulação de dívidas por parte do SNS, e nos atrasos nos pagamentos aos fornecedores, o que leva ao

encarecimento e/ou a diminuição da qualidade dos bens ou serviços adquiridos pelo SNS. A pandemia da

Covid-19 veio aumentar a importância de uma gestão descentralizada eficaz nas instituições do SNS, com

orçamentos adequados, com autonomia de gestão e com a respetiva responsabilização dos gestores, única

forma de aumentar a eficiência, e logo a capacidade de resposta, das instituições do SNS.

PARTE III – CONCLUSÕES

Face aos considerandos expostos, a Comissão Parlamentar de Saúde entende que o presente parecer

se encontra em condições de ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças, para os

efeitos legais e regimentais aplicáveis.

Palácio de São Bento, 13 de maio de 2020.

O Deputado autor do parecer, Álvaro Almeida — A Presidente da Comissão, Maria Antónia Almeida

Santos.

COMISSÃO DE TRABALHO E SEGURANÇA SOCIAL

Parecer

ÍNDICE

PARTE I – Nota Introdutória

PARTE II – Considerandos

PARTE III – Opinião da Deputada autora do parecer

PARTE IV – Conclusões

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PARTE I – NOTA INTRODUTORIA

Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo

162.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), «tomar as contas do Estado e das demais entidades

públicas que a lei determinar (...), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários

à sua apreciação».

Após apresentação pelo Governo da Conta Geral do Estado de 2018 (CGE 2018), o Tribunal de Contas

(TC) emitiu, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 214.º da CRP, o competente parecer sobre

a CGE de 2018, incluindo a Conta da Segurança Social (CSS).

Por seu turno, a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) disponibilizou o Parecer Técnico n.º

4/2020, intitulado «Apreciação da Conta Geral do Estado de 2018», e o Conselho Económico e Social (CES)

enviou à Assembleia da República o «Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2018», emitido no âmbito

das suas competências próprias e aprovado pelo Plenário do CES de 15 de outubro de 2019, que foi

apresentado em audição na Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças (COF) no dia 13 de maio de

2020.

Em 6 de março de 2018, a COF solicitou à Comissão Parlamentar de Segurança Social e Trabalho

(CTSS), nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 205.° e 206.° do Regimento da Assembleia

da República (RAR), a emissão, em razão da matéria, de Parecer sobre a CGE 2018, incluindo a parte

atinente à Segurança Social, a remeter à COF até ao dia 22 de maio de 2020, de forma a poder ser integrado

no relatório daquela Comissão Parlamentar.

A CTSS distribuiu a elaboração do parecer à Sr.ª Deputada Cristina Moreira, do Grupo Parlamentar do

Partido Socialista.

De modo a corresponder ao solicitado pela COF, é emitido o presente Parecer, que incide

exclusivamente sobre as matérias do âmbito específico de intervenção da CTSS incluídas na CGE 2018,

em especial as atinentes ao Emprego e Segurança Social.

Na elaboração do presente Parecer foram tidos em conta o Documento CGE 2018, incluindo a CSS,

apresentado pelo Governo, bem assim como os Pareceres do TC, da UTAO e do CES já aqui sinalizados.

PARTE II – CONSIDERANDOS

1. Enquadramento Macroeconómico

A nível internacional, em 2018, a economia mundial registou um crescimento de 3,6%, representando

um abrandamento face a 2017 (3,8%), explicado em parte pelas tensões comerciais globais associadas ao

início de políticas protecionistas por parte dos EUA e pela desaceleração das economias dos países

emergentes e em desenvolvimento.

Na Zona Euro, em 2018, houve um abrandamento para os 1,9%, depois de em 2017 se ter atingido os

2,4%, devido sobretudo a desaceleração das exportações de bens e serviços (3,1%, que compara com

5,2% em 2017), refletindo o comportamento da procura externa provocado pelo abrandamento das trocas

comerciais mundiais.

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Gráfico 1 – Crescimento Económico Mundial

Dados CGE 2018

Em 2018, Portugal apresentou um crescimento de 2,1% em termos reais, um crescimento inferior ao

alcançado em 2017 (0,7 p.p. abaixo). Esta desaceleração deveu-se ao comportamento menos favorável

das exportações de bens e serviços e do investimento.

Quadro 1 – PIB e Principais Componentes

Nota: Os dados do PIB real presentes neste quadro já sofreram alteração: segundo os dados do INE

divulgados em 28 de fevereiro de 2020, o crescimento real do PIB foi de 2,6 % em 2018 (2,1% na CGE) e

de 3,5 % em 2017 (2,8% na CGE).

Apesar de a «evolução da economia mundial traduzir-se numa desaceleração da procura externa dirigida

à economia Portuguesa», o parecer do CES afirma que «o PIB Português cresceu, em termos reais, 2,1%,

ligeiramente abaixo do previsto no OE 2018 – 2,2%, diferença justificada sobretudo pelo comportamento

menos positivo das exportações e do investimento», mas «ainda assim, o investimento foi a componente

mais dinâmica da procura interna com um crescimento de 4,4% em 2018.» 1

1 CES – Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2018, pág. 8 e 9.

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31 DE JULHO DE 2020

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2. Evolução do Mercado do Emprego e dos Salários

O Desemprego apresentou melhorias, tendo a taxa de desemprego em 2018 ficado nos 7,0% (inferior

aos 8,6% previstos no OE2018), uma redução de 1,9 p.p. face a 2017.

O rácio de desemprego de longa duração diminui 6,4 p.p., e o desemprego jovem contínua com valores

altos, mas a taxa desceu 3,6 p.p. fixando-se nos 20,3%.

Quadro 2 – Mercado Laboral

A população desempregada sofreu uma redução média anual de 20,9% (-19,2% em 2017), tendo havido

um aumento da população empregada de 2,3% (3,3% em 2017) e um aumento da população ativa de 0,3%.

Saliente-se ainda que, em 2018, o aumento do emprego foi maior no setor privado (2,5%), suportado

pelo aumento registado no setor dos serviços e da indústria transformadora, do que no setor público (1,4%).

O Relatório do CES refere que «a taxa de desemprego desceu 1,9 p.p. para 7% o que significa um

desvio significativo face ao valor previsto no OE 2018 (8,6%).»2

Durante 2018, as remunerações por trabalhador aumentaram 2 %, depois de em 2017 terem crescido

1,6 %. A produtividade aparente do trabalho em 2018 contraiu 0,2%, o que segundo o CES «se justifica,

em parte, por um crescimento do emprego mais dinâmico do que o crescimento do PIB»3.

3. Conta da Segurança Social

Em 31 de dezembro de 2018, o saldo da execução do Orçamento do Sistema de Segurança Social, na

ótica de Contabilidade Pública, no valor de 1.977,4 milhões de euros, reflete um decréscimo de 108,5

milhões de euros, isto é, -5,2 % que em igual período do ano anterior.

Da análise à execução orçamental do ano de 2018 constata-se, em termos gerais, que a receita efetiva

evidencia um acréscimo de 2,2 % (+ 582,2 milhões de euros) em relação ao período homólogo de 2017,

totalizando 27.275,5 milhões de euros, e um aumento da despesa efetiva, ligeiramente superior ao aumento

da receita efetiva, de 2,8 % ( + 690,8 milhões de euros) em relação ao ano de 2017, atingindo os 25.298,1

milhões de euros.

Mas na comparação do saldo da execução do Orçamento do Sistema de Segurança Social, bem como

da receita efetiva, entre 2018 e 2017, é importante ter em conta que em 2018 não foi executada nenhuma

transferência extraordinária do OE para compensar o défice do Sistema de Segurança Social, que em 2017

ainda tinha atingido os 429,6 milhões de euros.

Deste modo, ao excluirmos o impacto da transferência extraordinária do OE para o OSS efetuada em

2017, podemos concluir que o saldo da execução do Orçamento do Sistema de Segurança Social teve uma

evolução positiva de 19,4% (+ 321,1 milhões de euros) de 2017 para 2018, sendo que a receita efetiva,

analisada pela mesma perspetiva, evidencia um acréscimo de 3,9% (1.011,8 milhões de euros).

2 CES – Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2018, pág. 9. 3 CES – Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2018, pág. 10.

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Quadro 2 – Execução da Conta OSS

O aumento da Receita é explicável por uma evolução muito positiva de 7,6% das contribuições e

quotizações (+1.192,0 milhões de euros), que foi provocada pela evolução positiva do Mercado de Trabalho,

o aumento do Salário Mínimo Nacional e a evolução dos salários, que compensaram a redução de 5,2%

das transferências correntes da administração central (-446,5 milhões de euros), em especial devido a

eliminação da transferência extraordinária do OE para compensar o défice do Sistema de Segurança Social.

Do lado da Despesa, o aumento é justificado por um aumento da Proteção Social com aumento de 3,0%

na despesa paga em Pensões (+486,8 milhões de euros) e na Prestação Social de Inclusão (+252,2 milhões

de euros), bem como o aumento das Prestações de Parentalidade (+9,9 %), nos Encargos com Abono de

Família (+6,2 %) nas despesas com RSI (+4,7 %) e com o CSI (3,0%).

O Relatório do CES destaca que em 2018 o aumento da Despesa «ocorreu num contexto de continuada

diminuição das prestações de desemprego, mas de um aumento muito significativo da prestação social para

a inclusão em virtude da aplicação faseada, mas, progressivamente alargada, da mesma.»4

Em 2018, o valor da carteira de títulos do FEFSS ascendia a 17.378,5 milhões de euros, representando

16 meses da despesa paga com pensões do Sistema Previdencial, valor que se aproxima do «objetivo de

dois anos estabelecido na Lei de Bases da Segurança Social».

4 CES – Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2016, pág. 21

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PARTE III – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER

A autora do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a Conta Geral do Estado de

2018 para a discussão em Plenário da Assembleia da República.

PARTE IV – CONCLUSÕES

Face aos considerandos que antecedem, a Comissão de Trabalho e Segurança Social conclui:

1. Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo

162.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), «tomar as contas do Estado e das demais entidades

públicas que a lei determinar (...), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários

à sua apreciação».

2. Incumbe à Comissão de Trabalho e Segurança Social emitir, nos termos regimentais aplicáveis, o

competente Parecer à Conta Geral do Estado de 2018, incluindo a relativa à da Segurança Social.

3. O presente Parecer incidiu exclusivamente sobre os domínios do âmbito específico de intervenção

da Comissão de Trabalho e Segurança Social incluídas na CGE 2018, em especial as atinentes ao Emprego

e Segurança Social, e visa constituir um contributo para o Relatório final que se encontra em fase de

elaboração na Comissão de Orçamento e Finanças.

4. Na elaboração do presente Parecer foram tidos em conta o Documento CGE 2018, incluindo a CSS,

apresentado pelo Governo, e os Pareceres do TC, da UTAO e do CES.

5. A Comissão de Trabalho e Segurança Social delibera, nos termos regimentais aplicáveis, remeter o

presente parecer à Comissão de Orçamento e Finanças.

Palácio de São Bento, 20 de maio de 2020.

A Deputada relatora, Cristina Moreira — O Presidente da Comissão, Pedro Roque.

COMISSÃO DE AMBIENTE, ENERGIA E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO

Parecer

ÍNDICE

PARTE I – Considerandos

PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer

PARTE IV – Conclusões

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. Nota introdutória

Em conformidade com o preceituado no artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, compete

à Assembleia da República tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar,

a apresentar até 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, com o parecer do Tribunal de

Contas e outros elementos necessários à sua apreciação.

Cumprindo o preceituado, a Conta Geral do Estado (CGE) 2018 deu entrada no dia 2 de julho de 2019

na Comissão de Orçamento e Finanças (COF) que, nos termos do número 3 do artigo 205.º do Regimento

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da Assembleia da República, a remeteu à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território

(CAEOT) para elaboração do competente parecer.

Em reunião realizada no dia 10 de março de 2020, a 11.ª Comissão nomeou como relator o Deputado

Ricardo Pinheiro, do Grupo Parlamentar do Partido Socialista.

A CGE 2018 encontra-se acompanhada do parecer do Tribunal de Contas (TdC) – «Parecer sobre a

Conta Geral do Estado 2018» –, aprovado em 13 de dezembro de 2019, e do parecer do Conselho

Económico e Social (CES) – «Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2018» –, aprovado em 15 de outubro

de 2019.

A elaboração deste parecer implicou a análise do documento «Conta Geral do Estado 2018», dos

respetivos anexos e dos pareceres emitidos, incidindo exclusivamente sobre os indicadores que cabem no

âmbito de competência matéria da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território.

2. Análise sectorial – Ambiente e Transição Energética

A descarbonização progressiva da sociedade, a economia circular e a valorização do território, tal como

descritas nas Grandes Opções do Plano para 2018 e no Programa Nacional de Reformas, são enunciadas

com as prioridades estratégicas do Ministério do Ambiente e da Transição Energética para o ano de 2018.

De acordo com a Conta Geral do Estado 2018, a prossecução das principais diretrizes políticas do

Ministério do Ambiente e da Transição Energética, centrou-se em cinco eixos prioritários:

• Sustentabilidade ambiental;

• Serviços ambientais;

• Conservação da natureza e ordenamento do território;

• Transportes e mobilidade urbana; e

• Reabilitação urbana e habitação.

Neste contexto, importa sublinhar que 2018 foi um ano de reforço das políticas tendentes à concretização

do compromisso assumido pelo Estado Português na COP 22, em Marraquexe, de atingir a neutralidade

carbónica até 2050. A Conta Geral do Estado 2018 destaca o desenvolvimento do Roteiro para a

Neutralidade Carbónica 2050, o trabalho de implementação do SPeM (Sistema Nacional de Políticas e

Medidas), bem como o reforço do papel das cidades no contexto da política para as alterações climáticas.

No Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, é realçado o Plano de Ação para a

Economia Circular (PAEC), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 190-A/2017, e, em

concreto, a primeira fase de investimento em economia circular do Fundo Ambiental, com novas áreas de

apoio em desafios específicos, como o plástico, e a concretização do apoio a esta transição no cluster da

construção, via EEA Grants.

O documento em análise refere ainda que a implementação de um plano de medidas em torno da

organização do setor de serviços urbanos de água e saneamento prosseguiu em 2018, em articulação com

as autarquias, e paralelamente à implementação da nova Estratégia para o Setor de Abastecimento de

Água e Saneamento de Águas Residuais (PENSAAR 2020).

Relativamente aos recursos hídricos, foram adotadas as ações conducentes à implementação do Plano

Nacional da Água, do segundo ciclo dos Planos de Gestão de Regiões Hidrográficas (PGRH) e dos Planos

de Gestão de Riscos de Inundação.

Interessa também considerar a referência à revisão do Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos

(PERSU 2020) e a sua articulação com as medidas contidas nas propostas da Diretiva Resíduos, ditos

como uma área central de reflexão e consolidação no que respeita aos resíduos urbanos.

Em 2018, foi concluído o processo de alteração do PNPOT, renovando-se a agenda para o Ordenamento

do Território.

Reforçando a capacidade de intervenção do Ministério do Ambiente e da Transação Energética,

consolidou-se a função do Fundo Ambiental enquanto instrumento de financiamento da política do

ambiente, promovendo o apoio a projetos nas áreas da mitigação, incluindo projetos de promoção da

mobilidade elétrica, descarbonização das cidades e indústria, adaptação e cooperação em matéria de

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125

alterações climáticas, recursos hídricos, economia circular e resíduos, danos ambientais, conservação da

natureza e biodiversidade e educação ambiental.

Neste ponto, procede-se ainda à análise sectorial da execução orçamental referente ao ano económico

de 2018, tendo em consideração as contas dos serviços integrados e fundos autónomos relativas ao

Ministério do Ambiente e da Transição Energética, no âmbito de competência material da Comissão de

Ambiente, Energia e Ordenamento do Território.

De acordo com o enunciado na Conta Geral do Estado 2018, o valor agregado da despesa total

consolidada dos orçamentos de Funcionamento e Investimento, expurgados os valores cativos e dos fluxos

intraprograma, apresenta uma dotação ajustada de 2259,5 milhões de euros e uma execução de 2055,5

milhões de euros. A despesa efetiva consolidada apresenta uma taxa de execução face à dotação ajustada

de 88%. Em relação aos Serviços Integrados (SI), a dotação ajustada consolidada apresentou o valor de

101,9 milhões de euros, enquanto a sua execução se ficou pelos 71,5 milhões de euros. Nos Serviços e

Fundos Autónomos (SFA) a dotação ajustada consolidada registou um valor de 2265,8 milhões de euros e

a sua execução foi de 2062,5 milhões de euros. A consolidação entre subsetores (fluxos intraprograma) foi

de 108,1 milhões de euros no que respeita ao orçamento ajustado e de 78,5 milhões de euros no que

respeita à execução.

No total do orçamento consolidado, ganham relevo as despesas de capital, que pesam 43%, e os 57%

de despesas correntes.

Na execução, as despesas de capital têm um peso de 41,2% no global dos gastos, enquanto as

despesas correntes representam 58,8% do total da execução.

O quadro 170, abaixo reproduzido, expõe o orçamento e respetiva execução por classificação

económica.

Quadro 170 — PO16 — Ambiente e Transição Energética: Despesa por classificação económica

(milhões de euros)

Orçamento Corrigido de 2018 Execução de 2018

Designação

Estado SFA Total

Estado SFA

Total

Consolidado

Consolidado

Despesa Corrente 82,4 1 290,2 1 288,0 59,5 1 212,6 1 208,8 Despesas com Pessoal 22,3 138,4 160,7 21,6 133,5 155,1

Aquisição de Bens e Serviços 9,6 182,1 191,7 6,4 151,1 157,5

das quais: intra-instituições do PO13 (Saúde) 0,0 0,0 0,0 0,0 Juros e outros encargos 0,0 663,9 663,9 0,0 659,7 659,7

das quais: intra-instituições do PO 0,0 0,0 0,0 0,0

Transferências Correntes 50,3 283,8 250,5 31,4 257,5 225,6

das quais: intra-instituições do PO 47,7 35,9 30,7 32,6

Subsídios 0,0 3,9 2,9 0,0 2,7 2,7

das quais: intra-instituições do PO 0,0 1,0 0,0 0,0

Outras Despesas Correntes 0,1 18,2 18,3 0,1 8,2 8,3

Despesa de Capital 19,5 975,5 971,5 11,9 849,9 846,7 Aquisição de Bens de Capital 1,9 161,0 162,9 1,1 70,1 71,2

Transferências de Capital 17,6 7,0 8,2 10,8 2,7 3,2

das quais: intra-instituições do PO 16,4 0,0 10,4 0,0

Ativos Financeiros 0,0 37,3 30,3 0,0 14,2 9,4 das quais: intra-instituições do PO 0,0 7,1 0,0 4,8 Passivos Financeiros 0,0 770,2 770,2 0,0 762,9 762,9 das quais: intra-instituições do PO 0,0 0,0 0,0 0,0 Outras Despesas de Capital 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

DESPESA TOTAL 101,9 2 265,8 2 259,5 71,5 2 062,5 2 055,5

DESPESA EFETIVA 101,9 1 458,3 1 459,1 71,5 1 285,4 1 283,2

Operações intra-instituições do PO (AC) 108,1 78,5

Fonte: Direção-Geral do Orçamento

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No que à receita cobrada por serviço diz respeito, é importante sublinhar o nível de cobranças dos

Serviços e Fundos Autónomos que, em conjunto com as EPR, registaram 99,6% da receita do Programa.

O Fundo Ambiental teve um acréscimo de receita das licenças de emissão dos gases com efeito de estufa,

do Comércio Europeu de Licenças de Emissão (CELE), de 126 556 669 euros. O quadro que segue é disto

comprovativo.

Quadro 172 — PO16 — Ambiente e Transição Energética: Receita cobrada por serviços

(milhões de euros)

Serviços Receita Cobrada 2018 – MAMB

Serviços Integrados 10,7

SFA´S 772,0

EPR´s 1 757,9

Total Geral 2 540,7 Fonte: Direção-Geral do Orçamento

Nota: Inclui Ativos e Passivos Financeiros.

Passando à análise dos valores apresentados no quadro 173, verifica-se que a medida com mais

expressão, em termos da estrutura face à execução (despesa total não consolidada), é a de Proteção do

Meio Ambiente e Conservação da Natureza (APA e Entidades POLIS).

Neste domínio, sublinhe-se que a taxa de execução do Programa face à dotação ajustada (despesa

efetiva consolidada) foi de 87,9%.

Quadro 173 — PO16 — Ambiente e Transição Energética: Despesa por medidas do Programa

(milhões de euros)

Estado, SFA e EPR

Orçamento Execução de

Estrutura de 2018

Corrigido de

face à execução

2018 2018 (%)

001 – SERV. GERAIS DA A.P. – ADMINISTRAÇÃO GERAL 0,5 0,0 0,0

028 – HABITAÇÃO E SERV. COLECTIVOS – ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO 10,2 9,9 0,5

030 – HABITAÇÃO E SERV. COLECTIVOS – HABITAÇÃO 112,0 57,7 2,7

031 – HABITAÇÃO E SERV. COLECTIVOS – ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO 11,1 9,4 0,4

033 – HABITAÇÃO E SERV. COLECTIVOS – PROTECÇÃO DO MEIO AMBIENTE E CONSERVAÇÃO DA NATUREZA 144,2 75,9 3,6

051 – INDUSTRIA E ENERGIA – COMBUSTÍVEIS, ELECTRICIDADE E OUTRAS FONTES DE ENERGIA 3,1 2,2 0,1

054 – TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES – TRANSPORTES RODOVIÁRIOS 1,2 0,4 0,0

055 – TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES – TRANSPORTES FERROVIÁRIOS 1 686,2 1 640,9 76,9

057 – TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES – TRANSPORTES MARÍTIMOS E FLUVIAIS 54,3 45,7 2,1

063 – OUTRAS FUNÇÕES ECONÓMICAS – ADMINISTRAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO 320,7 276,4 13,0

065 – OUTRAS FUNÇÕES ECONÓMICAS – DIVERSAS NÃO ESPECIFICADAS 0,1 0,1 0,0

068 – OUTRAS FUNÇÕES – DIVERSAS NÃO ESPECIFICADAS 9,8 3,0 0,1

084 – SIMPLEX + 1,9 0,8 0,0 085 – INCÊNDIOS FLORESTAIS DE 2017 12,3 11,6 0,5

DESPESA TOTAL NÃO CONSOLIDADA 2 367,6 2 134,0

DESPESA TOTAL CONSOLIDADA 2 259,5 2 055,5

DESPESA EFETIVA CONSOLIDADA 1 459,1 1 283,2 Por Memória

Ativos Financeiros 30,3 9,4

Passivos Financeiros 770,2 762,9

Fonte: Direção-Geral do Orçamento

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PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER

O relator do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a Conta Geral do Estado 2018,

que é, de resto, de elaboração facultativa, emconformidade com o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do

Regimento da Assembleia da República.

PARTE IV – CONCLUSÕES

A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do

Território a Conta Geral do Estado de 2018, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e do

Conselho Económico e Social, para elaboração de parecer nas áreas da respetiva competência material.

Apreciados os documentos referidos, a Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território é

de parecer que o presente relatório sobre a Conta Geral do Estado 2018 deve ser presente à Comissão de

Orçamento e Finanças, de acordo com a alínea c), do n.º 1, do artigo 206.º do Regimento da Assembleia

da República.

Palácio de S. Bento, de 6 maio de 2020.

O Deputado relator, Ricardo Pinheiro — O Presidente da Comissão, José Maria Cardoso.

COMISSÃO DE CULTURA E COMUNICAÇÃO

Parecer

ÍNDICE

PARTE I – Considerandos

PARTE II – Opinião da Deputada autora do parecer

PARTE III – Conclusões

PARTE I – CONSIDERANDOS

1. NOTA INTRODUTÓRIA

A Comissão de Orçamento e Finanças (COF) remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à

Comissão de Cultura e Comunicação a Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2018, acompanhada pelos

pareceres do Tribunal de Contas (TC) e do Conselho Económico e Social, para que esta se pronuncie,

elaborando um parecer sobre as suas áreas de competência, que deverá ser incluído no relatório final da

COF sobre a CGE 2018.

Ao abrigo da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a CGE deve ser

apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao que respeita a Conta Geral do Estado,

referente ao ano económico de 2018, tendo dado entrada na Comissão de Orçamento, Finanças e

Modernização Administrativa a 2 de junho de 2019.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 130

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Para a análise do CGE 2018 importa ter presente que a Lei do Orçamento do Estado para 2017 (Lei n.º

114/2017, de 29 dezembro 2017) foi aprovada pela Assembleia da República em 28 de novembro 2017 e

entrou em vigor a 1 de janeiro de 2018.

2. ANÁLISE DA CONTA GERAL DO ESTADO DE 2018

2.1. CONTEXTO MACROECONÓMICO

O relatório da Conta Geral do Estado apresenta uma análise do contexto macroeconómico global que

serve de enquadramento à avaliação do desempenho da execução orçamental do Estado em 2018.

O documento em análise refere que, em 2018, a atividade económica e o comércio mundiais

desaceleraram para 3,6% e 3,8% (3,8% e 5,4%, respetivamente, em 2017), permanecendo ainda longe do

ritmo observado antes da crise financeira de 2008 (média de 4,2% e de 7,2% para ambos os indicadores,

entre 1997 e 2007), resultando, em parte, das tensões comerciais globais associadas ao início de políticas

protecionistas por parte dos EUA.

Para esta evolução contribuiu sobretudo o abrandamento do crescimento dos países emergentes e em

desenvolvimento, com destaque para o agravamento dos desequilíbrios macroeconómicos e sociais de

alguns desses países (Argentina, Venezuela e Turquia) e para a continuação de um crescimento menos

robusto da China.

Em contraste com a melhoria da economia norte-americana, associada, em parte, às medidas de

estímulo fiscal e orçamental, o recuo das economias avançadas foi sobretudo causado pelo crescimento

mais contido da UE e do conjunto da área do euro (AE), especialmente na Alemanha, França e Itália,

refletindo o aumento da incerteza política, a continuação da indefinição da saída do Reino Unido da UE

(«Brexit») e fatores temporários relacionados com o impacto do regulamento europeu sobre emissões de

gases, designadamente no enfraquecimento do setor industrial, mais especificamente do setor automóvel.

Relativamente à economia da área do euro, refere o relatório em análise que o PIB desacelerou para

1,9% em 2018 (2,4% em 2017), devido sobretudo ao abrandamento das exportações de bens e serviços,

refletindo o comportamento da procura externa provocado pelo abrandamento das trocas comerciais

mundiais. O investimento apresentou um crescimento mais forte, em linha com a manutenção de condições

de financiamento favoráveis. O consumo privado, apesar de ter desacelerado, manteve um crescimento

moderado, beneficiando da melhoria das condições no mercado de trabalho e dos progressos alcançados

em termos de redução do endividamento das famílias. Quanto ao emprego aumentou 1,5% em 2018 e a

taxa de desemprego desceu para 7,9%, em dezembro de 2018. A partir do segundo semestre de 2018, as

taxas de juro de curto prazo na área do euro registaram um ligeiro movimento ascendente, representando

um primeiro sinal de recuperação, com a Euribor a três meses a situar-se, em média, em -0,32% nesse ano

(-0,33% em 2017).

(«Quadro 1 — Principais indicadores da economia internacional»).

(milhões de euros)

PIB real

Taxa de Desemprego Taxa de Inflação1

(%) (taxa de variação, %)

2017 2018 2017 2018 2017 2018

Economia Mundial 3,8 3,6 : : : :

Economias avançadas 2,4 2,2 5,6 5,1 1,7 2,0

das quais:

EUA 2,2 2,9 4,4 3,9 2,1 2,4

Área do Euro, da qual : 2,4 1,9 9,1 8,2 1,5 1,8

Alemanha 2,2 1,4 3,8 3,4 1,7 1,9

França 2,2 1,5 9,4 9,1 1,2 2,1

Itália 1,7 0,9 11,3 10,6 1,3 1,2

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Espanha 3,0 2,6 17,2 15,3 2,0 1,7

Reino Unido 1,8 1,4 4,4 4,1 2,7 2,5

Japão 1,9 0,8 2,8 2,4 0,5 1,0 Economias emergentes, das quais :

China 6,8 6,6 3,9 3,8 1,6 2,1

India 7,2 7,1 : : 3,6 2,5

Rússia 1,6 2,3 5,2 4,8 3,7 2,9

Brasil 1,1 1,1 12,8 12,3 3,4 3,7

Por memória

UE-28 2,4 2,0 7,7 6,9 1,6 1,8

Assim, tendo em conta este enquadramento, refere a CGE 2018 que a atividade económica da economia

portuguesa, medida pelo produto interno bruto (PIB), cresceu, em termos reais, 2,1% no ano de 2018. Este

valor está ligeiramente abaixo do previsto no Orçamento do Estado para 2018 — OE2018 (2,2%), em

grande medida devido a um comportamento menos favorável das exportações de bens e serviços e do

investimento.

Por sua vez, a atividade económica foi mais forte na primeira parte do ano, com um crescimento médio

de 2,4%, enquanto no segundo semestre o crescimento desacelerou para 1,9%.

Em termos de mercado de trabalho, a taxa de desemprego em 2018 fixou-se em 7% (8,9% em 2017),

um valor bastante inferior ao previsto no OE2018 (8,6%). O emprego continuou a crescer de forma robusta

(2,3%). Por seu lado, a população ativa teve um crescimento de 0,3%.

O índice de preços no consumidor registou um crescimento de 1%, registando uma desaceleração de

0,4 pp face a 2017.

Refere ainda que, em 2018, o défice orçamental das Administrações Públicas fixou-se em -0,5% do PIB,

o valor mais baixo desde 1973, superando a meta orçamental estabelecida no OE2018 (-1,1%) e no

Programa de Estabilidade 2018-2022 (-0,7%), sendo o saldo primário positivo em 3% do PIB.

Comparativamente com o ano precedente, constata-se uma melhoria no saldo orçamental na ordem dos

0,5 pp do PIB.

No que respeita às medidas fiscais adotadas em 2018, destacaram-se as relacionadas com o aumento

da progressividade do IRS, através do aumento do número de escalões de cinco para sete, e consequente

redução de taxas médias e as alterações no mínimo de existência e a indexação ao valor do IAS. No âmbito

do Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), cabe referenciar as alterações nas listas I e II de taxas

reduzidas de alguns produtos, tendo ainda entrado plenamente em vigor o novo regime de IVA Aduaneiro.

Quanto ao saldo da dívida direta do Estado (antes de swaps), apurada numa ótica de contabilidade

pública, cifrou-se no final de 2018 em 245,6 mil milhões de euros, o que representa um aumento de 7,3 mil

milhões de euros face ao verificado em 2017.

As necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado, na ótica da contabilidade pública,

ascenderam a aproximadamente 7,3 mil milhões de euros, o que representa um decréscimo de

sensivelmente 3 mil milhões de euros face a 2017.

Registou-se uma diminuição de 367 milhões de euros nos pagamentos em atraso (arrears) das

entidades públicas, retomando a trajetória descendente dos últimos anos, pontuada por um crescimento

observado em 2017.

Por último, assinale-se que os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia (UE) apresentaram

em 2018 um saldo global de 2803,1 milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 27,6% em

relação a 2017. Para esta variação contribuiu o aumento das transferências da UE para Portugal em 21,3%,

correspondente a 805,4 milhões de euros, e que se deve aos aumentos registados no FEDER, FSE e Fundo

de Coesão, com acréscimos de 23,8%, 18,8% e 138,9%, respetivamente.

Quanto ao relatório do Conselho Económico e Social, depois de apontar diversos aspetos relacionados

com o cenário macroeconómico já acima referenciados, realça que do ponto de vista da Conta da

Segurança Social regista-se uma diminuição do saldo global de cerca de 5,2% embora com uma melhoria

das disponibilidades. Considera que uma situação igualmente preocupante é a das dívidas de contribuintes

à segurança social que continuam a aumentar sendo necessária uma intervenção mais eficaz por parte do

Estado. Alerta ainda para o cuidado a ter com valores excessivos de cativações e reserva orçamental e

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130

para o impacto que os mesmos podem ter na previsibilidade e estabilidade do funcionamento de serviços

públicos fundamentais.

Quanto ao parecer do Tribunal de Contas, este refere que a Conta Geral do Estado de 2018 ao nível da

administração central inclui apenas o conjunto de mapas contabilísticos gerais que refletem a execução

orçamental do ano, sendo a informação relativa aos elementos patrimoniais muito incompleta. Continua a

não incluir o balanço e a demonstração de resultados.

Ao nível da segurança social, apesar da conta consolidada integrar um balanço e uma demonstração de

resultados, mantém deficiências importantes, que fundamentam as reservas e ênfases formuladas pelo

Tribunal, na sua maioria também assinaladas nas certificações legais das contas individuais das entidades

que integram o perímetro de consolidação. O Tribunal de Contas considera que parte relevante destas

fragilidades apenas serão ultrapassáveis com a implementação de novos sistemas informáticos e com a

transição para o SNC-AP.

O parecer inclui ainda 46 recomendações formuladas ao Governo, em particular, ao nível da fiabilidade

das demonstrações orçamentais e dos elementos patrimoniais, dos sistemas de gestão e controlo, bem

como quanto à necessidade de reforço da informação e transparência da Conta.

2.2. ANÁLISE SECTORIAL

2.2.1. CULTURA (PO09)

No âmbito do programa da área da cultura, foram estabelecidos três objetivos de política, sete

indicadores e respetivas metas, com as seguintes finalidades:

▪ Salvaguardar, conservar, preservar e requalificar o património;

▪ Promover a fruição e divulgar o património, as artes, o cinema e o audiovisual, o livro, a leitura e a

investigação;

▪ Apoiar a criação, produção e promoção artística e a sua projeção internacional.

O quadro abaixo reflete o orçamento e respetiva execução orçamental consolidada por classificação

económica:

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A composição da despesa total reflete 94,3% de Despesas Correntes e 5,7% de Despesas de Capital.

O peso das Despesas com o Pessoal representa 33,9% do total da despesa, enquanto a Aquisição de Bens

e Serviços correntes corresponde a 44,6%. No que concerne à Despesa Efetiva consolidada, a taxa de

execução orçamental face ao orçamento corrigido foi de 92,9%, a que correspondem 456,7 milhões de

euros

Constata-se que a execução orçamental é sobretudo direcionada para Serviços Culturais, Recreativos

e Religiosos (99,5%) desagregados em: serviços relativos à Comunicação Social (63,8%), onde se insere

a atividade da RTP — Rádio e Televisão de Portugal, SA; e serviços de Cultura (35,7%), que incluem a

Direção-Geral do Património Cultural (DGPC), o Fundo de Fomento Cultural (FFC) e a Direção-Geral das

Artes (DGARTES).

Relativamente aos Recursos Humanos, refere a CGE 2018 que, e de acordo com os dados

disponibilizados pela DGAEP/DEEP – SIEP relativos ao 4.º trimestre de 2018, em 31 de dezembro, o

Programa Cultura contava com 2035 postos de trabalho, registando um aumento de 4 postos de trabalho

face ao período homólogo. No entanto, considerando os fluxos acumulados em termos definitivos, durante

o ano de 2018 verificaram-se 230 novas entradas das quais 59 a título definitivo e 171 por mobilidade e

outras situações, e 226 saídas, das quais 34 a título definitivo, em que 30 por reforma/aposentação e 192

por mobilidades e outras situações. Face ao período homólogo anterior, verifica-se um aumento de 25

trabalhadores, tendo em conta apenas as entradas definitivas versus saídas definitivas.

Por seu turno, a idade média estimada na cultura é de 51,9 anos, valor acima da média da Administração

Central (46,5). Este facto é exacerbado ainda pelo baixo índice de juventude, dado que por cada 100

trabalhadores somente 8,4 têm menos de 40 anos, representando o quinto valor mais baixo da

Administração Central.

Resultados obtidos e análise de desvios

No seu global, o Programa registou uma média de execução de 142%, tendo todos os indicadores, à

exceção dos indicadores 1 e 4, atingido as metas planeadas, com uma das sete metas estabelecidas a

registar uma taxa de execução acima de 200%, o que sugere uma superação do nível de desempenho face

ao planeado.

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No que concerne ao objetivo salvaguardar, conservar, preservar e requalificar o património, destaca-se

o indicador 1, com taxa de execução inferior a 100%, tendo em conta a complexidade de algumas

intervenções, cuja conclusão transitou para 2019, à responsabilidade da DGPC. A este respeito importa, no

entanto, destacar o contributo das Direções-Regionais de Cultura, das quais três (Norte, Centro e Alentejo)

contribuíram para um resultado superior ao originalmente previsto.

O desvio positivo verificado no indicador 2 encontra fundamento sobretudo em resultado da ação de

conservação da Coleção de Joias do Museu de Arte Antiga, à responsabilidade da DGPC, bem como no

aumento do número de solicitações junto da Direção Regional de Cultura do Centro, às quais a entidade

conseguiu assegurar resposta.

Relativamente ao objetivo de política «promover a fruição e divulgar o património, as artes, o cinema e

o audiovisual, o livro, a leitura e a investigação», de um modo global, à exceção do indicador 4, todos os

indicadores que concorrem para este objetivo de política registaram um desvio positivo relevante, com taxas

de execução iguais ou superiores a 120%.

Fundamentando os principais desvios no âmbito deste objetivo, é de salientar que a taxa de execução

de 66% verificada para o indicador 4 tem por base dados provisórios e resulta de uma alteração da

metodologia subjacente ao apuramento do resultado face ao assumido no momento da fixação da respetiva

meta.

Para o desvio positivo do indicador 5 contribuíram em grande parte os resultados do Instituto do Cinema

e do Audiovisual (ICA), em virtude do número de espetadores dos filmes Bad Investigate, Soldado Milhões,

Pedro e Inês, Parque Mayer e Raiva, com um impacto significativo no resultado alcançado.

No que respeita ao indicador 6, o desvio é sobretudo fundamentado pelo incremento da documentação

disponibilizada eletronicamente, bem como pela implementação pela Direção-Geral do Livro, dos Arquivos

e das Bibliotecas, em 2018, de uma solução mais ágil de análise e mensuração dos documentos

consultados.

De um modo global, a execução do objetivo político de «apoio à criação, produção e promoção artística

e a sua projeção internacional», medida através do indicador 7, apresenta um desvio positivo (taxa de

execução de 128%) face às metas definidas.

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Tendo por base os valores apresentados no quadro dos Indicadores de Eficácia, Eficiência e Economia,

destaca-se uma variação da taxa de execução dos objetivos de menos 12,9 pontos percentuais face a 2017.

Considerando que, em 2018, a taxa de execução dos objetivos se preserva acima dos 100% (resultados

superiores às metas), bem como o facto de as metas definidas para 2018 serem, para todos os indicadores,

superiores às estabelecidas para o período homólogo, é possível concluir que, face ao ano anterior, não só

se verificou uma evolução positiva do padrão de desempenho do Programa Orçamental, mas também um

reforço dos mecanismos de planeamento e definição de metas em sede de preparação do Orçamento do

Estado.

A evolução positiva do indicador «Variação da Despesa face ao Período homólogo» traduz o aumento

sustentado de Receitas Gerais afetas à área de governação da Cultura, em coerência com o estabelecido

no Programa do Governo.

PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER

A Deputada autora do parecer exime-se, nesta sede e momento, de exprimir e fundamentar a sua opinião

política sobre a Conta Geral do Estado de 2018, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do RAR.

PARTE III – CONCLUSÕES

1. A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à

Comissão de Cultura e Comunicação, a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2018,

acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social, a fim de elaborar

parecer nas áreas da sua competência.

2. Apreciados os documentos acima citados, a Comissão de Cultura e Comunicação entende que o

presente parecer tem as condições para ser enviado à Comissão do Orçamento e Finanças, nos termos do

disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.

Assembleia da República, 5 de maio de 2020.

A Deputada relatora, Rosário Gambôa — A Presidente da Comissão, Ana Paula Vitorino.

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COMISSÃO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, MODERNIZAÇÃO ADMINISTRATIVA,

DESCENTRALIZAÇÃO E PODER LOCAL

Parecer

ÍNDICE

PARTE I – Introdução

PARTE II – Considerandos

PARTE III – Parecer do Tribunal de Contas

PARTE IV – Relatório da UTAO

PARTE V – Opinião do Relator

PARTE VI – Conclusões

PARTE I – INTRODUÇÃO

Em conformidade com o preceituado no artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, compete à

Assembleia da República tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar, a

apresentar até 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, com o parecer do Tribunal de Contas

e outros elementos necessários à sua apreciação.

Cumprindo o preceituado, a Conta Geral do Estado (CGE) 2018 deu entrada no dia 2 de julho de 2019 na

Comissão de Orçamento e Finanças (COF) que, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia

da República, a remeteu à Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização

e Poder Local, para elaboração do competente parecer.

Em reunião realizada no dia 10 de março de 2020, a 13.ª Comissão nomeou relator o Deputado António

Gameiro, do Grupo Parlamentar do Partido Socialista.

A CGE 2018 encontra-se acompanhada do parecer do Tribunal de Contas (TdC) – «Parecer sobre a Conta

Geral do Estado 2018» -, aprovado em 13 de dezembro de 2019, e do parecer do Conselho Económico e Social

(CES) – «Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2018» –, aprovado em 15 de outubro de 2019.

A elaboração deste parecer implicou a análise do documento «Conta Geral do Estado 2018», dos respetivos

anexos e dos pareceres emitidos, incidindo exclusivamente sobre os indicadores que cabem no âmbito de

competência material da Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização

e Poder Local.

PARTE II – CONSIDERANDOS

Enquadramento Macroeconómico no contexto económico mundial e em Portugal

A atividade económica e o comércio mundiais desaceleraram para 3,6% e 3,8%, respetivamente (3,8% e

5,4%, em 2017), refletindo sobretudo o contributo do abrandamento do crescimento dos países emergentes e

em desenvolvimento, e no decurso de desequilíbrios macroeconómicos de alguns desses países, e a

continuação de um crescimento menos robusto da China.

Na Economia da área do euro, o PIB desacelerou para 1,9% em 2018 (2,4% em 2017), devido sobretudo ao

abrandamento das exportações de bens e serviços (3,1%, que compara com 5,2% em 2017), refletindo o

comportamento da procura externa provocado pelo abrandamento das trocas comerciais mundiais. Quanto ao

investimento, apresentou um crescimento mais forte, em linha com a manutenção de condições de

financiamento favoráveis. O consumo privado, apesar de ter desacelerado, manteve um crescimento moderado,

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beneficiando da melhoria das condições no mercado de trabalho e dos progressos alcançados em termos de

redução do endividamento das famílias. O emprego aumentou 1,5% em 2018 (1,6% em 2017) e a taxa de

desemprego desceu para 7,9%, em dezembro de 2018 (8,6% no final de 2017). A partir do segundo semestre

de 2018, as taxas de juro de curto prazo na área do euro registaram um ligeiro movimento ascendente,

representando um primeiro sinal de recuperação, com a Euribor a três meses a situar-se, em média, em -0,32%

nesse ano (-0,33% em 2017). Para os Estados Unidos (EUA), as taxas de juro de curto prazo prosseguiram o

movimento ascendente, tendo a Libor subido para 2,79% em dezembro de 2018 (1,6%, em dezembro de 2017)

refletindo o prosseguimento da normalização da política monetária em linha com a expansão económica e a

subida da inflação.

Neste enquadramento, a atividade económica da Economia Portuguesa, medida pelo produto interno bruto

(PIB), cresceu, em termos reais, 2,1% no ano de 2018. Este valor está ligeiramente abaixo do previsto no

Orçamento do Estado para 2018 — OE2018 (2,2%), em grande medida devido a um comportamento menos

favorável das exportações de bens e serviços e do investimento. Por sua vez, a atividade económica foi mais

forte na primeira parte do ano, com um crescimento médio de 2,4%, enquanto no segundo semestre o

crescimento desacelerou para 1,9%.

As exportações cresceram 3,6%, (7,8% em 2017). Uma evolução explicada pela dinâmica quer dos serviços

quer dos bens, tendo as exportações de bens desacelerado 3,1 pp (de 6,7% em 2017 para 3,6% em 2018) e as

exportações de serviços 7,2 pp (de 11% para 3,8%). As importações cresceram 4,9%, 3,2 pp abaixo do ano

precedente, tanto ao nível da componente de bens (-3 pp) quanto dos serviços (-4 pp).

Em termos de mercado de trabalho, a taxa de desemprego em 2018 fixou-se em 7% (8,9% em 2017), um

valor bastante inferior ao previsto no OE2018 (8,6%). O emprego continuou a crescer de forma robusta (2,3%).

Por seu lado, a população ativa teve um crescimento de 0,3%.

O índice de preços no consumidor registou um crescimento de 1%, registando uma desaceleração de 0,4 pp

face a 2017. Esta desaceleração é maioritariamente explicada pela evolução da inflação subjacente (exclui os

produtos energéticos e os alimentares não transformados), dado que cresceu 0,7%, 0,4 pp abaixo do valor

observado em 2017.

Em 2018, o défice orçamental das Administrações Públicas fixou-se em -0,5% do PIB, o valor mais baixo

desde 1973, superando a meta orçamental estabelecida no OE2018 (-1,1%) e no Programa de Estabilidade

2018-2022 (-0,7%), sendo o saldo primário positivo em 3% do PIB. Comparativamente com o ano precedente,

constata-se uma melhoria no saldo orçamental na ordem dos 0,5 pp do PIB. Se excluídas as medidas

temporárias, o saldo orçamental das Administrações Públicas fixou-se em 0,3%.

A dívida das Administrações Públicas, na ótica de Maastricht, ascendeu a 244,9 mil milhões de euros,

situando-se em 121,5% do PIB, um rácio inferior em 3,3 pp ao registado no final do ano anterior (124,8% do

PIB).

Em 2018, o saldo das AP, apurado na ótica da Contabilidade Pública, situou-se em -2241 milhões de euros

(-1,1% do PIB), o que reflete uma melhoria de 314,1 milhões de euros em comparação com o saldo verificado

em 2017, resultado de um crescimento da receita efetiva (4138,8 milhões de euros) superior ao da despesa

efetiva (3824,8 milhões de euros).

O saldo da dívida direta do Estado (antes de swaps), apurada numa ótica de contabilidade pública, cifrou-se

no final de 2018 em 245,6 mil milhões de euros, o que representa um aumento de 7,3 mil milhões de euros face

ao verificado em 2017.

As necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado, na ótica da contabilidade pública,

ascenderam a aproximadamente 7,3 mil milhões de euros, o que representa um decréscimo de sensivelmente

3 mil milhões de euros face a 2017. Tal resulta essencialmente da redução anual da aquisição líquida de ativos

financeiros (em cerca de 1,5 mil milhões de euros) e do défice orçamental do subsetor Estado (em cerca de 1,1

mil milhões de euros).

Registou-se uma diminuição de 367 milhões de euros nos pagamentos em atraso (arrears) das entidades

públicas, retomando a trajetória descendente dos últimos anos, pontuada por um crescimento observado em

2017. Esta situação traduz a diminuição verificada no subsetor da saúde e dos hospitais HEPE (358 milhões de

euros) e da Administração Local (14 milhões de euros).

SITUAÇÃO FINANCEIRA DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS

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Execução Orçamental das Administrações Públicas (Contabilidade Nacional)

Em 2018, o saldo das administrações públicas (AP) em contabilidade nacional situou-se em -912,8 milhões

de euros, o que corresponde a -0,5% do PIB, atingindo o melhor resultado desde 1973, e traduz uma melhoria

de 909,3 milhões de euros face a 2017, excluindo a operação de recapitalização da Caixa Geral de Depósitos

(CGD).

O saldo primário, ou seja, o saldo líquido dos encargos com juros, atingiu 6042,8 milhões de euros, o

equivalente a 3% do PIB, e representa uma melhoria de 428 milhões de euros face ao ano anterior.

Conta consolidada das Administrações Públicas: 2018 (ótica de contas nacionais)

(milhões de euros)

Administração

Adm. Local e

Fundos Seg.

Administrações Públicas

Tx var. % 2018 2017

Central Regional Social 2018 2017 2018/2017

(% do PIB)

(% do PIB)

1. Receita Fiscal 45 600,3 5 185,2 1 078,2 51 863,7 48 760,6 6,4% 25,7% 25,1% Impostos sobre a Produção e Importação 26 133,5 3 667,8 1 071,8 30 873,1 29 041,7 6,3% 15,3% 14,9% Impostos correntes sobre Rendimento e Património 19 466,9 1 517,3 6,4 20 990,6 19 718,9 6,4% 10,4% 10,1% 2. Contribuições para Fundos da Segurança Social 6 110,2 641,7 17 048,7 23 800,6 22 685,0 4,9% 11,8% 11,7% Das quais: Contribuições Sociais Efetivas 2 120,3 0,4 17 014,7 19 135,4 17 949,8 6,6% 9,5% 9,2% 3. Vendas 4 863,4 2 100,0 18,6 6 981,9 6 695,6 4,3% 3,5% 3,4% 4. Outra Receita Corrente 4 582,4 3 163,5 8 490,5 4 207,5 4 170,1 0,9% 2,1% 2,1%

5. Total da Receita Corrente (1+2+3+4) 61 156,3 11 090,3 26 636,0 86 853,7 82 311,3 5,5% 43,1% 42,3%

6. Receita de Capital 447,1 1 131,7 25,5 860,0 798,2 7,7% 0,4% 0,4%

7. Total da Receita (5+6) 61 603,4 12 222,0 26 661,5 87 713,7 83 109,5 5,5% 43,5% 42,7%

8. Consumo Intermédio 7 713,8 3 146,0 70,2 10 930,0 10 565,3 3,5% 5,4% 5,4% 9. Despesas com pessoal 17 613,4 3 891,2 260,1 21 764,7 21 299,1 2,2% 10,8% 10,9% 10. Prestações Sociais 14 480,6 963,8 21 305,4 36 749,8 35 646,6 3,1% 18,2% 18,3% Das quais: não em espécie 11 306,9 644,9 21 182,2 33 133,9 32 159,5 3,0% 16,4% 16,5% 11. Juros 7 240,3 187,2 0,0 6 955,6 7 436,9 -6,5% 3,5% 3,8% 12. Subsídios 574,1 159,9 63,3 797,3 857,3 -7,0% 0,4% 0,4% 13. Outra Despesa Corrente 12 602,3 1 082,8 2 847,3 4 975,3 4 481,1 11,0% 2,5% 2,3%

14. Total da Despesa Corrente (8+9+10+11+12+13) 60 224,4 9 430,9 24 546,4 82 172,7 80 286,4 2,3% 40,8% 41,3%

15. Formação Bruta Capital Fixo 2 036,6 1 861,5 67,1 3 965,2 3 563,5 11,3% 2,0% 1,8% 16. Outra Despesa Capital 2 700,8 505,1 26,9 2 488,6 1 081,7 130,1% 1,2% 0,6%

17. Despesa de Capital (15+16) 4 737,3 2 366,7 94,0 6 453,8 4 645,2 38,9% 3,2% 2,4%

18. Total da Despesa (14+17) 64 961,7 11 797,5 24 640,4 88 626,5 84 931,6 4,4% 44,0% 43,6%

19. Capacid. (+)/Nec. (-) Financ. Líquido (7-18) -3 358,3 424,4 2 021,1 -912,8 -1 822,1 -0,5% -0,9% (em percentagem do PIB) -1,7% 0,2% 1,0% -0,5% -0,9%

Por memória:

Saldo Primário 3 881,9 611,6 2 021,1 6 042,8 5 614,8

(em percentagem do PIB) 1,9% 0,3% 1,0% 3,0% 2,9%

Fonte: Instituto Nacional de Estatística

A melhoria do saldo orçamental das AP em 0,4 pp do PIB ficou a dever-se essencialmente à receita, que,

entre 2017 e 2018, aumentou 0,8 pp do PIB (de 42,7% do PIB em 2017 para 43,5% do PIB em 2018). A despesa

aumentou 0,3 pp do PIB (43,6% do PIB em 2017 para 44% do PIB em 2018).

Em termos homólogos, a receita total cresceu 5,5%, sendo que, na receita corrente (5,5%), se destaca em

particular a receita fiscal e as contribuições sociais efetivas, que apresentaram uma variação positiva de 6,4%

e 6,6%, respetivamente, refletindo, em larga medida, a evolução favorável da atividade económica e do

crescimento do emprego.

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31 DE JULHO DE 2020

137

A despesa corrente cresceu 2,3%, destacando-se as despesas com pessoal (2,2%), que refletem os efeitos

do descongelamento parcial das progressões e do crescimento do emprego resultante, em grande medida, do

processo de regularização extraordinária de vínculos precários na Administração Pública.

O saldo orçamental das AP em 2018 revela um desvio favorável de 0,7 pp do PIB face ao objetivo previsto

no Orçamento do Estado para 2018 (-1,1% do PIB), que, em termos absolutos, representa uma melhoria de

1304,1 milhões de euros. Neste âmbito, a Segurança Social contribuiu com 1030,2 milhões de euros e a

Administração Central com 819,7 milhões de euros, valores parcialmente compensados pelo desvio negativo de

545,7 milhões de euros na Administração Regional e Local.

A receita ficou acima do estimado em 925,9 milhões de euros, tendo contribuído para este resultado a receita

fiscal e as contribuições sociais efetivas, em virtude da evolução favorável da economia e do mercado de

trabalho.

A despesa situou-se 378,2 milhões de euros abaixo do previsto, resultado da execução da despesa corrente

(-1287,1 milhões de euros em relação à previsão do Orçamento do Estado para 2018), nomeadamente ao nível

do consumo intermédio (-392,6 milhões de euros) e das prestações sociais (-377,8 milhões de euros), enquanto

as despesas com pessoal apresentaram uma despesa superior à prevista (267,8 milhões de euros). A despesa

de capital situou-se acima do inicialmente previsto em 908,9 milhões de euros.

O valor de 770,2 milhões de euros da Administração Central resulta da incorporação dos saldos dos Serviços

e Fundos Autónomos (741,1 milhões de euros) e da Caixa Geral de Aposentações (29,1 milhões de euros).

Os saldos globais da Caixa Geral de Aposentações (29,1 milhões de euros), do Serviço Nacional de Saúde

(-193 milhões de euros) e das Entidades Públicas Reclassificadas (433 milhões de euros), foram apurados com

base em informação de caráter patrimonial e não na respetiva execução orçamental.

O saldo das outras entidades da Administração Regional e Local situou-se em 34,1 milhões de euros, onde

se incluem os saldos dos Serviços de Saúde da Região Autónoma da Madeira e da Região Autónoma dos

Açores, de outros subsetores que não municípios e das empresas públicas classificadas na Administração Local

e Regional.

Injeções de capital e empréstimos classificados como despesa não-financeira

(milhões de euros)

2018

Administrações

Públicas

Administração Central 2 185,6

CP 80,9

EDIA 313,7

Fundo de Apoio Municipal 34,8

Fundo de Apoio ao Investimento em Moçambique 10,0

HEPE 507,0

Infraestruturas de Portugal 886,1

Metropolitano de Lisboa 175,2 Fundo de Recuperação de Créditos «Lesados do BES» 127,8

SOFID 8,5

SPMS 0,6

STCP 41,0

Administração Regional 13,1

Total 2 198,7

Fonte: Instituto Nacional de Estatística

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138

Execução Orçamental das Administrações Públicas (Contabilidade Pública)

Em 2018, as Administrações Públicas (AP) registaram um saldo global na ótica da contabilidade pública de

-2241 milhões de euros (-1,1% do PIB), o que reflete uma melhoria de 314,1 milhões de euros em comparação

com o saldo verificado em 2017, resultado de um crescimento da receita efetiva (4138,8 milhões de euros)

superior ao da despesa efetiva (3824,8 milhões de euros). O saldo primário das AP, que exclui os encargos com

os juros, situou-se em 6186,8 milhões de euros.

Por subsetores, a redução do défice resulta essencialmente de uma melhoria do défice do Estado (1119,7

milhões de euros) e do aumento do excedente da Administração Local e Regional (131 milhões de euros). Em

sentido oposto, registou-se uma deterioração homóloga do saldo dos Serviços e Fundos Autónomos (828,1

milhões de euros) e da Segurança Social (108,5 milhões de euros).

Conta consolidada das Administrações Públicas: Ótica da contabilidade pública — 2018

(milhões de euros)

Serviços e

Adm. Central

Administ. Públicas

Segurança

Adm. Local e

Estado Fundos Adm. Central

e Segurança Tx var.

Autónomos

Social Social

Regional

Total

2017 2018/2017

(%)

Receita corrente 47 842,4 28 859,8 59 370,5 27 269,6 76 535,1 10 032,3 83 213,6 79 119,3 5,2

Receita fiscal 44 320,6 611,4 44 932,0 241,5 45 173,5 4 911,0 50 084,5 47 717,7 5,0

Impostos diretos 19 742,3 0,1 19 742,4 0,0 19 742,4 3 679,9 23 422,3 21 765,5 7,6

Impostos indiretos 24 578,2 611,3 25 189,6 241,5 25 431,1 1 231,1 26 662,2 25 952,2 2,7

Contribuições para Segurança Social, CGA, ADSE 65,8 4 018,2 4 084,1 16 906,4 20 990,5 0,4

20 990,9 19 766,2 6,2

Transferências correntes 758,0 18 904,3 2 398,5 9 300,5 1 735,1 3 450,9 1 904,2 1 998,5 -4,7 Administrações Públicas 653,7 18 156,8 1 546,7 8 509,4 92,3 3 189,5 0,0 0,0 Estado 16 832,7 8 334,6 3 114,3 Serviços e Fundos Autónomos 431,1 174,9 51,2 Segurança Social 184,1 1 270,4 1 454,5 24,0 Administração Regional 0,0 11,0 11,0 0,0 11,0 Administração Local 38,6 42,7 81,3 0,0 81,3 Outras 104,2 747,6 851,8 791,0 1 642,8 261,4 1 904,2 1 998,5 -4,7

Outras receitas correntes 2 698,0 5 314,6 7 944,5 821,1 8 624,6 1 650,1 10 206,7 9 623,3 6,1

Diferenças de conciliação 0,1 11,3 11,4 0,0 11,4 20,0 27,3 13,6

Receita de capital 64,7 2 636,9 1 478,0 6,0 1 482,9 961,9 2 062,2 2 017,7 2,2 Venda de Bens de Investimento 4,9 208,6 213,6 4,8 218,4 100,4 318,8 333,0 -4,3 Transferências de capital 48,6 2 362,4 1 187,4 1,1 1 183,3 827,0 1 613,7 1 574,4 2,5 Administrações Públicas 21,3 1 213,2 11,0 1,1 6,8 389,7 0,0 0,0 Estado 1 202,5 1,1 361,0 Serviços e Fundos Autónomos 21,0 0,0 28,7 Segurança Social 0,0 4,2 4,2 0,0 Administração Regional 0,0 5,9 5,9 0,0 5,9 Administração Local 0,3 0,6 0,9 0,0 0,9 Outras 27,2 1 149,2 1 176,4 0,0 1 176,5 437,3 1 613,7 1 574,4 2,5 Outras receitas de capital 11,2 65,8 77,0 0,0 77,0 34,5 111,5 77,7 43,6 Diferenças de conciliação 0,0 0,0 0,0 0,0 4,2 0,0 18,2 32,6

Receita efetiva 47 907,1 31 496,7 60 848,5 27 275,5 78 017,9 10 994,1 85 275,8 81 137,0 5,1

Despesa corrente 49 530,6 29 510,1 61 708,9 25 270,6 76 874,6 8 296,9 81 817,8 78 421,5 4,3

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Despesas com o pessoal 9 364,0 7 200,6 16 564,7 267,3 16 832,0 3 784,0 20 616,0 20 159,4 2,3

Aquisição de bens e serviços 1 111,2 8 601,0 9 709,7 65,9 9 775,6 3 150,0 12 925,6 11 864,2 8,9

Juros e outros encargos 7 146,5 1 171,9 8 120,9 6,6 8 126,5 355,8 8 427,7 8 299,6 1,5

Transferências correntes 30 770,7 11 839,8 25 328,7 24 400,8 39 738,8 641,3 37 055,3 35 574,7 4,2

Administrações Públicas 28 183,4 794,2 11 695,8 1 585,4 3 290,5 34,3 0,0 0,0 Estado 448,1 211,1 23,4 Serviços e Fundos Autónomos 16 833,8 1 270,3 5,6 Segurança Social 8 205,3 304,0 8 509,3 5,3 Administração Regional 362,6 0,4 363,0 103,4 466,4 Administração Local 2 781,7 41,8 2 823,5 0,7 2 824,2

Outras 2 587,3 11 045,6 13 632,9 22 815,4 36 448,3 607,0 37 055,3 35 574,7 4,2

Subsídios 96,1 367,3 463,5 521,3 860,6 141,2 953,4 945,9 0,8 Outras despesas correntes 1 042,0 329,5 1 371,5 8,7 1 380,2 218,2 1 598,4 1 525,7 4,8 Diferenças de conciliação 0,0 0,0 150,1 0,0 160,9 6,4 241,4 52,0

Despesa de capital 2 042,8 2 962,1 3 781,3 27,5 3 807,8 2 273,8 5 699,0 5 270,5 8,1 Investimento 390,9 2 141,4 2 532,3 22,7 2 555,0 1 855,5 4 410,6 4 157,3 6,1 Transferências de capital 1 643,1 802,6 1 220,1 4,9 1 223,8 328,7 1 172,4 983,7 19,2 Administrações Públicas 1 557,0 42,4 373,7 0,0 372,6 7,4 0,0 0,0 Estado 21,3 0,0 1,1 Serviços e Fundos Autónomos 1 204,4 0,0 6,3 Segurança Social 1,1 0,0 1,1 0,1 Administração Regional 145,2 0,1 145,3 0,0 145,3 Administração Local 206,3 21,0 227,3 0,0 227,3 Outras 86,1 760,2 846,3 4,9 851,2 321,3 1 172,4 983,7 19,2 Outras despesas de capital 8,6 9,4 18,0 0,0 18,0 88,9 106,9 61,7 73,5 Diferenças de conciliação 0,2 8,6 10,9 0,0 10,9 0,6 9,1 67,8

Despesa efetiva 51 573,3 32 472,2 65 490,3 25 298,1 80 682,3 10 570,7 87 516,8 83 692,0 4,6

Saldo global -3 666,2 -975,5 -4 641,8 1 977,4 -2 664,4 423,5 -2 241,0 -2 555,0

(em percentagem do PIB) -1,8% -0,5% -2,3% 1,0% -1,3% 0,2% -1,1% -1,3%

Por memória: Saldo corrente -1 688,1 -650,3 -2 338,5 1 999,0 -339,5 1 735,3 1 395,8 697,8

Saldo de capital -1 978,1 -325,2 -2 303,3 -21,6 -2 324,9 -1 311,9 -3 636,8 -3 252,8

Saldo primário 3 480,2 196,3 3 479,1 1 984,0 5 462,1 779,3 6 186,8 5 744,6 Fonte: Administração Central: Direcção-Geral do Orçamento (SIGO-SCC e SIGO-SFA); Segurança Social: Instituto de Gestão

Financeira da Segurança Social, IP; Direção-Geral das Autarquias Locais; Região Autónoma dos Açores — Direção Regional do Orçamento

e Tesouro, Região Autónoma da Madeira — Direção Regional do Orçamento e Tesouro; Instituto Nacional de Estatística

Nota: A conta consolidada da AL incorpora informação dos municípios e uma estimativa para o restante

universo da AL.

Despesas da Administração Central

Em 2018, a despesa efetiva total e a despesa efetiva primária cresceram, respetivamente, 4% e 4,3% face a

2017, influenciadas em grande medida pelo crescimento da despesa do Programa Saúde de 13,2%, sobretudo

nas entidades do SNS.

No que respeita ao crescimento da despesa efetiva total, destacou-se principalmente o acréscimo da

despesa com a aquisição de bens e serviços (contributo de 1,7 pp), justificado sobretudo por parte de entidades

do Serviço Nacional de Saúde (SNS). Contribuíram ainda para essa evolução o crescimento da despesa com

transferências (contributo de 0,7 pp), em grande medida devido ao aumento da contribuição para o orçamento

da União Europeia e à evolução das pensões e outros abonos da Caixa Geral de Aposentações, e com outras

despesas (contributo de 0,6 pp), em resultado dos pagamentos relativos à assunção de passivos da Parpública,

SGPS, S.A., efetuados pela Direção-Geral do Tesouro e Finanças.

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— Evolução da despesa consolidada da Administração Central

(milhões de euros)

Execução Orçamental

Variação Contributo

Classificação económica Homóloga (%) (em p.p.)

2017 2018 2018/2017

Despesa corrente 59 548,5 61 708,9 3,6 3,4

Despesas com pessoal 16 253,1 16 564,7 1,9 0,5

Remunerações certas e permanentes 11 597,8 11 894,5 2,6 0,5

Abonos variáveis ou eventuais 1 003,3 1 011,6 0,8 0,0

Segurança Social 3 652,0 3 658,5 0,2 0,0

Aquisição bens e serviços 8 653,7 9 709,7 12,2 1,7

Juros e outros encargos 7 990,2 8 120,9 1,6 0,2

Transferências correntes 25 070,6 25 328,7 1,0 0,4

Subsídios 558,0 463,5 -16,9 -0,2

Outras despesas correntes 1 003,9 1 371,5 36,6 0,6

Diferenças de consolidação 19,0 150,1

Despesa de capital 3 445,7 3 781,3 9,7 0,5

Investimento 2 306,0 2 532,3 9,8 0,4

Transferências capital 1 039,4 1 220,1 17,4 0,3

Outras despesas capital 32,5 18,0 -44,5 0,0

Diferenças de consolidação 67,8 10,9

Despesa Efetiva Primária 55 004,0 57 369,4 4,3 3,8

1. Despesa Efetiva 62 994,2 65 490,3 4,0

Ativos Financeiros 6 219,9 4 115,9 -33,8

Passivos Financeiros 60 349,7 61 665,7 2,2

2. Despesa não efetiva 66 569,6 65 781,5 -1,2

3. Despesa Total consolidada (1.+2.) 129 563,8 131 271,8 1,3

4. Fluxos no âmbito da Administração Central 31 342,6 34 043,1 8,6

Aquisição de bens e serviços 5 037,3 5 018,3

Juros 208,5 208,6

Transferências correntes 19 881,3 20 866,5

Subsídios 0,0 0,0

Transferências de capital 1 137,3 1 350,7

Diferenças de consolidação -86,8 -161,0

Ativos Financeiros 3 400,3 5 461,6

Passivos Financeiros 1 764,8 1 298,4

5. Passivos Financeiros – FRDP 0,0 0,0 6. Despesa Total não consolidada (3.+4.+5.) 160 906,4 165 314,9 2,7

Fonte: Direção-Geral do Orçamento

Nota:

Valores consolidados no âmbito da Administração Central.

Em 2018, o défice da Administração Central e da Segurança Social foi inferior ao previsto no OE 2018 em

1752 milhões de euros. Para este resultado contribuiu essencialmente a melhor execução face ao previsto no

subsetor Estado (1866 milhões de euros) e na Segurança Social (1048,6 milhões de euros). Os Serviços e

Fundos Autónomos registaram um saldo inferior ao orçamentado em 1162,6 milhões de euros.

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Região Autónoma da Madeira

Em 2018, a Região Autónoma da Madeira (RAM) registou um saldo global de -12 milhões de euros, que

representa uma melhoria de 145,3 milhões de euros face ao ano anterior. Este valor resultou do aumento da

receita em 11,5%, decorrente essencialmente do aumento da receita fiscal (11,4%) e da manutenção da

despesa em níveis de 2017.

Ocorreu uma diminuição da dívida não financeira, a qual, no final de 2018, foi de 208,6 milhões de euros,

traduzindo-se numa redução de 124,3 milhões de euros comparativamente ao stock inicial de 2018. No que diz

respeito aos pagamentos em atraso, registou-se uma diminuição de 6,8 milhões de euros face ao período

homólogo.

Região Autónoma dos Açores

A Região Autónoma dos Açores (RAA) apresentou um saldo orçamental de -20,2 milhões de euros,

registando uma melhoria de 7,3 milhões de euros face ao ano anterior. Este resultado deveu-se a um aumento

da receita de 3,8%, ligeiramente superior ao da despesa (3,1%).

A dívida não financeira, no final de 2018, era de 154,2 milhões de euros, o que se traduziu num aumento de

29,9 milhões de euros face ao stock inicial do ano. No que diz respeito aos pagamentos em atraso, registou-se

um acréscimo de 9,3 milhões de euros face ao período homólogo.

Administração Local

Em 2018, a Administração Local registou um saldo orçamental de 455,7 milhões de euros, o que se mostrou

inferior em 18,3 milhões de euros face ao excedente do ano anterior. Relativamente ao previsto no OE2018, o

saldo orçamental é inferior em 491,9 milhões de euros, resultado de uma menor execução da receita (-559,5

milhões de euros), compensado parcialmente pela menor execução da despesa (-67,6 milhões de euros).

A dívida não financeira no final do período situou-se em 1013,3 milhões de euros, o que se traduziu num

aumento de 8,9 milhões de euros face ao stock inicial de 2018. No que diz respeito aos pagamentos em atraso,

registou-se um decréscimo de 11,9 milhões de euros.

Tendo por base a aferição da dívida total, para um universo de 308 municípios, o limite ascendeu a 10 762,5

milhões de euros, ficando a dívida total aquém daquele limite em 6550,5 milhões de euros. Em 2018, a dívida

total registou uma redução de 434,2 milhões de euros.

Execução Orçamental das Administrações Regional e Local

Administração Local

A Administração Local registou, em 2018, um saldo global de 455,7 milhões de euros, uma deterioração de

18,3 milhões de euros quando comparado com o ano anterior, em resultado de um crescimento homólogo da

despesa (3,7%) maior do que o verificado na receita (3,2%).

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Fonte: Direção-Geral do Orçamento, com base nos dados do Sistema Integrado de Informação das Autarquias Locais — Direção Geral

das Autarquias Locais

Para o aumento registado na receita face a 2017 (251,6 milhões de euros) contribuiu fundamentalmente o

comportamento da receita fiscal (220,1 milhões de euros), tendo-se observado um incremento na coleta dos

impostos diretos, particularmente no IMT — que apresentou um crescimento de 17,6% (150,5 milhões de euros),

suportado na dinâmica observada no mercado imobiliário nacional e no aumento expressivo das transações

imobiliária — e no IMI, que cresceu 3,7% (53,7 milhões de euros). No que se refere à receita de capital, o

crescimento de 9,3% encontra-se influenciado, sobretudo, pelo aumento de 24,4% das transferências da União

Europeia (52 milhões de euros).

O crescimento da despesa em 3,7% (269,8 milhões de euros) resulta essencialmente dos seguintes fatores:

1. refletem os efeitos do descongelamento parcial das progressões e do crescimento do emprego resultante

do processo de regularização extraordinária de vínculos precários na Administração Pública;

2. as outras despesas de capital associadas ao pagamento de uma indemnização pelo município de Lisboa

relativa a terrenos de Telheiras decorrente de uma decisão judicial (65 milhões de euros);

3. as outras despesas correntes, com um crescimento de 41,1% (54 milhões de euros), relacionado com a

devolução, por parte do município de Lisboa, da taxa de proteção civil (54 milhões de euros), considerada

inconstitucional em 2017.

Em sentido contrário, destaca-se a diminuição em 19,2% da despesa com transferências de capital (55

milhões de euros), especialmente as transferências realizadas para as freguesias.

— Execução orçamental da Administração Local

(milhões de euros)

Classificação Económica 2017 2018 Variação

OE2018 2018-

Absoluta

Relativa %

OE2018

Receita corrente 7 163,0 7 360,2 197,2 2,8 7 612,0 -251,8 Receita Fiscal 3 030,1 3 250,2 220,1 7,3 3 249,8 0,4 Impostos diretos 2 897,9 3 100,3 202,5 7,0 3 129,0 -28,7 Imposto Municipal sobre Transmissões 853,4 1 003,9 150,5 17,6 940,7 63,2

Página 143

31 DE JULHO DE 2020

143

Classificação Económica 2017 2018 Variação

OE2018 2018-

Absoluta

Relativa %

OE2018 Imposto Municipal sobre Imóveis 1 456,2 1 509,9 53,7 3,7 1 597,1 -87,2 Imposto Único de Circulação 260,5 276,3 15,9 6,1 289,8 -13,5 Derrama 324,24 308,4 -15,9 -4,9 296,0 12,4 Outros 3,5 1,8 -1,8 -49,6 5,4 -3,6 Impostos indiretos 132,3 149,9 17,6 13,3 120,8 29,1 Taxas, Multas e Outras Penalidades 299,0 220,0 -79,1 -26,4 249,8 -29,8 Rendimentos da Propriedade 274,0 255,0 -19,1 -7,0 296,0 -41,1 Transferências Correntes 2 593,9 2 644,0 50,1 1,9 2 770,0 -125,9 Administração Central 2 554,6 2 595,2 40,6 1,6 2 635,5 -40,2 das quais: Transferências do OE 2 201,4 2 239,4 38,0 1,7 2 224,1 15,3 Fundo de Equilíbrio Financeiro 1 647,8 1 655,2 7,5 0,5 1 654,3 0,9 Fundo Social Municipal 163,3 163,5 0,2 0,1 163,3 0,1 Participação IRS 390,3 420,7 30,4 7,8 406,5 14,2 Outros subsectores das AP 6,2 6,8 0,6 9,5 23,5 -16,7 União Europeia 11,8 23,0 11,2 95,0 85,2 -62,2 Outras transferências 21,3 19,0 -2,3 -10,8 25,8 -6,8 Venda de bens e serviços correntes 885,4 911,4 26,0 2,9 744,6 166,8 Outras receitas correntes 80,5 79,6 -0,9 -1,1 301,9 -222,2 Receita de capital 583,5 637,9 54,4 9,3 945,6 -307,7 Venda de Bens de Investimento 93,6 98,2 4,7 5,0 91,9 6,3 Transferências de Capital 461,7 515,2 53,5 11,6 808,3 -293,0 Administração Central 225,4 238,5 13,1 5,8 244,3 -5,8 das quais: Transferências do OE 191,6 190,3 -1,3 -0,7 190,2 0,2 Fundo de Equilíbrio Financeiro 191,6 190,3 -1,3 -0,7 190,2 0,2 Outros subsetores das AP 5,5 4,5 -1,0 -18,6 4,7 -0,2 União Europeia 212,8 264,8 52,0 24,4 542,9 -278,0 Outras transferências 17,9 7,4 -10,5 -58,8 16,4 -9,0 Outras receitas de capital 28,2 24,4 -3,8 -13,4 45,4 -21,0

Receita efetiva 7 746,5 7 998,1 251,6 3,2 8 557,6 -559,5

Despesa Corrente 5 487,0 5 743,0 255,9 4,7 5 589,9 153,1

Despesas com o pessoal 2 320,1 2 447,2 127,1 5,5 2 284,7 162,5 Aquisição de bens e serviços 2 210,9 2 224,9 14,0 0,6 2 403,7 -178,8 Juros e outros encargos 77,0 92,2 15,2 19,8 79,0 13,2 Transferências Correntes 635,4 682,8 47,5 7,5 574,5 108,3 Subsetores das AP 277,3 295,9 18,5 6,7 226,5 69,4 Outras transferências 358,0 387,0 28,9 8,1 348,0 39,0 Subsídios 112,4 110,6 -1,9 -1,7 99,6 11,0 Outras despesas correntes 131,4 185,4 54,0 41,1 148,4 37,0 Despesa de Capital 1 785,5 1 799,4 13,9 0,8 2 020,1 -220,7 Aquisição de bens de capital 1 473,8 1 483,2 9,5 0,6 1 652,9 -169,7 Transferências de capital 286,5 231,6 -55,0 -19,2 340,7 -109,2 Subsetores das AP 153,1 121,7 -31,4 -20,5 157,5 -35,8 Outras transferências 133,5 109,8 -23,6 -17,7 183,2 -73,4 Outras despesas de capital 25,2 84,6 59,4 235,7 26,5 58,2

Despesa Efetiva 7 272,5 7 542,4 269,8 3,7 7 610,0 -67,6

Saldo global 474,0 455,7 -18,3 -3,9 947,6 -491,9

Por memória: Despesa primária 7 195,6 7 450,2 254,6 3,5 7 531,0 -80,8 Saldo primário 550,9 547,9 -3,0 -0,6 1026,6 -478,7 Saldo corrente 1 676,0 1 617,2 -58,8 -3,5 2022,1 -404,9 Saldo de capital -1 202,0 -1 161,5 40,5 -3,4 -1 074,5 -87,0

Receita de ativos financeiros 8,7 3,7 -5,0 -57,3 3,6 Receita de passivos financeiros 556,7 538,2 -18,5 -3,3 429,9 das quais: Empréstimos de MLPrazo da Administração Central (Estado e SFA) 0,0 0,0 0,0 0,0 236,2 Despesa de ativos financeiros 49,4 41,6 -7,8 -15,9 54,2 Despesa de passivos financeiros 737,3 775,2 37,8 5,1 807,7

Ativos financeiros líquidos de reembolsos 40,7 37,9 -2,9 -7,1 50,6 Alienação de partes de Capital 0,7 0,2 -0,5 -75,7 0,0 Outros Ativos 0,0 0,4 0,4 n.r. 0,0

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II SÉRIE-A — NÚMERO 130

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Classificação Económica 2017 2018 Variação

OE2018 2018-

Absoluta

Relativa %

OE2018 Passivos financeiros líquidos de amortizações -180,6 -237,0 -56,4 31,2 -377,8 Poupança (+) / Utilização (-) de saldo da gerência anterior 252,6 180,9 -71,7 -28,4 519,2

Fonte: Direção-Geral do Orçamento, com base nos dados do Sistema Integrado de Informação das Autarquias Locais — Direção

Geral das Autarquias Locais (2017: Conta de Gerência dos 308 municípios; 2018: Conta de Gerência dos

307 municípios e execução orçamental de dezembro de um município).

Quando comparado com o Orçamento do Estado para 2018, o saldo da Administração Local apresenta um

desvio negativo de 491,9 milhões de euros. Este desvio é resultado de uma menor execução da receita, em

559,5 milhões de euros face ao valor estimado, parcialmente compensada por uma execução da despesa

igualmente abaixo do previsto, em 67,6 milhões de euros.

Relativamente à receita, o desvio negativo decorre essencialmente da receita com origem na União Europeia

(-340,3 milhões de euros, repartido entre receita corrente e de capital). Em sentido contrário, observou-se uma

execução superior ao previsto na venda de bens e serviços correntes (166,8 milhões de euros) e no IMT (63,2

milhões de euros).

O desvio negativo registado na execução da despesa é explicado, em grande medida, pela despesa de

capital (-220,7 milhões de euros), tendo sido parcialmente compensado pelo desvio positivo na despesa corrente

(153,1 milhões de euros), em particular devido às despesas com pessoal e transferências correntes.

Fluxos financeiros entre a Administração Central e a Administração Local

Em 2018, as transferências da Administração Central destinadas à Administração Local ascenderam a

3050,8 milhões de euros. Deste valor, 2988 milhões de euros são provenientes do subsetor Estado, sendo que

a execução ficou aquém do previsto no Orçamento do Estado para 2018 em 6,2 milhões de euros.

Os empréstimos de médio e longo prazo (MLP) concedidos pelo Estado à Administração Local totalizaram

24,8 milhões de euros, o que compara com a previsão inicial de 404,8 milhões de euros. Este desvio decorre de

uma execução inferior ao orçamentado no âmbito do IFRRU (-258,2 milhões de euros), do Portugal 2020 (-71,9

milhões de euros) e da dotação centralizada para fazer face aos efeitos dos incêndios de 2017 (-49,9 milhões

de euros). Relativamente aos empréstimos dos Serviços e Fundos Autónomos à Administração Local, o

diferencial resulta essencialmente da não concretização de empréstimos no âmbito do Fundo de Apoio Municipal

(FAM), no montante de 145,8 milhões de euros. De referir ainda que o FAM concedeu empréstimos aos

municípios no montante de 113,9 milhões de euros para amortização de dívida comercial e financeira de anos

anteriores.

No que se refere aos fluxos da Administração Local para a Administração Central, registaram-se

transferências no montante de 82,2 milhões de euros, das quais 43,3 milhões de euros se destinaram ao

subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos.

As receitas de ativos financeiros do Estado relativas a empréstimos de MLP provenientes da Administração

Local totalizaram 224,9 milhões de euros, situando-se acima da previsão em 153,3 milhões de euros. Estas

receitas encontram-se sobretudo associadas à amortização de empréstimos concedidos pelo Estado no âmbito

dos programas de regularização de dívidas.

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— Fluxos financeiros com a Administração Local

(milhões de euros)

OE 2018 CGE 2018

CGE 2018 -

OE18

DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL e SS 3 812,7 3 285,3 -527,3

Transferências da Administração Central 3 044,4 3 050,8 6,5

Estado 2 994,2 2 988,0 -6,2

dq.: Fundo Equilíbrio Financeiro (Mapa XIX do OE) 1 844,5 1 843,5 -1,0

Fundo Social Municipal (Mapa XIX do OE) 163,3 163,3 0,0

Fundo Financiamento Freguesias (Mapa XX do OE) 197,8 197,7 0,0

SFA 50,2 62,9 12,7

Transferências da Segurança Social 0,6 0,7 0,1

Subsídios 98,3 42,8 -55,5

Estado 4,0 6,2 2,2

SFA 25,9 26,0 0,1

Segurança Social 68,4 10,6 -57,8

Ativos Financeiros 668,0 138,7 -529,3

Emp ML prazo do Estado 404,8 24,8 -380,0

Outros ativos financ. do Estado 2,0 0,0 -2,0

Emp ML prazo dos SFA's 260,1 113,9 -146,2

Títulos a médio e longo prazo dos SFA's 0,0 0,0 0,0

Outros ativos financeiros dos SFA's 0,0 0,0 0,0

Títulos a médio e longo prazo da SS 1,0 0,0 -1,0

Passivos Financeiros 1,5 52,4 50,9

Títulos a curto prazo do Estado 0,0 51,0 51,0

Emp ML prazo do Estado 0,0 0,0 0,0

Outros passivos financeiros dos SFA's 1,5 1,4 -0,1

PARA A ADMINISTRAÇÃO CENTRAL e SS 234,8 393,0 158,1

Transferências para a Administração Central 74,0 82,2 8,2

Estado 34,4 38,9 4,5

SFA 39,7 43,3 3,6

Transferências para a Segurança Social 0,0 0,0 0,0

Rendimentos de Propriedade-Juros 18,6 18,9 0,3

Estado 9,5 9,7 0,2

SFA 9,1 9,2 0,1

Ativos Financeiros 84,5 250,8 166,3

Emp ML prazo para o Estado 71,5 224,9 153,3

Emp ML prazo para os SFA's 12,0 25,9 13,9

Títulos a médio e longo prazo para a SS 1,0 0,0 -1,0

Passivos Financeiros 57,6 41,1 -16,6

Emp ML prazo para o Estado 0,0 0,0 0,0

Emp ML prazo para os SFA's 0,0 0,0 0,0

Outros passivos financeiros para os SFA's 57,6 41,1 -16,6

Fonte: Direção-Geral do Orçamento, Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social e Direção-Geral das

Autarquias Locais; Contas de Gerência dos Serviços Integrados, Serviços e Fundos Autónomos e Segurança

Social

O total dos fluxos financeiros destinados à Administração Local (operações extraorçamentais) foi de 302,9

milhões de euros, mais 46,7 milhões de euros do que em 2017, destacando-se os fluxos recebidos no âmbito

do FEDER e do Fundo de Coesão.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 130

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PARTE III – PARECER DO TRIBUNAL DE CONTAS

No âmbito do Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta do Estado, não se descortina ao nível das

conclusões e recomendações formuladas no douto parecer, matéria absolutamente relevante no âmbito da

Administração Publica Central e Local, pese embora matérias no âmbito das Finanças Publicas e Política Fiscal,

sejam transversais a toda a administração.

Merece, contudo, destaque, ao nível do processo orçamental de 2018, o facto que continua a verificar-se

uma deficiente articulação entre os documentos de planeamento, de previsão orçamental e de reporte da

execução. A CGE não identifica todas as alterações orçamentais que agravam o défice orçamentado da AC,

designadamente as alterações com contrapartida de saldos de gerência.

Conclui o citado parecer, que a receita consolidada da AC aumentou 2 788M€ (4,8%) totalizando, 60 848M€

pelo efeito conjugado do aumento de 2 030M€ (4.7%), na receita fiscal e de 768M€ (5.6%) na receita corrente

não fiscal. Tal como ali se refere, a despesa consolidada aumentou 2 496M€ (4%), atingindo 65 790M€, devido

ao crescimento da despesa corrente 2 161M€ (3.6%). Nas despesas, destaca-se a despesa com pessoal 312M€.

No que concerne aos fluxos financeiros destinados às regiões autónomas, conclui-se que totalizaram 880M€

(496M€ para os Açores) e (383M€ para a Madeira).

Os fluxos financeiros para as autarquias locais ascenderam a 3 589M€, 3 286M€ de despesa orçamental

da AC e da SS (transferências, subsídios e empréstimos) e 303M€ de operações extraorçamentais. A receita

proveniente da administração local, totalizou 393M€ destacando-se 225M€ de reembolsos de empréstimos do

estado e respetivos juros, concedidos a diversas autarquias para reequilíbrio ou ajustamento financeiro.

Ao nível das conclusões e recomendações o Parecer do Tribunal de Contas, é muito incisivo em diversas

questões, que extravasam o âmbito desta Comissão, mas ainda assim enuncia-se que no contexto da avaliação

das regras da vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento, a Comissão Europeia considerou,

que a trajetória de ajustamento estrutural requerida para o Objetivo a Medio Prazo, não apresenta um desvio

significativo em 2018, embora esse risco exista para 2019 e 2020. Existirem progressos suficientes na redução

do rácio da divida em 2019 e expetativas de continuação em 2020. De acordo com as projeções da Comissão,

Portugal não enfrenta riscos de sustentabilidade orçamental no curto prazo. Porem, no médio prazo, o rácio da

divida continua muito sensível a choques no crescimento nominal do PIB, nas taxas de juro e no saldo primário

estrutural, agravado pelo aumento esperado dos custos decorrentes do envelhecimento da população. Os

indicadores utilizados na verificação do cumprimento das regras orçamentais, tem como referência as regras de

contabilidade nacional definidas no sistema europeu de contas regionais na EU (SEC 2010). Assim, podem

verificar-se diferenças assinaláveis, com os correspondentes dados em contabilidade publica, decorrentes das

metodologias que desliguem os dois sistemas.

PARTE IV – RELATÓRIO DA UTAO

As conclusões principais apuradas pela UTAO na sua análise à Conta Geral do Estado de 2018, evidenciam

o seguinte:

– Em 2018, o saldo orçamental das Administrações Públicas em contabilidade nacional ascendeu a– 0,4%

do PIB. As medidas temporárias e/ou não-recorrentes oneraram o saldo orçamental em 0,5 p.p. do PIB, tendo

sido responsáveis pelo saldo orçamental negativo registado em 2018.

– Excluindo o efeito das medidas temporárias e/ou não-recorrentes, as Administrações Públicas (AP)

registaram em 2018 um saldo orçamental equilibrado, pela primeira vez desde 2010, ano em que começaram

os registos de saldos ajustados daquelas medidas.

– Face ao ano anterior, o saldo orçamental ajustado evidenciou um aumento de 0,8 p.p. do PIB, prosseguindo

a trajetória de melhoria continuada do saldo das AP registada nos últimos anos. – A melhoria do saldo

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31 DE JULHO DE 2020

147

orçamental ajustado de medidas temporárias e/ou não-recorrentes foi alcançada, principalmente, através do

aumento da receita, e secundariamente pela redução da despesa com juros

– O saldo orçamental de 2018 (não ajustado), apurado na ótica de contas nacionais, foi claramente inferior

ao objetivo definido no Orçamento do Estado para o conjunto do ano aquando da sua aprovação pela

Assembleia da República. O desvio na execução orçamental face àquele referencial refletiu uma execução da

receita acima do nível projetado a par de uma execução da despesa abaixo do aprovado.

– A medida relacionada com reformas antecipadas sem penalização para longas carreiras registou uma

despesa 3,86 vezes superior ao valor previsto. O congelamento nominal do consumo intermédio não foi

implementado

– . A regra de emprego público que previa, para 2018, a entrada de dois trabalhadores nas AP por cada três

que saíssem também não foi concretizada.

– A execução realizada em 2018 está alinhada com a trajetória de melhoria do saldo global iniciada nos anos

anteriores. No período 2014-2018 observou-se uma consolidação orçamental não ajustada de 4885 M€ em

contabilidade pública.

– A redução do défice (não ajustado) ao longo deste período é conduzida pela expansão da receita cobrada

(10 446 M€), que cresce todos os anos, já que a despesa paga aumentou (5561 M€), tendo descido apenas nos

anos de 2014 e 2015. Observou-se também uma redução no peso da despesa pública na economia, uma vez

que em 2014 a despesa das AP representava 47,4% do PIB, tendo reduzido o seu peso para 42,9% em 2018.

– A despesa cresceu a um ritmo inferior ao previsto, situando-se 2364 M€ abaixo do teto fixado pela AR no

OE/2018. A generalidade das rubricas da despesa quedou-se abaixo do objetivo, destacando-se a fraca

execução do investimento, que determinou metade do desvio total.

– Apenas as despesas com pessoal ultrapassaram a dotação inicial, refletindo a entrada em vigor das

medidas de valorização salarial, cujo impacto não foi adequadamente avaliado na orçamentação.

– Embora a despesa se situe 2364 M€ (2,6%) abaixo do objetivo do OE, persistem práticas reiteradas de

suborçamentação, evidenciadas pela necessidade de reforço das rubricas com recurso sistemático às dotações

de gestão centralizada, particularmente as despesas com pessoal no Ministério da Educação e as despesas

com aquisição de bens e serviços no SNS.

– No ano de 2018 acrescenta-se a desadequada avaliação do impacto orçamental das medidas de

política salarial, designadamente o descongelamento de carreiras, que originou o insuficiente financiamento

da rubrica de despesas com pessoal.

– Em 2018, 25 das 303 entidades contabilizadas na Administração Central (das quais, 22 do SNS) registavam

PMP superior a 180 dias, sendo que três municípios da Administração Local (num universo de 308) tinham

PMP acima de um ano.

– As EPR cuja dívida garantida pelo Estado mais se reduziu foram a PARVALOREM, a Empresa de

Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva, a PARUPS e o Fundo de Resolução

– . O Fundo de Contragarantia Mútua registou um aumento da dívida garantida pelo Estado.

– A dívida garantida pelo Estado à Região Autónoma da Madeira (em que se incluem os Órgãos do Governo

Regional da Madeira e os Serviços e Fundos Autónomos da Administração Regional da Madeira) ascendia a

1792,1 M€ no final de 2018, tendo aumentado 396,6 M€ face ao ano anterior.

PARTE V – OPINIÃO DO RELATOR

O relator do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a Conta Geral do Estado 2018, que

é, de resto, de elaboração facultativa, emconformidade com o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento

da Assembleia da República.

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II SÉRIE-A — NÚMERO 130

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PARTE VI – CONCLUSÕES

A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu à Comissão de Administração Pública, Modernização

Administrativa, Descentralização e Poder Local a Conta Geral do Estado de 2018, acompanhada dos pareceres

do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social, para elaboração de parecer nas áreas da respetiva

competência material.

Apreciados os documentos referidos, a Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa,

Descentralização e Poder Local é de parecer que o presente relatório sobre a Conta Geral do Estado 2018 deve

ser presente à Comissão de Orçamento e Finanças, de acordo com a alínea c) do n.º 1, do artigo 206.º do

Regimento da Assembleia da República.

Palácio de S. Bento, de 22 de maio de 2020.

O Deputado relator, António Gameiro — O Presidente da Comissão, Fernando Ruas.

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UTAO | UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL

Relatório UTAO n.º 4/2020

Apreciação da Conta Geral do Estado de

2018

Coleção: Encerramento das Contas Anuais das Administrações

Públicas

28 de fevereiro de 2020

31 DE JULHO DE 2020_____________________________________________________________________________________________________

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Ficha técnica

A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio

Orçamental (UTAO) da Assembleia da República. Nos termos da Lei n.º 13/2010, de 19 de

julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão

parlamentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira,

prestando-lhe assessoria técnica especializada através da elaboração de estudos e

documentos de trabalho técnico sobre gestão orçamental e financeira pública.

Este estudo, orientado e revisto por Rui Nuno Baleiras, foi elaborado por António Antunes,

Filipa Almeida Cardoso, Jorge Faria Silva, Patrícia Silva Gonçalves, Vítor Nunes Canarias e

Rui Nuno Baleiras.

Modelo de documento elaborado por António Antunes.

Título: Apreciação da Conta Geral do Estado de 2018

Coleção: Encerramento das contas anuais das Administrações Públicas

Relatório UTAO N.º4/2020

28 de fevereiro de 2020

Momento de fecho para receção de informação processada:13h00m de 19/02/2020

Disponível em: https://www.parlamento.pt/sites/COM/XIVLeg/5COF/Paginas/utao.aspx

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Índice geral

Índice geral ..............................................................................................................................................

Índice de tabelas ...................................................................................................................................

Índice de gráficos .................................................................................................................................

Índice de caixas ...................................................................................................................................

Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos ......................................................................................

Sumário Executivo .................................................................................................................................

Execução orçamental em Contabilidade Nacional ...........................................................................

Execução orçamental em Contabilidade Pública (saldo global, receita e despesa efetivas)

Do saldo global às operações com ativos e passivos financeiros na Administração Central ...

Dívida financeira .........................................................................................................................................

Dívida não-financeira das Administrações Públicas ............................................................................

Riscos orçamentais associados a responsabilidades contingentes .................................................

Regras de disciplina orçamental .............................................................................................................

1Introdução ......................................................................................................................................

2Execução orçamental em Contabilidade Nacional ..............................................................

2.1 Saldo orçamental em 2018 ..........................................................................................................

2.2 Do saldo orçamental de 2017 ao saldo orçamental de 2018 ..............................................

2.3 Comparação com o objetivo estabelecido no Orçamento do Estado de 2018 ............

2.4 Saldo orçamental em Contas Nacionais e saldo global em Contabilidade Pública no

exercício de 2018 ............................................................................................................................

2.5 Execução de medidas de política orçamental previstas na POE/2018 .............................

2.6 Orientação da política orçamental ...........................................................................................

3Execução orçamental em Contabilidade Pública .................................................................

3.1 Enquadramento de médio prazo para os resultados orçamentais de 2018 .....................

3.2 Evolução face a 2017 por subsector e grandes rubricas da classificação económica .

3.3 Desvios face ao OE/2018, por classificação económica ......................................................

3.4 Instrumentos de controlo da despesa ........................................................................................

4Do saldo global às operações com ativos e passivos financeiros na Administração

Central ..................................................................................................................................................

4.1 A restrição orçamental em base de caixa ...............................................................................

4.1.1 Conceitos ..............................................................................................................................................

4.1.2 Estado, 2014 a 2018 ............................................................................................................................

4.1.3 Serviços e Fundos Autónomos, 2014 a 2018 ...................................................................................

4.2 As aplicações financeiras do Estado em 2018 .........................................................................

4.3 As aplicações financeiras dos SFA em 2018 .............................................................................

5Dívida financeira .........................................................................................................................

5.1 Dívida direta do Estado .................................................................................................................

5.2 Dívida de Maastricht ......................................................................................................................

5.2.1 Efeitos da revisão metodológica efetuada pelas autoridades estatísticas sobre o rácio da

dívida no produto .............................................................................................................................................

5.2.2 Análise aos desenvolvimentos de 2018 ..........................................................................................

5.3 Financiamento da economia portuguesa e dívida externa .................................................

6Dívida não-financeira das Administrações Públicas ..............................................................

6.1 Limitações da informação disponível ........................................................................................

6.2 Identificação e quantificação da dívida não-financeira .....................................................

6.3 Pagamentos em Atraso.................................................................................................................

6.4 Prazo Médio de Pagamentos das entidades públicas ...........................................................

31 DE JULHO DE 2020_____________________________________________________________________________________________________

151

Página 152

7Riscos orçamentais associados a responsabilidades contingentes ....................................

7.1 Garantias e contragarantias concedidas pelo Estado ..........................................................

7.2 Contingências com Parcerias Público-Privadas ......................................................................

7.2.1 Sector rodoviário .................................................................................................................................

7.2.2 Sector ferroviário .................................................................................................................................

7.2.3 Sector da saúde ..................................................................................................................................

7.2.4 Sector da segurança ..........................................................................................................................

8Regras de disciplina orçamental ..............................................................................................

8.1 Regras relativas aos saldos orçamental e estrutural ...............................................................

8.1.1 Saldo orçamental................................................................................................................................

8.1.2 Saldo orçamental estrutural ..............................................................................................................

8.1.3 Despesa primária líquida ...................................................................................................................

8.1.4 Avaliação global .................................................................................................................................

8.2 Regra da dívida ..............................................................................................................................

8.3 Quadro Plurianual de Programação Orçamental ..................................................................

Bibliografia consultada ......................................................................................................................

Referências legais em vigor utilizadas .............................................................................................

Índice de tabelas

Tabela 1 – Receitas e despesas das Administrações Públicas em contabilidade nacional ........................ Tabela 2 – Receitas e despesas das Administrações Públicas em contabilidade nacional ajustadas do

efeito das medidas temporárias e/ou não-recorrentes ................................................................................

Tabela 3 – Passagem do saldo global das Administrações Públicas em contabilidade pública ao saldo

orçamental em contabilidade nacional em 2018 ......................................................................................... Tabela 4 – Previsões e impactos em 2018 das medidas principais de política orçamental ........................ Tabela 5 – Saldo global das Administrações Públicas em 2017 e 2018 ............................................................ Tabela 6 – Saldo global ajustado das Administrações Públicas em 2017 e 2018, por subsector ................ Tabela 7 – Despesas com pessoal das Administrações Públicas ....................................................................... Tabela 8 – Investimento das Administrações Públicas ......................................................................................... Tabela 9 – Conta consolidada das Administrações Públicas, por classificação económica, em termos

ajustados ................................................................................................................................................................. Tabela 10 – Conta consolidada das Administrações Públicas, por subsector, ajustada e não-ajustada Tabela 11 – Dotações dos instrumentos de controlo convencionais, 2017–2018 ........................................... Tabela 12 – Utilização da dotação provisional por programa orçamental e classificação económica .

Tabela 13 – Reserva orçamental por programa ................................................................................................... Tabela 14 – Dotações orçamentais para cobertura de riscos: dotação inicial, utilização e poupanças,

por classificação económica ............................................................................................................................. Tabela 15 – Restrição de tesouraria do Estado em base de caixa: 2014–2018 ..............................................

Tabela 16 – Restrição de tesouraria dos SFA em base de caixa: 2014–2018 ...................................................

Tabela 17 – Despesa do Estado em operações com ativos financeiros ......................................................... Tabela 18 – Receita do Estado em operações com ativos financeiros ........................................................... Tabela 19 – Despesa dos SFA em operações com ativos financeiros .............................................................. Tabela 20 – Receita dos SFA em operações com ativos financeiros ............................................................... Tabela 21 – Dívida direta do subsector Estado .....................................................................................................

Tabela 22 – Decomposição da variação do rácio da dívida pública no PIB ................................................ Tabela 23 – Dívida não-financeira da Administração Central ........................................................................... Tabela 24 – Evolução anual de Pagamentos em Atraso 2014–2018 ................................................................ Tabela 25 – Prazo Médio de Pagamentos das entidades públicas ..................................................................

Tabela 26 – As 25 entidades da Administração Central com maior Prazo Médio de Pagamentos .......... Tabela 27 – Garantias concedidas pelo Estado: 2016–2018 .............................................................................. Tabela 28 – Contingências com PPP, posição em final de período ................................................................. Tabela 29 – Contingências das PPP rodoviárias em 31 de dezembro de 2018 .............................................. Tabela 30 – Execução em 2018 do Quadro Plurianual de Programação Orçamental ................................

II SÉRIE-A — NÚMERO 130_____________________________________________________________________________________________________

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Índice de gráficos

Gráfico 1 – Saldo orçamental...................................................................................................................................

Gráfico 2 – Saldo orçamental ajustado do efeito das medidas temporárias e/ou não-recorrentes ........ Gráfico 3 – Saldo orçamental e medidas temporárias e/ou não-recorrentes em 2018 ...............................

Gráfico 4 – Efeito das medidas temporárias e/ou não-recorrentes sobre o saldo orçamental .................. Gráfico 5 – Do saldo orçamental de 2017 ao saldo orçamental de 2018 ......................................................

Gráfico 6 – Despesa com juros e dívida pública em 2018 ..................................................................................

Gráfico 7 – Saldo orçamental de 2018: OE/2018 versus execução ................................................................. Gráfico 8 – Revisão do saldo orçamental de 2018 entre o OE/2018 e o PE/2018-22 ....................................

Gráfico 9 – Objetivo para o saldo orçamental de 2018 e sua execução em percentagem do PIB ........ Gráfico 10 – Desvios da execução orçamental de 2018 face ao OE/2018 .................................................... Gráfico 11 – Evolução do consumo intermédio em 2018 ...................................................................................

Gráfico 12 – Trabalhadores que entraram nas Administrações Públicas por cada trabalhador que saiu

em 2018 ...................................................................................................................................................................

Gráfico 13 – Orientação da política orçamental prevista na POE/2020 .........................................................

Gráfico 14 – Evolução do saldo global das Administrações Públicas no período 2014–2020 ..................... Gráfico 15 – Evolução da receita efetiva não ajustada 2014–2020 ................................................................. Gráfico 16 – Evolução da despesa efetiva não ajustada 2014–2020 ............................................................... Gráfico 17 – Contributos por subsector para a variação do saldo global ajustado no período 2017–2018

..................................................................................................................................................................................

Gráfico 18 – Pesos da receita e da despesa das Administrações Públicas no PIB, 2017 e 2018 .................

Gráfico 19 – Contributos para a variação da receita efetiva ........................................................................... Gráfico 20 – Contributos para a variação da despesa efetiva .........................................................................

Gráfico 21 – Variações anuais da receita e da despesa ajustadas: OE/2018 e CGE/2018 ......................... Gráfico 22 – Principais contributos para o desvio no saldo executado das Administrações Públicas face

ao OE/2018 ............................................................................................................................................................. Gráfico 23 – Principais contributos para o desvio da receita face ao OE/2018 ............................................ Gráfico 24 – Principais contributos para o desvio da despesa face ao OE/2018 ..........................................

Gráfico 25 – Dotações dos instrumentos de controlo convencionais, 2017–2018 .........................................

Gráfico 26 – Evolução das necessidades de financiamento do Estado em base de caixa: 2014–2018 ..

Gráfico 27 – Evolução das necessidades de financiamento dos SFA em base de caixa: 2014–2018 .......

Gráfico 28 – Comparação entre séries da dívida pública de Maastricht: efeito da alteração no

numerador .............................................................................................................................................................. Gráfico 29 – Comparação entre séries da dívida pública de Maastricht: efeito da alteração no

denominador .........................................................................................................................................................

Gráfico 30 – Decomposição das revisões ao rácio da dívida pública ............................................................

Gráfico 31 – Dívida pública de Maastricht, desagregada por instrumento .................................................... Gráfico 32 – Dívida pública de Maastricht, desagregada por subsector .......................................................

Gráfico 33 – Capacidade/necessidade de financiamento: sector público e sector privado ................... Gráfico 34 – Capacidade/necessidade de financiamento: decomposição do sector privado ...............

Gráfico 35 – Dívida externa líquida ......................................................................................................................... Gráfico 36 – Posição líquida de investimento internacional .............................................................................. Gráfico 37 – Pagamentos em atraso das Entidades Públicas 2014–2018 ........................................................ Gráfico 38 – Distribuição dos Pagamentos em Atraso nas Administrações Públicas por subsectores:

2015–2018 ................................................................................................................................................................ Gráfico 39 – Evolução do prazo médio de pagamentos das entidades públicas: 2014–2018 ...................

Gráfico 40 – Evolução do Prazo Médio de Pagamentos por ministério, 2017 e 2018 .................................... Gráfico 41 – Evolução das contingências com PPP, 2017–2018 ........................................................................ Gráfico 42 – Evolução da dívida pública ...............................................................................................................

Gráfico 43 – Despesa financiada por receitas gerais para 2018: evolução nos tetos legais e execução

..................................................................................................................................................................................

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Índice de caixas

Caixa 1 – Medidas temporárias e/ou não-recorrentes .......................................................................................

Caixa 2 – Ajustamentos UTAO à execução orçamental das Administrações Públicas, em Contabilidade

Pública.....................................................................................................................................................................

Caixa 3 – Aferição da trajetória do rácio da dívida pública em percentagem do PIB ...............................

Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos

Sigla ou

abreviatura Designação

ACSS Administração Central do Sistema de Saúde I.P.

AdC Administração Central

AdL Administração Local

AdR Administração Regional

ADSE Assistência na Doença aos Servidores do Estado — Instituto de Proteção e

Assistência na Doença, I.P.

AEBT Autoestradas do Baixo Tejo, S.A.

AEDL Autoestradas do Douro Litoral, S.A.

AID Ativos por Impostos Diferidos

AP/APs Administração Pública/Administrações Públicas

AT Autoridade Tributária e Aduaneira

BCP Banco Comercial Português, S.A.

BEI Banco Europeu de Investimento

BPI Banco Português de Investimento, S.A.

BPP Banco Privado Português

CFP Conselho das Finanças Públicas

CGD Caixa Geral de Depósitos

CGE Conta Geral do Estado

CSS Conta da Segurança Social

CTPC Certificados do Tesouro Poupança Crescimento

CTPM Certificados do Tesouro Poupança Mais

DGAL Direção-Geral das Autarquias Locais

DGO Direção-Geral do Orçamento

DGTF Direção-Geral do Tesouro e Finanças

DLEO Decreto-Lei de Execução Orçamental

EBITDA Earnings Before Interests, Taxes, Depreciation and Amortization

ELOS Ligações de Alta Velocidade, S.A.

EPE Entidade Pública Empresarial

EPER Entidade Pública Empresarial Regional

EPNF Empresas Públicas Não Financeiras

EPNR Entidade Pública Não Reclassificada

EPR Entidade Pública Reclassificada

FCGM Fundo de Contra-Garantia Mútuo

FEEF Fundo Europeu de Estabilização Financeira

FGCAM Fundo de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo

FMI Fundo Monetário Internacional

FSE Fundo Social Europeu

GOP Grandes Opções do Plano

HEPE Hospitais Empresarializados (Hospitais EPE)

IEC Impostos Especiais de Consumo

IFAC International Federation of Accountants

IGCP Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública — IGCP, E.P.E.

IMT Imposto Municipal sobre Transmissões Onerosas de Imóveis

INE Instituto Nacional de Estatística

IRC Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Coletivas

IREF Iniciativa para o Reforço da Estabilidade Financeira

IRS Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares

ISE Instrumentos de Capital Elegível

IUC Imposto Único de Circulação

LCPA Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso, Lei n.º 8/2012, de 21 fevereiro

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Sigla ou

abreviatura Designação

LEO Lei de Enquadramento Orçamental

m€ Milhares de euros

M€ Milhões de euros

MA Ministério do Ambiente

MAFDR Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural

MAI Ministério da Administração Interna

MC Ministério da Cultura

MCTES Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior

MDN Ministério da Defesa Nacional

ME Ministério da Educação

MEC Ministério da Economia

MF Ministério das Finanças

MJ Ministério da Justiça

MLSA Ajustamento Estrutural Linear Mínimo | Minimum Linear Structural Adjustment

MNE Ministério dos Negócios Estrangeiros

MPI Ministério do Planeamento e das Infraestruturas

MS Ministério da Saúde

MTSS Ministério do Trabalho, da Solidariedade e da Segurança Social

OE Orçamento do Estado

OMP Objetivo de Médio Prazo

p. Página

p.p. Pontos percentuais

PAEF Programa de Assistência Económica e Financeira

PCM Presidência do Conselho de Ministros

PDE Procedimento relativo aos Défices Excessivos

PE Programa de Estabilidade

PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento

PERES Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado

PIB Produto Interno Bruto

PII Posição Líquida de Investimento Internacional

PMP Prazo Médio de Pagamentos

POE Proposta de Orçamento do Estado

pp. Páginas

PPP Parceria Público-Privada

QPPO Quadro Plurianual de Programação Orçamental

RAA Região Autónoma dos Açores

RAM Região Autónoma da Madeira

REF Reposição do Equilíbrio Financeiro

SEC Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais

SEE Sector Empresarial do Estado

SERAM Sector Empresarial da Região Autónoma da Madeira

SFA Serviço e Fundo Autónomo

SI Serviços Integrados

SIEV Sistema de Identificação Eletrónica de Veículos

SIRESP Sistema Integrado das Redes de Emergência e Segurança de Portugal

SNC-AP Sistema Padronizado de Contas para as Administrações Públicas

SNS Serviço Nacional de Saúde

SS Segurança Social

STCP Sociedade de Transportes Colectivos do Porto, S.A.

TdC Tribunal de Contas

TRIR Taxa de Regulação das Infraestruturas Rodoviárias

UE União Europeia

UTAO Unidade Técnica de Apoio Orçamental

UTAP Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos

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Sumário Executivo

1. O Sumário Executivo apresenta as conclusões principais apuradas pela UTAO na sua análise à

Conta Geral do Estado de 2018. Elas são introduzidas pela ordem em que aparecem fundamentadas

nos capítulos seguintes. Para facilitar o seu relacionamento com esses capítulos, as conclusões estão

arrumadas por cabeçalhos, correspondendo cada um ao título dos capítulos nos quais as conclusões

foram elaboradas.

Execução orçamental em Contabilidade Nacional

2. Em 2018, o saldo orçamental das Administrações Públicas em contabilidade nacional ascendeu a

– 0,4% do PIB. As medidas temporárias e/ou não-recorrentes oneraram o saldo orçamental em 0,5 p.p.

do PIB, tendo sido responsáveis pelo saldo orçamental negativo registado em 2018. Excluindo o efeito

das medidas temporárias e/ou não-recorrentes, as Administrações Públicas (AP) registaram em 2018 um

saldo orçamental equilibrado, pela primeira vez desde 2010, ano em que começaram os registos de

saldos ajustados daquelas medidas.

3. Entre as operações temporárias e/ou não-recorrentes realizadas em 2018, destaca-se o

acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco, que agravou o saldo

orçamental em 0,4 p.p. do PIB, tendo sido responsável por uma parte significativa do efeito líquido

negativo que estas operações produziram, no seu conjunto, sobre o saldo orçamental.

4. Face ao ano anterior, o saldo orçamental ajustado evidenciou um aumento de 0,8 p.p. do PIB,

prosseguindo a trajetória de melhoria continuada do saldo das AP registada nos últimos anos. A melhoria

do saldo orçamental ajustado de medidas temporárias e/ou não-recorrentes foi alcançada,

principalmente, através do aumento da receita, e secundariamente pela redução da despesa com

juros. A despesa primária ajustada registou, por seu turno, um ligeiro aumento do seu peso no PIB,

associado a um conjunto de operações específicas ocorridas em 2018.

5. O saldo orçamental de 2018 (não ajustado), apurado na ótica de contas nacionais, foi claramente

inferior ao objetivo definido no Orçamento do Estado para o conjunto do ano aquando da sua

aprovação pela Assembleia da República. O desvio na execução orçamental face àquele referencial

refletiu uma execução da receita acima do nível projetado a par de uma execução da despesa abaixo

do aprovado.

6. Na análise à Proposta de Orçamento do Estado para 2018 (POE/2018), não foi possível a esta

Unidade pronunciar-se sobre as medidas temporárias e/ou não-recorrentes consideradas pelo Ministério

das Finanças aquando da elaboração daquele documento, uma vez que as mesmas não se

encontravam identificadas no Relatório do Orçamento e o pedido de informação então formulado pela

UTAO ao Ministério para identificação das medidas não obteve resposta. Ainda assim, pela dimensão

do efeito líquido considerado na POE/2018 para as medidas no seu conjunto (– 0,2 p.p. do PIB), é possível

concluir que a capitalização do Novo Banco, no valor de 0,4 p.p. do PIB, não se encontrava considerada

no objetivo orçamental então definido. Isto significa que o desvio negativo entre a execução da

despesa primária e o seu valor previsto no âmbito do OE/2018 terá sido ainda maior do que o sugerido

pelos valores não ajustados, na medida em que permitiu acomodar aquela capitalização que não se

encontrava acautelada na meta orçamental de 2018.

7. O saldo orçamental de 2018 em Contas Nacionais foi 0,8 p.p. do PIB inferior ao saldo global apurado

em Contabilidade Pública.

8. A CGE/2018 não disponibiliza informação agregada sobre o impacto orçamental das medidas de

política orçamental previstas no OE/2018. As respostas do Ministério das Finanças em fevereiro de 2020

a questões colocadas pela UTAO sobre aquele impacto permitiram esclarecer parcialmente a

execução das principais medidas. Como tal, a UTAO, recorrendo adicionalmente a outras fontes,

agregou informação, que apesar de escassa, possibilitou, num número limitado de medidas, adicionar

II SÉRIE-A — NÚMERO 130_____________________________________________________________________________________________________

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informação útil para perceber o verdadeiro impacto orçamental e o grau de cumprimento dos objetivos

fixados na POE/2018.

9. De uma maneira geral, a execução das medidas principais de política orçamental produziu

resultados distintos dos previstos. A execução de medidas de política orçamental com impacto na

receita, como o fim da sobretaxa de IRS e a alteração nos escalões do mesmo imposto não

apresentaram diferenças significativas face ao previsto na POE/2018, sendo que a receita liquidadas

dos Impostos Especiais de Consumo (IEC) resultante das alterações introduzidas foi inferior ao previsto. A

atualização extraordinária de pensões e a criação da prestação social para a inclusão registaram em

2018 incremento de despesa abaixo do projetado. No entanto, a medida relacionada com reformas

antecipadas sem penalização para longas carreiras registou uma despesa 3,86 vezes superior ao valor

previsto. O congelamento nominal do consumo intermédio não foi implementado A regra de emprego

público que previa, para 2018, a entrada de dois trabalhadores nas AP por cada três que saíssem

também não foi concretizada.

10. A inclusão na Conta Geral do Estado de um exercício de avaliação ex-post da aplicação de

medidas de política orçamental seria um contributo positivo para a prestação de contas. O exercício

realizado neste relatório para avaliar o impacto orçamental efetivo das medidas de política orçamental

projetadas na POE/2018 demonstrou a dificuldade na sua concretização por falta de informação

disponível.A inclusão na Conta Geral do Estado de um exercício de autoavaliação, verificável

externamente, dos impactos orçamentais da implementação de medidas de política orçamental, que

são amplamente divulgadas e discutidas aquando da sua orçamentação (OE e PE), seria, pois, um

contributo muito positivo para reforçar a transparência e a qualidade na gestão das finanças públicas.

11. A política orçamental assumiu em 2018 uma orientação restritiva, refletida num aumento do saldo

primário estrutural, contrariamente ao que havia sucedido nos dois anos anteriores. Por sua vez, a

evolução do hiato do produto voltou a evidenciar em 2018 um aumento, mantendo-se o ciclo

económico numa fase alta. A adoção de uma política orçamental restritiva no contexto de uma fase

alta do ciclo económico conferiu à política orçamental uma natureza contracíclica em 2018, que

contrasta com a assumida nos três anos anteriores, mas em linha com as disposições preconizadas no

Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC).

Execução orçamental em Contabilidade Pública (saldo global, receita e despesa efetivas)

12. Em 2018, o défice das AP em contabilidade pública reduziu-se face ao ano anterior, em valor e

peso no PIB, situando-se em 2475 M€ em termos ajustados,ou seja, – 1,2% do PIB.

13. A execução realizada em 2018 está alinhada com a trajetória de melhoria do saldo global iniciada

nos anos anteriores.No período 2014–2018 observou-se uma consolidação orçamental não ajustada de

4885 M€ em contabilidade pública. A redução do défice (não ajustado) ao longo deste período é

conduzida pela expansão da receita cobrada (10 446 M€), que cresce todos os anos, já que a despesa

paga aumentou (5561 M€), tendo descido apenas nos anos de 2014 e 2015. Observou-se também uma

redução no peso da despesa pública na economia, uma vez que em 2014 a despesa das AP

representava 47,4% do PIB, tendo reduzido o seu peso para 42,9% em 2018.

14. Durante o ano de 2018 a receita cresceu a um ritmo superior ao da despesa, aumentando em

ambos os casos o seu peso na economia. A receita aumentou 5,4% em 2018, constituindo a receita fiscal

o principal motor deste crescimento, seguida pela receita contributiva, que em conjunto representam

88,7% daquela variação anual. O crescimento da despesa foi de 4,4%, com contributos positivos de

todas as suas componentes, destacando-se as transferências correntes, a aquisição de bens e serviços

e as despesas com pessoal.

15. A contenção da despesa determina a melhoria de 1170 M€ no saldo global apurado na CGE face

ao objetivo implícito no OE/2018.A receita e a despesa situaram-se aquém das metas definidas, mas o

desvio da despesa, de maior valor absoluto, acomoda e ultrapassa o da receita, determinando a

redução do défice orçamental.

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16. A cobrança de receita quedou-se 1195 M€ aquém do objetivo do OE/2018, uma vez que o desvio

positivo da receita fiscal e contributiva não foi suficiente para colmatar a subexecução da componente

não fiscal nem contributiva.

17. A despesa cresceu a um ritmo inferior ao previsto, situando-se 2364 M€ abaixo do teto fixado pela

AR no OE/2018. A generalidade das rubricas da despesa quedou-se abaixo do objetivo, destacando-se

a fraca execução do investimento, que determinou metade do desvio total. Apenas as despesas com

pessoal ultrapassaram a dotação inicial, refletindo a entrada em vigor das medidas de valorização

salarial, cujo impacto não foi adequadamente avaliado na orçamentação.

18. O ano de 2018 insere-se num período de escalamento da magnitude orçamental dos instrumentos

de controlo da despesa que atuam como racionamento da tesouraria das unidades orgânicas

aprovada pela Assembleia da República. Estes instrumentos, ditos convencionais, têm sido

acompanhados de outros com a natureza de normas legais de travagem à variação positiva entre anos

consecutivos da despesa em rubricas específicas (aquisição de serviços e de força de trabalho) —

instrumentos não convencionais.

19. A UTAO analisou a evolução dos instrumentos convencionais de política orçamental usados pelo

Ministério das Finanças para racionar a execução da despesa consolidada das AP e facilitar o

cumprimento das metas da política orçamental: dotação provisional, dotações centralizadas,

cativações e reserva orçamental.

20. No ano de 2018 as dotações dos instrumentos convencionais sob controlo do Ministério das

Finanças totalizaram 3002 M€, tendo sido autorizada a utilização de 2391 M€, o que representa um

aumento na utilização destes instrumentos, ganhando importância acrescida as dotações

centralizadas, cuja utilização é contrária ao princípio de especificação da despesa previsto na LEO.

21. A análise conjunta dos desvios da despesa efetiva e da utilização dos instrumentos convencionais

de controlo da despesa pelo Ministério das Finanças permite uma melhor avaliação da execução

orçamental e dos efeitos destes instrumentos sobre a execução orçamental no ano de 2018:

(i) Embora a despesa se situe 2364 M€ (2,6%) abaixo do objetivo do OE, persistem práticas

reiteradas de suborçamentação, evidenciadas pela necessidade de reforço das rubricas

com recurso sistemático às dotações de gestão centralizada, particularmente as despesas

com pessoal no Ministério da Educação e as despesas com aquisição de bens e serviços no

SNS. No ano de 2018 acrescenta-se a desadequada avaliação do impacto orçamental das

medidas de política salarial, designadamente o descongelamento de carreiras, que

originou o insuficiente financiamento da rubrica de despesas com pessoal.

(ii) A utilização sistemática dos instrumentos de controlo orçamental sob comando

discricionário do Ministério das Finanças, particularmente a criação e a proliferação de

dotações centralizadas para mitigação dos efeitos da suborçamentação crónica não

resolve o problema, perpetuando as fragilidades estruturais da orçamentação.

(iii) Uma gestão excessivamente centralizada não permite dar resposta a necessidades

orçamentais persistentes, o que se traduz, por exemplo, nas dificuldades de substituição de

trabalhadores e na acumulação de dívidas por parte do SNS.

22. A eficácia no cumprimento das metas orçamentais deve levar em conta os efeitos adversos da

intrusão excessiva na autonomia de gestão das unidades orgânicas e na responsabilização dos sectores

pelos resultados alcançados na governação das políticas públicas. O modo como as metas são

alcançadas não é indiferente para a qualidade das políticas públicas e a eficácia dos sectores na

produção de resultados para os cidadãos. O apoio inegável que estes instrumentos de controlo dão à

satisfação das metas numéricas da política orçamental tem um preço na produção das políticas

públicas. A produção nas muitas áreas sectoriais fica sujeita a incerteza até final de cada ano sobre a

verdadeira restrição orçamental que enfrenta, desvia recursos escassos para o cumprimento de tarefas

administrativas exigidas para justificar a eventual utilização de dotações congeladas (instrumentos

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convencionais) ou o excecionamento dos travões legais à contratação (instrumentos não

convencionais), e vê-se forçada a escolhas subótimas na afetação de recursos devido à intrusão na

autonomia de gestão das unidades orgânicas — não ter liberdade para adotar a melhor tecnologia

que o orçamento aprovado lhe permitiria porque, por exemplo, não pode substituir trabalhadores

experientes por profissionais com produtividade, pelo menos, equivalente nem pode celebrar contratos

de prestação de serviços com o mesmo objeto que envolvam mais encargos. Estes espartilhos, num

processo orçamental que tarda em implementar a orçamentação por programas prevista na Lei de

Enquadramento Orçamental de 2015, podem incentivar involuntariamente a adoção de

comportamentos de desresponsabilização financeira nalgumas áreas sectoriais que importaria

sobremaneira evitar.

Do saldo global às operações com ativos e passivos financeiros na Administração Central

23. As necessidades de financiamento do Estado incorporam duas grandes componentes, o saldo

global e a despesa líquida em ativos financeiros. O saldo global do Estado tem-se apresentado negativo

ao longo do último quinquénio, exigindo necessidades de financiamento a partir de fontes não efetivas.

24. Entre 2014 e 2018 as necessidades de financiamento do Estado reduziram-se para cerca de

metade. A receita líquida de passivos financeiros, isto é, o endividamento líquido do Estado, reduziu-se

de 14 754 M€ em 2014 para 7339 M€ em 2018. Para esta redução contribuíram a melhoria do saldo

orçamental e a redução da despesa líquida com ativos financeiros.

25. Relativamente aos Serviços e Fundos Autónomos, este subsetor apresenta uma evolução distinta

da do Estado, sobretudo por apresentar: i) um saldo global mais próximo do equilíbrio; ii) um saldo da

gerência anterior positivo e muito mais expressivo; iii) um valor menos relevante de despesa líquida com

ativos financeiros.

Dívida financeira

26. Em 2018, assistiu-se a mais um ano de recomposição no stock da dívida direta, aumentando o peso

da dívida pública titulada, por contrapartida de uma descida do peso da dívida às organizações

internacionais no âmbito do PAEF.

27. O rácio da dívida pública segundo o conceito de Maastricht situou-se em 122,2% do PIB no final do

ano 2018, refletindo uma descida de 3,8 p.p. em relação ao final de 2017. De referir que no ano 2019 as

autoridades Banco de Portugal e Instituto Nacional de Estatística (INE) procederam a alterações

metodológicas que afetaram a dívida de Maastricht e o PIB nominal, respetivamente, as quais

implicaram a revisão das séries da dívida pública. Relativamente à dívida pública de Maastricht líquida

de aplicações em depósitos, esta aumentou 5,4 mil M€ em 2018, finalizando o ano em 232,5 mil M€.

28. O saldo orçamental e o refinanciamento da dívida pública têm consequências no financiamento

da economia nacional como um todo. O sector institucional das AP apresentou um contributo negativo

para o financiamento da economia portuguesa em 2018, em contraste com a capacidade de

financiamento demonstrada pelo sector privado. Quanto à decomposição do sector privado, os

sectores institucionais famílias e sociedades financeiras registaram capacidade de financiamento em

2018, enquanto o sector institucional sociedades não financeiras registou necessidade de

financiamento. O peso da dívida externa no PIB desceu entre o final de 2017 e o final de 2018, o que se

refletiu na melhoria da posição líquida de investimento internacional (PII).

Dívida não-financeira das Administrações Públicas

29. A CGE/2018 reporta a evolução das obrigações não-financeiras a pagar das Administrações

Públicas, no entanto a informação disponibilizada é parcial, fragmentada e com comparabilidade

insuficiente. A existência de diversos planos de contas em uso no universo das Administrações Públicas

reflete-se em dificuldades na aplicação uniformizada do conceito de dívida não-financeira. Tendo por

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base as obstáculos na análise colocados pelos dados disponibilizados na CGE/2018, a UTAO recorreu

adicionalmente a informação da Direção-Geral do Orçamento, do Tribunal de Contas, da

Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS) e da Direção-Geral das Autarquias Locais para

conseguir fazer o ponto da situação da dívida não-financeira das Administrações Públicas, dos

pagamentos com atraso superior a 90 dias e do Prazo Médio de Pagamento das entidades públicas a

fornecedores, por subsectores.

30. A ausência da definição de objetivos no Orçamento de Estado de 2018, não permite a

comparação com os resultados apresentados na CGE/2018. O Orçamento do Estado para 2018 não

inseriu nenhum objetivo quantificável que permitisse a avaliação ex post dos resultados obtidos e

explanados na Conta Geral do Estado de 2018

31. A análise à situação da dívida não-financeira da Administração Central em 2018 confirma a

suborçamentação que atinge há vários anos o SNS, com consequência em prejuízos anuais, aliás como

a UTAO salientou na análise à evolução das contas do Serviço Nacional de Saúde no período 2014 a

2018. A dívida das entidades pertencentes ao SNS aumentou 325 M€ face a 2017 e o reforço de

dotações de capital realizadas nos Hospitais EPE em 2018, que foram canalizadas para o pagamento

de dívida não financeira, nomeadamente no mês de dezembro de 2018, permitiu: i) diminuir o stock em

dívida sem evitar que este fosse superior ao registado em 2017; ii) reduzir no momento a dimensão dos

Prazos Médio de Pagamento e dos Pagamentos em Atraso.

32. Em finais de 2018, tendo por referência a informação no Parecer do Tribunal de Contas à CGE/2018

e no Relatório e Contas da ACSS, o valor acumulado de dívida não-financeira da Administração Central,

incluindo os Hospitais EPE e as Entidades Públicas Reclassificados, ascendeu a 3668 M€. Este valor

representou um acréscimo de 309 M€ face a 2017, sendo esta evolução decorrente do universo do SNS,

nomeadamente nos Hospitais EPE (+325 M€). As Entidades Públicas inseridas no SNS contribuíram para

84,4% (3097 M€) da dívida não-financeira da Administração Central (3668 M€). A aquisição de bens e

serviços corresponde à rubrica de despesa que mais contribuiu para a dívida não-financeira em todos

os subsetores das AP, em particular nas entidades pertencentes ao SNS.

33. O stock de pagamentos em atraso registou em 2018 o valor mais baixo dos últimos cinco anos

devido à diminuição momentânea registada neste indicador nos Hospitais EPE. No ano de 2018, registou-

se uma redução significativa de 367 M€ (¬34,2%) face a 2017, no nível de pagamentos em atraso por

parte das AP, que se fixou nos 708 M€, sendo este valor o mais baixo desde 2014. Esta evolução foi

determinada pela variação registada nos Hospitais EPE, nos quais as dívidas em atraso reduziram-se em

353 M€ (– 42,2%), em virtude da liquidação de responsabilidades em mora, efetuada no mês de

dezembro de 2018, por via da canalização para este fim, de dotações de capital efetuadas nos

hospitais EPE durante o ano de 2018.

34. No final de 2018, a dívida não-financeira em mora nos Hospitais EPE representava 68,3% do universo

das AP, abaixo do valor atingido em 2017 de 77,9%, não deixando de constituir mais de dois terços da

totalidade dos pagamentos em atraso por parte Administrações Públicas.

35. Em 2018, 90% das Entidades Públicas tinha um Prazo Médio de Pagamentos (PMP) igual ou inferior

a 31 dias, quando 124 dias era a média no universo SNS. Em 2018, este indicador atingiu o valor mais

baixo dos últimos cinco anos na média de todas as Entidades Públicas (60 dias), registando-se uma

diminuição na generalidade das AP, destacando-se as entidades do SNS, para as quais o prazo diminui

para os níveis de 2016 (124 dias), mantendo-se, no entanto, como o mais elevado de todas as áreas das

AP.

36. Os organismos sob a tutela do Ministério da Saúde e do Ministério da Cultura não atingiram

novamente os objetivos para a redução do PMP definidos para o ano de 2018, em contraste com a

situação verificada nos demais ministérios.

37. Em 2018, 25 das 303 entidades contabilizadas na Administração Central (das quais, 22 do SNS)

registavam PMP superior a 180 dias, sendo que três municípios da Administração Local (num universo de

308) tinham PMP acima de um ano.

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38. Elevados PMP nas entidades públicas têm impactos significativos na tesouraria dos seus credores.

Os elevados prazos de pagamento das obrigações causam dolo na tesouraria dos credores das AP que

se endividam para cobrir as suas necessidades de tesouraria. Esta situação encarece a produção e

pode repercutir no prazo médio de pagamento aos seus fornecedores, que, por sua vez, dilatam os

prazos de pagamento aos seus próprios fornecedores, numa cadeia de efeitos cumulativos indesejáveis.

Para as AP, as consequências nefastas da prática reiterada de atrasos significativos nos pagamentos

aos seus fornecedores são o encarecimento e/ou a diminuição da qualidade dos bens ou serviços

prestados. O comportamento das AP é, para o bem e o mal, utilizado muitas vezes como exemplo a

seguir pelos sectores privado e social. Por todas estas razões, o Estado português deve assumir a redução

da dívida não-financeira e dos prazos médios de pagamento aos seus credores como uma prioridade.

Fez-se um caminho positivo nas autarquias e nas regiões, importa agora concentrar a atenção na área

do SNS.

Riscos orçamentais associados a responsabilidades contingentes

39. No final de 2018 o stock vivo de garantias concedidas pelo Estado ascendia a 17 039 M€. Deste

valor, cerca de 2800 M€ dizem respeito à garantia de carteira, através da qual o Estado português

assegura o cumprimento de obrigações assumidas por instituições de crédito portuguesas junto do

Banco Europeu de Investimento.

40. Um outro subconjunto de garantias diz respeito à dívida garantida pelo Estado às Entidades Públicas

Reclassificadas (EPR), cujo valor ascendia a 9504,6 M€ no final de 2018. Face a 2017 a dívida garantida

às EPR diminuiu 1755 M€, o que parece evidenciar uma alteração da tendência anteriormente

verificada. As EPR cuja dívida garantida pelo Estado mais se reduziu foram a PARVALOREM, a Empresa

de Desenvolvimento e Infra-estruturas do Alqueva, a PARUPS e o Fundo de Resolução. O Fundo de

Contragarantia Mútua registou um aumento da dívida garantida pelo Estado.

41. No seu conjunto, prevê-se que as EPR venham a amortizar 4564,5 M€ de dívida garantida pelo

Estado no período 2019–2023, o que corresponde a cerca de 48% do stock de garantias vivas no final

de 2018. Deste valor, 17% (1618 M€) deverão ter sido amortizados em 2019 e 31% (2946,6 M€) sê-lo-ão no

período 2020–2023. As amortizações mais significativas deverão ser efetuadas por Infraestruturas de

Portugal, Metropolitano de Lisboa e PARVALOREM.

42. O montante total de garantias prestadas pelo Estado a Empresas Públicas Não Reclassificadas era

1323,9 M€ no final de 2018. Deste valor, cerca de 4,2% (55,4 M€) deverá ser amortizado em 2019 e 27,7%

(366,1 M€) no período 2020–2023. A AdP — Águas de Portugal, S.A. deverá amortizar 55,4 M€ em 2019 e

266,1 M€ no período 2020–2023, e a STCP 100 M€ no mesmo quadriénio, liquidando a totalidade da

dívida que se encontra atualmente garantida pelo Estado.

43. A dívida garantida pelo Estado à Região Autónoma da Madeira (em que se incluem os Órgãos do

Governo Regional da Madeira e os Serviços e Fundos Autónomos da Administração Regional da

Madeira) ascendia a 1792,1 M€ no final de 2018, tendo aumentado 396,6 M€ face ao ano anterior.

Daquele valor, encontrava-se prevista a amortização de 115,8 M€ em 2019 e 683,9 no período 2020–

2023.

44. O stock de pedidos de Reposição do Equilíbrio Financeiro, efetuados pelos parceiros privados do

sector rodoviário (concessionárias e subconcessionárias rodoviárias e contratos de prestação de serviços

associados a PPP), ascendeu a 565 M€ no final de 2018, observando-se uma diminuição de 136 M€ face

ao registado no final de 2017. O pedido de reequilíbrio financeiro com o valor mais significativo pendente

no final de 2018 era o da concessão Douro Litoral (Autoestradas do Douro Litoral, S.A. — AEDL), uma

quantia de cerca de 219 M€, sendo também de referir os seguintes: i) Subconcessão Baixo Tejo, 155 M€;

ii) Concessão LUSOPONTE, 100 M€; iii) Subconcessão Litoral Oeste, 85 M€.

45. Relativamente ao sector rodoviário, há ainda a referir um conjunto de riscos específicos que

decorrem de processos negociais para alteração de contratos ainda em curso e do modelo de

pagamento das grandes reparações rodoviárias. As previsões orçamentais para encargos com PPP

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assumem que aquelas negociações irão produzir poupanças para o concedente público. Contudo, a

concretização integral destas poupanças encontra-se dependente da aprovação pelas entidades

financiadoras e de decisões do Tribunal de Contas, em sede de fiscalização prévia das alterações

contratuais que vierem a ser acordadas. Já o modelo de pagamento das grandes reparações

rodoviárias transfere para a esfera pública o risco associado às mesmas, uma vez que a sua efetivação

encontra-se dependente da evolução de variáveis dinâmicas fora do controlo do concedente, de que

é exemplo o perfil de tráfego real que venha a ocorrer.

46. Relativamente aos demais sectores de atividade (ferroviário, saúde e segurança), os montantes

peticionados pelos parceiros privados são significativamente inferiores e em muitos casos não se

encontram ainda quantificados, sendo o mais relevante o diferendo existente com a ELOS — Ligações

de Alta Velocidade, S.A. Neste último caso, o Estado foi condenado ao pagamento de uma

indemnização de cerca de 150 M€, acrescida de juros, tendo a entidade privada entretanto interposto

uma ação executiva no valor de 192 M€.

Regras de disciplina orçamental

47. Em 2018, o saldo orçamental das Administrações Públicas em contabilidade nacional permaneceu

acima do limite – 3,0% do PIB instituído como valor de referência para o saldo orçamental no Tratado

da União Europeia, cifrando-se em – 0,4% do PIB.

48. O saldo orçamental estrutural, que exclui o efeito do ciclo económico e das medidas de natureza

temporária e/ou não-recorrente, ascendeu a – 0,9% do PIB, tendo se mantido aquém do Objetivo de

Médio Prazo (OMP), que consistia num excedente orçamental estrutural de, pelo menos, 0,25% do PIB.

Nestas condições, a Comissão Europeia (CE) avaliou a trajetória de ajustamento implementada em 2018

em direção ao OMP.

49. A avaliação ex post da Comissão Europeia (CE), realizada com base nos dados apurados para

2018 na 1.ª Notificação do Procedimento relativo aos Défices Excessivos, identificou uma melhoria do

saldo estrutural de 0,9% do PIB e, portanto, superior ao mínimo recomendado de 0,6% do PIB em direção

ao OMP, concluindo ter existido o cumprimento desta regra. No que se refere à regra da despesa

primária líquida, foi, no entanto, apurada pela CE a existência de um risco de desvio significativo. As

conclusões contraditórias obtidas na avaliação individual dos dois critérios anteriores tornaram

necessária a realização de uma avaliação global que permitisse chegar a uma conclusão quanto ao

cumprimento ou não da regra relativa à trajetória de aproximação ao objetivo orçamental de médio

prazo.

50. Com base na avaliação global, a CE considerou não ter existido evidência suficiente que

permitisse concluir pela existência de um desvio significativo em 2018 na trajetória implementada por

Portugal em direção ao OMP face ao ajustamento recomendado pelo Conselho, de 0,6% do PIB.

51. O Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) constitui uma regra de disciplina

orçamental voluntária definida por Portugal para o seu processo orçamental, concluindo-se que, no ano

de 2018, a despesa financiada por receitas gerais ascendeu a 49 079 M€, assim cumprindo o limite

definido no OE/2018.

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1 Introdução

52. O presente relatório aprecia a Conta Geral do Estado referente ao exercício de 2018. A conta foi

encerrada pela Direcção-Geral do Orçamento (DGO) e reportada em junho de 2019 através de 12

tomos, distribuídos por dois volumes. O documento com mais interesse para a análise da UTAO é o Tomo

I do Volume I, intitulado Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social. Nos termos legais, o

Tribunal de Contas tornou público em 20 de dezembro de 2019 o seu Parecer sobre a Conta Geral do

Estado: 2018. Este documento também foi intensivamente utilizado pela UTAO.

53. Reconhecer virtualidades e fragilidades na experiência passada é um exercício intelectual

indispensável para reforçar os alicerces do futuro. Poderá julgar-se que analisar hoje as consequências

financeiras e patrimoniais da atividade das Administrações Públicas ocorrida há mais de 14 meses é

desinteressante, tanto mais que a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) terminou há duas

semanas a apreciação da conta provisória de 2019 (Relatório UTAO n.º 3/2020, de 13 de fevereiro) e há

pouco mais de um mês a análise final aos desenvolvimentos orçamentais previstos para 2020 (Relatório

UTAO n.º 2/2020, de 22 de janeiro). Porquê então recuar dois anos quando o que marca no presente a

agenda mediática é o que vai acontecendo em 2020? A resposta é simples, embora se desdobre em

várias razões. Primeira, não ser mediático não significa ser irrelevante. Segunda, a apresentação e a

discussão no espaço público de uma proposta de Orçamento do Estado são, obviamente, preenchidas

com muitas promessas e manifestações de intenções. Numa sociedade responsável, é bom que se

prestem contas e disponibilizem para escrutínio de terceiros os resultados das promessas e das intenções

declaradas. Terceira, todos querem um futuro melhor que o passado. Governo, oposições, todos os

cidadãos o pretendem, é da natureza humana. Só conhecendo e avaliando o passado se pode, com

solidez, avançar para um devir melhor. A análise da UTAO, bem como o parecer do Tribunal de Contas,

pretendem disponibilizar à comunidade elementos de reflexão independentes dos poderes executivo e

legislativo, que a ajudem, por intermédio destes poderes, a manter e reforçar finanças públicas

sustentáveis e, por essa via, propiciadoras de políticas públicas eficazes. A quarta razão para este

relatório, neste momento, é processual. A Assembleia da República é a entidade competente para

aprovar a Conta Geral do Estado (CGE). A UTAO tem o dever de proporcionar aos deputados a sua

apreciação técnica para que eles a possam ter em conta no julgamento que oportunamente farão

sobre a CGE/2018.

54. A UTAO publicou em 2019 duas análises à conta provisória das Administrações Públicas (AP) de

2018. Cumprindo o seu plano de atividades, a Unidade apreciou a execução provisória de 2018 na ótica

da Contabilidade Pública — Relatório UTAO n.º 2/2019, de 13 de fevereiro. Em 24 de abril, publicou a

análise em Contabilidade Nacional à mesma conta provisória (Relatório UTAO n.º 7/2019), com base em

reportes provisórios do Instituto Nacional de Estatística (INE) datados de 26 de março de 2019 (contas

nacionais trimestrais por sector institucional e 1.ª notificação do Procedimento relativo aos Défices

Excessivos).

55. O relato da Conta Geral do Estado cobre a Administração Central e a Segurança Social. As contas

da Administração Central são apresentadas de acordo com o sistema de contabilidade orçamental da

Contabilidade Pública, suportado em diferentes sistemas de informação e referenciais contabilísticos, e

as da Segurança Social são apresentadas segundo os sistemas de contabilidade orçamental e

patrimonial definidos no plano de contas sectorial. As fontes acima citadas contêm informação dispersa

sobre outros subsectores, bem como um apuramento em Contabilidade Nacional da conta

consolidada das AP.

56. O presente relatório da UTAO privilegiou, na medida do possível, uma leitura integrada do universo

das Administrações Públicas. Sempre que justificado e exequível, apurou também informação sobre

entidades sob domínio daquelas, mas que, para efeitos contabilísticos e estatísticos, não estão dentro

do seu perímetro de consolidação. Teve, por isso, que recorrer complementarmente a outras fontes,

para além das mencionadas no parágrafo 52 acima. O relatório encerra, precisamente, com a

identificação da bibliografia consultada para realizar este trabalho.

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57. O orçamento e a execução definitiva de 2018 são, sempre que possível, cotejados com os valores

homónimos dos anos 2014 a 2017, 2019 e 2020. A apreensão de ilações sobre o que aconteceu num

ano ganha utilidade se os seus desenvolvimentos puderem ser interpretados à luz do médio prazo.

Perceber se se trata de eventos isolados, da continuidade de padrões antigos ou da emergência de

novas orientações é relevante para a formação de um juízo fundamentado sobre o que aconteceu em

2018. As execuções de 2014 a 2017 têm a mesma natureza qualitativa que a de 2018: execução

definitiva apurada na CGE pelo Ministério das Finanças (MF). Esta não está, obviamente disponível, neste

momento, para os anos 2019 e 2020. Por isso, para 2109 usaram-se os dados da execução provisória em

contabilidade pública presentes na Síntese de Execução Orçamental divulgada pela DGO em 27 de

janeiro de 2020 e analisada no Relatório UTAO n.º 3/2020, de 13 de fevereiro. Para 2020, apenas se

puderam usar os dados da conta previsional submetida pelo Governo à Assembleia da República e

apreciados no Relatório UTAO n.º 1/2020, de 3 de janeiro, e no Relatório UTAO n.º 2/2020, de 22 de janeiro.

58. A análise da UTAO à Proposta de Orçamento do Estado para 2020 foi utilizada com intensidade para

construir a presente apreciação à CGE/2018. Aquele trabalho foi concluído há pouco mais de um mês

e tratou-se de uma análise estruturante, com enquadramento de médio prazo, ao estado das finanças

públicas portuguesas. Por isso, muitos instrumentos analíticos então desenvolvidos foram agora

aproveitados para ampliar a leitura dos resultados orçamentais, financeiros e patrimoniais da atividade

económica das AP em 2018. Sempre que pertinente, o leitor é encaminhado para as páginas

apropriadas que, no Relatório UTAO n.º 2/2019, de 22 de janeiro, complementam explicações

avançadas no presente documento.

59. A UTAO exprime o seu agradecimento a inúmeras entidades. Este trabalho não teria sido possível

sem a informação disponibilizada pelas fontes consultadas. Uma palavra especial de reconhecimento

é dirigida aos colegas do Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais

(GPEARI) do Ministério das Finanças pelos esclarecimentos dados a um conjunto de questões submetido

pela UTAO.

60. O documento está organizado do seguinte modo. O Sumário Executivo abriu o relatório sintetizando

as conclusões principais deste estudo. O Cap. 2 aprecia a atividade económica do universo das

Administrações Públicas na perspetiva das contas nacionais. Pela primeira vez, a UTAO aprecia o

cumprimento das medidas principais de política orçamental anunciadas pelo Governo numa proposta

de Orçamento do Estado. Com maior desagregação em termos de classificação económica e sectorial,

em virtude da sua disponibilidade nas fontes, o Cap. 3 avalia as contas definitivas de 2018 na perspetiva

do sistema orçamental da Contabilidade Pública. O Cap. 4, baseado neste sistema, examina as

operações com ativos e passivos financeiros e liga-as às operações efetivas para dar uma perspetiva

integrada da tesouraria do Estado e dos Serviços e Fundos Autónomos. O financiamento da economia

portuguesa e os factos mais salientes da evolução da dívida pública financeira são analisados no

Capítulo 5. O capítulo seguinte cuida da dívida pública não-financeira, destacando a evolução

retratada em vários indicadores de dívida comercial. Foi necessário um esforço considerável de

investigação, pois a informação de base sobre dívida não-financeira das AP permanece fragmentada,

incompleta e incoerente. As responsabilidades contingentes são examinadas no Cap. 7. Finalmente, a

aferição ex post do cumprimento no exercício de 2018 das regras de disciplina orçamental aplicáveis

ao conjunto das AP enforma o Cap. 8.

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2 Execução orçamental em Contabilidade Nacional

61. Neste capítulo analisa-se a conta das Administrações Públicas na ótica da Contabilidade Nacional.

Procede, por um lado, a uma análise dos resultados orçamentais de 2018 na ótica referida e, por outro,

à sua comparação com o objetivo orçamental estabelecido no âmbito do Orçamento do Estado de

2018, bem como com a trajetória de ajustamento aí prevista.

62. A informação utilizada neste capítulo corresponde à divulgação das contas nacionais por sector

institucional realizada pelo INE em dezembro último, que difere da informação de contas nacionais

apresentada no relatório do Ministério das Finanças (MF) com a CGE/2018 por duas ordens de razões:

revisão dos resultados estatísticos, por um lado, e, omissão naquele relatório da operação de

recapitalização da Caixa Geral de Depósitos (CGD). Começando pela primeira razão. Os dados de

contas nacionais apresentados na CGE de 2018 reportam os disponíveis à data da sua entrega e

correspondem à 1.ª Notificação dos Défices Excessivos, de abril de 2019. No presente capítulo, para

efeitos de análise dos resultados nesta ótica contabilística, a UTAO utiliza a informação mais recente

disponibilizada pelo INE, que data do final de dezembro de 2019. Conforme a UTAO deu nota no

Relatório UTAO n.º 18/2019, publicado em 15 de outubro, o INE publicou dados estatísticos de contas

nacionais por sector institucional revistos em setembro de 2019. As revisões das séries estatísticas

refletiram a revisão por incorporação de informação mais recente no âmbito do calendário regular de

revisão destas estatísticas, mas também a adoção de uma nova base de contas nacionais à

semelhança do que sucedeu na generalidade dos países da UE até ao final de 2019. A mudança da

anterior base, de 2011, para a nova base, de 2016, destinou-se a permitir a incorporação e a adaptação

de novas fontes de informação estatística e a revisão de métodos de estimação que permitam melhorar

a adequação da informação disponível ao referencial normativo das estatísticas de contas nacionais e

alcançar uma representação mais aproximada da verdadeira atividade económica. A segunda razão

que justifica a diferença entre os dados analisados neste capítulo pela UTAO e os que constam da CGE

de 2018 prende-se com a operação de recapitalização da CGD em 2017. Esta operação onerou o saldo

orçamental das AP em 2,0 p.p. do PIB nesse ano, tendo sido classificada em contas nacionais como

uma injeção de capital, e encontra-se subjacente ao saldo de – 3,0% do PIB apurado nas estatísticas de

contas nacionais pelo INE. Na apresentação da CGE, contudo, o MF excluiu esta operação dos

resultados orçamentais de 2017. Esta exclusão afeta a comparação com a execução de 2018, razão

pela qual ela releva no presente relatório.

63. O capítulo está estruturado em quatro secções. A Secção 2.1 analisa o saldo orçamental de 2018,

com particular enfoque no contributo das medidas temporárias e das medidas não-recorrentes para o

resultado alcançado no conjunto do ano. Neste contexto, exclui-se do saldo orçamental um conjunto

de operações com efeitos transitórios sobre as contas das AP, entre as quais a referida recapitalização

da CGD de 2017, bem como outras operações de natureza semelhante que configuram igualmente

injeções de capital no sistema bancário, assim como operações de natureza distinta daquelas e que se

encontram identificadas na Caixa 1. A Secção 2.2 analisa a evolução do saldo orçamental em 2018

face ao ano anterior, identificando os contributos da receita, da despesa e das medidas temporárias

e/ou não-recorrentes para aquela evolução. A Secção 2.3 informa sobre o cumprimento do objetivo

para 2018 estabelecido no Orçamento do Estado aprovado pela Assembleia da República, e avalia em

que medida a trajetória dos grandes agregados de receita e despesa implementada no decorrer do

ano divergiu ou não da que se encontrava projetada em sede do Orçamento do Estado. A Secção 2.4,

a última deste capítulo, procede à comparação do saldo orçamental em contas nacionais com o saldo

global em contabilidade pública que lhe está subjacente e analisa os principais ajustamentos que

justificam, em 2018, a diferença entre as duas óticas contabilísticas.

2.1 Saldo orçamental em 2018

64. Em 2018, o saldo das AP em contabilidade nacional ascendeu a – 911 M€, o equivalente a – 0,4%

do PIB (Gráfico 1), um resultado deficitário que refletiu o efeito de medidas de natureza temporária e/ou

não-recorrente. No seu conjunto, aquelas medidas oneraram o saldo orçamental em – 0,5 p.p. do PIB,

tendo sido responsáveis pelo saldo orçamental negativo registado em 2018 (Gráfico 3).

31 DE JULHO DE 2020_____________________________________________________________________________________________________

165

Página 166

65. Excluindo o efeito das medidas temporárias e/ou não-recorrentes, as contas das AP registaram pela

primeira vez em 2018 um saldo orçamental equilibrado (Gráfico 2). O saldo orçamental ajustado cifrou-se

em 41 M€, o equivalente a 0,0% do PIB. Este resultado enquadra-se numa trajetória continuada de

melhoria do saldo das AP registada nos últimos anos. A Proposta de Orçamento do Estado para 2020

(POE/2020), apresentada em dezembro de 2019, aponta para que esta trajetória de melhoria se tenha

mantido em 2019 e se prolongue em 2020, tendo em conta a estimativa para 2019 e o objetivo para o

ano corrente considerados, respetivamente, naquele documento.

Gráfico 1 – Saldo orçamental (em percentagem do PIB)

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores apresentados até 2018 correspondem aos resultados

apurados pelo INE para o saldo orçamental das AP no âmbito das contas nacionais por sector institucional. Para os anos posteriores

a 2018, os valores incluídos no gráfico correspondem à estimativa para o conjunto do ano de 2019 apresentada pelo Ministério das

Finanças na POE/2020 e ao objetivo para o saldo orçamental de 2020 inscrito na mesma proposta.

Gráfico 2 – Saldo orçamental ajustado do efeito das medidas temporárias e/ou não-recorrentes (em percentagem do PIB)

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores apresentados correspondem aos que constam do Gráfico

1 excluído do efeito das medidas temporárias e/ou não-recorrentes consideradas pela UTAO para o período apresentado, as quais

se encontram identificadas na Caixa 1.

66. Entre as operações temporárias e/ou não-recorrentes realizadas em 2018, destaca-se o

acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco, responsável por uma parte

significativa do efeito líquido negativo que estas operações produziram, no seu conjunto, sobre o saldo

orçamental (Gráfico 3). Esta operação, que se reporta ao 2.º trimestre de 2018, foi classificada em

Contabilidade Nacional como transferência de capital das AP para o sector financeiro e cifrou-se em

792 M€, o equivalente a 0,4% do PIB anual. Para além da capitalização contingente do Novo Banco, o

saldo das Administrações Públicas incluiu ainda outras operações com efeitos temporários e/ou

não-recorrentes com impacto negativo sobre o saldo orçamental, embora com uma expressão

bastante inferior: pagamento de indemnizações e despesas de reconstrução na sequência dos

incêndios de 2017, pagamento de uma indemnização pela Câmara Municipal de Lisboa na sequência

uma decisão judicial e conversão de ativos por impostos diferidos no sector bancário (Caixa 1). No

sentido da melhoria do saldo orçamental, há apenas a assinalar a recuperação de parte da garantia

do Banco Privado Português, no valor de 166 M€, cerca de 0,1% do PIB anual. Para 2019 e 2020, a

POE/2020 aponta para que as injeções de capital em entidades do sistema bancário continuem a

evidenciar um peso expressivo no conjunto das operações temporárias e/ou não-recorrentes em termos

do seu efeito líquido sobre o saldo orçamental das AP, à semelhança do que sucedeu na maioria dos

-7,4

-4,4

-1,9

-3,0

-0,4-0,1

0,2

-8,0

-7,0

-6,0

-5,0

-4,0

-3,0

-2,0

-1,0

0,0

1,0

2019 2020

2014 2015 2016 2017 2018 POE/2020

-3,8-3,2

-2,3

-0,8

0,00,4 0,7

-8,0

-7,0

-6,0

-5,0

-4,0

-3,0

-2,0

-1,0

0,0

1,0

2019 2020

2014 2015 2016 2017 2018 POE/2020

II SÉRIE-A — NÚMERO 130_____________________________________________________________________________________________________

166

Página 167

últimos anos (Gráfico 4). A Caixa 1 identifica o conjunto de medidas temporárias e/ou não-recorrentes

consideradas pela UTAO no ano de 2018 e para cada um dos anos relevantes para a análise

apresentada neste capítulo.

Gráfico 3 – Saldo orçamental e medidas temporárias e/ou não-recorrentes em 2018 (em percentagem do PIB)

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.

Gráfico 4 – Efeito das medidas temporárias e/ou não-recorrentes sobre o saldo orçamental (em percentagem do PIB)

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: O gráfico apresenta o efeito das operações de natureza temporária

e/ou não-recorrente sobre o saldo orçamental, identificando o seu valor em termos líquidos e destacando em cada ano as injeções

de capital realizadas em entidades do sistema financeiro.

Caixa 1 – Medidas temporárias e/ou não-recorrentes

A UTAO classificou como temporárias e/ou não-recorrentes as seguintes medidas:

2014: Efeito sobre o saldo orçamental: – 3,6 p.p. do PIB

(i) Financiamento do Estado à Carris e à STCP (– 0,7 p.p.);

(ii) Perdão do empréstimo (write-off) que a Parvalorem detinha sobre o BPN Crédito (– 0,1 p.p.);

(iii) Capitalização do Novo Banco pelo Fundo de Resolução (– 2,8 p.p.).

2015: Efeito sobre o saldo orçamental: – 1,3 p.p. do PIB

(i) Venda e resolução do BANIF (– 1,4 p.p.);

(ii) Contribuição extraordinária para o Fundo de Resolução (+ 0,1 p.p.).

2016: Efeito sobre o saldo orçamental: + 0,4 p.p. do PIB

-0,4

-0,5 0,0

-0,5

-0,4

-0,3

-0,2

-0,1

0,0

0,1

Saldo orçamental Medidas temporáriase/ou não-recorrentes

Saldo orçamentalajustado

Novo Banco

-0,4

-3,6

-1,3

0,4

-2,2

-0,5 -0,5-0,4

-4,0

-3,0

-2,0

-1,0

0,0

1,0

2019 2020

2014 2015 2016 2017 2018 POE/2020

(A)Novo

Banco

-0,4

Novo Banco

-2,8

BANIF

-1,4

CGD

-2,0

(B)Novo

Banco

-0,5

(C)Novo

Banco

-0,3

(A) (B) (C)

31 DE JULHO DE 2020_____________________________________________________________________________________________________

167

Página 168

(i) Devolução de pre-paid margins do Fundo Europeu de Estabilização Financeira (FEEF) (+ 0,2 p.p.);

(ii) Acerto de contribuições para a União Europeia (+ 0,0 p.p.);

(iii) Entrega de F-16 à Roménia (+ 0,1 p.p.);

(iv) Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES) (+ 0,2 p.p.).

2017: Efeito sobre o saldo orçamental: – 2,2 p.p. do PIB

(i) Recapitalização da CGD (– 2,0 p.p.);

(ii) Conversão de ativos por impostos diferidos (AID) (– 0,1 p.p.);

(iii) Swaps da STCP e da Carris (– 0,1 p.p.);

(iv) Recuperação da garantia do BPP (+ 0,0 p.p.);

(v) Indemnizações e reconstrução na sequência dos incêndios de 2017 (– 0,0 p.p.);

(vi) Inconstitucionalidade da taxa de proteção civil de Lisboa (– 0,0 p.p.);

(vii) Entrega de F-16 à Roménia (+ 0,0 p.p).

2018: Efeito sobre o saldo orçamental: – 0,5 p.p. do PIB

(i) Recuperação de garantia do BPP (+ 0,1 p.p.);

(ii) Acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco (– 0,4 p.p.);

(iii) Indemnizações e reconstrução na sequência dos incêndios de 2017 (– 0,1 p.p.);

(iv) Pagamento de indemnização pela Câmara Municipal de Lisboa por decisão judicial (– 0,0 p.p.);

(v) Conversão de ativos por impostos diferidos (AID) (– 0,0 p.p.).

2019: Efeito sobre o saldo orçamental: – 0,5 p.p. do PIB

(i) Recuperação de garantia do BPP (+ 0,0 p.p.);

(ii) Acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco (– 0,5 p.p.).

2020: Efeito sobre o saldo orçamental: – 0,4 p.p. do PIB

(i) Recuperação de garantia do BPP (+ 0,1 p.p.);

(ii) Acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco (– 0,3 p.p.);

(iii) Pagamento de indemnização pela Câmara Municipal de Lisboa por decisão judicial (– 0,1 p.p.);

(iv) Garantias do FGCAM (– 0,0 p.p.);

(v) Indeminização por cancelamento da subconcessão do Algarve Litoral (– 0,0 p.p.);

(vi) Conversão de ativos por impostos diferidos (AID) (– 0,1 p.p.).

67. Os ajustamentos à conta consolidada das AP em 2018 afetaram um número reduzido de rubricas

da classificação económica. A conta não ajustada está sumariada na Tabela 1 e a ajustada de

medidas com efeitos orçamentais temporários e/ou não-recorrentes está resumida na Tabela 2. No lado

da receita, a única diferença está na rubrica Receitas de capital: a diferença entre o valor não ajustado

(829 M€) e o valor ajustado (663 M€) advém da recuperação da garantia do Estado sobre o BPP (166

M€, 0,1 p.p. do PIB). Do lado da despesa, as diferenças estão nas rubricas Outras despesas correntes e

Outras despesas de capital. A primeira, na ordem dos 32 M€, resulta dos juros de mora relativos ao

pagamento da indemnização pela Câmara Municipal de Lisboa determinada por sentença judicial (0,0

p.p.). A segunda, importando em cerca de 1086 M€, deve-se a um conjunto de operações: transferência

do Fundo de Resolução para o Novo Banco, a fim de reforçar o seu capital (792 M€, 0,4 p.p.), encargos

com indemnizações e reconstrução associados aos incêndios de 2017 (130 M€, 0,1 p.p.), conversão de

AID por instituições financeiras (100 M€, 0,0 p.p.) e indemnização por sentença judicial paga pelo

município de Lisboa (64 M€, 0,0 p.p.).

2.2 Do saldo orçamental de 2017 ao saldo orçamental de 2018

68. Em 2018, o saldo das Administrações Públicas em Contabilidade Nacional evidenciou um

desagravamento face ao ano anterior, para o qual contribuiu um impacto menos desfavorável das

II SÉRIE-A — NÚMERO 130_____________________________________________________________________________________________________

168

Página 169

medidas temporárias e/ou não-recorrentes sobre o saldo das AP e a melhoria do saldo orçamental

ajustado do efeito daquelas medidas. Os resultados em contas nacionais apurados para 2018

evidenciaram um aumento do saldo orçamental em 4,9 mil M€ relativamente a 2017, para – 911 M€

(Tabela 1). Em termos do seu peso no PIB, o saldo orçamental das AP aumentou 2,5 p.p. em 2018, para

se cifrar em – 0,4% do PIB. Esta evolução, quantificada no Gráfico 5, é maioritariamente explicada pelo

impacto diferenciado das medidas temporárias e/ou não-recorrentes nos dois anos. Em 2018, aquelas

medidas oneraram o saldo orçamental em 0,5 p.p. do PIB, enquanto em 2017 produziram um

agravamento mais expressivo do saldo orçamental, na ordem dos 2,2 p.p. do PIB, conforme se

evidenciou anteriormente no Gráfico 4. Esta diferença reflete, essencialmente, a dimensão das injeções

de capital realizadas no sector bancário nos dois anos: 0,4% do PIB no Novo Banco em 2018 que

compara com 2,0% do PIB na CGD em 2017. Deste modo, a variação do efeito líquido daquelas medidas

contribuiu para melhorar o saldo orçamental em 1,7 p.p. do PIB entre 2017 e 2018. Os remanescentes 0,8

p.p. do PIB decorreram da melhoria do saldo orçamental ajustado.

Gráfico 5 – Do saldo orçamental de 2017 ao saldo orçamental de 2018 (em percentagem e em p.p. do PIB)

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.

69. A melhoria do saldo orçamental ajustado de medidas temporárias e/ou não-recorrentes foi

alcançada, principalmente, através do aumento da receita, e secundariamente pela redução da

despesa com juros. Excluindo o efeito das medidas temporárias e/ou não-recorrentes (Tabela 2), o saldo

orçamental evidenciou um aumento de 1,6 mil M€ face ao ano anterior, para 41 M€ em 2018. Foi a

primeira vez, desde que a Comissão Europeia regista este tipo de operações (ano de 2010), que o saldo

orçamental ajustado atingiu a situação de equilíbrio. Conforme ilustrado no Gráfico 5, este resultado foi

alcançado através da combinação de um aumento da receita ajustada das AP (+ 0,6 p.p. do PIB),

associada ao aumento do peso dos impostos e das contribuições sociais no PIB (Tabela 2), com uma

redução da despesa em juros (– 0,4 p.p.) e uma recomposição em ligeira alta da despesa primária (+ 0,1

p.p.). Os encargos com a dívida pública reduziram-se em 2018 tanto em termos nominais (– 501 M€)

como em percentagem do PIB (– 0,4 p.p. do PIB), uma evolução que refletiu a diminuição da taxa de

juro implícita da dívida pública, de 3,0% no final de 2017 para 2,8% no final de 2018 (vide Gráfico 6), num

contexto em que o stock nominal de dívida pública aumentou (ver Secção 5.2). A despesa primária das

AP em termos ajustados evidenciou, pelo contrário um aumento, de cerca de 0,1 p.p. do PIB,

concentrado, essencialmente, nas outras despesas de capital. Esta rubrica da despesa, já depois de

expurgada de operações temporárias e/ou não-recorrentes aqui registadas (como a capitalização do

Novo Banco) evidenciou em 2018 um aumento significativo de 719 M€ (+0,3 p.p. de PIB), explicado

largamente por um conjunto de operações específicas ocorridas neste ano: o empréstimo e a

concessão de uma garantia prestados pela DGTF ao fundo de recuperação de créditos dos lesados do

BES (280,6 M€), o aumento das transferências associadas ao défice tarifário da energia elétrica (298 M€)

e a concessão de uma garantia e de um aumento de capital à SATA Air Açores pelo Governo Regional

dos Açores (76 M€). Importa ainda notar a descida em várias rubricas da despesa corrente primária:

queda de 0,2 p.p. tanto nos encargos com pessoal como nas prestações sociais e diminuição de 0,1

- 3,0

- 0,4

+ 1,7

- 0,4

+ 0,1+ 0,6

- 3,0

- 2,0

- 1,0

0,0

Δ Receita ajustada

Δ Despesa Primária ajustada Δ Juros

Δ Saldo de medidas

temporárias

e/ou não-recorrentes

2017

Decomposição da variação do

Saldo orçamental em 2018 2018

Δ Saldo orçamentalajustado

+ 0,8

31 DE JULHO DE 2020_____________________________________________________________________________________________________

169

Página 170

p.p. em subsídios. O aumento na formação bruta de capital fixo foi relativamente reduzido, na ordem

dos 258 M€ (+0,1 p.p.).

Gráfico 6 – Despesa com juros e dívida pública em 2018 (em percentagem e em p.p. do PIB)

Fontes: Banco de Portugal, INE e cálculos da UTAO. | Nota: No gráfico apresenta-se a despesa com juros em percentagem do PIB

apurada em cada trimestre.

Tabela 1 – Receitas e despesas das Administrações Públicas em contabilidade nacional

Fontes: INE e cálculos da UTAO.

I II III IV I II III IV

2017 2018

Dívida em% do PIB

131,4 132,8 131,2 126,0 126,4 125,7 125,5 122,2

Juros em % do PIB(esc. dir.)

3,9 3,6 3,9 3,7 3,5 3,2 3,5 3,4

Tx de juroimplícita

em %(esc. dir.)

3,2 3,1 3,0 3,0 2,9 2,8 2,8 2,8

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

0,0

30,0

60,0

90,0

120,0

150,0

Em milhões

de euros

Em % do

PIB

Em milhões

de euros

Em % do

PIB

Variação

homóloga

em p.p. do

PIB

Taxa de

variação

homóloga

em %

83 105 42,4 87 695 43,0 0,6 5,5

Receita corrente 82 387 42,0 86 867 42,6 0,6 5,4

48 568 24,8 51 637 25,3 0,5 6,3

29 155 14,9 30 956 15,2 0,3 6,2

19 414 9,9 20 681 10,1 0,2 6,5

22 693 11,6 23 835 11,7 0,1 5,0

11 126 5,7 11 395 5,6 -0,1 2,4

Receitas de capital 718 0,4 829 0,4 0,0 15,4

88 904 45,4 88 606 43,5 -1,9 -0,3

Despesa corrente 80 372 41,0 82 297 40,4 -0,7 2,4

Consumo intermédio 10 572 5,4 11 067 5,4 0,0 4,7

Despesas com pessoal 21 386 10,9 21 835 10,7 -0,2 2,1

Prestações sociais 36 013 18,4 37 099 18,2 -0,2 3,0

Subsídios 823 0,4 750 0,4 -0,1 -8,8

Juros 7 399 3,8 6 898 3,4 -0,4 -6,8

Outras despesas correntes 4 179 2,1 4 648 2,3 0,1 11,2

Despesa de capital 8 533 4,4 6 309 3,1 -1,3 -26,1

FBCF 3 496 1,8 3 795 1,9 0,1 8,5

Outras despesas de capital 5 036 2,6 2 514 1,2 -1,3 -50,1

-5 799 -3,0 -911 -0,4 2,5

Saldo primário 1 600 0,8 5 987 2,9 2,1

Receita fiscal e contributiva 71 262 36,4 75 472 37,0 0,6 5,9

Despesa corrente primária 72 973 37,2 75 399 37,0 -0,3 3,3

Despesa primária 81 505 41,6 81 708 40,1 -1,5 0,2

Por memória:

PIB nominal 195 947 203 896 4,1

Impostos indiretos

2017 2018

Receita total

Receita fiscal

Saldo orçamental

Impostos diretos

Contribuições sociais

Outras receitas correntes

Despesa total

II SÉRIE-A — NÚMERO 130_____________________________________________________________________________________________________

170

Página 171

Tabela 2 – Receitas e despesas das Administrações Públicas em contabilidade nacional

ajustadas do efeito das medidas temporárias e/ou não-recorrentes

Fontes: INE e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores apresentados excluem os efeitos das medidas temporárias

e/ou não-recorrentes consideradas pela UTAO para o período apresentado, as quais se encontram identificadas

na Caixa 1.

2.3 Comparação com o objetivo estabelecido no Orçamento do Estado de 2018

70. O objetivo para o saldo orçamental estabelecido no OE/2018 foi definido ainda de acordo com o

anterior referencial de contas nacionais. Nesse referencial, a base de contas nacionais utilizada pelo INE

para apuramento dos resultados orçamentais disponíveis à data da elaboração do OE/2018

reportava-se ao ano de 2011. Mais recentemente, em setembro de 2019, por ocasião das revisões

regulares, o INE passou a publicar os resultados de contas nacionais de acordo com uma nova base

relevante para o apuramento da informação estatística que se reporta ao ano de 2016. Esta alteração

tem relevância por possibilitar uma melhor adequação da informação compilada ao referencial

normativo das estatísticas de contas nacionais, conforme explicitado no parágrafo 62.

71. Em virtude da mudança de base, foram efetuadas algumas alterações ao nível das principais

rubricas da receita e da despesa das AP por classificação económica, embora com pouca expressão

nos valores da receita total e da despesa total em 2018. Os efeitos destas revisões sobre as contas das

AP em contabilidade nacional foram analisados no Relatório UTAO n.º 18, publicado em outubro de

2019 na coleção Acompanhamento da Execução Orçamental em Contabilidade Nacional (Secções

2.2 e 3.3 e Anexo 3). Recupera-se para aqui o seguinte resumo. Ao nível das AP, as revisões nos anos

mais recentes mantiveram praticamente inalterados o saldo orçamental, a receita total e a despesa

Em milhões

de euros

Em % do

PIB

Em milhões

de euros

Em % do

PIB

Variação

homóloga

em p.p. do

PIB

Taxa de

variação

homóloga

em %

83 033 42,4 87 529 42,9 0,6 5,4

Receita corrente 82 387 42,0 86 867 42,6 0,6 5,4

48 568 24,8 51 637 25,3 0,5 6,3

29 155 14,9 30 956 15,2 0,3 6,2

19 414 9,9 20 681 10,1 0,2 6,5

22 693 11,6 23 835 11,7 0,1 5,0

11 126 5,7 11 395 5,6 -0,1 2,4

6 827 3,5 7 129 3,5 0,0 4,4

4 299 2,2 4 265 2,1 -0,1 -0,8

Receitas de capital 645 0,3 663 0,3 0,0 2,7

84 618 43,2 87 488 42,9 -0,3 3,4

Despesa corrente 80 372 41,0 82 265 40,3 -0,7 2,4

Consumo intermédio 10 572 5,4 11 067 5,4 0,0 4,7

Despesas com pessoal 21 386 10,9 21 835 10,7 -0,2 2,1

Prestações sociais 36 013 18,4 37 099 18,2 -0,2 3,0

Subsídios 823 0,4 750 0,4 -0,1 -8,8

Juros 7 399 3,8 6 898 3,4 -0,4 -6,8

Outras despesas correntes 4 179 2,1 4 616 2,3 0,1 10,4

Despesa de capital 4 246 2,2 5 223 2,6 0,4 23,0

FBCF 3 537 1,8 3 795 1,9 0,1 7,3

Outras despesas de capital 709 0,4 1 428 0,7 0,3 101,4

-1 586 -0,8 41 0,0 0,8

Saldo primário 5 813 3,0 6 939 3,4 0,4

Receita fiscal e contributiva 71 262 36,4 75 472 37,0 0,6 5,9

Despesa corrente primária 72 973 37,2 75 367 37,0 -0,3 3,3

Despesa primária 77 219 39,4 80 590 39,5 0,1 4,4

Por memória:

PIB nominal 195 947 203 896 4,1

Impostos indiretos

2017 2018

Receita total

Receita fiscal

Impostos diretos

Contribuições sociais

Outras receitas correntes

Vendas

Outra receita corrente

Despesa total

Saldo orçamental

31 DE JULHO DE 2020_____________________________________________________________________________________________________

171

Página 172

total. Considerando especificamente os dados apurados para 2018, o saldo orçamental manteve-se

praticamente inalterado (revisão de + 2 M€). O mesmo sucedeu com a receita e a despesa totais, que

foram apenas muito ligeiramente revistas em baixa (em – 19M€ e – 20 M€, respetivamente). As principais

alterações introduzidas em 2018 ocorreram, sobretudo, ao nível da classificação económica da receita

e da despesa, devido à reclassificação entre rubricas. Na receita, destacam-se a revisão em baixa dos

impostos diretos e a revisão em alta da receita de vendas, que refletiu uma reclassificação de receitas

entre estas duas rubricas. Na despesa, por sua vez, as principais revisões ocorreram ao nível das

prestações sociais e das outras despesas correntes, em virtude da reclassificação das rendas imputadas

entre estas rubricas.

72. A revisão do PIB nominal foi bem mais expressiva. A mudança de base das contas nacionais, e a

incorporação das revisões destas estatísticas motivada pela incorporação de informação mais recente

e completa na compilação das contas nacionais, também afetou a série do produtoa preços correntes.

Com efeito, a publicação dos resultados de contas nacionais em setembro de 2019 reviu o PIB nominal

de 2018 significativamente em alta (+ 2,3 mil M€), o que determinou uma ligeira revisão em baixa do

saldo orçamental em percentagem do PIB em 2018 (de – 0,5% para – 0,4% do PIB). Informação mais

detalhada sobre estas revisões poderá ser consultada no Relatório UTAO n.º 18/2019, já anteriormente

referido.

73. Atendendo à natureza das alterações produzidas pela mudança de base, a comparação entre os

objetivos definidos no OE/2018 e os resultados mais recentes apurados para 2018 na nova base de

contas nacionais permanece legítima para os grandes agregados de contas nacionais em valores

nominais. As explicações nos parágrafos anteriores tornaram claro que a comparação entre objetivos

e resultados, avaliada em termos nominais, é pouco afetada pela revisão estatística. Será então esta a

ótica adotada sempre que possível nesta secção. A revisão estatística do PIB nominal apurado para

2018 não foi acompanhada por uma revisão da receita e da despesa total das AP. Nestas

circunstâncias, a comparação de rácios expressos em percentagem do PIB seria necessariamente

contaminada pela alteração do nível do PIB nominal, não sendo por esse motivo a mais apropriada

para avaliar o cumprimento das metas definidas pelo programador orçamental. Sempre que se torne

imprescindível a comparação das metas orçamentais expressas em percentagem do PIB com os

resultados de contas nacionais de 2018 conforme disponíveis à data, apresentar-se-á

complementarmente o respetivo rácio expresso em percentagem do último apuramento do PIB de 2018

realizado pelo INE ainda na anterior base de contas nacionais.

74. O saldo orçamental em 2018, apurado na ótica de contas nacionais, foi claramente inferior ao

objetivo definido no Orçamento do Estado para o conjunto do ano aquando da sua aprovação pela

Assembleia da República. Em 2018, o saldo das AP (não ajustado) ascendeu a – 911 M€, um valor que

se cifrou em menos de metade do objetivo para o conjunto do ano previsto no OE/2018, que apontava

para que o saldo orçamental ascendesse a – 2.217 M€. A meta orçamental estabelecida inicialmente

no OE/2018 foi posteriormente alvo de revisão pelo Ministério das Finanças no Programa de Estabilidade

de 2019 a 2023 (PE/2019-23), que apontava para um valor inferior, na ordem dos – 1.490 M€ para o

conjunto do ano. Ainda assim, a execução orçamental veio a revelar um saldo orçamental superior à

estimativa revista pelo Ministério das Finanças em abril. Em percentagem do PIB, o OE/2018 aprovado

previa um saldo orçamental de – 1,2% do PIB (Gráfico 9). Os resultados de 2018, conforme apurados na

informação mais recente de contas nacionais evidenciam um saldo orçamental de – 0,4% do PIB em

2018. Quando considerado relativamente ao último apuramento do INE para o PIB de 2018 ainda na

anterior base de contas nacionais, o saldo orçamental executado em 2018 ascende a – 0,5% do PIB, um

valor também inferior ao objetivo inicial definido no OE/2018.

75. O desvio na execução do saldo orçamental (não ajustado) face ao objetivo inicialmente

estabelecido no OE/2018 refletiu uma execução da receita acima do nível projetado a par de uma

execução da despesa abaixo do aprovado. Para alcançar um saldo orçamental inferior ao previsto no

OE/2018 em termos nominais, contribuiu a receita, com uma execução que ficou 0,9 mil M€ acima do

projetado naquele documento, e a despesa cuja execução ficou 0,4 mil M€ aquém do aprovado —

Gráfico 10. Do lado da despesa, tanto a despesa primária como a despesa com juros contribuíram para

aquele desempenho, em cerca de 0,2 mil M€ cada.

II SÉRIE-A — NÚMERO 130_____________________________________________________________________________________________________

172

Página 173

Gráfico 7 – Saldo orçamental de 2018:

OE/2018 versus execução (em milhões de euros)

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.

Gráfico 8 – Revisão do saldo orçamental de

2018 entre o OE/2018 e o PE/2018-22 (em milhões de euros)

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.

Gráfico 9 – Objetivo para o saldo orçamental de 2018 e sua execução

em percentagem do PIB (em percentagem do PIB)

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: No OE/2018 e no PE/2018-22, o saldo orçamental previsto em

percentagem do PIB considerava ainda a base anterior de Contas Nacionais (base de 2011). O valor executado para 2018, por sua

vez, encontra-se expresso em percentagem do PIB considerando, tanto para o numerador como para o denominador, os resultados

apurados pelo INE já na nova base de Contas Nacionais (base de 2016, coluna azul claro sólido). Uma vez que para este indicador as

revisões que decorreram da introdução da nova base alteraram sobretudo o denominador, apresenta-se como informação

complementar o saldo orçamental de 2018 apurado já na nova base de Contas Nacionais, mas expresso em percentagem do PIB de

2018 apurado ainda na anterior base de contas nacionais (barra azul às riscas), referencial usado na produção das previsões do

OE/2018 e do PE/2018–22.

-2 217

-911

-2 500

-2 000

-1 500

-1 000

-500

0

Saldo orçamental

OE/2018

Aprovado

2018

Desvio +1 306 M€

-2 217

-1490

-911

-2 500

-2 000

-1 500

-1 000

-500

0

Saldo orçamental

OE/2018Aprovado

PE/2018-22 2018

OE/2018 PE/2018-22 2018Aprovado

Saldo orçamental

-1,2

-0,7

-0,4 -0,5

-1,4

-1,2

-1,0

-0,8

-0,6

-0,4

-0,2

0,0

OE/2018 AprovadoOE/2018 PE/2018-22 2018 2018 Aprovado PIB base

anterior

31 DE JULHO DE 2020_____________________________________________________________________________________________________

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Página 174

Gráfico 10 – Desvios da execução orçamental de 2018 face ao OE/2018 (em milhões de euros)

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.

76. Atendendo a que, por ocasião do OE/2018, não se encontrava ainda prevista a despesa com a

capitalização do Novo Banco, na despesa primária o desvio negativo entre a execução e o previsto no

OE/2018 terá sido ainda maior, na medida em que permitiu acomodar aquela capitalização que não se

encontrava acautelada no OE/2018. O OE/2018 não esclarecia quais as medidas temporárias e/ou

não-recorrentes que se encontravam subjacentes à meta orçamental de – 2.217 M€. Previa apenas um

efeito líquido decorrente das medidas consideradas pelo MF na ordem dos – 0,2 p.p. do PIB. No Parecer

Técnico n.º 2/2017 da UTAO, que apreciou a POE/2018, não foi possível a esta Unidade pronunciar-se

sobre a elegibilidade das medidas subjacentes àquela impacto considerado pelo Ministério. Com efeito,

apesar de lhe ter solicitado a identificação das medidas temporárias e/ou não-recorrentes, a UTAO não

obteve resposta. Ainda assim, pela dimensão do efeito líquido considerado pelo MF na POE/2018 é

possível concluir que no lote de medidas previstas no OE/2018 não se encontrava a capitalização do

Novo Banco que veio a realizar-se no 3.º trimestre, no valor de 792 M€, equivalente a 0,4 p.p. do PIB.

2.4 Saldo orçamental em Contas Nacionais e saldo global em Contabilidade Pública no

exercício de 2018

77. O saldo orçamental de 2018 em Contas Nacionais foi 0,8 p.p. do PIB inferior ao saldo global apurado

em Contabilidade Pública. A diferença entre o saldo apurado nas duas óticas de registo explica-se

sobretudo pelo ajustamento accrual (base de acréscimo) e delimitação sectorial em Contas Nacionais,

que, a par do ajustamento temporal de impostos e contribuições sociais e da diferença entre juros pagos

e juros devidos, contribuem, no seu conjunto, para beneficiar o saldo orçamental em 1,3 p.p. do PIB face

ao saldo global (Tabela 3).1 Em sentido contrário, o agregado designado por “outros efeitos” contribui

para reduzir o saldo orçamental em 0,5 p.p. do PIB. Entre estes efeitos, encontram-se as operações já

referidas anteriormente na Secção 2.2: a injeção de capital no Novo Banco (792 M€), o empréstimo e a

garantia prestados pela DGTF ao fundo de recuperação de créditos dos lesados do BES (280,6 M€) e a

concessão de uma garantia e de um aumento de capital à SATA Air Açores pelo Governo Regional dos

Açores (76 M€), que, no conjunto, contribuíram para agravar o saldo orçamental face ao saldo global

em 0,6 p.p. do PIB. Outras operações classificadas em “outros efeitos” na Tabela 3 valeram, no seu

conjunto, – 0,1 p.p. do PIB.

78. O valor do saldo global empregue na 2.ª Notificação do PDE e reproduzido no Tabela 3, ou seja,

– 2576,5 M€, não corresponde ao saldo global apurado na CGE/2018 e, como tal, utilizado no Capítulo

3 deste relatório (– 2241 M€). Esta diferença, conforme esclarecimentos prestados pelo INE à UTAO,

resulta de ajustamentos realizados ao saldo global apurado pela DGO com o propósito de tornar

comparável com o de outros Estados-Membros o quadro de passagem de Contabilidade Pública a

Contabilidade Nacional incluído nas Notificações do PDE. Entre estes ajustamentos, o mais relevante

corresponde à exclusão das reposições não abatidas aos pagamentos.

1 É a soma das cifras 0,8, 0,2 e 0,4 p.p. indicadas na Tabela 3.

1 306

907

-170-229

-400

-200

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

Saldo orçamental Receita total Despesa primária Juros

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Página 175

Tabela 3 – Passagem do saldo global das Administrações Públicas em contabilidade pública ao saldo

orçamental em contabilidade nacional em 2018

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: 1) Ajustamento accrual relativo a empresas públicas, ao SNS e à

CGA. Este ajustamento consiste em adicionar os encargos assumidos e não pagos em 2018 e em subtrair os pagamentos realizados

durante o ano respeitantes a encargos assumidos noutros períodos. 2) O efeito da delimitação sectorial foi ajustado das injeções de

capital em empresas pertencentes ao sector das AP, pelo facto destas operações consolidarem em termos agregados, não

produzindo efeito no saldo orçamental das Administrações Públicas.

2.5 Execução de medidas de política orçamental previstas na POE/2018

79. Esta secção estreia a aferição pela UTAO do impacto da concretização das medidas de política

orçamental anunciadas em propostas de Orçamento do Estado. A UTAO tem escrutinado o impacto

financeiro prospetivo das principais medidas de política orçamental anunciadas pelo Governo em sede

de Proposta de Orçamento do Estado e de Programa de Estabilidade nos seus relatórios de apreciação

a estes documentos de política. Trata-se de medidas antigas com efeito financeiro de carreamento

para o ano da proposta orçamental e de medidas novas a introduzir nesse ano.2 Porém, não existe em

Portugal o hábito de prestar contar pela execução destas medidas; os documentos do MF são omissos

na autoavaliação ex post das medidas que o Governo se propõe realizar e a UTAO não tem pedido

esses elementos ao Ministério das Finanças. Desta vez, confrontada, de novo, com a ausência de

informação no relatório da CGE/2018 (e em qualquer outra fonte conhecida), a UTAO decidiu ser

proactiva nesta matéria e solicitou ao MF informação sobre a execução das medidas de política

anunciadas em outubro de 2017 para serem concretizadas com a aplicação da POE/2018. O resultado

está espelhado nos próximos parágrafos.

80. A POE/2018 preconizava um conjunto de medidas de política orçamental com efeito orçamental

em 2018. No relatório que acompanhou a proposta de OE/2018,3 o MF identificou as principais medidas

de política e a previsão de impacto orçamental de cada uma no exercício em causa, tanto nas rubricas

da despesa e/ou da receita, como o efeito agregado no saldo orçamental. Os encargos projetados

resultavam de medidas já legisladas em anos anteriores, mas com efeito incremental em 2018, e de

novas medidas de política orçamental. A Tabela 4 resume as principais medidas de política orçamental

projetadas na POE/2018.

81. A CGE/2018 não disponibiliza informação agregada sobre o impacto orçamental das medidas

previstas no OE/2018. Dando continuidade ao verificado em relatórios de anos anteriores, a Conta Geral

do Estado de 2018, não comtempla um exercício de avaliação do impacto efetivo das medidas de

política orçamental plasmadas na POE/2018. Não é possível aferir o custo nem o proveito de nenhuma

daquelas medidas a partir da informação prestada na CGE. As medidas executadas contribuirão para

o resultado agregado das rubricas dos classificadores económicos, mas o MF não disponibiliza naquele

relatório o detalhe necessário para um analista externo encontrar a parte imputada a cada uma das

medidas. Os respetivos efeitos estão integrados em rubricas de receita ou despesa de maior dimensão,

como são exemplo em 2018 as medidas de alteração de escalões no Imposto sobre o Rendimento das

Pessoas Singulares (IRS) e de desenho em Impostos Especiais de Consumo (IEC), casos em que os

impactos resultantes destas medidas se encontram agregados à coleta total dos impostos respetivos.

2 O Relatório UTAO n.º 2/2020, de 22 de janeiro, explica o que são estas medidas, bem como os conceitos que lhes subjazem. Ver os

parágrafos 111 a 114 do referido documento.

3 Relatório do OE 2018, Ministério das Finanças, outubro de 2017: Quadro II2.2.- Medidas de Política Orçamental em 2017 e 2018, página

29.

Milhões

de euros% PIB

-2 576,5 -1,3%

1 627,2 0,8%

3. Diferença entre juros pagos e devidos 332,4 0,2%

4. Ajustamento temporal de impostos e contribuições 766,6 0,4%

-1 060,6 -0,5%

-910,9 -0,4%

5. Outros efeitos

6. Saldo orçamental em contabilidade nacional (1+2+3+4+5)

2. Ajustamento accrual e delimitação setorial em Contas Nacionais1,21. Saldo global em contabilidade pública

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175

Página 176

Em consequência desta situação, a medição dos efeitos e dos desvios face aos valores projetados pelo

MF, utilizando exclusivamente a informação contida na CGE/2018, não é exequível.

82. A UTAO solicitou, por isso, ao Ministério das Finanças informação sobre o impacto em 2018 das

medidas de política orçamental descritas na POE/2018. De acordo com as dificuldades de análise

expostas no parágrafo anterior, a UTAO solicitou por escrito ao Ministério das Finanças informação sobre

o impacto, em 2018, das 15 medidas de política orçamental que o relatório da POE reputava como

principais. Pediu-se o esclarecimento do impacto orçamental direto em contabilidade nacional,

apurado na Conta consolidada das Administrações Públicas, das 10 novas medidas de política

orçamental, assim como o efeito de carreamento em 2018 de cinco medidas anteriormente legisladas.

A Tabela 4 lista as medidas, apresenta os esclarecimentos prestados pelo MF até ao dia 20/02/2020 e, na

coluna mais à direita, inclui observações da UTAO que serão usadas nos parágrafos seguintes. Como se

justificará adiante, as respostas do MF apenas permitiram esclarecer parcialmente a execução das

principais medidas de política anunciadas pelo Governo na POE/2018. Para um número reduzido de

medidas as respostas são cabais. Para várias outras, o MF não apresentou valores nem justificação para

a omissão de dados. Finalmente, para algumas medidas antigas as respostas são incompletas ou

imprecisas por fornecerem os impactos orçamentais totais em 2018 quando a UTAO pedira apenas os

efeitos de carreamento (carry over) para esse ano.

Tabela 4 – Previsões e impactos em 2018 das medidas principais de política orçamental (em milhões de euros)

Fontes: POE/2018, Ministério das Finanças, CGE/2018 e IGFSS.,I.P. | Notas: n/d – impacto não disponibilizado pelo MF; 1) De acordo

com a Conta da Segurança Social (CSS) (2017 e 2018) o incremento em 2018 na despesa com a atualização extraordinária de pensões

e complementos cifrou-se em 129,5 M€ 2) De acordo com a CSS (2017 e 2018), o incremento em 2018 da rubrica da despesa com a

prestação social de inclusão ascendeu a 252,2 M€, sendo de salientar que a execução da Prestação para Inclusão em 2018, substituiu,

total ou parcialmente, o valor de 209,6 M€ referentes a estimativa de despesa com prestações que a partir desse ano foram

incorporados nesta prestação (como, por exemplo, o Subsídio Vitalício e a Pensão de Invalidez do Regime não Contributivo).

83. Face aos dados recebidos por parte do MF, a UTAO procurou junto de outras fontes adicionar mais

informação. Após a receção e análise dos esclarecimentos prestados por parte do MF, a UTAO, tendo

por base a insuficiência da informação recebida, procurou junto de outras fontes e documentos obter

elementos adicionais que permitissem clarificar e complementar a análise do impacto orçamental direto

das medidas de política em 2018. A informação complementar assim obtida pela UTAO é apresentada

a azul na Tabela 4, que, apesar de escassa, possibilitou, num número limitado de medidas, adicionar

Medidas de política com efeito carry-over

1. O fim da sobretaxa de IRS implementada de forma faseada em 2017 receita -260 -260,4 (valor liquidado - retenção na fonte)

2.

A atualização extraordinária de pensões para pensionistas do regime

geral e da CGA (DR nº. 6-A/2017 de 31 de julho) despesa 154

Total 181,6:

180,5 (Seg. Social) e 1,1 (CGA)

Incremento de 129,5 M€ face a

2017 (Seg. Social)

3.

A alteração das regras de reforma antecipada sem penalizações para

trabalhadores com carreiras contributivas longas (DL nº. 126-B/2017 de 6

de outubro) despesa 48

Total 185,9:

185,5 (Seg. Social) e 0,3 (CGA)

4.

A criação da prestação social para a inclusão (DL nº. 126-A/2017 de 6 de

outubro) despesa 79 264,5

Incremento de 252,2 M€

face a 2017

5.

O benefício fiscal em sede de IRC relativo à reavaliação de ativos para

efeitos fiscais introduzido no 4.º trimestre de 2016 e relativamente ao qual

se encontravam previstos efeitos em 2018 receita n/d 26,8

Medidas de política novas

6. Tributação de produtos com elevado teor do sal receita 30 norma não aprovada

7. Alteração dos escalões de IRS receita -230 -233

8. Alterações em impostos especiais de consumo receita 150

Total 91,2:

ISP + 47; IT +29,8; IABA +3,4;ISV + 11

9. Exercício de rev isão da receita receita 50

Através do exercício de revisão de receita foi

possível um alargamento da base tríbutável,

a qual se reflete no resultado do apuramento

da receita

Não é possivel aferir com os

dados disponíveis

10.

Efeito do descongelamento gradual de carreiras, discriminado efeito na

despesa e efeito na receita de impostos, contribuições sociais e

quotizações para ADSE despesa

211

(efeito líquido) n/d

Não é possivel aferir com os

dados disponíveis

11.

Implementação da regra de emprego público que previa a saída de 3

funcionários por cada 2 entradas de funcionários das AP despesa -23 n/d