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Quinta-feira, 29 de outubro de 2020 II Série-A — Número 28
XIV LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2020-2021)
2.º SUPLEMENTO
S U M Á R I O
Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (Aprova o Orçamento do Estado para 2021):
— Relatório final da Comissão de Orçamento e Finanças, contendo os pareceres das diversas comissões especializadas, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), do Conselho de Finanças Públicas, das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) e da Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE).
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PROPOSTA DE LEI N.º 61/XIV/2.ª
(APROVA O ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2021)
Relatório final da Comissão de Orçamento e Finanças, contendo os pareceres das diversas
comissões especializadas, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), do Conselho de Finanças
Públicas, das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, da Associação Nacional de Municípios
Portugueses (ANMP) e da Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE)
Relatório final da Comissão de Orçamento e Finanças
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado relator
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – CONSIDERANDOS
Introdução
A Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, que aprova o Orçamento do Estado para 2021, é apresentada pelo Governo,
no âmbito do seu poder de iniciativa em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do
artigo 197.º da Constituição e no artigo 119.º do Regimento.
A Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2021 é apresentada considerando já a entrada em vigor
das alterações efetuadas à Lei de Enquadramento Orçamental, aprovadas pela Lei n.º 41/2020, de 18 de agosto.
A referida proposta deu entrada na Assembleia da República a 12 de outubro de 2020, tendo sido admitida
no mesmo dia e anunciada em sessão plenária de 14 de outubro de 2020. A iniciativa baixou à Comissão de
Orçamento e Finanças (COF) no dia da sua admissão, para apreciação na generalidade. Em reunião de 14 de
outubro e de acordo com o estatuído no artigo 135.º do Regimento da Assembleia da República, a COF nomeou
como relator da Comissão o Deputado Hugo Carneiro.
No dia 12 de outubro foi promovida por S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República a audição dos
órgãos de governo próprios das regiões autónomas, não tendo os pareceres sido recebidos até à data.
No dia 23 de outubro de 2020 foi realizada pela COF a audição regimental do Ministro das Finanças e, no
dia 26 de outubro, a audição regimental da Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social,
conjuntamente com a Comissão de Trabalho e Segurança Social.
Foram considerados os pareceres da UTAO (Apreciação preliminar da proposta de Orçamento do Estado
para 2021) e do CFP (Previsões macroeconómicas subjacentes à proposta de Orçamento do Estado para 2021).
O CFP submeteu na data em que este parecer foi concluído o Relatório n.º 14/2020 (Análise à proposta de
Orçamento do Estado para 2021), que pelo momento em que foi recebido já não foi possível analisar e incluir
no presente parecer.
A presente proposta de lei estará em apreciação pública entre os dias 17 de outubro e 6 de novembro de
2020.
A discussão na generalidade da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª encontra-se agendada para os dias 27 e 28
de outubro, em conjunto com a Proposta de Lei n.º 60/XIV/2.ª – Lei das Grandes Opções para 2021-2023.
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a) Estratégia macroeconómica e política orçamental
O relatório que acompanha a Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2021 apresenta, em primeiro
lugar, o contexto particular em que é desenhado o quadro da estratégia macroeconómica para o ano de 2021,
a saber, a implicância a diversos níveis da situação pandémica.
Assim, partindo das estimativas do Ministério das Finanças que apontam para um efeito de 7,3% sobre o
saldo orçamental de 2020, num valor que poderá cifrar-se em 14,4 mil milhões de euros, o Governo apresenta
a intenção de manter o esforço estratégico no combate aos efeitos da pandemia nos seus diferentes níveis,
como o reforço para a área da saúde (de 500 milhões de euros). A estas novas medidas somam-se as já tomadas
em 2020, num total de 1400 milhões de euros em dois anos (financiados também com fundos europeus).
O relatório destaca, ainda, as medidas fiscais transitórias no contexto da COVID-19, que deverão manter-se
em parte no ano de 2021, onde realça, por exemplo, a isenção de IVA na aquisição de mercadorias necessárias
ao combate à pandemia. Em 2021, entre outras medidas, realça-se a aplicação temporária da taxa reduzida de
IVA à venda de máscaras de proteção respiratória e de gel desinfetante cutâneo, bens que se reputa como
essenciais no contexto pandémico.
O relatório apresenta um conjunto de medidas ou planos para 2021:
1. Medidas de proteção e melhoria do rendimento das famílias;
2. Medidas de apoio às empresas e de estímulo ao investimento;
3. Medidas de combate à erosão das bases tributáveis;
4. Medidas de desenvolvimento de uma fiscalidade ambiental;
5. Plano de Recuperação e Resiliência;
6. Medidas de promoção da consolidação orçamental e de revisão da despesa pública.
No âmbito das medidas de proteção e melhoria do rendimento das famílias o Governo pretende manter
alguns dos apoios já criados em 2020, tendo como preocupação especial «a proteção do rendimento das famílias
portuguesas».
Assim, no âmbito desta medida encontram-se as seguintes políticas:
1. Apoio extraordinário ao rendimento dos trabalhadores;
Este apoio, a vigorar a partir de 2021, visa compensar a perda de rendimentos dos trabalhadores em
decorrência da crise pandémica;
Terá um impacto orçamental entre 400 e 500 milhões de euros, devendo abranger mais de 170 mil
trabalhadores com perda de rendimentos do trabalho e sem acesso a proteção no desemprego, ou que se
encontrem na circunstância de o prazo de concessão do subsídio de desemprego vir a terminar previsivelmente
em 2021 e, ainda, no caso dos trabalhadores independentes com perda de faturação.
2. Majoração do limite mínimo do subsídio de desemprego;
O Governo pretende majorar o subsídio de desemprego até 1,5 IAS, no caso dos trabalhadores cujo
rendimento que serviu de base de cálculo da prestação corresponda, pelo menos, ao limiar da pobreza.
3. Atualização extraordinária das pensões;
A partir de 08/2021, deverá verificar-se uma atualização das pensões, no valor de 10 ou 6 euros, consoante
as pensões tenham sido ou não atualizadas entre 2011 e 2015.
4. Redução do IVA da eletricidade;
Com um efeito orçamental de 150 milhões em 2021 e associado ao estímulo à eficiência energética dos
consumos, a taxa do IVA no consumo de eletricidade passa a ser progressiva, sendo aplicada uma taxa
intermédia aos primeiros níveis de consumo, em relação a potências contratadas em baixa tensão normal.
Abrangendo cerca de 80% dos consumidores do mercado elétrico, a medida prevê ainda uma majoração de
50% do valor limite até ao qual é aplicável a taxa intermédia para as famílias numerosas.
5. Redução das retenções na fonte de IRS;
A redução da retenção na fonte, não se tratando de uma medida que visa reduzir impostos aos trabalhadores,
mas sim proceder ao ajustamento entre a retenção e o imposto efetivamente devido a final,anunciando o
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Governo o aumento durante o ano de 2021 do rendimento disponível dos agregados familiares que recebem um
reembolso de IRS no momento de liquidação;
6. Descontos nas taxas de portagens.
Essencialmente dirigido ao interior, visa a introdução de um sistema de descontos nas taxas de portagens
das ex-SCUT.
7. Estabilização dos principais impostos.
Não são alterados os principais impostos em 2021, nem atualizadas as taxas dos IEC.
8. Dedução à coleta de IRS do IVA dos ginásios.
Até ao limite já existente de deduções por agregado familiar, introduz-se a dedução à coleta das despesas
relacionadas com a prática de exercício físico. O setor em causa foi fortemente afetado pela pandemia e esta é
uma medida que visa, entre outras razões, apoiar esse setor;
9. Aumento da massa salarial na Administração Pública.
O Governo pretende o aumento do salário mínimo em 2021 que, associado a outras medidas – manutenção
das progressões, promoções e atualizações das carreias e novas contratações na Administração Pública (AP)
– deverão conduzir a um aumento da massa salarial na AP de 785 milhões de euros;
10. Creches gratuitas para os mais novos.
A gratuitidade é alargada aos primeiros filhos do 2.º escalão;
11. Medidas de proteção do emprego e políticas ativas.
Prevê-se um reforço do programa Ativar.pt, que se traduz num estímulo à criação de postos de trabalho,
através da atribuição de um apoio financeiro aos empregadores que celebrem contratos de trabalho, por um
período igual ou superior a 12 meses, com desempregados inscritos no IEFP, IP. O acesso às medidas de apoio
introduz a obrigatoriedade da manutenção do emprego verificado a 1 de outubro de 2020 (data da transição da
medida de layoff simplificado para o apoio à retoma progressiva);
No âmbito das medidas de apoio às empresas e de estímulo ao investimento o Governo elenca as
seguintes ações:
1. Medida de estímulo ao consumo em sede de IVA:
Nesta vertente, pretende-se o estímulo ao consumo em setores mais afetados pela crise, a saber,
alojamento, cultura e restauração.
O apoio será concretizado pela devolução do IVA suportado pelos consumidores nestes setores num
trimestre, que será devolvido no trimestre seguinte. Estima-se que a medida implique um aumento do rendimento
disponível das famílias em 200 milhões de euros.
2. Investimento privado: Fundos e CFEI:
Manter-se-á a vigência do crédito fiscal extraordinário de investimento no primeiro semestre de 2021,
medida esta quantificada em 208 milhões de euros.
É criado, ainda, um incentivo fiscal temporário de fomento à internacionalização por pequenas e
médias empresas no âmbito de ações de eficiência coletiva na promoção externa, através da majoração de
10% das despesas incorridas em ações de promoção externa (feiras, exposições, mostras e consultoria de
apoio) para efeitos de apuramento do lucro tributável (IRC) em 2021 e 2022.
3. Financiamento das empresas: empréstimos e moratórias:
É destacado o prolongamento das moratórias públicas até 30 de setembro de 2021 e, ainda, a intenção de
se proceder à implementação de recomendações para a dinamização do mercado de capitais.
Neste ponto, é destacada também a situação da TAP, que no ano de 2020 deverá consumir a totalidade dos
1200 milhões de euros de empréstimo do Estado, fazendo-se notar, todavia, que as necessidades da empresa
para 2021 são ainda incertas (dada a situação de pandemia, o plano de reestruturação e as medidas para o
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setor a tomar a nível europeu). Contudo, à cautela, o Governo faz incluir no Orçamento um montante de
até 500 milhões de euros em eventuais garantias a conceder para que a TAP se possa financiar em
mercado.
4. Estímulo ao investimento:
Apresenta-se a expectativa do reforço do investimento público, por via de três eixos: os investimentos
estruturantes, a continuação da execução do Plano de Estabilização Económica e Social (PEES) e o plano de
resiliência.
O Governo estima que na vertente do investimento estruturante se possa atingir em 2021 o valor de cerca
de 1763 milhões de euros. Estes investimentos deverão ocorrer na área dos transportes, ambiente, agricultura
e educação.
É, ainda, apresentada a intenção de reforço nos investimentos na mobilidade sustentável, em 2021, que
deverão aumentar em 450 milhões de euros face a 2020. São apresentados três grandes eixos de ação nesta
medida, a saber: investimentos na requalificação, modernização e expansão da rede ferroviária nacional;
desenvolvimento dos sistemas de metropolitano; e o reforço da frota das empresas de transporte públicos.
Prevêem-se, ainda, investimentos estruturantes nas áreas da saúde, ambiente e agricultura, defesa nacional,
educação e ensino superior e habitação.
5. Medidas de combate à erosão das bases tributáveis:
O Governo pretende desenvolver ações com vista à preservação das bases tributáveis, por via do combate
à fraude e evasões fiscais e aduaneiras, a saber: exclusão de entidades ligadas a offshore do acesso a apoios
públicos; combate à transferência de lucros (seguindo as recomendações BEPS da OCDE); sujeição de IMT às
aquisições de participações em sociedades anónimas (de modo a evitar o planeamento fiscal abusivo, desde
logo); e o combate ao planeamento fiscal em sede de IRS.
6. Medidas de desenvolvimento de uma fiscalidade ambiental:
Promove-se a um conjunto de medidas de natureza tributária com fins parafiscais ambientais.
7. Plano de Recuperação e Resiliência (PRR):
Da iniciativa do Governo, este plano deverá ficar concluído no início de 2021 e encontra-se enquadrado no
Plano de Recuperação Europeu, integrando diversos investimentos e reformas estruturais com vista à
recuperação económica e social.
É dito que o PRR se centra em três eixos de prioridades: a transição digital (a incidir também através de uma
reforma global da AP e na digitalização das empresas), a transição climática (promoção da eficiência energética,
na capacidade de produção de energia verde, na gestão de resíduos e na mobilidade sustentável) e a resiliência
(investimentos para o reforço estrutural e conjuntural das vulnerabilidades sociais, o potencial produtivo do tecido
económico e a competitividade e coesão territorial).
8. Medidas de promoção da consolidação orçamental e de revisão da despesa pública:
Pretende-se alcançar ganhos de eficiência transversais a toda a AP, estimando-se que em 2021 a revisão
da despesa poderá permitir ganhos de 135,3 milhões de euros.
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b) Economia portuguesa: Evolução recente e perspetivas para 2021
O ano de 2021 vislumbra-se fortemente impactado pela ocorrência pandémica de 2020, geradora de um
choque económico abrupto e severo, com efeitos simétricos em todos os países em termos de sinal, mas
assimétrico no que respeita à dimensão do impacto.
Cenário de crise global
De acordo com a OCDE, o PIB mundial deve reduzir-se em cerca de 4,5% em 2020, após um ciclo de uma
década de crescimento.
A crise pandémica originou uma disrupção na economia mundial, com efeitos interligados que se
amplificaram, quer do lado da oferta, quer do lado da procura.
Com o fim do confinamento, a par da reabertura das economias após a primeira vaga pandémica, as
instituições internacionais (OCDE e BCE) apresentam estimativas em alta para as previsões para a variação do
PIB em 2020, devendo a recessão ser ligeiramente menos profunda que o estimando no início do verão.
Mas a incerteza mantém-se no horizonte, com a possibilidade de uma segunda vaga impactante que origine
novas medidas de confinamento ou restrição na atividade económica.
Um dos efeitos resultantes da diminuição da atividade económica mundial prende-se com o aumento da taxa
de desemprego, ainda que os muitos países tenham adotado medidas significativas para conter este fenómeno.
Nos EUA, por exemplo, a taxa de desemprego subiu de 3,5% no final de 2019 para 8,4% em agosto de 2020.
Na área do euro o PIB recuou 9% em termos homólogos reais no primeiro semestre de 2020, devido à quebra
da procura interna e das exportações.
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Assim, em 2020 o PIB da área do euro deverá recuar em cerca de 8%, depois do crescimento verificado
entre 2014 e 2019.
Por causa da redução da atividade económica e do recurso a financiamento, o endividamento das empresas
deverá aumentar em 2020 de modo expressivo. Simultaneamente, as interrupções das cadeias de oferta de
abastecimento da indústria nos setores automóvel, da química e maquinaria, a par da redução da procura,
deverão culminar com a redução das exportações da área do euro em 2020. Acresce a apreciação do euro face
ao dólar, que contribui para uma menor competitividade das exportações europeias.
A inflação deverá desacelerar em 2020 para o conjunto das economias avançadas, devendo situar-se, na
área do euro, em torno de 0,3%, de acordo com o BCE. Este valor é explicado por vários motivos, como a quebra
da procura, a política fiscal na Alemanha, a descida do preço do petróleo, entre outros. Note-se, contudo, o
aumento inverso dos preços dos produtos alimentares não transformados.
Em 2020, os diferentes países tiveram de dar resposta ao reforço dos sistemas de saúde, mas, também, à
necessidade de salvaguardar o tecido social e económico, pelo que apostaram em políticas orçamentais
adequadas ao momento, que implicaram a criação de apoios do lado da procura e da oferta. A consequência
imediata foi o aumento do endividamento público.
Já do lado da política monetária, as intervenções realizadas visaram garantir liquidez ao sistema bancário e
a manutenção do fluxo de crédito à economia real e o financiamento à economia. Realça-se o caso das
intervenções não convencionais do BCE, que foram neste âmbito reforçadas em termos de valores.
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Em paralelo, deve evidenciar-se, igualmente, a concertação dentro da União Europeia que conduziu à
aprovação do Plano de Recuperação Europeu (Nova Geração UE) em finais de julho de 2020, dotado de um
fundo de 750 mil milhões de euros (5% do PIB da UE), a financiar com a emissão de dívida conjunta da UE para
apoiar as economias europeias. Acrescente-se, ainda, o Quadro Financeiro Plurianual (Orçamento UE) dotado
com cerca de 1074 mil milhões de euros para a próxima década.
Efeitos macroeconómicos de base com a situação pandémica
No caso português, a situação pandémica abalou a situação das finanças públicas, conduzindo a um
aumento exponencial, em 2020, da despesa pública, a par de uma redução da receita fiscal, em decorrência da
contração da atividade económica. Recorde-se que, a partir de 18 de março de 2020, o País foi forçado a uma
adaptação ao estado de emergência, que se prolongou até maio de 2020.
No final de 2019 a dívida pública era de 117,2% do PIB, valor que em 2016, por exemplo, era de 131,5% do
PIB, evidenciando uma trajetória de decréscimo explicada muito pela evolução do saldo primário e pelo efeito
snow ball. A par desta evolução, notou-se também uma redução ao longo do tempo dos depósitos das AP.
Apesar da crise pandémica ter originado instabilidade nos mercados, a intervenção pronta do Banco Central
Europeu (BCE), com o seu programa de compras de emergência pandémica, que acresceu às intervenções não
convencionais que vinham ocorrendo, conduziram a uma estabilização e diminuição dos spreads face à
Alemanha, diminuindo desta forma os custos das emissões de dívida da República.
Fruto da situação que se vem descrevendo, verificou-se uma forte contração do PIB na primeira metade do
ano, de 9,4% em termos homólogos reais (que compara com um crescimento de 2,3% no mesmo período do
ano anterior). O maior impacto na atividade económica ocorreu no segundo trimestre de 2020, período em que
o PIB caiu 16,3%.
A afetação setorial não foi homogénea e alguns dos setores mais afetados, onde o valor acrescentado bruto
mais caiu, foram o do comércio, alojamento e restauração (-16,7% face ao período homólogo) e indústria (-
13,8%). Um setor que destoou foi o da construção (+2,2%).
Estima-se, deste modo, que em 2020 o PIB português venha a contrair 8,5% (o PIB da área do euro
deverá contrair (8,7%), por força da quebra da procura interna (-6,6 pp) e da procura externa (-1,9 pp).
A quebra da procura interna é explicada pela contração do consumo privado (-7,9%) e do investimento (-
4,7%), com uma ligeira diminuição do consumo público (-1,4%).
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Já a quebra da procura externa ocorreu em resultado do impacto da pandemia nas cadeias de valor globais
de bens e no comércio de serviços (em particular, nos transportes e no turismo).
A redução da procura agregada refletiu-se, consequentemente, no valor das exportações e das importações
(mais nos serviços, do que nos bens).
Refira-se, em particular, o forte impacto da crise no setor do turismo, que nem a recuperação de junho e julho
parecem ter ajudado a colmatar.
A deterioração da situação económica conduziu, naturalmente, a uma quebra da confiança dos agentes
económicos para mínimos históricos nos meses de abril e maio de 2020.
De referir, ainda, que a quebra do preço do petróleo conduziu a que no primeiro semestre de 2020 o IPC
sofresse uma queda acentuada.
O Governo adotou um conjunto de medidas de estabilização, direcionado às empresas, ao emprego e à
proteção de rendimentos, ações que devem ser lidas de modo consentâneo com as medidas de espectro mais
amplo adotadas a nível europeu. Destacamos a este propósito o acionamento da cláusula de derrogação
de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento, que veio permitir aos Estados-membros a adoção
de medidas adequadas, a aprovação do SURE, a reorientação de todos os fundos estruturais para a resposta à
pandemia, a mobilização do orçamento da União para permitir que o Grupo BEI disponibilize liquidez de curto
prazo às PME, a afetação de 37 mil milhões de euros à luta contra o coronavírus e o já referido plano de
recuperação no montante de 750 mil milhões de euros (a vigorar entre 2021 e 2026).
Nas ações internas, o Governo destaca as medidas de layoff, a isenção do pagamento de contribuições
sociais da entidade empregadora, a prorrogação do prazo de cumprimento das obrigações fiscais e
contributivas, as moratórias de crédito bancário, o lançamento de um vasto conjunto de pequenas obras (a este
propósito recorde-se a flexibilização do limiar de atos sujeitos a visto prévio do Tribunal de Contas, aprovado
com o Orçamento Suplementar de 2020), o Programa Adaptar e o Ativar.pt, o alargamento de diversas
prestações sociais, a concentração de meios para o Serviço Nacional de Saúde, entre outras. Neste contexto
foi aprovado também o Programa de Estabilização Económica e Social, apresentado no contexto do Orçamento
Suplementar de 2020, com um horizonte temporal mais lato do que o ano de 2020.
Segundo o Governo, estas medidas tiveram resultados na proteção do emprego durante o período crítico do
confinamento, em que a atividade económica quase paralisou.
Noutra banda, e considerando as ações ou impactos descritos, reforçaram-se as necessidades de
financiamentoda economia portuguesa, situação que contrasta com o período pré-pandemia.
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Ao nível das finanças públicas, os efeitos do choque macroeconómico conduziram a uma degradação
dos saldos global e primário, sobretudo a partir de maio.
Para este resultado contribuíram ações com impacto na receita fiscal (prolongamento do pagamento das
retenções na fonte de IRS e IRC, pagamentos de IVA e contribuições sociais, cujo impacto na receita até ao
mês de agosto foi de 576,4 milhões de euros). Do lado da despesa o esforço do setor público também aumentou,
para mitigação dos efeitos da pandemia.
c) Perspetivas macroeconómicas para 2021
Em 2021 perspetiva-se uma recuperação da economia portuguesa, com um crescimento real do PIB de
5,4%, que contrasta com a contração de 8,5% estimada para 2020 (+1,6 pp do que estava previsto no Orçamento
Suplementar).
O Governo considera que o crescimento para 2021 está em linha com o esperado para a área do euro, que
deverá situar-se em 5,1% (-7,9% em 2020), de acordo com as últimas previsões da OCDE (set.2020).
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A influenciar o crescimento em 2021 estará o aumento do consumo privado em 3,9% (redução expectável
de 7,1% em 2020).
A redução da incerteza deverá permitir, também, a melhoria do mercado de trabalho e o aumento ligeiro do
rendimento das famílias.
O emprego deverá crescer 1% (-3,8% em 2020) e a taxa de desemprego deverá também diminuir de 8,7%
em 2020 para 8,2% em 2021.
Também segundo o Governo, o crescimento do investimento (FBCF) em 2021 deverá situar-se em 5,3%,
impulsionado pela componente pública, dos investimentos estruturantes e de um aumento da componente
privada por força da melhoria da procura global.
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O crescimento referido para 2021 é influenciado essencialmente pela procura interna, ainda que se estime o
crescimento da procura externa. A explicar as estimativas da procura externa está a expectativa da recuperação
do setor do turismo.
A inflação medida pelo IPC deverá aumentar em 2021, prevendo-se um crescimento de 0,7% (recuo em
2020 de -0,1%).
As projeções de outras instituições acompanham as do Governo no que respeita ao sentido da evolução
económica.
É reconhecido, no contexto atual, que os riscos resultantes da incerteza são significativos, por força da
duração maior ou menor da pandemia. Considerando as recentes alterações à Lei de Enquadramento
Orçamental, o Governo antecipa uma análise de sensibilidade atenta uma variação no crescimento da procura
externa, do preço do petróleo (em USD), das taxas de juro de curto prazo e do crescimento da procura interna.
d) Situação financeira das administrações públicas – Contabilidade nacional
Evolução recente
O Governo estima que o défice orçamental das AP deverá ficar em 2020 em 7,3% do PIB (+0,1% em 2019),
dada situação pandémica em curso (valor que revê em alta a estimativa de 7% do Orçamento Suplementar).
«A diminuição assinalável do saldo orçamental em 2020 ocorre com a conjugação de uma queda de 0,5 pp
do PIB na receita (via estabilizadores automáticos) e de um aumento de 7 pp do PIB na despesa (medidas de
combate à pandemia e de apoio à retoma económica».
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Perspetivas orçamentais para 2021
O Governo estima que o défice orçamental em 2021 se situe em 4,3% do PIB (face a 7,3% em 2020),
espelhando uma melhoria de 3 pp do PIB.
As medidas de apoio ao emprego e rendimento no âmbito da crise pandémica assumem um impacto de 1,7
pp do PIB, caso em que, se não existissem, o défice estimado seria de 2,6% do PIB.
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A evolução estimada do défice orçamental para 2021 em percentagem do PIB é explicada pelos efeitos de
aumento da receita em 0,9 pp e de diminuição da despesa em 2,1 pp.
Do lado da receita, entre várias componentes, destaca-se o acréscimo na receita corrente da receita fiscal
(+3341 milhões de euros), o acréscimo das contribuições sociais (+975 milhões de euros) e as outras receitas
correntes (+1089 milhões de euros), esta última explicada pelos apoios de fundos europeus de suporte ao
emprego. Esta evolução está intimamente ligada às expectativas do Governo para a evolução da situação
económica, com forte impacto no crescimento do nível de emprego. Na receita de capital a evolução é explicada
pelo reembolso das pre-paid margins do Fundo Europeu de Estabilização Financeira (FEEF), no valor de 1088
milhões de euros e pelos recebimentos associados ao Fundo de Recuperação e Resiliência (FRR).
No que à despesa diz respeito, importa a referência ao registo, em 2020, de 1200 milhões de euros de
empréstimos à TAP, S.A. e uma garantia, em 2021, à companhia aérea, mas de montante inferior (500 milhões
de euros).
As despesas sem medidas relacionadas com a pandemia deverão cifrar-se em 97 194 milhões de euros, o
que permite perceber que as medidas COVID-19 deverão atingir em 2021 o montante estimado de 3561 milhões
de euros, quando esse montante em 2020 deverá situar-se em 4655 milhões de euros. Registar-se-á, então,
uma redução da despesa relacionada com a pandemia de 1094 milhões de euros.
Em face do exposto, as necessidades líquidas de financiamento das AP em 2021 deverão atingir o valor
de 9132 milhões de euros (4,3 % PIB), menos 5292 milhões de euros face a 2020 (em 2020, 7,3% PIB).
O Governo refere um crescimento da despesa sem medidas COVID-19 de 3,1%.
É anunciado que o crescimento da despesa em 2021 é explicado pelo crescimento do investimento (23,2%)
face a 2020, pelo crescimento dos apoios da segurança social para a área social, pelo aumento do consumo
intermédio, pelo aumento das despesas com pessoal (+ 3,5%), pelo crescimento de prestações sociais (+3,3%),
que inclui o novo apoio extraordinário ao rendimento dos trabalhadores no valor de 450M€ e pelo aumento
extraordinário das pensões pago a partir de agosto no valor de (99M€).
O Governo estima uma quebra no valor dos subsídios com a recuperação económica (-40% face a 2020) e
dos juros (-5,7% face a 2020), por força da estabilidade das taxas de juro no mercado secundário, que permitirá
um roll over da dívida com geração de poupanças nos juros a pagar.
Impacto das medidas de política orçamental
A PPOE apresenta um conjunto de medidas de política orçamental de caráter permanente com impacto no
saldo de 970 milhões de euros (-0,45% do PIB). No quadro seguinte apresentam-se as principais medidas a
implementar em 2021, num quadro de políticas invariantes.
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1
O Governo destaca as medidas associadas a despesas com pessoal (+410,8M€), pensões (+457,1M€),
obras de proximidade – PEES (+102M€), consumos intermédios (+320M€) e investimentos estruturantes
(+590M€).
1 Vd. Notas sobre esta tabela no relatório que acompanha a PPOE 2021, pp 63-64.
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Relativamente à informação divulgada sobre o impacto das principais medidas de política orçamental, o
Governo estima um impacto negativo no saldo de 1947M€, afirmando-se no relatório que o principal objetivo
passa pela manutenção do apoio ao emprego e ao rendimento das famílias e empresas, mantendo-se o combate
à pandemia. No lado da receita é dado realce à redução do IVA na eletricidade (-150M€) e à alteração da
retenção na fonte de IRS (-200M€). Já do lado da despesa são destacadas as medidas de apoio ao emprego e
à retoma, o novo apoio extraordinário ao rendimento dos trabalhadores, a medida do «IVAucher» (para apoiar
os setores da restauração, alojamento e cultura), o apoio à segurança dos profissionais de saúde e mitigação
dos efeitos da pandemia, o programa Escola Digital e o aumento extraordinário das pensões sociais a partir de
ago/2021.
e) Trajetória da dívida pública
Para 2021 o Governo antecipa que o rácio da dívida pública deverá retornar à trajetória descendente dos
anos anteriores a 2020. Estima, desse modo, uma redução do rácio de -3,9 pp para 130,9% do PIB. Segundo o
Governo, este efeito será conseguido pelo efeito da recuperação do crescimento nominal do PIB e a redução
dos depósitos das AP em cerca de 1,7 pp do PIB. Já o saldo primário e os juros deverão contribuir para o
incremento da dívida (1,7 pp e 2,6 pp, respetivamente).
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f) Programas orçamentais
No orçamento de 2021, a despesa efetiva ascenderá a 108.844,4 milhões de euros (valor não
consolidado), que se subdivide em 102 417,2 milhões de euros em atividades (94,1%) e 6427,2 milhões de
euros em projetos (5,9%).
Segundo o Governo, na despesa em atividades relevam as áreas da Administração Pública, integração e
proteção social, saúde, educação e finanças públicas (81,4% das atividades). Na despesa em projetos as
despesas de capital deverão alcançar 83,4% do orçamento total, sobressaindo o agrupamento económico de
aquisição de bens de capital. A despesa em projetos é mais relevante nos programas de infraestruturas e
habitação, do ambiente e ação climática e da agricultura (75,9% da dotação).
Para o ano de 2021, os projetos financiados por receitas de impostos representam 32,2% do total do
financiamento nacional. Já o financiamento nacional representa 75,7% do financiamento total.
O financiamento com recurso a fundos europeus incide essencialmente nos programas orçamentais da
agricultura, das infraestruturas e habitação, da saúde, do ambiente e ação climática e da ciência, tecnologia e
ensino superior, que são responsáveis pela execução de 91,1% do total.
O Governo inclui na proposta a inscrição de 964 projetos, dos quais 79,3% respeitam a projetos em curso e
os restantes respeitam a projetos novos.
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g) Situação financeira das administrações públicas – Contabilidade pública
De acordo com o Governo, o saldo das administrações públicas deverá situar-se em -10 262 milhões de
euros em 2021, o que compara com – 13 994 milhões de euros em 2020, o que espelha uma melhoria a suceder
por via da receita fiscal que deverá ser incrementada com a atividade económica e um menor impacto das
medidas associadas à pandemia.
Por subsetores, prevê-se que os défices da administração central (-10 702M€) e da administração
regionale local (-151M€) agravem o saldo orçamental, em parte compensado pela evolução positiva do saldo
da Segurança Social (591M€).
h) Administração central, regional e local
Administração central (AC)
Apresenta-se a informação disponibilizada sobre a conta consolidada da administração central, em
contabilidade pública.
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Receita da administração central
Segundo o Governo, a previsão da receita para 2021 é de 64 687,1 milhões de euros, traduzindo um
acréscimo face a 2020 de 12,2%.
Em 2021, o Governo estima que a receita fiscal represente 68,7% da receita efetiva total, cabendo 26,6% à
receita corrente não fiscal e 4,7% à receita de capital. Na receita efetiva não fiscal da AC são preponderantes
as transferências, as vendas de bens e serviços correntes, as comparticipações para a CGA e outras e as taxas,
multas e outras penalidades, num total representativo de 85,1%.
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A receita fiscal em 2020 foi fortemente impactada no sentido negativo pela situação pandémica, estimando-
se que ocorra uma queda da receita de 5011 milhões de euros face a 2019 (-11%), com especial enfoque no
IRC (-2350M€) e IVA (-2091M€). Já o IRS deverá crescer (+39M€).
O Governo estima uma recuperação da receita fiscal em 2021, mas ainda assim inferior ao valor registado
em 2019.
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Em termos de evolução face a 2020, são estimadas variações positivas no IRS (+2%), no IRC (+29%), no
IVA (+8%), nos IEC e no IS (+0,7%). Por outro lado, deverá manter-se relativamente estável o valor do ISV e do
IUC.
No relatório do OE 2020 prevê-se que a despesa fiscal em 2021 ascenda a 13 219,7 milhões de euros,
significativo de um aumento de 1781,6 milhões de euros, i.e., mais 15,6% face à despesa fiscal no ano de 2018.
O acréscimo é proveniente do aumento da despesa fiscal na maioria dos impostos, com particular nota no
IRC, no IVA, no IRS e no IABA, contrariado pela diminuição da despesa fiscal em sede de ISV.
O imposto que mais contribui para a despesa fiscal entre 2018 e 2021 é o IRC, muito por causa das deduções
à coleta, que representam, só em 2021, 47,8% da despesa fiscal em sede de IRC.
Por tipo de despesa, prevê-se que os maiores contributos para o acréscimo previsto resultem das isenções
tributárias e da aplicação das taxas preferenciais, com aumentos de 856,8M€ e 664,9M€, no período 2018-2021.
No mesmo período 2018-21, a despesa fiscal em sede de IRS deve aumentar (+22,8%), correspondente a
um acréscimo de 1424,6M€; em sede de IRC deve aumentar (+65,5%), correspondente a um acréscimo de
671,3M€; em sede de IVA deve aumentar (+7,5%); em sede de IEC (ISP, IT e IABA) deve aumentar (+24,5%);
em sede de IS deve aumentar (+6,2%); em sede de IUC deve aumentar (+16,4%).
Em matéria de benefícios fiscais, os Assuntos económicos representam a maior fatia da despesa fiscal (+
de 11 mil milhões de euros em 2021), seguindo-se a proteção social (cerca de mil milhões de euros em 2021)2.
Despesa da administração central
O Governo estima que em 2021 a despesa efetiva consolidada da AC deverá crescer 5% face à estimativa
de 2020 e a despesa primária deverá aumentar 6,4%.
O crescimento na despesa efetiva primária é justificado com o incremento do investimento (2,5 pp), das
outras despesas (1,9 pp) e das aquisições de bens e serviços (1,4 pp), atenuado pelo comportamento de sinal
contrário das transferências (-1,5 pp).
Os juros e outros encargos deverão decrescer em 6,7%, em grande maioria pela evolução no mesmo sentido
dos juros e outros encargos respeitantes à dívida pública e, em menor grau, dos juros suportados pelas
entidades públicas reclassificadas.
2 Esta é uma nova informação constante do relatório que acompanha o OE 2021, atentas as alterações recentemente introduzidas na Lei
de Enquadramento Orçamental (LEO).
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As despesas com pessoal representam 24,5% da despesa da AC, onde os estabelecimentos de educação e
ensino básico e secundário representam 27,4% da despesa para 2021 e o setor da saúde assume um peso de
26,4%.
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No que se refere às transferências, em 2021 estas assumem um peso importante da despesa,
representando 39,6% do total, notando-se a redução de 3,5% face ao valor estimado de execução orçamental
para 2020.
Dos agregados com maior peso no total da despesa com transferências orçamentadas para 2021 destaca-
se: i) a despesa com pensões e outros abonos abrangidos pelo regime de proteção social convergente em
matéria de pensões (CGA); ii) as transferências ao abrigo da Lei de Bases da Segurança Social (esta
componente sofre um decréscimo em 2021 por força do seu incremento em 2020 por causa da pandemia); iii)
as transferências do OE para a administração local (AL) destinadas a dar cumprimento à Lei das Finanças
Locais; iv) as transferências para o orçamento da União Europeia das verbas que constituem os recursos
tradicionais da União e, ainda, os que se destinam a assegurar a contribuição financeira para a UE, na sua
qualidade de Estado-Membro (recorde-se que em 2020 ocorreu um reforço de 406M€ por causa da pandemia
e que teve em vista reforçar os meios da União para promoção da recuperação económica, o que justifica um
crescimento moderado em 2021); v) os apoios a atribuir pelo Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas,
IP cofinanciados pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e pelo Fundo Europeu das Pescas.
Administração regional e local (ARL)
Em 2020, de acordo com o Governo, a ARL deverá apresentar em contabilidade pública, um saldo negativo
de 165M€, que contrasta com o excedente de 437M€ em 2019. Em ambos os setores a degradação evidenciada
é justificada pela queda da receita fiscal e, em particular, no caso da AL verifica-se um aumento significativo da
componente da despesa.
Já para 2021, as estimativas apontam para um saldo orçamental negativo na ARL de 323M€, pelo efeito
conjugado do défice de 216M€ estimado para a AL, com o défice de 107M€ para a AR.
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Administração local
Para 2021, a estimativa do Governo é no sentido de a AL apresentar um défice orçamental de 216M€, inferior
em 301M€ comparativamente a 2020 (a estimativa para este ano é que se registe na AL um excedente
orçamental de 85,4M€). Esta evolução deverá resultar do aumento da receita (4,8%), inferior ao crescimento
da despesa (8,2%). Ao nível da receita destacam-se as transferências (6,3%), da outra receita (5,2%) e da
receita fiscal (2,3%). Em relação à despesa, o aumento estimado refere-se, sobremaneira, ao crescimento do
investimento (15,3%) e das outras despesas (13,8%).
Em 2021 as transferências do OE para a AL mantêm-se, à semelhança de 2020, num valor muito
expressivo, devendo registar-se no próximo ano um montante de 220M€, muito por força das alterações à Lei
das Finanças Locais em 2018.
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Administração regional
Para 2021, a AR deverá apresentar um défice de 107 milhões de euros, correspondendo a uma melhoria de
143 milhões de euros face ao saldo estimado para 2020 (défice este ano estimado de 250M€).
Estima-se que a receita efetiva aumente 8,1%, devido essencialmente ao aumento da receita fiscal (5,5%),
das transferências da União Europeia (28,4%) e da outra receita (7,5%).
A despesa deve registar um aumento de 2,1%, associada ao aumento da despesa com pessoal (2,9%) e do
investimento (8,8%). Noutra banda, estima-se a redução da despesa em juros e outros encargos (-9,4%), em
decorrência da suspensão do pagamento de encargos associados ao Programa de Ajustamento Económico e
Financeiro da RAM, de acordo com o estipulado no Orçamento Suplementar para 2020.
As transferências do OE 2021 para as RA deverão aumentar 12 milhões de euros, totalizando um valor de
534 milhões de euros (302M€ para a RAA e 232M€ para a RAM).
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i) Segurança Social
Por força do crescimento da atividade económica, o Governo prevê que em 2021 ocorra um crescimento
das contribuições sociais (5,2% face à previsão de 2020) e do nível de despesa com prestações de
desemprego (8,6% em relação à previsão de execução de 2020).
Por força da recuperação, o Governo prevê, ainda, para 2021, uma recuperação dosaldo da Segurança
Social, em contabilidade pública, para 932,2 milhões de euros. Já em contabilidade nacional, esse valor
deverá ser de 961,7 milhões de euros.
O OE 2021 consagra para o Orçamento da Segurança Social, de forma extraordinária e para assegurar o
equilíbrio do sistema previdencial, 517 milhões de euros. Este valor terá a sua origem nas receitas do adicional
ao Imposto Municipal sobre Imóveis (140M€) e da parcela do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas
Coletivas (377M€).
A receita efetiva total deverá ascender a 31 675,2 milhões de euros, traduzindo-se numa redução de
733,9 milhões de euros face à previsão de execução de 2020. Esse resultado é justificado, essencialmente,
pela redução das transferências do OE, num montante de 1373 milhões de euros, para financiamento das
medidas implementadas em 2020 no âmbito da resposta à pandemia.
O Governo destaca, porém, a transferência de 100 milhões para o prolongamento do apoio extraordinário à
retoma progressiva da atividade, bem como a transferência entre 400 e 450 milhões de euros para financiamento
do novo apoio extraordinário ao rendimento dos trabalhadores. Em sentido contrário, as contribuições sociais
verificam um aumento de 939,6 milhões de euros.
Do lado da despesa efetiva, o Governo estima a sua redução em 0,62% face à previsão de execução de
2020, atingindo um valor na ordem dos 30 743 milhões de euros.
Nos vários agregados da despesa efetiva destaca-se a despesa com pensões e complementos (18 642,2M€,
que exclui as pensões do Regime Substitutivo dos Bancários), que representa 60,6% da despesa efetiva total e
que crescerá 3,5% face a 2020. Já considerando aquela componente excluída, o valor é de 19 076,2M€.
O Governo contempla nas suas estimativas a atualização extraordinária das pensões com efeitos a partir de
agosto/2021.
Para o incremento da despesa com prestações sociais contribuem, adicionalmente, os aumentos estimados
para as prestações de desemprego (8,6%), o subsídio de doença (6,7%), o complemento solidário para idosos
(7,3%), os programas e prestações de ação social (2%), as prestações de parentalidade (4,8%), entre outras.
A receita de contribuições e quotizações em 2021 deverá aumentar, na perspetiva do Governo, 5,2%,
ascendendo ao montante de 18 928,1M€, variação que é justificada com a recuperação estimada no quadro
macroeconómico, pela diminuição da taxa de desemprego (de 8,7% em 2020 para 8,2% em 2021), pelo
crescimento do emprego em 1,2% e pela retoma no crescimento real do PIB (5,5%).
As transferências correntes para a Segurança Social provenientes do OE 2021 são reduzidas e deverão
atingir 9471M€ (excluindo a transferência para a cobertura do Regime Substitutivo dos Bancários), o que espelha
uma redução de 2045,9 M€ face a 2020, por força da redução das transferências associadas ao combate à
pandemia.
Contemplam-se, ainda, transferências do OE 2021 consignadas ao Fundo de Estabilização Financeira da
Segurança Social para o reforço da capacidade do sistema de Capitalização da Segurança Social, que deverão
ascender a 33 milhões de euros, respeitantes ao adicional à contribuição do setor bancário.
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j) Setor empresarial do Estado
O Governo refere que através da Direcção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF) o Estado detinha um
universo de 111 participações sociais, das quais 80 com uma particular relevância estratégica para a
prossecução do interesse público.
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Uma particular referência merece o que é afirmado no relatório no respeitante à aquisição, pelo Estado, das
participações sociais, direitos económicos e prestações acessórias relativas à TAP – Transportes Aéreos
Portugueses, SGPS, S.A., detidos antes pelo acionista Atlantic Gateway, SGPS, S.A..
Também, a apropriação pública em julho de 2020 de 71,73% do capital da Efacec Power solutions, SGPS,
S.A., operação esta qualificada como de natureza transitória.
É referido ainda que, no final de junho de 2020, integravam o setor empresarial do Estado (SEE) 17 empresas
que se encontravam em processo de liquidação, bem como 13 fundos, dos quais quatro de capital de risco.
Assim, no primeiro semestre de 2020, várias operações realizadas levaram ao aumento líquido do valor
nominal global das participações do Estado no montante de 550,2M€, explicado sobretudo por causa de
operações de aumentos de capital social/estatutário em algumas empresas públicas, desde logo, a IP, S.A. e o
Metropolitano de Lisboa, EPE (354,6M€ e 85,1M€, respetivamente).
Relativamente aos dividendos provenientes das empresas públicas não reclassificadas o Governo
estima vir a receber, em 2021, o valor global de 554,2 milhões de euros (159,6M€ da CGD e 374,5M€ do Banco
de Portugal).
k) Transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia
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No que respeita à transferência de Portugal para a UE, o orçamento europeu de 2021 inicia um novo ciclo
orçamental para o horizonte 2021-2027. E neste novo ciclo emergem as prioridades relacionadas com as
transições ecológicas e digitais.
Destacam-se, ainda, em termos de prioridades da UE as rubricas da coesão económica, social e territorial,
dos recursos naturais e ambientais e do mercado único, inovação e digital.
Já no que respeita às transferências da União para Portugal refira-se a estimativa do acréscimo significativo
ao nível de todos os fundos do PT 2020 para 2021 face a 2020, associado a um aceleramento da execução da
despesa, com vista ao aproveitamento das verbas disponíveis nos programas e atendendo à aproximação do
final do período de programação 2014-2020.
l) Parcerias Público-Privadas
O Governo mantém a orientação em termos de princípios já constante da POE 2020 em matéria de parceiras
público-privadas, associados à gestão e utilização eficiente dos recursos pelas AP e a manutenção da
sustentabilidade das contas públicas, renegociando os contratos de PPP em vigor.
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m) Ativos e passivos do Estado
Dívida direta do Estado
No final de 2020, o saldo da dívida direta do Estado deverá atingir 270,3 mil milhões de euros,aumentando
19,3 mil milhões de euros face ao final de 2019.
Este incremento do saldo reflete as necessidades, segundo o Governo, de dar resposta à situação
pandémica, num contexto de quebra de atividade económica.
Em dezembro de 2021, o saldo da dívida direta do Estado deverá atingir 287,3 mil milhões de euros,
desacelerando o ritmo de crescimento (6,3%) verificado no final do ano anterior (7,7%). A variação anual de 17
mil milhões de euros esperada para 2021 resultará essencialmente do aumento do saldo vivo de OT (15,2 mil
M€), uma vez que o montante do desembolso do remanescente dos fundos colocados à disposição de Portugal
no âmbito do SURE (2,9 mil M€) é equiparado ao montante das amortizações de OTRV (3,5 mil M€). Já o saldo
da dívida de retalho deverá registar um novo aumento em valor (cerca de 973M€), mantendo-se estável em
proporção do total da dívida.
Necessidades e fontes de financiamento do Estado
Em 2020, o Governo refere que as necessidades brutas de financiamento do Estado devem situar-se em
54,9 mil milhões de euros. Em particular, as medidas de combate à pandemia deverão implicar um acréscimo
das necessidades líquidas de financiamento do Estado no ano de 2020 para 19,4 mil milhões de euros,
suportadas por via do défice orçamental do Estado.
Já em 2021, o Governo estima que as necessidades brutas de financiamento deverão ascender a 56,7
mil milhões de euros, com um aumento de 1,8 mil milhões face a 2020, explicado maioritariamente pelo aumento
das amortizações de dívida fundada (cerca de 2,3 mil M€). As necessidades líquidas de financiamento
deverão reduzir em cerca de 0,6 mil milhões de euros.
As necessidades brutas de financiamento do Estado deverão ser cobertas por emissões de dívida fundada,
num montante de 56,6 mil M€.
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Relativamente à composição do financiamento do Estado, o Governo dá destaque, para o ano de 2020,
às emissões líquidas de OT, que representarão a principal fonte de financiamento, num montante de 19,2 mil
M€. E essa composição, com relevo para as OT, deverá manter-se em 2021 (16,1 mil M€).
Quer em 2020, quer em 2021, assistir-se-á aos desembolsos do SURE, em montantes semelhantes para
cada ano (em 2021, 29 mil M€). Os instrumentos de aforro deverão manter-se em valores relevantes (estimado
em cerca de 973M€).
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n) Parecer do Conselho de Finanças Públicas n.º 2/2020 – Previsões económicas subjacentes à
proposta de Orçamento do Estado para 2021
O Conselho de Finanças Públicas refere, nas suas principais considerações que, para 2020, «os riscos
globais subjacentes ao cenário do MF não diferem substancialmente dos contemplados nos cenários
macroeconómicos de outras instituições» e, ainda, que «para 2021, a perspetiva do MF para a recuperação da
atividade económica em Portugal (5,4%) está alinhada com as expetativas das principais instituições» estando
mitigados os riscos «pela expectativa mais pessimista do MF quanto à dinâmica do consumo privado, bem como
pela consideração das medidas de política económica constantes da POE/2021, não consideradas nas demais
projeções e previsões» e que «poderá contribuir, ceterisparibus, para uma perspetiva prudente do saldo das
administrações públicas.»
Considerando que a generalidade das estimativas do Governo se situa nos intervalos de valores
apresentados por outras instituições, em matéria de emprego o CFP refere que «a taxa de desemprego prevista
pelo MF para 2021 é a mais baixa quando comparada com as presentes nos cenários macroeconómicos das
restantes instituições consideradas».
É elencada também a divergência entre as diferentes instituições e o MF em matéria de saldo da balança
corrente, afirmando no parecer que «nenhuma dessas instituições espera que o saldo da balança corrente se
torne positivo, em 2021, contrastando, desse modo, com a previsão subjacente ao cenário macroeconómico
divulgado pelo MF com a POE/2021». O Governo prevê que o saldo da balança corrente possa ascender a 0,1%
do PIB/2021. Assinala-se este facto pela sua eventual implicação na capacidade/necessidade líquida de
financiamento face ao exterior, que segundo o Governo deve ser positiva em 2021 (0,9% do PIB).
O Conselho de Finanças Públicas (CFP), reconhecendo que o cenário macroeconómico subjacente à
POE/2021 emerge num contexto de grande incerteza por causa da pandemia, «endossa as estimativas e
previsões macroeconómicas apresentadas».
o) Relatório UTAO n.º 24/2020 – Apreciação preliminar da proposta de Orçamento do Estado para
2021
No relatório da UTAO cumpre destacar os seguintes factos elencados:
1. A Unidade chama a atenção para a ausência de informação crucial para a compreensão das medidas
discricionárias do Governo, cujas dificuldades decorrem, desde logo, pela não existência «de medidas, mas
várias listas de medidas e com valores diferentes ao longo do relatório»; «falta de precisão na descrição das
medidas»; também, porque «no caso das medidas de política antigas quantificadas no capítulo 3 do relatório do
MF (quadro 3.2), de o texto não esclarecer se os valores de impacto no saldo decorrem exclusivamente de
alterações paramétricas nas medidas efetuadas em 2020 e não plenamente refletidas na execução de 2020 (…)
ou de alterações na atividade económica (…).»;
2. «O trabalho da UTAO e de qualquer pessoa interessada nas finanças públicas foi também prejudicado
pelas gralhas e sucessivas revisões à informação sobre as contas públicas prestada originalmente à AR no dia
12 de outubro. (…).»;
3. Ausência de informação sobre os progressos na implementação da LEO e do SNC-AP e da
sustentabilidade financeira a longo prazo nos regimes de pensões;
4. No cenário atual do MF prevê-se um abrandamento do crescimento do produto potencial, de 1,5% em
2019 para 0,6% em 2020, recuperando para 1,7% em 2021;
5. O quadro de políticas invariantes exposto na POE/2021 é incompleto, «(…) omitindo ganhos na
receita de IRS e contribuições sociais, decorrentes do incremento na despesa com pessoal previsto para
2021 (omissão que se repete há vários documentos de programação orçamental), e, facto de maior relevância,
exclui os efeitos das medidas legisladas e implementadas no âmbito da pandemia COVID-19»;
6. Fruto da revisão efetuada pela UTAO aos dados fornecidos, esta prevê um impacto direto das antigas
medidas permanentes (as que transitam de 2020) de política orçamental no saldo de 2021, passando de -
1968M€ para +735M€;
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7. «O quadro de novas medidas permanentes de política orçamental apresentado pelo MF junta medidas
implementadas com medidas permanentes efetivamente novas, contrariando o que afirma no projeto de plano
orçamental. (…)»;
8. «Na avaliação da UTAO, o contributo das novas medidas permanentes para o saldo orçamental de
2021 ascende a -499,3M€. No relatório do MF este contributo mede -1947M€», constituindo, ainda assim, aquele
valor «o maior contributo negativo para a consolidação orçamental dos últimos seis anos»;
9. «A previsão do saldo global das Administrações Públicas para 2020 foi revista em baixa para -
13.844 M€, o que constitui um agravamento adicional de 169M€ face ao cenário orçamental subjacente à
2.ª AOE/2020; embora pouco significativa, a revisão do MF tem subjacente alterações significativas nos pesos
da receita e da despesa face às suas previsões de julho. A degradação do saldo no cenário orçamental da
2.ª AOE/2020, em julho, resultava sobretudo de pressões ascendentes da despesa, que não se vieram a
confirmar na estimativa de 2020. No entanto, a receita teve uma contração superior à prevista (…)»;
10. «A confirmar-se a estimativa para 2020, o saldo global deverá sofrer um agravamento de -13 275M€
face a 2019, resultando de contributos aproximadamente iguais da quebra na cobrança de receita e do aumento
da despesa paga. O saldo estimado de -13 844M€ representa um agravamento de -13 275M€ face a 2019,
refletindo contributos aproximadamente iguais da receita (-7,2%; -6377M€) e da despesa (+7,7%; +6899M€)»;
11. A explicar a revisão em baixa da receita na estimativa de 2020 face à 2.ª AOE/2020 estarão «níveis
de cobrança inferiores ao previsto»;
12. «A evolução da despesa encontra-se influenciada pelo ciclo económico e pelas medidas de política
contracíclica COVID-19, prevendo-se poupanças de 4717M€ (-4,7%) na despesa. A estimativa para 2020 e
os dados conhecidos da execução orçamental sugerem que o impacto das medidas COVID-19 na execução
orçamental de 2020 deverá ser inferior ao previsto na 2.ª AOE/2020. (…)»;
13. «A POE/2021 prevê um saldo de -11 150M€ na ótica da contabilidade pública para o ano de 2021, que
corresponde a uma melhoria de 2694M€ face à estimativa apresentada para 2020. (…)»;
14. «A recuperação prevista para a receita em 2021 assenta no aumento da componente não fiscal nem
contributiva, apenas parcialmente explicada pela previsão de recebimento de fundos comunitários no contexto
do Plano de Recuperação Europeu. A melhoria da receita fiscal relaciona-se com a evolução mais favorável
do cenário macroeconómico e com a cobrança adicional de IRC, adiada em 2020 pela suspensão dos
pagamentos por conta. (…). Devem assinalar-se como riscos descendentes para as previsões da receita:
(i) Na receita fiscal, para além do cenário macroeconómico, a fraca recuperação da cobrança
de IRC, adiada para 2021 pela suspensão de pagamentos por conta, que será forçosamente
contingente nos resultados das empresas em 2020 e so será conhecida no momento da liquidação
deste imposto, em maio;
(ii) O aumento previsto na componente não fiscal nem contributiva é muito superior à receita
de fundos comunitários prevista na POE/2021 e não encontra correspondência na evolução histórica
deste agregado, comportando riscos de sobreorçamentação»;
15. «Na despesa, apenas as rubricas de juros e subsídios deverão diminuir face à estimativa para 2020,
prevendo-se o aumento das restantes, com destaque para o investimento. A POE/2021 prevê um
crescimento de 6,2% (+6011M€) para a despesa, dos quais 2186M€ destinados a investimento, apenas
parcialmente explicado pelo Plano de Recuperação e Resiliência. (…)»;
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO RELATOR
Constituindo esta parte do parecer a opinião do relator, não vinculando qualquer outro Deputado, aquele não
poderia deixar de elencar alguns pontos de preocupação.
O relator não ignora as especiais circunstâncias em que a proposta OE 2021 é elaborada – no contexto da
pandemia – mas também não despreza o facto de que esta proposta de Orçamento contém opções de natureza
política que o Governo decidiu assumir, em detrimento de quaisquer outras.
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a) Apoio à TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A.
Na sequência da grave crise em que entrou a companhia aérea, o Governo decidiu conceder-lhe, em 2020,
empréstimos até 1200 milhões de euros, reforçando, noutra banda, a sua participação social na empresa.
Para o ano de 2021 o Governo solicita ao Parlamento uma autorização para a concessão de garantias até
500 milhões de euros, para que a companhia se possa financiar na banca.
Em decorrência destes auxílios de Estado, a Comissão Europeia impôs a elaboração de um plano de
reestruturação para a TAP, a concluir no prazo de seis meses.
A situação da TAP distingue-se dos casos de várias companhias aéreas europeias, visto que a empresa já
apresentava no período pré-COVID-19 uma situação líquida negativa, encontrando-se em falência técnica. Este
facto impossibilitou a TAP de aceder aos meios específicos para o setor no âmbito da crise pandémica (State
aid Temporary Framework,adotado pela Comissão Europeia em 19 de março, revisto a 3 de abril e 8 de maio
de 2020).
O Governo português decidiu intervir na TAP sem que um plano de reestruturação tivesse sido delineado
atempadamente e com vista a aferir os riscos financeiros para a República, i.e., para todos os contribuintes.
O montante da intervenção na companhia e de condicionamento da capacidade de ajustamento do
Orçamento do Estado à situação corrente de pandemia, com o apoio a outras áreas consideradas essenciais,
impunham que qualquer decisão fosse devidamente ponderada. Muitos têm sido, infelizmente, os exemplos nos
últimos anos de empresas com significativo peso no mercado que fruto da sua gestão conduziram a prejuízos
significativos para o erário público ou o forte condicionamento da política orçamental. Ainda que no final se
decidisse pela intervenção, o que sempre se poderia admitir, essa teria de ser assente no conhecimento de toda
a informação relevante e, necessariamente, fossem o Parlamento e os cidadãos devidamente esclarecidos
sobre os riscos para a República, o que não sucedeu.
Na audição no Parlamento ao Ministro das Finanças, realizada no dia 23 de outubro de2020, ficou a ser
conhecido que do valor disponibilizado pelo Governo à TAP, os tais 1200 milhões de euros, uma parte foi
desviada também para a operação da companhia no Brasil, destinada ao pagamento de despesas operacionais.
O desvio de verbas deste montante para fora de Portugal ocorreu sem que os portugueses disso tenham
consciência e, ao contrário do que sucedeu com outras companhias aéreas europeias, em que os apoios de
Estado foram concedidos para a operação das companhias no país que prestou o auxílio, a intervenção do
Governo português revelou-se muito mais abrangente. A TAP não pediu apoio a Governos estrangeiros, onde
mantém operações, mas solicitou ao Governo português o elevado esforço para manter a sua operação global.
A ausência de informação manifesta-se, na opinião do relator, como preocupante. E a acrescer, registem-se
os aparentes riscos sobre o Orçamento do Estado para 2021 e futuros, uma vez que o Governo continua a
disponibilizar o risco da República para que a companhia obtenha financiamento no mercado, quando não é o
próprio Estado a conceder.
Tudo isto ocorre num contexto em que o plano de reestruturação da companhia continua a não ser conhecido,
mas é já conhecida a intenção de a TAP fechar linhas aéreas relevantes no País, que contrariam a visão de que
a companhia deve servir o interesse estratégico nacional, de todo o País e não apenas de parte dele.
O relator já tinha manifestado as suas preocupações sobre esta matéria no parecer – opinião do relator –
que então produziu sobre o Orçamento Suplementar de 2020 e as mesmas parecem manter-se na íntegra,
acrescendo os novos dados conhecidos sobre este dossier.
Existem, aliás, perguntas às quais se impõe uma resposta pública:
– Qual o valor proveniente de dinheiros públicos ou com garantia de Estado que foram transferidos para
operações da TAP no estrangeiro?;
– Que despesas concretas estão a ser pagas com estes montantes?;
– Esse valor está a servir para o pagamento antecipado de resgates do fundo de pensões dos colaboradores
da TAP?;
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– Quando estará disponível o plano de reestruturação e o que vai esse plano implicar em matéria de
continuação das operações da companhia em Portugal e fora de Portugal e de despedimentos em território
nacional e no estrangeiro?
b) Escola digital
A propósito da aprovação do Orçamento do Estado Suplementar, em meados de 2020, o Primeiro-Ministro
prometeu ao País que no início do ano letivo 2020/2021 todos os alunos em idade escolar teriam um computador
ou meios informáticos.
Esta promessa compreendeu-se, pois, no contexto do Estado de emergência e do confinamento obrigatório
determinado com aquele, muitos alunos foram remetidos para aulas à distância, fora do contexto da escola. Este
facto expôs fragilidades assinaláveis do sistema educativo no que à igualdade de acesso ao ensino diz respeito.
Muitos alunos ficaram privados de aulas ou de apoio a partir do segundo semestre do ano letivo 2019/2020, com
prejuízo para a continuidade da aprendizagem dos programas escolares.
Este mesmo facto tivemos a oportunidade de referir no parecer – opinião do relator – que então se produziu
sobre o Orçamento do Estado Suplementar na Comissão de Orçamento e Finanças.
O Orçamento do Estado Suplementar surgiu num contexto em que o Governo aprovou e apresentou,
também, o Programa de Estabilização Económica e Social, que continha a intenção de o Governo investir na
escola digital e, portanto, na aquisição de computadores para os alunos referidos, um valor de 400 milhões de
euros.
Sucede, contudo, que tendo o ano letivo 2020/2021 já sido iniciado em setembro de 2020, até hoje nenhum
aluno viu a «cor» de um computador. A agravar, a proposta de OE 2021 contém a inscrição de uma verba de
279 milhões de euros, muito abaixo dos 400 milhões prometidos no PEES.
Na audição de 23 de outubro de 2020 do Ministro de Estado e das Finanças (MEF) sobre a discussão da
POE/2021 na generalidade, quando perguntado sobre a matéria, o ministro não respondeu.
Tendo em conta que esta foi uma promessa do próprio Primeiro-Ministro, que foi apresentada no PEES, que
os riscos da pandemia não cessaram, que o acesso a computadores e acesso à internet são no mínimo
essenciais para mitigar eventuais desigualdades no acesso ao ensino, como direito fundamental, que em 2020
não é conhecida nenhuma iniciativa sobre a abertura de concursos para a aquisição dos tais meios informáticos,
e muito menos sobre a sua conclusão, o relator acha lamentável o incumprimento desta promessa.
c) Estimativas para o emprego, taxa de desemprego e contribuições sociais em 2021
O Governo apresenta estimativas para estas variáveis talvez demasiado ambiciosas, como aliás é dado a
entender pelo próprio Conselho de Finanças Públicas.
Este facto, atento o desenrolar da pandemia, o aumento do desemprego que tem vindo a registar-se em
2020, poderão conduzir a resultados muito diferentes dos apresentados pelo Governo. E nem o aumento do
salário mínimo poderá ajudar a alcançar as estimativas do Governo para as contribuições sociais. Até porque,
o Governo estima que as contribuições sociais poderão registar um valor superior ao previsto no final de 2019,
mesmo que em 2021 a recuperação da riqueza nacional não permita o regresso ao momento pré-pandemia.
Assim, porque o ano de 2021 não decorrerá por «decreto» após a eventual aprovação da proposta de OE
2021, o relator constata riscos que poderão conduzir a um resultado bem diferente do anunciado.
d) Lotaria instantânea do «património cultural»
O relator olha a estratégia do Governo para a proposta de OE 2021, que também é concretizada com
pequenos sinais, com preocupação quando se apresenta uma medida como a da lotaria instantânea. O apelo
ao jogo de fortuna e azar é de duvidosa correção para com os nossos concidadãos, ainda mais quando tal visa
garantir o cumprimento do próprio dever do Estado, neste caso em matéria de património cultural.
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e) Sobre os verdadeiros fins da proposta de OE 2021
Olhando para os saldos estruturais, o Conselho de Finanças Públicas deteta uma orientação da política
orçamental «globalmente neutra»: nem consolidação, nem expansão. O orçamento seria neutro em relação à
evolução da economia. A única coisa que ele não é, usando-se uma ou outra metodologia, seguindo as
indicações da UTAO ou do CFP, é um orçamento de estímulo à economia.
Este é um orçamento que trata de alguns dos impactos sociais mais terríveis desta crise, mas nada, ou
quase, traz de novo para o combate à crise e para o apoio à retoma. As empresas, em particular, praticamente
nada recebem deste orçamento, vendo, pelo contrário, as suas obrigações fiscais e contributivas a subir em
flecha, como evidencia a subida da receita de IRC em quase 30%.
f) Acesso à saúde
O relator manifesta profunda preocupação pela ausência de uma eficaz resposta com vista à recuperação
de tudo aquilo que ficou por fazer em matéria de saúde, por força da pandemia. Desde logo, no que respeita às
consultas e cirurgias canceladas e a todos os demais atos médicos dos doentes não COVID-19.
Recorde-se: adiadas 4 milhões de consultas de cuidados de saúde primários; adiadas um milhão de
consultas hospitalares; adiadas cem mil cirurgias; e mil casos de cancro por diagnosticar.
Os números exigem da política do Governo respostas mais arrojadas e proativas.
PARTE III – CONCLUSÕES
A Comissão de Orçamento e Finanças é de parecer que a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª – «Aprova o
Orçamento do Estado para 2021» reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada
em plenário, reservando os grupos parlamentares o seu sentido de voto para debate.
Palácio de São Bento, 26 de outubro de 2020.
O Deputado relator, Hugo Carneiro — O Presidente da Comissão, Filipe Neto Brandão
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE e do CH, na reunião da
Comissão de 27 de outubro.
PARTE IV – ANEXOS
Anexam-se os pareceres das Comissões Permanentes da Assembleia da República recebidos pela
Comissão de Orçamento e Finanças, o relatório da UTAO n.º 24/2020 – Apreciação preliminar da proposta de
Orçamento do Estado para 2021, e o parecer do Conselho das Finanças Públicas sobre as previsões
macroeconómicas subjacentes à Proposta do Orçamento do Estado para 2021.
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COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
PROPOSTA DE LEI N.º 61/XIV/2.ª
(APROVA O ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2021)
[Proposta de Lei n.º 60/XIV/2.ª
(Aprova a Lei das Grandes Opções para 2021-2023)]
Pareceres sectoriais — Áreas da Justiça, da Presidência e da Administração Interna
PARECER SECTORIAL – ÁREA DA JUSTIÇA
PARTE I – CONSIDERANDOS
I. a) Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 12 de outubro de 2020, as Propostas de Lei n.º
60/XIV/2.ª e n.º 61/XIV/2.ª, que aprovam, respetivamente, as Grandes Opções para 2021-2023 e o Orçamento
do Estado para 2021.
Por despacho do mesmo dia do Sr. Presidente da Assembleia da República, estas iniciativas baixaram à
Comissão de Orçamento e Finanças (comissão competente), e às restantes Comissões Parlamentares
Permanentes para efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas sectoriais.
À Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, compete analisar e elaborar
parecer nas áreas da sua competência, nomeadamente emitir um parecer sectorial referente à área da Justiça.
A discussão na generalidade destas iniciativas encontra-se agendada para as reuniões plenárias de 27 e 28
de outubro, data da respetiva votação na generalidade, seguindo-se, posteriormente, a apreciação na
especialidade que compreenderá audições de Ministros sectoriais, sendo que a audição da Ministra da Justiça
se encontra agendada para o dia 9 de novembro, às 9 horas.
A discussão e votação na especialidade destas propostas de lei estão previstas para os dias 29 de outubro
a 26 de novembro e a votação final global, para o dia 26 de novembro de 2020.
I b) Do objeto, conteúdo e motivação das iniciativas
➢ Proposta de Lei n.º 60/XIV/2.ª (GOV) – Lei das Grandes Opções para 2021-2023 – Área da Justiça
O documento das Grandes Opções para 2021-23, anexo à Proposta de Lei em análise, na parte respeitante
à Justiça, que se encontra incluída no «3. Governação e serviços públicos», propõe «Uma Justiça eficiente, ao
serviço dos direitos e do desenvolvimento económico-social».
Para tornar a Justiça mais próxima dos cidadãos, mais eficiente, moderna e acessível, o Governo refere que
irá:
«Implementar um sistema de apoio judiciário mais efetivo, apto a abranger aqueles que efetivamente dele
necessitam e que, simultaneamente, assegure uma boa gestão dos recursos públicos, com garantia da
qualidade dos profissionais que prestam esse serviço, fomentando a sua formação contínua e a troca de
experiências entre si;
Estabelecer no âmbito da Lei de Programação do Investimento em Infraestruturas e Equipamentos do
Ministério da Justiça a programação plurianual dos investimentos com vista à implementação de uma estratégia
plurianual de construção, requalificação e conservação das infraestruturas, bem como a renovação e
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modernização dos equipamentos, dos sistemas de tecnologias de informação da justiça e veículos e que, por
essa via, permita concretizar as prioridades previstas no relatório sobre o Sistema Prisional e no Plano
Estratégico Plurianual de Requalificação e Modernização da Rede dos Tribunais;
Reduzir as situações em que as custas processuais comportam valores excessivos, nos casos em que não
exista alternativa à composição de um litígio;
Melhorar a formação inicial e contínua dos magistrados, de forma desconcentrada e descentralizada e com
especial enfoque na matéria da violência doméstica, dos direitos fundamentais, do direito europeu e da gestão
processual;
Garantir que o sistema de Justiça assegura respostas rápidas, a custos reduzidos, acrescentando
competências aos julgados de paz, articulando a expansão da rede com os municípios e maximizando o recurso
aos sistemas de resolução alternativa de litígios, nomeadamente através do desenvolvimento de ferramentas
tecnológicas;
Desenvolver novos mecanismos de simplificação e agilização processual nos vários tipos de processo,
designadamente através da revisão de intervenções processuais e da modificação de procedimentos e práticas
processuais que não resultem da lei, pese embora signifiquem passos processuais acrescidos resultantes da
prática judiciária;
Aumentar a capacidade de resposta da jurisdição administrativa e tributária, tirando pleno partido das
possibilidades de gestão e agilização processual, designadamente quanto a processos de massas;
Manter um esforço permanente de informatização dos processos judiciais, incluindo nos tribunais superiores,
continuando a evoluir na desmaterialização da relação entre o tribunal e outras entidades públicas, e
assegurando a gestão pública e unificada do sistema CITIUS;
Assegurar os investimentos necessários ao robustecimento tecnológico com vista ao reforço da qualidade e
a celeridade do serviço prestado nos registos públicos, quer nos serviços presenciais, quer nos serviços
desmaterializados, apostando na simplificação de procedimentos, em balcões únicos e serviços online;
Assegurar a citação eletrónica de todas as entidades administrativas e a progressiva citação eletrónica das
pessoas coletivas, eliminando a citação em papel;
Melhorar os indicadores de gestão do sistema de justiça de modo a ter informação de gestão de qualidade
disponível para os gestores do sistema, bem como mecanismos de alerta precoce para situações de
congestionamento dos tribunais;
Fomentar a introdução, nos processos cíveis, de soluções de constatação de factos por peritos ou técnicos,
por forma a evitar o recurso excessivo à prova testemunhal ou a peritagens;
Reforçar a ação dos centros de arbitragem institucionalizados para a resolução de conflitos administrativos
enquanto forma de descongestionar os tribunais administrativos e fiscais e de proporcionar acesso à justiça para
situações que, de outra forma, não teriam tutela jurisdicional efetiva;
Continuar a execução do programa de requalificação do sistema de reinserção social, prisional e tutelar
educativo e reforçar os mecanismos de articulação com o Ministério da Saúde no sentido de melhorar o nível de
prestação dos cuidados de saúde nos Estabelecimentos Prisionais e Centros Educativos, nomeadamente ao
nível da saúde mental;
Prosseguir a implementação das medidas do plano de ação «Justiça + Próxima» nas suas múltiplas valências
e eixos, alinhando com as melhores práticas internacionais;
Simplificar e desburocratizar os procedimentos de gestão e alineação de património não essencial à
prossecução das atribuições do Ministério da Justiça;
Implementar um Sistema Integrado do Atendimento nos Registos, promovendo a melhoria do acesso,
qualidade e eficiência do atendimento, no contexto presencial, telefónico e online;
Prosseguir a renovação dos diversos sistemas de informação de suporte aos Registos, articulando-os com
novos desafios, nomeadamente, o relativo ao Registo Predial com o novo regime simplificado de propriedade
rústica (BUPi – Balcão Único do Prédio), garantindo a sua atualização, maiores níveis de segurança e de
qualidade de dados;
Promover o redesenho da oferta dos serviços online dos Registos, tornando-os mais acessíveis,
compreensíveis e fáceis de utilizar, integrados e potenciados pela Plataforma de Serviços Digitais da Justiça.»
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Visando aumentar a transparência na administração da justiça, prevê-se que o «Governo irá:
Assegurar aos cidadãos, de dois em dois anos, um compromisso público quantificado quanto ao tempo médio
de decisão processual, por tipo de processo e por tribunal;
Consolidar a Plataforma Digital da Justiça, enquanto ponto único de contacto e acesso a informação e
serviços online relevantes para os cidadãos, empresas e profissionais da justiça;
Melhorar os indicadores de gestão do sistema de justiça de modo ater informação de gestão de qualidade
disponível para os gestores do sistema e desenvolver mecanismos de alerta precoce para situações de
congestionamento dos tribunais;
Criar bases de dados, acessíveis por todos os cidadãos, que incluam também informação estruturada relativa
aos conteúdos das decisões, números de processos distribuídos por tipo de processo por tribunal, tempo médio
das decisões em cada tribunal em função da natureza do processo, etc.;
Reforçar as competências de gestão processual nos tribunais, enquanto condição necessária para garantir
a prestação aos cidadãos de um serviço de justiça atempado e sem desperdício de recursos;
Simplificar a comunicação entre tribunais e outras entidades públicas, bem como a comunicação direta com
os cidadãos, aproveitando as comunicações obrigatórias para dar informação sobre a tramitação processual em
causa, eventuais custos associados e alternativas de resolução;
Assegurar que as citações, notificações, mandados ou intimações dirigidas a particulares utilizam sempre
linguagem clara e facilmente percetível por todos os cidadãos.»
Com o objetivo de criar condições para a melhoria e eficácia das decisões judiciais, o Governo assume que
irá:
«Aumentar os modelos alternativos ao cumprimento de pena privativa da liberdade em estabelecimento
prisional, em especial para condenados aos quais se recomende uma especial atenção do ponto de vista social,
de saúde ou familiar;
Reforçar a resposta e o apoio oferecido às vítimas de crimes, em parceria com entidades públicas e privadas,
e melhorar o funcionamento da Comissão de Proteção às Vítimas de Crimes;
Investir na requalificação e modernização das infraestruturas prisionais e de reinserção social, bem como no
acesso a cuidados de saúde da população reclusa, designadamente ao nível da saúde mental;
Melhorar o sistema de registo criminal, garantindo a conexão entre bases de dados públicas, clarificando as
respetivas consequências em articulação com o sistema de execução de penas;
Criar um corpo de assessores especializados para os tribunais e investir na sua formação inicial e contínua,
a funcionar de forma centralizada, designadamente em matérias cuja complexidade técnica aconselha a
existência de um apoio ao juiz;
Garantir adequada formação inicial e contínua aos oficiais de justiça, com reforço da capacitação e
valorização das respetivas competências;
Agilizar o tempo de resposta em matéria de perícias forenses e demais serviços no âmbito da medicina legal;
Permitir e incentivar a composição por acordo entre a vítima e o arguido, nos casos em que não existe outro
interesse público relevante;
Permitir a suspensão provisória do processo para um número mais alargado de crimes, desde que todas as
partes estejam de acordo;
Revisitar o conceito e a forma de quantificação dos danos não patrimoniais, no sentido de corresponderem
a uma efetiva tutela da pessoa e da dignidade humana.»
O documento das Grandes Opções para 2021-2023, anexo à proposta de lei em apreço, contém, ainda, no
ponto «3.2. Melhorar a qualidade da democracia e combate à corrupção», medidas para prevenir e combater a
corrupção e a fraude, comprometendo-se o Governo a:
«Introduzir a temática da ‘Corrupção – Prevenir e Alertar’ como área transversal a vários domínios da
Cidadania e Desenvolvimento em todos os ciclos do ensino básico e secundário e dar relevo à matéria em
unidades curriculares do ensino superior e em bolsas e projetos de investigação financiados por agências
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públicas;
Formar para o valor da integridade quem tem vínculo de emprego público, ingresse em determinadas
profissões, ou seja, nomeado para certos cargos;
Instituir o relatório nacional anticorrupção, no qual deverão estar tratados dados informativos e súmulas dos
factos relativos a crimes de corrupção que deram origem a condenações já transitadas em julgado;
Estabelecer que, de 3 em 3 anos, no âmbito dos relatórios de política criminal, a Procuradoria-Geral da
República deve reportar à Assembleia da República o grau de aproveitamento e aplicação dos mecanismos
legalmente existentes no âmbito do combate à corrupção;
Cooperar com outros Estados, em particular no quadro da União Europeia e da CPLP, para uma resposta
mais efetiva aos fenómenos corruptivos e cooperar com organizações e organismos internacionais como as
Nações Unidas, a OCDE, o Conselho da Europa (GRECO) e o Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI);
Reforçar mecanismos de articulação entre entidades públicas e entre estas e as privadas, fomentando o
intercâmbio de informações quanto a boas práticas e estratégias de prevenção, deteção e repressão,
nomeadamente através da criação de bancos digitais, associados a uma plataforma comunicacional para
partilha de informações, e da implementação de um espaço institucional onde possa ter lugar um encontro
periódico entre as referidas entidades;
Reforçar mecanismos de articulação entre instituições específicas tendo em vista a comunicação e a troca
de informações entre elas;
Organizar, nos organismos públicos, e através de meios de divulgação de publicidade institucional,
campanhas que alertem para práticas corruptivas comuns, incentivem o seu repúdio, esclareçam os meios de
denúncia existentes e evidenciem os valores envolvidos;
Consagrar o princípio da «pegada legislativa», estabelecendo o registo obrigatório de qualquer intervenção
de entidades externas no processo legislativo, desde a fase de conceção e redação do diploma legal até à sua
aprovação final;
Consolidar e desenvolver a experiência, atualmente em curso, de avaliação da permeabilidade das leis aos
riscos de fraude, corrupção e infrações conexas, consagrando a obrigatoriedade de avaliação prévia
fundamentada das medidas de política na ótica da prevenção da corrupção;
Garantir, no âmbito do referido processo de avaliação legislativa, transparência e simplicidade jurídicas
dissuasoras de comportamentos administrativos «facilitadores»;
Promover a proximidade e a confiança do cidadão na Administração Pública, eliminando atos burocráticos
que possam motivar o fenómeno da corrupção, implementando procedimentos simples e eficientes e criando
canais de comunicação interna, que favoreçam a participação dos trabalhadores na apresentação de soluções
para a eliminação de atos burocráticos, supérfluos ou desnecessários;
Aumentar a digitalização das comunicações entre a Administração Pública e os cidadãos, promovendo a
oferta de serviços por via informática;
Informatizar os serviços disponibilizados pela Administração Pública, por forma a criar sistemas inteligentes
de identificação de padrões de comportamentos suspeitos (sistemas de alerta);
Oferecer aos cidadãos, quando um pedido é apresentado junto de um serviço ou organismo da Administração
Pública, informação quanto ao estado do pedido, o tempo estimado para a tomada de decisão, a identificação
dos serviços envolvidos no procedimento e o valor a pagar pelo serviço prestado;
Elaborar e publicitar – online, nas instalações dos serviços e até telefonicamente – guias informativos com a
descrição dos vários serviços prestados pela administração, dos requisitos da prestação, dos prazos de decisão
médios e dos pagamentos associados;
Desenvolver uma ficha procedimental normalizada, de aplicação relativamente padronizada aos vários
procedimentos administrativos, que ofereça ao particular a possibilidade de conhecer imediatamente e de forma
simplificada os elementos do procedimento em causa – o prazo, o custo, as formas de reação administrativa e
judicial, os mecanismos informáticos que permitem acompanhar o estado do procedimento, os mecanismos de
agilização procedimental e de simplificação a que possa recorrer;
Promover a ética pública por via da adoção de programas de cumprimento normativo também no setor
público, com especial enfoque na análise de riscos e nos planos de prevenção ou gestão de riscos, nos canais
de denúncia, na institucionalização de gabinete responsável pelo programa de cumprimento normativo, no
código de ética ou de conduta, e na formação de dirigentes e de funcionários públicos;
Consagrar o princípio, segundo o qual, qualquer decisão administrativa que conceda uma vantagem
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económica acima de determinado valor tem de ser assinada por mais do que um titular do órgão competente,
ou confirmada por uma entidade superior, e publicitada num portal online;
Promover a criação do Regime Geral de Prevenção da Corrupção (RGPC), do qual decorra para a
administração direta e indireta do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais e para o setor público
empresarial, a obrigatoriedade de adoção e de implementação de programas de cumprimento normativo;
Promover a instituição do Mecanismo de Prevenção da Corrupção, independente, especializado e
exclusivamente dedicado ao desenvolvimento de políticas anticorrupção, com poderes de iniciativa, controlo e
sancionamento;
Reforçar o papel a desempenhar pelas entidades com natureza inspetiva do Estado, nomeadamente as
inspeções setoriais e regionais, órgãos e serviços de inspeção, auditoria e fiscalização, que tenham por missão
o exercício do controle interno do Estado, enquanto garantes da permanente atualização dos Planos de
Prevenção da Corrupção e de Infrações Conexas;
Reforçar a ação de fiscalização e responsabilização financeira feita pelo Tribunal de Contas, como meio de
promoção da transparência e integridade, dentro dos serviços e organismos da Administração Pública que
prestam contas a este Tribunal e que estão sujeitos à sua jurisdição, nomeadamente através da atualização do
valor de dispensa de fiscalização, do alargamento da competência do Tribunal sobre entidades cuja atividade
seja maioritariamente financiada por dinheiros públicos ou que estejam sujeitas ao controlo de gestão pública e
da sujeição de pessoas coletivas ao regime de responsabilidade financeira;
Garantir a existência, em todas as entidades públicas, de normas de controlo interno, devidamente
publicitadas, que tratem matérias como garantias de imparcialidade e legalidade na contratação ou segurança
de inventários, elaboradas de acordo com um modelo de partilha de conhecimentos;
Continuar a dar concretização ao princípio da transparência em áreas como, por exemplo, a da contratação
pública, a da venda de bens por negociação particular, a da atribuição de subvenções públicas pelo Estado e
outras pessoas coletivas públicas e a da gestão de fundos comunitários;
Integrar os sistemas de gestão financeira com os sistemas de inventariação e contratação no âmbito da
administração direta e indireta do Estado, disponibilizando estas ferramentas também à administração regional
e local;
Promover uma publicação mais eficiente das contas dos partidos políticos, de forma uniformizada e
facilitando o acesso, especialmente no que concerne aos períodos eleitorais;
Modernizar o registo de interesses dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, permitindo a
recolha de mais informação e um melhor cruzamento de dados;
Tornar efetiva a fiscalização da declaração única por parte dos conselhos superiores das magistraturas;
Uniformizar o regime geral da responsabilidade penal das pessoas coletivas e equiparadas e autonomizá-lo
do que se aplica às pessoas singulares;
Responsabilizar as pessoas coletivas pela prática de crime de corrupção ativa de titular de cargo político e
de oferta indevida de vantagem;
Tornar obrigatório, nas grandes e médias empresas, a adoção e implementação de programas de
cumprimento normativo como via de maior comprometimento do setor privado no combate à corrupção,
prevendo consequências para a sua não adoção;
Dar relevância substantiva e adjetiva à adoção ou aperfeiçoamento dos programas de cumprimento
normativo ao nível da responsabilidade penal, administrativa e contraordenacional das pessoas coletivas e
entidades equiparadas, alterando o direito substantivo vigente e prevendo normas processuais para a pessoa
coletiva arguida;
Criar um diploma que estabeleça o regime jurídico geral de proteção dos denunciantes, transpondo a Diretiva
(UE) 2019/1937 e abrangendo e articulando as normas sobre denunciantes previstas no direito vigente;
Alertar e sensibilizar os cidadãos para os canais de denúncia existentes;
Expandir a utilidade do Regime Central do Beneficiário Efetivo (RCBE), passando a ser possível, de forma
mais simples, desconsiderar a personalidade jurídica e agir contra o beneficiário efetivo de determinada
organização; simplificar o RCBE, designadamente por via do preenchimento automático da informação
declarada com base em informação que resulte do registo comercial;
Rever os vários diplomas que têm por objeto a repressão da corrupção e criminalidade conexa, agregando,
preferencialmente num único diploma as soluções aí previstas;
Uniformizar, harmonizar e tornar mais eficazes os institutos da dispensa de pena, aplicável ao agente que se
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retrate e denuncie o crime antes de instaurado o procedimento criminal, e da atenuação especial da pena,
aplicável ao arguido que colabore ativamente na descoberta da verdade;
Estender o instituto da suspensão provisória do processo, previsto na Lei n.º 36/94, de 29 de setembro, à
corrupção passiva e ao recebimento e oferta indevidos de vantagem;
Estender o prazo de prescrição de quinze anos previsto no artigo 118.º, n.º 1, alínea a), do Código Penal a
outros crimes;
Criar um guia prático que compile as várias leis, tratados, convenções, acordos internacionais ou
instrumentos da União Europeia referentes à cooperação internacional em matéria penal;
Rever o conceito de funcionário para efeitos penais, nomeadamente em face da evolução verificada ao nível
do setor público empresarial, da justiça militar e do conceito de titular de alto cargo público;
Instituir a avaliação sistemática do impacto normativo de leis inovadoras, para permitir que sejam
convenientemente sustentadas alterações legislativas subsequentes;
Criar uma pena acessória para os titulares de cargos políticos condenados por corrupção, o que, através de
decisão judicial, poderá impedir a sua eleição ou nomeação para cargos políticos em caso de condenação pela
prática de crimes de corrupção, a decretar judicialmente por um período até 10 anos;
Atualizar as penas dos crimes com relevância direta com o fenómeno da corrupção e eliminar incongruências
nos artigos 509.º a 529.º do Código das Sociedades Comerciais e tipificar o crime de escrituração fraudulenta;
Criar uma pena acessória para gerentes e administradores de sociedades que tenham sido condenados por
crimes de corrupção, por forma a que possa ser decretada judicialmente a sua idoneidade para o exercício
dessas funções durante um certo período;
Rever a Lei do Cibercrime, no sentido de regular mais adequadamente métodos de investigação em ambiente
digital, nomeadamente buscas online;
Aperfeiçoar o regime da separação de processos, deixando mais claras as situações em que pode ter lugar;
Instituir, como regra, a documentação das declarações das testemunhas, do assistente e das partes civis
através de registo áudio ou audiovisual, registo este acompanhado de uma súmula das matérias sobre as quais
incidiram, prevendo-se sanções dissuasoras para a divulgação não autorizada, e com violação das regras de
proteção de dados pessoais, destes registos;
Prever uma audiência prévia para o agendamento processual de atos a realizar nas fases de instrução e de
julgamento, consensualizado com os intervenientes processuais;
Prever a possibilidade de celebração de um acordo sobre a pena aplicável, na fase de julgamento, assente
na confissão livre e sem reservas dos factos imputados ao arguido, independentemente da natureza ou da
gravidade do crime imputado, afastando qualquer configuração que premeie, através da redução da pena
aplicável, quem colabore responsabilizando outro ou outros arguidos;
Reforçar – através da implementação de programas de formação – a importância da competência
especializada dos diversos intervenientes e a construção de uma rede integrada de cooperação entre entidades,
de forma a melhorar os resultados das investigações e a tornar mais eficientes e eficazes as diferentes
intervenções;
Investir em soluções informáticas, nomeadamente nas que facilitem a compreensão e apreensão do
conteúdo dos processos-crime nas suas diferentes fases;
Responsabilizar as entidades reguladoras, as associações públicas profissionais e outras entidades
competentes em determinados setores de atividade pela imposição de medidas adicionais aos setores por si
tutelados, promovendo boas práticas em setores como o sistema financeiro, da construção, desportivo e dos
serviços públicos essenciais;
Obter e analisar dados que permitam compreender, em termos globais, mas da forma o mais exata possível,
os contornos do crime de corrupção e a eficácia da sua investigação e punição;
Tornar pública e facilmente acessível este tipo de informação, salvaguardando sempre o anonimato dos
visados;
Adotar critérios de recolha de informação credíveis, fidedignos e coerentes.».
Esta proposta de lei reproduz muitas das medidas previstas na Lei n.º 3/2020, de 31 de março, relativa às
Grandes Opções do Plano para 2020, sendo que, em relação à matéria da corrupção, verte muitas das medidas
previstas na Estratégia Nacional de Combate à Corrupção, que se encontra em apreciação pública até ao dia
20 de outubro de 2020.
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Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV) – Aprova o Orçamento do Estado para 2021 – Área da Justiça
1. Total das despesas e das receitas consolidadas
Conforme decorre do relatório que acompanha a proposta de Orçamento do Estado para 20213, o total da
despesa consolidada do Programa Justiça é de «1495,3 milhões de euros», o que corresponde a um acréscimo
de 3,3% face à estimativa para 2020.
(Quadro retirado do relatório que acompanha o OE 2021)
Segundo o mesmo relatório, «Do total da despesa consolidada, 41,4% são representados pela componente
de receita de impostos afeta ao programa (618,8 milhões de euros), sendo o restante financiamento proveniente
de receitas próprias (576,1 milhões de euros), de transferências no âmbito da Administração Pública (262,7
milhões de euros) e de Fundos Europeus (37,7 milhões de euros).»
Os encargos com o pessoal continuam a ser preponderantes, absorvendo 76,8% da despesa total
consolidada, seguindo-se a aquisição de bens e serviços com 11%, e as aquisições de bens de capital com
3,5%.
De acordo com o relatório, «Do total da receita consolidada, 56,2% são representados pelas receitas próprias
(841,4 milhões de euros), sendo o restante financiamento proveniente de receitas de impostos afetos ao
programa (618,8 milhões de euros), de Fundos Europeus (37,7 milhões de euros) e de transferências no âmbito
da Administração Pública (0,3 milhões de euros).»
Quanto às receitas do Programa Justiça, o relatório destaca «as Taxas, Multas e Outras Penalidades (768,4
milhões de euros), com especial relevo para a cobrança dos vários emolumentos no âmbito dos registos e
notariado, a cargo do Instituto dos Registos e Notariado (IRN), com 380,1 milhões de euros e para a cobrança
das taxas de justiça e receita emolumentar cobrados pelo Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da
Justiça, IP (IGFEJ), com 355,2 milhões de euros.»
3 Relatório da responsabilidade do Ministério das Finanças.
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2. Orçamento geral
Da análise dos mapas anexos à Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, verificamos que o orçamento geral do
Ministério da Justiça sofre uma redução de 3,5% face ao orçamentado em 2020, conforme infra se discrimina:
Unidade: Euros
Designação orgânica
ORÇAMENTO GERAL
2020 2021
Variação% Orçamento Orçamento
Ação governativa (Gabinetes dos Membros do Governo)
3 684 910 3 629 182 -1,5%
Gestão Administrativa e Financeira do MJ
25 230 961 26 483 788 5,0%
Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos
1 483 091 011 1 465 700 483 -1,2%
Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção
394 113 031 335 752 959 -14,8%
ORÇAMENTO DE FUNCIONAMENTO
1 906 119 913 1 831 566 412 -3,9%
Projetos (Capítulo 50) 37 142 241 48 385 876 30,3%
TOTAL DO MINISTÉRIO 1 943 262 154 1 879 952 288 -3,3%
Restantes investimentos do Plano (Outras fontes)
36 294 221 30 002 519 -17,3%
TOTAL 1 979 556 375 1 909 954 807 -3,5%
(dados retirados dos Mapas II, 1 e 4 – OE 2020 e OE 2021)
3. Serviços integrados
3.1. Ação Governativa
No que respeita aos gabinetes dos membros do Governo, verifica-se que sofre um decréscimo de 1,5% face
ao valor orçamentado em 2020, conforme se pode verificar do quadro infra:
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Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
Ação Governativa
2020 2021 Variação%
Orçamento Orçamento
Ministra da Justiça 1 634 199 1 507 128 -7,8%
Secretário de Estado Adjunto e da Justiça
1 023 633 1 030 775 0,7%
Secretária de Estado da Justiça
1 027 078 1 091 279 6,3%
TOTAL 3 684 910 3 629 182 -1,5%
(dados retirados do Mapa OE-12 e AC – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2020 e OE 2021)
3.2. Gestão Administrativa e Financeira do Ministério da Justiça
Os serviços relativos à «Gestão Administrativa e Financeira do Ministério da Justiça» viram as suas despesas
aumentadas em 5,0% face ao orçamentado em 2020, conforme se verifica infra:
Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
Gestão Administrativa e Financeira do MJ
2020 2021 Variação%
Orçamento Orçamento
Secretaria-Geral do MJ 4 545 966 4 891 818 7,6%
Inspeção-Geral dos Serviços da Justiça
1 416 029 1 538 718 8,7%
Direção-Geral da Política da Justiça
6 823 664 6 828 533 0,1%
Centro de Estudos Judiciários 11 344 427 12 114 577 6,8%
Comissão de Proteção às vítimas de crimes
1 100 875 1 110 142 0,8%
TOTAL 25 230 961 26 483 788 5,0%
(dados retirados do Mapa OE-12 e AC – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2020 e OE 2021)
3.3. Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos
Quanto às despesas correspondentes aos «Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos», estas
sofreram um acréscimo, de 0,1%, face ao orçamentado em 2020:
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Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos
2020 2021 Variação%
Orçamento Orçamento
Magistratura do Ministério Público
113 728 078 114 613 180 0,8%
Magistraturas dos Tribunais Administrativos e Fiscais
22 392 031 22 617 455 1,0%
Tribunal da Relação de Lisboa 20 514 795 26 028 133 26,9%
Tribunal da Relação do Porto 13 777 639 17 587 690 27,7%
Tribunal da Relação de Coimbra 8 453 079 11 279 069 33,4%
Tribunal da Relação de Évora 8 574 844 10 960 702 27,8%
Tribunal da Relação de Guimarães
8 933 902 10 965 400 22,7%
Tribunal Central Administrativo Sul
4 834 387 7 507 665 55,3%
Tribunal Central Administrativo Norte
3 992 127 5 807 084 45,5%
Direção Geral da Administração da Justiça
269 800 251 258 410 787 -4,2%
Instituto dos Registos e do Notariado I.P.
387 163 867 377 117 886 -2,6%
Instituto Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça IP /
Reserva orçamental 15 380 000 15 597 500 1,4%
TOTAL 877 545 000 878 492 551 0,1%
(dados retirados do Mapa OE-12 e AC – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2020 e OE 2021)
3.4. Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção
As despesas com os «Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção» sofrem um decréscimo de
14,8%, em relação ao orçamentado em 2020:
Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção
2020 2021 Variação%
Orçamento Orçamento
Polícia Judiciária 119 482 716 125 410 081 5,0%
Direção-Geral de Reinserção e dos Serviços
Prisionais 274 630 315 210 342 878 -23,4%
TOTAL 394 113 031 335 752 959 -14,8%
(dados retirados do Mapa OE-12 e AC – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2020 e OE 2021)
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3.5. Investimentos (Capítulo 50)
Relativamente aos projetos (capítulo 50), estes sofrem um aumento de 30,3% em relação ao orçamentado
em 2020, conforme infra se discrimina:
Unidade: Euros
SERVIÇOS INTEGRADOS
Projetos
(Capítulo 50)
2020 2021 Variação%
Orçamento Orçamento
Direcção-Geral de Políticas de Justiça
800 222 1 475 211 84,4%
Centro de Estudos Judiciários 219 907 454 517 106,7%
Secretaria-Geral do Ministério da Justiça
1 818 396 1 408 894 -22,5%
Direção-Geral da Administração da Justiça
7 982 516 9 364 334 17,3%
Instituto dos Registos e do Notariado
5 485 599 4 797 966 -12,5%
Polícia Judiciária 12 647 4944 11 192 766 -11,5%
Direção Geral de Reinserção e dos Serviços Prisionais
8 008 105 19 412 188 142,4%
Comissão de Proteção às Vítimas de Crimes
180 000 280 000 55,6%
TOTAL 37 142 239 48 385 876 30,3%
(dados retirados do Mapa OE-12 – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2020 e OE 2021)
4. Despesa dos serviços e fundos autónomos
Da análise dos mapas anexos à Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, verificamos, relativamente aos serviços e
fundos autónomos, o seguinte:
Unidade: Euros
Designação orgânica
Órgãos e serviços do Sistema Judiciário e Registos
2020 2021 Variação %
Orçamento Orçamento
Receitas Despesas Receitas Despesas Receitas Despesas
Instituto Gestão Financeira e
Equipamentos da Justiça IP
540 047 867 540 047 867 520 580 425 520 580 425 -3,6% -3,6%
Instituto Nacional de Medicina Legal e
Ciências Forenses IP 34 385 332 34 385 332 38 847 692 35 977 947 13,0% 4,6%
4 Recorde-se que a dotação inicialmente apresentada pelo Governo, na Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV), era de 7 647 496€. Todavia, em sede de especialidade, foi aprovado um reforço adicional de 5 000 000€ ao montante afeto ao investimento da Polícia Judiciária. Com efeito, foi aprovada a proposta 806-C, apresentada pelo PSD, que alterava nesse sentido o Mapa VII.
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Unidade: Euros
Designação orgânica
Órgãos e serviços do Sistema Judiciário e Registos
2020 2021 Variação %
Orçamento Orçamento
Receitas Despesas Receitas Despesas Receitas Despesas
Instituto Nacional de Propriedade Industrial
IP 21 453 803 21 361 443 21 995 092 21 903 341 2,5% 2,5%
Fundo de Modernização da
justiça 6 576 006 6 576 006 5 100 000 5 100 000 -22,4% -22,4%
Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares de
Justiça
3 175 363 3 175 363 3 646 219 3 646 219 14,8% 14,8%
Total 605 638 371 605 546 011 590 169 428 587 207 932 -2,6% -3,0%
(dados retirados dos Mapas V e VII, e Mapas OP-01 e AC – desenvolvimento das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos, do OE 2020 e OE 2021)
5. Investimentos – Projetos
A cobertura financeira dos investimentos de 2021 para o Programa – Justiça (P09) atinge 78 388 395 euros
(mais 14,5% do que o orçamentado em 2020), dos quais apenas 17 628 626 euros são financiados por fundos
comunitários, ao passo que 60 759 769 euros são financiados por fundos nacionais – ou seja, os projetos
associados a este programa orçamental são essencialmente financiados por fundos nacionais, provenientes do
Orçamento do Estado, conforme se verifica no quadro infra:
Unidade: Euros
Investimento OE 2020 OE 2021 Variação %
Financiamento nacional 53 200 534 60 759 769 14,2%
Financiamento comunitário 15 235 928 17 628 626 15,7%
TOTAL GERAL 68 436 462 78 388 395 14,5%
(dados retirados dos Mapas 20-B e 15-B– Projetos – Resumo por Ministérios – OE 2020 e OE 2021)
Do total de verbas previstas, 68 436 462 euros destinam-se a cobrir projetos em curso, ao passo que a
projetos novos são dedicados 8 744393 euros, conforme resulta do quadro infra:
Unidade: Euros
Investimento OE 2020 OE 2021 Variação %
Projetos novos 6 788 227 8 744 393 28,8%
Projetos em curso 61 648 235 69 644 002 13,0%
TOTAL 68 436 462 78 388 395 14,5%
(dados retirados dos Mapas 20-E e 15-E – Projetos – Projetos Novos e em curso por Ministérios – OE 2020 e OE 2021)
O investimento para o Ministério da Justiça encontra-se repartido no Programa 008 – Justiça, com as
seguintes medidas:
➢ Serviços Gerais da Administração Pública – Administração Geral (M001): 5 460 528€;
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➢ Segurança e Ordem Públicas – Administração e Regulamentação (M009): 3 704 025€;
➢ Segurança e Ordem Públicas – Investigação (M010): 12 813 169€;
➢ Segurança e Ordem Públicas – Sistema Judiciário (M012): 25 726 142€;
➢ Segurança e Ordem Públicas – Sistema Prisional, de Reinserção Social e de Menores (M013): 22 753
588€;
➢ Outras Funções Económicas – Administração e Regulamentação (M063): 1 913 700€;
➢ Outras Funções Económicas – Diversas não especificadas (M065): 2 897 966€;
➢ Segurança e Ação Social – Violência Doméstica – Prevenção e Proteção à Vítima (M082) –874 438€;
➢ Simplex + (M084): 344 839€;
➢ Contingência COVID-19 – Garantir normalidade (M096): 1 900 000€.
Por comparação com o investimento previsto para 2020, verifica-se que uma variação positiva de 14,5% nas
medidas do Programa Justiça, conforme quadro infra:
Unidade: Euros
Programa 008 – Justiça
Medidas 2020 2021 Variação %
M01 – Serviços Gerais da Administração Pública – Administração Geral
6 243 362 5 460 528 -12,5%
M009 – Segurança e Ordem Públicas – Administração e Regulamentação
3 168 717 3 704 025 16,9%
M010 – Segurança e Ordem Públicas – Investigação
12 029 548 12 813 169 6,5%
M012 – Segurança e Ordem Públicas – Sistema Judiciário
25 639 614 25 726 142 0,3%
M013 – Segurança e Ordem Públicas – Sistema Prisional, de Reinserção Social
e de Menores 12 947 725 22 753 588 75,7%
M063 – Outras funções económicas – administração e regulamentação
2 551 168 1 913 700 -25,0%
M065 – Outras funções económicas – diversas não especificadas
5 485 599 2 897 966 -47,2%
M082 – Segurança e Ação Social – Violência Doméstica – Prevenção e
Proteção à Vítima 344 222 874 438 154,0%
M084 – Simplex + 26 507 344 839 1200,9%
M096 – Contingência COVI-19 – Garantir normalidade
0 1 900 000 -
TOTAL 68 436 462 78 388 395 14,5%
(dados retirados dos Mapas 20-D e 15-D – Projetos – Resumo por Programas e Medidas – OE 2020 e OE 2021)
6. Despesa por medidas do programa
As medidas orçamentais relativas à Segurança e Ordem Públicas – Administração e Regulamentação
(50,2%), Sistema Judiciário (27,8%) e Sistema Prisional, de Reinserção e de Menores (12,4%) são as que se
destacam de entre os recursos financeiros afetos ao programa orçamental da Justiça.
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7. Outras áreas da justiça
Embora não esteja integrado no orçamento do Ministério da Justiça, mas nos Encargos Gerais do Estado,
refira-se, nesta sede, os orçamentos dos tribunais superiores, incluindo o Tribunal Constitucional e o Tribunal
de Contas, bem como o Conselho Superior da Magistratura e a Procuradoria-Geral da República:
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Despesas do subsetor da Administração Central
(SI + SFA)
2020 2021 Variação %
Orçamento Orçamento
Supremo Tribunal de Justiça 11 993 614 12 098 301 0,9%
Tribunal Constitucional 19 271 2445 18 838 714 -2,2%
Supremo Tribunal Administrativo 7 061 510 7 142 811 1,2%
Tribunal de Contas 28 858 093 27 651 507 -4,2%
Conselho Superior da Magistratura 305 985 803 309 362 421 1,1%
Procuradoria-Geral da República 37 092 1056 48 941 416 31,9%
(dados retirados dos Mapas II e 4 – OE 2020 e OE 2021)
5 Recorde-se que a dotação inicialmente apresentada pelo Governo, na Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV), era de 18 625 244€. Todavia, em sede de especialidade, foi aprovado um reforço adicional de 646 000€ destinado à instalação da Entidade para a Transparência, dos quais 331 000€ para a Entidade para Transparência e 315 000€ para os serviços próprios do Tribunal Constitucional para a criação da Entidade para a Transparência. Com efeito, foi aprovada a proposta 933-C, apresentada pelo PS, que alterava nesse sentido o Mapa VII. 6 Recorde-se que a dotação inicialmente proposta pelo Governo, na Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV), era de 16 418 342€. Todavia, em sede de especialidade, foi aprovado um reforço adicional de 1 250 000€ ao montante afeto à Procuradoria-Geral da República. Com efeito, foi aprovada a proposta 809-C, apresentada pelo PSD, que alterava nesse sentido o Mapa II.
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51
As verbas supra indicadas, correspondem à soma das despesas dos serviços integrados e dos serviços e
fundos autónomos, passando-se a discriminar cada uma destas rubricas para melhor se perceber o valor
correspondente a cada uma delas:
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Serviços integrados
Despesas
2020 2021 Variação %
Orçamento Orçamento
Supremo Tribunal de Justiça 11 993 614 12 098 301 0,9%
Tribunal Constitucional 8 894 553 8 776 256 -1,3%
Tribunal Constitucional – reserva orçamental 0 225 032 -
TOTAL – Tribunal Constitucional 8 894 553 9 001 288 1,2%
Supremo Tribunal Administrativo 7 061 510 7 412 811 5,0%
Tribunal de Contas – sede 18 647 370 18 647 370 0,0%
Tribunal de Contas – seção regional dos Açores 1 534 293 1 560 677 1,7%
Tribunal de Contas – seção regional da Madeira 1 350 211 1 560 677 15,6%
Conselho de Prevenção da Corrupção 206 277 208 546 1,1%
TOTAL – Tribunal de Contas 21 738 151 21 977 270 1,1%
Conselho Superior da Magistratura 152 876 641 150 694 326 -1,4%
Conselho Superior da Magistratura – reserva orçamental
0 3 863 958 -
TOTAL – CSM 152 876 641 154 558 284 1,1%
Procuradoria-Geral da República 17 668 342 22 534 544 27,5%
Procuradoria-Geral da República – reserva orçamental
0 446 567 -
TOTAL – Procuradoria-Geral da República 17 668 342 22 981 111 30,1%
Projetos – Supremo Tribunal de Justiça 123 560 158 295 28,1%
(dados retirados dos Mapas V, VII e OP-01, e do Mapa AC – OE 2020 e OE 2021)
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Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Serviços e Fundos Autónomos
Despesas
2020 2021 Variação%
Orçamento Orçamento
Tribunal Constitucional – serviços próprios 7 356 051 7 147 7867 -2,8%
Tribunal Constitucional – Entidade das Contas 1 520 640 1 520 640 0,0%
Tribunal Constitucional – Entidade da Transparência
1 500 000 1 169 0008 -22,1%
TOTAL – Tribunal Constitucional 10 376 691 9 837 426 -5,2%
Conselho Superior da Magistratura 153 109 162 154 804 137 1,1%
Tribunal de Contas – cofre privativo – sede 5 928 000 4 470 200 -24,6%
Tribunal de Contas – cofre privativo – Açores 584 465 579 237 -0,9%
Tribunal de Contas – cofre privativo – Madeira 607 477 624 800 2,9%
TOTAL – Tribunal de Contas 7 119 942 5 674 237 -20,3%
Procuradoria-Geral da República – atividades 17 718 342 24 431 111 37,9%
Procuradoria-Geral da República – projetos 1 705 421 1 529 194 -10,3%
TOTAL – Procuradoria-Geral da República 19 423 763 25 960 305 33,7%
(dados retirados dos Mapas V, VII e OP-01, e do Mapa AC – OE 2020 e OE 2021)
Saliente-se do quadro supra o decréscimo de 22,1% na dotação orçamental afeta à Entidade para a
Transparência: são menos 331 000 euros nas verbas previstas para esta Entidade.
Permitimo-nos, ainda, destacar a dotação orçamental da Provedoria de Justiça, que sofre uma variação
negativa de 0,6%, face ao orçamentado em 2020, conforme de discrimina no quadro infra:
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Serviços e Fundos Autónomos
Despesas
2020 2021 Variação%
Orçamento Orçamento
Provedor de Justiça 5 374 880 5 344 880 -0,6%
(dados retirados dos Mapas V, VII e OP-01, e do Mapa AC – OE 2020 e OE 2021)
8. Articulado da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª
Do articulado da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª são de destacar os seguintes preceitos relevantes em matéria
de Justiça:
7 Montante igual ao valor inicial proposto pelo Governo na Proposta de Lei n.º 5/XIV/1 (GOV), que aprovou o Orçamento do Estado para 2020. 8 Montante igual ao valor inicial proposto pelo Governo na Proposta de Lei n.º 5/XIV/1 (GOV) que aprovou o Orçamento do Estado para 2020.
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− Artigo 5.º, n.º 4, alínea d) (Afetação do produto da alienação e oneração de imóveis) – estabelece que o
estatuído nos n.os 1, 2 e 3 deste artigo não prejudica o disposto em legislação especial relativa à programação
dos investimentos em infraestruturas e equipamentos para os organismos sob tutela do membro do Governo
responsável pela área da justiça, em matéria de afetação da receita (norma idêntica consta da Lei do OE 2020);
− Artigo 7.º (Transferências orçamentais) – autoriza o Governo a proceder, nomeadamente, à transferência
de verbas inscritas no orçamento do Camões, IP, para a Direção-Geral de Política de Justiça no âmbito da
cooperação no domínio da justiça (norma idêntica consta da Lei do OE 2020);
− Artigo 28.º (Reforço do combate à corrupção, fraude e criminalidade económica e financeira) – prevê que
o Governo adote, no ano de 2021, as iniciativas necessárias à otimização da capacidade e ao reforço da
cooperação entre as inspeções administrativas setoriais e os órgãos de polícia criminal especializados nos
segmentos da prevenção e repressão da fraude contra os interesses financeiros do Estado, da corrupção e da
criminalidade económico-financeira (norma idêntica consta da Lei do OE 2020);
− Artigo 32.º (Registos e notariado) – prevê seja concedida aos notários e oficiais do notariado que o
requeiram a possibilidade de prorrogação, por mais um ano, da duração máxima da licença de que beneficiam,
ao abrigo do n.º 4 do artigo 107.º e do n.º 2 do artigo 108.º do Estatuto do Notariado, aprovado pelo Decreto-Lei
n.º 26/2004, de 4 de fevereiro, na sua redação atual, nos casos em que esta caduque no ano de 2021 (norma
semelhante consta da Lei do OE 2020);
− Artigo 33.º (Magistraturas) – estabelece que o provimento de vagas junto de tribunais superiores, no
Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, nos departamentos centrais e distritais e, bem assim,
em lugares de magistrados junto de tribunal de círculo ou equiparado é precedida de justificação da sua
imprescindibilidade pelo Conselho Superior da Magistratura, pelo Conselho Superior dos Tribunais
Administrativos e Fiscais ou pelo Conselho Superior do Ministério Público (norma idêntica consta da Lei do OE
2020);
− Artigo 34.º (Prestação de serviço judicial por magistrados jubilados) – permite que, mediante autorização
expressa dos respetivos conselhos, os magistrados jubilados possam prestar serviço judicial durante o ano de
2021, desde que esse exercício de funções não importe qualquer alteração do regime remuneratório atribuído
por força da jubilação (norma idêntica consta da Lei do OE 2020);
− Artigo 158.º (Depósitos obrigatórios e processos judiciais eliminados) – determina, no n.º 1, que os
depósitos obrigatórios existentes na Caixa Geral de Depósitos (CGD) em 01/01/2004 e que ainda não tenham
sido objeto de transferência para a conta do Instituto de Gestão Financeira e de Equipamentos da Justiça
(IGFEJ), em cumprimento do disposto no n.º 8 do artigo 124.º do Código das Custas Judiciais, sejam objeto de
transferência imediata para a conta do IGFEJ, independentemente de qualquer formalidade, designadamente
de ordem do tribunal com jurisdição sobre os mesmos; determina, no n.º 2, que o IGFEJ e os tribunais possam
notificar a CGD para, no prazo de 30 dias, efetuar a transferência de depósitos que venham as ser
posteriormente apurados e cuja transferência não tenha sido ainda efetuada; e determina, no n.º 3, que os
valores depositados na CGD ou à guarda dos tribunais, à ordem de processos judiciais eliminados após o
decurso dos prazos de conservação administrativa fixados na lei, consideram-se perdidos a favor do IGFEJ, I.P
(norma idêntica consta da Lei do OE 2020);
− Artigo 159.º (Valor das custas processuais) – determina que, em 2021, se mantenha a suspensão da
atualização automática da unidade de conta processual prevista no n.º 2 do artigo 5.º do Regulamento das
Custas Processuais, mantendo-se em vigor o valor das custas vigente em 2020 (norma idêntica consta da Lei
do OE 2020);
− Artigo 160.º (Custas de parte de entidades e serviços públicos) – estabelece que as quantias arrecadadas
pelas entidades e serviços públicos ao abrigo da alínea d) do n.º 2 e do n.º 3 do artigo 25.º e da alínea c) do n.º
3 do artigo 26.º do Regulamento das Custas Processuais, que sejam devidas pela respetiva representação em
juízo por licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, constituam receita própria para
os efeitos previstos nos respetivos diplomas orgânicos (norma idêntica consta da Lei do OE 2020);
− Artigo 161.º (Estabelecimentos prisionais de Lisboa, Setúbal e Montijo e reinstalação dos serviços centrais
do Ministério da Justiça e dos tribunais de Lisboa) – prevê que o Governo tome as medidas necessárias para a
execução do plano que visa o encerramento gradual dos estabelecimentos prisionais de Lisboa e de Setúbal, e
que dê continuidade aos trabalhos relacionados com a construção de um novo estabelecimento prisional no
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concelho do Montijo, bem como as medidas necessárias à reinstalação dos serviços centrais do Ministério da
Justiça e dos tribunais de Lisboa (norma idêntica consta da Lei do OE 2020);
− Artigo 162.º (Remessa de veículos automóveis, embarcações e aeronaves apreendidos) – determina o
regime a que deve obedecer os veículos automóveis, embarcações e aeronaves que tenham sido apreendidos
em processo penal em data anterior à da entrada em vigor do n.º 4 do artigo 185.º do Código de Processo Penal,
com a redação dada pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, salientando-se a obrigação de o IGFEJ
apresentar ao membro do Governo responsável pela área da Justiça, até 15 de dezembro de 2021, um relatório
sobre o cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 14.º ou no n.º 5 do artigo 17.º da Lei n.º 45/2011, de 24 de
junho, na sua redação atual (venda de veículo automóvel, embarcação ou aeronave cujo valor resultante da
avaliação seja inferior a €3000) (norma idêntica consta da Lei do OE 2020);
− Artigo 212.º (Provedor do animal) – obriga o Governo a criar e a aprovar, em 2021, o regime jurídico do
provedor do animal, sendo que esta figura se deve constituir enquanto órgão unipessoal, autónomo, desprovido
de competências executivas e ter como missão a defesa e prossecução dos direitos e interesses dos animais;
− Artigo 265.º (Aditamento à Lei n.º 144/2015, de 8 de setembro, que transpõe a Diretiva 2013/11/EU, do
parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, sobre a resolução alternativa de litígios de consumo,
e estabelece o enquadramento jurídico dos mecanismos de resolução extrajudicial de litígios de consumo) –
introduz um novo artigo 4.º-C, que consagra a possibilidade de a administração local conceder apoios financeiros
aos centros de arbitragem que integrem a rede de arbitragem de consumo.
PARTE II – OPINIÃO DA RELATORA
A signatária do presente parecer abstém-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre as
Propostas de Lei n.º 60/XIV/2.ª e n.º 61/XIV/2.ª, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do
n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. Nas Grandes Opções para 2021-2023, o Governo assume como objetivos principais tornar a Justiça mais
próxima dos cidadãos, mais eficiente, moderna e acessível, aumentar a transparência na administração da
justiça, criar condições para a melhoria da qualidade e eficácia das decisões judiciais, bem como prevenir e
combater a corrupção e a fraude.
2. No orçamento do Ministério da Justiça para 2021, a despesa total consolidada ascende a 1495,3 milhões
de euros, representando um crescimento de 3,3% comparativamente à estimativa de execução para o ano de
2020.
3. Os encargos com o pessoal continuam a ter um peso preponderante, absorvendo 76,8% do valor total do
orçamento do Ministério da Justiça.
4. Em termos de investimento, o Programa Justiça atinge um total de 78,4 milhões de euros (mais 14,5% do
que o orçamentado em 2020), dos quais 60,7 milhões de euros são financiados por fundos nacionais e 17,6
milhões de euros financiados por fundos comunitários.
5. As medidas orçamentais relativas à Segurança e Ordem Públicas – Administração e Regulamentação
(50,2%), Sistema Judiciário (27,8%) e Sistema Prisional, de Reinserção e de Menores (12,4%) são as que se
destacam de entre os recursos financeiros afetos ao programa orçamental da Justiça.
6. Por comparação com o orçamentado em 2020, destaque-se que:
a. A dotação orçamental prevista para o funcionamento da Direção-Geral de Reinserção e dos Serviços
Prisionais sofre uma redução de 23,4% (menos 64 287 437 euros), apesar de as respetivas despesas de
investimento terem um acréscimo de 142,4% (mais 11 404 083 euros);
b. Embora as despesas de funcionamento da Polícia Judiciária tenham um aumento de 5% (mais 5.927.365),
as respetivas despesas de investimento sofrem um corte de 11,5% (menos 1 454 728 euros);
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c. No orçamento do Tribunal Constitucional, a verba prevista para a nova Entidade para a Transparência,
criada pela Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro, sofre um decréscimo de 22,1%: são menos 331 000
euros nas verbas previstas para esta Entidade.
7. Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer
que a presente pronúncia deve ser remetida à Comissão de Orçamento e Finanças, para os efeitos legais e
regimentais aplicáveis.
Palácio de São Bento, 20 de outubro de 2020.
A Deputada relatora, Mónica Quintela — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes.
PARTE IV – ANEXOS
Anexa-se, quando for apresentada pelo Ministério da Justiça, a informação escrita a que se refere o n.º 5 do
artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.
PARECER SECTORIAL — ÁREA DA PRESIDÊNCIA
PARTE I – CONSIDERANDOS
I. a) Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 12 de outubro de 2020, a Proposta de Lei n.º
60/XIV/2.ª – Aprova as Grandes Opções do Plano para 2021, e a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª – Aprova o
Orçamento do Estado para 2021.
Por despacho do Presidente da Assembleia da República, ambas as iniciativas baixaram à Comissão de
Orçamento e Finanças e às restantes comissões parlamentares permanentes para efeito de elaboração de
parecer nas respetivas áreas sectoriais.
À Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias compete analisar e elaborar
parecer nas áreas da sua competência, a saber justiça, administração interna e presidência. O presente parecer
sectorial refere-se à área da presidência.
A discussão e votação na generalidade das Grandes Opções do Plano e do Orçamento do Estado para 2021
encontra-se agendada para as reuniões plenárias de 27 e 28 de outubro de 2020, seguindo-se, posteriormente,
a apreciação na especialidade (de 29 de outubro a 26 de novembro) que compreenderá audições sectoriais aos
Ministros e Ministras, estando a audição da Ministra de Estado e da Presidência prevista para o dia 6 de
novembro, às 9 horas.
A discussão e votação na especialidade das Propostas de Lei n.os 60 e 61/XIV/2.ª (GOV) decorrerá entre os
dias 20 e 25 de novembro, estando agendados o encerramento e a votação final global para o dia 26 de
novembro de 2020.
I. b) Do objeto, conteúdo e motivação das iniciativas
● Grandes Opções do Plano – Proposta de Lei n.º 60/XIV/2.ª
Uma nota prévia para salientar, nas Grandes Opções do Plano, a análise e contextualização prévia da
situação atual provocada pela crise pandémica, que se afigura, contudo, parca e sintética.
As opções de política económica estão expressas no artigo 3.º e são construídas em torno de quatro grandes
agendas estratégicas: (1) As pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos
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desigualdades; (2) Digitalização, inovação, e qualificações como motores do desenvolvimento; (3) Transição
climática e sustentabilidade dos recursos; e (4) Um País competitivo externamente e coeso internamente.
A área governativa da presidência tem a incumbência de promover a coordenação interministerial dos
diversos departamentos governamentais, assim como de formular, conduzir, executar e avaliar uma política
global e coordenada nas áreas da cidadania e da igualdade, incluindo a área da prevenção e combate à violência
contra as mulheres e à violência doméstica, e nas áreas das migrações. Trata-se de áreas de governação que
obrigatoriamente convocam uma estratégia transversal e encontram concretização em qualquer uma das quatro
agendas estratégicas do Governo.
De forma a melhorar a qualidade da democracia, e como medida para renovar, diversificar e qualificar os
titulares de cargos políticos, o Governo propõe alargar a lei da paridade a todas as eleições, abrangendo as
eleições regionais, nos termos constitucionais e respeitando a reserva de iniciativa das assembleias legislativas
regionais.
Tendo como objetivo valorizar as funções de soberania, pretende o Governo valorizar e reconhecer de forma
contínua a centralidade das pessoas para a construção das Forças Armadas, em estrito cumprimento dos
princípios constitucionais da igualdade e não discriminação, através da melhoria contínua da sustentabilidade
do modelo de prestação de serviço, do aperfeiçoamento dos mecanismos de apoio às famílias dos militares e
da conciliação do trabalho com a vida pessoal e da execução do plano setorial da defesa nacional para a
igualdade.
Na área da justiça, e de forma a torná-la mais próxima do cidadão, mais eficiente, moderna e acessível o
Governo pretende melhorar a formação inicial e contínua dos magistrados, de forma desconcentrada e
descentralizada, com especial enfoque na matéria da violência doméstica e dos direitos fundamentais.
Mas é sobretudo na agenda estratégica «As pessoas primeiro» que se encontram expressos os objetivos de
atuação do Governo para a promoção da igualdade, para o combate à discriminação e à violência assim como
para uma estratégia de acolhimento e integração de migrantes.
Este eixo de intervenção encontra-se organizado em três subdomínios estratégicos: 1) Sustentabilidade
demográfica; 2) Luta contra a exclusão e pobreza; e 3) Promoção da igualdade de oportunidades.
No primeiro destes subdomínios é expressa a necessidade da promoção da natalidade por via, entre outras
condições, da melhoria da estabilidade laboral, da elevação dos salários e rendimentos e de um melhor acesso
das famílias a serviços e equipamentos sociais de qualidade por forma a proporcionar condições para a
concretização dos projetos de vida familiar.
Contudo, como salienta o parecer do CES1, ficam ausentes deste objetivo, políticas públicas de promoção
da igualdade de género e medidas efetivas de conciliação entre vida profissional e familiar, sendo apenas
referida a intenção do Governo aprovar um acordo no quadro da Comissão Permanente de Concertação Social
sobre medidas de promoção da conciliação entre o mundo do trabalho e a esfera pessoal e familiar dos
trabalhadores sem que se detalhe os termos, objetivos ou prazos desse acordo.
Neste subdomínio é ainda salientado que «reforçar a política de acolhimento de refugiados e beneficiários
de proteção internacional e promover uma gestão ativa dos fluxos migratórios e a integração dos imigrantes na
sociedade portuguesa se constitui como uma prioridade para a sustentabilidade demográfica e económica».
Para esse efeito, o Governo afirma que os fluxos migratórios se devem processar por via de canais legais de
migração através da assinatura de acordos bilaterais e propõe-se «desburocratizar», aprofundar e simplificar os
mecanismos e procedimentos de regularização da situação dos imigrantes que já se encontrem em Portugal,
designadamente através de ações de proximidade junto da comunidade escolar e aprofundando o programa
«SEF em Movimento», assim como promover a aprendizagem da língua portuguesa pelos cidadãos estrangeiros
e proceder ao lançamento de um programa nacional de integração das crianças imigrantes nas escolas.
No segundo subdomínio, «luta contra a exclusão e pobreza» é dado relevo ao contexto atual de crise que se
atravessa a nível global e à agudização das desigualdades de impacto relevante, em especial, no que respeita
a grupos vulneráveis, não se detetando contudo, referência ao expectável agravamento das desigualdades de
género e às especiais consequências da crise nas condições de vida das mulheres, em especial no que respeita
ao agravamento da vulnerabilidade à exclusão social e à pobreza. Consequentemente, não são estabelecidas
medidas concretas que visem responder a estas necessidades.
1 Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano 2021-2023, versão aprovada em plenário de 6 de outubro de 2020, pg.11.
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O terceiro subdomínio da agenda «As pessoas primeiro» inicialmente designado «Promoção da Igualdade
de Oportunidades» surge, no corpo do documento, renomeado como «Combate às Desigualdades e à
Discriminação».
É neste subdomínio que são salientadas as consequências diferenciadas da crise para mulheres e para
homens, com particulares impactos sobre as primeiras. Surge como justificação para a intenção do Governo de
apoiar projetos de investigação que estudem o impacto da pandemia no agravamento das desigualdades de
género, a possibilidade de os mesmos permitirem desenhar medidas específicas que minorem o impacto de
género na atual crise sem que sejam, contudo, explicitados de que projetos se trata, em que instituições e com
que financiamento.
É ainda afirmada a necessidade de dar «continuidade às políticas estruturantes de promoção da igualdade
entre mulheres e homens, das quais se destaca o acompanhamento e a avaliação da aplicação da Lei n.º
60/2018, de 21 de agosto, que visa promover a igualdade remuneratória entre mulheres e homens por trabalho
igual ou de igual valor, bem como a promoção de condições de conciliação da vida profissional, pessoal e
familiar» ou ainda a «prioridade de combater os estereótipos de género que associam mulheres e homens a
diferentes perfis profissionais e que limitam as opções educativas e formativas de muitos jovens». Para tal, o
Governo pretende alargar progressivamente o programa de desconstrução de estereótipos, lançado na
legislatura passada, junto de alunos e alunas.
O combate à violência doméstica é tratado num parágrafo único sendo afirmada a intenção do Governo de
continuar a avaliar o impacto da crise nas vítimas e potenciais vítimas de violência contra as mulheres. Não são
explicitadas as linhas de ação para essa avaliação. É igualmente afirmada a intenção da concretização das
recomendações da Comissão Técnica Multidisciplinar inscritas na RCM n.º 139/2019, de 19 de agosto,
nomeadamente a implementação dos «novos instrumentos em matéria de prevenção primária e secundária, de
formação e de atuação nas primeiras 72 horas após a denúncia», e a concretização da «Base de Dados de
Violência contra as Mulheres e Violência Doméstica, que centralizará e harmonizará dados e indicadores
recolhidos pelos diferentes intervenientes nesta matéria». Para além disso, «o Governo irá ainda reforçar as
respostas de apoio às vítimas, continuando a promover o alargamento e a especialização da Rede Nacional de
Apoio às Vítimas de Violência Doméstica bem como promover o reforço dos serviços de atendimento e o apoio
à autonomização das vítimas.»
No combate ao racismo e à discriminação racial o documento em análise informa que o Governo se encontra
a promover ações concretas de combate a este tipo de discriminações, nomeadamente, a «desenvolver um
plano de ação específico e a concretizar a autonomização institucional desta matéria das questões migratórias,
através da reorganização do Alto Comissariado das Migrações e da CICDR». Para além disso «irá também
promover um maior conhecimento sobre fenómenos de discriminação e de discurso de ódio, através do apoio a
projetos e da criação do Observatório do Racismo e da Xenofobia. E continuará a desenvolver iniciativas ao
nível da prevenção, designadamente em matéria de sensibilização, formação e promoção de literacia de direitos,
sobretudo, no contexto escolar e de associativismo juvenil.»
Importa notar, a propósito do subdomínio do «Combate às Desigualdades e à Discriminação», a ausência de
referência a quaisquer medidas de combate à discriminação baseada na orientação sexual ou na identidade de
género assim como ao tráfico de seres humanos para fins de exploração sexual.
● Orçamento do Estado – Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª
o Relatório para o OE 2021
A proposta de Orçamento do Estado para 2021 assume que o Governo irá prosseguir uma política de
promoção da igualdade e não discriminação, designadamente através do reforço das respostas de apoio às
vítimas de violência contra as mulheres e às vítimas de violência doméstica, através da concretização das
medidas previstas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 139/2019, de 19 de agosto, através da
prossecução de uma política de desagregação por sexo dos dados administrativos produzidos pela
administração central, através da formação de trabalhadores em matéria de igualdade e não discriminação e
pela criação de mecanismos que garantam que o teletrabalho não agudiza as assimetrias sociais de género
preexistentes. De referir ainda a renovação do «Programa 3 em Linha – Programa para a Conciliação da Vida
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Profissional, Pessoal e Familiar», a prossecução do processo dos orçamentos com perspetivas de género,
através da identificação de indicadores de impacto específicos em várias áreas governativas e ainda a promoção
da inclusão digital das mulheres e respetiva participação nas tecnologias de informação e comunicação.
No que respeita à área das migrações e integração o Governo aposta, entre outras, na plena inclusão dos
cidadãos imigrantes, refugiados e portugueses ciganos na sociedade, no acolhimento e integração das pessoas
imigrantes, e na continuação e priorização do Plano Nacional de Implementação do Pacto Global das Migrações.
O programa «Português Língua de Acolhimento» apresenta-se como forma de concretizar a aprendizagem da
língua portuguesa e o Governo pretende ainda proceder à revisão do regime de apoio ao associativismo
imigrante e capacitar e apoiar as associações de pessoas ciganas, imigrantes e refugiadas.
Não obstante o detalhe das medidas contidas no relatório para o Orçamento do Estado de 2021, não se
encontram explicitadas as verbas respetivas, pelo que não é possível apresentar previsões orçamentais precisas
para as políticas referidas.
o Articulado da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª
Na área sob a tutela da Ministra do Estado e da Presidência e do articulado da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª,
são de destacar os seguintes preceitos:
«Artigo 8.º
Alterações orçamentais
.........................................................................................................................................................................
6 – O Governo fica autorizado, mediante proposta dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da
integração e migrações e das finanças ou pelas áreas das finanças e da administração interna, a proceder às
alterações orçamentais decorrentes da afetação da dotação centralizada do Ministério das Finanças, referida no
n.º 4, para pagamento da contrapartida pública nacional, no valor correspondente a 25% das despesas elegíveis
de projetos de entidades privadas, cofinanciados pelo Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI),
respetivamente, para o orçamento do Alto Comissariado para as Migrações, IP (ACM, IP), quando os projetos
sejam destinados a melhorar as condições dos migrantes ou a garantir o acolhimento de refugiados, ou para o
orçamento do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), quando estejam em causa projetos em matéria de
asilo, de gestão de fluxos migratórios, designadamente de recolocação ou reinstalação, e de processo de
retorno, ficando, igualmente, autorizado, mediante proposta dos membros do Governo responsáveis pelas áreas
da cidadania e da igualdade e das finanças, a proceder às alterações orçamentais decorrentes da afetação da
mesma dotação centralizada para o orçamento da Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género, para
pagamento da contrapartida pública nacional, no valor correspondente a 15% das despesas elegíveis de
projetos, cofinanciados pelo MFEEE 2014-2021, no âmbito do «Programa Conciliação e Igualdade de Género»
a que se refere a Resolução do Conselho de Ministros n.º 9/2020, de 28 de fevereiro.
.........................................................................................................................................................................
18 – O Governo fica autorizado, através do membro do Governo responsável pela área das finanças, a
proceder às alterações orçamentais necessárias para assegurar as despesas inerentes à melhoria dos dados
oficiais sobre violência contra as mulheres e violência doméstica, nos termos do previsto na alínea a) do n.º 1
da Resolução do Conselho de Ministros n.º 139/2019, de 19 de agosto, que aprova medidas de prevenção e
combate à violência doméstica, ficando disponíveis as dotações inscritas na medida 082 «Segurança e Ação
social — Violência Doméstica — Prevenção e proteção à vítima», afetas a atividades e projetos relativos à
política de prevenção da violência doméstica ou à proteção e à assistência das suas vítimas, enquadradas no
âmbito do artigo 80.º-A da Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro, na sua redação atual.
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Artigo 14.º
Orçamento com perspetiva de género
1 – O orçamento dos serviços e organismos incorpora a perspetiva de género, identificando os programas,
atividades ou medidas a submeter a análise do respetivo impacto na concretização da igualdade entre mulheres
e homens em 2021.
2 – No âmbito dos respetivos programas, atividades ou medidas desenvolvidas em 2021, os serviços e
organismos promovem a publicitação de dados administrativos desagregados por sexo.
Artigo 46.º
Reforço da formação para o combate à violência doméstica
Em 2021, o Governo procede à implementação do plano anual de formação conjunta em matéria de combate
à violência doméstica, pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas da cidadania e da igualdade, da
administração interna, da justiça, da educação, do trabalho, solidariedade e segurança social e da saúde.
Artigo 143.º
Financiamento do «Programa Escolhas»
Nos termos do n.º 3 do artigo 1.º dos Estatutos do ACM, IP, aprovados em anexo à Portaria n.º 227/2015, de
3 de agosto, o «Programa Escolhas» é integrado no orçamento do ACM, IP, sendo o respetivo financiamento
assegurado de acordo com o previsto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 71/2020, de 15 de setembro,
que procede à renovação do «Programa Escolhas» para o período de 2021 a 2022.»
ANEXO I
Mapa de alterações e transferências orçamentais
(a que se refere o artigo 7.º)
Diversas alterações e transferências
34. Transferência de verbas inscritas no orçamento do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, IP, para o Alto Comissariado para as Migrações, IP (ACM, IP), nos termos a definir por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas do trabalho, solidariedade e segurança social e da integração e migrações.
63.Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, para o ACM, IP, nos termos a definir por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da integração e migrações e da administração interna.
64.Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, para o financiamento de 25% das despesas elegíveis até um montante máximo de 2 500 000€ de projetos de organizações não-governamentais, organizações internacionais e entidades da sociedade civil, cofinanciados pelo Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração, no âmbito das suas atribuições e competências nos termos a definir por protocolo.
PARTE II – OPINIÃO DA RELATORA
A relatora exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre as propostas de lei em apreço,
reservando-a para o debate já agendado para sessão plenária.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. O Governo apresentou à Assembleia da República, em 12 de outubro de 2020, a Proposta de Lei n.º
60/XIV/2.ª – Aprova as Grandes Opções do Plano para 2021, e a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª – Aprova o
Orçamento do Estado para 2021;
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2. Estas iniciativas foram apresentadas nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo,
assim, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emitir parecer sobre as
matérias da sua competência, incidindo, no caso vertente, sobre a área da presidência;
3. A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que as
Propostas de Lei n.os 60/XIV/2.ª e 61/XIV/2.ª, no que respeita às políticas de igualdade e não discriminação e às
políticas de migração, estão em condições de seguir os ulteriores termos do processo legislativo, devendo o
presente parecer ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças, competente para elaborar o relatório final,
de acordo com o n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 19 de outubro de 2020.
A Deputada relatora, Sandra Cunha — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes.
PARECER SECTORIAL — ÁREA DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA
PARTE I – Considerandos
I. a) Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 12 de outubro de 2020, a Proposta de Lei n.º
60/XIV/2.ª – Lei das Grandes Opções para 2021-2023, e a Proposta de Lei n.º 61/XIII/2.ª – Aprova o Orçamento
do Estado para 2021.
Por despacho do Presidente da Assembleia da República do mesmo dia, as Propostas de Lei n.os 60/XIV/2.ª
– Lei das Grandes Opções para 2021-2023, e 61/XIV/2.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2021, baixaram
à Comissão de Orçamento e Finanças e às restantes Comissões parlamentares permanentes para a elaboração
de pareceres nas respetivas áreas sectoriais.
À Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias compete analisar e elaborar
parecer nas áreas da sua competência, nomeadamente emitir um parecer sectorial referente à área da
administração interna.
A discussão na generalidade das Grandes Opções para 2021-2023 e do Orçamento do Estado para 2021
encontra-se agendada para as reuniões plenárias de 27 e 28 de outubro de 2020, data da respetiva votação na
generalidade, seguindo-se, posteriormente, a sua apreciação na especialidade (de 29 de outubro a 12 de
novembro de 2020) que compreenderá audições sectoriais de ministros.
A audição do membro do Governo responsável pela área da administração interna está agendada para o
próximo dia 3 de novembro.
A discussão e votações na especialidade das Propostas de Lei n.os 60 e 61/XIV/2.ª (GOV) estão previstas
para os dias 23 a 26 de novembro, sendo que o encerramento e a votação final global estão previstos para o
dia 27 de novembro de 2020.
I. b) Do objeto, conteúdo e motivação das iniciativas
1 – Proposta de Lei n.º 60/XIV/2.ª – Aprova as Grandes Opções do Plano para 2020-2023
A Proposta de Lei n.º 60/XIV/2.ª visa aprovar as Grandes Opções do Plano para 2020-2023, interessando,
para o presente parecer, apenas as medidas com incidência na área da administração interna.
Com relevância para a área da segurança interna, importa destacar, desde logo, no ponto «Pugnar por uma
segurança interna robusta» a afirmação de que a segurança interna é um eixo fundamental do Estado de direito
democrático e um pilar essencial para a liberdade dos cidadãos, contribuindo, paralelamente, para uma
sociedade livre, tolerante, justa e democrática. Neste ponto refere-se que num contexto internacional de
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ameaças cada vez mais diversificadas, complexas e sofisticadas, impõe-se continuar a criar as condições para
garantir um ambiente seguro e confiável, quer interna, como externamente, contribuindo, desta forma, para uma
maior competitividade e atratividade internacional. Neste contexto o Governo assume como prioridade a
contínua solidez e robustez da segurança interna, através de um efetivo reforço dos recursos humanos,
materiais, tecnológicos e organizacionais, com o objetivo de prosseguir a prevenção e investigação de todos as
formas de crime.
A merecer uma permanente monitorização e avaliação, que exigem a necessidade de garantir a segurança
tanto no contexto físico como no ambiente digital, identificam-se os fenómenos do terrorismo e da criminalidade
organizada, o tráfico de armas e de droga, os ciberataques e a cibercriminalidade, bem como uma diversidade,
cada vez maior, de ameaças híbridas.
Os compromissos assumidos pelo Governo, no âmbito da administração interna, em especial, inserem-se no
ponto intitulado «Proporcionar aos cidadãos níveis elevados de segurança», onde se propõe a concretização
das medidas que de seguida se enunciam:
– Prosseguir em 2021 as ações previstas na Lei de Programação das Infraestruturas e Equipamentos para
as Forças e Serviços de Segurança do Ministério da Administração Interna que visa dotar a GNR, a PSP e o
SEF dos meios necessários à prossecução das respetivas missões e equacionar um novo ciclo de programação;
– Aprofundar as soluções de partilha de recursos entre as forças e serviços de segurança, nomeadamente
GNR e PSP, através da gradual integração das estruturas de apoio técnico e de suporte logístico, eliminando
redundâncias, simplificando estruturas e permitindo a alocação de elementos policiais para a atividade
operacional;
– Elaborar um plano anual dirigido à preservação da segurança das infraestruturas críticas do Estado, em
articulação com as estruturas homólogas do setor da defesa nacional, sob coordenação do Sistema de
Segurança Interna e envolvendo as forças e serviços de segurança, bem como a Autoridade Nacional de
Emergência e Proteção Civil (ANEPC);
– Reforçar as competências do Secretário-Geral do Sistema de Segurança Interna, designadamente através
da operacionalização, na sua dependência, de um centro de comando e controlo apto a coordenar ações
integradas de prevenção e combate ao terrorismo e ações de cooperação internacional;
– Potenciar a capacidade operacional do Ponto Único de Contacto e do Registo de Nome de Passageiros
como formas de interação das forças e serviços de segurança na prevenção de riscos criminais transnacionais;
– Ampliar as responsabilidades e os meios do Centro Nacional de Cibersegurança, promovendo o
cumprimento de uma renovada estratégia nacional para o ciberespaço;
– Implementar uma estratégia integrada de prevenção e combate ao terrorismo, ao extremismo violento, à
radicalização e ao recrutamento, em todos os patamares em que os interesses do país se projetam, ao nível
nacional, europeu ou internacional;
– Intervir sobre fenómenos de violência, nomeadamente os ligados à atividade desportiva, criando
mecanismos dissuasores de comportamentos racistas, xenófobos, sexistas e demais manifestações de
intolerância, estimulando atitudes éticas e cívicas que permitam a fruição tranquila dos espaços públicos;
– Reforçar a Rede Nacional de Segurança Interna (RNSI) como base tecnológica para os sistemas das forças
e serviços de segurança e do sistema de proteção civil de emergência, bem como dotar as Forças e Serviços
de Segurança de mais e melhores meios tecnológicos para o cumprimento da sua missão;
– Reforçar a resiliência e capacidade de resposta da Rede SIRESP;
– Atualizar as regras para a instalação de sistemas de videovigilância em zonas de risco, para a utilização
de veículos aéreos não tripulados (drones) e para a utilização de sistemas de registo de imagem pelas forças
de segurança no respeito pelos direitos fundamentais dos cidadãos;
– Desenvolver, em articulação com as autarquias, a implementação de uma nova geração de contratos locais
de segurança visando prevenir a criminalidade, garantir a ordem pública e proteção de pessoas e bens, que
concretizem uma estratégia de policiamento de proximidade em domínios como a segurança escolar, o apoio
aos idosos ou a segurança no desporto e em grandes eventos e a adequada integração de migrantes;
– Reforçar os métodos do policiamento de proximidade, com utilização de metodologias aperfeiçoadas de
proteção das populações, em cooperação com as autarquias locais.
– No ponto referente à «Redução de Riscos e Valorização Sustentável do Território», na parte respeitante à
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«adaptação às alterações climáticas», destacam-se algumas medidas conexas com a área da administração
interna:
– Implementação do Programa de Proteção Civil Preventiva 2020/30, concretizando um modelo de
governança, gestão e avaliação de risco coordenado e multissetorial, com definição das linhas de ação para
implementação de medidas de prevenção e preparação de acidentes graves e catástrofes, dando sequência à
Estratégia Nacional de Proteção Civil Preventiva adotada em 2017;
– Consolidação do Sistema Nacional de Alerta e Aviso (Decreto-Lei n.º 2/2019, de 11 de janeiro), que visa
promover uma maior eficácia na prevenção e na resposta a situações de emergência, através da capacitação
da comunicação com populações sobre o aumento do risco, ou para adoção de medidas de autoproteção de
em caso de iminência ou ocorrência de um acidente grave ou catástrofe;
– Operacionalização do Sistema Nacional de Planeamento Civil de Emergência e a revisão do
enquadramento legal relativo a identificação e proteção de infraestruturas críticas;
– Consolidar a eficiência e capacidade de resposta operacional através da concretização do novo modelo
territorial de resposta de emergência e proteção civil, baseado em estruturas regionais e sub-regionais, em
articulação com as entidades competentes e com a participação dos corpos de bombeiros voluntários e das
autarquias locais;
– Continuação do reforço dos meios e infraestruturas de proteção civil (Fase II), procedendo-se ao
lançamento de concursos para aquisição dos meios e modernização das infraestruturas;
– A implementação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais, que visa concretizar o Plano de Gestão
Integrada de Fogos Rurais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020, de 16 de junho,
definindo um modelo de articulação horizontal de todas as entidades participantes na prevenção estrutural, nos
sistemas de autoproteção de pessoas e infraestruturas, nos mecanismos de apoio à decisão e no dispositivo de
combate aos incêndios rurais.
2 – Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2021
2. a) Linhas de ação política: o relatório do Orçamento do Estado para 2021
No capítulo referente às «Medidas de Promoção da Consolidação Orçamental e de Revisão da Despesa
Pública» (pág. 56 do relatório)afirma-se que, em 2021, a área governativa da administração interna pretende
dar continuidade a um conjunto de iniciativas que visam otimizar o modelo de gestão das forças e serviços de
segurança.
Nesta medida são apresentadas um total de 53 iniciativas de eficiência e controlo orçamental, que o Governo
estima que terão um ganho de eficiência de 6,1 milhões de euros. Para alcançar este objetivo destacam-se
iniciativas de eficiência energética, de valorização do património, de modernização dos sistemas de tecnologia
de informação e comunicação e de simplificação de circuitos processuais.
Ainda no âmbito da revisão da despesa pública, para 2021, o Governo pretende levar a cabo um conjunto de
medidas com um impacto orçamental de 2,5 milhões de euros, onde salientam, em particular, as iniciativas que
conduzem ao aumento de receita, como sejam a aposta na melhoria das plataformas de gestão de cobrança de
receita, na modernização dos serviços de agendamento do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras e na expansão
da rede nacional de radares SINCRO.
Ao nível da otimização da gestão do património, são previstas iniciativas cujo impacto orçamental se estima
que atinja os 700 mil euros, tal como, o programa de arrendamento «Reabilita e Arrenda» dos Serviços Sociais
da Guarda Nacional Republicana.
No âmbito da simplificação de circuitos processuais, o impacto estimado pelo Governo é de 1,5 milhões de
euros, materializado na reengenharia de processos, através da criação de novos circuitos na área documental,
de forma a permitir a eliminação de redundâncias no fluxo de processos.
Ao nível dos recursos materiais, na sequência da aprovação da Lei de Programação de Infraestruturas e
Equipamentos das Forças e Serviços de Segurança do Ministério da Administração Interna (Lei n.º 10/2017, de
3 de março), a área governativa da administração interna afirma que pretende otimizar o modelo de gestão das
forças e serviços de segurança, através da criação de um modelo de serviços partilhados, no sentido da
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integração gradual das estruturas de apoio técnico e de suporte logístico das forças e serviços de segurança.
Refere-se ainda neste capítulo, embora não esteja autonomamente quantificado, um programa de
investimento em habitação para jovens elementos das forças de segurança em início de carreira.
Nas medidas que integram o Programa Orçamental Governação cabe aqui fazer uma breve referência à
cibersegurança, pela sua conexão com a segurança interna (pág. 141 do relatório).
Quanto a esta matéria é referido pelo Governo que o Centro Nacional de Cibersegurança (CNCS) prosseguirá
o exercício das suas competências previstas no Regime Jurídico da Segurança do Ciberespaço, em especial as
que decorrem da Estratégia Nacional de Segurança do Ciberespaço 2019-2023 e da implementação do seu
plano de ação. Afirma-se ainda que o contexto da pandemia de COVID-19 veio confirmar de forma muito
particular a necessidade de reforçar a resiliência das redes e sistemas informáticos, de assegurar uma efetiva
resposta a incidentes e uma melhor articulação de informação sobre os mesmos e de sensibilizar os cidadãos
para os riscos decorrentes do uso da Internet sobre a segurança da informação e a privacidade.
No capítulo referente às políticas setoriais e recursos financeiros, na área especificamente dedicada à
segurança interna (PO08), afirma-se que «a segurança, enquanto pilar fundamental do Estado de Direito
democrático e garante da liberdade dos cidadãos, constitui uma prioridade estratégica do Governo». E nessa
medida «o efetivo robustecimento da segurança interna será alicerçado no reforço dos meios humanos, através
de um plano plurianual de admissões nas forças e serviços de segurança, bem como em adequados meios
materiais e organizacionais a empenhar no combate, prevenção e repressão de todos os fenómenos criminais».
Neste âmbito, recorda o Governo, «foi já assegurado, através da aprovação do Decreto-Lei n.º 25/2020, de
16 de junho, o pagamento, a iniciar já em 2020 e de forma faseada ao longo da legislatura, dos retroativos de
suplementos remuneratórios não pagos, em períodos de férias, devidos aos elementos da GNR e da PSP,
estando em curso a aprovação do Plano Plurianual de Admissões 2020-2023, que irá permitir assegurar o
contínuo rejuvenescimento e a manutenção de elevados graus de prontidão e eficácia operacional dos seus
efetivos».
De acordo com o relatório, prosseguir-se-ão, em 2021, as ações previstas na Lei de Programação das
Infraestruturas e Equipamentos para as Forças e Serviços de Segurança do Ministério da Administração Interna,
e será equacionado um novo ciclo de programação.
Enuncia-se igualmente a continuação dos trabalhos de preparação do modelo da rede de comunicações de
emergência do Estado, após o final da atual concessão à SIRESP, S.A., que termina no final do primeiro
semestre de 2021, com o objetivo de elevar os níveis de resiliência e de resposta do Estado a situações de crise
e de emergência.
No âmbito do processo eleitoral destaca-se o alargamento do voto antecipado em mobilidade e dos
procedimentos eleitorais com recurso às tecnologias de informação.
No plano da segurança rodoviária, afirma-se que será dado início à execução da Estratégia Nacional de
Segurança Rodoviária 2021-2030, sucessora do Plano Estratégico Nacional de Segurança Rodoviária 2020
(PENSE 2020), baseada no sistema de transporte seguro, em alinhamento com as políticas europeias e
mundiais de segurança rodoviária.
Em matéria de gestão das migrações e da política de fronteiras, o Governo enuncia como prioridade de ação
para 2021, designadamente no contexto da Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia em 2021,
a discussão do pacote legislativo europeu nesta matéria.
Na área da gestão de fronteiras, o Governo destaca a implementação da Estratégia Nacional de Gestão
Integrada de Fronteiras de Portugal e respetivos planos de ação, bem como dos projetos de interoperabilidade
no quadro da nova arquitetura de sistemas da EU, nos domínios da cooperação policial e judiciária, do asilo e
da migração.
Para o ano de 2021, destacam-se ainda como medidas a tomar pelo Governo, a clarificação do quadro legal
no que diz respeito à utilização da videovigilância por parte das FSS, ao controlo e fiscalização da utilização de
sistemas de aeronave não tripulada (UAS-Unmaned Aircraft System), usualmente designados por drones, a
regulamentação da atividade de segurança privada e a regulamentação do regime jurídico do combate à
violência no contexto desportivo.
No âmbito da prevenção e combate à criminalidade, as linhas de ação enunciadas pelo Governo traduzem-
se na continuidade da implementação da nova geração de contratos locais de segurança e na melhoria dos
programas especiais de policiamento e do reforço do policiamento de proximidade, para prevenir o crime e, ao
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mesmo tempo, reforçar a proteção das populações, incluindo as mais vulneráveis, com destaque para os
programas especiais dedicados às crianças, idosos e deficientes.
Afirma-se ainda como prioridade a implementação do Plano Plurianual de Admissões 2020-2023, que, de
acordo com o Governo, irá permitir, num quadro de quatro anos, assegurar o contínuo rejuvenescimento e a
manutenção de elevados graus de prontidão e eficácia operacional dos seus efetivos.
Adicionalmente, o Governo afirma que aposta em soluções que visam otimizar o modelo de gestão das forças
e serviços de segurança (FSS), nomeadamente através da criação de um modelo de serviços partilhados, no
sentido da integração gradual das estruturas de apoio técnico e de suporte logístico das FSS, eliminando
redundâncias, simplificando estruturas e concentrando os recursos na missão operacional.
No quadro da resposta do Estado em situações de emergência prevê-se a revisão do enquadramento legal
relativo à identificação e proteção de infraestruturas críticas, em alinhamento com outros normativos de caráter
transversal, tais como o Sistema Nacional de Planeamento Civil de Emergência, a Lei de Segurança Interna, a
Estratégia Nacional de Combate ao Terrorismo, a Estratégia Nacional de Segurança no Ciberespaço, o Regime
Jurídico da Segurança do Ciberespaço e o Conceito Estratégico de Defesa Nacional.
No ponto referente à «Programação plurianual do investimento das forças e serviços de segurança», ao nível
dos recursos materiais, o Governo destaca o investimento de 57 milhões de euros na renovação da frota
automóvel, prevendo-se, para o ano de 2021, a entrega de 584 viaturas.
Ainda neste ponto salienta-se «o forte investimento nas infraestruturas, através de intervenções de
reabilitação ou construção de raiz, beneficiando as condições de trabalho, o atendimento ao público e a
segurança». Quanto a esta matéria afirma-se que em 2021 será submetida à Assembleia da República uma
nova Lei de Programação de Investimentos de Infraestruturas e Equipamentos das FSS para o período de 2022-
2026.
No campo das políticas de promoção da regularidade dos trajetos migratórios, afirma-se que será promovida
uma resposta integrada às necessidades do mercado de trabalho e de estímulo à economia, designadamente
através de acordos bilaterais de migração regular com países terceiros, exteriores à UE, e da criação de uma
zona de mobilidade e de liberdade de fixação de residência no seio da CPLP.
Neste âmbito, em matéria operacional, salienta-se que será dado seguimento à simplificação de
procedimentos de agilização e aceleração do relacionamento dos cidadãos com o Estado, a par do trabalho de
regularização da situação de cidadãos estrangeiros, nas suas diferentes possibilidades, designadamente
trabalhadores sazonais, empreendedores nas áreas tecnológicas (Start Up Visa e Tech Visa) e no trabalho
altamente qualificado, entre outros.
Quanto ao sistema de emergência e proteção civil, o Governo pretende prosseguir com o reforço dos pilares
da prevenção e preparação e consolidar a eficiência e capacidade da resposta operacional, através da
concretização do novo modelo territorial de resposta de emergência e proteção civil, baseado em estruturas
regionais e sub-regionais, em articulação com as entidades competentes e com a participação dos corpos de
bombeiros e das autarquias locais, bem como de um planeamento do sistema de proteção civil ao nível do
quadro de investimentos estratégicos plurianuais.
Neste domínio, afirma-se que será implementado o Programa de Proteção Civil Preventiva 2020/2030,
concretizando um modelo de governança, gestão e avaliação de risco coordenado e multissetorial, com definição
das linhas de ação para implementação de medidas de prevenção e preparação de acidentes graves e
catástrofes.
Neste contexto, realça-se que constitui prioridade do Governo a prevenção e preparação para catástrofes, a
qual tem continuidade no contexto da Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia 2021 (PPUE
2021), com destaque para a promoção de uma maior resiliência coletiva na resposta a emergências complexas
e para a manutenção de elevados níveis de resposta operacional face à ocorrência de múltiplas catástrofes.
Destaca-se ainda a preparação de um programa de segurança de equipamentos de utilização coletiva
2020/2023, que permita a identificação dos perigos e a mitigação do risco, nomeadamente ambiental, sísmico,
inundações e cheias em bacias urbanas, outros fenómenos naturais e ameaças NRBQ (riscos
nucleares/radiológicos/biológicos/químicos).
A segurança rodoviária é assumida pelo Governo como desígnio nacional e neste campo afirma-se que será
dado início à execução da Estratégia Nacional de Segurança Rodoviária 2021-2030, que se baseia no Sistema
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de Transporte Seguro e na Visão Zero como eixos fundamentais estruturantes dos objetivos e medidas de
prevenção e combate à sinistralidade na rede rodoviária a estabelecer e implementar.
Prevêem-se como medidas a concretizar o desenvolvimento, em estreita articulação com as autarquias
locais, de planos e intervenções de mobilidade e segurança nas infraestruturas rodoviárias, integrando e
compatibilizando os vários meios de transporte e utilizadores e o reforço da fiscalização das condições de
segurança das infraestruturas e das infrações por velocidade, através da expansão da Rede Nacional de
Fiscalização Automática de Velocidade.
Neste contexto, preconiza-se igualmente o desenvolvimento de iniciativas para aumentar a eficiência do
setor, nomeadamente no levantamento das ocorrências dos acidentes rodoviários, no processo
contraordenacional e através da revisão do enquadramento jurídico do Código da Estrada.
Por último, no âmbito do processo eleitoral, desde logo na eleição para o Presidente da República em 20121,
está previsto o alargamento do voto antecipado em mobilidade para todas as sedes de concelho, passando
assim a ser constituídas mesas de voto antecipado em mobilidade em 308 localidades, em vez das 29
atualmente previstas na Lei Eleitoral para o Parlamento Europeu, Assembleia da República e Presidente da
República.
2.b) Proposta de Orçamento
O Programa Orçamental Segurança Interna abrange as medidas relacionadas com as políticas de segurança
interna, do controlo de fronteiras, de proteção e socorro, de planeamento civil de emergência, de segurança
rodoviária e de administração eleitoral.
No orçamento para 2021 a despesa total consolidada é de 2178 milhões de euros, o que corresponde a um
acréscimo de 3,5% face à estimativa para 2020.
(Quadro retirado do relatório do OE – pág. 197)
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Do total da receita consolidada (2224m€) 75,2% são respeitantes à componente de receita de impostos afeta
ao Programa (1672,4m€), sendo o restante financiamento proveniente de receitas próprias (418,3m€), de
transferências no âmbito da Administração Pública (91,4m€) e Fundos Europeus (41,9m€).
Na receita do programa, são destacadas as «Taxas, Multas e Outras Penalidades» (233,5m€), das quais
78,7 milhões de euros correspondem essencialmente às multas e coimas por infrações ao Código da Estrada,
cobradas pela Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (ANSR). No âmbito da receita destaca-se ainda o
Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) com 66,1 milhões de euros provenientes de taxas cobradas no
âmbito das suas atribuições (vistos, passaportes, títulos de residência, entre outros).
Do total da despesa consolidada, 74,9% são respeitantes à componente de receita de impostos afeta ao
Programa (1632m€), sendo o restante financiamento proveniente de receitas próprias (384,5m€), de
transferências no âmbito da Administração Pública (119,6m€) e de Fundos Europeus (41,9m€).
Na estrutura da despesa efetiva consolidada de 2169,4 milhões de euros, verifica-se que apresentam maior
peso as despesas com pessoal, que representam 76,8% da despesa total consolidada, com 1672,6 milhões de
euros de dotação, destacando-se a estrutura da massa salarial das forças e serviços de segurança, distribuída
entre a Guarda Nacional Republicana (GNR), com 809,8 milhões de euros, a Polícia de Segurança Pública
(PSP), com 740,8 milhões de euros, e o SEF, com 67,7 milhões de euros.
Destacam-se também as aquisições de bens e serviços, com 240,5 milhões de euros, dos quais 138,7
milhões de euros afetos às forças e serviços de segurança, destinado ao financiamento da atividade corrente
destas entidades.
Referência ainda para as despesas de Investimento, com 106 milhões de euros (acréscimo de 8,6%), dos
quais 55 milhões de euros dizem respeito à execução da Lei de Programação de Infraestruturas e Equipamentos
das forças e Serviços de Segurança (LPIEFSS), executada pela Secretaria-Geral do Ministério da Administração
Interna (SGMAI).
(Quadro retirado do relatório do OE – pág. 198)
O programa integra ainda a «Dotação Específica Pensões e Reformas», executados pela GNR (107,3m€) e
pela PSP (60,6 m€), e os «Encargos com Saúde», igualmente executados pela GNR (36,9m€) e pela PSP
(28,3m€).
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(Quadro retirado do relatório do OE – pág. 199)
Dos valores constantes do quadro acima (Despesas por medidas dos programas) destacam-se:
• Educação
Estabelecimentos de ensino superior – 7,5m€ (7,5 m€ em 2020)
Estabelecimentos de ensino não superior – 16,3m€ (13,2m€ em 2020)
• Proteção civil e luta contra incêndios – 167,3m€(172,4m€ em 2020);
• Forças de segurança – 1721,4 m€(1722 m€ em 2020);
• Serviços individuais de saúde – 65,2m€ (64,7m€ em 2020);
• Lei de Programação de Infraestruturas e Equipamentos das Forças e Serviços de Segurança do
Ministério da Administração Interna (Lei n.º 10/2017, de 3 de março – 95,7m€ (99,5m€ em 2020).
Na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas neste programa, a medida «Forças de
Segurança», com 1721,4 milhões de euros, é a mais representativa, com 76,2% do total da despesa efetiva não
consolidada do programa. Nesta medida destacam-se os orçamentos da GNR, com 847,6 milhões de euros, da
PSP, com 731,8 milhões de euros e do SEF, com 117,8 milhões de euros.
Para a contingência COVID-19 (Medidas 095 e 096), foram afetos 6,2 milhões de euros no total da despesa
do programa orçamental.
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Desenvolvimentos orçamentais
(Fonte: MAPA-OE-12 do OE 2020 e MAPA AC do OE 2021)
OE/2020 OE/2021 Variação%
Gabinete MAI 1 235 567 1 235 567 0,0%
Sec. Est Adj do Min Adm Interna
803 849 803 849 0,0%
Sec. Est Administração Interna
773 833 773 833 0,0%
Total 2 813 249 2 813 249 0,0%
OE/2020 OE/2021 Variação%
Serviço de Estrangeiros e Fronteiras
125 962 427 118 802 841 -5,7%
Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil
(transf. OE) 44 073 504 47 079 651 6,8%
Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (transf.
OE) 37 204 056 39 718 097 6,8%
Polícia de Segurança Pública (atividades)
803 686 072 783 972 707 -2,5%
Guarda Nacional Republicana (atividades)
878 898 037 889 376 341 1,2%
Total 1 889 824 096 1 878 949 637 -0,6%
OE/2020 OE/2021 Variação%
Gab. SG SIRP e Estruturas comuns ao
SIS e ao SIED 13 161 048 13 292 658 1,0%
SIED – Serviço de Informações
Estratégicas de Defesa 8 376 612 8 460 378 1,0%
SIS – Serviço de Informações e de
Segurança 13 496 515 13 631 480 1,0%
Sistema de Segurança Interna (SSI)
2 513 983 2 539 122 1,0%
GNS – Gabinete Nacional de Segurança
4 215 142 3 204 815 -24,0%
GNS – Gabinete Nacional de Segurança – Projetos
574 992 385 623 -32,9%
Total 42 338 292 41 514 076 -1,9%
2. c) Articulado da Proposta de Lei
No articulado da proposta de lei podem identificar-se as seguintes disposições com incidência na área setorial
da administração interna:
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Artigo 8.º – Alterações orçamentais
1 – O Governo fica autorizado a efetuar as alterações orçamentais:
a) ......................................................................................................................................................................
b) Decorrentes de alterações aos regimes orgânicos do Instituto da Conservação da Natureza e das
Florestas, IP (ICNF, IP), e da Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC);
.........................................................................................................................................................................
6 – O Governo fica autorizado, mediante proposta dos membros do Governo responsáveis pelas áreas
da integração e migrações e das finanças ou pelas áreas das finanças e da administração interna, a
proceder às alterações orçamentais decorrentes da afetação da dotação centralizada do Ministério das
Finanças, referida no n.º 4, para pagamento da contrapartida pública nacional, no valor correspondente a 25%
das despesas elegíveis de projetos de entidades privadas, cofinanciados pelo Fundo para o Asilo, a Migração e
a Integração (FAMI), respetivamente, para o orçamento do Alto Comissariado para as Migrações, IP (ACM, IP),
quando os projetos sejam destinados a melhorar as condições dos migrantes ou a garantir o acolhimento de
refugiados, ou para o orçamento do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), quando estejam em causa
projetos em matéria de asilo, de gestão de fluxos migratórios, designadamente de recolocação ou reinstalação,
e de processo de retorno, ficando, igualmente, autorizado, mediante proposta dos membros do Governo
responsáveis pelas áreas da cidadania e da igualdade e das finanças, a proceder às alterações orçamentais
decorrentes da afetação da mesma dotação centralizada para o orçamento da Comissão para a Cidadania e a
Igualdade de Género, para pagamento da contrapartida pública nacional, no valor correspondente a 15% das
despesas elegíveis de projetos, cofinanciados pelo MFEEE 2014-2021, no âmbito do «Programa Conciliação e
Igualdade de Género» a que se refere a Resolução do Conselho de Ministros n.º 9/2020, de 28 de fevereiro.
.........................................................................................................................................................................
17 – O Governo fica autorizado, através do membro responsável pela área das finanças e mediante
parecer da Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, IP (AGIF, IP), a proceder às alterações
orçamentais que se revelem necessárias para a implementação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos
Rurais (SGIFR), independentemente de envolverem diferentes programas.
Artigo 35.º – Serviços partilhados das forças e serviços de segurança
1 – Em 2021, o Governo promove soluções de partilha de recursos entre as forças e serviços de segurança,
através da gradual integração das estruturas de apoio técnico e de suporte logístico, eliminando redundâncias,
simplificando estruturas e permitindo a alocação de elementos para a atividade operacional.
2 – Para efeitos do disposto no número anterior, deve ser implementado um projeto-piloto de partilha de
recursos entre as forças e serviços de segurança.
Artigo 36.º – Tecnologias de informação e comunicação na área governativa da administração interna
Em 2021, o Governo promove o investimento em tecnologias de informação e comunicação, designadamente
em iniciativas de base tecnológica, que permitam a simplificação e agilização de procedimentos e libertação de
recursos humanos da área administrativa para a área operacional das forças e serviços de segurança.
Artigo 60.º – Suspensão da passagem às situações de reserva, pré-aposentação ou disponibilidade
1 – Como medida de equilíbrio orçamental, as passagens às situações de reserva, pré aposentação ou
disponibilidade, nos termos estatutariamente previstos, dos militares da Guarda Nacional Republicana (GNR),
de pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública (PSP), do SEF, da Polícia Judiciária, da
Polícia Marítima, de outro pessoal militarizado e de pessoal do corpo da Guarda Prisional apenas podem ocorrer
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nas seguintes circunstâncias:
a) Em situações de saúde devidamente atestadas;
b) No caso de serem atingidos ou ultrapassados os limites de idade ou de tempo de permanência no posto
ou na função, bem como quando, nos termos legais, estejam reunidas as condições de passagem à reserva,
pré-aposentação ou disponibilidade depois de completados 36 anos de serviço e 55 anos de idade;
c) Em caso de exclusão da promoção por não satisfação das condições gerais para o efeito ou por
ultrapassagem na promoção em determinado posto ou categoria, quando tal consequência resulte dos
respetivos termos estatutários;
d) Quando, à data da entrada em vigor da presente lei, já estejam reunidas as condições ou verificados os
pressupostos para que essas situações ocorram, ao abrigo de regimes aplicáveis a subscritores da CGA, IP, de
passagem à aposentação, reforma, reserva, pré-aposentação ou disponibilidade, independentemente do
momento em que o venham a requerer ou a declarar.
2 – Para efeitos do disposto no número anterior, o Governo fixa anualmente, mediante despacho dos
membros do Governo responsáveis pela área das finanças e pela área setorial, o contingente, prevendo o
número de admissões e de passagem à reserva, pré-aposentação ou disponibilidade, tendo em conta as
necessidades operacionais de cada força e serviço de segurança e da renovação dos respetivos quadros.
3 – No que respeita à GNR, à PSP e ao SEF, o contingente referido no número anterior é definido tendo em
consideração o número máximo de admissões verificadas nas forças e serviços de segurança, nos termos do
respetivo Plano Plurianual de Admissões.
Artigo 83.º – Transferências financeiras ao abrigo da descentralização e delegação de competências
1 – O Governo fica autorizado a transferir para os municípios do território continental e entidades
intermunicipais as dotações referentes a competências descentralizadas ou delegadas, designadamente nos
termos dos contratos de execução celebrados ao abrigo do Decreto-Lei n.º 144/2008, de 28 de julho, na sua
redação atual, e dos contratos interadministrativos de delegação de competências celebrados ao abrigo do
Decreto-Lei n.º 30/2015, de 12 de fevereiro, inscritas nos seguintes orçamentos:
a) Orçamento afeto ao Ministério da Administração Interna, no domínio da fiscalização, regulação e disciplina
de trânsito rodoviário;
.........................................................................................................................................................................
Artigo 140.º – Simplificação da concessão e renovação de autorização de residência
Em 2021, a autorização de residência temporária prevista no n.º 1 do artigo 75.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de
julho, na sua redação atual, é válida pelo período de dois anos contados da data da emissão do respetivo título
e renovável por períodos sucessivos de três anos.
Artigo 141.º – Suspensão da definição de contingente global para efeitos de concessão de autorização
de residência para exercício de atividade profissional subordinada
Durante o ano de 2021, é suspensa a fixação do contingente global para efeitos de concessão de visto de
autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada previsto no artigo 59.º da Lei n.º
23/2007, de 4 de julho, na sua redação atual, e aplicam-se à emissão dos mencionados vistos as condições
previstas do n.º 5 do referido artigo.
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Artigo 142.º – Financiamento do «Programa Escolhas»
Nos termos do n.º 3 do artigo 1.º dos Estatutos do ACM, IP, aprovados em anexo à Portaria n.º 227/2015, de
3 de agosto, o «Programa Escolhas» é integrado no orçamento do ACM, IP, sendo o respetivo financiamento
assegurado de acordo com o previsto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 71/2020, de 15 de setembro,
que procede à renovação do «Programa Escolhas» para o período de 2021 a 2022.
Artigo 143.º – Alargamento dos Contratos Locais de Segurança de Nova Geração
Em 2021, o Governo dá continuidade ao alargamento do programa de Contratos Locais de Segurança de
Nova Geração a municípios com necessidades específicas, em estreita colaboração com as autarquias locais e
instituições sociais.
Artigo 145.º – Admissões nas forças e serviços de segurança
Em execução do respetivo Programa, o Governo dá continuidade ao plano plurianual para 2020-2023 de
admissões nas forças e serviços de segurança, assegurando o rejuvenescimento, a manutenção de elevados
graus de prontidão e a eficácia operacional dos seus efetivos.
Artigo 146.º – Estratégia de Segurança Rodoviária 2021-2030
1 – Cada entidade participante inscreve no respetivo orçamento os encargos necessários para a
concretização das medidas da sua responsabilidade na «Estratégia de Segurança Rodoviária 2021-2030»
(Visão Zero 2030).
2 – Até ao final do primeiro semestre de 2021, é dado conhecimento ao membro do Governo responsável
pela área da administração interna do montante das verbas referidas no número anterior e da sua execução.
Artigo 147.º – Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva
1 – Cada entidade participante inscreve no respetivo orçamento os encargos decorrentes da concretização
da «Estratégia Nacional para uma Proteção Civil Preventiva», aprovada em anexo à Resolução do Conselho de
Ministros n.º 160/2017, de 30 de outubro.
2 – Até ao final do primeiro semestre de 2021, é dado conhecimento ao membro do Governo responsável
pela área da administração interna do montante das verbas referidas no número anterior e da sua execução.
Artigo 148.º – Missões de proteção civil e formação de bombeiros
1 – Em 2021, a ANEPC fica autorizada a transferir para as associações humanitárias de bombeiros (AHB),
ao abrigo da Lei n.º 94/2015, de 13 de agosto, na sua redação atual, as dotações inscritas nos seus orçamentos
referentes a missões de proteção civil, incluindo as relativas ao sistema nacional de proteção civil e ao Sistema
Integrado de Operações de Proteção e Socorro.
2 – O orçamento de referência a que se refere o n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 94/2015, de 13 de agosto, na
sua redação atual, para o ano de 2021, é de € 28 653 640,08.
3 – As transferências para cada AHB, calculadas nos termos do n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 94/2015, de 13
de agosto, na sua redação atual, não podem ser inferiores às do ano económico anterior, nem superiores em
5,43% do mesmo montante.
4 – A ANEPC fica autorizada a efetuar transferências orçamentais para a Escola Nacional de Bombeiros,
nos termos de protocolos celebrados entre ambas as entidades, nomeadamente para efeitos de formação.
5 – Em 2021, o financiamento atribuído aos agrupamentos de AHB, criados nos termos do Decreto-Lei n.º
247/2007, de 27 de junho, na sua redação atual, corresponde a 125% da aplicação da fórmula prevista no n.º 2
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do artigo 4.º da Lei n.º 94/2015, de 13 de agosto, na sua redação atual.
Artigo 149.º – Investimento em infraestruturas de habitação para profissionais das forças de segurança
1 – O Governo promove um programa que visa garantir condições de habitação dignas aos profissionais
deslocados que iniciam funções, através do lançamento, até ao terceiro trimestre de 2021, de concursos públicos
de investimento em infraestruturas de habitação de, pelo menos, € 10 000 000,00.
2 – As habitações a que se refere o número anterior são disponibilizadas aos beneficiários dos Serviços
Sociais das Forças de Segurança, de acordo com os respetivos regulamentos de atribuição de habitação.
Artigo 150.º – Procedimentos no âmbito da prevenção, supressão e estabilização de incêndios
O ICNF, IP, a ANEPC e a AGIF, IP, podem recorrer ao procedimento de ajuste direto, até aos limiares
previstos no artigo 4.º da Diretiva 2014/24/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de
2014, no seu valor atual, não se aplicando as limitações constantes dos n.os 2 a 5 do artigo 113.º do CCP,
quando esteja em causa a aquisição de bens, prestação de serviços ou empreitadas necessárias à prevenção,
incluindo campanhas de sensibilização, supressão de fogos rurais e estabilização de emergência pós-incêndio,
no âmbito do SGIFR, ficando dispensados da fiscalização prévia do Tribunal de Contas prevista no artigo 46.º
da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, na sua
redação atual, encontrando-se os respetivos encargos excluídos do disposto no artigo 64.º da Lei n.º 2/2020, de
31 de março, na redação dada pela presente lei e no artigo 55.º da presente lei.
Artigo 151.º – Despesas afetas ao Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais
As despesas realizadas no âmbito do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais afetas às
respetivas atividades e projetos são inscritas na medida 101 «Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos
Rurais» pelos diversos organismos da administração central.
Artigo 152.º – Reforço dos meios de combate a incêndios e de apoio às populações na Região
Autónoma da Madeira
O Governo, em cooperação com os órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira, mantém o
reforço dos meios de combate aos incêndios naquela Região Autónoma estabelecido no artigo 159.º da Lei n.º
114/2017, de 29 de dezembro, incluindo a utilização de meios aéreos e o apoio às populações afetadas.
Artigo 176.º – «Programa Escola Segura»
1 – O Governo procede ao reforço do «Programa Escola Segura», com o objetivo de garantir segurança,
prevenir e reduzir a violência e comportamentos de risco, bem como melhorar o sentimento de segurança no
meio escolar.
2 – O programa referido no número anterior está sujeito às necessárias adaptações caso sejam feitas
alterações substanciais no funcionamento de estabelecimentos escolares, decorrentes da pandemia da doença
COVID-19.
Artigo 229.º – Alteração ao Decreto-Lei n.º 84/2017, de 21 de julho, que simplifica os procedimentos de
restituição de IVA às instituições particulares de solidariedade social, às Forças Armadas, às forças e
serviços de segurança e aos bombeiros
Os artigos 1.º, 2.º e 6.º do Decreto-Lei n.º 84/2017, de 21 de julho, na sua redação atual, passam a ter a
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seguinte redação:
«Artigo 1.º
[…]
O presente decreto-lei regula o benefício concedido às Forças Armadas, às forças e serviços de segurança,
aos bombeiros, à Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, às instituições particulares de solidariedade social, às
Instituições de Ensino Superior e às entidades sem fins lucrativos do sistema nacional de ciência e tecnologia e
ao Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, IP (ICNF, IP), através da restituição total ou parcial do
montante equivalente ao imposto sobre o valor acrescentado (IVA) suportado em determinadas aquisições de
bens e serviços.
ANEXO I
Mapa de alterações e transferências orçamentais
(a que se refere o artigo 7.º)
Diversas alterações e transferências
20 – Transferência de verbas, até ao montante de 800 000 euros, do orçamento da Direção-Geral de
Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos do Ministério do Mar, para a Guarda Nacional Republicana
(GNR) e para a Marinha Portuguesa e Força Aérea, para o financiamento da participação no âmbito da gestão
operacional do Centro de Controlo e Vigilância da Atividade da Pesca (CCVP) e das missões de fiscalização
das atividades da pesca.
29 – Transferência para o Orçamento do Estado e respetiva aplicação na despesa dos saldos da Autoridade
Nacional de Aviação Civil, por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e das
infraestruturas, constantes dos orçamentos dos anos económicos anteriores, relativos a receitas das taxas de
segurança aeroportuária do 4.º trimestre, desde que se destinem a ser transferidos para o Serviço de
Estrangeiros e Fronteiras (SEF), para a Polícia de Segurança Pública (PSP) e para a GNR, nos termos da
Portaria n.º 83/2014, de 11 de abril, na sua redação atual.
40 – Transferência de verbas do orçamento do INEM, IP, para a GNR, para o financiamento da gestão
operacional dos centros operacionais 112, até ao limite de 57 500 euros.
50 – Transferência de verbas inscritas no orçamento do ICNF, IP, no âmbito do Fundo Florestal Permanente,
até ao limite de 3 000 000€, para a GNR, com vista a suportar os encargos com a contratação de vigilantes
florestais.
62 – Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, por via das lump sums nominativas existentes,
para o ACM, IP, para o financiamento dos programas de recolocação e de reinstalação de beneficiários de
proteção internacional, nos termos a definir por protocolo entre as duas entidades.
63 – Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, para o ACM, IP, nos termos a definir por
despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da integração e migrações e da administração
interna.
64 – Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, para o financiamento de 25% das despesas
elegíveis até um montante máximo de 2 500 000€ de projetos de organizações não-governamentais,
organizações internacionais e entidades da sociedade civil, cofinanciados pelo Fundo para o Asilo, a Migração
e a Integração, no âmbito das suas atribuições e competências nos termos a definir por protocolo.
65 – Transferência de verbas inscritas no orçamento do SEF, para o financiamento de prestações de serviços
de mediação cultural no âmbito das suas atribuições e competências por entidades da sociedade civil, até um
montante máximo de 1 100 000€.
91 – Transferência de verbas inscritas no orçamento da DGTF, para o orçamento da SGMAI, destinadas a
suportar encargos para despesas com os atos eleitorais a decorrer no ano de 2021, até ao montante de 30 751
814€.
92 – Transferência de verbas inscritas no orçamento da DGTF, para os orçamentos da GNR e da PSP,
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destinadas a suportar encargos para despesas referentes ao pagamento dos retroativos dos suplementos não
pagos em período de férias aos elementos das Forças de Segurança, previsto no Decreto-Lei n.º 25/2020, de
16 de junho, até aos montantes de 16 357 207€ e 12 161 768€, respetivamente.
100 – Transferência de verbas do orçamento da ANAC para o financiamento dos serviços de segurança
prestados pela GNR nos aeródromos.
PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre as
presentes propostas de lei, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º
do Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. O Governo apresentou à Assembleia da República, a 12 de outubro de 2020, as Propostas de Lei n.os
60/XIV/2.ª e 61/XIV/2.ª referentes, respetivamente, às Grandes Opções para 2021-2023 e ao Orçamento do
Estado para 2021.
2. Estas iniciativas foram apresentadas nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo,
assim, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emitir parecer sobre as
matérias da sua competência, incidindo no caso vertente sobre a área da administração interna.
3. A discussão e votação na generalidade das propostas de lei em apreço já se encontram agendadas
para as reuniões do Plenário da Assembleia da República dos dias 27 e 28 de outubro de 2020.
4. Nas grandes opções, na área da administração interna, destacam-se as seguintes áreas de atuação: a
continuação da execução da Lei de Programação das Infraestruturas e Equipamentos para as Forças e Serviços
de Segurança do Ministério da Administração Interna até 2021; o aprofundamento da partilha de recursos entre
as forças e serviços de segurança; a elaboração de um plano anual de preservação da segurança das
infraestruturas críticas do Estado; o reforço das competências do Secretário-Geral do Sistema de Segurança
Interna; a ampliação das responsabilidades e dos meios do Centro Nacional de Cibersegurança; a
implementação da estratégia de prevenção e combate ao terrorismo; o reforço da Rede Nacional de Segurança
Interna (RNSI); o aumento da resiliência e da capacidade da Rede SIRESP; a implementação de uma nova
geração de Contratos Locais de Segurança; o reforço dos meios e infraestruturas de Proteção Civil.
5. No orçamento para 2021, a despesa total consolidada do Programa Segurança Interna é de 2178
milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 3,5% face à estimativa para 2020.
6. Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de
parecer que a Proposta de Lei n.º 60/XIV/2.ª – Lei das Grandes Opções para 2021-2023, e a Proposta de lei n.º
61/XIV/2.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2021, na parte respeitante à área da administração interna,
estão em condições de seguir os ulteriores termos do processo legislativo, devendo o presente parecer ser
remetido à Comissão do Orçamento e Finanças, a fim de instruir a competente elaboração do relatório final, nos
termos do n.º 3 do artigo 205.º do RAR.
Palácio de São Bento, 20 de outubro de 2020.
O Deputado relator, André Coelho Lima — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, do PAN e do CH,
na reunião da Comissão de 20 de outubro de 2020.
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PARTE IV – ANEXOS
Anexa-se a Nota Explicativa, logo que remetida pelo Ministério da Administração Interna, de acordo com o
n.º 5 do artigo 206.º do RAR.
——
COMISSÃO DE NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E COMUNIDADES PORTUGUESAS
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Análise Setorial
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões e parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota Preliminar
1 – Ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do
118.º e 124.º do Regimento da Assembleia da República, o Governo tomou a iniciativa de apresentar, a 12 de
outubro de 2020, a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, que «Aprova o Orçamento do Estado para 2021».
2 – Por despacho de Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República, de 12 de outubro de 2020,
a iniciativa em análise foi admitida no mesmo dia, baixando à Comissão de Orçamento e Finanças para efeitos
de emissão de relatório e às restantes comissões parlamentares especializadas permanentes, entre as quais a
Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, para elaboração de parecer setorial.
3 – Cabe, assim, à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas emitir parecer setorial
sobre a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, em observância do disposto nos artigos 205.º e 206.º do Regimento da
Assembleia da República, fundamentando-o com base no articulado da proposta de lei, no relatório do Governo
e/ou quadros e mapas que lhe são anexos.
4 – Foi promovida, pelo Sr. Presidente da Assembleia da República, em 12 de outubro de 2020, a audição
dos órgãos próprios de governo das regiões autónomas dos Açores e Madeira
5 – A iniciativa em análise cumpre os requisitos legais, formais e regimentais, em observância das alíneas
a), b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República.
6 – No uso das suas atribuições, compete em especial à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades
Portuguesas exercer as suas competências no acompanhamento e fiscalização política das às áreas que direta
ou indiretamente respeitem às relações externas de Portugal, designadamente no âmbito das políticas de
cooperação e de relacionamento com os países de língua oficial portuguesa, das políticas para as comunidades
portuguesas residentes no estrangeiro, bem como do desenvolvimento da diplomacia económica e nas relações
bilaterais e multilaterais. Assim, será no âmbito destas matérias que se debruçará o presente parecer setorial
sobre a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª.
7 – Refere-se ainda, por último, que a Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas
realizará no próximo dia 11 de novembro de 2020 uma audição conjunta com a Comissão de Orçamento de
Finanças para ouvir o Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros sobre a proposta de Orçamento do Estado
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para 2021, dando assim cumprimento ao n.º 2 e ao n.º 3 do artigo 211.º do Regimento da Assembleia da
República.
PARTE II – ANÁLISE SETORIAL
No âmbito das atribuições e competências da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades
Portuguesas, do relatório sobre o Orçamento do Estado para 2021 (OE 2021) constante da Proposta de Lei n.º
61/XIV/2.ª destaca-se o capítulo cinco, referente aos programas orçamentais e políticas públicas setoriais, e
especificamente o subcapítulo 5.6 referente ao Programa Orçamental 004 «Representação Externa», no qual o
Governo identifica as políticas e medidas para a área governativa dos negócios estrangeiros e comunidades
portuguesas, bem como a quantificação destas medidas e respetivas fontes de financiamento.
A – Políticas e medidas orçamentais
Do ponto de vista das políticas e medidas orçamentais, o Governo sublinha que em 2021 o Ministério dos
Negócios Estrangeiros, numa ótica de continuidade e aprofundamento dos eixos e objetivos estratégicos,
implementará as medidas e ações descritas na Proposta de Lei n.º 60/XIV/2.ª relativa às Grandes Opções para
2021-2023.
Destarte, e a par do desenvolvimento teórico sobre as opções da política externa portuguesa exaradas no
documento relativo às Grandes Opções para 2021-2023, o Governo sintetiza as políticas e medidas orçamentais
em oito tópicos, onde concretiza os objetivos que pretende atingir.
Assim, no âmbito da «Política para a Europa», o Governo pretende:
• Exercer a Presidência do Conselho da União Europeia, que Portugal assumirá no primeiro semestre de
2021, tendo como prioridades a Europa social, verde, digital e global e, ainda, a resiliência da União Europeia,
em particular no contexto da recuperação da crise causada pela pandemia de COVID-19;
• Apoiar, implementar e executar, ao nível europeu e nacional, os programas e instrumentos do novo
Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 e do Plano de Recuperação da UE — New Generation, incluindo o
programa de recuperação nacional relativo ao Instrumento de Recuperação e Resiliência (IRR) e o PT2030;
• Defender os interesses nacionais e europeus nas iniciativas destinadas ao relançamento e reforço da
resiliência económica e social da UE e à confiança no modelo social europeu; avançar na implementação do
Pilar Europeu dos Direitos Sociais e realizar, em Portugal, uma cimeira social da União Europeia;
• Participar no processo relativo à saída do Reino Unido da União Europeia (Brexit), na implementação das
disposições decorrentes do acordo de saída e na concretização do futuro acordo de relacionamento entre aquele
País e a União Europeia.
• Estimular o debate público sobre temas europeus e identificar as principais preocupações e expetativas
dos cidadãos face à União Europeia e participar na Conferência sobre o futuro da Europa;
• Participar ativamente no debate em curso sobre Estado de direito;
• Contribuir para o aprofundamento da união económica e monetária, em todas as suas dimensões,
incluindo iniciativas no âmbito da união bancária e da união do mercado de capitais, garantindo maior integração,
resiliência e competitividade das economias europeias e reforçando o papel internacional do euro; aproveitar
plenamente os benefícios para a economia portuguesa dos acordos comerciais da União Europeia com países
e regiões terceiras e apoiar o reforço de um sistema de comércio internacional assente em regras;
• Avançar na implementação do mercado interno, com especial destaque para o Mercado Único Digital, a
nova Estratégia Industrial Europeia e a Estratégia para as Pequenas e Médias Empresas;
• Contribuir e participar na definição de uma nova política de industrialização da Europa, que garanta maior
autonomia estratégica e recupere as cadeias de valor europeias;
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• Promover a descarbonização da economia, a economia circular e o desenvolvimento de interligação
energética na Europa para a produção, armazenamento, transporte e consumo de energias de fonte renovável,
como a energia eólica, solar e o hidrogénio verde;
• Contribuir para a renovação da política europeia de migração e asilo, nomeadamente através da reforma
do Sistema Europeu Comum de Asilo e do reforço das capacidades de reinstalação da UE, com particular
destaque para o novo Pacto de Migrações e Asilo;
• Contribuir para a preservação e o fortalecimento do Espaço Schengen;
• Promover uma estratégia integrada de prevenção e combate ao terrorismo e ao extremismo violento nas
suas múltiplas vertentes, bem como o combate às ameaças híbridas (incluindo a desinformação);
• Aprofundar os mecanismos europeus de resposta a crises;
• Participar no desenvolvimento da Política Comum de Segurança e Defesa e na Política de Vizinhança,
com particular atenção ao relacionamento com os países mediterrânicos, do Sahel e da África Central, bem
como da Parceria Oriental.
Relativamente à «Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP)», o relatório anexo à Proposta
de Lei N.º 61/XIV/2.ª destaca como objetivos:
• Participar na finalização do Acordo sobre Mobilidade e Livre Circulação, tendo em vista a sua aprovação
na Cimeira de Luanda;
• Reforçar a participação nos projetos e atividades do Instituto Internacional da Língua Portuguesa;
• Contribuir para o reforço da dimensão económica da cooperação no quadro da CPLP, em linha com as
prioridades já anunciadas pela presidência pro tempore angolana;
• Colaborar estreitamente com as presidências pro tempore de Cabo Verde e Angola e com o secretariado
executivo.
Do ponto de vista das «Relações multilaterais», são destacadas as seguintes ações e intenções:
• Participar ativamente nos trabalhos das Nações Unidas e nas suas agências especializadas,
designadamente nas missões de paz e de segurança, na defesa e promoção dos direitos humanos, na promoção
da educação, ciência e cultura e no acompanhamento dos assuntos do mar, com foco particular na organização,
em Lisboa, da Conferência dos Oceanos;
• Coordenar o Plano Nacional de Implementação do Pacto Global das Migrações com os dos outros países
subscritores, no quadro da Organização Internacional das Migrações (OIM), tendo designadamente em atenção
o facto de Portugal ser considerado, pela OIM, um dos «países campeões» para a implementação daquele
pacto;
• Promover a agenda das alterações climáticas e a agenda humanitária, assim como a implementação da
Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável;
• Participar na Organização do Tratado do Atlântico Norte, tendo nomeadamente em vista as conclusões
do processo em curso, de revisão e reforço do pilar político da aliança;
• Valorizar fóruns de diálogo político regional, tirando partido da capacidade nacional de interlocução com
diferentes espaços regionais e com especial relevo para as iniciativas em torno do Mediterrâneo (União para o
Mediterrâneo, Diálogo 5+5 e Cimeira Duas Margens); na relação com África, para a União Africana e as
organizações regionais africanas; assim como para a Conferência Ibero-americana e as organizações regionais
na América Latina.
Já na dimensão das «Relações bilaterais», o Governo identifica o fortalecimento das relações com:
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• França, Espanha, Reino Unido, Estados Unidos da América, Canadá e Japão, tirando partido da amplitude
do relacionamento bilateral e das oportunidades geradas pelas novas políticas de reindustrialização e
fortalecimento das cadeias de abastecimento;
• Alemanha e Eslovénia, no âmbito do trio de presidências do Conselho da União Europeia;
• Países da Coesão, países da Fachada Atlântica e países do Mediterrâneo, no âmbito da União Europeia,
de forma a garantir os equilíbrios indispensáveis ao desenvolvimento da construção europeia e dos interesses
portugueses na mesma;
• Espanha e França, atentos os encontros de alto nível previstos para 2021 e a densidade da agenda
bilateral;
• Reino Unido, considerando o pós-Brexit;
• Países de língua portuguesa, atentos os laços políticos, culturais e económicos tão estreitos que unem
Portugal a cada um desses países;
• Países do norte de África e da África Subsaariana, com especial relevo para, consoante os casos, as
questões de vizinhança, mobilidade, segurança e economia;
• Países latino-americanos, com particular destaque para os do Mercosul, vistos os desenvolvimentos em
curso no acordo com a UE;
• Índia, aproveitando, no plano bilateral, não apenas o recente aprofundamento das relações político-
diplomáticas ao mais alto nível, como também os efeitos esperados do novo impulso às relações entre a União
Europeia e a Índia, dinamizado pela presidência portuguesa do Conselho da UE, China e a República da Coreia,
dados os avanços verificados, quer no plano bilateral quer em virtude de acordos celebrados ao nível europeu,
consolidando e expandindo o nível de relacionamento político e económico.
No eixo da «internacionalização da economia», o Governo pretende:
• Implementar o Programa Internacionalizar 2030, desenvolvendo novas medidas de apoio às exportações,
ao investimento português no estrangeiro e ao investimento direto estrangeiro no País e, em simultâneo,
incrementando o valor acrescentado nacional, com destaque para as iniciativas de resposta à pandemia de
COVID-19;
• Participar ativamente na execução do Plano de Recuperação e Resiliência, com enfoque nas medidas
direcionadas à promoção da atração de investimento, do comércio externo e das condições de contexto das
atividades económicas (em especial com o exterior);
• Continuar a consolidar o processo de modernização dos serviços prestados pela Agência para o
Investimento e o Comércio Externo de Portugal (AICEP), designadamente na área da transição digital e no apoio
às pequenas e médias empresas;
• Monitorizar a evolução da balança comercial de bens e serviços, prosseguindo o esforço de recuperação
dos valores do peso das exportações no PIB (em direção à meta de 50% até meados da década), e dos objetivos
de diversificar os mercados de exportação e de alargar a base exportadora que se verificavam antes do
surgimento da pandemia de COVID-19;
• Concretizar a participação portuguesa na Expo 2020 Dubai (adiada para 2021);
• Garantir o acesso de empresas portuguesas a mercados externos através do levantamento de obstáculos
ao comércio e ao investimento e fomentar o aproveitamento das oportunidades económicas decorrentes da
entrada em vigor de acordos de comércio livre celebrados pela União Europeia (destacando-se, entre os mais
recentes, os acordos com o Vietname, em 2019, e com Singapura, em 2020).
Relativamente à «política de cooperação para o desenvolvimento e dos parceiros internacionais», o
documento em análise destaca que o Executivo pretende:
• Implementar o novo Conceito Estratégico de Cooperação 2021-2027;
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• Continuar o trabalho com as instituições multilaterais de financiamento do desenvolvimento, com enfoque
na operacionalização do Compacto para o Financiamento do Desenvolvimento dos Países Africanos de Língua
Oficial Portuguesa celebrado entre Portugal, o Banco Africano de Desenvolvimento e aqueles países, visando a
promoção do investimento português nos Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa (PALOP) e o
desenvolvimento do respetivo setor privado;
• Desenvolver a parceria privilegiada com os países da língua portuguesa, concretizada nos programas de
cooperação estratégica;
• Desenvolver projetos de cooperação delegada da União Europeia, quer na geografia africana quer na
geografia latino-americana;
• Desenvolver o programa de cooperação, no quadro do combate à pandemia de COVID-19, com os países
de língua portuguesa, iniciado em 2020.
Na dimensão da «ligação às comunidades portuguesas», a Proposta de Lei N.º 61/XIV/2.ª, destaca que o
Governo propõe como objetivos:
• Acompanhar prioritariamente a situação das comunidades portuguesas e lusodescendentes na
Venezuela e na África do Sul e apoiar as pessoas e instituições mais severamente afetadas pelos efeitos da
COVID-19;
• No quadro do novo Modelo de Gestão Consular, continuar a modernizar a rede dos serviços consulares,
designadamente pela aposta nos recursos humanos, na simplificação dos procedimentos e na utilização dos
meios eletrónicos de atendimento e processamento de serviços;
• Implementar o Programa de Apoio ao Investimento da Diáspora;
• Acompanhar, na dimensão externa, a execução do programa Regressar
No que respeita à «internacionalização da língua, da cultura e da ciência portuguesas», o Governo
pretende:
• Consolidar e desenvolver a rede de ensino no estrangeiro, nas três vertentes do ensino básico e
secundário (língua materna ou de herança), do ensino superior e da investigação em estudos portugueses, e do
apoio à integração curricular do português como língua estrangeira, tendo particularmente em atenção os
desafios colocados pela pandemia e a necessidade de reforçar a componente digital e de educação à distância;
• Realizar a celebração do Dia Mundial da Língua Portuguesa;
• Realizar o Programa da Ação Cultural Externa para 2021, com destaque para as comemorações da
viagem de circum-navegação e para a presença de Portugal como país convidado de honra na Feira do Livro
2021 de Leipzig, bem como para o programa cultural no âmbito da Presidência Portuguesa do Conselho da UE;
• Valorizar a internacionalização do ensino superior e da investigação científica e tecnológica e da
cooperação internacional neste domínio.
B – Quantificação das medidas e fontes de financiamento
De acordo comos dados disponibilizados no relatório sobre o Orçamento do Estado para 2021 (OE 2021)
constante da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, o Programa Orçamental da Representação Externa evidencia o
total da receita e despesa de 475,7 milhões de euros, como evidencia a conta do programa orçamental
(reproduzida no quadro seguinte), que apresenta igualmente as respetivas receitas e fontes de financiamento,
sendo também apresentados os encargos associados às medidas do programa.
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Assim, de acordo com os dados disponibilizados, da receita total consolidada de 475,7 milhões de euros,
62,9% são representados pela componente de receita de impostos afeta ao programa (299,4 milhões de euros),
sendo o restante financiamento proveniente de transferências no âmbito da Administração Pública (83,7 milhões
de euros), Fundos Europeus (32 milhões de euros) e receitas próprias das entidades que compõem o ministério
(60,6 milhões de euros).
Destaca-se a despesa total consolidada do programa de 475,7 milhões de euros, que evidencia um aumento
de 12% em relação à estimativa para 2020 (51,1 milhões de euros), refletindo sobretudo o aumento nas
despesas com o pessoal e o aumento de aquisição de bens e serviços destinados ao funcionamento dos
serviços das entidades do ministério, ainda que compensadas pela redução prevista, face a 2020 das
transferências que refletem a diminuição das contribuições e quotizações para organizações internacionais e a
diminuição das transferências efetuadas pelo Camões.
Assim, do total da despesa consolidada de 475,7 milhões de euros, que se distribui pelos principais
agrupamentos económicos, verifica-se que apresentam maior peso as despesas com pessoal, que representam
46,4%, com 220,5 milhões de euros de dotação, destacando-se a estrutura da massa salarial dos serviços
internos e dos serviços periféricos externos da GAF MNE, no montante de 139,9 milhões de euros, seguindo-se
o Camões, IP, com 36,4 milhões de euros e a AICEP com 28,3 milhões de euros.
O documento destaca ainda as aquisições de bens e serviços, com 115,4 milhões de euros, destacando-se
a GAF MNE com 56,6 milhões de euros, dos quais 3 milhões de euros estão afetos à Conferência dos Oceanos,
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seguindo-se a Estrutura de Missão — Presidência Portuguesa — PPUE 2021 com 29,8 milhões de euros, cujo
objetivo é preparar, coordenar e organizar a presidência portuguesa do conselho da UE que irá ocorrer no
primeiro semestre de 2021, e 19,4 milhões de euros da AICEP, dos quais 9 milhões de euros estão afetos à
promoção do Turismo de Portugal e à participação portuguesa na Expo Dubai.
Referência também, no relatório anexo à proposta de lei, para as transferências correntes, com 93,7 milhões
de euros, dos quais 46,3 milhões de euros são relativos a quotizações e outras contribuições para organizações
internacionais, e 37,8 milhões de euros afetos ao Camões, IP, referentes às transferências de verbas para a
rede externa do Camões IP (centros culturais e centros de cooperação) as transferências para as entidades com
as quais o Camões, IP estabelece os protocolos de cooperação, e as transferências para as organizações não
governamentais para o desenvolvimento, no âmbito dos projetos de cooperação.
O programa integra a Dotação Específica Contribuições e Quotizações para Organizações Internacionais
(CQOI), totalmente financiada por receitas de impostos, que apresenta uma diminuição de 11,1% (5,8 milhões
de euros) face à estimativa de 2020.
A dotação especifica Contribuições e Quotizações para Organizações Internacionais (CQOI) é financiada em
67,6% por receitas de impostos (31,3 milhões de euros) e os restantes 32,4% por transferências do Fundo para
as Relações Internacionais (15 milhões de euros).
Na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas neste programa, salienta o Governo a Medida
002, relacionada com Serviços Gerais da Administração Pública — Negócios Estrangeiros, com 450,1 milhões
de euros, representando 79,8% do total da despesa não consolidada do programa, da qual se destaca o
orçamento da GAF MNE, com 266,6 milhões de euros, seguindo-se a Medida 003 — Cooperação Económica
Externa, que representa 10,5% do total da despesa não consolidada do programa, com 56 milhões de euros,
destacando-se o Camões, IP (34,9 milhões de euros).
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Especial destaque para a contingência COVID-19 (medidas 095 e 096), onde foram afetos 1,9 milhões de
euros no total da despesa do programa orçamental.
PARTE III – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
Esta proposta de Orçamento do Estado é apresentada num contexto completamente atípico, em plena crise
pandémica e num momento em que já se sentem os efeitos económicos e sociais da COVID-19. Este é, por
isso, um orçamento que combate a pandemia, e que ao mesmo tempo protege as pessoas e apoia a economia
o emprego.
O combate à pandemia passa por um reforço muito significativo dos recursos humanos no Serviço Nacional
de Saúde, um subsídio de risco para quem está na linha da frente do combate à COVID-19 e um plano de
investimentos muito avultado nos cuidados de saúde primários, na rede de cuidados continuados integrados e
na saúde mental.
A proteção dos rendimentos é concretizada através do aumento extraordinário das pensões mais baixas e
de medidas fiscais que vão deixar cerca de 550M€ no bolso das famílias em 2021, por via da redução da
retenção na fonte dos salários, da redução do IVA da eletricidade e da devolução do IVA pago em despesas de
restauração, alojamento e cultura.
Não deixar ninguém para trás, protegendo os que mais precisam é outro dos objetivos, que passa pela
implementação de um novo apoio social extraordinário que tem como valor de referência o limiar de pobreza
(501€), para quem perdeu o emprego ou teve uma quebra significativa na sua atividade. Que eleva, a título
definitivo, o valor mínimo do subsídio de desemprego para um montante acima do limiar de pobreza, para quem
tinha um emprego a tempo inteiro. E estende para 2021 o apoio extraordinário aos trabalhadores informais em
situação de desproteção económica e social.
A economia e o emprego são outras das fortes apostas, neste âmbito o orçamento não aumenta quaisquer
impostos, elimina o agravamento das tributações autónomas para as micro, pequenas e médias empresas que
este ano tenham prejuízos e estimula o consumo nos setores da restauração, alojamento e cultura. Os apoios
públicos ficam condicionados à manutenção do atual nível de emprego nas grandes empresas com lucros. As
políticas ativas de emprego vão ser reforçadas para os jovens e para os desempregados, para promover a
empregabilidade das pessoas e novos empregos de qualidade. E os direitos dos trabalhadores ficam protegidos
por uma moratória de 24 meses à caducidade das convenções coletivas de trabalho.
E é um orçamento que também cuida do futuro, coerente com os quatro grandes desafios estratégicos em
que assenta o Programa de Governo. Para combater as alterações climáticas, continuará a promover a utilização
do transporte público, através dos passes sociais mais baratos e de um programa de expansão da oferta. Para
responder ao desafio demográfico, será lançado um novo programa de investimento em equipamentos sociais
da rede pública e do setor social, abrangendo respostas sociais nas áreas de apoio à infância, idosos e pessoas
com deficiência. Para aproveitar as oportunidades da sociedade digital, será feita uma aposta forte na
digitalização das escolas. Para combater as desigualdades, será alargada a gratuitidade das creches a todas
as crianças das famílias dos 1.º e 2.º escalões.
Do ponto de vista da representação externa em que se concentra este parecer há a destacar a Presidência
Portuguesa do Conselho da União Europeia, promovendo as prioridades da Europa social, verde, digital e global.
A participação ativa na construção europeia e na implementação das medidas destinadas à recuperação e
reforço da resiliência das economias e sociedades europeias, defendendo os valores europeus e o Estado de
direito, desenvolvendo a convergência económica e social avançando com a implementação do Pilar Europeu
dos Direitos Sociais, reforçando o papel da Europa no mundo.
O apoio ao multilateralismo e o sistema das Nações Unidas consolidando o protagonismo de Portugal nas
principais organizações e agendas e o fortalecimento das relações bilaterais com os países mais próximos como
Espanha, o Reino Unido, França e EUA.
A intensificação da cooperação para o desenvolvimento, incluindo na mitigação dos efeitos da COVID-19,
mantendo o foco principal na cooperação com os países africanos de língua portuguesa e Timor-Leste, mas
alargando a sua geografia e parcerias e diversificando as modalidades de financiamento, dando continuidade à
implementação do novo quadro da cooperação portuguesa para o desenvolvimento.
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Outra importante aposta prende-se com a internacionalização da economia portuguesa, concretizando o
programa Internacionalizar 2030, na tripla dimensão de fomento das exportações, através de incentivos à
promoção externa e de instrumentos de garantia de gestão de riscos à exportação, promoção do investimento
no exterior e atração de investimento direto estrangeiro e da diáspora.
E, claro outra das áreas de grande relevância, sobretudo neste momento de pandemia, que se prende com
o reforço da ligação e proteção das comunidades portuguesas no estrangeiro, em particular as mais afetadas
pelas consequências económicas e sociais da pandemia como a Venezuela e a África do Sul, assim como o
apoio às pessoas e instituições mais severamente afetadas pelos efeitos da COVID-19. Complementarmente, é
ainda relevante a valorização da importância estratégica da diáspora para a afirmação de Portugal no mundo,
adaptando a organização diplomática e consular às novas realidades da emigração portuguesa e aumentando
a eficiência dos serviços prestados, colocando a tecnologia ao serviço da ação consular, através da
implementação do novo modelo de gestão consular.
Quanto à quantificação das medidas e fontes de financiamento há a salientar no Programa Orçamental da
Representação Externa a despesa de 475,7 milhões de euros, que evidencia um aumento de 12% em relação
à estimativa para 2020 (51,1 milhões de euros), sobressaindo o aumento nas despesas com o pessoal (11,2%)
e o aumento de aquisição de bens e serviços destinados ao funcionamento dos serviços do ministério (98,3%).
Neste âmbito destaca-se as despesas referentes à Conferência dos Oceanos, a Estrutura de Missão –
Presidência Portuguesa – PPUE2021, AICEP, Turismo de Portugal e participação portuguesa na Expo Dubai.
PARTE IV – CONCLUSÕES E PARECER
1. O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República, a 12 de outubro de 2020, a
Proposta de Lei n.º 61XIV/2.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2021;
2. A referida proposta de lei e o relatório anexo sobre o Orçamento do Estado para 2021 foram objeto de
análise e apreciação pela Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, nos termos do
presente parecer;
3. Em especial foram analisadas as áreas relativas à competência da Comissão de Negócios Estrangeiros
e Comunidades Portuguesas, nomeadamente o capítulo cinco referente aos programas orçamentais e políticas
públicas setoriais, e especificamente o subcapítulo 5.6 referente ao programa orçamental 004«Representação
Externa», no qual se identifica as políticas e medidas para às áreas que direta ou indiretamente respeitem às
relações externas de Portugal, bem como a quantificação destas medidas e respetivas fontes de financiamento;
4. Na parte referente às áreas anteriormente mencionadas, a proposta de lei foi analisada e cumpre os
requisitos constitucionais e regimentais para ser apreciada e votada pelo Plenário da Assembleia da República,
cabendo a esta Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas emitir o respetivo parecer;
5. Em conformidade, a Comissão Parlamentar de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas é de
parecer que a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2021, no que respeita à
área governativa dos negócios estrangeiros e comunidades portuguesas, está em condições de ser remetida à
Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças, competente para elaborar o relatório final, nos termos do n.º
3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, assim como de, posteriormente, ser apreciada na
generalidade pelo Plenário da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 26 de outubro de 2020.
A Deputada autora do parecer, Lara Martinho — O Presidente da Comissão, Sérgio Sousa Pinto.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE, do PCP e do CDS-PP,
na reunião da Comissão de 26 de outubro.
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COMISSÃO DE DEFESA NACIONAL
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Análise setorial
Parte III – Opinião da Deputada autora do parecer
Parte IV – Conclusões e parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
1. Nota preliminar
Ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do
118.º e 124.º do Regimento da Assembleia da República, o Governo tomou a iniciativa de apresentar, a 12 de
outubro de 2020, a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, que «Aprova o Orçamento do Estado para 2021».
Por despacho de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República, de 12 de outubro de 2020, a iniciativa
em análise foi admitida no mesmo dia, baixando à Comissão de Orçamento e Finanças para efeitos de emissão
de relatório e às restantes comissões parlamentares especializadas permanentes, entre as quais a Comissão
de Defesa Nacional, para elaboração de parecer setorial.
Cabe, assim, à Comissão de Defesa Nacional emitir parecer setorial sobre a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª,
em observância do disposto nos artigos 205.º e 206.º do Regimento da Assembleia da República,
fundamentando-o com base no articulado da proposta de lei, no relatório do Governo e/ou quadros e mapas que
lhe são anexos.
Foi promovida, pelo Sr. Presidente da Assembleia da República, em 12 de outubro de 2020, a audição dos
órgãos próprios de governo das regiões autónomas dos Açores e Madeira
A iniciativa em análise cumpre os requisitos legais, formais e regimentais, em observância das alíneas a), b)
e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República.
No uso das suas atribuições, compete em especial à Comissão de Defesa Nacional (CDN) exercer as suas
competências no acompanhamento e fiscalização política das às áreas que direta ou indiretamente respeitem à
defesa nacional, incluindo a participação de Portugal no âmbito da PESC/PCSD, a cooperação no domínio da
defesa e as forças nacionais destacadas. Assim, no que respeita à iniciativa legislativa do Governo em análise,
será no âmbito destas matérias que se debruçará o presente parecer setorial sobre a Proposta de Lei n.º
61/XIV/2.ª.
Refere-se ainda, por último, que a Comissão de Defesa Nacional realizará no próximo dia 2 de novembro de
2020 uma audição conjunta com a Comissão de Orçamento de Finanças para ouvir o Ministro da Defesa
Nacional sobre a proposta de Orçamento do Estado para 2021, dando assim cumprimento ao n.º 2 e ao n.º 3 do
artigo 211.º do Regimento da Assembleia da República.
PARTE II – ANÁLISE SETORIAL
No âmbito das atribuições e competências da Comissão de Defesa Nacional, do relatório sobre o Orçamento
do Estado para 2021 (OE 2021) constante da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª destaca-se o capítulo cinco,
referente aos programas orçamentais e políticas públicas setoriais, e especificamente o subcapítulo 5.5 referente
ao Programa Orçamental 07 – Defesa, no qual o Governo identifica as políticas e medidas para o setor da
defesa, bem como a quantificação destas medidas e respetivas fontes de financiamento.
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A – Políticas e medidas orçamentais
Do ponto de vista das políticas e medidas orçamentais, o Governo sublinha que na execução das políticas
de defesa nacional permanece como missão principal a prossecução dos objetivos vitais para a segurança e
defesa de Portugal enquanto Estado democrático e euro-atlântico, para a segurança e defesa dos portugueses
onde quer que estejam e para a segurança regional e global em colaboração com os aliados e parceiros de
Portugal, bem como a gestão eficiente, rigorosa e otimizada dos recursos disponíveis.
De acordo com o texto do relatório, são estas premissas que tornam fundamental a continuação do
investimento em meios e equipamentos para as Forças Armadas, de maneira a que estas possam cumprir com
as suas missões com eficácia e garantindo a segurança e bem-estar da população, atuando como reserva
estratégica indispensável à resiliência do Estado português face a emergências complexas.
De acordo com o Governo, é ao mesmo tempo necessário que o setor prossiga com a sua adaptação e
transformação, por forma a responder aos desafios da inovação tecnológica, a novas ameaças cibernéticas,
bem como a compromissos com os aliados de Portugal, que representam uma garantia coletiva vital na
dissuasão de ameaças à segurança nacional.
O investimento em defesa, no entendimento do documento em análise, «gera também valor acrescentado
na investigação, na indústria, na inovação e contribuirá para a recuperação, a renovação e a internacionalização
da economia portuguesa», o que é visto como crucial para a projeção internacional do País, assegurando o
cumprimento das missões de paz e segurança internacionais, nomeadamente no quadro da ONU, da União
Europeia e da NATO.
Assim, o Governo identifica como prioritários seis eixos fundamentais para 2021 no âmbito das políticas e
medidas orçamentais, cujo conteúdo se desenvolve adiante:
1. Valorizar as pessoas ao serviço da defesa nacional;
2. Reconhecer e dignificar os antigos combatentes;
3. Preparar a defesa nacional e, em especial, as Forças Armadas para os desafios da próxima década;
4. Aproximar a defesa nacional da sociedade e promover uma cultura de segurança e defesa
verdadeiramente nacional;
5. Impulsionar a economia de defesa;
6. Dinamizar a componente externa da defesa nacional.
a) Valorizar as pessoas ao serviço da defesa nacional
Neste desígnio, o relatório do Orçamento do Estado para 2021 anexo à proposta de lei em análise identifica
como prioritário a «melhoria contínua da sustentabilidade do modelo de prestação de serviço, do
aperfeiçoamento dos mecanismos de apoio às famílias dos militares e da conciliação do trabalho com a vida
pessoal», bem como a prossecução e a execução do Plano de Ação para a Profissionalização do Serviço Militar
e do Plano Setorial da Defesa Nacional para a Igualdade.
Para o Governo, manter-se-á igualmente uma «atenção especial à adequação dos mecanismos de
recrutamento e retenção, de modo a responder às necessidades de qualidade e quantidade de efetivos para as
Forças Armadas, tendo em conta as missões que lhes estão atribuídas», destacando a este respeito o
documento, a tabela remuneratória durante a instrução básica e o alargamento do Regime de Contrato Especial.
Estas dimensões são classificadas como «cruciais» para fazer face à dificuldade ao nível do recrutamento e
retenção dos militares.
Salienta-se ainda a continuação do trabalho de reforma do sistema de saúde militar e o projeto do campus
de saúde militar, a par do desenvolvimento da sustentabilidade da ação social complementar.
b) Reconhecer e dignificar os antigos combatentes
Após o trabalho de especialidade desenvolvido na Assembleia da República e em especial conduzido pela
Comissão de Defesa Nacional, que resultou na aprovação por amplo consenso do Estatuto do Antigo
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Combatente – em vigor desde 1 de setembro de 2020, o Governo identifica como prioridade a sua
implementação e operacionalização, bem como o impulso da Rede Nacional de Apoio, entre outras medidas
que visam assegurar a dignificação dos antigos combatentes.
O texto do Programa Orçamental 7 sublinha ainda que no próximo ano de 2021, os antigos combatentes e
os cônjuges sobrevivos, contarão igualmente com «o aprofundamento dos instrumentos existentes de apoio aos
antigos combatentes e deficientes das Forças Armadas, incluindo o apoio ao associativismo dos antigos
combatentes e deficientes das Forças Armadas e os esforços de valorização da memória dos antigos
combatentes».
c) Preparar a defesa nacional e, em especial, as Forças Armadas para os desafios da próxima década
O Governo destaca que prosseguirá com o investimento em meios e equipamentos e em recursos humanos,
de forma a garantir que o País disponha de Forças Armadas que salvaguardem a segurança e bem-estar da
população, que atuem como reserva estratégica indispensável a uma maior resiliência nacional e que estejam
preparadas para os desafios da próxima década, em que se prevê a continuação e até aceleração da inovação
em curso nas tecnologias da defesa.
Destarte, a Lei de Programação Militar será executada assente no desenvolvimento da inovação e gerando
valor que se traduza num efeito multiplicador da capacidade operacional, nomeadamente apostando em
programas conjuntos e de duplo uso, que tenham uma aplicabilidade em missões civis, como a experiência da
resposta à COVID-19 mostrou ser fundamental. Simultaneamente, impulsionará a racionalização de meios e
das estruturas de comando e a centralização do investimento, das aquisições e da gestão do património.
O documento do Governo em análise destaca muito particularmente, para 2021, o esforço de ampliação das
responsabilidades e meios de ciberdefesa, no quadro de uma estratégia nacional de ciberdefesa.
A responsabilidade ambiental na área da defesa nacional também é mencionada, onde se refere que o
Governo incentivará a adoção de medidas que reduzam a pegada ambiental da defesa nacional e a inclusão
desta área na economia circular, sem que isso afete a eficácia operacional. Para cumprir esse objetivo,
promoverá o estudo dos impactos estratégicos que as alterações climáticas podem representar para Portugal,
nomeadamente ao nível da multiplicação de riscos e das suas implicações para as missões, dispositivo,
capacidades e doutrina das Forças Armadas.
Do ponto de vista da transição digital, é referida a implementação da «Identificação Digital da Defesa —
Programa Simplex +», que segundo o documento permitirá que todos trabalhadores, militares, militarizados e
civis da defesa nacional tenham os seus atributos profissionais reconhecidos, quer para efeitos de identificação
e autenticação nos sistemas de informação e nas unidades militares, quer para efeitos de assinatura de
documentos digitais.
Por fim, ainda sobre a preparação da defesa nacional para as próximas décadas, o Governo dá conta de que
Portugal participará no «Programa Europeu de Desenvolvimento Industrial no domínio da defesa e na
construção da identidade europeia de defesa». De acordo com o documento, esta participação reforçará a
capacidade militar e, simultaneamente, as indústrias de defesa portuguesas, posicionando-se assim Portugal de
forma decisiva para o pleno aproveitamento das oportunidades decorrentes da economia da defesa europeia
em termos de financiamento, inovação tecnológica, internacionalização e criação de empresas e emprego
altamente qualificado e remunerado.
d) Aproximar a defesa nacional da sociedade e promover uma cultura de segurança e defesa
verdadeiramente nacional
Não obstante os constrangimentos provocados pela pandemia de COVID-19, o Governo manifesta intenção
de continuar a apostar na promoção «de uma cultura nacional de segurança e defesa e numa comunicação
eficaz», com o objetivo de melhorar o escrutínio democrático pelos cidadãos relativamente à área da defesa
nacional.
Para tal, são propostas diversas ações e atividades, de entre as quais se destaca a realização da 2.ª edição
do Seminário de Defesa Nacional, bem como a continuação e aprofundamento das parcerias entre unidades e
instituições militares e instituições de ensino e outros interlocutores civis relevantes, com o objetivo de maximizar
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a interação produtiva entre civis e militares, em geral, e, em particular, entre os mais jovens e a instituição militar.
Mas também serão ampliadas as ações no âmbito do sistema educativo, procurando desenvolver iniciativas de
promoção de uma educação para a segurança e a defesa, destacando-se para este efeito a previsão do Governo
de atualização e ampliação do referencial para a educação e a sua promoção ativa junto das autarquias e das
escolas.
Prevê-se ainda, sempre que possível, a disponibilização de séries de dados em formato aberto que,
aproveitando ainda o vasto acervo histórico da defesa nacional, será mantido o esforço na sua disponibilização
através do Portal das Instituições da Memória da Defesa Nacional.
Por fim, o Governo compromete-se a prosseguir a valorização e a promoção do património e turismo militares
e promoverá, segundo o documento, a boa gestão dos bens imóveis disponibilizados para rentabilização,
considerando nomeadamente a sua utilização para projetos de valorização militar e social.
e) Impulsionar a economia de defesa
No âmbito do desenvolvimento da economia e das indústrias de defesa, o Governo reitera o compromisso
com os clusters que concorrem para o sucesso da missão das Forças Armadas e nos quais se insere a indústria
de defesa, que no seu entendimento é crucial para melhores capacidades vitais e para o eficaz cumprimento
das missões das Forças Armadas.
Este setor é apontado como fator de geração de valor e emprego qualificado, de internacionalização,
inovação, investigação e desenvolvimento, pelo que o Governo o identifica como fundamental na tarefa
prioritária de recuperação da crise pandémica e de renovação da economia portuguesa em 2021.
Na perspetiva orçamental da Defesa Nacional, a despesa em defesa é, em primeiro lugar, «um investimento
nas capacidades necessárias para garantir a liberdade, a segurança e a salvaguarda da vida humana, mas é
igualmente um investimento no tecido económico, na inovação tecnológica, em empresas pequenas, médias e
grandes, em novos empregos e numa maior capacidade exportadora.».
O Governo sublinha a consolidação do papel do Estado na gestão das participações públicas no setor de
forma articulada e centralizada numa empresa unificadora da ação de tutela setorial e define como estratégico
continuar a assegurar a articulação do setor da economia da defesa com as prioridades políticas e estratégicas
definidas, bem como incrementar o esforço de internacionalização da indústria de defesa. Para isso, entende
ser necessário o reforço das medidas de partilha de oportunidades da economia de defesa junto das empresas
portuguesas e, designadamente, junto das associações empresariais.
O documento destaca ainda, neste âmbito, a Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia,
assumindo que a participação de Portugal em programas conjuntos, no âmbito da Cooperação Estruturada
Permanente da União Europeia (PESCO) em matéria de defesa, do Fundo Europeu de Defesa e de outros
programas cooperativos multilaterais, potenciará a internacionalização da economia de defesa, e os clusters
relacionados com esta área desempenharão um papel importante.
f) Dinamizar a componente externa da defesa nacional
Uma vez mais o Governo destaca a Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia, que Portugal
assumirá em 2021 e onde, segundo o documento em análise, a defesa nacional estará «ativamente envolvida».
Esse envolvimento passará, essencialmente:
i.Pela promoção de uma reflexão sobre a dimensão de segurança marítima, assim como sobre as
missões da União Europeia;
ii. Pelo reforço dos mecanismos de articulação entre mecanismo de proteção civil e militares na resposta
a riscos como pandemias;
iii.Pelo reforço da cooperação com a NATO, incluindo na resposta a ameaças híbridas e emergências
complexas, contribuindo para a segurança europeia e nacional.
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Para além da manutenção das relações bilaterais e da prossecução dos acordos e programas-quadro nesta
área, o Governo refere no Programa Orçamental 07 que promoverá um esforço de renovação da cooperação
no domínio da defesa, concorrendo para a eficácia e a unidade da política externa portuguesa.
Assim, garante que valorizará ainda os fóruns de diálogo político europeus e regional, tirando partido da
capacidade nacional de interlocução com diferentes espaços regionais e com especial relevo para iniciativas em
torno do Mediterrâneo e na relação com África.
Por fim, atesta que continuará a ser dada prioridade ao desenvolvimento de projetos com valor multiplicador
e relevo internacional, como é a edificação do Atlantic Center ou a criação do Centro Multinacional de Treino de
Helicópteros (MHTC).
B – Quantificação das medidas e fontes de financiamento
De acordo com os dados disponibilizados no relatório sobre o Orçamento do Estado para 2021 (OE 2021)
constante da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, o Programa Orçamental 07 – Defesa, evidencia o total da despesa
de 2422,8 milhões de euros e de receita 2427,6 milhões de euros, como demonstra a Conta do Programa
Orçamental, sendo também apresentados os encargos associados às medidas do programa, constantes do
quadro infra reproduzido:
Segundo o mesmo documento, que acompanha a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, a despesa total consolidada
do programa tem origem sobretudo no financiamento por receita de impostos (1846 milhões de euros),
representando 76,2%, referindo-se ainda as receitas próprias com 13,6% (330,5 milhões de euros).
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Na estrutura da receita por classificação económica destacam-se as vendas de bens e serviços, com 6,3%,
e as vendas de bens de investimento, com 1,9%. Assim, as receitas de vendas de bens e serviços assentam
sobretudo na EPR — Arsenal do Alfeite, com uma previsão de 41 milhões de euros, resultante do financiamento
previsto por fundos europeus para investimentos no estaleiro e dos serviços de reparação naval prestados à
Marinha Portuguesa; e na receita da vendas de bens de investimento salienta o Governo a decorrente do
contrato de alienação das cinco aeronaves F-16 ao Estado romeno no âmbito da RCM n.º 174/2019, de 8 de
outubro.
Na estrutura da despesa total consolidada por classificação económica destacam-se as despesas com o
pessoal, com 46,5%, aquisição de bens e serviços, com 30,8%, e o investimento, com 16,6%. Para as despesas
com pessoal têm maior expressão os ramos das Forças Armadas (1040 milhões de euros). Importa ainda realçar
a despesa da dotação específica afeta às pensões de reserva de cerca de 85 milhões de euros inscrita nos
orçamentos dos ramos das Forças Armadas.
Relativamente às despesas com aquisição de bens e serviços, segundo o documento, as mesmas ascendem
a 747,1 milhões de euros.
Destaca o Governo as intervenções previstas na Lei de Programação Militar (103 milhões de euros),
designadamente os contratos de locação das aeronaves C-295, manutenção dos Helicópteros EH101,
sustentação das aeronaves KC-390 e a regeneração dos motores das aeronaves F-16 e ainda à locação de
meios aéreos no âmbito do DECIR — Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais (44 milhões de euros).
O investimento ascende a 401,8 milhões de euros, dos quais 226,8 milhões de euros se enquadram no
âmbito da Lei de Programação Militar (LPM), em que se releva o programa de aquisição das aeronaves militares
de transporte estratégico KC-390, e a construção de dois navios de patrulha oceânica.
Do ponto de vista da distribuição da despesa por dotação específica, verifica-se que apresenta maior peso a
dotação com a Lei de Programação Militar, com 335 milhões de euros, dos quais 182,5 milhões de euros são
da responsabilidade dos ramos das Forças Armadas e 141,5 milhões de euros da DGRDN, onde estão
orçamentados programas estruturantes.
O documento do Governo destaca o aumento de 20 milhões de euros na dotação da Lei de Programação
Militar, conforme previsto na Lei Orgânica n.º 2/2019, de 17 de junho.
A dotação com encargos com saúde, que enquadra as despesas com a Assistência na Doença dos Militares
(ADM), decresce face à estimativa de 2020, considerando o cumprimento em 2020 do Memorando de
Entendimento para o Equilíbrio Financeiro do Instituto da Ação Social das Forças Armadas.
Acresce ainda relevar a dotação de 22 milhões de euros decorrente da programação da Lei de Infraestruturas
Militares, Lei Orgânica n.º 3/2019, de 3 de setembro.
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Na globalidade, o Programa da Defesa, que corresponde à Medida 007 — Defesa Nacional — Forças
Armadas, representa 71,5% da despesa total não consolidada, da qual se destacam os orçamentos dos ramos
das Forças Armadas, com 1469 milhões de euros, seguindo-se a Medida 005 — Defesa Nacional —
Administração e Regulamentação, com 399,3 milhões de euros, representando 16,1%.
O documento salienta ainda, por fim, a Medida 014 — Segurança e Ordem Públicas — Proteção Civil e Luta
Contra Incêndios, que contempla a dotação de 49 milhões de euros no orçamento da Força Aérea para a
despesa com a locação dos meios aéreos de combate a incêndios no âmbito do DECIR.
PARTE III – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
A Deputada autora do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço, a
qual é, de resto, de «elaboração facultativa» conforme o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da
Assembleia da República.
PARTE IV – CONCLUSÕES E PARECER
1. O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República, a 12 de outubro de 2020, a
Proposta de Lei n.º 61XIV/2.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2021;
2. A referida proposta de lei e o relatório anexo sobre o Orçamento do Estado para 2021 foram objeto de
análise e apreciação pela Comissão de Defesa Nacional, nos termos do presente parecer;
3. Em especial foram analisadas as áreas relativas à competência da Comissão de Defesa Nacional,
nomeadamente o capítulo cinco referente aos «Programas Orçamentais e Políticas Públicas Setoriais», e
especificamente o subcapítulo 5.5 referente ao Programa Orçamental 07 – Defesa, no qual se identifica as
políticas e medidas para o setor da defesa, bem como a quantificação destas medidas e respetivas fontes de
financiamento;
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4. Na parte referente às áreas anteriormente mencionadas, a proposta de lei foi analisada e cumpre os
requisitos constitucionais e regimentais para ser apreciada e votada pelo Plenário da Assembleia da República,
cabendo a esta Comissão de Defesa Nacional emitir o respetivo parecer;
5. Em conformidade, a Comissão Parlamentar de Defesa Nacional é de parecer que a Proposta de Lei n.º
61/XIV/2.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2021, no que respeita à área da defesa nacional, está em
condições de ser remetida à Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças, competente para elaborar o
relatório final, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, assim como de,
posteriormente, ser apreciada na generalidade pelo Plenário da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 20 de outubro de 2020.
A Deputada autora do parecer, Maria da Luz Rosinha — O Presidente da Comissão, Marcos Perestrello.
Nota: As partes I e III do parecer foram aprovadas, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-
PP, na reunião da Comissão de 20 de outubro de 2020.
———
COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS
Parecer
Índice
Parte I – Nota introdutória
Parte II – Considerandos
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões
Parte V – Parecer
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª referente ao Orçamento
do Estado para o ano de 2021. Esta iniciativa deu entrada na Assembleia da República, no dia 12 de outubro
de 2020, tendo sido admitida e remetida à Comissão de Orçamento e Finanças, para elaboração do respetivo
relatório e parecer. Esta apresentação foi efetuada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis.
Nos termos enunciados, compete à Comissão de Assuntos Europeus a emissão de parecer sobre a Proposta
de Lei que aprova o Orçamento do Estado para 2021 na parte respeitante à sua competência em razão da
matéria.
Assim, o presente parecer incide exclusivamente sobre as áreas do Orçamento do Estado para 2021, que
integram o âmbito da competência material da Comissão de Assuntos Europeus.
A discussão na generalidade da presente proposta de lei encontra-se agendada para as reuniões do Plenário
da Assembleia da República dos próximos dias 27 e 28 de outubro, seguindo-se, posteriormente, a apreciação
na especialidade que compreenderá a audição com o Ministro dos Negócios Estrangeiros, agendada para o dia
de 11 de novembro.
Neste contexto, o presente parecer tem como únicas fontes o articulado da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, o
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relatório OE 2021 e os quadros e mapas que lhe estão anexos1.
As votações na especialidade e a votação final global do referido diploma decorrem nos dias 20, 23, 24, 25
e 26 de novembro.
PARTE II – CONSIDERANDOS
A) Contexto económico internacional
1 – O relatório do Orçamento do Estado para 2021 começa por apresentar uma análise do contexto
económico internacional e um cenário macroeconómico sendo relembrado que o ano de 2020 ficará marcado
pela ocorrência da pandemia da COVID-19, fenómeno que teve o seu início em finais de 2019 e, rapidamente,
se repercutiu numa grave crise de emergência de saúde pública a nível mundial.
2 – Para além do grave problema em termos de saúde pública, a pandemia provocou um choque económico
abrupto e severo, com efeitos simétricos em todos os países em termos de sinal, mas bastante assimétrico no
que toca à magnitude do impacto, muito condicionado pela estrutura económica de cada país e das suas
condições subjacentes. Dessa forma, os países sentiram de forma diversa os estilhaços da crise pandémica.
3 – O relatório do Orçamento do Estado para 2021 relembra, nesta sequência, que no caso português, a
declaração do estado de emergência, no dia 18 de março, obrigou a um confinamento inédito e transversal e a
uma paragem brusca da atividade económica, mencionado que a política orçamental em Portugal, tal como na
maioria dos países desenvolvidos, prontamente agiu sobre a economia, de modo a suportar o rendimento das
famílias, o emprego, e a atividade das empresas. Por seu lado, a política monetária, nomeadamente na área do
euro, foi complementar ao esforço orçamental dos países europeus, garantindo condições de financiamento
favoráveis para os Estados, famílias e empresas.
4 – É, igualmente, mencionado que a atividade económica mundial regista uma quebra acentuada em 2020,
sem paralelo nas décadas mais recentes. Assim, de acordo com a OCDE, o PIB mundial deve reduzir-se em
cerca de 4,5% em 2020, após um ciclo de uma década de crescimento (de 3,7%, em média, entre 2010 e 2019)
tendência extensível a todas as economias avançadas e à generalidade dos países emergentes.
5 – O surto pandémico criou uma disrupção na economia mundial caracterizada por efeitos que se interligam
e se amplificam, tanto do lado da oferta (perturbações nas cadeias de produção globais levando à suspensão
temporária de atividade de empresas) como da procura, traduzindo o impacto negativo das medidas de
confinamento implementadas pelos diferentes países, e contribuindo para o adiamento das decisões de
consumo e de investimento.
6 – Na área do euro, o PIB recuou 9% em termos homólogos reais no primeiro semestre de 2020 (quase –
15% de abril a junho), em resultado de uma forte quebra da procura interna (com maior incidência no consumo
das famílias e no investimento) e das exportações, tendo-se registado um contributo negativo das exportações
líquidas.
1 https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=45392.
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7 – No contexto de forte recuo da atividade económica mundial e de retração da procura interna, em
conjugação com o aumento sem precedentes da incerteza quanto às perspetivas económicas e de emprego, o
relatório do Orçamento do Estado para 2021, refere, que se prevê que o PIB da área do euro diminua em cerca
de 8% em 2020, após um crescimento consecutivo nos últimos seis anos (de 1,8%, em média, entre 2014 e
2019).
8 – Importa, neste contexto, relembrar que dada a dimensão do choque económico e social provocado pela
pandemia de COVID-19, e cujo impacto se antevê que vá prolongar-se no tempo, o Conselho Europeu aprovou,
em finais do mês de julho de 2020, o plano de recuperação europeu (Nova Geração UE), com um fundo de 750
mil milhões de euros (5,4% do PIB da UE) financiado pela emissão de dívida conjunta da UE para apoiar as
economias europeias, e o Quadro Financeiro Plurianual (orçamento da UE) dotado de cerca de 1074 mil milhões
de euros para a próxima década.
9 – O relatório do OE 2021 indica, ainda, que a evolução da atividade económica em Portugal neste ano ficou
marcada pelos efeitos adversos da pandemia de COVID-19 na procura e na oferta, efeitos estes que interagem
entre si amplificando-se, bem como pela natureza global da crise. Este impacto adverso, e pronunciado, teve
especial incidência no segundo trimestre do ano.
10 – É ainda, referido, que as medidas de política de resposta aos efeitos da pandemia da COVID-19
adotadas pelo Governo se enquadram numa ampla estratégia coordenada a nível europeu. Com efeito, com o
objetivo de atenuar os efeitos negativos da pandemia na economia e na sociedade, as instituições europeias,
em conjunto com os Estados-membros, têm vindo a adotar um vasto leque de medidas, das quais se destacam:
• A maior acomodação monetária anunciada pelo Banco Central Europeu;
• A maior flexibilidade na aplicação das regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais
(nomeadamente com o objetivo de apoiar empresas que, sendo normalmente viáveis, enfrentam dificuldades
financeiras devido às consequências económicas da pandemia) e de cumprimento das regras orçamentais
da UE (a pandemia foi considerada uma ocorrência excecional não controlável pelos governos); por
conseguinte, foi decidida a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e
Crescimento permitindo aos Estados-Membros tomar medidas para lidar adequadamente com a situação de
crise;
• A criação do instrumento temporário de apoio à atenuação dos riscos de desemprego numa situação
de emergência (SURE), que consiste num apoio financeiro sob a forma de empréstimos da UE concedidos
em condições favoráveis aos Estados-Membros para fazer face ao aumento da despesa pública diretamente
relacionada com o financiamento dos regimes nacionais de apoio à manutenção do emprego ou medidas
semelhantes, que ajudem a manter os rendimentos das famílias e a preservar a capacidade produtiva e o
capital humano das empresas e da economia em geral;
• A reorientação de todos os fundos estruturais disponíveis para a resposta à pandemia beneficiando,
em particular as pessoas mais desprotegidas;
• A mobilização do orçamento da UE para permitir que o Grupo BEI disponibilize liquidez de curto prazo
às pequenas e médias empresas e a afetação de 37 mil milhões de euros à luta contra o coronavírus no
âmbito da iniciativa de investimento de resposta à crise do coronavírus;
• A adoção de um pacote de recuperação dos mercados de capitais contemplando alterações
específicas às regras dos mercados de capitais, com vista a incentivar um maior investimento na economia,
permitir uma rápida recapitalização das empresas e aumentar a capacidade dos bancos para financiar a
recuperação; também no domínio bancário, a Comissão Europeia adotou um pacote de medidas bancárias
para facilitar os empréstimos bancários às famílias e empresas em toda a UE;
• A adoção de um plano de recuperação de 750 mil milhões de euros (Nova Geração UE), que irá
reforçar o orçamento da União Europeia e apoiar investimentos com execução entre 2021 e 2026.
11 – No plano interno, o relatório do OE 2021, refere que o Governo adotou um conjunto de medidas
excecionais e temporárias relativas à pandemia de COVID-19 com vista ao reforço da proteção social, à
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salvaguarda do rendimento dos trabalhadores e à manutenção da liquidez das empresas mencionado que as
medidas governamentais de apoio às empresas e às famílias são determinantes para mitigar a evolução
negativa do mercado de trabalho, do rendimento disponível das famílias e da capacidade produtiva da economia.
B) Perspetivas macroeconómicas para 2021
Hipóteses externas
1 – O relatório do OE 2021, refere, neste contexto, que as projeções mais recentes das instituições
internacionais (OCDE e BCE) apontam para uma recuperação da atividade económica mundial no próximo ano.
De acordo com a OCDE, prevê-se que em 2021, o PIB mundial cresça 5% (-4,5% em 2020), tendência que
se estende à generalidade das economias avançadas e dos países emergentes.
2 – Porém, estas previsões estão rodeadas de uma incerteza particularmente elevada, associada à evolução
imprevisível da pandemia da COVID-19 e da eventual necessidade de mais medidas de restrição e confinamento
que podem condicionar o ritmo de recuperação das respetivas economias.
3 – No que diz respeito à área do euro, o relatório do OE 2021, indica que é expectável que o PIB possa
crescer em torno de 5% em 2021 (cerca de -8% em 2020), refletindo a retoma do comércio mundial e o impacto
positivo das medidas de apoio às empresas e às famílias entretanto implementadas pelos governos e pelo BCE,
a par do início de execução de elevadas transferências comunitárias inseridas no Plano de Recuperação
Europeu e no Quadro Financeiro Plurianual.
4 – Nesta sequência, é mencionado que após uma quebra significativa (de dois dígitos) da procura externa
relevante para Portugal em 2020, associada ao forte recuo das importações provenientes dos principais
parceiros comerciais, nomeadamente de Espanha e França (cujas importações de bens e serviços dos dois
países caíram quase 20% e 14% em termos homólogos, respetivamente, durante o primeiro semestre), projeta-
se uma recuperação deste indicador para 2021, associada a uma maior procura de bens e serviços nacionais
por parte da área do euro e dos restantes países do mundo, com exceção do Reino Unido.
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5 – É ainda referido que num contexto de prosseguimento de uma política monetária muito acomodatícia, de
regresso a estímulos monetários não convencionais do BCE e ao lançamento de vários programas de injeções
extraordinárias de liquidez, não sendo, de excluir a oferta de mais estímulos monetários caso sejam necessários,
prevê-se que as taxas de juro de curto prazo se mantenham em valores historicamente reduzidos durante um
período prolongado. Por outro lado, a ação robusta da Reserva Federal dos Estados Unidos da América e a
incerteza em torno do Brexit têm levado a uma apreciação progressiva do euro face ao dólar norte americano e
em relação à libra esterlina.
6 – Para 2021, o relatório do OE 2021 refere que se perspetiva uma recuperação da economia portuguesa,
com um crescimento real do PIB de 5,4%, face à forte contração de 8,5% estimada para 2020.
O crescimento previsto para 2021 está em linha com o crescimento esperado para a área do euro, que
deverá situar-se em 5,1% (-7,9% em 2020) de acordo com as últimas previsões da OCDE (setembro último).
O crescimento previsto de 5,4% para 2021 reflete um contributo positivo, tanto da procura interna (4,1 pp),
como da procura externa líquida (1,3 pp), por via de um maior dinamismo das componentes de consumo privado,
investimento e consumo público, e de um crescimento das exportações mais intenso que o esperado para as
importações.
7 – Neste contexto, importa sublinhar que:
• As expectativas e projeções sobre a evolução da economia portuguesa apresentadas encontram-se,
naturalmente, sujeitas a um elevado nível de incerteza, associada à magnitude, abrangência e duração da
situação pandémica e do seu potencial disruptivo sobre a economia.
• A esta incerteza acresce ainda outros fatores de risco descendente, nomeadamente a potencial rigidez
na reafectação de recursos (para setores em expansão), o impacto das políticas nacionais nas cadeias de
produção internacionais (na sequência de um eventual agravamento da situação pandémica) e a eventual perda
de confiança dos agentes económicos.
• Eventuais conflitos comerciais entre a China e os EUA e entre a Rússia e a Europa, bem como dificuldades
no acordo entre o Reino Unido e a Europa poderão ainda agravar o efeito da crise provocada pela COVID-19.
8 – Para a mitigação destes efeitos negativos, é referido que, deverá contribuir a definição de políticas
ajustadas à evolução da situação pandémica, bem como a coordenação de políticas a nível global nas suas
diversas vertentes (sanitária, comercial e financeira). Neste contexto, o Plano de Recuperação Europeu, deverá
constituir o principal risco de efeito ascendente. Este mecanismo, de magnitude sem precedentes (5% do PIB
da área do euro), irá prestar apoio financeiro durante o processo de recuperação, procurando promover em
simultâneo uma transformação estrutural das economias afetadas por forma a aumentar a convergência e a
resiliência da UE. Este plano terá um efeito direto na economia portuguesa e indireto por via da redução do
impacto negativo da crise nas outras economias.
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C) Representação Externa (PO04)
Políticas e medidas
1 – O relatório do OE 2021 refere, neste âmbito, que em 2021, o Ministério dos Negócios Estrangeiros, numa
ótica de continuidade e aprofundamento dos eixos e objetivos estratégicos de política, implementará as medidas
e ações descritas nas Grandes Opções do Plano sublinhando que Portugal continuará a contribuir ativamente
para a construção europeia, dando prioridade ao exercício da Presidência Portuguesa do Conselho da União
Europeia, no primeiro semestre de 2021, no quadro do qual se focará na Europa social e na vantagem do modelo
social europeu para a transformação económica, digital e climática.
2 – Neste seguimento é, ainda, mencionado que Portugal dará igualmente prioridade à implementação de
medidas que visem uma recuperação robusta das economias europeias, conforme preconizado pelo Roteiro
para a recuperação — Rumo a uma Europa mais resiliente, mais sustentável e mais justa, apresentado pela
Comissão Europeia e pelo Conselho Europeu, e que deem resposta à dimensão social, humana e sanitária da
crise, de forma flexível, ágil, evolutiva e inclusiva. Entre elas, destaca-se a execução nacional dos programas e
instrumentos do novo Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 e do Plano de Recuperação da UE — Nova
Geração, onde se destaca o Instrumento de Recuperação e Resiliência (IRR) e respetivo programa de
recuperação nacional e o arranque do PT2030.
3 – O relatório do OE 2021 indica ainda, neste âmbito, que Portugal prestará ainda especial atenção à relação
futura da União Europeia com o Reino Unido, bem como aos desafios comuns que a União terá de enfrentar,
com destaque para o Estado de direito, as migrações, o combate e a adaptação às alterações climáticas, bem
como a transição energética. No domínio da política externa da União, concederá a máxima prioridade às
relações entre a Europa, a África, a Índia, incluindo a realização de uma cimeira de alto nível UE-Índia, a América
Latina e, ainda, à relação transatlântica.
4 – Assim, o relatório do OE 2021 destaca as seguintes medidas de política para a Europa:
• Exercer a Presidência do Conselho da União Europeia, que Portugal assumirá no primeiro semestre
de 2021, tendo como prioridades a Europa Social, Verde, Digital e Global e, ainda, a resiliência da União
Europeia, em particular no contexto da recuperação da crise causada pela pandemia de COVID-19;
• Apoiar, implementar e executar, ao nível europeu e nacional, os programas e instrumentos do novo
Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 e do Plano de Recuperação da UE — Next Generation, incluindo o
programa de recuperação nacional relativo ao Instrumento de Recuperação e Resiliência (IRR) e o PT2030;
• Defender os interesses nacionais e europeus nas iniciativas destinadas ao relançamento e reforço da
resiliência económica e social da UE e à confiança no modelo social europeu; avançar na implementação do
Pilar Europeu dos Direitos Sociais e realizar, em Portugal, uma cimeira social da União Europeia;
• Participar no processo relativo à saída do Reino Unido da União Europeia (Brexit), na implementação
das disposições decorrentes do Acordo de saída e na concretização do futuro acordo de relacionamento
entre aquele país e a União Europeia.
• Estimular o debate público sobre temas europeus e identificar as principais preocupações e
expetativas dos cidadãos face à União Europeia e participar na Conferência sobre o Futuro da Europa;
• Participar ativamente no debate em curso sobre Estado de direito;
• Contribuir para o aprofundamento da União Económica e Monetária, em todas as suas dimensões,
incluindo iniciativas no âmbito da União Bancária e da União do Mercado de Capitais, garantindo maior
integração, resiliência e competitividade das economias europeias e reforçando o papel internacional do euro;
aproveitar plenamente os benefícios para a economia portuguesa dos acordos comerciais da União Europeia
com países e regiões terceiras e apoiar o reforço de um sistema de comércio internacional assente em regras;
• Avançar na implementação do Mercado Interno, com especial destaque para o Mercado Único Digital,
a nova Estratégia Industrial Europeia e a Estratégia para as Pequenas e Médias Empresas;
• Contribuir e participar na definição de uma nova política de industrialização da Europa, que garanta
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maior autonomia estratégica e recupere as cadeias de valor europeias;
• Promover a descarbonização da economia, a economia circular e o desenvolvimento de interligação
energética na Europa para a produção, armazenamento, transporte e consumo de energias de fonte
renovável, como a energia eólica, solar e o hidrogénio verde;
• Contribuir para a renovação da política europeia de migração e asilo, nomeadamente através da
reforma do Sistema Europeu Comum de Asilo e do reforço das capacidades de reinstalação da UE, com
particular destaque para o novo Pacto de Migrações e Asilo;
• Contribuir para a preservação e o fortalecimento do Espaço Schengen;
• Promover uma estratégia integrada de prevenção e combate ao terrorismo e ao extremismo violento
nas suas múltiplas vertentes, bem como o combate às ameaças híbridas (incluindo a desinformação);
• Aprofundar os mecanismos europeus de resposta a crises;
• Participar no desenvolvimento da Política Comum de Segurança e Defesa e na Política de Vizinhança,
com particular atenção ao relacionamento com os países mediterrânicos, do Sahel e da África Central, bem
como da Parceria Oriental.
5 – Em relação às Relações multilaterais, o relatório do OE 2021 destaca várias medidas de política,
nomeadamente:
• Coordenar o Plano Nacional de Implementação do Pacto Global das Migrações com os dos outros
países subscritores, no quadro da Organização Internacional das Migrações (OIM), tendo designadamente
em atenção o facto de Portugal ser considerado, pela OIM, um dos «países campeões» para a
implementação daquele pacto;
• Promover a agenda das alterações climáticas e a agenda humanitária, assim como a implementação
da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável;
• Participar na Organização do Tratado do Atlântico Norte, tendo nomeadamente em vista as conclusões
do processo em curso, de revisão e reforço do pilar político da Aliança;
• Valorizar fóruns de diálogo político regional, tirando partido da capacidade nacional de interlocução
com diferentes espaços regionais e com especial relevo para as iniciativas em torno do Mediterrâneo (União
para o Mediterrâneo, Diálogo 5+5 e Cimeira Duas Margens); na relação com África, para a União Africana e
as organizações regionais africanas; assim como para a Conferência Ibero-americana e as organizações
regionais na América Latina.
6 – Em relação às relações bilaterais o relatório do OE 2021 refere e destaca o fortalecimento das relações
com:
• França, Espanha, Reino Unido, Estados Unidos da América, Canadá e Japão, tirando partido da
amplitude do relacionamento bilateral e das oportunidades geradas pelas novas políticas de
reindustrialização e fortalecimento das cadeias de abastecimento;
• Alemanha e Eslovénia, no âmbito do Trio de Presidências do Conselho da União Europeia;
• Países da Coesão, países da Fachada Atlântica e países do Mediterrâneo, no âmbito da União
Europeia, de forma a garantir os equilíbrios indispensáveis ao desenvolvimento da construção europeia e
dos interesses portugueses na mesma;
• Espanha e França, atentos os encontros de alto nível previstos para 2021 e a densidade da agenda
bilateral;
• Reino Unido, considerando o pós-Brexit;
• Países latino-americanos, com particular destaque para os do Mercosul, vistos os desenvolvimentos
em curso no acordo com a UE;
• Índia, aproveitando, no plano bilateral, não apenas o recente aprofundamento das relações político-
diplomáticas ao mais alto nível, como também os efeitos esperados do novo impulso às relações entre a
União Europeia e a Índia, dinamizado pela presidência portuguesa do Conselho da UE, China e a República
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da Coreia, dados os avanços verificados, quer no plano bilateral quer em virtude de acordos celebrados ao
nível europeu, consolidando e expandindo o nível de relacionamento político e económico.
Quantificação das medidas e fontes de financiamento
1 – No que diz respeito à quantificação das medidas e fontes de financiamento, o Relatório do OE 2021
refere, neste âmbito, que o Programa Orçamental da Representação Externa evidencia o total da receita e
despesa de 475,7 milhões de euros (ver quadro 5.20).
2 – Assim, da receita total consolidada de 475,7 milhões de euros, 62,9% são representados pela
componente de receita de impostos afeta ao programa (299,4 milhões de euros), sendo o restante financiamento
proveniente de transferências no âmbito da Administração Pública (83,7 milhões de euros), fundos europeus (32
milhões de euros) e receitas próprias das entidades que compõem o ministério (60,6 milhões de euros).
3 – Em relação à despesa total consolidada do Programa de 475,7 milhões de euros, é evidenciado um
aumento de 12% em relação à estimativa para 2020 (51,1 milhões de euros), refletindo sobretudo o aumento
nas despesas com o pessoal e o aumento de aquisição de bens e serviços destinados ao funcionamento dos
serviços das entidades do Ministério, conforme indicado no Relatório do OE 2021.
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4 – Com efeito, é mencionado que do total da despesa consolidada de 475,7 milhões de euros, que se
distribui pelos principais agrupamentos económicos, verifica-se que apresentam maior peso as despesas com
pessoal, que representam 46,4%, com 220,5 milhões de euros de dotação.
5 – O Relatório do OE 2021 realça, ainda, as aquisições de bens e serviços, com 115,4 milhões de euros,
destacando-se, na área da competência da Comissão de Assuntos Europeus, a Estrutura de Missão —
Presidência Portuguesa — PPUE 2021 com 29,8 milhões de euros, cujo objetivo é preparar, coordenar e
organizar a presidência portuguesa do conselho da UE que irá ocorrer no primeiro semestre de 2021.
Importa, neste contexto, mencionar que em relação àEstrutura de Missão — Presidência Portuguesa —
PPUE 2021os valores apresentados no Relatório OE 2021, não são coincidentes com os valores apresentados
nos mapas relativos ao Desenvolvimento das Despesas da AC – Fontes de Financiamento – (Capítulo 05 –
Estrutura de Missão – Divisão 01 – Presidência Portuguesa – PPUE 2021) sendo aqui mencionado o valor total
da despesa no montante de 41.397.140 milhões de euros, para a Presidência Portuguesa, conforme consta do
mapa abaixo.
6 – Referência ainda para as transferências correntes, com 93,7 milhões de euros, dos quais 46,3 milhões
de euros são relativos a quotizações e outras contribuições para organizações internacionais.
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7 – O Relatório do OE 2021 refere, neste contexto, que na estrutura de distribuição da despesa por medidas
inscritas neste programa, salienta-se a medida 002, relacionada com Serviços Gerais da Administração Pública
— Negócios Estrangeiros, com 450,1 milhões de euros, representando 79,8% do total da despesa não
consolidada do programa, da qual se destaca o orçamento da GAF MNE, com 266,6 milhões de euros, seguindo-
se a medida 003 — Cooperação Económica Externa, que representa 10,5% do total da despesa não consolidada
do Programa, com 56 milhões de euros. Para a contingência COVID-19 (Medidas 095 e 096), é indicado que
foram afetos 1,9 milhões de euros no total da despesa do programa orçamental.
D) Transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia
Em relação às transferências financeiras, o Relatório do OE 2021 refere que as transferências financeiras
entre Portugal e a União Europeia refletem, do lado da despesa, a contribuição de Portugal em recursos próprios
para o Orçamento Geral da UE e, do lado da receita, o recebimento das comparticipações da UE no
cofinanciamento de projetos apoiados por fundos europeus no âmbito do Quadro Financeiro Plurianual da UE,
e em particular, do Orçamento Geral da UE.
No quadro seguinte indicam-se os valores relativos aos fluxos financeiros entre Portugal e a UE registados
nos anos de 2018 e 2019, a estimativa para o ano de 2020 e a previsão para o ano de 2021.
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Transferências de Portugal para a União Europeia
O relatório do OE 2021 relembra, neste âmbito, que no atual sistema de financiamento da UE, são três as
principais fontes de receita da União:
• O recurso próprio baseado no RNB, fixado anualmente, no quadro do processo orçamental, tendo como
base uma taxa de mobilização relativamente à soma dos rendimentos nacionais brutos dos Estados-Membros
a preços de mercado;
• O recurso próprio Imposto sobre IVA, através da aplicação de uma taxa uniforme sobre a matéria
coletável harmonizada do imposto sobre valor acrescentado; e
• Os recursos próprios tradicionais, constituídos pelos direitos aduaneiros cobrados nas fronteiras externas,
em conformidade com a pauta aduaneira comum.
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Nesta sequência, o relatório do OE 2021 menciona que para o exercício de 2021, os valores apresentados
têm por ponto de partida o projeto de Orçamento Geral da União Europeia para 2021 (POUE 2021) apresentado
pela Comissão Europeia em junho, sendo de prever ainda impactos derivados do ciclo de aprovação de
importante legislação europeia e respetivos instrumentos na área orçamental, com destaque para o Quadro
Financeiro Plurianual da UE 2021-2027 e a aprovação e ratificação da nova decisão relativa ao Sistema de
Recursos Próprios da União Europeia que permitirá, entre outros, o lançamento do Fundo de Recuperação da
União Europeia. Deste modo, é ainda mencionado que o orçamento europeu do próximo ano inicia um novo
ciclo orçamental, uma vez que será o primeiro do ciclo orçamental de longo prazo da UE relativo ao período
2021-2027.
O POUE 2021 reflete as prioridades da União a 27 Estados-Membros, preparando caminho para as
transições ecológicas e digitais, tendo em conta as circunstâncias altamente invulgares da sua preparação
devido à pandemia de COVID-19. O Relatório do OE 2021 refere, igualmente, que se destacam em termos de
prioridades da UE as rubricas da Coesão Económica, Social e Territorial, dos Recursos Naturais e Ambiente e
do Mercado Único, Inovação e Digital, como aquelas que têm maior expressão no Quadro Financeiro Plurianual
da UE 2021-2027 proposto pela Comissão Europeia em maio.
Transferências da União Europeia para Portugal
Neste contexto, é referido o seguinte:
• As estimativas de fluxos financeiros oriundos da União Europeia resultam da calendarização de
transferências associada à própria dinâmica de execução de despesa dos diferentes programas operacionais e
dos períodos de programação.
• As estimativas para o ano de 2020 foram indicadas pelas autoridades de certificação dos fundos
europeus, respeitando a transferências efetivas da UE e a estimativas de recebimentos correspondentes a 90%
do valor dos pedidos de pagamento intercalares (PPI) a enviar à CE até 31 de outubro associados ao Acordo
de Parceria 2020 (PT2020), relativos a despesa certificada e a certificar.
É, ainda, mencionado que o acréscimo muito significativo previsto ao nível de todos os fundos do Portugal
2020 (PT2020) para 2021 relativamente a 2020, de acordo com as previsões recebidas das entidades gestoras
dos fundos europeus, deve-se sobretudo:
• À previsão do aumento de despesa certificada a submeter em PPI à CE, no próximo ano, coincidindo com
os valores crescentes de programação.
• Com a aproximação do final do período de programação 2014-2020, prevê-se que a execução das
despesas acelere, visando a integral execução das verbas disponíveis para financiamento dos programas.
Por último, é dado destaque aos crescimentos previstos para 2021 nos recebimentos relativos à generalidade
dos fundos, realçando-se o aumento significativo para:
• O FEDER, o FSE e o Fundo de Coesão, respetivamente de 63,4%, 70,2% e 105,5% face a 2020.
• No FEAMP prevê-se que venha a ocorrer um acréscimo de pagamentos de projetos no âmbito deste
fundo, em virtude de se estar a aproximar do final do período de programação 2014-2020 e com vista ao máximo
aproveitamento dos fundos disponíveis para financiar as medidas enquadráveis.
• No FEAGA, o aumento da previsão de execução para 2021 prende-se essencialmente com a previsão de
transferência de fundos do Segundo Pilar da PAC II (Política Agrícola Comum) onde se efetuam os pagamentos
das medidas relativas ao desenvolvimento rural, para o Primeiro Pilar da PAC I, onde existirá pela citada via,
um acréscimo de fundos para financiar um maior volume de ajudas relativas aos pagamentos diretos.
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PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
A Deputado autora do presente parecer exime-se, nesta sede, de exprimir a sua opinião, nos termos do n.º
3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.
PARTE IV – CONCLUSÕES
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª referente ao
Orçamento do Estado para o ano de 2021.
2 – A presente proposta de lei foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo
à Comissão de Assuntos Europeus emitir parecer sobre as matérias da sua competência.
3 – A discussão e votação na generalidade da presente proposta de lei encontram-se agendadas para as
reuniões plenárias da Assembleia da República, nos dias 27 e 28 de outubro de 2021.
4 – A apreciação na especialidade no âmbito das matérias acompanhadas pela Comissão de Assuntos
Europeus está prevista para o dia 11 de novembro, com a audição do Ministro dos Negócios Estrangeiros.
5 – A despesa total consolidada prevista para o Ministério dos Negócios Estrangeiros, para 2021, é de 475,7
milhões de euros.
6 – Em relação às transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia verifica-se um saldo positivo
favorável a Portugal no valor de 3049,2.
7 – O debate na especialidade e a votações final global da presente proposta de lei decorrem nos dias 20,
23, 24, 25 e 26 de novembro de 2021.
PARTE V – PARECER
1 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Europeus considera que a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª,
apresentada pelo Governo, reúne os requisitos constitucionais e regimentais exigidos para ser discutida e votada
em Plenário.
2 – Deve o presente parecer ser remetido, nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do
Regimento da Assembleia da República, à Comissão de Orçamento e Finanças.
Palácio de São Bento, 22 de outubro de 2020.
A Deputada autora do parecer, Isabel Meirelles — O Presidente da Comissão, Paulo Moniz.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP e do CDS-PP, na
reunião da Comissão de 22 de outubro de 2020.
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COMISSÃO DE ECONOMIA, INOVAÇÂO, OBRA PUBLICAS E HABITAÇÃO
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
1 – Cenário macroeconómico subjacente ao Orçamento do Estado para 2021
2 – Programas orçamentais – Dados globais
3 – Governação (PO02)
4 – Economia (PO03)
5 – Representação externa (PO04)
6 – Ambiente e ação climática (PO17)
7- Infraestruturas e habitação (PO18)
8 – Riscos das responsabilidades contingentes e do sector empresarial do Estado
9 – Fluxos financeiros União Europeia – Portugal
10 – Encargos plurianuais PPPS
11 – Mapa de alterações e transferências orçamentais – Área CEIOPH
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
PARTE I – CONSIDERANDOS
O Governo entregou em 12 de outubro último, na Assembleia da República, a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª,
referente ao Orçamento do Estado para 2021, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição
da República portuguesa e dos artigos 118.º e 124.º do Regimento da Assembleia da República.
Admitida na mesma data, esta iniciativa legislativa do Governo baixou à Comissão de Orçamento e Finanças
que a distribuiu pelas restantes Comissões Parlamentares Permanentes para elaboração dos respetivos
pareceres.
É da competência da Comissão de Economia, Inovação, Obras públicas e Habitação proceder à elaboração
de parecer sobre a Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2021, na parte que respeita à sua competência
material, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.
Assim, o presente parecer incide exclusivamente sobre as áreas do orçamento do Estado para 2021 que se
inserem no âmbito da competência direta desta comissão, contantes na Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª.
As matérias cujo acompanhamento compete a esta Comissão encontram-se dispersas, sob tutela sectorial
dos seguintes ministros:
1. Ministro de Estado, da Economia e da Transição Digital;
2. Ministro das Infraestruturas e Habitação;
3. Ministro do Planeamento;
4. Ministro da Coesão Territorial;
5. Ministro do Ambiente e da Transição Energética;
6. Ministro dos Negócios Estrangeiros;
7. Ministro da Administração Interna.
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De acordo com as «Competências das Comissões Parlamentares Permanentes – XIV Legislatura»,
documento aprovado pela Conferência dos Presidentes das Comissões Parlamentares, na reunião de 11 de
dezembro de 2019, publicado em 9 de janeiro de 2020 no DAR II Série-C – n.º 5:
«Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação – No uso das suas atribuições, compete em
especial à Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação (CEIOPH) exercer as suas
competências e controlo político, nomeadamente nas seguintes políticas setoriais:
– Indústria;
– Gestão da propriedade industrial;
– Comércio e serviços;
– Supervisão e regulação das atividades económicas;
– Investimento e internacionalização das empresas, incluindo a vertente de diplomacia económica;
– Modelos de captação de investimento estrangeiro;
– Competitividade territorial, em articulação com a Comissão de Administração Pública, Modernização
Administrativa, Descentralização e Poder Local;
– Empreendedorismo, competitividade e inovação;
– Turismo;
– Concorrência;
– Defesa do consumidor, incluindo a apreciação dos direitos do consumidor na vertente legislativa, bem como
na vertente de fiscalização das atividades económicas (Autoridade da Concorrência e Autoridade de Segurança
Alimentar e Económica);
– Desenvolvimento tecnológico e transferência de tecnologia;
– Transição digital;
– Estratégia Europa 2020 e Estratégia Europa 2030, na área das atribuições da Comissão;
– Quadro de Referência Estratégico Nacional e Fundos Estruturais, na área das atribuições da Comissão;
– Programa Nacional de Reformas, na área das atribuições da Comissão;
– Construção e obras públicas;
– Transportes terrestres (rodoviários e ferroviários);
– Transportes marítimos, fluviais e setor portuário;
– Transportes aéreos e setor aeroportuário;
– Mobilidade;
– Comunicações e serviços postais;
– Política de cidades, designadamente, das questões relativas à política de habitação, ao arrendamento e à
gestão, conservação e reabilitação urbana e do património habitacional.»
E, tendo presente ainda a determinação da «Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e
Garantias», através de nota emitida:
«Competência política das Comissões Parlamentares em matéria de segurança rodoviária». «(…), a matéria
da segurança rodoviária integra indubitavelmente a área de competências materiais da 1.ª Comissão.
A montante, porém, a concreta vertente da qualidade das infraestruturas e correspondente sinalética
rodoviárias, aspetos indubitavelmente relevantes em matéria de segurança rodoviária, pode ser considerada
como compreendida no âmbito de competências da Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e
Habitação (6.ª), que, de acordo com a mesma definição, integra, aliás, as matérias da construção e obras
públicas e transportes terrestres (rodoviários e ferroviários). Com efeito, dispõe a alínea c) do n.º 3 do artigo 29.º
da Lei Orgânica do Governo que, sendo a superintendência e tutela sobre o Instituto da Mobilidade e dos
Transportes, IP, exercidas pelo Ministro das Infraestruturas e da Habitação – com que interage a 6.ª Comissão
-, o são em coordenação, designadamente, com o Ministro da Administração Interna.
Ora, o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, IP, tem competências próprias em matéria de segurança
rodoviária, expressamente consagradas na sua lei orgânica, designadamente as de assegurar, no âmbito das
suas atribuições, em ligação com a Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (ANSR), o cumprimento das
melhores práticas em matéria de segurança rodoviária; e, em matéria de infraestruturas rodoviárias promover a
qualidade e a segurança das infraestruturas rodoviárias; promover a definição de normas regulamentares
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aplicáveis ao setor das infraestruturas rodoviárias em matéria de qualidade e de segurança, após a avaliação
do seu impacto por referência aos padrões contratuais em vigor e fiscalizar o cumprimento das obrigações delas
decorrentes pelos operadores do setor; colaborar com a ANSR na elaboração de planos nacionais de segurança
rodoviária, bem como participar na definição do regime e estatuto da infraestrutura rodoviária (vd. artigos 3.º, n.º
3, e) e 4, b), d), j) e k) do Decreto-Lei n.º 236/2012, de 31.10, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 77/2014,
de 14.5).»
De acordo com o artigo 135.º do Regimento da Assembleia da República, a Comissão de Economia,
Inovação, Obras públicas e Habitação nomeou, no dia 15 de outubro de 2020, o Deputado Jorge Salgueiro
Mendes (PSD), como autor do parecer da Comissão.
1. Cenário macroeconómico subjacente ao Orçamento do Estado para 2021
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Refere o Relatório que acompanha a proposta de OE 2021 que:
• «Antes da crise económica provocada pela pandemia de COVID-19, a economia portuguesa crescia há
27 trimestres consecutivos.»
• «Em 2020, o PIB português registará a maior queda desde o início do século XX (-8,5%).»
• «O cenário macroeconómico apresentado neste orçamento prevê uma recuperação rápida do PIB em
2021 (+5,4%) e em 2022 (+3,4%), altura em que a economia deverá atingir o valor de 2019 e o défice orçamental
das Administrações Públicas deverá voltar a ficar abaixo de 3% do PIB. Por seu lado, também a União Europeia
teve uma resposta pronta ao desafio da crise pandémica. Foram criados mecanismos de resposta imediata à
crise, como é o caso do programa SURE, um instrumento de financiamento de políticas de combate ao
desemprego, e o REACT, um programa da política de coesão para combater de forma rápida a recessão
económica.»
• «Foi lançado o Plano de Recuperação Europeu, um instrumento inédito de estímulo económico que
articula investimentos estruturantes com reformas setoriais.»
• «É também um orçamento marcado pela aceleração do investimento público que deverá crescer acima
de 20% quer em 2020 quer em 2021.»
• «Um crescimento em grande medida justificado pela forte execução que se prevê de investimentos
estruturantes, em áreas como a mobilidade sustentável, rodovia, infraestruturas da saúde e transição digital na
educação, ao que se deverão acrescentar os investimentos no âmbito do novo Plano de Recuperação e
Resiliência (PRR).»
• «Prevê apoios às empresas para manutenção do emprego, e o financiamento das empresas através de
empréstimos com garantias e moratórias de empréstimos. A nível fiscal, para além da isenção temporária do
IVA nos setores mais afetados pela pandemia, (…); Foi criado um incentivo fiscal às ações de
internacionalização. Mantém-se em vigor o Crédito Fiscal Extraordinário ao Investimento. Estes apoios superam
os 400 milhões de euros em 2021.»
• «Por seu lado, a taxa de desemprego em Portugal deverá ascender a 8,7% em 2020, reduzindo-se
posteriormente para 8,2%.»
Apoio às empresas
• Os impostos não vão ser aumentados, permanecendo todas as taxas de imposto inalteradas e não
havendo qualquer atualização dos impostos indiretos.
• Vai ser eliminado o agravamento das tributações autónomas para as micro, pequenas e médias empresas
que habitualmente não tinham prejuízos e passaram a tê-los por força da pandemia.
• Vai ser criado o programa «IVAucher» para estimular o consumo nos setores da restauração, alojamento
e cultura através da devolução do IVA pago no consumo nesses setores.
• O Crédito Fiscal Extraordinário ao Investimento continua em vigor no primeiro semestre de 2021,
permitindo às empresas deduzir à coleta de IRC o correspondente a 20% das suas despesas de investimento
até ao limite de cinco milhões de euros.
• Vai ser criado um incentivo fiscal às ações de internacionalização por parte de pequenas e médias
empresas.
• Vai ser eliminado o imposto sobre as mais-valias de um imóvel pela transferência entre o património
pessoal e a afetação a uma atividade comercial, com particular relevância para as situações de alteração de uso
de imóveis afetos ao alojamento local.
• Vão ser lançadas novas linhas de crédito com garantia pública.
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Investimento público
• O investimento deverá crescer acima de 20%, quer em 2020, quer em 2021, em grande medida
impulsionado por investimentos estruturantes cujo montante deverá aumentar cerca de 1000 milhões de euros
no próximo ano, principalmente em projetos relacionados com mobilidade sustentável, saúde e educação.
• A evolução do investimento no segundo semestre de 2021 será também influenciado pelo início da
execução dos projetos previstos no PRR.
Cenário de crise global
• «A atividade económica mundial regista uma quebra acentuada em 2020, sem paralelo nas décadas mais
recentes. Assim, de acordo com a OCDE, o PIB mundial deve reduzir-se em cerca de 4,5% em 2020, após um
ciclo de uma década de crescimento (de 3,7%, em média, entre 2010 e 2019) tendência extensível a todas as
economias avançadas e à generalidade dos países emergentes.»
• «Na área do euro, o PIB recuou 9% em termos homólogos reais no primeiro semestre de 2020.»
Políticas de estabilização de proteção das empresas, emprego e rendimentos
«As medidas de política de resposta aos efeitos da pandemia de COVID-19 adotadas pelo Governo
enquadram-se numa ampla estratégia coordenada a nível europeu. Com efeito, com o objetivo de atenuar os
efeitos negativos da pandemia na economia e na sociedade, as instituições europeias, em conjunto com os
Estados-membros, têm vindo a adotar um vasto leque de medidas, das quais se destacam:
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• A maior flexibilidade na aplicação das regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais
(nomeadamente com o objetivo de apoiar empresas que, sendo normalmente viáveis, enfrentam dificuldades
financeiras devido às consequências económicas da pandemia) e de cumprimento das regras orçamentais da
UE (a pandemia foi considerada uma ocorrência excecional não controlável pelos governos); por conseguinte,
foi decidida a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento
permitindo aos Estados-Membros tomar medidas para lidar adequadamente com a situação de crise;
• A criação do instrumento temporário de apoio à atenuação dos riscos de desemprego numa situação de
emergência (SURE);
• A reorientação de todos os fundos estruturais disponíveis para a resposta à pandemia beneficiando, em
particular as pessoas mais desprotegidas;
• A adoção de um plano de recuperação de 750 mil milhões de euros (Nova Geração UE), que irá reforçar
o orçamento da União Europeia e apoiar investimentos com execução entre 2021 e 2026.»
• «No plano interno, o Governo adotou um conjunto de medidas excecionais e temporárias relativas à
pandemia de COVID-19 com vista ao reforço da proteção social, à salvaguarda do rendimento dos trabalhadores
e à manutenção da liquidez das empresas.
De entre as medidas adotadas, destaca-se, pela sua expressão financeira, o apoio extraordinário à
manutenção dos postos de trabalho nas empresas mais afetadas (layoff), que engloba a compensação pela
perda parcial de salários, os apoios extraordinários à redução da atividade económica no primeiro trimestre de
2020 e à retoma da atividade empresarial, a isenção do pagamento de contribuições sociais da entidade
empregadora e a prorrogação do prazo de cumprimento de obrigações fiscais e contributivas.
Com o objetivo de dinamização económica do emprego, importa salientar o lançamento de um vasto conjunto
de pequenas obras, de execução célere e disseminada pelo território, com a perspetiva de absorverem algum
do impacto da crise económica provocada pela pandemia. Importa também destacar o lançamento do Programa
Adaptar (apoio aos investimentos realizados pelas micro, pequenas e médias empresas na adaptação ao
contexto COVID-19) e do Ativar.pt, programa reforçado de apoios ao emprego e à formação profissional.
As medidas governamentais de apoio às empresas e às famílias são determinantes para mitigar a evolução
negativa do mercado de trabalho, do rendimento disponível das famílias e da capacidade produtiva da
economia.»
• «Consumo privado diminuiu 7,9% em termos reais no primeiro semestre de 2020.»
• «O layoff simplificadoaté outubro beneficiou mais de 100 mil empresas e cerca de 900 000
trabalhadores.»
• «A diminuição do investimento, também observada em termos nominais (no ano terminado no segundo
trimestre), foi maioritariamente motivada pela redução do investimento empresarial, ainda que parcialmente
compensada pelo investimento público, o que se poderá traduzir num adiamento dos planos de investimento
das empresas, num contexto de reduções na procura interna e externa, e ainda expetativas de um menor número
de encomendas futuras.»
Efeitos da pandemia em 2020
• «Em 2020, estima-se um défice orçamental de 7,3%, tendo o saldo sido negativamente afetado em cerca
de 5300 milhões de euros, em consequência das medidas implementadas pelo Governo, que visaram a
mitigação dos impactos perniciosos da paragem abrupta da atividade económica, especialmente no que toca às
desigualdades económicas e sociais.»;
• «Ao longo de 2020, foram ainda tomadas medidas em diversas áreas que se consideram fundamentais
para a coesão económico-social, nomeadamente medidas de proteção do emprego (layoff simplificado, apoio à
retoma progressiva, apoio à redução da atividade económica dos trabalhadores independentes e incentivo à
normalização empresarial, num valor total de 1800 milhões de euros), de apoio às famílias (apoio excecional à
família, complemento de estabilização, prorrogação de prestações sociais e moratórias bancárias, num total
superior a 250 milhões de euros), às pessoas em situação de desproteção económica (apoio extraordinário aos
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trabalhadores informais) e às empresas (diferimento de obrigações fiscais, que ascenderam a 600 milhões de
euros, e a criação de linhas de crédito no valor de cerca de 6000 milhões de euros).»;
• «A resposta coordenada da União Europeia revelou-se importante na resposta do Governo à crise
pandémica e aos seus efeitos. Neste sentido, importa destacar o programa SURE, que disponibiliza quase 6 mil
milhões de euros para financiar medidas de resposta social e o REACT, com quase 2 mil milhões de euros
dedicados a medidas de âmbito social, saúde e apoio a empresas, dotando a resposta nacional de uma robustez
adicional para responder à crise pandémica.»
2 – Programas orçamentais – Dados globais
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Nota: O PO18 (Infraestruturas e Habitação) absorve 43,8% do total, seguindo-se o PO17 (Ambiente e Ação
Climática) com 21,9%, totalizando em conjunto 65,7 %. O financiamento nacional representa 75,7/% do
financiamento total.
3 – Governação (PO02)
Políticas e medidas
Planeamento
A área do planeamento prossegue dois grandes objetivos essenciais:
• Revitalizar a função de planeamento estratégico no âmbito da atividade governativa, contribuindo para
uma melhor sustentação das políticas públicas;
• Definir a estratégia e as prioridades de desenvolvimento económico e social, tendo em conta os objetivos
da convergência e da coesão, e a gestão global dos apoios de fundos europeus, nomeadamente no âmbito da
Política de Coesão da União Europeia.
Os acontecimentos do ano de 2020 e a pandemia de COVID-19 vieram reforçar a importância da capacidade
de resposta da Administração Pública em situações de emergência social e económica.
O acordo alcançado no Conselho Europeu de 17 a 21 de julho, que se traduziu na aprovação do orçamento
do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 e do Instrumento de Recuperação da União Europeia (Nova
Geração), veio dar um forte impulso à fase de planeamento estratégico e operacional relacionado com a
programação do próximo ciclo de instrumentos de apoio, nomeadamente ao Acordo de Parceria e dos
Programas Operacionais a vigorar no período 2021-2027. Em resposta à crise pandémica da COVID-19, é
introduzido um novo instrumento com grande expressão financeira, com o objetivo de promover a recuperação
e resiliência das economias europeias: o instrumento para a recuperação e resiliência.
Para mobilizar este instrumento é necessário desenvolver um Plano de Recuperação e Resiliência nacional,
o qual deve ser estrategicamente consistente e alinhado com as recomendações específicas por país
(Recomendações específicas por país — REP — Semestre europeu) e operacionalmente complementar com o
Acordo de Parceria 2021-2027.
Ao todo, Portugal irá receber nos próximos anos (até 2029) um montante global que pode chegar aos 45 mil
milhões de euros (grants), a preços de 2018.
Ambos os instrumentos de planeamento estratégico, o Plano de Recuperação e Resiliência e o Acordo de
Parceria, estarão ancorados na Estratégia Portugal 2030 e visam a concretização de um conjunto de prioridades
de investimento que, em articulação com o Programa Nacional de Reformas, promovam o desenvolvimento
social e económico do País, através de medidas que, na sua execução, assegurem a dinâmica económica,
potenciem a alteração do perfil de especialização da economia portuguesa, em linha com as transições climática
e digital, e potenciem a resiliência económica, social e demográfica do País, de modo a prosseguir a estratégia
de convergência e coesão de todos os territórios.
A Estratégia Portugal 2030 assume como visão fazer da próxima década uma década de recuperação e
convergência de Portugal com a Europa, assegurando simultaneamente a coesão e resiliência económica, social
e territorial do País.
Para prosseguir esta visão, a Estratégia Portugal 2030 integra quatro agendas temáticas:
• Agenda temática 1 — As pessoas primeiro: melhor equilíbrio demográfico, mais inclusão, menos
desigualdade;
• Agenda temática 2 — Digitalização, inovação e qualificação como motores do desenvolvimento;
• Agenda temática 3 — Transição climática e sustentabilidade dos recursos;
• Agenda temática 4 — Um país externamente competitivo e internamente coeso.
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Ao longo do último trimestre deste ano e de todo o ano de 2021, além da continuação de um intenso trabalho
de preparação estratégica, será iniciada a implementação operacional de diversos programas, enquanto se
mantém o trabalho de execução do Portugal 2020:
• Conclusão da elaboração do Plano de Recuperação e Resiliência nacional e do processo de negociação
com a Comissão Europeia;
• Execução dos fundos adicionais do REACT-EU (reforço financeiro do PT2020);
• Conclusão da preparação do Acordo de Parceria 2021-2027 e do processo de negociação com a
Comissão Europeia e lançamento dos novos programas de fundos estruturais a vigorar entre 2021-2027;
• Acompanhamento muito próximo do grau de realização financeira e física do Portugal 2020, no sentido
da sua integral execução e do cumprimento dos objetivos e metas.
Relativamente ao Plano de Recuperação e Resiliência nacional, o objetivo é assegurar a sua submissão à
Comissão Europeia no mais curto espaço de tempo possível, de modo a garantir uma aprovação rápida, em
2021. Até meados de outubro, será apresentado um primeiro draft do documento, que permitirá iniciar desde
logo o processo de negociação com Bruxelas e obter a versão final durante o primeiro semestre do próximo ano.
Relativamente ao Portugal 2020, será iniciada a execução dos recursos provenientes do REACT-EU, que
consubstanciam um importante reforço dos fundos da Política de Coesão no âmbito do Portugal 2020. Estes
recursos adicionais permitirão consolidar a fase de estabilização da economia portuguesa e preparar a fase de
recuperação, assegurando igualmente a transição entre períodos de programação.
Coesãoterritorial
A área governativa da coesão territorial conta, para além do Orçamento do Estado, com o instrumento
financeiro do quadro comunitário Portugal 2020, em linha com o Acordo de Parceria 2014-2020 e o Programa
Nacional de Reformas (PNR), consubstanciado nos programas operacionais regionais do continente, que
totalizam 7,8 mil milhões de euros para o período 2014-2020. Este pacote de medidas foi alvo de um processo
de reprogramação, ainda em curso nos programas operacionais regionais, no âmbito do Portugal 2020,
propondo-se contribuir para a resposta à crise desencadeada pela pandemia de COVID-19, integrando-se no
âmbito do Programa de Estabilização Económica e Social (PEES). Estas medidas deverão ser contratadas até
ao final de 2020, esperando-se contudo que a sua execução se prolongue até 2023, com forte incidência no ano
de 2021.
O PEES e a valorização do interior
As linhas de apoio do +CO3SO Emprego são destinadas a micro, pequenas e médias empresas já existentes
ou a criar entidades do setor social interessadas em contratar novos trabalhadores com contratos sem termo.
Para estas empresas e entidades, o +CO3SO Emprego prevê um apoio mensal, por cada trabalhador
contratado.
Mais do que alargado a todo o País para combater os efeitos da pandemia, o +CO3SO Emprego foi
verdadeiramente adaptado aos novos tempos que vivemos: neste programa, uma empresa do litoral tem uma
majoração no apoio que recebe quando contratar um trabalhador que fique sediado no Interior em regime de
teletrabalho. E o +CO3SO Emprego tem ainda uma importante vertente social, mostrada até através do apoio
ao Programa Nacional Radar Social, com iniciativas para a promoção do envelhecimento ativo e saudável,
recrutamento de jovens e apoio domiciliário para pessoas vulneráveis, idosas ou com deficiência e para crianças
e jovens em risco.
O PEES prevê ainda o lançamento de uma linha de apoio para a criação de espaços de teletrabalho e
coworking no interior, em estreita parceria com os municípios. Na iniciativa Trabalhar no Interior, apoiam-se os
trabalhadores e as suas famílias, para que possam deslocar a sua habitação e o seu posto de trabalho do litoral
para o interior. E apoiam-se também aqueles que, vindos do estrangeiro, queiram trabalhar no interior português.
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Outra concretização do PEES diretamente ligada à estratégia de emprego e mobilidade de trabalhadores
para o interior é o lançamento das linhas de apoio para a contratação de recursos humanos altamente
qualificados no interior do País, em pequenas e médias empresas e em entidades não empresariais do sistema
científico e tecnológico.
No âmbito do Programa de Valorização do Interior, os incentivos para a mobilidade dos trabalhadores
alargam-se também aos funcionários públicos que queiram alterar o seu local de trabalho para um território do
interior (O Programa de Valorização do Interior foi aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º
116/2018, de 6 de setembro, e revisto através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 18/2020, de 27 de
março).
O Governo irá ainda lançar linhas de financiamento para programas de formação no ensino superior
politécnico em articulação com empresas (cTESP), para formar jovens, adultos e até desempregados.
O PEES e o investimento no território
O investimento da coesão territorial previsto no PEES não se limita ao interior do País. Um conjunto de
instrumentos de base territorial permite a articulação entre os níveis de decisão mais centralizada com os
agentes do território, incluindo-se municípios, entidades intermunicipais e grupos de ação local. É através desta
coordenação que é possível responder às necessidades específicas do território.
Outras medidas de coesão territorial
Para além do PEES, a coesão territorial prossegue os contributos para uma economia mais desenvolvida e
resiliente. Enquadra-se neste contexto o desafio europeu para a reindustrialização, em particular de base local,
que exige, para além da digitalização do processo produtivo e dos canais de vendas, o apoio a pequenos
investimento na produção, que podem ter impacto em termos de ganhos de competitividade ou de melhor
resposta às exigências do mercado, nomeadamente no que respeita a produtos mais customizados, a produtos
mais verdes, a processos de produção mais circulares.
Surge assim a proposta do Governo para desenvolver o Programa de Apoio à Produção Nacional (base
local), com o objetivo de criar um instrumento de política pública de apoio direto ao investimento empresarial
produtivo, para estimular a produção nacional das micro e pequenas empresas. Terá enfoque no setor industrial
e no setor do turismo, entre outros setores relevantes, para estimular a produção nacional, contribuir para a
gradual deslocalização das cadeias de produção mundiais e reduzir a dependência do País face ao exterior.
Governação territorial
Prosseguindo o processo de descentralização em curso, e promovendo uma governação de proximidade
baseada no princípio da subsidiariedade, cumpriu-se o compromisso de democratizar a governação territorial
com a consagração da eleição indireta dos presidentes das CCDR por um colégio eleitoral composto pelos
presidentes e vereadores das câmaras municipais e pelos presidentes e membros das assembleias municipais
da respetiva área territorial. Foram, pois, alargados os poderes locais pelo reforço da legitimidade democrática
a nível regional. Este processo é complementar ao processo de descentralização de competências para as
autarquias locais, comunidades intermunicipais e áreas metropolitanas, iniciado em 2018.
Preparação do novo quadro financeiro plurianual
A dimensão da coesão territorial é parte integrante da missão de construir uma economia socialmente mais
justa, digital, verde e competitiva, com criação de mais e melhor emprego e bem-estar social, pela diminuição
de assimetrias territoriais e sociais.
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Orçamento
A despesa total consolidada prevista para 2021 do Programa Governação, constituído por quatro áreas
governativas, ascende a 1769,2 milhões de euros, que corresponde a um crescimento de 44,1% face à execução
estimada de 2020. Relativamente à receita total consolidada, a mesma ascende a 1845,6 milhões de euros
traduzindo um crescimento de 41,9%.
Refira-se a receita de transferências de capital associada ao recebimento de fundos estruturais e de
investimento europeus associados aos programas operacionais temáticos e regionais.
Finalmente, merece realce o facto de, através dos instrumentos financeiros do Next Generation EU,
designadamente do Instrumento de Recuperação e Resiliência (IRR), poderem ser potenciados investimentos
e reformas que permitam responder aos desafios estratégicos de redução das desigualdades e resposta ao
desafio demográfico, coordenados pela área da Presidência do Conselho de Ministros, bem como projetos na
área da transição digital em especial de cibersegurança. A despesa efetiva consolidada para 2021 situa-se em
1120,9 milhões de euros, apresenta um maior peso na despesa corrente (55,5% do total), essencialmente pela
aquisição de bens e serviços, que representa 40,3% (713,3 milhões de euros), em grande medida pela prevista
com o financiamento de cuidados de saúde em regime convencionado e regime livre pela ADSE.
Sobressai ainda a despesa associada às áreas da coesão territorial sobretudo nos orçamentos das
comissões de coordenação e desenvolvimento regional.
As despesas com pessoal representam 11,9% da despesa total (211,1 milhões de euros), destacando-se as
relativas ao orçamento do INE influenciadas pela realização da operação censitária Censos 2021.
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A despesa com ativos financeiros (588,3 milhões de euros), traduz sobretudo a concessão de incentivos
reembolsáveis a entidades de e fora das administrações públicas e a participação no capital de fundos
direcionados para a criação ou reforço de instrumentos financeiros de capitalização de empresas, por parte da
Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IP (ADC), e com as operações financeiras associadas ao
financiamento dos municípios pelo Fundo de Apoio Municipal (FAM).
4 – Economia (PO03)
Políticas e medidas setoriais
O Programa de Estabilização Económica e Social (PEES), em curso até ao fim de 2020, estabeleceu um
conjunto de mecanismos de apoio à liquidez e à capitalização do tecido empresarial. No que se refere à
capitalização das empresas nacionais, destaca-se a criação de um autêntico banco de fomento, associado à
constituição de um fundo de capitalização de empresas, a par de outras medidas de incentivo à concentração e
consolidação de pequenas e médias empresas ou à sua colocação no mercado de capitais.
Neste contexto, o Banco Português de Fomento foi criado, através da fusão de um conjunto de sociedades
financeiras, na sequência da autorização concedida pela Comissão Europeia, encontrando-se atualmente em
curso o processo de autorização da fusão junto do Banco de Portugal, e passará a agregar um conjunto alargado
e diferenciado de instrumentos de apoio ao desenvolvimento das empresas e, por conseguinte, passará a
desempenhar, no mercado nacional, as funções típicas de um verdadeiro banco de fomento nacional.
Assim, esta entidade terá por missão: (i) Apoiar o desenvolvimento da economia através da disponibilização
de soluções de financiamento, nomeadamente por dívida, em condições de preço e prazo adequadas à fase de
desenvolvimento de empresas e projetos, potenciando a capacidade empreendedora, o investimento e a criação
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de emprego e proporcionando ainda às empresas locais condições de financiamento equivalentes às melhores
referências do mercado internacional, através da gestão de instrumentos de financiamento e partilha de riscos;
e (ii) Apoiar o desenvolvimento da comunidade empresarial portuguesa, colmatando as falhas de mercado no
acesso ao financiamento das empresas, com enfoque nas pequenas e médias empresas e midcaps, em
particular ao nível da capitalização e do financiamento a médio e longo prazo da atividade produtiva. Prossegue
ainda o desígnio do Programa do XXII Governo Constitucional de desenvolver um banco verde, com o propósito
de conferir capacidade financeira e acelerar as várias fontes de financiamento existentes dedicadas a investir
em projetos de neutralidade carbónica e de economia circular.
O Banco Português de Fomento deverá estar plenamente operacional no final do presente ano, revelando-
se essencial a sua atuação no processo de retoma da atividade económica durante o próximo ano.
Assim, durante o ano de 2021, o Banco Português de Fomento canalizará uma parte significativa das políticas
públicas destinadas à melhoria das condições para o investimento empresarial e à redução estrutural do nível
de endividamento das empresas. Serão colmatadas falhas de mercado ou situações de necessidade de
otimização de investimento através de um diverso conjunto de instrumentos, de onde se destacam os
instrumentos de dívida e os apoios à exportação com garantia do Estado, bem como um instrumento específico
destinado a aumentar o nível de capitalização das empresas, quer através de operações diretas quer através
de coinvestimento.
Não serão desconsiderados outros mecanismos que promovam os objetivos globais de política relacionados
com: (i) Projetos de investigação e desenvolvimento, com potencial de concretização da investigação no
mercado; (ii) Projetos no setor das infraestruturas sustentáveis e no setor de investimento social e das
qualificações; e (iii) Promoção de financiamento direto ou de facilitação de acesso a financiamento para PME e
midcaps, bem como grandes empresas consideradas importantes para a economia nacional.
Em suma, o Banco Português de Fomento disponibilizará soluções e aconselhamento que reforcem a oferta
de instrumentos de financiamento à economia, sempre prosseguindo os desígnios da digitalização, da
descarbonização e da economia circular, aumentando assim a produtividade e a resiliência do tecido empresarial
português.
Aposta na reindustrialização
A atual pandemia de COVID-19 veio reforçar a importância de se prosseguir uma ambiciosa estratégia de
política industrial, que promova a competitividade da indústria portuguesa e a resiliência económica do País.
A economia portuguesa precisa de uma indústria forte, assente na inovação, no valor acrescentado, na
proteção ambiental e na sustentabilidade, que contribua para a autonomia estratégica do País através da
redução da excessiva dependência em relação a países terceiros, nomeadamente no que respeita a bens e
tecnologias críticas, como sejam a farmacêutica ou os bens de equipamento.
Nesta estratégia de reindustrialização, as PME devem ocupar um papel central, já que estas são o motor do
crescimento económico e essenciais para fomentar a competitividade do País, melhorar o perfil de
especialização da economia e responder eficazmente aos novos desafios sociais, assegurando a desejável
dupla transição para uma economia mais verde e digital.
Em 2021, afirmar-se-á a aposta na reindustrialização como pilar fundamental da estratégia de recuperação
económica, criando-se as condições para fazer emergir uma indústria competitiva, resiliente e de futuro.
Assim, é mantida a aposta na capacitação do sistema científico e tecnológico, fomentando a sua articulação
com a indústria nacional, através da operacionalização do novo enquadramento regulamentar e do novo modelo
de financiamento e acompanhamento das infraestruturas tecnológicas.
Será prosseguida a política de clusters e serão reforçados os mecanismos de acompanhamento dos setores,
de modo a garantir a concretização das medidas previstas nos pactos setoriais celebrados e a avaliar a
necessidade de revisão dos mesmos em face das novas tendências e dos novos desafios.
Serão ainda apoiados projetos que estimulem o trabalho em rede e as dinâmicas de eficiência coletiva,
reduzindo os custos e os riscos associados à inovação, e que promovam a inserção do tecido produtivo nacional
em cadeias de valor, nomeadamente em redes europeias de produtos e serviços de maior valor acrescentado.
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O reforço da competitividade empresarial depende também da qualificação dos recursos humanos e das
capacidades de gestão, pelo que, em 2021, será lançado, em parceria com as entidades gestoras dos clusters,
um programa de formação profissional e requalificação de ativos.
Transição digital
Na atual era da quarta revolução industrial, caraterizada por exponencial digitalização da sociedade e da
economia, torna-se imperativa a transição de Portugal para um País mais digital e, consequentemente, mais
competitivo e mais fortalecido a nível internacional.
Neste contexto, foi criado o Plano de Ação para a Transição Digital, que se assume como um motor de
transformação do País, tendo como principais áreas de foco a capacitação digital das pessoas, a transformação
digital das empresas e a digitalização do Estado.
Neste quadro, a capacitação digital das pessoas é um imperativo de resposta ao impacto que a digitalização
pode ter na vida de cada indivíduo, implicando uma abordagem integrada que assegure medidas diferenciadas
em função do ciclo de vida dos cidadãos — dos mais preparados aos mais vulneráveis. As competências digitais
devem ser introduzidas no ensino básico e secundário de modo alinhado com as necessidades de capacitação
para as exigências do século XXI, que contemple a garantia de aquisição de competências digitais básicas no
final do ciclo de ensino básico, bem como a disponibilidade de equipamentos e ferramentas digitais ao nível de
cada escola e de cada estudante, para além do investimento na capacitação digital dos professores e gestores
de escola.
Será alargada a aproximação às empresas por parte das instituições de ensino superior, garantindo uma
resposta às necessidades específicas do mercado laboral no âmbito das competências digitais, bem como
garantida uma resposta formativa na área da requalificação de trabalhadores no ativo e de desempregados que
assegure a minimização do impacto da automação no mercado de trabalho.
Em 2021, o Programa INCoDe.2030 continuará a ser a iniciativa integrada de política pública dedicada ao
reforço de competências digitais e conhecerá um novo impulso do ponto de vista da materialização dos objetivos
e metas fixados.
A transição digital surge também como uma oportunidade de mudança estrutural das organizações,
permitindo revisitar a respetiva missão ou modelo de negócio, nomeadamente através do desenvolvimento de
novas formas de interação e relacionamento com utentes e clientes, da transformação da forma de colaboração
interna e externa e da gestão mais informada e suportada e em elementos e indicadores objetivos, adaptada
aos perfis e níveis de maturidade das organizações.
No âmbito da Estratégia Nacional para o Empreendedorismo, Portugal — hoje um polo digital de referência
internacional — deve promover e alavancar as oportunidades que eventos como a Web Summit trazem ao País.
Neste sentido, levar-se-á a cabo a prossecução da segunda fase da Estratégia Nacional para o
Empreendedorismo — Startup Portugal +, que se foca na internacionalização, financiamento e consolidação do
ecossistema português.
Através das oportunidades de apoio relativas ao novo Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, afigura-se
como objetivo a difusão de uma rede nacional de digital innovation hubs (centros de inovação digital) e a sua
ligação à rede europeia no âmbito do Digital Europe Programme, dirigido a clusters de competitividade, centros
de interface tecnológico, CoLabs e outras organizações sem fins lucrativos, no seu papel central de suporte ao
empreendedorismo.
O Governo prosseguirá igualmente uma estratégia de simplificação e modernização da interação do Estado
com empresas e cidadãos, destacando-se neste âmbito as medidas constantes do programa Simplex 2020-
2021, a que se somarão outras que, no seu conjunto, estabelecerão um compromisso sólido de modernização
em todos os organismos, facilitador da atividade dos agentes económicos. Em 2021, neste domínio, será dado
enfoque à simplificação do cumprimento de obrigações, redução do número de interações com a Administração
Pública e ampliação dos serviços digitais a empresas e consumidores, através de princípios de
desmaterialização, transparência e reforço da acessibilidade, numa abordagem integrada, omnicanal, na relação
com os setores da indústria, comércio, serviços e turismo.
No que concerne aos serviços e organismos públicos, o Governo apostará no reforço da eficiência e
resiliência, em particular por via da adoção inteligente de tecnologias de informação e de soluções tecnológicas
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transversais que proporcionem simplificação, interoperabilidade e partilha — interna e externa —, propiciando
economias de escala, redução de custos operacionais, melhoria dos fluxos de comunicação e salvaguardando
a continuidade do serviço.
Destaca-se igualmente o alargamento dos instrumentos e ferramentas de gestão, com o objetivo de apoiar
os serviços da Administração Pública no processo de adoção de soluções cloud, enquanto forma de aumentar
a eficiência e promover a transformação digital, através de um menor esforço na gestão de dispersos e variados
sistemas, em linha com as recomendações que constam na Estratégia Cloud para a Administração Pública
elaborada pelo Conselho para as Tecnologias de Informação e Comunicação na Administração Pública (CTIC).
As medidas no referido plano de ação são consideradas essenciais para a transição digital.
Atendendo à diversidade e quantidade de medidas, bem como à complexidade associada à sua
implementação, coordenação e monitorização, foi criada a Estrutura de Missão Portugal Digital, enquanto
estrutura principal para o desenvolvimento e implementação do plano de ação, com o objetivo de apoiar,
acompanhar e monitorizar as medidas políticas em matéria de transição digital, assegurando também a sua
comunicação e promoção nacional e internacional.
Comércio e serviços
No ano de 2021, as políticas públicas relativas às atividades de comércio e de prestação de serviços pautar-
se-ão por quatro desígnios cimeiros. De forma a assegurar o tão relevante incremento da competitividade e da
produtividade, sem menosprezar a adaptação dos operadores económicos ao atual contexto, procurar-se-á
auxiliar e fomentar a sua participação nos processos de transformação digital e de transição para o paradigma
circular. Neste sentido, incentivar-se-á a inovação mediante a difusão de competências, a promoção de
estratégias conjuntas e a utilização de ferramentas tecnológicas que permitam responder às necessidades e
aos anseios das gerações mais novas, nomeadamente de todos os que se enquadram no perfil de nativo digital.
A criação de centros de competências para a digitalização complementará o percurso iniciado com a
implementação do programa «ComércioDigital.pt», representando um elo entre os empresários e as estruturas
de conhecimento. Também neste domínio, ambiciona-se fomentar a adoção de meios de pagamento eletrónicos.
O impulso gerado pela digitalização será a força motriz da conceção de estratégias de negócio conjuntas,
que assegurem o aumento da dimensão dos projetos desenvolvidos. Por conseguinte, instigar-se-ão os
operadores económicos a cooperarem, promovendo a sua articulação em torno de cadeias logísticas comuns.
Ademais, a importância atribuída à conveniência e à preponderância da omnicanalidade nas decisões de
consumo torna premente a modernização da rede logística nacional. Desta feita, procurar-se-á potenciar a
criação de nós intermédios que confiram flexibilidade à rede existente, os quais tanto podem ser pontos de
entrega first mile quanto terminais de devolução de produtos, entre outras soluções que se desenvolvam.
A distribuição é, hoje, um elemento-chave de qualquer modelo de negócio e uma fonte primordial de
diferenciação. Não obstante a tendência para o encurtamento das cadeias de distribuição, o espaço, mais
especificamente o espaço urbano, é indissociável das atividades de comércio e de prestação de serviços.
Enquanto parte da matriz identitária destes territórios, interessa coordenar e valorizar a oferta comercial, em
articulação com as autarquias locais. O incentivo à qualificação da evidência física continuará a ser um dos
objetivos do Governo. Promover-se-ão as condições necessárias para que os operadores económicos possam
proporcionar aos seus clientes novas experiências de compra, moldadas segundo os mais rigorosos padrões de
sustentabilidade ambiental. Assim como se instigará a reinvenção do urbanismo comercial, mediante soluções
que tenham como premissas a participação local e o envolvimento comunitário.
Em conjugação com a reinvenção do urbanismo comercial, prestar-se-á particular atenção à dinamização do
comércio transfronteiriço, compreendendo as suas especificidades e salientando os fatores distintivos de cada
território. Importa potenciar o valor económico das artes e ofícios tradicionais, garantindo a transferência de
conhecimento entre gerações e a promoção, nacional e internacional, dos produtos concebidos. A projeção dos
produtos e das marcas portuguesas no estrangeiro é tão relevante como a distinção do valor acrescentado
nacional que é incorporado no processo produtivo. A este propósito, prosseguir-se-á o reposicionamento das
iniciativas que visam tal propósito, de forma a catalisar a sua vitalidade, complementando-as com programas
como o «Comércio no Mundo», uma plataforma que permitirá aproximar a produção nacional da diáspora e de
quem visita o nosso País.
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A valorização da tradição e da produção nacional continuará a ser materializada através da aposta no
«Comércio com História», procurando-se ir para além da inventariação dos estabelecimentos.
Por fim, a comunicação e articulação com os operadores económicos deve acontecer com maior celeridade
e simplicidade, por via da maior aproximação dos «Espaços Empresa» ao tecido produtivo.
Consumidor
Em 2021, o Governo continuará a ter como objetivos a defesa dos direitos do consumidor, bem como a
modernização e simplificação do contexto em que estes são exercidos. Os desafios que emergem na atual
situação tornam ainda mais prementes iniciativas que concorram para a capacitação dos consumidores e dos
operadores económicos.
O próximo ano significará também a assunção da Presidência do Conselho da União Europeia por parte do
Estado português, o que terá particular relevância em matéria de defesa do consumidor. A apresentação da
Nova Agenda do Consumidor, ainda no quarto trimestre de 2020, implicará que Portugal se empenhe na sua
promoção ao longo do primeiro semestre do ano subsequente.
Projetar-se-ão igualmente outras propostas legislativas cujo intuito passe por capacitar o consumidor,
assegurando a sua participação nos processos de transição ecológica e digital. Já as questões relacionadas
com contratos de crédito, comercialização à distância de serviços financeiros prestados aos consumidores e
segurança de produtos serão igualmente objeto de atenção específica.
A fiscalização do cumprimento da legislação existente e o acompanhamento próximo da evolução dos
padrões de consumo, nas dimensões da sustentabilidade, da digitalização e da valorização da oferta e produção
nacionais, nortearão a definição de políticas públicas. Ademais, continuar-se-á a procurar o reforço da
acessibilidade ao sistema de defesa do consumidor, alargando os canais de entrada, intensificando as ações de
informação, sensibilização e capacitação e, ainda, proporcionando um tratamento estatístico das reclamações
mais sofisticado.
Prosseguir-se-á o aprofundamento da implementação e efetivação do Livro de Reclamações Eletrónico,
enquanto instrumento crucial da política pública de defesa do consumidor, que se encontra ao serviço do
consumidor e das entidades reguladoras ou fiscalizadoras. O reforço da sua divulgação é, por consequência,
fundamental, o mesmo se aplicando à simplificação do acesso dos consumidores a informação acerca do
exercício dos seus direitos. Desta forma, os projetos de aplicação de inteligência artificial à realidade da defesa
do consumidor afiguram-se prioritários.
Por fim, a promoção da resolução extrajudicial de litígios de consumo manter-se-á um dos principais
desígnios. Por consequência, prosseguir-se-á o intento de projeção e valorização da rede nacional e centros de
arbitragem de conflitos de consumo, dotando-a de cada vez maior qualidade e solidez.
Para este processo contribuirá igualmente a consolidação da rede de centros de informação autárquicos ao
consumidor.
Turismo
O ano de 2020 prometia ser um ano de consolidação do setor do turismo, refletido num crescimento
sustentável verificado nos últimos anos. Em 2019, Portugal recebeu 27 milhões de hóspedes e registou 69,9
milhões de dormidas, ultrapassando os 18 mil milhões de receitas turísticas. Estes resultados sugeriam que os
benefícios do turismo se estavam a estender a todo o País, resultado de uma estratégia consequente, que
privilegiava a diversificação dos mercados e a redução da sazonalidade. Os números de 2020 eram muito
animadores, com taxas de crescimento pré-pandemia, em janeiro e fevereiro, de 8% e 15% ao nível das
dormidas, respetivamente, face aos períodos homólogos. Todos os sinais eram positivos.
A situação pandémica da COVID-19 veio alterar o paradigma no setor, obrigando a uma interrupção abrupta
deste ciclo de crescimento, com uma súbita e quase total retração das viagens, ao nível nacional e internacional,
com repercussão direta e imediata na procura dos serviços oferecidos pelas empresas que operam no setor. O
impacto revela-se particularmente grave sobretudo nas organizações de menor dimensão, nomeadamente nas
microempresas, que representam cerca de 95% do setor.
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Atento este contexto, são grandes os desafios com que Portugal se depara para gerir a crise no setor do
turismo decorrente da pandemia de COVID-19, afigurando-se o ano de 2021 essencial nesta recuperação.
Dando continuidade à intervenção que se verificou na fase de emergência, na qual o Governo lançou um
conjunto de medidas essenciais que visaram ajudar as empresas a resistir, centradas na resposta sanitária e no
apoio aos trabalhadores e empresas, no reforço da sua liquidez e na redução de custos de contexto com o
objetivo de manter intacta a cadeia produtiva, importa agora continuar a focar os apoios na consolidação da
retoma da atividade económica do setor.
A reestruturação das empresas e o reforço da qualificação dos seus trabalhadores é hoje, mais do que nunca,
uma prioridade, por forma a responder aos desafios da nova procura. De facto, 2021 será um ano de reforço na
resposta às necessidades dos recursos humanos do setor, incluindo-se quer os trabalhadores quer os
empresários numa formação que se pretende focada nos desafios do futuro, mas sobretudo centrada nos fatores
que acrescentam competitividade ao setor e ao País (digital, sustentabilidade, inovação).
A par da consolidação da retoma da atividade económica do setor, afigura-se essencial garantir que Portugal
continua o seu percurso enquanto melhor destino turístico do mundo, de acordo com a World Travel Awards,
por via de uma aposta clara na sustentabilidade, autenticidade e inovação.
Portugal foi o primeiro País europeu a receber o selo Safe Travels pela World Travel & Tourism Council
(WTTC), fruto das medidas adotadas no controlo da pandemia, do cumprimento das regras pela população e da
implementação de um conjunto de iniciativas que reforçaram a confiança dos consumidores para que possam
viajar em segurança, como o selo Clean and Safe, que hoje abrange mais de 22 000 estabelecimentos,
equipamentos e prestadores de serviços em todo o País.
O objetivo para 2021 é retomar o caminho definido na Estratégia de Turismo 2027, prosseguindo com
segurança as metas traçadas e reafirmando os eixos definidos, com especial enfoque na sustentabilidade do
setor, do território e do planeta, focado nas necessidades das pessoas (os turistas, os trabalhadores do setor e
os residentes no território) e reforçando o papel de Portugal na liderança do turismo do futuro.
O PEES estabeleceu um conjunto de prioridades para a retoma do turismo que terão de ser consolidadas
durante o ano de 2021. Mais do que nunca, é importante gerar redes e conectividade, nomeadamente através
da retoma de rotas aéreas, com o reforço financeiro para o lançamento ou desenvolvimento de campanhas que
divulguem a oferta turística nacional nos diversos mercados emissores e permitam dispersar a procura ao longo
do ano, estimulando a mobilidade no território.
Em 2021, continuará ainda a ser promovida a inovação no setor, adaptando-a às novas tendências da
procura e à diversidade dos mercados. Será estimulada a capacitação e promoção de Portugal como destino
turístico sustentável e inteligente, em que se destacam a gestão de fluxos, a mobilidade e a desconcentração
da procura ao longo do País e ao longo do ano. Continuará a promover-se a digitalização da atividade do setor,
seja pela digitalização da oferta turística portuguesa, nas suas diferentes dimensões — empresas, serviços,
experiências e recursos —, e sua disponibilização a quem nos procura através das diversas plataformas
existentes, bem como na consolidação dos indicadores turísticos online e informação sobre evolução da procura
e mercados no Travel BI, em tempo real. Através do Programa Valorizar, continuar-se-á a apoiar a oferta, atentos
em particular aos projetos nos territórios de baixa densidade e/ou delineados segundo estratégias de eficiência
coletiva, bem como aqueles que assistem aos objetivos da sustentabilidade e do turismo acessível. Atendendo
à especificidade das empresas do turismo, a valorização da oferta será também reforçada, sempre potenciando
os ativos e o património existente, com os programas Revive Património e Revive Natura, para acolher e
reintegrar imóveis públicos devolutos, e o programa Dinamizar Fortalezas.
Orçamento
O programa orçamental da economia totaliza na receita 2056,6 milhões de euros e, na despesa, 2044,4
milhões de euros, conforme evidenciado na conta do Programa Orçamental, que apresenta igualmente a receita
e a despesa orçamental, bem como as fontes de financiamento associadas.
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Ao nível da receita efetiva, destacam-se as transferências de capital, maioritariamente provenientes do Fundo
Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), cuja gestão é assegurada pela Agência para a
Competitividade e Inovação, IP (IAPMEI), a receita fiscal, que corresponde ao imposto especial de jogo e do
jogo online arrecadado pelo Turismo de Portugal, IP (ITP), e a receita de impostos afeta ao Programa
Orçamental.
Os passivos e ativos financeiros traduzem os instrumentos de apoio ao financiamento das empresas e ao
crescimento do País, nomeadamente pela intervenção em áreas de capital de risco e/ou business angels.
Da despesa total consolidada, os ativos financeiros representam 71,1% do total, o que corresponde a
dotações afetas às operações de financiamento à atividade económica, através de linhas de crédito e outras
medidas de apoio financeiro às empresas, onde se destacam a Instituição Financeira de Desenvolvimento, S.A.
(IFD), entidade que mais contribui para este indicador, e o IAPMEI.
A despesa efetiva é maioritariamente destinada à concessão de apoios não reembolsáveis, inscritos como
transferências corrente e de capital, consoante a finalidade, onde se destaca o financiamento por fundos
europeus. As despesas com o pessoal e a aquisição de bens e serviços representam em conjunto cerca de 10%
da despesa total consolidada.
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O programa integra a dotação específica IVA turismo, totalmente financiada por receitas de impostos
consignadas ao setor do turismo, por via de transferência realizada pelo ITP a favor das cinco entidades
regionais de turismo, destinada à promoção do turismo nas várias regiões de Portugal continental.
Na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas no programa, salienta-se a Medida 065 —
Outras funções económicas — Diversas não especificadas, que representa 44,1% do total da despesa não
consolidada, na qual se destaca o orçamento do IAPMEI, seguindo-se a Medida 086 — Comércio e turismo —
Imposto especial de jogo, equivalente a 22,4%, integralmente da responsabilidade do ITP.
No âmbito das medidas de contingência no contexto da doença COVID-19 (medidas 095 e 096), foram afetos
16 milhões de euros no total da despesa do programa orçamental, cuja maior parcela se destina a medidas
inseridas no sistema de incentivos à segurança nas micro, pequenas e médias empresas — programa Adaptar.
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5 – Representação Externa (PO04)
Políticas e medidas setoriais
Em 2021, o Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE), numa ótica de continuidade e aprofundamento dos
eixos e objetivos estratégicos de política, implementará as medidas e ações descritas nas Grandes Opções do
Plano.
Portugal continuará a contribuir ativamente para a construção europeia, dando prioridade ao exercício da
Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia, no primeiro semestre de 2021, no quadro do qual se
focará na Europa social e na vantagem do modelo social europeu para a transformação económica, digital e
climática. Portugal dará igualmente prioridade à implementação de medidas que visem uma recuperação robusta
das economias europeias, conforme preconizado pelo Roteiro para a Recuperação — Rumo a uma Europa mais
resiliente, mais sustentável e mais justa, apresentado pela Comissão Europeia e pelo Conselho Europeu, e que
deem resposta à dimensão social, humana e sanitária da crise, de forma flexível, ágil, evolutiva e inclusiva. Entre
elas, destaca-se a execução nacional dos programas e instrumentos do novo Quadro Financeiro Plurianual
2021-2027 e do Plano de Recuperação da UE — Nova Geração, onde se destaca o Instrumento de Recuperação
e Resiliência (IRR) e respetivo programa de recuperação nacional e o arranque do PT2030.
Política para a Europa
• Exercer a Presidência do Conselho da União Europeia, que Portugal assumirá no primeiro semestre de
2021, tendo como prioridades a Europa Social, Verde, Digital e Global e, ainda, a resiliência da União Europeia,
em particular no contexto da recuperação da crise causada pela pandemia de COVID-19;
• Apoiar, implementar e executar, ao nível europeu e nacional, os programas e instrumentos do novo
Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 e do Plano de Recuperação da UE — New Generation, incluindo o
programa de recuperação nacional relativo ao Instrumento de Recuperação e Resiliência (IRR) e o PT2030;
Internacionalização da economia
• Implementar o programa Internacionalizar 2030, desenvolvendo novas medidas de apoio às exportações,
ao investimento português no estrangeiro e ao investimento direto estrangeiro no País e, em simultâneo,
incrementando o valor acrescentado nacional, com destaque para as iniciativas de resposta à pandemia de
COVID-19;
• Participar ativamente na execução do Plano de Recuperação e Resiliência, com enfoque nas medidas
direcionadas à promoção da atração de investimento, do comércio externo e das condições de contexto das
atividades económicas (em especial com o exterior);
• Continuar a consolidar o processo de modernização dos serviços prestados pela Agência para o
Investimento e o Comércio Externo de Portugal (AICEP), designadamente na área da transição digital e no apoio
às pequenas e médias empresas;
• Monitorizar a evolução da balança comercial de bens e serviços, prosseguindo o esforço de recuperação
dos valores do peso das exportações no PIB (em direção à meta de 50% até meados da década), e dos objetivos
de diversificar os mercados de exportação e de alargar a base exportadora que se verificavam antes do
surgimento da pandemia de COVID-19;
• Concretizar a participação portuguesa na Expo 2020 Dubai (adiada para 2021);
• Garantir o acesso de empresas portuguesas a mercados externos através do levantamento de obstáculos
ao comércio e ao investimento e fomentar o aproveitamento das oportunidades económicas decorrentes da
entrada em vigor de Acordos de Comércio Livre celebrados pela União Europeia (destacando-se, entre os mais
recentes, os Acordos com o Vietname, em 2019, e com Singapura, em 2020).
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Orçamento
O Programa Orçamental da Representação Externa evidencia o total da receita e despesa de 475,7 milhões
de euros, como evidencia a conta do programa orçamental, que apresenta igualmente as respetivas receitas e
fontes de financiamento, sendo também apresentados os encargos associados às medidas do programa.
Da receita total consolidada de 475,7 milhões de euros, 62,9% são representados pela componente de
receita de impostos afeta ao programa (299,4 milhões de euros), sendo o restante financiamento proveniente
de transferências no âmbito da Administração Pública (83,7 milhões de euros), Fundos Europeus (32 milhões
de euros) e receitas próprias das entidades que compõem o ministério (60,6 milhões de euros).
A despesa total consolidada do programa de 475,7 milhões de euros, evidencia um aumento de 12% em
relação à estimativa para 2020 (51,1 milhões de euros), refletindo sobretudo o aumento nas despesas com o
pessoal e o aumento de aquisição de bens e serviços destinados ao funcionamento dos serviços das entidades
do ministério, ainda que compensadas pela redução prevista, face a 2020 das transferências que refletem a
diminuição das contribuições e quotizações para organizações internacionais e a diminuição das transferências
efetuadas pelo Camões.
Do total da despesa consolidada de 475,7 milhões de euros, que se distribui pelos principais agrupamentos
económicos, verifica-se que apresentam maior peso as despesas com pessoal, que representam 46,4%, com
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220,5 milhões de euros de dotação, destacando-se a estrutura da massa salarial dos serviços internos e dos
serviços periféricos externos da GAF MNE, no montante de 139,9 milhões de euros, seguindo-se o Camões, IP,
com 36,4 milhões de euros e a AICEP com 28,3 milhões de euros.
Destacam-se ainda as aquisições de bens e serviços, com 115,4 milhões de euros, destacando-se a GAF
MNE com 56,6 milhões de euros, dos quais 3 milhões de euros estão afetos à Conferência dos Oceanos,
seguindo-se a Estrutura de Missão — Presidência Portuguesa — PPUE 2021 com 29,8 milhões de euros, cujo
objetivo é preparar, coordenar e organizar a presidência portuguesa do conselho da UE que irá ocorrer no
primeiro semestre de 2021, e 19,4 milhões de euros da AICEP, dos quais 9 milhões de euros estão afetos à
promoção do Turismo de Portugal e à participação portuguesa na Expo Dubai 2020. Referência ainda para as
transferências correntes, com 93,7 milhões de euros, dos quais 46,3 milhões de euros são relativos a
quotizações e outras contribuições para organizações internacionais, e 37,8 milhões de euros afetos ao Camões,
IP, referentes às transferências de verbas para a rede externa do Camões IP (centros culturais e centros de
cooperação) as transferências para as entidades com as quais o Camões, IP estabelece os protocolos de
cooperação, e as transferências para as organizações não governamentais para o desenvolvimento, no âmbito
dos projetos de cooperação.
O programa integra a «Dotação Específica Contribuições e Quotizações para Organizações Internacionais»
(CQOI), totalmente financiada por receitas de impostos, que apresenta uma diminuição de 11,1% (5,8 milhões
de euros) face à estimativa de 2020.
A «Dotação Especifica Contribuições e Quotizações para Organizações Internacionais» (CQOI) é financiada
em 67,6% por receitas de impostos (31,3 milhões de euros) e os restantes 32,4% por transferências do Fundo
para as Relações Internacionais (15 milhões de euros).
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Na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas neste programa, salienta-se a Medida 002,
relacionada com Serviços Gerais da Administração Pública — Negócios Estrangeiros, com 450,1 milhões de
euros, representando 79,8% do total da despesa não consolidada do Programa, da qual sedestaca o orçamento
da GAF MNE, com 266,6 milhões de euros, seguindo-se a Medida 003 — Cooperação Económica Externa, que
representa 10,5% do total da despesa não consolidada do programa, com 56 milhões de euros, destacando-se
o Camões, IP (34,9 milhões de euros).
Para a contingência COVID-19 (Medidas 095 e 096), foram afetos 1,9 milhões de euros no total da despesa
do programa orçamental.
6 – Ambiente e Ação Climática (PO17)
Políticas e medidas
Destaca-se ainda a promoção de um transporte público renovado e competitivo e a mobilidade sustentável,
apoiada na promoção da mobilidade elétrica e da mobilidade ativa, com grande destaque para a concretização
dos investimentos nas infraestruturas de transportes.
No primeiro caso, destacam-se as obras de expansão dos metros de Lisboa e Porto e a respetiva aquisição
de material circulante, bem como a aquisição de novos navios para a Transtejo. Não menos importante, o
programa específico de apoio ao tarifário no transporte coletivo no conjunto do País e o seu profundo impacto
nos padrões de mobilidade.
Transportes e mobilidade urbana
O setor dos transporte e mobilidade é um pilar fundamental para o desenvolvimento económico e para a
coesão social e territorial da sociedade. A situação de saúde pública iniciada no final do primeiro trimestre de
2020, provocada pela pandemia de COVID-19, teve um forte impacto económico no País, mas evidenciou a
importância e relevância da existência de um sistema de transporte público eficiente, moderno e seguro, e que
garanta a conectividade entre as pessoas e a atividade económica. O sistema de transporte público tem sido
fulcral para a manutenção da economia, assegurando a mobilidade de pessoas e bens durante os diversos
estágios de desenvolvimento da pandemia.
Em 2021, a aceleração dos investimentos no setor dos transportes e mobilidade é considerada fundamental
para promover a recuperação económica e o crescimento sustentável da sociedade a longo prazo. Estes
investimentos são geradores diretos de emprego e a sua concretização permite melhorar os níveis de
conetividade e de acessibilidade das populações aos principais polos económicos, promovendo desta forma a
capacidade de aproximar as pessoas às oportunidades de emprego e aproximar as empresas de pessoal mais
qualificado.
Importa por isso promover a realização de investimentos no reforço das redes de transporte público, tanto
nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto quanto em cidades de média dimensão. Este investimento público
estará focado em projetos robustos com forte impacto na qualidade do serviço de transporte e no aumento dos
níveis de acessibilidade das pessoas aos polos de emprego, promovendo desta forma a atividade económica.
Estes projetos darão igualmente um forte contributo à prossecução das políticas públicas de descarbonização
do setor dos transportes, nomeadamente ao compromisso de atingir a neutralidade carbónica até 2050, e à
promoção da transição energética deste setor para fontes renováveis, indo assim ao encontro dos objetivos
definidos no PNEC 2030, em particular os relacionados com a redução de emissões de gases com efeito de
estufa, e à incorporação de energias renováveis no setor dos transportes.
Neste contexto, em 2021, a política de investimento e de atuação ao nível dos transportes e mobilidade
urbana estará primordialmente assente nos seguintes temas-chave:
• Prosseguir a concretização e desenvolvimento dos planos de reforço e expansão das redes de metro de
Lisboa e do Porto;
• Promover o desenvolvimento de sistemas de transporte coletivo em sítio próprio nas áreas metropolitanas
de Lisboa e do Porto e em cidades de média dimensão;
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• Apostar, de forma contínua, na eletrificação da mobilidade quer em transporte coletivo quer em transporte
individual;
• Promover a mobilidade ativa enquanto aposta para uma melhoria da qualidade de vida das pessoas nas
cidades e da atratividade do espaço urbano;
• Continuar o processo de capacitação das autoridades de transporte para que estas possam gerir e planear
de forma cada vez mais eficiente e eficaz as várias redes de transporte do País;
• Promover soluções inovadoras e inteligentes de mobilidade, de bens e pessoas, que promovam e
fomentem a descarbonização das cidades. Ao nível dos sistemas de metro de Lisboa e do Porto, em 2021 dar-
se-á continuidade aos planos de expansão e reforço destas redes de transportes já iniciadas anteriormente.
Também será dado início ao desenvolvimento de novos planos de expansão, em particular para territórios
densamente povoados das cidades, com necessidades prementes de reforço da rede de transporte público e
onde se justifique a introdução de soluções de transporte desta natureza. Estes investimentos serão
fundamentais na promoção dos objetivos de descarbonização e de transição energética assumidos por Portugal.
Nos metros de Lisboa e Porto, as intervenções não se limitarão à expansão das redes. Também será
promovido o investimento em novo material circulante e intervenções de melhoria das estações e que promovam
a intermodalidade com outros modos de transporte, em particular com o modo ciclável.
Ainda ao nível das redes de transporte estruturantes do território, promotoras de uma maior acessibilidade e
conectividade entre territórios, e da coesão territorial, social e económica, serão iniciados projetos de
desenvolvimento de sistemas de transporte coletivo em sítio próprio, tanto nas áreas metropolitanas de Lisboa
e Porto quanto em cidades de média dimensão. Pretende-se que estes investimentos aumentem a qualidade de
serviço de transporte prestada às populações e promovam a redução da dependência do uso do transporte
individual.
O reforço previsto da rede de transporte público promove a melhoria da conectividade e acessibilidade nas
zonas urbanas nacionais, nomeadamente das duas áreas metropolitanas e das cidades médias, essenciais para
ancorar o crescimento económico do País, mas nas quais é preciso ter um olhar específico sobre os desafios
associados à provisão de serviços, bem como ao combate à exclusão e às desigualdades. Estes investimentos
dão continuidade a um modelo de desenvolvimento económico, social e territorialmente harmonioso, que
garante a convergência de todas as regiões portuguesas com o nível médio de desenvolvimento da União
Europeia.
Ao nível da promoção do transporte público urbano, em 2021, será assegurada a manutenção do Programa
de Apoio à Redução Tarifária dos Transportes Públicos (PART), que permitirá apoiar as autoridades de
transportes na consolidação das mudanças profundas já introduzidas por este programa na atração de
passageiros para o transporte público.
Em 2021, será ainda assegurada a continuidade do Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta
de Transporte Público (PROTransP), que permitirá apoiar as autoridades de transportes intermunicipais, com
uma verba até 15 milhões de euros do Orçamento do Estado, para o reforço e aumento da oferta de transportes
públicos coletivos, privilegiando as zonas onde a penetração destes modos de transportes é mais reduzida e
onde o potencial de ganhos de procura ao automóvel é superior, contribuindo assim para a promoção do
transporte público coletivo, indução de padrões de mobilidade mais sustentáveis e descarbonização da
mobilidade.
Com o objetivo de promover cidades mais verdes, com maior qualidade de vida para as pessoas, com menor
poluição atmosférica e menos ruído, em 2021, dar-se-á continuidade à eletrificação dos sistemas de transportes,
tanto do transporte coletivo quanto do transporte individual. Neste sentido, serão lançados novos programas de
apoio à renovação das frotas de autocarro a nível nacional através da aquisição de autocarros limpos sem
combustão, serão lançados programas de financiamento de aquisição de material circulante para os sistemas
de metro e para os serviços de transporte coletivo em sítio próprio e dar-se-á continuidade aos programas de
incentivos à aquisição de veículos ligeiros 100% elétricos que têm sido atribuídos pelo Fundo Ambiental.
Também no âmbito da eletrificação do sistema de transportes, em 2021, dar-se-á continuidade à
concretização do plano de renovação da frota da Transtejo, após a assinatura do contrato de fornecimento de
dez novos navios elétricos que ocorreu em 2020.
Na promoção de cidades mais verdes, considera-se ainda fundamental repensar as soluções de logística
urbana, nomeadamente através do desenvolvimento de novas soluções de logística e do desenho de soluções
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e aplicações de micrologística, que permitam apoiar a descarbonização das cidades, aumentar a eficiência dos
sistemas de mobilidade e entregas e otimizar as entregas geradas pelo e-commerce.
Ao nível da promoção da mobilidade elétrica, para além dos apoios a conceder para aquisição de veículos
ligeiros 100% elétricos, durante o ano de 2021, dar-se-á continuidade ao reforço da rede pública de
carregamento de veículos elétricos em todo o território nacional, sobretudo através da aposta em soluções de
carregamento rápido, permitindo assim aumentar a atratividade da mobilidade elétrica e contribuir para a
descarbonização e transição energética do setor dos transportes. Paralelamente, considera-se fundamental
manter-se o apoio à capacitação das autoridades de transportes e ao desenvolvimento de ações de promoção
do transporte público e da transferência modal, da mobilidade alternativa e da melhoria da performance
ambiental do sistema de transporte, através do Fundo para o Serviço Público de Transportes. No âmbito deste
fundo, e com vista a melhorar a qualidade e reduzir o custo das redes de transporte público nas zonas de baixa
densidade, será apoiado o desenvolvimento de modalidades de transporte flexível e a pedido. A capacitação
das autoridades de transporte é considerada um fator chave na promoção do transporte sustentável em todo o
território. Desta forma, serão lançados apoios específicos para que estas possam gerir de forma cada vez mais
eficiente e eficaz as suas redes de transporte, nomeadamente através da utilização de soluções tecnológicas
para gestão e planeamento de redes de transporte. Adicionalmente, dar-se-á continuidade à implementação da
Estratégia Nacional para a Mobilidade Ativa Ciclável (ENMAC), da Estratégia Nacional para a Mobilidade Ativa
Pedonal (ENMAP) e do Programa Portugal Ciclável 2030. Neste sentido, será feito um investimento forte no
reforço de soluções de mobilidade ativa nas cidades, nomeadamente através do apoio à construção de novas
redes de vias cicláveis, do apoio à implementação de soluções que promovam a complementaridade destas
soluções de transporte com a rede de transporte público e na manutenção dos apoios à aquisição de bicicletas.
Orçamento
O programa Orçamental do ambiente e ação climática, evidencia o total de receita consolidada de 2884,6
milhões de euros e despesa de 2883,2 milhões de euros, como evidencia a conta do Programa Orçamental, que
apresenta igualmente as respetivas receitas e fontes de financiamento, sendo também apresentados os
encargos associados às medidas do programa.
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Do total de receita consolidada de 2884,6 milhões de euros, 15,7% são representados pela componente de
receita de impostos afeta ao programa (452,5 milhões de euros), sendo o restante financiamento proveniente
de transferências no âmbito da Administração Pública (1,1 milhões de euros), Fundos Europeus (339,9 milhões
de euros) e receitas próprias das entidades que compõem o ministério (2081,3 milhões de euros).
A despesa total consolidada do programa de 2883,2 milhões de euros, evidencia um aumento de 26,4% em
relação à estimativa para 2020 (601,7 milhões de euros) refletindo sobretudo o aumento na despesa com ativos,
passivos financeiros e investimento.
Do total da despesa efetiva consolidada de 1789,3 milhões de euros, que se distribui pelos principais
agrupamentos económicos, verifica-se, que apresentam maior peso as despesas de investimento com 574,5
milhões de euros de dotação, destacando-se o Metropolitano de Lisboa com 150,9 milhões de euros destinados
ao prolongamento da Linha Rato — Cais do Sodré e da remodelação da rede e projetos de modernização de
material circulante e sinalização, seguindo-se a Metro do Porto com 143,1 milhões de euros destinados à
expansão da linha amarela e rosa e material circulante.
Destaca-se ainda o ICNF com 80 milhões de euros, dos quais 63,1 milhões de euros afetos ao Instrumento
de Recuperação e Resiliência (componente florestas).
Destacam-se igualmente as transferências correntes, com 391,7 milhões de euros, dos quais 117,9 milhões
de euros afetos ao Fundo Ambiental, que visam a prossecução dos objetivos de desenvolvimento sustentável
nomeadamente os relativos às alterações climáticas, aos recursos hídricos, aos resíduos e à conservação da
natureza e biodiversidade.
O programa integra a «Dotação Especifica de Indeminizações Compensatórias» (IC) de 42,6 milhões de
euros, totalmente financiada por receitas de impostos e a Dotação Especifica Transferência de Receita
Consignada de 342,5 milhões de euros, com uma variação de 75,4 milhões de euros face à estimativa 2020.
De referir, que da específica referente ao imposto sobre os produtos petrolíferos, destaca-se as
transferências para a Administração Local do Fundo Ambiental de 138,6 milhões de euros, referentes ao
Programa de Apoio à Redução Tarifária (PART).
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Na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas neste programa, salienta-se a Medida 055,
relacionada com transportes ferroviários, com 815,8 milhões de euros, representando 34,8% do total da despesa
não consolidada do programa, da qual se destacam os orçamentos do Metropolitano de Lisboa com 431,8
milhões de euros e da Metro do Porto com 372,8 milhões de euros, seguindo-se a Medida 063 — Outras Funções
Económicas — Administração e Regulamentação, com 715,2 milhões de euros, representando 30,5%,
destacando-se o Fundo Ambiental.
Para a contingência COVID (medidas 095 e 096), foram afetos 1,8 milhões de euros no total da despesa do
Programa Orçamental.
7 – Infraestruturas e Habitação (PO18)
Políticas e medidas
O XXII Governo Constitucional assumiu o compromisso de dar continuidade ao impulso que a política pública
de habitação conheceu durante a última legislatura, com a aprovação de uma Nova Geração de Políticas de
Habitação (NGPH) e dos seus instrumentos de execução, depois de décadas de estagnação e de
desinvestimento em matéria de política de habitação. No contexto atual, a resposta ao problema estrutural de
escassez de habitação pública ganha redobrada pertinência. Sem um parque público de habitação de razoável
dimensão, a capacidade de resposta do Estado relativamente à garantia do direito de todos à habitação, face a
carências estruturais e a necessidades emergentes, é muito limitada.
Nesse sentido, importa garantir a implementação continuada e sustentada do 1.º Direito — Programa de
Apoio ao Acesso à Habitação, que visa a promoção de soluções habitacionais para as famílias mais carenciadas
e sem alternativa habitacional. Para tal, serão alocados ao programa os recursos financeiros necessários para
atingir a meta de erradicar todas as carências habitacionais até ao 50.º aniversário do 25 de Abril, aumentando
assim o parque habitacional público. Para assegurar uma melhor resposta a situações de extrema precariedade
e vulnerabilidade, que exigem uma solução urgente e temporária, prevê-se que a criação da Bolsa Nacional de
Alojamento Urgente, em cooperação com a Segurança Social, possa também ser financiada ao abrigo deste
programa.
Consciente da necessidade urgente de identificar a habitação como um dos pilares do Estado social, o XXII
Governo Constitucional inscreveu também no seu programa o compromisso de criar um parque habitacional
público a custos acessíveis, orientado para dar resposta aos agregados de rendimentos intermédios em situação
de dificuldade de acesso à habitação. Assim, a universalidade do direito à habitação afirma-se na promoção de
políticas públicas que têm como destinatário a comunidade como um todo, e não apenas uma parte dela. Sendo
o Estado proprietário de um vasto património imobiliário, uma parte do qual está desocupado e poderá ser
disponibilizado para fins habitacionais após obras de reabilitação ou de construção nova, é de interesse geral
dar prioridade ao aproveitamento desse património para integração num parque público de habitação acessível,
dando assim também cumprimento ao que a Lei de Bases da Habitação veio estipular. Para este fim, aposta-se
na promoção de intervenções, por parte do IHRU, no património já identificado como apto, sem prejuízo do
inventário em curso e da possibilidade de adoção de outras modalidades de promoção do edificado.
O reforço de competências do IHRU e a prioridade dada ao reforço do parque habitacional público por via de
uma ação direta do IHRU, torna essencial a continuidade das medidas de reforço dos recursos humanos no ano
de 2021, por forma a, por um lado, colmatar as saídas por reforma e, por outro lado, salvaguardar a execução
das competências agora atribuídas a este Instituto.
Em paralelo, será dada continuidade aos incentivos à disponibilização, por parte dos privados, de oferta
habitacional para arrendamento, em condições de estabilidade e a custos abaixo do mercado — nomeadamente
no âmbito do Programa de Arrendamento Acessível, dos incentivos fiscais aos contratos de longa duração e do
regime de habitação a custos controlados —, sendo melhorada a eficácia do Porta 65 — Jovem, através da
articulação com o Programa de Arrendamento Acessível.
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A melhoria da qualidade construtiva global do parque habitacional é prosseguida através da continuidade do
apoio aos programas de reabilitação (i.e., o Instrumento Financeiro para a Reabilitação e Revitalização Urbanas
(IFRRU 2020), Reabilitar para Arrendar).
No que se refere à atividade portuária, destaque para o Porto de Sines, onde as principais ações e medidas
de política a desenvolver em 2021 são sustentadas, maioritariamente, pelos projetos de desenvolvimento
incluídos na Estratégia para o Aumento da Competitividade da Rede de Portos Comerciais do Continente —
Horizonte 2026, aprovada pela RCM n.º 175/2017, de 24 de novembro, e no Plano Nacional de Investimentos
— 2030, nomeadamente:
• A fase 3 da expansão do Terminal XXI — Este projeto iniciou-se em 2020, resultado da assinatura do
quinto aditamento ao contrato de concessão da concessionária PSA Sines, que ocorreu a 12 de outubro de
2019. Por um lado, esta terceira fase é suportada pela componente privada, que corresponde, em grande parte,
à realização de obras de expansão do cais, já em curso, e à aquisição de novos pórticos. Por outro lado, a
componente pública, corresponde à obra de ampliação do molhe leste do Porto de Sines, à obra de
requalificação do ramal ferroviário do Porto de Sines e à ampliação da rede elétrica para alta tensão (60kV),
estando as duas primeiras obras já em plena execução; assim, o ano de 2021 terá avanços significativos no que
diz respeito às obras físicas tanto da componente privada como da componente pública;
• Novo terminal de contentores (Terminal Vasco da Gama) — Este projeto consiste na construção de um
novo terminal de contentores que será construído e financiado exclusivamente pela concessionária que vier a
ser selecionada num procedimento de contratação pública internacional, cabendo à administração portuária,
enquanto concedente e gestora do porto, apenas a construção e financiamento das obras de proteção marítima
e as acessibilidades marítimas e terrestres, o concurso para este terminal foi lançado em outubro de 2019, tendo
o prazo de apresentação de propostas sido protelado para abril de 2021 ao qual se seguirá a análise das
propostas e a seleção dos concorrentes para negociação;
• Melhoria das acessibilidades marítimas e infraestruturas portuárias do Porto de Portimão — dragagem do
canal do Porto de Portimão de primeiro estabelecimento para garantir fundos a – 10ZH de forma a criar
condições de acesso marítimo aos navios de cruzeiro de maior dimensão que não têm presentemente condições
para demandar este porto, a qual se encontra em fase de avaliação ambiental; em 2021 prevê-se iniciar a obra
física respeitante a este projeto;
• A reconversão do terminal multipurpose, cuja concessão termina em 2022 e que se torna mais premente
pela antecipação do fecho da central termoelétrica de Sines para 2021 e pelo desaparecimento do tráfego de
importação de carvão que lhe estava associado, estudando-se a eventual adaptação do mesmo para o tráfego
de outros granéis sólidos, incluindo os agroalimentares;
• A aposta no abastecimento de gás natural liquefeito e no fornecimento de energia elétrica a navios, no
cumprimento das diretivas da União Europeia e inserindo-se num plano mais vasto de descarbonização e de
adoção de fontes de energia mais amigas do ambiente conforme previsto no European Green Deal.
• O projeto JUL — Janela Única Logística, promovido pela APP — Associação dos Portos de Portugal,
desenvolve um novo conceito de digitalização portuária e logística a nível nacional, estendendo o conceito da
JUP — Janela Única Portuária a toda a cadeia logística, através da interligação com os meios de transporte
terrestres, com os portos secos e com as plataformas logísticas, numa lógica intermodal.
Em 2021, dotar-se-á o Porto de Lisboa, e em especial o terminal de cruzeiros, de capacidade de fornecer
energia elétrica aos navios acostados (shore to ship), evitando o uso dos geradores próprios que consomem
combustíveis poluentes. Além disso, apostar-se-á no desenvolvimento do projeto de criação de uma via
navegável no rio Tejo destinada a barcaças, permitindo escoar as cargas por via fluvial a partir de Castanheira
do Ribatejo e reduzindo o recurso ao transporte rodoviário, mais poluente, e que sobrecarrega o tráfego da
cidade.
Nos portos de Setúbal e Sesimbra, a conclusão do investimento público na melhoria das acessibilidades
marítimas permitirá o acesso de navios de maior dimensão, mais modernos, e com melhores condições de
segurança com uma nova bacia de manobras, bem como o aprofundamento do canal de acesso,
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complementado com o início do projeto de melhoria das acessibilidades ferroviárias ao Porto de Setúbal,
potenciando as condições naturais e a melhoria da competitividade do porto.
No que diz respeito às infraestruturas ferroviárias, em 2021 dar-se-á seguimento à requalificação e
modernização da Rede Ferroviária Nacional, alicerçada no programa de investimentos Ferrovia 2020, a realizar
até 2023. No ano de 2021, estarão em curso obras em todos os principais eixos ferroviários da rede nacional,
destacando-se a construção da nova Linha de Évora-Elvas, a modernização da Linha da Beira Alta, a
modernização da Linha do Norte, entre Ovar e Gaia, e a eletrificação das linhas do Oeste e do Algarve. Estes
projetos ferroviários têm uma forte componente de cofinanciamento europeu, através do Portugal 2020 e de
outros mecanismos e instrumentos europeus, como o mecanismo Interligar a Europa.
Relativamente aos serviços ferroviários de passageiros, é de assinalar a entrada em vigor, em 2020, do
contrato de obrigações de serviço público celebrado entre o Estado e a CP, que constitui o instrumento que
regula de forma transparente como estes serviços são financiados. Com vista à melhoria dos serviços
ferroviários de passageiros, prossegue a recuperação e modernização de material circulante da CP, iniciada em
2019 e que teve um progresso assinalável em 2020. No ano de 2021, deverá estar concluída a fase de
recuperação de material circulante que se encontrava fora de serviço, passando-se à fase de modernização,
nomeadamente, das 50 carruagens recentemente adquiridas e de outras que se encontram ao serviço na CP,
o que permitirá uma melhoria da qualidade do serviço.
Finalmente, a somar às 22 automotoras elétricas e bimodo cujo procedimento de aquisição se encontra a
decorrer, prevê-se a aquisição de 129 automotoras elétricas para todas as categorias de serviço. A aquisição
deste material circulante, cuja maior parte se destina aos serviços urbanos e regionais, deverá ser financiada,
em grande parte, através do Instrumento de Recuperação e Resiliência (IRR). A aquisição destes novos
comboios permitirá substituir unidades que já ultrapassaram a sua vida útil e reforçar a oferta dos serviços com
maior procura, nomeadamente, nas áreas metropolitanas.
Em 2021, os princípios de atuação darão continuidade à promoção do investimento seletivo, dinamização da
economia e fomento das ligações internacionais. Entre outros projetos, destacam-se a construção da ligação do
parque de negócios de Escariz-Arouca à A32 – Santa Maria da Feira, a construção da variante à EN14, a
conclusão da ligação da autoestrada portuguesa A25 com a autovia espanhola A62, em Vilar Formoso, a
reabilitação da ponte internacional sobre o Rio Guadiana, em Vila Real de Santo António, e a conclusão dos
trabalhos de reparação na Ponte 25 de Abril.
O ano de 2021 ficará ainda marcado como o ano de arranque de um período excecional de investimento
rodoviário ao abrigo do Plano de Recuperação e Resiliência em preparação. Referência também para o projeto
Sistema de Mobilidade do Mondego, que tem por objetivo a criação de uma ligação de transporte público entre
Coimbra e os concelhos limítrofes (Miranda do Corvo e Lousã), através de um sistema de MetroBus, cujas obras
se iniciaram em 2020 e continuarão em execução no ano de 2021.
Em termos de receitas, designadamente aquelas que são as principais fontes de financiamento da
infraestrutura rodoferroviária (contribuição do serviço ferroviário, portagens e prestação de serviços ferroviários),
espera-se que 2021 seja um ano de recuperação.
Orçamento
Em 2021, a despesa total consolidada do programa Infraestruturas e Habitação é de 5029,7 milhões de
euros, apresentando um crescimento de 55,8% face à execução estimada para 2020.
O total da receita consolidada prevista ascende a 5075,2 milhões de euros (+20,4%) e integra a componente
de receita de impostos afeta ao programa, sendo o restante financiamento proveniente sobretudo de receitas
próprias.
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Da receita total do programa (5075,2 milhões de euros) destaca-se a receita própria associada a taxas,
multas e outras penalidades, à cobrança de portagens e licenciamentos pela utilização de bens do domínio
público, a cargo a Infraestruturas de Portugal IP (IP, S.A.), bem como ao serviço fixo no âmbito do espectro
radioelétrico e das taxas de segurança aérea cobradas pelas entidades dos setores da regulação de supervisão
da comunicação e da aviação civil.
Destaca-se ainda a receita proveniente da venda de bens e serviços, com origem sobretudo na prestação de
serviços de transporte de passageiros e a manutenção de material circulante, bem como da utilização das
infraestruturas ferroviárias, pela Comboios de Portugal EPE (CP, EPE) e IP, S.A..
Concorre ainda o financiamento europeu do Programa, com maior relevância no âmbito do Instrumento de
Recuperação e Resiliência (IRR) e do Fundo de Coesão.
As receitas financiadas por passivos financeiros, traduzem as operações financeiras associadas aos
aumentos de capital e contração de empréstimos para financiamento das empresas públicas que integram o
Programa, assim como para financiamento da atividade creditícia prevista pelo Instituto da Habitação e
Reabilitação Urbana (IHRU).
A receita de impostos afeta ao programa visa sobretudo o financiamento das parecerias público-privadas
rodoviárias e de projetos associados à reabilitação habitacional no âmbito da política pública de habitação, e
ainda à compensação financeira do Estado pelo cumprimento das obrigações de serviço público de transporte
ferroviário de passageiros e de gestão da infraestrutura ferroviária.
A estrutura da despesa total consolidada do programa (5029,7 milhões de euros), assenta essencialmente
no investimento previsto pelas empresas públicas, designadamente a IP, S.A., no âmbito dos contratos de
parcerias público-privadas rodoviárias, da renovação, reabilitação e desenvolvimento da rede ferroviária,
alicerçados no programa de investimentos Ferrovia 2020, prevendo neste âmbito investimento de cerca de 415
milhões de euros e no setor rodoviário os investimentos enquadrados no Programa de Valorização das Áreas
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Empresariais; a CP, EPE a aquisição de automotoras elétricas e bimodo destinadas aos serviços urbanos e
regionais, prevendo-se o seu financiamento através do IRR e do Fundo Ambiental, e da recuperação e
modernização de material circulante; e o Metro Mondego, S.A. com o projeto de investimento do Sistema de
Mobilidade do Mondego visando colocar em funcionamento o MetroBus até 2023.
Destaca-se igualmente o IHRU no âmbito da política pública de habitação, dando continuidade aos projetos
de recuperação do património imobiliário do Estado para fins habitacionais e reabilitação do parque habitacional
do IHRU, bem como de programas como 1.º direito — Programa de Apoio ao Acesso à Habitação e o Programa
de Arrendamento Acessível, suportados em grande medida pelos fundos europeus enquadrados no IRR.
No global, a despesa corrente representa 27,3% (1 372,2 milhões de euros) do total da despesa do programa,
dos quais 12,6% em despesa com aquisição de bens e serviços correntes (632,1 milhões de euros), com maior
incidência nas empresas públicas, onde se destacam as ações de conservação de bens associadas às
atividades ferroviária e rodoviária e a aquisição de materiais para obras de manutenção e investimentos nas
infraestruturas ferroviárias, bem como o efeito da atividade industrial com a manutenção e conservação do
material circulante e das tarifas de utilização de infraestruturas eletricidade para a tração.
As operações financeiras previstas, nomeadamente as que envolvem passivos financeiros contemplam as
amortizações de dívida financeira pelas empresas públicas.
O programa inclui as dotações específicas, integralmente financiadas por receitas de impostos, relacionadas
com a consignação da contribuição de serviço rodoviário à IP, S.A. e do IRS do alojamento local ao IHRU que
visam assegurar o financiamento da rede rodoviária nacional o financiamento e das políticas públicas de
habitação, respetivamente.
Integram ainda a natureza destas dotações, as verbas atribuídas a título de compensação financeira do
Estado pela prestação do serviço público na gestão da infraestrutura ferroviária e pelo transporte ferroviário de
passageiros por parte das empresas públicas.
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A despesa do Programa Orçamental encontra-se repartido por quinze medidas, destacando-se as relativas
às «Parcerias Público-Privadas», da responsabilidade da IP, S.A. com um peso de 47,3% e aos «Transportes
Ferroviários», com um peso de 32,3%, que apresentam no conjunto 79,6% da despesa total prevista.
No âmbito da contingência da pandemia de COVID-19, foram afetos 4,4 milhões de euros no total da despesa
do Programa Orçamental.
8 – Riscos das Responsabilidades Contingentes e do Setor Empresarial do Estado
Garantias e contra-garantias
Garantias concedidas a outras entidades
Em 30 de junho de 2020, o stock da restante dívida garantida pelo Estado ascendia a cerca de 11 017,2
milhões de euros, concentrando-se nas operações contratadas pelas empresas que constam do quadro
seguinte:
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No caso das empresas públicas reclassificadas no perímetro das administrações públicas identificadas no
quadro acima, o montante da dívida e dos encargos anuais já se encontra registado na conta das administrações
públicas.
O Orçamento do Estado para 2021 prevê a concessão de apoios do Estado, através da DGTF, quer sob a
forma de empréstimos quer de dotações de capital, que permitirão às empresas públicas deficitárias que
beneficiam de garantias do Estado assegurar o pagamento do respetivo serviço da dívida junto da banca,
mitigando desta forma o risco de incumprimento.
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O risco de incumprimento, dado o papel do Estado enquanto acionista, e tendo em atenção que a origem da
dívida resulta do financiamento de investimento público e de outras ações envolvendo uma decisão do Estado,
é considerado reduzido.
Sector empresarial do Estado – TAP Air Portugal
«No ano de 2020, a TAP Air Portugal deverá utilizar a totalidade dos 1200 milhões de euros de empréstimo
do Estado, o que lhes permitirá enfrentar com mais confiança as necessidades do início do ano económico de
2021.
No entanto, o valor necessário para 2021 é ainda incerto por efeito de três variáveis:
1. A evolução da pandemia e a correspondente evolução da procura;
2. O efeito das opções que vierem a ser adotadas no plano de reestruturação, quer quanto à reestruturação
financeira, quer quanto à redefinição do posicionamento estratégico da companhia;
3. A atuação transversal ao nível europeu no apoio ao setor, bem como o resultado da
apresentação/notificação à Comissão Europeia do plano de reestruturação.
Apesar desta incerteza, e por uma questão de cautela, tendo em atenção o impacto da TAP na atividade
económica nacional e, consequentemente, o seu papel na recuperação da economia portuguesa, no Orçamento
do Estado para 2021 o valor previsto para garantias, acomoda 500 milhões de euros a conceder eventualmente
para que a empresa, apesar da crise do setor se possa financiar em mercado, sempre no âmbito da aplicação
de um plano de reestruturação que possa criar as condições para a sustentabilidade e competitividade da
empresa.»
Assumir a segurança rodoviária como desígnio nacional
O Governo irá dar início à execução da Estratégia Nacional de Segurança Rodoviária 2021-2030, que se
baseia no Sistema de Transporte Seguro e na Visão Zero como eixos fundamentais estruturantes dos objetivos
e medidas de prevenção e combate à sinistralidade na rede rodoviária a estabelecer e implementar. Esta
estratégia encontra-se em alinhamento com as políticas europeias e mundiais de segurança rodoviária, sendo
atribuída prioridade ao uso do transporte público e de formas de mobilidade sustentável nas zonas urbanas.
Serão desenvolvidos, em estreita articulação com as autarquias locais, planos e intervenções de mobilidade e
segurança nas infraestruturas rodoviárias, integrando e compatibilizando os vários meios de transporte e
utilizadores. Será promovido o reforço da fiscalização das condições de segurança das infraestruturas e das
infrações por velocidade, através da expansão da Rede Nacional de Fiscalização Automática de Velocidade.
Neste contexto, serão desenvolvidas iniciativas para aumentar a eficiência do setor, nomeadamente no
levantamento das ocorrências dos acidentes rodoviários, no processo contraordenacional e através da revisão
do enquadramento jurídico do Código da Estrada.
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9 – FLUXOS FINACEIROS PORTUGAL – UNIÃO EUROPEIA
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10 – ENCARGOS PLURIANUAIS – PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
Mapa de alterações e transferências orçamentais – Anexo I à Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª.
(Só áreas da CEIOPH)
(A que se refere o artigo 7.º)
Diversas alterações e transferências
6 Transferências de verbas inscritas no orçamento do FRI, IP, para os projetos de investimento da Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal, EPE (AICEP, EPE), ficando a mesma autorizada a inscrever no seu orçamento as verbas transferidas do FRI, IP.
9
Transferência de uma verba até 3 500 000€ do Instituto do Turismo de Portugal, IP (Turismo de Portugal, IP), para as entidades regionais de turismo e a afetar ao desenvolvimento turístico regional em articulação com a estratégia nacional da política de turismo e de promoção do destino, nos termos e condições a acordar especificamente com o Turismo de Portugal, IP.
10 Transferência de uma verba até 7 500 000€, nos termos do protocolo de cedência de colaboradores e de pagamento de despesas de promoção entre o Turismo de Portugal, IP, e a AICEP, EPE, a contratualizar entre as duas entidades.
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11
Transferência de uma verba até 11 000 000€, dos quais 3 500 000€, proveniente do saldo de gerência do Turismo de Portugal, IP, por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da economia e das finanças, com origem em verbas dos reembolsos dos sistemas de incentivos comunitários, para a AICEP, EPE, destinada ao desenvolvimento de ações de promoção de Portugal no exterior que se encontrem alinhadas com a estratégia de promoção desenvolvida pelo Turismo de Portugal, I .P., nos termos a contratualizar entre as duas entidades.
12 Transferência de uma verba até 11 500 000€ do IAPMEI – Agência para a Competitividade e Inovação, IP, para a AICEP, EPE, destinada à promoção de Portugal no exterior, nos termos contratualizados entre as duas entidades.
13
Transferência de uma verba até 7 611 067€ de saldos de gerência do FRI, IP, para a AICEP, EPE, destinada a suportar os encargos decorrentes da participação portuguesa na Expo 2020 Dubai, ficando a mesma autorizada a inscrever no seu orçamento as verbas transferidas do FRI, IP, por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas dos negócios estrangeiros e das finanças.
14 Fica o Governo autorizado, através do membro do Governo responsável pela área das finanças, a proceder ao reforço de capital até 20 000 000€ do Fundo de Fundos para a Internacionalização por receitas gerais do capítulo 60, gerido pela Direção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF).
29
Transferência para o Orçamento do Estado e respetiva aplicação na despesa dos saldos da Autoridade Nacional de Aviação Civil, por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e das infraestruturas, constantes dos orçamentos dos anos económicos anteriores, relativos a receitas das taxas de segurança aeroportuária do 4.º trimestre, desde que se destinem a ser transferidos para o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), para a Polícia de Segurança Pública (PSP) e para a GNR, nos termos da Portaria n.º 83/2014, de 11 de abril, na sua redação atual.
44
Transferência de uma verba no valor de 3 550 000€ proveniente dos saldos transitados do IHRU, IP, por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e das infraestruturas e habitação, para assegurar os compromissos do Estado no âmbito de comparticipações a fundo perdido em projetos de realojamento e reabilitação, no âmbito do ProHabita, para a concessão de apoios para o território da Madeira, em virtude dos incêndios aí ocorridos, e para o realojamento da população de Vale de Chícharos, no Seixal.
48
Transferência de uma verba até 1 250 000€, proveniente saldo de gerência do Turismo de Portugal, IP, por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da economia e das finanças para transferir para o município do Funchal, para apoiar as intervenções necessárias à recuperação das infraestruturas e do património com interesse turístico existente no concelho do Funchal, no âmbito do acordo de colaboração técnico-financeiro para a reabilitação do Centro Histórico do Funchal, celebrado entre o Turismo de Portugal, IP, e o Município do Funchal.
52 Transferência do Fundo Ambiental para o Fundo de Serviço Público de Transportes, até ao valor de 2 000 000€, para apoio a projetos de melhoria das condições de serviço público de transportes.
53
Transferência de verbas inscritas no capítulo 60, até 5% dos montantes relativos a dividendos de cada administração portuária para o Fundo Azul, a realizar 60 dias após a data da entrega de dividendos ao acionista, com vista ao desenvolvimento da economia do mar, da investigação científica e tecnológica do mar, da monitorização e proteção do ambiente marinho e da segurança marítima.
55 Transferência de verbas a favor do IHRU, no montante de 317 600 000€, no âmbito de políticas de promoção de habitação, financiadas por receitas provenientes de fundos comunitários no montante de 201 000 000€ e por receitas provenientes de empréstimos do BEI e transferências da DGTF no montante de 116 600 000€.
56 Transferência de verbas do Fundo Ambiental para o Metropolitano de Lisboa, EPE, até ao limite de 36 844 200€, para financiamento do Projeto de Expansão da Rede e da aquisição de material circulante e do sistema de sinalização.
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57 Transferência de verbas do Fundo Ambiental para o Metro do Porto, S.A., até ao limite de 40 293 600€, para financiamento do Projeto de Expansão da Rede e da aquisição de material circulante.
58 Transferência de verbas do Fundo Ambiental para a Transtejo, S.A., até ao limite de 9 178 000€, para financiamento do Projeto de Renovação da Frota da Transtejo.
59 Transferência de receitas do Fundo Ambiental, até ao limite de 10 000 000€ para a CP – Comboios de Portugal, EPE (CP, EPE), para financiamento da aquisição de material circulante.
66
Transferência de verbas inscritas no orçamento da Secretaria-Geral do Ministério da Defesa Nacional para a CP, EPE, no âmbito das responsabilidades assumidas pelo Estado, decorrentes da concessão de reduções tarifárias pelo transporte ferroviário de militares e forças militarizadas, nos termos da Portaria n.º 471/78, de 19 de agosto.
71
Transferência de verbas inscritas no orçamento do Gabinete de Estratégia e Estudos do Ministério da Economia para a Agência Nacional de Inovação, S.A. (ANI, S.A.), no âmbito das contribuições do Estado português com os programas European GNSS Evolution e Navisp Element 2 para a Agência Espacial Europeia (ESA).
72
Transferência de verbas inscritas no orçamento do IAPMEI, IP, para entidades públicas ou privadas que atuem no ecossistema empreendedor, ao abrigo de contratos-programa a celebrar, até um montante máximo de 800 000€, no âmbito das suas atribuições e competências de apoio à implementação, monitorização e acompanhamento da Estratégia Nacional para o Empreendedorismo.
77
Transferência de verbas, até ao montante de 450 000€, do orçamento da Administração do Porto de Lisboa, S.A., para o Instituto Português do Mar e da Atmosfera, IP, para cooperação interinstitucional visando a regularização da atividade de apanha de bivalves no Estuário do Tejo e a valorização deste recurso das comunidades ribeirinhas, mediante autorização dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, das infraestruturas e habitação e do mar.
80 Transferência de receitas do Fundo Ambiental para o Fundo de Conservação e Reabilitação Patrimonial, no âmbito da política de remoção de amianto.
81 Transferência de verbas da Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IP, financiadas por reembolsos de beneficiários de fundos europeus para o orçamento do IAPMEI, IP, mediante autorização dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da economia, das finanças e do planeamento.
83 Transferência de uma verba no montante de 500 000€ para a Região Autónoma da Madeira relativa ao apoio ao transporte e ao passe sub23@superior.tp previsto no Decreto-Lei n.º 203/2009, de 31 de agosto.
85 Transferência de verbas do Gabinete de Prevenção e Investigação de Acidentes com Aeronaves e de Acidentes Ferroviários para o Metro – Mondego S.A., até ao valor de 2 314 648€, para o financiamento do sistema de mobilidade do Mondego.
86 Transferência de verbas do Gabinete de Prevenção e Investigação de Acidentes com Aeronaves e de Acidentes Ferroviários para a Administração do Porto da Figueira da Foz, S.A., até ao limite de 500 000€, para o financiamento de infraestruturas portuárias e reordenamento portuário.
87 Transferência de verbas do Gabinete de Prevenção e Investigação de Acidentes com Aeronaves e de Acidentes Ferroviários para a Administração dos portos do Douro, Leixões, Viana do Castelo, S.A., até ao limite de 4 000 000€, para o financiamento de infraestruturas e equipamentos portuários e acessibilidades.
88 Transferência de verbas do Fundo para o Serviço Público de Transportes para a Área Metropolitana de Lisboa, até ao limite de 1 147 980€, para financiamento das autoridades de transportes.
89 Transferência de verbas do Serviço Público de Transportes para a Área Metropolitana do Porto, até ao limite de 912 420€, para o financiamento das autoridades de transportes.
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90 Transferência de verbas da Autoridade da Mobilidade e dos Transportes para o Fundo para o Serviço Público de Transportes, no valor de 3 000 000€, para financiamento das autoridades de transportes.
97
Em 2021, o financiamento do Programa de Apoio à Redução Tarifária (PART) nos transportes públicos é de 198 600 000€, assegurado, nos termos do Decreto-Lei n.º 1-A/2020, de 3 de janeiro, pela consignação de receitas no valor de 138 600 000€, e pela utilização de saldos de gerência do Fundo Ambiental no valor de 60 000 000€ destinados ao reforço extraordinário dos níveis de oferta nos sistemas de transportes públicos abrangidos pelo PART, podendo as autoridades de transportes, como resposta à crise pandémica, proceder à atribuição das verbas consignadas para financiamento dos serviços de transporte nos termos definidos no Decreto Lei n.º 14-C/2020, de 7 de abril.
98
Fica o Fundo Ambiental autorizado a transferir para as autoridades de transporte, num cenário mais adverso dos efeitos da crise pandémica no sistema de mobilidade, o montante extraordinário de 30 000 000€, por conta dos seus saldos de gerência, para reforço dos níveis de oferta nos sistemas de transportes públicos abrangidos pelo PART, sendo o montante a transferir apurado trimestralmente nos termos de despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e do ambiente e ação climática.
99
Transferência de receitas do Fundo Ambiental, até ao limite de 15 000 000€, para financiamento do Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta de Transporte Público (PROTransP), mediante despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e do ambiente e da ação climática que defina a forma de financiamento e as regras aplicáveis.
100 Transferência de verbas do orçamento da ANAC para o financiamento dos serviços de segurança prestados pela GNR nos aeródromos.
101
Transferência de verbas inscritas nos orçamentos do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, do Ministério da Economia e da Transição Digital, do Ministério do Ambiente e da Ação Climática e do Ministério das Infraestruturas e da Habitação, até ao limite de 8 500 000€, para a Secretaria-Geral da Saúde no âmbito do programa Bairros Saudáveis, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 52-A/2020.
102
Transferência de verbas de dotação do Ministério das Finanças a favor do GPIAAF destinada à CP – Comboios de Portugal, EPE relativas a impactos financeiros que ainda estejam por satisfazer relativos ao ano de 2020 e que sejam devidos nos termos do contrato de serviço público e ainda por conta de antecipação de eventuais futuras compensações relativas a 2021 resultantes da pandemia.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O relator do presente parecer reserva a sua opinião para o debate em Plenário da iniciativa, a qual é, de
resto, de elaboração facultativa conforme o disposto no n.º 3 do artigo 137.º do RAR.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, referente ao
Orçamento do Estado para 2021.
2. Esta apresentação foi efetuada nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da
República portuguesa, para efeitos da alínea g) do artigo 161.º da mesma lei.
3. Compete à Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação, para efeitos do disposto no
n.º 3 do artigo 205.º e do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, emitir o competente
parecer sobre a referida proposta de lei, relativamente às matérias do seu âmbito de atuação.
4. O presente relatório e parecer incidem exclusivamente sobre as matérias do âmbito de competência da
Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação.
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5. Nestes termos, a Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação é de parecer que a
Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, referente ao Orçamento do Estado para 2021, no que respeita a esta Comissão,
está em condições de ser apreciada na generalidade pelo Plenário da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 22 de outubro de 2020.
O Deputado autor do parecer, Jorge Salgueiro Mendes — O Presidente da Comissão, António Topa.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PAN e do PEV, na reunião
da Comissão de 23 de outubro de 2020.
———
COMISSÃO DE AGRICULTURA E MAR
Parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
Nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 205.º
do Regimento da Assembleia da República, o Governo apresentou, à Assembleia da República, para efeitos da
alínea g) do artigo 161.º da Constituição da República Portuguesa, a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, que aprova
o Orçamento do Estado para 2021.
Reunindo todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais, a proposta de lei foi admitida a 12 de
outubro de 2020, tendo nessa data por determinação de S. Ex.ª o Presidente da Assembleia da República,
baixado à Comissão de Orçamento e Finanças, como Comissão competente, para efeitos de emissão do
competente parecer, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República.
À Comissão de Agricultura e Mar cumpre, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e do n.º 1 do artigo 206.º do
Regimento da Assembleia da República, emitir parecer sobre a referida proposta de lei, relativamente às
matérias do seu âmbito de intervenção, para efeitos de remessa à comissão parlamentar competente, para
prossecução da demais tramitação. Face ao exposto, o presente parecer incide exclusivamente sobre as áreas
do Orçamento do Estado para 2021 que se integram no âmbito da competência material da 7.ª Comissão, ou
seja, sobre as áreas da agricultura, florestas e mar.
Para efeitos da elaboração do presente parecer, a Deputada relatora, debruçou-se sobre a Proposta de Lei
n.º 61/XIV/2.ª, bem como os mapas anexos e o relatório do Orçamento do Estado para 2021, da autoria do
Governo.
PARTE II – APRECIAÇÃO DOS CENÁRIOS PREVISTOS NA PROPOSTA DE ORÇAMENTO DO
ESTADO PARA 2021
1. Cenários macroeconómicos
Embora o presente parecer incida, exclusivamente, sobre as matérias do âmbito de intervenção da Comissão
de Agricultura e Mar, cumpre nesta sede proceder a um breve enquadramento do Orçamento do Estado para
2021, que a proposta de lei consubstancia.
Importa, pois, referir que o Orçamento se encontra estruturado tendo em consideração o enquadramento
internacional que aponta para uma recuperação da atividade económica mundial no próximo ano. Porém, como
afirma do relatório que acompanha a proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2021, estas previsões estão
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rodeadas de uma incerteza elevada, associada à «evolução imprevisível da pandemia de COVID-19 e da
eventual necessidade de mais medidas de restrição e confinamento que podem condicionar o ritmo de
recuperação das respetivas economias».
A proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2021 assenta num cenário macroeconómico que prevê uma
recuperação da economia portuguesa, com um crescimento real do PIB de 5,4%, em 2021, face à forte contração
(-8,5%) estimada para 2020.
2020 2021
%
PIB -8.5 5.4
Consumo privado -7.1 3.9
Consumo público -0.3 2.4
Investimento (FBCF) -7.4 5.3
Exportações -22.0 10.9
Importações -17.9 7.2
IPC (tx) -0.1 0.7
Taxa de Desemprego 8.7 8.2
Figura 1 – Taxa de variação dos principais indicadores de cenário macroeconómico
Fonte: Relatório do OE 2021
2. Políticas sectoriais para 2020 e recursos financeiros
O Orçamento do Estado para 2021 prevê 21 programas sectoriais entre os quais o de «Agricultura», «Mar»
e «Ambiente e Ação Climática» onde se inclui medidas na área das florestas.
O programa sectorial «Agricultura» tem previsto para 2021 um financiamento total de 628,7 milhões de euros,
dos quais 486,1 são finamento comunitário e 142,7 financiamento nacional.
Quanto ao programa «Mar» o valor total é inferior, totalizando cerca de 33,8 milhões de euros, dos quais 21
são de financiamento comunitário e 12,8 provenientes do Orçamento do Estado.
Figura 2 – Financiamento dos programas sectoriais (M€)
Fonte: Relatório do OE 2021
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3. Orçamento para o Programa Ambiente e Ação Climática
De acordo com a orgânica do XXII Governo Constitucional o programa «Ambiente e Ação Climática» inclui
políticas de silvicultura e florestas, numa perspetiva de «desenvolvimento sustentável e de coesão social e
territorial», objeto de análise da comissão de agricultura e mar.
A previsão, para o ano de 2021, da despesa total consolidada do Programa Ambiente e Ação Climática fixa-
se em 2 883,2 milhões de euros, que de acordo com o relatório que acompanha a Proposta de Lei n.º 61/XIV
representa um crescimento de 26,4 % face à previsão de execução para 2020.
O valor da despesa total consolidada do programa Ambiente e Ação Climática (2883,2M€) é composto por
despesas correntes (1207,6M€), que representam 41,0% da despesa total, despesas de capital (579,7M€), que
representam 20%, e por ativos e passivos financeiros.
No âmbito das transferências de receitas consignadas do programa «Ambiente e Ação Climática» está
incluído o imposto sobre produtos petrolífero e energético (ISP) e adicional ao ISP que em 2021 se estima que
atinja 217,5M€ cerca de 11,4% acima da estimativa para 2020.
Figura 3 – Despesa Total Consolidada do Programa Ambiente e Ação Climática (M€)
Fonte: Relatório do OE 2021 MFAP
4. Orçamento para o Programa Agricultura
A previsão para o ano de 2021 da despesa total consolidada do Programa Agricultura atinge o montante de
1 186,2 milhões de euros, o que resulta do somatório das despesas correntes (638,6M€), das despesas de
capital (557,6M€) e dos ativos e passivos financeiros (33,4M €).
O valor da despesa total consolidada do Programa Agricultura que integra medidas de política em matéria
agrícola, agroalimentar e desenvolvimento rural é financiado maioritariamente por fundos europeus (660,2M€),
assente nas atribuições do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pesca, IP (IFAP) como organismo
pagador do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento
Rural (FEADER). As receitas de impostos representam 257M€ e as receitas próprias cerca de 172M€.
A receita do Imposto sobre Produtos Petrolíferos (ISP) consignada ao IFAP mantem o valor de 10M€,
destinado a apoiar projetos de apoio à agricultura e pescas no âmbito do PDR 2020.
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Figura 4 – Despesa total consolidada do Programa Agricultura (M€)
Fonte: Relatório do OE 2021 MFAP
De acordo com o relatório que acompanha a proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2021 verifica-se,
face ao estimando executar em 2020, um acréscimo de quase 30%. Este aumento reflete a variação de cerca
de 200M€ nas transferências de capital entre 2020 e 2021.
5. Orçamento para o Programa Mar
A previsão, para o ano de 2021, da despesa total consolidada do Programa Mar atinge o montante de 127,7
milhões de euros, o que resulta do somatório da despesa corrente (82M€), da despesa de capital (35,7M€), e
dos ativos financeiros (10M€).
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Figura 5 – Despesa total consolidada do Programa Mar (M€)
Fonte: Relatório do OE 2020 MFAP
Em 2021 a receita total é financiada pela componente de receita de impostos (49,7M€) que representa 39%,
por receitas próprias e por fundos europeus. Nestes fundos (40M€) destaca-se o Fundo Europeu dos Assuntos
Marítimos e das Pescas (FEAMP).
A variação entre a estimativa de execução em 2020 e o orçamentado para 2021 no Ministério do Mar é de
88%. Este valor resulta da duplicação da verba prevista para a aquisição de bens e serviços (despesa corrente)
e do triplicar da rúbrica «Investimento» das despesas de capital.
6. Apreciação genérica das políticas para a área da agricultura, floresta e desenvolvimento rural
No domínio da floresta, as medidas de política em 2021 estão assentes nos objetivos relativos à conservação
da natureza, florestas e ordenamento do território, tutela do Ministério do Ambiente e Ação Climática.
Em 2021, o Fundo Ambiental (FA) integrará o Fundo para a Eficiência Energética, o Fundo Florestal
Permanente, o Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do sector Energético e o Fundo de Apoio à Inovação.
Com esta fusão o Governo pretende criar sinergias com as iniciativas na área da biodiversidade e da ação
climática.
No que concerne à área das florestas que é competência da Comissão de Agricultura e Mar, o Governo
indica que em 2021 continuarão em curso os dois projetos piloto de remuneração dos serviços de ecossistemas
em áreas protegidas (Tejo internacional e Serra do Açor) e irá expandir a mais áreas classificadas e territórios
de floresta e áreas de grande exposição e suscetibilidade à desertificação sujeitas a regime territoriais especiais.
No relatório do Orçamento do Estado para 2021 é referido que será prosseguida a reforma estrutural ao nível
da paisagem assente em abordagens integradas e territorializadas, através da implementação do Pograma de
Transformação da Paisagem (PTP). No mesmo sentido, será concluída a elaboração de três programas (Pinhal
Interior, Serra da Lousão e Açor e Serras da Falperra e Padrela/Marão e Alvão). Paralelamente será
implementada a AIGP (áreas integradas de gestão de paisagem) e o modelo de «condomínio de Aldeia» será
estendido a territórios vulneráveis. É igualmente indicado que se prosseguirá com o programa «Emparcelar para
Ordenar».
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Quanto à reforma da floresta é referido que serão feitas alterações legislativas que garantam maior
operacionalidade, competitividade e eficiência do sector, através dos auxílios previstos no PDR2020 e no Fundo
Ambiental.
No âmbito da prevenção e gestão integrada de fogos rurais está previsto ser definido e concretizado um
programa nacional estratégico de redução de combustível, através do reforço de meios ao nível de maquinaria,
veículos e equipamentos, e do início de trabalhos para avaliar o pagamento para a constituição de servidões em
terrenos privados integrado nas faixas de interrupção de combustível.
Na página 281 do relatório do Orçamento do Estado para 2021 está expresso que será dada continuidade à
contratação de pessoal técnico e operacional para o ICNF enquanto autoridade florestal nacional. Mais, é
referido que «no contexto das novas competências do ICNF em matéria de bem-estar animal dos animais de
companhia, proceder-se-á ao reforço de respetivos meios técnicos».
Por último, no âmbito do ministério com a tutelas das florestas destaca-se a intenção de extensão do cadastro
simplificado e de criar uma base com identificação de todos os proprietários.
Perante a riqueza do território nacional o Governo propõe-se implementar em 2021 o Plano de Ação para a
Bioeconomia Sustentável, com impactos nas áreas do território agroflorestal e do mar.
No domínio da agricultura, as medidas de política em 2021 assentam em objetivos semelhantes aos definidos
para o ano de 2020:
− Dinamizar o Programa de Desenvolvimento Rural 2020, o Plano Nacional de Regadios e promover a
Agenda da Inovação para a Agricultura 2030. É referido que se pretende aumentar a produção nacional atingindo
«áreas de novo regadio (54 032ha) e áreas de reabilitação e modernização de regadio existente (41 053ha).»
Através do PDR 2020 e PNR pretende-se aumentar a competitividade do sector agrícola e florestal,
«contribuindo para o aumento do VAB no complexo agroflorestal estimando-se um crescimento de 0,9% ao
ano».
− Garantir a segurança alimentar, sanidade animal e fitossanitária, através dos organismos do Estado em
particular pela DGAV (Direção Geral da Alimentação e Veterinária);
− Planeamento, gestão e controlo da política agrícola, em particular nos trabalhos a desenvolver no contexto
do futuro quadro comunitário de apoio, em particular o desenvolvimento do Plano Estratégico da Política Agrícola
Comum.
No domínio do mar, o Governo destaca diversas medidas englobadas nas seguintes áreas de atuação:
− Garantir a soberania, cooperação e governação;
− Promover o conhecimento e a inovação;
− Promover uma economia azul sustentável;
− Promover a desmaterialização e simplificação dos processos na administração.
No âmbito das políticas relativas à soberania e governação, o relatório que acompanha a proposta de
Orçamento do Estado para 2021 comtempla entre outras a organização da Conferência dos Oceanos das
Nações Unidas 2021; a Conferência Anual e Ministerial da OSPAR; a interação com a Comissão de Limites da
Plataforma Continental da ONU para a concretizar da extensão da Plataforma Continental Portuguesa; a
implementação da Estratégia Nacional para o Mar (ENM) 2021-2030, instrumento que o Governo indica ser o
instrumento de política pública que orientará a ação governativa relativa ao mar.
Em relação ao conhecimento e investigação, o Governo visa otimizar a operacionalidade do ROV Luso;
implementar novas linhas de financiamento baseadas em parcerias estratégicas com fontes públicas e privadas
assentes no Fundo Azul; instalar o Gabinete Nacional para a Década da Ciência Oceânica para o
Desenvolvimento Sustentável.
Na ótica de promover uma economia azul sustentável são prosseguidas ações e plano já existentes. Quanto
à desmaterialização é proposto a sua concretização nos diários de bordo nos navios com bandeira portuguesa
e alargar a implementação e uso do novo Diário de Pesca Eletrónico (DPE+) à frota nacional.
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7. Fundos comunitários (transferências da EU para Portugal)
De acordo com o relatório do OE 2021 o ano de 2020 indica a estimativa de execução orçamental, a qual
tem em consideração os orçamentos europeus retificativos, bem como uma previsão para a cobrança de direitos
aduaneiros. Para o exercício de 2021 os valores apresentados assentam no Projeto de Orçamento Geral da
União Europeia (POUE 2021) sem ainda prever o impacto total do Fundo de Recuperação da União Europeia.
Para 2021 está previsto um crescimento para a generalidade dos fundos. É indicado que o FEAMP em 2021
deverá sofrer acréscimo de pagamentos de projetos, em virtude de se estar a aproximar do final do período de
programação 2014-2020 e com vista ao máximo aproveitamento dos fundos disponíveis para financiar as
medidas enquadráveis.
Figura 6 – Fluxos Financeiros Portugal/União Europeia (M€)
Em relação ao FEAGA é indicado que o aumento de previsão de execução para 2021 resulta da transferência
de fundos do Segundo Pilar da PAC para o Primeiro Pilar, onde existirá deste modo um acréscimo de verbas
para financiar os pagamentos diretos. Na figura 6 verifica-se um acréscimo da verba orçamentada para o
FEADER (> 200M€), fundo que apoio o Segundo Pilar da PAC.
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8. Proposta de lei
A Lei do Orçamento do Estado para 2021 prevê que o Governo fica autorizado a:
− Criar o regime jurídico do provedor do animal (artigo 212.º);
− Apoiar a esterilização nos centros de recolha oficial de animais, com uma verba de 5,1M€, e reforçar o
investimento em hospitais veterinários universitários, com vista a melhorar a prestação de serviços veterinários
de assistência a famílias carenciadas e associações zoófilas (ARTIGO 211.º);
− Introduzir na Florestgal alterações que lhe confiram um «papel fulcral na gestão das florestas, através do
aprofundamento do seu objeto social na gestão de imóveis rústicos e mistos que se revistam de particular
relevância para a prevenção de fogos florestais» (ARTIGO 157.º);
− Criar um regime de benefícios fiscais no âmbito dos Plano Poupança Florestal (PPF) ao abrigo do
«Programa para Estímulo ao Financiamento da Floresta» no âmbito «Programa de Valorização do Interior»
através do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBE). (Artigo 245.º);
− Consignar, até ao montante de 10 000 000€, ao financiamento da contrapartida nacional dos programas
PDR 2020 e MAR 2020 preferencialmente em projetos dirigidos ao apoio à agricultura familiar e à pesca
tradicional e costeira, na proporção dos montantes dos fundos europeus envolvidos, devendo esta verba ser
transferida do orçamento do subsetor Estado para o orçamento do IFAP, IP (artigo 204.º). Artigo semelhante a
anos anteriores;
− Criar uma linha de crédito (5M€) para exclusiva aplicação em subvenções reembolsáveis aos municípios
para despesa com as redes secundárias de faixas de gestão de combustível e definidos prazos no âmbito das
ações da defesa da floresta contra incêndios (artigo155.º). Artigo semelhante a anos anteriores,
− Majorar dos subsídios relativos à utilização de gasóleo colorido e marcado semelhante aos anos
anteriores (artigo 205.º). Artigo semelhante a anos anteriores;
− Atribuir um subsídio à pequena pesca artesanal e costeira e à pequena aquicultura, semelhante aos anos
anteriores (artigo 209.º). Artigo semelhante a anos anteriores.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO RELATOR
Considerando que a proposta de lei em apreço irá ser objeto de parecer no âmbito da Comissão de
Orçamento e Finanças, Comissão competente para a qual irá ser remetido, nos termos regimentais, o presente
parecer, que incide, unicamente, sobre o âmbito da competência material da 7.ª Comissão, e sendo a opinião
do relator de elaboração facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento, a Deputada relatora
exime-se de, nesta sede, emitir outras considerações políticas sobre a mesma proposta, reservando a sua
posição para a discussão da iniciativa legislativa em sessão Plenária.
PARTE III – CONCLUSÕES
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, que Aprova o Orçamento
do Estado para 2021.
Esta apresentação foi feita nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República
Portuguesa e do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, para efeitos da alínea g) do artigo
161.º da Constituição da República Portuguesa.
A mesma proposta de lei reúne todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais, tendo sido admitida
a 12 de outubro de 2020.
Encontra-se agendada a reunião prevista no n.º 6 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República,
para efeitos de apreciação da proposta de lei no que concerne às matérias da competência da 7.ª Comissão,
concretamente audição da Ministra da Agricultura, Ministro do Mar e Ministro do Ambiente e Ação Climática.
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Existe ainda um período de trabalho em especialidade, onde os Deputados dos diferentes Grupos
Parlamentares terão a oportunidade de solicitarem os esclarecimentos que entenderem por convenientes, bem
como de debaterem, sectorialmente, a proposta de Orçamento do Estado para 2021, entre si e, especialmente,
com as associações representativas dos sectores dos domínios da agricultura e mar.
A Comissão de Agricultura e Mar deve, nesta sede, constatar a conformidade formal da proposta de lei, que
espelha a vontade política do XXII Governo Constitucional para as áreas de intervenção da mesma Comissão.
Parte IV – Parecer
A Comissão de Agricultura e Mar, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e do artigo 206.º do Regimento da
Assembleia da República emite Parecer sobre a Proposta de Lei n.º 61/XIV, que Aprova o Orçamento do Estado
para 2021, relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção, e remete o presente Parecer à Comissão
de Orçamento e Finanças, enquanto Comissão parlamentar competente, nos termos do n.º 2 do artigo 206.º do
Regimento da Assembleia da República, para prossecução da demais tramitação.
Palácio de São Bento, 22 de outubro de 2020.
A Deputada autora do parecer, Emília Cerqueira — O Presidente da Comissão, Pedro do Carmo.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP e do PEV, na
reunião da Comissão de 23 de outubro de 2020.
———
COMISSÃO DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA, JUVENTUDE E DESPORTO
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Análise setorial
a. Orçamento do ministério da educação
1. Opções políticas setoriais
2. Análise orçamental
b. Orçamento do ministério da ciência, tecnologia e ensino superior
1. Opções políticas setoriais
2. Análise orçamental
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões e parecer
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PARTE I – CONSIDERANDOS
Nota Introdutória
Nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do artigo
205.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), o Governo apresentou à Assembleia da República,
para os efeitos da alínea g) do artigo 161.º da CRP, a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV) – Aprova o
Orçamento do Estado para 2021.
À Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto cumpre, nos termos do artigo 206.º do RAR, emitir
parecer sobre a citada proposta de lei, relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção, para efeitos de
remessa à comissão parlamentar competente para a prossecução da demais tramitação.
Nestes termos, o presente parecer incide particularmente sobre as áreas do Orçamento do Estado para 2021
que se integram no âmbito de competência material da 8.ª Comissão, ou seja, sobre as áreas da educação,
ciência, juventude, desporto e ensino superior.
O presente relatório foi elaborado sem ter presente a análise técnica da responsabilidade dos serviços da
Assembleia, tal como estatui o n.º 3 do citado artigo 206.º, em virtude de ainda não ter terminado o prazo para
a entrega do mesmo
Na reunião da Comissão de Educação e Ciência de dia 13 de outubro foi designado o Deputado responsável
pela elaboração do parecer, nos termos do n.º 1 do artigo 135.º do RAR, da presente proposta de lei, tendo sido
o signatário do presente parecer nomeado como relator.
A discussão na generalidade da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV) está agendada para as reuniões do
Plenário da Assembleia da República dos dias 29 e 30 de outubro de 2021.
A audição na especialidade do Ministro da Educação está prevista, de acordo com o calendário fixado, para
as 16 horas do dia 30 de outubro de 2020, e a do Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior para as 16
horas do dia 29 de outubro de 2020.
PARTE II – ANÁLISE SETORIAL
a. Orçamento do Ministério da educação
1. Opções políticas setoriais
Em sintonia com o disposto nas Grandes Opções do Plano para 2021-2023, da análise do relatório do
Orçamento do Estado 2021 (ROE 2021), constata-se que o Governo reafirma a aposta na escola pública como
elemento transformador da vida do individuo e da sociedade assume-se como um dos principais instrumentos
de redução de desigualdades, de mobilidade social, garantindo a igualdade de oportunidades no acesso a uma
educação inclusiva e de qualidade, assim como o acesso a percursos de qualificação diversificados.
Nessa linha, as políticas educativas para 2021 continuam a centrar-se nos dois grandes desígnios políticos
plasmados no Programa do XXII Governo Constitucional: (i)Aposta na escola pública como elemento de
combate às desigualdades e transformador da vida do indivíduo e da sociedade, aprofundando o trabalho que
vem sendo desenvolvido nos últimos anos; (ii)Combate às desigualdades à entrada e à saída da escola,
assegurando as condições de acesso à escolaridade universal desde os 3 anos, bem como o ensino obrigatório
durante 12 anos, por forma a que todos possam aceder a um sistema capaz de responder na medida das
necessidades de cada um e de garantir o respetivo sucesso.
Educação e formação
No que respeita à edução pré-escolar, pretende o Governo:
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• Apostar na educação pré-escolar como uma prioridade do Governo, implementando um sistema de
deteção precoce de desenvolvimento da linguagem e da numeracia, acompanhado de um programa universal
de estimulação da competência linguística;
• Reforçar a resposta do sistema público de ensino na rede pré-escolar, nomeadamente através do
desenvolvimento de um estudo global da rede para alargamento sistemático da rede pública;
• Dar continuidade ao investimento na formação de docentes no âmbito das orientações curriculares para
a educação pré-escolar;
• Garantir a articulação e a qualidade na transição entre a creche e o jardim de infância e a articulação com
as ações desenvolvidas para o 1.º ciclo do ensino básico, nomeadamente através da produção de orientações
pedagógicas para a creche;
• Proceder à avaliação e introduzir melhorias, sempre que necessário, ao modelo de atividades
extracurriculares (AEC), uma vez que estas têm associados benefícios físicos, psicológicos e sociais, permitindo
o desenvolvimento de competências psicossociais, de autonomia e de bem-estar.
No que respeita ao ensino básico e secundário, pretende o Governo:
• Apostar na recuperação das aprendizagens não realizadas/consolidadas no ano letivo anterior face à
suspensão das atividades letivas presenciais iniciada em 16 de março de 2020, decorrente da situação
epidemiológica provocada pela doença COVID-19;
• Dinamizar programas específicos de combate ao abandono escolar por alunos com deficiência, apostar
na transição entre a escolaridade obrigatória e a vida ativa, através da implementação efetiva de planos
individuais de transição;
• Reforçar o trabalho do Plano Nacional de Leitura 2027, centrado no desenvolvimento da competência
leitora de toda a população, incluindo os adultos, e da Rede de Bibliotecas Escolares, que inscreve nas suas
prioridades o trabalho de articulação curricular no 1.º ciclo, o desenvolvimento de literacia digital e das
competências de cidadania através da leitura e da literacia de informação e dos media;
• Fortalecer a geração de indicadores sobre o sistema educativo, nomeadamente dos relativos ao
desempenho dos alunos e das escolas, numa lógica de disponibilização pública
de informação de qualidade sobre todas as ofertas educativas e formativas;
• Promover a melhoria da qualidade técnica e científica dos instrumentos de avaliação externa e melhorar
o processo de classificação, de modo a que seja desenvolvido com a maior qualidade técnica;
• Prosseguir a desmaterialização do processo de supervisão da avaliação, que tem tornado mais eficiente
o esclarecimento de dúvidas aos professores classificadores, contribuindo, deste modo, para um processo de
classificação mais fiável e para resultados com maior validade;
• Efetuar um estudo amostral a ser aplicado a alunos dos 3.º, 6.º e 9.º ano de escolaridade para:
i. Avaliar o desempenho dos alunos, considerando áreas de competências previstas no perfil dos alunos
à saída da escolaridade obrigatória;
ii. Aferir, de forma transversal e integrada, competências e literacias de leitura, ciências, matemática e
literacia de informação;
iii. Devolver informação ao sistema educativo para apoio na tomada de decisão relativa a ações a
desenvolver no âmbito do currículo
iv. Dinamizar o ensino profissional, robustecendo esta via de ensino, na sua valorização social e eu
reconhecimento, demonstrando a relevância e atratividade das ofertas de dupla certificação;
v. Promover a aplicação e complementaridade dos instrumentos europeus para a educação e formação,
no contexto do SNQ;
vi. Apostar no reforço dos processos de reconhecimento, validação e certificação de competências quer
escolares quer profissionais, tendo como objetivo aumentar a qualificação e a empregabilidade dos adultos,
dando resposta aos avanços tecnológicos e às alterações do mercado de trabalho;
vii. Conceber novos referenciais de competências para os processos de RVCC profissional, bem como
rever o referencial de competências-chave para o nível básico, tendo em consideração as novas áreas de
competências, como as competências digitais, a cidadania e profissionalidade e as competências pessoais,
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sociais e de aprendizagem, sendo estas áreas consideradas atualmente críticas para a formação da pessoa
enquanto cidadã no mundo global e na sociedade da informação e do conhecimento.
Em 2021, o Governo irá:
• Manter a atribuição de manuais gratuitos a todos os alunos, assegurando e reforçando a sua reutilização,
num compromisso de sustentabilidade ambiental, eficiência da gestão dos recursos financeiros e promoção do
exercício de uma cidadania ativa;
• Desenvolver, em articulação com a área governativa da administração interna e com as autarquias locais,
os contratos locais de segurança, na concretização de uma estratégia de policiamento de proximidade em meio
escolar, promovendo a segurança escolar;
• Alargar a rede de educação pré-escolar, robustecendo a garantia do princípio da universalização do
acesso a este nível educativo;
• Prosseguir a descentralização de competências na área da educação, acompanhando e apoiando todos
os municípios e entidades intermunicipais nesta transição;
• Simplificar, modernizar e tornar mais eficientes os procedimentos entre a comunidade educativa e a
escola, através de uma estratégia de reequipamento tecnológico das estruturas de direção e administrativas das
escolas e digitalização de processos;
• Aumentar a atratividade da carreira docente, visando o rejuvenescimento do corpo docente e promovendo
a respetiva estabilidade nos quadros das unidades orgânicas, potenciando a conciliação entre a vida profissional
e familiar;
• Remover os materiais de construção com amianto na sua composição em estabelecimentos da rede
pública da educação pré-escolar, do ensino básico e do ensino secundário;
• Dar continuidade ao processo de requalificação e modernização das escolas básicas e secundárias, com
base no modelo de cofinanciamento dos fundos europeus estruturais e de investimento, Portugal 2020,
cooperando com os vários municípios no desenvolvimento dos respetivos programas operacionais regionais;
• Apostar em escolas mais ecológicas, utilizando materiais ambientalmente sustentáveis e eficientes do
ponto de vista energético e do conforto;
• Aprofundar o papel relevante das escolas portuguesas no estrangeiro (EPE), dos respetivos centros de
ensino e da língua portuguesa (CELP) e dos centros de aprendizagem e formação escolar de Timor-Leste
(CAFÉ) e desenvolver o projeto de requalificação do imóvel afeto à Escola Portuguesa de São Paulo;
• Integrar e acompanhar as crianças e jovens estrangeiros não acompanhados no sistema de ensino
português.
Juventude
Segundo o ROE 2021, o ano de 2021 assinala um novo capítulo na consolidação da abordagem intersetorial
das políticas para a juventude, um objetivo estratégico iniciado no âmbito da ação do XXI Governo,
nomeadamente através da implementação do Plano Nacional para a Juventude 2018-2021. Será promovida a
revisão do PNJ, garantindo o não-retorno de uma abordagem colaborativa e de partilha de responsabilidades,
em que os atores não governamentais, como os integrantes do movimento associativo e as autarquias locais,
se assumem como agentes relevantes na prossecução das políticas de juventude.
No sentido de alavancar o Plano Nacional de Incentivo ao Associativismo Estudantil, será retomado o Roteiro
do Associativismo Estudantil, interrompido em 2020 pela pandemia de COVID-19, aproximando os membros do
Governo responsáveis pela área da juventude das associações estudantis quer do ensino básico e secundário
quer do ensino superior, criando uma plataforma de diálogo com as mesmas.
Fortalecer a relação entre o poder local e as políticas centrais de juventude será um dos objetivos a alcançar
no ano de 2021.
No âmbito da Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia, no setor da juventude, a promoção
da participação jovem e da governação multinível será um dos temas centrais em discussão ao nível europeu,
que será também levada para a prática nacional, nomeadamente através de apoio a atividades que potenciem
uma aproximação da juventude à Europa, destacando a participação e o voluntariado jovem e, ainda, o debate,
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reflexão e sensibilização entre pares acerca dos valores da União Europeia, a democracia, direitos humanos e
solidariedade.
Desporto
As linhas de força estabelecidas no Programa do Governo estabelecem dois objetivos fundamentais, colocar
Portugal no lote dos 15 países com mais prática de atividade física e desportiva ativos da União Europeia, até
2030, reconhecendo a sua importância para a saúde e qualidade de vida, fomentando a melhoria na qualidade
do serviço prestado aos cidadãos na área do exercício físico, valorizando a formação e a regulação do setor e
afirmar Portugal no contexto desportivo internacional.
Para a prossecução destes desígnios estratégicos, o Governo compromete-se a promover ações e projetos
de fomento da prática desportiva, bem como de hábitos regulares de exercício e de atividade física,
desenvolvendo novas ferramentas transversais a todas as faixas etárias.
A fim de «afirmar Portugal no contexto desportivo internacional», será dada prioridade à prevenção e ao
combate à violência no desporto, ao combate à dopagem, ao apoio ao desporto de alto rendimento, conciliado
com o sucesso escolar e académico, à execução de «uma estratégia integrada de atração de organizações
desportivas internacionais» com a realização/organização, no nosso País, de eventos de pequena e média
dimensão, bem como de «promoção de Portugal enquanto destino de turismo desportivo».
2. Análise orçamental
Em análise homóloga, o orçamento inicial para o ensino básico e secundário e administração escolar para
2021 foi aumentado em 7,1%, apresentando mais 467,9 milhões de euros face ao ano anterior. De acordo com
a proposta do Orçamento do Estado, a despesa total consolidada do Programa Ensino Básico e Secundário e
Administração Escolar, para 2021, é 7017,1 milhões de euros, quando em 2020 era de 6659,2 milhões de euros.
Relativamente à despesa efetiva consolidada, para 2021 o valor é de 7017,2 milhões de euros face aos
6629,4 milhões de euros do ano de 2020, o que perfaz um aumento de 387,8 milhões de euros, um aumento de
7,2% comparativamente ao orçamentado no ano anterior. No entanto, se compararmos a despesa efetiva
consolidada para 2021 com a estimativa da despesa efetiva consolidada de 2020, o crescimento é de 467,9M€
o que representa um aumento de 6,7% inferior em 0,5 pp que o anunciado no texto do relatório do OE de 2021.
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Quanto à despesa relativa a dotações específicas, assume um peso na estrutura do orçamento de 15%, as
«dotações especificas previstas no OE/2021 ascendem a 1051,5 milhões de euros, com uma despesa no âmbito
da educação pré-escolar de 899,4 milhões de euros e transferências do ensino particular e cooperativo estão
previstas alcançar os 152,1 milhões de euros».
Segundo o ROE 2021, a despesa total consolidada do programa é essencialmente financiada por receitas
de impostos que ascendem a 5896,5 milhões de euros, sendo também financiada por recurso a Fundos
Europeus com uma previsão de 553,5 milhões de euros, receitas próprias (353,8 milhões de euros) e
transferências entre entidades (213,3 milhões de euros).
A Parque Escolar, EPE no âmbito do Programa Orçamental 14 é a única Entidade Pública Reclassificada
(EPR), a despesa é de 175,7 milhões de euros.
As despesas com o pessoal assumem destaque na estrutura orçamental da despesa, representando 72,3%
da despesa total não consolidada, com uma previsão de 5137,7 milhões de euros face ao montante de 5141
milhões de euros, representando um decréscimo de 0,1 % em relação ao ano de 2020.
As transferências correntes representam 11,2% da despesa e destinam-se, sobretudo, ao ensino particular
e cooperativo e às autarquias integradas no âmbito das competências descentralizadas.
As despesas de capital representam 4,6 % do total da despesa não consolidada, no montante de 324,7
milhões de euros, o crescimento previsto visa o financiamento do investimento a realizar no âmbito
«Universalização da Escola Digital», previsto na Resolução de Conselho de Ministros n.º 53-E/2020, de 20 de
julho.
b. Orçamento do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior
1. Opções políticas setoriais
As componentes do documento alusivas ao ensino superior, propõem-se corporizar os desígnios do Governo.
Assim, de acordo com o relatório, a proposta de Orçamento em análise consagra como áreas de atuação:
• Reforço de 28% do total nos apoios sociais a estudantes, continuando as políticas de incentivo à
frequência no ensino superior de todos os estudantes independentemente da sua situação económica.
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• Reforço da dotação inicial da FCT em 4% com base em receitas de impostos, a orientar para o reforço da
consolidação do sistema científico e da garantia de periocidade e regularidade dos apoios, estimulando o
compromisso com a ciência e o conhecimento.
• Aumento de 2% na dotação inicial das instituições de ensino superior públicas, para apoiar o alargamento,
modernização, qualificação e diversificação do ensino superior, como consagrado no «Contrato de Legislatura»
entre o Governo e as instituições para o período 2020-2023.
• Alargamento da possibilidade de restituição do IVA às Instituições públicas, científicas e de ensino
superior, quanto a instrumentos, equipamentos e reagentes adquiridos no âmbito da sua atividade de
investigação e desenvolvimento (I&D)
• Estímulo ao crescimento da atividade sobre sistemas espaciais e de observação da Terra, incluindo a
construção e operação de uma constelação de microssatélites, articulando o crescimento do investimento
público e privado em I&D com redes e programas europeus no contexto da valorização do posicionamento
atlântico de Portugal na Europa, assim como valorizando a copresidência portuguesa do Conselho da Agência
Espacial Europeia, ESA (2020-23).
A base dos termos fixados pelo Governo para 2021 para este setor assenta no reforço da qualificação dos
portugueses e no esforço de «responsabilização coletiva de forma a garantir um processo efetivo de
convergência europeia até 2030».
A política do Governo assenta em quatro desafios que Portugal enfrenta:
• Alargar a base social de participação no ensino superior para uma sociedade baseada no conhecimento;
• Diversificar e especializar o processo de ensino/aprendizagem no ensino superior, intensificando a
atividade de investigação e desenvolvimento (I&D) e a articulação entre ensino e investigação;
• Empregar melhor com mais e melhor integração entre educação, investigação e inovação e uma
articulação com as empresas, o tecido produtivo, a Administração Pública e as instituições sociais;
• Reforçar e expandir a internacionalização do ensino superior e das atividades de I&D.
Para tal, as dotações fixadas para 2020 enquadram as seguintes metas:
• Atingir uma taxa média de frequência no ensino superior de 6 em cada 10 jovens com 20 anos em 2030;
• Garantir 40% de graduados de educação terciária na faixa etária dos 30-34 anos até 2023 e 50% em
2030;
• Alcançar um investimento global em I&D de 3% do PIB até 2030, com uma parcela de 1/3 de despesa
pública e 2/3 de despesa privada;
• Reforçar a participação nacional em atividades de investigação e inovação no âmbito de redes europeias
e dos quadros comunitários de investigação e inovação, incluindo o reforço da valorização da participação de
Portugal na Agência Espacial Europeia.
Para o Governo, o OE 2021 assume como principais compromissos:
• Aumentar a dotação total das instituições de ensino superior públicas (universitárias e politécnicas)
juntamente com a reposição do valor relativo ao decréscimo do valor das propinas e contratação dos
investigadores integrados no âmbito do programa PREVPAP;
• Reforçar as carreiras académicas e estimular o emprego científico, garantindo a aplicação atempada do
regime legal de graus e diplomas em vigor,
• Aumentar o total de bolsas, concedendo 90 mil bolsas anualmente até ao final da legislatura;
• Reforçar o número de novas bolsas atribuídas no âmbito do Programa +Superior, atingindo 2230 novas
bolsas em 2020/2021;
• Reforçar o alojamento de estudantes do ensino superior a preços regulados;
• Garantir no ano letivo de 2020/2021 cerca de 2000 camas adicionais, face ao início do Programa Nacional
para o Alojamento de Estudantes do Ensino Superior;
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• Continuar a requalificação e a construção de residências de estudantes, com o objetivo de reforçar o
alojamento disponível para estudantes do ensino superior, a custos acessíveis, em cerca de 12 000 camas até
ao final da legislatura, atingindo um total de cerca 27 000 camas;
• Reforçar a capacidade de formação doutoral, designadamente para atingir cerca de 4000 novos
doutoramentos por ano até 2030, e cerca de 3500 até 2023;
• Garantir dotações para ciência e tecnologia, a atribuir através da Fundação para a Ciência e a Tecnologia
(FCT), que incluam o estímulo para processos de internacionalização da base académica, científica e
tecnológica nacional;
• Garantir a inserção das instituições de ensino superior em redes europeias, fomentando a mobilidade de
estudantes, docentes e investigadores;
• Mobilizar todas as instituições de ensino superior na iniciativa GoPortugal – Global Science and
Technology Partnerships Portugal, coordenada pela FCT;
• Planear os fundos comunitários a atribuir através dos programas IRR e PT2030 em termos de apoios
competitivos para atividades de I&D e inovação, incluindo apoios para o desenvolvimento de consórcios, a
promoção de infraestruturas, o estímulo à competitividade e ao desenvolvimento económico e apoios à coesão
territorial, bem como o apoio ao desenvolvimento dos cursos técnicos superiores profissionais (CTeSP), são
adequados ao reforço dessas atividades.
2. Análise orçamental
Conforme o relatório do OE 2021, a despesa total consolidada do programa ascende, no orçamento de 2021,
a 2989,5 milhões de euros, o que representa um crescimento de 17% face à estimativa de execução de 2020.
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Por fontes de financiamento consolidadas a componente de receita de impostos afeta ao programa ascende
a 1545,9 milhões de euros, sendo o restante financiamento proveniente de fundos europeus (741 milhões de
euros), receitas próprias das entidades que compõem o ministério (539,6 milhões de euros), e transferências
entre entidades (162,7 milhões de euros).
Do total da despesa efetiva, que se distribui pelos principais agrupamentos económicos as despesas com
pessoal representam cerca de 54,8% da despesa total consolidada com 1637,3 milhões de euros de dotação,
mais 8,3% face ao valor da estimativa para 2020, com destaque para os orçamentos das IES. No entanto, se
compararmos a dotação inicial de 2020 e a de 2021, o aumento das despesas com pessoal não vai além dos
2,8%.
As transferências correntes ascendem a 495 milhões de euros, representando cerca de 16,6% da despesa
efetiva consolidada do programa, integrando o financiamento das Bolsas de Ação Social pelo Fundo de Ação
Social da Direção-Geral do Ensino Superior (DGES), bem como das bolsas de investigação a realizar pela FCT.
No «Quadro de Políticas Invariantes»1: variação 2021 face a 2020 é destacada a pressão orçamental do
reforço do apoio aos alunos do ensino superior no valor de 45,2M€, repartido entre 23,2M€ por força do valor
das propinas e 22M€ pelo alargamento do acesso a bolsas de ação social e outras prestações previstas (artigos
233.º, 228.º e seguintes da LOE 2020).
As aquisições de bens e serviços ascendem a 366,5 milhões de euros, representando cerca de 12,3% da
despesa, concorrendo em especial os orçamentos das IES, nomeadamente, em despesas de aquisição de
vários serviços essenciais ao desenvolvimento da sua atividade, mas também as despesas com Investimentos
previstas em 155,9 milhões de euros (5,2% da despesa efetiva consolidada do programa), relacionada com
investimentos em infraestruturas para acolhimento e apoio aos estudantes universitários.
Por fontes de financiamento consolidadas a componente de receita de impostos afeta ao programa ascende
a 1545,9 milhões de euros, sendo o restante financiamento proveniente de fundos europeus (741 milhões de
euros), receitas próprias das entidades que compõem o Ministério (539,6 milhões de euros), e transferências
entre entidades (162,7 milhões de euros), perfazendo o valor de 2989,2 milhões de euros.
1 Quadro 3.2. do Relatório OE 2021
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Não ocorrem alterações significativas na estrutura do orçamento do PO13. No entanto, regista-se que a
«Medida 004 Serviços Gerais da Administração Pública – Investigação Científica de Carácter Geral», aumenta
o seu peso em 0,4 pp face a 2020 (+65,5M€), a «Medida 016 Educação – Investigação» baixa 0,2 pp no peso
da estrutura do PO (apesar do reforço em +11,6M€), a «Medida 018 Educação – Estabelecimentos de Ensino
Superior» diminui 1,4 pp na estrutura (apesar do reforço em +78,1M€).
Na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas neste programa no ano de 2021, salienta-se a
Medida 018, relacionada com a «Educação — Estabelecimentos de Ensino Superior», com 2895,8 milhões de
euros, representando 60,4% do total da despesa efetiva não consolidada do programa, da qual se destaca o
orçamento do conjunto das IES com 2891,7 milhões de euros, seguindo-se a« Medida 004 — Serviços Gerais
da Administração Pública — Investigação Científica de Carácter Geral», com 992,3 milhões de euros,
representando 20,7%, destacando-se a Fundação para a Ciência e Tecnologia (992,3 milhões de euros).
Para a contingência COVID-19 (Medidas 095 e 096), foram afetos 11,3 milhões de euros no total da despesa
do Programa Orçamental.
Neste programa, 60,4% dos recursos estão afetos aos «estabelecimentos de ensino superior» e 20,7% a
«investigação científica de caráter geral», sendo a FCT, IP a entidade mais relevante na concretização desta
medida.
PARTE III – OPINIÃO DO RELATOR
O signatário do presente parecer abstém-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a
Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª – Aprova o Orçamento do Estado para 2021, a qual é, de resto, de elaboração
facultativa nos termos do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.
PARTE IV – CONCLUSÕES
1 – A proposta de lei em apreço foi admitida a 12 de outubro de 2020, por determinação do Presidente da
Assembleia da República;
2 – Esta iniciativa foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo, assim, à
Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto emitir parecer sobre as matérias da sua competência,
incidindo sobre a globalidade do orçamento do Ministério da Educação e do Ministério da Ciência, Tecnologia e
Ensino Superior;
3 – A discussão e votação na generalidade da proposta de lei em apreço já estão agendadas para as
reuniões do Plenário da Assembleia da República dos dias 27 e 28 de outubro de 2020;
4 – A Proposta de Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV), na parte relativa às áreas do ensino básico e
secundário e administração escolar, ciência e ensino superior reúne todos os requisitos constitucionais e
regimentais para ser apreciada e votada na generalidade em Plenário.
Perante o exposto, a Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto conclui que o presente parecer
sobre a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV) reúne as condições de ser remetido à Comissão de Orçamento e
Finanças, para os efeitos legais e regimentais aplicáveis.
Palácio de São Bento, 22 de outubro de 2020.
O Deputado autor do parecer, António Cunha — O Presidente da Comissão, Firmino Marques.
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Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PEV e do IL, na reunião
da Comissão de 26 de outubro de 2020.
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COMISSÂO DE SAÚDE
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
Parte I – Considerandos
a. Introdução
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, que «Aprova o
Orçamento do Estado para 2021».
Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º, da Constituição
da República Portuguesa (CRP) e do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), reunindo
os requisitos formais previstos no artigo 124.º do RAR.
A referida proposta de lei deu entrada na Assembleia da República a 12 de outubro de 2020, tendo sido
admitida e baixado, por despacho do Presidente da Assembleia da República, no mesmo dia, entre outras, à
Comissão de Saúde, de acordo com o disposto no n.º. 3 do artigo 205.º do RAR. Por força deste último preceito,
e da alínea b), do n.º 1, do artigo 206.º, ambos do RAR, compete à Comissão de Saúde a emissão de parecer
setorial sobre a proposta de lei que aprova o Orçamento do Estado para 2021.
Nesta conformidade, o presente parecer deverá incidir exclusivamente sobre as áreas do Orçamento do
Estado que se integram no âmbito da competência material da Comissão de Saúde.
A discussão, na generalidade, da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª encontra-se agendada para as reuniões do
Plenário da Assembleia da República, dos dias 27 e 28 de outubro, estando a audição, em sede de discussão
na especialidade, com a Ministra da Saúde, agendada para o dia 5 de novembro, próximo.
b. Linhas políticas e medidas
Com relação à Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, que aprova o Orçamento do Estado para 2021, o Governo
sustenta que «Durante o período de crise económica o Serviço Nacional de Saúde (SNS) esteve sujeito a uma
forte pressão de contenção de despesa. Em 2015, a despesa anual do SNS continuava 906 milhões de euros
abaixo do nível de 2010. Em termos relativos, ao longo do período 2010-2015, a redução da despesa do SNS
foi até mais intensa do que a diminuição global da despesa pública total, contrastando com os cinco anos
posteriores.»
É também referido que foi cumprido, durante a legislatura anterior, o compromisso de inverter esta tendência
e reforçar de forma substancial os recursos financeiros afetos ao SNS.
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No relatório do Orçamento do Estado para 2021, adiante designado por relatório, o Governo refere que
«Prova disso são os reforços nas dotações iniciais do SNS nos sucessivos orçamentos, onde se verificou um
crescimento médio de 6% no período 2015-2020, revertendo a anterior tendência de decréscimo (-1,8%, em
média, entre 2010 e 2015). Estes reforços graduais e ininterruptos permitiram um aumento efetivo da despesa
do SNS em cerca de 2300 milhões de euros entre 2015 e 2020 (+25%), concentrando-se essencialmente em
despesas com pessoal, com um aumento de 1176 milhões de euros (+34%), e em consumos intermédios, onde
se estima um aumento de cerca de 751 milhões de euros. É ainda de notar a grande variação da formação bruta
de capital fixo, que em 2020 era superior a 2015, em 106 milhões de euros (+78%).»
«O aumento expressivo dos recursos ao dispor do SNS permitiu que, entre o final de 2015 e agosto de 2020,
houvesse um acréscimo de profissionais de saúde de cerca de 20 641 (+17,2%) trabalhadores nas várias
categorias profissionais do SNS: mais 4401 (+17%) médicos, mais 8216 (+21%) enfermeiros e mais 1344
(+18%) técnicos de diagnóstico e terapêutica, entre outros», dados evidenciados no gráfico infra, constante da
página 251 do relatório.
De entre as principais políticas e medidas prioritárias estabelecidas pelo Governo para o setor da saúde, tal
como se encontram expostas no relatório, destacam-se:
− Renovar o compromisso com o Serviço Nacional de Saúde
«A melhoria dos cuidados prestados pelo SNS decorre em paralelo com um conjunto de exigências, fruto de
mudanças demográficas e epidemiológicas, como os efeitos da pandemia provocada pela COVID-19, de uma
sociedade mais informada e exigente, ou ainda dos custos crescentes, devido ao aumento do preço dos fatores
de produção e de inovação tecnológica.
Torna-se, portanto, imperativo robustecer a capacidade de resposta do SNS face ao aumento do volume e
complexidade da procura de cuidados de saúde. Assumindo desde já que a pandemia de COVID-19 atrasou a
implementação de medidas planeadas, o Governo dá continuidade ao ciclo iniciado em 2020, de reforço
orçamental e de maior eficiência da despesa, enquadrando um conjunto alargado de medidas focadas na
melhoria da oferta e qualidade dos serviços prestados aos utentes.
Em 2021, a dotação orçamental do SNS será reforçada em cerca de 467,8 milhões de euros face ao
orçamento anterior. Realce-se que a dotação orçamental do SNS, já havia beneficiado de um incremento de
1445 milhões de euros em 2020 (incluindo o reforço do Orçamento do Estado Suplementar), dando ênfase ao
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compromisso do Governo de consolidação do investimento na qualidade dos serviços públicos, evidenciando o
compromisso com um SNS mais justo e inclusivo», conforme evidenciado no quadro infra constante da página
253 do relatório.
«A capacidade de resposta do SNS será assim intensificada, dando-se cumprimento, como previsto, à
contratação de cerca de 8400 profissionais de saúde, num quadro bienal, reforçando-se o investimento em
instalações e equipamentos e melhorando o acompanhamento, monitorização e avaliação do desenvolvimento
das funções de gestão nas entidades públicas empresariais (EPE) integradas no SNS.»
O Governo prossegue assim, a sua política de contratação de profissionais de saúde, prevendo-se a
contratação de 4200 novos profissionais. Reconhece-se também o enorme contributo que a emergência médica
pré-hospitalar desempenha no processo assistencial global, com o reforço da capacidade de resposta do INEM
através da contratação de mais 261 novos profissionais.
Ao nível de medidas com especial significado na melhoria da eficiência do SNS, o relatório enumera um
conjunto extenso, das quais, pela sua importância, destacamos:
• A melhoria da eficiência das unidades funcionais dos cuidados de saúde primários (CSP), atendendo-se
ao mix da força de trabalho disponível — médicos, enfermeiros, técnicos superiores de diagnóstico e terapêutica,
assistentes técnicos e assistentes operacionais;
• A consolidação do projeto de identificação dos utilizadores frequentes do serviço de urgência e
consequente gestão de casos;
• O reforço do papel dos níveis de gestão intermédia dos hospitais públicos, promovendo a contratualização
interna, a contabilidade de gestão e relançando o modelo de organização em centros de responsabilidade
integrada (CRI);
• A promoção de um estudo relacionado com o planeamento prospetivo de necessidades do SNS em
prestadores diretos de cuidados, promovendo o ajustamento da respetiva distribuição geográfica e contribuindo
para a coesão territorial;
• A avaliação do processo de compra centralizada de medicamentos e dispositivos médicos;
• O reforço da promoção da prescrição e dispensa de medicamentos genéricos, biossimilares e das opções
terapêuticas mais custo efetivas;
• O reforço da avaliação dos novos medicamentos e tecnologias de saúde, no âmbito do SiNATS, e a
implementação de novas orientações metodológicas — Avaliação económica de medicamentos;
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• O aprofundamento de medidas que promovam a sustentabilidade do sistema de saúde e o acesso à
inovação, uniformizando critérios e introduzindo transparência no regime de formação de preços e de
financiamento público das tecnologias de saúde;
• O desenvolvimento, através do sistema de prescrição eletrónica de medicamentos, de um programa de
apoio à prescrição, com a introdução de algoritmos de suporte e alertas ao prescritor;
• A revisão da carta de equipamentos pesados da saúde de 2015 e a criação de mecanismos para a sua
atualização automática;
• A definição do modelo de responsabilidade financeira por utentes que se mantêm internados em hospitais
do SNS por falta de resposta social;
• A revisão da configuração da rede de prestação de cuidados de saúde do SNS, nomeadamente através
do reforço do modelo de organização de urgências metropolitanas, regionais e institucionais;
• O desenvolvimento da estratégia para a modernização dos sistemas de informação, destacando-se a
implantação e concretização da telesaúde (eHealth) no SNS e o desenvolvimento do Registo de Saúde
Eletrónico (SRE).
− Nova Lei de Bases da Saúde
Face às opções políticas assumidas e constantes neste diploma aprovado em 2019, o Governo, de acordo
com o relatório aqui em análise, afirma que centrará a sua ação em medidas dirigidas às pessoas, desenvolvidas
em três vértices:
i. Qualificação do acesso
Nos Cuidados de Saúde Primários (CSP), enquanto primeiro nível de acesso ao SNS, o Governo pretende
aumentar os níveis de cobertura, robustecendo as equipas de saúde familiar e melhorando desta forma a
qualidade dos serviços prestados aos cidadãos. «Neste âmbito, mantém-se a estratégia de alargamento de
atribuição de equipa de saúde familiar a mais utentes. Em colaboração com os municípios, verificar-se-á também
um alargamento das respostas em saúde oral, bem como o desenvolvimento das respostas dos CSP na área
da doença aguda, a consolidação de rastreios de saúde visual ou o reforço da intervenção no pé diabético.
Para responder melhor às necessidades de saúde da população na área da saúde mental, conferindo
especial atenção aos grupos sociais mais vulneráveis, mantém-se a aposta na criação de equipas de saúde
mental comunitárias de adultos e, para a infância e adolescência, em serviços locais de saúde mental em cada
uma das administrações regionais de saúde, na ótica do reforço de respostas em proximidade.»
Prevê-se também o desenvolvimento de projetos-piloto «direcionados à melhoria da resolutividade dos CSP,
no contexto de situações de depressão e perturbações da ansiedade, sendo ainda de destacar a aposta na
criação de respostas de internamento em situações agudas de doença mental no Hospital Professor Doutor
Fernando Fonseca, EPE, no Centro Hospitalar do Oeste, EPE, no Centro Hospitalar do Médio Ave, EPE, e no
Centro Hospitalar de Entre o Douro e Vouga, EPE, assegurando a cobertura de áreas geográficas ainda a cargo
de hospitais psiquiátricos.
Será ainda dada continuidade ao processo de transferência das respostas de internamento de psiquiatria e
saúde mental de agudos de hospitais psiquiátricos para hospitais gerais, bem como a requalificação da unidade
de psiquiatria forense do Hospital Sobral Cid.». Ainda no âmbito da qualificação do acesso, e no que aos
cuidados hospitalares diz respeito, «prevê-se uma melhoria do acesso à atividade programada (aumento da
atividade de primeiras consultas, da atividade cirúrgica, alargamento dos horários para a atividade assistencial
programada e reforço do agendamento com hora marcada), o aumento de consultas descentralizadas e a
consolidação do programa de hospitalização domiciliária.»
Já no que concerne aos cuidados continuados e aos cuidados paliativos, «será dada sequência ao
trabalho desenvolvido até agora, prevendo-se no âmbito dos cuidados paliativos, o alargamento do número de
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camas, o alargamento das equipas comunitárias de suporte em cuidados paliativos e a consolidação das
respostas existentes.»
Por fim, «no domínio da saúde pública, prevêem-se medidas de reforço da vigilância epidemiológica, de
reforço e diversificação das equipas de saúde pública e a continuação da implementação das estratégias
definidas nos programas de saúde prioritários e nos programas de saúde, o investimento na literacia em saúde
da população ou ainda a avaliação do Plano Nacional de Saúde e elaboração de um novo plano 2021-2030.»
ii. Motivação dos profissionais de saúde
Em julho de 2020, o SNS e restantes entidades tuteladas pelo Ministério da Saúde contavam com 140 494
profissionais, entre prestadores diretos de cuidados e prestadores de serviços de suporte. «Dada a intensidade
da mão-de-obra do setor, é essencial o investimento numa política de estímulo à motivação pelo trabalho no
SNS, bem como ao aumento da produtividade». Neste âmbito, em 2021, promover-se-á a revisão do modelo de
pagamento pelo desempenho das USF Modelo B e o alargamento de um modelo de pagamento pelo
desempenho para o trabalho hospitalar em CRI e o reforço do acesso à formação médica especializada.
No decorrer de 2021 «será promovido o adequado planeamento das necessidades e a afetação de
profissionais de saúde nas empresas do setor público empresarial integradas no SNS, através da concretização
de medidas tendentes a colmatar carências e desequilíbrios, nomeadamente pela autonomia na substituição de
trabalhadores com funções assistenciais, que cessem funções a título definitivo, e pela possibilidade de
autorização de contratações que tenham por contrapartida a redução do mesmo número de horas
extraordinárias e/ou recurso ao modelo de contratação de prestadores de serviços.»
No mesmo período temporal «proceder-se-á ao desenvolvimento das estratégias definidas no Plano de Ação
para a Prevenção da Violência no Setor da Saúde, com internalização das funções inerentes à promoção da
cultura de segurança das organizações de saúde.»
Ainda «numa ótica de valorização dos profissionais de saúde e reconhecendo o risco acrescido que
compreende o combate na primeira linha à pandemia da doença COVID-19, será atribuído, enquanto persistir a
situação de emergência, calamidade ou contingência, um subsídio extraordinário e de caráter transitório, aos
profissionais de saúde do Serviço Nacional de Saúde ou integrados no Ministério da Saúde, que exerçam
funções em regime de trabalho subordinado, pratiquem de forma permanente atos direta e maioritariamente
relacionados com pessoas suspeitas ou doentes infetados com COVID-19.»
iii. Investimento na rede do SNS
O investimento na melhoria do SNS suportado num adequado planeamento que potencie a articulação em
rede, é uma necessidade incontornável.
Até 2023, o Governo prevê o início da construção de novos hospitais centrais ou de proximidade (Pediátrico
Integrado/CHU São João, Lisboa Oriental, Seixal, Sintra, Alentejo e Madeira). Tais projetos terão um impacto
total de 950 milhões de euros, dos quais se prevê 104,3 milhões em 2021, tal como exposto na tabela infra, dos
investimentos estruturantes, e que consta da página 257 do relatório.
Dar-se-á, por outro lado, «continuidade ao Programa de Investimentos na Área da Saúde (PIAS), que inclui
projetos de recuperação e melhoria das infraestruturas e equipamentos do setor da saúde, estimando-se que a
sua implementação envolva, em 2021, uma verba de cerca de 22 milhões de euros do Orçamento do Estado.»
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Finalmente, ao nível do plano de melhoria da resposta do SNS aprovado pela Resolução do Conselho de
Ministros n.º 198/2019, de 27 de dezembro, «prevê-se um investimento global de 203,9 milhões de euros, sendo
que, desse montante, 101,4 milhões de euros serão financiados por fundos próprios.
A execução orçamental dedicada ao investimento em 2020, registou até julho, um crescimento de 187,3%
face ao montante verificado em período homólogo, ultrapassando em valores absolutos os 140 milhões de euros,
conforme é demonstrado no quadro infra (página 257 do relatório), sendo que o valor referido incorpora o
investimento realizado na aquisição de equipamentos para as unidades de cuidados intensivos.»
Por último, e no que respeita a investimentos, no âmbito do POSEUR, encontra-se previsto para 2021, um
investimento total de cerca de 130,2 milhões de euros (incluindo fundos comunitários, no montante de 42,4
milhões de euros), com impacto, por exemplo, na eficiência energética dos edifícios do SNS e consequente
redução, quer dos consumos energéticos quer dos correspondentes encargos, associada à melhoria das
condições de conforto térmico dos edifícios do SNS. «A par destas medidas de investimento e no âmbito do
combate à pandemia e conforme aprovado pelo PEES, mais linhas de investimento foram criadas, para garantir
uma maior capacidade de resposta do SNS. Entre elas encontra-se o reforço da resposta da rede laboratorial,
o reforço da resposta de medicina intensiva e o reforço das redes de sistemas de informação em saúde.»
− Plano Plurianual de Investimentos para o SNS
O Plano Plurianual de Investimentos para o SNS assinala uma preocupação na internalização de respostas
em meios complementares de diagnóstico e terapêutica nas instituições e serviços públicos de saúde, no quadro
de uma planificação plurianual global, com base em critérios de racionalidade e eficiência.
Tendo como suporte a Lei de Bases da Saúde, aprovada pela Lei n.º 95/2019, de 4 de setembro, que na sua
Base 23, determina que o investimento do SNS obedece a uma planificação plurianual, o Governo prosseguirá,
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de cordo com o relatório, o reforço do «serviço público de saúde, através do SNS e serviços do Ministério da
Saúde, com vista à garantia de respostas em cuidados de saúde de qualidade, em ambiente seguro para utentes
e profissionais e, com uma vocação de cumprimento dos tempos máximos de resposta garantidos.»
− Reserva estratégica de medicamentos e dispositivos médicos
«A reserva estratégica de medicamentos e dispositivos médicos foi criada pelo Despacho da Ministra da
Saúde n.º 3219/2020, de 12 de março, no contexto da declaração de emergência de saúde pública de âmbito
internacional para a infeção por SARS-CoV-2, tendo por objetivo a preparação da resposta do SNS.
Desta forma, determinou-se a aquisição imediata, por todas as unidades hospitalares do SNS e do Ministério
da Saúde, de medicamentos, dispositivos médicos e equipamentos de proteção individual, para reforço dos
respetivos stocks em 20%.
Posteriormente, o Orçamento do Estado Suplementar veio prever a constituição de uma reserva estratégica
de medicamentos e dispositivos, revista periodicamente, atendendo à evolução tecnológica e epidemiológica,
com dois níveis, sendo o nível central preservado no atual Laboratório Militar de Produtos Químicos e
Farmacêuticos (LMPQF) e o nível descentralizado nos estabelecimentos hospitalares do SNS.
Com estas medidas, o Governo reforça os mecanismos de salvaguarda do acesso a medicamentos e outros
bens essenciais (equipamentos de proteção individual e dispositivos relacionados com testagem) permitindo
enquadrar o adequado nível de proteção da saúde pública.
Em 2021, o Governo, reforçará os mecanismos de proteção da saúde pública assegurando, no quadro das
relações entre o SNS/serviços do Ministério da Saúde e o Ministério da Defesa Nacional, através do LMPQF, a
adequada provisão de bens essenciais na reserva estratégica nacional.»
− Bairros saudáveis
O Governo lançou o Programa Bairros Saudáveis, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º
52-A/2020, de 1 de julho, numa lógica de programa público, interministerial, de natureza participativa, com uma
dotação orçamental de 10 milhões de euros, e que tem como objetivo contornar a forma como os determinantes
em saúde (biológicos, sociais, económicos, ambientais), influenciam o estado de saúde individual, familiar ou
comunitário. O atual contexto de pandemia tornou evidente a necessidade de investir na melhoria das condições
habitacionais e ambientais, promovendo a qualidade de vida das comunidades locais e reforçando a coesão
social.
Este programa, com uma duração de 12 a 18 meses, prevê o apoio a projetos desenvolvidos em vários eixos,
desde o da saúde aos eixos social, económico, ambiental e urbanístico.
− Plano de Recuperação e Resiliência (PRR)
Portugal, assim como outros países da Europa, tem vindo a registar nas últimas décadas profundas
transformações demográficas, caraterizadas, entre outros aspetos, pelo aumento da longevidade e da
população idosa e pela redução da natalidade e da população jovem. «Estes fatores exercem um forte impacto
na sociedade como um todo e exigem adaptações e respostas em diversos níveis».
Os progressos alcançados nos últimos 40 anos no que concerne ao aumento da longevidade da população
portuguesa são, sem dúvida, uma conquista civilizacional de registo, no entanto, ao nível da qualidade dos anos
de vida ganhos verificam-se oportunidades de melhoria que importa melhorar.
«Pese embora o consenso existente sobre o modelo de SNS existente em Portugal, coloca-se o desafio de
como continuar a assegurar a resposta efetiva às necessidades assistenciais sempre evolutivas, mantendo a
qualidade e sustentabilidade da prestação pública de cuidados de saúde.». Tal apenas pode ser alcançada
através de um investimento inteligente centrado nas pessoas.
Neste sentido, pretende-se orientar o investimento de acordo com duas preocupações principais:
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– Investimento nas pessoas, através de políticas públicas preventivas e promotoras da saúde; e o
– Investimento no SNS, nos seus recursos humanos, nas suas infraestruturas e equipamentos e na sua
capacidade de diagnóstico e terapêutica. A concretização da reforma do SNS será alavancada por diversas
reformas no âmbito do PRR.
c. Orçamento
De acordo com o relatóriodo Orçamento do Estado para 2021 e no respeita à quantificação das medidas já
descritas e as suas fontes de financiamento, o Programa Orçamental da Saúde (PO16), «apresenta receita
consolidada total no valor de 12 565,4 milhões de euros e despesa total consolidada de 12 564,8 milhões de
euros, representando face à execução estimada para 2020 um acréscimo de 6,1% e 4,1%, respetivamente.
Face ao orçamento inicial de 2020 financiado por receitas de impostos, o orçamento de 2021 aumenta 469,6
milhões de euros (4,7%).»
Conforme se pode aferir do quadro supra, publicado na página 260 do relatório, do «total de receita
consolidada afeta ao programa em 12 565,4 milhões de euros, cerca de 58,8% são representados pela
componente de receitas próprias (7383 milhões de euros), essencialmente verbas provenientes do contrato
programa a estabelecer entre a Administração Central do Sistema de Saúde, IP (ACSS) e as entidades do
Serviço Nacional de Saúde (SNS), sendo que na sua génese tem proveniência de receita de impostos.»
«A restante despesa é financiada por transferências entre entidades (2978,1 milhões de euros) — a maioria
também referente a receita de impostos, associada, designadamente, a financiamento centralizado para
pagamento de produtos vendidos em farmácias, de Rede Nacional Cuidados Continuados, parcerias público-
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privadas, entre outros; receitas de impostos (1492,8 milhões de euros) e fundos europeus (711 milhões de
euros).
O programa orçamental apresenta um orçamento consolidado essencialmente repartido em despesas com
pessoal (39,3%) e aquisição de bens e serviços (52,6%). Neste último agrupamento são registadas,
designadamente, as compras de medicamentos, os meios complementares de diagnóstico e terapêutica e as
parcerias público-privadas.
Do orçamentado em despesas com pessoal, cerca de 96,6% está alocado às entidades do SNS.»
O investimento tem um peso de 5,5% no total do orçamento, destacando-se novamente as entidades do SNS
com orçamento inscrito de 581,3 milhões de euros.
«A despesa financiada por receitas de impostos totaliza cerca de 10 469,2 milhões de euros, dos quais 10
315,2 milhões de euros respeitam a financiamento para o Serviço Nacional de Saúde (SNS).»
Na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas no Programa 016 — Saúde, (página 262 do
relatório) «salienta-se a medida relacionada com hospitais e clínicas, com 25 482,2 milhões de euros, e que
representa 79,1% do total do programa, destacando-se também a medida relacionada com os serviços
individuais de saúde com 5026,7 milhões de euros, onde se inclui as administrações regionais de saúde.»
d. Articulado da proposta de lei
A Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª contém, no seu articulado, diversas disposições especialmente aplicáveis
ao Serviço Nacional de Saúde, designadamente no que se refere ao seu funcionamento, receitas e regime de
trabalho, de entre as quais se destacam:
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• Artigo 8.º (Alterações orçamentais), que, no seu n.º 2, autoriza o Governo, através do membro do
Governo responsável pela área das finanças, a proceder a alterações orçamentais resultantes de operações
não previstas no orçamento inicial das entidades do setor da saúde, destinadas à regularização, em 2021, de
dívidas a fornecedores bem como de outras entidades públicas;
• Artigo 38.º (Aplicação de regimes laborais especiais na saúde), que dispõe que os níveis retributivos
(incluindo suplementos remuneratórios, bem como acréscimos remuneratórios devidos pela realização de
trabalho noturno, trabalho em descanso semanal obrigatório e complementar e feriados) dos trabalhadores com
contrato de trabalho no âmbito dos estabelecimentos ou serviços do SNS com a natureza de entidade pública
empresarial, celebrados após a entrada em vigor da Lei do Orçamento do Estado para 2021, não possam ser
superiores aos dos correspondentes trabalhadores com contrato de trabalho em funções públicas inseridos em
carreiras gerais ou especiais, sem prejuízo de, mediante autorização dos membros do Governo responsáveis
pelas áreas das finanças e da saúde, poderem ser celebrados contratos de trabalho que não respeitem os níveis
retributivos referidos;
• Artigo 39.º(Substituição da subcontratação de empresas por contratação de profissionais de saúde),
prevendo que o Governo substitua gradualmente o recurso a empresas de trabalho temporário e de
subcontratação de profissionais de saúde pela contratação, em regime de trabalho subordinado, dos
profissionais necessários ao funcionamento dos serviços de saúde;
• Artigo 40.º (Reforço do número de vagas para fixação de médicos em zonas carenciadas de
trabalhadores médicos), prevendo, para 2021, o reforço das vagas para atribuição de incentivos à mobilidade
geográfica para zonas carenciadas de trabalhadores médicos com contrato de trabalho por tempo
indeterminado, sendo a identificação destas vagas, por especialidade médica, serviço e estabelecimento de
saúde, publicada até final do 1.º trimestre de 2021;
• Artigo 41.º (Consolidação da mobilidade e cedência no âmbito do SNS), aplicando aos trabalhadores
detentores de um vínculo de emprego público por tempo indeterminado previamente estabelecido, que se
encontrem em situação de mobilidade e cedência e tenham como serviço de destino ou entidade cessionária
um serviço ou estabelecimento de saúde integrado no SNS, o regime previsto no artigo 99.º da Lei do Trabalho
em Funções Públicas;
• Artigo 42.º (Contratação de médicos aposentados), que dispõe que em 2021, os médicos aposentados
que exerçam funções em quaisquer serviços da administração central, regional e autárquica, pessoas coletivas
públicas ou empresas públicas, mantenham a respetiva pensão de aposentação, acrescida de 75% da
remuneração correspondente à categoria e, consoante o caso, escalão ou posição remuneratória, bem como
regime de trabalho, detidos à data da aposentação;
• Artigo 62.º n.º 4 e Artigo 68.º (Hospital Central da Madeira), nestes dois preceitos é feita referência ao
novo Hospital Central da Madeira, permitindo à Região Autónoma da Madeira acordar, contratualmente, junto
da banca, novos empréstimos para financiamento da construção deste equipamento desde que não impliquem
um aumento de endividamento líquido superior a 158 700 000€ (n.º 4 do artigo 62.º) e que o Governo assegura
apoio financeiro correspondente a 50% do valor da construção, fiscalização da empreitada e aquisição de
equipamento médico e hospitalar do futuro Hospital Central da Madeira, em cooperação com os órgãos de
governo próprio da Região Autónoma da Madeira, de acordo com a candidatura a projeto de interesse comum,
nos termos de Resolução do Conselho de Ministros e de protocolo a celebrar entre o Governo da República
Portuguesa e o Governo da Região Autónoma da Madeira;
• Artigo 83.º (Transferências financeiras ao abrigo da descentralização e delegação de competências), no
qual autoriza o Governo a transferir para os municípios do território continental e entidades intermunicipais, as
dotações referentes a competências descentralizadas ou delegadas, inscritas no orçamento afeto ao Ministério
da Saúde, no domínio da saúde;
• Artigo 121.º (Aquisição de ativos e assunção de passivos e responsabilidades), que autoriza o Governo
a assumir passivos e responsabilidades de empresas públicas que integram o perímetro de consolidação da
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administração central e regional e do setor da saúde e de outras entidades públicas perante as regiões
autónomas e a adquirir créditos sobre as mesmas, no âmbito da compensação e o perdão de créditos;
• Artigo 179.º (Contratos-programa na área da saúde), que estabelece que os contratos-programa a
estabelecer pela Administração Central do Sistema de Saúde, IP e pelas administrações regionais de saúde
com os centros hospitalares e as unidades locais de saúde integradas no SNS ou pertencentes à rede de
prestação de cuidados de saúde, são autorizados pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das
finanças e da saúde, carecendo de idêntica autorização o contrato-programa a celebrar entre a ACSS e a SPMS,
relativo às atividades contratadas no âmbito do desenvolvimento dos sistemas de informação e comunicação e
mecanismo de racionalização de compras a prover ao SNS, podendo os contratos referidos, bem como os
contratos-programa celebrados no âmbito do funcionamento ou implementação da RNCCI e do funcionamento
da Rede Nacional de Cuidados Paliativos, envolver encargos até um triénio. Fora dos casos referidos, os
contratos dos centros hospitalares, hospitais e unidades locais de saúde com natureza de entidade pública
empresarial estão sujeitos a fiscalização prévia do Tribunal de Contas;
• Artigo 180.º (Utentes inscritos por médico de família), prevendo que, em 2021, o Governo tome as
medidas adequadas para concretizar a meta de que todos os utentes tenham uma equipa de saúde familiar
atribuída, além de que se deverá iniciar a revisão da dimensão da lista de utentes inscritos por médico de família
quando a taxa de cobertura total de utentes com médico de família for igual ou superior a 99 %;
• Artigo 181.º (Prescrição de medicamentos), no qual se prevê que a prescrição de medicamentos
comparticipados pelo SNS, nas unidades de saúde privadas e por parte dos médicos no exercício da medicina
privada, deve obedecer às condições e orientações aplicáveis à prescrição nas unidades de saúde do SNS;
• Artigo 182.º (Quota de genéricos e biossimilares), prevê que, em 2021, o Governo prossiga a adoção de
medidas com vista ao aumento da cota de genéricos e de medicamentos biossimilares no mercado do SNS;
• Artigo 183.º (Implementação do Plano Plurianual de Investimentos para o Serviço Nacional de Saúde e
do Plano Nacional de Saúde Mental)fica reforçado o investimento nas unidades de cuidados de saúde primários
através de melhoramentos da qualidade das instalações e dos equipamentos para diversificação da carteira de
serviços disponibilizados e através de investimento que permita a internalização das respostas em meios
complementares de disgnóstico e terapêutica nas instalações e serviços públicos de saúde. Neste âmbito,
constam também, verbas para a prossecução dos trabalhos de construção do novo Hospital Central do Alentejo
e para o hospital de proximidade do Seixal, bem como para a continuidade de implementação do Plano Nacional
de Saúde Mental, reforço da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados e da Rede Nacional de
Cuidados Paliativos;
• Artigo 184.º (Encargos com prestações de saúde no SNS), nos termos do qual se determina que são
suportados pelo orçamento do SNS e do SRS os encargos com as prestações de saúde realizadas por
estabelecimentos e serviços do SNS ou do SRS aos beneficiários da ADSE, dos serviços de assistência na
doença da GNR e da PSP (SAD), bem como da assistência na doença aos militares das Forças Armadas (ADM);
• Artigo 185.º (Subsídio extraordinário de risco no combate à pandemia da doença COVID-19) prevê que
os profissionais de saúde envolvidos na resposta direta aos doentes infetados com a doença COVID-19, tenham
direito a um subsídio pelo risco acrescido no exercício das suas funções, enquanto persistir a situação
pandémica, no correspondente a 20% da remuneração base mensal de cada trabalhador com o limite de 50%
do valor do IAS, sendo o pagamento efetuado bimestralmente;
• Artigo 186.º (Receitas do SNS), que dispõe que o Ministério da Saúde, através da ACSS, implementa as
medidas necessárias à faturação e à cobrança efetiva de receitas, devidas por terceiros legal ou contratualmente
responsáveis, nomeadamente mediante o estabelecimento de penalizações no âmbito dos contratos-programa.
De destacar, nos seus n.os 4 e 5, a manutenção da exceção nas cativações de entidades no âmbito do Ministério
da Saúde;
• Artigo 187.º (Transição de saldos da ADSE, SAD e ADM), que determina que os saldos apurados na
execução orçamental de 2020 da ADSE, dos SAD e da ADM transitam automaticamente para os respetivos
orçamentos de 2021;
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• Artigo 188.º (Planos de liquidação dos pagamentos em atraso no SNS), prevendo que, em 2021, são
atualizados os planos de liquidação dos pagamentos em atraso das entidades públicas empresariais do SNS,
por referência com os pagamentos em atraso registados em 31 de dezembro de 2010 e, adicionalmente, com a
dívida vencida, caso esteja assegurado o pagamento, seguindo o princípio da senioridade;
• Artigo 189.º (Contratação de profissionais para o Instituto Nacional de Emergência Médica, IP) prevê, até
ao final do 1.º trimestre de 2021 a abertura do procedimento concursal, para a contratação de 261 profissionais
para o INEM;
• Artigo 190.º (Contratação de profissionais de saúde) até ao final do 1.º trimestre de 2021, o Governo
procede ao levantamento das necessidades de profissionais de saúde tendo em vista a concretização de 4200
contratações, de acordo com o previsto no Plano de Melhoria da Resposta do SNS (Resolução do Conselho de
Ministros n.º 198/2019, de 27 de dezembro);
• Artigo 191.º (Procedimento concursal para recrutamento dos médicos recém-especialistas) fixa um prazo
máximo de 30 dias sobre a homologação e afixação da lista de classificação final do internato médico de todas
as especialidades no decorrer dos procedimentos concursais referentes às épocas normal e especial de 2021,
para o recrutamento de médicos recém-especialistas;
• Artigo 192.º (Pagamento das autarquias locais, serviços municipalizados e empresas locais ao SNS), que
estatui a transferência para a ACSS por parte das autarquias locais, dos serviços municipalizados e das
empresas locais, de um montante determinado nos termos dessa norma, pela prestação de serviços e dispensa
de medicamentos aos seus trabalhadores, pelo valor resultante da multiplicação do número total dos respetivos
trabalhadores registados no Sistema Integrado de Informação das Autarquias Locais, a 1 de janeiro de 2021, de
31,22% do custo per capita do SNS.
• Artigo 193.º (Pagamento das autarquias locais, serviços municipalizados e empresas locais aos serviços
regionais de saúde), que estatui a transferência para os competentes SRS, por parte das autarquias locais, dos
serviços municipalizados e das empresas locais, de um montante determinado nos termos dessa norma, pela
prestação de serviços e dispensa de medicamentos aos seus trabalhadores, pelo valor resultante da
multiplicação do número total dos respetivos trabalhadores registados no Sistema Integrado e Informação das
Autarquias Locais, a 1 de janeiro de 2021, de 31,22% do custo per capita do SNS;
• Artigo 235.º (Consignação da receita ao setor da saúde), no qual se prevê que a receita obtida com o
imposto sobre as bebidas não alcoólicas seja consignada à sustentabilidade do SNS e dos serviços regionais
de saúde das regiões autónomas da Madeira e dos Açores, conforme a circunscrição onde sejam introduzidas
no consumo;
• Artigo 255.º (Contribuição sobre a indústria farmacêutica), que mantém em vigor, em 2021, a contribuição
extraordinária sobre a indústria farmacêutica, nos termos do artigo 168.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de
dezembro, na sua redação atual;
• Artigo 256.º (Contribuição extraordinária sobre os fornecedores da indústria de dispositivos médicos do
SNS), mantem em vigor o regime que cria uma contribuição extraordinária sobre os fornecedores da indústria
de dispositivos médicos do SNS. Esta receita, cobrada por referência ao ano de 2020, é integrada
automaticamente no orçamento do SNS, constituindo sua receita própria;
• Artigo 257.º (Alteração ao regime da contribuição extraordinária sobre os fornecedores da indústria de
dispositivos médicos do SNS), vem alterar o regime da contribuição aprovado no OE 2020, passando a ser de
aplicação em cada um dos trimestres e já não uma vez pela totalidade do ano. Passa também a permitir dedução
das despesas de investigação e desenvolvimento efetuadas em Portugal e clarifica que o valor das vendas
anuais sujeitas a contribuição é o das vendas ao SNS no ano anterior. Explicita também se encontram sujeitos
a este novo regime contributivo e reitera que a contribuição é receita consignada do SNS (especificamente do
fundo de apoio à aquisição de tecnologias da saúde inovadoras pelo SNS, objeto de avaliação no âmbito do
Sistema Nacional de Avaliação de Tecnologias de Saúde, previsto no regime atual);
• Artigo 258.ª (Aditamento à contribuição extraordinária sobre os fornecedores da indústria de dispositivos
médicos do SNS) adita um artigo 6.º-B ao regime da contribuição sobre a liquidação da mesma. Na prática, este
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novo artigo elimina a remissão para a liquidação tal como é realizada na contribuição sobre a indústria
farmacêutica, criando especificamente um regime de liquidação para esta contribuição sobre os dispositivos
médicos.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO RELATOR
O Deputado relator exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a proposta de lei em
análise, reservando a sua posição para o debate em reunião plenária da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
1. O Governo apresentou à Assembleia da República, em 12 de outubro de 2021, a Proposta de Lei n.º
61/XIV/2.ª, que «Aprova o Orçamento do Estado para 2021»;
2. Esta apresentação foi realizada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da CRP e do
artigo 118.º do RAR, reunindo os requisitos formais do artigo 124.º do RAR.
3. De acordo com as normas regimentais aplicáveis [artigo n.º 205.º e 206.º n.º 1, alínea b)], compete à
Comissão de Saúde, na parte respeitante a sua competência material, a emissão de um parecer setorial sobre
a iniciativa em análise;
4. A presente iniciativa contém as principais linhas estratégicas de orientação da política do Governo, para
o setor da saúde, no ano de 2021;
5. A Comissão de Saúde considera que estão reunidas as condições para que a proposta de lei em análise
possa ser apreciada em Plenário;
6. Deve o presente parecer ser enviado à Comissão de Orçamento e Finanças.
Palácio de São Bento, 21 de outubro de 2020.
O Deputado autor do parecer, Ivan Gonçalves — A Presidente da Comissão, Maria Antónia de Almeida
Santos.
Nota: Os considerandos e conclusões do parecer foram aprovados, por unanimidade, tendo-se verificado a
ausência do PAN e do CH, na reunião da Comissão de 22 de outubro de 2020.
———
COMISSÃO DE TRABALHO E SEGURANÇA SOCIAL
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
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1. Política orçamental para 2021
2. Receitas e despesa da Segurança Social
3. Trabalho, solidariedade e Segurança Social
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões e parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
O Governo apresentou à Assembleia da República, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, a
Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, que Aprova o Orçamento do Estado para 2021.
A proposta de lei em apreço deu entrada e foi admitida na Assembleia da República a 12 de outubro de 2020,
cumprindo todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais necessários para a sua tramitação tendo,
por determinação do Presidente da Assembleia da República, nessa mesma data, baixado à Comissão de
Orçamento e Finanças, como comissão competente, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da
Assembleia da República.
Nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República, compete à Comissão de Trabalho e Segurança Social emitir parecer sobre a proposta de lei em
apreço, relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção.
1. Política Orçamental para 2021
O Orçamento do Estado de 2021 prossegue os objetivos de combate e controlo da pandemia, reforço da
capacidade do Serviço Nacional de Saúde (SNS) e recuperação da economia portuguesa, protegendo o
rendimento das famílias, o emprego e a atividade empresarial.
A política orçamental para 2021 do XXII Governo Constitucional centra-se em sete pilares:
I. Controlar a pandemia;
II. Medidas de proteção e melhoria do rendimento das famílias;
III. Medidas de apoio às empresas e de estímulo ao investimento;
IV. Medidas de combate à erosão das bases tributáveis;
V. Medidas de desenvolvimento de uma fiscalidade ambiental;
VI. Plano de Recuperação e Resiliência;
VII. Medidas de promoção da consolidação orçamental e de revisão da despesa pública.
Dentro das competências da 10.ª Comissão Parlamentar, procederemos à análise do Segundo Pilar –
Medidas de Proteção e Melhoria do Rendimento das Famílias, do qual elencamos as principais medidas:
• Apoio Extraordinário ao Rendimento dos Trabalhadores – Um novo apoio temporário para mais de
170 mil trabalhadores, com um custo global de cerca de 450 milhões de euros, que tem como intuito compensar
a perda de rendimentos causada pelos efeitos negativos da crise pandémica, dando proteção aos trabalhadores
com perda de rendimentos do trabalho e sem acesso a proteção no desemprego;
• Majoração do limite mínimo do subsídio de desemprego – A majoração do limite mínimo do subsídio
de desemprego até 1,15 do Indexante dos Apoios Sociais (IAS);
• Atualização extraordinária de pensões – Um aumento de 10 euros para os pensionistas com pensões
mais baixas, ou de 6 euros se as pensões tiverem sido atualizadas entre 2011 e 2015, em agosto;
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• Creches gratuitas para mais crianças – As famílias do 1.º e 2.º escalões de comparticipação familiar
serão beneficiarias desta medida (cerca de 65 mil crianças), alargando-a assim aos primeiros filhos do 2.º
escalão de rendimentos;
• Medidas de proteção do emprego e políticas ativas – Mantendo o intuito de proteção do emprego, em
2021, o Governo irá prosseguir com as principais medidas de política iniciadas em 2020. Reforçado o programa
Ativar.pt, que estimula à celebração de contratos de trabalho, por um período igual ou superior a 12 meses, com
desempregados inscritos no Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP, IP). Neste contexto a
manutenção do nível de emprego em 2021 é obrigatório para que as grandes empresas com lucros em 2020
possam aceder a determinados incentivos fiscais de carácter empresarial e às linhas de crédito com garantia do
Estado. Neste pilar está também presente um conjunto de medidas que exorbita o escopro desta Comissão, e
que por isso são aqui apenas enumeradas – redução do IVA da eletricidade; redução das retenções na fonte de
IRS; descontos nas taxas de portagens; estabilização dos principais impostos; dedução à coleta de IRS do IVA
dos ginásios; aumento da massa salarial na Administração Pública.
2. Receitas e despesa da Segurança Social
Devido a pandemia da COVID-19, «o PIB português registará a maior queda desde o início do século XX (-
8,5%). Um impacto que terá um efeito atenuado no mercado de trabalho, graças às diversas medidas de apoio
à manutenção do emprego», prevendo-se em 2020 uma queda de 3,8% no emprego. A taxa de desemprego
deverá atingir os 8,7%.
Para 2021, o Governo prevê um reforço da atividade económica e melhorias no mercado de trabalho e o
crescimento do PIB em 5,4 %. O emprego devera crescer 1,0%, garantindo uma redução da taxa do desemprego
para os 8,2%, que terão um impacto positivo no contexto orçamental do Sistema da Segurança Social, prevendo-
se para 2021 um saldo em contabilidade pública de 932,2 milhões de euros.
Após 3 anos sem necessidade de compensação por transferências extraordinárias do Orçamento do Estado
para o sistema previdencial da Segurança Social, o orçamento da Segurança Social contemplará em 2021,
devido à pandemia da COVID-19, uma transferência extraordinária de 517 milhões de euros com origem em
receitas do adicional ao Imposto Municipal sobre Imóveis (140 milhões de euros) e da parcela do Imposto sobre
o Rendimento das Pessoas Coletivas (377 milhões de euros) para equilíbrio do sistema previdencial.
Está ainda prevista uma transferência do Orçamento do Estado para o Fundo de Estabilização Financeira da
Segurança Social (FEFSS), com o intuito de reforçar a sustentabilidade do Sistema de Capitalização da
Segurança Social, uma transferência de 33 milhões de euros relativos à consignação do adicional à contribuição
do setor bancário.
O relatório sobre a sustentabilidade financeira da Segurança Social, anexo ao Orçamento do Estado de 2021,
prevê um ligeiro decréscimo das perspetivas face a 2020, mas é importante referir que devido as melhorias dos
últimos anos, tanto no mercado de trabalho como no reforço das transferências para o FEFSS, entre 2015 e
2021 foram garantidos mais 13 anos de equilíbrio do saldo do sistema de pensões, prevendo-se que os primeiros
saldos negativos apareçam apenas no fim da década de 2020, garantindo-se mais 17 anos antes do
esgotamento do saldo do FEFSS, no final da década de 2040.
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Quadro I
Principais receitas e despesas da Segurança Social
Receita
«Para 2021, a previsão da receita efetiva total, no montante de 31 675,2 milhões de euros, traduz-se numa
redução de 733,9 face à previsão de execução de 2020. Tal resultado está influenciado, essencialmente, pela
redução das transferências do Orçamento do Estado para financiamento das medidas implementadas em 2020
no âmbito do COVID-19, verificando-se uma redução de 1373 milhões de euros associados a esta transferência.
Note-se, no entanto, a transferência de 100 milhões de euros para o prolongamento do apoio extraordinário à
retoma progressiva da atividade, bem como a transferência entre 400 a 450 milhões de euros para financiamento
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do novo apoio extraordinário ao rendimento dos trabalhadores. Por outro lado, e em sentido inverso, as
contribuições sociais verificam um aumento de 939,6 milhões de euros.»
Na receita de contribuições e quotizações está previsto um aumento de 5,2%, atingindo o montante de 18,9
mil milhões de euros. Esta previsão esta alicerçada nos efeitos da recuperação ao nível do enquadramento
macroeconómico considerado, nomeadamente a diminuição da taxa de desemprego (de 8,7% em 2020 para
8,2% em 2021), o crescimento do emprego em 1,2%, bem como a retoma no crescimento real do PIB (5,5%).
Prevê-se que em 2021 o Orçamento do Estado reduza as transferências correntes para a Segurança Social,
que atingirão o montante de 9,5 mil milhões de euros (excluindo a transferência para cobertura do Regime
Substitutivo dos Bancários), o que corresponde a uma diminuição de 2 mil milhões de euros face a 2020. Esta
redução está eminentemente associada à diminuição de transferências associadas às medidas concretizadas
em 2020 no âmbito da COVID-19.
O Orçamento da Segurança Social contemplará em 2021 uma transferência extraordinária de 517 milhões
de euros com origem em receitas do Adicional ao Imposto Municipal sobre Imóveis (140 milhões de euros) e da
parcela do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (377 milhões de euros) para equilíbrio do sistema
previdencial.
As transferências correntes do exterior deverão ascender a 1,7 mil milhões de euros, destinando-se a
cofinanciar ações de formação profissional no âmbito do Fundo Social Europeu, o Programa Operacional de
Apoio às Pessoas Mais Carenciadas e outros programas operacionais do PT 2020 no âmbito da ação social.
Estão orçamentados 103,7 milhões de euros referentes à componente pública nacional dos programas referidos.
Despesa
Quanto à despesa efetiva, estima-se que atinja os 30,7 mil milhões de euros, um decréscimo de 0,6% face à
previsão de execução de 2020.
«No conjunto da despesa efetiva, destaca-se a despesa com pensões e complementos, que deverá atingir,
em 2021, o valor de 18 642,2 milhões de euros (excluindo as pensões do Regime Substitutivo dos Bancários),
representando cerca de 60,6% da despesa total efetiva, e um crescimento de 3,5%, em relação a 2020.»
No âmbito das medidas relativas à COVID-19, destacamos o prolongamento do Apoio Extraordinário à
Retoma Progressiva da Atividade, o novo apoio extraordinário ao rendimento dos trabalhadores, o subsídio por
doença por isolamento profilático e por COVID-19, que no seu conjunto representam mais de 800 milhões de
euros.
«Para o incremento da despesa com prestações sociais contribuem, ainda, os acréscimos previstos com as
prestações de desemprego (8,6 %), o subsídio de doença (6,7%), o complemento solidário para idosos (7,3%),
os programas e prestações de ação social (2%), as prestações de parentalidade (4,8%), entre outras. Nos
subsídios correntes com suporte em fundos comunitários regista-se um crescimento de 4,5 %.»
Prestações sociais
A estimativa para 2021 de despesa com pensões e com os respetivos complementos, incluindo as
associadas ao Regime Substitutivo dos Bancários, é de 19 mil milhões de euros.
Na estimativa de despesa com pensões e prestações sociais foram considerados os seguintes pressupostos:
o Atualização extraordinária de pensões, até 10 euros de aumento para as pensões até uma vez e meia
o IAS em agosto;
o Para as prestações de desemprego e de apoio ao emprego, «prevê -se uma despesa de 1642,9
milhões de euros em 2021, o que se traduz num aumento de 8,6% relativamente à execução prevista para 2020,
designadamente em função da estabilização da situação ao nível do mercado de trabalho.»;
o Ao nível das prestações de parentalidade, a despesa ascende a 710,7 milhões de euros, evidenciando
um crescimento de 4,8% face à previsão de 2020, estando refletidos. o aumento esperado da natalidade, o
emprego e a valorização das remunerações consideradas para apuramento das prestações;
o No Abono de Família, destacamos a atualização do abono de família para as crianças até aos 6 anos
nos três primeiros escalões. A despesa associada ascenderá a 822,9 milhões de euros, o que representa um
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decréscimo de 1% da despesa, associado à medida extraordinária implementada em 2020 de pagamento de
um adicional do abono no mês de setembro;
o As medidas excecionais no âmbito da COVID-19 representam uma despesa global de 776 milhões de
euros, 309 dos quais dizem respeito ao prolongamento, em 2021, do apoio extraordinário à retoma progressiva
da atividade, e 400 a 450 alocados ao novo apoio extraordinário ao rendimento de trabalhadores.
Ação social
Os encargos com a ação social estão orçamentados em 2,1 mil milhões euros, «o que representa um
aumento de 2% face à previsão de execução de 2020, garantindo assim a continuidade do reforço no
alargamento da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI), o alargamento da rede de
equipamentos sociais no âmbito dos programas Pares 2.0 e Pares 3.0, assim como o reforço da despesa
associada a acordos de cooperação com o terceiro setor.»
Outras despesas
As despesas de administração previstas têm um crescimento de 2,1% em relação à previsão de execução
de 2020 e atingem o montante de 388,5 milhões de euros. «Prevê-se ainda que a despesa com ações de
formação profissional e ação social, cofinanciadas por fundos comunitários venha a situar-se em 1394,9 milhões
de euros.»
Saldo orçamental
Face ao volume de receita e despesa considerados no orçamento da Segurança Social para 2021, o saldo
orçamental deverá situar-se em:
• 932,2 milhões de euros na ótica da contabilidade pública (excluindo o saldo do ano anterior, os ativos e
os passivos financeiros);
• 961,7 milhões de euros na ótica da contabilidade nacional.
3. Trabalho, solidariedade e Segurança Social
A proposta de lei em apreço consigna que, em termos gerais, em 2021, além da resposta à pandemia da
COVID-19, a intervenção do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social (MTSSS) traduzir-se-á
na prossecução de medidas de política que visam estimular a criação de emprego de qualidade e prosseguir o
combate ao desemprego, combater a precariedade no mercado de trabalho, promover a qualificação da
população ativa, aumentar o rendimento das famílias, dos trabalhadores e dos pensionistas, proteger e reforçar
as políticas sociais, reduzir a pobreza e as desigualdades, nomeadamente das crianças e jovens e promover a
inclusão das pessoas com deficiência ou incapacidade e da população em situação de sem-abrigo, criando valor
acrescentado para a economia nacional. Especificam-se, seguidamente, as medidas elencadas em cada uma
destas áreas.
Promover um mercado de trabalho digno e promover a valorização do trabalho
«Em 2021, o combate ao desemprego, a promoção da criação de emprego, a melhoria da sua qualidade,
incluindo o combate à precariedade, bem como a dinamização do diálogo social nos diferentes níveis, da
concertação social à negociação coletiva, são prioridades do Governo».
Além da revalorização da Retribuição Mínima Mensal Garantida (RMMG), que é um importante instrumento
que contribui para o combate às desigualdades e à erradicação da pobreza no trabalho, o Governo encontrava-
se a negociar na Comissão Permanente de Concertação Social um acordo tripartido de rendimentos para o
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médio prazo, e pretende promover a celebração de acordos sobre formação profissional e qualificação, e no
plano da conciliação entre trabalho, vida familiar e pessoal. Em 2021 será também promovida uma discussão
alargada e participada do Livro Verde sobre o Futuro do Trabalho.
Reforçar o papel do serviço público de emprego e apostar em políticas ativas para um mercado de
emprego mais inclusivo
«Em linha com o trabalho desenvolvido nos últimos anos, o Governo irá prosseguir um trabalho de reforço
da focalização e de direcionamento destes instrumentos para a promoção do emprego digno.»
Para além das respostas à emergência de saúde pública, com a adoção de um vasto leque de medidas
excecionais de apoio aos empregadores e seus trabalhadores, com prioridade na manutenção dos postos de
trabalho, no momento da retoma e da recuperação económica, urge estimular o crescimento do emprego
apoiado em emprego estável e sustentável, prevenindo novo aumento da segmentação do mercado de trabalho.
O Ativar.pt — Programa reforçado de apoio ao emprego e à formação profissional surge no âmbito do
Programa de Estabilização Económica e Social (PEES), como resposta à necessidade de conter os efeitos
negativos da atual pandemia e para garantir uma resposta adequada e rápida de política pública ao aumento do
desemprego, desde logo com respostas de banda larga, que serão articuladas com programas de política ativa
para setores e públicos específicos, como o Impulso PME jovem, o Empreende 2020, a Rede de Mercado Social
de Emprego, entre outros, e o reforço das respostas de formação e requalificação para desempregados,
destacando-se os programas de formação específicos para áreas emergentes (economia digital, energia e
alterações climáticas, setor social) ou o aumento de competências de públicos específicos — Jovem + Digital e
o programa Pro Digital.
Melhorar os níveis de qualificação e potenciar a aprendizagem ao longo da vida
Em 2021, o Governo aprofundará a aposta na qualificação das pessoas, promovendo o acesso e a qualidade
da formação e qualificação ao longo da vida, em particular dos adultos que não completaram a escolaridade
mínima obrigatória, permitindo elevar as qualificações e combater as desigualdades de qualificações e
democratizando o acesso à aprendizagem ao longo da vida.
«Incentivar que mais adultos retomem e completem os seus percursos de qualificação, tendo em vista a
certificação total (escolar/profissional), e proporcionar a possibilidade de realização de percursos formativos de
curta duração que estejam alinhados com a possibilidade de obtenção de uma certificação total
(escolar/profissional)», dando «prioridade às áreas do setor social, do digital, do ambiente e da ação climática e
às ações de formação, sob a forma de Unidades de Formação de Curta Duração (UFCD), podendo ser
realizadas através de formação presencial ou na modalidade de formação à distância (e-learning ou b-learning).»
No programa Qualifica, além do aprofundamento e ampliação das redes locais Qualifica, será promovida a
consolidação das respostas do sistema de reconhecimento, certificação e validação de competências e
apresentado um programa nacional de incentivo às pessoas que deixaram percursos incompletos, para que os
possam completar e ver concluída a sua formação, sendo ainda lançado o Plano Nacional de Literacia de
Adultos.
Combater a pobreza, a exclusão social e as desigualdades e proteger os idosos
No contexto atual, a importância do Estado social é ainda mais indiscutível. A eficácia e a sustentabilidade
do sistema de Segurança Social, recuperando os saldos positivos do passado recente, e a retoma de confiança
no sistema constituem vetores essenciais no reforço e garantia de uma sociedade mais coesa e socialmente
justa.
«Em 2021, o Governo dará início à implementação da Estratégia Nacional de Combate à Pobreza alinhada
com os desafios que a recente conjuntura coloca, mas que, em simultâneo, sirva os objetivos de médio e longo
prazos neste domínio.». A redução da pobreza entre os idosos constitui uma dessas manifestações,
demonstrando o impacto das transferências sociais na promoção de condições de vida mais dignas para um
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segmento da população sujeito a maior vulnerabilidade. Por isso, os pensionistas com rendimentos de pensões
mais baixos beneficiarão de uma atualização extraordinária. Desde 2016 que a atualização automática das
pensões voltou a ser aplicada anualmente, sendo que em 2021, no cumprimento escrupuloso das regras, não
existe lugar a atualização, porque o PIB caiu e não se prevê inflação em 2020.
Para quem perdeu rendimentos de trabalho, por redução de atividade ou desemprego, é criado o Apoio
Extraordinário ao Rendimento dos Trabalhadores, com o objetivo de assegurar a continuidade dos rendimentos
das pessoas em situação de particular desproteção económica causada pela pandemia da COVID-19.
Em 2021, o programa operacional às pessoas mais carenciadas será alargado, e simplificado no processo
de atribuição do apoio alimentar através da implementação de cartões eletrónicos. Será implementada uma
plataforma eletrónica para sinalização e resolução de situações das pessoas em situação de sem-abrigo, e
desenvolvidas novas respostas de housing-first e apartamentos partilhados.
Mais e melhor inclusão para as pessoas com deficiência
«Em 2021, dar-se-á continuidade à implementação da Estratégia Nacional para a Inclusão das Pessoas com
Deficiência 2020-2025, que configura um conjunto de instrumentos de política pública que garantem o pleno
exercício dos direitos de cidadania.»
O Governo continuará a aposta no Modelo de Apoio à Vida Independente (MAVI), promovendo a avaliação
dos projetos-piloto e trabalhando na definição do modelo final desta medida política de apoio às pessoas com
deficiência, reforçando uma estratégia de emprego e trabalho para todos deficiência ou incapacidade com
recurso à assistência pessoal, para auxílio na execução de atividades da vida diária e participação social.
Em 2021, será dado um passo importante para a empregabilidade das pessoas com deficiência: a Santa
Casa da Misericórdia de Lisboa, o Instituto de Emprego e Formação Profissional, IP, e o Instituto Nacional para
a Reabilitação, IP, integram a Valor T — Talento e Transformação, uma plataforma de colocação online, que
agregará toda a informação referente à oferta (empresas) e à procura (candidatos), promovendo um processo
de recrutamento próximo e partilhado que potencie a valorização das competências e talentos dos candidatos
na resposta às necessidades efetivas das entidades empregadoras, contribuindo para um mercado de trabalho
mais inclusivo e solidário.
Reforçar os serviços e equipamentos de apoio
O Governo pretende renovar e aprofundar os compromissos de cooperação entre o estado e as instituições
sociais, promovendo também o alargamento da rede de equipamentos sociais e respetiva capacidade de
resposta, apoiando o desenvolvimento, a consolidação e a reabilitação da rede de equipamentos sociais,
nomeadamente das respostas sociais creche, estrutura residencial para pessoas idosas, centro de dia, serviço
de apoio domiciliário, residência autónoma e lar residencial e a rede de respostas a pessoas com deficiência.
Em 2021, procede-se à implementação do programa Radar Social, tendo por principais objetivos a
sinalização e acompanhamento de pessoas vulneráveis, nomeadamente pessoas idosas, vítimas de violência
doméstica, pessoas com deficiência, crianças e jovens, e o reforço de serviços de apoio domiciliário que
promovam a autonomização.
Em relação ao Estatuto do Cuidador Informal, e na sequência do conjunto de projetos-piloto distribuídos por
todo o território nacional, no ano 2021 proceder-se-á a sua avaliação com vista à regulamentação para
adaptação e alargamento a todo o território nacional, bem como o reforço da capacidade de respostas dirigidas
ao descanso do cuidador, designadamente através da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados
No âmbito da Estratégia Nacional para os Direitos da Criança 2020-2022, serão prosseguidas as políticas de
reforço da intervenção no que à promoção dos direitos e proteção das crianças e jovens respeita, assumindo-
se como prioridade o desenvolvimento de medidas que visam combater as situações de pobreza de famílias
com crianças, promover uma melhor e mais qualificada intervenção junto das famílias, bem como requalificar e
adequar as respostas sociais de crianças e jovens em perigo.
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Reforço de meios
Em 2021, o Governo vai continuar o reforço dos recursos humanos do ISS – Instituto da Segurança Social,
IP, e dos meios inspetivos da ACT – Autoridade para as Condições do Trabalho, por via do recurso à reserva
de recrutamento dos procedimentos concursais externos realizados e da conclusão dos processos de
mobilidade em curso.
Na Segurança Social, o Governo continuará um programa ambicioso de simplificação de processos, que em
paralelo com a modernização da componente tecnológica e digital, permitirá conferir maior coerência e
compreensão, para daí obter níveis superiores de serviço e ganhos de eficiência na gestão do sistema, bem
como uma relação mais transparente e imediata com os cidadãos e empresas.
Orçamento
A despesa total consolidada do Programa Trabalho, Solidariedade e Segurança Social prevista para 2021 é
de 22 385,1 milhões de euros, o que corresponde a uma redução de 6,4% face à execução estimada para 2020,
em resultado do maior impacto em 2020 das medidas associadas ao combate à pandemia da COVID-19, mas
representando um aumento de 9,6% face à execução estimada para 20191.
Quadro II
Conta do Programa Orçamental
Da despesa total consolidada do programa, a receita de impostos ascende a 15 192,8 milhões de euros
(67,9% da despesa total), as receitas próprias a 5096,9 milhões de euros e os fundos europeus a 681,3 milhões
de euros.
Na estrutura da despesa total consolidada por classificação económica destacam-se as transferências
correntes para o Orçamento da Segurança Social, no montante de 9675 milhões de euros, e da Caixa Geral de
Aposentações (CGA) para pagamento de pensões, no montante de 9980 milhões de euros.
1 Fonte: Relatório do OE 2020.
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A despesa com subsídios ascende a 794,3 milhões de euros, justificada maioritariamente pelos apoios
concedidos pelo IEFP, IP, nomeadamente no âmbito do programa Ativar.pt e da Medida de Incentivo
Extraordinário à Normalização Económica e Empresarial integrados no PEES.
Quadro III
Despesas por Medidas do Programa
Na estrutura de distribuição da despesa pelas quinze medidas inscritas no Programa Orçamental Trabalho,
Solidariedade e Segurança Social destaca-se a da «Segurança Social» e «Ação Social», que em conjunto
representam 94,4% da despesa não consolidada.
A terceira medida com maior peso no programa é a relativa às relações gerais do trabalho, que representa
2,8% da despesa total, a cargo do IEFP, IP, dos centros de formação profissional, da Autoridade para as
Condições do Trabalho e da Direção-Geral do Emprego e Relações do Trabalho.
As medidas «programa Ativar.pt» e «Incentivo Extraordinário à Normalização» no âmbito do PEES, no que
respeita à manutenção do emprego e à retoma da atividade económica, atingem os 656 milhões de euros, ou
seja, representam 2,4% da despesa total não consolidada.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O Deputado autor do parecer reserva a sua posição para a discussão da iniciativa em Plenário, nos termos
do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento.
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PARTE III – CONCLUSÕES E PARECER
Em face do exposto, a Comissão de Trabalho e Segurança Social conclui o seguinte:
1. A Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV), que «Aprova o Orçamento do Estado para 2021», deu entrada e
foi admitida a 12 de outubro de 2020, reunindo todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais à sua
tramitação constantes do Regimento da Assembleia da República;
2. Nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia
da República, compete à Comissão de Trabalho e Segurança Social emitir parecer sobre a proposta de lei em
apreço, relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção;
3. A presente iniciativa contém as principais linhas estratégicas de orientação da política do Governo, assim
como os aspetos mais relevantes do orçamento para o trabalho, solidariedade e segurança social para o ano
de 2021;
4. A Comissão de Trabalho e Segurança Social considera que estão reunidas as condições para que a
proposta de lei em análise possa ser apreciada em Plenário;
5. A Comissão de Trabalho e Segurança Social dá por concluído o processo de emissão de parecer da
Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV), que aprova o Orçamento do Estado para 2021, o qual deve ser remetido
à Comissão de Orçamento, Finanças, a comissão competente, para os devidos efeitos.
Palácio de São Bento, 26 de outubro de 2020.
O Deputado autor do parecer, Tiago Barbosa Ribeiro — A Vice-Presidente da Comissão, Diana Ferreira.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 26 de outubro de 2020.
———
COMISSÂO DE AMBIENTE; ENERGIA E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO
Parecer
Índice
Parte I – Introdução
Parte II – Considerandos
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões
PARTE I – INTRODUÇÃO
O XXII Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 60/XIV/2.ª que
aprova o Orçamento do Estado para 2021, no âmbito das suas competências políticas, conforme disposto na
alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa, e do poder de iniciativa,
consubstanciado no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República.
Dia 12 de outubro de 2020, a iniciativa deu entrada na mesa da Assembleia da República e, reunidos os
requisitos formais previstos no artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República, foi admitida.
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De acordo com o n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, a proposta de lei que
aprova as grandes opções do plano é remetida «à comissão parlamentar competente em razão da matéria, para
elaboração de parecer, e às restantes comissões parlamentares permanentes, para efeitos de elaboração de
parecer setorial, relativo às áreas das respetivas competências». Nestes termos, a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª
baixou à Comissão de Orçamento e Finanças e foi remetida à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento
do Território.
Assim, o presente parecer incide sobre os domínios do Orçamento do Estado para 2021 que integram o
âmbito de competência material da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território, nos termos
do respetivo regulamento: ambiente, ordenamento do território e cidades, clima, conservação da natureza,
energia e geologia.
PARTE II – CONSIDERANDOS
1. Linhas de ação política
Segundo o relatório que acompanha a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, as grandes prioridades do Orçamento
do Estado para 2021 centram-se no combate e controlo da pandemia, reforço da capacidade do Serviço Nacional
de Saúde (SNS) e recuperação da economia portuguesa, por forma a garantir a proteção do rendimento das
famílias, do emprego e da atividade empresarial.
No mesmo documento o Governo assume pretender manter a aposta que afirma ter feito no investimento
público, apontando a um crescimento superior a 20% em 2021, justificando-o pela execução de investimentos
estruturantes, em áreas como a mobilidade sustentável, rodovia, infraestruturas da saúde e transição digital na
educação, ao que se deverão acrescentar os investimentos no âmbito do novo Plano de Recuperação e
Resiliência (PRR).
O Governo sublinha as condições absolutamente extraordinárias em que apresenta o Orçamento do Estado
2021 – fruto da intervenção extraordinária na política orçamental a que a pandemia obrigou – mas afirma que a
política orçamental será expansionista, com um aumento da despesa total face a 2020.
2. Ambiente e ação climática
O Programa do Governo identifica como primeiro desafio estratégico a necessidade de «enfrentar as
alterações climáticas garantindo uma transição justa», tendo sido cometido ao Ministro do Ambiente e da Ação
Climática o papel de coordenador deste desafio no âmbito do Governo, que definiu a concentração num só
ministério das competências-chave para a mitigação das emissões, a adaptação do território e o sequestro de
carbono.
De acordo com o relatório do Orçamento do Estado 2021, este ano será marcado pela recuperação
económica e social do País na sequência da pandemia da COVID-19, afirmando a ação climática como motor
desta recuperação, em alinhamento com as orientações europeias. Pretende o Governo prosseguir um conjunto
de iniciativas que terão como principal foco mitigar, adaptar e sequestrar, acelerando a atuação na transição
energética, na mobilidade sustentável, na economia circular e na valorização do capital natural, do território e
das florestas, fomentando o investimento sustentável e promovendo iniciativas facilitadoras desta transição,
como o financiamento sustentável, a fiscalidade verde e a educação ambiental.
É intenção do Governo apostar numa abordagem integrada, que reconheça o papel fundamental da floresta,
da biodiversidade e dos serviços de ecossistemas na construção de um território mais coeso e resiliente aos
efeitos das alterações climáticas, na proteção e valorização do litoral e dos recursos hídricos, que promova a
bioeconomia, que combata a desertificação e que contribua para enfrentar os desafios demográficos.
O Governo considera ainda fundamental a concretização de modelos de economia circular que contribuam
para uma gestão eficiente dos recursos, permitam explorar novas oportunidades na economia e potenciem uma
gestão eficiente dos resíduos.
A transição energética será, de acordo com a opção do Governo, aquela que mais contribuirá para a redução
de emissões de gases com efeito de estufa nos próximos anos, alicerçada na descarbonização do sistema
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energético, com destaque para o fim da produção de eletricidade a partir de carvão, para a aposta na eficiência
energética e para a promoção de energia de fonte renovável.
O Orçamento do Estado 2021 destaca ainda a promoção de um transporte público renovado e competitivo e
a mobilidade sustentável, apoiada na promoção da mobilidade elétrica e da mobilidade ativa, com grande
destaque para a concretização dos investimentos nas infraestruturas de transportes.
Em 2021, define o relatório que acompanha o Orçamento do Estado 2021, que o Fundo Ambiental (FA)
integrará o Fundo para a Eficiência Energética, o Fundo Florestal Permanente, o Fundo para a Sustentabilidade
Sistémica do Setor Energético e o Fundo de Apoio à Inovação, com vista a introduzir um maior foco no apoio a
projetos de transição energética e concentrado num único fundo os apoios à eficiência energética e dar um
maior protagonismo ao apoio a projetos de inovação nas áreas de atuação do FA. Afirma o Governo que esta
fusão permitirá incluir o apoio a medidas na área das florestas e da gestão florestal, criando sinergias com as
iniciativas na área da biodiversidade e da ação climática, reforçando o FA como instrumento central para o
financiamento da ação climática e da política do ambiente e como dinamizador da recuperação, promovendo o
apoio a projetos nas áreas da mitigação, incluindo projetos de promoção da mobilidade elétrica,
descarbonização das cidades e da indústria, adaptação e cooperação em matéria de alterações climáticas,
recursos hídricos, economia circular e resíduos, danos ambientais, conservação da natureza e biodiversidade e
educação ambiental.
2.1. Ação Climática
Conforme definição no relatório do Orçamento do Estado 2021, é na próxima década que o maior esforço de
descarbonização deve ser alcançado e alocação de um volume significativo de fundos à ação climática permitirá
não só superar a crise económica e social, como garantir que as metas com que Portugal se comprometeu
sejam alcançadas.
Salienta assim o Governo a importância de incutir a dinâmica necessária à plena concretização do Plano
Nacional Energia e Clima 2030 (PNEC 2030), que constitui o plano orientador para a descarbonização nas várias
áreas de ação governativa, através do estabelecimento de metas setoriais de redução de emissões, assim como
define metas para a incorporação de energia de fonte renovável e para a redução dos consumos de energia,
através de ganhos de eficiência energética.
Entende o Governo que este é um exercício transversal e a exigência da criação de uma nova dinâmica
focada na descarbonização, sublinha o reforço dos mecanismos de acompanhamento da ação climática, já
existentes, designadamente o Sistema Nacional de Políticas e Medidas (SPeM) e a avaliação do impacto
legislativo na ação climática em resultado da metodologia já desenvolvida.
Com este enquadramento na área da ação climática, o Governo propõe no exercício de 2021:
– O reforço dos mecanismos de acompanhamento da ação climática já existentes, designadamente o
Sistema Nacional de Políticas e Medidas (SPeM), sob a égide da Comissão Interministerial para o Ar, Alterações
Climáticas e Economia Circular (CA2);
– A realização de roteiros regionais para a neutralidade carbónica que traduzam a nível regional a ambição
colocada a nível nacional e que possam repercutir-se a nível local com a dinamização de pactos cidades neutras
em carbono. Em complemento, pretende-se igualmente promover a criação de comunidades sustentáveis, em
articulação com os municípios;
– A promoção de iniciativas de mobilização de atores do setor empresarial para a descarbonização, bem
como o desenvolvimento e a aplicação de roteiros setoriais para a descarbonização da indústria;
– O desenvolvimento do Plano Territorial para a Transição Justa, com foco nos territórios potencialmente
mais afetados pela transição para uma economia neutra em carbono;
– A concretização do Programa de Ação para Adaptação às Alterações Climáticas (P3AC) e início do Roteiro
para a Adaptação:
– A implementação do Plano de Ação para a Bioeconomia Sustentável com vista à prossecução das
estratégias e políticas que estimulem a inovação e a investigação e que permitam garantir a valorização do
território, dos habitats e das comunidades locais;
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– A elaboração de uma estratégia nacional para o financiamento sustentável, que inclua a identificação de
incentivos e criação da capacidade de banco verde em Portugal no contexto do Banco Nacional de Fomento.
Paralelamente, visando direcionar o financiamento público para investimentos que conduzam a uma sociedade
resiliente, circular e neutra em carbono, serão estabelecidos critérios ambientais como requisito para a sua
atribuição e promovida a articulação entre os diferentes fundos públicos;
– A criação de uma política fiscal alinhada com os objetivos de transição energética e descarbonização da
sociedade, através de um movimento de reequilíbrio fiscal, mediante a transferência progressiva da carga fiscal
sobre o trabalho para a poluição e o uso intensivo de recursos, prosseguindo com uma fiscalidade que internalize
os impactos ambientais e que discrimine positivamente os produtos e serviços de elevado desempenho
ambiental;
– A eliminação de incentivos prejudiciais ao ambiente, como as isenções associadas ao uso de combustíveis
fósseis e as isenções de taxa de carbono. De forma a promover a mobilidade elétrica serão introduzidos novos
incentivos fiscais aos já existentes.
2.2. Transição energética
Assumido o objetivo de atingir a neutralidade carbónica até 2050, o Governo aponta a transição energética
como oportunidade para aumentar o investimento e o emprego, por via do desenvolvimento de novas indústrias
e serviços associados, e para o crescimento da economia, bem como uma oportunidade para substituir
importações e uma oportunidade para o nosso sistema científico e de inovação.
Sublinha o Governo que será o setor da energia aquele que dará um maior contributo, através de uma
combinação de diversas opções de políticas e de medidas, bem como de opções tecnológicas, com prioridade
à eficiência energética, reforço da diversificação de fontes de energia, aumento da eletrificação, reforço e
modernização das infraestruturas, desenvolvimento das interligações, reconfiguração e digitalização do
mercado, incentivo à investigação e inovação, promoção de processos, produtos e serviços de baixo carbono e
melhores serviços energéticos e uma participação mais ativa e informada dos consumidores.
Entre as principais medidas e objetivos definidos pelo Governo e a concretizar nesta área, no ano de 2021,
encontram-se:
– A prossecução do modelo de leilões de energias renováveis;
– O fomento de sistemas híbridos, que otimizam investimentos já realizados na rede, através da combinação
de diferentes fontes de energia renovável complementares, como solar e eólica ou solar e hídrica;
– A entrada em funcionamento de mais de 700 MW de nova capacidade de energia solar fotovoltaica, fruto
de licenças atribuídas desde 2016, com o objetivo de atingir um total de 1,5 GW de energia solar fotovoltaica
em funcionamento no Sistema Elétrico Nacional (SEN) até final de 2021;
– A alavancagem do autoconsumo coletivo e as comunidades de energia, facilitando a participação ativa na
transição energética de autarquias, empresas e de cidadãos, promovendo um programa com dimensão nacional
de disseminação de informação e apoio técnico à constituição de comunidades de energia, incluindo
instrumentos de apoio financeiro, com particular incidência em municípios do Interior e com maior prevalência
de consumidores em situação de pobreza energética;
– A preparação do SEN para o fim da produção de energia elétrica a partir de carvão, com vista ao
encerramento das duas centrais termoelétricas a carvão até final de 2021;
– A prossecução do reforço das interligações energéticas com Espanha e o estudo de alternativas à atual
interdependência do mercado energético ibérico, em particular através da avaliação da interligação com outros
mercados e regiões fora da União Europeia;
– A aposta na incorporação e diversificação de fontes renováveis de energia nos vários setores,
nomeadamente a biomassa e os gases renováveis, enquanto fontes de energia ambientalmente mais eficientes
para produção de calor/frio;
– A prossecução do desenvolvimento de um ecossistema que promova um mercado nacional de hidrogénio,
incluindo a legislação e regulamentação, segurança, standards, inovação e desenvolvimento;
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– A aposta na produção e na incorporação de biocombustíveis avançados, nomeadamente dos produzidos
a partir de resíduos e de outras matérias-primas consideradas ambientalmente mais sustentáveis, prevendo-se
uma incorporação obrigatória de 0,5% já em 2021;
– O desenvolvimento e apoio a projetos enquadrados no Plano Nacional para a Promoção de Biorrefinarias,
com vista a testar tecnologias e processos a escalas pré-comerciais e comerciais;
– A prossecução do princípio «reabilitar como regra», elevando os parâmetros de eficiência do edificado e
reforçando a eficiência de recursos (eficiência hídrica, energética e de materiais) por via da utilização de
soluções construtivas e de materiais com baixa incorporação de energia e elevada reciclabilidade, das soluções
de isolamento térmico eficazes e da instalação de equipamentos de poupança e/ou produção eficiente de
energia, associados a uma utilização crescente da domótica numa lógica de automação da gestão dos edifícios;
– A alavancagem de ações de descarbonização na Administração Pública, com foco na eficiência energética
em edifícios e nas energias renováveis e nas compras públicas, utilizando a contratação pública como
ferramenta para alcançar uma maior eficiência energética no setor público, valorizando a sustentabilidade das
propostas como critério de adjudicação;
– O lançamento de um concurso público para a adjudicação de 10 MW de solar fotovoltaico em regime de
autoconsumo, ou comunidade de energia, para edifícios da Administração Pública central assegurando o início
do(s) projeto(s) até final de 2021;
– O desenvolvimento de ações de combate à pobreza energética, aperfeiçoando e desenvolvendo novos
instrumentos de proteção a clientes vulneráveis, em linha com a estratégia de longo prazo de combate à pobreza
energética;
– O reforço e expansão das atividades formativas e de sensibilização em colaboração com entidades
relevantes, com vista a criar as melhores condições para operar a transição energética;
– A uniformização da legislação nacional do setor energético em linha com as diretivas e regulamentos
europeus relevantes;
– A prossecução de ações que fomentem a concorrência e a transparência nos mercados do Sistema
Petrolífero Nacional;
– Estudo e implementação de mecanismos alternativos, baseados no mercado, ao regime de
interruptibilidade (dando-se os primeiros passos com vista ao seu fim), e ponderação da criação de um estatuto
para consumidores eletrointensivos, que inclua mecanismos de alívio dos custos de energia elétrica, como a
medida de apoio a custos indiretos de CO2, por contrapartida de um conjunto de investimentos associados à
descarbonização dos seus consumos, com vista a assegurar a manutenção da competitividade relativa da
indústria nacional face aos seus pares europeus;
– A maximização e correta aplicação do financiamento para novos projetos, nomeadamente, através do novo
instrumento de recuperação e resiliência e do novo Quadro de Financiamento Plurianual, alinhados com os
objetivos e as prioridades da transição energética.
2.3. Transportes e mobilidade urbana
Segundo o relatório que acompanha a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, a aceleração dos investimentos no
setor dos transportes e mobilidade é considerada fundamental pelo Governo para promover a recuperação
económica e o crescimento sustentável da sociedade a longo prazo, promovendo a capacidade de aproximar
as pessoas às oportunidades de emprego e aproximar as empresas de pessoal mais qualificado.
Salienta o Governo a importância de promover a realização de investimentos no reforço das redes de
transporte público, tanto nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto quanto em cidades de média dimensão,
focando este investimento público em projetos robustos com forte impacto na qualidade do serviço de transporte
e no aumento dos níveis de acessibilidade das pessoas aos polos de emprego, promovendo a atividade
económica e contribuindo para a prossecução das políticas públicas de descarbonização do setor dos
transportes e para a transição energética deste setor para fontes renováveis.
Designa a proposta do Governo que a política de investimento e de atuação ao nível dos transportes e
mobilidade urbana, para 2021, seguirá os seguintes temas-chave:
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– A prossecução da concretização e desenvolvimento dos planos de reforço e expansão das redes de metro
de Lisboa e do Porto;
– A promoção do desenvolvimento de sistemas de transporte coletivo em sítio próprio nas áreas
metropolitanas de Lisboa e do Porto e em cidades de média dimensão;
– A aposta na eletrificação da mobilidade quer em transporte coletivo quer em transporte individual;
– A promoção da mobilidade ativa enquanto aposta para uma melhoria da qualidade de vida das pessoas
nas cidades e da atratividade do espaço urbano;
– A continuação do processo de capacitação das autoridades de transporte para que estas possam gerir e
planear de forma cada vez mais eficiente e eficaz as várias redes de transporte do País;
– A promoção de soluções inovadoras e inteligentes de mobilidade, de bens e pessoas, que promovam e
fomentem a descarbonização das cidades.
Ao nível dos sistemas de metro de Lisboa e do Porto, define o Governo que, em 2021, será dada continuidade
aos planos de expansão e reforço destas redes de transportes e dado início ao desenvolvimento de novos planos
de expansão, em particular para territórios densamente povoados das cidades, com necessidades prementes
de reforço da rede de transporte público e onde se justifique a introdução de soluções de transporte desta
natureza. O investimento proposto pelo Governo nos metros de Lisboa e Porto incluirá novo material circulante
e intervenções de melhoria das estações com vista a promover a intermodalidade com outros modos de
transporte, em particular com o modo ciclável.
Sobre as redes de transporte estruturantes do território, o Governo destaca ainda o início de projetos de
desenvolvimento de sistemas de transporte coletivo em sítio próprio, tanto nas áreas metropolitanas de Lisboa
e Porto quanto em cidades de média dimensão, de forma aumentar a qualidade de serviço de transporte reduzir
a dependência do uso do transporte individual.
Ao nível da promoção do transporte público urbano, em 2021, o Governo pretende assegurar a manutenção
do Programa de Apoio à Redução Tarifária dos Transportes Públicos (PART), assim como dar continuidade do
Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta de Transporte Público (PROTransP), que pretende
apoiar as autoridades de transportes intermunicipais, com uma verba até 15 milhões de euros do Orçamento do
Estado, para o reforço e aumento da oferta de transportes públicos coletivos.
Define o Orçamento do Estado que, com o objetivo de promover cidades mais verdes, com maior qualidade
de vida para as pessoas, com menor poluição atmosférica e menos ruído, em 2021, serão lançados novos
programas de apoio à renovação das frotas de autocarro a nível nacional através da aquisição de autocarros
limpos e programas de financiamento de aquisição de material circulante para os sistemas de metro e para os
serviços de transporte coletivo em sítio próprio e dar-se-á continuidade aos programas de incentivos à aquisição
de veículos ligeiros 100% elétricos.
Já no âmbito da eletrificação do sistema de transportes, em 2021, pretende o Governo concretizar o plano
de renovação da frota da Transtejo.
Na promoção de cidades mais verdes o Governo sublinha a intenção de desenvolver novas soluções de
logística e do desenho de soluções e aplicações de micrologística, que permitam apoiar a descarbonização das
cidades, aumentar a eficiência dos sistemas de mobilidade e entregas e otimizar as entregas geradas pelo e-
commerce.
Ao nível da promoção da mobilidade elétrica, para além dos apoios a conceder para aquisição de veículos
ligeiros 100% elétricos, durante o ano de 2021, aponta-se ao necessário reforço da rede pública de
carregamento de veículos elétricos em todo o território nacional, sobretudo através da aposta em soluções de
carregamento rápido, por forma a aumentar a atratividade da mobilidade elétrica e contribuir para a
descarbonização e transição energética do setor dos transportes.
Considera ainda o Governo que a capacitação das autoridades de transporte é um fator chave na promoção
do transporte sustentável em todo o território, pelo que se propõe lançar apoios específicos para uma gestão
mais eficiente e eficaz as suas redes de transporte, nomeadamente através da utilização de soluções
tecnológicas para gestão e planeamento de redes de transporte.
É ainda objetivo do Governo, implementar continuar a implementação da Estratégia Nacional para a
Mobilidade Ativa Ciclável (ENMAC), da Estratégia Nacional para a Mobilidade Ativa Pedonal (ENMAP) e do
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Programa Portugal Ciclável 2030, sublinhando um forte investimento na construção de novas redes de vias
cicláveis, no apoio à implementação de soluções que promovam a complementaridade destas soluções de
transporte com a rede de transporte público e na manutenção dos apoios à aquisição de bicicletas.
As matérias na área dos transportes e mobilidade urbana que se encontram adstritas às competências da
6.ª Comissão, Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação não serão analisadas neste
relatório reservando-se essa análise à comissão competente.
2.4. Recursos Geológicos e Mineiros
Na área dos recursos geológicos e mineiros, o Governo afirma prosseguir os objetivos de valorização do
território e de preservação do património, do conhecimento, da mitigação de danos ambientais e da reabilitação
ambiental e paisagística, a par do objetivo de assegurar a prevenção e redução de riscos de pedreiras em
situação crítica.
Entre as principais medidas e objetivos definidos pelo Governo a concretizar nesta área em 2021, encontram-
se:
– O lançamento do concurso público para atribuição de direitos de prospeção e pesquisa de depósitos
minerais de lítio e minerais associados, com vista ao desenvolvimento de um cluster próprio;
– A prossecução do programa de remediação ambiental das antigas áreas mineiras abandonadas e
degradadas de inegável interesse público, tendo em vista a sua reabilitação e valorização;
– A execução do Plano de Intervenção das Pedreiras em Situação Crítica (PIPSC).
2.5. Sustentabilidade ambiental
De acordo com o relatório do Orçamento do Estado 2021, será necessário transformar comportamentos com
iniciativas de educação ambiental que assegurem menor consumo de recursos e maior reciclagem, para
possibilitar o reaproveitamento de recursos, e desenvolver iniciativas de redução do uso de matérias primas
através do ecodesign e da conceção verde de produtos. Assim, e para esta área, propõe o Governo as seguintes
medidas:
– O desenvolvimento do Acordo Nacional para as Compras Públicas Circulares, com especial foco em áreas
como a construção, os plásticos e os biorresíduos;
– A transposição antecipada da diretiva europeia sobre os plásticos de uso único e prosseguindo a
implementação da restrição de determinados produtos de utilização única e a implementação de sistemas de
incentivo e depósito de embalagens e implementação de medidas de critérios de ecodesign e de sistemas de
reutilização;
– A execução das agendas regionais para a economia circular já criadas;
– A continuação do apoio às soluções locais de baixo carbono e de economia circular dinamizadas pelas
juntas de freguesia, conjuntamente com os seus cidadãos e negócios locais;
– A implementação dos planos de melhoria da qualidade do ar e dos planos de ação de curto prazo;
– A implementação da primeira Estratégia Nacional para o Ruído Ambiente (ENRA);
– Assegurar maior sustentabilidade técnica e económico-financeira ao setor do ciclo urbano da água;
– Prosseguir com o apoio às entidades gestoras «em baixa» ao nível da capacitação;
– Implementar a estratégia para o setor de abastecimento de água e saneamento de águas residuais
(PENSAAR 2020) e a sua futura revisão para o próximo ciclo de planeamento;
– Aumentar a eficiência hídrica e energética dos sistemas de abastecimento de água e de saneamento de
águas residuais com particular enfoque nas ações ao nível da redução das perdas de água;
– Implementar medidas que possam mitigar boa parte dos problemas de escassez de água das regiões do
Alentejo e Algarve, bem como assegurar a retoma económica da região algarvia, na sequência do
desenvolvimento do Plano Regional de Eficiência Hídrica para o Alentejo e do Plano Regional de Eficiência
Hídrica para o Algarve;
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– Fomentar uma maior circularidade através da Estratégia Nacional para a Reutilização de Águas Residuais
e da elaboração de planos de ação que assegurem o aproveitamento das águas residuais para fins não potáveis;
– Implementar o Programa para a Neutralidade Energética do Grupo AdP;
– Promover da valorização das lamas produzidas nos sistemas públicos de saneamento de águas residuais,
em paralelo com as resultantes do tratamento dos efluentes agropecuários e agroindustriais e do tratamento dos
efluentes industriais, prevendo um conjunto significativo de investimentos, para os próximos anos, ligados à
estratégia para a gestão de lamas de ETAR do Grupo AdP e à revisão da Estratégia Nacional para os Efluentes
Agropecuários e Agroindustriais (ENEAPAI);
– Prosseguir com as obras prioritárias nas zonas sujeitas a inundações, nomeadamente a reabilitação das
linhas de águas nos municípios afetados pelos incêndios;
– Proceder às interligações entre o empreendimento de fins múltiplos do Alqueva e os sistemas de
abastecimento existentes nas bacias do Guadiana e do Sado, por forma a criar maior resiliência aos períodos
de seca;
– Avançar no processo de «aprofundamento» da Convenção de Albufeira, para garantir caudais diários nos
rios transfronteiriços;
– Executar um estudo de viabilidade para a construção de uma solução de armazenamento com vista à
regularização do regime de caudais do Tejo;
– No âmbito do plano de ação Tejo Limpo, prosseguir com o desenvolvimento da plataforma eletrónica única
para a gestão do rio Tejo;
– Desenvolver os programas especiais de albufeiras de águas públicas;
– Elaborar do Plano Nacional de Gestão de Resíduos e do Plano Estratégico de Resíduos Urbanos (PERSU),
ambos para 2030, e implementação das ações constantes do PERSU2020+;
– Apresentar um programa de investimentos e o apoio à capacitação dos vários atores, na disponibilização
da rede de recolha seletiva dos biorresíduos;
– Implementar projetos-piloto para a gestão de resíduos de têxteis e de resíduos perigosos de origem
doméstica;
– Na área da construção, a criar passaportes de materiais para edifícios com vista à prevenção de resíduos
no fim de vida e estimulando o desenvolvimento de bancos de reutilização de componentes e de estímulo às
empresas que promovam a recuperação de materiais e a adaptação dos seus modelos produtivos à reutilização
de subprodutos;
– Alterar estruturalmente o setor dos resíduos, depois de assegurada a revisão da principal legislação a ele
associada, como o regime geral de gestão de resíduos e o regime jurídico da gestão de fluxos específicos de
resíduos, no sentido de uniformizar, clarificar e incluir novas soluções estratégicas;
– Definir e implementar instrumentos fiscais e de política que fomentem maior reutilização de produtos, a
reparação de equipamentos e a substituição da compra de matérias virgens ou inorgânicas pelos materiais
recuperados;
– Realizar duas campanhas de sensibilização, uma ligada à redução e correta deposição do descartável e
outra alinhada com a estratégia para os biorresíduos, de informação e acompanhamento das medidas a
implementar pelas entidades gestoras responsáveis pela recolha seletiva de biorresíduos;
– Concretizar a revisão da Taxa de Gestão de Resíduos (TGR);
– Implementar as medidas previstas no Plano de Ação de Aterros 2020 e desenvolvimento do Plano de Ação
dos Resíduos Elétricos e Eletrónicos, dando sequência à criação de um grupo de trabalho interministerial.
2.6. Litoral
O Programa do Governo sublinha a valorização do território como um dos pilares fundamentais para o
desenvolvimento socioeconómico do País. Neste setor, distingue o Governo:
– A entrada em vigor dos programas da orla costeira, através dos quais o litoral passará a dispor de um
conjunto de instrumentos de planeamento e de gestão territorial, que especificam as diretrizes e normas de
proteção costeira e de salvaguarda de pessoas e bens face aos riscos;
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– O acompanhamento da execução do Plano de Ação Litoral XXI, elaborado na anterior legislatura e que
dará seguimento a um modelo de governação do Litoral mais adaptativo e descentralizado, com o objetivo de
reduzir para metade da extensão de costa em situação crítica de erosão.
2.7. Conservação da natureza, florestas e ordenamento do território
No que respeita à área da conservação da natureza, florestas e ordenamento do território, sublinha o Governo
que as políticas públicas devem, ser territorializadas e seletivas, de modo a garantir que os apoios públicos são
canalizados para os sistemas e territórios mais vulneráveis(risco elevado de incêndio, extensas áreas florestais
de monocultura insuficientemente geridas, acumulação de massa combustível, minifúndio, despovoamento,
entre outros) e de elevado valor natural e ambiental (áreas classificadas, sumidouro de carbono, amenidades
ambientais, biodiversidade, ecossistemas de elevado valor ambiental, entre outros).
O Governo identifica a necessidade do reforço das operações territoriais e que sejam lançados novos projetos
e programas, dirigidos a sistemas territoriais com prementes necessidades de estruturação, ordenamento e
gestão, sublinhando os desenvolvidos em territórios florestais com elevada perigosidade de incêndio (incluindo
os territórios percorridos por grandes incêndios rurais) e os territórios de elevado valor de capital natural,
designadamente áreas protegidas e Rede Natura 2000.
Dando cumprimento à Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e Biodiversidade 2030 e
continuidade ao «Projeto de promoção da cogestão em áreas protegidas de âmbito nacional» será prosseguida
a estratégia de uma «gestão ativa de proximidade» das áreas protegidas incentivando a cogestão, envolvendo
as autarquias, as instituições de ensino superior e outras entidades locais empenhadas na conservação dos
valores naturais presentes nestes territórios.
O Governo sublinha ainda a continuidade dos projetos em curso no Parque Nacional da Peneda Gerês
(plano-piloto), nos parques naturais do Douro Internacional, de Montesinho e do Tejo Internacional, na Reserva
Natural da Serra da Malcata e no Monumento Natural das Portas de Ródão (segunda geração de projetos) e
nos parques naturais da Serra de São Mamede, das serras de Aire e Candeeiros, da Arrábida, do Sudoeste
Alentejano e Costa Vicentina e da Ria Formosa, na Reserva Natural das Lagoas de Sancha e Santo André e
nas paisagens protegidas da Serra do Açor e da Arriba Fóssil da Costa da Caparica (terceira geração de
projetos) e o início da quarta geração nos parques naturais do Litoral Norte, do Alvão, da Serra da Estrela, de
Sintra-Cascais e do Vale do Guadiana.
Em 2021 pretende o Governo continuar os dois projetos-piloto de remuneração dos serviços de ecossistemas
em áreas protegidas, um para o Tejo Internacional, outro para a Serra do Açor e expandir esta iniciativa para
mais áreas classificadas e territórios de floresta e para áreas de grande exposição e suscetibilidade à
desertificação sujeitas a regimes territoriais especiais (áreas classificadas e reserva ecológica nacional).
Com a classificação de 62 zonas especiais de conservação em 2020, pretende prosseguir o trabalho de
elaboração e aprovação dos respetivos planos de gestão, bem como de cartografia de habitats e, no domínio
da conservação ativa, assegurar a continuidade das ações de reintrodução do lince ibérico, do regime de
proteção do lobo ibérico e do plano de ação para a conservação das aves necrófagas.
Ainda na área da biodiversidade, pretende o Governo elaborar o estudo «Biodiversidade 2030: Contributos
para a abordagem Portuguesa para o período pós-metas de Aichi», com o objetivo de apoiar a tomada de
decisão política.
Quanto à prioridade atribuída aos territórios florestais mais vulneráveis, pretende o Governo prosseguir a
reforma ao nível da paisagem de forma a reduzir a frequência e intensidade dos incêndios rurais, através da
implementação do Programa de Transformação da Paisagem (PTP).
Sublinha o Governo que em 2021 apostará será na efetivação no terreno das quatro medidas programáticas
do PTP, designadamente: «Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem» (PRGP); «Áreas Integradas
de Gestão da Paisagem» (AIGP); Programa Integrado de Apoio às Aldeias localizadas em territórios de floresta
— «Condomínio de Aldeia»; e o programa «Emparcelar para Ordenar».
No caso dos territórios potenciais para delimitação das áreas a sujeitar a PRGP, o Governo prevê concluir a
elaboração de três programas (Pinhal Interior, Serra da Lousã e Açor e Serras da Falperra e Padrela/Marão e
Alvão) e proceder ao lançamento de novos concursos para outras áreas identificadas; efetivar a implementação
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de AIGP, através de operações integradas de gestão da paisagem (OIGP), assentes em modelos de gestão
agrupada e dirigido a contextos microterritoriais específicos.
Define a extensão do projeto «Condomínio de Aldeia» aos restantes territórios vulneráveis e a prossecução
do programa «Emparcelar para Ordenar».
O Governo pretende prosseguir com a reforma da floresta, dando prioridade ao desenvolvimento de um
quadro integrado de medidas jurídicas, fiscais e financeiras, que mobilizem o investimento e a gestão e
valorização dos espaços florestais, complementando com a nova modalidade de auxílios multifundos que
consagra na mesma operação apoios ao investimento, via PDR2020, e de apoios à manutenção e gestão, via
Fundo Ambiental, durante 20 anos.
Ao nível de intervenções de prevenção e gestão integrada de fogos rurais, define o Governo como prioridade
a concretização de um programa nacional estratégico de redução de combustível, alicerçado na execução da
rede primária de faixas de gestão de combustível e de mosaicos de parcelas de gestão de combustível, para o
qual prevê o reforço de meios ao nível de maquinaria, veículos e equipamentos.
Será dada continuidade à contratação de pessoal técnico e operacional no ICNF, no sentido de robustecer
as necessárias e essenciais intervenções nos territórios, em especial nos parques naturais de Montesinho, do
Douro Internacional e do Tejo Internacional e na Reserva Natural da Serra da Malcata. No contexto das novas
competências do ICNF em matéria de bem-estar dos animais de companhia, proceder-se-á ao reforço de
respetivos meios técnicos.
Para garantir maior grau de concretização e adesão aos diferentes contextos territoriais, o Governo prevê
lançar um projeto de cartografia tendo por base soluções tecnológicas, como a tecnologia LiDAR e imagens de
satélite de muito elevada resolução espacial, prosseguir e aprofundar a política de dados abertos e de acesso
através de serviços de Internet, disponibilizando dados geográficos harmonizados e interoperáveis no seio da
Administração Pública.
Ao nível do conhecimento do território, o relatório do Orçamento do Estado sublinha a prossecução da
produção e disponibilização de informação cadastral de suporte à reconversão da paisagem, e a extensão do
cadastro simplificado aos restantes concelhos do território nacional, criando assim uma base com a identificação
de todos os proprietários.
Refere o relatório do Orçamento de Estado, que as políticas acima referidas estão enquadradas na estratégia
e instrumentos do Quadro Financeiro Plurianual 2021/2027 e do Plano de Recuperação Europeu.
As matérias na área das florestas que se encontram adstritas às competências da 7.ª Comissão, Comissão
de Agricultura e Mar não serão analisadas neste relatório reservando-se a respetiva análise à comissão
competente.
3. Orçamento
No Orçamento do Estado 2021, o programa orçamental do ambiente e ação climática, evidencia o total de
receita consolidada de 2884,6 milhões de euros e despesa de 2883,2 milhões de euros.
Em atividades encontra-se inscrita 94,1% da despesa efetiva do orçamento, no valor de 102 417,2 milhões
de euros. A área do ambiente, recursos naturais e gestão do território soma 4206 milhões de euros, cerca de
4% do total.
No que respeita ao financiamento com recurso a fundos europeus, o programa orçamental do ambiente e
ação climática soma 141 400 milhões de euros, 8,88% do total. 33,48% da dotação inscrita para novos projetos
se encontra afeta aos programas orçamentais do ambiente e ação climática.
No que concerne aos projetos em curso, o programa orçamental do ambiente e da ação climática representa
cerca de 21,13% do total da dotação alocada aos projetos em curso.
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Relativamente à regionalização, os investimentos em projetos na região norte constituem 19,3% do total
(1083,6 milhões de euros da responsabilidade do Metro do Porto). Destaca o Orçamento do Estado 2021 que o
programa orçamental que mais contribui para a região norte é o do ambiente e ação climática, representando
92% dos projetos daquela região.
De acordo com o relatório que acompanha o Orçamento do Estado 2021, o total de receita consolidada de
2884,6 milhões de euros, 15,7% são representados pela componente de receita de impostos afeta ao programa
(452,5 milhões de euros), sendo o restante financiamento proveniente de transferências no âmbito da
Administração Pública (1,1 milhões de euros), Fundos Europeus (339,9 milhões de euros) e receitas próprias
das entidades que compõem o ministério (2081,3 milhões de euros).
A despesa total consolidada do programa de 2883,2 milhões de euros, o que evidencia um aumento de 26,4%
em relação à estimativa para 2020 (601,7 milhões de euros) refletindo sobretudo o aumento na despesa com
ativos, passivos financeiros e investimento.
Do total da despesa efetiva consolidada de 1789,3 milhões de euros, que se distribui pelos principais
agrupamentos económicos, verifica-se, que apresentam maior peso as despesas de investimento com 574,5
milhões de euros de dotação, destacando-se o Metropolitano de Lisboa com 150,9 milhões de euros destinados
ao prolongamento da Linha Rato — Cais do Sodré e da remodelação da rede e projetos de modernização de
material circulante e sinalização, seguindo-se a Metro do Porto com 143,1 milhões de euros destinados à
expansão da linha amarela, rosa e material circulante. Destaca-se ainda o ICNF com 80 milhões de euros, dos
quais 63,1 milhões de euros afetos ao instrumento de recuperação e resiliência.
Igualmente as transferências correntes, com 391,7 milhões de euros, dos quais 117,9 milhões de euros afetos
ao Fundo Ambiental, que visam a prossecução dos objetivos de desenvolvimento sustentável nomeadamente
os relativos às alterações climáticas, aos recursos hídricos, aos resíduos e à conservação da natureza e
biodiversidade.
O programa integra a dotação especifica de indeminizações compensatórias (IC) de 42,6 milhões de euros,
totalmente financiada por receitas de impostos e a dotação especifica transferência de receita consignada de
342,5 milhões de euros, com uma variação de 75,4 milhões de euros face à estimativa 2020.
Destaca o Governo que, da específica referente ao imposto sobre os produtos petrolíferos, as transferências
para a administração local do Fundo Ambiental de 138,6 milhões de euros, referentes ao Programa de Apoio à
Redução Tarifária (PART).
Na estrutura de distribuição da despesa por medidas inscritas no Programa Ambiente Ação Climática, o
relatório do Orçamento do Estado destaca a Medida 055, relacionada com transportes ferroviários, com 815,8
milhões de euros, representando 34,8% do total da despesa não consolidada do programa, da qual se destacam
os orçamentos do Metropolitano de Lisboa com 431,8 milhões de euros e da Metro do Porto com 372,8 milhões
de euros e a Medida 063 (outras funções económicas) administração e regulamentação, com 715,2 milhões de
euros, representando 30,5%, destacando-se o Fundo Ambiental.
Para a contingência COVID-19 (medidas 095 e 096), o Governo afeta 1,8 milhões de euros no total da
despesa do programa orçamental 17.
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PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O Deputado autor do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço, que,
de resto, é de «elaboração facultativa», conforme disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia
da República.
PARTE IV – CONCLUSÕES
1. O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, que visa aprovar o
Orçamento do Estado para 2021, integrando as medidas de política e de investimentos que contribuem para as
concretizar, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo à Comissão de Ambiente, Energia e
Ordenamento do Território emitir parecer sobre as matérias da sua competência material;
2. Face ao exposto, a Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território considera que a
Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em
Plenário da Assembleia da República, pelo que emite o presente parecer, nos termos do disposto no n.º 3 do
artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, o qual deve ser remetido à Comissão de Orçamento e
Finanças para efeitos de elaboração do relatório final.
Palácio de São Bento, 20 de outubro de 2020.
O Deputado autor do parecer, Bruno Coimbra — O Presidente da Comissão, José Maria Cardoso.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 22 de outubro de 2020.
———
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COMISSÃO DE CULTURA E COMUNICAÇÃO
Parecer
Índice
Parte I – Introdução
Parte II – Análise setorial
a. Políticas e medidas para a cultura e comunicação social
b. Quantificação das medidas e fontes de financiamento
c. Políticas e medidas refletivas noutros programas orçamentais do Orçamento do Estado
d. Artigos da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª relevantes para área
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões
Parte V – Parecer
Parte I – Introdução
1. Nos termos da alínea d) do n.1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do artigo
205.º do Regimento da Assembleia da República, o Governo apresentou à Assembleia da República, para os
efeitos da alínea g) do artigo 161.º da CRP, a proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, que Aprova o Orçamento do Estado
para 2021;
2. A Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª deu entrada a 12 de outubro de 2020. Por despacho do mesmo dia do
Presidente da Assembleia da República, baixou à Comissão de Orçamento e Finanças e às demais comissões
parlamentares permanentes, em cumprimento do estabelecido no n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da
Assembleia da República;
3. É competência da Comissão de Cultura e Comunicação proceder à elaboração de parecer sobre a
Proposta de Lei que Aprova o Orçamento do Estado para 2021, nas partes relativas à cultura e à comunicação,
nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do RAR;
4. Nestes termos, o presente parecer incide exclusivamente nas áreas da proposta de lei que se adscrevem
ao âmbito da competência da Comissão e que se encontram concatenadas sob ação do Ministério da Cultura.
5. Nos termos do artigo 135.º do RAR, a Comissão de Cultura e Comunicação nomeou, no dia 13 de outubro
de 2020, como relator o Deputado Bruno Aragão (PS).
II. Análise setorial
O Orçamento do Estado para 2021 será o exercício orçamental mais exigente dos últimos anos, conforme
introito da nota de apresentação do relatório do Orçamento do Estado para 2021. A crise provocada pela
pandemia da COVID-19, de enorme impacto económico e social, representará em 2021 um desafio enorme para
Portugal. Pelas estimativas atuais, o PIB português registará em 2020 a maior queda desde o início do século
XX (-8,5%), depois de um ano com o primeiro excedente orçamental da democracia portuguesa. É este quadro
macroeconómico, que prevê uma recuperação rápida do PIB em 2021 (+5,4%) e em 2022 (+3,4%), que baliza
as políticas setoriais e respetivos enquadramentos orçamentais. Neste seguimento, e como competência desta
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Comissão, detalham-se seguidamente as políticas e as medidas setoriais da proposta do Orçamento do Estado
para 2021, no que concerne à área da cultura e comunicação social. Pondera-se esta análise em quatro pontos
organizadores:
a. Políticas e medidas para a cultura e comunicação social;
b. Quantificação das medidas e fontes de financiamento;
c. Políticas e medidas refletidas noutros PO do Orçamento do Estado;
d. Artigos da proposta de lei n.º 61/XIV/2.ª relevantes para área.
a. Políticas e medidas para a cultura e comunicação social
O programa orçamental (PO) da cultura integra medidas de uma política global de cultura nos seus diferentes
domínios: património, comunicação social, criação artística e internacionalização da cultura e da língua
portuguesas. Para a materialização desta política global, de acordo com o relatório do Orçamento do Estado
para 2021, o Governo prosseguirá o reforço do investimento na cultura, aumentando a dotação orçamental em
35,6 milhões de euros, procurando alcançar, ao longo da legislatura, o objetivo estratégico de 2% da despesa
discricionária (pág. X). Este objetivo estratégico tem especial relevância, mormente a assunção, que de resto o
relatório plasma, de que a crise de saúde pública vivida em 2020 teve fortes impactos económicos e sociais com
particular incidência no tecido cultural português (pág. 206). O Governo assume, neste sentido, que 2021 será
um ano de lançamento de importantes instrumentos de política cultural que, concomitantemente à Presidência
do Conselho da União Europeia, terá impactos relevantes i) na política europeia e nacional para o setor da
cultura e das áreas criativas e ii) na internacionalização da cultura, através da programação cultural associada
à Presidência do Conselho da União Europeia. A concretização desta política e das suas medidas está
organizada, no relatório do Orçamento do Estado para 2021, em nove áreas principais, desagregados em
iniciativas concretas que seguidamente se escalpelizam.
Artes e criação artística
Nesta área são detalhadas as iniciativas previstas para 2021 no âmbito do apoio às artes e criação artística,
tomando como premissas centrais a criação de redes de equipamentos e de programação, a descentralização
da produção artística e da programação e a valorização dos territórios de baixa densidade. De salientar, neste
ponto, a iniciativa referente à conclusão e implementação do estatuto dos profissionais da cultura, cuja proposta
se encontra materializada no artigo 171.º da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, cujo articulado se transcreve no
ponto d) desta análise. São iniciativas previstas:
▪ A implementação de medidas de apoio às artes com o objetivo de descentralizar, formar e diversificar
públicos, através modelo de apoio às artes, do Programa Nacional de Teatros e Cineteatros e dos concursos
para as orquestras regionais;
▪ A continuação do estudo nacional sobre o setor da cultura e impactos da COVID-19, mapeando o tecido
cultural em Portugal;
▪ A conclusão e implementação do novo estatuto dos profissionais da cultura. De acordo com o relatório do
Orçamento do Estado, pela importância do capital humano do setor da cultura, este estatuto e a sua
implementação são fundamentais;
▪ O início do Programa Nacional de Residências Artísticas no Território, promovendo oportunidades
estratégicas para os criadores e artistas, procurando a mobilidade e fixação em territórios de baixa densidade;
▪ A continuação da concretização das medidas do Plano Nacional das Artes, através do financiamento
público «Arte-Educação-Comunidade», da criação de um «ID Cultural» ou do incentivo à participação e apoio
das empresas na cultura e nas artes da sua região.
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Reabilitação e dinamização do património cultural
As iniciativas apresentadas nesta área prosseguem, de acordo com o relatório, dois objetivos: i) a reabilitação
e preservação do património e ii) a dinamização do património. Destaca-se, nesta área, o lançamento da «Lotaria
do Património», enquanto fonte de receita para o cumprimento destes objetivos. A materialização legislativa
desta iniciativa está plasmada no artigo 168.º da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, cujo articulado se transcreve no
ponto d) desta análise. São iniciativas desta área:
▪ A promoção do programa plurianual de meios e investimentos para a reabilitação, preservação e
dinamização do património cultural classificado;
▪ O lançamento da «Lotaria do Património», destinada à reabilitação, preservação e dinamização do
património cultural.
Arte contemporânea
A continuação da aquisição de arte contemporânea, promovendo a sua circulação pelo território, a
descentralização no seu acesso, fomentando a criação artística e formação de novos públicos. São iniciativas
apresentadas:
▪ A consolidação do papel da Comissão para a Aquisição de Arte Contemporânea e promoção da circulação
de diversas coleções públicas e privadas em Portugal e no estrangeiro;
▪ A descentralização do acesso à cultura, pela disseminando a arte contemporânea, sobretudo pelo apoia
à criação artística e à formação de novos públicos.
Transformar e modernizar os museus, monumentos e palácios
As iniciativas propostas nesta área procuram a dinamização do património cultural, através do cruzamento
de públicos, da diversificação da programação e da promoção da acessibilidade e inclusão. São apresentadas,
ao mesmo tempo, propostas para a salvaguarda do património reconhecido pela UNESCO, mas também, e mais
especificamente, para a valorização do património arqueológico nacional. Neste ponto é ainda apresentado um
programa de doutoramento para a formação de profissionais que promova e facilite o estudo de coleções. O
artigo 169.º da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, cujo articulado se transcreve no ponto d) desta análise, é dedicado
ao incentivo à investigação do património cultural. São iniciativas desta área:
▪ A realização de atividades culturais e artísticas, de programação diversificada, nos museus, monumentos
e palácios;
▪ O início da implementação das medidas da Estratégia Nacional de Promoção da Acessibilidade e da
Inclusão dos Museus;
▪ A promoção de uma plataforma de acompanhamento da implementação dos planos de salvaguarda do
património cultural imaterial português reconhecido pela UNESCO.
▪ A aprovação do Plano Estratégico de Atuação no Âmbito da Arqueologia;
▪ O lançamento do programa Ciência no Património Cultural, através da implementação de projetos de
doutoramento colaborativos.
Áreas criativas e empreendedorismo criativo
Para as artes e ofícios tradicionais são apresentadas iniciativas próprias, ancoradas no programa Saber
Fazer. São ações nesta área:
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▪ A implementação o programa Saber Fazer, com o objetivo de salvaguarda, continuidade, inovação e
desenvolvimento sustentável das artes e ofícios nacionais. Também neste âmbito, instalar e abrir ao público o
Centro Saber Fazer, no Museu de Arte Popular.
Dinamização de programas para o livro, a leitura e a rede de bibliotecas
Esta área congrega as propostas respeitantes à promoção do património literário e das literacias, com
destaque para a património de língua portuguesa e para a criação da rede de bibliotecas. A dimensão
arquivística é também considerada, com medias de apoio à preservação do património documental. São
iniciativas desta área:
▪ O reforço do programa de bolsas de criação literária, através da promoção do património literário;
▪ A continuação da implementação do programa de promoção das literacias através da criação de redes
de bibliotecas nas comunidades intermunicipais e áreas metropolitanas;
▪ O lançamento da segunda edição do catálogo de promoção do património bibliográfico em língua
portuguesa;
▪ A aprovação do regulamento geral de classificação e avaliação da informação arquivística.
Promoção e apoio aos setores do cinema, audiovisual e média
O reforço da programação regular, com objetivo de fortalecer a indústria do cinema e audiovisual, valorizando
concomitantemente o património nacional são propostas desta área. A promoção da literacia, na cultura ou na
comunicação social, e o acesso aos conteúdos estão também refletidos nas propostas apresentadas. São
iniciativas para esta área:
▪ O reforço da indústria do cinema e do setor do audiovisual em língua portuguesa, mediante a produção
regular de conteúdos audiovisuais que valorizem e ativem o património histórico, artístico e monumental;
▪ O fortalecimento da competitividade de Portugal enquanto local de produção cinematográfica e
audiovisual e o estímulo à atividade dos produtores e coprodutores nacionais, modernizando e simplificando os
procedimentos para filmar em Portugal, através da articulação entre diferentes entidades públicas da
administração central e local, através da Portugal Film Commission;
▪ O reforço do Plano Nacional de Cinema, contribuindo para a fruição pelo público das obras
cinematográficas e audiovisuais, em especial através de iniciativas de promoção de literacia para o cinema junto
do público escolar;
▪ O desenvolvimento de uma estratégia integrada para o laboratório e arquivo digital da Cinemateca
Portuguesa;
▪ A atribuição dos dois canais disponíveis na oferta da televisão digital terrestre;
▪ A criação de um Plano Nacional para a Literacia Mediática.
Dinamização de medidas de diplomacia cultural e internacionalização da cultura portuguesa
A promoção da língua e cultura portuguesas no contexto internacional estão plasmadas nas ações previstas
neste tópico. A Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia em 2021 permitirá consubstanciar
partes destas propostas. São iniciativas previstas:
▪ O exercício da Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia no primeiro semestre de 2021,
dando seguimento aos preparativos da Temporada Cruzada Portugal-França 2022, como momentos relevantes
para a afirmação internacional da cultura portuguesa;
▪ A promoção da internacionalização, da difusão e da exportação da cultura portuguesa, com apoios à
presença dos agentes e bens culturais em eventos tidos por estratégicos no estrangeiro, também com a
celebração de dias estratégicos, nomeadamente o Dia Mundial da Língua Portuguesa;
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▪ A promoção da internacionalização da cultura no quadro das relações bilaterais e multilaterais, mais
especificamente através da Expo 2021 Dubai, a exposição internacional itinerante no âmbito das comemorações
dos 500 anos da circum-navegação, a participação portuguesa na 17.ª Bienal de Arquitetura de Veneza e a
participação nacional como País convidado de honra na Feira Internacional do Livro de Leipzig.
Empresas e cidadãos
Num último ponto são apresentadas as medidas de incentivo ao envolvimento de empresas e cidadãos nas
políticas culturais, pelo estímulo à cooperação e pela aplicabilidade de benefícios fiscais, cuja proposta se
encontra materializada no artigo 243.º da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, cujo articulado se transcreve no ponto
d) desta análise. São iniciativas previstas:
▪ O estímulo à cooperação entre empresas e outras organizações privadas e públicas com museus e
monumentos;
▪ A prorrogação do regime que estende a aplicabilidade dos benefícios fiscais previstos no Estatuto do
Mecenato.
Referimos ainda neste ponto, apesar de não estar inscrito no PO12, mas porque lhe é também dedicado, a
medida de estímulo ao consumo em sede de IVA. O Governo propõe a implementação de um programa de
estímulo ao consumo para setores especialmente afetados pela crise. A cultura é um desses setores. É proposta
a devolução direta do IVA suportado pelos consumidores, estimando-se que a devolução deste imposto, nesta
sede, represente cerca de 200 milhões de euros de aumento do rendimento disponível no conjunto dos setores
abrangidos (pág. 36 do relatório do Orçamento do Estado para 2021). Esta medida encontra-se materializada
no artigo 249.º da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, cujo articulado se transcreve no ponto d) desta análise.
b. Quantificação das medidas e fontes de financiamento
De acordo com o relatório do Orçamento do Estado para 2021, a despesa total consolidada prevista para
2021 do programa cultura ascende a 563,9 milhões de euros, um crescimento de 19,3% face à execução
estimada de 2020. Nesta dimensão é a componente de despesa corrente que adquire maior expressão,
representando 87,8% do total consolidado. Esta componente compreende, sobretudo:
▪ Aquisição de bens e serviços (36,3%), para a qual concorrem, sobretudo, a atividade da RTP, S.A. e as
despesas com pessoal;
▪ As transferências destinadas a fundações culturais e instituições sem fins lucrativos, no âmbito dos apoios
financeiros concedidos à produção artística nacional.
Na componente de Investimento, por outro lado, são destacados no relatório, pela sua maior expressão:
▪ o plano de investimentos e de modernização técnica e operacional da RTP, S.A.;
▪ o investimento na reabilitação, preservação e dinamização do património cultural classificado.
Esclarece ainda o relatório que, excluindo a Rádio e Televisão de Portugal, S.A., a despesa total consolidada
prevista para 2021 ascende a 313,1 milhões de euros. Este valor representa um acréscimo de 35,6 milhões de
euros face ao orçamento de 2020 e inclui 21 milhões de euros de receitas de impostos e 5 milhões de euros de
receita da «Lotaria do Património».
No contexto da crise pandémica, refere o relatório, foram afetos 2,1 milhões de euros, no total da despesa
do Programa, para a contingência COVID-19.
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A receita total consolidada, por seu lado, ascende a 567,1 milhões de euros, traduzindo um crescimento de
10,3%. Esta dimensão encerra duas grandes componentes: as receitas de impostos, com um peso de 63,5%, e
as receitas próprias do Programa Cultura. A primeira componente compreende, sobretudo:
▪ A consignação da Contribuição sobre o Audiovisual à RTP, S.A.;
▪ A compensação financeira do Estado pela prestação de serviço público às entidades das áreas do teatro,
da música e da dança;
▪ As verbas para apoio às artes.
A segunda componente é particularmente assegurada:
▪ Pelas vendas de bens e serviços, destacando-se mais expressivamente a RTP, S.A., por via da receita
comercial e a Direção-Geral do Património Cultural, pelas vendas resultantes das visitas aos monumentos
classificados de património mundial, palácios e museus;
▪ Pela receita da distribuição dos resultados líquidos dos jogos sociais explorados pela Santa Casa da
Misericórdia de Lisboa afeta ao Fundo de Fomento Cultural, destinada a apoios a fundações de carácter cultural.
Salientamos neste ponto, por ser uma iniciativa que começará no ano de 2021 e, por isso, proposta deste
exercício orçamental, a receita da «Lotaria do Património», que reverterá a favor do Fundo de Salvaguarda do
Património Cultural.
O quadro 5.36, resume, em milhões de euros, a conta do programa orçamental para a cultura (PO12).
Por fim, e conforme consta do relatório (quadro 5.37), detalham-se dotações especificas integralmente
financiadas por receitas de impostos:
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▪ O porte pago/apoios à comunicação social que se destina à promoção do livro e da leitura assente no
apoio à criação de rede de bibliotecas;
▪ As indemnizações compensatórias do Estado pela prestação de serviço público pelos teatros nacionais;
▪ A Contribuição sobre o Audiovisual para financiamento do serviço público de rádio e televisão.
Por medidas do programa, a comunicação social, que representa cerca de 52,6% da despesa, compreende
na sua globalidade o orçamento da Rádio e Televisão de Portugal. A medida cultura representa 46,7%,
agregando as despesas das restantes entidades que integram o programa. O quadro 5.38, que consta do
relatório e que aqui se plasma, decompõe as despesas por medida.
Quanto às despesas dos serviços e fundos autónomos, descreve-se as verbas destinadas aos seguintes
organismos públicos da área da cultura (em euros):
▪ Cinemateca Portuguesa – Museu do Cinema, IP – 6 736 942€
▪ Côa Parque – Fundação para a salvaguarda e valorização do Vale do Coa – 1 939 115€
▪ Direção-Geral do Património Cultural – 67 369 097€
▪ Fundação Centro Cultural de Belém – 19 474 719€
▪ Fundo de Fomento Cultural – 38 302 086€
▪ Fundo de Salvaguarda do Património Cultural – 6 300 000€
▪ Instituto do Cinema e do Audiovisual, IP – 17 585 460€
▪ OPART – Organismo de Produção Artística, EPE – 23 648 588€
▪ Radio e Televisão de Portugal, S.A. – 254 006 019€
▪ Teatro Nacional D. Maria II, EPE – 8 142 418€
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▪ Teatro Nacional de São João, EPE – 7 862 889€
▪ LUSA – Agência de Notícias, S.A. – 16 155 131€
c. Políticas e medidas refletidas noutros PO do Orçamento do Estado
Ainda que possam constar nos pontos anteriores, dedicados exclusivamente ao PO12 (cultura), referem-se
aqui políticas e medidas referentes a este setor, inscritas noutros PO, mais especificamente na governação
(PO02) e na representação externa (PO04), para que se possa mais aturadamente analisar as políticas e
medidas para a área da cultura e comunicação social.
Governação (PO02)
No PO dedicado à governação salientamos o processo de descentralização que envolve a transferência de
competências em diversas áreas, da qual destacamos, por razão material, as da área da cultura. De acordo com
o descrito neste ponto do relatório (pág. 144), «no contexto do processo de descentralização em curso prevê-
se para 2021 (o reforço de verbas) para financiar as competências da administração direta e indireta do Estado,
que passam a ser asseguradas pela administração local nas áreas da educação, saúde, cultura e ação social,
estando já todos os diplomas setoriais publicados.
Representação externa (PO04)
Nas políticas e medidas previstas neste programa orçamental, há matérias que relevam para a área da
cultura e da comunicação social. Transcrevemos, nesse sentido, as medidas que lhe são dedicadas, referentes
à expansão dos programas de internacionalização da língua e cultura portuguesas, mas também ao apoio aos
órgãos de comunicação social da diáspora (pág. 168).
Neste âmbito, são iniciativas previstas:
▪ A participação ativa nos trabalhos das Nações Unidas e nas suas agências especializadas,
designadamente (...) na promoção da educação, ciência e cultura (...);
▪ A realização da celebração do Dia Mundial da Língua Portuguesa;
▪ A realização do Programa da Ação Cultural Externa para 2021, com destaque para as comemorações da
viagem de circum-navegação e para a presença de Portugal como país convidado de honra na Feira do Livro
2021 de Leipzig, bem como para o programa cultural no âmbito da Presidência Portuguesa do Conselho da EU.
d. Artigos da Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª relevantes para área
Como último ponto, fazemos constar deste parecer os artigos da Proposta de Lei n.º.61/XIV/2.ª que
operacionalizam medidas refletidas no relatório do Orçamento do Estado, cuja descrição e enquadramento
orçamental se detalhou nos pontos anteriores, mais especificamente nos pontos a. e b.
São artigos relevantes, dirigidos ao setor da cultura:
▪ Artigo 168.º, referente às intervenções de salvaguarda e valorização do património cultural;
▪ Artigo 169.º, de incentivo à investigação do património cultural;
▪ Artigo 171.º, relativo ao estatuto dos profissionais da área da cultura;
▪ Artigo 243.º, respeitante ao mecenato cultural extraordinário para 2021;
▪ Artigo 249.º, relativo ao programa «IVAucher».
No quadro seguinte transcrevem-se os referidos artigos, facilitando, em sede de parecer, a sua consulta e
análise.
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Artigo 168.º
Intervenções de salvaguarda e valorização do património cultural
1 – A partir das necessidades de intervenção de salvaguarda e de investimento no
património edificado público classificado ou em vias de classificação a nível nacional, o Governo
procede, em 2021, à calendarização da intervenção plurianual a realizar, bem como à
concretização da intervenção considerada urgente.
2 – Em 2021, a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa procede à aprovação de um jogo
autónomo de lotaria instantânea denominado «Do Património Cultural», nos termos do Decreto-
Lei n.º 314/94, de 23 de dezembro e da Portaria n.º 552/2001, de 31 de maio, na sua redação
atual.
3 – Em derrogação do disposto no Decreto-Lei n.º 56/2006, de 15 de março, na sua redação
atual, os resultados líquidos de exploração do jogo autónomo de lotaria instantânea a que se
refere o número anterior são integralmente atribuídos ao FSPC, destinando-se a despesas com
intervenções de salvaguarda e valorização do património cultural
Artigo 169.º
Incentivo à investigação do património cultural
1 – Estabelece-se a gratuitidade no acesso aos museus e monumentos nacionais para
estudantes do ensino profissional e superior nas áreas histórico-artísticas e de turismo,
património e gestão cultural.
2 – Para beneficiar da isenção, o estudante deve comprovar documentalmente a sua
qualidade de estudante do ensino profissional e superior nas áreas previstas no número
anterior.
Artigo 171.º
Autorização legislativa para a criação do Estatuto dos profissionais da área da
cultura
1 – Fica o Governo autorizado a criar o Estatuto dos profissionais da área da cultura, que
regula o regime dos contratos de trabalho, contratos legalmente equiparados a contratos de
trabalho e contratos de prestação de serviços e que estabelece o regime de segurança social
aplicável aos profissionais das artes do espetáculo, do audiovisual, das artes visuais e da
criação literária.
2 – O sentido e a extensão da autorização legislativa concedida no número anterior
consistem em:
a) Rever e atualizar o regime do registo dos profissionais da área da cultura, contendo
regras quanto à sua realização, finalidades e benefícios;
b) Definir as modalidades de contrato de trabalho, incluindo o contrato por tempo
indeterminado, o contrato a termo resolutivo, o contrato de trabalho de muito curta duração, o
contrato de trabalho intermitente e o contrato de trabalho com pluralidade de trabalhadores ou
empregadores, bem como o regime que lhes é aplicável;
c) Definir o conceito de trabalhador legalmente equiparado ao de trabalhador, bem como o
regime que lhe é aplicável;
d) Criar uma presunção de contrato de trabalho quando, na relação entre a pessoa que
presta uma atividade e outra ou outras que dela beneficiam, se verifiquem características que
apontem para a existência de subordinação jurídica;
e) Definir regras de forma quanto à celebração de contratos de trabalho;
f) Criar um elenco de direitos e deveres especiais do empregador e do trabalhador;
g) Definir regras quanto ao tipo de atividade que o trabalhador se obriga a prestar e respetiva
autonomia técnica;
h) Definir regras quanto ao tempo de trabalho e ao direito ao repouso, nomeadamente
quanto aos limites máximos do período normal de trabalho, ao horário de trabalho e intervalo
de descanso, ao trabalho noturno e ao direito ao repouso diário, semanal e anual, bem como
ao trabalho prestado em dia de feriado;
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i) Definir o regime contributivo e de segurança social aplicável aos profissionais da área da
cultura, tendo em vista a sua proteção na eventualidade de doença, parentalidade, doenças
profissionais, invalidez, velhice e morte, garantidas pelo regime de segurança social dos
trabalhadores por conta de outrem e trabalhadores independentes, e a sua proteção na
eventualidade de desemprego, garantida pelo regime jurídico da proteção social na
eventualidade de desemprego dos trabalhadores por conta de outrem;
j) Prever o direito de associação e representação coletiva dos profissionais da área da
cultura;
k) Prever contraordenações laborais por força da violação das regras do regime jurídico a
criar;
l) Prever que a fiscalização do cumprimento do regime jurídico a criar compete, em
articulação, à Inspeção-Geral das Atividades Culturais, IP, à ACT e ao ISS, IP;
m) Prever que se aplica às infrações por violação deste regime o regime previsto nos artigos
548.º a 566.º do Código do Trabalho, aprovado em anexo à Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro,
na sua redação atual, e que o processamento das contraordenações segue o regime processual
aplicável às contraordenações laborais e de segurança social, aprovado pela Lei n.º 107/2009,
de 14 de setembro, na sua redação atual;
n) Prever a possibilidade de aplicação do regime do combate à utilização indevida do
contrato de prestação de serviços previsto na Lei n.º 63/2013, de 27 de agosto, na sua redação
atual, por forma a beneficiar de mecanismos de combate à utilização indevida do contrato de
prestação de serviços em relações de trabalho subordinado dos profissionais da área da cultura;
o) Criar regras quanto à formação e ao conteúdo do contrato de prestação de serviço e do
contrato legalmente equiparado dos profissionais da área da cultura, definindo os direitos e
deveres de ambas as partes;
p) Criar uma regra que estabelece uma proporção mínima de contratos de trabalho em
detrimento do contrato de prestação de serviços, para determinadas entidades empregadoras,
tendo em vista a obtenção de benefícios a conceder pelo Estado;
q) Estabelecer um regime transitório de regularização extraordinária de contribuições
sociais e impostos relativos ao exercício da atividade pelos profissionais da área da cultura.
3 – A presente autorização legislativa tem a duração do ano económico a que respeita a
presente lei.
Artigo 243.º
Mecenato cultural extraordinário para 2021
1 – No período de tributação de 2021, os donativos enquadráveis no artigo 62.º-B do EBF
são majorados em 10 pontos percentuais, desde que:
a) O montante anual seja de valor igual ou superior a 50 000€ por entidade beneficiária; e
b) O donativo seja dirigido a ações ou projetos na área da conservação do património ou
programação museológica; e
c) As ações ou projetos referidos na alínea anterior sejam previamente reconhecidos por
despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da cultura.
2 – Para efeitos do previsto no número anterior, o limite estabelecido no n.º 5 no artigo 62.º-
B do EBF é elevado em 50% quando a diferença seja relativa a essas ações ou projetos.
3 – Os donativos previstos no n.º 1 podem ser majorados em 20 pontos percentuais quando
as ações ou projetos tenham conexão direta com territórios do interior, os quais são definidos
por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da cultura.
4 – Ao regime previsto nos números anteriores é aplicável o artigo 66.º do EBF, com as
necessárias adaptações.
5 – As ações ou projetos previamente reconhecidos referidos na alínea c) do n.º 1 devem
ser comunicados pela DGPC à AT, nos termos a definir por protocolo a celebrar entre as partes.
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Artigo 249.º
Programa de apoio e estímulo ao consumo nos setores do alojamento, cultura e
restauração («IVAucher»)
1 – Em 2021, é criado um programa temporário de apoio e estímulo ao consumo em setores
fortemente afetados pela pandemia da COVID-19, o qual consiste num mecanismo que permite
ao consumidor final acumular o valor correspondente à totalidade do IVA suportado em
consumos nos setores do alojamento, cultura e restauração, durante um trimestre, e utilizar
esse valor, durante o trimestre seguinte, em consumos nesses mesmos setores.
2 – O apuramento do valor correspondente ao IVA suportado pelos consumidores finais, nos
termos do número anterior, é efetuado a partir dos montantes constantes das faturas
comunicadas à AT.
3 – A utilização do valor acumulado é feita por desconto imediato nos consumos, o qual
assume a natureza de comparticipação e opera mediante compensação interbancária através
das entidades responsáveis pelo processamento dos pagamentos eletrónicos que assegurem
os serviços técnicos do sistema de compensação interbancária (SICOI) do Banco de Portugal
no âmbito do processamento de transações com cartões bancários.
4 – A adesão dos consumidores ao «IVAucher» depende do seu prévio consentimento livre,
específico, informado e explícito quanto ao tratamento e comunicação de dados necessários à
sua operacionalização, no respeito pela legislação aplicável em matéria de proteção de dados
pessoais.
5 – A AT não pode aceder, direta ou indiretamente, a quaisquer dados de natureza bancária
no âmbito do programa «IVAucher», com exceção do processamento estritamente necessário
para apresentação ao consumidor dos movimentos e saldos da utilização do benefício nos
canais da AT, conquanto este processamento assegure que aqueles dados não são
armazenados pela AT nem ficam acessíveis.
6 – As entidades responsáveis pelo processamento dos pagamentos eletrónicos não podem
aceder, direta ou indiretamente, a qualquer informação fiscal da AT relativa aos consumidores
ou aos comerciantes, com exceção do resultado do apuramento do benefício para efeitos da
sua utilização.
7 – A AT pode utilizar os dados previstos no Decreto-Lei n.º 198/2012, de 24 de agosto, na
sua redação atual, para efeitos deste programa, no que respeita às faturas e outros documentos
fiscalmente relevantes que tenham como adquirente os consumidores aderentes ao
«IVAucher», bem como às faturas emitidas a consumidor final que se encontrem na posse de
consumidores aderentes ao «IVAucher» e outros documentos fiscalmente relevantes a estas
associados.
8 – Por forma a prevenir e a corrigir situações de uso indevido do programa, a AT pode
utilizar a informação constante em relatórios de inspeção, emitidos ao abrigo do Regime
Complementar do Procedimento de Inspeção Tributária e Aduaneira, que conclua pela
existência de incorreções naquelas faturas e em outros documentos fiscalmente relevantes.
9 – Para efeitos de transmissão da informação relevante para a implementação e
operacionalização do presente mecanismo, é estabelecido, mediante protocolo, um processo
de interconexão de dados entre a AT, a DGTF, o IGCP, EPE e as entidades responsáveis pelo
processamento dos pagamentos eletrónicos que assegurem os serviços técnicos do SICOI do
Banco de Portugal no âmbito do processamento de transações com cartões bancários.
10 – Não concorre para o montante das deduções à coleta previstas nos artigos 78.º-B e
78.º-F do Código do IRS, o IVA que, nos termos do número anterior, for utilizado no apuramento
do valor da comparticipação.
11 – Estão isentos da fiscalização prévia do Tribunal de Contas, prevista nos artigos 46.º e
seguintes da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.º
98/97, de 26 de agosto, na sua redação atual, os procedimentos de contratação pública
respeitantes à implementação do presente mecanismo.
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12 – O Governo fica autorizado, através do membro do Governo responsável pela área das
finanças, a proceder a alterações orçamentais resultantes da operacionalização do programa
«IVAucher», por contrapartida da dotação centralizada no Ministério das Finanças, para o
estímulo ao consumo em setores fortemente afetados pela pandemia da COVID-19.
13 – A despesa com a comparticipação a que se referem os números anteriores, bem como
com o custo do serviço associado, é suportada por verba inscrita no Capítulo 60 – Despesas
Excecionais, gerido pela DGTF, entidade à qual cabe o processamento das verbas devidas
neste âmbito.
14 – O Governo define o âmbito e as condições específicas de funcionamento deste
programa.
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O Deputado autor do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço que,
de resto, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do RAR, é de «elaboração facultativa».
Parte IV – CONCLUSÕES
1. O Governo apresentou à Assembleia da República a proposta de Lei n.º 61 /XIV/2.ª, que Aprova o
Orçamento do Estado para 2021.
2. A Proposta de Lei n.º 61 /XIV/2.ª foi admitida a 12 de outubro de 2020 e enviada, nos termos do RAR, à
Comissão de Cultura e Comunicação para emissão de parecer.
3. A proposta de Lei n.º 61 /XIV/2.ª foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis,
cabendo à Comissão de Cultura e Comunicação emitir parecer sobre as matérias da sua competência, incidindo
sobre a globalidade do orçamento do Ministério da Cultura.
4. A proposta de Lei n.º 61//XIV/2.ª, na parte relativa às áreas da cultura e comunicação, reúne os requisitos
constitucionais e regimentais para ser apreciada e votada na generalidade em Plenário.
PARTE V – PARECER
A Comissão de Cultura e Comunicação conclui que a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, que Aprova o Orçamento
do Estado para 2021, cumpre todos os pressupostos constitucionais, respeita todos os requisitos formais e reúne
todas as condições materiais para ser remetida à Comissão de Orçamento e Finanças, para os devidos efeitos.
Palácio de São Bento, 20 de outubro de 2020.
O Deputado autor do parecer, Bruno Aragão — A Presidente da Comissão, Ana Paula Vitorino.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, na reunião da
Comissão de 22 de outubro de 2020.
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COMISSÃODE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, MODERNIZAÇÃO ADMINISTRATIVA,
DESCENTRALIZAÇÃO E PODER LOCAL
Parecer
Índice
Parte I – Introdução
Parte II – Considerandos
1 – Receitas e despesas das administrações públicas
2 – Uma estratégia para a Administração Pública
3 – Valorização do interior e descentralização de serviços públicos
4 – Descentralização
5 – Simplificação e modernização no acesso a serviços públicos
6 – Sustentabilidade da ADSE
7 – Administração regional e local
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões
PARTE I – INTRODUÇÃO
O XXII Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República, em 12 de outubro de 2020, a Proposta
de Lei n.º 60/XIV/2.ª, Lei das Grandes Opções para 2021-2023 e a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, Aprova o
Orçamento do Estado para 2021.
Por despacho do mesmo dia do Presidente da Assembleia da República, a Proposta de Lei n.º 60/XIV/2.ª
«Lei das Grandes Opções para 2021-2023» e a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, «Aprova o Orçamento do Estado
2021», baixaram à Comissão de Orçamento e Finanças (Comissão competente) e às restantes Comissões
Parlamentares Permanentes, onde se inclui a Comissão de Administração Pública, Modernização
Administrativa, Descentralização e Poder Local, para efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas
setoriais. Cumpre-se assim o previsto no n.º 3 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, que
define que os serviços da Assembleia da República devem proceder a uma análise técnica da Proposta de Lei
do Orçamento de Estado, discriminada por áreas de governação, remetendo-a à Comissão Parlamentar
competente em razão da matéria. Nesta conformidade, o presente parecer incidirá exclusivamente sobre as
matérias do Orçamento do Estado para 2021 que integram o âmbito de competências da Comissão de
Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local.
PARTE II – CONSIDERANDOS
1 – Receitas e despesas das administrações públicas
De acordo com o Orçamento do Estado para 2021, «o saldo das administrações públicas deverá situar-se
em -10 262 milhões de euros em 2021, o que compara com -13 994 milhões de euros em 2020, uma melhoria
de 3732 milhões de euros, resultado do melhor desempenho da receita fiscal – associada ao crescimento da
atividade económica – e de um menor impacto das medidas associadas à pandemia da COVID-19. Por
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subsetores, prevê-se que os défices da administração central (-10 702 milhões de euros) e da administração
regional e local (-151 milhões de euros) agravem o saldo orçamental, compensado em parte pela evolução
positiva do saldo da Segurança Social (591 milhões de euros).»
«A receita total deverá crescer 9,1% face ao estimado para 2020, evolução determinada maioritariamente
pela receita fiscal, tanto nos impostos indiretos (7,3%), como nos impostos diretos (7,6%), e pela receita de
capital (75,4%), que reflete em grande medida a previsão da receita do Fundo de Recuperação e Resiliência.
Apesar de um menor impacto na despesa das medidas COVID-19, estima-se um aumento da despesa total de
3,9%, com destaque para o aumento do investimento (30,7%). De referir que o aumento verificado nas outras
despesas correntes decorre do registo da dotação provisional e outras dotações centralizadas.»
Quadro 1 – Conta das Administrações Públicas em contabilidade pública (milhões de euros)
2 – Uma estratégia para a Administração Pública
Em 2020, foi aprovada pelo Governo a «Estratégia para a Inovação e Modernização do Estado e da
Administração Pública», através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 55/2020, de 31 de julho.
Segundo o documento, «esta estratégia, que resulta de um amplo processo colaborativo e de auscultação,
procura potenciar uma transformação contínua dos processos de funcionamento da Administração Pública e
dos serviços prestados, acompanhando a evolução das exigências da vida em sociedade e garantindo uma
capacidade de resposta célere e eficaz.». Para garantir maior apetência para a inovação na gestão
organizacional e nos métodos de trabalho, segundo o documento, «o rejuvenescimento dos efetivos e o aumento
da capacidade para atrair novos trabalhadores e reter os existentes por parte da Administração Pública são,
essenciais.».
Deste modo, de acordo com a «Estratégia para a Inovação e Modernização do Estado e da Administração
Pública 2020-2023», «os recursos humanos para a área das tecnologias de informação e comunicação
assumem especial importância, já que, para dar corpo aos respetivos objetivos estratégicos delineados em
função da necessidade de potenciar a tecnologia digital, a Administração Pública terá de se dotar dos meios
técnicos necessários.»
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O Orçamento do Estado prevê que em 2021 se verifique «um substancial rejuvenescimento dos quadros da
Administração Pública» devido à aplicação da regra de pelo menos uma entrada por cada saída; à entrada dos
trabalhadores selecionados no primeiro processo de recrutamento centralizado e ao programa de estágios nas
administrações central e local.»
3 – Valorização do interior e descentralização de serviços públicos
O XXII Governo Constitucional assume como prioridades a descentralização dos serviços públicos, a
afirmação do interior e a valorização dos trabalhadores referindo que irá:
▪ Recorrer ao teletrabalho enquanto modalidade de trabalho à distância que permite uma maior flexibilidade
da prestação de trabalho, em termos de horário e de conjugação com a vida pessoal, familiar e profissional e,
simultaneamente, mitigar o absentismo;
▪ Reforçar os estímulos à mobilidade geográfica no mercado de trabalho e adotar políticas ativas de
repovoamento dos territórios de baixa densidade populacional;
▪ Identificar os serviços públicos ou unidades orgânicas a transferir para os territórios identificados na
Portaria n.º 208/2017, de 13 de julho. A transferência de serviços públicos para estes territórios será alicerçada
num programa de portabilidade dos postos de trabalho, visando o aproveitamento das estruturas locais
existentes, nomeadamente nas autarquias ou noutras instituições do Estado, para que possam ser criados
centros de teletrabalho no interior do país, designadamente através da disponibilização de espaços de trabalho
partilhados (co-work).
Este programa de portabilidade dos postos de trabalho vai ao encontro da meta do Governo de permitir, até
ao final da legislatura, o teletrabalho a 25% dos trabalhadores da administração central com funções compatíveis
até ao final da legislatura.
4 – Descentralização
No que diz respeito à descentralização, o Governo afirma que «o processo de transferência de competências
para as autarquias tem vindo a consolidar-se, tendo sido publicado, em 2020, o último diploma setorial, referente
à ação social. Mas esta consolidação passa também pela democratização da governação territorial, já
concretizada com a publicação do Decreto-Lei n.º 27/2020, de 17 de junho, que altera a orgânica das comissões
de coordenação e desenvolvimento regional (CCDR), realizando-se a eleição ainda em 2020 e pela identificação
dos serviços públicos ou suas unidades orgânicas a transferir para os territórios do interior, previsto para 2021.
A transferência destes serviços será acompanhada por um programa de portabilidade dos postos de trabalho,
promovido pela área governativa da Administração Pública. A desconcentração dos serviços é um elemento
nuclear do processo de descentralização enquanto pilar primeiro do reforço da proximidade entre Estado e
cidadãos.»
Afirma ainda o Governo que «prosseguirá a aposta numa Administração Pública de proximidade que se
traduz na efetivação da transferência de competências para as autarquias locais, processo que deverá estar
concluído até 2022, dotando-as dos meios necessários e adequados.»
«Assim, no contexto do processo de descentralização em curso prevê-se para 2021 a transferência de um
valor superior a x milhões de euros para financiar as competências da administração direta e indireta do Estado,
que passam a ser asseguradas pela administração local nas áreas da educação, saúde, cultura e ação social,
estando já todos os diplomas setoriais publicados.»
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Quadro 2 – Fluxos para a administração local (unidade)
5 – Simplificação e modernização no acesso a serviços públicos
O Governo pretende continuar a apoiar a cultura de simplificação e modernização administrativas,
nomeadamente através do programa SIMPLEX, de acordo com o Orçamento do Estado para 2021, um
instrumento fundamental na simplificação dos serviços públicos e na redução de encargos administrativos com
o consequente ganho para o cidadão e redução da despesa pública.
Segundo o documento, «mantém-se a aposta numa cultura de inovação dos serviços da Administração
Pública e num reforço dos sistemas de incentivos à inovação na gestão pública, visando estimular as práticas
inovadoras, designadamente, através de processos colaborativos, nos domínios a definir pelo Governo como
eixos prioritários de atuação e na concretização das medidas previstas na Estratégia para a Inovação e
Modernização do Estado e da Administração Pública.»
Para o Governo, a melhoria da qualidade dos serviços públicos de atendimento ao cidadão tem um lugar de
destaque na estratégia da Administração Pública.
6 – Sustentabilidade da ADSE
Segundo o Orçamento do Estado para 2021, o grande objetivo das medidas da ADSE em 2021 continuará a
ser a prestação de cuidados de saúde de qualidade aos beneficiários e a diminuição dos prazos de reembolso,
nunca ignorando a garantia da manutenção da sua autossustentabilidade, assim como estabilizar as relações
com os operadores privados, aprovando todas as tabelas, e alargar o universo de beneficiários titulares aos
trabalhadores com contratos individuais de trabalho cujos empregadores sejam entidades públicas.
7 – Administração regional e local
O Governo avança que a administração regional e local (ARL) deverá apresentar em 2020, em contabilidade
pública, um saldo negativo de 165 milhões de euros, que compara com o excedente de 437 milhões de euros
em 2019. A degradação do saldo ocorreu em ambos os subsectores, para a qual contribui a diminuição da
receita, em particular da receita fiscal, sendo que no caso da administração local este efeito se conjuga com um
aumento expressivo da despesa.
Para 2021, prevê-se um saldo orçamental negativo na ARL de 323 milhões de euros, pelo efeito conjugado
do défice de 216 milhões de euros estimado para a administração local, com o défice de 107 milhões de euros
para a administração regional.
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7.1 – Administração local
Em 2020, estima-se que a administração local apresente um excedente orçamental de 85,4 milhões de euros,
o que representa uma deterioração face ao saldo verificado em 2019, que se fixou em 567 milhões de euros. A
diminuição estimada para o saldo orçamental na administração local decorre de uma redução da receita (1,6%)
à qual se associa um aumento da despesa (3,8%). Ao nível da receita, destaca-se a diminuição da receita fiscal
(-12,3%), influenciada pelos efeitos da COVID-19 e por um conjunto de medidas implementadas pelos
municípios por forma a mitigar os efeitos negativos da pandemia. Ainda do lado da receita, mas em sentido
contrário, é de referir o aumento registado nas transferências (12,1%), em particular, das que decorrem da
aplicação da Lei das Finanças Locais (288 milhões de euros) e das transferências da União Europeia (101
milhões de euros), bem com das transferências ao abrigo do Programa de Apoio à Redução Tarifária nos
Transportes Públicos. Relativamente à despesa, os principais contributos advêm do crescimento das outras
despesas (9,6%), do investimento (5,5%) e das despesas com pessoal (2,9%).
Para 2021, prevê-se que a administração local apresente um défice orçamental de 216 milhões de euros,
inferior em 301 milhões de euros comparativamente a 2020. Esta evolução resulta de um aumento da receita
(4,8%), significativamente inferior ao crescimento da despesa (8,2%). Ao nível da receita, destaca-se o aumento
previsto das transferências (6,3%), da outra receita (5,2%) e da receita fiscal (2,3%). Em relação à despesa, o
aumento previsto assenta, essencialmente, no crescimento do investimento (15,3%) e das outras despesas
(13,8%).
Quadro 3 – Receitas e despesas da administração local (milhões de euros)
As transferências do Orçamento do Estado para a administração local, nomeadamente ao abrigo da Lei das
Finanças Locais (10,8% das transferências), registam um impacto significativo, tendo-se verificado um aumento
de 288 milhões de euros em 2020 e de 220 milhões de euros em 2021. Para este aumento contribuíram
alterações introduzidas na Lei das Finanças Locais, através da Lei n.º 51/2018, de 16 de agosto, sendo de
referir, entre outras, a introdução de uma participação dos municípios na receita de IVA.
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Embora estas transferências aumentem, verifica-se uma diminuição de verbas alocadas ao Fundo Social
Municipal, que diminuem em 2020 e 2021 relativamente ao ano 2019, quando este fundo deveria financiar as
despesas dos municípios no combate à pandemia causada pelos efeitos da COVID-19.
Quadro 4 – Transferências do Orçamento do Estado para a administração local (milhões de euros)
Em 2021, as transferências da administração central destinadas à administração local deverão ascender a
4092 milhões de euros, provenientes maioritariamente do Estado. Relativamente aos empréstimos de médio e
longo prazo, concedidos pelo Estado a este subsetor, prevê-se que totalizem 180 milhões de euros.
Por outro lado, a administração local deverá transferir para a administração central um total de 131 milhões
de euros. Relativamente à receita de ativos financeiros do Estado, prevê-se que a administração local proceda
à amortização de 20 milhões de euros de empréstimos de médio e longo prazo e ao pagamento de 12 milhões
de euros relativos a juros de empréstimos concedidos pela administração central.
7.2 – Administração regional
Na administração regional o Governo estima para 2020 um défice orçamental de 250 milhões de euros, o
que compara com – 130 milhões de euros no ano anterior. Esta evolução resulta maioritariamente da redução
da receita fiscal. O desempenho orçamental estimado para 2020 compreende uma redução de 7,3% da receita
e de 2,6% da despesa face a 2019. A evolução da receita decorre da redução da receita fiscal (-7,2%), das
transferências (-5,8%) e da outra receita (-15,5%). A redução da despesa deve-se essencialmente à redução
dos juros e outros encargos (-46,8%), relacionada com o efeito base de 2019 relativo ao pagamento pela RAM
de juros de mora incluídos em acordos de regularização de dívida, bem como à suspensão do pagamento dos
encargos decorrentes do empréstimo do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro com efeitos a julho
2020. É ainda de referir a redução da aquisição de bens de capital (-6%) e o aumento da despesa com pessoal
(5,2%), nas duas regiões.
Para 2021, prevê-se que a administração regional apresente um défice de 107 milhões de euros,
correspondendo a uma melhoria de 143 milhões de euros face ao saldo estimado para 2020. Para a receita
efetiva estima-se um aumento de 8,1%, em particular, devido ao aumento da receita fiscal (5,5%), das
transferências da União Europeia (28,4%) e da outra receita (7,5%). A despesa deverá registar um aumento de
2,1%, resultante maioritariamente do aumento das despesas com pessoal (2,9%) e do investimento (8,8%), que
se prevê recuperar e compensar a quebra verificada durante 2020. No sentido oposto, é esperada uma redução
da despesa com juros e outros encargos (-9,4%), derivado da suspensão do pagamento dos encargos
decorrentes do empréstimo do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro por parte da RAM, conforme
previsto no Orçamento Suplementar para 2020.
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Quadro 5 – Receitas e despesas da administração regional (milhões de euros)
7.3 – Transferências do Orçamento do Estado para a administração regional
As transferências do Orçamento do Estado para as regiões autónomas, ao abrigo da Lei das Finanças das
Regiões Autónomas, atingem um montante de 534 milhões de euros em 2021 (302 milhões de euros na Região
Autónoma dos Açores e 232 milhões de euros na Região Autónoma da Madeira), o que representa um aumento
de 12 milhões de euros face ao ano anterior.
Em 2021, a administração regional receberá 590 milhões de euros de transferências da administração central
provenientes quase exclusivamente do Estado. A Segurança Social deverá transferir para este subsetor 23
milhões de euros, os quais compreendem os montantes referentes a políticas ativas de emprego, para cada
uma das regiões.
Relativamente às transferências da administração regional para a administração central, prevê-se que
totalizem 32 milhões de euros. No que se refere à amortização de empréstimos concedidos pelo Estado, prevê-
se que ascendam a 15 milhões de euros.
Quadro 6 – Transferências do Orçamento do Estado para a administração regional (milhões de
euros)
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Quadro 7 – Transferências do Orçamento do Estado para a administração local e regional (milhões
de euros)
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
Embora a opinião do Deputado autor do parecer seja de elaboração facultativa, nos termos do n.º 3 do artigo
137.º do RAR, e de o Deputado se eximir, nesta sede, de emitir quaisquer considerações políticas, entende
pertinente referir que presidiu a este parecer a mera análise factual da proposta de Lei de Orçamento do Estado
para 2021.
PARTE IV – CONCLUSÕES
1) O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, «Aprova o Orçamento
do Estado para 2021»;
2) A Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª baixou à Comissão de Administração Pública, Modernização
Administrativa, Descentralização e Poder Local, para efeito de elaboração de parecer;
3) A Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local,
considera que a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª, no que concerne às áreas setoriais da Administração Pública,
modernização administrativa, descentralização e poder local, está em condições para ser remetida à Comissão
Parlamentar de Orçamento e Finanças, para os efeitos legais e regimentais aplicáveis.
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Palácio de São Bento, 22 de outubro de 2020.
O Deputado autor do parecer, Jorge Paulo Oliveira — O Presidente da Comissão, Fernando Ruas.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE, do PCP, CDS-PP e
IL, na reunião da Comissão de 22 de outubro de 2020.
———
COMISSÃO DE TRANSPARÊNCIA E ESTATUTO DOS DEPUTADOS
Parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
I. a) Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 12 de outubro de 2020, as Propostas de Lei n.º
60/XIV/2.ª e n.º 61/XIV/2.ª, que aprovam, respetivamente, as Grandes Opções para 2021-2023 e o Orçamento
do Estado para 2021.
Por despacho do mesmo dia do Sr. Presidente da Assembleia da República, estas iniciativas baixaram à
Comissão de Orçamento e Finanças (comissão competente) e às restantes comissões parlamentares
permanentes para efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas sectoriais.
À Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados compete analisar e elaborar parecer nas áreas da
sua competência, nomeadamente no que se refere às dotações orçamentais previstas para a Entidade para a
Transparência, criada pela Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro.
A discussão na generalidade destas iniciativas encontra-se agendada para as reuniões plenárias de 27 e 28
de outubro, data da respetiva votação na generalidade, seguindo-se, posteriormente, a apreciação na
especialidade que compreenderá audições de Ministros sectoriais.
A discussão e votação na especialidade destas propostas de lei estão previstas para os dias 29 de outubro
a 26 de novembro, e a votação final global, para o dia 26 de novembro de 2020.
I b) Do objeto, conteúdo e motivação das iniciativas
➢ Proposta de Lei n.º 60/XIV/2.ª (GOV) – Lei das Grandes Opções para 2021-2023 – Área da
Transparência
Do documento das Grandes Opções para 2021-2023, anexo à Proposta de Lei n.º 60/XIV/2.ª (GOV), importa
destacar as seguintes medidas de prevenção e combate à corrupção à fraude, com incidência em matéria de
transparência:
• Consagrar o princípio da «pegada legislativa», estabelecendo o registo obrigatório de qualquer
intervenção de entidades externas no processo legislativo, desde a fase de conceção e redação do diploma
legal até à sua aprovação final;
• Promover a ética pública por via da adoção de programas de cumprimento normativo também no setor
público, com especial enfoque na análise de riscos e nos planos de prevenção ou gestão de riscos, nos canais
de denúncia, na institucionalização de gabinete responsável pelo programa de cumprimento normativo, no
código de ética ou de conduta, e na formação de dirigentes e de funcionários públicos;
• Modernizar o registo de interesses dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, permitindo
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a recolha de mais informação e um melhor cruzamento de dados;
• Tornar efetiva a fiscalização da declaração única por parte dos Conselhos Superiores das magistraturas.
➢ Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV) – Aprova o Orçamento do Estado para 2021 – Entidade para a
Transparência
A Entidade para a Transparência, criada pela Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro, «é um órgão
independente que funciona junto do Tribunal Constitucional e tem como atribuição a apreciação e fiscalização
da declaração única de rendimentos, património e interesses dos titulares de cargos político e altos cargos
públicos» – cfr. artigo 2.º do Estatuto da Entidade para a Transparência.
Nos termos do n.º 1 do artigo 4.º da Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro, que aprova o Estatuto da
Entidade para a Transparência e procede à nona alteração à Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, que aprova a
organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional, «Incumbe ao Governo inscrever na proposta
de Orçamento do Estado para 2020, nos encargos gerais do Estado relativos ao Tribunal Constitucional, as
verbas necessárias à criação e funcionamento da Entidade para a Transparência, bem como para a criação da
plataforma eletrónica prevista na lei».
Importa, assim, verificar as verbas inscritas na Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV), que aprova o Orçamento
do Estado para 2021, que se referem ao Tribunal Constitucional.
Integradas nos Encargos Gerais do Estado, verifica-se que estão atribuídas as seguintes verbas ao Tribunal
Constitucional:
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Despesas do subsector da administração central (SI + SFA)
2020 2021 Variação%
Orçamento Orçamento
Tribunal Constitucional 19 271 2441 18 838 714 -2,2%
(dados retirados dos Mapas II e OE-12, e do Mapa 4 – OE 2020 e OE 2021)
As verbas supra-indicadas correspondem à soma das despesas dos serviços integrados e dos serviços e
fundos autónomos, passando-se a discriminar cada uma destas rubricas para melhor se perceber o valor
correspondente a cada uma delas:
Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Serviços integrados
Despesas
2020 2021 Variação%
Orçamento Orçamento
Tribunal Constitucional 8 894 553 8 776 256 -1,3%
Tribunal Constitucional – reserva orçamental 0 225 032 -
TOTAL – Tribunal Constitucional 8 894 553 9 001 288 1,2%
(dados retirados dos Mapas V, VII e OP-01, e do Mapa AC – OE 2020 e OE 2021)
1 Recorde-se que a dotação inicialmente proposta pelo Governo, na Proposta de Lei n.º 5/XIV/1.ª (GOV), era de 18 625 244€. Todavia, em sede de especialidade, foi aprovado um reforço adicional de 646 000€ destinado à instalação da Entidade para a Transparência, dos quais 331 000€ para a Entidade da Transparência e 315 000€ para os serviços próprios do Tribunal Constitucional para a criação da Entidade para a Transparência. Com efeito, foi aprovada a proposta 933-C, apresentada pelo PS, que alterava nesse sentido o Mapa VII.
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Unidade: Euros
Encargos Gerais do Estado
Serviços e Fundos Autónomos
Despesas
2020 2021 Variação%
Orçamento Orçamento
Tribunal Constitucional – Serviços próprios 7 356 051 7 147 7862 -2,8%
Tribunal Constitucional – Entidade das Contas 1 520 640 1 520 640 0,0%
Tribunal Constitucional – Entidade da Transparência
1 500 000 1 169 0003 -22,1%
TOTAL – Tribunal Constitucional 10 376 691 9 837 426 -5,2%
(dados retirados dos Mapas V, VII e OP-01, e do Mapa AC – OE 2020 e OE 2021)
Verifica-se que está prevista a verba de 1 169 000€ para a Entidade para a Transparência, embora este valor
concreto não resulte expressamente de nenhum dos mapas anexos à Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV),
mas do mapa AC relativo ao desenvolvimento das receitas e despesas da administração central, o qual se
encontra disponível no site da Direção-Geral do Orçamento.
Atendendo a que o Orçamento do Estado para 2020, aprovado pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março, atribuiu
à Entidade para a Transparência um orçamento de 1 500 000€, devido à aprovação de proposta do PS
apresentada na especialidade (proposta de alteração n.º 933-C), verifica-se que há uma diminuição de 22,1%
(são menos 331 000€) das verbas previstas para esta Entidade.
Acresce que se verifica uma diminuição de 2,8% (são menos 315 000€) para os serviços próprios do Tribunal
Constitucional, o que significa que o Governo não manteve a verba que, na especialidade do Orçamento do
Estado para 2020, foi alocada a essa rubrica orçamental para a criação da Entidade para a Transparência.
A suficiência das verbas inscritas na Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV) em relação ao Tribunal
Constitucional, concretamente as que serão afetas à Entidade para a Transparência, deverá ser apurada junto
do Presidente do Tribunal Constitucional.
PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR
O signatário do presente parecer abstém-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre as
Propostas de Lei n.º 60/XIV/2.ª e n.º 61/XIV/2.ª, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do
n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
1 – Nas Grandes Opções para 2021-2023, o Governo apresenta várias medidas de prevenção e combate
à corrupção e à fraude que entroncam com matérias relativas à transparência;
2 – No orçamento do Tribunal Constitucional para 2021, inscrito nos Encargos Gerais do Estado, está
prevista uma verba de 18 838 714€, o que representa uma diminuição de 2,2% em relação ao orçamentado para
2020 (são menos 432 530€);
3 – Encontra-se prevista a verba de 1 169 000€ para a Entidade para a Transparência, embora este valor
concreto não resulte expressamente de nenhum dos mapas anexos à Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV),
mas do mapa AC relativo ao desenvolvimento das receitas e despesas dos serviços da administração central, o
qual se encontra disponível no site da Direção-Geral do Orçamento.
2 Montante igual ao valor inicial que o Governo propôs na Proposta de Lei n.º 5/XIV/1 (GOV), que aprovou o Orçamento do Estado para 2020. 3 Montante igual ao valor inicial que o Governo propôs na Proposta de Lei n.º 5/XIV/1 (GOV) que aprovou o Orçamento do Estado para 2020.
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4 – Por comparação ao orçamentado em 2020, as verbas alocadas à Entidade para a Transparência sofre
uma redução de 22,1%, o que corresponde a menos 331 000€.
5 – A suficiência das verbas inscritas na Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV) em relação ao Tribunal
Constitucional, concretamente as que serão afetas à Entidade para a Transparência, deverá ser apurada junto
do Senhor Presidente do Tribunal Constitucional.
Face ao exposto, a Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados é de parecer que a presente
pronúncia deve ser remetida à Comissão de Orçamento e Finanças, para os efeitos legais e regimentais
aplicáveis.
Palácio de São Bento, 16 de outubro de 2020.
O Deputado autor do parecer, Pedro Rodrigues — O Presidente da Comissão, Jorge Lacão.
Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PS e do PSD e a abstenção do PCP e do PAN, tendo-
se registado a ausência do BE e do CDS-PP, na reunião da Comissão de 22 de outubro de 2020.
———
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UTAO | UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL
Apreciação preliminar da Proposta de Orça-
mento do Estado para 2021
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Ficha técnica
A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orça-
mental (UTAO) da Assembleia da República. Nos termos da Lei n.º 13/2010, de 19 de julho,
a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parla-
mentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-
lhe assessoria técnica especializada através da elaboração de estudos e documentos de
trabalho técnico sobre gestão orçamental e financeira pública.
Este estudo, orientado e revisto por Rui Nuno Baleiras, foi elaborado por António Antunes,
Filipa Almeida Cardoso, Jorge Faria Silva, Patrícia Silva Gonçalves, Vítor Nunes Canarias e
Rui Nuno Baleiras.
Modelo de documento elaborado por António Antunes, com o apoio de Rui Nuno Baleiras.
Título: Apreciação preliminar da Proposta de Orçamento do Estado para 2021
Coleção: Análise Técnica das Propostas de Orçamento do Estado
Relatório UTAO N.º 24/2020
Data de publicação: 22 de outubro de 2020
Data-limite para incorporação de informação: 24h00m de 16/10/2020
Disponível em:https://www.parlamento.pt/sites/COM/XIVLeg/5COF/Paginas/utao.aspx.
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Índice Geral
Índice Geral ...................................................................................................................................................................... i
Índice de Figuras............................................................................................................................................................. ii
Índice de Tabelas ........................................................................................................................................................... ii
Índice de Gráficos .......................................................................................................................................................... ii
Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos ............................................................................................................... iii
Sumário executivo .......................................................................................................................................................... 1
Introdução ................................................................................................................................................................. 1
Cenário macroeconómico ...................................................................................................................................... 2
Medidas de política .................................................................................................................................................. 3
Regras orçamentais do braço preventivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento ...................................... 4
A POE/2021 no contexto do Semestre Europeu .................................................................................................... 5
Ventilação económica em contabilidade pública .............................................................................................. 6
1Introdução ................................................................................................................................................................. 9PARTE I: CARACTERIZAÇÃO DA ECONOMIA PORTUGUESA: DESEMPENHO PASSADO E PROJEÇÕES DE CURTO
PRAZO ............................................................................................................................................................................. 15
2O cenário macroeconómico do Ministério das Finanças em contexto histórico e analítico ......................... 17Previsões para 2021 ....................................................................................................................................... 17
PIB em volume e contributos do lado da despesa para a sua variação ................................................ 18
Rendimento disponível e poupança de famílias e instituições sem fins lucrativos ................................. 20
Mercado de trabalho ................................................................................................................................... 21
Conta externa ................................................................................................................................................ 23
3Comparações com os previsores oficiais ............................................................................................................ 27Previsões para a economia internacional .................................................................................................. 27
Previsões para a economia portuguesa ..................................................................................................... 28
Riscos a ter em conta no cenário macroeconómico da POE/2021 ........................................................ 30
PARTE II: ANÁLISE DOS CENÁRIOS ORÇAMENTAIS EM CONTABILIDADE NACIONAL ................................................ 33
4Medidas de política ................................................................................................................................................ 35Contas das Administrações Públicas e conceitos ...................................................................................... 35
Medidas permanentes do cenário de políticas invariantes com impacto orçamental adicional em
2021 37
Novas medidas permanentes de política orçamental .............................................................................. 41
4.3.1As medidas definidas pelo MF como novas e permanentes ........................................................... 414.3.2Revisão da UTAO ...................................................................................................................................... 424.3.3Descrição breve das medidas ............................................................................................................... 454.3.4Contributo das novas medidas permanentes para a consolidação orçamental: 2021 e os cinco anos anteriores ........................................................................................................................................... 46
Medidas com efeitos orçamentais temporários ou não‑recorrentes ....................................................... 47Balanço das implicações das medidas de política na variação do saldo orçamental ........................ 49
5Regras orçamentais do braço preventivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento ..................................... 53Estado de vigência das regras ..................................................................................................................... 53
6A POE/2021 no contexto do Semestre Europeu ................................................................................................... 55A coordenação de políticas económicas no Semestre Europeu ............................................................ 55
6.1.1Enquadramento e sequência lógica do semestre europeu de 2020 ............................................. 566.1.1.1 Fase preparatória: Análise da situação e seguimento do ano anterior .................................. 58
6.1.1.2 Fase 1: Orientação política a nível da UE ...................................................................................... 61
6.1.1.3 Fase 2: Objetivos, políticas e planos específicos por país ........................................................... 63
6.1.1.4 Fase 3: Implementação .................................................................................................................... 64
6.1.2Recomendações do Conselho da União Europeia ........................................................................... 65A reação da POE/2021 às recomendações do Conselho da União Europeia ....................................... 66
PARTE III: ANÁLISE DAS PREVISÕES ORÇAMENTAIS EM CONTABILIDADE PÚBLICA ................................................... 69
7Ventilação económica em contabilidade pública ............................................................................................ 71Considerações sobre a qualidade da informação prestada ................................................................... 71
Ponto de partida: a estimativa da execução para 2020 e comparações com 2019 e previsões
passadas para 2020 ................................................................................................................................................ 73
A POE/2021 e o cenário orçamental das Administrações Públicas em 2021 .......................................... 78
7.3.1Evolução do saldo global e conta consolidada das Administrações Públicas ............................ 788ANEXOS .................................................................................................................................................................... 83
Anexo 1: Quadros detalhados da execução orçamental em contabilidade pública ......................... 85
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Índice de Figuras
Figura 1 – Cronograma do Semestre Europeu ............................................................................................................................ 58
Índice de Tabelas
Tabela 1 – PIB real por ramo de atividade a preços de base .................................................................................................. 17
Tabela 2 – Produto potencial e hiato do produto ...................................................................................................................... 18
Tabela 3 – Previsões das instituições internacionais para o crescimento do PIB real ........................................................... 27
Tabela 4 – Previsões das instituições internacionais para a balança corrente ..................................................................... 28
Tabela 5 – Diferentes óticas para a balança corrente e balança de capital ...................................................................... 30
Tabela 6 – Previsões orçamentais da POE/2021 para os anos de 2020 e 2021 ..................................................................... 36
Tabela 7 – Medidas do cenário de políticas invariantes com impacto orçamental adicional em 2021 ......................... 39
Tabela 8 – Novas medidas de política orçamental em 2021 ................................................................................................... 43
Tabela 9 – Descrição do teor das novas medidas de política orçamental identificadas na POE/2021 .......................... 44
Tabela 10 – Exercício de revisão de despesa 2021 .................................................................................................................... 46
Tabela 11 – Medidas temporárias ou não-recorrentes em 2020 e 2021: impacto sobre o saldo orçamental ............... 47
Tabela 12 – Recomendações específicas do Conselho a Portugal, no âmbito do Semestre Europeu de 2020 ............ 66
Tabela 13 – Acolhimento das recomendações do Semestre Europeu de 2020 na POE/2021 ........................................... 67
Tabela 14 – Incoerências no saldo global apresentado no relatório da POE/2020 ............................................................. 72
Tabela 15 – Sugestão de apresentação para o Mapa 4 do Orçamento do Estado de acordo com a LEO: exemplo
para os Encargos Gerais do Estado (capítulo 1 do Mapa 4) ............................................................................................ 73
Tabela 16 – Contas das AP em contabilidade pública ............................................................................................................. 74
Tabela 17 – Conta das Administrações Públicas em 2021 na ótica da contabilidade pública ........................................ 79
Tabela 18 – Conta consolidada das Administrações Públicas: comparação entre os anos de 2019, 2020 e 2021 ....... 85
Índice de Gráficos
Gráfico 1 – Crescimento do PIB real ............................................................................................................................................. 18
Gráfico 2 – Procura externa líquida de importações e capacidade de financiamento da economia .......................... 19
Gráfico 3 – Balança de bens e balança de serviços ................................................................................................................ 19
Gráfico 4 – Composição do PIB real ............................................................................................................................................. 20
Gráfico 5 – Evolução do PIB real, por componente .................................................................................................................. 20
Gráfico 6 – Investimento (FBCF) ..................................................................................................................................................... 20
Gráfico 7 – Investimento (FBCF), por sector de atividade ........................................................................................................ 20
Gráfico 8 – Consumo privado, poupança e rendimento disponível das famílias ................................................................ 22
Gráfico 9 – Emprego, população ativa e taxa de desemprego ............................................................................................ 22
Gráfico 10 – Custos unitários do trabalho nominais e reais ...................................................................................................... 23
Gráfico 11 – Produtividade aparente do trabalho e remunerações por trabalhador ........................................................ 23
Gráfico 12 – Taxa de variação do preço das importações e evolução dos preços do petróleo Brent .......................... 24
Gráfico 13 – Composição das balanças corrente e de capital .............................................................................................. 24
Gráfico 14 – Capacidade/necessidade de financiamento dos sectores público e privado ............................................ 24
Gráfico 15 – Termos de troca e preços das exportações e das importações ...................................................................... 24
Gráfico 16 – Transferência entre Portugal e União Europeia .................................................................................................... 25
Gráfico 17 – Posição líquida de investimento internacional e dívida externa líquida ......................................................... 25
Gráfico 18 – Intervalo de previsões para o PIB real de Portugal, Área do Euro e União Europeia .................................... 29
Gráfico 19 – Intervalo de previsões para a taxa de desemprego de Portugal e Área do Euro ........................................ 29
Gráfico 20 – Intervalo de previsões para os preços no consumidor de Portugal, Área do Euro e União Europeia ........ 30
Gráfico 21– Contribuição das novas medidas permanentes de política para a consolidação orçamental no período
de 2016 a 2021 ........................................................................................................................................................................... 46
Gráfico 22 – Impacto das medidas de política na variação do saldo orçamental em 2021 ............................................ 50
Gráfico 23 – Principais contributos para a revisão do saldo global na Estimativa face à 2.ªAOE/2020 ........................... 77
Gráfico 24 –Contributos por subsector para a revisão do saldo da estimativa face à 2.ªAOE/2020 ............................... 77
Gráfico 25 – Evolução do saldo global das administrações públicas no período 2014–2021 ............................................ 78
Gráfico 26 – Saldo por subsector 2020–2021 ............................................................................................................................... 80
Gráfico 27 – Principais contributos para a diferença do saldo global em 2021 face à sua estimativa de execução em
2020 .............................................................................................................................................................................................. 81
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Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos
Sigla/abreviatura Designação
2.ªAOE/2020 Segunda Alteração ao Orçamento do Estado para 2020 tal como aprovada pela Assem-
bleia da República
2.ªPAOE/2020 Segunda Proposta de Alteração ao Orçamento do Estado de 2020
ADSE Sistema de Proteção Social aos Trabalhadores em Funções Públicas
Instituto de Proteção e Assistência na Doença, ADSE, I.P.
AMECO Annual Macro-Economic Database of the European Commission
AP Administrações Públicas
AR Assembleia da República
BCE Banco Central Europeu
BdP Banco de Portugal
BEI Banco Europeu de Investimento
CE Comissão Europeia
CFP Conselho das Finanças Públicas
CGA Caixa Geral de Aposentações
CGE/AAAA Conta Geral do Estado do ano AAAA
COF Comissão (parlamentar) de Orçamento e Finanças
COVID-19 Doença provocada pelo coronavírus descoberto em 2019 (SARS-COV-2)
CTUP Custos do Trabalho por Unidade Produzida
DGO Direção-Geral do Orçamento
EM Estado(s)-Membro(s)
EPI Equipamento de Proteção Individual
FBCF Formação Bruta de Capital Fixo
FEEF Fundo Europeu de Estabilização Financeira
FEEI Fundos Europeus Estruturais e de Investimento
FMI Fundo Monetário Internacional
GOP Grandes Opções do Plano
GPEARI Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais do Ministério
das Finanças
IAS Indexante dos Apoios Sociais
IEFP, I.P. Instituto do Emprego e da Formação Profissional — Instituto Público
IGFSS Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social
IHPC Índice Harmonizado de Preços no Consumidor
INE Instituto Nacional de Estatística
IRC Imposto sobre o Rendimentos das Pessoas Coletivas
IRS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares
IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado
LEO Lei de Enquadramento Orçamental
M$ Milhões de dólares dos Estados Unidos da América
M€ Milhões de euros
MF Ministério das Finanças
OCDE Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económicos
ODS Objetivos de Desenvolvimento Sustentável
OE/AAAA Orçamento do Estado para o ano AAAA
OMP Objetivo de Médio Prazo
p. Página
p.p. Ponto(s) percentual(is)
pp. Páginas
PDE Procedimento(s) relativo(s) aos Défices Excessivos
PDF Portable Document Format
PE Programa(s) de Estabilidade
PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento
PEES Programa de Estabilização Económica e Social
PEPP Pandemic Emergency Purchase Programme
PIB Produto Interno Bruto
PII Posição de Investimento Internacional
PNR Programa(s) Nacional(is) de Reformas
POE Proposta de Orçamento do Estado
POE/AAAA Proposta de Orçamento do Estado para o ano AAAA
pp. Páginas
PPL Proposta de Lei
PPO/2021 Projeto de Plano Orçamental para 2021
PPP Parcerias-Público Privadas
PRR Plano de Recuperação e Resiliência
PSPP Public Sector Purchase Programme
QPI Quadro de Políticas Invariantes
REACT Assistência de Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa
REP Recomendação(ões) Específica(s) por País(es)
RMMG Retribuição Mínima Mensal Garantida
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Sigla/abreviatura Designação
SCUT Sem Custos para o Utilizador
SFA Serviços e Fundos Autónomos
SIGO Sistema de Informação e Gestão Orçamental
SNC-AP Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas
SNS Serviço Nacional de Saúde
SURE Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency
t.v.h. Taxa de variação homóloga
TAP TAP Air Portugal
UE União Europeia
UTAO Unidade Técnica de Apoio Orçamental
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Sumário executivo
Este relatório é a apreciação preliminar da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da
República (UTAO) à Proposta de Orçamento do Estado para 2021 submetida pelo Governo em 12 de
outubro de 2020. O Sumário Executivo apresenta as principais conclusões da análise empreendida. To-
das as afirmações nele contidas estão fundamentadas nos capítulos seguintes. As siglas usadas estão
explicadas na Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos, p. iii.
Introdução
1. O país e o mundo vivem uma conjuntura sem precedentes: a pandemia COVID-19 condiciona e
dificulta a programação das finanças públicas e suscita aos cidadãos inúmeras dúvidas sobre a sua
relação com as Administrações Públicas enquanto utentes de serviços coletivos, contribuintes, trabalha-
dores e investidores. Por isso, este relatório assumiu o objetivo de contribuir para uma discussão pública
esclarecida sobre como a POE para 2021 lida com todos os cidadãos.
2. A informação sobre as medidas discricionárias de política com expressão orçamental precisa ser
francamente melhorada. Um leitor atento da POE tem muita dificuldade em responder objetivamente a
duas perguntas: “O que é que o Governo tenciona fazer diferente em 2021, face a 2020, em sede da-
quelas medidas?” e “ Em quanto é que todas essas mudanças de orientação política impactam no
saldo orçamental?”. Três razões concorrem para as dificuldades de resposta inequívoca.
(i) Existem não uma, mas várias listas de medidas e com valores diferentes ao longo do relatório
que acompanha a POE.
(ii) Faltam elementos informativos cruciais para o leitor entender o significado das medidas.
Deveria haver uma apresentação padronizada contendo para cada uma, pelo menos, os
seguintes elementos: objetivos, entidade pública responsável pelo impacto orçamental, ru-
brica dos classificadores em que o impacto será registado, entidade-alvo na economia,
valor do efeito direto no saldo orçamental face à execução estimada no ano em curso, e
ótica contabilística desse valor.
(iii) A lista de medidas permanentes antigas (as que transitam do ano em curso para o ano da
previsão) mistura medidas cujo contributo exibido para o saldo é oque decorre de altera-
ções paramétricas no desenho das medidas efetuadas no passado (o que está certo) com
medidas cujo contributo decorre exclusivamente de alterações previstas no andamento da
economia (e que deveria ser contabilizado no cenário de políticas invariantes, mas não
como impulso de uma medida discricionária de política).
3. A produção deste relatório foi prejudicada pela demora excessiva na prestação de esclarecimen-
tos e dados adicionais em formato digital por parte do MF. Grande parte dos pedidos enviados em 25
de setembro permanece sem resposta. Não foi possível usar a base de dados que guarda a proposta
de orçamento para 2021 com muito maior detalhe do que o mostrado no relatório do MF. Não foi pos-
sível usar dados de contabilidade pública em formato Excel. Dos inúmeros dados em falta sobressaem
os referentes às inter-relações da conta das AP em 2020 e 2021 com as medidas COVID-19, o Plano de
Recuperação e Resiliência e a multiplicação das fontes de financiamento europeu em 2021 (subven-
ções, empréstimos e garantias).
4. Ocorreram várias correções pelo MF a partes do relatório que acompanha a POE e a partes do
Projeto de Plano Orçamental (PPO) para 2021 durante a produção deste trabalho, circunstâncias que
objetivamente confundiram quem tem o dever de acompanhar estas matérias, como são técnicos e os
deputados da Assembleia da República, e perturbaram a realização da análise da UTAO. O relatório da
POE foi objeto de uma errata no dia13. Ainda assim, nele subsistem duas versões em contabilidade pú-
blica para a conta das Administrações Públicas em cada um dos anos (2020 e 2021), quando só deveria
haver uma. O PPO conheceu quatro versões entre 12 e 19 de outubro. Para que este trabalho pudesse
ser divulgado no dia 22, a UTAO trabalhou com a terceira versão, que lhe foi entregue pelo MF cerca
das 20h00m do dia 16. As mudanças em aspetos essenciais para o entendimento público da variação
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no saldo orçamental entre 2020 e 2021 foram substantivas, sobretudo na identificação e na quantifica-
ção de medidas temporárias ou não-recorrentes.
5. O relato destas dificuldades em lidar com a informação do MF para realizar um escrutínio técnico
externo e independente da POE serve para alertar os cidadãos e os decisores políticos para a importân-
cia de conciliar o tempo da decisão política com o tempo do trabalho técnico. Errare humanum est,
mas a experiência ensina a minimizar o erro. Tanto os profissionais do Ministério das Finanças como os
do Parlamento precisam de tempo para executar as suas tarefas com rigor. Os primeiros necessitam
conhecer as metas orçamentais e o elenco completo das medidas de política com antecedência ra-
zoável face à data de entrega na AR dos documentos que têm de produzir. Mudar medidas a três ou
quatro dias daquela data exponencia a probabilidade de errar. Assim é porque mexer numa medida
de política obriga os técnicos a refazer mapas contabilísticos, quadros, gráficos e textos nos documentos
para escrutínio público e parlamentar. Assegurar a coerência entre todas estas peças é uma tarefa
minuciosa e morosa que só quem alguma vez passou por este processo é capaz de imaginar. As nego-
ciações políticas, dentro do Governo e entre o Governo e os partidos políticos deveriam, pois, respeitar
uma data-limite definida antecipadamente pelo ministro/a das Finanças para que ele/a e os seus servi-
ços se pudessem responsabilizar, com propriedade, pela qualidade da informação que prestarem ao
Parlamento, no qual a UTAO se inclui. Os prazos definidos pelo poder político para as análises da UTAO
deveriam tomar em conta a opinião da Unidade sobre a razoabilidades dos mesmos para se produzir
trabalho técnico célere, mas de qualidade.
6. A POE e as Grandes Opções do Plano (GOP) em apreciação na AR nada informam sobre progressos
na implementação da LEO e do SNC-AP nem revisitam a sustentabilidade social e financeira dos regimes
de pensões do sistema previdencial de proteção social. Sendo aqueles documentos, pela sua natureza,
eventos em que o Governo informa sobre as suas prioridades e as ações que pretende desenvolver no
curto e no médio prazos, causa estranheza que a oportunidade não tenha sido aproveitada para cre-
dibilizar o processo de operacionalização das inovações de fundo no processo orçamental nem para
sinalizar atenção à sustentabilidade social e à sustentabilidades financeira de longo prazo nos regimes
de pensões, num contexto perigoso de taxas de juro persistentemente baixas, digitalização dos empre-
gos e envelhecimento e redução populacionais.
Cenário macroeconómico
7. O cenário macroeconómico da POE/2021 prevê uma contração do PIB real de 8,5% em 2020, de-
corrente de contributos negativos da procura interna e da procura externa. A recuperação prevista para
2021 (5,4%) será insuficiente para voltar ao PIB real do ano 2019. Face à previsão que constava na
2.ªPAOE/2020 em junho passado, verifica-se uma revisão em baixa para o PIB real do biénio 2020–2021.
8. No cenário atual, o MF prevê um abrandamento do crescimento do produto potencial, de 1,5% em
2019 para 0,6% em 2020, recuperando para 1,7% em 2021. O PIB é uma variável de fluxo que reflete o
valor de mercado dos bens e serviços finais produzidos num determinado período e território. Contudo,
para além da magnitude da contração do PIB real em 2020, será importante determinar em que medida
os eventos ocorridos em 2020 poderão impactar negativamente no produto potencial e no financia-
mento externo.
9. A queda prevista no excedente da balança de serviços para o biénio 2020–2021 tem o forte contri-
buto do sector do turismo. Contudo, o MF prevê uma melhoria do contributo negativo da balança de
bens para – 4,4% e – 3,8% em 2020 e 2021, respetivamente. Se se concretizar a previsão para 2021, este
será o melhor registo desde o início da série estatística em 1995.
10. No cenário macroeconómico do MF encontra-se prevista para 2020 uma pequena descida no ren-
dimento disponível do sector institucional famílias (– 0,2%); associada a uma forte queda no consumo
privado nominal, determinará uma subida expressiva na taxa de poupança para 13,1%, atingindo o nível
mais elevado desde o ano 2001.
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11. Para 2020, o MF prevê uma queda no emprego associada a dois fluxos adicionais: o aumento do
desemprego e a diminuição da população ativa. Com efeito, o aumento da taxa de desemprego será
contido devido à descida da população ativa. Adicionalmente, a queda do PIB real será mais acentu-
ada que a do emprego, originando uma descida da produtividade aparente do trabalho. Para 2021
prevê uma recuperação do mercado de trabalho.
12. No cenário macroeconómico encontra-se prevista uma necessidade de financiamento da econo-
mia portuguesa para 2020, o que, a confirmar-se, será a primeira vez desde o ano 2012. De referir que
apesar do cenário macroeconómico não prever uma deterioração significativa do indicador capaci-
dade/necessidade de financiamento (1,0% do PIB em 2019, – 0,3% do PIB em 2020 e 0,9% em 2021),
prevê uma alteração expressiva entre sector público e sector privado. Para a concretização do au-
mento da capacidade de financiamento do sector privado será muito relevante a concretização do
acréscimo da poupança do sector institucional famílias.
13. A concretização para 2020 da taxa de variação prevista para as remunerações (– 0,2%) e para o
rendimento disponível das famílias (– 0,2%) é um fator de risco com implicações em indicadores como
o consumo privado e o financiamento da economia portuguesa no biénio 2020–2021.
14. A evolução da atividade económica encontra-se condicionada, entre muitos fatores, pelos desen-
volvimentos que vierem a ocorrer no domínio da investigação no sector da saúde. Até agora, os deci-
sores de política económica têm tomado medidas sem saberem o momento em que surgirá uma solu-
ção médica para a doença COVID-19 que seja segura, eficaz, duradoura e aplicável em larga escala
(i.e. vacina ou tratamento antiviral).
Medidas de política
15. A UTAO considera que o Quadro de Políticas Invariantes exposto na POE/2020 é incompleto. Di-
verge na medida “Estatuto do cuidador Informal” da informação presente em documentos da POE,
omite ganhos na receita de IRS e contribuições sociais decorrentes do incremento na despesa com
pessoal previsto para 2021 (omissão que se repete há já vários documentos de programação orçamen-
tal), e, facto de maior relevância, exclui os efeitos das medidas legisladas e implementadas no âmbito
da pandemia COVID-19.
16. A UTAO solicitou, sem sucesso, esclarecimentos ao MF. No entanto, a UTAO decidiu, dentro das
limitações e na medida do possível, rever o efeito das medidas permanentes com presença no terreno
e nas contas públicas em 2021.
17. A revisão da UTAO altera significativamente a previsão do impacto direto das antigas medidas per-
manentes (as que transitam de 2020) de política orçamental no saldo de 2021. Passa de – 1968 M€ para
+ 735 M€.
18. O quadro de novas medidas permanentes de política orçamental apresentado pelo MF junta me-
didas já implementadas com medidas permanentes efetivamente novas, contrariando o que afirma no
Projeto de Plano Orçamental. Um exemplo desta situação é o caso da medida referente ao Isolamento
Profilático inscrita no lado da despesa.
19. O MF não prestou qualquer esclarecimento adicional sobre novas medidas permanentes de política
orçamental.
20. A UTAO, com a informação disponível, procedeu à revisão do quadro das principais medidas de
política orçamental, passando a refletir exclusivamente o teor e a quantificação do impacto das novas
orientações políticas permanentes para 2021. Foram, por isso, excluídas quatro ”medidas COVID-19”.
Adicionalmente, foram incluídos os efeitos na receita de IRS, contribuições sociais e ADSE decorrentes
de duas novas medidas na despesa com pessoal previstas para 2021.
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21. As novas medidas de política adotadas procuram aumentar o rendimento disponível, seja através
de medidas fiscais como o IVA da eletricidade e as retenções na fonte de IRS (com esta, o ganho é
revertido aquando do acerto de contas com o fisco em 2022), seja por via da despesa adicional com
a medida IVAucher e de iniciativas no âmbito das prestações sociais, nas quais se destaca o Apoio
Extraordinário ao Rendimento dos Trabalhadores.
22. Na avaliação da UTAO, o contributo direto das novas medidas permanentes para o saldo orçamen-
tal de 2021 ascende a – 499,3 M€. No relatório do MF este contributo mede – 1947,0 M€.
23. Ainda assim, o impacto de – 499,3 M€, ou – 0,24% do PIB, é o maior contributo negativo para a
consolidação orçamental dos últimos seis anos.
24. O MF foi disponibilizando ao longo dos últimos sete dias diferentes quantificações do efeito direto
sobre o saldo orçamental decorrente das medidas temporárias ou não-recorrentes, conforme referido
no parágrafo 4 acima. Na análise da informação parcial e incompleta disponibilizada pelo MF na ter-
ceira versão, a UTAO discordou da classificação das operações de empréstimo e garantia às empresas
de transporte aéreo neste lote de medidas. Atendendo a esta divergência face ao MF, a UTAO consi-
dera que, em termos líquidos, as medidas temporárias ou não-recorrentes terão um impacto sobre o
saldo orçamental em percentagem do PIB de – 0,5 p.p. em 2020 e + 0,3 p.p. em 2021. Já não foi possível
incorporar no presente Relatório a análise da quarta versão disponibilizada pelo Ministério quanto ao
efeito destas medidas, a qual será objeto de apreciação no próximo relatório da UTAO.
25. A partir da análise e da quantificação do efeito orçamental direto dos diferentes tipos de medidas
de política referidas anteriormente, a UTAO conclui que os principais contributos para a melhoria do
saldo orçamental em 2021 (face à estimativa para 2020) prevista na POE decorrem da recuperação
projetada para a atividade económica e do impacto diferenciado das medidas temporárias ou não-re-
correntes nos dois anos. Com efeito, prevê-se que estas medidas sejam menos onerosas em 2021 do que
em 2020, essencialmente devido à receita adicional proporcionada pelo reembolso das pre-paid mar-
gins do FEEF prevista para o próximo ano.
Regras orçamentais do braço preventivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento
26. A coordenação das políticas orçamentais nacionais no seio da União Europeia assenta no Pacto
de Estabilidade e Crescimento. Esta peça legislativa é composta por duas vertentes: a vertente preven-
tiva, em que Portugal atualmente se insere, e na qual são considerados o objetivo de médio prazo e os
Programas de Estabilidade e de Convergência; e a vertente corretiva, que visa garantir que os Esta-
dos-Membros adotam as políticas adequadas para eliminar défices excessivos ou dívida excessiva atra-
vés da implementação do chamado Procedimento relativo aos Défices Excessivos.
27. No âmbito da vertente preventiva encontram-se definidas regras orçamentais relativas aos seguin-
tes aspetos: i) nível do saldo orçamental: limite inferior equivalente a – 3% do PIB; ii) relação entre o saldo
estrutural e o Objetivo de Médio Prazo (OMP): para cada EM é definido um OMP, expresso como quoci-
ente entre o saldo estrutural de cada país e o seu PIB potencial (a atualização do OMP aplicável a cada
EM é realizada a cada três anos); iii) evolução da despesa primária líquida; iv) trajetória da dívida pú-
blica.
28. Em 20 de março de 2020, a Comissão adotou uma comunicação sobre a ativação da cláusula de
derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Em 23 de março de 2020, os mi-
nistros das Finanças dos Estados-Membros manifestaram o seu acordo com esta apreciação da Comis-
são e concordaram que a grave recessão económica exigia uma resposta determinada, ambiciosa e
coordenada. A ativação da cláusula de derrogação geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento
autoriza um desvio temporário relativamente à trajetória de ajustamento ao objetivo orçamental de
médio prazo, desde que tal não ponha em risco a sustentabilidade orçamental a médio prazo.
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A POE/2021 no contexto do Semestre Europeu
29. O processo orçamental português articula-se com o ciclo orçamental instituído pelo Semestre Eu-
ropeu, através do qual são coordenadas as políticas orçamentais e económicas a nível comunitário. Por
esta razão, o processo orçamental português encontra-se balizado por um conjunto de regras que vi-
sam, em última instância, coordenar as políticas orçamentais nacionais de todos os países com a da UE
em geral.
30. Durante o Semestre Europeu, que decorre sensivelmente entre novembro e o final do 1.º semestre
de ano seguinte, decorre uma sequência lógia de atividades que culmina com a adoção, pelo Conse-
lho da UE, de um conjunto de recomendações específicas por país. Assim, no final de 2019, a Comissão
Europeia adotou o designado “pacote de outono”, que integra as previsões económicas [de outono]
da sua responsabilidade e assinala o início do ciclo anual de coordenação da governação económica.
31. O Relatório sobre o Mecanismo de Alerta 2020, que integra o referido pacote de outono, constitui o
ponto de partida do procedimento anual relativo aos desequilíbrios macroeconómicos que visa identi-
ficar e, se necessário, corrigir os desequilíbrios que possam causar entraves ao “bom funcionamento da
economia de um Estado-Membro, da União Económica e Monetária ou da União no seu todo”. No rela-
tório sobre o Mecanismo de Alerta, Portugal foi um dos 13 países indicados para análise aprofundada
no âmbito do Procedimento de Desequilíbrios Macroeconómicos. Relativamente a Portugal, a Comissão
veio a concluir que o nosso país registava desequilíbrios macroeconómicos.
32. O Conselho da UE realizou uma reunião a 23 de março, na qual os Ministros da Economia e das
Finanças debateram o impacto económico da crise provocada pela Pandemia COVID-19 e a flexibili-
dade do Pacto de Estabilidade e Crescimento, tendo concordado com a apreciação da Comissão, no
sentido de ativar a cláusula de derrogação geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento. A ativação
da cláusula de derrogação geral do quadro orçamental da UE foi justificada por “Uma recessão eco-
nómica grave na área do euro ou na União no seu conjunto”. Por outro lado, o elevado grau de incer-
teza e a dificuldade dos Estados-Membros em quantificar os impactos económicos da crise aportada
pela COVID-19 motivaram uma abordagem flexível e pragmática às etapas seguintes do Semestre Eu-
ropeu. Por esta razão, em abril, os ministros da Economia e das Finanças acordaram em simplificar os
requisitos de informação no que respeita ao ciclo do Semestre Europeu para 2020, nomeadamente
quanto aos conteúdos dos Programas de Estabilidade.
33. Em resultado do Semestre Europeu de 2020 foram emitidas quatro recomendações específicas para
as políticas económicas portuguesas que importa referir:
“Tomar todas as medidas necessárias, em consonância com a cláusula de derrogação geral do
Pacto de Estabilidade e Crescimento, para combater eficazmente a pandemia COVID-19, sus-
tentar a economia e apoiar a recuperação subsequente. Quando as condições económicas o
permitirem, prosseguir políticas orçamentais destinadas a alcançar situações orçamentais pru-
dentes a médio prazo e a garantir a sustentabilidade da dívida pública, reforçando simultanea-
mente o investimento. Reforçar a resiliência do sistema de saúde e assegurar a igualdade de
acesso a serviços de qualidade na área da saúde e dos cuidados de longa duração.
Apoiar o emprego e atribuir prioridade às medidas que visem preservar os postos de trabalho.
Garantir uma proteção social suficiente e eficaz, bem como o apoio aos rendimentos. Apoiar a
utilização das tecnologias digitais, a fim de assegurar a igualdade de acesso a uma educação e
formação de qualidade e reforçar a competitividade das empresas.
Executar medidas temporárias destinadas a garantir o acesso à liquidez por parte das empresas,
em especial das PME. Antecipar a realização de projetos de investimento público robustos e pro-
mover o investimento privado para estimular a recuperação económica. Focalizar o investimento
na transição ecológica e digital, em especial na produção e utilização eficientes e não poluentes
da energia, bem como nas infraestruturas ferroviárias e na inovação.
Aumentar a eficiência dos tribunais administrativos e fiscais.”
34. A forma como a POE/2021 tem em conta estas recomendações do Conselho, dirigidas especifica-
mente à realidade portuguesa, é apreciada de forma sintética na Secção 6.2.2021
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Ventilação económica em contabilidade pública
35. A POE/2021 contém uma alteração estrutural na forma de apresentação e disponibiliza pela pri-
meira vez os mapas contabilísticos agregados para o subsector da Administração Central, mas a infor-
mação apenas é apresentada de forma consolidada para o total de cada um dos mapas. A UTAO pro-
põe um desenho alternativo para o Mapa 4 que recupera o que supõe ter sido a intenção do legislador.
A alteração no formato dos mapas na proposta de lei iniciada nesta POE, embora cumpra formalmente
o disposto na Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), fica aquém do objetivo do legislador, o qual
tinha como finalidade conhecer o valor consolidado, por natureza de receita e de despesa e por enti-
dade, e facilitar a interpretação da informação orçamental pelos utilizadores em geral. Este novo for-
mato cumpre formalmente a LEO, mas em termos de qualidade de informação disponibilizada, perde-
se o detalhe anterior e não se ganha em transparência. O presente relatório sugere um desenho dife-
rente que supera estes inconvenientes.
36. A previsão do saldo global das Administrações Públicas para 2020 foi revista em baixa para
– 13 844 M€, o que constitui um agravamento adicional de 169 M€ face ao cenário orçamental subja-
cente à 2.ªAOE/2020; embora pouco significativa, a revisão do MF tem subjacente alterações significa-
tivas nos pesos da receita e da despesa face às suas previsões de julho. A degradação do saldo no
cenário orçamental da 2.ªAOE/2020, em julho, resultava sobretudo de pressões ascendentes da des-
pesa, que não se vieram a confirmar na estimativa de 2020. No entanto, a receita teve uma contração
superior à prevista. A presente revisão reflete o efeito combinado da quebra previsional mais acentuada
da receita (– 4885 M€; – 5,6% ) e da contenção da despesa, que deverá quedar-se aquém do progra-
mado (– 4717 M€; – 4,7%).
37. A confirmar-se a estimativa para 2020, o saldo global deverá sofrer um agravamento de – 13 275 M€
face a 2019, resultando de contributos aproximadamente iguais da quebra na cobrança de receita e
do aumento da despesa paga. O saldo estimado de – 13 844 M€ representa um agravamento de
– 13 275 M€ face a 2019, refletindo contributos aproximadamente iguais da receita (– 7,2%; – 6377 M€) e
da despesa (+ 7,7%; + 6898 M€).
38. A revisão em baixa da receita na estimativa de 2020 face à 2.ªAOE/2020 resulta maioritariamente
da correção da sobreorçamentação na componente não fiscal nem contributiva da receita apresen-
tada na 2.ªAOE/2020, com um peso de 76% na revisão total. A estimativa para 2020 reduz em 4885 M€
(– 5,6%) a previsão de cobrança de receita em 2020, face à previsão na 2.ªAOE/2020. A generalidade
das rubricas da receita, com exceção das contribuições sociais, deverão fechar o ano de 2020 com
níveis de cobrança inferiores ao previsto. Esta revisão em baixa resulta: (1) do agravamento do cenário
económico para 2020 presente na POE/2021, designadamente a contração do consumo interno;(2) do
impacto de medidas de política COVID-19 não considerados no cenário orçamental da 2.ªAOE/2020,
com destaque para a suspensão de pagamentos por conta de IRC para as PME e micro empresas,
avaliada em 1150 M€, mas que deverá ser parcialmente recuperada em 2021. Estes dois fatores têm um
efeito cumulativo estimado de – 1865 M€ na cobrança de receita fiscal; (3) da correção da sobreorça-
mentação na componente não fiscal nem contributiva da receita apresentada na 2.ªAOE/2020, que
representa 76% da revisão total. Em sentido oposto, a evolução mais benévola para o mercado de tra-
balho ora esperada, com uma quebra menos a acentuada do emprego, beneficia o desempenho das
contribuições sociais.
39. A evolução da despesa encontra-se influenciada pelo ciclo económico e pelas medidas de polí-
tica contracíclicas COVID-19, prevendo-se poupanças de 4717 M€ (– 4,7%) na despesa. A estimativa
para 2020 e os dados conhecidos da execução orçamental sugerem que o impacto das medidas CO-
VID-19 na execução orçamental de 2020 deverá ser inferior ao previsto na 2.ªAOE/2020. Apenas as des-
pesas com pessoal (– 301 M€) e subsídios (– 4 M€) deverão exceder a dotação orçamentada na
2.ªAOE/2020, sendo os seus desvios largamente compensados pelas poupanças estimadas nas restantes
rubricas, no montante total de + 5007 M€. Não existe informação disponível sobre a execução das me-
didas COVID-19 em 2020. No entanto, na execução conhecida até ao final do mês de agosto, as rubri-
cas da despesa que registam o maior impacto das medidas COVID-19 são as transferências correntes
(66,9% ), a aquisição de bens e serviços (17,7%) e o investimento (4,7%), representando cerca de 89,3%
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do total (1905,6 M€). Todos estes agregados deverão registar em 2020 uma execução inferior à progra-
mada na 2.ªAOE/2020, apresentando a rubrica de aquisição de bens e serviços o desvio mais significa-
tivo do lado da despesa. A rubrica de transferências correntes, para além de ser a que absorve o maior
impacto das medidas COVID-19, foi agravada pelo funcionamento dos estabilizadores automáticos em
contexto recessivo, uma vez que regista a despesa com prestações sociais (incluem o subsídio de de-
semprego) e deverá fechar o ano com uma folga de 404 M€ face ao previsto. Assim, mesmo na ausên-
cia de informação adicional, parece razoável afirmar que o impacto das medidas COVID-19 na execu-
ção orçamental de 2020 deverá ser inferior ao antecipado no cenário orçamental da 2.ªAOE/2020.
40. A POE/2021 prevê um saldo de – 11 150 M€ na ótica da contabilidade pública para o ano de 2021,
que corresponde a uma melhoria de 2694 M€ face à estimativa apresentada para 2020, resultante de
um crescimento da receita (10,5%) superior ao aumento projetado da despesa (6,2%). Este objetivo está
subjacente à previsão de receitas e limites de despesa para os quais se solicita a aprovação da Assem-
bleia da República.
41. A recuperação prevista para a receita em 2021 assenta no aumento da componente não fiscal
nem contributiva, apenas parcialmente explicada pela previsão de recebimento de fundos comunitá-
rios no contexto do Plano de Recuperação Europeu. A melhoria da receita fiscal relaciona-se com a
evolução mais favorável do cenário macroeconómico e com a cobrança adicional de IRC, adiada em
2020 pela suspensão dos pagamentos por conta. A POE/2021 prevê um crescimento de 10,5% (+8705 M€)
para a receita. A recuperação previsional da cobrança assenta no aumento das “Outras receitas cor-
rentes” (3212 M€) e das receitas de capital (1718 M€), que, em conjunto, representam 56,6% do cresci-
mento previsto. Os outros contributos provêm da receita fiscal (3011 M€, peso de 34,6%) e da receita
contributiva (754 M€, peso de 8,7%). Devem assinalar-se como riscos descendentes para as previsões da
receita:
(i) na receita fiscal, para além do cenário macroeconómico, a fraca recuperação da co-
brança de IRC, adiada para 2021 pela suspensão de pagamentos por conta, que será for-
çosamente contingente nos resultados das empresas em 2020 e só será conhecida no mo-
mento da liquidação deste imposto, em maio;
(ii) o aumento previsto da componente não fiscal nem contributiva é muito superior à receita
de fundos comunitários prevista na POE/2021 e não encontra correspondência na evolução
histórica deste agregado, comportando riscos de sobreorçamentação.
42. Na despesa, apenas as rubricas de juros e subsídios deverão diminuir face à estimativa para 2020,
prevendo-se o aumento das restantes, com destaque para o investimento. A POE/2021 prevê um cresci-
mento de 6,2% (+6011 M€) para a despesa, dos quais 2186 M€ destinados a investimento, apenas parci-
almente explicado pelo Plano de Recuperação e Resiliência. Para as despesas com pessoal prevê-se
um crescimento de 969 M€ (+ 4,3%), situando-se 130 M€ acima do aumento estimado para 2020 (840 M€;
3,9%), encontrando-se em linha com as medidas de reforço do emprego público na saúde e na educa-
ção e da atribuição de um subsídio de risco extraordinário para profissionais de saúde. A dotação pro-
visional ascende a 500 M€.
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1 Introdução
43. A Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO) inicia neste docu-
mento a sua apreciação à Proposta de Orçamento do Estado para 2021 (POE/2021) que o Governo
entregou ao Parlamento em 12 de outubro de 2020. O tempo de conceção dedicado a este documento
visou acolher a solicitação da Comissão parlamentar de Orçamento e Finanças (COF) de uma análise
preliminar antes da primeira audição ao Senhor Ministro de Estado e das Finanças, prevista para as
15h00m do dia 23 do corrente. O escasso tempo disponível para produzir este trabalho deixa inevitavel-
mente de fora vários assuntos importantes. No entanto, os mesmos serão apreciados num segundo rela-
tório, a publicar antes da segunda audição ao mesmo membro do Governo, e que está agendada
para a tarde do dia 12 de novembro.
44. A análise preliminar que aqui se oferece foi condicionada por dois fatores exógenos à UTAO: datas
de audição do Ministro das Finanças e a informação prestada pelo seu ministério sobre a POE/2021.
Medeiam nove dias, incluindo todo o fim-de-semana, entre o acesso à documentação depositada na
Assembleia da República (AR) sobre a POE/2021 e a entrega deste relatório ao Presidente da COF. É um
tempo exíguo porquanto a apreciação da programação orçamental anual é um exercício muito com-
plexo, repleto de interações entre vários autores e que exige a consideração simultânea e, por vezes,
contraditória entre as fontes. Pelas razões expostas no parágrafo 48 e em vários outros nos capítulos
seguintes, a informação tornada pública pelo Ministério das Finanças (MF) suscitou dúvidas e necessi-
dade de dados adicionais na posse de serviços do MF e do Instituto de Gestão Financeira da Segurança
Social (IGFSS). A demora, as respostas contraditórias e a incompletude na informação recebida acaba-
ram por condicionar ainda mais a análise que foi possível realizar para produzir este relatório.
45. O país e o mundo vivem uma conjuntura sem precedentes; condiciona a programação das finan-
ças públicas e suscita aos cidadãos inúmeras dúvidas sobre a sua relação com as Administrações Pú-
blicas enquanto utentes de serviços coletivos, contribuintes, trabalhadores e investidores. Com efeito, a
eclosão e a persistência da pandemia COVID-19 veio alterar substancialmente o modo de relaciona-
mento social e os comportamentos económicos de todos os agentes. A incerteza é enorme sobre várias
dimensões da vida individual e da vida coletiva, sejam os desenvolvimentos na frente sanitária, a pro-
fundidade das medidas de contenção social e económica que virão a ser introduzidas, o custo da in-
tervenção mitigadora das autoridades públicas sobre os malefícios da doença na saúde e na econo-
mia, a capacidade de financiamento desse custo e, claro, a própria capacidade de resposta da eco-
nomia nacional e das dos principais parceiros comerciais de Portugal. É unânime o reconhecimento das
dificuldades que esta incerteza tão complexa gera sobre qualquer exercício de programação orça-
mental. A POE/2021 foi, pois, construída e deve ser discutida publicamente com a consciência de que
os seus pressupostos são voláteis. Este reconhecimento impõe, por isso mesmo, um dever acrescido de
esclarecimento dos cidadãos sobre os diversos canais através dos quais se relacionam com as Adminis-
trações Públicas (AP). Ceteris paribus, agentes económicos melhor informados agem com menos vola-
tilidade e, consequentemente, a resposta dos mesmos aos estímulos da política orçamental ganha pre-
visibilidade, o que redunda em benefício do cumprimento das metas para o saldo e a dívida públicas.
Por resta razões, a finalidade principal deste relatório é, pois, contribuir para uma discussão pública es-
clarecida sobre como a POE lida com todos os cidadãos.
46. Merece destaque a intenção do MF de alargar o acervo informativo disponibilizado publicamente.
Para além dos elementos habituais há muitos anos, relatório e peças legais (proposta de lei e mapas
anexos), este ano irão ser disponibilizados no portal dedicado https://oe2021.gov.pt/ as seguintes peças:
a) Elementos informativos e complementares do OE/2021;
b) Síntese OE/2021 (Budget at a glance);
c) Guia para o cidadão;
d) Mapas da lei em formato XML;
e) Folhas de cálculo com os valores representados nos quadros e gráficos do relatório.
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Porém, à data de fecho para incorporação de informação neste documento, dos cinco elementos
novos, o referido portal só mostrava a peça a).
47. A preocupação pedagógica e a clareza de redação são apreciáveis na maior parte do relatório
do MF. Exemplos deste cuidado revelam-se na explicação das operações de ajustamento na passagem
do saldo em contabilidade pública orçamental ao saldo em contabilidade nacional, na exposição do
estado de aplicação das regras orçamentais, na caracterização macroeconómica nacional e interna-
cional e na descrição do património financeiro do Estado.
48. A informação sobre as medidas discricionárias de política com expressão orçamental precisa ser
francamente melhorada. Um leitor atento terá muita dificuldade em responder objetivamente às per-
guntas “O que é que o Governo tenciona fazer diferente em 2021, face a 2020, no que àquelas medidas
respeita?” e “Em quanto é que todas essas mudanças de orientação política impactam no saldo orça-
mental?”. As dificuldades de resposta inequívoca decorrem de várias razões.Primeira, não existe uma
lista de medidas, mas várias listas de medidas e com valores diferentes ao longo do relatório. Há lotes
de medidas enunciadas na Nota de Apresentação que subtraem 1650 milhões de euros (M€) ao saldo,
o Capítulo 2 referencia 43 medidas, mas só quantifica uma minoria, o Capítulo mostra 17 medidas anti-
gas (por virem de 2020) e que reduzem o saldo de 2021 em 1967,6 M€ e 22 medidas novas que reduzem
o mesmo saldo em 1947,0 M€, o Sumário Executivo apresenta outra lista de medidas, a maioria das quais
sem quantificação. Fazendo “pesca à linha” nas intenções manifestadas pelos diversos ministérios ao
longo do extenso Capítulo 5, o referido leitor seria também capaz de construir outra lista, esta contendo
largas dezenas de medidas discricionárias de política. A segunda dificuldade em responder objetiva-
mente às duas perguntas acima tem a ver com a falta de precisão na descrição das medidas. A grande
maioria das medidas é enunciada sem preocupação de precisar elementos cruciais para o público
compreender o seu significado: objetivos, entidade pública responsável pelo impacto orçamental, en-
tidade-alvo na economia, efeito orçamental direto da medida no saldo, por diferença (no caso aplicá-
vel) face à execução estimada em 2020, ótica contabilística (nacional ou pública orçamental) do re-
gisto desse efeito, rubrica de classificação económica em que o efeito deve ser registado, entre outros
elementos que deveriam ser padronizados para se obter uma leitura compreensiva da relação entre as
políticas públicas e as contas das AP. A terceira dificuldade em responder objetivamente a este desafio
decorre, no caso das medidas de política antigas quantificadas no Capítulo 3 do relatório do MF (Qua-
dro 3.2), de o texto não esclarecer se os valores de impacto no saldo decorrem exclusivamente de
alterações paramétricas nas medidas efetuadas em 2020 e não plenamente refletidas na execução de
2020 (como parece ser o caso da medida “Aumento da dedução de IRS a partir do segundo depen-
dente”) ou de alterações na atividade económica (como parece ser o caso da medida “Consumos
intermédios”). Como é evidente, no primeiro exemplo está-se legitimamente perante uma pressão ou
poupança orçamental provocada pelas AP (um impulso de política), mas no segundo caso o efeito na
conta pública não decorre de nenhuma ação política. Esta imensa heterogeneidade na apresentação
das medidas de política prejudica seriamente o escrutínio independente da relação financeira dos ci-
dadãos com as AP. Para ultrapassar estas dificuldades na leitura do acervo público da POE/2021, e
poder contribuir para o melhor esclarecimento dos Senhores Deputados e dos Portugueses, a UTAO soli-
citou atempadamente informações adicionais a vários serviços do MF.
49. A eficácia na resposta deixou muito a desejar e prejudicou a ambição da UTAO para este relatório.
No dia 25 de setembro a Unidade dirigiu pedidos de informação a três serviços do MF e ao IGFSS, com
antecedência suficiente para poder ter as respostas nas 24 horas seguintes à entrega da documenta-
ção na AR. Todos os anos são enviados estes pedidos e costumam ser respondidos em tempo útil, pelo
menos em parte substancial. Frisa-se que destes pedidos consta sempre a transmissão dos dados numé-
ricos da POE, incluindo Projeto de Plano Orçamental (PPO), em milhões de euros com, pelo menos, três
casas decimais e em formato Excel sem os quais o trabalho de cálculo pela UTAO resulta muito mais
demorado e impreciso. Desta vez, só o IGFSS correspondeu impecavelmente. Em termos de contabili-
dade pública, o acesso à base de dados em linha na qual consta a POE só foi concedido às 23h00m
de Sábado, dia 17 de outubro. Parte dos ficheiros de Excel nesta perspetiva contabilística apenas che-
gou perto das 12h00m do dia seguinte, quando o rascunho do Capítulo 7 deste relatório já estava quase
pronto, razão pela qual se tornou humanamente impossível usar a informação recebida. A UTAO
aguarda ainda pelo resto da informação solicitada a 25 de setembro. Em contabilidade nacional, parte
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da informação requerida a 25 de setembro só chegou pelas 20h00m do dia 15 de outubro. A UTAO
pediu esclarecimentos sobre contradições no PPO face à versão entregue à AR no dia 12 e recebeu
uma terceira versão pelas 20h00m do dia seguinte (mais sobre as múltiplas versões de PPO no parágrafo
50). Apesar da demora, foi esta terceira versão a utilizada no presente relatório. O pedido de dados
sobre responsabilidades contingentes (incluindo as assumidas no âmbito das medidas COVID-19), par-
cerias público-privadas e sector empresarial do Estado, também solicitado em 25 de setembro, perma-
nece sem resposta, apesar da insistência em 14 de outubro. Dos inúmeros dados em falta sobressaem
os referentes às inter-relações da conta das AP em 2020 e 2021 com as medidas COVID-19, o Plano de
Recuperação e Resiliência e a multiplicação das fontes de financiamento europeu em 2021 (subven-
ções, empréstimos e garantias).
50. O trabalho da UTAO e de qualquer pessoa interessada nas finanças públicas foi também prejudi-
cado pelas gralhas e sucessivas revisões à informação sobre as contas públicas prestada originalmente
à AR no dia 12 de outubro. Com efeito, foram várias as versões do Orçamento do Estado apresentadas
pelo Ministério das Finanças nos primeiros dias do ciclo orçamental de 2021, tanto em contas nacionais
como em contabilidade pública.Logo no dia 13 de outubro chega à AR uma errata e uma nova versão
do relatório do MF.
51. Houve várias revisões de informação em contabilidade nacional. Na noite de 12 de outubro deram
entrada na Assembleia da República a Proposta de Lei (PPL) n.º 61/XIV que “Aprova a Proposta do
Orçamento de Estado para 2021”, o Relatório da Proposta de Orçamento do Estado para 2021 que
habitualmente acompanha a PPL, e um documento anexo designado por “Elementos Informativos e
Complementares do OE/2021”. Neste último documento constavam os quadros do Projeto de Plano
Orçamental para 2021 (PPO/2021) a enviar por Portugal à Comissão Europeia no âmbito dos requisitos
do Semestre Europeu. Pelas 20h00m de 15 de outubro, em resposta parcial ao pedido de informação e
dados em formato Excel formulado a 25 de setembro, a UTAO recebe do MF uma folha de cálculo com
o PPO/2021, que é uma versão dos dados diferente da do dia 12, mas compatível com o PPO/2021 que
a Comissão Europeia (CE) veio a disponibilizar no sítio da internet no dia 16 de outubro com informação
mais completa (mais variáveis). A UTAO interpelou o MF pelas 12h30m de 16 de outubro acerca das
diferenças entre esta segunda versão e a primeira (encontradas, pelo menos, em medidas temporárias
ou não-recorrentes, saldo primário, saldo estrutural e garantias). Recebeu pelas 20h00m do mesmo dia
uma terceira versão do PPO/2021, diferente das anteriores, correspondente, portanto, a uma terceira
versão dos dados em contas nacionais, embora novamente num formato mais reduzido em termos do
detalhe da informação do que o que estava desde manhã no sítio da CE.
52. A informação que consta dos quadros do PPO era indispensável para realizar inúmeros cálculos
preparatórios da análise económica e a UTAO tomou como boa a versão mais recente que recebeu
diretamente do Ministério (a terceira versão acima referida), ainda por cima porque os seus dados es-
tavam disponíveis em formato digital. Foram os dados desta resposta oficial do MF que a UTAO privilegiou
na sua análise. As diferenças encontradas entre estas três versões não são exatamente negligenciáveis
ou questões de pormenor. No que respeita às medidas temporárias ou não-recorrentes, por exemplo, o
impacto líquido estimado pelo MF evoluiu de – 422 M€ no envio à AR, para – 1447 M€ na resposta à UTAO
do dia 15 e no envio à CE e para + 84 M€ na resposta à UTAO do dia 16 sobre a incoerência dos valores
anteriores. A correta identificação deste efeito é um elemento central na análise da evolução projetada
para a evolução das contas públicas, porquanto a exclusão deste efeito é absolutamente necessária
para aferir a tendência de evolução de fundo da situação orçamental. Já o primeiro rascunho do rela-
tório estava concluído quando a UTAO tomou conhecimento de mais uma versão de PPO/2021, a
quarta na sequência referida. Com efeito, ainda na manhã do dia 19, os deputados da Comissão de
Orçamento e Finanças e a UTAO receberam uma versão corrigida do documento “Elementos Informa-
tivos e Complementares” anexo à POE/2021, que corresponde a uma segunda versão entregue na AR,
mas a uma quarta versão de dados quando comparada com as três versões elencadas anteriormente.
As diferenças da quarta versão face à terceira (a que foi considerada neste relatório) são já menores e
cingem-se a um conjunto mais restrito de variáveis (a UTAO contabilizou diferenças pequenas em cinco
células). Adicionalmente, esta última versão de dados em contabilidade nacional conhecida à data
dispõe de informação mais completa do que a que foi entregue a 12 de outubro na AR e das que foram
facultadas diretamente à UTAO quanto à identificação das medidas temporárias ou não-recorrentes,
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elementos relevantes para a análise realizada no presente relatório. Esta errata do documento e a
quarta versão de PPO foram remetidas pelo Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares à AR pelas
24h00m do dia 16, mas só foram circuladas pelos Deputados e pela UTAO na manhã do dia 19 de outu-
bro.
53. Quanto a dados em contabilidade pública, a UTAO detetou uma contradição interna no Capítulo 4
e no Anexo 1 do relatório que acompanha a POE. Está explicada em detalhe na Secção 7.1 adiante.
Importa aqui sumariá-la e dizer como foi superada. Há duas contas das AP em 2020 e duas contas em
2021 no relatório do MF. O esclarecimento do Ministério sobre que contas considerar válidas chegou
pelas 12h00m do dia 18 de outubro. Felizmente, coincidiu com a escolha que a UTAO teve de efetuar
dias antes para conseguir escrever o Capítulo 7 dentro do prazo. As contas corretas são as que constam
do Anexo 1 no relatório da POE.
54. O relato destas dificuldades em lidar com a informação do MF para realizar um escrutínio técnico
externo e independente da POE serve para alertar os cidadãos e os decisores políticos para a importân-
cia de conciliar o tempo da decisão política com o tempo do trabalho técnico. Errare humanum est,
mas a experiência ensina a minimizar o erro. Tanto os profissionais do Ministério das Finanças como os
do Parlamento precisam de tempo para executar as suas tarefas com rigor. Os primeiros necessitam
conhecer as metas orçamentais e o elenco completo das medidas de política com antecedência ra-
zoável face à data de entrega dos documentos na AR que têm de produzir. Andar a mudar medidas a
três ou quatro dias daquela data exponencia a probabilidade de errar. Basta pensar que um OE é um
puzzle muito complexo. Mexer numa medida de política obriga os técnicos a refazer mapas contabilís-
ticos, quadros, gráficos e textos nos documentos para escrutínio público e parlamentar. É um trabalho a
muitas mãos. Assegurar a coerência entre todas estas peças é uma tarefa tão minuciosa e morosa que
só quem alguma vez passou por este processo é capaz de imaginar. As negociações políticas, dentro
do Governo e entre o Governo e os partidos políticos deveriam respeitar uma data-limite definida ante-
cipadamente pelo ministro(a) das Finanças para que ele(a) e os seus serviços se pudessem responsabi-
lizar, com propriedade, pela qualidade da informação que prestarem ao Parlamento, no qual se inclui
a UTAO. Também os prazos definidos pelo poder político na AR para as análises da UTAO deveriam tomar
em conta a opinião da Unidade sobre a razoabilidade dos mesmos para se produzir trabalho técnico
célere, mas de qualidade.
55. Este relatório usou inúmeras fontes bibliográficas. Elas estão identificadas ao longo do texto, nome-
adamente em rodapé de tabelas e gráficos, e provêm de muitas entidades nacionais e estrangeiras. As
fontes utilizadas com maior abundância foram, naturalmente, as que integram o acervo documental
da POE/2021. A exigência de entregar este documento à COF até ao dia 22 de outubro determinou as
24h00m do dia 16 de outubro de 2020 como momento de fecho para a incorporação de informação.
Por que houve várias versões de documentos e ficheiros do MF a circular entre 12 e 19 de outubro, im-
porta esclarecer que os resultados e as conclusões neste relatório estão baseadas nas seguintes fontes
de informação primária disponibilizadas pelo MF:
PPL 61/XIV — ficheiro Word entregue à AR na noite de 12/10/2020;
Relatório que acompanha a POE/2021 — ficheiro PDF entregue à AR na manhã de 13/10/2020;
Documento “Elementos Informativos e Complementares do OE/2021” — ficheiro PDF entregue à
AR na noite de 12/10/2020;
Projeto de Plano Orçamental para 2021 — ficheiro Excel remetido pelo MF à UTAO na noite de
16/10/2020;
Parte dos dados em contabilidade nacional solicitados em formato digital pela UTAO em
25/09/2020 — ficheiro Excel recebido na noite de 15/10/2020;
Totalidade dos dados sobre a conta da Segurança Social solicitados em formato digital pela UTAO
em 25/09/2020 — ficheiro Excel recebido do IGFSS na tarde de 14/10/2020.
56. Os orçamentos anuais estão ligados pelo eixo do tempo, o que recomenda a comparação da
POE/2021 com o PE/2020–24; porém, essa tarefa não é possível por causa da pandemia. Um plano or-
çamental anual é condicionado pelas opções políticas e os desenvolvimentos financeiros passados, e
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condiciona as escolhas políticas e o desempenho financeiro das Administrações Públicas nos anos se-
guintes. Por isso, deve ser apreciado no contexto da estratégia orçamental de médio prazo do país. Os
Estados-Membros (EM) da União Europeia que partilham o euro têm estratégias orçamentais de médio
prazo, consubstanciadas nos Programas de Estabilidade (PE). Em condições normais, a UTAO confronta-
ria neste relatório as opções estratégicas da POE/2021 com o rumo definido pelo Governo para 2021 no
PE/2020–24. Todavia, este exercício é impossível porque o último PE de Portugal, apresentado em 7 de
maio deste ano, não contém projeções macroeconómicas nem de agregados das contas públicas
para qualquer ano. A eclosão da pandemia COVID-19 tornou este ano atípico e todos os outros EM
limitaram os exercícios previsionais nos seus PE de 2020 a dois ou três anos. Num clima prolongado de
tamanha incerteza e com uma disrupção tão acentuada na atividade económica desenvolvida deste
março, todos os EM terão que rever profundamente os seus planos de médio prazo, pelo que a impossi-
bilidade de contraste entre as previsões da POE para 2021 e as projeções até 2024 acaba por ser natural.
57. A POE e as Grandes Opções do Plano (GOP) em apreciação na AR nada informam sobre progressos
na implementação da LEO e do SNC-AP nem revisitam a sustentabilidade social e financeira dos regimes
de pensões do sistema previdencial de proteção social. São dois domínios de preocupação estrutural
que a UTAO vem acompanhando e alertando em relatórios anteriores. Em julho foram aprovadas na AR
alterações à Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) que incluíram, nomeadamente, novos adiamen-
tos à operacionalização de várias inovações estruturantes no processo orçamental. Na altura, não foi
apresentado nenhum plano que justificasse a suficiência de mais uma vaga de adiamentos. Sendo a
POE/2021 e as GOP/2021–23, por natureza, eventos em que o Governo informa sobre as suas prioridades
e as ações que pretende desenvolver no curto e no médio prazos, causa estranheza que a oportuni-
dade não tenha sido aproveitada para credibilizar o processo de operacionalização das inovações de
fundo no processo orçamental nem para sinalizar atenção à sustentabilidade social e à sustentabilidade
financeira de longo prazo dos regimes de pensões, num contexto perigoso de taxas de juro persistente-
mente baixas, digitalização dos empregose envelhecimento e redução populacionais.
58. O presente documento está estruturado em torno de sete capítulos. Têm as designações abaixo
indicadas.
Cap. 1— Introdução
Cap. 2 — O cenário macroeconómico do Ministério das Finanças em contexto histórico e analítico
Cap. 3 — Comparações com os previsores oficiais
Cap. 4 — Medidas de política
Cap. 5 — Regras orçamentais do braço preventivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento
Cap. 6 — A POE/2021 no contexto do Semestre Europeu
Cap. 7 — Ventilação económica em contabilidade pública
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PARTE I: CARACTERIZAÇÃO DA ECONOMIA PORTUGUESA: DESEMPENHO PASSADO E PROJE-
ÇÕES DE CURTO PRAZO
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2 O cenário macroeconómico do Ministério das Finanças em contexto histórico e analí-
tico
59. O presente capítulo analisa um conjunto alargado de variáveis económicas, que inclui não só as
variáveis do cenário macroeconómico apresentadas no relatório do MF sobre a POE/2021, mas também
outros indicadores económicos considerados úteis para melhor avaliar a coerência das previsões. O
presente capítulo inclui cinco secções: i) a análise macroeconómica para 2020 e previsões para 2021,
ii) os contributos das componentes do PIB na ótica da despesa para a variação anual, iii) as remunera-
ções, o rendimento disponível e a poupança, iv) o mercado de trabalho, e v) as contas externas. Poste-
riormente, na última secção do capítulo seguinte é efetuada uma análise aos riscos. As previsões para
2020 e 20121 são apreciadas no contexto das dinâmicas observadas desde 2005. Pontualmente, são
feitas referências até ao início das séries macroeconómicas em 1995. Para este relatório, o cenário ma-
croeconómico do MF considerado é o que consta do Cap. 1 do relatório do MF e do Cap. 3 do docu-
mento “Elementos Informativos e Complementares do OE/2021”, ambos entregues à AR na noite de 12
de outubro de 2020.
Previsões para 2021
60. O PIB real a preços de base apresentou no 1.º semestre de 2020 uma queda homóloga de 8,8%,
refletindo a descida na maioria dos ramos de atividade. Os principais contributos negativos encontram-
se em três ramos de atividade (Tabela 1): i) comércio, reparação de veículos, alojamento e restauração,
ii) outras atividades de serviços, e iii) indústria. O conjunto destes três ramos de atividade representou
cerca de 86% da queda homóloga do PIB real a preços de base no 1.º semestre de 2020. Em sentido
oposto, apenas o ramo de atividade da construção registou um crescimento homólogo neste semestre
(+2,2%). Importa salientar que uma análise do PIB na ótica da produção consiste na desagregação do
valor acrescentado pelos ramos de atividade económica. No entanto, de referir que os valores encon-
tram-se a preços de base, o que é ligeiramente diferente do PIB divulgado na ótica da despesa a preços
de mercado, a qual normalmente é utilizada para desagregar as componentes da procura agregada.1
Tabela 1 – PIB real por ramo de atividade a preços de base (em milhões de euros (base ano 2016), e em percentagem)
Fontes: INE e cálculos da UTAO.
61. O PIB é uma variável fluxo que reflete o valor dos bens e serviços finais produzidos num determinado
período (ano, semestre ou trimestre) e território. Contudo, para além da magnitude da contração do PIB
real que se está a registar em 2020, será importante determinar em que medida os eventos ocorridos em
2020 poderão impactar negativamente no produto potencial e na evolução do PIB real em 2021 e nos
anos seguintes.
1 A taxa de variação homóloga do PIB real a preços de mercado no 1.º semestre foi de – 9,4%. Resumidamente, a diferença entre o
PIB a preços de mercado e o PIB a preços de base corresponde à soma dos impostos sobre a produção e a importação líquidos de
subsídios,
2019(M€)
2020(M€)
Variação
homóloga
(M€)
Taxa
variação (%)
Agricultura, silvicultura e pesca 4 022 2 015 1 927 -88 -4,4
Indústria 25 438 12 806 11 036 -1 770 -13,8
Energia, água e saneamento 6 358 3 225 2 949 -276 -8,6
Construção 7 481 3 746 3 829 83 2,2
Comércio e reparação de veículos; alojamento e restauração 35 353 17 522 14 591 -2 930 -16,7
Transportes e armazenagem; atividades de informação e comunicação 15 546 7 724 6 991 -733 -9,5
Atividades financeiras, de seguros e imobiliárias 29 736 14 849 14 799 -50 -0,3
Outras atividades de serviços 51 487 25 566 23 645 -1 921 -7,5
VAB em volume, a preços de base 175 420 87 453 79 767 -7 686 -8,8
Ramo de atividadeAno 2019
(M€)
1.º semestre
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62. O cenário macroeconómico da POE/2021 prevê um abrandamento do crescimento do produto
potencial, de 1,5% em 2019 para 0,6% em 2020, recuperando para 1,7% em 2021. Contudo, estas previ-
sões refletem um hiato do produto (Tabela 2), i.e. a diferença entre o PIB observado e o produto poten-
cial em percentagem deste último, de – 5,8% em 2020 e – 2,4% em 2021. As previsões da Comissão Euro-
peia de maio de 2020 previam crescimento do produto potencial mais elevado no biénio 2020–2021 e
um hiato do produto menos acentuado. No entanto, importa referir que as variáveis não observadas
têm como características a dificuldade de quantificação com exatidão em “tempo real”, a sensibili-
dade à metodologia e as revisões posteriores das séries. Com efeito, será necessária cautela acrescida
nas conclusões sobre variáveis não observadas do biénio 2020–2021, tais como o produto potencial e o
hiato do produto, já que a extensão da recessão em 2020 e a enorme incerteza que se prolongará pelos
próximos meses poderão provocar mudanças nos parâmetros das estimações das variáveis não obser-
vadas difíceis de antecipar neste momento.
Tabela 2 – Produto potencial e hiato do produto (em percentagem e em percentagem do produto potencial)
Fontes: AMECO, MF e cálculos da UTAO.
63. O cenário macroeconómico da POE/2021 prevê uma queda do PIB real de 8,5% em 2020, decor-
rente de contributos negativos, tanto da procura interna (6,6 p.p.), como da procura externa (1,9 p.p.).
Posteriormente, a POE/2021 prevê uma recuperação (Gráfico 1) do PIB real em 2021 (+ 5,4%) sustentado
quer na procura interna (4,1 p.p.), quer na procura externa (1,3 p.p.). Contudo, esta recuperação não
assegura o regresso ao nível do PIB real observado em 2019 nem ao do ano 2018. Relativamente à pre-
visão que constava na 2.ªPAOE/2020, verifica-se que a POE/2021 a revê em baixa para 2020 em alta
para 2021, sendo que o PIB real a registar em 2021 implícito na POE/2021 será inferior ao que se encon-
trava previsto na 2.ªPAOE/2020.
Gráfico 1 – Crescimento do PIB real (dados encadeados em volume, percentagem)
Fontes: : INE (anos de 2005 a 2019) e Ministério das Finanças (previsões para 2020 e 2021).
PIB em volume e contributos do lado da despesa para a sua variação
64. As componentes do PIB real que em 2020 deverão registar os principais contributos para a recessão de 2020 também apresentarão os principais contributos para a recuperação em 2021. Para a contração
Instituição Variável 2018 2019 2020 2021
Produto potencial (taxa de variação) - 1,8 0,9 1,8
Hiato do produto (% do produto potencial) 2,1 2,4 -5,4 -1,7
Produto potencial (taxa de variação) - 1,5 0,6 1,7
Hiato do produto (% do produto potencial) 2,8 3,5 -5,8 -2,4
Comissão Europeia (6 de maio de 2020)
Ministério das Finanças (15 de outubro de 2020)
1,6
2,5
0,3
-3,1
1,7
-1,7
-4,1
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0,8 1,8
2,0
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2,8
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Taxa de variação anual do PIB real
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do PIB real a registar em 2020, os principais contributos virão do consumo privado (– 4,6 p.p.), do investi-
mento (– 1,9 p.p.) e da procura externa (– 1,9 p.p.). O consumo público deverá ser a componente da
procura agregada com um contributo residual para a variação do PIB real em 2020 visto que é a com-
ponente do PIB com menor peso (Gráfico 4). As quedas acentuadas do consumo privado e do investi-
mento refletem as dificuldades e a incerteza enfrentadas pelos sectores institucionais famílias, socieda-
des financeiras e sociedades não financeiras. Quanto à procura externa (Gráfico 2 e Gráfico 5), a con-
tração das exportações (– 22,0%) será mais acentuada do que a das importações (– 17,8%), determi-
nando um contributo negativo para o PIB real. Adicionalmente, a queda acentuada das exportações
e das importações irá determinar uma descida no grau de abertura ao exterior da economia portu-
guesa, de 85,8% do PIB em 2019 para 75,1% em 2020. Posteriormente, para 2021 o MF prevê que as
componentes do PIB, excluindo o consumo público, deverão registar uma recuperação significativa,
embora nenhuma dessas componentes do PIB regresse ao nível observado em 2019, anterior ao início
da pandemia COVID-19.
65. Relativamente ao comércio internacional, na POE/2021 prevê-se uma melhoria do contributo ne-
gativo da balança de bens, de – 6,5% do PIB em 2019 para – 4,4% e – 3,8% em 2020 e 2021, respetiva-
mente. Se se concretizar a previsão para 2021 (Gráfico 3), este será o melhor registo desde o início da
série estatística em 1995. Por outro lado, a balança de serviços deverá descer de um excedente de 6,8%
do PIB em 2019 para 3,2% e 4,0% do PIB em 2020 e 2021, respetivamente. Caso se concretize a previsão
para 2020, esta será o registo mais baixo desde o ano 2011. De referir que a deterioração da balança
de serviços reflete essencialmente, no caso português, as consequências da pandemia COVID-19 no
sector do turismo.2
Gráfico 2 – Procura externa líquida de importações e
capacidade de financiamento da economia (em pontos percentuais e percentagem)
Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões para 2020 e 2021).
Gráfico 3 – Balança de bens e balança de serviços (em percentagem do PIB)
Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões para 2020 e 2021).
2 No relatório World Wconomic Outlook publicado em 13/10/2020, o FMI apresentou Portugal como um dos cinco países no mundo
em que a quebra de receita do sector do turismo teve impacto negativo importante no PIB do 1.º semestre de 2020: Grécia, Islândia,
México, Portugal e Turquia.
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Contributo da procura externa líquida para o PIB real (em p.p.)
Capacidade/necessidade de financiamento da economia face ao exterior
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Balança de bens Balança de serviços Balança de bens e serviços
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Gráfico 4 – Composição do PIB real (dados encadeados em volume, percentagem do PIB)
Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões para 2020 e 2021).
Gráfico 5 – Evolução do PIB real, por componente (índice, 2005=100)
Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões para 2020 e 2021).
66. De acordo com a POE/2021, a Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF), medida em termos nominais,
deverá registar uma queda em 2020, embora com evolução oposta entre sector público e sector pri-
vado. Em termos nominais (Gráfico 6), a FBCF, principal componente do investimento, deverá cair 7,1%
em 2020, recuperando 6,5% em 2021. Caso se concretize a previsão para 2020, a FBCF das AP deverá
aumentar 21,7%, atingindo o valor nominal mais elevado desde 2012. O sector privado deverá registar
uma descida de 10,4% em 2020 e uma recuperação de 3,8% em 2021. De referir que a FBCF do sector
privado corresponderá a cerca de 86,5% da FBCF total durante o ano 2020. De referir que, até 2019, o
sector da construção continua a apresentar o maior peso no investimento total (51,5% em 2019), apesar
de o sector se encontrar aquém do investimento nominal verificado no período 2005–2011 (Gráfico 7).
Tendo em consideração que a componente da FBCF é volátil e que se encontra previsto um contributo
importante da FBCF para a recuperação em 2021, bem como o facto de o investimento ser determi-
nante para a evolução do stock de capital e, consequentemente, do produto potencial, a concretiza-
ção da previsão para a FBCF é um fator essencial para a recuperação económica em 2021 e anos
seguintes.
Gráfico 6 – Investimento (FBCF) (em milhões de euros, preços correntes)
Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões para 2020 e
2021).
Gráfico 7 – Investimento (FBCF), por sector de ati-vidade
(índice, 2005=100, preços correntes)
Fontes: INE.
Rendimento disponível e poupança de famílias e instituições sem fins lucrativos
67. No cenário macroeconómico da POE/2021 encontra-se prevista para 2020 uma pequena descida
no rendimento disponível do sector institucional famílias; associada a uma forte queda no consumo pri-
vado nominal, determinará uma subida expressiva na taxa de poupança deste sector institucional. De
acordo com o cenário macroeconómico da POE/2021, o consumo privado em termos nominais deverá
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Consumo privado Consumo público Investimento
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Recursos biológicos cultivados
Equipamento de transporte
Outras máquinas e equipamentos e sistemas de armamento
Produtos de propriedade intelectual
Construção
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cair 6,8% em 2020 e recuperar 4,8% em 2021. No entanto, o rendimento disponível do sector institucional
famílias deverá descer 0,2% em 2020, seguido de uma recuperação de 0,9% em 2021. Consequente-
mente, encontra-se prevista uma forte subida da taxa de poupança em percentagem do rendimento
disponível das famílias e das instituições sem fins lucrativos, de 7,0% em 2019 para 13,1% em 2020, seguida
de uma descida para 9,8% em 2021 (Gráfico 8). Se a previsão para 2020 se se concretizar, a taxa de
poupança das famílias irá igualar o valor registado no ano 2001, mas será inferior à média do período
1995-2001. Note-se, pois, que o MF espera uma sobre-reacção do consumo privado relativamente à
queda do rendimento disponível, com as famílias a procurarem refúgio do rendimento disponível na
poupança. Estas previsões sugerem um motivo de precaução acrescida pro parte dos consumidores,
um comportamento compreensível em tempos de enorme incerteza sobre o mercado de trabalho e
as várias fontes de rendimento disponível.
68. Relativamente às remunerações totais da economia, estas têm um peso importante no rendimento
disponível do sector institucional famílias e podem ser desagregadas entre as remunerações provenien-
tes do sector privado e do sector público.3 De acordo com o cenário macroeconómico da POE/2021,
as remunerações do total da economia deverão descer 0,2% em 2020, recuperando 2,6% no ano se-
guinte. Contudo, a evolução para 2020 terá contributos opostos entre sectores público e privado. As
remunerações nas Administrações Públicas deverão subir 3,8% em 2020, enquanto no sector privado
deverão registar uma descida de 1,5%. No caso do sector privado, a evolução está sujeita a uma maior
incerteza relativa à recuperação da atividade produtiva e às medidas de apoio ao emprego.
69. No 1.º semestre de 2020, o sector institucional famílias registou o valor nominal de poupança de
8,7 mil M€, o que é o montante semestral mais elevado desde 2010. Com efeito, para que se concretize
a previsão que consta no cenário da POE/2021 é necessário que o 2.º semestre de 2020 registe uma
poupança das famílias no valor de 10,4 mil M€, sendo o valor mais elevado desde o início da série em
1999. De referir que o sector institucional famílias apresenta heterogeneidade na sua composição, i.e.
há agregados familiares com perdas significativas de rendimento devido ao facto de estarem expostos
a ramos de atividade económica que sofreram um forte impacto negativo provocado pela pandemia
COVID-19.
Mercado de trabalho
70. O cenário macroeconómico da POE/2021 prevê uma descida do emprego em 2020 mais acentu-
ada que a da população ativa, determinando uma subida da taxa de desemprego. Adicionalmente, a
queda do PIB real será mais acentuada que a do emprego, originando uma descida da produtividade
aparente do trabalho. No cenário da POE/2020 para o mercado de trabalho (Gráfico 9), encontra-se
prevista uma descida percentual do emprego em 2020 (3,8%) mais acentuada que a descida percen-
tual da população ativa (– 0,4%), o que reflete uma subida da taxa de desemprego de 6,5% em 2019
para 8,7% em 2020. Face ao cenário da 2.ªPAOE/2020 divulgado em junho, verifica-se uma revisão em
baixa da taxa de desemprego decorrente, essencialmente, de um menor aumento no numero de de-
sempregados. No entanto, importa referir que no mercado de trabalho verificam-se situações excecio-
nais em curso, nomeadamente as medidas de apoio durante o período de inatividade das empresas
(layoff), o que tem atenuado a descida do emprego no sector privado.O cenário da 2.ªPOAE/2021 não
separou entre emprego do sector público e emprego do sector privado.
3 Em 2019, as remunerações representaram cerca de 65,6% do rendimento disponível do sector institucional famílias.
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Gráfico 8 – Consumo privado, poupança e ren-dimento disponível das famílias
(em percentagem)
Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2020 e 2021)
e cálculos da UTAO.
Gráfico 9 – Emprego, população ativa e taxa de desemprego
(em milhares de indivíduos e em percentagem)
Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2020 e 2021) e
cálculos da UTAO.
71. Os custos unitários do trabalho por unidade produzida (CTUP) devem ser interpretados com cautela
no contexto atual visto que ocorreram fatores que condicionam a comparabilidade no biénio 2020–
2021. O cálculo dos CTUP engloba vários indicadores, nomeadamente, o PIB real ou PIB nominal, o em-
prego, as remunerações dos trabalhadores por conta de outrem e o número de trabalhadores por conta
de outrem. Contudo, estes indicadores têm sido afetados por eventos anormais durante o ano 2020, tais
como regimes especiais de apoio ao emprego (layoff), menor número de horas trabalhadas em 2020 e
ainda dificuldades adicionais na recolha de informação estatística. Basta notar, a título ilustrativo, que
o regime de layoff tem permitido a queda nas remunerações do sector privado proporcionalmente me-
nor do que a queda na produção. Por estes fatores, a presente interpretação da evolução dos CTUP é
efetuada com cuidado adicional.
72. No cenário da POE/2021 encontra-se implícita uma subida dos CTUP nominais em 2020, devido ao
crescimento positivo das remunerações por trabalhador e à queda da produtividade aparente do tra-
balho. Quanto aos custos unitários do trabalho reais, a subida prevista é mais moderada em 2020 (7,2%)
do que no caso dos custos unitários do trabalho nominais (8,9%). Na POE/2021 prevê-se que as remune-
rações por trabalhador por conta de outrem cresçam 3,6% e 1,5% em 2020 e 2021, respetivamente (Grá-
fico 11). O PIB real por unidade de emprego (produtividade aparente do trabalho) deverá registar vari-
ações de – 4,8% e 4,3% no biénio 2020–2021, respetivamente. Com efeito, os custos unitários do trabalho
nominais deverão subir para o máximo desde o início da série (Gráfico 10). Relativamente aos custos
unitários do trabalho reais (Gráfico 10), as variações em 2020 e 2021 deverão situar-se em 7,2% e – 3,5%,
respetivamente, permanecendo num nível abaixo do registado antes da crise financeira. Em análises
futuras, este indicador poderá beneficiar de uma análise focada nos CTUP do sector privado, mas que
está sujeita à disponibilidade de informação.
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Consumo privado nominal (tva) Taxa de poupança (% rendimento disponível)
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Taxa desemprego
População ativa (escala direita)
Emprego (escala direita)
II SÉRIE-A — NÚMERO 28 ___________________________________________________________________________________________________________
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Página 245
Gráfico 10 – Custos unitários do trabalho no-minais e reais
(índice, 2016=100)
Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2020 e
2021) e cálculos da UTAO.
Gráfico 11 – Produtividade aparente do traba-lho e remunerações por trabalhador
(índice, 2016=100)
Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2020 e
2021) e cálculos da UTAO.
Conta externa
73. No cenário macroeconómico da POE/2021 encontra-se prevista uma necessidade de financia-
mento da economia portuguesa para 2020 (0,3% do PIB), o que, a confirmar-se, será a primeira vez
desde o ano 2012. Posteriormente, na POE/2021 prevê-se um regresso à capacidade de financiamento
em 2021 (0,9% do PIB). Tendo em consideração a desagregação por balanças (Gráfico 13), o saldo
positivo da balança de rendimentos secundários será praticamente compensada pelo saldo negativo
da balança de rendimentos primários, à semelhança dos anos anteriores. Adicionalmente, a balança
de capital deverá manter-se positiva, situando-se abaixo, mas próxima, de 1,0% do PIB no biénio 2020–
2021. De referir que a balança de bens e serviços deverá registar em 2020 um saldo negativo (1,3% do
PIB) pela primeira vez desde 2013, a qual será determinada pela deterioração do excedente da ba-
lança de serviços (de 6,8% do PIB em 2019 para 3,2% em 2020), sendo atenuada pela redução do défice
da balança de bens (de 6,5% do PIB em 2019 para 4,4% em 2020). Posteriormente, para 2021 o cenário
macroeconómico prevê uma recuperação da balança de bens e serviços para 0,1% do PIB, sendo de-
terminado pelos contributos favoráveis das componentes bens e serviços. Caso se concretize a previsão
do saldo da balança de bens para 2021 (– 3,8%), este será o melhor desempenho desde o início da série
em 1995. É útil, no entanto, recordar que o saldo da balança de pagamentos (balança corrente e
balança de capital) já vinha em queda desde 2018, tendo atingido 0,4% do PIB no quarto trimestre de
2019.
74. Relativamente aos termos de troca, a descida no preço das importações em 2020 deverá ser mais
acentuada que a do preço das exportações, permitindo um ganho nos termos de troca (Gráfico 15). No
caso do preço das importações, este indicador encontra-se influenciado pela descida no preço do
petróleo ao longo do ano 2020 (Gráfico 12).
75. Apesar do cenário macroeconómico da POE/2021 não prever uma deterioração significativa do
indicador capacidade/necessidade de financiamento da economia portuguesa como um todo (de
– 0,3% do PIB em 2020 para 0,9% em 2021), o cenário da POE/2021 prevê uma alteração significativa
entre sector público e sector privado. A necessidade de financiamento (Gráfico 14) do sector das Ad-
ministrações Públicas correspondente ao défice orçamental (7,3% do PIB em 2020 e 4,3% em 2021), pelo
que para se concretizar a previsão para a economia portuguesa como um todo será necessário que o
sector privado registe uma capacidade de financiamento significativa (7,0% do PIB em 2020 e 5,3% em
2021), sendo necessário que se verifique em 2020 o valor mais elevado desde 2015. Para a concretização
da capacidade de financiamento do sector privado será muito relevante o contributo da poupança
do sector institucional famílias.
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Produtividade aparente do trabalho Remunerações por trabalhador
29 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________
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Gráfico 12 – Taxa de variação do preço das importações e evolução dos preços do petróleo
Brent (Taxa de variação do preço das importações e evolu-
ção dos preços do petróleo Brent)
Fontes: Energy Information Administration, BCE e cálculos da
UTAO.
Gráfico 13 – Composição das balanças corrente e de capital
(em percentagem do PIB)
Fontes: INE, BdP e Ministério das Finanças (previsões para 2020 e
2021).
Gráfico 14 – Capacidade/necessidade de fi-nanciamento dos sectores público e privado
(percentagem do PIB)
Fontes: INE, BdP, Ministério das Finanças (previsões para 2020
e 2021) e cálculos da UTAO.
Gráfico 15 – Termos de troca e preços das ex-portações e das importações
(taxa de variação anual)
Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2020 e 2021)
e cálculos da UTAO.
76. Os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia são registados nas balanças de rendimentos
primários e secundários e na balança de capital, sendo que têm influenciado positivamente o indicador
capacidade/necessidade de financiamento da economia portuguesa. Com efeito, os novos fundos co-
munitários na sequência das medidas COVID-19, e o respetivo acréscimo da contribuição financeira de
Portugal para o orçamento da União Europeia, deverão ter efeitos no indicador da capacidade/neces-
sidade de financiamento de Portugal. Os fluxos entre Portugal e a União Europeia incluem, no lado da
despesa de Portugal, a contribuição financeira com base no rendimento nacional bruto, os direitos adu-
aneiros, os direitos niveladores agrícolas e outros. No lado da receita de transferências, Portugal recebe
da União Europeia diversos fundos comunitários. Em 2019 o saldo positivo (Gráfico 16) favorável a Portu-
gal foi de 1,9 mil M€ (0,9% do PIB), sendo que o valor máximo da série sucedeu em 2012 (3,9 mil M€ e 2,3
% do PIB). Nos anos futuros, os novos fundos comunitários adicionais no âmbito das medidas COVID-19,
excluindo empréstimos, poderão ter impacto direto no indicador da capacidade/necessidade de fi-
nanciamento da economia portuguesa. A UTAO solicitou ao MF uma desagregação das previsões de
todas as fontes de subvenções europeias novas, mas não obteve resposta até ao fecho deste relatório.
77. O cenário macroeconómico não inclui previsão sobre as componentes da posição líquida de in-
vestimento internacional (PII) e da dívida externa. Tendo em consideração que a alteração na compo-
sição da estrutura de financiamento afeta variáveis da economia real que já constam do cenário ma-
croeconómico, seria vantajoso que as próximas projeções do MF incluíssem as variáveis que compõem
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Deflator das importações (esquerda)
Preço do petróleo (EUR/barril) (direita)
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Bens e serviços Rendimentos primários Rendimentos secundários
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Capacidade de financiamento das Administrações Públicas
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Termos troca
Preços das exportações
Preços das importações
II SÉRIE-A — NÚMERO 28 ___________________________________________________________________________________________________________
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a PII e a dívida externa. A PII situou-se em 100,3% no final de 2019, refletindo uma melhoria deste rácio
em 5,4 p.p. do PIB face ao ano anterior (Gráfico 17). A dívida externa líquida é um subconjunto da PII,
sendo que esta se situou em 84,3% do PIB no final de 2019, refletindo uma descida estimada em 4,6 p.p.
de PIB. De referir que um dos principais contributos para a descida da dívida externa é a redução no
sector das Administrações Públicas. Para este efeito, tem contribuído a dívida pública adquirida pelo
Banco de Portugal no âmbito do instrumento não convencional de política monetária PSPP (Public Sec-
tor Purchase Programme), cuja parte mais significativa é executada pelo banco central nacional. A
dívida pública detida por este é considerada como dívida detida por residentes e como componente
de risco não partilhada com o Eurosistema. De acordo com o Relatório do Conselho de Administração
do Banco de Portugal relativo a 2019, cerca de 71% do stock total de títulos ao abrigo do PSPP
(48,9 mil M€) em 31/12/2019 correspondia a dívida pública portuguesa (aproximadamente 34,7 mil M€).4
Gráfico 16 – Transferência entre Portugal e União Europeia (milhões de euros)
Fontes: BdP e cálculos da UTAO.
Gráfico 17 – Posição líquida de investimento in-ternacional e dívida externa líquida
(em percentagem do PIB)
Fontes: INE, BdP e cálculos da UTAO.
4 Adicionalmente, o Banco de Portugal detém títulos de dívida pública adquirido no âmbito do instrumento de política monetária não
convencional Securities Markets Programme no montante de 1,2 mil M€.
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Dívida externa líquida (escala esquerda)
Posição líquida de investimento internacional (escala direita)
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3 Comparações com os previsores oficiais
78. Neste capítulo apresenta-se uma comparação das previsões efetuadas pelas instituições interna-
cionais de referência para a economia mundial e principais países, bem como uma comparação das
previsões divulgadas por instituições nacionais e internacionais para a economia portuguesa. A Secção
3.1 compara as previsões da OCDE, da CE e do FMI para a economia mundial e para um conjunto
alargado de países. De realçar que é dada mais relevância às previsões do FMI devido ao facto de
estas serem mais recentes (13 de outubro) e de disporem de um conjunto mais alargado de indicadores.
A Secção 3.2 compara os vários previsores no que respeita às seguintes variáveis da economia portu-
guesa: PIB em volume, taxa de desemprego, variação dos preços no consumidor e indicadores de ca-
pacidade/necessidade de financiamento. Por fim, a terceira secção discorre sobre os riscos que impen-
dem sobre as previsões pontuais entretanto analisadas.
Previsões para a economia internacional
79. De acordo com os previsores oficiais, a queda do PIB real nas economias desenvolvidas que se irá
verificar em 2020 não será totalmente recuperada em 2021 para o nível verificado em 2019. Os previsores
considerados na Tabela 3 coincidem em projetar para a Área do Euro uma recessão em 2020 mais
acentuada do que nos Estados Unidos da América e no Japão. Dentro da área do euro, os três exercí-
cios de previsão também coincidem em projetar recessão mais acentuada em Espanha, seguida de
muito perto pelo Reino Unido, enquanto a Alemanha deverá registar uma recessão mais modesta (Ta-
bela 3; a França, no caso da OCDE). Quanto à principal economia emergente, a China deverá apre-
sentar uma descida na taxa de crescimento do PIB real em 2020, mantendo-se positiva no caso do FMI,
mas passando a negativa no caso da OCDE), prevendo-se uma aceleração em 2021. Relativamente às
previsões mais recentes do FMI divulgadas em outubro, estas efetuaram um revisão da contração eco-
nómica prevista em junho de 2020, sendo que o FMI considera que a recessão em 2020 não será tão
severa como inicialmente previsto devido às medidas tomadas pelos decisores de política monetária e
política orçamental.
Tabela 3 – Previsões das instituições internacionais para o crescimento do PIB real (taxas de variação)
Fontes: Comissão Europeia, FMI e OCDE.| Notas: (i) No caso da OCDE foi considerada a média entre o cenário mais favorável e o
cenário adverso. O cenário favorável assume como pressuposto uma única vaga da pandemia COVID-19 durante a primavera de
2020, enquanto o cenário mais desfavorável tem como pressuposto duas vagas da pandemia COVI-19 durante o ano 2020 (uma
vaga na primavera e depois uma segunda vaga, menos severa, em outubro/novembro).
80. Quanto aos fluxos externos, a Área do Euro deverá manter o excedente da balança corrente, sendo
superior a 2% em 2021. As duas instituições internacionais de referência preveem que a Alemanha con-
tinue a apresentar um excedente da balança comercial significativo (Tabela 4), permanecendo como
o país desenvolvido com o maior excedente em percentagem do PIB. Os Estados Unidos deverão con-
tinuar a apresentar um défice da balança corrente, ligeiramente superior a 2,0%, contribuindo para a
necessidade de financiamento do país. O Reino Unido também deverá continuar a registar um saldo
negativo da balança corrente no biénio 2020–2021.
CEJul/19
FMIOut/19
OCDEJun/20
CEJul/20
FMIOut/19
OCDEJun/20
Mundo - -4,4 -6,8 - 5,2 4,0
União Europeia -8,3 -7,6 - 5,8 5,0 -
Área do euro -8,7 -8,3 -10,3 6,1 5,2 5,0
Espanha -10,9 -12,8 -12,8 7,1 7,2 6,3
Alemanha -6,3 -6,0 -7,7 5,3 4,2 3,8
França -10,6 -9,8 -1,4 7,6 6,0 6,5
Reino Unido -9,7 -9,8 -12,8 6,0 5,9 7,0
EUA - -4,3 -7,9 - 3,1 3,0
China - 1,9 -3,2 - 8,2 5,7
Japão - -5,3 -6,7 - 2,3 0,8
Economias desenvolvidas - -5,8 - - 3,9 -
Economias em desenvolvimento e
mercados emergentes- -3,3 - - 6,0 -
2020 2021
II SÉRIE-A — NÚMERO 28 ___________________________________________________________________________________________________________
248
Página 249
81. De acordo com as previsões do FMI, as economias em desenvolvimento e mercados emergentes
deverão apresentar uma recessão menos acentuada em 2020 e uma recuperação mais forte em 2021.
No entanto, o conjunto destas economias deverá registar uma deterioração da balança corrente entre
2020 e 2021, enquanto o conjunto das economias desenvolvidas deverá manter um saldo positivo da
mesma no mesmo período.
Tabela 4 – Previsões das instituições internacionais para a balança corrente (em percentagem do PIB)
Fontes: Comissão Europeia, FMI e OCDE. | Notas: (i) No caso da OCDE foi considerada a média entre o cenário mais favorável e o
cenário adverso. O cenário favorável assume como pressuposto uma única vaga da pandemia COVID-19 durante a primavera de
2020, enquanto o cenário mais desfavorável tem como pressuposto duas vagas da pandemia COVI-19 durante o ano 2020 (uma
vaga na primavera e depois uma segunda vaga, menos severa, em outubro/novembro).
Previsões para a economia portuguesa
82. Os previsores oficiais para a economia portuguesa continuam a projetar uma contração do PIB real
em 2020, seguida de uma recuperação parcial em 2021, a qual não assegura o regresso ao nível obser-
vado em 2019. A entidade com previsão sobre Portugal mais pessimista (Gráfico 18) para 2020 é a OCDE
(média entre os dois cenários pandémicos), enquanto a entidade que prevê uma recuperação mais
acentuada em 2021 é o FMI (6,5%). Quanto à União Europeia e à Área do Euro, pode-se concluir que as
previsões mais recentes não são tão pessimistas como as divulgadas na primavera; agora, tomam em
consideração o abrandamento da situação pandémica nos segundo e terceiro trimestres e as medidas
de política orçamentais e monetárias que suavizaram o impacto negativo da doença na economia.
Chama-se, no entanto, a atenção para o facto de os desenvolvimentos mais recentes da COVID-19
não estarem plenamente refletidos nas previsões do próprio FMI, publicadas em 13 de outubro. Como é
do conhecimento geral, os indicadores sanitários estão a deteriorar-se acentuadamente desde setem-
bro em inúmeros países, tendo já em outubro inúmeras autoridades imposto confinamentos sectoriais e
regionais cujas consequências económicas e nas finanças públicas não estarão certamente refletidas
nas previsões mais recentes que são conhecidas.
CEJul/20
FMIOut/20
OCDEJun/20
CEJul/20
FMIOut/20
OCDEJun/20
União Europeia - 2,3 - - 2,8 -
Área do euro - 1,9 2,7 - 2,4 2,4
Espanha - 0,5 2,3 - 0,9 2,0
Alemanha - 5,8 5,9 - 6,8 5,4
França - -1,9 0,6 - -1,8 0,1
Reino Unido - -2,0 -3,6 - -3,8 -3,6
EUA - -2,1 -2,1 - -2,1 -2,2
China - 1,3 0,6 - 0,7 0,9
Japão - 2,9 3,8 - 3,2 3,6
Economias desenvolvidas - 0,5 - - 0,6 -
Economias em desenvolvimento e
mercados emergentes- -0,1 - - -0,4 -
2020 2021
29 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________
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Gráfico 18 – Intervalo de previsões para o PIB real de Portugal, Área do Euro e União Europeia (taxa de variação anual, em percentagem)
Fontes: BCE, BdP, CE, CFP, FMI e OCDE. | Notas: (i) No caso da OCDE foi considerada a média entre o cenário mais favorável e o
cenário adverso. O cenário favorável assume como pressuposto uma única vaga da pandemia COVID-19 durante a primavera de
2020, enquanto o cenário mais desfavorável tem como pressuposto duas vagas da pandemia COVI-19 durante o ano 2020 (uma
vaga na primavera e depois uma segunda vaga, menos severa, em outubro/novembro)..
83. As previsões das diversas instituições apontam para uma subida da taxa de desemprego em 2020
e uma descida parcial em 2021, sendo que a média prevista para Portugal será próxima da prevista
para a Área do Euro. As projeções do Banco de Portugal apresentam a previsão mais baixa para 2020
(7,5%) entre as várias instituições de referência (Gráfico 19), enquanto para 2021 a previsão mais baixa
é do FMI (7,7%). De referir que as previsões oficiais apontam para taxas de desemprego próximas entre
Portugal e a Área do Euro.No caso do FMI, esta instituição fez uma revisão em baixa da taxa de desem-
prego para o biénio 2020–2021 face às previsões de primavera.
Gráfico 19 – Intervalo de previsões para a taxa de desemprego de Portugal e Área do Euro (taxa, em percentagem da população ativa)
Fontes: BCE, BdP, CE, CFP, FMI e OCDE. | Notas: (i) No caso da OCDE foi considerada
a média entre o cenário mais favorável e o cenário adverso.
84. Quanto à variação do índice de preços no consumidor, as diversas instituições preveem uma taxa
de variação baixa em 2020, seguida de uma subida em 2021, embora ainda para um nível aquém do
objetivo de política monetária do BCE (i.e. abaixo de 2%, mas próximo). No caso de Portugal (Gráfico
20), o MF prevê – 0,1% em 2020 e 0,7% em 2021, sendo que se encontra próximo do intervalo formado
pelas previsões das outras instituições. Relativamente à Área do Euro, as instituições internacionais pre-
veem taxas de variação positivas baixas do IHPC em 2020, prevendo uma ligeira aceleração em 2021.
Nota-se que as previsões pontuais do MF para as variáveis percorridas nesta secção estão dentro dos
intervalos do painel de previsões, com a única exceção da Índice Harmonizado de Preços no Consumi-
dor em 2020.
-8,1
6,5
-7,6
5,8
-8,0
6,1
-10,4
4,8
-8,3
5,0
-10,3
5,0
-12
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2020
2021
Portugal União Europeia Área do euro
Máximo Mínimo Média
BdP
OCDE (média)
CFP
FMI
OCDE (média)
BCE
BCE
CE
12,3
10,710,0 10,3
7,5 7,78,5
9,1
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4
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2021
2020
2021
Portugal Área do euro
Máximo Mínimo Média
BdP
OCDE (média)
OCDE (média)
FMI
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Gráfico 20 – Intervalo de previsões para os preços no consumidor de Portugal, Área do Euro e União
Europeia (taxa de variação anual do IHPC, em percentagem)
Fontes: BCE, BdP, CE, CFP, FMI e OCDE. | Notas: (i) No caso da OCDE foi conside-
rada a média entre o cenário mais favorável e o cenário adverso.
85. Relativamente ao conjunto balança corrente e balança de capital, os previsores oficiais utilizam a
ótica das contas nacionais ou a ótica da balança de pagamentos. A Tabela 5 sintetiza as diferentes
previsões disponíveis para Portugal em 2020 e 2021 e enquadra a diferença de valores para 2019, sendo
que o objetivo é efetuar uma comparação rigorosa, i.e. comparar a mesma ótica e o mesmo indicador.
De referir que a ótica das contas nacionais é utilizada por CE, INE, CFP e MF, enquanto a ótica da ba-
lança de pagamentos é utilizada por FMI, OCDE, Banco de Portugal e BCE.
86. Quanto à capacidade/necessidade de financiamento da economia portuguesa, aferida pelo soma
da balança corrente e de capital na ótica das contas nacionais, a previsão do MF para 2020 (– 0,3% do
PIB) é superior à do CFP (– 1,3%), à semelhança da previsão para 2021 (0,9% pelo MF e – 1,4% pelo CFP).
Estas diferenças resultam, essencialmente, de uma previsão mais otimista do MF relativamente ao saldo
da balança de bens e serviços e à capacidade de financiamento do sector privado.
Tabela 5 – Diferentes óticas para a balança corrente e balança de capital (por instituição e em percentagem do PIB)
Fontes: BdP, CE, FMI, CFP, MF e OCDE. | Notas: (i) A diferença para o ano 2019 entre o CFP e o MF decorre do facto de o cenário
macroeconómico já incluir informação mais recente do INE, i.e. o cenário macroeconómico inclui dados das Contas Nacionais Tri-
mestrais por Sector Institucional divulgados pelo INE em 23/09/2020.
Riscos a ter em conta no cenário macroeconómico da POE/2021
87. Em outubro, o FMI efetuou uma revisão em alta das previsões para o PIB mundial de 2020, em com-
paração com o que tinha previsto em junho, de – 4,9% para –4,4%. Para este resultado têm contribuído
as decisões de política monetária em conjunto com as de política orçamental nas diversas áreas geo-
gráficas de referência. Sabe-se que 81 economias em desenvolvimento recorreram a financiamento
junto do FMI no montante conjunto de 250 mil M$, o que perfaz cerca de 25% da capacidade total
desta instituição para empréstimos aos países membros. Este número ilustra uma das pressões sobre a
oferta mundial de capital financeiro.
0,2
1,2
0,8
1,3
0,4
1,1
-0,1
0,1
0,6
1,2
0,30,4
-0,2
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
1,0
1,2
1,4
2020
2021
2020
2021
2020
2021
Portugal União Europeia Área do euro
Máximo Mínimo Média
MF
OCDE (média)
CE
OCDE (média)
Instituição 2019 2020 2021 Instituição 2019 2020 2021
CE - - - FMI -0,1 -3,1 -3,5
CFP -0,1 -2,4 -2,5 OCDE -0,1 -0,2 -0,1
MF 0,2 -1,2 0,1
CE - - -
CFP 0,8 -1,3 -1,4
MF 1,0 -0,3 0,9
n.d.
Balança corrente
Balança corrente e de capital BdP 0,9 -0,6
Ótica da balança de pagamentosÓtica das contas nacionais
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88. Na Área do Euro têm sido tomadas decisões que combinam a política monetária e a política orça-
mental. No caso da política monetária não convencional, o BCE apresentou em março de 2020 o pro-
grama de compras de ativos devido à emergência pandémica PEPP (Pandemic Emergency Purchase
Programme) no montante inicial de 750 mil M€, o qual foi reforçado em 600 mil M€ no mês de junho,
perfazendo um total de 1350 mil M€ até, pelo menos, meados de 2021. O montante de compras acu-
mulado até ao dia 9 de outubro situou-se em 584,7 mil M€. Os ativos elegíveis correspondem condições
idênticas à praticadas para o programa alargados de compras que o BCE mantém em execução.
89. A evolução da atividade económica e a concretização das previsões das diversas instituições en-
contram-se condicionadas, entre muitos fatores, pelos desenvolvimentos que vierem a ocorrer no domí-
nio da investigação no sector da saúde. A recessão que se verifica em 2020 é o resultado do choque
que não estava previsto nos cenários de análise de risco. Com efeito, as autoridades de política econó-
mica têm tomado decisões mitigadoras dos efeitos negativos. No entanto, os decisores de política eco-
nómica têm tomado decisões e efetuado previsões sem saberem o momento em que surgirá uma solu-
ção médica para a doença COVID-19 que seja segura, eficaz, duradoura e aplicável em larga escala
(i.e. vacina ou tratamento antiviral). Esta situação atual do sector da saúde gera incerteza na atividade
económica, o que é um enorme obstáculo para as previsões. Adicionalmente, enquanto não existir uma
solução médica, há incerteza relativamente à propagação da doença, o que acrescenta dúvidas so-
bre futuros confinamentos parciais ou totais e a fiabilidade das previsões macro-orçamentais. Assim, as
previsões macroeconómicas e orçamentais conhecidas no momento presente não podem ser conside-
radas tão fiáveis como no passado recente.
90. A concretização da taxa de variação prevista para as remunerações do sector privado e para o
rendimento disponível das famílias é um fator de risco com implicações em vários indicadores impor-
tantes do cenário macroeconómico, desde o consumo privado até ao financiamento da economia por-
tuguesa. Como fator de risco em 2020 destaca-se a concretização da taxa de variação das remunera-
ções recebidas pelo sector institucional famílias (– 0,2%), o que que por sua vez influencia o rendimento
disponível (– 0,2%). Tendo em conta a previsão do rendimento disponível em 2020, o MF pressupõe uma
taxa de poupança de 13,1%, valor máximo desde 2001 mas abaixo da média (13,5%) do observada no
período 1995–2001. A concretização deste pressuposto é fundamental para a concretização da capa-
cidade de financiamento do sector privado (7,0% do PIB), a qual, por sua vez, é determinante para
assegurar uma necessidade de financiamento da economia portuguesa de apenas 0,3% do PIB em
2020.
91. Adicionalmente, outros riscos de natureza política poderão condicionar os fluxos do comércio in-
ternacional e do sector financeiro, tendo implicações na recuperação da economia nacional durante
o médio e longo prazos. Importa referir que as tensões comerciais entre os Estados Unidos e a China
permanecem tensas em vários domínios, estando associadas a medidas de protecionismo. Na Europa
importa destacar ainda a incerteza decorrente das relações entre a União Europeia e o Reino Unido
devido ao fim do acordo transitório que termina em 2020. Caso as duas partes falhem um acordo defi-
nitivo, poderá surgir um aumento das barreiras comerciais. O financiamento dos planos nacionais de
recuperação e resiliência poderá originar uma forte procura de recursos financeiros, o que poderá ter
implicações no nível de integração/fragmentação financeira da Área do Euro. Adicionalmente, verifi-
cam-se riscos políticos com consequências económicas associadas à tecnologia 5G (quinta geração
de telecomunicações). Devido ao aumento das disputas comerciais para o domínio desta tecnologia,
o fornecimento global das plataformas de 5G enfrenta ameaças de uma possível bifurcação.
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PARTE II: ANÁLISE DOS CENÁRIOS ORÇAMENTAIS EM CONTABILIDADE NACIONAL
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4 Medidas de política
92. A segunda parte deste relatório analisa, sob diferentes ângulos, as previsões do Ministério das Fi-
nanças para a conta das Administrações Públicas (AP) em 2020 e 2021, expressas em Contabilidade
Nacional. O presente capítulo estuda as medidas de política com expressão orçamental que o Ministério
das Finanças considera no terceiro capítulo do seu relatório como sustentando a diferença entre as
previsões de receita e despesa previstas para 2021 e as que estima executar até final de 2020.
93. O capítulo está assim organizado. A primeira secção introduz as contas das AP em 2020 e 2021e os
conceitos essenciais que a UTAO utilizará nas secções seguintes para escrutinar o impacto das medidas
no saldo orçamental. ASecção 4.2 cuida da quantificação das medidaspermanentes inseridas no ce-
nário de políticas invariantes para o ano de 2021. A Secção 4.3 debruça-se sobre as novas medidas
permanentes de política que o Governo pretende adotar para executar em 2021. Em seguida, a Secção
4.4 identifica e analisa o impacto orçamental das medidas com efeitos temporários ou não-recorrentes.
A UTAO apresenta em cada uma destas secções revisões face à POE/2021, quer quanto à classificação
entre medidas antigas e novas nas Secções 4.2 e 4.3, quer quanto à classificação das medidas tempo-
rárias ou não-recorrentes na Secção 4.4. O balanço numérico das implicações dos diversos tipos de
medida sobre a passagem do saldo estimado para 2020 ao saldo previsto para 2021 é o cerne da Sec-
ção 4.5. Nesta síntese, a análise consegue decompor a variação do saldo orçamental em contributos
dos três tipos de medidas e em contributos de uma variável híbrida que reúne o efeito de medidas não
explicitadas pelo MF com efeitos induzidos pela economia nas contas públicas.
Contas das Administrações Públicas e conceitos
94. As contas apresentadas no relatório do MF para o universo consolidado das Administrações Públi-
cas estabelecem os seguintes objetivos para o saldo orçamental: défice de 7,3% do PIB em 2020 e ex-
cedente de 4,3% do PIB em 2021. O relatório que acompanha a POE/2021 contém a estimativa de exe-
cução em 2020 e a previsão para 2021 da conta consolidada do sector Administrações Públicas (AP). A
Tabela 6 reproduz as contas, para conveniência da exposição subsequente. Segue-se nesta secção
uma explicação sumária dos três tipos de medidas de política que habitualmente um programador or-
çamental deve considerar e empregar na construção da sua previsão. Exemplos e uma explicação mais
desenvolvida podem ser lidos na Secção 4.1 do Relatório UTAO n.º 2/2020, de 22 de janeiro.
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Tabela 6 – Previsões orçamentais da POE/2021 para os anos de 2020 e 2021 (em milhões de euros e pontos percentuais do PIB)
Fontes: MF, reprodução do Quadro 3.1 do relatório que acompanha a POE/2021. | Notas: as previsões para 2021neste quadro corres-
pondem ao cenário orçamental final (o que integra todas as medidas de política com execução financeira em 2021).
95. A coluna “2021–previsão” na Tabela 6 incorpora os impactos no saldo de: 1) medidas de política
permanentes, 2) medidas de política com efeitos orçamentais temporários ou não-recorrentes e 3) no-
vas medidas de política permanentes. Na compreensão da passagem do saldo estimado para 2020 ao
saldo previsto para 2021, pode começar-se por considerar o papel das medidas de carácter perma-
nente. Estas medidas, também designadas como medidas antigas, são: i) iniciativas políticas já legisladas
ou regulamentadas à data do exercício prospetivo para produzirem efeitos nos anos de previsão ou que
estiveram em vigor em anos anteriores mas que cessam (parcialmente ou na totalidade) os efeitos para
o futuro, alterando o seu impacto orçamental; ii) medidas recorrentes. Estas consistem em medidas de
política tomadas com carácter habitual em anos anteriores e que ainda não estão legisladas nem re-
gulamentadas para poderem ser executadas nos anos da previsão, mas que, por serem recorrentes e
não se antevendo razão plausível para não voltarem a ser consagradas, o previsor as integra no seu
cenário de medidas antigas. O cenário de medidas antigas é mais conhecido na literatura de política
económica como “cenário de políticas invariantes” (do inglês no-policy-change scenario ou baseline
scenario). Pretende projetar o futuro assumindo continuidade na orientação da política orçamental.
Manter o rumo não quer dizer que os valores (receita ou despesa) das medidas antigas que integram o
cenário nos anos da previsão sejam iguais aos que se observaram em anos anteriores. Por um lado, as
diferenças virão do comportamento da própria economia e do funcionamento habitual das AP.5 Por
outro, poderão advir diferenças do facto de as medidas antigas terem um efeito de carry over ou “car-
reamento” para anos futuros. Este efeito acontece quando a medida subjacente foi desenhada para
não produzir todo o efeito orçamental desde o dia 1 de janeiro, ou seja, quando a medida foi concebida
para entrar em vigor já com o exercício económico a decorrer ou com gradualismo ao longo do ano
5 Por funcionamento habitual entenda-se a tomada de decisões por parte dos serviços no âmbito das orientações políticas em vigor,
tais como pagamento das remunerações ao pessoal ao serviço, aquisição de bens e serviços, cobrança de impostos de acordo com
os parâmetros decididos no passado, etc.. Corresponde à manutenção em atividade do status quo institucional.
2020
Estimativa
2021
Previsão2021/20
2020
Estimativa
2021
Previsão
t.v .h.
1. Receitas fiscais 47 100 50 441 7,1 23,8 23,9
Impostos s/produção e importação 28 656 30 522 6,5 14,5 14,5
Impostos/rendimentos e património 18 444 19 918 8,0 9,3 9,4
2. Contribuições sociais 24 758 25 733 3,9 12,5 12,2
Das quais: Contribuições sociais efetivas 20 081 21 149 5,3 10,1 10,0
3. Vendas 6 542 6 872 5,0 3,3 3,3
4. Outras receitas correntes 4 881 5 970 22,3 2,5 2,8
5. Total receita corrente (1+2+3+4) 83 281 89 016 6,9 42,0 42,2
6. Receitas de capital 1 183 2 608 120,5 0,6 1,2
7. Total receita (5+6) 84 464 91 623 8,5 42,6 43,5
8. Consumo intermédio 11 501 11 972 4,1 5,8 5,7
9. Despesas com pessoal 23 787 24 609 3,5 12,0 11,7
10. Prestações sociais 40 611 41 952 3,3 20,5 19,9
Das quais: prestações que não em espécie 36 382 37 570 3,3 18,4 17,8
11. Juros 5 819 5 487 -5,7 2,9 2,6
12. Subsídios 3 112 1 861 -40,2 1,6 0,9
13. Outras despesas correntes 5 658 6 287 11,1 2,9 3,0
14 Total despesa corrente 8+9+10+11+12+13) 90 487 92 167 1,9 45,6 43,7
da qual: despesa corrente primária 84 668 86 680 2,4 42,7 41,1
15. Formação bruta de capital fixo 4 884 6 019 23,2 2,5 2,9
16. Outras despesas de capital 3 517 2 569 -27,0 1,8 1,2
17. Total despesas de capital (15+16) 8 401 8 588 2,2 4,2 4,1
18. Total de despesa (14+17) 98 888 100 755 1,9 49,9 47,8
Da qual: despesa primária (18-11) 93 069 95 268 2,4 47,0 45,2
19. Cap (+)/ Nec(-) Financiamento líquido (7-18) -14 423 -9 132 - -7,3 -4,3
Milhões de euros % do PIB
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ou de vários anos na produção de efeitos. Neste caso, a medida vai assumir um valor orçamental nos
anos da previsão que se adiciona ao verificado no último ano observado.
96. As medidas com efeitos orçamentais temporários ou com efeitos não-recorrentes produzem um
efeito orçamental transitório e não alteram, pela sua natureza, a tendência de fundo da evolução do
saldo orçamental. Podem também ser designadas como medidas pontuais, mas sempre na aceção de
que não são permanentes nem produzem efeitos duradouros.
97. As novas medidas permanentes de política são intervenções em instrumentos da política orçamen-
tal que resultam de alterações deliberadas em orientações políticas. Distinguem-se, por esta caracterís-
tica, do funcionamento dos estabilizadores automáticos, da renovação de medidas recorrentes e dos
efeitos de carreamento de medidas antigas. Uma medida nova no ano da previsão tem que ser uma
medida que não foi aplicada no ano anterior, podendo estar ou não legislada e regulamentada à data
de conclusão do exercício de previsão. No entanto, a fim de o seu efeito na conta previsional poder ser
quantificado, é condição essencial a medida estar suficientemente especificada.
Medidas permanentes do cenário de políticas invariantes com impacto orçamental adicional
em 2021
98. O MF, aplicando as alterações introduzidas este ano na Lei de Enquadramento Orçamental, apre-
sentou em finais de agosto o Quadro de Políticas Invariantes. Durante a ano de 2020, foram introduzidas
alterações6 à Lei de Enquadramento Orçamental. Em resultado de uma delas, o Governo passa a dis-
ponibilizar à Assembleia da República, até 31 de agosto de cada ano, o “Quadro de políticas invariantes
incorporando o impacto de medidas autorizadas na receita e na despesa, com indicação do impacto
no ano em curso e no ano seguinte, designadamente com despesa fiscal, carreiras, prestações sociais
e investimentos estruturantes”.
99. O Quadro de Politicas Invariantes disponibilizado em agosto aponta para um impacto negativo no
saldo orçamental de 1956 M€ em 2021. Esta peça chegou à AR e à UTAO sob a forma de um documento
de três páginas intitulado “Quadro de Políticas Invariantes (QPI)” capeado por um ofício do Gabinete
do Ministro de Estado e das Finanças de 31/08/2020. Não se encontrou versão na Internet para aqui
colocar a hiperligação.De acordo o exposto na p. 2 desse documento, os dados correspondem à va-
riação de receitas e despesas asseguradas e comprometidas para os anos seguintes com um impacto
incremental no ano 2021 face a 2020, que se traduz num agravamento do saldo orçamental em 2021,
no montante de 1956 M€ (Tabela 7).
100. O Quadro de Politicas Invariantes esclarece a não consideração de certas medidas. Na nota me-
todológica do documento, o MF informa que se encontram excluídas “ novas medidas de política a
adotar, medidas de carácter temporário e extraordinário, medidas implementadas ou a implementar
no âmbito da pandemia COVID-19, bem como os efeitos resultantes dos estabilizadores automáticos da
economia…”.
101. O relatório que acompanha a POE/2021 replica o quadro de políticas invariantes apresentado em
agosto. A Subseção 3.2.2 do relatório que acompanha a POE/2021 (“Impacto das Medidas de Política
Orçamental”) contém o Quadro de Politicas Invariantes7 que corresponde praticamente na integra ao
anteriormente apresentado na Assembleia da República em finais de agosto de 2020, tendo apenas
sido acrescentado o efeito diminuto na despesa (11,2 M€) da medida de Aumento de Assistentes Ope-
racionais. Esta alteração fez com que o agravamento do saldo orçamental resultante das 17 medidas
permanentes antigas (listadas no referido Quadro 3.2) fosse revisto para o valor de 1967,6ªM€ (Tabela 7
abaixo).
6 Lei n.º41/2020, de 18 de agosto.
7 Quadro 3.2 do Relatório da POE/2021, versão de 13 de outubro..
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102. A UTAO considera que o Quadro de Políticas Invariantes exposto na POE/2020 é incompleto. Por um
lado, importa dar nota de alguma divergência entre os documentos da POE referentes a uma medida.
Por outro lado, repetindo a omissão de Propostas de Orçamento de anos anteriores, não se encontra
refletido o efeito na receita de IRS e contribuições sociais decorrente do incremento na despesa com
pessoal previsto para 2021. O facto de maior relevância, tendo em conta a sua dimensão, trata-se da
exclusão no relatório da POE/2021 dos efeitos das medidas legisladas e implementadas no âmbito da
COVID-19. Não se entende como é que estas medidas não são explicitadas no cenário de políticas
invariantes, não só porque várias adotadas em 2020 irão impactar as contas de vários anos futuros como
porque o Governo se prepara para adotar novas medidas COVID-19 para executar em 2021. Aliás, re-
conhece na lista de novas medidas permanentes algumas que relevam claramente do combate aos
malefícios da pandemia na saúde e na economia, como se identificará na Secção 4.3. Logo, por coe-
rência, as medidas permanentes COVID-19 tomadas em 2020 e que tiverem execução esperada em
2021 com valor diferente do estimado em 2020 deveriam surgir na Tabela 7.
103. A UTAO solicitou, sem sucesso, esclarecimentos ao MF. Na resposta ao pedido de informações e
elementos que a UTAO solicitou ao MF em 25 de setembro, não foram prestados esclarecimentos adici-
onais sobre medidas permanentes antigas bem como sobre medidas permanentes novas de politica
orçamental. Apesar da informação diminuta e incompleta nos dados constantes na POE/2021 e na au-
sência de esclarecimento por parte do MF, a UTAO decidiu, dentro das limitações descritas e na medida
do possível, rever o efeito das medidas permanentes com presença no terreno e nas contas públicas
em 2021. Fê-lo nas próximas páginas para as medidas antigas e fê-lo para as medidas novas na Secção
4.3.
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Tabela 7 – Medidas do cenário de políticas invariantes com impacto orçamental adicional em 2021 (em milhões de euros e pontos percentuais do PIB)
Fontes: Ministério das Finanças (Quadro de Políticas Invariantes-Ofício de 31 de agosto de 2020 da Gabinete do Ministro de Estado e
das Finanças e relatório da POE/2021) e cálculos da UTAO. | Notas: (i) Os cálculos percentuais foram elaborados recorrendo à previ-
são do PIB nominal para 2021 fornecida pelo Ministério das Finanças. (ii) Os números devem ser interpretados como o efeito adicional
em 2021 produzido pelas medidas antigas face ao que se estima terem valido em 2020. Assim, um número com sinal positivo (negativo)
numa medida de despesa significa que a despesa total cresce (diminui) em 2021 no montante desse número por ação dessa medida.
Analogamente, um número positivo (negativo) numa medida de receita significa um acréscimo (diminuição) de receita em 2021 por
comparação com 2020. A diferença entre as variações na receita e as variações na despesa dá o contributo das medidas do cenário
de políticas invariantes para a variação do saldo. (iii) A cor azul é utilizada para assinalar as discordâncias da UTAO com a classifica-
ção ou a quantificação de certas medidas.
104. A POE/2021 reporta valores contraditórios de impacto orçamental da medida referente ao estatuto
do cuidador informal. O Quadro de Politicas Invariantes dá conta de um encargo adicional de 30 M€
em 2021, por via da medida referente ao estatuto do cuidador informal. Porém, o quadro com as prin-
cipais receitas e despesas da Segurança Social indica variação nula em 2021 dos encargos com esta
medida. 8 No entanto, tendo por base a residual execução orçamental conhecida até agosto de 2020,
é plausível que a quase totalidade deste encargo com esta medida transite para 2021.
105. Em 2021, o incremento na despesa com pessoal das AP corresponderá a um encargo bruto de
446 M€ e a uma receita implícita de 192 M€ (Tabela 7; células a azul). Os pagamentos adicionais na
8 Ver Quadro 4.18 do Relatório MF que acompanha a POE/2021 (versão de 13 de outubro), p. 99.
Receita
Impostos correntes sobre Rendimentos e Património -40,3 -0,02 -40,3 -0,02 1163,8 0,55
Suspensão dos pagamentos por conta - - - - 1150,0 0,55
IRS Jovem -16,0 -0,01 -16,0 -0,01 -16,0 -0,01
Aumento da dedução de IRS a partir do segundo dependente -24,3 -0,01 -24,3 -0,01 -24,3 -0,01
IRS -retenções incremento na despesas com pessoal - - - - 54,1 0,03
Contribuições Sociais - - - - 615,6 0,29
Recuperação de contribuições afetas a isenção atribuidas em 2020 - - - - 477,6 0,23
S.S, CGA, ADSE-descontos sobre o incremento na despesa com pessoal - - - - 138,0 0,07
Vendas -47,3 -0,02 -47,3 -0,02 -47,3 -0,02
Redução das Taxas moderadoras do SNS nos cuidados de saúde primária -47,3 -0,02 -47,3 -0,02 -47,3 -0,02
Total Medidas do Lado da Receita -87,6 -0,04 -87,6 -0,04 1732,1 0,82
Despesa
Consumo Intermédio 307,0 0,15 307,0 0,15 307,0 0,15
Consumo intermédio s/ PPP 320,0 0,15 320,0 0,15 320,0 0,15
Poupança com Parcerias Público ou Privadas rodoviárias -13,0 -0,01 -13,0 -0,01 -13,0 -0,01
Despesa com Pessoal 410,8 0,19 422,0 0,20 445,7 0,21
Progressões e Promoções 231,0 0,11 231,0 0,11 231,0 0,11
Carreiras especiais (Dec.Lei 65/2019)-mitigação do congelamento 102,0 0,05 102,0 0,05 125,7 0,06
Contratações em curso 75,0 0,04 75,0 0,04 75,0 0,04
Hospital de Braga (ex.PPP) 2,8 0,00 2,8 0,00 2,8 0,00
Aumento de Assistentes Operacionais - - 11,2 0,01 11,2 0,01
Prestações Sociais 603,0 0,29 603,0 0,29 362,0 0,17
Pensões 457,1 0,22 457,1 0,22 457,1 0,22
Complemento Solidário para Idosos 12,7 0,01 12,7 0,01 12,7 0,01
Estatuto do cuidador informal 30,0 0,01 30,0 0,01 30,0 0,01
Isolamento Profilático - - - - -18,0 -0,01
Redução das mensalidades das creches 13,0 0,01 13,0 0,01 13,0 0,01
Prestações de Parentalidade e Assistência a 3.ª Pessoa 45,0 0,02 45,0 0,02 45,0 0,02
Subsídio doença COVID-19 - - - - 16,5 0,01
Outras Medidas COVID-19 - - - - -239,5 -0,11
Reforço do apoio a alunos do ensino superior 45,2 0,02 45,2 0,02 45,2 0,02
Subsídios - - - - -665,2 -0,32
Medidas de apoio ao emprego e à retoma da atividade - - - - -665,2 -0,32
Juros -161,0 -0,08 -161,0 -0,08 -161,0 -0,08
Juros devidos pelas Administrações Públicas -161,0 -0,08 -161,0 -0,08 -161,0 -0,08
Outra despesa Corrente 17,0 0,01 17,0 0,01 17,0 0,01
Transferência para Orçamento da União Europeia 17,0 0,01 17,0 0,01 17,0 0,01
Despesa de Capital (FBCF) 692,0 0,33 692,0 0,33 692,0 0,33
Obras de Proximidade (inscritas no PEES) 102,0 0,05 102,0 0,05 102,0 0,05
Investimentos Estruturantes 590,0 0,28 590,0 0,28 590,0 0,28
Total Medidas do Lado da Despesa 1 868,8 0,89 1 880,0 0,89 997,5 0,47
Impacto Total no Saldo Orçamental -1 956,4 -0,93 -1 967,6 -0,93 734,6 0,35
Por Memória
Medidas com impacto positivo no saldo ( - despesa / + receita ) 174 0,08 174 0,08 2 916 1,38
Medidas com impacto negativo no saldo ( + despesa / - receita ) 2 130 1,01 2 142 1,02 2 182 1,03
QPI-LEO art.º 75
MF - 31 Agosto 2020
POE/2021
MF
POE/2021
rev. UTAO
Medidas M€ % PIB M€ % PIB M€ % PIB
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rubrica despesa com pessoal previstos para 2021 (446 M€) advêm de cinco medidas listadas na tabela.
A maior parte deste volume decorre de processo de progressão e promoção. Merece referência aqui
um processo particular, que é a medida de “descongelamento de progressões e promoções nas carrei-
ras especiais”. Salvo melhor opinião, o MF esqueceu-se de acrescentar no lado da despesa desta me-
dida os encargos das entidades patronais públicas com contribuições sociais, que a UTAO estima em
+125,7 M€. Do lado da receita, faltam todas as repercussões de todos os acréscimos remuneratórios
contabilizados na despesa. Assim, a UTAO entende faltarem na contabilização da receita feita pelo MF
o efeito das cinco medidas de pessoal indicadas na Tabela 7. Não parece coerente contar os efeitos
das medidas na despesa e ignorar os efeitos que as mesmas medidas produzem na receita, se o objetivo
do exercício for identificar corretamente as pressões das medidas sobre o saldo orçamental no ano da
previsão. Assim, a UTAO sugere uma revisão da quantificação do impacto no saldo das cinco medidas
incluídas na rubrica Despesas com Pessoal. É o que fez através das inscrições a azul na Tabela 7: do lado
da despesa, acrescenta à medida de “descongelamento de progressões e promoções nas carreiras
especiais” os encargos com as contribuições para os regimes de proteção social dos seus trabalhadores
(ADSE e Segurança Social). No lado da receita, adicionou os fluxos que as cinco medidas de acréscimo
de despesa com pessoal irão provocar na conta de 2021: são 192 M€, distribuídos por encaixes de IRS,
contribuições dos trabalhadores e das entidades patronais para a Segurança Social e a CGA, e ainda,
contribuições dos trabalhadores para a ADSE.
106. Estas omissões de receita gerada por acréscimos remuneratórios começam a ser regra nos relató-
rios do MF, obrigando a UTAO a sinalizar publicamente a sua discordância. Não se percebe a insistência
na criação deste ruído público. A UTAO não tem possibilidade de avaliar se os efeitos na receita estão
ou não devidamente incluídos na projeção de receita das AP que vem ao Parlamento pois não pode
correr o modelo macroeconométrico do ministério para o confirmar. Quer. no entanto, acreditar que o
modelo está programado para não cometer o mesmo erro que sistematicamente os relatórios da POE
vêm revelando nos últimos anos.9
107. Ao Quadro de Políticas Invariantes a UTAO acrescentou a variação em 2021 no impacto de medidas
COVID-19. Neste particular, é importante dar nota que durante o ano de 2020 foram legisladas inúmeras
medidas para mitigar os malefícios da pandemia na saúde e na economia Algumas dessas medidas
têm enorme materialidade em 2020, na ordem das centenas de milhões de euros. Como tal, é impor-
tante refletir no quadro de políticas invariantes quanto é que estas medidas, adotadas em 2020 e que
continuarão em 2021, vão custar a mais ou a menos em 2021 face à execução estimada para 2020. Do
mesmo modo, importa saber e quantificar quais das medidas COVID-19 executadas em 2020 não esta-
rão em vigor no ano seguinte, pois tal facto acarreta uma poupança no saldo de 2021 que deve ser
conhecido. A UTAO pediu estes dados ao MF no dia 25 de setembro. Todavia, não recebeu resposta em
contabilidade nacional nem em contabilidade pública. Como tal, tendo em conta a limitação de infor-
mação, a UTAO acrescentou ao quadro de políticas invariantes um conjunto de medidas que já conhe-
cia, designadamente: i) suspensão dos pagamentos por conta com um impacto negativo na receita
em 2020, mas que em 2021, será expetável a recuperação desta receita, sendo que é plausível, em
virtude do impacto da crise pandémica nos resultados das empresas, que esta receita só seja parcial-
mente arrecadada: ii) recuperação na receita de contribuições sociais, pois o impacto previsto para
2021 das medidas de isenção das entidades patronais (71 M€) é substancialmente inferior à execução
estimada das mesmas em 2020 (549 M€); iii) variação em 2021 face a 2020 dos encargos com um con-
junto de medidas que se mantém em vigor em 2021, como sejam o isolamento profilático e o subsídio
de doença COVID-19. Neste sentido, é de salientar que o MF, em 2021, prevê encargos no montante de
965 M€ commedidas de apoio ao emprego e à retoma da atividade. Sem mais esclarecimentos, a
UTAO considera que são medidas já implementadas, e como tal, a variação do impacto orçamental
(diferença entre 2021 e 2020) das mesmas deve estar refletido no Quadro de Políticas Invariantes. Adici-
onalmente, foi incluído a variação na despesa com outras medidas COVID-19, que por via do seu tér-
mino, não registam impacto orçamental em 2021 (Tabela 7, células a azul).
9 Ver Relatório UTAO n.º 8/2019, Tabela 18, p. 68; Relatório UTAO n.º 19/2019, Tabela 5, págs. 38-39 e Relatório UTAO n.º2/2020, Tabela
7,pags 40-42.
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108. Na Tabela 7, as células azuis são a revisão da UTAO à quantificação recebida do MF no âmbito da
POE/2021; alteram o impacto das medidas permanentes no saldo orçamental de 2021, passando-o de
– 1968 M€ para + 735 M€. Após a inclusão de duas medidas fiscais, da medida de recuperação de con-
tribuições sociais e das receitas implícitas provenientes do incremento da despesa com pessoal, o im-
pacto no total da receita altera-se: de um decréscimo de 88 M€ para um incremento de 1732 M€. No
lado da despesa, verifica-se que a integração de várias medidas com incidência nas rubricas de pres-
tações sociais e subsídios reduz o impacto de 1880 M€ para 998 M€. Com estas alterações, o impacto
no saldo orçamental das medidas permanentes antigas deixa de corresponder a um agravamento de
1968 M€ (0,93% do PIB) para se transformar numa melhoria de 735 M€ (0,35 do PIB).
109. A UTAO quer acreditar que as divergências de impactos orçamentais face às contas do MF encon-
tradas nesta secção não têm efeito na conta das AP proposta à AR para aprovação. Sem possibilidade
de acesso a informação mais detalhada, nomeadamente ao modelo macroeconométrico que serve
de base à construção do orçamento em contas nacionais, a UTAO apenas pode dizer que as suas di-
vergências com o MF nesta secção se limitam ao conteúdo da lista de medidas permanentes antigas
que o MF entendeu mostrar no Quadro de Políticas Invariantes (versão atualizada no Quadro 3.2 do
relatório que acompanha a POE, corrigido em 13 de outubro). Seria demasiado grave que o referido
modelo não contabilizasse devidamente todas as medidas e todos os seus efeitos orçamentais. O que
porventura se passa é que as medidas mostradas no referido Quadro 3.2 refletem a escolha política de
querer valorizar na comunicação determinados medidas em detrimento de outras ou de querer desta-
car no relatório um determinado impacto no saldo. Dada a assimetria de informação, a UTAO também
não está em condições de garantir que a versão proposta por si na Tabela 7 (nas duas colunas mais à
direita) seja a lista exaustiva dos efeitos orçamentais diferenciais em 2021 das medidas permanentes do
cenário de políticas invariantes. Essa colunas devem, pois, ser interpretadas como a correção possível
de uma lista incompleta de medidas permanentes antigas que o MF entendeu relevar de entre todas
as que, na verdade, integram o cenário de políticas invariantes de 2021.
Novas medidas permanentes de política orçamental
110. Nesta secção são apresentadas e analisadas as novas medidas permanentes de política econó-
mica. Na Subsecção 4.3.1 são apresentadas as medidas definidas pelo MF como novas e permanentes.
Pelas razões adiante expostas, são alvo de revisão por parte da UTAO na Subsecção 4.3.2. De seguida,
na Subsecção 4.3.3, é realizada uma breve descrição das medidas, e por fim, a Subsecção 4.3.4 revela
qual tem sido nos cinco anos anteriores e em 2021 o contributo das medidas permanentes e novas de
politica orçamental para a consolidação orçamental.
4.3.1 As medidas definidas pelo MF como novas e permanentes
111. A POE/2021 dá a conhecer as principais medidas de política orçamental para 2021. Assim apelida
o Quadro 3.3 do relatório que acompanha a Proposta de Orçamento do Estado para 2021. Nele apre-
senta um conjunto de medidas de politica orçamental com o valor que prevê para cada uma delas na
conta de 2021. De acordo com este quadro, o MF indica que em 2021 as medidas de política orçamen-
tal com efeito na receita terão um impacto positivo no saldo de 1132M€ (0,5% do PIB), sendo que, no
lado da despesa, o impacto das medidas será negativo em 3079 M€(1,5% do PIB). Como tal, é previsto
que o conjunto destas medidas contribua para o agravamento do saldo em 1947 M€ (0,9% do PIB). A
coluna “POE/2021 MF” da Tabela 8 abaixo reproduz a lista de medidas e dos seus efeitos, na contabili-
zação do MF. Já agora, esclarece-se que aquele mesmo quadro é igual à Tabela 13 do chamado “Pro-
jeto de Plano Orçamental”, apresentado à AR sob a forma de Capítulo 3 do documento “Elementos
informativos e complementares do OE/2021”. Nessa tabela, cujo título é “Medidas discricionárias”, é re-
ferido que todas as medidas nela listadas são permanentes e que ainda não se encontram implemen-
tadas.
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112. O quadro de medidas de política orçamental apresentado pelo MF agrega medidas já implemen-
tadas e novas medidas de política orçamental., contrariando o que afirma no Projeto de Plano Orça-
mental. Após uma análise ao quadro de medidas de política orçamental que se encontra no relatório
da POE/2021, é possível identificar a inclusão de medidas de política que foram anteriormente legisladas
e que não correspondem a novas orientações políticas. Um exemplo desta situação é o caso da medida
inscrita no lado da despesa referente ao Isolamento Profilático. Ela foi legislada durante o ano de 2020
para dar resposta a um constrangimento causado pela pandemia COVID-19 e, claro, já tem execução
financeira em 2020. Ora o que o MF apresenta no referido quadro corresponderá a uma estimativa de
encargos com esta medida em 2021. No entanto, esta e outras medidas que foram anteriormente legis-
ladas e aplicadas em 2020 devem ser classificadas como medidas permanentes no quadro de políticas
invariantes; e é aí que deve ficar refletido o efeito orçamental diferencial em 2021. Salvo melhor opinião,
as medidas como o isolamento profilático, que já estão no terreno em 2020, contrariam a afirmação do
MF na Tabela 13 do Projeto de Plano Orçamental de que ainda não estão implementadas.
4.3.2 Revisão da UTAO
113. O MF não prestou qualquer esclarecimento adicional sobre novas medidas permanentes de polí-
tica orçamental. A UTAO solicitou atempadamente (25 de setembro de 2020) informação sobre estas
medidas, procurando obter o maior grau possível de esclarecimentos sobre o teor e os impactos das
mesmas. O MF, na resposta que enviou à UTAO em 15 de outubro, não incluiu qualquer informação
referente a novas medidas de política orçamental para 2021.
114. A UTAO reviu então o Quadro 3.2 intitulado “Principais medidas de política orçamental para 2021”.
Tendo por base a informação constante na POE/2021 e, em particular, no relatório que acompanha a
iniciativa legislativa, a UTAO procedeu à revisão do quadro de principais medidas de política orçamen-
tal, de modo a que o mesmo possa refletir exclusivamente o teor e a quantificação do impacto das
novas orientações políticas permanentes para 2021. Esta revisão encontra-se refletida na coluna a azul
“POE/2021 rev. UTAO” da Tabela 8. São 18 medidas que foram consideradas como novas medidas de
política orçamental, e que se encontram descritas sinteticamente na Tabela 9. Neste exercício foram
excluídas quatro medidas que anteriormente estavam inscritas no quadro apresentado pelo MF, a saber:
i) medidas de apoio ao emprego e à retoma da atividade; ii) isolamento profilático; iii)subsídio de do-
ença COVID-19 e iv) EPI e outras despesas de saúde. De acordo com a descrição apresentada, estas
medidas correspondem, na sua essência, a “medidas COVID-19” que foram legisladas e executadas
durante o ano de 2020 e que vão ter também expressão orçamental em 2021. É possível identificar estas
medidas nos documentos de execução orçamental de 2020. Como tal, devem ser consideradas como
medidas permanentes e constar do Quadro de Políticas Invariantes valorizando-se apenas o diferencial
do impacto em 2021 face a 2020. A UTAO procedeu a este ajustamento na Tabela 7.
115. As medidas “subsídio extraordinário de risco para profissionais de saúde” e “reforço do emprego
público” têm uma despesa bruta esperada de 270 M€ e uma receita esperada de 116 M€. Na POE/2021
estão inscritas, para 2021, duas novas medidas de política orçamental com reflexos na despesa com
pessoal: i) subsídio extraordinário de risco para profissionais de saúde, com um impacto de 60 M€; e ii)
reforço do emprego público com incidência em novas contratações, com um impacto de 210 M€. A
POE/2021 não esclarece se o valor corresponde à totalidade da despesa com estas medidas nem in-
forma sobre a contrapartida do lado da receita. Como tal, e de acordo com a alteração já introduzida
no Quadro de Políticas Invariantes (explicada no parágrafo 105), deve ser considerado o impacto na
arrecadação de receita implícita (116 M€) com estas medidas, por via do fluxo adicional de IRS, contri-
buições dos trabalhadores e das entidades patronais para a Segurança Social e a CGA, e ainda, con-
tribuições dos trabalhadores para a ADSE.
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Tabela 8 – Novas medidas de política orçamental em 2021 (em milhões de euros e pontos percentuais do PIB)
Fontes: Ministério das Finanças (POE/2021) e cálculos da UTAO| Notas: 1) Os cálculos percentuais foram elaborados recorrendo à
previsão do PIB nominal para 2021 fornecida pelo Ministério das Finanças. 2) Uma medida de despesa com sinal positivo (negativo)
significa um aumento (redução) da despesa. Uma receita com sinal positivo (negativo) significa um aumento (diminuição) da receita.
116. As novas medidas de politica orçamental identificadas na Proposta de Orçamento do Estado para
2021 têm, feita a revisão da UTAO, um impacto líquido negativo de 0,24% do PIB. As novas medidas
permanentes de política orçamental na POE, a concretizarem-se, representam um agravamento líquido
do saldo em 499 M€ ou 0,24% do PIB (Tabela 8), por via de medidas que retratam diminuições de despesa
e aumentos de receita que contribuem para melhorar o saldo orçamental em cerca de 1777 M€. Em
sentido contrário e de maior dimensão, encontram-se previstas medidas com impacto negativo no saldo
em cerca de 2276 M€. Neste sentido, para o impacto das medidas de consolidação concorrem, princi-
palmente, as verbas de fundos europeus e a medida de revisão de despesa. No que concerne ao im-
pacto de medidas que agravam o saldo, destacam-se a despesa no âmbito do Plano de Recuperação
e Resiliência o apoio extraordinário ao rendimento dos trabalhadores e a redução de arrecadação de
impostos com as medidas do IVA da eletricidade e as retenções na fonte de IRS.
Receita
Iva da electricidade -150 -0,07 -150 -0,07
Retenções na fonte de IRS -200 -0,09 -200 -0,09
Desagravamento das tributações autónomas IRC -10 0,00 -10 0,00
Redução temporária do IVA do gel e máscaras -23 -0,01 -23 -0,01
Redução das portagens -10 0,00 -10 0,00
Lotaria Instantânea "Do Património Cultural" 5 0,00 5 0,00
REACT 1020 0,48 1020 0,48
Receita do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) 500 0,24 500 0,24
Valorizações Remuneratórias (IRS, contribuições sociais e ADSE) - reforço emprego
público e subsídio extraordinário de risco p/ profissionais de saúde 0 0,00 116 0,06
Total 1132 0,54 1248 0,59
Despesa
Medidas de apoio ao emprego e à retoma da atividade 965 0,46 - -
Apoio Extraordinário ao Rendimento dos Trabalhadores 450 0,21 450 0,21
Isolamento Profilático 42 0,02 - -
Subsídio doença COVID-19 24 0,01 - -
Aumento extraordinário das pensões 99 0,05 99 0,05
EPI e outras despesas com saúde 300 0,14 - -
Subsídio extraordinário de risco p/ profissionais de saúde 60 0,03 60 0,03
Reforço do emprego público, nomeadamente na saúde e educação 210 0,10 210 0,10
Aumento do limiar mínimo do Subsídio de Desemprego 75 0,04 75 0,04
Alargamento ao 2.º escalão Creches 11 0,01 11 0,01
Escola Digital 278 0,13 278 0,13
IVAucher: devolução IVA restauração, alojamento e cultura 200 0,09 200 0,09
Investimento Público no âmbito do PRR 500 0,24 500 0,24
Revisão de despesa -135 -0,06 -135 -0,06
Total 3 079 1,46 1 748 0,83
Impacto total -1 947 -0,92 -499,3 -0,24
Por Memória
Medidas com impacto positivo no saldo ( - despesa / + receita ) 1660 0,79 1777 0,84
Medidas com impacto negativo no saldo ( + despesa / - receita ) 3607 1,71 2276 1,08
% PIB
POE/2021
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rev. UTAO
Medidas M€ % PIB M€
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Tabela 9 – Descrição do teor das novas medidas de política orçamental identificadas na POE/2021
Fontes: Elaboração da UTAO a partir de relatório do Ministério das Finanças sobre a POE/2021, Proposta de Lei do OE/2021, e Códigos
de IRS, IRC, e IVA.
IVA da eletricidade
Autorização legislativa, implementada em 2020, com efeitos a partir de janeiro 2021, que visa diminuir o IVA da
eletricidade, passando este a ser progressivo, sendo aplicada uma taxa intermédia aos primeiros níveis de
consumo, em relação a potências contratadas em baixa tensão normal (BTN). Prevê uma majoração de 50% do
valor do limite até ao qual é aplicável a taxa intermédia para as famílias numerosas, considerando-se como tais
os agregados constituídos por cinco ou mais pessoas.
Retenções na fonte
de IRS
Ajustamento nas tabelas de retenção na fonte de IRS, de modo a esbater o diferencial entre as retenções na
fonte realizadas pelos trabalhadores dependentes e o valor final de imposto a pagar, incidindo em particular
sobre os os trabalhadores dependentes (1 ou 2 titulares de rendimento).
Desagravamento das
tributações
autónomas IRC
Suspensão para os períodos de tributação de 2020 e 2021 do agravamento de 10% nas tributações autónomas
derivado a prejuízos fiscais (n.º 14 do artigo 88.º do Código do IRC), desde o sujeito passivo tenha obtido lucro
tributável em um dos três períodos de tributação anteriores ou que corresponde a períodos de tributação de
início de atividade ou a um dos dois períodos seguintes. Apenas aplicável às cooperativas e às micro, pequenas
e médias empresas (critérios definidos no artigo 2.º do anexo ao Decreto-Lei n.º 372/2007, de 6 de novembro).
Redução temporária
do IVA do gel e
máscaras
Aplicação temporária da taxa reduzida de IVA (alínea) do n.º 1 e as alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 18.º do
Código do IVA) à venda de máscaras de proteção respiratória, e de gel desinfetante cutâneo cuja utilização é
recomendável como medida de combate à propagação do surto de COVID-19.
Redução das
portagens
Implementação, com efeitos em 2021, de um sistema de descontos nas taxas de portagens em vias ex-SCUT, em
territórios do interior, por forma a garantir a uniformização das reduções existentes, com descidas mais
significativas nos veículos ligeiros.
Lotaria Instantânea
"Do Património
Cultural"
Criação de um jogo autónomo de lotaria instantânea denominado "Do Património Cultural", cuja receita será
consignada ao Fundo de Salvaguarda do Património Cultural e visa ser uma fonte de financiamento do
programa plurianual de meios e investimentos para a reabilitação, preservação e dinamização do património
cultural classificado.
REACT
Verbas de transferências da União Europeia ao abrigo da iniciativa REACT-UE (Assistência de Recuperação para
a Coesão e os Territórios da Europa) que visa apoiar medidas de recuperação de setores que afetados pela
pandemia, nomeadamente: i) criação e manutenção de postos de trabalho; ii) apoio a sistemas de cuidados
de saúde; iii) fornecimento de capital de exploração; iv) apoio ao investimento para as pequenas e médias
empresas; v) Pacto Ecológico Europeu; vi)transição digital.
Receita do Plano de
Recuperação e
Resilência
Verbas de transferências da União Europeia ao abrigo do mecanismo de Recuperação e Resiliência, para as
quais, Portugal apresenta junto das estâncias europeias, um Plano de Recuperação e Resiliência que será alvo
de análise e aprovação.
Apoio Extraordinário
ao Rendimento dos
Trabalhadores
Criação de prestação denominada por Apoio Extraordinário ao Rendimento dos Trabalhadores, com o objetivo
de assegurar a continuidade dos rendimentos das pessoas em situação de particular desproteção económica
causada pela pandemia da doença COVID-19, designadamente, pessoas desempregadas desprotegidas
socialmente e trabalhadores independentes e do serviço doméstico com quebras significativas no seu
rendimento. Apoio temporário pago mensalmente até dezembro de 2021, com um valor entre 50€ e os 501,16€.
Aumento
extraordinário das
pensões
Atualização extraordinária, a partir de agosto de 2021, de € 10 por pensionista cujo montante global de pensões
seja igual ou inferior a 1,5 vezes o valor do indexante dos apoios sociais (IAS), sendo que aos pensionistas que
recebam, pelo menos, uma pensão que tenha sido atualizada no período entre 2011 e 2015, a atualização
corresponderá a 6€. São abrangidas pela atualização as pensões de invalidez, velhice e sobrevivência atribuídas
pela Segurança Social e as pensões de aposentação, reforma e sobrevivência do regime de proteção social
convergente atribuídas pela CGA.
Subsídio extraordinário
de risco p/ profissionais
de saúde
Criação de um subsídio extraordinário e de caráter transitório, no valor de 20% do salário base (até ao máximo de
219 euros mensais), direcionado aos profissionais de saúde do Serviço Nacional de Saúde ou integrados no
Ministério da Saúde, que exerçam funções em regime de trabalho subordinado, pratiquem de forma permanente
atos direta e maioritariamente relacionados com pessoas suspeitas ou doentes infetados com COVID-19.
Reforço do emprego
público,
nomeadamente na
saúde e educação
Reforço na política de contratação com particular incidência em profissionais de saúde, (contratação de 4200
novos profissionais) e na educação.
Aumento do limiar
mínimo do Subsídio de
Desemprego
Majoração do limite mínimo do subsídio de desemprego, sendo que a prestação de desemprego é majorada de
forma a atingir o valor mínimo correspondente a 1,15 do IAS, desde que as remunerações que serviram de base
ao cálculo do subsídio de desemprego correspondam, pelo menos, ao salário mínimo nacional.
Alargamento ao 2.º
escalão Creches
Alargamento da gratuitidade de frequência de creche a todas as crianças que frequentem creche pública ou
abrangida pelo sistema de cooperação e cujo agregado familiar pertença ao 2.º escalão de rendimentos da
comparticipação familiar.
Escola DigitalDesenvolvimento do Programa de Universalização da Escola Digital, que visa dotar as escolas, os docentes e os
alunos para o desenvolvimento de competências digitais no trabalho escolar.
IVAucher
Programa temporário de apoio e estímulo ao consumo em setores fortemente afetados pela pandemia da
doença COVID-19, o qual consiste num mecanismo que permite ao consumidor final acumular o valor
correspondente à totalidade do IVA suportado em consumos nos setores do alojamento, cultura e restauração,
durante um trimestre, e utilizar esse valor, durante o trimestre seguinte, em consumos nesses mesmos setores.
Investimento Público
no âmbito do PRRDespesa de Investimento suportada ao abrigo do Plano de Recuperação e Resiliência.
Exercício de revisão
de despesa
Diagnóstico, desenho de soluções e implementação de iniciativas com o objetivo de criação de ganhos de
eficiência duradouros na prestação de serviços públicos.
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117. As novas medidas de política orçamental revelam impactos específicos em diferentes rubricas dos
classificadores económicos. Com exceção do exercício de revisão da despesa, da criação do jogo de
lotaria Instantânea ”Do Património Cultural” e da medida IVAucher, as principais medidas permanentes
novas de política orçamental encontram-se agregadas nas rubricas “impostos”, “despesa com pessoal”,
“receita de capital”, “despesa de capital” e “prestações”.
4.3.3 Descrição breve das medidas
118. Apresenta-se seguidamente uma breve descrição do que cada medida permanente nova pre-
tende ser. A Tabela 9 condensa a informação sobre cada uma que a UTAO recolheu em diferentes
fontes do MF, identificadas em nota à mesma.
119. As medidas fiscais adotadas procuram aumentar o rendimento disponível. Representam uma dimi-
nuição na receita de 383 M€, ou seja 0,17% do PIB, em grande parte devido às medidas de redução do
IVA na eletricidade e da diminuição de retenções na fonte em sede de IRS para o rendimento do tra-
balho dependente. Note-se, porém, que esta medida não corresponde a uma redução de impostos,
mas sim a um aumento de liquidez temporário, que é anulado com o acerto de contas em 2022. Esta
medida só produz efeitos em remunerações acima dos 659€ mensais.10 De referir ainda duas outras me-
didas fiscais de menor dimensão e direcionadas: i) redução temporária do IVA, para a taxa mínima
aplicável a gel e máscaras aplicadas no combate a crise sanitária; ii) redução de portagens nas vias
ex-SCUT em territórios do interior.
120. As medidas relacionadas com despesa com pessoal são direcionados em larga medida aos sec-
tores Saúde e Educação. Os encargos líquidos previstos com medidas com pessoal representam154 M€,
e advêm da criação temporária de um subsídio extraordinário de risco para profissionais de saúde com
intervenção direta sobre doentes COVID-19. Por outro lado, a medida “reforço do emprego” visa refor-
çar a contratação de profissionais de saúde e educação (Tabela 8).
121. As receitas de capital ao abrigo da iniciativa REACT e do PRR para 2021 correspondem a 1520 M€
e visam cobrir parte da despesa de investimento público no âmbito do PRR e dos encargos com medi-
das de âmbito social, sanitário e de estímulo à atividade empresarial. Adicionalmente, está previsto o
investimento de 278 M€ no programa de universalização da escola digital.
122. As novas medidas de politica no âmbito das prestações sociais assumem uma dimensão significa-
tiva. Correspondem a uma despesa adicional de 635 M€, repartida pelas medidas: i) Apoio Extraordiná-
rio ao Rendimento dos Trabalhadores (450 M€), sendo este apoio temporário e pago até dezembro de
2021; Aumento Extraordinário das pensões a partir de agosto 2021 (99 M€);Aumento do limiar mínimo do
Subsídio de Desemprego (75 M€); e Alargamento ao 2.º escalão Creches (11 M€).
123. A POE/2021 prevê a criação de uma nova medida com o custo de 200 M€, decorrente da iniciativa
IVAucher. De realçar que esta medida, contabilizada como subsídio, visa a atribuição de vouchers re-
lativos ao IVA de bens e serviços que os consumidores finais suportem na restauração, no turismo e nas
atividades culturais. A verba de 200 M€ disponibilizada com esta medida para 2021 pode ser rapida-
mente absorvida, caso se registe um aumento inesperado do consumo nestes sectores de atividade,
gerando assim, um incremento na receita do IVA, bem como estimulará os consumidores a solicitar fa-
tura com maior frequência sendo assim uma medida que também contribuirá para diminuição da eva-
são fiscal.
124. A maioria dos ganhos de eficiência associados ao exercício de revisão de despesa advém do
sector da Saúde (Tabela 10). A POE/2021, tal como as Propostas de Orçamento do Estado de anos an-
teriores, apresenta uma estimativa de ganhos de eficiência decorrente da aplicação do exercício de
revisão de despesa. De acordo com a Tabela 10, cerca de 58%, ou seja, 78,1 M€, serão obtidos através
10 De acordo com as tabelas de retenção de IRS sobre trabalho dependente para 2020. Este montante deverá ser alvo de revisão,
tendo em conta o aumento, em 2021, da remuneração mínima mensal garantida.
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do sector da Saúde, por via de iniciativas como a gestão dos contratos de financiamento, revisão de
preços de comparticipação, combate à fraude e contribuição extraordinária de dispositivos médicos.
Os restantes ganhos de eficiência advêm do sector da Justiça e dos Serviços Partilhados e Compras
Públicas. Seria uma melhoria na prestação de contas que o relatório do MF do próximo ano pudesse
demonstrar a concretização destes ganhos de eficiência ou justificar por que é que não foram obtidos.
Esta mesma sugestão tinha sido formulada no parágrafo 129 do Relatório UTAO n.º 2/2020, de 22 de
janeiro (análise à POE/2020), mas constata-se que não foi acolhida pelo MF.
Tabela 10 – Exercício de revisão de despesa 2021 (estimativa de ganhos de eficiência)
Fontes: Ministério das Finanças (POE/2021) e cálculos da UTAO.
4.3.4 Contributo das novas medidas permanentes para a consolidação orçamental: 2021 e os cinco
anos anteriores
125. O contributo negativo para a consolidação orçamental das novas medidas de política com carác-
ter permanente presente na POE/2021 é o maior dos últimos seis anos. No período de 2016 a 2018, o
saldo agregado destas medidas concorreu para a melhoria do saldo orçamental e o cumprimento da
trajetória de ajustamento estrutural em direção ao Objetivo de Médio Prazo, tendo o contributo líquido
sido positivo e crescente: 621 M€ (0,33% do PIB) em 2016; 742 M€ (0,39% do PIB) em 2017 e 888 M€ (0,44%
do PIB) em 2018. Em 2019, a contribuição líquida das novas medidas para o saldo diminuiu, cifrando-se
em 311 M€ (0,15% do PIB), sendo que no ano de 2020 este contributo terá sido negativo em 121 M€
( 0,06% do PIB) vide Gráfico 21. Para 2021, e de acordo com os dados da POE/2021, na revisão efetuada
pela UTAO, o efeito líquido das novas medidas deverá acentuar o contributo para o agravamento do
saldo orçamental em 494 M€ (– 0,24% do PIB). Este facto é justificado pela adoção de novas medidas
de política direcionadas para a estabilização e a recuperação económicas a partir da crise causada
pela pandemia COVID-19.
Gráfico 21– Contribuição das novas medidas permanentes de política para a consolidação orçamen-
tal no período de 2016 a 2021 (em milhões de euros e percentagem do PIB*)
Fontes: Ministério das Finanças (POE/2016,2017,2018,2019,2020), UTAO cálculos e relatórios de apreciação à POE (2016, 2017, 2018,
2019, 2020 e 2021). | Nota: * os dados em percentagem de PIB foram calculados utilizando o valor nominal do PIB apresentado
anualmente nas respetivas Propostas de Orçamento do Estado.
M€ %
Saúde 78,1 57,7
Administração Interna 6,1 4,5
Serv iços Partilhados e Compras Públicas 21 15,5
Justiça 30,1 22,2
Total 135,3
621
742 888
311
-121
-499
0,33
0,390,44
0,15
-0,06
-0,24
-0,3
-0,2
-0,1
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
-600
-400
-200
0
200
400
600
800
1000
2016 2017 2018 2019 2020 2021p
M€ % do PIB*
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Medidas com efeitos orçamentais temporários ou não‑recorrentes
126. Para a aferição do impacto no saldo orçamental do conjunto de medidas de política previstas na
POE/2021, a realizar na secção seguinte, importa ainda identificar os efeitos orçamentais de medidas
com natureza temporária ou não-recorrente subjacentes à proposta em apreço. Estas medidas não al-
teram, pela sua natureza, a tendência de fundo da evolução do saldo orçamental. Por esse motivo,
importa identificar e excluir o seu impacto orçamental na análise a realizar. Esta secção tem como pro-
pósito identificar entre as medidas previstas na proposta do OE aquelas que se enquadram na classifi-
cação de medidas temporárias ou não-recorrentes e apurar o seu impacto direto no saldo orçamental.
127. O MF apresentou três quantificações distintas do efeito orçamental das medidas temporárias ou
não-recorrentes. As duas primeiras em documentos oficiais: uma no documento com elementos infor-
mativos complementares que acompanha a POE/2021 e que foi entregue na AR a 12 de outubro, e
outra no Projeto de Plano Orçamental para 2021 (PPO/2021) submetido à Comissão Europeia e que
esteve disponível no sítio da mesmo na manhã do dia 16 de outubro (entretanto removida). Esta se-
gunda versão coincidiu com o PPO em ficheiro Excel que a UTAO recebeu do MF em 15 de outubro. Em
resposta à questão da UTAO sobre a incoerência entre os valores apresentados nos dois documentos, o
MF respondeu com o envio de uma terceira versão, diferente das anteriores.Nos elementos entregues
na AR a 12 de outubro, estas medidas produzem, na avaliação do MF, um efeito sobre o saldo orça-
mental em percentagem do PIB de – 1,1 p.p. em 2020 e – 0,2 p.p. em 2021 (Tabela 11). Já no PPO/2021
disponível no sítio da CE na manhã de 16 de outubro, a quantificação do MF para o efeito das mesmas
medidas é – 1,2 p.p. do PIB em 2020 e – 0,7 p.p. do PIB em 2021. Esta segunda quantificação foi igual-
mente remetida na resposta oficial do MF à UTAO em 15 de outubro num ficheiro em formato Excel com
elementos informativos do PPO/2021 habitualmente solicitados por esta unidade para a preparação do
seus relatório de apreciação das POE. Colocada a questão ao MF, sobre qual dos valores estaria correto,
este respondeu com o envio de uma terceira versão, diferente das anteriores, no final do dia 16, sem
qualquer explicação para a divergência assinalada pela UTAO. Para efeitos do presente Relatório, a
UTAO optou por utilizar a terceira versão por ser esta a versão mais recente. Entre as três versões dispo-
nibilizadas, as diferenças são particularmente expressivas em 2021. Por ordem cronológica, a quantifica-
ção do MF para o efeito das medidas de política temporárias ou não-recorrentes evoluiu de – 422 M€
no envio à AR em 12 de outubro, para – 447 M€ no envio à CE e à UTAO em 15 de outubro e para + 84
M€ na resposta à UTAO em 16 de outubro sobre a inconsistência dos valores anteriores. Todos os valores
foram apurados a partir das percentagens do PIB e do valor do PIB nominal considerados pelo MF.
Tabela 11 – Medidas temporárias ou não-recorrentes em 2020 e 2021:
impacto sobre o saldo orçamental
Fontes: Ministério das Finanças (POE/2021, PPO/2021 e informação enviada à UTAO) e cálculos da UTAO.| Notas: (1)’
1.ª versão: Informação que consta nos Elementos Informativos e Complementares da POE/2021, entregues à AR no
dia 12 de outubro. (1)’’ 2.ª versão: Informação reportada no PPO/2021 disponível no sítio da CE na manhã de 16 de
outubro. Coincide com os quadros em Excel do PPO/2021 enviados pelo MF à UTAO na noite de 15 de outubro.
(1)’’’ 3.ª versão: Informação enviada pelo MF à UTAO na noite de 16 de outubro em resposta à questão sobre a
divergência encontrada entre os valores da 1.ª versão e os valores da 2.ª versão.
2020 2021 2020 2021
Impacto no saldo orçamental (resposta à UTAO 16/10/2020)(1)'''
3.ª versão-2 419 84 -1,2 0,0
Impacto no saldo orçamental (PPO/2021 enviado à CE)(1)''
2.ª versão-2 282 -1 447 -1,2 -0,7
Impacto no saldo orçamental (POE/2021 entregue na AR)(1)'
1.ª versão-2 181 -422 -1,1 -0,2
das quais:
Reembolso das pre-paid margins do FEEF (2) 1 088 0,5
Empréstimo e garantia à TAP (3) -1 200 -500 -0,6 -0,2
Garantia à SATA (4) -133 -0,1
Impacto no saldo orçamental (UTAO)(5)
=(1)'''-(3)-(4)-1 086 584 -0,5 0,3
Em milhões de
eurosEm % do PIB
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128. De acordo com a terceira versão, o MF estima que as medidas temporárias ou não-recorrentes
tenham um impacto negativo sobre o saldo orçamental de – 1,2% do PIB em 2020 e virtualmente nulo
em 2021 (Tabela 11). Contudo, a identificação das medidas subjacentes àquela quantificação apresen-
tada é muito insuficiente. A POE/2021 não identifica o conjunto de medidas com impacto orçamental
que o MF considerou terem um efeito temporário ou não-recorrente sobre o saldo orçamental. A infor-
mação que apresenta é parcelar e insuficiente para cada um dos anos em apreço. Estes elementos
informativos foram solicitados pela UTAO ao MF, logo em 25 de setembro, não tendo sido, porém, obtida
uma resposta a este respeito. Na ausência destes elementos, a avaliação que é possível fazer no pre-
sente relatório é necessariamente parcial. Em relatórios anteriores sucederam situações semelhantes. A
título de exemplo, a informação sobre a identificação e a quantificação destas medidas foi veiculada
no relatório do CFP e fornecida pelo MF àquele organismo aquando da 2.ªAOE/2021. Recorde-se que
já por essa ocasião, o MF se recusou igualmente a prestar esses elementos informativos à UTAO, o que
constitui uma falta de transparência reiterada, uma discriminação inadmissível entre entidades avalia-
doras independentes e, objetivamente, um obstáculo ao escrutínio político das contas públicas pelo
órgão de soberania competente.
129. A POE/2021 identifica apenas três das medidas a que o MF atribui uma natureza temporária e
não-recorrente: o empréstimo e garantia à TAP, a garantia à SATA e o reembolso das pre-paid margins
do Fundo Europeu de Estabilização Financeira (FEEF). A UTAO discorda da classificação considerada
pelo MF quanto às duas primeiras. A POE/2021 prevê que a receita prevista para 2021 relativa ao reem-
bolso das pre-paid margins do FEEF ascenda a 1088 M€, uma medida temporária ou não-recorrente que
contribui para melhorar o saldo orçamental em contas nacionais em 0,5 p.p. do PIB. A POE/2021 classi-
fica também como temporárias ou não-recorrentes duas outras operações relacionadas com as em-
presas de transporte aéreo nacionais, TAP e SATA. Trata-se, especificamente, de um empréstimo do Es-
tado à TAP, no valor de 1200 M€ em 2020, seguido de uma garantia a um empréstimo a obter pela TAP
nos mercados financeiros em 2021, de 500 M€, e de uma garantia concedida pelo Governo Regional
dos Açores à SATA no valor de 133 M€ em 2020. Estas medidas são consideradas despesas de capital
em contas nacionais e oneram o saldo orçamental das AP, ascendendo o impacto conjunto destas
operações a 0,7 p.p. do PIB em 2020 e a 0,2 p.p. do PIB em 2021. Porém, a UTAO diverge do MF quanto
à classificação destas operações de aumento de despesa como medidas temporárias ou não-recor-
rentes. Como regra geral, de acordo com o Código de Conduta na implementação do Pacto de Esta-
bilidade e Crescimento11 e as orientações publicadas pela Comissão Europeia sobre esta matéria 12,
podem ser consideradas medidas temporárias ou não-recorrentes operações pontuais tendentes a me-
lhorar o saldo orçamental. Só em situações muito excecionais previstas nas orientações da Comissão
Europeia, medidas que aumentam a despesa podem ser consideradas como temporárias ou não-re-
correntes, conforme explicado detalhadamente no Relatório UTAO n.º 8/2019, de 7 de maio. Tendo em
conta a situação económico-financeira das empresas em causa já no período anterior à emergência
de pandemia COVID-19, considera-se que estas operações de aumento de despesa não se enquadram
nessas situações de exceção, pelo que a UTAO não considera as operações relacionadas com as em-
presas de transporte aéreo como medidas temporárias ou não-recorrentes.
130. Atendendo à divergência face ao MF apresentada no parágrafo anterior, a UTAO considera que
em termos líquidos as medidas temporárias ou não-recorrentes terão um impacto sobre o saldo orça-
mental em percentagem do PIB de – 0,5 p.p. em 2020 e + 0,3 p.p. em 2021. Na ausência de informação
prestada pelo MF quanto às restantes medidas, não é possível à UTAO pronunciar-se sobre a sua classi-
ficação ou aferir sobre a existência de outras operações não consideradas pelo MF que também pos-
sam ser consideradas temporárias ou não-recorrentes. Nestas circunstâncias, a melhor avaliação possí-
vel consiste em ajustar o impacto líquido destas medidas sobre o saldo orçamental considerado na ter-
ceira versão do MF (recorde-se, – 1,2 p.p. em 2020 e – 0,0 p.p. em 2021) pela exclusão do efeito no saldo
das operações das empresas de transporte aéreo (que ascendem a – 0,7 p.p. e – 0,2 p.p. do PIB naque-
11 Comissão Europeia (2016), “Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and Guidelines on the format and
content of Stability and Convergence Programmes”, julho de 2016.
12 Comissão Europeia (2015), “One-off Measures - Classification Principles used in Fiscal Surveillance”, in Report on Public Finances in
EMU 2015, Institutional Paper 014/Dezembro de 2015, Capítulo 3.
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les anos, conforme referido no parágrafo anterior). Desta forma, a UTAO estima que as medidas tempo-
rárias ou não-recorrentes produzam um efeito sobre o saldo orçamental em percentagem do PIB de
– 0,5 p.p. em 2020 e + 0,3 p.p. em 2021.
Balanço das implicações das medidas de política na variação do saldo orçamental
131. Esta secção procura sintetizar o contributo das medidas de política analisadas nas secções anteri-
ores para a variação do saldo orçamental em 2021 e distingui-lo do efeito da atividade económica.
Tendo as secções anteriores analisado o efeito orçamental direto13 dos diferentes tipos de medidas de
política, importa reunir a informação apurada de modo a aferir qual é o contributo direto das medidas
de política para a variação proposta na POE/2021 do saldo orçamental face a 2020, e distinguir esse
contributo do efeito sobre o saldo orçamental gerado pela variação da atividade económica. Importa
salientar que este último efeito incorpora, quer o efeito induzido das medidas de política sobre a ativi-
dade económica e desta sobre o saldo orçamental, quer o efeito da evolução da própria atividade
económica não associada às medidas que se preveem ter efeito em 2021. É esse o propósito desta
secção.
132. Por construção, a variação do saldo orçamental pode ser decomposta em diferentes blocos.O
primeiro bloco é o conjunto de efeitos a mais em 2021 (face a 2020) das medidas de política permanen-
tes antigas. Este conjunto corresponde ao impulso orçamental em 2021das medidas consideradas no
cenário de políticas invariantes. Foi explicado na Secção 4.2. A UTAO discordou, nessa secção, do efeito
líquido destas medidas apresentado na POE/2021, por ter sido apurado com base numa listagem incom-
pleta, que omitia o efeito de medidas relevantes, nomeadamente o efeito de medidas implementadas
no âmbito da COVID-19. A partir da informação que foi possível coligir pela UTAO, apurou-se que as
medidas permanentes antigas produzem um efeito líquido positivo sobre a variação do saldo orçamen-
tal em 2021 de 734,6 M€, o correspondente a 0,35% do PIB (vide Tabela 7). Este efeito encontra-se iden-
tificado na primeira barra da decomposição da variação do saldo orçamental apresentada no Gráfico
22 (azul clara).
133. Ao efeito direto produzido pelas medidas anteriores sobre o saldo orçamental, acresce o efeito
direto das novas medidas permanentes de política orçamental previstas para 2021, que corresponde
assim ao segundo bloco. Relativamente ao impulso destas medidas, a análise realizada na Secção 4.3
concluiu que ele ascende em 2021 a – 499,3 M€, – 0,24% do PIB (vide Tabela 8). Esta quantificação in-
corpora uma revisão realizada pela UTAO ao efeito apurado pelo MF na POE/2021. O principal motivo
desta revisão resulta de se encontrarem indevidamente incorporadas na quantificação apresentada
na POE/2021 medidas já implementadas e que, por esse motivo, devem ser consideradas no lote de
medidas de política antigas. O efeito líquido das novas medidas de política é apresentado na segunda
barra (azul clara) dos contributos para a variação do saldo no Gráfico 22.
134. O terceiro bloco é constituído pela variação do efeito sobre o saldo orçamental produzido pelas
medidas de política temporárias ou não-recorrentes. Recorde-se que na Secção 4.4 a UTAO discordou
do efeito direto líquido destas medidas apresentado na POE/2021, quer para 2020 quer para 2021, por
incluírem transferências de capital para empresas de transporte aéreo. Estas transferências, atendendo
à situação económico-financeira das empresas em causa, não são elegíveis para a classificação de
medidas temporárias ou não-recorrentes. Na avaliação que foi possível realizar com base na informação
incompleta e parcelar disponível sobre a lista de medidas temporárias ou não-recorrentes, a UTAO apu-
rou um efeito negativo sobre o saldo orçamental de 2020, no valor de – 1086 M€, e positivo sobre o saldo
de 2021, equivalente a + 584 M€ (vide Tabela 11). Desta forma, o impacto diferenciado das medidas
temporárias ou não-recorrentes em 2020 e 2021 contribui para melhorar o saldo orçamental em 1670
13 O efeito orçamental direto é o valor da medida na conta estimado pelo MF (ou pela UTAO) assumindo que o comportamento dos
agentes económicos não muda por causa da medida ser aplicada. Qualquer medida que altere esse comportamento desencadeia
um segundo efeito na conta pública. Como? A reação da economia manifesta-se, em abstrato, em todos os agregados macroeco-
nómicos (rendimento, consumo, investimento, emprego, preços, etc.) e a variação nestes agregados vai impactar, por sua vez, várias
rubricas de receita e despesa das AP (por ação dos chamados estabilizadores automáticos). O conjunto destes impactos provocados
por uma media que afete a economia pode ser apelidado de efeito orçamental induzido.
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M€, o correspondente a 0,8 p.p. do PIB. Neste contributo, destaca-se o reembolso das pre-paid margins
do FEEF previsto para 2021. No Gráfico 22, a variação do efeito das medidas temporárias ou não-recor-
rentes encontra-se assinalado na terceira barra (azul clara) dos contributos.
135. O quarto bloco resulta da reclassificação das medidas temporárias ou não-recorrentes. O emprés-
timo à TAP e a garantia concedida à SATA em 2020 não podem ser consideradas pontuais e agravam
o saldo orçamental nesse ano em 1 333 M€. Para 2021, encontra-se prevista a concessão de uma ga-
rantia a um empréstimo a obter pela TAP nos mercados financeiros que agrava o saldo orçamental de
2021 em 500 M€. São operações que correspondem a medidas de política com materialidade relevante
para a variação do saldo orçamental entre 2020 e 2021. Pela variação do valor que assumem nos dois
anos, estas operações contribuem para melhorar o saldo orçamental em 2021 face a 2020 em 833 M€,
o correspondente a + 0,4 p.p. do PIB. Este constitui o quarto bloco dos contributos de política para a
variação do saldo no Gráfico 22.
136. Finalmente, o quinto e último bloco abriga i) o efeito orçamental induzido por todas as medidas de
política referidas nos blocos anteriores, ii) o efeito repercutido nas finanças públicas pela evolução da
própria atividade económica e ainda iii) os efeitos orçamentais direto e induzido das medidas de política
que o MF não identificou e a UTAO não encontrou. Após identificados os impulsos diretos das medidas
discricionárias de política agrupadas em função da sua natureza, estão reunidas as condições para
identificar o contributo da atividade económica para a variação do saldo orçamental. Este contributo
incorpora, quer o efeito de alterações da atividade económica que ocorrem independentemente de
quaisquer medidas discricionárias de política orçamental, quer o efeito orçamental induzido pela res-
posta da economia às medidas de política que foi possível identificar e quantificar. No entanto, porque
a correta identificação deste contributo depende crucialmente da identificação e da quantificação
completa das medidas subjacentes ao orçamento de 2021 e a análise nas secções anteriores já permitiu
perceber que há no orçamento de 2021 o efeito de muitas outras medidas de política que não foram
evidenciadas pelo MF nem pela UTAO, esta rubrica residual incluirá também o efeito direto e o efeito
induzido de todas as medidas de política não explicitamente identificadas nos blocos anteriores. Por
esse motivo, à falta de melhor designação, atribui-se no Gráfico 22 a designação de “Resto” a este
último bloco.
Gráfico 22 – Impacto das medidas de política na variação do saldo orçamental em 2021 (em milhões de euros)
Fontes: MF e cálculos da UTAO.
137. O principal contributo para a melhoria do saldo orçamental em 2021 decorre, assim, da recupera-
ção projetada para a atividade económica e do impacto diferenciado das medidas temporárias ou
não-recorrentes entre 2020 e 2021. A meta anual prevista na POE/2021, de – 9132 M€, tem implícito um
desagravamento do saldo orçamental das AP em 5292 M€ face a 2020. O conjunto das medidas de
política identificadas anteriormente contribui para melhorar o saldo orçamental de 2021 em 2739 M€
(Gráfico 22), ou seja, ligeiramente mais de metade da variação prevista para o saldo orçamental. Entre
estas, assumem maior expressão dois tipos de medidas: a variação do efeito das medidas temporárias
ou não-recorrentes sobre o saldo orçamental, nomeadamente devido à receita adicional proporcio-
nada pelo reembolso das pre-paid margins do FEEF em 2021; e a variação do custo das operações
-14 424-13 690 -13 690
-12 519
-9 132
- 499
+ 2 544
+ 735
+ 833
+1 670-16 000
-14 000
-12 000
-10 000
-8 000
-6 000
-4 000
-2 000
0
2 000
∆ Medidas de
política antigas
Medidas depolítica novas
∆ Medidas
temporárias ou
não-recorrentes
∆ Medidas
temporárias ou
não-recorrentes
reclassificadas Resto
2020
Saldo orçamental
Decomposição da variação do
saldo orçamental
2021
Saldo orçamental
Medidas de política + 2 739
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relacionadas com as empresas de transporte aéreo (menos onerosas em 2021 do que em 2020) agre-
gadas no Gráfico 22 nas “medidas temporárias ou não-recorrentes reclassificadas”. Por sua vez, a vari-
ável residual que se designou por “Resto”, e onde se inclui o efeito da recuperação da atividade eco-
nómica prevista para 2021, explica quase metade da melhoria projetada para o saldo orçamental.
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5 Regras orçamentais do braço preventivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento
Estado de vigência das regras
138. A coordenação das políticas orçamentais nacionais no seio da União Europeia assenta no Pacto
de Estabilidade e Crescimento (PEC). É um conjunto de peças legislativas aprovadas em 1997 e refor-
madas em 2005 e 2011, e operacionaliza as disposições do Tratado de Funcionamento da União Euro-
peia (Tratado de Maastricht) sobre a vigilância das finanças públicas dos Estados-Membros (EM). É com-
posto por duas vertentes. A vertente preventiva, em que Portugal atualmente se insere, e na qual são
considerados o objetivo de médio prazo e os Programas de Estabilidade e de Convergência; e a ver-
tente corretiva, que visa garantir que os EM adotam as políticas adequadas para eliminar défices exces-
sivos ou dívida excessiva através da implementação do chamado Procedimento relativo aos Défices
Excessivos (PDE).
139. No âmbito da vertente preventiva encontram-se definidas regras orçamentais relativas aos seguin-
tes aspetos: i) nível do saldo orçamental: limite inferior equivalente a – 3% do PIB; ii) relação entre o saldo
estrutural e o Objetivo de Médio Prazo (OMP): para cada EM é definido um OMP, expresso como quoci-
ente entre o saldo estrutural de cada país e o seu PIB potencial (a atualização do OMP aplicável a cada
EM é realizada a cada três anos); iii) evolução da despesa primária líquida; iv) trajetória da dívida pú-
blica.
140. Para Portugal, no triénio 2020–2022, o OMP corresponde a um saldo estrutural equilibrado (0,0% do
PIB potencial). Este indicador é um limiar mínimo para o rácio do saldo estrutural no PIB potencial que
Portugal deve respeitar. Na avaliação do cumprimento do OMP de cada EM, a CE considera uma mar-
gem de flexibilidade de 0,25% do PIB, pelo que, no caso de Portugal, considera-se que o saldo estrutural
está em linha com o OMP se for igual ou superior a – 0,25% do PIB.
141. Para os EM que se situem abaixo do OMP a avaliação da CE tem em conta a trajetória de ajusta-
mento do saldo estrutural recomendada em direção àquele objetivo. Esta trajetória é medida através
da variação do saldo estrutural e complementada com a regra da evolução da despesa primária lí-
quida.
142. Relativamente à regra da dívida de Maastricht, há que ter em conta que foram definidas dois re-
quisitos: um relativo ao nível de dívida a alcançar no final de 2020 e outro relativo ao nível de dívida
ocorrido em cada um dos anos do triénio 2017 a 2019. Esta regra aplica-se aos EM que apresentem um
rácio de dívida pública, na ótica de Maastricht, superior a 60% do PIB. Para os países com rácios de
dívida pública superiores a 60% do PIB, o Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na
União económica e Monetária estabelece que a proporção da dívida acima do valor de referência
(60%) deverá ser reduzida ao ritmo de um vigésimo (5%) em cada ano, durante três anos. Para os países
que se encontravam em PDE na data em que foi adotado o Six Pack, novembro de 2011, no qual se
inclui Portugal, foram estabelecidas disposições transitórias relativamente à regra da dívida, nos três anos
seguintes à correção do défice excessivo. Uma vez que Portugal deixou de estar sujeito à vertente cor-
retiva do PEC em 2017, tendo encerrado o Procedimento relativo aos Défices Excessivos, Portugal esteve
sujeito a um período transitório para o cumprimento da regra da dívida, no triénio 2017–2019. Em 2020
Portugal encontra-se sujeito à regra geral de redução do desvio da dívida pública face ao valor de
referência (60% do PIB) em um vigésimo por ano, tendo em conta a avaliação retrospetiva dos últimos
três anos (2018–2020).
143. Em 20 de março de 2020, a Comissão adotou uma comunicação sobre a ativação da cláusula de
derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento. A cláusula de derrogação geral,
como enunciada no artigo 5.º, n.º 1, no artigo 6.º, n.º 3, no artigo 9.º, n.º 1, e no artigo 10.º, n.º 3, do
Regulamento (CE) n.º 1466/97 e no artigo 3.º, n.º 5, e no artigo 5.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1467/97
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do Conselho,14 facilita a coordenação das políticas orçamentais em caso de recessão económica
grave. Na sua comunicação de 20 de março de 2020, a Comissão considerou que, tendo em conta a
grave recessão económica que se prevê venha a resultar da pandemia COVID-19, estavam reunidas as
condições para a ativação da cláusula de derrogação geral, e solicitou ao Conselho que aprovasse
esta conclusão.
144. Em 23 de março de 2020, os ministros das Finanças dos Estados-Membros manifestaram o seu
acordo com esta apreciação da Comissão e concordaram que a grave recessão económica exigia
uma resposta determinada, ambiciosa e coordenada.
145. A ativação da cláusula de derrogação geral autoriza um desvio temporário relativamente à traje-
tória de ajustamento ao objetivo orçamental de médio prazo, desde que tal não ponha em risco a sus-
tentabilidade orçamental a médio prazo. No que respeita à vertente corretiva, o Conselho pode tam-
bém decidir, com base numa recomendação da Comissão, adotar uma trajetória orçamental revista.
146. A cláusula de derrogação geral não suspende os procedimentos previstos pelo Pacto de Estabili-
dade e Crescimento. A ativação desta cláusula autoriza os EM a desviarem-se dos requisitos orçamentais
que se aplicariam em circunstâncias normais, permitindo paralelamente que a Comissão e o Conselho
adotem as necessárias medidas de coordenação das políticas no âmbito do Pacto.
147. Portugal encontra-se atualmente na vertente preventiva do PEC e está sujeito à regra relativa à
evolução da dívida pública. Em 13 de julho de 2018, o Conselho recomendou a Portugal que assegu-
rasse que a taxa de crescimento nominal da despesa pública primária líquida15 não excedesse 0,7% em
2019, o que correspondia a um ajustamento estrutural anual de 0,6% PIB. A avaliação da Comissão con-
firma a existência de um desvio significativo em relação à trajetória de ajustamento recomendada rumo
ao objetivo orçamental de médio prazo em 2019, bem como na consideração conjunta dos anos 2018
e 2019.16 No entanto, dada a ativação da cláusula de derrogação geral que entretanto sobreveio, não
se justificam para Portugal, de momento, outras etapas no âmbito do PDE.
148. No próximo relatório, a UTAO conta apresentar a situação prevista para Portugal em 2020 e 2021
nos indicadores usados para as regras do saldo orçamental, do saldo estrutural e da dívida pública.
14 Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedi-
mento relativo aos défices excessivos (JO L 209 de 2.8.1997, p. 6).
15 A despesa pública primária líquida inclui a despesa pública total com exclusão das despesas com juros, das despesas relativas a
programas da União inteiramente cobertas por receitas de fundos da União e das alterações não discricionárias das despesas com
subsídios de desemprego. A formação bruta de capital fixo financiada a nível nacional é alisada pela média dos últimos quatro anos.
São tidas em conta as medidas discricionárias do lado da receita ou os aumentos de receitas impostos por lei. São excluídas as
medidas pontuais, tanto do lado da receita como da despesa.
16 Recomendação do Conselho de 20 de julho de 2020 relativa ao Programa Nacional de Reformas de Portugal para 2020 e que
emite um parecer do Conselho sobre o Programa de estabilidade de Portugal para 2020, publicado no JO C 282 de 26.8.2020, p. 144,
§11, disponível nesta hiperligação.
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6 A POE/2021 no contexto do Semestre Europeu
149. Neste capítulo apresenta-se uma análise da forma como a POE/2021 se enquadra no âmbito do
Semestre Europeu. Portugal, tal como os demais Estados-Membros, participa no exercício de gover-
nança económica da União Europeia (UE) designado por Semestre Europeu. A POE/2021, e o Projeto de
Plano Orçamental que a acompanha, devem exprimir a forma como o Governo acolhe as recomen-
dações específicas do Conselho da União Europeia dirigidas a Portugal. A Secção 6.1 apresenta a di-
nâmica e os instrumentos de coordenação das políticas económicas e orçamentais dos países da UE.
Na Subsecção 6.1.1 explica-se o enquadramento e a sequência cronológica de funcionamento do Se-
mestre Europeu em 2020. A Subsecção 6.1.2 destaca as Recomendações Específicas por País (REP) do
Conselho dirigidas a Portugal. A Secção 6.2 pretende explicar como é que o Semestre Europeu de 2020
se refletiu na POE/2021, designadamente através da análise das REP.
A coordenação de políticas económicas no Semestre Europeu
150. O Semestre Europeu é o quadro institucional de coordenação das políticas económicas e orça-
mentais na União Europeia. A sua designação deriva do facto de decorrer, maioritariamente, nos pri-
meiros seis meses de cada ano e faz parte do enquadramento de governação económica da UE. Du-
rante o Semestre Europeu, os Estados-Membros procedem ao alinhamento de objetivos das políticas
orçamentais e económicas nacionais em conformidade com regras e metas fixados para o conjunto
da UE. Neste contexto, e em determinados momentos do ano, são debatidos os planos orçamentais e
económicos e monitorizados os progressos realizados. O Semestre Europeu reflete o ciclo anual de co-
ordenação de políticas económicas e orçamentais na União Europeia, tendo em vista o aprofunda-
mento da articulação entre as dimensões nacionais e a da União.
151. O Semestre Europeu 2020 abrange três blocos de coordenação das políticas económicas:
As reformas estruturais, centradas na promoção do crescimento e do emprego de acordo com
a Estratégia Europa 2020;
As políticas orçamentais, para garantir a sustentabilidade das finanças públicas de acordo com
o Pacto de Estabilidade e Crescimento;
A prevenção de desequilíbrios macroeconómicos excessivos.
Neste âmbito, e de acordo com as orientações políticas definidas anualmente pelo Conselho Europeu
em março, os Estados-Membros apresentam, todos os anos, no decurso do mês de abril (exceção para
o ano 2020, em virtude da pandemia causada pela doença COVID-19):
Programas de Estabilidade ou de Convergência para as suas políticas orçamentais de médio
prazo. Os países da Área do Euro apresentam programas de estabilidade; os EM que não perten-
cem a esta união monetária apresentam programas de convergência. Uns e outros estabelecem
estratégias orçamentais de médio prazo, preveem a evolução de determinadas variáveis macro-
económicas e de contas públicas, descrevem as medidas de política orçamental e económica
que pretendem implementar no período abrangido pelas previsões, e uma análise de sensibili-
dade de variáveis macro-orçamentais a alterações nos pressupostos das suas previsões;
Programas Nacionais de Reformas para as respetivas políticas económicas, que estabelecem um
cenário macroeconómico de médio prazo, objetivos nacionais de execução da Estratégia Eu-
ropa 2020 da UE para o emprego e o crescimento, a identificação dos principais obstáculos ao
crescimento, e ainda medidas relativas a iniciativas destinadas a reforçar o crescimento a curto
prazo.
152. Posteriormente, o Conselho adota as Recomendações Específicas por País (REP) e pareceres, for-
necendo eventuais explicações nos casos em que as recomendações adotadas não correspondam às
inicialmente propostas pela Comissão. As REP são documentos que apresentam uma análise da situa-
ção económica em cada EM e recomendam as medidas que cada país deve aplicar nos 12 meses
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seguintes. São elaboradas pela CE para cada EM, aprovadas pelo Conselho Europeu em junho e ado-
tadas pelo Conselho da UE em julho. As REP podem versar sobre domínios como o estado das finanças
públicas, as reformas dos regimes de pensões, os desafios da educação e da inovação, as medidas de
criação de emprego e combate ao desemprego, entre outros. As REP são publicadas pela Comissão
em maio, depois de concluir a avaliação dos programas nacionais de reformas, dos programas de es-
tabilidade e dos programas de convergência.
153. Em 2020, o surto de coronavírus COVID-19 motivou a simplificação dos requisitos de informação
exigíveis aos Estados-Membros. Dado o alto grau de incerteza nas consequências económicas e sociais
da pandemia COVID-19, os requisitos para os relatórios que os EM apresentaram no âmbito do Semestre
Europeu de 2020 foram simplificados. Contudo, os principais marcos do Semestre Europeu foram manti-
dos, levando em consideração os tempos difíceis que os EM enfrentam. As subsecções que se seguem
densificam o contexto institucional do Semestre Europeu resumido nos parágrafos anteriores e apresen-
tam as REP dirigidas a Portugal em 2020.
6.1.1 Enquadramento e sequência lógica do semestre europeu de 2020
154. O processo orçamental português, definido na Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), prevê a
articulação com o ciclo orçamental instituído pelo Semestre Europeu, através do qual são coordenadas
as políticas orçamentais e económicas a nível comunitário. O PEC é um conjunto de regras para a co-
ordenação das políticas orçamentais nacionais na UE. Foi criado em simultâneo com a moeda única, e
tem como objetivo garantir a solidez das finanças públicas na Área do Euro, necessária para assegurar
a estabilidade dos preços e promover o crescimento sustentável e a criação de emprego.17
155. O PEC tem duas vertentes: a vertente preventiva e a corretiva. A vertente preventiva procura ga-
rantir políticas orçamentais sustentáveis ao longo do ciclo económico alcançando os objetivos orça-
mentais a médio prazo, que são diferentes para cada Estado-Membro. A vertente corretiva procura
garantir que os países da UE tomem medidas corretivas se os seus défice orçamental ou dívida pública
ultrapassarem os valores de referência consagrados no Tratado, de 3% e 60% do PIB, respetivamente.
156. O Semestre Europeu foi criado em 2010 e reforçado nos anos seguintes, num contexto da reforma
da governança das políticas económicas na UE, visando assegurar a coordenação das políticas nacio-
nais ao longo do ano, uma maior clareza das regras que vinculam todos os EM, um acompanhamento
mais próximo dos desenvolvimentos macroeconómicos e orçamentais de cada país e da União no seu
conjunto, e maior celeridade na aplicação de sanções em caso de incumprimento. Em 2011, o Semestre
Europeu foi reforçado com a aprovação de um pacote de seis propostas legislativas (Six Pack),18 em
17 O Pacto de Estabilidade e Crescimento tem como base legal os artigos n.º 121, n.º 126, n.º 136 e o Protocolo n.º 12 do Tratado de
Funcionamento da União Europeia. As Resoluções do Conselho n.º 1466/97 e n.º 1467/97 estabelecem o braço preventivo e o braço
corretivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento; disponíveis em https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-
fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/stability-and-growth-pact/legal-basis-stability-
and-growth-pact_en. 18 O Six-Pack é um conjunto de seis diplomas jurídicos adotados em 2011, a saber:
1. Regulamento n.º 1173/2011, de 16 de novembro, relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do euro;
2. Regulamento n.º 1174/2011, de 16 de novembro, relativo às medidas de execução destinadas a corrigir os desequilíbrios macroe-
conómicos excessivos na área do euro;
3. Regulamento n.º 1175/2011, de 16 de novembro, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e à
coordenação das políticas económicas;
4. Regulamento n.º 1176/2011, de 16 de novembro, sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos;
5. Regulamento n.º 1177/2011, de 8 de novembro, relativo à aceleração e à clarificação da aplicação do procedimento relativo aos
défices excessivos;
6. Diretiva 2011/85/eu, de 8 de novembro, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros.
Este pacote legislativo teve como objetivo melhorar o controlo das políticas orçamentais e macroeconómicas dos Estados-Membros.
Na componente orçamental, o six-pack é composto por: (i) dois regulamentos, que fortalecem as vertentes preventiva e corretiva do
PEC, como é o caso da definição quantitativa do que é um "desvio significativo" e operacionalizando o critério da dívida; (ii) um
regulamento, que introduz um processo gradual e coerente para a imposição de sanções, bem como um sistema de votação por
maioria qualificada inversa; e (iii) uma diretiva, que estabelece os requisitos mínimos aplicáveis aos quadros orçamentais nacionais.
Na componente macroeconómica, introduz dois regulamentos que criam o enquadramento formal para a monitorização e a corre-
ção de desequilíbrios macroeconómicos.
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2012 ganhou o Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação19, e, em 2013, foi completado
com a aprovação de um pacote de duas propostas legislativas (Two Pack).20 Com estes aditamentos,
o Semestre Europeu passou a contemplar, desde 2011, o designado “braço preventivo” (vertente pre-
ventiva) do Pacto de Estabilidade e Crescimento, o que conduziu a uma maior integração e coerência
entre a supervisão económica e a supervisão orçamental.
157. O Semestre Europeu garante que os EM discutem entre si e com a Comissão Europeia os seus planos
orçamentais e económicos em momentos específicos ao longo do ano. O cronograma do Semestre
Europeu encontra-se esquematizado na Figura 1. Em termos lógicos, está dividido em quatro fases. Uma
primeira fase preparatória, que decorre em novembro e dezembro, para análise da situação e segui-
mento do ano anterior. Nesta fase, a CE procede à análise das políticas orçamentais e estruturais (de
que resulta a Análise Anual do Crescimento) e dos desequilíbrios macroeconómicos (através da elabo-
ração do Relatório sobre o Mecanismo de Alerta). Nesta fase é também elaborado o Projeto de Reco-
mendações da CE para a área do euro. Segue-se a Fase 1 (janeiro a março), em que se define a orien-
tação política ao nível da UE, envolvendo o Conselho da UE, o Conselho Europeu e o Parlamento Euro-
peu. É nesta fase que o Conselho da UE estuda a Análise Anual do Crescimento e as recomendações
da CE para a Área do Euro, adotando no final as suas conclusões. Com base no relatório sobre o Me-
canismo de Alerta, a CE efetua uma análise aprofundada dos países com potenciais desequilíbrios ma-
croeconómicos. O Parlamento Europeu emite um parecer, sob a forma de Resolução, sobre o Relatório
de Análise Anual do Crescimento. Na fase seguinte, Fase 2 (abril a julho), são definidos os objetivos,
políticas e planos específicos para cada país. Os EM traçam os seus objetivos, prioridades e planos es-
pecíficos, vertidos nos já referidos Programas Nacionais de Reformas e Programas de Estabilidade ou de
Convergência. A CE elabora os Projetos de REP. O Conselho da UE discute e acorda a versão final das
REP, que posteriormente são aprovadas em sede do Conselho Europeu pelos Chefes de Estado ou de
Governo dos EM. Por fim, o Conselho da UE adota as REP, sendo remetidas aos EM para serem tidas em
conta nos respetivos processos de decisão nacional conducentes à aprovação dos orçamentos nacio-
nais para o ano seguinte (Fase 3: Execução, aplicação efetiva das REP nos OE de cada EM). Nos Pontos
seguintes procede-se ao detalhe e análise dos eventos e documentos em que se materializou o Semes-
tre Europeu 2020 para o caso português.
19 O Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação entrou em vigor em janeiro de 2013 nos 25 países signatários; disponível
em http://europa.eu/rapid/press-release_DOC-12-2_en.htm. Inclui, na sua Parte II, o chamado “Fiscal Compact”, que estabelece o
Objetivo de Médio Prazo e a regra de equilíbrio orçamental. 20 O Two-Pack é composto por dois Regulamentos sobre governação económica:
1. Regulamento n.º 472/2013, de 21 de maio de 2013, relativo ao reforço da supervisão económica e orçamental dos Estados-Membros
da área do euro;
2. Regulamento n.º 473/2013, de 21 de maio de 2013, disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de
planos orçamentais e para a correção do défice excessivo dos Estados-Membros da área do euro.
Estes regulamentos entraram em vigor a 31 de maio de 2013, sendo aplicáveis aos Estados-Membros da área do euro, tendo introdu-
zido: (i) disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de planos orçamentais e para a correção de
défices excessivos; sendo aplicável uma monitorização mais próxima aos Estados-Membros que se encontrem sujeito ao Procedimento
aplicável em caso de Défice Excessivo (PDE), para que a Comissão possa avaliar se existe risco de não cumprimento do prazo para
corrigir o défice excessivo; (ii) reforço da supervisão económica e orçamental dos Estados-Membros afetados ou ameaçados por
graves dificuldades no que diz respeito à sua estabilidade financeira, sendo estes países sujeitos a uma monitorização reforçada.
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Figura 1 – Cronograma do Semestre Europeu
Fonte: Adaptação UTAO do “Cronograma do Semestre Europeu”, disponível em https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2018-euro-
pean-semester-timeline_en.pdf.
6.1.1.1 Fase preparatória: Análise da situação e seguimento do ano anterior
158. O planeamento do Semestre Europeu de 2020 ocorreu em novembro de 2019 com a publicação
do Roteiro para o Semestre Europeu 2020. Este roteiro teve como objetivo assegurar que todas as forma-
ções competentes do Conselho e as suas instâncias preparatórias trabalhassem de forma coordenada
e coerente na preparação da documentação e dos debates sobre o Semestre Europeu. Este roteiro
estava dividido em duas fases, a primeira abrangendo o período até ao Conselho Europeu de março,
e a segunda relativa ao período compreendido entre o Conselho Europeu de março e o de junho de
2020. O Roteiro do Semestre Europeu encontra-se disponível na página online do Conselho Euro-
peu/Conselho da União Europeia, na seguinte hiperligação.
159. Em 17 de dezembro, a CE adotou o pacote de outono, um conjunto de documentos que integram
o Semestre Europeu 2020. Este pacote, que integra as previsões económicas de outono da CE, assinala
o início do ciclo anual de coordenação da governação económica. Com a publicação deste conjunto
de documentos, a CE estabelece as prioridades económicas gerais para a UE e dota os países da UE
com as orientações políticas para o ano seguinte. Os próximos parágrafos sintetizam o conteúdo destes
documentos:
Estratégia Anual para o Crescimento Sustentável 2020
Single Market Performance Report 2019 (Relatório de Desempenho do Mercado Único 2019)que
acompanha a Estratégia Anual para o Crescimento sustentável 2020
Relatório sobre o Mecanismo de Alerta 2020
Projeto de recomendação do Conselho sobre a política económica da Área do Euro para 2020
160. Na Estratégia Anual para o Crescimento Sustentável, a Comissão definiu as prioridades da UE em
matéria económica, em geral, e de emprego, em particular, no âmbito da qual se podem criar sinergias,
soluções de compromisso entre as quatro dimensões da agenda para o crescimento. O Pacto Ecológico
Previsões Económicas de Outono Previsões Económicas de Inverno Previsões Económicas da Primavera Previsões Económicas de Verão
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•Análise Anual doCrescimento
•Mecanismo de Alerta:- Análise por país; - Procedimento desequilíbrios macroeconómicos
•Relatório conjunto doEmprego
•Recomendações da Comissão Europeia para a área do euro
•Parecer da Comissão Europeia sobre os projetosde orçamento para o ano seguinte.
• Elaboração do Relatório por País (análise económica e social, medidas específicas por país sobre crescimento, emprego e solidez das finanças públicas, avaliação dos progressos feitos relativamente às recomendações emitidas em relatórios anteriores).
•Apreciação aprofundada dospaíses com desequilíbrios excessivos.
•Recomendações específicas por país.
As recomendações esepcificas por país fornecem orientalções políticas adaptadas a cada um dos países da área do euro relativamente à forma de aumentar o emprego e o crescimento, mantendo ao mesmo tempo finanças públicas sólidas.
Novembro Dezembro Janeiro Fevereiro Março Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro
•Análise dos Pareceres da Comissão Europeiasobre os projetos de orçamento para o ano seguinte.
•Adopta recomendações para a área do euro e conclusões sobre os relatórios de análise anualdo crescimento e do mecanismo de alerta.
•Adoptam os respetivos orçamentos
•Programa nacional de reformas
•Programa de estabilidade
•Projetos de orçamento
•Adopção de prioridades económicas com base na análise anual de crescimento.
•Discussão das recomendações específicas para cadapaís.
•O Conselho da União europeia endossa a versão final das recomendações específicas para cadapaís.
Fase preparatória:Análise da situação e
seguimento do ano anterior
Fase 1:Orientação política a nível da UE
Fase 2:Objetivos, políticas e planos específicos por país
Fase 3:Execução
•Diálogo sobre oRelatório de Análise Anual do Crescimento
•Resolução sobre oRelatório de Análise Anual do Crescimento
•Diálogo sobre as recomendações específicas para cada país
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Europeu (European Green Deal),21 com um horizonte temporal até 2050, constitui a nova estratégia de
crescimento, colocando a sustentabilidade — em todas as suas vertentes — e o bem-estar dos cidadãos
no centro da ação política. Para este efeito, é requerida a conjugação de quatro dimensões comple-
mentares: ambiente, produtividade, estabilidade e equidade. Assim, a CE apresenta neste documento:
(i) as perspetivas económicas para a Europa, (ii) um novo paradigma para enfrentar os desafios com
que a Europa se depara, (iii) a sustentabilidade ambiental e a transição para a neutralidade climática,
como resposta aos desafios climáticos e ambientais, (iv) o crescimento da produtividade, como fator
determinante para o rendimento futuro e aumento do emprego na Europa, (v) a equidade, e o respeito
pelos princípios do Pilar Europeu dos Direitos Sociais, como um meio para reforçar o desempenho eco-
nómico e social da UE, (vi) a necessidade de estabilidade macroeconómica e coordenação das políti-
cas orçamentais nacionais, no respeito do PEC, como pré-requisitos para assegurar a resistência a cho-
ques futuros e apoiar o bom funcionamento da União Económica e Monetária, e (vii) a reorientação do
Semestre Europeu: a nova estratégia de crescimento, centrada na sustentabilidade competitiva, contri-
buirá para que sejam alcançados os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Nações Uni-
das. Esta reorientação do Semestre Europeu foi iniciada nesta Estratégia Anual para o Crescimento Sus-
tentável 2020 e teve continuidade nas fases que se seguem, devendo prosseguir nos próximos anos.
161. O Relatório de desempenho do Mercado Único 2019 foi o primeiro esforço para monitorar e avaliar
o desempenho do mercado único de uma forma abrangente. O relatório de 2019 sobre o desempenho
do Mercado Único avalia o desempenho económico do mercado único da UE e assinala os domínios
em que os Estados-Membros devem levar a cabo reformas estruturais para otimizar este desempenho.
Abrange os bens, os serviços, a energia, a digitalização, a contratação pública e a integração dos mer-
cados de capitais. Este relatório acompanhou a Estratégia Anual para o Crescimento Sustentável 2020,
apresentada pela Comissão, a qual define as prioridades estratégicas centradas na sustentabilidade
competitiva e constitui o ponto de partida do Semestre Europeu de 2020. Esta avaliação de desempe-
nho do Mercado Único, teve em conta o seguinte conjunto de elementos:
Os obstáculos à prossecução dos benefícios do Mercado Único que impedem a transmissão dos
benefícios do Mercado Único aos cidadãos e às empresas;
Os objetivos finais do mercado único, de que são exemplo, não apenas mais comércio ou ativi-
dades transfronteiriças, mas também os objetivos que lhes estão subjacentes, como mais escolha,
preços mais baixos, maior produtividade e elevados padrões de segurança do consumidor, e
proteção ambiental;
Uma ampla gama de atividades relevantes para o bom desempenho do Mercado Único, inclu-
indo o seu desempenho ambiental e a transformação digital, como, por exemplo, o comércio e
o investimento transfronteiriços.
162. O Relatório sobre o Mecanismo de Alerta 2020 constitui o ponto de partida do procedimento anual
relativo aos desequilíbrios macroeconómicos que visa identificar e, se necessário, corrigir os desequilí-
brios que possam causar entraves ao «bom funcionamento da economia de um Estado-Membro, da
União Económica e Monetária ou da União no seu todo» [artigo 2.º, n.º 1, do Regulamento (UE) n.º
1176/2011]. A análise efetuada no âmbito do Relatório sobre o Mecanismo de Alerta assenta na leitura
económica de um painel de indicadores selecionados, complementada por um conjunto mais vasto de
indicadores auxiliares, instrumentos de avaliação e informações suplementares, a fim de identificar os
Estados-Membros nos quais existem potenciais desequilíbrios económicos que impliquem a adoção de
medidas estratégicas. Este relatório define os Estados-Membros que têm de ser analisados no âmbito de
uma apreciação aprofundada, para se avaliar a forma como os riscos macroeconómicos se estão a
acentuar ou a atenuar e determinar se existem desequilíbrios ou desequilíbrios excessivos. Em função
das discussões deste relatório no Parlamento Europeu e no âmbito do Conselho e do EUROGRUPO, a
Comissão elabora as Análises Aprofundadas sobre os Estados-Membros em causa. De acordo com a
prática corrente, é efetuada uma Análise Aprofundada para os Estados-Membros em que tenham sido
detetados desequilíbrios no ciclo de Análises Aprofundadas precedente. As conclusões das Análises
21 A 11 de dezembro de 2019, a Comissão Europeia publicou o Pacto Ecológico Europeu (European Green Deal), um conjunto de 50
ações a implementar até 2050, que deverá permitir à União alcançar a neutralidade carbónica, retardando o aquecimento global e
atenuando os seus efeitos.
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Aprofundadas serão integradas nas Recomendações Específicas por País (REP) no âmbito do Semestre
Europeu para a coordenação das políticas económicas.
163. No relatório sobre o Mecanismo de Alerta, Portugal foi um dos 13 países indicados para análise
aprofundada no âmbito do Procedimento de Desequilíbrios Macroeconómicos. De acordo com este
relatório, a Comissão Europeia tencionava realizar, em 2020, apreciações aprofundadas em 13 EM da
UE, identificados como registando desequilíbrios ou desequilíbrios excessivos à luz das análises aprofun-
dadas de fevereiro de 2019. Dez EM foram identificados como apresentando desequilíbrios (Alemanha,
Bulgária, Croácia, Espanha, França, Irlanda, Países Baixos, Portugal, Roménia e Suécia), enquanto Chi-
pre, Grécia e Itália foram identificados como registando desequilíbrios excessivos.
164. O Relatório relativo a Portugal foi publicado em 26 de fevereiro de 2020, no qual a Comissão con-
cluiu que Portugal registava desequilíbrios macroeconómicos.22Em particular, a CE salientou que os
grandes volumes de passivos externos líquidos e de dívida pública e privada, bem como a elevada
percentagem de créditos não produtivos, constituem fatores de vulnerabilidade, num contexto de baixo
crescimento da produtividade.
165. O Projeto de recomendação do Conselho sobre a política económica da Área do Euro para 2020
estabeleceu cinco recomendações. As recomendações para a Área do Euro proporcionam um acon-
selhamento aos EM que formam a união monetária sobre questões relevantes para o seu bom funcio-
namento, tais como as políticas relacionadas com a correção de desequilíbrios macroeconómicos, a
orientação da política orçamental da Área do Euro e a conclusão da União Económica e Monetária.O
Projeto de Recomendação do Conselho sobre política económica da Área do Euro para 2020 reco-
mendava que, no período 2020–2021, os EM interviessem, quer a nível individual quer coletivamente, no
âmbito do EUROGRUPO, no sentido de:
Nos Estados-Membros da Área do Euro que apresentam défices da balança corrente ou uma dí-
vida externa elevada, prosseguir as reformas destinadas a reforçar a competitividade e a reduzir
a dívida externa. Nos Estados-Membros da Área do Euro com grandes excedentes da balança
corrente, reforçar as condições que apoiam o crescimento dos salários, respeitando o papel dos
parceiros sociais, e aplicar medidas que promovam os investimentos público e privado. Para todos
os Estados-Membros, o projeto de recomendação preconizava: promover a produtividade atra-
vés da melhoria do ambiente empresarial e da qualidade das instituições, aumentar a resiliência
através da melhoria do funcionamento dos mercados de bens e serviços, nomeadamente atra-
vés do aprofundamento do mercado único, e apoiar a transição justa e inclusiva para uma eco-
nomia verde e digital competitiva através de investimentos corpóreos e incorpóreos, tanto públi-
cos como privados.
Nos Estados-Membros com níveis de dívida elevados, prosseguir políticas prudentes para colocar
a dívida pública de forma credível numa trajetória descendente sustentável. Nos Estados-Mem-
bros com uma situação orçamental favorável, utilizá-la para reforçar os investimentos de elevada
qualidade. Em caso de deterioração das perspetivas, adotar uma orientação orçamental de
apoio a nível agregado, prosseguindo simultaneamente as políticas no pleno respeito do PEC,
tendo em conta as circunstâncias específicas de cada país e evitando medidas pro-cíclicas na
medida do possível, e estar pronto a coordenar as políticas no EUROGRUPO. Melhorar a eficácia
dos quadros orçamentais nacionais e a qualidade das finanças públicas e adotar medidas fiscais
e outras medidas orçamentais relevantes favoráveis ao crescimento que promovam uma econo-
mia sustentável. Apoiar e executar as ações da UE para combater o planeamento fiscal agressivo
e combater o nivelamento por baixo da fiscalidade das empresas.
Reforçar os sistemas de educação e formação e o investimento em competências. Aumentar a
eficácia de políticas ativas do mercado de trabalho que apoiem a integração no mercado de
trabalho e as transições profissionais bem-sucedidas, incluindo a criação de mais empregos digi-
tais e verdes. Promover a participação no mercado de trabalho, incluindo a participação das
mulheres, e transferir a carga fiscal que pesa sobre o trabalho, em especial no caso dos trabalha-
dores com baixos rendimentos e das segundas fontes de rendimento. Promover a criação de em-
pregos de qualidade e de condições de trabalho justas e fazer face à segmentação do mercado
22 Documento de Trabalho dos Serviços da Comissão, Relatório relativo a Portugal de 2020, que acompanha o documento Comuni-
cação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Banco Central Europeu e ao EUROGRUPO.
Disponível na seguinte hiperligação: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020SC0521&from=EN.
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de trabalho. Melhorar o acesso a sistemas de proteção social adequados e sustentáveis. Aumen-
tar a eficácia do diálogo social e promover a negociação coletiva.
Concluir a União Bancária dando início a negociações políticas sobre o Sistema Europeu de Se-
guro de Depósitos, tomando medidas para melhorar a gestão de crises e prevendo disposições
para a liquidez na resolução e para tornar operacional o mecanismo de financiamento do Fundo
Único de Resolução. Reforçar o quadro regulamentar e de supervisão europeu, nomeadamente
através do reforço da supervisão e da aplicação das regras em matéria de luta contra o bran-
queamento de capitais. Promover uma desalavancagem ordenada de grandes volumes de dí-
vida privada, nomeadamente através da supressão da distorção fiscal a favor do endividamento.
Continuar a permitir a rápida redução do nível dos créditos não produtivos por parte dos bancos
da área do euro e evitar a sua acumulação. Renovar esforços para concluir a União dos Merca-
dos de Capitais.
Realizar progressos ambiciosos no aprofundamento da União Económica e Monetária, concretizar
rapidamente as ações identificadas na Declaração da Cimeira do Euro de dezembro de 2019 e
avançar em todos os outros aspetos, com vista a reforçar o papel internacional do euro e projetar
os interesses económicos da Europa a nível mundial. Aprofundar a União Económica e Monetária
e reforçar a sua responsabilidade democrática, respeitando plenamente o mercado interno da
União e de forma aberta e transparente em relação aos Estados-Membros não pertencentes à
Área do Euro.
6.1.1.2 Fase 1: Orientação política a nível da UE
166. Em 18 de fevereiro de 2020, o Conselho (formação Assuntos Económicos e Financeiros) aprovou
uma recomendação sobre a política económica da área do euro para 2020. Esta recomendação seria
posteriormente adotada formalmente pelo Conselho Europeu na sua reunião de março. Na sua reunião
de 18 de fevereiro, o Conselho (ECOFIN — Assuntos Económicos e Financeiros) formulou as suas conclu-
sões sobre as orientações macroeconómicas e orçamentais e acerca do relatório sobre o mecanismo
de alerta, concordando amplamente com a análise que a CE efetuou sobre os desequilíbrios macroe-
conómicos na UE e na Área do Euro. Neste âmbito, o Conselho aprovou uma recomendação sobre a
política económica da Área do Euro:
Recomendação do Conselho sobre a política económica da Área do Euro.
167. Em 20 de fevereiro de 2020 o Conselho aprovou uma resolução sobre educação e formação no
Semestre Europeu. Os ministros da Educação adotaram uma resolução com o objetivo de garantir de-
bates informados sobre as reformas e o investimento na educação e na formação. A resolução apro-
vada apelava ao envolvimento adequado dos ministros da educação no Semestre Europeu quando
são discutidas questões relacionadas com a educação e a formação:
Resolução do Conselho sobre educação e formação no Semestre Europeu.
168. O Conselho da Competitividade, que decorreu a 27-28 de fevereiro, discutiu Single Market Perfor-
mance Report 2019 (Relatório de Desempenho do Mercado Único 2019) que acompanha a Estratégia
Anual para o Crescimento sustentável 2020. O Conselho procedeu a uma troca de opiniões sobre as
conclusões do relatório de desempenho do mercado único, elaborado pela Comissão. De uma forma
geral, os ministros concordaram quanto à necessidade de uma abordagem holística no que diz respeito
à integração do Mercado Único, destacando, ao mesmo tempo, domínios específicos com potencial
inexplorado, como os serviços. A melhor aplicação e execução das regras do Mercado Único, bem
como uma maior normalização, harmonização e reconhecimento mútuo, continuam a ser os principais
instrumentos para maximizar os benefícios do Mercado Único.
169. A 5 de março, realizou-se o Conselho (Ambiente), no decurso do qual, entre outros assuntos espe-
cíficos da área do ambiente, os ministros da UE debateram a melhor forma de integrar a sustentabilidade
ambiental no Semestre Europeu. Os ministros do Ambiente da UE debateram a dimensão ambiental do
Semestre Europeu. O Semestre constitui uma oportunidade para integrar as preocupações ambientais
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nas políticas mais vastas em matéria de economia e investimento. A racionalização das políticas ambi-
entais é uma obrigação que decorre dos Tratados e dá resposta à necessidade cada vez mais premente
de alcançar uma sociedade sustentável.
170. A 23 de março, o Conselho da UE (ECOFIN) realizou uma reunião por teleconferência na qual os
Ministros da Economia e das Finanças debateram o impacto económico da crise da COVID-19 e a fle-
xibilidade do Pacto de Estabilidade e Crescimento, tendo concordado com a apreciação da Comissão.
No contexto da crise provocada pela pandemia COVID-19, os ministros debateram a flexibilidade do
PEC, à luz da comunicação apresentada pela Comissão Europeia em 20 de março sobre os aspetos
económicos desta crise. Os ministros emitiram uma declaração comum na qual concordam com a ava-
liação da Comissão de que estão reunidas as condições para a ativação da cláusula de derrogação
geral do PEC (Quadro Orçamental da UE).
171. Ativação da cláusula de derrogação geral do quadro orçamental da UE — Uma recessão econó-
mica grave na área do euro ou na União no seu conjunto. No seguimento da reunião do Conselho de
23 de março, os ministros das Finanças da UE emitiram uma declaração sobre o PEC no contexto da
crise provocada pela COVID-19, na qual concordaram com a avaliação da Comissão de que estavam
reunidas as condições para recurso à cláusula de derrogação geral do quadro orçamental da UE. Em
síntese, os elementos essenciais da referida declaração foram os seguintes:
A pandemia de COVID-19 conduziu a um importante choque económico cujos efeitos negativos
significativos já se fazem sentir na União Europeia. As consequências para as economias da UE
dependerão tanto da duração da pandemia como das medidas tomadas pelas autoridades
nacionais e europeias;
A recessão económica grave que agora se prevê para este ano [2020] exige uma resposta estra-
tégica determinada, ambiciosa e coordenada. É essencial agir de forma decisiva para garantir
que o choque seja tão curto e limitado quanto possível e não provoque danos permanentes às
economias e, por conseguinte, à sustentabilidade das finanças públicas a médio prazo;
Os ministros das Finanças dos Estados-Membros da UE concordam com a avaliação da Comissão,
exposta na sua comunicação de 20 de março de 2020, de que estão reunidas as condições para
o recurso à cláusula de derrogação geral do quadro orçamental da UE — uma recessão econó-
mica grave da área do euro ou da União no seu conjunto;23
O recurso a esta cláusula assegurará a flexibilidade necessária para tomar todas as medidas ne-
cessárias para prestar apoio aos nossos sistemas de saúde e de proteção civil e para proteger as
economias da UE, nomeadamente através de um maior estímulo discricionário e de uma ação
coordenada dos Estados-Membros, concebida, conforme adequado, para ser oportuna, tempo-
rária e bem direcionada;
Os ministros continuam plenamente empenhados no respeito do PEC. A cláusula de derrogação
geral permitirá à Comissão e ao Conselho tomarem as medidas necessárias de coordenação das
políticas no âmbito do PEC, afastando-se dos requisitos orçamentais que seriam normalmente
aplicáveis, a fim de fazer face às consequências económicas da pandemia;
23 A Comissão Europeia propôs a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral do PEC no quadro da sua estratégia de
resposta rápida, determinada e coordenada à pandemia de coronavírus. Após a aprovação pelo Conselho, a ativação desta cláu-
sula permite que os Estados-Membros se desviem temporariamente das obrigações normais estabelecidas no quadro orçamental
europeu, a fim de permitir uma resposta eficaz à crise.
Esta cláusula facilita a coordenação das políticas orçamentais em períodos de grave recessão económica grave, encontrando-se
estabelecida no artigo 5.º, n.º 1, no artigo 6.º, n.º 3, no artigo 9.º, n.º 1, e no artigo 10.º, n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 1466/97, bem
como no artigo 3.º, n.º 5, e no artigo 5.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1467/97.
A cláusula de derrogação de âmbito geral permite aos EM tomar medidas orçamentais para fazer face a uma situação deste tipo
de forma adequada, no âmbito dos procedimentos preventivos e corretivos do PEC. Concretamente, no que se refere à vertente
preventiva, o artigo 5.º, n.º 1, e o artigo 9.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1466/97 estabelecem que «em períodos de recessão
económica grave que afete a Área do Euro ou toda a União, os Estados-Membros podem ser autorizados a desviar-se temporaria-
mente da trajetória de ajustamento ao objetivo orçamental de médio prazo (...), desde que tal não ponha em risco a sustentabilidade
orçamental a médio prazo». No que diz respeito à vertente corretiva, o artigo 3.º, n.º 5, e o artigo 5.º, n.º 2, estipulam que, em caso de
recessão económica grave na Área do Euro ou na União no seu conjunto, o Conselho, sob recomendação da Comissão, pode tam-
bém decidir adotar uma trajetória orçamental revista.
Tendo em conta a grave recessão económica, a Comissão considerou que estavam reunidas as condições para ativar a cláusula de
derrogação de âmbito geral, pela primeira vez desde a sua criação, em 2011, e solicitou ao Conselho a aprovação desta conclusão.
A cláusula de derrogação de âmbito geral não suspende os procedimentos no âmbito do PEC, mas permite à Comissão e ao Conselho
adotar as necessárias medidas de coordenação de políticas no quadro do PEC, desviando-se dos requisitos orçamentais que se
aplicariam normalmente aos EM.
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O acordo de 23 de março reflete a firme determinação dos signatários em responder eficazmente
aos atuais desafios, reestabelecer a confiança e apoiar uma recuperação rápida.
6.1.1.3 Fase 2: Objetivos, políticas e planos específicos por país
172. O elevado grau de incerteza e a dificuldade dos EM em quantificar os impactos económicos da
crise aportada pela COVID-19 motivaram uma abordagem flexível e pragmática às etapas seguintes do
Semestre Europeu. Dado o elevado grau de incerteza associado a qualquer tentativa de prever os efei-
tos económicos da pandemia, bem como a rápida evolução das medidas orçamentais de reação à
situação, os Estados-Membros enfrentaram grandes dificuldades em apresentar projeções orçamentais
e económicas credíveis. Por este motivo, os ministros e a Comissão concordaram em adotar uma abor-
dagem flexível e pragmática na execução das etapas seguintes do Semestre Europeu deste ano, de-
signadamente quanto aos requisitos exigíveis aos PE.
173. Assim, na reunião de 16 de abril do Conselho da UE (ECOFIN), os ministros da Economia e das Fi-
nanças debateram a mais recente avaliação do impacto económico da pandemia COVID-19 e a res-
posta estratégica, tendo chegado a um acordo sobre a simplificação dos requisitos de informação no
que respeita ao ciclo do Semestre Europeu para 2020. Tendo em conta o elevado grau de incerteza
decorrente das consequências socioeconómicas da pandemia COVID-19, a Comissão propôs um pro-
cesso simplificado para o exercício do Semestre Europeu deste ano. O objetivo consistiu em assegurar a
prossecução das principais etapas do Semestre Europeu, tendo simultaneamente em conta os tempos
difíceis que os Estados-Membros atravessavam. A opção seguida foi a de seguir uma abordagem sim-
plificada no que toca à apresentação pelos Estados-Membros dos Programas Nacionais de Reformas e
dos Programas de Estabilidade ou de Convergência (PNR e PEC). Apesar das diligências desenvolvidas
pela UTAO junto do MF e da CE, a Unidade não consegui aceder ao documento com orientações da
CE para os EM prepararem os seus PE — relato no Relatório UTAO n.º 10/2020, de 12 de maio, sobre o
Programa de Estabilidade de Portugal 2020–24 (cf. Secção 2.1, p. 9 e seguintes: §45–48).
174. Na reunião de 19 de maio, o Conselho adotou as suas conclusões sobre os relatórios por país do
Semestre Europeu 2020 e relativamente ao progresso na implementação das recomendações específi-
cas por país emitidas no ano anterior. Estas conclusões fazem parte do processo anual de avaliação dos
procedimentos relativos aos desequilíbrios macroeconómicos. Contudo, em 2020, refletem a situação
excecional associada à grave deterioração económica resultante da pandemia COVID-19. As conclu-
sões adotadas centraram-se nos desafios estruturais e nas vulnerabilidades que continuam a ser relevan-
tes no atual ambiente económico incerto e em mutação e que podem ser relevantes para uma estra-
tégia de recuperação. No que respeita à implementação das recomendações específicas por país de
2019, o Conselho fez notar que a taxa geral de implementação permaneceu baixa, apesar do contexto
económico bastante favorável nos últimos anos. A implementação das reformas continuou a variar en-
tre as áreas de política e entre países, tendo sido mais forte nos serviços financeiros e nas políticas ativas
de mercado de trabalho. Foram alcançados poucos progressos ao nível da concorrência no sector dos
serviços e no que diz respeito à sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo.
175. A 9 de junho de 2020 os ministros das Finanças discutiram o plano de recuperação para a Europa
e as recomendações específicas por país. Os ministros procederam a uma troca de pontos de vista com
a Comissão sobre a recuperação da Europa após a crise de COVID-19, com enfoque nas necessidades
de reparação, recuperação e resiliência. Foi debatida a estrutura básica do plano de recuperação da
Europa. O plano de recuperação apresentado a 27 de maio identificou necessidades de investimento
significativas na UE às quais a Comissão propõe dar resposta com uma série de medidas destinadas a
alavancar um montante estimado de 3,1 biliões de euros. Nesta reunião, os ministros salientaram a im-
portância de utilizar fundos para garantir uma recuperação sustentável e alcançar objetivos estratégi-
cos comuns, como a transição ecológica e digital. Foi debatida a relação do Semestre Europeu com o
plano de recuperação, bem como a avaliação das necessidades nacionais de investimento e reforma,
sublinhando a necessidade de assegurar o máximo impacto, minimizar os encargos administrativos e
evitar duplicações. Os ministros abordaram igualmente questões relacionadas com a dimensão global
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do instrumento de recuperação, a natureza e os critérios de atribuição dos fundos ou o quadro de go-
vernação. A Comissão, o Banco Central Europeu (BCE) e o Banco Europeu de Investimento (BEI) apre-
sentaram um ponto de situação da aplicação das medidas tomadas até à data.
176. Ainda no decurso desta reunião, os ministros das Finanças discutiram a preparação das recomen-
dações específicas por país para o exercício de 2020 do Semestre Europeu. As recomendações forne-
cem orientações estratégicas adaptadas a cada Estado-Membro da UE sobre a forma de impulsionar
o emprego e o crescimento, mantendo simultaneamente a solidez das finanças públicas. Tendo em
conta a grave deterioração da situação económica em todos os EM devida à pandemia de COVID-19
e a ativação das medidas de flexibilidade prevista no PEC em março de 2020 (cf. §171 acima, ativação
da cláusula de derrogação geral do quadro orçamental da UE), as recomendações deste ano centram-
se em cinco áreas prioritárias: investimento nos sistemas de saúde; preservação do emprego e resposta
ao impacto social da crise; investigação e desenvolvimento; garantia de cedência de liquidez e esta-
bilidade do sector financeiro; preservação do mercado único e da circulação de bens e serviços.
177. Em 20 de julho de 2020, o Conselho adotou as suas recomendações e pareceres sobre as políticas
económicas, orçamentais e de emprego dos Estados-Membros para 2020, bem como a recomendação
relativa à área do euro. As recomendações específicas por país em 2020 tiveram em conta o contexto
específico da pandemia COVID-19 e a ativação, em 20 de março de 2020, da cláusula de derrogação
geral prevista no Pacto de Estabilidade e Crescimento. Relativamente às medidas a curto prazo para
atenuar as consequências da pandemia, as recomendações específicas por país refletiram as seguintes
prioridades económicas:
Investir no acesso, na eficácia e na resiliência dos cuidados de saúde;
Preservar o emprego e dar resposta ao impacto social da crise;
Colocar o ênfase em investigação e desenvolvimento;
Garantir a cedência de liquidez à economia e a estabilidade do sector financeiro;
Preservar o mercado único e a circulação de mercadorias e serviços.
178. A médio prazo, os esforços centrar-se-ão em alcançar um crescimento sustentável e inclusivo, con-
tribuindo simultaneamente para a transição ecológica e digital. As recomendações dirigem-se aos 27
Estados-Membros, bem como ao Reino Unido, que continua a fazer parte da análise do Semestre Euro-
peu até 31 de dezembro de 2020, em conformidade com a disposição do acordo de saída relativa ao
período de transição.
179. A adoção das recomendações e dos pareceres sobre as políticas económicas, orçamentais e de
emprego dos Estados-Membros para 2020 e da recomendação relativa à Área do Euro preenchem a
etapa final do Semestre Europeu de 2020. O Conselho Europeu aprovou as recomendações específicas
por país e as recomendações para a Área do Euro na sua reunião de 17 e 18 de julho. A sua adoção
pelo Conselho, em 20 de julho, concluiu o exercício do Semestre Europeu de 2020.
6.1.1.4 Fase 3: Implementação
180. A fase de execução diz respeito aos Estados-Membros e respeita à forma como estes têm em conta as recomendações que lhes foram dirigidas pelo Conselho para incorporação nos processos orçamen-tais nacionais para o ano seguinte. Durante os restantes seis meses do ano, período a que por
vezes se chama "semestre nacional", os EM têm em conta as recomendações que lhes foram dirigidas
pelo Con-selho quando elaboram os orçamentos nacionais para o ano seguinte. Os projetos de planos
orçamen-tais nacionais para o ano seguinte têm de ser apresentados à Comissão Europeia e ao
EUROGRUPO até meados de outubro, seguindo-se o processo de aprovação nacional dos
orçamentos até ao final do ano. A Subsecção 6.1.2 apresenta as recomendações específicas dirigidas
pelo Conselho a Portugal. A Secção 6.2 analisa a forma como a POE/2021 integra (ou não) estas
recomendações.
181. O próximo ciclo do Semestre Europeu terá início em novembro próximo, quando a Comissão apre-sentar a sua visão sobre as prioridades de ação da UE, na sua Análise Anual do Crescimento para 2021.
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6.1.2 Recomendações do Conselho da União Europeia
182. Enquanto as recomendações específicas para Portugal de 2020 colocam o ênfase na resposta às
consequências sociais e económicas da pandemia e na facilitação da retoma económica, as reco-
mendações específicas de 2019 focavam-se nas reformas consideradas essenciais para enfrentar os
desafios estruturais de médio prazo. Contudo,o Conselho refere que as recomendações específicas de
2019 continuam a ser pertinentes e continuarão a ser monitorizadas ao longo do Semestre Europeu no
próximo ano. Todas as recomendações específicas de 2019 deverão ser tidas em conta na programa-
ção estratégica do financiamento da política de coesão após 2020, inclusive nas medidas destinadas
a atenuar a crise atual, bem como nas estratégias de saída da atual crise.
183. Em resultado do Semestre Europeu de 2020 detalhado na subsecção anterior, emanaram quatro
recomendações específicas para as políticas económicas portuguesas.24No contexto do Semestre Eu-
ropeu de 2020, a Comissão procedeu a uma análise exaustiva da política económica de Portugal, que
publicou, em fevereiro, no Relatório Relativo a Portugal de 2020. À luz dessa avaliação, o Conselho exa-
minou posteriormente o PE/2020, cujo parecer se encontra refletido na recomendação 1 abaixo,25 e o
PNR/2020. As recomendações específicas por país de 2020 têm em conta a necessidade de combater
a pandemia COVID-19 e de facilitar a recuperação económica como um primeiro passo necessário
para permitir um ajustamento dos desequilíbrios. As recomendações específicas por país de 2020 refe-
rentes aos desequilíbrios macroeconómicos identificados pela Comissão, nos termos do artigo 6.º do
Regulamento (UE) n.º 1176/2011, têm os números 1, 2, 3 e 4 na Tabela 12 que se segue. Ela elenca as
quatro recomendações específicas dirigidas a Portugal pelo Conselho da União Europeia, as quais de-
vem balizar as opções orçamentais nacionais em 2020–2021.
24 A proposta de recomendações teve origem na Comissão Europeia e consta do documento “Recomendação de Recomendação
do Conselho, Relativa ao Programa Nacional de Reformas de Portugal de 2020 e que emite um parecer do Conselho sobre o Pro-
grama de Estabilidade de Portugal de 2020”, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CE-
LEX:52020DC0522&rid=10. O texto aprovado pelo Conselho está identificado na fonte da Tabela 12 e disponível em: https://eur-lex.eu-
ropa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020H0826(22)&rid=11.
25 Parecer efetuado ao abrigo do artigo 5.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1466/97.
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Tabela 12 – Recomendações específicas do Conselho a Portugal, no âmbito do Semestre Europeu de
2020
Fonte: “Recomendação do Conselho, de 20 de julho de 2020, relativa ao Programa Nacional de Reformas de Portugal para
2020 e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade de Portugal para 2020” (2020/C 282/22), apro-
vada pelo Conselho Europeu de 17 e 18 de julho e adotada pelo Conselho em 20 julho de 2020. Consultada em 17/10/2020
e disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020H0826(22)&rid=11 | Nota: as recomen-
dações estão reproduzidas literalmente.
A reação da POE/2021 às recomendações do Conselho da União Europeia
184. Nesta secção apresenta-se a forma como o Semestre Europeu de 2020 se refletiu na Proposta de
Orçamento do Estado para 2021. Das quatro recomendações dirigidas a Portugal pelo Conselho da
União Europeia, apresentadas na Subsecção 6.1.2, a primeira é a que mais respeita à política orçamen-
tal prosseguida pelo Governo Português. Assim, a análise subsequente limita-se à Recomendação n.º 1.
Como se observa na Tabela 12, esta tem três desdobramentos. Os mesmos são copiados para a coluna
esquerda da tabela seguinte. A Tabela 13 mostra, na coluna direita, dois aspetos. O primeiro são as
declarações do Governo de aderência aos três desdobramentos da Recomendação n.º 1, formuladas
através dos objetivos e de medidas concretas que pretende concretizar com o orçamento de 2021. O
segundo aspeto é a avaliação da UTAO sobre as perspetivas de cumprimento da recomendação.
Recomendação n.º 1
Tomar todas as medidas necessárias, em consonância com a cláusula de derrogação geral do Pacto de
Estabilidade e Crescimento, para combater eficazmente a pandemia COVID-19, sustentar a economia e
apoiar a recuperação subsequente.
Quando as condições económicas o permitirem, prosseguir políticas orçamentais destinadas a alcançar
situações orçamentais prudentes a médio prazo e a garantir a sustentabilidade da dívida pública, reforçando
simultaneamente o investimento.
Reforçar a resiliência do sistema de saúde e assegurar a igualdade de acesso a serviços de qualidade na área
da saúde e dos cuidados de longa duração.
Recomendação n.º 2
Apoiar o emprego e atribuir prioridade às medidas que visem preservar os postos de trabalho.
Garantir uma proteção social suficiente e eficaz, bem como o apoio aos rendimentos.
Apoiar a utilização das tecnologias digitais, a fim de assegurar a igualdade de acesso a uma educação e
formação de qualidade e reforçar a competitividade das empresas.
Recomendação n.º 3
Executar medidas temporárias destinadas a garantir o acesso à liquidez por parte das empresas, em especial
das PME.
Antecipar a realização de projetos de investimento público robustos e promover o investimento privado para
estimular a recuperação económica.
Focalizar o investimento na transição ecológica e digital, em especial na produção e utilização eficientes e
não poluentes da energia, bem como nas infraestruturas ferroviárias e na inovação.
Recomendação n.º 4
Aumentar a eficiência dos tribunais administrativos e fiscais.
II SÉRIE-A — NÚMERO 28 ___________________________________________________________________________________________________________
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Tabela 13 – Acolhimento das recomendações do Semestre Europeu de 2020 na POE/2021
Recomendação do
Conselho n.º 1 POE/2021
Tomar todas as medidas
necessárias, em
consonância com a
cláusula de derrogação
geral do Pacto de
Estabilidade e
Crescimento, para
combater eficazmente a
pandemia COVID-19,
sustentar a economia e
apoiar a recuperação
subsequente.
Na opinião do Governo, o exercício orçamental de 2021, tem como grandes
prioridades o “combate e controlo da pandemia, reforço da capacidade do
Serviço Nacional de Saúde (SNS) e recuperação da economia portuguesa,
protegendo o rendimento das famílias, o emprego e a atividade empresarial”.26
De entre o vasto conjunto de medidas apresentado pelo Governo na
documentação da POE/2021 para reforço do sector da saúde, salientam-se as
seguintes (quantificações são da responsabilidade do MF):27
i) Reforço dos recursos humanos do SNS em 8400 profissionais, no biénio 2020–2021;
ii) Reforço do orçamento do SNS em 2021: + 200 M€;
iii) Reforço da capacidade do INEM através da contratação de 261 novos
profissionais;
iv) criação de um subsídio de risco extraordinário para os profissionais de saúde
quês e encontram na linha da frente da resposta à CIVID-19 (20% do salário base,
com um máximo de 219 euros);
v) Aumento do investimento nos cuidados de saúde primários em 2021: +90 M€;
vi) Alargamento da rede de cuidados continuados integrados, com um
investimento de 27 M€ em 2021;
vii) Reforço do Programa de Saúde Mental em 2021: +19 M€;
viii) Início da construção do novo Hospital Central do Alentejo e lançamento do
concurso par a construção do novo Hospital de Proximidade do Seixal.
Do ponto de vista da UTAO, a avaliação do cumprimento desta recomendação
exige uma análise mais detalhada e o acompanhamento subsequente da
execução destas e de outras medidas. Contudo, a dimensão financeira das
medidas ora sinalizadas pelo Governo parece bastante reduzida face à dimensão
de problemas crónicos detetados anteriormente neste sector, como sejam as
práticas de suborçamentação e a elevada dívida do SNS escrutinadas em vários
relatórios da UTAO nos últimos 24 meses.
Quando as condições
económicas o permitirem,
prosseguir políticas
orçamentais destinadas a
alcançar situações
orçamentais prudentes a
médio prazo e a garantir
a sustentabilidade da
dívida pública,
reforçando
simultaneamente o
investimento.
Dívida Pública:
As projeções do Governo apontam para elevados níveis de dívida pública nos
próximos anos. Os dados mais recentes do INE indicam que o rácio da dívida
pública na ótica de Maastricht situou-se em 117,2% do PIB em 2019. A previsão do
Governo para 2020 e 2021 é de 134,8% e 130,9% do PIB, respetivamente. Esta
evolução pressupõe um aumento da dívida pública de 17,6 p.p. do PIB em 2020 e
uma redução de 3,9 p.p. do PIB em 2021. De acordo com os cálculos do Governo,
o forte aumento da dívida pública em % do PIB, que se estima ocorrer em 2020,
resulta, em grande medida, do “efeito PIB” com um contributo de 8,9 p.p.. A
diminuição deste rácio, para níveis que se considerem mais sustentáveis, depende,
em grande medida, da evolução da economia e da taxa de juro média. Salienta-
se que a redução prevista para 2021 tem subjacente um impacto do “efeito PIB” de
– 8,0 p.p., pelo que, caso a atividade económica não recupere tanto como ora
previsto, este resultado poderá não ser alcançado.
É justo reconhecer que o Governo teve o cuidado de colocar no relatório que
apresenta a POE/2021 a sua projeção para o saldo orçamental em 2022 (fora do
horizonte temporal do OE em discussão): – 2,8% do PIB. O intuito é sinalizar o seu
compromisso com o retorno às regras do PEC para ausência de défice excessivo
num ano em que se assume estar a pandemia extinta e a economia em franca
recuperação.
Não é demais lembrar que as AP enfrentam um risco de taxa de juro muito
significativo. Embora não seja previsível nos próximos 12 meses a sua subida, por
causa do consenso entre autoridades nacionais e bancos centrais na manutenção
da política monetária acomodatícia, a verdade é que tal consenso no passado
(2009) rapidamente se esboroou. Na p. 325 do relatório do MF, é mostrado que o
acréscimo permanente de 1 p.p. na taxa de juro implícita na dívida elevaria o peso
da mesma no PIB em 16,5 p.p. no ano de 2035 (Gráfico 6.9). As consequências na
fatura de juros e amortizações seria muito considerável, agravando
26 Ministério das Finanças, Relatório que acompanha a POE/2021, versão corrigida em 13/10/2020, p. VII. 27
Ibidem, p. IX.
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Recomendação do
Conselho n.º 1 POE/2021
permanentemente a pressão sobre o saldo orçamental (mais 360 M€ em contas
nacionais, 0,17% do PIB, só em 2021 — Quadro 6.5, p. 321).
Investimento:
Na opinião do Governo, “O Orçamento do Estado para 2021 mantém a aposta no
investimento público, com um crescimento em 2021 superior a 20%. Um crescimento
em grande medida justificado pela forte execução que se prevê de investimentos
estruturantes, em áreas como a mobilidade sustentável, rodovia, infraestruturas de
saúde e transição digital na educação, ao que se deverão acrescentar os
investimentos no âmbito do novo Plano de Recuperação e Resiliência (PRR)”.28
Na avaliação da UTAO, pese embora o Governo preveja para a FBCF do sector das
Administrações Públicas um acréscimo de 23,2%, entre a estimativa para 2020 e o
valor considerado no orçamento para 2021, em Contas Nacionais, é necessário ter
em conta que esta variável registou valores relativamente baixos nos anos mais re-
centes: 3795 M€ (1,9% do PIB) em 2018 e 3980 M€ (1,9% do PIB) em 2019. A execu-
ção estimada para 2020 é superior em 904 M€ à conseguida em 2019. Na ótica da
contabilidade pública, o grau de execução do investimento entre janeiro e julho de
2020 é baixo. Excluindo a despesa com concessões e subconcessões da empresa
Infraestruturas de Portugal (IP), a despesa em investimento para 2020 orçamentada
no OE/2020 foi de 4753 M€, o que corresponde a um aumento de 38,8%. Contudo,
até ao mês de julho de 2020, a execução (excluindo concessões da IP) situou-se em
1653 M€, refletindo um acréscimo de 13,1% (Relatório UTAO n.º 21/2020).
O Governo criou também um incentivo ao investimento privado, Crédito Fiscal
Extraordinário de Investimento, no valor de 208 M€, a vigorar no 1.º semestre de
2021, como incentivo ao investimento e à manutenção dos postos de trabalho. A
par desta medida, encontra-se previsto na POE/2021 um incentivo fiscal temporário
de fomento à internacionalização de pequenas e médias empresas, através da
majoração de 10% das despesas incorridas em ações de promoção externa, para
efeitos do lucro tributável.
Reforçar a resiliência do
sistema de saúde e
assegurar a igualdade de
acesso a serviços de
qualidade na área da
saúde e dos cuidados de
longa duração.
Tal como referido no primeiro desdobramento da Recomendação 1 (vide primeira
linha desta tabela), o Governo apresenta no Relatório que acompanha a POE/2021
um conjunto de medidas para reforçar o sistema de saúde.
Contudo, a sua eficácia dependerá do modo como forem implementadas. A
informação disponibilizada sobre cuidados de saúde de longa duração é escassa e
não serão seguramente os 27 M€ de investimento previsto numa das medidas
acima reproduzida que fará a diferença neste domínio.
Fontes: “Recomendação do Conselho relativa ao Programa Nacional de Reformas de Portugal para 2020 e que emite um parecer
do Conselho sobre o Programa de Estabilidade de Portugal para 2020”, adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. Consultada
em 17/10/2020 e disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020H0826(22)&rid=11. Ministério das
Finanças (Projeto de Plano Orçamental 2020).
28 Ididem, p. VII.
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PARTE III: ANÁLISE DAS PREVISÕES ORÇAMENTAIS EM CONTABILIDADE PÚBLICA
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7 Ventilação económica em contabilidade pública
185. O relatório com a apreciação final à POE/2021 acrescentará capítulos à Parte III. O presente capí-
tulo faz uma primeira apreciação do cenário orçamental em contabilidade pública para 2021. São efe-
tuadas observações críticas, mas construtivas, na Secção 7.1 à qualidade da informação prestada ao
público e à UTAO sobre a conta das AP em 2020 e 2021 naquela perspetiva contabilística. A Secção 7.2
começa por apresentar a conta consolidada das AP para o período 2019–2021, para depois se concen-
trar na comparação da estimativa de execução para 2020 com as previsões da 2.ª Alteração ao
OE/2020 (2.ªAOE/2020), aprovadas pela AR a 3 de julho. Constituindo o ano de 2020 o ponto de partida
do OE/2021, esta análise é particularmente relevante no contexto de incerteza associado à pandemia
COVID-19 e aos efeitos sobre a economia. Finalmente, na Secção 7.3 analisa-se o cenário previsto para
2021, comparando-o com a estimativa para 2020. Neste relatório de avaliação preliminar, apenas houve
tempo para analisar o comportamento do saldo global. O próximo relatório prosseguirá esta avaliação,
considerando separadamente as rubricas de receita e despesa efetivas.
Considerações sobre a qualidade da informação prestada
186. Existem duas contas das AP em contabilidade pública no relatório do MF; deve tratar-se de um
lapso. O Capítulo 4 desse documento, precisamente dedicado à exposição da situação financeira das
AP nesta perspetiva contabilística, exibe no Quadro 4.1, p. 71,29 a conta consolidada das AP que mostra,
como saldo global, – 13 994 M€ na execução estimada para 2020 e – 10 262 M€ na previsão para 2021.
Porém, na p. 330 do mesmo relatório, está outra conta para o mesmo universo e os mesmos anos, mas
com valores diferentes para a receita e a despesa. Com efeito, o Quadro A3. p. 330, revela um saldo
global de – 13 844 M€ para 2020 e – 11 150 M€ para 2021. A Tabela 14 resume as contradições internas
em contabilidade pública que a UTAO encontrou no relatório do MF. A Unidade perguntou ao MF pelas
17h30m do dia 15 de outubro a razão para haver duas contas e pediu a conta correta para cada ano
que deve ser considerada pelos leitores do relatório. No entanto, os esclarecimentos não chegaram até
ao fecho da entrada de informação para o presente documento.30 A outra contradição é apenas apa-
rente. Refere-se exclusivamente ao saldo global e decorre do modo como o MF passa do saldo global
para a previsão de saldo orçamental (em contabilidade nacional). O Quadro 3.4, p. 68, do seu relatório
indica um saldo global em 2021 de – 10 560 M€, também reproduzido na Tabela 14 para conveniência
dos leitores. Porém, ao contrário da primeira contradição, esta é explicada pelo próprio relatório do MF
e é compreensível. Em nota a esse quadro é dito que o saldo global nele exibido é superior em 590 M€
ao saldo global (contabilidade pública) indicado no referido Quadro A3. Assim sucede, com efeito, e
fica claro que o MF prevê não executar, pelo menos, 590 M€ do teto de despesa efetiva fixada na
proposta de lei para a Administração Central. Portanto, neste caso a contradição é apenas aparente,
pois está assumida e justificada. Neste caso, a UTAO apenas gostaria de poder informar o público sobre
a distribuição da poupança ou não-execução de 590 M€ pelas rubricas de despesa deste subsector. Já
antecipando que pudesse surgir esta aparente divergência no saldo global, a UTAO pediu essa distribui-
ção ao MF no dia 25 de setembro. Porém, o esclarecimento também não chegou a tempo de ser inclu-
ído neste relatório.
187. Sem o esclarecimento do MF em tempo útil sobre a conta correta, a UTAO teve então que escolher
a conta a analisar. Obviamente, as AP não têm duas contas e não faria sentido analisar duas contas.
Pareceu-lhe mais plausível a conta presente no Anexo 1, ou seja, a conta exposta no Quadro A3, p. 330.
É ela que é compatível, no ano de 2021, com a conta das AP para 2021 em contabilidade nacional por
29 As páginas são da versão corrigida do Relatório do MF que acompanha a POE e que foi entregue à AR no dia 13/10/2020.
30 Foi recebida uma resposta pelas 11h00m do dia 18 ao conjunto de pedidos formulado pela UTAO em 25 de setembro. A data de
fecho para incorporação de informação neste trabalho fora fixada nas 24h00m de sexta-feira, dia 16 de outubro, para ser possível
satisfazer o compromisso perante a COF de entregar este relatório em tempo útil para ser apreciado antes da audição do ministro
das Finanças agendada para o dia 23 de outubro. Em todo o caso, a resposta não esclarece por que é que há duas contas diferentes
na relatório do MF tornado público. Até ao momento, só saiu uma errata ao mesmo (a 13 de outubro), pelo que o aparente lapso se
mantém no domínio público.
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causa do ajustamento de – 590 M€ na despesa da Administração Central explicado no parágrafo 186.
Sobre o ano de 2020, nota-se que a conta da Administração Central no Quadro 4.2, p. 72, coincide com
a coluna deste subsector na conta de 2020 do Quadro A3. A mesma compatibilidade se encontra para
o saldo global das Administrações Subnacionais (Quadros 4.13 e 4.15, pp. 93 e 95, respetivamente) e da
Segurança Social (Quadro 4.18, p. 99).
Tabela 14 – Incoerências no saldo global apresentado no relatório da POE/2020 (em milhões de euros e percentagem)
Fontes: Relatório POE/2021 do MF e cálculos da UTAO.
188. Em contraste com o que é habitual, o MF não deu acesso em tempo útil aos dados da contabilidade
pública em formato digital. Habitualmente, o MF dá acesso à plataforma digital SIGO na qual está car-
regada, em detalhe, a proposta de orçamento para o ano seguinte. Desta vez, a POE/2021 foi entregue
no dia 12 de outubro à AR e a UTAO só teve acesso à base de dados que a suporta pelas 23h00m de 17
de outubro, um lapso de tempo que lhe parece excessivo e prejudicial face aos prazos apertados da
discussão da POE. Relativamente a informação adicional, habitualmente o MF responde aos pedidos
de esclarecimento da UTAO com ficheiros que se têm revelado muito úteis para elaborar as suas análi-
ses. Também neste caso o tempo de resposta foi muito lato e o volume solicitado só foi parcialmente
entregue pelas 12h00m do dia 18 de outubro, especialmente se se considerar que os pedidos de infor-
mação foram remetidos a 25 de setembro. Tarde de mais para se poder iniciar a análise da UTAO com
esta ferramenta. Não haveria relatório da UTAO a tempo da audição do Senhor Ministro das Finanças
no Parlamento se a análise da Unidade em contabilidade pública se tivesse iniciado apenas ao meio-
dia do último Domingo. Nessa altura, já o primeiro rascunho estava quase pronto para poder ser revisto
a partir da manhã seguinte. O presente capítulo teve, pois, que ser preparado insolitamente apenas
com base na informação prestada em documentos do MF no formato PDF.
189. A POE/2021 disponibiliza pela primeira vez os mapas contabilísticos agregados para o subsector da
Administração Central, mas a informação consolidada apenas é apresentada para o total de cada um
dos mapas. No caso do Mapa 4, onde se apresentam as despesas de cada entidade da Administração
Central, existe uma aparente duplicação, porque se adiciona à despesa de cada uma delas, as trans-
ferências recebidas do OE (receita), impedindo perceber qual é o verdadeiro orçamento de despesa
de cada uma. A UTAO propõe um desenho alternativo para os mapas que recupera o que supõe ter
sido a intenção do legislador. A alteração no formato dos mapas na proposta de lei, embora cumpra
formalmente o disposto na Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), fica aquém do objetivo do legis-
lador, o qual tinha como finalidade conhecer o valor consolidado, por natureza de receita e de despesa
e por entidade, e facilitar a interpretação da informação orçamental pelos utilizadores em geral. As
partes da POE/2021 que vão a votação parlamentar são o articulado (Proposta de Lei n.º 61/XIV) e os
mapas contabilísticos a ela anexos, que detalham, por natureza e classificação orgânica, a previsão de
receitas e o limite de despesas para os quais se pretende a aprovação da Assembleia da República.
Este ano, verifica-se uma alteração estrutural na apresentação dos mapas contabilísticos, prevista no
artigo 42.º da LEO, que passam a ser apresentados de forma agregada para o subsector da Administra-
ção Central. Anteriormente, individualizava-se a informação em função do regime financeiro das enti-
dades, distinguindo entre Estado e Serviços e Fundos Autónomos (SFA), que, em conjunto, constituem o
subsector da Administração Central. A nova forma de apresentação da informação só faz sentido se for
apresentada de forma consolidada, facilitando a interpretação da informação orçamental pelos utili-
zadores em geral, o que não acontece. Tomando como exemplo os Mapas 3 e 5, relativos à classifica-
ção económica das despesas e das receitas da Administração Central, respetivamente, note-se que
neles se procede à mera soma algébrica do universo do Estado com o dos SFA, sem consolidar as tran-
sações entre os dois sectores institucionais. Desta forma, perde-se a informação individualizada disponi-
bilizada anteriormente e não se ganha em transparência. A consolidação é feita apenas para o total
do mapa, não permitindo, por exemplo, aferir a coerência entre este mapa contabilístico e a conta da
Administração Central apresentada no relatório da POE/2021. Adicionalmente, no Mapa 4, onde se
apresentam as despesas de cada entidade, a nova apresentação não é esclarecedora, uma vez que
Est/2020
(1)
POE/2021
(2)
Est/2020
(3)
POE/2021
(4)
Est/2020
(5)
POE/2021
(6)
Est/2020(7)=(1)-(3)
POE/2021
(8)=(2)-(4)
Est/2020
(9)=(1)-(5)
POE/2021
(10)=(2)-(6)
Est/2020(11)=(3)-(5)
POE/2021
(12)=(4)-(6)
Saldo global -13 994 -10 262 -13 844 -11 150 -13 840 -10 560 -149 888 -154 298 -4 -590
Difª Quadros A3 e 3.4
DiferençasQuadros do Relatório da POE/2021
Quadro 4.1, p. 71 Quadro A3, p. 330 Quadro 3.4, p. 68 Difª Quadros 4.1 e A3Difª Quadros 4.1 e
3.4
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mistura as despesas de cada instituição com as transferências a receber do OE, criando uma aparente
duplicação, não obstante a consolidação da despesa total. Tomando como exemplo os Encargos Ge-
rais do Estado (capítulo 1 do Mapa 4), a Tabela 15 constitui uma sugestão de apresentação da informa-
ção que pode ajudar os utilizadores na sua interpretação.
Tabela 15 – Sugestão de apresentação para o Mapa 4 do Orçamento do Estado de acordo com a LEO:
exemplo para os Encargos Gerais do Estado (capítulo 1 do Mapa 4) (em milhões de euros)
Fontes: Mapa contabilístico n.º 4 da POE/2021, capítulo 1 do mapa (Encargos Gerais do Estado).
Ponto de partida: a estimativa da execução para 2020 e comparações com 2019 e previsões
passadas para 2020
190. Esta secção aprecia a estimativa de execução para 2020. Vale sempre a pena avaliar a estimativa
de execução a partir da qual o programador orçamental estabelece os seus planos económico-finan-
ceiros para o ano da proposta de OE. Este princípio adquire especial acuidade no ano de 2020 por
causa dos eventos excecionais que a pandemia está a trazer para a economia e as contas públicas. O
ponto de partida para a POE referente ao exercício económico de 2021 tem-se, com efeito, revelado
extremamente móvel. A Assembleia da República teve de aprovar três leis do Orçamento do Estado
para 2020, duas das quais refletem cenários orçamentais distintos, com previsões de cobrança e des-
pesa muito diferentes.31 Assim, a estimativa de execução final que o MF publicou em 13 de outubro está
sujeita a maior incerteza do que é típico nesta altura de anos anteriores. Porém, antes de iniciar a tarefa,
apresenta-se no próximo parágrafo e na Tabela 16 a sinopse da conta consolidada das AP nos anos de
2019 a 2021.
31 São a Lei n.º 2/2020, o primeiro OE/2020 publicado em Diário da República no dia 31 de março, a Lei n.º 13/2020, de 7 de maio, que
promove a primeira alteração à lei do OE/2020, e a Lei n.º 27-A/2020, de 24 de julho, que realiza a segunda alteração à lei do OE/2020,
A primeira alteração foi processual e não teve materialidade nos agregados orçamentais.
Serviços Despesa por
entidade
(1)
Transferência
do OE
(2)
Total Mapa 4 para o
Capítulo 1
(3)=(1)+(2)
Presidência da República 16,767 - 16,767
Orgânica de transferência - 15,812 15,812
Assembleia da República 179,266 - 179,266
Orgânica de transferência - 141,024 141,024
Supremo Tribunal de Justiça 12,098 - 12,098
Tribunal Constitucional 9,837 - 9,837
Orgânica de transferência - 9,001 9,001
Supremo Tribunal Administrativo 7,143 - 7,143
Tribunal de Contas 27,652 - 27,652
Gabinete Representante da República - Açores 1,132 - 1,132
Gabinete Representante da República - Madeira 0,992 - 0,992
Conselho Económico e Social 1,453 - 1,453
Conselho Superior da Magistratura 154,804 - 154,804
Orgânica de transferência 154,558 - 154,558
Conselho de Finanças Públicas 2,670 - 2,670
Orgânica de transferência - 2,670 2,670
Administração Local 3 286,713 - 3 286,713
Administração Regional 534,077 - 534,077
Procuradoria Geral da República 25,960 - 25,960
Orgânica de transferência - 22,981 22,981
Projetos 0,158 - 0,158
Orgânicas de transferência - 0,900 0,900
Total 4 415,281 192,389 4 607,669
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191. O Relatório da POE/2021 estabelece os objetivos orçamentais para o saldo global: – 13 844 M€ em
2020 e – 11 150 M€ em 2021.32O relatório que acompanha a POE/2021 contém a conta previsional con-
solidada das Administrações Públicas na ótica da contabilidade pública para o biénio 2020–2021, a qual
tem subjacente os objetivos para o saldo global: posições deficitárias de 13 844 M€ (7,0 p.p. do PIB) em
2020 e 11 150 M€ (5,3 p.p. do PIB) em 2021. A Tabela 16 apresenta a conta consolidada das AP nas
seguintes dimensões: execução orçamental em 2019, referenciais de 2020 (OE/2020, 2.ªAOE/2020 e esti-
mativa de execução), bem como a previsão para 2021. A estimativa de 2020 e a previsão para 2021
constam do relatório do MF que acompanha a POE, a execução de 2019 provém da Conta Geral do
Estado desse ano e os dois outros referenciais para 2020 são as contas iniciais saídas da aprovação pela
AR do primeiro orçamento e da segunda alteração ao orçamento de 2020.
Tabela 16 – Contas das AP em contabilidade pública (em milhões de euros e percentagem)
Fontes: CGE/2019, OE/2020, 2.ªAOE/2020, Relatório POE/2021 e cálculos da UTAO.
192. A estimativa do saldo global das Administrações Públicas para 2020 foi agora revista em baixa para
– 13 844 M€, o que constitui um agravamento adicional de 169 M€ face ao cenário orçamental subja-
cente à 2.ªAOE/2020, em julho. Esta revisão reflete o efeito combinado da quebra previsional mais acen-
tuada da receita (– 4885 M€; – 5,6% ) e da contenção da despesa, que deverá quedar-se aquém do
programado (– 4717 M€; – 4,7%) — Tabela 16. As alterações esperadas na receita e na despesa incor-
poram a evolução orçamental do terceiro trimestre, entretanto conhecida, e refletem o agravamento
do cenário macroeconómico da POE/2021 para o ano corrente face ao apresentado em julho
(2.ªPAOE/2020). Para além do ciclo económico, a execução orçamental em 2020 encontra-se muito
influenciada pelas medidas de política discricionária contracíclica destinadas a mitigar os malefícios da
pandemia COVID-19. O Relatório da POE/2020 não disponibiliza informação sobre o impacto estimado
destas medidas, apesar do pedido expresso neste sentido dirigido ao MF em 25 de setembro. Assim, não
é possível apurar ou isolar estes efeitos na estimativa para 2020.
193. A confirmar-se a estimativa para 2020, o saldo global (– 13 844 M€) deverá sofrer um agravamento
de – 13 275 M€ face a 2019, resultando de contributos aproximadamente iguais da quebra na cobrança
32 No que se segue, a UTAO usa como estimativa de execução em 2020 e previsão para 2021 a conta mostrada no Quadro A3 do
relatório do MF, p. 330. Sublinha-se que a UTAO não teve acesso a dados em formato digital.
Est/2020
vs
2ªAOE/2020
POE/2021
vs
Est/2020
POE/2021
vs
2019
Est/2020
vs
2ªAOE/2020
POE/2021
vs
Est/2020
POE/2021
vs
2ªAOE/2020
Receita corrente 86 937 91 426 84 145 80 681 87 668 -3 465 6 987 730 -4,1 8,7 0,8
Impostos diretos 23 600 24 433 22 334 21 090 22 573 -1 244 1 483 -1 027 -5,6 7,0 -4,4
Impostos indiretos 28 287 29 092 25 810 25 189 26 717 -621 1 528 -1 570 -2,4 6,1 -5,6
Contribuições de Segurança Social 22 413 23 467 21 163 22 087 22 841 924 754 428 4,4 3,4 1,9
Outras receitas correntes 12 609 14 434 14 610 12 314 15 526 -2 296 3 212 2 918 -15,7 26,1 23,1
Diferenças de consolidação 28 1 228 0 10 -228 10 -17
Despesa corrente 83 585 88 748 93 003 89 906 92 950 -3 097 3 044 9 365 -3,3 3,4 11,2
Consumo público 35 959 38 970 40 029 37 414 40 919 -2 616 3 506 4 960 -6,5 9,4 13,8
Despesas com o pessoal 21 576 22 115 22 115 22 416 23 385 301 969 1 809 1,4 4,3 8,4
Aquis. de bens e serv. e out. desp. corr. 14 383 16 855 17 914 14 998 17 534 -2 917 2 537 3 151 -16,3 16,9 21,9
Aquisição de bens e serviços 13 274 14 293 15 034 14 016 15 288 -1 018 1 272 2 014 -6,8 9,1 15,2
Outras despesas correntes 1 109 2 562 2 880 982 2 246 -1 898 1 265 1 137 -65,9 128,9 102,5
Subsídios 1 148 1 652 2 397 2 401 2 284 4 -117 1 136 0,2 -4,9 98,9
Juros e outros encargos 8 086 7 988 7 923 7 780 7 279 -143 -501 -807 -1,8 -6,4 -10,0
Transferências correntes 38 353 39 916 42 607 42 203 42 343 -404 140 3 990 -0,9 0,3 10,4
Diferenças de consolidação 37 221 47 109 124 62 16 87
Saldo corrente 3 353 2 679 -8 858 -9 225 -5 282 -368 3 943 -8 635
Receita de capital 2 182 3 382 3 482 2 061 3 779 -1 421 1 718 1 597 -40,8 83,4 73,2
Diferenças de consolidação 8 0 0 22 0 22 -22 -8
Despesa de capital 6 104 8 089 8 299 6 680 9 647 -1 619 2 967 3 543 -19,5 44,4 58,1
Investimentos 4 826 6 235 6 447 5 528 7 714 -919 2 186 2 888 -14,3 39,5 59,8
Transferências de capital 1 198 1 403 1 401 1 073 1 432 -329 359 234 -23,4 33,5 19,5
Outras despesas de capital 55 375 375 80 356 -295 276 301 -78,8 347,5 543,6
Diferenças de consolidação 24 76 76 0 145 -76 145 121
Receita efetiva 89 119 94 808 87 627 82 742 91 447 -4 885 8 705 2 328 -5,6 10,5 2,6
Despesa efetiva 89 688 96 837 101 303 96 586 102 597 -4 717 6 011 12 908 -4,7 6,2 14,4
Saldo global -569,50 -2 028 -13 675 -13 844 -11 150 -169 2 694 -10 581
Despesa corrente primária 75 498 80 760 85 080 82 126 85 671 -2 954 3 545 10 172 -3,5 4,3 13,5
Saldo corrente primário 11 439 10 667 -935 -1 445 1 997 -511 3 442 -9 442
Despesa total primária 81 602 88 848 93 379 88 806 95 318 -4 573 6 512 13 716 -4,9 7,3 16,8
Saldo primário 7 517 5 960 -5 752 -6 064 -3 871 -312 2 193 -11 388
Variação
M€
Taxa de variação
%
2019 OE/2020 2.ªAOE/2020 POE/2021 Estimativa
2020
29 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________
291
Página 292
de receita e do aumento da despesa paga. O agravamento do saldo global face à 2.ªAOE/2020, em-
bora tenha uma expressão reduzida (– 169 M€), tem subjacente alterações significativas nos pesos da
receita e da despesa face às previsões do MF de julho. O saldo estimado de – 13 844 M€ representa um
agravamento de – 13 275 M€ face a 2019, refletindo contributos aproximadamente iguais da receita
(– 7,2%; – 6377 M€) e da despesa (+ 7,7%; + 6898 M€). Já o saldo projetado em julho (– 13 675 M€) traduz
uma redução homóloga de 13 106 M€ (presente na Tabela 18, em anexo, p. 85) que resulta, sobretudo,
de pressões ascendentes da despesa (+ 12,9%; + 11 614 M€) e apenas marginalmente do recuo da re-
ceita (– 1,7%; – 1492 M€).
194. A estimativa para 2020 reduz em 4885 M€ (– 5,6%) a previsão de cobrança de receita em 2020, face
à previsão na 2.ªAOE/2020. Esta revisão em baixa resulta: (1) do agravamento do cenário económico
para 2020 presente na POE/2021; (2) do impacto de medidas de política COVID-19 não considerados no
cenário orçamental da 2.ªAOE/2020, não sendo possível individualizar estes dois efeitos; (3) da correção
da sobreorçamentação na componente não fiscal nem contributiva da receita apresentada na
2.ªAOE/2020, que representa 76% da revisão total. Os contributos de cada componente para a revisão
do saldo encontram-se ilustrados no Gráfico 24, verificando-se que a generalidade das rubricas da re-
ceita, com exceção das contribuições sociais, deverão fechar o ano de 2020 com níveis de cobrança
inferiores ao previsto na 2.ª AOE/2020.
A receita fiscal apresenta um desvio de – 1865 M€, representando 38% do recuo adicional da
receita estimado (– 4885 M€). Esta evolução encontra correspondência no agravamento do ce-
nário macroeconómico da POE/2021 para 2020, designadamente no recuo de 7,1% do consumo
privado (previsão de – 4,3% em julho). Para além dos efeitos do ciclo económico, que se transmite
à execução orçamental por via do funcionamento dos estabilizadores automáticos, a cobrança
de receita fiscal encontra-se influenciada pelas medidas de política destinadas a mitigar os ma-
lefícios da pandemia COVID-19, designadamente a prorrogação de obrigações fiscais. Embora
a maior parte destas medidas tenham natureza temporária, constituindo um mero adiamento do
momento de cobrança, a verdade também é que elas comportam um risco descendente para
as finanças públicas: se os contribuintes que aproveitaram as dilações de pagamento perderem
entretanto capacidade económica, as AP poderão vir a nunca encaixar a totalidade da receita
fiscal e contributiva diferida. Os seus efeitos também já se encontravam refletidos nas previsões
de receita da 2.ªAOE/2020. No entanto, destaca-se como fator explicativo desta revisão em baixa
a aprovação de um conjunto de benefícios fiscais adicionais para as PME e micro empresas como
a suspensão de pagamentos por conta de IRC e a devolução antecipada dos pagamentos es-
peciais por conta não utilizados, decidida após a entrada em vigor da 2.ªAOE/2020. Esta legisla-
ção diminui de forma definitiva a receita de IRC cobrada em 2020, embora seja expectável a sua
recuperação parcial em 2021,no momento da liquidação do IRC respeitante a 2020, encon-
trando-se este impacto estimado em 1150 M€ (Tabela 7).33
As contribuições sociais constituem a única rubrica da receita para a qual existe um aumento da
expectativa de cobrança em 2020 (+ 924 M€). Para esta evolução contribui um cenário mais be-
névolo para o mercado de trabalho do que o antecipado em julho, com um recuo de – 3,8% no
emprego (– 3,9% em julho). A confirmar-se esta estimativa, a receita de contribuições sociais de-
verá recuar 326 M€ (– 1,5%) no biénio 2019–2020 ( Tabela 18).
A componente não fiscal nem contributiva da receita apresenta a maior revisão em baixa face
ao cenário orçamental da 2.ªAOE/2020: – 2296 M€ nas “Outras receitas correntes” e – 1421 M€ nas
receitas de capital, que em conjunto explicam 76% do desvio total da receita. Estas rubricas foram
revistas em alta na 2.ªAOE/2020, com base na expectativa de aumento de transferências comu-
nitárias para os programas orçamentais P014—Ensino Básico e Secundário e Administração Esco-
lar, P016—Saúde e para o IEFP, para financiamento das medidas COVID-19 relacionadas com a
saúde, reforço do sistema de proteção social e apoio ao emprego e laboração. Este aumento
considerou apenas os acréscimos de receita comunitária que se esperava cobrar, mas não os
fatores descendentes decorrentes da pandemia e do ciclo económico, que afetam o encaixe
de algumas receitas nesta categoria (taxas, multas, vendas de património e vendas de bens e
33 A estimativa de impacto da medida de suspensão de pagamentos por conta do IRC encontra-se quantificada no Tabela 7, p. 39.
Lista as medidas do quadro de políticas invariantes de acordo com a apreciação crítica da UTAO. Esta encontra-se na perspetiva de
contas nacionais, que considera a ótica do acréscimo. No entanto, no caso desta medida o impacto é semelhante na óticas das
contas nacionais e na ótica de contabilidade pública.
II SÉRIE-A — NÚMERO 28 ___________________________________________________________________________________________________________
292
Página 293
serviços), evidenciando indícios de sobreorçamentação, para a qual a UTAO alertou, no seu Re-
latório n.º 16/2020, de 9 de julho. A evolução da execução orçamental confirmou, entretanto,
este risco descendente, uma vez que a cobrança se quedou a metade do esperado nas “Outras
receitas correntes” e em cerca de um terço na receita de capital.34 A estimativa corrige, assim, a
sobreorçamentação da componente não fiscal nem contributiva da receita presente na
2.ªAOE/2020.
195. A estimativa para 2020 prevê poupanças de 4717 M€ (– 4,7%) na despesa, indiciando um custo
menor para as medidas contracíclicas COVID-19 face ao programado na 2.ªAOE/2020. A análise aos
contributos das rubricas de despesa para a revisão do saldo, no Gráfico 23, permite concluir que apenas
as despesas com pessoal (– 301 M€) e subsídios (– 4 M€) deverão exceder a dotação orçamentada na
2.ªAOE/2020, sendo os seus desvios largamente compensados pelas poupanças estimadas nas restantes
rubricas, no montante total de + 5007 M€. As diminuições mais significativas verificam-se em “Outras des-
pesas correntes” (1898 M€), aquisição de bens e serviços (1018 M€) e investimento (919 M€). No entanto,
a rubrica “Outras despesas correntes” inclui a dotação provisional (630 M€) e a reserva orçamental (515
M€), ambas dotações classificadas neste agregado de despesa, cuja utilização implica alterações or-
çamentais de reafectação a outras rubricas do classificador económico. Para uma correta interpreta-
ção, o desvio deverá ser expurgado deste efeito, reduzindo-se então para 753 M€.
A evolução da despesa encontra-se influenciada pelo ciclo económico e pelas medidas de po-lítica contracíclicas COVID-19. Não existe informação disponível sobre a execução destas medi-
das em 2020, apesar do pedido expresso da UTAO, não sendo possível a esta Unidade individua-
lizar tais efeitos. No entanto, na execução conhecida até ao final do mês de agosto, as rubricas
da despesa que registam o maior impacto das medidas COVID-19 são as transferências correntes
(66,9% ), aquisição de bens e serviços (17,7%) e investimento (4,7%), representando cerca de 89,3%
do total (1905,6 M€).35 Todos estes agregados deverão registar em 2020 uma execução inferior à
programada na 2.ªAOE/2020, apresentando a rubrica de aquisição de bens e serviços o desvio
mais significativo do lado da despesa. Assim, mesmo na ausência de informação adicional, pa-
rece razoável afirmar que o impacto das medidas COVID-19 na execução orçamental de 2020
deverá ser inferior ao antecipado no cenário orçamental da 2.ªAOE/2020.
A rubrica de transferências correntes sofre pressões ascendentes em contextos recessivos, regis-
tando as despesas com os apoios sociais (como, por exemplo, o subsídio de desemprego). Tam-
bém regista as despesas com as medidas COVID-19, designadamente as que visam o reforço do
sistema de proteção social e o apoio ao emprego e à laboração. Até ao final do mês de agosto
o efeito COVID-19 nas transferências correntes constitui 66,9% do efeito orçamental direto conhe-
cido de todas as medidas COVID.36 A poupança de 404 M€ prevista para este agregado encon-
tra-se, assim, em consonância com o cenário mais favorável para o mercado de trabalho em
2020; nele se espera, com efeito, um agravamento menos acentuado da taxa de desemprego,
para 8,7% (era 9,6% em julho) e com um impacto inferior ao esperado por parte das medidas de
política COVID-19. A confirmar-se a estimativa para 2020, a despesa com transferências correntes
deverá crescer 10,0% (+ 3850 M€) face a 2019, representando 43,7% da despesa efetiva esti-
mada — Tabela 18.
34 Cálculos da UTAO, a partir dos dados publicados na Síntese de Execução Orçamental da DGO de agosto de 2020. 35 Ibidem.
36 Ibidem.
29 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________
293
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Gráfico 23 – Principais contributos para a revisão do saldo global na Estimativa face à 2.ªAOE/2020 (em milhões de euros)
Fontes: Relatório POE/2021 e cálculos da UTAO. | Notas: Os desvios apresentados no gráfico medem a contribuição de cada uma
das rubricas para a revisão do saldo global entre a 2.ª Alteração ao OE/2020 aprovada pela AR e a Estimativa para 2020 no relatório
da POE/2021. O desvio negativo (positivo) nas rubricas da receita significa que a estimava de cobrança se situa abaixo (acima) da
previsão do orçamento, contribuindo negativamente (positivamente) para o desvio total observado. O desvio negativo (positivo)
numa rubrica de despesa significa que a estimativa de execução excede a (fica abaixo da) dotação inscrita no orçamento, contri-
buindo negativamente (positivamente) para o desvio total observado.
196. A revisão em baixa do saldo das AP em – 169 M€ reflete o agravamento do défice da Administração
Central e do défice das Administrações Subnacionais, parcialmente atenuada pelo aumento do exce-
dente da Segurança Social. A Segurança Social é o único subsector que contribui positivamente
(+ 872 M€) para a revisão global do saldo das AP (– 169 M€), atenuando parcialmente o agravamento
dos défices da Administração Central (– 704 M€) e das Administrações Subnacionais (– 337 M€). Para
este desempenho do subsector Segurança Social, contribuiu a revisão em alta das contribuições sociais
que se preveem cobrar até ao final de 2020 (+ 924 M€).
Gráfico 24 –Contributos por subsector para a revisão do saldo da estimativa face à 2.ªAOE/2020 (em milhões de euros)
Fontes: Relatório POE/2021 e cálculos da UTAO.
1 898
1 018
924
919
404
329
295
143
-4
-301
-621
-1 244
-1 421
-2 296
-169
-3 000 -2 000 -1 000 0 1 000 2 000 3 000
Outras despesas correntes (D)
Aquisição de bens e serviços (D)
Contribuições sociais (R)
Investimento (D)
Transferências correntes (D)
Transferências de capital (D)
Outras despesas de capital (D)
Juros e outros encargos (D)
Subsídios (D)
Despesas com pessoal (D)
Impostos indiretos (R)
Impostos diretos (R)
Receitas de Capital (R)
Outras receitas correntes (R)
Revisão total
-15 154
- 165
1 475
-13 844
-704-337
872
-169
-18 000
-13 000
-8 000
-3 000
2 000
7 000
AdministraçãoCentral
Administração Locale Regional
Segurança Social AdministraçõesPúblicas
Estimativa 2020 da POE/2021 Revisão
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A POE/2021 e o cenário orçamental das Administrações Públicas em 2021
197. Esta secção faz uma apreciação preliminar à conta previsional para 2021 do conjunto das Admi-
nistrações Públicas e de cada subsector, comparando a evolução de cada rubrica entre a previsão
para 2021 e a estimativa para 2020, apreciando os seus contributos para o saldo global. Para já, apenas
houve tempo para examinar o saldo global. No relatório com a apreciação final à POE/2021, deseja-se
ser possível acrescentar duas subsecções com uma apreciação especializada às rubricas da receita e
da despesa efetivas.
7.3.1 Evolução do saldo global e conta consolidada das Administrações Públicas
198. A POE/2021 prevê um saldo de – 11 150 M€ na ótica da contabilidade pública para o ano de 2021,
que corresponde a uma melhoria de 2694 M€ face à estimativa apresentada para 2020, resultante de
um crescimento da receita (10,5%) superior ao aumento projetado da despesa (6,2%). Este saldo decorre
da conta consolidada das Administrações Públicas apresentada no relatório que acompanha a
POE/2021, reproduzido detalhado por subsector na Tabela 17. Este valor resulta dos níveis de receita
previstos e dos limites de despesa, conforme detalhe nos Mapas da Lei do Orçamento do Estado pro-
postos para aprovação pela Assembleia da República. Por outras palavras, a UTAO não efetuou o ex-
purgo de 590 M€ que o MF afirma não ir executar em 2021 no conjunto da despesa da Administração
Central para a qual pede autorização.37
Gráfico 25 – Evolução do saldo global das administrações públicas no período 2014–2021 (em milhões de euros e percentagem)
Fontes: CGE/2014 a 2019, OE/2020, 2.ªAOE/2020, Relatório da POE/2021 e cálculos da UTAO
199. A POE/2021 assume o objetivo de poupança de 590 M€ na despesa para a qual pede aprovação.
O saldo na ótica da contabilidade pública compatível com o objetivo de contas nacionais é – 10 560 M€.
À semelhança dos dois anos anteriores, o MF assume o objetivo de poupança de 590 M€, refletido na
diferença entre o saldo global na ótica da contabilidade pública, que decorre dos Mapas da Lei da
POE/2021, e o saldo de partida para a passagem às contas nacionais (Quadro 3.4, p. 68 do relatório). O
objetivo é legítimo, assinalando-se apenas que a especificação das rubricas onde se pretende efetuar
a poupança acrescentaria transparência ao processo orçamental. Por uma questão de facilidade ope-
racional, assume-se que a totalidade deste montante será afeta à despesa, sob a forma de cativações.
37 Essa afirmação está na p. 98 do relatório do MF (versão de 13 de outubro), na nota (a) ao Quadro 3.4 que procede à passagem
do saldo global ao saldo orçamental em contas nacionais. A distribuição dos 590 M€ por rubricas da receita e da despesa foi solicitado
ao MF, mas a resposta chegou tarde demais para poder ser incluída neste relatório. Por isso, a UTAO, para não ficar parada nesta
secção, teve que usar a conta da Administração Central incluindo os 590 M€ que o MF afirma não ir executar.
-7 127
-4 752
-4 182
-2 555-2 241
-569
-2 028
-13 675 -13 844
-11 150
-10 560
-4,1
-2,6-2,2
-1,3 -1,1-0,3
-0,9
-6,8 -7,0
-5,3 -5,0
0,2
1,7
2,9 3,6
5,1 4,5 6,4
- 7,6
- 5,6
10,5 10,5
-2,0
-1,3
2,01,4
4,6
2,5
8,0
4,6
-4,7
6,2 5,6
-10,0
-8,0
-6,0
-4,0
-2,0
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
-16 000
-14 000
-12 000
-10 000
-8 000
-6 000
-4 000
-2 000
0
2014 2015 2016 2017 2018 2019 OE/2020 2.ªAOE/2020 Est/2020 POE2021 POE2020
compatível
com
objetivo
contas
nacionaisSaldo global (M€) Saldo global (%PIB) Tvha receita Tvha despesa
29 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________
295
Página 296
O Gráfico 25 projeta visualmente este cenário orçamental, no qual o saldo global melhora para
– 10 560 M€ e o crescimento da despesa se reduz para 5,6%. É importante referir que esta poupança
também não está retirada da conta das AP para 2021 reproduzida na Tabela 17 e na Tabela 18.
Tabela 17 – Conta das Administrações Públicas em 2021 na ótica da contabilidade pública (em milhões de euros e percentagem)
Fontes: Relatório POE/2021, CGE/2019 e cálculos da UTAO.
200. A POE/2021 projeta uma melhoria do saldo da Administração Central e agravamentos ao nível das
Administrações Subnacionais e da Segurança Social. Numa abordagem por subsector, a melhoria do
saldo concentra-se na Administração Central (+ 3396 M€), sendo parcialmente atenuada pelo agrava-
mento do défice das Administrações Subnacionais (– 158 M€) e pela diminuição do excedente da Se-
gurança Social (– 543 M€), ilustrados no Gráfico 26.
Administração
Central
Administração
Local e
Regional
Segurança
Social
Administrações
Públicas
Taxa de
variação APs
POE/2021 vs
2.ªAOE/2020
Taxa de
variação APs
POE/2021 vs
2019
Receita corrente 61 679 10 552 31 668 87 668 8,7 0,8
Impostos diretos 19 052 3 522 0 22 573 7,0 -4,4
Impostos indiretos 25 416 1 074 227 26 717 6,1 -5,6
Contribuições de Segurança Social 3 913 0 18 928 22 841 3,4 1,9
Outras receitas correntes 13 197 5 956 12 513 15 526 26,1 23,1
Diferenças de consolidação 102 0 0 10
Despesa corrente 69 156 9 358 30 667 92 950 3,4 11,2
Consumo público 32 464 7 938 517 40 919 9,4 13,8
Despesas com o pessoal 18 721 4 347 317 23 385 4,3 8,4
Aquisição de bens e serviços e outras despesas corr. 13 743 3 591 199 17 534 16,9 21,9
Aquisição de bens e serviços 11 700 3 412 176 15 288 9,1 15,2
Outras despesas correntes 2 043 179 23 2 246 128,9 102,5
Subsídios 1 202 419 1 201 2 284 -4,9 98,9
Juros e outros encargos 7 083 198 12 7 279 -6,4 -10,0
Transferências correntes 28 407 804 28 936 42 343 0,3 10,4
Diferenças de consolidação 0 0 0 124
Saldo corrente -7 477 1 193 1 001 -5 282
Receita de capital 3 008 1 590 7 3 779 83,4 73,2
Diferenças de consolidação 0 1 0 0
Despesa de capital 7 290 3 106 76 9 647 44,4 58,1
Investimento 5 133 2 523 58 7 714 39,5 59,8
Transferências de capital 1 899 391 18 1 432 33,5 19,5
Outras despesas de capital 163 193 0 356 347,5 543,6
Diferenças de consolidação 95 0 0 145
Receita efetiva 64 687 12 141 31 675 91 447 10,5 2,6
Despesa efetiva 76 446 12 465 30 743 102 597 6,2 14,4
Saldo global -11 759 -323 932 -11 150
Despesa corrente primária 62 073 9 160 30 655 85 671 4,3 13,5
Saldo corrente primário -394 1 391 1 013 1 997
Despesa total primária 69 363 12 267 30 731 95 318 7,3 16,8
Saldo primário -4 676 -125 944 -3 871
II SÉRIE-A — NÚMERO 28 ___________________________________________________________________________________________________________
296
Página 297
Gráfico 26 – Saldo por subsector 2020–2021 (em milhões de euros)
Fontes: Relatório POE/2021 e cálculos da UTAO.
201. A melhoria de 2694 M€ no saldo global resulta de um crescimento da receita (+ 8705 M€; + 10,5% )
superior ao da despesa (+ 6011 M€; + 6,2% ). Os contributos de cada rubrica para a passagem da esti-
mativa de 2020 para a previsão de 2021 encontram-se ilustrados no Gráfico 27.
Na receita, a recuperação prevista assenta no aumento da componente não fiscal nem contri-
butiva, apenas parcialmente explicada pela previsão de recebimento de fundos comunitários no
contexto do Plano de Recuperação Europeu. A melhoria da receita fiscal relaciona-se com a
evolução mais favorável do cenário macroeconómico e com a cobrança adicional de IRC, adi-
ada em 2020 pela suspensão dos pagamentos por conta.
A recuperação da cobrança prevista na POE/2021 assenta no aumento das “Outras receitas
correntes” (3212 M€) e das receitas de capital (1718 M€), que, em conjunto, representam 56,6%
do crescimento previsto. Os outros contributos provêm da receita fiscal (3011 M€, peso de
34,6%)) e da receita contributiva (754 M€, 8,7%).
O agregado “Outras receitas correntes” regista as transferências da União Europeia esperadas
no contexto da iniciativa REACT de apoio à mitigação e retoma da crise pandémica, através
reprogramação dos fundos da Política de Coesão,38 encontrando-se estimadas em 1020 M€ (ver
Tabela 8, p. 43).39 O incremento remanescente previsto (2192 M€) não encontra correspondên-
cia na evolução recente deste agregado, cuja cobrança aumentou 498 M€ em 2019 e deverá
decrescer 294 M€ em 2020. A previsão da POE/2021 representa um crescimento de 2918 M€ face
ao alcançado em 2019 — Tabela 18.
A previsão das receitas de capital beneficia das transferências do Mecanismo de Recuperação
e Resiliência, no montante previsto de 500 M€ (Tabela 8), destinados a apoiar o investimento. 40
O aumento adicional de 1218 M€ compara com uma variação de + 119 M€ em 2019 e – 121 M€
em 2020 (estimativa). A previsão da POE/2021 representa um crescimento de 1597 M€ (+73,2%)
face ao alcançado em 2019 — Tabela 18 em anexo, p. 85.
Na receita fiscal, o ano de 2020 foi muito marcado pela pandemia COVID-19. A cobrança está
a ser prejudicada pelo funcionamento dos estabilizadores automáticos e pelas medidas de po-
lítica destinadas à sua mitigação. No ano de 2021 o aumento previsto de 7,0% (+ 1483 M€) nos
impostos diretos beneficia da liquidação de IRC respeitante a 2020, no montante estimado de
1150 M€ (Tabela 7,p. 39), adiada pela suspensão dos pagamentos por conta para um universo
significativo de empresas. Em sentido oposto, a cobrança de IRS deverá ser negativamente im-
pactada pela redução das tabelas de retenção, com contrapartida na redução de reembolsos
no ano de 2022 (Tabela 8, p. 39)41. Nos impostos indiretos, o crescimento previsional de 6,1%
38 A iniciativa REACT é um programa comunitário resultante da reprogramação de 55 mil M€ da dotação dos Fundos Europeus Estru-
turais e de Investimento (FEEI) do período 2014–2020 que ainda não estava contratada com beneficiários. É dinheiro rearranjado nos
programas operacionais dos EM com regras de flexibilidade acrescida. Destina-se a cofinanciar medidas de mitigação e recuperação
da crise tomadas pelos EM, no âmbito da saúde, do rendimento e do emprego nas regiões mais afetadas pela pandemia. Mais
informação em https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/factsheet/2020_mff_reacteu_en.pdf.
39 Esta transferência encontra-se assinalada na Tabela 8, p. 43, que especifica as novas medidas permanentes de política orçamental
da POE/2021, na versão revista pela UTAO. Aquele valor está medido em contas nacionais, que considera a ótica do acréscimo. No
entanto, na ausência de informação adicional, considera-se a estimativa de contas nacionais uma aproximação suficientemente
boa na ótica de contabilidade pública.
40 Idem.
41 Ibidem.
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AdministraçãoCentral
Ad. Regional eLocal
Segurança Social Adm. Públicas
2.ªAOE/2020 Estimativa 2020
POE/2021 Variação face à estimativa 2020
29 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________
297
Página 298
(+ 1528 M€) relaciona-se com a melhoria do cenário macroeconómico apresentado pelo MF,
esperando-se uma recuperação de 3,9% no consumo privado.
Na despesa, apenas as rubricas de juros e subsídios deverão registar um decréscimo face à esti-
mativa para 2020, prevendo-se um aumento das restantes, com destaque para o investimento.
A evolução prevista para a rubrica de investimento (+ 2186 M€) é apenas parcialmente expli-
cada pelo investimento público de 500 M€ no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência
(com correspondência em receita), na Tabela 8, p. 43. A confirmar-se esta previsão, as despesas
com investimento deverão crescer 59,8% (+ 2186 M€) face a 2019 (Tabela 18).
Para as despesas com pessoal prevê-se um crescimento de 969 M€ (+ 4,3%), situando-se 130 M€
acima do aumento estimado para 2020 (840 M€; 3,9%), encontrando-se em linha com as medi-
das de reforço do emprego público na saúde e na educação e da atribuição de um subsídio
de risco extraordinário para profissionais de saúde — Tabela 8.
As transferências correntes acomodam o funcionamento dos estabilizadores automáticos e as
medidas de política de apoio ao rendimento das famílias e ao emprego, encontrando-se apro-
ximadamente em linha com a estimativa de 2020 (+ 140 M€; + 0,3%). Neste ano as transferências
correntes deverão crescer 3850 M€ (+ 10,0%) face a 2019. Deve notar-se que em 2021 se man-
têm em vigor uma parte significativa das medidas legisladas em 2020, como, por exemplo, o
subsídio de doença COVID-19 e a baixa por isolamento profilático, a que acrescem outras,
como a nova prestação social de apoio extraordinário ao rendimento dos trabalhadores e o
alargamento da gratuitidade das creches às famílias que pertençam ao segundo escalão de
rendimentos da comparticipação familiar — Tabela 7 e Tabela 8.
Para as “outras despesas correntes” prevê-se um aumento de 1265 M€, que se reduz para 765
M€ quando expurgado dos 500 M€ orçamentados (pela UTAO) em dotação provisional.
Gráfico 27 – Principais contributos para a diferença do saldo global em 2021 face à sua estimativa de
execução em 2020 (em milhões de euros)
Fontes: Relatório POE/2021 e cálculos da UTAO. | Notas: Os desvios apresentados no gráfico medem a contribuição de cada uma
das rubricas para a revisão do saldo global entre a Estimativa para 2020 e a previsão para 2021 do relatório da POE/2021. O desvio
negativo (positivo) nas rubricas da receita significa que a previsão para 2021 se situa abaixo (acima) da execução estimada para
2020, contribuindo negativamente (positivamente) para o desvio total observado no saldo global. O desvio negativo (positivo) numa
rubrica de despesa significa que a previsão para 2021 excede a (fica abaixo da) a execução estimada em 2020., contribuindo nega-
tivamente (positivamente) para o desvio total observado no saldo global.
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Impostos indiretos (R)
Impostos diretos (R)
Contribuições sociais (R)
Juros e outros encargos (D)
Subsídios (D)
Transferências correntes (D)
Outras despesas de capital (D)
Transferências de capital (D)
Despesas com pessoal (D)
Outras despesas correntes (D)
Aquisição de bens e serviços (D)
Investimento (D)
Variação total
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2020
2019
POE/
2021
CGE2
019
vs 2
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OE/
2020
Var
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p.p
.
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Previsões macroeconómicas subjacentes à Proposta de Orçamento do Estado para 20219 de outubro de 2020
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O Conselho das Finanças Públicas é um órgão independente, criado pelo artigo 3.º da Lei n.º22/2011,
de 20 de maio, que procedeu à 5.ª alteração da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001,
de 20 de agosto, republicada pela Lei n.º 37/2013, de 14 de junho).
A iniciativa para a sua criação seguiu-se à publicação do Relatório final do Grupo de Missão para o
Conselho Europeu sobre a governação económica da Europa e concretizou-se em outubro de 2010,
através de um protocolo entre o Governo, então apoiado pelo Partido Socialista, e o Partido Social
Democrata. A versão final dos Estatutos do CFP foi aprovada pela Lei n.º 54/2011, de 19 de outubro.
O CFP iniciou a sua atividade em fevereiro de 2012, com a missão de proceder a uma avaliação
independente sobre a consistência, cumprimento e sustentabilidade da política orçamental,
promovendo a sua transparência, de modo a contribuir para a qualidade da democracia e das decisões
de política económica e para o reforço da credibilidade financeira do Estado.
Este Parecer foi elaborado com base na informação disponível até ao dia 06 de outubro de 2020.
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INTRODUÇÃO
Este Parecer incide sobre as previsões macroeconómicas subjacentes à Proposta
de Orçamento do Estado para 2021 (POE/2021), enquadrando-se no “Protocolo
entre o Ministério das Finanças e o Conselho das Finanças Públicas sobre a
elaboração de parecer relativo às previsões macroeconómicas subjacentes ao
Programa de Estabilidade e à Proposta de Orçamento do Estado”, celebrado a 6 de
fevereiro de 2015.
De acordo com o estabelecido no referido Protocolo, o Governo comunicou
formalmente ao Conselho das Finanças Públicas (CFP) no dia 4 de setembro que a
POE/2021 seria apresentada à Assembleia da República no dia 12 de outubro (dia
“D” para efeitos do calendário incluído na secção 5 do Protocolo).
O CFP recebeu a 25 de setembro uma versão de trabalho das previsões
macroeconómicas num cenário de políticas invariantes. A 30 de setembro o
Ministério das Finanças (MF) remeteu ao CFP as previsões macroeconómicas no
cenário programático, isto é, considerando o impacto das medidas de política
previstas pelo Governo na POE/2021. No dia 1 de outubro decorreu uma reunião
entre as equipas do MF e do CFP na qual a primeira fez uma apresentação sumária
dos dois cenários (de políticas invariantes e programático) e das medidas então
subjacentes ao cenário programático.
O MF comunicou ao CFP, a 6 de outubro, que a versão final do cenário
macroeconómico a ser considerado se mantinha a de 30 de setembro. Este Parecer
incide sobre os valores considerados pelo MF para as hipóteses externas e técnicas,
assim como para as previsões macroeconómicas subjacentes a esse cenário. O
Quadro 1 apresenta os principais indicadores que resultam da informação mais
recente transmitida pelo MF ao CFP até à data de fecho deste Parecer.
A metodologia e o processo de análise utilizados neste Parecer estão descritos no
Protocolo acima referido. Para proceder à análise das previsões macroeconómicas
subjacentes à POE/2021 o CFP recorreu aos seguintes meios:
a) Análise das previsões pelos técnicos do CFP;
b) Comparação com as previsões e projeções disponíveis realizadas por
instituições de referência: Banco de Portugal (BdP), CFP, Fundo Monetário
Internacional (FMI), Comissão Europeia (CE), e Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Económico (OCDE);
c) Informação estatística mais recente, produzida pelas autoridades
estatísticas nacionais – Instituto Nacional de Estatística (INE) e BdP;
d) Esclarecimentos técnicos verbais e escritos prestados pelo MF
relativamente às previsões apresentadas.
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CENÁRIO MACROECONÓMICO SUBJACENTE À POE/2021
O cenário macroeconómico inscrito na Proposta de Orçamento do Estado para
2021 (POE/2021) prevê uma contração do PIB real de 8,5% em 2020 (Quadro 1).
Esta previsão encontra-se balizada pelas restantes projeções das instituições
consideradas para comparação pelo CFP, que variam entre os -8,0% do FMI e
os -9,8% da CE (Quadro 2).
A contribuir para a contração esperada pelo MF em 2020 estará o contributo
negativo da procura interna (-6,6 p.p.) e o desempenho negativo das exportações
líquidas (-1,9 p.p.). O contributo negativo da procura interna segue a dinâmica já
projetada pelo CFP e pela OCDE nas suas mais recentes projeções. De acordo com
o cenário do MF, a contração da procura interna dever-se-á à queda de todas as
suas componentes, esperando-se que o consumo privado e a Formação Bruta de
Capital Fixo (FBCF) decresçam 7,1% e 7,4%, respetivamente, enquanto o consumo
público deverá apresentar uma redução mais moderada (-0,3%). Também as
instituições compiladas no Quadro 2 projetam um decréscimo para o consumo
privado e para a FBCF divergindo do MF, no entanto, no sentido da evolução do
consumo público, uma vez que antecipam um crescimento desta componente
quando comparada com o ano anterior. No cenário do MF, as exportações líquidas
contribuirão negativamente para o crescimento real da economia portuguesa em
2020, em resultado de uma contração das exportações (-22,0%), mais pronunciada
do que a esperada para as importações de bens e serviços (-17,9%). Refira-se que o
contributo das exportações líquidas considerado pelo MF se encontra enquadrado
pelas projeções das instituições selecionadas no Quadro 2, com a OCDE e o CFP a
esperarem contributos desta componente para o crescimento do PIB real
de -1,0 p.p. e -2,2 p.p., respetivamente.
Para 2021, o MF prevê uma recuperação da economia portuguesa, esperando que
a taxa de crescimento do PIB real se situe em 5,4%, por via dos contributos
positivos provenientes, quer da procura interna (4,1 p.p.), quer das exportações
líquidas de importações (1,3 p.p.). Quando comparado com as projeções
apresentadas no Quadro 2, o ritmo de crescimento previsto pelo MF para o
produto real encontra-se balizado entre os 4,8% esperados pelo CFP e os 6,3%
perspetivados pela OCDE.
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Quadro 1 – Previsões macroeconómicas subjacentes à POE/2021
Fonte: MF – Informação comunicada a 30 de setembro de 2020.
2019 2020 2021
PIB real e componentes (v ariação, % )
PIB 2,2 -8,5 5,4
Consumo privado 2,4 -7,1 3,9
Consumo públ ico 0,7 -0,3 2,4
Investimento (FBCF) 5,4 -7,4 5,3
Exportações 3,5 -22,0 10,9
Importações 4,7 -17,9 7,2
Contributos para a v ariação do PIB (p .p .)
Procura interna 2,7 -6,6 4,1
Exportações l íquidas -0,4 -1,9 1,3
Preços (v ariação, % )
Defl ator do PIB 1,7 1,5 0,9
Defl ator do consumo privado 0,9 0,3 0,9
Defl ator do consumo públ ico 2,6 4,3 0,4
Defl ator do investimento (FBCF) 2,5 0,4 1,1
Defl ator das exportações 0,5 -1,0 0,9
Defl ator das importações 0,0 -2,2 0,6
IHPC 0,3 -0,1 0,7
PIB nominal
Variação (%) 4,0 -7,0 6,3
Mercado de trabal ho (v ariação, % )
T axa de desemprego (% pop. ativa) 6,5 8,7 8,2
Emprego 0,8 -3,8 1,0
Remuneração média por trabal hador 3,5 3,4 1,7
Produtividade aparente do trabal ho 1,4 -4,8 4,3
Financiamento da economia e sector ex terno (% PIB)
Cap./nec. l íquida de financiamento face ao exterior 1,0 -0,3 0,9
Bal ança de bens e serviços 0,2 -1,3 0,1
Bal ança de rend. primários e transferências -0,1 0,1 0,0
Bal ança de capital 0,8 0,9 0,8
Cap./nec. l íquida de financiamento do sector privado 0,9 7,0 5,2
Cap./nec. l íquida de financiamento das AP 0,1 -7,3 -4,3
Desenv ol v imentos cícl icos
PIB potencial (variação, %) 1,5 0,6 1,7
Hiato do produto (% PIB potencial ) 3,5 -5,8 -2,4
Pressupostos
Procura externa (variação, %) 1,8 -15,1 9,4
T axa de juro de curto prazo (média anual , %) -0,4 -0,4 -0,4
T axa de câmbio EUR-USD (média anual ) 1,12 1,14 1,18
Preço do petról eo (Brent, USD/barril ) 63,8 42,6 45,2
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De acordo com o cenário do MF, o contributo positivo da procura interna advirá da
recuperação das taxas de crescimento de todas as suas componentes, com
principal destaque para a recuperação do ritmo de crescimento da FBCF (5,3%
vs. -7,4% em 2020), seguido do crescimento do consumo privado (3,9% vs. -7,1%
em 2020 ) e, por último, da evolução esperada para o consumo público (2,4%
vs. -0,3% em 2020). A trajetória prevista pelo MF para o consumo privado e para a
FBCF encontra-se em linha com a projetada pelo CFP e pela OCDE, apesar de estas
duas entidades anteverem crescimentos mais robustos para estas duas
componentes. Já no que respeita ao consumo público, tanto o CFP como a OCDE
anteveem decréscimos anuais no próximo ano, divergindo do crescimento previsto
no cenário macroeconómico subjacente à POE/2021. As exportações líquidas, de
acordo com o MF, deverão contribuir positivamente para o crescimento do PIB real
em 2021, como resultado de uma expectativa de crescimento das exportações
(10,9%), mais pronunciado do que o antecipado para as importações de bens e
serviços (7,2%). Apesar do CFP e da OCDE também perspetivarem a recuperação
do comércio internacional, estas instituições antecipam que o contributo das
exportações líquidas para o crescimento do produto real deverá permanecer
negativo, uma vez que projetam um ritmo de crescimento das importações
superior ao das exportações no próximo ano.
Quadro 2 – Projeções e previsões para a economia portuguesa
Fontes: 2019: INE e BdP. 2020-2022: FMI - World Economic Outlook, abril 2020; OCDE - Economic Outlook No 107
(single-hit scenario), junho 2020; CE - Summer 2020 Economic Forecast, julho 2020; CFP - Perspetivas Económicas e
Orçamentais 2020-2024 (atualização), setembro 2020; BdP - Boletim Económico, outubro 2020; MF - Proposta de
Orçamento do Estado para 2021, outubro 2020.
Ano 2019
Instituição FM I OCDE CE CFP BdP M F FM I OCDE CE CFP M F
Data de publicação set20 abr20 jun20 jul20 set20 out20 out20 abr20 jun20 jul20 set20 out20
PIB real e componentes (variação, %)
PIB 2,2 -8,0 -9,4 -9,8 -9,3 -8,1 -8,5 5,0 6,3 6,0 4,8 5,4
Consumo privado 2,4 - -10,0 - -8,9 -6,2 -7,1 - 8,2 - 6,9 3,9
Consumo público 0,7 - 3,1 - 3,0 1,2 -0,3 - -1,2 - -0,3 2,4
Investimento (FBCF) 5,4 - -10,6 - -6,8 -4,7 -7,4 - 8,8 - 5,9 5,3
Exportações 3,5 - -15,5 - -22,5 -19,5 -22,0 - 8,2 - 7,5 10,9
Importações 4,7 - -13,3 - -17,5 -12,4 -17,9 - 8,6 - 9,3 7,2
Contributos para o crescimento real do PIB (p.p.)
Procura interna 2,7 - -8,4 - -7,1 - -6,6 - 6,5 - 5,7 4,1
Exportações líquidas -0,4 - -1,0 - -2,2 - -1,9 - -0,2 - -0,9 1,3
Preços (variação, %)
Deflator do PIB 1,7 - 1,7 - 1,8 - 1,5 - 0,4 - 1,2 0,9
Deflator do consumo privado 0,9 - - - 0,9 - 0,3 - - - 0,9 0,9
Deflator do consumo público 2,6 - - - 2,6 - 4,3 - - - 0,6 0,4
Deflator da FBCF 2,5 - - - 1,3 - 0,4 - - - 1,3 1,1
Deflator das exportações 0,5 - -0,2 - -0,8 - -1,0 - 0,6 - 0,7 0,9
Deflator das importações 0,0 - -1,4 - -1,9 - -2,2 - 0,6 - -0,2 0,6
IHPC 0,3 -0,2 0,2 0,0 0,1 0,0 -0,1 1,4 0,2 1,2 0,7 0,7
PIB nominal
Variação (%) 4,0 - -7,8 - -7,6 - -7,0 - 6,7 - 6,1 6,3
Nível (mil M€) 213,3 - 195,7 - 196,1 - 198,3 - 208,9 - 208,1 226,8
M ercado de trabalho (variação, %)
Taxa de desemprego (% pop. ativa) 6,5 13,9 11,6 - 10,0 7,5 8,7 8,7 9,6 - 8,8 8,2
Emprego 0,8 - -5,7 - -4,0 -2,8 -3,8 - 2,9 - 1,3 1,0
Remuneração média por trabalhador 3,5 - - - 0,7 - 3,4 - - - 4,0 1,7
Produtividade aparente do trabalho 1,4 - - - -5,5 - -4,8 - - - 3,4 4,3
Sector externo (% PIB)
Capacidade líquida de financiamento 1,0 - - - -1,3 -0,6 -0,3 - - - -1,4 0,9
Balança corrente 0,2 0,3 -0,2 - -2,4 - -1,2 -0,4 -0,1 - -2,5 0,1
Balança de bens e serviços 0,2 - - - -1,9 -1,9 -1,3 - - - -2,2 0,1
Balança de rend. primários e transf. -0,1 - - - -0,5 - 0,1 - - - -0,2 0,0
Balança de capital 0,8 - - - 1,1 - 0,9 - - - 1,1 0,8
Desenvolvimentos cíclicos
PIB potencial (variação, %) - - - - 0,3 - 0,6 - - - 1,1 1,7
Hiato do produto (% PIB potencial) - - - - -6,3 - -5,8 - - - -2,9 -2,4
Finanças públicas (% PIB)
Saldo orçamental 0,1 -7,1 -7,9 - -7,2 - -7,3 -1,9 -4,7 - -3,2 -4,3-
2020 2021
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Segundo o MF, o deflator do PIB deverá registar uma desaceleração de 1,5% em
2020 para 0,9% em 2021, traduzindo a desaceleração do deflator do consumo
público e a aceleração do deflator das importações. Refira-se que é esperado um
movimento semelhante pelas restantes instituições selecionadas no Quadro 2,
ficando a previsão do MF para o deflator do PIB contida entre os 0,4% da OCDE e
os 1,2% do CFP. Relativamente ao Índice Harmonizado de Preços no Consumidor
(IHPC) deverá registar uma dinâmica diferente, prevendo o MF uma aceleração
de -0,1% em 2020 para 0,7% em 2021. A generalidade das instituições
consideradas também perspetiva uma aceleração da taxa de variação do IHPC,
apresentando-se a projeção do FMI como a mais elevada (1,4%) e a da OCDE a mais
moderada (0,2%).
Em face das dinâmicas descritas para o produto real e para o deflator do PIB, o MF
prevê que o PIB nominal cresça 6,3% em 2021. Esta previsão está em linha com a
trajetória das projeções das instituições anteriormente mencionadas.
Após o aumento esperado para a taxa de desemprego em 2020 (8,7% vs. 6,5% em
2019), o MF prevê a redução deste indicador para 8,2% em 2021, traduzindo o
crescimento de 1,0% do emprego no próximo ano. A taxa de desemprego
esperada pelo MF para este ano enquadra-se nas projeções das entidades
consideradas no Quadro 2, com a sua previsão a situar-se entre os 7,5% do BdP e
os 13,9% do FMI. Sublinhe-se, no entanto, que a taxa de desemprego prevista pelo
MF para 2021 é a mais baixa quando comparada com as presentes nos cenários
macroeconómicos das restantes instituições consideradas. A taxa de variação da
remuneração média por trabalhador (nominal) apresentada deverá desacelerar de
3,4% em 2020 para 1,7% em 2021. Utilizando o IHPC como deflator, o MF espera,
em termos reais, um abrandamento da remuneração média real por trabalhador de
3,5% em 2020 para 1,0% em 2021. A produtividade aparente do trabalho, de
acordo com o MF, deverá recuar 4,8% em 2020, sendo esperada uma recuperação
de 4,3% em 2021.
A capacidade líquida de financiamento da economia portuguesa, de acordo com o
cenário apresentado, deverá tornar-se ligeiramente negativa no ano de 2020
(-0,3% do PIB), regressando a um excedente em 2021 (0,9% do PIB). De acordo
com o MF, a recuperação no próximo ano resultará, exclusivamente, de uma
perspetiva de robustecimento do saldo da balança corrente (0,1% do PIB vs. -1,2%
do PIB em 2020), uma vez que se espera uma ligeira deterioração do saldo da
balança de capital (0,8% do PIB vs. 0,9% do PIB em 2020). No que respeita ao saldo
da balança corrente, a perspetiva das diversas instituições consideradas é
divergente, com o FMI e o CFP a projetarem uma degradação desse indicador entre
2020 e 2021 e a OCDE a antecipar uma ligeira recuperação. Ainda assim, nenhuma
dessas instituições espera que o saldo da balança corrente se torne positivo em
2021, contrastando, desse modo, com a previsão subjacente ao cenário
macroeconómico divulgado pelo MF com a POE/2021.
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Conciliação com previsões anteriores do MF
A previsão do MF para a variação do PIB real em 2020 é revista em baixa face ao
cenário apresentado na Proposta de Alteração ao Orçamento do Estado para 2020
(PAOE/2020) (revisão em -1,6 p.p. para -8,5%). Note-se que a previsão constante na
PAOE/2020 não foi sujeita ao processo de endosso por parte do CFP. A previsão
agora em apreço reflete a revisão em baixa de todas as componentes do PIB, à
exceção da FBCF, que é revista em alta (Gráfico 1).
Para 2021, face ao anterior documento de programação orçamental, a POE/2021
revê em alta o crescimento do PIB para 5,4% (+1,1 p.p.). Contribui para esta
variação do PIB real a revisão em alta das exportações (+2,5 p.p.) e do consumo
público (+3,2 p.p.) parcialmente mitigada pela revisão em baixa da FBCF (-0,8 p.p.).
As perspetivas para a inflação são revistas em alta na POE/2021, com a variação dos
preços a fixar-se em -0,1% em 2020 e em 0,7% em 2021 (+0,1 p.p. e +0,3 p.p.).
No mercado de trabalho, a taxa de desemprego exibe um perfil semelhante ao
previsto na PAOE/2020, tendo sido revista -0,9 p.p. em 2020 e -0,5 p.p. em 2021,
apresentando assim valores de 8,7% e 8,2% da população ativa, respetivamente.
Gráfico 1 – Comparação das previsões incluídas na POE/2021, na PAOE/2020 e no
OE/2020 (variação, %)
PIB Consumo privado Consumo público
FBCF Exportações Importações
IHPC Deflator PIB Taxa de desemprego (% pop. ativa)
Fonte: MF – POE/2021, PAOE/2020 e OE/2020.
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PRINCIPAIS CONSIDERAÇÕES
O cenário macroeconómico subjacente à POE/2021 é marcado pelo atual contexto
de elevada incerteza causado pelo impacto da pandemia por COVID-19 na
atividade económica. A análise do CFP tem por objetivo verificar se a previsão em
apreço se baseia no cenário mais provável ou num cenário mais prudente, de
acordo com os princípios do artigo 8.º da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei
n.º 151/2015, de 11 de setembro), o que requer no presente enquadramento a
ponderação de diversos fatores, incluindo o impacto das medidas constantes na
POE/2021.
Os períodos de elevada incerteza tendem a ser caracterizados por falta de
consenso ou maior dispersão nas projeções.1 Tal deve-se a um maior número de
perspetivas distintas acerca da conjuntura económica entre previsores, que indica
que é mais difícil e mais incerta a projeção de desenvolvimentos económicos
futuros. Usando o painel habitual de instituições para enquadrar o Parecer do CFP,
o Gráfico 2 mostra a evolução da dispersão das projeções para o crescimento do
PIB real implícita nos Pareceres desde 2015. A dispersão das projeções, quer para o
ano corrente como para o ano seguinte, atingiu no presente Parecer o valor
máximo do período considerado.
Gráfico 2 – Dispersão das projeções para o crescimento do PIB real consideradas
nos Pareceres do CFP
Fonte: BdP, CE, CFP, FMI, OCDE e cálculos do CFP. | Nota: PE – Programa de Estabilidade.
O atual contexto de incerteza histórica e anormalmente elevada, torna difícil a
caracterização de um cenário mais provável. Contudo, a importância de um cenário
mais prudente é exacerbada, uma vez que os potenciais desvios associados a riscos
descendentes do cenário macroeconómico poderão ter um impacto orçamental
não negligenciável.
1 Ver, por exemplo, o artigo The impact of uncertainty on activity in the euro area, ECB Economic
Bulletin, Issue 8/2016, December 2016, pp. 55-72 e as suas referências.
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Para 2020 o cenário do MF encontra-se balizado na generalidade das variáveis
macroeconómicas, incluindo as determinantes para a dinâmica das finanças
públicas (Gráfico 3). Face ao cenário anterior do MF a POE/2021 revê em baixa a
atividade económica para 2020. Os riscos globais subjacentes ao cenário do MF não
diferem substancialmente dos contemplados nos cenários macroeconómicos de
outras instituições. A quebra na atividade económica em 2020 e a subsequente
recuperação em 2021 dependem da evolução da pandemia ao longo deste
2.º semestre de 2020 e do sucesso das medidas de mitigação da transmissão do
vírus e das medidas económicas de apoio às famílias e às empresas.
Gráfico 3 – Enquadramento das previsões da POE/2021 (variação, %)
2020
2021
Fonte: POE/2021 e cálculos do CFP. | Nota: a média ponderada das taxas de crescimento apresentadas por
outras instituições (BdP, CFP, CE, OCDE e FMI) é calculada ponderando o indicador respetivo de cada
instituição (Quadro 2) com a percentagem de informação disponível à data de cada exercício de projeção.
A percentagem representa o tempo decorrido entre a publicação das projeções das instituições
consideradas e a data de entrega da POE. Para o indicador j da instituição i, o ponderador (Pj,i) é obtido da
seguinte forma: , =1−,/360
, em que Dj,i é o número de dias (num ano de 360 dias) entre a data de
entrega da POE e a publicação das projeções da instituição i, e = ∑ (1 − /360)=1 . O intervalo de
projeções é definido pela totalidade da amostra das previsões das instituições consideradas no Quadro 2,
excluindo as do MF.
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Para 2021, a perspetiva do MF para a recuperação da atividade económica em
Portugal (5,4%) está alinhada com as expectativas das principais instituições,
incluindo as do CFP (Quadro 2 e Gráfico 3). Importa salientar que o enquadramento
é feito com cenários elaborados pelas instituições assinaladas no pressuposto da
não intensificação da crise pandémica e de medidas de distanciamento social mais
restritivas e que não consideram as medidas de política da POE/2021.
A composição do crescimento em 2021 da POE/2021 difere das perspetivas
publicadas pelas restantes instituições e pode representar um risco descendente
adicional à dinâmica de recuperação económica. O risco resulta da perspetiva mais
otimista para a evolução das exportações, dado o enquadramento atual da procura
externa e da evolução do turismo. A dinâmica projetada para as exportações,
conjugada com uma redução da elasticidade das importações face à procura
global, traduzem-se num contributo esperado positivo da procura externa líquida
para o crescimento do PIB (1,3 p.p.) e na expectativa de recuperação do saldo da
balança de bens e serviços em 1,4 p.p. para 0,1% do PIB.
Para o crescimento do PIB, este risco está mitigado pela expectativa mais
pessimista do MF quanto à dinâmica do consumo privado, bem como pela
consideração das medidas de política económica constantes da POE/2021, não
consideradas nas demais projeções e previsões. Atendendo à dimensão das novas
medidas de suporte à atividade económica e ao rendimento é de esperar um efeito
positivo sobre a dinâmica de crescimento. No tocante ao consumo privado, o seu
cujo contributo para o crescimento é menor do que o esperado pelas outras
instituições consideradas na análise (Gráfico 3). Esta hipótese, se estiver
devidamente refletida na receita fiscal (não foi possível ao CFP aferir), poderá
contribuir, ceteris paribus, para uma perspetiva prudente do saldo das
Administrações Públicas.
A evolução prevista pelo MF para a taxa de desemprego, abaixo das restantes
projeções conhecidas (Quadro 2 e Gráfico 3), representa também um risco
descendente neste cenário com impacto orçamental. A especificidade da
contração económica em 2020 e as medidas em vigor de apoio ao emprego, levam
à desconexão ou desfasamento entre a evolução da atividade económica e os
desenvolvimentos no mercado de trabalho. Para 2021, a criação de emprego está
dependente não só da rápida recuperação da economia, como da duração e
manutenção das medidas de apoio ao emprego adotadas no atual contexto.
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CONCLUSÃO
A conclusão desta análise do Conselho das Finanças Públicas tem em conta os
princípios do artigo 8.º da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 151/2015, de
11 de setembro): “As projeções orçamentais subjacentes aos documentos de
programação orçamental devem basear-se no cenário macroeconómico mais
provável ou num cenário mais prudente”. Este mesmo princípio orientador de
utilização de previsões realistas para a condução das políticas orçamentais
encontra-se também vertido na legislação europeia, em particular no Pacto de
Estabilidade e Crescimento e na Diretiva n.º 2011/85/UE do Conselho de 8 de
novembro de 2011, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais
dos Estados-Membros.
Nos termos do número 4 do artigo 4.º do Regulamento n.º 473/2013 do
Parlamento Europeu e do Conselho de 21 de maio de 2013, em resultado da
análise efetuada às previsões macroeconómicas subjacentes à Proposta de
Orçamento do Estado para 2021, o Conselho das Finanças Públicas endossa as
estimativas e previsões macroeconómicas apresentadas.
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REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES PRESIDÊNCIA DO GOVERNO REGIONAL DOS AÇORES
GABINETE DO PRESIDENTE
Encarrega-me S. Ex.ª o Presidente do Governo de acusar a receção da Proposta de Lei supra
referenciada à qual o Governo dos Açores emite parecer favorável tendo em conta o seguinte:
A presente proposta de Orçamento de Estado para 2021 tem como pressuposto o contexto da crise
pandémica global, a qual tem obrigado os governos a tomar medidas para travar o aumento
exponencial de contágios, dotar o sistema de saúde dos meios necessários para garantir a
capacidade de resposta e assegurar o fornecimento de bens e serviços essenciais ao funcionamento
da economia.
Não obstante, a proposta assume o desígnio de preservar o caminho seguido ao longo dos últimos
cinco anos, não recuando em nenhuma das fundamentais conquistas de direitos e apresenta
respostas concretas às pessoas e aos setores económicos mais afetados pela crise.
A proposta dispõe, assim, de um conjunto de medidas transversais a todo o país, que terão um
impacto direto também nas pessoas e nas empresas das regiões autónomas, tais como a diminuição
do IVA da eletricidade, o ajustamento da taxa de retenção de IRS, a devolução do IVA aos
consumidores nos setores mais afetados pela crise pandémica, como o alojamento e a restauração,
um novo apoio extraordinário ao rendimento dos trabalhadores, a subida extraordinária das pensões,
a subida do limite mínimo do subsídio de desemprego, o aumento do salário mínimo nacional, o
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financi8mento das empresas através de empréstimos com garantias e moratórias de empréstimos,
entre outras.
De sublinhar ainda que a proposta de Orçamento de Estado para 2021, cumpre os compromissos
assumidos pelo Governo da República para com a Região Autónoma dos Açores, e, à semelhança
dos últimos anos, apresenta-se no caminho de uma mudança positiva no relacionamento com as
autonomias regionais.
É assim que:
a) No que concerne às normas relativas à Administração Pública - Capítulo Ili, na generalidade, em
nada colide com as competências constitucionais e estatutárias reconhecidas à Região nas matérias
em apreço.
b) Cumpre integralmente com o estabelecido nos artigos 48.0 e 49.0 da Lei Orgânica n.0 2/2013 - Lei de
Finanças das Regiões Autónomas, no que se refere às transferências financeiras para a Região, bem
como executa na íntegra o compromisso assumido pelo Governo da República de apoiar em 85% as
despesas dos danos provocados pelo do furacão Lorenzo.
c) Consubstancia, de forma muito positiva, o relacionamento com as Autonomias, concretizando, por
um lado, algumas das propostas apesentadas pela Região e por outro, valoriza a Região Autónoma
dos Açores no contexto nacional;
d) Incrementa a valorização da Região Autónoma dos Açores e representa a demonstração prática e
efetiva da solidariedade do atual Governo da República para com os Açores e para com os Açorianos,
demonstrando que, mesmo num momento difícil da conjuntura nacional, será reforçado o apoio ao
desenvolvimento dos Açores, consubstanciando um verdadeiro espírito de coesão nacional.
Ademais, na especialidade, realçam-se em diversas normas diretamente relacionadas com a Região
Autónoma dos Açores os seguintes aspetos:
a) Nos termos do artigo 7., a transferência de uma verba para a Região Autónoma dos Açores, até ao
limite de € 38 000 000,00, destinada aos apoios financeiros em resultados dos danos e prejuízos
causados pelo furacão Lorenzo, conforme consta do Anexo I Mapa de alterações e transferências
orçamentais, no seu ponto n.0 69.
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b) O artigo 47.º à semelhança do orçamento do ano anterior, mantém a remuneração complementar
regional para os trabalhadores do ensino superior da Região Autónoma dos Açores, prevista nos
artigos 11.º a 13.º do Decreto Legislativo Regional n.0 6/2010, de 23 de fevereiro, na sua redação
atual.
c) Nos termos do artigo 61.º, as transferências orçamentais ao abrigo da Lei das Finanças das Regiões
Autónomas, serão de€ 301.816.253,00, mais€ 7.946.240,00 do que o valor de 2020, cumprindo-se
rigorosamente a referida LFRA.
d) Nos termos do artigo 62.º, necessidades de financiamento das Regiões Autónomas, é mantido na
generalidade o mesmo texto do orçamento do corrente ano, com o qual já em anos anteriores, a RAA
manifestou a sua concordância, garantindo-se também, nos termos propostos pela Região, o
financiamento adicional em 2021 de 2,5% do Produto Interno Bruto - PIB regional, para reforçar os
recursos financeiros afetos ao Serviço Regional de Saúde no âmbito da Covid-19 e a isenção do
limite de endividamento dos financiamentos obtidos este ano na sequência do impacto orçamental
dos efeitos da Covid-19.
e) No artigo 63. º, com o título - Suspensão dos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.0 2/2013, de 2 de
setembro, assegura a suspensão destes artigos da Lei das Finanças das Regiões Autónomas em
2021, tal como este ano, devido aos efeitos da pandemia da doença COVID-19.
f) Através do artigo 64.0 e com vista à valorização da posição estratégica de Portugal no Atlântico, o
Governo da República propõe-se prosseguir, em 2021, à instalação e operacionalização do
Observatório do Atlântico na ilha do Faial, nos termos da Resolução do Conselho de Ministros n.º
172/2017, de 24 de novembro, em estreita articulação com o Centro Internacional de Investigação do
Atlântico-Air Centre, já instalado e com sede na ilha Terceira.
g) O artigo 65.0, à semelhança do Orçamento do anterior, apresenta a norma que determina a
comparticipação à Região Autónoma dos Açores dos montantes pagos aos operadores pela
prestação de serviço público no transporte inter-ilhas, cujo montante a transferir em 2021 será de €
10.052.445,00.
h) No artigo 66.0 - Rede de radares meteorológicos, o Governo dá continuidade á concretização dainstalação da rede de radares meteorológicos na RAA.
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i) O artigo 67.º - Aeroporto da Horta, prevê que o Governo promova os procedimentos necessários à
viabilização da antecipação da ampliação da pista do Aeroporto da Horta, de modo a garantir a sua
certificação enquanto aeroporto internacional, de acordo com as normas da Agência Europeia para
a Segurança da Aviação.
j) Através do artigo 69.º - Interligações por cabo submarino, o Governo propõe-se prosseguir as ações
necessárias à substituição das interligações por cabo submarino entre o Continente e as Regiões
Autónomas, bem como entre as respetivas ilhas, comprometendo-se em elaborar um estudo
económico-financeiro e um modelo de contratação da construção e da exploração, assim como o
respetivo plano de desenvolvimento do projeto.
k) No artigo 70.0- Dispensa de fiscalização prévia e regime excecional de contratação, mantem a norma
estatuída e nos mesmos termos do orçamento do ano transato, dispondo sobre a dispensa da
fiscalização prévia do Tribunal de Contas dos contratos de empreitadas de obras públicas, contratos
de locação ou à aquisição de bens móveis ou de aquisição de serviços, relativos às intervenções
necessárias à recuperação dos danos causados pelo furacão Lorenzo, assim como às ações
necessárias a garantir o abastecimento de bens.
1) No artigo 107.0 estão previstas as verbas a serem transferidas para a Região destinadas à política
do emprego e formação profissional no montante de€ 10.437.890,22.
m) Através do artigo 126. 0 - Limites máximos para a concessão de garantias, o Governo da República
fica autorizado a conceder garantias pessoais, com carácter excecional, aos financiamentos a
contrair por cada uma das Regiões Autónomas, que tenham em conta a finalidade das garantias a
prestar no âmbito da estratégia de gestão da dívida de cada uma das Regiões Autónomas, dentro
dos limites fixados no corpo do artigo.
n) No artigo 193.0 mantém-se, à semelhança dos orçamentos anteriores, que as autarquias locais, os
serviços municipalizados e as empresas locais das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores
pagam aos respetivos serviços regionais de saúde, pela prestação de serviços e dispensa de
medicamentos aos seus trabalhadores, um montante que resulta da aplicação do método de
capitação.
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o) No âmbito do Artigo 234.º - Alteração ao Código dos Impostos Especiais de Consumo, é alterado oartigo 77° do CIEC - Taxas na Região Autónoma dos Açores, no que concerne aos produtos, oslicores e os «creme de» produzidos a partir de frutos ou matérias primas regionais, aguardentesvínica, verifica-se uma nova redação do articulado deste artigo, passando a constar da redação dosprodutos sujeitos a este imposto, o rum produzido a partir de cana-de-açúcar regional e adeterminação de que, passam a ser fixadas em 50% das taxas em vigor no continente, as taxas desteimposto, relativas aos produtos mencionados, quando produzidos na Região Autónoma dos Açorese declarados para consumo no continente, em conformidade com a redação da Proposta de Decisãodo Conselho Europeu sobre este assunto.
p) No artigo 235.0, com o título "Consignação da receita ao setor da Saúde", continua a dispor que areceita obtida, com o imposto sobre as bebidas não alcoólicas introduzidas no consumo na Região,deve ser afeta ao serviço regional de saúde, dispondo ainda que afetação destas receitas seráefetuada através do regime da capitação, mediante portaria do membro do Governo responsável pelaárea das finanças, ouvidos os Governos Regionais.
Com os melhores cumprimentos . ., ..&-(....._J _ �� �
OCHEFE DO T
GABINE
·.lh
E, EM SUBSTITUIÇÃO
GUILHER
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REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA GOVERNO REGIONAL
VICE-PRESIDÊNCIA E ASSUNTOS PARLAMENTARES GABINETE DO VICE-PRESIDENTE
ASSUNTO: Proposta de Lei n.º 61/XIV/1.ª (GOV) Orçamento do Estado para 2021.”
No âmbito do exercício do direito de audição, previsto no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição da
República Portuguesa (CRP), no artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República, e na alínea) do
artigo 69.º e artigo 89.º do Estatuto Político -Administrativo da Região Autónoma Madeira (EPRAM),
encarrega-me sua Excelência o Vice-Presidente do Governo de transmitir a V. Exa que o Governo Regional
manifesta o seu parecer desfavorável à iniciativa legislativa em apreço, na medida em que a mesma não
concretiza os compromisso assumidos pelo Governo República com a Região Autónoma da Madeira,
nomeadamente no que se refere ao transporte marítimo entre região e o continente (Ferry) e subsídio
social de mobilidade, dá continuidade à sua política de favorecimento da Região Autónoma dos Açores,
contemplando o sistemático aumento dos valores transferidos para aquela Região em detrimento desta
região autónoma, não consagra medidas apoio ao tecido empresarial que sejam suficientes e capazes
para que as empresas, no contexto que vivemos da pandemia da doença COVID- 19, para que reúnam
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condições para poder manter a sua atividade e respetivos postos de trabalho e para fomentar a retoma
da atividade económica, não comtempla medidas de apoio às Região Autónomas destinadas ao combate
dos efeitos da pandemia da doença COVID-19, conforme adiante se demonstrará e se explicitará.
O Governo Regional continuará a sua luta para que sejam cumpridos todos estes compromissos do
Governo da República e salvaguardados os princípios constitucionais de igualdade de tratamento de
todos os portugueses, incluindo os que vivem nas ilhas, de unidade nacional e de solidariedade, de coesão
territorial, e da continuidade territorial e apresentará, em sede de apreciação da proposta de lei em
apreço na especialidade, as propostas de aditamento, alteração e substituição atinentes à salvaguarda
dos seus legítimos interesses e direitos consagrados na CRP e no EPARAM.
I. Finanças Regionais
1. Lei das Finanças Regionais
A promoção do desenvolvimento harmonioso de todo o território nacional, tendo em conta,
designadamente, o carater ultraperiférico dos Açores e da Madeira, é uma das tarefas fundamentais do
Estado, sendo através do regime autonómico insular que o Estado promove o desenvolvimento
económico e social integrado bem como o reforço da unidade nacional e da solidariedade entre os
portugueses residentes nas ilhas e no espaço continental.
Os meios financeiros necessários à prossecução, entre outros objetivos, da convergência económica e
social das regiões insulares com o restante território continental, têm sido estabelecidos através da Lei
de Finanças das Regiões Autónomas. Contudo, os resultados da aplicação das regras previstas na atual
Lei de Finanças - Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro - têm conduzido frequentemente a um
desequilíbrio nas transferências entre as duas Regiões Autónomas que não se pode considerar admissível,
conforme bem explícito no Artigo 61.º sob a epígrafe “Transferências orçamentais para as Regiões
Autónomas”, da proposta de LOE 2021.
Ambas as Regiões Autónomas são afetadas por condicionalismos estruturais semelhantes que estão
explicitamente reconhecidos no artigo 349.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia,
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designadamente os originados pelo seu grande afastamento ao continente europeu, a insularidade, a
pequena superfície, o relevo e clima difíceis e a dependência económica em relação a um pequeno
número de produtos, fatores esses que, conjugados, prejudicam gravemente o desenvolvimento destas
regiões.
Sendo afetadas por condicionalismos semelhantes, não é admissível, nem aceitável, o aumento
sistemático do diferencial entre as verbas transferidas para as duas Regiões Autónomas. Com efeito,
mesmo que naturalmente as duas regiões revelem realidades distintas, as condicionantes são da mesma
natureza, afetando-as de forma semelhante. O aumento do diferencial que recorrentemente tem
ocorrido nos Orçamentos de Estado, discrimina negativamente as populações insulares, constituindo
uma clara violação da igualdade de tratamento entre os portugueses que residem nas ilhas.
Efetivamente, apenas entre 2015 e 2021, o diferencial entre as duas Regiões Autónomas atingiu um
montante superior a 235 milhões de euros em transferências do Orçamento do Estado.
Na proposta de Orçamento do Estado para 2021, as transferências previstas efetuar ao abrigo dos artigos
48.º e 49.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas, atingem inadmissivelmente o diferencial mais
elevado dos últimos anos, cerca de 70 milhões de euros.
Financiamento 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021LEI DE FINANÇAS DAS REGIÕES AUTÓNOMAS - TOTAL 215 563 968 244 414 397 241 889 967 248 378 888 247 434 734 228 306 620 232 260 312 CUSTOS DE INSULARIDADE E DESENVOLVIMENTO 172 451 174 174 581 712 172 778 548 177 413 491 176 739 096 182 645 296 185 808 250 FUNDO DE COESÃO NACIONAL 43 112 794 69 832 685 69 111 419 70 965 397 70 695 638 45 661 324 46 452 062
Financiamento 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021LEI DE FINANÇAS DAS REGIÕES AUTÓNOMAS - TOTAL 250 963 710 251 880 626 250 469 888 259 255 450 285 209 167 293 870 013 301 816 253 CUSTOS DE INSULARIDADE E DESENVOLVIMENTO 179 259 793 179 914 733 178 907 063 185 182 464 184 005 914 189 593 557 194 720 163 FUNDO DE COESÃO NACIONAL 71 703 917 71 965 893 71 562 825 74 072 986 101 203 253 104 276 456 107 096 090
DIFERENÇA 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021DIFERENÇA A FAVOR DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES 35 399 742 7 466 229 8 579 921 10 876 562 37 774 433 65 563 393 69 555 941
TOTAL 2015-2021 235 216 221
REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA
REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES
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Será de recordar que a primeira Lei de Finanças das Regiões Autónomas n.º 13/98, de 24 de fevereiro, foi
aprovada por unanimidade na Assembleia da República, tendo sido o primeiro diploma a consagrar
autonomamente o regime das finanças regionais. Tal lei manteve-se em vigor até ao ano de 2006, após
o qual foi abruptamente revista, criando uma lei injusta, discriminatória entre os portugueses que
residem nas ilhas e colocando em causa toda a estabilidade nas relações financeiras que existia entre o
Estado e as suas Regiões Autónomas.
Urge assim encontrar no Orçamento do Estado mecanismos de equilíbrio das transferências para as
Regiões Autónomas e, simultaneamente, proceder-se a indispensável revisão da LFRA por forma a que o
Orçamento Geral do Estado, não continue a discriminar financeiramente as Regiões Autónomas,
colocando em causa o princípio da autonomia financeira e da estabilidade orçamental necessários à
prossecução dos objetivos de convergência económica e social, em particular da Região Autónoma da
Madeira, com o restante território continental.
No atual contexto da pandemia da doença COVID-19, tal urgência se revela agravada pois, a manterem-
se as atuais regras de transferências previstas na atual Lei de Finanças, as Regiões Autónomas serão
penalizadas significativamente nos montantes a incluir no Orçamento do Estado, por via da redução
abrupta do Produto Interno Bruto prevista para 2020.
Tal situação irá retirar às Regiões Autónomas os meios financeiros necessário para o combate às
consequências da atual pandemia, que se têm demostrado profundamente gravosas na Região
Autónoma da Madeira, particularmente dependente do sector do turismo, severamente afetado por esta
pandemia. Infelizmente, em incumprimento do n.º 5 do artigo 8.º da Lei de Finanças das regiões
autónomas, a única solução financeira que podemos encontrar no Orçamento do Estado em
cumprimento do princípio da solidariedade, é a autorização para o agravamento do nível de
endividamento das Regiões Autónomas, que atualmente já atingem um nível significativamente elevado.
Regista-se como positivo o previsto no artigo 63.º “Suspensão dos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º
2/2013, de 2 de setembro” que suspende em 2021, a aplicação do disposto nos artigos 16.º e 40.º da Lei
Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, na sua redação atual.
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É, contudo, de referir que, mesmo para aferição do grau de cumprimento dos artigos 40.º e 16.º da LFRA,
a Região tem pugnado pela clarificação de conceitos, regras e critérios, inerentes à determinação do grau
de cumprimento das regras de endividamento e de equilíbrio orçamental, pelo que seria importante em
sede de LOE prever a criação de Grupo de Trabalho conjunto PT/RAM/RAA para a revisão da LFRA, com
cronograma e metas definidas.
2. Necessidades de Financiamento e Limites às Garantias do Estado aos Empréstimos da Região
Autónoma da Madeira
O Artigo 62.º “Necessidades de financiamento das Regiões Autónomas” mantém a possibilidade de
endividamento de 75 ME para regularização de dívida comercial.
Igualmente prevê o financiamento necessário para o Hospital Central da Madeira, de acordo com o PIC e
a autorização de um empréstimo até ao limite de 2,5% do PIB para fazer face aos efeitos da pandemia da
doença COVID-19, o qual deveria também beneficiar da garantia do Estado, a prever no artigo 126.º
“Limites máximos para a concessão de garantias”, o que não acontece e se discorda.
Assim, considerando que anualmente, como previsto no artigo 38.º Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de
setembro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas), as Regiões Autónomas têm efetuado operações de
refinanciamento, com a garantia do Estado, como vem sendo previsto na Lei do Orçamento do Estado,
que não têm qualquer implicação no aumento dos respetivos limites de endividamento; ou contraído
novos financiamentos por utilização de autorização legislativa específica para o efeito, no cumprimento
dos limites de endividamento fixados na Lei do Orçamento do Estado.
Considerando que em todos os processos de contração de novos empréstimos, a existência de garantia
do Estado tem sido imprescindível para a realização de operações com condições mais favoráveis e logo
com menor custo, o que beneficia quer as Regiões, quer o próprio Estado, dado que, deste modo,
prossegue-se com o princípio da economia, eficiência e eficácia da despesa pública.
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Considerando que recentemente e verificaram sérios constrangimentos ao nível do Estado em conceder
a garantia ao empréstimo contraído/a contrair pelas Regiões Autónomas para colmatar os efeitos diretos
ou indiretos decorrentes da pandemia do COVID-19, devido à ausência de legislação específica que
eliminasse as dúvidas em relação à possibilidade do seu enquadramento na Lei das Garantias do Estado.
Considerando que o Estado, através do Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública – IGCP, E.P.E.,
tem efetuado sucessivas operações de contração de novos empréstimos, a taxas muito reduzidas que
não são comparáveis com as obtidas pelas Regiões Autónomas em operações semelhantes.
Considerando que através do artigo 41.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei Orgânica n.º
2/2013, de 2 de setembro), já está previsto que as Regiões Autónomas podem recorrer ao apoio do IGCP,
E.P.E., quer para a organização de emissões de dívida pública regional quer para o acompanhamento da
sua gestão, com vista a minimizar custo e risco e a coordenar as operações de dívida pública regional com
a dívida pública direta do Estado.
Considerando que esta cooperação entre as Regiões e o IGCP, E.P.E. tem prosseguido nos últimos anos,
tendo-se revelado extremamente importante e fulcral para a boa gestão da dívida pública regional, o que
decorre quer da experiência do IGCP, E.P.E., quer da capacidade negocial daquela Agência junto do
mercado financeiro.
Considerando que o Estado Português tem beneficiado da política de quantitative easing do Banco
Central Europeu e tem, por conseguinte, reduzido significativamente as respetivas taxas de juro das suas
operações de financiamento em mercado, bem como beneficiará, no curto prazo, de financiamento
extraordinário SURE, providenciado pela Comissão Europeia no valor de 5,9 mil milhões a taxas de juro
negativas.
De modo a se evitarem os constrangimentos relacionados com o processo de obtenção de garantia do
Estado ou decorrentes da contração de empréstimos sem garantia e a preços mais desfavoráveis, parece-
nos que devem estar estipuladas:
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a) A possibilidade de as operações de financiamento das Regiões Autónomas serem satisfeitas
através de empréstimos diretos do Estado, repassando assim às Regiões Autónomas as suas
condições obtidas, o que se traduziria numa situação muito mais benéfica, quer para as Regiões
Autónomas, quer para o Estado, pelas poupanças anuais associadas às mesmas;
b) A possibilidade de recurso, pela Região Autónoma da Madeira, aos préstimos do IGCP – Agência
de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública em qualquer operação de dívida regional a realizar em
2021, sempre que tal se afigurar pertinente.
Estas poupanças, seriam fundamentais para as Regiões Autónomas, essencialmente no atual contexto de
pandemia em que além de ocorrer uma diminuição das receitas é necessário o apoio extraordinário dos
Governos Regionais, aos vários setores de atividade de modo a superar a crise e implementar novas
medidas de desenvolvimento e de alavancagem dos vários setores de atividade económica.
Acresce que o previsto no n.º 8. do artigo 126.º “ Limites máximos para a concessão de garantias”, é um
valor insuficiente para as necessidades da RAM, obrigando à necessidade de se alterar a percentagem
prevista de 7% para outra percentagem superior, pelos motivos que de seguida se elencam.
Efetivamente, além da concessão de garantia do Estado ter efeito direto (i) na diminuição de encargos
(juros) por via da taxa de juro obtida e a aplicar aos empréstimos com garantia, na dívida das Regiões; (ii)
ter um efeito positivo nas receitas do Estado, decorrente do pagamento com a comissão de garantia, a
qual compensa a diminuição de encargos com pagamento de juros; (iii) a garantia do Estado sinaliza
positivamente o apoio do Estado às Regiões Autónomas sempre enaltecido e apreciado pelas agências
de notação nos relatórios de rating.
Assim, parece-nos de crucial importância que na Lei do OE seja incluída disposição legal que possibilite
ao Estado a concessão de garantias pessoais, aos empréstimos que venham a ser contraídos pelas Regiões
Autónomas, no cumprimento dos limites de endividamento fixados anualmente para as Regiões
Autónomas na Lei do Orçamento do Estado, e bem assim, ao abrigo do disposto no artigo 62.º, da
proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2021.
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De relevar que a disposição prevista no n.º 8 do artigo 126.º da PLOE 2021 introduz uma limitação à
concessão de garantia pelo Estado que inexistia anteriormente, nomeadamente que a garantia a atribuir
pelo Estado passa a estar limitada a 7,0% do PIB. Refira-se que a terminologia utilizada a não é clara
quanto a se o limite de 7,0% se aplica ao refinanciamento ou à atribuição de garantia. Em qualquer caso,
esta disposição poderá significar que a Região Autónoma da Madeira não se poderá refinanciar na
totalidade do montante necessário ou ainda que, podendo fazê-lo, não obterá garantia do Estado para o
total refinanciado.
Assim, o montante da garantia para a operação de refinanciamento da RAM em 2021 deveria ser
explicitamente quantificado neste artigo, como tem vindo a ser nas LOE de anos transatos, e seja
contemplado que esta e as demais operações de financiamento a contrair pelas RA`s em 2021, possam
beneficiar da garantia do Estado.
Esta disposição deixaria, naturalmente, de ser aplicável aos financiamentos a firmar entre o Estado e as
Regiões Autónomas, ao abrigo do proposto no ponto anterior.
II. Fiscalidade
A crise sanitária provocada pelo novo coronavírus, impôs a adoção de medidas no sentido de travar a sua
propagação e proteger a saúde pública, as quais conduziram a efeitos danosos em termos económicos e
sociais, sendo os mesmos perduráveis no tempo.
Acresce que o caráter insular e periférico da RAM e o facto de ter um tecido empresarial essencialmente
composto por microempresas e uma economia fortemente dependente do setor do Turismo, tornam esta
Região particularmente vulnerável à crise provocada pelo COVID-19.
Consequentemente, importa a definição e implementação de medidas estratégicas e estruturantes,
capazes de conduzir à captação e manutenção do investimento na região, por forma a minimizar os
impactos da crise que já se sente e evitar um cenário mais gravoso da crise económico-social.
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Em particular, a RAM precisa e defende a adoção de um pacote de medidas fiscais, capaz de a tornar
numa região capaz de atrair investimento - designadamente para diversificar e solidificar o tecido
económico regional (para reduzir a dependência extrema do setor do turismo)- pessoas e agentes
económicos, acreditando-se que uma hipotética perda de receita fiscal no presente, representa um
investimento no futuro e no desenvolvimento sustentado da Região.
A definição e implementação destas medidas deverá merecer a melhor atenção do Governo da República
Portuguesa, devendo o processo iniciar-se já em sede de Orçamento de Estado, definindo
designadamente:
a) Compromisso temporal para alteração e clarificação dos limites de atuação previstos no
Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira;
b) Autorização para ajustamentos de natureza fiscal que facilitem a implementação na RAM de:
i. Medidas para minimizar o flagelo económico resultante da pandemia provocada pelo COVID
19, designadamente através da adaptação do Sistema Fiscal às especificidades do tecido
empresarial e da economia da RAM.
ii. Medidas para potenciar a atração de investimento e agentes económicos para a Região, por
necessidade de diversificar e solidificar o tecido económico regional através da captação IDE
(reduzir a dependência extrema do setor do turismo).
iii. Medidas para solidificar a presença dos agentes económicos na RAM, que permitam reforçar
os indicadores de segurança e estabilidade da economia regional.
Só assim, a RAM poderá fornecer a ajuda necessária aos agentes económicos para que possam sobreviver
ao atual contexto de crise e incentivar o investimento e a manutenção do emprego, num exercício capaz
de contrabalançar os efeitos negativos da pandemia e inverter a tendência de depressão económica vivida
na região.
Dito isto, concluímos que as medidas consubstanciadas nesta Proposta de Lei, nomeadamente a
destinada ao incentivo ao consumo através da criação do ”IVaucher” estabelecida no artigo 249.º , que
suscita muitas dúvidas sobre a sua eficácia, são manifestamente insuficientes para dar resposta a toda
esta realidade ou não têm em conta a realidade regional, tal como acontece com o regime extraordinário
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e transitório de incentivo à manutenção de postos de trabalho, criado através do artigo 248.º, que
abrange apenas empresas de grande dimensão.
Na verdade, esta proposta de lei poderia ir mais longe nas alterações ao CIRS previstas no artigo 220º e
seguintes, permitindo um maior rendimento disponível às famílias que impulsione a atividade produtiva,
nas alterações ao CIRC contempladas no artigo 226.º e seguintes e ao Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF)
introduzidas pelo artigos 242.º e seguintes, que ajude a manutenção da atividade das empresas e que
permita um impulsionar do investimento por parte das mesmas e da retoma económica.
Em particular na alteração ao EBF, esta deveria comtemplar o seguinte:
a) Recuperação do incentivo à deslocalização e instalação das pequenas e médias empresas nos
parques empresariais da Região Autónoma da Madeira, adotando uma medida idêntica àquela que
constou em todos os Orçamentos de Estado anteriores a 2017;
b) Que o artigo 41.º-B do Estatuto dos Benefícios fiscais, abranja não só as micro, pequenas e
médias empresas, que exerçam diretamente e a título principal, uma atividade económica de
natureza agrícola, comercial, industrial ou de prestação de serviços em territórios do interior, mas
também aquelas que se deslocalizarem para as Áreas de Localização Empresarial e para os parques
empresariais criados e regulados pelo Decreto Legislativo Regional n.º 28/2001/M, de 28 de agosto,
na sua redação atual;
c) A recuperação das isenções previstas no artigo 69º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, para o
ano de 2021, para as empresas que se vierem a instalar nas Áreas de Localização Empresarial e nos
parques criados e regulados pelo Decreto Legislativo Regional n.º 28/2001/M, de 28 de agosto,
através da inclusão de um artigo no Capítulo dos “Benefícios Fiscais” - Estatuto dos Benefícios Fiscais”,
que altere o nº 6 do artigo 69.º do EBF;
d) Prorrogação do período de admissão de novas entidades ao Regime do Centro Internacional
de Negócios da Madeira ou Zona Franca da Madeira até 31 de Dezembro de 2023, em conformidade
com o Regulamento (EU) 2020/972 da Comissão, de 2 de Julho de 2020, publicado no Jornal Oficial
da União Europeia de 7 de Julho de 2020, que altera o Regulamento (EU) n.º 651/2014 da Comissão,
de 17 de Junho de 2014, no que se refere à sua prorrogação e ajustes pertinentes.
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A agravar esta situação, verifica-se que esta Proposta de Lei que aprova o Orçamento do Estado para
2021, mantém e consagra normas que violam a CRP e o EPARAM, na medida em que as receitas cobradas
nesta circunscrição, no âmbito de medidas fiscais, não revertem ou não são afetas a esta região ou aos
respetivos sistemas regionais ou entidades, violando os princípios constitucionais e contrariando o
estabelecido no artigos 24.º e no n.º 2 do artigo 32.º da Lei Orgânica 2/2013 de 2 de setembro (LFRA).
Neste sentido, veja-se o artigo 247.º “Contribuição sobre a indústria farmacêutica”, cuja receita dela
proveniente se destina à sustentabilidade do Serviço Nacional de Saúde, quando, atenta a regionalização
dos serviços de saúde na RAM, impõe-se por lei que as receitas que nos termos da LFRA lhe pertençam
devam ser afetas ao Sistema Regional de Saúde. Veja-se também o artigo 251.º “Adicional às Taxas do
Imposto sobre os Produtos Petrolíferos e Energéticos”, que é consignado ao Fundo Financeiro de caráter
permanente, até o limite de €30 000 000 anuais, sendo essa verba transferida do orçamento do subsetor
do Estado para aquele fundo, havendo uma compensação dos encargos de liquidação e cobrança
incorridos pela AT, através da retenção de uma percentagem de3/prct do produto adicional, que constitui
sua receita No caso da RAM, caso aplicável esse adicional, este deveria constituir receita própria desta
região.
III. Segurança Social, Emprego e Habitação
Os grandes objetivos do OE 2021 centram-se, naturalmente, no combate ao desemprego, à pobreza e
desigualdades. Na sua globalidade, para além das alterações ao subsídio de desemprego (que combatem
apenas possíveis situações de pobreza e casos limite) e apoios extraordinários aos trabalhadores,
reconhece-se a importância de algumas das medidas:
• Combate ao desemprego de longa duração (DLD) através da promoção de resposta rápida por
parte dos serviços de emprego aos novos desempregados;
• Criação e reforço de medidas ativas de emprego para manter os trabalhadores desempregados
ativos e em contacto com o mundo do trabalho;
• Reforço de políticas de emprego dirigidas a empresas para manutenção e criação de postos de
trabalho;
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• Promoção e desenvolvimento de competências dos trabalhadores, apostando na formação
nas áreas tecnológica e digital, de economia verde, azul e circular, do setor social, potenciando a
reconversão profissional e a qualidade do emprego;
• Reforço de medidas de reconhecimento, validação e certificação de competências, adquiridas
ao longo da vida, tendo em vista o aumento das qualificações em Portugal;
• Promoção da formação dos jovens em competências digitais e a reconversão para áreas de
maior empregabilidade;
• Incentivo à inclusão social de grupos mais desprotegidos, nomeadamente dos sem abrigo;
• Implementação de medidas que reforcem a inclusão de pessoas com deficiência, promovendo
sua autonomização;
• Reforço dos apoios sociais para colmatar os efeitos da pandemia, nomeadamente junto dos
que perderam o emprego ou daqueles que viram reduzido o rendimento das suas famílias.
Trata-se de um Orçamento de Estado com uma vertente eminentemente social, focado no apoio às
famílias e desempregados, através do aumento dos apoios sociais, do salário mínimo, do reforço das
políticas de emprego para garantir a proximidade ao mercado de trabalho, descurando talvez a parte mais
importante e que promove o emprego e o desenvolvimento da economia: as empresas.
Entende-se, contudo, que falta neste orçamento um equilíbrio entre o apoio social e o apoio direto às
empresas, os verdadeiros motores da economia. Na atual fase da pandemia da COVID-19, os cenários são
pouco animadores e de grande impacto na economia, sendo crucial proteger as empresas e a sua
capacidade de subsistência. Tão ou mais importante do que os apoios à manutenção e criação de postos
de trabalho, importa apoiar e garantir a liquidez financeira das empresas. Nesse sentido, constata-se,
inclusive, que algumas das medidas vertidas no OE2021 vão em sentido contrário, quando se prevê, por
exemplo, a penalização às empresas que, por força da situação atual, viram-se forçadas a demitir
trabalhadores, retirando-lhes o acesso a benefícios fiscais, pode ser uma medida contraproducente,
contribuindo ainda mais para o seu encerramento acelerado por falta de liquidez.
Verifica-se, também como medida para o ano económico de 2021, o aumento do salário mínimo, que
sendo positiva e com benefícios para os trabalhadores, e na perspetiva de aumentar a capacidade de
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consumo dos portugueses, também pode, por outro lado, contribuir para uma maior fragilização da
situação financeira do tecido empresarial.
Paralelamente, este orçamento carece de medidas de apoio à classe média, classe que tradicionalmente
impulsiona economicamente o país e que reiteradamente não vê os seus rendimentos aumentarem, nem
a sua capacidade financeira reforçada.
Por outro lado, a formação e a requalificação de competências não surge como uma clara prioridade no
orçamento, quando sabemos a importância que tem para a manutenção e criação de emprego. Não é
possível impulsionar a economia sem que seja priorizada a (re)qualificação das pessoas e a qualidade do
emprego. E por isso, importa, no combate e prevenção do desemprego, reforçar medidas que promovam
o reforço de competências, aptidões e conhecimentos dos desempregados, para uma mais célere
integração ou reintegração no mercado de trabalho, de modo a traduzir-se numa mais-valia para a sua
inclusão profissional e social.
É certo que, no documento, está a aposta do governo na formação e elevação de competências em áreas
estratégicas, como a digital, de inovação e conhecimento, contudo, se tal não for acompanhado do
necessário investimento e proteção do tecido empresarial, mais do que contribuir para a qualificação nas
nossas empresas, poderá propiciar um êxodo de mão de obra altamente qualificada que poderá ser
absorvida pelos mercados concorrentes.
Em termos gerais, todas as regiões do País terão, a partir de agora, a necessidade de fortalecer ainda mais
a sua base produtiva, e a Madeira, enquanto Região ultraperiférica, terá maiores dificuldades. Daí que, da
análise efetuada ao OE2021, se considere que as medidas económicas, e sobretudo as de incentivos fiscais
previstas, ficam muito aquém do necessário para a sobrevivência do tecido empresarial português.
Na verdade, com mais medidas de proteção às empresas e, simultaneamente, de proteção social,
estaríamos a garantir o emprego na fase de retoma, impedindo o encerramento galopante de empresas
e o desemprego massivo.
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Nestes domínios, em concreto, destacam-se as seguintes questões:
1. Verbas destinadas à política do emprego e formação profissional
A estrutura do Orçamento de Estado para 2021, incluindo informação constante no relatório que
acompanha a proposta de lei, tal como em anos anteriores, não permite identificar as dotações 2021 que
serão afetas às instituições de segurança social das regiões autónomas, com exceção da dotação a que se
refere o n.º 2 do artigo 107.º da proposta de lei do Orçamento de Estado para 2021.
Nos termos do mencionado n.º 2 do artigo 107.º da proposta de lei do Orçamento de Estado para 2021,
constitui receita da RAM o montante de 12.184.365,43€ destinado à política de emprego e formação
profissional, valor este superior em 3% relativamente à dotação 2020 (11.829.481,00€) e determinado
nos termos do n.º 3 do artigo 52.º da Lei n.º 110/2009, de 16 de setembro, na sua redação vigente (código
dos regimes contributivos do Sistema de Segurança Social).
O ISSM, IP-RAM indicou, previamente à proposta do OE, um montante de 15.886.423,00€. Embora a
reivindicação de um montante superior para esta transferência passe por uma melhor clarificação da
forma de cálculo do determinado no mencionado no n.º 3 do artigo 52.º da Lei nº 110/2009, de 16 de
setembro, entende-se que a mesma é insuficiente para as necessidades da RAM.
2. Dotações para o sistema de segurança social
As dotações para 2021 do sistema de segurança social no âmbito do subsistema de ação social e de
administração, de acordo com as páginas 97 e 101 do relatório anexo à proposta de Orçamento de Estado
para 2021, as mesmas registam incrementos de 2% e 2,1% respetivamente, relativamente à execução
prevista para 2020, incrementos estes que se estima claramente não serem suficientes para responder às
atuais necessidades.
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Em sede da proposta de orçamento para 2021, o ISSM, IP-RAM indicou uma necessidade para essas
mesmas dotações de, respetivamente, 97.066.154,00€ e 14.379.000,00€, valores estes superiores à
dotação então orçamentada para 2020 em respetivamente (+) 66% e (+) 22%;
Em sede da mesma proposta, o ISSM, IP-RAM solicitou uma dotação total no âmbito do orçamento da
segurança social de 262.471.109,00€, mais 8,48% do que a então dotação orçamentada para 2020.
Assim, as transferências previstas receber revelam-se insuficientes para responder às necessidades da
RAM, em particular quando estes domínios de intervenção pública exigem mais intervenção pública e
quando se refere que “o contexto orçamental do Sistema da Segurança Social, em 2021, será o de
recuperação face à crise causada pela pandemia de COVID-19”.
Por outro lado, o artigo 115.º, sob a epígrafe “Alargamento e requalificação da rede de equipamento
social” da proposta de lei em apreço, reconhece como prioridade em 2021, apoiar o desenvolvimento, a
consolidação e a reabilitação da rede de equipamentos sociais, nomeadamente das respostas
sociais como estrutura residencial para pessoas idosas, serviço de apoio domiciliário aquela população
vulnerável. A Região acompanha esta prioridade, ainda para mais quando foi nesta rede de apoio social
que maior mortalidade se registou na primeira onda de COVID-19, pelo que é inegável a necessidade do
seu reforço no investimento e no funcionamento. Assim entende-se que deveria estar expresso na
presente proposta de lei de Orçamento de Estado, como é que este alargamento, requalificação e
beneficiação da Rede de equipamentos Sociais para Idosos se estenderá às Regiões Autónomas.
3. Interconexão de dados - Artigo 218.º
O artigo permite assegurar o cruzamento de dados entre entidades, serviços e organismos públicos ou
outras instituições públicas e outras entidades para os fins evocados e concretizado através da celebração
de protocolos e homologação pelos membros do Governo responsáveis pelas respetivas áreas setoriais,
ficando definido quais os dados objeto da interconexão, bem como os elementos e as condições de
acesso, comunicação e tratamento dos dados por parte das entidades envolvidas.
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Neste sentido, reitera-se a necessidade premente de garantir que o Protocolo de Interconexão de Dados,
entre o Instituto de Segurança Social da Madeira, IP-RAM e o IEM, IP-RAM seja uma realidade em 2021,
questão esta que se encontra pendente há anos e que depende de autorização nacional, nomeadamente
do Ministério do Estado que tutela o ISSM, IP.
Na Região Autónoma da Madeira, a não existência do protocolo de interconexão de dados é um entrave
diário ao funcionamento dos serviços, comprometendo a sua eficiência e eficácia. Nos termos do RGDP,
da Lei n.º 58/2019, de 8 de agosto, da Lei n.º 59/2019, de 8 de agosto, e demais legislação complementar,
há dados que não podem ser fornecidos e outros que, na comunicação entre ambos os Institutos, leva a
um desfasamento de informação, dificultando e prejudicando a resolução de situações, muitas vezes
problemáticas, em tempo útil.
Os constrangimentos causados têm implicações aos mais variados níveis, nomeadamente nas inúmeras
solicitações diárias do Centro de Emprego do IEM, IP-RAM, relativamente às prestações de desemprego
no ISSM, IP-RAM, no tratamento de incumprimentos, nas faltas a convocatórias por parte dos
desempregados e, mais recentemente, e no contexto da pandemia da COVID-19, na impossibilidade de
tratamento e cruzamento de dados entre os dois serviços para a operacionalização das medidas
extraordinárias e temporárias dos apoios complementares a trabalhadores e empresas, promovidas pelo
Instituto de Emprego da Madeira, IP-RAM.
Concluindo, sendo o acesso, a comunicação e o tratamento de dados entre os dois serviços fundamentais
e relevantes para a prossecução das suas finalidades e diversos fins, a interconexão de dados a estabelecer
entre ambas, e nos moldes do protocolo já existente em território nacional, entre o IEFP, I.P. e a segurança
social, é prioritária e esperamos que seja uma realidade a curto/médio prazo.
Esta interconexão de dados terá, ainda, como objetivo desburocratizar e agilizar procedimentos diários
entre os dois institutos públicos e permitir a ambos os serviços o acesso aos dados registados no serviço
público de emprego e na segurança social relevantes para diversos fins, nomeadamente no que respeita
a dados relativos à atribuição de apoios públicos, dos incentivos ao emprego e das prestações de
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cobertura da eventualidade de desemprego no âmbito da segurança social, garantindo uma maior
eficácia, rigor e controle, bem como uma maior agilização de soluções.
4. Regime extraordinário e transitório de incentivo à manutenção de postos de trabalho (benefícios
fiscais e linhas de crédito) - Artigo 248.º
No que se refere a esta medida, e numa análise da sua vertente de aplicação prática, é referido que, para
aquele regime, a verificação do volume de emprego é efetuada de forma oficiosa “designadamente com
base na informação prestada pelo ISS, I. P., à AT ou ao organismo competente para a atribuição do apoio
público.”
A comunicação de informação facilitada, para este fim, entre o ISSM, IP-RAM e qualquer outro organismo,
é uma situação que não ocorre a nível regional, entre o ISSM, IP-RAM e o IEM, IP-RAM.
Neste sentido, é crucial garantir e replicar esta realidade, no âmbito de aplicação dos programas de
emprego regionais, cuja verificação da manutenção do volume de emprego é exigível. Atualmente, as
entidades beneficiárias procedem à entrega dos mapas no IEM, IP-RAM e as equipas técnicas verificam
manualmente o volume de emprego, o que é extremamente moroso e ineficaz.
Neste sentido, reforça-se a premente necessidade do protocolo de interconexão de dados.
5. Acompanhamento de utentes
No âmbito do acompanhamento aos utentes pelos serviços públicos de emprego, é proposto o
alargamento da rede de Gestores+, a todo o território nacional. Importa assegurar que esta rede abranja
as Regiões Autónomas.
É igualmente fundamental a aplicação à Região Autónoma da Madeira, da Medida de Apoio ao Regresso
de Emigrantes a Portugal (MAREP), integrada no Programa Regressar, aprovado pela Resolução do
Conselho de Ministros n.º 60/2019, de 28 de março.
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A MAREP consiste num apoio financeiro a conceder aos emigrantes ou familiares de emigrantes, que
iniciem atividade laboral em Portugal continental, mediante a celebração de um contrato de trabalho por
conta de outrem e de outros apoios complementares para comparticipação das despesas inerentes ao
seu regresso e do seu agregado familiar, bem como o reconhecimento das qualificações profissionais.
Esta medida, lamentavelmente, não abrange as Regiões Autónomas, sendo exclusiva para emigrantes ou
familiares de emigrantes, que se fixem em território continental, o que se questiona.
6. Habitação
Constata-se que, na Proposta do OE para 2021, existe um aumento bastante significativo, perfazendo um
total de 377 Milhões de Euros, afetos ao sector da habitação, conforme abaixo discriminado:
“Artigo 131.º Financiamento de habitação e de reabilitação urbana
1 - O IHRU, I. P., fica autorizado a contrair empréstimos até ao limite de €50 000 000,00, para financiamento de operações ativas no âmbito da sua atividade e para promoção e reabilitação do parque habitacional.
Artigo 208.º Políticas públicas de habitação
Em 2021, o Governo reforça as políticas públicas de habitação, procedendo ao aumento da oferta pública de habitação, cujo financiamento é passível de ser enquadrado no IRR, na medida em que assenta na criação de uma resposta habitacional urgente e temporária, na reestruturação do parque de habitação social, de acordo com a previsão orçamental prevista para o «Programa 1.º Direito» e na promoção de um parque habitacional público a custos acessíveis.
Artigo 221.º Consignação de receita de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares ao Instituto da
Habitação e da Reabilitação Urbana, I. P. 1 - (…) 2 – Em 2021, por conta da consignação prevista no número anterior, é transferido para o IHRU, I. P., para recuperação do património do Estado para fins habitacionais e oferta pública de habitação a preços acessíveis, o valor de €10 000 000,00.
Anexo I - Mapa de alterações e transferências orçamentais (n.º 55)
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Transferência de verbas a favor do IHRU, no montante de €317 600 000,00, no âmbito de políticas de promoção de habitação, financiadas por receitas provenientes de fundos comunitários no montante de €201 000 000,00 e por receitas provenientes de empréstimos do BEI e transferências da DGTF no montante de €116 600 000,00.”
Relativamente à área da Habitação, cumpre-nos apresentar as seguintes reivindicações:
• Acordo de Colaboração relativo aos Incêndios 2016, assinado entre o IHRU, I.P., a IHM, EPERAM e
os Municípios do Funchal e Calheta:
Devidamente previsto na Proposta de Lei que aprova o OE para 2021, estando ainda por executar algumas
medidas na área da habitação, ao abrigo do Acordo de Colaboração outorgado a 19 de dezembro de 2016,
entre o Estado, a Região Autónoma da Madeira e municípios onde se verificaram graves incêndios, em
agosto de 2016.
Importa manter a devida cobertura legal e financeira para proceder às transferências para a execução de
tais medidas sejam exequíveis.
Nesta conformidade, regista-se que a Proposta de Lei do OE para 2021 contempla as verbas necessárias
para este efeito, à semelhança do OE de 2020, sendo que o Anexo I, número 44, dispõe o seguinte:
“44 — Transferência de uma verba no valor de €3 550 000,00 proveniente dos saldos transitados do
IHRU, I. P., por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e das
infraestruturas e habitação, para assegurar os compromissos do Estado no âmbito de
comparticipações a fundo perdido em projetos de realojamento e reabilitação, no âmbito do
Programa ProHabita, para a concessão de apoios para o território da Madeira, em virtude dos
incêndios aí ocorridos, e para o realojamento da população de Vale de Chícharos, no Seixal.”
• Equiparação dos organismos regionais com competência no Setor da Habitação ao IHRU, I.P.,
relativamente à taxa de IVA reduzida de 5% nas empreitadas de reabilitação
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Não está previsto na Proposta de Lei que aprova o OE para 2021. A prioridade dada à reabilitação de
imóveis para a melhoria das condições de habitabilidade, a regeneração urbana dos prédios degradados
e a recuperação aquando de catástrofes determina que se apliquem medidas fiscais mais favoráveis.
A aplicação da taxa reduzida de Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) nas empreitadas de reabilitação
já se encontra prevista na verba 2.24 da Lista I, anexa ao Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado
(CIVA), empreitadas que, quando contratadas diretamente com o Instituto da Habitação e da Reabilitação
Urbana, I.P. (IHRU, I.P.), encontram-se sujeitas à taxa reduzida de IVA, importando alargar o âmbito da
norma aos organismos com tutela em matéria de habitação, também nas Regiões Autónomas.
Estas entidades, de âmbito nacional e regional, prosseguem finalidades comuns nas áreas da habitação e
reabilitação urbana, procurando obter iguais soluções no apoio à habitação das famílias, através da
aquisição, construção e reabilitação.
Considera-se, assim, dever existir tratamento fiscal igualitário nas empreitadas destinadas à reabilitação
de imóveis, equiparando as entidades públicas regionais à entidade nacional IHRU, I.P., com a tributação
em ambos os casos da taxa de IVA reduzida de 5%, eliminando desta forma a desigualdade tributária.
Neste sentido, considerando a lei aplicável em território continental, através do IHRU, Instituto da
Habitação e da Reabilitação Urbana, I.P., foi já apresentada uma proposta à Assembleia da República, em
sede de Orçamento de Estado 2018, 2019 e 2020, a qual foi sucessivamente rejeitada.
É também sabido que foi submetida pela Assembleia Legislativa da RAM à Assembleia da República a
Proposta de Lei 108/XIII cuja aprovação seria de significativa relevância, pois representaria a aplicação a
esta Região Autónoma e aos organismos com tutela da Habitação, uma medida que já vigora em território
nacional, eliminando, assim, a desigualdade tributária.
A redução da taxa do IVA possibilitaria à IHM, EPERAM, perante o diferencial, dispor de mais verbas,
traduzindo-se num maior número de intervenções em obras de conservação e manutenção dos bairros,
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assim como no apoio às famílias beneficiárias do Programa de Recuperação de Imóveis Degradados
(PRID).
Por outro lado, esta proposta representa somente perda de receita para a Região Autónoma da Madeira,
sem qualquer impacto nas contas do Estado, o que torna ainda mais incompreensível não ser dada
sequência à proposta apresentada.
Nesta conformidade, a Lei do Orçamento de Estado para 2021 deve contemplar a alteração do Decreto-
Lei n.º 394-B/84, de 26 de dezembro, que aprovou o Código do Imposto Sobre o Valor Acrescentado, na
sua redação atual, nos seguintes termos:
«Artigo xxxx.º
Alteração à Lista I anexa ao Código do IVA
As verbas 1.7, 2.10, 2.24 e 2.32 da Lista I anexa ao Código do IVA, passam a ter a seguinte redação:
Lista I
«1.7[…]
2.24. - As empreitadas de reabilitação de imóveis que, independentemente da localização, sejam
contratadas diretamente pelo Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, I.P. (IHRU, I.P.), ou
pelas entidades públicas regionais com competência em matéria de habitação e de gestão de
parque habitacional, bem como as que sejam realizadas no âmbito de regimes especiais de apoio
financeiro ou fiscal à reabilitação de edifícios ou ao abrigo de programas apoiados financeiramente
pelo IHRU, I.P., ou por entidades públicas regionais com competência em matéria de habitação e
de gestão de parque habitacional.
2.32 […]»
• Protocolo de Cooperação Institucional entre o IHRU, IP e a IHM, EPERAM-Apoio
Habitacional/Regressados da Venezuela
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Face à crise social, económica e política vivida nos últimos anos na Venezuela, a IHM, EPERAM tem vindo
a registar um aumento no número de candidatos a programas habitacionais, decorrente do regresso de
famílias daquele país.
Até ao dia 22 de outubro de 2018, a IHM, EPERAM apurou a existência de 349 agregados familiares com
as candidaturas devidamente instruídas.
Em 2019, aquele número subiu para 647, sendo que, nesta data, contam-se 726 famílias a aguardar por
apoio habitacional.
Tratando-se de um problema de âmbito nacional, que preocupa o Governo Regional da Madeira, é
necessária uma maior atenção do Governo da República na definição e implementação de respostas
habitacionais.
Ao abrigo do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 29/2018, de 4 de maio, que estabelece o Porta de Entrada –
Programa de Apoio ao Alojamento Urgente, foi assinado a 10/12/2018 o Protocolo de Cooperação
Institucional entre o IHRU, IP e a IHM, EPERAM que prevê o realojamento de 62 famílias nos conjuntos
habitacionais da propriedade daquela entidade, em regime de renda apoiada.
Nessa sequência, foram realojadas 34 famílias no Complexo Habitacional Mesquita Park (Água de Pena,
Machico) e aguardam realojamento 28 famílias no Complexo Habitacional Machico Park, após conclusão
das obras pelo IHRU-Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana, IP.
Face ao acima exposto, nomeadamente ao aumento significativo de candidaturas registado desde o mês
de outubro de 2018 até à presente data, e à urgente necessidade de ser dada continuidade ao processo
de realojamento das famílias regressadas da Venezuela, foi já solicitada a revisão do Protocolo em apreço,
levando em conta, o previsto na sua cláusula 10.ª, e a manifesta desatualização deste instrumento face à
realidade atual. Espera-se que, em sede de OE 2021 tal venha a ser assumido.
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7. Direitos dos Consumidores
Atento o compromisso do Governo em manter os objetivos estratégicos em matéria de defesa dos direitos
do consumidor, bem como, de modernizar e simplificar o contexto em que são exercidos tais direitos,
considera-se que, em geral, as propostas em análise, ainda que apresentem algumas lacunas, em especial,
no que respeita aos Consumidores da RAM, preveem importantes medidas, que urge, porém, concretizar.
De entre tais lacunas, importa realçar o preço praticado pelas viagens entre a RAM e Portugal Continental,
bem como, o procedimento que simplifique a atribuição do subsídio social de mobilidade a que os
Consumidores da RAM têm direito. Este aspeto não se prende, apenas, com o respeito pelo princípio da
continuidade territorial, mas, também, pelo direito à proteção dos interesses económicos do consumidor,
direito esse constitucionalmente consagrado e reforçado na Lei de Defesa do Consumidor.
No que concerne, especificamente, às viagens organizadas, importa destacar que, apesar de a Lei n.º
17/2020, de 23 de abril (“lei dos vales”) ter natureza temporária e excecional e ter na sua génese
promover o necessário equilíbrio entre a sustentabilidade das empresas e os direitos dos consumidores,
os vales (vouchers) não poderiam traduzir-se numa imposição aos Consumidores, porquanto o direito ao
reembolso em numerário, numa situação de exceção, já estava contemplado na Diretiva EU 2015/2302
(transposta para o ordenamento jurídico português através do Decreto-Lei n.º 17/2018, de 8 de março).
No geral, a promoção de iniciativas que reforcem a importância do digital, da sustentabilidade, da
inovação, assim como, a implementação de medidas que devolvam a confiança dos consumidores no
mercado assume, de facto, uma importância que não pode ser descurada.
A luta pela neutralidade carbónica, o desafio da transição energética, que reduz os custos dos
consumidores, uma economia que se sustenta nos recursos renováveis e que utiliza os recursos de forma
eficiente, prosseguindo com modelos de economia circular, é uma prioridade.
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Considera-se merecedoras de destaque, neste âmbito, entre outras, a previsão de medidas que visem
adaptar a legislação do consumo às particularidades da economia digital; a alteração do regime aplicável
às práticas individuais restritivas do comércio; a sensibilização e capacitação dos Consumidores em
matéria de cibersegurança, de consumo responsável e sustentável; a criação do IVaucher para estimular
o consumo na restauração; a redução do IVA na eletricidade; a concretização da “Estratégia de Longo
Prazo para o Combate à Pobreza Energética” (mantendo-se a proteção financeira dos consumidores mais
vulneráveis, através da tarifa social de energia elétrica); o desenvolvimento de iniciativas de informação,
destinadas particularmente, aos Consumidores mais vulneráveis e o reforço dos mecanismos de proteção
dos Consumidores através da valorização das Entidades de Resolução Alternativa de Litígios de Consumo,
dotando-os de cada vez maior qualidade, eficiência e eficácia.
Por fim, consideramos que importa oferecer garantias mais fortes de que os produtos de consumo
poderão ser reparados e o seu tempo de vida útil estendido, combatendo-se, desse modo, a obsolescência
programada.
As Propostas incluídas no presente OE, apresentam medidas já contempladas nos OE2020 e OE2019, com
as quais concordamos, na forma, pois vão ao encontro do Programa do XXIII Governo Regional da
Madeira, no que à Igualdade e Cidadania diz respeito.
É notória a priorização, nestas Propostas das políticas promotoras de igualdade de oportunidades, que
advêm, sobretudo, das respostas aos impactos da pandemia COVID-19, sobre as pessoas especialmente
vulneráveis.
Para a emissão de um parecer favorável à sua publicação, é fundamental o garante, de que estas medidas
orçamentais passem de Propostas para a prática, e que sejam efetivamente implementadas.
IV. Outras Disposições com impacto na RAM que necessitam ser revistas, clarificadas ou introduzidas
1. Artigo 184º Encargos com prestações de saúde no Serviço Nacional de Saúde
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No que concerne a esta norma, e a exemplo da posição assumida relativamente à Lei do Orçamento 2020,
bem como, em coerência com a reivindicação que tem vindo a ser feita relativamente à transferência de
competências do SNS para o SRS, no que aos subsistemas públicos de saúde se referem, incluindo os
encargos com as comparticipações dos medicamentos dispensados em farmácias da Região Autónoma da
Madeira a beneficiários dos subsistemas dos SAD da GNR e da PSP e da ADM, dispensados nas farmácias
comunitárias da RAM.
Considerando que a opção pela regionalização dos encargos com as prestações de Saúde, realizadas por
estabelecimentos e serviços do SNS ou SRS, ou por prestadores de cuidados de saúde por estes
contratados ou convencionados, aos beneficiários supra referidos, deve ser concretizada em
cumprimento do disposto nos artigos 10.º e 53.º da Lei das Finanças Regionais (Lei Orgânica n.º 2/2013,
de 2 de setembro), com a correspondente transferência de meios financeiros para as Regiões Autónomas.
Assim, pelo que antecede, em nosso entender, a norma contida nos n.os 1 e 2 do artigo 184.º só poderá
ser aceite, desde que sejam assegurados os meios financeiros, nos termos do previsto na Lei de Finanças
das Regiões Autónomas.
2. Artigo 216.º “ Fiscalização Prévia do Tribunal de Contas”
O artigo 216.º da Proposta de Lei em apreço deve passar a estatuir o seguinte:
“Estão isentos da fiscalização prévia do Tribunal de Contas, prevista nos artigos 46.º e seguintes da Lei de
Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, na sua
redação atual, os procedimentos de contratação pública respeitantes à aquisição de bens ou serviços
relativos ao dispositivo de combate aos incêndios e da prevenção estrutural, os que se enquadrem no
âmbito do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais e do Plano Operacional de Combate aos
Incêndios Florestais da Região Autónoma da Madeira, (…).”
3.Disposições relativas à administração pública
- Artigo 44.º “ Contratação de trabalhadores por pessoas coletivas em regime de direito público e
empresas do setor público. O n.º 4 do referido normativo dever ser eliminado uma vez que em matéria
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de contratação de trabalhadores pelas empresas do setor empresarial regional é matéria da competência
exclusiva do Governo Regional.
- O n.º 4 do art.º 56.º sob a epígrafe “Contratos de aquisição de serviços na modalidade de tarefa e
avença” incorre no mesmo erro ao estender à administração local e regional as restrições dele constantes
em matéria de prestação de serviços, na modalidade de tarefa e avença. Novamente neste caso, caberá
aos órgãos de governo próprio da RAM determinar quem é responsável pela emissão de parecer prévio e
em que termos o deve concretizar, pelo que o normativo deve ser eliminado.
- Artigo 47.º n.º 1 "Subsídio de insularidade para os trabalhadores do ensino superior nas Regiões
Autónoma.
Consideramos que esta disposição deveria ser objeto de revisão e reformulação de modo a abranger
todos os trabalhadores em funções públicas a exercer funções na Região Autónoma da Madeira, que
pertencem a organismos da administração central do Estado.
Na verdade, por uma questão de justiça e igualdade, todos quantos estão a prestar serviço na RAM, com
um vínculo público a entidade da administração central, deveriam beneficiar do subsídio de insularidade
ao invés deste tipo de solução casuística que vai apenas contemplando, ad hoc, universos mais pequenos
de uma realidade mais vasta. O Estado deveria reconhecer de forma transversal, geral e abstrata, esse
direito a todos os seus trabalhadores, das diversas entidades da administração central com representação
nos territórios insulares, sejam eles os já identificados nesse artigo, ou outros, designadamente,
funcionários judiciais, do SEF, do SIS, da PJ, PSP, Polícia Marítima, GNR, guardas prisionais, serviços de
reinserção social.
IV. Cooperação do Estado no âmbito de investimento conservação de imóveis localizados na RAM que
integram o seu património
• A ocorrência de fenómenos de turbulência e windshear têm provocado recorrentemente a
inoperacionalidade efetiva do Aeroporto Internacional da Madeira - Cristiano Ronaldo, cuja dimensão
e frequência tem vindo a afetar a competitividade do Destino Madeira.
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Tendo sido constituído um grupo de trabalho liderado pela Autoridade Nacional de Aviação Civil
(ANAC), com a missão de estudar os referidos fenómenos, e identificado e recomendado, em março
de 2019, pelo Instituto Português do Mar e da Atmosfera (IPMA), a aquisição de determinados
equipamentos de deteção de condições de turbulência e de windshear para fazer face a tais
fenómenos, o Orçamento de Estado para 2021, deve assegurar que o Governo concretiza a imediata
aquisição e instalação dos equipamentos de deteção de condições de turbulência e de windshear no
Aeroporto Internacional da Madeira - Cristiano Ronaldo, nos termos identificados e recomendados,
em março de 2019, pelo IPMA, no âmbito do grupo de trabalho criado especificamente para tratar o
tema dos “Ventos da Madeira”.
• A pandemia da doença COVID-19 provocou uma crise de saúde pública, económica e social sem
precedentes à escala mundial, sendo o setor do turismo um dos mais penalizados pela quebra das
atividades turísticas.
O apoio financeiro ao relançamento do setor do turismo da Região Autónoma da Madeira, deveria ser
o assegurado através do OE 2021, o qual deveria integrar os meios financeiros necessários à criação
de uma linha de apoio específica ao relançamento do setor do turismo prevendo os instrumentos
adequados à modernização das empresas do setor, prioritariamente, nas vertentes: digital,
sustentabilidade e segurança.
Para efeitos do anterior, deveriam ser previstas verbas para a certificação da sustentabilidade do
destino Madeira e a atribuição de benefícios fiscais para os projetos privados sustentáveis.
• A concretização de um princípio constitucional fundamental, o direito à habitação, passa pela
concretização da Estratégia Regional de Habitação, nomeadamente nos seguintes aspetos Cooperação
Financeira entre o Estado e a Região com vista à concretização da Estratégia Regional de Habitação
(SRIC). Nesta conformidade, a Lei do Orçamento de Estado para 2021 deveria contemplar a necessária
cooperação financeira entre o Estado e a Região Autónoma da Madeira com vista a:
̵ Medidas nos domínios da aquisição e infraestruturação de terrenos, elaboração de estudos e
projetos, construção, aquisição e reabilitação de habitações sociais no território da Região, a
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promover pelo Governo Regional;
̵ Medidas nos domínios da concessão de apoios diretos a agregados familiares carenciados, ao
nível da aquisição, autoconstrução, reabilitação e arrendamento;
̵ Afetação, reabilitação e ou requalificação de imóveis de propriedade do Estado e ou da Região,
para finalidades de habitação com fins sociais;
̵ Respetiva programação financeira plurianual das medidas e respetivas fontes de
financiamento; e
̵ Acesso pela Região aos financiamentos previstos nos programas nacionais, em especial «1º
Direito» e «Porta de Entrada» ou outros que venham a ser criados ao abrigo da estratégia ou
políticas nacionais da habitação.
• Nos termos do artigo 50.º da Lei n.º 2/2013, de 2 de setembro (LFRA), a comparticipação nacional nos
sistemas comunitários de incentivos financeiros de apoio ao sector produtivo passa a ser assegurada
pelo Orçamento do Estado ou pelos orçamentos das entidades que tutelam as respetivas áreas,
independentemente da sua natureza nacional ou regional, devendo o OE para 2021 prever a dotação
necessária para regularizar a referida comparticipação nacional, designadamente os relativos ao Plano
de Desenvolvimento Rural da Região Autónoma da Madeira e o POMAR, é necessário assegurar a
dotação orçamental no Orçamento de Estado, em 2021.
• Afigura-se prioritário definir e concretizar uma renovação tecnológica, assim como proceder a uma
modernização técnica no Centro Regional da Madeira que dote a RTP – Madeira, dotando-o de
tecnologia mais recente que permita a cobertura de todos os eventos e o cabal cumprimento das
obrigações de serviço público na Região.
O Governo deveria, no OE 2021, assegurar os meios para a implementação do Plano de investimentos
do Centro de Produção da RTP-Madeira.
• Na última legislatura do Governo da República foram identificadas prioridades para o investimento na
construção e remodelação de Esquadras da PSP na Região Autónoma da Madeira. Acontece que o
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referido investimento, que é prioritário, tem vindo a ser sucessivamente adiado.
No OE 2021, o Governo deveria comprometer-se a elaborar e a executar já a partir de 2021, o Plano
de Construção e de Remodelação de novas Esquadras da PSP na Região Autónoma da Madeira.
O CHEFE DO GABINETE,
Luís Nuno Rebelo Fernandes de Olim
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PROPOSTA DE LEI N.º 61/XIV - ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2021
PARECER
1. A Proposta de Lei do Orçamento de Estado para 2021 (doravante PLOE2021) foi apresentada
pelo Governo à Assembleia da República no passado dia 12 de outubro.
A ANMP emite o seu Parecer, com enfoque nas matérias e artigos de maior impacto na atividade
e competências da Administração Local, tendo presente as posições e sugestões transmitidas,
incluindo um conjunto de considerações prévias entregues oportunamente ao Governo, cuja
pertinência justifica a sua inserção e resolução em sede da Lei do Orçamento do Estado para o
próximo ano.
2. Na gravíssima e incontornável conjuntura Covid-19 -- com fortes impactos sociais, económicos e
nas economia e finanças públicas -- o Orçamento 2021 assume uma importância crucial enquanto
instrumento para a recuperação económica e social do nosso país, pelo que demanda uma justa
e equilibrada repartição dos recursos públicos, com a valorização e apoio da Administração Local.
Efetivamente, os municípios portugueses têm estado na linha da frente na resposta à crise
pandémica, tendo implementado um conjunto vasto e diversificado de medidas de carácter
extraordinário de apoio às famílias, às instituições e às empresas. Trata-se de uma realidade muito
desafiante e exigente para todos, com impactos acentuados ao nível dos orçamentos e da gestão
financeira dos Municípios.
Aliás, é o próprio Relatório do Orçamento do Estado para a LOE2021 que prevê que “a
Administração Local apresente um défice orçamental de 216 milhões de euros”, em resultado de
um aumento despesa (8,2%), substancialmente superior ao aumento da receita (4,8%). Antecipa-
se, assim, que o impacto da pandemia nas finanças locais vá provocar o primeiro défice orçamental
dos Municípios em 12 anos1.
Para que tal não aconteça, tem-se por fundamental que sejam encontrados os meios que
propiciem o ressarcimento das despesas efetivamente suportadas pelos Municípios no âmbito da
doença Covid-19, possibilitando-se ainda, a manutenção do apoio relevantíssimo que tem sido
prestado às pessoas (particularmente as mais vulneráveis), às famílias, às instituições e às
1 Recorde-se que, desde 2010, a Administração Local tem alcançado sucessivos superavits, compensado os défices
orçamentais dos restantes setores da Administração Pública.
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empresas. Não se deve colocar em causa o enorme esforço de estabilização financeira
desenvolvido pelos Municípios nos últimos anos.
Revela-se, por isso, fundamental que sejam estabelecidos mecanismos que permitam contrariar
esta tendência, designadamente através do reforço das verbas do Fundo Social Municipal (FSM),
bem como do acesso dos Municípios ao Plano de Recuperação e Resiliência.
3. Neste contexto e pressuposto, é importante salientar um conjunto de conquistas alcançadas nos
últimos anos pelas Autarquias Locais, ao nível da recuperação de capacidade financeira dos
Municípios, que têm contribuído para uma melhor e mais eficaz resposta e que devem ser
respeitadas.
Destacamos (i) a distribuição total do montante destinado aos Municípios em sede da Lei das
Finanças Locais, incluindo o “excedente” que ficava até então retido no Orçamento do Estado; (ii)
a criação de uma nova receita de participação no IVA liquidado na circunscrição territorial de cada
Município nos sectores do alojamento, restauração, comunicações, eletricidade, água e gás (IVA
“local”); (iii) a aplicação de uma nova regra de distribuição das transferências pelos 308 Municípios
que tem garantido, não só que nenhum Município desce, mas que todos sobem face ao ano
anterior; e (iv) a criação do Fundo de Financiamento da Descentralização, para inscrição dos
fundos transferir para as autarquias locais para financiamento das novas competências.
Em termos financeiros, estas medidas conduziram a um aumento das transferências para os
Municípios de 633M€: 155M€ em 2019, 261M€ em 2020 e 217M€ em 2021 (excluindo verbas no
âmbito da transferência de competências), apesar dos sucessivos incumprimentos da Lei das
Finanças Locais (LFL) no que respeita ao Fundo Social Municipal (FSM) e aos critérios de
distribuição do IVA “local”.
4. O caminho prosseguido nos últimos anos, ao nível do reforço financeiro dos Municípios, deve ser
consolidado e integralmente assumido pela PLOE2021. Salienta-se, também, que há um conjunto
de questões que a ANMP vem formulando ao longo dos tempos, relativamente às quais são
necessárias alterações, constando as mesmas do anexo “Quadro de análise e apreciação da
PLOE2021 – principais propostas da ANMP e medidas com impacto direto nas Autarquias Locais”,
que faz parte integrante do presente parecer.
5. A ANMP sublinha, de seguida, os aspetos mais significativos – positivos e negativos - para a
atividade dos Municípios.
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6. Na sequência do atrás referido, identificam-se como principais medidas positivas da PLOE2021:
i. Concessão de autorização legislativa ao Governo para proceder à prorrogação das
medidas que se considerem necessárias e adequadas à resposta ao contexto
pandémico - artigo 98.º
ii. Reforço do financiamento do Programa de Apoio à Redução Tarifária nos Transportes
(PART) em 60M€ - artigo 196.º
iii. Cumprimento da LFL no montante a transferir para as Entidades Intermunicipais (atinge
a variação máxima de 10% prevista na lei) - artigo 76.º
iv. Aumento das verbas para a rede de Centros de Recolha Oficial de animais (duplicou
relativamente ao ano anterior) e para a campanha de esterilização - artigo 211.º
No entanto, sublinha-se como essencial a necessidade de serem asseguradas verbas
para a construção de um verdadeiro programa nacional destinado à vertente
infraestrutural dos Centros de Recolha Oficial.
v. Manutenção da flexibilidade para integrar a parte não consignada do saldo de gerência,
por recurso a uma revisão orçamental, antes da aprovação dos documentos de
prestação de contas - artigo 97.º
vi. Continuidade da não aplicação da Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso
(LCPA) aos Municípios que cumpram as obrigações de reporte ao Tribunal de Contas e
à DGAL e os limites de endividamento; e flexibilização das regras de cálculo dos fundos
disponíveis, para os restantes – artigo 78.º
vii. Dispensa da consulta a três instituições autorizadas por lei a conceder crédito no recurso
à linha BEI - artigo 93.º
7. Entretanto, identificam-se como negativas as seguintes matérias da PLOE2021:
i. O incumprimento de 51M€ no cálculo do Fundo Social Municipal (FSM), mantendo-o
igual aos anos anteriores, sem qualquer racional ou justificação. Não se compreende
que o montante previsto para 2021 seja inferior ao de 20092, quando, ademais, a partir
de 2015 o FSM passou a integrar cerca de 24 milhões de euros relativos ao
financiamento dos transportes escolares (50% do 7.º ao 9.º ano).
Anota-se que o mandato do Grupo de Trabalho criado pelo Despacho n.º 6761/2020, de
1 de julho, que tem como objetivo apurar os montantes relativos ao FSM, cujas
2 163.325.967€, em 2021 e 166.633.738€, em 2009.
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conclusões deveriam ter efeitos já no Orçamento do Estado para 2021, não concluiu os
seus trabalhos (havendo já conhecimento da prorrogação dos trabalhos até ao final do
1.º semestre de 2021), sendo urgente que tal aconteça e se resolva definitivamente uma
situação que persiste há demasiado tempo.
ii. No que concerne à receita do IVA “local”:
- Diminuição de 8,3% face a 2020 (menos 5,4M€), o que só pode causar enorme
estranheza à ANMP tendo em consideração que a receita total de IVA entre 2018
e 2019 aumentou 7,2% (ano de referência para o cálculo), até por ter sido o
turismo um dos principais motores da nossa economia nesse período.
- Inexplicáveis e acentuadas variações em alguns Municípios face ao OE2020,
destacando os dois casos extremos de um Município que vê a sua receita reduzida
de 1,5M€ para 156mil€ (-89%), enquanto outro assiste a um acréscimo de 226%
(161 para 526mil€).
- A incompletude e insuficiência dos dados disponibilizados pela Autoridade
Tributária e Aduaneira para demonstrar e justificar, não somente o cálculo do valor
global em causa, mas também a distribuição por Município em função IVA
liquidado na respetiva circunscrição territorial, como estatui o texto legal, e não por
referência à população, como sucedeu em 2020.
- A não garantia de transferência das verbas para os Municípios das Regiões
Autónomas, apesar da sua inscrição no Mapa 12.
iii. A não inscrição dos montantes destinados ao Fundo de Financiamento da
Descentralização, tal como previsto na LFL, existindo apenas uma referência inacabada
e inconsistente no Relatório da LOE2021: “(…) no contexto do processo de
descentralização em curso prevê-se para 2021 a transferência de um valor superior a X
milhões de euros para financiar as competências da administração direta e indireta do
Estado, que passam a ser asseguradas pela administração local nas áreas da educação,
saúde, cultura e ação social, estando já todos os diplomas sectoriais publicados” (?!)
iv. A omissão de verbas que compensem os Municípios pelo expressivo e inesperado
aumento das despesas com o combate à Covid-19 -- nem no OE tout court, nem em
sede de Adicional do Fundo Social Municipal (como previamente articulado no âmbito do
Grupo de Trabalho), nem com recurso ao REACT EU.
v. A não criação da solicitada moratória de um ano para o serviço da dívida dos
empréstimos contraídos pelos Municípios, incluindo os empréstimos a curto prazo, que
constituiria um importante recurso para equilibrar as finanças de alguns Municípios que
tiveram um inevitável agravamento da sua situação na sequência da pandemia.
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vi. A insistência na norma que impede os Municípios de aumentar o valor dos gastos com
contratos de aquisição de serviços, face aos celebrados no ano anterior, o que constitui
um injustificado espartilho à gestão municipal e acarreta uma absurda carga burocrática.
Se tal regra é absurda em tempos normais, mais o é na época em que vivemos, sendo,
mais do que nunca, necessário propiciar o normal funcionamento das economias locais.
De referir, em sentido positivo, neste âmbito da contratação pública, o regime excecional
recentemente aprovado na Assembleia da República, que consigna um conjunto de
propostas da ANMP que consideramos de maior relevo para uma contratação mais
célere e expedita.
vii. Não obstante o referido anteriormente neste documento, sobre o reforço do PART, as
verbas a ele consignadas continuam a ser insuficientes, havendo também a necessidade
de estabelecer regras de distribuição territorial mais equilibradas e equitativas, em
benefício de uma maior coesão territorial.
viii. Relativamente ao setor da educação:
- A não inscrição de meios financeiros que permitam fazer face ao acréscimo de
encargos com os transportes escolares, decorrentes das novas regras para a
lotação e utilização de autocarros e de veículos ligeiros, agravadas com a
aprovação de novos horários desfasados nas escolas, que estão a obrigar os
Municípios à inesperada necessidade de aquisição de viaturas e de contratação
de novos circuitos escolares, em virtude dos múltiplos desdobramentos que está
a ser necessário assegurar.
- A não revisão dos valores base pagos por cada refeição escolar, sendo evidente
o desfasamento entre os valores transferidos para os Municípios e o valor das
refeições efetivamente suportados.
ix. A não previsão de norma que assegure a compensação dos Municípios pelas isenções
automáticas de impostos que sejam receita municipal, defendendo-se a alteração do
artigo 16.º da LFL no sentido de garantir o envolvimento e diálogo dos Municípios com
os órgãos de soberania, e a sua efetiva compensação pela perda de receita associada
às isenções automáticas de impostos municipais concedidas pelo Estado Central.
x. A possibilidade de os Municípios recorrerem a empréstimos do Fundo de Apoio Municipal
(FAM) para novas finalidades, problematizando-se com que recursos este fundo as
operacionalizará, especialmente num momento de grande pressão sobre as finanças
locais, sem que tenha sido criado um mecanismo alternativo de recuperação financeira
adequado.
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Discorda-se em absoluto de tal medida, sendo a mesma inaceitável.
xi. No que se refere à utilização de infraestruturas, aos direitos de passagem e à ocupação
do domínio municipal, identificamos como negativo a ausência de normas que
consagrem que: a utilização de bens do domínio público municipal para o
estabelecimento ou passagem de infraestruturas, está sujeita ao pagamento de taxas
municipais, fixadas pelos respetivos municípios; seja fixada pelos municípios uma
remuneração adequada pela utilização de infraestruturas municipais, desde logo aquelas
que de acordo com a lei e a licença ou comunicação prévia, devam integrar o domínio
municipal; o pagamento das taxas municipais de direitos de passagem e de ocupação
do domínio municipal é efetivamente imputado aos respetivos operadores, impedindo-se
que sejam refletidos na fatura dos consumidores.
8. Além dos aspetos referidos, a ANMP discorda em absoluto da alteração ao regime geral de
gestão de resíduos, que aumentou o valor da Taxa de Gestão de Resíduos (TGR) de 11€/
tonelada, para 22€/ tonelada, a partir de 1 de janeiro de 2021, consignado do Decreto-Lei n.º
92/ 2020, de 23 de outubro.
O agravamento da taxa terá efeitos muito negativos para as famílias, para as empresas e
para os Municípios, nesta época difícil para todos, em que ademais são colocados novos
desafios a este setor, razão pela qual esta medida deve ser reequacionada, impondo-se que
haja uma diferenciação clara das taxas consoante os resíduos sejam importados ou de
origem nacional.
Tendo-se por inaceitável tal medida, a Assembleia da República deve intervir nesta matéria.
9. Perante este conjunto relevante de medidas constantes da PLOE2021, e tendo presente as
necessárias diligências que esta Associação desenvolverá tendentes à sua correção, desde
logo junto dos Partidos Políticos e da Assembleia da República, a Associação Nacional de
Municípios Portugueses, a não serem corrigidas as questões essenciais colocadas, emite o
seu parecer desfavorável à Proposta de Lei n.º 61/XIV, que aprova o Orçamento do Estado
para 2021.
Associação Nacional de Municípios Portugueses
Coimbra, 27 de outubro de 2020
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POSICIONAMENTO PRÉVIO DA ANMP CONTEMPLADO OU NÃO NA PLOE2021
COMENTÁRIOS
Cumprimento da Lei das Finanças Locais
Observância das regras de cálculo/ atualização do FSM.
O cálculo dos Fundos Municipais (FEF + FSM + IRS) é efetuado para o montante global a distribuir, sendo cada parcela determinada posteriormente, em função daquele valor global.
No que especificamente respeita à parcela do FSM, o artigo 82.º estabelece que “o montante a distribuir proporcionalmentepor cada município corresponde a 2% da média aritméticasimples da receita proveniente do IRS, do IRC e do IVA”.
De acordo com a LFL, coincidente com o calculado pela DGAL, o montante é de 214 415 349€.
NÃO [artigo 71.º, n.º 1, b)]
“Uma subvenção específica fixada em € 163 325 967,00 para o Fundo Social Municipal (FSM)”.
Há um corte de 51M€ no Fundo Social Municipal.
Impõe-se a correção do Mapa 12, para que passe a incluir o valor em falta -- sem prejuízo, ressalva-se, das conclusões que vierem a resultar do Grupo de Trabalho constituído para apurar os montantes relativos ao FSM.
Transferência e distribuição de 7,5% do IVA “local” liquidado na circunscrição territorial de cada Município.
O Governo tem que demonstrar e justificar, não somente o cálculo do valor global em causa, mas também da própria distribuição por Município.
Importa também garantir a distribuição desta receita pelos Municípios por referência ao IVA liquidado na respetiva circunscrição territorial e não em função da população. Em 2020, após a AT ter alegado dificuldades de operacionalização, a distribuição do IVA nos sectores das comunicações, eletricidade, água e gás foi em função da população e não por referência ao IVA liquidado na respetiva circunscrição territorial (somente cumprido para os sectores da restauração e alojamento). A ANMP propõe a aplicação pela via da localização física dos estabelecimentos (aplicado já para a restauração e alojamento), ou pela morada constante dos contratos (para a água, eletricidade, gás e comunicações).
INSUFICIENTE [artigo 71.º, n.º 1, d)]
“Uma participação de 7,5 % na receita do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) nos termos da Lei de Finanças Locais, aprovada pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, na sua redação atual, fixada em € 59 491 939,00”.
Os dados disponibilizados pela Autoridade Tributária e Aduaneira são incompletos e insuficientes para demonstrar e justificar, não somente o cálculo do valor global em causa, mas também a distribuição por Município em função IVA liquidado na respetiva circunscrição territorial, como estatui o texto legal, e não por referência à população, como sucedeu em 2020.
Considerando que a receita total de IVA entre 2018 e 2019 aumentou 7,2%, não se entende a quebra de 8,3% do IVA local face a 2020 (menos 5,4M€).
Carecem igualmente de explicação as variações acentuadas em alguns Municípios face a 2020 (entre -89% e +226%).
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Importa ainda concretizar a transferência desta nova receita para os Municípios das Regiões Autónomas, sendo urgente a publicação dos diplomas próprios das respetivas Assembleias Legislativas. Não foi regulamentado para os Municípios das Regiões
Autónomas.
Previsão dos montantes globais envolvidos no Fundo de Financiamento da Descentralização (FFD) e, bem assim, dos montantes discriminados que caberão a cada Município que já aceitou competências.
NÃO
Deve a LOE2021 prever estes montantes, cumprindo a Lei-quadro da transferência de competências que determina que “São inscritos, nos Orçamentos do Estado dos anos de 2019, 2020 e 2021, os montantes do Fundo de Financiamento da Descentralização (FFD) que incorporam os valores a transferir para as Autarquias Locais e para as entidades intermunicipais que financiam as novas competências”.
A agravar, o próprio Relatório da LOE2021, como que inacabado, prevê “Assim, no contexto do processo de descentralização em curso prevê-se para 2021 a transferência de um valor superior a X milhões de euros para financiar as competências da administração direta e indireta do Estado, que passam a ser asseguradas pela administração local nas áreas da educação, saúde, cultura e ação social, estando já todos os diplomas sectoriais publicados” (?!) (página 144)
Adoção da solução de distribuição de verbas pelos 308 Municípios proposta pela ANMP, já adotada e validada nos dois orçamentos anteriores, tendo garantido que nenhum Município desceu.
SIM [artigo 71.º, n.º 6]
Transferência dos valores devidos às Entidades Intermunicipais.
SIM [artigo 76.º e anexo II]
Todas as Entidades Intermunicipais beneficiam de um aumento de 10%, variação máxima estabelecida na LFL.
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Resposta à crise sanitária, económica e social
Concessão ao Governo de autorização legislativa para proceder à prorrogação das medidas que se considerem necessárias e adequadas e, bem assim, para definir novas medidas e apoios às Autarquias Locais, sempre no âmbito da pandemia da doença COVID-19.
SIM [artigo 98.º]
Estabelece a autorização legislativa no âmbito do regime excecional aplicável às autarquias locais e entidades intermunicipais, no âmbito da situação de prevenção, contenção, mitigação e tratamento da infeção epidemiológica por SARS-CoV-2 e da doença COVID-19.
Regista-se positivamente que prevê de forma expressa a audição prévia da ANMP.
Tendo presente que a grande maioria das medidas vigoram até 31 de dezembro de 2020, impõe-se que a concretização legal seja célere.
Pela premência e urgências das respostas, deverá a LOE2021 também prever uma autorização legislativa para o Governo poder, rapidamente, definir novas medidas deresposta à crise.
Criação de uma moratória de um ano para o serviço da dívida de todos os empréstimos contraídos pelos Municípios.
NÃO
Esta moratória constituiria um importante recurso para equilibrar as finanças de alguns Municípios que, já numa situação mais debilitada, tiveram um inevitável agravamento da sua situação, pelo que deverá ficar prevista.
Compensação dos Municípios pela despesa real em que tiverem de incorrer na resposta à crise pandémica e económico-social (ano 2020 incluído).
NÃO
Há uma omissão em toda linha (nem o OE tout court, nem o Adicional do Fundo Social Municipal, nem o REACT).
Deverá ser inscrita a verba apurada como suficiente para aquela compensação a 100%.
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Contratos de aquisição de serviços
Fim da limitação que impede os Municípios de aumentar o valor dos gastos com contratos de aquisição de serviços, face aos celebrados no ano anterior.
NÃO [artigo 57.º, n.º 1]
A LOE não pode continuar a atentar contra a autonomia do Poder Local, impedindo cegamente os Municípios de aumentar o valor dos gastos com contratos de aquisição de serviços, face aos celebrados no ano anterior. É um injustificado espartilho à gestão municipal, acarreta uma absurda carga burocrática, e não pode continuar a vigorar.
Acresce que a impossibilidade prática de recorrer ao comércio de proximidade prejudica gravemente os tecidos económicos locais.
Por outro lado, a regra é de tal forma absurda que nem exclui as aquisições de serviços de soluções relativas a plataformas eletrónicas de receção e emissão de faturas eletrónicas.
Por último, dispondo as empresas locais de autonomia e personalidade jurídica próprias, não pode o Presidente da Câmara Municipal ter poderes de tutela sobre os conselhos de administração das empresas locais e mandar aplicar as limitações e exceções previstas às entidades do sector local – o n.º 9 deste artigo 57.º não faz qualquer sentido legal ou outro.
Educação
Compensação dos Municípios pelos incomportáveis aumentos dos encargos com a aquisição de viaturas e contratação de novos circuitos escolares, em consequência das novas regras de lotação e utilização dos transportes escolares.
NÃO
Nas novas competências transferidas para os municípios (educação), está prevista a existência de uma Comissão Técnica de Desenvolvimento que, entre outras funções, deveria ter definido até ao fim de janeiro de 2020 uma nova fórmula de financiamento das despesas com transportes escolares. Tratando-se de uma competência que, ademais, já é muito e há muito subfinanciada, é imprescindível o seu reforço financeiro.
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Revisão dos valores das refeições escolares a transferir para os Municípios - os valores de base e pagos por cada por refeição são manifestamente insuficientes para fazer face à despesa efetiva.
NÃO
Os preços apresentados pelos concorrentes nos concursos lançados são, recorrentemente, 50% superiores aos valores suportados pelo Ministério da Educação.
Transportes públicos
Reforço do financiamento do Programa de Apoio à Redução Tarifária nos Transportes (PART).
SIM [artigo196.º]
O PART é reforçado em 60M€.
Importa agora acautelar a sua distribuição territorialmente equilibrada.
Diminuição da comparticipação mínima das autoridades de transporte para o PART
Este ano essa comparticipação seria de 20% da verba que lhes for transferida pelo Estado, para os anos de 2021 e seguintes – prevista no artigo 234.º da LOE2019.
NÃO
Ao acréscimo de responsabilidades advenientes deste processo não correspondeu a devida transferência de verbas por parte do Estado, pelo deverá ser diminuída a comparticipação municipal.
É necessário inscrever verbas para o reforço extraordinário dos níveis de oferta nos transportes públicos abrangidos pelo PART.
INSUFICIENTE - [artigo196.º]
A PLOE deve estabelecer os critérios de distribuição dos montantes pelas autoridades de transporte, para que não se verifique o sucedido no ano de 2020, em que foram alocados 90M€ para as Áreas Metropolitanas e apenas 4M€ para o resto território do continente.
Utilização de infraestruturas, direitos de passagem e ocupação do domínio municipal
O pagamento das taxas municipais de direitos de passagem e de ocupação do domínio municipal tem de ser efetivamente imputado aos respetivos operadores (sendo um custo para as respetivas empresas, as quais, aliás, não só não tiveram prejuízos com a pandemia, como tiverem aumento de lucros), impedindo-se que tais montantes sejam refletidos na fatura dos consumidores.
Relembra-se que a LOE2017 veio determinar que “A taxa municipal de direitos de passagem e a taxa municipal de ocupação de subsolo são pagas pelas empresas operadoras
NÃO
Garantia de que o pagamento das taxas municipais de direitos de passagem e ocupação do domínio municipal não sereflete na fatura dos consumidores e é efetivamente imputado aos respetivos operadores.
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de infraestruturas, não podendo ser refletidas na fatura dos consumidores” (artigo 85.º). O diploma de execução orçamental desse ano previu que o Governo alterasse o quadro legal nomeadamente no que respeita a essa repercussão.
Até o momento, e passaram quase 4 ANOS, os operadores continuam a refletir na fatura do consumidor final os valores relativos às taxas.
Sujeição da utilização de bens do domínio público municipal para o estabelecimento ou passagem de infraestruturas ao pagamento detaxas municipais, fixadas pelos respetivos Municípios
NÃO Este princípio deve ficar consignado na LOE2021.
Possibilidade de os Municípios fixarem uma remuneração adequada pela utilização de infraestruturas municipais, desde logo aquelas infraestruturas que, de acordo com a lei e a licença ou comunicação prévia, devam integrar o domínio municipal.
NÃO A LOE2021 deve acautelar esta possibilidade.
Acesso às bases de dados da Administração Central
É preciso efetivar os mecanismos de acesso a bens penhoráveis, previstos no Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), a saber:
• O acesso direto à base de dados da AT,
• O acesso dependente de requerimento/ solicitação doMunicípio à AT- a utilizar enquanto, ou nas situações emque, o acesso eletrónico ainda não esteja disponível, comprevisão de resposta no prazo de 30 dias.
NÃO
O CPPT prevê, desde 2018, o acesso dos Municípios aos dados da AT relativos a bens penhoráveis no âmbito de processos de execução fiscal por si promovidos (identificação ou localização de bens penhoráveis do executado).
Foi reportado à ANMP que o acesso dependente de requerimento tem sido negado pela AT, com fundamento na proteção de dados e/ ou de falta de regulamentação.
Enquanto tais acessos não forem uma realidade, importa estipular a suspensão dos prazos dos processos de execução fiscal, como efeito decorrente da pendência/ ausência de resposta da AT aos pedidos de informação dos Municípios.
NÃO
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Acesso à informação do Banco de Portugal (plataforma PERTO) - alteração ao CPPT
A PLOE2021 deverá consignar uma proposta de alteração aos artigos 7.º e 38.º ao CPPT, de forma a clarificar a legitimidade e o enquadramento legal para a utilização, por parte dos Municípios, da Plataforma PERTO, no âmbito de processos de execução fiscal por estes diretamente promovidos (designadamente no que respeita a pedidos de informação prévia, bem como outros atos posteriores ou diligências de penhora, praticados nesta sede, reconhecendo na legislação a transmissão eletrónica de dados bancários e outras comunicações e atos por via da plataforma gerida pelo Banco de Portugal).
NÃO
A presente proposta de intervenção legislativa resulta do reconhecimento mútuo por parte das duas entidades aqui em causa (ANMP e Banco de Portugal), da necessidade de a legislação acolher melhorias que acomodem os desideratos acima e dissipem eventuais divergências interpretativas na presente matéria.
Apoios à proteção civil municipal
Reforço do financiamento dos corpos de bombeiros da Administração Local.
Qualquer modelo de financiamento dos corpos de bombeiros tem de, forçosamente, obedecer ao princípio da universalidade, constitucionalmente consagrado.
NÃO
Deverá ser acautelado o financiamento dos 25 corpos de bombeiros detidos pelos Municípios ficaram excluídos do modelo de financiamento criado em 2015, que apenas acautelou o financiamento dos corpos de bombeiros das associações humanitárias de bombeiros.
Sem prejuízo, os Municípios com corpos de bombeiros devem também constar como beneficiários das transferências da ANEPC (artigo 149.º).
Adequação do regime excecional das redes de faixas de gestão de combustível, através de legislação que consagre mais apoios à intervenção municipal.
NÃO [artigo 155.º]
Deverá ser alterado o regime excepcional, na medida em que é patente que não estão reunidas as condições mínimas indispensáveis ao seu cumprimento, desde logo pela inexistência do cadastro da propriedade rústica.
NÃO [artigo 151.º]
Estabelece um regime especial de ajuste direto, limites trienais
Os Municípios, atentas as amplas e relevantes competências em matéria de prevenção de incêndios rurais e também em matéria supressão e estabilização de incêndios, devem ser expressamente incluídos como beneficiários do regime especial previsto pelo artigo 151.º.
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e dispensa de fiscalização prévia do Tribunal de Contas nos procedimentos no âmbito da prevenção, supressão e estabilização de incêndios levados a cabo pelo ICNF, a ANEPC e a AGIF.
A isenção de fiscalização prévia do Tribunal de Contas relativa aos “acontecimentos imprevisíveis os incêndios de grandes dimensões” deverá também abranger outras catástrofes naturais, circunstâncias igualmente excecionais.
NÃO [artigo 216.º]
Nos últimos anos, o nosso país tem registado outras calamidades e catástrofes naturais, também imprevisíveis, que têm provocado elevados prejuízos materiais e justificam que se incluam “outras catástrofes naturais, circunstâncias igualmente excecionais” nesta prerrogativa.
Prazo para adaptação dos PDM à legislação do ordenamento do território
Os Municípios têm até ao dia 9/1/2021 (inicialmente era 13/7/2020) para proceder à adaptação dos respetivos Planos Diretores Municipais (PDM) às novas regras de classificação e qualificação dos solos, bem como para a transposição para os PDM do conteúdo dos Planos Especiais de Ordenamento do Território (PEOT) e dos Planos Regionais de Ordenamento Florestal (PROF).
Verifica-se, no entanto, que o prazo de 9 de janeiro de 2021 não se mostra razoável e adequado para o trabalho que é necessário ainda desenvolver, sendo indispensável proceder ao seu prolongamento.
NÃO
Deve a LOE2021 alterar o n.º 1 do artigo 78.º da Lei n.º 31/2014, estabelecendo como novo prazo o dia13/7/2021, propiciando, desta forma, que o Governo possa alterar, adequando-o à Lei de Bases, o prazo previsto no n.º 2 do artigo 199.º do Decreto-lei n.º 80/2015, de 14 de maio (fruto das medidas COVID o prazo atual foi adiado para o dia 9/1/2021).
Anota-se que o Governo assumiu já a prorrogação do prazo até ao dia 13 de julho de 2021, tendo remetido à Assembleia da República uma proposta de autorização legislativa nesse sentido.
No entanto, face aos constrangimentos e ao trabalho que é necessário desenvolver, entende-se que o prazo deve ser prorrogado até 31 de dezembro de 2021.
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Recursos Humanos
Redução das taxas contributivas para CGA para os trabalhadores dos Municípios integrados na proteção social convergente, pois a taxa é mesma do regime geral da Segurança social, mas não cobre todas as eventualidades (que ficam a cargo dos Municípios).
NÃO
Sugere-se, em alternativa, a aplicação do artigo 51.º do Código dos Regimes Contributivos da Segurança Social, normativo que prevê os termos da desagregação da taxa contributiva global paga à Segurança Social.
NÃO [artigo 26.º]
Qualificação e capacitação dos trabalhadores
Este artigo deverá abranger a criação e implementação de programas de qualificação e capacitação de trabalhadores da Administração Local, impondo- se a articulação com a FEFAL (nos termos dos artigos 5.º e 6.º e 8.º e 9.º do Decreto-Lei n.º 173/2019, de 13 de dezembro, e com o Contrato n.º 12/2019, firmado entre a DGAL e a FEFAL).
NÃO [artigo 29.º]
A mobilidade de trabalhadores em funções públicas da Administração Local para a Central nunca poderá dispensar o consentimento do serviço de origem, situação que deverá ficar acautelada.
A sangria de trabalhadores municipais para os quadros do Estado, à revelia da vontade dos Municípios, sobretudo num momento e fase de novas competências e responsabilidades, que carecem de recursos humanos para as assegurar, parece-nos um caminho pouco prudente e não respeitador da autonomia do Poder Local.
Tal como alertado em 2020 e até resolvido em 2019, os Municípios, ainda que em situação de saneamento ou de rutura, têm de poder recrutar trabalhadores para suprir as necessidades que resultam da descentralização de competências e não apenas para substituição de trabalhadores.
NÃO [artigo 45.º]
Insiste em somente excecionar da proibição o recrutamento para substituição de trabalhadores, pelo que tem que ser corrigido de forma a ser permitido recutar todos os trabalhadores para o suprimento das necessidades que resultam da descentralização – conforme proposto pela ANMP e já aceite pelo Governo em anos anteriores.
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Aquisição, pelos Municípios, de participações dos privados em empresas em que participem
NOVA PROPOSTA
O Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local e das Participações Locais (RJAEL), aprovado pela Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto, tem sido alvo de sucessivas alterações, designadamente no que diz respeito ao seu capítulo VI, respeitante à alienação, dissolução, transformação, integração, fusão e internalização das empresas locais.
Tais alterações ainda não deram resposta a algumas situações de facto que urge resolver dados os apertados requisitos de que depende a aquisição das participações locais consagrados no diploma que se pretende alterar.
Propõe-se assim uma solução que passe primeiro pela aquisição das participações sociais detidas, direta ou indiretamente (participações sociais detidas por empresas municipais) pelos Municípios e que depois procedam à dissolução das empresas locais ou das sociedades comerciais participadas, desde que tal operação seja norteada por requisitos de racionalidade económico-financeira e social de que resulte um claro beneficio económico e social para o conjunto dos cidadãos, a qual se identifica como aquisição transitória de participação social.
Tal operação ficará sujeita à apreciação do Tribunal de Contas, a quem competirá verificar se os requisitos aplicáveis à operação de aquisição transitória de participação social se encontram observados.
Assim, propõe-se a inclusão de uma norma na Lei do Orçamento do Estado para o ano 2021, que permita aos municípios adquirir as participações sociais detidas, de forma direta ou indireta, com vista à dissolução das empresas locais ou sociedades comerciais participadas, desde que demonstrado que desta operação resulta um claro benefício económico e social para os cidadãos.
NÃO
- Propicia-se que os Municípios adquiram a totalidadedas participações sociais de sociedades comerciais,em que tenham participação direta ou indireta atravésde empresas locais de que sejam entidades públicasparticipantes, com a finalidade exclusiva de procederà subsequente internalização nos seus serviços dasatividades desenvolvidas pela sociedade comercialparticipada.
- A deliberação de aquisição das participações sociaisfundamenta-se exclusivamente na racionalidadeeconómico-financeira e social da internalização dasatividades desenvolvidas pela sociedade comercialparticipada, estando dispensada do cumprimento doslimites constantes da Lei n.º 50/ 2012, de 31 deagosto, para a aquisição de participações sociais,nomeadamente o seu artigo 32.º.
- A racionalidade económico-financeira e social dainternalização deve ser demonstrada mediante ocumprimento dos seguintes critérios:
a) Avaliação adequada da procura atual e daprocura projetada dos serviços a internalizar;
b) Justificação de que a internalização correspondeà melhor opção no que toca à prossecução dointeresse público, nomeadamente através daidentificação dos benefícios económico-sociais quedela resultem para o conjunto dos cidadãos;
c) As atividades a internalizar serão prosseguidascom menores custos para o município do quequando eram desenvolvidas pela sociedadecomercial participada;
d) Análise dos efeitos das atividades a internalizarsobre as contas da entidade pública participante,
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incluindo ativos e passivos, bem sobre a sua estrutura organizacional e de recursos humanos.
- A aquisição de participações sociais realizada nostermos dos números anteriores deve ainda respeitaros limites de endividamento do município, previstosno n.º 1 do artigo 52.º da Lei 73/2013, de 3 desetembro, na sua atual redação.
- As empresas locais decorrentes da aquisição dasparticipações sociais nos termos do presente artigodevem obrigatoriamente ser objeto de deliberação dedissolução no prazo de seis meses a contar daconcretização formal daquela.
- A aquisição de participações locais ao abrigo dopresente artigo está sujeita à fiscalização prévia doTribunal de Contas.
Diminuição da carga fiscal sobre os Municípios
Redução para a taxa mínima do IVA na iluminação pública. NÃO Diminuiu para a eletricidade, mas a iluminação publica não é abrangida.
Eliminação da contribuição para o audiovisual para equipamentos e serviços municipais
NÃO
Abrange situações tão absurdas como seja: semáforos, cemitérios, iluminação pública, programadores de rega de jardins, furos de captação de água, painéis informativos, instalações sanitárias públicas, fontes luminosas, estações elevatórias da água e de esgotos, entre outras.
Melhorias a introduzir na LFL
Temos vindo a assistir a uma crescente, e cada vez mais insustentável, perda de receita dos Municípios associada às isenções automáticas.
NÃO (i) A par da isenção de IMI dos imóveis do Estado; (ii) daisenção do IMI relativamente a todos os prédios sitos emcentros históricos, paisagens culturais e conjuntosclassificados como monumentos nacionais; (iii) da isenção
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Requer-se a alteração do artigo 16.º da LFL no sentido de garantir o exercício e autonomia dos poderes tributários dos Municípios, o seu envolvimento e diálogo com os órgãos de soberania, e ainda a sua efetiva compensação pela perda de receita associada às isenções automáticas de impostos municipais concedidas pelo Estado Central.
do IMT dos fundos imobiliários entre muitas outras isenções automáticas avulsas; este Orçamento não só não corrige estas situações, como insiste no erro: (iv) prorrogando por mais 4 anos as isenções de IMI e IMT do Fundo Nacional da Reabilitação do Edificado (artigo 244.º); (v) prevendo a isenção de IMI no caso dasheranças indivisas de prédios de reduzido valorpatrimonial de sujeitos passivos de baixo rendimento(artigo 239.º) e ainda (vi) a isenção de IUC para asatividades das artes do espetáculo (artigo 241.º).
Operacionalização imediata do mecanismo faseamento da retenção da transferência de receita fiscal previsto no artigo 19.º-A da LFL, com o objetivo de minimizar os impactos nosorçamentos municipais provocados pelas devoluções do IMIdos parques eólicos e do IMT dos fundos imobiliários.
NÃO Contrariando a LFL, a AT continua a proceder à dedução nas transferências de IMI para os Municípios da totalidade da devolução. Não é aceitável.
Introdução na LFL de norma que determine e especifique os termos e tempos (sugerindo a data limite de 30 de junho de cada ano) de uma transferência anual para os Municípios, relativa aos montantes dos juros de mora pagos pelos particulares e do produto das coimas aplicadas, sempre no âmbito de impostos que constituem receitas municipais.
NÃO Deverá ser expressamente prevista a regularidade e prazo para esta transferência de verbas que pertencem, por direito, aos Municípios (a última foi em 2017).
Salvaguarda da necessária flexibilidade para integrar o saldo de gerência.
SIM [artigo 97.º]
A Assembleia Municipal pode, por recurso a uma revisão orçamental, integrar o saldo de gerência, somente com a aprovação do mapa «Fluxos de caixa», ou seja, antes da aprovação dos documentos de prestação de contas.
Justifica uma alteração à própria LFL, com carácter permente e não excepcional para este ano económico
Tal não invalida que, excepcionalmente, por força do combate à pandemia, tal como sucedeu este ano de 2020, seja prorrogada a vigência do que permitiu que o órgão executivo pudesse proceder a tal integração, com sujeição a ratificação da Assembleia Municipal na primeira sessão que vier a ocorrer.
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Dispensa da consulta a três instituições autorizadas por lei a conceder crédito no recurso à linha BEI.
Trata-se de um procedimento desnecessário e sem qualquer efeito prático.
SIM [artigo 93.º] À semelhança da LOE2020, a PLOE2021 volta a contemplar esta solução proposta pela ANM, que só faz sentido e que justifica uma alteração permanente da LFL.
Lei dos compromissos e pagamentos em atraso
A PLOE2021 continua a libertar os Municípios equilibrados de um conjunto de exigências no âmbito da Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso (LCPA), mais dispensando do envio do mapa de fundos disponíveis.
SIM [artigo 78.º]
Não obstante, o n.º 8 do artigo 78.º deve ser corrigido, eliminando-se a referência ao n.º 5.
Não podem, efetivamente, os Municípios que já beneficiavam da dispensa de cumprimento da Lei interromper a mesma, o que sucederia se ficassem novamente dependentes da aprovação das contas e comunicação da mesma à Direção Geral das Autarquias Locais. Tem de ser clarificado.
Fundo de Apoio Municipal (FAM)
2021 é o primeiro ano em que o Estado e os Municípios deixam de contribuir para o FAM, mantendo-se, porém, e apesar de todos os alertas e pedidos da ANMP, o vazio quanto ao mecanismo de recuperação financeira a aplicar, já que foi revogado todo o articulado da LFL referente a este fundo.
NOVA PROPOSTA [artigo 73.º]
Prevê a possibilidade de os Municípios recorrerem a empréstimos do FAM “…) a título excecional e no quadro do contexto de pandemia para financiar a despesa corrente, desde que verificada a diminuição da receita corrente cobrada igual ou superior a 5%" – desde que
Na ausência de um quadro legal inovador, problematiza-se com que recursos o FAM financiará as finalidades previstas, especialmente num momento em que se antecipa uma degradação da situação financeira dos Municípios portugueses, sem que tenha sido criado um mecanismo de recuperação financeira adequado.
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COMENTÁRIOS
cumpram o limite legal de endividamento.
Trata-se de uma previsão inaceitável.
[artigo 87.º]
Prevê a possibilidade de os Municípios recorrerem a empréstimos do FAM “…)"(…) para pagamento a concessionários decorrente de resgate de contrato de concessão de exploração e gestão de serviços municipais de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais ou de gestão de resíduos urbanos".
Centros de recolha oficial de animais, apoio à esterilização e à promoção do bem-estar animal
Reforço do financiamento aos Municípios, de forma a viabilizar o exercício das suas competências no âmbito da saúde públicae do bem-estar animal.
SIM [artigo 211.º]
A LOE2021 duplica a verba para a rede de centros de recolha oficial e aumenta a verba dedicada à campanha de esterilização.
No entanto, sublinha-se como essencial a necessidade de serem asseguradas verbas para a construção de um verdadeiro programa nacional destinado à vertente infraestrutural dos centros de recolha oficial.
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Anexo | Quadro de análise e apreciação da PLOE2021 – principais propostas da ANMP e medidas com impacto direto nas Autarquias Locais
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ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE FREGUESIAS
Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV) Aprova o Orçamento do Estado para 2021
PARECER
A ANAFRE – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE FREGUESIAS apreciou a PROPOSTA DE LEI DO ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2021, fazendo uma análise global de todo o documento, mas prestando cuidada atenção às normas que, especialmente, visam a gestão e regulam os meios financeiros das freguesias. Vem a ANAFRE, por este forma, responder ao convite da Comissão de Orçamento e Finanças de Assembleia da República para emissão de parecer sobre a Proposta de Lei n.º 61/XIV/2.ª (GOV) – “Aprova o Orçamento de Estado para 2021”.
Desta análise, extraíram-se as seguintes constatações e comentários sugestivos:
I – Disposições Gerais
1. Disposições Preliminares
Artigo 2º. – Valor Reforçado
Mantém-se a consagração do valor reforçado da Lei que aprova o Orçamento do Estado para o ano de 2021, a qual prevalece sobre normas legais, gerais e especiais que disponham em sentido contrário e obriga todas as entidades indicadas no artº. 2º. da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada em anexo à Lei 151/2015, de 11 de setembro, no qual se incluem as autarquias locais.
Artigo 10º. – Retenção de montantes nas dotações, transferências e reforço orçamental
À semelhança das anteriores Leis orçamentais, mantém-se a possibilidade de retenção das transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado para os organismos autónomos da administração central, das regiões autónomas e das autarquias locais destinadas a satisfazer débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da CGA, IP, do Instituto de Proteção e Assistência na Doença (ADSE), do Serviço Nacional de Saúde (SNS), da Segurança Social e da Direção Geral do Tesouro e Finanças.
A referida retenção pode ainda destinar-se ao pagamento de débitos vencidos em matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultantes da utilização indevida de Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI).
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No que respeita a débitos das autarquias locais, as referidas transferências, salvaguardando o regime especial previsto no Código das Expropriações, só podem ser retidas nos termos previstos na Lei 73/2013, de 3 de setembro, que estabelece o regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais.
A norma prevê igualmente a possibilidade de retenção de verbas sempre que o reporte de informação previsto na Lei de Enquadramento Orçamental e na que vier a ser definida no Decreto-Lei de Execução Orçamental não seja feito atempadamente.
2. Disposições Relativas à Administração Pública
Artigo 16º. – Suprimento de necessidades permanentes dos serviços públicos e combate à precariedade
Ultrapassada que fica a fase do Programa Extraordinário de Regularização dos Vínculos Precários, surge agora esta norma, que prevê, ainda que de modo vago, a adoção das medidas necessárias ao suprimento das necessidades permanentes nos serviços públicos, com base no Sistema de Informação da Organização do Estado.
Recorde-se que o nº. 3 do artº. 21. da Lei do Orçamento do Estado em vigor contempla já a coordenação governativa de um grupo de trabalho para a emissão de orientações que visem avaliar as necessidades permanentes dos serviços e promover a constituição de vínculos de emprego adequados.
O artº. 23º. do OE em vigor interliga-se e reforça os objetivos traçados neste âmbito, no sentido de delinear e prever dotar a Administração Pública do número de trabalhadores necessários, assegurando a constituição de uma bolsa de recrutamento de técnicos superiores qualificados.
A carência de recursos humanos e, em especial, de recursos humanos qualificados nas Freguesias, tem sido um problema recorrente, na maioria das vezes, devido à falta de meios financeiros que possibilitem suportar os encargos da contratação de novos trabalhadores e, em muitos casos, os custos decorrentes dos próprios procedimentos concursais.
Artigo 17º. – Transferência de serviços para o interior
Na sequência e em concretização da Portaria nº. 208/2017, de 13 de julho, esta norma promove a identificação dos serviços públicos a transferir para a área geográfica abrangida por aquele diploma, dando concretização à descentralização dos serviços existentes, bem como dos que venham a ser criados no âmbito da Administração direta e indireta do Estado.
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Trata-se de medida já prevista no artº. 196º. do OE 2020, inerente ao Programa de Coesão Territorial traçado pelo Governo e que prevê a deslocação de trabalhadores para zonas do interior do país, já delineadas no anexo à Portaria 208/2017, de 13 de junho.
Prevê-se a criação de medidas no prazo de 180 dias com vista à efetivação deste Programa, o qual poderá assumir relevância para as Freguesias do interior do país, caso possam vir a receber trabalhadores em situação de mobilidade geográfica.
Artigo 18º. – Duração da Mobilidade
Esta disposição corresponde, em tudo, ao que se encontra definido no artº. 18º. do OE de 2020, com os devidos ajustes temporais por referência ao ano de 2021 e à data da entrada em vigor do OE para este ano.
Tal como nos anos anteriores, as situações de mobilidade existentes à data da entrada em vigor da Lei OE e cujo termo ocorra durante o ano de 2021, podem, por acordo entre as partes e excecionalmente, ser prorrogadas até 31 de dezembro de 2021.
A indicada prorrogação é também aplicável às situações de mobilidade cujo termo ocorra até à data de entrada em vigor do OE 2021.
No caso do acordo de cedência de interesse público a que se refere o artº. 243º. da LTFP, a prorrogação da mobilidade depende, no caso das autarquias locais, de parecer favorável do presidente do órgão executivo.
As intenções de cessação de mobilidade ou de cedências de interesse público devem ser definidas e comunicadas aos respetivos serviços de origem previamente à preparação da proposta de orçamento.
Artigo 19º. – Remuneração na Consolidação da Mobilidade Intercarreiras
Esta disposição mantém em tudo igual o regime consagrado no OE de 2020, ou seja, a salvaguarda da aplicação das regras mínimas de posicionamento remuneratório nas situações de consolidação da mobilidade intercarreiras (artº. 99º.-A da LTFP) na carreira de técnico superior e na carreira especial de inspeção.
Artigo 21º. – Suplemento de Penosidade e Insalubridade
Prevê-se a definição das condições de atribuição deste suplemento remuneratório inerente à carreira geral de assistente operacional das áreas da higiene urbana e do saneamento das autarquias locais, através de decreto-lei, fixando-se o respetivo prazo de negociação e entrada em vigor do diploma, de modo a ter execução ainda no decurso do primeiro semestre de 2021.
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A medida afigura-se manifestamente justa e premente atendendo às tarefas executadas por estes trabalhadores, não esquecendo o seu desempenho em plena época de pandemia.
Contudo, convirá ter presente que o Decreto-Lei 25/2015, de 6 de fevereiro, que define as condições de atribuição dos suplementos remuneratórios, aguarda, desde a sua publicação, um diploma que o aplique e adapte aos trabalhadores da administração local.
A realizar-se a aguardada adaptação, verificar-se-á um acréscimo de encargos para as Freguesias no que concerne às despesas com pessoal.
Artigo 22º. – Promoção da Segurança e Saúde no Trabalho
Este artigo encontra-se na linha do previsto no artº. 22º. do OE 2019 e do artº. 22º. do OE 2020.
Prevê o acompanhamento da implementação do regime jurídico da promoção da segurança e saúde no trabalho nos órgãos e serviços da Administração Central, através de projetos e da partilha de boas práticas neste domínio.
Tal como já ocorria, tais objetivos deverão ser alcançados em articulação com as estruturas representativas dos trabalhadores.
Sublinhe-se que esta matéria assume também relevância na administração local tendo em conta que, no que concerne às Freguesias, verifica-se que muitas delas ainda não têm condições financeiras para dar integral cumprimento ao regime legal da higiene, saúde e segurança no trabalho.
Artigo 23º. – Reforço da Autoridade para as Condições do Trabalho
Este dispositivo estabelece o reforço de meios inspetivos da Autoridade para as Condições do Trabalho (ACT) de molde a dotá-la da necessária capacidade operacional no futuro e, extraordinariamente, no âmbito da atual situação de pandemia.
O referido reforço será alcançado quer ao nível dos inspetores, quer dos técnicos superiores.
Registe-se que o artº. 4º. Lei 35/2014, de 20 de junho já prevê a atuação desta entidade fiscalizadora em diversos domínios do trabalho em funções públicas.
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Artigo 24º. – Incentivos à Eficiência e à Inovação na Gestão Pública
Este artigo encontra-se na linha do previsto no artº. 23 do OE 2019 e do artº. 24º. do OE 2020, quanto à criação de incentivos e outros mecanismos de estímulo à inovação e à eficiência na gestão pública.
O nº. 1 da norma prevê a concretização da Estratégia de Modernização do Estado e da Administração Pública 2020-2023, aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros nº. 55/2020, de 31 de julho e a transição digital, sempre com propósitos de maior eficiência e melhoria na qualidade dos serviços públicos
O nº. 2 volta a prever que podem ser criados por Portaria incentivos tendo por base os objetivos referidos.
Mantém-se a expressa referência à melhoria dos serviços públicos na resposta aos desafios da transição digital – reforçada ao longo de toda a Proposta – da demografia, das desigualdades e da ação climática.
No âmbito da modernização da Administração Pública e da prestação de serviços ao público, volta a acentuar-se o princípio da administração eletrónica, desta vez através da criação de um plano de ação que visa aprofundar o processo de transformação digital da Administração Pública e o uso das novas tecnologias, prevendo-se igualmente a monotorização das medidas a implementar.
O nº. 3 desta norma, à semelhança do que ocorria no OE de 2019 e no OE de 2020, refere expressamente que os incentivos criados pelo Governo podem ser aplicados à administração regional e local, mediante deliberação dos respetivos órgãos executivos, o que se afigura positivo e desafiante para as autarquias locais, que se debatem ainda com dificuldades de implementação de novos modelos e procedimentos, sobretudo, na área do digital.
Artigo 26º. – Qualificação e capacitação dos trabalhadores
O artº. 26º. do OE 2019 previa a implementação do Programa Qualifica AP, com o objetivo de dotar os trabalhadores da Administração Pública das qualificações e competências adequadas.
O artº. 26º. do OE de 2020 prevê o aprofundamento desse mesmo Programa.
Este preceito vem, de novo, prever o aprofundamento do aludido Programa, com o objetivo de dotar a Administração Pública de trabalhadores qualificados e com adequadas competências face às necessidades dos serviços e ao desenvolvimento das suas carreiras profissionais, prevendo ainda a implementação de programas de capacitação dos trabalhadores, incluindo os que têm funções dirigentes.
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A norma continua a não fazer qualquer referência à administração local, sendo certo que no que se reporta às Freguesias registam-se ainda grandes carências ao nível da certificação escolar e/ou profissional, em particular, na carreira de assistente operacional, bem como ao nível das competências no que concerne ao uso de novas tecnologias, particularmente relevante no âmbito da modernização administrativa e da concretização do princípio da administração eletrónica.
Por outro lado, tendo em conta as novas competências e as diversas áreas de atuação das Freguesias, que acarretam uma gestão mais complexa e alargada e o domínio de variadas matérias, é fundamental que as mesmas possam dispor, também, de técnicos qualificados e capacitados para as auxiliar nesta tarefa, o que implica os necessários recursos financeiros.
Artigo 27º. – Programa de Estágios na Administração Pública
Prevê a abertura de um programa de estágios na Administração Pública central e local.
A criação deste tipo de Programas afigura-se positivo, como forma de aproximar os jovens ao trabalho em funções públicas e, em simultâneo, possibilitar algum apoio aos serviços, ainda que temporário, sobretudo, tendo em conta as carências existentes e a morosidade dos procedimentos concursais.
Na administração local, com especial carência de recursos humanos e meios financeiros para efetivar procedimentos concursais e contratações, estes Pogramas têm-se mostrado úteis pelas duas apontadas ordens de razão, sendo certo que o objetivo nunca poderá ser o de criar e manter postos de trabalho precários.
3. Outras Disposições sobre Trabalhadores
Artigo 28º. – Programas Específicos de Mobilidade e outros instrumentos de gestão
Esta norma corresponde ao texto do artº. 19º. do OE 2019 e ao do artº. 32º. do OE 2020.
O nº. 3 daquela última norma, através do qual se determina que nos programas específicos de mobilidade a mesma se opere por decisão do órgão ou serviço de destino, com dispensa do acordo do órgão ou serviço de origem, desde que assegurada a aceitação do trabalhador, encontra-se agora vertido no nº. 4 do artigo.
Acrescenta-se agora no nº. 5 que os órgãos ou serviços apresentam um planeamento da valorização dos seus profissionais nos termos a definir no decreto-lei de execução orçamental, salvaguardando-se um regime específico para o setor empresarial do Estado.
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Artigo 30º. – Prémios de Desempenho
A norma permite a atribuição de prémios de desempenho até ao montante legalmente estabelecido e equivalente a até uma remuneração base mensal do trabalhador dentro da dotação inicial aprovada para o efeito, salvaguardando o previsto em IRCT e no Decreto-Lei 56/2019, de 26 de abril que contém o sistema de recompensa do desempenho dos trabalhadores do Departamento de Gestão da Dívida.
O regime fixado é, em tudo, igual ao constante do OE de 2020, mantendo-se ainda o regime específico para o setor empresarial do Estado.
Ao contrário do OE 2020, nenhuma referência é feita ao regime de valorização remuneratória por opção gestionária, o que faz crer que o mesmo vigorará sem quaisquer restrições.
Artigo 31º. – Exercício de Funções Públicas na Área da Cooperação
Corresponde à redação do artº. 34º. do OE 2020.
Este preceito prevê a possibilidade dos aposentados ou reformados com experiência relevante em áreas que contribuam para a execução de projetos de cooperação para o desenvolvimento, exercerem funções públicas na qualidade de agentes de cooperação, mediante um processo de recrutamento.
Continua a não ser explicitado o que deva entender-se por projetos de cooperação para o desenvolvimento, nem o que deva ser considerado como experiência relevante, sendocerto que se trata de norma que exceciona a proibição do exercício de atividade porparte dos reformados e aposentados.
Algumas Observações:a) Mantém-se a inexistência de norma que fixe limitações à contratação detrabalhadores nas autarquias locais;
b) O diploma não contém qualquer regra referente ao valor do subsídio de refeição, peloque se presume que se mantém o atual valor;
c) O artº. 28º. do OE 2018 previa a aprovação de legislação própria relativa à carreirageral de assistente operacional. O Decreto-Lei de Execução Orçamental, no seu artº137º. veio solucionar a questão inerente ao posicionamento remuneratório mínimo dostrabalhadores integrados nesta carreira, com vista à correção de distorções na TabelaRemuneratória Única.
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A Proposta em análise nada refere quanto a esta matéria, ficando em dúvida se virá a ser criada legislação própria reguladora daquela carreira geral, ou se a regulação que se previa no OE 2018 se cingirá ao que consta do artº. 137º. do Decreto-Lei de Execução Orçamental, em matéria de correção de posicionamento remuneratório. Na realidade, a Proposta em análise alude apenas à regulação desta carreira geral no que concerne à atribuição do suplemento de penosidade e insalubridade.
e) Inexistência de qualquer norma limitadora da determinação do posicionamentoremuneratório em procedimento Concursal.
Nota Final As normas constantes da Lei do OE 2020 representaram a reposição integral dos direitos dos trabalhadores em funções públicas.
Na realidade, à data foram eliminadas as restrições ainda existentes no OE de 2019, traduzidas no pagamento das valorizações remuneratórias de modo faseado, na limitação ao valor do prémio de desempenho e nas regras de determinação da remuneração no âmbito do procedimento concursal.
Ao longo dos dois últimos anos e por força de tal reposição de direitos, são ainda inúmeras as Freguesias que apesar de o desejarem, não conseguiram, por carência de recursos financeiros, regularizar os seus colaboradores com vínculo precário, por total falta de verbas para assumir a globalidade dos encargos legais com esses trabalhadores após a sua regularização, o que inclui a remuneração, contribuições para a Segurança, encargos com a ADSE, seguros, serviços de higiene e saúde no trabalho.
Não pondo em causa a manifesta justeza da reposição de todos os direitos em matéria remuneratória – há muito desejada e reclamada - não deixaremos de observar, de modo reiterado, que os encargos que tal situação acarreta para grande parte das Freguesias e para os seus limitados orçamentos, sendo certo que o incumprimento de tais normas determina a responsabilização da entidade.
Por outro lado, sendo de aplaudir a estratégia de reforço da capacitação e qualificação dos trabalhadores em funções públicas, bem como todas as ações tendentes à modernização e digitalização da Administração Pública, ideias e planos que perpassam toda a Proposta sob apreciação, importa disponibilizar meios que permitam a sua concretização ao nível da administração autárquica, no caso, das Freguesias, em particular as que se situam no interior do país e onde se registam maiores dificuldades na implementação desta dinâmica.
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Os arts 53º. a 58º. da Proposta mantêm a estrutura e o conteúdo dos arts 64º. a 70º. do OE de 2020, no que se reporta à regulação e limites impostos na celebração de contratos de aquisição de serviços
Assim:
Artigo 53. – Encargos com Contratos de Aquisição de Serviços
Esta disposição mantém o regime constante do artº. 64º. do OE 2020, com pequenos ajustes.
Excetuam-se agora dos limites impostos quanto a este tipo de contratos, a referência MFEEE 2022-2027 e o Portugal 2030.
Excetuam-se igualmente da aplicação da norma a referência a projetos de investimento no âmbito do Programa de Estabilização Económica e Social quando financiados através do REACT-EU.
Excluem-se também dos limites impostos, os encargos globais com contratos de aquisição de serviços financiados pela Lei da Programação Militar.
Esta norma continua a não ter aplicação à administração local, a qual dispõe de preceito próprio em matéria de contratos de aquisição de serviços
Artigo 55º. – Estudos, Pareceres, Projetos e Consultoria
Esta norma, à semelhança do que ocorre com o artº. 66º. do OE 2020, consigna o princípio segundo o qual os estudos, pareceres, projetos e serviços de consultadoria e outros trabalhos especializados devem ser realizados por via dos recursos próprios das entidades.
Contudo, o referido princípio pode sofrer desvios em situações devidamente fundamentadas e excecionais e desde que demonstrada a impossibilidade de satisfação das necessidades por via interna.
Nos nº. 3 e 4 introduzem-se regras específicas referentes à aquisição de serviços em matéria de certificação eletrónica, modernização e simplificação administrativa e administração eletrónica, bem como de serviços jurídicos.
Os nºs. 6 e 8 deste artigo elencam as aquisições de serviços que ficam excecionadas deste regime, alargando-se aos Programas cuja duração ocorrerá até 2027.
4 – Aquisição de Serviços
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No que concerne às autarquias locais a aquisição de estudos e pareceres no setor local surge tratada com autonomia nos nºs 5 e 6 do artº. 57º., no âmbito da regulação dos contratos de aquisição de serviços.
Artigo 56º. – Contratos de Prestação de Serviços na Modalidade de Tarefa e Avença
Na Proposta continua a verificar-se o tratamento autónomo dos contratos de prestação de serviços nas modalidades de tarefa e de avença.
Mantém-se a exigência dos pressupostos para a celebração deste tipo de contratos por referência ao regime contido no artº. 32º. da LTFP.
Mantém-se igualmente a necessidade de parecer prévio vinculativo.
Os nºs 6, 7, 8 e 10 deste Artigo enunciam as aquisições de serviços que ficam excecionadas do regime consignado nesta norma.
O nº. 8 exceciona a aplicação da norma às autarquias locais, por força do regime específico contido no artº. 55º. da Proposta.
Artigo 57º. – Contratos de Aquisição de Serviços no Setor Local
Este Artigo contém o regime aplicável aos contratos de aquisição de serviços no setor local.
A norma tem redação igual à do artº. 68º. do OE de 2020, com os respetivos acertos em termos de datas a considerar.
Nesta disposição legal fixam-se limitações à celebração deste tipo contratual no que concerne à verificação dos inerentes encargos, por referência ao ano anterior. Por força do estipulado no nº. 3, nos cálculos dos valores englobam-se os compromissos assumidos.
O nº. 2 deste artigo continua a excecionar da sua aplicação os contratos de aquisição de serviços essenciais, a execução de projetos e atividades cofinanciados ou outros fundos de apoio, projetos e serviços de informática destinados à implementação do SNC-AP e, ainda, os resultantes das novas competências no âmbito da descentralização.
No nº. 4 fixa-se igualmente a possibilidade de dispensa dos limites constantes no nº. 1 do preceito, em situações excecionais devidamente fundamentadas.
Os nºs 5 e 6 regem a matéria inerente à aquisição de serviços de estudos, pareceres, projetos e consultoria, a suportar através de recursos próprios, com decisão a tomar
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pelo órgão com competência para contratar e apenas em situações excecionais e de impossibilidade de recursos próprios da entidade.
O nº. 7 da norma fixa a necessidade de parecer prévio vinculativo do presidente do órgão executivo, para a celebração ou renovação deste tipo contratual, à semelhança do que resulta da Lei do OE 2020, bem como a verificação no âmbito do mesmo, dos requisitos inerentes à celebração destas modalidades contratuais.
Artigo 58º. – Atualização Extraordinária do preço dos contratos de aquisição de serviços
A norma reproduz o artº. 70º. do OE 2020.
Permite-se – na medida do estritamente necessário e por referência à variação salarial global e ao aumento da RMMG - uma atualização extraordinária do preço dos contratos de aquisição de serviços de limpeza e de serviços de refeitórios com duração plurianual celebrados em data anterior a 1 de janeiro de 2020, ou cujas propostas tenham sido apresentadas antes desta data e nos quais o fator mão-de-obra tenha sido o determinante na formação do preço contratual.
Deve observar-se que a redação do nº. 2 deste normativo se afigura manifestamente longa e suscetível de poder originar dúvidas quanto à sua aplicação, como anteriormente já o havíamos mencionado.
De facto, afigurar-se-ia como mais correto e percetível que o nº. 2 do normativo referisse a definição através de Portaria dos procedimentos inerentes a tal atualização extraordinária, por referência às entidades abrangidas pela aplicação do artº. 51º. da Proposta e fosse criado um nº. 3 para de modo autónomo consignar que nas entidades constantes do artº. 2º. da Lei 73/2013, de 3 de setembro (no qual se incluem as autarquias locais) a necessária autorização para a atualização extraordinária é da competência do órgão executivo ou do respetivo presidente.
Nota Final: Do conjunto de normas reguladoras da matéria referente à celebração e renovação de contratos de aquisição de serviços, em tudo idênticas ao regime consagrado na Lei do OE de 2020, parece resultar devidamente salvaguardada a autonomia das autarquias locais, no caso, das Freguesias.
5. Proteção Social e Aposentação ou Reforma
Artigo 58º.– Atualização Extraordinária de Pensões
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Esta norma prevê um aumento extraordinário das pensões (de velhice, invalidez e sobrevivência atribuídas pela Segurança Social e pela CGA) no valor de 10,00 Euros, com efeitos a partir de 1 de agosto de 2021 e ainda a ser objeto de regulamentação.
A atualização extraordinária é aplicável às situações em que o montante global de pensão seja igual ou inferior a 1,5 vezes o IAS.
O montante da atualização extraordinária será incorporado no valor da atualização regular anual, efetuada em janeiro de 2021.
Fixa, como resulta da sua epígrafe, o objetivo do aumento dos rendimentos dos pensionistas e o combate à pobreza das pessoas idosas, através do reforço do valor das pensões mais baixas e da revisão das regras de atribuição do complemento solidário para idosos.
6. Finanças Locais
Nos artigos 71º. a 98º. da Proposta em apreciação encontramos várias disposições com relevância para as Freguesias – participação das autarquias nos impostos do Estado, participação variável no IRS,, remunerações dos eleitos das Juntas de Freguesia, transferências para as Freguesias de Lisboa acordos de regularização de dívidas, fundos disponíveis, transferências inerentes à descentralização e pagamentos em atraso, aplicação do sistema contabilístico, entre outros.
Neste âmbito destacamos:
a) O artigo 72º. nº. 4 fixa em 237. 458.287,00 Euros o montante global da subvençãogeral para as Freguesias, ou seja, verifica-se um acréscimo de 8.746.229,00 Euros em relação ao ano de 2020;
b) O artigo. 74º. fixa em 8.243 177 o valor afeto à remuneração dos eleitos das Juntasde Freguesia, ou seja, um valor exatamente igual ao fixado no ano de 2020.
Tais montantes continuam a ficar muito aquém do reivindicado pela ANAFRE aquando da Proposta de Lei OE para 2019 e para 2020.
Mantém-se a obrigatoriedade de comunicação à DGAL da opção dos eleitos em relação ao regime de exercício de funções, dentro de um determinado prazo.
A Lei mantém-se omissa no que concerne à possibilidade de todos os Presidentes de Juntas de Freguesia poderem exercer o seu mandato em regime de meio tempo, como anunciado pelo Governo no último Congresso da ANAFRE, cujo valor se estima em € 26.000.000,00.
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c) O artigo 75º. fixa em 73. 865.608,00 Euros o montante global a transferir para asFreguesias de Lisboa, registando-se assim um aumento de 701.152 em relação ao ano de 2020;
d) O artigo 77º. constitui uma transposição integral da redação do artº. 106º. da LeiOE 2020, no que concerne às obrigações assumidas pelos municípios no âmbito do processo de descentralização de competências;
e) O artigo 78º. (transcreve o artº. 107º. do OE 2020) refere-se aos fundos disponíveise entidades com pagamentos em atraso no subsetor local e consigna que no âmbito da aplicação da LCPA, em 2021 (tal como em 2020), são excluídas do âmbito de aplicação da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, e do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, ambos na sua redação atual, as autarquias locais que, a 31 de dezembro de 2020, cumpram as obrigações de reporte ao Tribunal de Contas e à DGAL e os limites de endividamento previstos, respetivamente, no artigo 52.º e no n.º 8 do artigo 55.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, na sua redação atual, ficando dispensadas do envio domapa dos fundos disponíveis através do Sistema Integrado de Informação dasAutarquias Locais (SIIAL) da DGAL, mantendo-se a obrigatoriedade de reporte dospagamentos em atraso;
f) O artigo 82º. reafirma a necessidade de confirmação da situação tributária econtributiva no âmbito dos pagamentos efetuados pelas autarquias locais por aplicação do quadro legal fixado no artº. 31º.-A do Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho, à semelhança do que sucedia nos anteriores OE;
g) O artigo 83º. regula a matéria inerente às transferências financeiras ao abrigo dadescentralização e delegação de competências da Administração Central para os Municípios;
h) O artigo 84º. relativo aos auxílios financeiros e cooperação técnica e financeira,corresponde à norma do OE 2020, mantendo, no seu nº. 3 a possibilidade de utilização de uma verba para ser utilizada em projetos de apoio à formação no âmbito da transição para o SNC-AP, a desenvolver por entidades que integrem o subsetor local, independentemente da sua natureza e forma;
i) O artigo 94º. dá cumprimento ao disposto no artº. 6º. do Decreto-lei 57/2019, de 30de abril, ao fixar no anexo da Proposta as transferências de recurso dos municípios para as freguesias, para o ano de 2021. Constatamos que, das 2300 Freguesias que manifestaram em 2019, disponibilidade para assumirem as competências constantes da Lei 57/2019, apenas 600 as viram concretizadas;
…j) O artigo 95º. estabelece, no que diz respeito às deduções a realizar por virtude de dívidas, que as mesmas incidem sobre as transferências resultantes da Lei 73/2013, de
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3 de setembro, com exceção do FSM, até ao limite de 20% do respetivo montante global, incluindo a participação variável no IRS e a participação na receita do IVA;
l) O artigo 96º. estabelece regras referentes aos acordos de regularização de dívidasdas autarquias locais por referência à disciplina jurídica contida no Decreto-Lei 5/2019, de 14 de janeiro que estabelece a regularização das dívidas das autarquias locais no âmbito do setor da água e do saneamento de águas residuais;
m) O artigo 97º. corresponde ao artº. 129º. do OE de 2020 e permite a incorporaçãodo saldo de gerência, por recurso a uma revisão orçamental e após aprovação do mapa de fluxos de caixa;
n) O artigo 98º. constitui uma norma específica e relevante para as autarquias locaisno âmbito da atual pandemia.
Este preceito autoriza desde logo o Governo a prorrogar até 31 de dezembro de 2021, os efeitos das normas excecionais e temporárias de resposta à pandemia aplicáveis às autarquias locais.
Visa a referida prorrogação assegurar a capacidade e celeridade de resposta das autarquias locais, garantir a prestação de serviços públicos junto dos cidadãos, promover a agilização de procedimentos e simplificar o regime financeiro aplicável.
Na aludida prorrogação incluem-se, designadamente, as normas referentes à realização das reuniões e sessões dos órgãos autárquicos, as medidas previstas nos Programas de Ajustamento Municipal e de endividamento das autarquias locais, bem como medidas de capacitação das mesmas na resposta à pandemia.
O nº. 4 refere que a concretização da autorização legislativa será realizada com audição prévia à Associação Nacional dos Municípios.
Tendo em conta que as normas em causa também se aplicam às Freguesias e a prática o confirma, deverá a ANAFRE ser ouvida.
7. Outras Disposições
Artigos 149º. a 157º.
Este conjunto de disposições preveem várias medidas tendentes a reforçar a prevenção na área da proteção civil, no combate a incêndios e inerente formação de bombeiros, disponibilização de habitação condigna aos profissionais deslocados, apoios à reconstrução de casas afetadas pelos incêndios, a defesa da floresta, operações de proteção e socorro, reforço de meios de combate a incêndios, entre outras, medidas
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que se interligam e reforçam com o conjunto de legislação que tem vindo a ser publicada nestas áreas de atuação.
Trata-se de um conjunto de dispositivos que de forma positiva e tal como ocorreu no OE de 2020, vêm reforçar a estratégia nacional para uma proteção civil preventiva, a concretizar através de missões de proteção civil e formação de bombeiros, reforço dos meios de combate e procedimentos no âmbito da prevenção, supressão e estabilização de incêndios, consignando-se ainda uma simplificação quanto aos procedimentos contratuais a adotar nestes domínios.
O artº. 156º. prevê expressamente a autorização para que o ICNF, IP enquanto autoridade florestal nacional possa transferir para as autarquias locais, dotações inscritas no seu orçamento
De registar também a manutenção do regime excecional vertido no artigo 155º. em relação às redes de faixas de gestão de combustível, mediante a fixação de prazos para a execução de trabalhos, delimitação da ação dos municípios e proprietários e fixação de coimas.
Artigo 163º. – Autorização legislativa no âmbito da Chave Móvel Digital
O OE de 2020 procedeu a uma alteração à Lei 37/2014, de 26 de junho (Estabelece um sistema alternativo e voluntário de autenticação dos cidadãos nos portais e sítios na Internet da Administração Pública denominado Chave Móvel Digital - CMD, no sentido e reforçar a utilização da Chave Móvel Digital por parte dos cidadãos, fazendo-se equivaler juridicamente a apresentação dos dados em tempo real ao dos documentos originais, com a ressalva de que os terceiros disponham dos necessários meios eletrónicos.
O artº. 163º. vem autorizar o Governo a alterar o regime jurídico constante da referida Lei, com vista a permitir o desenvolvimento do sistema de autenticação CMD.
Trata-se de mais uma norma de reforço ao princípio da administração eletrónica e do uso destes meios por parte dos cidadãos, sempre de aplaudir, desde que garantida e devidamente salvaguardado o uso, tratamento e armazenamento dos dados pessoais de cada cidadão.
Artigo 164º. – Lojas e Espaços do Cidadão
Prevê as transferências para os Municípios que sejam entidade gestora de lojas de cidadão, de verbas a título de reembolso das despesas suportadas, até ao montante anual máximo de 6 000 000, ou seja, em valor igual ao constante do OE de 2020 (artº. 214º.).
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Esta norma é, em tudo igual ao artº. 214 do OE 2020.
Sublinhe-se que na Proposta não encontramos qualquer menção/previsão de transferência para as Freguesias no que concerne à sua atuação no âmbito do Espaço Cidadão, apesar da Lei 50/2018, de 18 de Agosto consignar a descentralização das competências de instalação e gestão dos Espaços Cidadão da AdministraçãoCentral para as Freguesias e muitas terem já aceite o exercício de tal competência em 2019 e em 2020.
O apoio financeiro às Freguesias no âmbito do exercício desta competência tem sido sistematicamente abordado e reclamado pelas mesmas, atendendo aos investimentos a realizar e ao facto dos protocolos a celebrar para o efeito com a AMA apenas preverem – de acordo com o transmitido - um diminuto apoio na área da formação dostrabalhadores a afetar a estes espaços.
Realce-se igualmente que o OE 2020, no seu artº. 215º., prevê a publicação de uma Portaria com vista à fixação de um valor, entre 5% e 20% de cada taxa cobrada por serviço em Espaços do Cidadão, como receita da respetiva entidade gestora, diploma este que, até ao presente, não foi publicado, com manifesto prejuízo para estas entidades, entre elas, as Freguesias.
Artigo 168º. –Substituição de Arquivos em Processos de Simplificação e Contenção de despesa
Esta norma contém uma previsão dirigida aos arquivos dos órgãos e serviços da Administração Central, não sendo despiciendo que a mesma pudesse ser extensiva aos arquivos da administração local, com base em deliberação do respetivo órgão executivo.
Artigo 192º. – Pagamentos das Autarquias Locais ao Serviço Nacional de Saúde
Nesta matéria mantém-se a obrigatoriedade do pagamento pelas autarquias locais ao Serviço Nacional de Saúde das despesas resultantes da prestação de serviços médicos e dispensa de medicamentos aos seus trabalhadores.
Mantém-se igualmente o método de cálculo utilizado para o efeito, ou seja, o da capitação, resultante dos OE 2018, 209 e 2020, mantendo-se igualmente a respetiva fórmula, por referência ao número total dos trabalhadores registados no SIIAL
Os pagamentos ao SNS continuam a efetivar-se mediante retenção, pela DGAL, do FFF e até ao limite fixado no âmbito da Lei das Finanças Locais.
Persistem as reservas apontadas pelas Freguesias a esta contribuição das autarquias, sobretudo, face ao modo como deverá articular-se esta contribuição com o regime de contribuições para a Segurança Social e para a ADSE, sendo de registar que o recurso ao
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programa de regularização extraordinária dos vínculos precários veio agravar todos estes encargos.
A retenção de tais verbas no FFF continua a ser muito penalizadora para as Freguesias, em especial para aquelas que dispõem de diminutos recursos financeiros e têm no FFF a sua principal – senão mesmo a única – fonte de receita.
Artigo 211º. –Centros de recolha oficial de animais e apoio à esterilização e à promoção do bem-estar animal
A verba a transferir para a administração local destinada ao investimento em centros de recolha oficial e apoio para melhoramento de instalações de associações zoófilas passa a ser de 5 150 000, por contraposição ao montante de 2 200 000 constante do artº. 311º. do OE 2020, o que se afigura positivo atenta a situação dos abrigos existentes para animais e a necessidade de criação de novos espaços, como ficou evidente ao longo dos vários episódios ocorridos e noticiados ao longo do corrente ano.
Mantém-se o dever das Juntas de Freguesia implementarem planos plurianuais de promoção do bem-estar animal, em articulação com os Municípios e Associações locais de proteção animal.
Mas a norma vai mais longe do que as anteriores sobre a matéria, prevendo o reforço do investimento nos hospitais veterinários universitários, o acesso a cuidados de bem-estar animal e o estabelecimento de parcerias com associações zoófilas.
Artigo 212º. – Provedor do Animal
Esta norma prevê a criação, em 2021, de um regime jurídico do Provedor do Animal, com o objetivo da defesa e prossecução dos direitos e interesses dos animais.
Artigo 214º. –Adoção do SNC-AP
Tal como ocorreu no OE 2020, esta norma consigna que a prestação de contas relativa ao ano de 2020 das entidades pertencentes às administrações públicas sujeitas ao SNC-AP pode ser efetuada no mesmo regime contabilístico adotado em relação às contas do ano de 2019.
Artigo 216º. –Fiscalização Prévia do Tribunal de Contas
Norma em tudo idêntica ao artigo 255º. da Lei OE 2019 e ao artº. 318º. do OE 2020.
Porém, ao contrário daqueles dispositivos, não são fixados os valores a que se reportam os nºs 1 e 2 do artº. 48º. da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, para
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efeitos de dispensa de visto do Tribunal relativamente a determinados tipos de contratos.
Artigo 217º. – Eliminação de Barreiras Arquitetónicas
Fixa a obrigatoriedade de todos os organismos da Administração Pública criarem rúbricas orçamentais aprovisionadas com as verbas necessárias ao cumprimento das regras de adaptação do respetivo património edificado no sentido de eliminação das referidas barreiras.
8. Disposições Fiscais
Esta matéria não tem sido objeto de análise pelo departamento jurídico da ANAFRE na apreciação às anteriores Propostas de OE.
Contudo, não deixaremos de referenciar o artº. 239º. da Proposta, ou seja, a alteração do regime de isenções do IMI, no que concerne à sua eventual repercussão nas receitas das Freguesias.
De recordar que nos termos do nº. 2 do artº. 23º. da Lei 73/2013, de 3 de setembro (Regime Financeiro das Autarquias Locais) “ - As freguesias são ouvidas antes da concessão, por parte do Estado ou dos municípios, de isenções fiscais subjetivas relativas aos impostos municipais referidos na alínea a) do número anterior, no que respeita à fundamentação da decisão de conceder a referida isenção, e são informadas quanto à despesa fiscal envolvida, havendo lugar a compensação em caso de discordância expressa da respetiva freguesia”.
9. Alterações Legislativas
a) Alteração à Lei 13/2020, de 7 de maio
Este diploma legal estabelece medidas fiscais, alarga o limite para a concessão de garantias no âmbito da pandemia da doença COVID-19
Através das alterações propostas, consagra-se, com efeitos temporários, uma isenção de IVA para as transmissões e aquisições intracomunitárias de bens necessários para combater os efeitos do surto COVID-19 que passa agora a abranger as instituições científicas e de ensino superior, quanto a reagentes e no âmbito dos protocolos celebrados com o Estado.
É alargado o prazo de vigência do diploma até 30 de abril de 2021.
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Nesta matéria têm sido inúmeras as dúvidas e dificuldades evidenciadas pelas Freguesias na aplicação prática do diploma em vigor e na falta de informação e esclarecimento por parte da Autoridade Tributária.
10. Disposições finais
Estabelece que o modelo de governação dos fundos europeus estruturais e de investimento para o período de 2014-2020 é prorrogado até 1 de janeiro de 2022.
Em Conclusão:
A ANAFRE regista, positivamente, as propostas significativas no que diz respeito à autonomia da administração local, em particular, na ausência de restrições especiais de contratação de pessoal e da gestão dos recursos financeiros. Bem como a manutenção da valorização remuneratória dos trabalhadores das autarquias locais, sendo a gestão dos quadros de pessoal e a gestão dos serviços um dos pilares do respeito pelo princípio constitucional da autonomia local. Apreciação positiva a qual é reforçada verificando-se a inclusão das Freguesias na norma de exclusão do âmbito subjetivo da aplicação da LCPA.
Assinalamos, como apreciação global positiva, o aumento global das transferências financeiras para as Freguesias de 2020 para 2021, e se situar esse crescimento em 5%, por aplicação do artº. 5º da Lei nº 73/2013, de 3 de setembro (republicada).
Verificamos como negativa a não inclusão da verba necessária que permita o alargamento do regime de meio tempo para todos os Presidentes de Junta de Freguesia que neste momento se encontram no regime de não permanência.
Nos termos supra descritos, é este o Parecer da ANAFRE - Associação Nacional de Freguesias.
Lisboa, 4 de novembro de 2020
A DIVISÃO DE REDAÇÃO
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