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Quinta-feira, 15 de abril de 2021 II Série-A — Número 116
XIV LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2020 – 2021)
2.º SUPLEMENTO
S U M Á R I O
Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª (GOV) — Aprova a Lei das Grandes Opções para 2021-2025: — Texto da proposta de lei.
— Parecer do Conselho Económico e Social.
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PROPOSTA DE LEI N.º 86/XIV/2.ª APROVA A LEI DAS GRANDES OPÇÕES PARA 2021-2025
Exposição de motivos
A proposta de Lei das Grandes Opções para 2021-2025 (Lei das Grandes Opções) apresentada pelo XXII
Governo Constitucional corresponde a uma atualização das Grandes Opções para 2021-2023, de modo a ter
em conta os ajustamentos necessários às medidas de curto prazo de resposta à crise, ao mesmo tempo que
reafirma o compromisso com o crescimento económico de médio e longo prazo sustentável, a melhoria do
emprego, dos rendimentos e das condições de vida, reforçando deste modo a resiliência do País e promovendo
a coesão económica, social e territorial.
Assim, a Lei das Grandes Opções consubstancia as linhas de política económica para os próximos cinco
anos e é indubitavelmente marcada pela necessidade de dar uma resposta aos impactos da crise pandémica
provocada pela COVID-19 aos mais diversos níveis, bem como relançar as bases do crescimento económico a
médio prazo, sustentadas nas prioridades políticas estabelecidas para o horizonte da Legislatura, num contexto
em que Portugal terá à sua disposição um importante pacote de recursos financeiros provenientes do orçamento
europeu, onde se inclui o Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 e o Next Generation EU.
A Lei das Grandes Opções tem subjacente: (i) O conjunto de medidas imediatas de resposta à crise e que
incluem diversas áreas, no âmbito da saúde, do apoio às famílias, ao emprego e à atividade económica; (ii) As
medidas contantes do Programa de Estabilização Económica e Social (PEES); (iii) O incremento da execução
do Portugal 2020, agora reforçado pelos recursos adicionais facultados a título de «Assistência à Recuperação
para a Coesão e os Territórios da Europa»; (iv) A execução do Plano de Recuperação e Resiliência, para
promover a recuperação, a resiliência e a adaptação da economia nacional; e (v) O Quadro Financeiro
Plurianual.
Todos estes instrumentos têm em comum a «Estratégia Portugal 2030», que visa apontar o caminho para o
desenvolvimento do País na próxima década, constituindo-se como referencial e elemento enquadrador e
estruturador da política pública e dos grandes programas de modernização a executar nos próximos anos.
Este alinhamento garante, assim. a coerência estratégica das opções de médio e longo prazo,
consubstanciadas numa visão que pretende recuperar a economia e proteger o emprego, e fazer da próxima
década um período de recuperação e convergência de Portugal com a União Europeia, assegurando maior
resiliência e coesão, social e territorial.
Ao nível das opções de política económica mantém-se a organização em torno de quatro grandes agendas
alinhadas com a «Estratégia Portugal 2030»: (i) as pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior
inclusão, menos desigualdades; (ii) digitalização, inovação, e qualificações como motores do desenvolvimento;
(iii) transição climática e sustentabilidade dos recursos; e (iv) um País competitivo externamente e coeso
internamente.
Em paralelo, a atividade governativa dá continuidade à intervenção na qualidade dos serviços públicos, na
melhoria da qualidade da democracia e no combate à corrupção e na valorização das funções de soberania.
A fim de dar cumprimento ao disposto do artigo 92.º da Constituição e da alínea a) do artigo 2.º da Lei n.º
108/91, de 17 de agosto, na sua redação atual, a presente proposta de lei das Grandes Opções foi objeto de
parecer do Conselho Económico e Social.
Assim:
Nos termos da alínea b) do artigo 32.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, na sua redação atual, e da
alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição, o Governo apresenta à Assembleia da República a seguinte
proposta de lei:
Artigo 1.º
Objeto
É aprovada a Lei das Grandes Opções para 2021-2025 em matéria de planeamento e da programação
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orçamental plurianual (Lei das Grandes Opções), que integram as medidas de política e os investimentos que
as permitem concretizar.
Artigo 2.º
Enquadramento estratégico
A Lei das Grandes Opções tem presente os impactos negativos a nível económico e social resultantes da
crise pandémica global originada pela COVID-19, as medidas que procuram relançar o crescimento económico
a médio prazo na sequência da estratégia de combate aos efeitos daquela pandemia, bem como o
desenvolvimento económico e social consagrado no Programa do XXII Governo Constitucional.
Artigo 3.º
Âmbito
1 – A Lei das Grandes Opções integra a identificação e planeamento das opções de política económica e a
programação orçamental plurianual, para os subsetores da administração central e segurança social, que
constam do anexo à presente lei e da qual faz parte integrante.
2 – A Lei das Grandes Opções integra o seguinte conjunto de compromissos e de políticas em torno de quatro
agendas estratégicas:
a) As pessoas primeiro, um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdades;
b) Digitalização, inovação, e qualificações como motores do desenvolvimento;
c) Transição climática e sustentabilidade dos recursos;
d) Um País competitivo externamente e coeso internamente.
Artigo 4.º
Enquadramento orçamental
As prioridades de investimento constantes da Lei das Grandes Opções são compatibilizadas no âmbito do
Orçamento do Estado para 2022.
Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 15 de abril de 2021.
O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa — O Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares,
José Duarte Piteira Rica Silvestre Cordeiro.
ANEXO (a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º)
1. AS GRANDES OPÇÕES
As Grandes Opções 2021-2025 (GO 2021-2025) do XXII Governo Constitucional consubstanciam as linhas
de política económica para os próximos cinco anos e são indubitavelmente marcadas pela necessidade de dar
uma resposta aos impactos da crise pandémica provocada pela COVID-19 aos mais diversos níveis, bem como
relançar as bases do crescimento económico a médio prazo, sustentadas nas prioridades políticas estabelecidas
para o horizonte da legislatura, as quais, de resto, adquirem renovada relevância no atual quadro de crise
económica e societal, num contexto em que Portugal terá à sua disposição um importante pacote de recursos
financeiros provenientes do orçamento europeu, onde se inclui o Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 e o
Next Generation EU.
Neste sentido, as GO 2021-2025 correspondem a uma atualização das Grandes Opções para 2021-2023
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recentemente aprovadas1, para ter em conta os ajustamentos necessários às medidas de curto prazo de
resposta à crise, ao mesmo tempo que reafirmam o compromisso com o crescimento económico de médio e
longo prazos sustentável, a melhoria do emprego, dos rendimentos e das condições de vida, reforçando deste
modo a resiliência do País e promovendo a coesão económica, social e territorial. As GO 2021-2025 foram
objeto de parecer do Conselho Económico e Social, integrando igualmente os ajustamentos necessários a uma
melhor explicitação e compreensão das opções assumidas.
Passado um ano após o surgimento do primeiro caso de COVID-19 em Portugal, foram tomadas várias
medidas para conter a crise sanitária. Visando conter a propagação do vírus e de acordo com o contexto
epidemiológico a cada momento, foram necessárias sucessivas declarações de estado de emergência que
obrigaram ao confinamento do País, com impactos sem precedentes sobre a atividade económica e sobre o
bem-estar dos cidadãos. Com o reforço de profissionais e de equipamentos, o Sistema Nacional de Saúde tem,
em colaboração com a sociedade, conseguido dar resposta a este terrível desafio sendo, no entanto, de lamentar
os mais de 16 mil portugueses que já padeceram vítimas desta pandemia.
Em 2020, o PIB decresceu 7,6%, registando a quebra mais elevada da atual série de contas nacionais,
provocada pelas evoluções negativas das suas componentes, em particular do consumo e das exportações,
estas últimas com uma variação de -18,6% face a 2019 (-34% nos serviços). À exceção do setor da construção
que tinha sido um dos mais afetados na anterior crise económica, e cujo VAB pb cresceu 3,3% em 2020, os
restantes setores registaram contrações significativas, em particular turismo, comércio e restauração (-12,7%).
Ainda assim, o impacto no emprego não foi tão intenso, graças às medidas que têm vindo a ser tomadas de
apoio às empresas e à manutenção dos postos de trabalho: a taxa de desemprego atingiu os 7% em 2020, um
patamar muito inferior ao registado em 2013 (16,4%). Este comportamento do mercado de trabalho deverá ter
um impacto positivo nas contas públicas, que ainda assim serão deficitárias, um panorama que contrasta com
as previsões de excedente do cenário pré-pandemia.
Para além dos apoios ao emprego e às famílias, têm vindo a ser disponibilizadas várias medidas para as
empresas, quer ao nível fiscal, quer de financiamento, que procuram preservar a capacidade produtiva da
economia, determinante para garantir uma retoma mais acelerada e os níveis de crescimento e de
desenvolvimento do País.
A primeira fase das políticas públicas englobou um conjunto de medidas imediatas de resposta à crise e que
incluem diversas áreas de apoio: (i) Saúde pública (aumento da capacidade de resposta do Serviço Nacional de
Saúde (SNS) através da aquisição de equipamentos e da contratação de pessoal, bem como da atribuição de
subsídio por COVID-19); (ii) Apoio às famílias (em particular, com crianças até aos 12 anos); (iii) Apoio ao
emprego e à atividade económica (desde logo com a introdução de um regime de lay-off simplificado e de um
plano extraordinário de formação); (iv) Diferimento das obrigações fiscais e contributivas; (v) Moratórias de
créditos; (vi) Apoio a trabalhadores independentes e empresários em nome individual; (vii) Apoio ao rendimento
das famílias com a prorrogação automática de prestações sociais, designadamente de desemprego e RSI, e a
criação de baixas por isolamento profilático; (viii) Acesso a serviços essenciais; e (ix) Linhas de crédito e medidas
de reforço de liquidez, com um impacto total na ordem dos 27 mil milhões de euros e mais de 12% do PIB.
A segunda fase foi plasmada no Programa de Estabilização Económica e Social (PEES) e incluiu apoios em
diversas dimensões como sejam: (i) Apoios ao emprego (como o apoio extraordinário à retoma progressiva de
atividade, o incentivo extraordinário à normalização da atividade empresarial e o programa ATIVAR.PT) e
investimento público de proximidade como forma de estímulo à economia; (ii) intervenção na área social,
incluindo reforço da capacidade do SNS, digitalização das escolas, habitação e combate à pobreza; (iii) apoio
às empresas incluindo linhas de crédito e moratórias bancárias e fiscais e apoios à retoma ou à promoção de
novas áreas de negócio; e (iv) reforço do quadro institucional para adaptação e melhor resposta no atual
contexto, com destaque para o apoio aos municípios com a prorrogação de algumas medidas excecionais que
permitem agilizar os apoios de proximidade, bem como a alteração aos limites de endividamento dos municípios.
Estas medidas mobilizam um total de 13,4 mil milhões de euros financiados através de diversas fontes, como
sejam o Orçamento do Estado, os fundos e outros instrumentos europeus (e.g. o SURE) e o sistema financeiro
nacional.
Neste contexto, importa também incrementar a execução do Portugal 2020, agora reforçado pelos recursos
1 Lei n.º 75-C/2020 de 31 de dezembro.
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adicionais facultados a título de «Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa (REACT
– EU)», redirecionando os recursos ainda disponíveis para a estabilização económica e social do País,
designadamente via apoio à manutenção da dinâmica de investimento privado na retoma da economia e à
aceleração do investimento público, central e local, onde se inclui por exemplo a implementação do Plano da
Educação Digital nas escolas.
Caixa 1. Acelerar a execução dos fundos estruturais do Portugal 2020 para o seu pleno aproveitamento ao serviço da
recuperação económica
Os resultados do ano de 2020 comprovam que o Portugal 2020 funcionou em pleno como instrumento
de política contra cíclica no combate à crise pandémica, tendo, para tal, contribuído as medidas
extraordinárias que têm vindo a ser implementadas, desde a flexibilização e aceleração de pagamentos, à
abertura de concursos para apoio à investigação e produção de bens e serviços para o combate à COVID-
19 e para o reforço da capacidade de resposta de instituições públicas e do setor social; ao lançamento do
programa ADAPTAR para apoiar o processo de adaptação da atividade económica; ao financiamento da
Escola Digital e de projetos de programação Cultural em rede, e mais recentemente, à operacionalização
do programa APOIAR.
Algumas destas medidas beneficiaram da iniciativa Coronavirus Response Investment Initiative (CRII e
CRII+) lançada pela Comissão Europeia que tornou a execução do Portugal 2020 mais ágil e flexível, tendo
em vista uma rápida intervenção face aos desafios imediatos que emergiram da pandemia. Destaque-se,
neste âmbito, o reforço das transferências para Portugal ao longo do passado ano (ascenderam a 3,9 mil
M€ em 2020 – mais 672 M€ que em 2019), cujos montantes a título de reembolso colocam o país entre os
primeiros no grupo dos Estados – membros com pacotes financeiros superiores a 7 mil M€.
No final de 2020, a situação do Portugal 2020 era a seguinte:
– Compromisso: Os fundos aprovados, alocados a projetos nos domínios das empresas e economia,
capital humano, inclusão social e emprego e sustentabilidade, representavam 104% do orçamento do
Portugal 2020. Este nível de compromisso, acrescido pelos concursos em curso e ainda a lançar, confere
segurança na plena utilização do orçamento global em 2023;
– Pagamentos: Em 2020, ano de pandemia, o Portugal 2020 contribuiu para injetar na economia, sob a
forma de pagamentos aos seus beneficiários, cerca de 3,4 mil M€, mais 400 M€ do que em 2019, um valor
recorde nos sete anos da sua aplicação;
– Execução: Mesmo perante sérias dificuldades de implementação dos projetos no terreno decorrentes
do contexto de pandemia, a taxa de execução, que atingiu os 57% no final do ano, registou um acréscimo
de 12 p.p. face a 2019, num ritmo muito semelhante ao verificado em 2019. Esta taxa terá de acelerar nos
próximos três anos para uma média de 14%/ano, um esforço muito semelhante ao realizado nos últimos
anos do ciclo de programação anterior (QREN).
Assim, os desafios do Portugal 2020 para os próximos anos consistem em:
– Acelerar a execução do Portugal 2020, adotando medidas como a reativação da Bolsa de Recuperação
(identificação de projetos com atrasos de execução e descativação das verbas para alocar a outros
projetos); e a simplificação de procedimentos;
– Encerrar os programas com a absorção total das verbas disponíveis, designadamente através da
continuação da utilização de mecanismos eficazes de gestão do overbooking e de um acompanhamento
mais próximo dos projetos de maior dimensão, utilizando as flexibilidades introduzidas no atual quadro
comunitário e que decorrerão das orientações de encerramento ainda a estabilizar pela Comissão Europeia;
– Programar e executar os recursos adicionais facultados a título de «Assistência à Recuperação para
a Coesão e os Territórios da Europa (REACT – EU)», tendo como linhas de força:
– Apoio à sobrevivência e estabilização da atividade empresarial – visando reforçar o apoio aos setores
mais atingidos pela crise, incluindo a cultura e o desporto;
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– Apoio à manutenção e criação de emprego – visando promover a ativação de pessoas em situação de
desemprego através da criação de emprego e do reforço da qualidade do mercado de emprego;
– Reforço das respostas sociais, nomeadamente na área da Saúde (aquisição, acondicionamento e
administração das vacinas para a COVID-19, medicamentos e testes de antigénio nas escolas) e da
Educação, promovendo medidas de recuperação e consolidação das aprendizagens;
Reforço do investimento público no apoio à transição climática.
A terceira fase será implementada a partir do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) que se encontra
em fase final de elaboração e negociação com a Comissão Europeia e que mobilizará cerca de 13,9 mil M€ de
subvenções (a que acrescem empréstimos no montante de 2,6 M€) para promover a recuperação, a resiliência
e a adaptação da economia nacional.
Caixa 2. Plano de Recuperação e Resiliência como instrumento central de recuperação da economia
O Plano de Recuperação e Resiliência português enquadra-se no Mecanismo de Recuperação e
Resiliência, desenvolvido no âmbito da iniciativa Next Generation EU, que tem como objetivo a mitigação
do impacto económico e social da crise provocada pela COVID-19 e a promoção da convergência
económica e a resiliência das economias da União, contribuindo assim para assegurar o crescimento
sustentável de longo prazo e para responder também aos desafios da dupla transição, para uma sociedade
mais ecológica e digital.
O PRR dispõe de um montante de recursos que ascendem a cerca de 13,9 mil M€ de subvenções (a
que acrescem empréstimos no montante de 2,6 M€), aplica-se a todo o território nacional e vai implementar
um conjunto de reformas e de investimentos, com execução até 2026, que permitirão ao País retomar o
crescimento económico sustentado, reforçando assim o objetivo de convergência com a Europa ao longo
da próxima década.
O PRR orienta-se pelas estratégias e políticas nacionais, inserindo-se no quadro de resposta europeia
e alinhando-se com a prioridade europeia conferida às transições climática e digital. Estas prioridades são
assumidas como os principais motores para a recuperação económica e social para o conjunto da economia
europeia e também para Portugal.
Igualmente respeita as concentrações obrigatórias previstas no Regulamento do Instrumento de
Recuperação e Resiliência que estabelece a obrigatoriedade de pelo menos 37% do valor global dos planos
estar afeto a reformas e investimentos que contribuam para o combate às alterações climáticas (conforme
dimensões e códigos estabelecidos no seu anexo) e de pelo menos 20% ser afeto a investimentos e
reformas no âmbito da transição digital. Adicionalmente, garante que todas as reformas e investimentos
respeitam o princípio de não prejudicar significativamente os objetivos ambientais.
Cumprindo os mínimos de afetação obrigatória de recursos aos objetivos de transição climática e de
transformação digital, este PRR assegura, porém, como desígnio indissociável dessas agendas de
crescimento sustentável e inovador, a promoção de processos de transição justa que não só mitiguem os
potenciais efeitos nefastos dessas transformações nos segmentos mais vulneráveis, como potenciem a
partilha justa dos benefícios daí resultantes.
O impacto da pandemia, forte e inesperado, contribuiu para revelar, e em alguns casos acentuar, um
conjunto de fragilidades e colocou desafios que afetaram de forma diversa economias e territórios,
sobretudo na sua capacidade de enfrentar a dimensão e a intensidade dos choques provocados pela
pandemia da COVID-19. Por isso mesmo, a estratégia de recuperação, assente na dupla transição climática
e digital, não poderia deixar de ser acompanhada por uma ação relevante de reforço da resiliência da
economia e da sociedade portuguesas, entendida em todas as suas vertentes: resiliência social, resiliência
económica e do tecido produtivo e resiliência territorial. Neste processo de enfrentar os bloqueios estruturais
e os novos desafios revelados ou exacerbados pela pandemia, este PRR presta particular atenção à
dimensão resiliência, reforçando, num quadro de estratégia coerente, os pilares fundamentais dos nossos
sistemas sociais e económicos.
Estrutura geral do PRR
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Com base no diagnóstico das necessidades e dos desafios, o PRR organiza-se em três dimensões de
intervenção estrutural:
Para cada uma destas três dimensões foi identificado um conjunto de reformas e investimentos
agregadores e com maturidade e potencial de transformação da nossa economia que foram organizados
em 20 componentes, as quais integram iniciativas que conduzem à implementação de 37 reformas e de 82
investimentos estruturantes.
Dimensão resiliência
A dimensão resiliência concentra 60% do montante global do PRR e reflete a forte prioridade atribuída
ao robustecimento da resiliência do País.
O reforço da resiliência económica, social e territorial do País assume particular relevância enquanto
resposta de primeira linha na transição da estabilização económica e social para a recuperação. Uma
recuperação necessária para que a economia e a sociedade portuguesas estejam mais bem preparadas
para choques futuros, independentemente da sua natureza. O carácter tempestivo das medidas para
reforçar a resiliência do País é essencial para estancar os efeitos da crise, mas também para preparar o
caminho para a construção de uma economia mais competitiva, mais coesa e mais inclusiva, com maior
capacidade de aproveitamento das oportunidades decorrentes das transições climática e digital da
economia, da sociedade e dos territórios.
Sob o desígnio da resiliência, o PRR estimulará uma retoma consequente, inclusiva e duradoura face a
um severo choque exógeno, reforçando e consolidando o sólido caminho que se vinha a trilhar nos últimos
anos. Para o efeito, as opções nacionais focam-se em três prioridades: A redução das vulnerabilidades
sociais, direcionando a sua ação para as pessoas e nas suas competências; o reforço do potencial produtivo
nacional, procurando garantir condições de sustentabilidade e de competitividade do tecido empresarial; e
a ambição de assegurar um território simultaneamente competitivo e coeso num contexto de adaptação às
transições em curso – transição climática e digital.
Na prioridade da redução das vulnerabilidades sociais inserem-se os relevantes investimentos e
reformas nas áreas da saúde, habitação, redes de apoio dirigidas a pessoas vulneráveis.
Na dimensão da inovação e renovação do tecido produtivo e empresarial estão previstas iniciativas que
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favorecem um maior esforço de investigação e desenvolvimento (I&D) colaborativo e que potenciam,
através de um programa inovador de dinamização de projetos mobilizadores estratégicos, a transformação
da I&D e da inovação em valor económico e social. Pretende-se, assim, contribuir para a melhoria do perfil
de especialização da estrutura da oferta portuguesa, em articulação com a comunidade académica e
científica, e para o aumento do peso da indústria transformadora na estrutura económica nacional. Está
também incluída nesta dimensão a capitalização do Banco de Fomento, cuja atuação é essencial no
processo de retoma da atividade económica, designadamente através da capacitação financeira das
empresas, permitindo – lhes beneficiar da fase de recuperação e relançamento estratégico da economia
europeia e nacional.
De forma complementar, promove-se o reforço da capacidade de resposta do sistema educativo e
formativo português, com a modernização da oferta e dos estabelecimentos de ensino e da formação
profissional, o incentivo à criação de emprego permanente, o aumento das qualificações escolares e
profissionais da população adulta, o desenvolvimento de competências para a inovação e renovação
industrial, ajustando a oferta à transformação dos mercados de trabalho e aos novos requisitos da
empregabilidade, e o aumento do número de graduados no ensino superior, designadamente em áreas
STEAM.
Finalmente, pretende-se assegurar um território simultaneamente competitivo e coeso, através da
promoção de investimento em infraestruturas rodoviárias transfronteiriças e de ligação às redes principais
(missing links) bem como em áreas de acolhimento empresarial. A necessidade de adaptação às alterações
climáticas implica ainda que a resiliência dos territórios se faça também através do aumento da resiliência
da floresta e da gestão hídrica, que serão alvo de investimentos e reformas específicos.
Dimensão transição climática A dimensão transição climática pretende, com o estímulo da investigação, inovação e aplicação de
tecnologias de produção e consumo de energia mais eficientes, promover o melhor aproveitamento dos
recursos de que o País já dispõe e potenciar o desenvolvimento de setores económicos em torno da
produção de energias renováveis. Esta dimensão potencia uma agenda de inclusão económica, na qual se
alavancará o reforço constante da resiliência do País. A transição energética dos processos produtivos e
do setor dos transportes será reforçada pela incorporação de inovação e pela crescente digitalização das
economias e das sociedades.
Assim, nesta dimensão, as opções nacionais assentam em três prioridades: i) Uma redução de emissões
de gases com efeito de estufa entre 45% e 55% até 2030, em relação a 2005; ii) Uma incorporação de 47%
de fontes de energia renovável no consumo final bruto de energia e iii) Uma aposta na eficiência energética
traduzida na redução de 35% de energia primária. Estas prioridades alinhadas com o compromisso
assumido por Portugal de atingir a neutralidade carbónica até 2050, contemplam cinco componentes
focadas, globalmente, na redução das emissões de carbono dos setores mais relevantes (mobilidade,
indústria e habitação) e numa maior incorporação de energia de fontes renováveis.
As componentes agregam um conjunto de investimentos e reformas relativos à economia do mar, à
mobilidade sustentável (redes de metropolitanos e similares), à eficiência energética em edifícios, à
descarbonização da indústria, ao hidrogénio e renováveis e à promoção da bioeconomia sustentável.
Dimensão transição digital
Na dimensão de transição digital, não obstante os esforços desenvolvidos, existem constrangimentos a
ultrapassar, designadamente quanto às competências digitais e à capacitação para a digitalização. A
pandemia demonstrou a necessidade de se dispor de estruturas e redes digitais eficazes que permitam
desmaterializar as aprendizagens, as transações e os processos e, quando adequado, possibilitar o trabalho
remoto, acelerando, de forma inclusiva, a transformação digital que estava em curso. Trata-se de um
processo que permitirá importantes ganhos estruturais de eficiência, nomeadamente em termos de custos
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de contexto para as empresas e pessoas.
O potencial da transição digital permitirá preparar e adaptar as competências dos portugueses às novas
necessidades de empoderamento enquanto cidadãos, para participação num mercado de trabalho marcado
por novos processos produtivos, novos modos de organização empresarial e novos produtos e serviços,
decorrentes da crescente digitalização da atividade económica.
Em simultâneo, a melhoria da qualidade das finanças públicas, reforçando a resiliência institucional e a
redução dos custos de contexto, com enfoque na justiça económica e na promoção da simplificação
administrativa e legislativa, garantirá uma administração pública mais próxima, mais eficiente e mais
transparente para cidadãos e empresas. Estas ações serão potenciadas, ainda, pela maior capacitação,
por via da crescente digitalização e inovação dos seus processos e procedimentos e da sua relação com
todos os agentes, incluindo do ensino superior.
O processo de transição digital, na sua amplitude, será reforçado pelas outras dimensões do PRR. A
digitalização é indutora de uma utilização mais eficiente dos recursos e de comportamentos mais
sustentáveis. Ao promover uma economia mais competitiva, potenciando a evolução da produção nacional
nas cadeias de valor globais, e mais inclusiva, onde todos tenham lugar e ninguém seja deixado para trás,
a digitalização contribui para o reforço contínuo da resiliência económica, social e territorial do país, que
ganhará competitividade externa enquanto reforça a coesão interna.
Assim, e para assegurar que Portugal acelera a transição para uma economia e sociedade mais
digitalizadas, no âmbito deste plano, as opções nacionais assentam em 5 componentes: Capacitação e
inclusão digital das pessoas através da educação, formação em competências digitais e promoção da
literacia digital, transformação digital do setor empresarial e digitalização do Estado, esta última mobilizada
como alavanca de: i) Uma melhor qualidade e sustentabilidade das finanças públicas; ii) Um ambiente de
negócios mais competitivo e indutor do investimento; e iii) Uma Administração Pública mais próxima dos
cidadãos e empresas, mais ágil e mais eficiente.
Representam investimentos relevantes do PRR na dimensão transição digital, os investimentos em
áreas setoriais pertinentes para os cidadãos e para as empresas, tais como a escola digital, a administração
tributária, a segurança social e a justiça, bem como os investimentos na capacitação digital das empresas.
Estes investimentos serão complementados e potenciados por investimentos transversais que assegurarão
a interoperabilidade entre os sistemas e a capacitação dos recursos humanos em tecnologias de informação
(TI) na Administração Pública, com foco em competências TIC.
Portugal apresentou a 15 de outubro o primeiro draft do PRR, ainda antes da publicação do regulamento
específico2 que ocorreu no passado mês de fevereiro, estando, desde então, a decorrer um intenso trabalho
conjunto com a Comissão Europeia, envolvendo as diferentes áreas governamentais, com vista à melhoria
das diversas componentes e dos respetivos resultados a atingir.
O PRR incorpora os contributos da visão para a década do Prof. António Costa Silva e de um amplo
debate público em torno dos principais investimentos e reformas que Portugal deverá desenvolver nos
próximos anos. Paralelamente, de 15 de fevereiro a 1 de março de 2021, foi submetido a discussão e
auscultação pública, tendo sido recebidos contributos de 1703 cidadãos e entidades diversas, num processo
bastante publicitado e participado. Esses contributos que abrangeram as diversas componentes e áreas do
PRR contribuirão para consolidar o documento final que deverá ser submetido formalmente à Comissão
Europeia durante o mês de março.
Na próxima década Portugal conta ainda com os recursos do Quadro Financeiro Plurianual (QFP 2021-2027)
– o novo Portugal 2030, que dispõe de cerca de 24 mil M€ de Fundos de Coesão, para aplicar em torno de cinco
objetivos de política: Na inovação, na digitalização, na competitividade das empresas, nas competências para a
especialização inteligente, transição industrial e empreendedorismo (uma Europa mais inteligente); na transição
energética, nas energias renováveis e na luta contra as alterações climáticas (uma Europa mais «verde»); em
redes de transportes e digitais estratégicas (uma Europa mais conectada); no emprego de qualidade, na
educação, nas competências, na inclusão social e na igualdade de acesso aos cuidados de saúde, na senda do
2 Regulamento (UE) 2021/241 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de fevereiro, que cria o Mecanismo de Recuperação e
Resiliência.
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Pilar Europeu dos Direitos Sociais (uma Europa mais social); em estratégias de desenvolvimento a nível local e
ao desenvolvimento urbano sustentável (uma Europa mais próxima dos cidadãos).
Os regulamentos específicos do QFP 2021 – 27 foram aprovados em reunião de Embaixadores dos Estados-
Membros junto da União Europeia e deverão ser sujeitos a ratificação pelo Conselho, aguardando-se a sua
publicação para submissão do acordo de parceria e dos programas operacionais.
Caixa 3. Acordo de Parceria 2021-2027
A negociação do próximo Quadro Financeiro Plurianual da União Europeia iniciou-se a 2 de maio de
2018 e foi conhecendo sucessivos adiamentos a nível comunitário, decorrentes de diferentes perspetivas
políticas dos membros da UE e, sobretudo, do processo de saída do Reino Unido da União Europeia. Em
julho de 2020 e após uma intensa maratona negocial, o Conselho Europeu chegou a acordo sobre o pacote
de recuperação e o orçamento europeu para 2021-2027.
Graças ao esforço da Presidência alemã e da Presidência portuguesa do Conselho, e após vários meses
de negociações para alcançar os consensos políticos necessários, em março de 2021 foram aprovados os
regulamentos específicos das diversas políticas europeias, aguardando-se a respetiva ratificação e
publicação para se avançar com a submissão formal do acordo de parceria e dos programas operacionais.
O acordo de parceria 2021-2027 em preparação encontra-se alinhado com a Estratégia Portugal 2030 e
com as suas quatro agendas temáticas, contribuindo para o esforço reformista e de mudança estrutural,
intervindo em áreas relevantes nos domínios da inovação e da transição digital, da demografia, qualificações
e inclusão, da transição climática e sustentabilidade e da coesão territorial.
De acordo com o modelo de governação já estabelecido3, integrará, no âmbito dos Fundos de Coesão,
três programas operacionais temáticos, cinco programas operacionais regionais do continente, dois
programas operacionais regionais das duas regiões autónomas e um programa operacional de assistência
técnica. Estão previstos modelos flexíveis de programação de base territorial para resposta a problemas
territoriais específicos, mobilizando os instrumentos previstos no quadro regulamentar europeu.
A programação e implementação do acordo de parceria tem como princípios orientadores i)
concentração; ii) Simplificação; iii) Orientação para resultados; iv) Abertura à inovação; v) Transparência e
prestação de contas; vi) Subsidiariedade; vii) Segregação das funções de gestão e da prevenção de
conflitos de interesse; e viii) Sinergias entre fontes de financiamento nacionais e comunitárias.
No processo de programação e implementação do acordo de parceria e dos programas operacionais
será assegurado o envolvimento dos atores relevantes sobre os objetivos e as prioridades a considerar,
bem como garantida uma ampla divulgação e discussão pública. Igualmente na fase de implementação,
serão reforçados os mecanismos de comunicação e divulgação de resultados.
No âmbito da preparação do acordo de parceria será desenvolvido um programa de ação tendo em vista
o reforço da capacitação das entidades envolvidas na implementação do mesmo, para reforçar a qualidade
das políticas estruturais e da aplicação dos fundos europeus.
Portugal tem como objetivo apresentar formalmente o seu acordo de parceria e programas operacionais
assim que a regulamentação comunitária for publicada, o que se perspetiva que ocorra ainda no primeiro
semestre de 2021, tendo já iniciado o processo de discussões informais com a Comissão Europeia.
O PRR e o Portugal 2030 constituirão, não apenas pela dimensão dos recursos financeiros envolvidos, mas
também pelo tipo de opções que preconizam, dirigidas ao conhecimento, à transição digital, à transição climática,
à coesão social e territorial, importantes vetores das políticas públicas em Portugal na próxima década.
3 Resolução do Conselho de Ministros n.º 97/2020, de 13 de novembro.
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Figura 1. Cronograma dos Instrumentos de Financiamento.
Todos estes instrumentos têm em comum a Estratégia Portugal 2030, aprovada em novembro de 20204, que
tem como visão «Recuperar a economia e proteger o emprego, e fazer da próxima década um período de
recuperação e convergência de Portugal com a União Europeia, assegurando maior resiliência e coesão, social
e territorial» e que se constitui como o documento de referência e enquadrador das políticas públicas no
horizonte de uma década, apontando o caminho e as opções de desenvolvimento do País a médio e longo prazo
e assegurando a coerência estratégica das reformas e dos investimentos a realizar, quer sejam financiados
através do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, do PRR ou outros fundos do Next Generation EU (REACT
EU, Fundo para a Transição Justa,…) ou por fundos nacionais, incluindo os provenientes dos exercícios
orçamentais anuais.
Por outro lado, o diagnóstico dos principais bloqueios estruturais e desafios económicos que o País enfrenta,
efetuado na Estratégia Portugal 2030, é partilhado pela Comissão Europeia que, no âmbito do Semestre
Europeu, tem vindo a identificar de forma sistemática os domínios que carecem de reformas e investimentos
para assegurar o desenvolvimento económico, social, ambiental e territorial do País, emitindo recomendações
específicas ao País (REP) que, em relação aos anos de 2019 e 2020, incidem sobre os seguintes domínios:
garantir a resiliência financeira e institucional, promover as competências e qualificações, apoiar o emprego de
qualidade e reforçar a proteção social, fomentar o investimento público e privado e melhorar as condições de
contexto para as empresas e os cidadãos.
A Estratégia Portugal 2030 serve assim de referência à elaboração quer do PNR 2021 (onde é dada a
resposta nacional às REP), quer das presentes GO 2021-2025, enquanto documentos de planeamento e cuja
coerência programática é assegurada pelo seu alinhamento com as suas quatro agendas temáticas:
1. As pessoas primeiro: Um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdade;
2. Digitalização, inovação e qualificações como motores do desenvolvimento;
3. Transição climática e sustentabilidade dos recursos;
4. Um País competitivo externamente e coeso internamente.
A primeira agenda estratégica – As pessoas primeiro: Um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão,
menos desigualdade – visa responder a um desafio que está hoje presente em quase todos os países
desenvolvidos, e ao qual Portugal não é alheio: O envelhecimento da população. A tendência de longo prazo
para a redução da natalidade, bem como a tendência negativa que durante muito tempo se observou no saldo
4 Resolução do Conselho de Ministros n.º 98/2020, de 13 de novembro.
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migratório, conjugadas com o aumento da esperança de vida constituem alguns dos fatores que conformam
esta nova realidade. Promover a natalidade e estimular fluxos migratórios favoráveis constituem, pois, desígnios
do País, em paralelo com a promoção de um envelhecimento ativo e saudável, o que, pela sua natureza diversa,
exige a mobilização de diferentes campos da política pública, seja em matéria de migração, habitação, saúde,
educação, transportes ou emprego. Neste último caso, e embora a evolução positiva da atividade económica
nos últimos anos tenha beneficiado o mercado de trabalho, os desafios não se esgotam na criação de emprego,
comportando igualmente outras questões, relacionadas com as dimensões societais associadas. Assim, para
além da promoção da qualidade e da estabilidade do emprego, ancorada numa estratégia de combate à
precaridade e de reforço dos mecanismos de representação e de diálogo social, este Governo irá continuar a
promover medidas orientadas para uma efetiva conciliação da vida pessoal e familiar e mobilizar políticas ativas
de emprego para assegurar resposta rápida aos novos desempregados, atuando preventivamente nos domínios
do combate à pobreza e à exclusão social e da redução das desigualdades.
Na segunda agenda – Digitalização, inovação e qualificações como motores do desenvolvimento – o Governo
continuará a investir na melhoria das qualificações e no reforço das competências que, estruturalmente, têm
constituído um constrangimento à transição da economia portuguesa para um modelo assente no conhecimento.
Assim, vão ser implementadas medidas para elevar a estrutura das qualificações da população em todos os
níveis de qualificação e para promover a formação ao longo da vida, visando contribuir para a inovação, a
empregabilidade, a produtividade e a internacionalização das nossa empresas. Apostar na formação em áreas
tecnológicas, digitais, de economia verde e do setor social permitirá quebrar ciclos de subqualificação,
potenciando a reconversão profissional dos trabalhadores dos setores mais afetados pela pandemia, bem como
permitirá enfrentar e antecipar os desafios associados à transição para uma economia cada vez mais digital.
Neste contexto de transição para uma economia digital, assente na inovação, no conhecimento e na tecnologia,
onde a forma como as empresas fazem negócios se transformou, o Governo vai criar as condições para
promover o investimento, em particular o investimento em inovação e implementação de novos modelos de
produção, através da concretização de medidas de fiscalidade e de diversificação de fontes de financiamento.
Potenciando não só, mas também, as oportunidades oferecidas pela sociedade digital, o Governo vai promover
a qualificação das instituições, seja através da modernização administrativa e da qualificação dos trabalhadores
em funções públicas, tendo em vista a uma maior eficiência no funcionamento do Estado.
A terceira agenda estratégica – Transição climática e sustentabilidade dos recursos – assume uma relevância
central e prioridade para este Governo, conhecidas que são as vulnerabilidades nacionais associadas às
alterações climáticas e à necessidade de cumprir os compromissos nacionais de redução das emissões de
gases com efeito de estufa (GEE). Estas exigências tornam imperativa a promoção da transição energética,
assente na maior eficiência energética, com um grande enfoque nos edifícios, e incorporação de energias
renováveis, seja na descarbonização da indústria, condição essencial para o aumento da sua competitividade e
posicionamento estratégico das suas exportações, seja na promoção da mobilidade sustentável, associada a
uma alteração dos padrões de utilização dos transportes pelos portugueses, bem como na necessidade de dar
continuidade aos investimentos na ferrovia, seja ainda na promoção de paisagens mais resilientes, em particular
aos riscos de incêndio. Conhecidas que são as consequências económicas, sociais e ambientais associadas às
alterações climáticas, decorrentes, em particular, da existência de fenómenos extremos, o Governo irá promover
respostas diversificadas e integradas que as permitam mitigar, mas também adaptar a sociedade e os territórios,
de forma a atingir níveis de proteção do ambiente superiores aos atuais. Adicionalmente, assume-se como
imperiosa a reorientação do modelo económico português de uma utilização linear das matérias para a sua
recirculação, através da criação de instrumentos que promovam a alteração de paradigma que lhe está
associada, seja nos modelos de negócio, seja no comportamento da população em geral.
Finalmente, a quarta agenda – Um País competitivo externamente e coeso internamente – visa promover
uma sociedade mais competitiva e coesa em todo o seu território. Assim, o Governo assumirá uma abordagem
integrada na implementação de um conjunto de medidas de reforço da competitividade das redes urbanas e da
coesão territorial, assente na descentralização e com particular enfoque na provisão de serviços públicos.
Apostar na coesão interna do País constitui uma condição essencial para a criação de uma sociedade mais
igual, mas também mais indutora de um desenvolvimento económico equilibrado, pelo que o Governo irá
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desenvolver medidas de reforço do diálogo social, bem como medidas especialmente dirigidas aos territórios de
baixa densidade, em particular, em matéria de investimento e fixação das populações, bem como assegurar
serviços de proximidade em todo o território, procurando assim corrigir assimetrias.
Para a concretização das agendas das GO 2021-2025 é necessário que exista uma estrutura institucional e
de governação que corresponda à natureza transversal e à ambição das estratégias e objetivos fixados.
Desde logo, a própria orgânica do XXII Governo Constitucional, ao definir ministros responsáveis pela
coordenação de áreas estratégicas coincidentes com as agendas das presentes GO, atribui a relevância que a
sua implementação, monitorização e avaliação terão ao nível da atividade governativa na presente Legislatura.
A definição da estratégica económica e social deste Governo exige uma eficiente gestão de recursos públicos
e a continuidade das iniciativas de promoção da qualidade e eficiência das instituições públicas. Serviços
públicos de qualidade e instituições públicas que cumprem de forma eficiente as suas funções, constituem
fatores essenciais para os desígnios associados ao crescimento económico e à redução de desigualdades, mas
são também condição essencial para dar resposta às necessidades emergentes que decorrem das
transformações económicas e sociais e que exigem, novas e integradas respostas. Instituições públicas fortes,
capacitadas e com competência constituem condição essencial para a obtenção de bons resultados das diversas
políticas públicas.
O sucesso das estratégias das GO 2021-2025 dependerá também da capacidade de envolvimento e
mobilização de todos os atores relevantes exteriores aos limites estritos da Administração Pública, quer como
prescritores ou promotores das políticas públicas, quer como seus protagonistas. Neste domínio, dever-se-á
continuar a privilegiar o diálogo com o Conselho Económico e Social e as organizações nele representadas.
A próxima década será também marcada pelo reforço da transparência das políticas públicas, estando o
Governo empenhado na prestação de contas aos cidadãos. No segundo trimestre de 2021 estará online o Portal
da Transparência, que deverá dispor de informação, clara e acessível, não só sobre a execução dos fundos
europeus, nomeadamente referentes ao programa Next Generation EU e ao Quadro Financeiro Plurianual 2021-
2027, mas que contará também com informação proveniente de outras áreas de atuação do Estado.
Um ano após o primeiro caso de COVID-19, os portugueses habituaram-se a usar máscara, a adotar
comportamentos de higiene e distanciamento social, encetaram uma nova relação com as tecnologias e com
novas formas de trabalho, de lazer, de educação e de relacionamento social; perante a escassez, produziram
equipamentos médicos e de proteção e de uma forma geral, souberam respeitar as regras, muitas vezes
restritivas de liberdades, que esta pandemia impôs.
O processo de vacinação iniciado em dezembro de 2020, vem trazer alguma esperança na retoma e no
regresso à normalidade, embora num horizonte condicionado pelo ritmo do programa de vacinação, dependente
da disponibilização mundial de vacinas e do surgimento de novas variantes do vírus. Importa assim planear o
futuro e enfrentar os desafios colocados ao País e que, na sua globalidade, mantêm atuais as principais
prioridades políticas definidas para o horizonte da legislatura, e que passam pela promoção de um crescimento
económico forte e sustentável, pela melhoria do emprego e das condições de vida dos portugueses e pelo
aumento da coesão social e territorial, num contexto de desejável equilíbrio das finanças públicas.
2. CENÁRIO MACROECONÓMICO
2.1 – Perspetivas macroeconómicas para 2021
Hipóteses externas
O presente panorama internacional é marcado por níveis muito elevados de incerteza que advém dum
conjunto alargado de fatores de âmbito político e económico que tornam qualquer exercício de previsão ainda
mais difícil. Em particular persiste um nível de incerteza muito elevado, em que o ritmo de recuperação esperado
está fortemente condicionado: Pela evolução mundial da pandemia; pelo ritmo da vacinação e pela continuidade
de medidas tomadas pelos governos e bancos centrais de estímulo económico.
A recuperação deverá ser desigual entre países, dependendo da amplitude dos efeitos da pandemia na
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perturbação da atividade económica, conjugada com o peso relativo dos sectores mais vulneráveis às restrições
à mobilidade.
Neste contexto, as projeções mais recentes das principais instituições internacionais apontam para uma
recuperação significativa da atividade económica mundial em 2021, prolongando-se nos próximos anos. O
crescimento do PIB mundial deve aumentar 5,6% e 4% em 2021 e 2022, respetivamente, de acordo com a
OCDE (-3,4% em 2020). No que concerne à área do euro, é expectável que o PIB cresça em torno de 4% em
2021 e 2022 (-6,8% em 2020), e a um ritmo mais moderado em 2023, segundo as projeções do BCE, refletindo
a retoma da economia e do comércio mundiais; a par do início da execução dos investimentos e reformas
previstos nos Planos de Recuperação e Resiliência (2021-2026) e no Quadro Financeiro Plurianual (2021-2027).
Após uma quebra significativa da procura externa relevante para Portugal, associada ao forte recuo das
importações provenientes dos principais parceiros comerciais, projeta-se uma recuperação robusta deste
indicador em 2021 e nos anos seguintes. De acordo com as mais recentes estimativas do FMI, o preço do
petróleo deve recuperar significativamente em 2021, para cerca de 58,5 USD/bbl (47,9 €/bbl), comparado com
43,2 USD/bbl (37,9 €/bbl) em 2020, em linha com a normalização da procura por parte dos países importadores
de petróleo, baixando lentamente nos anos seguintes, até atingir o valor de 50,7 USD/bbl (40,9 €/bbl) no ano de
2025. Num cenário de manutenção de uma política monetária muito acomodatícia e de continuidade de medidas
não convencionais por parte do BCE, nomeadamente através de vários programas de injeções extraordinárias
de liquidez criados ao longo de 2020, prevê-se que as taxas de juro de curto prazo da área do euro se
mantenham em valores muito reduzidos durante um período prolongado (de -0,5%, em 2021 e 2022 e de -0,4%
em 2023). Adicionalmente, projeta-se a continuação de uma apreciação progressiva do euro face ao dólar norte-
americano (1,14, em média, em 2020).
Cenário de médio prazo
Neste contexto, o cenário macroeconómico para a economia portuguesa nos próximos cinco anos contempla
uma estimativa do crescimento real do PIB em 2021 de 4%, configurando uma retoma da trajetória de
crescimento da economia, com o nível de 2019 a ser ultrapassado em 2022. Esta estimativa configura uma
revisão em baixa face à previsão no OE 2021 (5,4%), tendo presente o impacto do confinamento prolongado
vivido no primeiro trimestre, ligeiramente mitigado pelo desempenho melhor do que o esperado da atividade
económica no quarto trimestre de 2020 e pelos primeiros efeitos do Plano de Recuperação e Resiliência. Prevê-
se que o crescimento em 2021 advenha maioritariamente da procura interna (2,9 p.p.), mas também do
contributo da procura externa líquida (1,1 p.p.). No ano seguinte o crescimento do PIB deverá acelerar para
4,9%, mantendo-se um crescimento superior a 2% ao longo do restante período de projeção.
O consumo privado deve registar um crescimento de 2,8%, acelerando para 3,7% em 2022, estabilizando
posteriormente em cerca de 2,1%. Esta evolução está em linha não só com as projeções para o emprego, que
se espera que aumente paulatinamente, e em particular em 2022 (1,1%), mas também para a taxa de
desemprego que deverá ascender aos 7,3% em 2021, recuperar no ano seguinte, e prosseguir a trajetória
descendente registada antes da pandemia. Apesar do aumento esperado do emprego em 2021, a taxa de
desemprego deverá ser superior à verificada em 2020 fruto do aumento da população ativa (0,7%).
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Quadro 1. Cenário macroeconómico
Ótica de Contas Nacionais; (e) Estimativa; (p) Previsão. Fontes: Instituto Nacional de Estatística e Ministério das Finanças.
Espera-se que as exportações aumentem 8,7% em 2021 e 7,9% no ano seguinte. Recuperando da queda
de 18,6% em 2020, refletindo não só o aumento da procura externa global como a retoma do turismo, na
expectativa de uma evolução positiva da situação epidemiológica e dos efeitos associados ao processo de
vacinação. Para os anos posteriores, prevê-se que as exportações desacelerem para um crescimento de 4,6%
no final do horizonte de projeção e o crescimento das importações estabilize em torno dos 5,5% ao ano. A
gradual melhoria da confiança dos agentes económicos e a implementação das reformas previstas no Programa
de Recuperação e Resiliência sustentam a aceleração prevista do investimento em 2022 e 2023 (8,0% e 8,6%,
respetivamente) e, no segundo caso, do consumo público, o qual deverá aumentar em 2021 e 2022 (1,7% e
1,4%, respetivamente), desacelerando posteriormente até 2025 (1%).
Depois de uma deterioração em 2020, a capacidade de financiamento da economia deverá aumentar e
ascender a 3,4%do PIB em 2022, acima do verificado no período pré-pandemia e devido em grande medida ao
excedente da balança de capitais e à melhoria da balança corrente.
Na ausência de mais pressões internas ou externas a condicionar a dinâmica dos preços, dada a evolução
no mercado de trabalho, estima-se que a inflação, medida pelo IPC, regresse a valores positivos em 2021
(0,8%), prevendo-se que acelere gradualmente daí em diante, estabilizando em torno dos 1,4%.
2.2 – Quadro de programação orçamental plurianual
Num contexto de política económica que procura mitigar os impactos negativos a nível económico e social e
relançar o crescimento económico a médio prazo, são priorizadas medidas de políticas até 2025 que, não só se
mantêm atuais, como saem reforçadas no contexto da atual crise, mantendo-se igualmente a prioridade na
qualidade dos serviços públicos.
Neste contexto define-se, no quadro do planeamento das opções de política, a programação orçamental
plurianual, conforme quadro seguinte:
PIB e Componentes da Despesa (em termos reais)
PIB -7,6 4,0 4,9 2,8 2,4 2,2
Consumo Privado -5,9 2,8 3,7 2,2 2,1 2,1
Consumo Público 0,4 1,7 1,4 1,2 1,1 1,0
Investimento (FBCF) -1,9 4,0 8,0 8,6 6,3 5,7
Exportações de Bens e Serviços -18,6 8,7 7,9 5,1 4,8 4,6
Importações de Bens e Serviços -12,0 5,4 6,0 6,0 5,6 5,4
Contributos (p.p.)
Procura Interna -4,6 2,9 4,2 3,2 2,8 2,6
Procura Externa Líquida -2,9 1,1 0,7 -0,4 -0,3 -0,4
Evolução dos Preços
Deflator do PIB 2,4 1,3 1,3 1,4 1,4 1,4
IPC -0,1 0,8 0,9 1,1 1,3 1,4
Evolução do Mercado de Trabalho
Emprego -1,7 0,2 1,1 0,8 0,8 0,8
Taxa de Desemprego (%) 6,8 7,3 6,7 6,4 6,0 5,8
Produtividade aparente do trabalho -5,9 3,8 3,8 2,0 1,6 1,4
Saldo das Balanças Corrente e de Capital (% do PIB)
Necessidades líquidas de financiamento face ao exterior 0,1 2,1 3,4 3,4 2,9 2,5
- Saldo da Balança Corrente -1,1 0,0 0,6 0,4 0,1 0,0
da qual Saldo da Balança Comercial -2,0 -0,7 0,1 -0,2 -0,4 -0,8
- Saldo da Balança de Capital 1,2 2,2 2,9 3,0 2,9 2,6
2024(p)
2025(p)
2020 2021
(e)2022
(p)2023
(p)
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Quadro 2. Quadro plurianual das despesas públicas
Limites de despesa por missão de base orgânica (milhões de euros)
3. GOVERNAÇÃO E SERVIÇOS PÚBLICOS
3.1. Investir na qualidade dos serviços públicos
Serviços públicos de qualidade são um importante instrumento para a redução das desigualdades e a
melhoria das condições de vida de todos. São ainda um fator indutor das decisões de investimento, quer
nacionais, quer na captação de investimento direto estrangeiro, criando um clima de estabilidade e confiança.
A qualidade dos serviços é potenciada se tiverem um âmbito universal, forem inclusivos, tendencialmente
gratuitos e tiverem uma distribuição no território que garanta o acesso aos mesmos.
Serviços públicos fortes e capacitados são um elemento de inovação facilitador da vida dos cidadãos e a sua
eficácia, traduzida na sua capacidade de cumprir a sua missão, está também associada a uma utilização
responsável de recursos. Neste sentido, é necessária uma abordagem holística que se traduza em instituições
transparentes, que prestam contas aos cidadãos, instituições inclusivas, que garantam a acessibilidade aos
serviços públicos de todas e de todos e instituições inovadoras, capazes de ajustar as suas respostas à dinâmica
e evolução das pessoas e da sociedade.
Para o efeito, a modernização dos serviços públicos deve passar pelo alinhamento entre um contexto de
especialização sectorial e um contexto de transversalidade, num compromisso com a eficácia e eficiência
coletiva, e de onde deve brotar a uniformidade dos serviços públicos.
A eficácia dos serviços públicos na redução das desigualdades é maior quando exista uma intervenção
Missões de Base Orgânica 2021 2022 2023 2024 2025
Administração Central
001 - ORGAOS DE SOBERANIA 4 611,0 4 347,0 4 407,2 4 599,5 4 864,7
002 - GOVERNAÇAO 1 857,8 2 030,1 2 079,1 2 070,1 2 058,4
02 - PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS 235,1 263,3 272,5 275,1 273,0
09 - MODERNIZAÇÃO DO ESTADO E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 946,7 1 058,9 1 057,3 1 055,0 1 068,0
10 - PLANEAMENTO 600,5 609,5 618,6 627,9 637,3
18 - COESAO TERRITORIAL 75,4 98,5 130,7 112,1 80,1
003 - ECONOMIA 2 183,2 3 075,2 3 007,8 2 955,0 2 879,8
004 - REPRESENTAÇAO EXTERNA 564,2 572,6 581,2 590,0 598,8
005 - FINANÇAS 22 134,0 22 487,6 22 829,0 23 169,3 23 505,6
006 - GESTAO DA DIVIDA PUBLICA 95 745,5 95 622,0 95 321,6 95 087,2 94 604,1
007 - DEFESA 2 477,1 2 514,3 2 552,0 2 590,3 2 629,1
008 - SEGURANÇA INTERNA 2 266,8 2 316,3 2 353,5 2 383,8 2 407,7
009 - JUSTIÇA 1 880,0 1 971,2 2 008,4 2 002,2 2 007,9
012 - CULTURA 842,9 925,1 1 091,6 1 039,6 1 095,6
013 - CIENCIA, TECNOLOGIA E ENSINO SUPERIOR 4 795,8 5 094,9 5 181,1 5 122,4 5 106,7
014 - ENSINO BASICO E SECUNDARIO E ADMINISTRAÇAO ESCOLAR7 340,0 7 725,3 7 841,3 7 918,0 7 951,3
015 - TRABALHO, SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL 27 976,7 28 534,3 28 868,3 29 300,6 29 693,4
016 - SAUDE 32 266,8 33 499,1 34 655,1 35 681,4 36 848,3
017 - AMBIENTE E AÇÃO CLIMÁTICA 3 437,0 3 569,4 4 041,1 4 049,6 4 053,3
018 - INFRAESTRUTURAS E HABITAÇÃO 6 009,9 5 169,8 5 482,3 5 532,7 5 655,6
020 - AGRICULTURA 1 422,3 1 464,6 1 493,2 1 510,2 1 525,5
021 - MAR 154,2 156,5 158,8 161,2 163,6
Total da AC 217 965,0 221 075,4 223 952,8 225 763,2 227 649,6
Segurança Social (SS) 53 123,0 55 088,5 56 310,4 56 954,3 58 178,2
Total da AC+SS 271 088,0 276 163,9 280 263,2 282 717,6 285 827,8
Total da AC+SS excluindo Gestão da Dívida Pública 175 342,5 180 541,9 184 941,7 187 630,3 191 223,7
Fontes de Financiamento 2021 2022 2023 2024 2025
Administração Central e Segurança Social
Receitas de Impostos 173 980,1 177 231,2 180 713,3 184 483,3 188 173,6
Fundos Europeus 6 929,3 9 232,6 9 877,7 9 487,2 9 093,0
Outras 90 178,6 89 700,1 89 672,2 88 747,1 88 561,2
Total da AC+SS 271 088,0 276 163,9 280 263,2 282 717,6 285 827,8
SALDO ESTRUTURAL (%) -2,9 -2,8 -2,3 -1,9 -1,4
Projeção de Receitas por Fonte de Financiamento (milhões de euros)
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acrescida contra as desigualdades no início da vida. Neste plano, são centrais todo o sistema de ensino e
aprendizagem ao longo da vida, bem como o reforço do SNS. Importa, por um lado, garantir o acesso à educação
em todos os níveis de ensino, promover o sucesso escolar e recuperar o défice educativo nas gerações adultas.
Por outro, garantir o acesso à saúde, promover a prevenção da doença e adaptar o SNS ao envelhecimento da
população.
As presentes opções de política para a Administração Pública têm por base a Estratégia para a Inovação e
Modernização do Estado e da Administração Pública 2020-2023 (Resolução do Conselho de Ministros n.º
55/2020, de 31 de julho) e parte das mesmas constituem reformas e investimentos a financiar pelo PRR.
O acesso aos serviços públicos como prioridade
Uma das questões mais relevantes em matéria de qualidade dos serviços públicos diz respeito ao acesso a
serviços públicos adequados às diversas necessidades e realidades socioterritoriais.
Para tal, é fundamental proceder à otimização da gestão e prestação em rede dos serviços coletivos
existentes nas áreas da saúde, educação, cultura, serviços sociais e de índole económica e associativa,
assegurando níveis adequados de provisão de bens e serviços públicos, potenciando as ligações rural/urbano.
É determinante o envolvimento dos diferentes atores territoriais e atuar em estreita cooperação intermunicipal
ao nível dos investimentos a empreender, inclusivamente na mobilidade e no acesso, inovando nas formas de
provisão dos bens e serviços públicos.
Serão avaliadas as necessidades de serviços e desenvolvidas respostas de proximidade articuladas e
integradas, numa lógica de flexibilidade e de adaptação às especificidades de contexto, tendo em vista o reforço
da coesão entre os aglomerados urbanos e as áreas rurais envolventes. Serão igualmente, estabelecidos
mecanismos transversais de governação integrada, que envolvam as diferentes áreas (educação, saúde,
proteção social, justiça, etc.), por forma a assegurar um funcionamento ágil e eficiente das respostas de
proximidade.
Ao nível das redes de transporte público, o Governo compromete-se a desenvolver novos modelos de
mobilidade local, mais flexíveis e mais capazes de responder às necessidades, tendo em vista a reativação de
fluxos entre os aglomerados urbanos e as áreas envolventes.
A aposta nos serviços digitais está a ser ganha. De acordo com o Digital Economy & Society Index, Portugal
está acima da média da UE na provisão de serviços e-Gov, havendo uma procura crescente de usuários.
Contudo, por falta de acesso, uso e competências, existe um conjunto significativo de cidadãos que não acede
nem beneficia das vantagens e comodidade proporcionadas pelos serviços eletrónicos. É necessário criar uma
oportunidade e os mecanismos de facilitação e mediação para redefinir as relações com estes utentes.
É preciso, pois, prestar atenção à disponibilização de serviços públicos online onde não têm chegado,
identificar os utentes e os territórios em causa e promover políticas de promoção do atendimento digital assistido,
que pode ser prestado em domicílio ou em centros de dia, assim como em espaços próprios, com recurso a
tecnologias que permitam executar todas as operações necessárias no acesso ao serviço. Este atendimento
digital assistido, para além de estar inserido numa lógica de descentralização de serviços, vai permitir aos
cidadãos com pouca literacia informática o acesso a serviços online disponibilizados pela Administração Pública,
contribuindo para a inclusão social e a diminuição de desigualdades.
Para tal, o Governo irá, junto das autarquias locais, desenvolver e colocar em prática ações inovadoras que
assegurem a múltipla e eficiente e provisão de bens e serviços públicos, designadamente por meio de estruturas
móveis, adequadamente adaptadas em termos tecnológicos, que percorrendo os territórios possam responder
às necessidades dos cidadãos, sobretudo dos mais vulneráveis.
Administração Pública robusta, melhores serviços públicos
A prestação de serviços públicos de qualidade exige uma Administração Pública de qualidade, com
profissionais tecnicamente capazes, dirigentes aptos a tomar decisões complexas, exigentes e bem
fundamentadas, capacidade de planeamento e de execução de políticas, que funcione em rede de forma ágil e
desburocratizada.
Os anos de desinvestimento no setor público conduziram a uma Administração Pública sem capacidade para
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captar os melhores recursos e com fortes limitações na sua capacidade para agir e decidir. Foram dados passos
decisivos com a criação de centros de competências e o lançamento de ações de recrutamento dirigidas ao
rejuvenescimento dos quadros da Administração Pública e à integração de técnicos superiores, tendo sido
concluído em 2021 o processo de recrutamento de 1000 técnicos superiores, mas há ainda um caminho exigente
por fazer.
O reforço da capacidade de desempenho está necessariamente ligado a uma gestão estratégica dos
recursos humanos, para garantir os perfis adequados e a sua mobilização em função das necessidades, assim
como ao reforço de uma cultura focada na simplificação administrativa e na inovação nos processos e nos
produtos e serviços.
Serviços públicos bem geridos, renovados e com profissionais motivados
Para fortalecer a Administração Pública enquanto elemento essencial da prestação de melhores serviços
públicos, uma das prioridades é implementar políticas de gestão de recursos humanos, nomeadamente planear
o recrutamento em função das necessidades efetivas de cada área da Administração Pública, valorizar os
salários e as carreiras técnicas e implementar políticas ativas de pré-reforma nos setores que o justifiquem.
No que respeita ao rejuvenescimento da Administração Pública, serão promovidos percursos profissionais
com futuro, e valorizada a remuneração dos trabalhadores, de acordo com as suas qualificações e
reconhecimento do mérito. Serão, igualmente, implementadas políticas ativas de pré-reforma nos setores e
funções que o justifiquem, contribuindo para o rejuvenescimento dos mapas de pessoal e do efetivo.
Fortalecer a gestão é um fator crítico para obter um melhor desempenho em todas as dimensões de atuação
da Administração Pública: Melhorar a eficiência interna e a sustentabilidade da sua atuação e criar valor nas
diversas políticas públicas, designadamente ao nível social, económico e ambiental.
Neste sentido, importa aprofundar o atual modelo de recrutamento e seleção de dirigentes superiores e
intermédios, através da Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública (CReSAP),
garantindo a transparência, o mérito e a igualdade de oportunidades, tendo por base um plano de ação para os
serviços a que se candidatam e a constituição de equipas com vista à criação de uma nova geração de dirigentes
públicos qualificados e profissionais, cujos resultados sejam avaliados periodicamente, com efeito na duração
da comissão de serviço. Serão também adotadas medidas de responsabilização e valorização dos dirigentes
superiores e dos dirigentes intermédios da Administração Pública, evitando a excessiva concentração da
competência para decidir nos graus mais elevados das hierarquias. Também é importante apostar na formação,
estabelecendo percursos formativos que incluam capacitação para a liderança em contexto público e liderança
de equipas com autonomia reforçada.
A melhoria da capacidade de desempenho está necessariamente ligada a uma gestão estratégica dos
recursos humanos, para garantir os perfis adequados e a sua mobilização em função das necessidades, assim
como ao reforço de uma cultura focada na simplificação administrativa e na inovação nos processos e nos
produtos e serviços, que passa por investir em novos incentivos à eficiência e à inovação para os trabalhadores,
estimulando o trabalho em equipa e aprofundando o envolvimento nos modelos de gestão dos serviços.
Será valorizada a avaliação dos serviços e dos trabalhadores, reativando a avaliação dos serviços com
distinção de mérito associada aos melhores níveis de desempenho e refletindo essa distinção em benefícios
para os respetivos trabalhadores, em alinhamento das dimensões individual e organizacional. O sistema de
avaliação de desempenho dos trabalhadores será anualizado e simplificado, garantindo que os objetivos fixados
no âmbito do sistema de avaliação de trabalhadores da Administração Pública são prioritariamente direcionados
para a prestação de serviços ao cidadão.
Em matéria de formação, serão incentivados percursos dinâmicos de aprendizagem, que conjuguem a
formação de longa e de curta duração, tirando partido dos meios digitais para facilitar o acesso dos trabalhadores
às competências necessárias aos seus percursos profissionais.
Para promover a conciliação entre a vida pessoal, familiar e profissional, haverá uma aposta na
implementação generalizada de programas de bem-estar no trabalho.
Serão igualmente estimuladas novas formas de diálogo social que permitam definir modelos, instrumentos e
regimes que garantam uma transição responsável para o futuro do trabalho, considerando os desafios para os
trabalhadores e os empregadores públicos que decorrem em particular da demografia e da transição para a
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sociedade digital.
Aprofundar o trabalho colaborativo e acelerar a criação de centros de competências
Uma das prioridades para modernizar a Administração Pública é a consolidação dos modelos de gestão
transversal de trabalhadores, nomeadamente em centros de competências ou em redes colaborativas temáticas.
Depois da criação de dois centros de competências em 2021 (Centro de Competências de Planeamento, de
Políticas e de Prospetiva da Administração Pública e Centro de Competências de Apoio à Política Externa do
Estado), que seguem aos já existentes Centro de Competências Jurídicas e Centro de Competências
Informáticas, pretende-se prosseguir este objetivo, promovendo ações que visem consolidar, estes centros,
associando aos mesmos uma dimensão criadora de conhecimento acessível em toda a Administração Pública.
Importa também desenvolver novos modelos de gestão transversal de trabalhadores, nomeadamente em
redes colaborativas temáticas, tirando partido das tecnologias e da transformação digital, sem obrigar a
alterações estruturais e instituir modelos de trabalho colaborativo nas áreas financeira, de gestão e de recursos
humanos, para que os trabalhadores funcionem em rede e em articulação direta com a área governativa das
finanças ou da modernização do Estado e da Administração Pública, quer para o apoio técnico, quer para o
reforço das respetivas competências profissionais.
No âmbito do aprofundamento do trabalho colaborativo, será promovida a centralização dos serviços comuns
e dos serviços partilhados, aumentando a sua eficácia e a eficiência e a flexibilização e desburocratização das
interações entre áreas governativas e serviços, através da redução de cadeias de comando e criação de
estruturas horizontais.
É necessário ainda especializar os serviços da administração direta e indireta setoriais, em função das
missões desenvolvidas, decorrentes da partilha de serviços de suporte e do reforço dos serviços com funções
estratégicas, de estudo, planeamento e avaliação.
Capacitação da Administração Pública
A resposta aos desafios atuais, com vista a sociedades mais resilientes, verdes e digitais, implica o
desenvolvimento da capacidade organizacional em todos os organismos e entidades públicas, assente em
mudanças sustentáveis no comportamento e na cultura da Administração Pública, tirando o máximo proveito
possível das tecnologias, mobilizando os trabalhadores e garantindo o melhor planeamento e gestão. Tal suscita
a necessidade de adoção de novos modelos de trabalho, alavancados pela tecnologia, no sentido de tornar a
força de trabalho efetiva e ágil.
Os principais desafios que se colocam passam por mobilizar e valorizar os trabalhadores, incluindo lideranças
renovadas, dinâmicas e mobilizadoras, adquirindo e desenvolvendo novos conhecimentos ao longo da vida, que
passem por fortalecer a estrutura de gestão e formação dos trabalhadores e dirigentes públicos e capacitar os
trabalhadores e dirigentes públicos para os novos desafios da transição digital.
Esta capacitação dos trabalhadores será acompanhada de um sistema de incentivos à inovação na gestão
pública (SIIGeP), com o objetivo de estabelecer incentivos à inovação no setor público nos domínios da
capacitação, experimentação e reconhecimento. Trata-se de sistema de incentivos à inovação na gestão pública
que atua em três domínios – valorização dos recursos humanos, melhoria dos ambientes de trabalho e
desenvolvimento dos modelos de gestão e enquadra três tipologias de incentivos: capacitação, experimentação
e reconhecimento (através da atribuição de prémios pecuniários em cada um dos domínios).
Corporizando uma cultura de inovação e conhecimento na Administração Pública, o INA, IP, reforçará a
formação dos trabalhadores e dirigentes através do estabelecimento de consórcios com Instituições de Ensino
Superior, incluindo cursos de formação para qualificação profissional inicial e contínua, cursos de
especialização, aperfeiçoamento e atualização profissional, designadamente nos domínios da inovação na
gestão e da modernização da Administração Pública.
Para cumprir com este objetivo, o Governo irá criar programas de formação distintos e dedicados a responder
às necessidades identificadas:
– Infoexclusão zero: Destinado a trabalhadores públicos em situação de infoexclusão (com potencial
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complementaridade com o Programa Qualifica Administração Pública);
– Administração Pública digital 4.0: Assente em três eixos: a) Formação em ferramentas de produtividade; b)
Formação destinada a técnicos na carreira de informática e/ou que desempenhem funções conexas; c)
Formação em tecnologias emergentes e gestão, destinada a dirigentes e trabalhadores da Administração
Pública;
– Formação superior e avançada em gestão, ministrada pelo INA e/ou em consórcio com instituições de
ensino superior, destinada a dirigentes;
– Relançamento e reforço do Programa Qualifica Administração Pública – Plano de Ação 2021-2026, que
visa o desenvolvimento de um plano de ação plurianual, que contribua para o aumento das qualificações dos
trabalhadores e permita uma resposta efetiva às necessidades de qualificação dos trabalhadores nos diversos
contextos do serviço público.
Em 2021 será lançado um programa de estágios profissionais na Administração Pública que consiste num
espaço de desenvolvimento de competências de jovens com formação superior, permitindo um primeiro contacto
com o mercado de trabalho onde os estagiários e as entidades empregadoras beneficiam mutuamente de uma
lógica de transmissão e renovação de conhecimento institucional e intergeracional.
Melhorar a qualidade do atendimento
O bom atendimento nos serviços públicos deve ser encarado como um verdadeiro direito. Deve ser prestado
um atendimento de qualidade, rápido, cordato e que resolva efetivamente os problemas, mesmo que envolva
vários serviços públicos. Para isso, é preciso criar condições para que o utente seja encaminhado para o balcão
presencial, telefónico ou online que, de forma mais acessível, célere e cómoda, permita realizar o serviço público
pretendido. Para este efeito, o Governo irá garantir a simplificação e o acesso multicanal, designadamente na
Internet, por via telefónica e presencial, pelo menos aos 25 serviços administrativos mais solicitados. Será criada
uma estrutura de atendimento omnicanal, baseada num novo centro de contacto e num renovado Portal Digital
Único de serviços públicos digitais, associada a um sistema de governação transversal dos serviços públicos
disponibilizados por essa via que permita a redução da assimetria e garantir a coerência e continuidade do
atendimento entre os canais presencial, telefónico e digitais na disponibilização de serviços digitais por parte
das diversas áreas governativas.
Será também disponibilizado um número de telefone único, curto e facilmente memorizável que funcione
quer como porta de entrada e encaminhamento do cidadão para serviços da Administração Pública, quer como
canal de prestação dos serviços solicitados com mais frequência.
A rede de atendimento presencial será aumentada, com a disponibilização de mais Lojas do Cidadão e
Espaços do Cidadão, estes últimos com um funcionamento melhorado e adaptado às necessidades dos utentes,
designadamente reformulando o catálogo de serviços, para que estas estruturas de atendimento presencial de
proximidade prestem os serviços mais procurados de entre os disponibilizados pela Administração Pública.
Serão reforçadas as capacidades de interoperabilidade dos serviços digitais e de valorização e exploração
de dados da Administração Pública para efeitos de apoio à decisão, bem como promovida a sua reutilização
entre serviços públicos ou por entidades externas à Administração Pública.
O atendimento nos serviços públicos deverá passar a ser gerido de forma integrada, independentemente do
departamento do Estado que o preste, com a criação de uma unidade que, de forma permanente, organize o
atendimento público nos serviços mais críticos, defina e corrija procedimentos, defina níveis de serviço para o
atendimento, monitorize o serviço, antecipe constrangimentos e adote soluções para a promoção constante da
melhoria no atendimento destes serviços públicos (em Portugal e/ou no estrangeiro).
Para equilibrar a procura e a oferta de serviços públicos, recorrer-se-á a ferramentas de inteligência artificial,
sendo implementados mecanismos de simulação para avaliar a eficiência e os impactos do atendimento, num
determinado momento, e propor soluções de melhoria.
A capacitação dos trabalhadores que fazem atendimento ao público, através de formação específica para o
atendimento, formação contínua sobre sistemas de informação e incentivos associados ao volume de
atendimento assume assim um papel fundamental na qualidade do serviço.
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3.2. Melhorar a qualidade da democracia e o combate à corrupção
Nas últimas décadas foram introduzidas várias reformas de abertura do sistema político, designadamente
com a apresentação de candidaturas independentes, a introdução da paridade nas listas para as eleições
autárquicas, legislativas e europeias e a limitação de mandatos autárquicos, a par de medidas de combate à
corrupção e pela transparência.
O Governo vai dar continuidade a este caminho, melhorando a qualidade da democracia, com a participação
dos cidadãos, renovando e qualificando a classe política, aproximando a legislação dos seus destinatários,
protegendo os direitos e liberdades fundamentais investindo numa efetiva educação para a cidadania, e
promovendo a estratégia transversal e integrada de combate à corrupção, compreendendo a prevenção e a
repressão.
Promover a literacia democrática e a cidadania
Num contexto em que existem diversas ameaças à democracia, importa defender e difundir os valores e
direitos essenciais em que se baseia o sistema político português, dando a conhecer o funcionamento das
instituições, em especial junto da população mais jovem, educando para a cidadania, de modo a que venham a
tornar-se cidadãos conscientes, participativos e empenhados.
Nesse sentido, será lançado um plano nacional de literacia democrática, liderado por um comissariado
nacional, com um amplo programa de atividades, em especial nas escolas e junto das camadas mais jovens,
em articulação com a Estratégia Nacional de Educação para a Cidadania, à semelhança do que é feito no Plano
Nacional de Leitura e no Plano Nacional das Artes.
Será incluído o estudo da Constituição em todos os níveis de ensino, com um grau crescente de profundidade
e instituído o «dia nacional da cidadania», em que, entre outras atividades, todos os representantes do poder
político se envolvam em atividades descentralizadas, nomeadamente nas escolas, com vista à divulgação dos
ideais democráticos.
Para promover o conhecimento sobre o sistema político, serão promovidas visitas de estudo regulares aos
órgãos de soberania, os quais devem contar com serviços educativos que promovam atividades didáticas, jogos
e sessões interativas que não só expliquem, em termos facilmente apreensíveis, o funcionamento das
instituições, como promovam a adesão aos valores e princípios democráticos. Neste contexto, importa também
replicar a experiência do Parlamento dos Jovens ao nível do Governo, das autarquias locais e dos tribunais.
O Governo irá, ainda, comissionar a programação de jogos eletrónicos (gaming) que, de forma lúdica,
difundam o conhecimento dos direitos fundamentais e a adesão a valores de cidadania por parte da população
mais jovem.
Processo eleitoral moderno, mais próximo e fiável
O Governo irá prosseguir o esforço de modernização e reforço da credibilidade internacional do processo
eleitoral português, a fim de garantir a qualidade da democracia e facilitar o exercício do direito de voto. Para
tal, irá consolidar e alargar a possibilidade de voto antecipado em mobilidade, dando continuidade às alterações
já implementadas na anterior legislatura e generalizar a experiência de voto eletrónico presencial já testada no
distrito de Évora, nas últimas eleições europeias.
Irá também prosseguir a desmaterialização dos cadernos eleitorais e ao recurso alargado às tecnologias de
informação para simplificar os procedimentos eleitorais.
No respeito dos princípios constitucionais que enformam o direito eleitoral e considerando a experiência
consolidada da administração eleitoral, irá aprovar um código eleitoral que construa uma parte geral para todos
os atos eleitorais, prevendo depois as regras próprias e específicas de cada tipo de eleição.
Estimular a participação dos cidadãos
A promoção da participação política e cívica dos cidadãos é um objetivo central do Estado, como forma de
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melhorar a qualidade da democracia. Não obstante o combate à abstenção, uma vez que a participação política
não se esgota no ato eleitoral, releva o incentivo a outras formas de participação, com o objetivo de envolver os
cidadãos no processo de decisão coletiva e de, por esta via, aumentar o seu sentimento de pertença à
comunidade em que se inserem.
Para tal, o Governo irá avaliar as iniciativas pioneiras de orçamentos participativos de âmbito nacional já
levadas a cabo (e.g.: Orçamento Participativo Portugal), procedendo ao seu relançamento em moldes
renovados, e prosseguir com o Orçamento Participativo das Escolas e alargar a iniciativa «A Voz dos Alunos»,
para garantir a participação cívica das crianças e dos jovens. Irá também prosseguir a prática anual de prestação
de contas quanto à execução do programa do Governo e da respetiva avaliação por um grupo de cidadãos
escolhidos aleatoriamente, em articulação com as universidades. Será operacionalizado o sistema de perguntas
cidadãs, garantindo que todas as perguntas são recebidas, registadas, enviadas à entidade competente e
efetivamente respondidas num prazo razoável.
A iniciativa legislativa dos cidadãos será promovida, aumentado o número de atos legislativos e
regulamentares colocados em discussão pública e, diversificadas as formas de participação dos cidadãos no
processo legislativo, incluindo a resposta a questionários, tirando partido das funcionalidades disponibilizadas
pelo portal Consultalex.gov.pt.
Será criado um fórum permanente de auscultação dos movimentos sociais e dos cidadãos, abrindo o sistema
político à sociedade civil, e incentivadas práticas de voluntariado.
As Forças Armadas promoverão o contacto com os cidadãos com especial enfoque nas raparigas e mulheres.
Renovar, diversificar e qualificar os titulares de cargos políticos
A par da não perpetuação dos titulares de cargos políticos, importa também assegurar a diversidade e a
representatividade dos eleitos, bem como atrair os melhores para o exercício da política, garantindo as
condições necessárias para a existência de políticos altamente qualificados. Tanto a renovação como a
valorização dos cargos políticos permitem assegurar a transparência e o controlo da integridade do sistema
democrático.
Nesse sentido, o Governo irá alargar a lei da paridade a todas as eleições, abrangendo as eleições regionais,
nos termos constitucionais e respeitando a reserva de iniciativa das assembleias legislativas regionais e instituir
a prática, no quadro do debate sobre o programa do Governo, de as/os ministras/os apresentarem e debaterem
os objetivos a que se propõem através de uma audição individual nas comissões parlamentares respetivas.
Garantir a liberdade de acesso à profissão
O Governo, para assegurar o direito à liberdade de escolha e acesso à profissão, constitucionalmente
garantido, está a preparar, no quadro da Assembleia da República, um projeto de lei que visa adequar a atuação
das associações públicas profissionais, eliminando restrições à liberdade de acesso e de exercício da profissão
e prevenindo infrações às regras da concorrência na prestação de serviços profissionais, nos termos do direito
nacional e nos termos do direito da União Europeia.
Prevenir e combater a corrupção e a fraude
A par de um ineficiente funcionamento da Administração Pública e do não reconhecimento da qualidade das
instituições públicas, a corrupção tem efeitos negativos na confiança dos cidadãos e investidores nas instituições
e condiciona fortemente a capacidade de atração de investimento privado, condição essencial ao crescimento
económico e social de uma sociedade.
Sendo uma condição essencial para a saúde da democracia e para a afirmação de um Estado transparente,
justo e equitativo, o Governo pretende dar continuidade às ações que têm vindo a ser empreendidas, dando
execução à estratégia nacional de combate à corrupção, que compreenda os momentos da prevenção, deteção
e repressão da corrupção, tanto o setor público como o setor privado.
Serão empreendidas ações a montante, prevenindo os contextos geradores de corrupção, designadamente
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eliminando os bloqueios ou entraves burocráticos, mas também será necessário capacitar o sistema com uma
compreensão completa do fenómeno, reunindo dados que permitam definir indicadores de risco, corrigir más
práticas e concentrar a investigação nos principais focos de incidência da corrupção.
Para atingir estes objetivos, o Governo irá:
– Introduzir a temática da «Corrupção – Prevenir e Alertar» como área transversal a vários domínios da
cidadania e desenvolvimento em todos os ciclos do ensino básico e secundário e dar relevo à matéria em
unidades curriculares do ensino superior e em bolsas e projetos de investigação financiados por agências
públicas;
– Formar para o valor da integridade quem tem vínculo de emprego público, ingresse em determinadas
profissões, ou seja, nomeado para certos cargos;
– Instituir o relatório nacional anticorrupção, no qual deverão estar tratados dados informativos e súmulas
dos factos relativos a crimes de corrupção que deram origem a condenações já transitadas em julgado;
– Estabelecer que, de 3 em 3 anos, no âmbito dos relatórios de política criminal, a Procuradoria-Geral da
República deve reportar à Assembleia da República o grau de aproveitamento e aplicação dos mecanismos
legalmente existentes no âmbito do combate à corrupção;
– Cooperar com outros Estados, em particular no quadro da União Europeia e da CPLP, para uma resposta
mais efetiva aos fenómenos corruptivos e cooperar com organizações e organismos internacionais como as
Nações Unidas, a OCDE, o Conselho da Europa (GRECO) e o Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI);
– Reforçar mecanismos de articulação entre entidades públicas e entre estas e as privadas, fomentando o
intercâmbio de informações quanto a boas práticas e estratégias de prevenção, deteção e repressão,
nomeadamente através da criação de bancos digitais, associados a uma plataforma comunicacional para
partilha de informações, e da implementação de um espaço institucional onde possa ter lugar um encontro
periódico entre as referidas entidades;
– Consagrar o princípio da «pegada legislativa», estabelecendo o registo obrigatório de qualquer intervenção
de entidades externas no processo legislativo, desde a fase de conceção e redação do diploma legal até à sua
aprovação final;
– Consolidar e desenvolver a experiência, atualmente em curso, de avaliação da permeabilidade das leis aos
riscos de fraude, corrupção e infrações conexas, consagrando a obrigatoriedade de avaliação prévia
fundamentada das medidas de política na ótica da prevenção da corrupção;
– Informatizar os serviços disponibilizados pela Administração Pública, por forma a criar sistemas inteligentes
de identificação de padrões de comportamentos suspeitos (sistemas de alerta);
– Elaborar e publicitar – online, nas instalações dos serviços e até telefonicamente – guias informativos com
a descrição dos vários serviços prestados pela administração, dos requisitos da prestação, dos prazos de
decisão médios e dos pagamentos associados;
– Adotar programas de cumprimento normativo também no setor público, com especial enfoque na análise
de riscos e nos planos de prevenção ou gestão de riscos, nos canais de denúncia, na institucionalização de
gabinete responsável pelo programa de cumprimento normativo, no código de ética ou de conduta, e na
formação de dirigentes e de funcionários públicos;
– Promover a criação do regime geral de prevenção da corrupção (RGPC), do qual decorra para a
administração direta e indireta do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais e para o setor público
empresarial, a obrigatoriedade de adoção e de implementação de programas de cumprimento normativo;
– Promover a instituição do mecanismo de prevenção da corrupção, independente, especializado e
exclusivamente dedicado ao desenvolvimento de políticas anticorrupção, com poderes de iniciativa, controlo e
sancionamento;
– Reforçar o papel a desempenhar pelas entidades com natureza inspetiva do Estado, nomeadamente as
inspeções sectoriais e regionais, órgãos e serviços de inspeção, auditoria e fiscalização, que tenham por missão
o exercício do controle interno do Estado, enquanto garantes da permanente atualização dos Planos de
Prevenção da Corrupção e de Infrações Conexas;
– Reforçar a ação de fiscalização e responsabilização financeira feita pelo Tribunal de Contas, como meio
de promoção da transparência e integridade, dentro dos serviços e organismos da Administração Pública que
prestam contas a este tribunal e que estão sujeitos à sua jurisdição, nomeadamente através da atualização do
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valor de dispensa de fiscalização, do alargamento da competência do tribunal sobre entidades cuja atividade
seja maioritariamente financiada por dinheiros públicos ou que estejam sujeitas ao controlo de gestão pública e
da sujeição de pessoas coletivas ao regime de responsabilidade financeira;
– Promover uma publicação mais eficiente das contas dos partidos políticos, de forma uniformizada e
facilitando o acesso, especialmente no que concerne aos períodos eleitorais;
– Modernizar o registo de interesses dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, permitindo
a recolha de mais informação e um melhor cruzamento de dados;
– Tornar obrigatório, nas grandes e médias empresas, a adoção e implementação de programas de
cumprimento normativo como via de maior comprometimento do setor privado no combate à corrupção,
prevendo consequências para a sua não adoção;
– Estabelecer o regime jurídico geral de proteção dos denunciantes, transpondo a Diretiva (UE) 2019/1937 e
abrangendo e articulando as normas sobre denunciantes previstas no direito vigente;
– Expandir a utilidade do Regime Central do Beneficiário Efetivo (RCBE), passando a ser possível, de forma
mais simples, desconsiderar a personalidade jurídica e agir contra o beneficiário efetivo de determinada
organização; simplificar o RCBE, designadamente por via do preenchimento automático da informação
declarada com base em informação que resulte do registo comercial;
– Rever os vários diplomas que têm por objeto a repressão da corrupção e criminalidade conexa, agregando,
preferencialmente num único diploma as soluções aí previstas;
– Rever as leis penais e processual penal para harmonizar as respostas relativas aos funcionários, em geral
e os titulares de cargos políticos, para facilitar a obtenção da prova, e para garantir maior celeridade dos
procedimentos;
– Investir em soluções informáticas, nomeadamente nas que facilitem a organização, gestão e apresentação
da prova nas diferentes fases dos processos-crime.
Potenciar a autonomia regional
Mantendo a descentralização política e em cumprimento com o princípio da subsidiariedade e de boa
governação, o Governo pretende, no que respeita às autonomias regionais dos Açores e da Madeira,
empreender um conjunto de ações com vista à reforma da autonomia, tendo em conta os trabalhos em curso e
os estudos existentes.
Assim, pretende-se reforçar o papel das regiões autónomas no exercício de funções próprias e do Estado
nas situações em que se afigure possível, como no caso da eficácia do exercício das funções do Estado nas
regiões autónomas ou, numa perspetiva mais vasta, na dicotomia entre as funções do Estado e as funções das
regiões autónomas.
Neste sentido, o Governo criará o conselho de concertação com as autonomias regionais, composto por
membros dos governos da república e regionais, com o objetivo de valorizar o papel das regiões autónomas no
exercício das funções do Estado, seja pela participação e colaboração no exercício das competências estatais
nessas regiões, seja pelo estabelecimento, quando necessário, de mecanismos de colaboração nas respetivas
políticas públicas.
Assegurará que a existência das autonomias regionais não significa, por si só, a ausência, a abstenção ou o
menor cuidado do Estado quanto aos serviços que cumprem as suas próprias funções nas regiões autónomas
ou quanto ao cumprimento, nesses territórios, de objetivos e fins do Estado.
O Governo promoverá a contratualização, as parcerias e a ação conjunta que suscite a intervenção direta e
mais próxima dos entes regionais em matérias essenciais ao funcionamento dos serviços do Estado nas regiões
autónomas e reforçará a cooperação e a intervenção, legal ou contratualizada, dos órgãos regionais no
cumprimento de objetivos e fins do Estado que, nos Açores e na Madeira, são prosseguidos pelos órgãos
regionais, que se afiguram como um elemento potenciador da eficácia da ação pública, pela proximidade e
conhecimento que detêm.
Com vista a concretizar uma maior intervenção das regiões autónomas em sede de gestão e exploração dos
espaços marítimos respetivos, proceder-se-á à alteração da Lei de Bases da Política de Ordenamento e Gestão
do Espaço Marítimo Nacional.
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Aprofundar a descentralização
O processo de descentralização de competências da administração central constitui um fator estruturante da
organização e gestão do Estado e dá cumprimento a objetivos de maior eficácia, eficiência e proximidade das
políticas públicas, na medida em que possibilita uma maior adequação dos serviços prestados à população.
Num contexto marcado pela relação de confiança com as autarquias locais, por uma significativa recuperação
e crescimento da capacidade financeira dos municípios e freguesias, pela devolução de autonomia ao poder
local e pelo maior processo de descentralização de competências das últimas décadas, pretende-se aprofundar
o processo de reforma do Estado, estabelecendo uma governação de proximidade baseada no princípio da
subsidiariedade.
Neste quadro, as linhas condutoras de ação são a elevação da participação local na gestão das receitas
públicas até à média da União Europeia, a consolidação do processo de descentralização e o alargamento dos
poderes locais a nível infra estadual. Mais capacidade de ação das autarquias locais deverá ser acompanhada
pelo reforço dos mecanismos de transparência e de fiscalização democrática das políticas locais.
Procurando democratizar a governação territorial, o Governo irá harmonizar as circunscrições territoriais da
Administração desconcentrada do Estado e proceder à integração nas CCDR dos serviços desconcentrados de
natureza territorial, designadamente nas áreas da educação, saúde, cultura, ordenamento do território,
conservação da natureza e florestas, formação profissional e turismo, bem como dos órgãos de gestão dos
programas operacionais regionais e demais fundos de natureza territorial, sem prejuízo da descentralização de
algumas destas competências para as comunidades intermunicipais e áreas metropolitanas.
Irá, também, atribuir às áreas metropolitanas competências supramunicipais nos respetivos territórios,
designadamente nos domínios da mobilidade e transportes (incluindo os operadores de transportes públicos),
do ordenamento do território e da gestão de fundos europeus.
Visando aprofundar a descentralização e a subsidiariedade, o Governo irá concretizar até 2022 a
transferência, para as entidades intermunicipais, municípios e freguesias, das competências previstas nos
diplomas setoriais aprovados com base na Lei-Quadro da Descentralização e a aprovar as novas competências
a descentralizar para as entidades intermunicipais, municípios e freguesias no ciclo autárquico 2021-2025,
aprofundando as áreas já descentralizadas e identificando novos domínios com base na avaliação feita pela
Comissão de Acompanhamento da Descentralização e em diálogo com a Associação Nacional de Municípios
Portugueses (ANMP) e com a Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE). Por seu lado, a Direção-Geral
das Autarquias Locais (DGAL) continuará a acompanhar e monitorizar a efetiva descentralização do processo,
designadamente nas transferências de competências que envolvem recursos financeiros.
Serão desenvolvidas estruturas de apoio técnico partilhado, a nível intermunicipal, para apoio ao exercício
das novas competências pelos municípios e freguesias e criados projetos-piloto de gestão descentralizada nas
áreas da educação, da saúde, do desenvolvimento rural, das políticas sociais e da formação profissional.
Importa também dotar todas as freguesias de condições para o exercício de novas competências,
designadamente admitindo a possibilidade de contarem sempre com um membro exercendo funções a tempo
parcial.
Para reforçar a transparência na governação local, o Governo irá possibilitar a realização de referendos locais
por iniciativa da câmara municipal, da assembleia municipal, da junta de freguesia, da assembleia de freguesia
ou de 5% dos eleitores. Será promovido o acesso digital a todos os regulamentos locais às deliberações dos
órgãos autárquicos e às propostas a submeter a apreciação ou a discussão pública e criado um registo de
interesses dos titulares de órgãos autárquicos.
Procurando melhorar o serviço público local, serão abertas Lojas do Cidadão ou balcões multisserviços em
todos os municípios, definindo o padrão mínimo de serviços públicos acessíveis em todos os concelhos e
definido o nível de serviço público obrigatoriamente disponível em todas as freguesias, a assegurar através de
Espaços Cidadão ou de unidades móveis de proximidade.
Através das entidades intermunicipais, será estabelecido um modelo de distribuição territorial dos serviços
públicos dependentes da Administração central, de outras entidades públicas, de empresas públicas ou de
concessionários de serviço público, definindo os níveis mínimos de acesso presencial ou digital a nível sub-
regional.
Descentralizar implica também colocar o financiamento territorial ao serviço do desenvolvimento. Para tal, o
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Governo aumentará, gradualmente, a participação das autarquias locais na gestão das receitas públicas,
convergindo até 2025 para o nível médio dos países da União Europeia. Deverá inscrever anualmente no
Orçamento do Estado a evolução do nível de participação das autarquias locais nas receitas públicas
(monitorizado pela OCDE, Comité das Regiões e Conselho da Europa).
Será alargada a autonomia municipal na gestão das taxas e benefícios fiscais relativos aos impostos locais
e consolida a participação dos municípios na receita do IVA territorializado.
Para aferir a eficácia e eficiência da gestão descentralizada dos recursos públicos, será efetuada uma
avaliação da adequação dos recursos financeiros transferidos para as autarquias locais ao exercício das novas
competências descentralizadas.
3.3. Valorizar as funções de soberania
As políticas de defesa nacional têm como missão primordial a prossecução dos objetivos vitais para a
segurança e defesa de Portugal enquanto Estado soberano democrático e euro-atlântico, para a segurança e
defesa dos portugueses, onde quer que estejam, e para a segurança regional e global em colaboração com os
nossos aliados e parceiros. A política de defesa nacional é ainda um indispensável instrumento da política
externa e de afirmação de Portugal no mundo. A nível bilateral, importa destacar o papel da política de
cooperação no domínio da defesa, principalmente no relacionamento com os Países Africanos de Língua Oficial
Portuguesa (PALOP) e com a República Democrática de Timor-Leste, para a eficácia e a unidade da política
externa portuguesa e para o reforço da credibilidade e visibilidade de Portugal no quadro internacional.
Nesse sentido, é fundamental continuar a investir em meios e equipamentos, bem como na valorização da
carreira militar, para que as Forças Armadas possam cumprir cabalmente as suas missões, sejam um eficaz
garante último da segurança e do bem-estar da população e atuem como uma reserva estratégica indispensável
à resiliência do Estado face a emergências complexas.
Ao mesmo tempo, é necessário prosseguir a adaptação da defesa nacional e a transformação das Forças
Armadas, por forma a responder tanto aos desafios da inovação tecnológica cada vez mais acelerada, incluindo
as novas ameaças decorrentes da utilização abusiva do ciberespaço, como aos compromissos assumidos com
os nossos aliados, que representam uma garantia coletiva vital na dissuasão de ameaças à nossa segurança.
O investimento em defesa gerará também valor acrescentado na investigação, na indústria e na inovação e
contribuirá para a recuperação, a renovação e a internacionalização da economia portuguesa.
Este investimento será ainda crucial na projeção internacional do nosso País, assegurando a
interoperabilidade com aliados e o cumprimento cabal das missões de paz e segurança internacionais com que
nos comprometemos, nomeadamente no quadro da OTAN, da ONU e da UE.
As pessoas na construção das Forças Armadas do futuro
O compromisso excecional de quem escolheu livremente servir Portugal deve continuar a ser valorizado, em
estrito cumprimentos dos princípios constitucionais da igualdade e não discriminação, através da melhoria
contínua da sustentabilidade do modelo de prestação de serviço, do aperfeiçoamento dos mecanismos de apoio
às famílias dos militares e da conciliação do trabalho com a vida pessoal, prosseguindo a execução do Plano
de Ação para a Profissionalização do Serviço Militar e do Plano Setorial da Defesa Nacional para a Igualdade.
Para além da adequação dos mecanismos de recrutamento e retenção, tendo presente as necessidades de
qualidade e quantidade de efetivos para as Forças Armadas, assim como o nível de ambição adequado às
missões que lhes estão atribuídas, o Governo promoverá o alargamento do Regime de Contrato Especial e a
conclusão do estudo de viabilidade sobre a criação de um quadro permanente de praças no Exército e na Força
Aérea.
De igual importância será a identificação de novas soluções de recrutamento, retenção e requalificação,
incluindo de civis, pela defesa nacional, a par da aposta na formação, permitindo dar resposta nomeadamente
às exigências de áreas tecnologicamente mais densas, como a ciberdefesa e o domínio espacial.
Como forma de valorizar a profissão militar, continuará a ser dada atenção às políticas de reinserção
profissional dos militares em regime de contrato e dos militares que optem pela passagem à reserva em idade
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ativa, com recurso a políticas ativas de formação e de emprego, sendo também essencial garantir o alinhamento
da formação conferida pelas Forças Armadas com o Sistema Nacional de Qualificações.
Pretende-se ainda concluir a reforma do sistema de saúde militar e finalizar o projeto do campus de saúde
militar, gerando sinergias, racionalizando meios e promovendo qualidade, bem como reforçar a ação social
complementar, com apoio aos membros mais carenciados, nomeadamente nas áreas da infância, aos
estudantes e à terceira idade, no apoio domiciliário, nos centros de férias e de repouso e na habitação social.
Estas políticas serão cruciais para se dar resposta cabal às dificuldades ao nível do recrutamento e retenção
de militares que é comum ao conjunto da Europa, mas a que temos de ser capazes de dar uma boa resposta
nacional.
Assegurar o reconhecimento dos antigos combatentes
Após a entrada em vigor do Estatuto do Antigo Combatente a 1 de setembro de 2020, está em curso a
implementação e operacionalização dos direitos aí consagrados, nomeadamente, a isenção das taxas
moderadoras, a atribuição de benefícios associados à utilização de transportes públicos e a gratuitidade de
entrada nos museus e monumentos nacionais. Neste âmbito, encontra-se publicada a portaria que aprova o
modelo de Cartão de Antigo Combatente e de Cartão de Viúva ou Viúvo de Antigo Combatente, bem como a
portaria que aprova o modelo e a legenda da Insígnia do Antigo Combatente. Foi, também, aprovada a
composição da Unidade Técnica para os Antigos Combatentes (UTAC), a qual contribuirá para a implementação
do estatuto e para o estudo de novas medidas de apoio aos antigos combatentes, em particular aos que se
encontram em situação mais desfavorecida, tendo sido igualmente aprovado o Plano de Apoio Social aos
Antigos Combatentes em Situação de Sem-Abrigo (PASACSSA), que visa promover a intervenção junto dos
antigos combatentes em situação de sem-abrigo, de forma articulada entre diversas entidades.
Além da atualização já efetuada do montante do Complemento Especial de Pensão (CEP), no decorrer do
primeiro semestre de 2021, a Caixa Geral de Aposentações (CGA) procederá à revisão dos processos dos
deficientes militares abrangidos pelo regime jurídico dos acidentes em serviço e das doenças profissionais no
âmbito da Administração Pública, de modo a que lhes sejam aplicadas as disposições do Estatuto da
Aposentação, o que lhes conferirá o acesso a pensões mais favoráveis. Será também dado um impulso à já
existente Rede Nacional de Apoio (RNA) e ao Centro de Recursos de Stress em Contexto Militar (CRSCM),
entre outras medidas que salvaguardem a dignificação simbólica e material dos militares que combateram por
Portugal, com elevados custos pessoais, sendo, por isso, credores de todo o reconhecimento do Estado
português.
Aproximar a defesa nacional da sociedade e promover uma cultura de segurança e defesa
A defesa nacional continuará a procurar reforçar o escrutínio democrático pelos cidadãos, mantendo a aposta
na promoção de uma cultura nacional de segurança e defesa e numa comunicação eficaz, com base em
informação de qualidade sobre os serviços que a defesa presta aos portugueses e que permita um melhor
escrutínio democrático pelos cidadãos, sem comprometer a necessária reserva em dimensões mais
operacionais. Fazendo uso da sua presença em todo o território nacional, a defesa nacional deve reforçar a sua
capacidade de diálogo com os cidadãos e as entidades locais e regionais, na promoção destes objetivos.
Serão ampliadas as ações no âmbito do sistema educativo, procurando desenvolver iniciativas de promoção
de uma educação para a segurança e a defesa, incluindo a atualização e ampliação do Referencial para a
Educação e a sua promoção ativa junto das autarquias e das escolas dos vários níveis de ensino.
Também no domínio do património, a relação com as autarquias ganha relevo, uma vez que os municípios
são um parceiro privilegiado para que os imóveis disponíveis para rentabilização continuem a servir o interesse
público, e a sua rentabilização possa prosseguir os interesses, protegidos por lei, das Forças Armadas.
Reconhece-se que a promoção de um conhecimento amplo, com base em informações de qualidade sobre
a defesa nacional, se reveste de particular importância para aproximar a defesa nacional da sociedade e garantir
o pleno exercício da cidadania. Desta forma, sempre que possível, disponibilizar-se-ão séries de dados em
formato aberto. Aproveitando ainda o vasto acervo histórico da defesa nacional, será mantido o esforço na sua
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disponibilização através do Portal das Instituições da Memória da Defesa Nacional.
Pretende-se ainda simplificar os processos administrativos relacionados com o cumprimento de obrigações
que os cidadãos e empresas têm perante a defesa nacional.
Complementando o Dia da Defesa Nacional, prevê-se a criação de programa-piloto que permitam, numa
base voluntária, a participação de cidadãos em atividades estruturadas de curta duração, com vista a fomentar
o conhecimento e experiência da vivência militar.
Preparar a defesa nacional para os desafios da próxima década
Para garantir que Portugal dispõe de Forças Armadas que sejam a salvaguarda da segurança e bem-estar
da população, que atuem como reserva estratégica indispensável a uma maior resiliência nacional e estejam
preparadas para os desafios da próxima década, que se advinha de continuação e até aceleração da inovação
em curso nas tecnologias da defesa, prosseguir-se-á com o investimento em meios e equipamentos, a par do
investimento nos recursos humanos.
A Lei de Programação Militar será executada, assente no desenvolvimento da inovação e gerando valor que
se traduza num efeito multiplicador da capacidade operacional, nomeadamente apostando em programas
conjuntos e de duplo uso, isto é, que tenham uma aplicabilidade em missões civis, como a experiência da
resposta à COVID-19 mostrou ser fundamental. Simultaneamente, impulsionar-se-á a racionalização de meios
e das estruturas de comando e a centralização do investimento, das aquisições e da gestão do património.
Relativamente a instalações, uma vez que o principal instrumento financeiro advém da Lei de Infraestruturas
Militares, continua-se a desonerar o Orçamento do Estado quanto à conservação e modernização das
infraestruturas da componente fixa do sistema de forças. Tendo por base estas premissas, e conforme estipulado
na Lei de Programação Militar e Lei das Infraestruturas militares, promover-se-á a revisão de ambas as leis.
Será ainda iniciado o estudo dos requerimentos de substituição de capacidades existentes, nomeadamente
ao nível de navios de superfície e de aeronaves de combate, tendo em conta prioritariamente as necessidades
estratégicas militares do País, mas também a possibilidade de participação em consórcios internacionais
adequados a essas prioridades pela indústria nacional. Estas iniciativas deverão contribuir amplamente para o
exercício da soberania e jurisdição nacional no Atlântico, essenciais à estabilidade nacional e europeia e ao
desenvolvimento económico e social do nosso País.
Pretende-se estabelecer e operacionalizar uma estratégia nacional de ciberdefesa, que passará pela
definição de uma campanha de recrutamento direcionada para a captação de recursos, pela edificação de um
sistema de formação de qualidade e autossustentado e pelo desenvolvimento de parcerias com instituições
académicas com formação nesta área, bem como com as empresas, com vista ao desenvolvimento de soluções
tecnológicas adequadas à missão das Forças Armadas. Serão ainda edificadas as estruturas de gestão
estratégica e operacional relevantes, que assegurem a necessária articulação com as estruturas nacionais de
cibersegurança, bem como com as estruturas internacionais que Portugal integra, nomeadamente no âmbito da
OTAN e da UE.
De igual forma, será promovida a implementação da primeira estratégia da defesa nacional para o espaço,
edificando as capacidades relevantes à ação neste domínio de operações e estimulando a integração da defesa
nacional nas iniciativas em curso no nosso País e no âmbito da OTAN e da UE.
Dando resposta às necessidades da população, será reforçada a capacidade própria de meios aéreos de
combate aos incêndios rurais, com a aquisição de 6 helicópteros ligeiros, 6 helicópteros médios e 2 aviões
bombardeiros anfíbios pesados, aproveitando a alavancagem financeira do PRR e do programa RescUE, que,
conjugados com os meios aéreos locados, constituirá o Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais
(DECIR).
Posicionando Portugal com um papel estratégico no Atlântico, será edificado o «Atlantic Center», quer ao
nível das infraestruturas, quer na sua vertente funcional, promovendo-se o envolvimento de um conjunto de
países atlânticos, com vista ao estabelecimento de uma organização internacional que agregue o atlântico norte
e o atlântico sul, num compromisso para garantir a segurança e a defesa do atlântico.
Também ao nível da sustentabilidade ambiental e energética, a agenda da chamada «Defesa Verde» deverá
ser aprofundada, estimulando o desenvolvimento de soluções tecnológicas e organizacionais que diminuam o
impacto ambiental das atividades da defesa em território nacional e no âmbito das missões internacionais que
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Portugal integra igualmente deverá ser assegurado que os impactos negativos das alterações climáticas na
segurança e defesa nacionais são tidos em conta na reflexão estratégica em curso, quer ao nível nacional, quer
ao nível europeu e euro-atlântico, bem como no âmbito da CPLP.
Será proposta uma reforma legislativa para reorganizar as Forças Armadas em função do produto
operacional, no sentido de privilegiar uma estrutura de forças baseada em capacidades conjuntas e assente
num modelo de organização modular e flexível e uma efetiva arquitetura de comando conjunto.
E consolidar-se-á o enquadramento e estruturas da Autoridade Marítima Nacional no ordenamento jurídico
nacional.
Será iniciado um processo de consulta e debate público amplo das grandes opções do conceito estratégico
de defesa nacional, tendo em conta as grandes mudanças nas dinâmicas geopolíticas globais e regionais desde
2010, bem como o processo de revisão estratégica em curso na OTAN e na UE, em que Portugal terá um papel
ativo. O objetivo será a aprovação de um novo conceito estratégico de defesa nacional, principal documento
orientador no quadro do planeamento estratégico da defesa nacional.
Impulsionar a economia da defesa
Uma forte afirmação da economia da defesa nacional é determinante para o sucesso da missão das Forças
Armadas e estratégica para a economia nacional no âmbito da inovação, investigação e desenvolvimento, bem
como um potencial veículo de reforço da internacionalização da economia portuguesa. O desenvolvimento deste
setor concorre no sentido da criação de emprego altamente qualificado e do reforço da capacidade nacional em
áreas tecnológicas de ponta e de elevado valor acrescentado, estimulando, entre outros, o desenvolvimento de
tecnologias, soluções e aplicações de duplo uso, comuns à área da defesa e a outros domínios civis,
designadamente a segurança, a aeronáutica, espaço e o mar, potenciando assim o efeito multiplicador dos
investimentos de defesa sobre outros sectores económicos.
Desta forma, a economia da defesa poderá ter um papel fundamental na tarefa prioritária de recuperação da
crise pandémica e de renovação da economia portuguesa de 2021 em diante, aproveitando da melhor forma os
estímulos previstos no quadro da defesa europeia, nomeadamente no âmbito da Cooperação Estruturada
Permanente (PESCO) e do Fundo Europeu de Defesa. A despesa em defesa é, em primeiro lugar, um
investimento nas capacidades necessárias para garantir a liberdade, a segurança e a salvaguarda da vida dos
portugueses, mas é igualmente um investimento no tecido económico, na inovação tecnológica, em empresas
pequenas, médias e grandes, em novos empregos, e numa maior capacidade exportadora. A integração do
tecido industrial nacional no mercado europeu de defesa permitirá integrar melhor as empresas e os
trabalhadores nacionais em cadeias de valor acrescentado, estimulando a competitividade nacional, a inovação
e a resiliência nacional.
Consolidado que está o papel do Estado na gestão das participações públicas no setor, de forma articulada
e centralizada numa empresa unificadora, importa continuar a assegurar a articulação do setor da economia da
defesa com as prioridades políticas e estratégicas definidas, bem como incrementar o esforço de
internacionalização da indústria de defesa, relevando para este objetivo a integração dos adidos militares no
esforço desta promoção. Serão reforçadas, com equidade e transparência, as medidas de partilha de
oportunidades deste setor, junto do tecido empresarial nacional e, designadamente, fomentando uma maior
cooperação com as entidades do sistema científico e tecnológico nacional quer públicas quer privadas.
Pugnar por uma segurança interna robusta
A segurança interna é um eixo fundamental do Estado de direito democrático e um pilar essencial para a
liberdade dos cidadãos, contribuindo, paralelamente, para uma sociedade livre, tolerante, justa e democrática.
Num contexto internacional de ameaças cada vez mais diversificadas, complexas e sofisticadas, impõe-se
continuar a criar as condições para garantir um ambiente seguro e confiável, quer interna, como externamente,
contribuindo, desta forma, para uma maior competitividade e atratividade internacional.
O Governo tem como prioridade a contínua solidez e robustez da segurança interna, através de um efetivo
reforço dos recursos humanos, materiais, tecnológicos e organizacionais, com o objetivo de prosseguir a
prevenção e investigação de todos as formas de crime.
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As ameaças estão em permanente mutação e evolução, tornando a incerteza como uma das principais
vulnerabilidades para o Estado. Para fazer face a vários fenómenos criminais, torna-se absolutamente
necessário garantir uma resposta firme, eficiente, eficaz e coordenada por parte das forças e serviços que
constituem o sistema de segurança interna nacional.
Os fenómenos do terrorismo e da criminalidade organizada, o tráfico de armas e de droga, os ciberataques
e a cibercriminalidade, bem como uma diversidade, cada vez maior, de ameaças híbridas, continuam a merecer
uma permanente monitorização e avaliação, que exigem a necessidade de garantir a segurança tanto no
contexto físico como no ambiente digital.
A prevenção e a repressão destes fenómenos impõem um reforço dos instrumentos de cooperação
internacional e, bem assim, uma coordenação cada vez mais eficaz das forças e serviços de segurança.
Proporcionar aos cidadãos níveis elevados de segurança
Para garantir que Portugal continua a ser um dos países mais seguros do mundo, importa dotar as nossas
forças e serviços de segurança das condições adequadas ao exercício da sua missão, designadamente através
das seguintes medidas:
– Prosseguir, em 2021, as ações previstas na Lei de Programação das Infraestruturas e Equipamentos para
as Forças e Serviços de Segurança do Ministério da Administração Interna que veio instituir um novo modelo de
gestão estrutural e plurianual de investimentos a realizar, em distintas valências operacionais, que visa dotar a
GNR, a PSP e o SEF dos meios necessários à prossecução das respetivas missões. Este plano de investimentos
na modernização e operacionalidade das forças e serviços de segurança tem-se demonstrado uma ferramenta
essencial e deverá equacionar um novo ciclo de programação entre 2022 e 2026;
– Aprofundar as soluções de partilha de recursos entre as forças e serviços de segurança, nomeadamente
GNR e PSP, através da gradual integração, a partir de 2021, das estruturas de apoio técnico e de suporte
logístico, eliminando redundâncias, simplificando estruturas e permitindo a alocação de elementos policiais para
a atividade operacional;
– Elaborar um plano anual dirigido à preservação da segurança das infraestruturas críticas do Estado, em
articulação com as estruturas homólogas do setor da defesa nacional, sob coordenação do Sistema de
Segurança Interna e envolvendo as forças e serviços de segurança, bem como a Autoridade Nacional de
Emergência e Proteção Civil (ANEPC);
– Reforçar as competências do Secretário-Geral do Sistema de Segurança Interna, enquanto elemento
essencial na garantia da coerência, da operacionalidade, da boa articulação e da gestão integrada de funções
comuns das forças e serviços de segurança, designadamente através da operacionalização, na sua
dependência, de um centro de comando e controlo apto a coordenar ações integradas de prevenção e combate
ao terrorismo e ações de cooperação internacional;
– Potenciar a capacidade operacional do Ponto Único de Contacto e do Registo de Nome de Passageiros
como formas de interação das forças e serviços de segurança na prevenção de riscos criminais transnacionais;
– Ampliar as responsabilidades e os meios do Centro Nacional de Cibersegurança, promovendo o
cumprimento de uma renovada estratégia nacional para o ciberespaço e a implementação do quadro nacional
de referência para a cibersegurança;
– Implementar uma estratégia integrada de prevenção e combate ao terrorismo, ao extremismo violento, à
radicalização e ao recrutamento, em todos os patamares em que os interesses do País se projetam, ao nível
nacional, europeu ou internacional;
– Intervir sobre fenómenos de violência, nomeadamente os ligados à atividade desportiva, criando
mecanismos dissuasores de comportamentos racistas, xenófobos, sexistas e demais manifestações de
intolerância, estimulando atitudes éticas e cívicas que permitam a fruição tranquila dos espaços;
– Reforçar a Rede Nacional de Segurança Interna (RNSI) como base tecnológica para os sistemas das forças
e serviços de segurança e do sistema de proteção civil de emergência, bem como dotar as forças e serviços de
segurança de mais e melhores meios tecnológicos para o cumprimento da sua missão;
– Reforçar a resiliência e capacidade de resposta da rede SIRESP;
– Atualizar as regras para a instalação de sistemas de videovigilância em zonas de risco, para a utilização
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de veículos aéreos não tripulados (drones) e para a utilização de sistemas de registo de imagem pelas forças
de segurança no respeito pelos direitos fundamentais dos cidadãos;
– Desenvolver, em articulação com as autarquias, a implementação de uma nova geração de Contratos
Locais de Segurança visando prevenir a criminalidade, garantir a ordem pública e proteção de pessoas e bens,
que concretizem uma estratégia de policiamento de proximidade em domínios como a segurança escolar, o
apoio aos idosos ou a segurança no desporto e em grandes eventos e a adequada integração de migrantes;
– Reforçar os métodos do policiamento de proximidade, com utilização de metodologias aperfeiçoadas de
proteção das populações, incluindo as mais vulneráveis, bem como de fiscalização do espaço público e da sua
preservação e do patrulhamento para a realização do bem-estar das populações, em cooperação com as
autarquias locais;
– Reforçar os mecanismos de prevenção e combate a todos os tipos de violência em ambiente escolar, com
especial enfoque nos fenómenos do bullying e do ciberbullying, através da promoção da campanha «Escola
Sem Bullying. Escola Sem Violência», e consequente reforço do Plano de Prevenção e Combate ao Bullying e
Ciberbullying, e da promoção de ações nas escolas no âmbito da componente curricular de cidadania e
desenvolvimento, bem como investindo na formação do pessoal docente e não docente.
Uma justiça eficiente, ao serviço dos direitos e do desenvolvimento
Não obstante o princípio da separação de poderes e a independência do poder judicial, valores basilares do
Estado de direito democrático, se encontrarem consolidados, importa reforçar a dimensão da justiça enquanto
serviço público. A confiança na justiça – substantiva, processual e atempada – por parte dos cidadãos e agentes
económicos, e para a qual é forçoso que as políticas públicas e os agentes da justiça contribuam, reveste-se de
especial importância na redução da incerteza na relação da sociedade com o Estado.
Aumentar a confiança dos cidadãos e das empresas na justiça é crucial ao desenvolvimento social e
económico do País e, para tal, é decisivo investir na melhoria do serviço prestado, da imagem pública da justiça
e da perceção social sobre os seus serviços.
Assim, tornar a justiça mais próxima, mais eficiente e mais célere, aumentar a transparência e a prestação
de contas do serviço público de justiça e contribuir para melhorar a qualidade da justiça, criando as condições
legislativas, materiais e técnicas para o efeito, são objetivos essenciais.
No âmbito da C18 do PRR, estão previstos importantes investimentos na área da justiça, com vista a melhorar
a eficiência e resiliência do sistema judicial, através da simplificação e da agilização de procedimentos
administrativos e judiciais, com benefícios para as empresas, nomeadamente, das PME e dos investidores
nacionais e para os cidadãos.
Uma justiça próxima dos cidadãos, eficiente, moderna e acessível
Uma justiça ao serviço dos direitos dos cidadãos e do desenvolvimento económico – social tem de ser, em
primeiro lugar, eficiente. A eficiência exige celeridade das decisões e um modelo de funcionamento simplificado,
que permita a todos os cidadãos aceder à justiça em condições de igualdade. A morosidade e a complexidade
processuais, bem como o atual sistema de custas processuais são um obstáculo à plena realização dos direitos
e também um entrave ao desenvolvimento económico. Para implementar soluções modernas, simples e
eficientes, o Governo irá:
– Implementar um sistema de apoio judiciário mais efetivo, apto a abranger aqueles que efetivamente dele
necessitam e que, simultaneamente, assegure uma boa gestão dos recursos públicos, com garantia da
qualidade dos profissionais que prestam esse serviço, fomentando a sua formação contínua e a troca de
experiências entre si;
– Estabelecer no âmbito da Lei de Programação do Investimento em Infraestruturas e Equipamentos do
Ministério da Justiça a programação plurianual dos investimentos com vista à implementação de uma estratégia
plurianual de construção, requalificação e conservação das infraestruturas, bem como a renovação e
modernização dos equipamentos, dos sistemas de tecnologias de informação da justiça e veículos e que, por
essa via, permita concretizar as prioridades previstas no Relatório sobre o Sistema Prisional e no Plano
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Estratégico Plurianual de Requalificação e Modernização da Rede dos Tribunais;
– Reduzir as situações em que as custas processuais comportam valores excessivos, nos casos em que não
exista alternativa à composição de um litígio;
– Melhorar a formação inicial e contínua dos magistrados, de forma desconcentrada e descentralizada e com
especial enfoque na matéria da violência doméstica, dos direitos fundamentais, do direito europeu e da gestão
processual;
– Garantir que o sistema de justiça assegura respostas rápidas, a custos reduzidos, acrescentando
competências aos julgados de paz, articulando a expansão da rede com os municípios e maximizando o recurso
aos sistemas de resolução alternativa de litígios, nomeadamente através do desenvolvimento de ferramentas
tecnológicas;
– Desenvolver novos mecanismos de simplificação e agilização processual nos vários tipos de processo,
designadamente através da revisão de intervenções processuais e da modificação de procedimentos e práticas
processuais que não resultem da lei, pese embora signifiquem passos processuais acrescidos resultantes da
prática judiciária;
– Aumentar a capacidade de resposta da jurisdição administrativa e tributária, tirando pleno partido das
possibilidades de gestão e agilização processual, designadamente quanto a processos de massas;
– Manter um esforço permanente de informatização dos processos judiciais, incluindo nos tribunais
superiores, continuando a evoluir na desmaterialização da relação entre o tribunal e outras entidades públicas,
e assegurando a gestão pública e unificada do sistema CITIUS;
– Assegurar os investimentos necessários ao robustecimento tecnológico com vista ao reforço da qualidade
e a celeridade do serviço prestado nos registos públicos, quer nos serviços presenciais, quer nos serviços
desmaterializados, apostando na simplificação de procedimentos, em balcões únicos e serviços online;
– Assegurar a citação eletrónica de todas as entidades administrativas e a progressiva citação eletrónica das
pessoas coletivas, eliminando a citação em papel;
– Melhorar os indicadores de gestão do sistema de justiça de modo a ter informação de gestão de qualidade
disponível para os gestores do sistema, bem como mecanismos de alerta precoce para situações de
congestionamento dos tribunais;
– Fomentar a introdução, nos processos cíveis, de soluções de constatação de factos por peritos ou técnicos,
por forma a evitar o recurso excessivo à prova testemunhal ou a peritagens;
– Reforçar a ação dos centros de arbitragem institucionalizados para a resolução de conflitos administrativos
enquanto forma de descongestionar os tribunais administrativos e fiscais e de proporcionar acesso à justiça para
situações que, de outra forma, não teriam tutela jurisdicional efetiva;
– Continuar a execução do programa de requalificação do sistema de reinserção social, prisional e tutelar
educativo e reforçar os mecanismos de articulação com o Ministério da Saúde no sentido de melhorar o nível de
prestação dos cuidados de saúde nos estabelecimentos prisionais e centros educativos, nomeadamente ao nível
da saúde mental;
– Prosseguir a implementação das medidas do plano de ação «Justiça + Próxima» nas suas múltiplas
valências e eixos, alinhando com as melhores práticas internacionais;
– Simplificar e desburocratizar os procedimentos de gestão e alineação de património não essencial à
prossecução das atribuições do Ministério da Justiça;
– Implementar um sistema integrado do atendimento nos registos, promovendo a melhoria do acesso,
qualidade e eficiência do atendimento, no contexto presencial, telefónico e online;
– Prosseguir a renovação dos diversos sistemas de informação de suporte aos registos, articulando-os com
novos desafios, nomeadamente, o relativo ao registo predial com o novo regime simplificado de propriedade
rústica (BUPi – Balcão Único do Prédio), garantindo a sua atualização, maiores níveis de segurança e de
qualidade de dados;
– Através da Estrutura de Missão para a Expansão do Sistema de Informação Cadastral Simplificada, garantir
a expansão a todo o território nacional do sistema de informação cadastral simplificada, previsto na Lei n.º
65/2019, de 23 de agosto, e o desenvolvimento dos sistemas de informação e de interoperabilidade de suporte
ao Balcão Único do Prédio (BUPi), incluindo a criação de repositórios de dados e de informação registal e
cadastral a serem partilhados através de mecanismos de interoperabilidade;
– Promover o redesenho da oferta dos serviços online dos registos, tornando-os mais acessíveis,
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compreensíveis e fáceis de utilizar, integrados e potenciados pela Plataforma de Serviços Digitais da Justiça.
Aumentar a transparência na administração da justiça
A administração da justiça é um serviço público que integra o cerne do Estado de direito democrático. Para
garantir que a justiça nas suas várias dimensões e, em especial, no que se refere ao seu funcionamento e
resultados, atua de forma transparente e possa ser escrutinável pelos cidadãos, o Governo irá:
– Assegurar aos cidadãos, de dois em dois anos, um compromisso público quantificado quanto ao tempo
médio de decisão processual, por tipo de processo e por tribunal;
– Consolidar a Plataforma Digital da Justiça, enquanto ponto único de contacto e acesso a informação e
serviços online relevantes para os cidadãos, empresas e profissionais da justiça;
– Melhorar os indicadores de gestão do sistema de justiça de modo ater informação de gestão de qualidade
disponível para os gestores do sistema e desenvolver mecanismos de alerta precoce para situações de
congestionamento dos tribunais;
– Criar bases de dados, acessíveis por todos os cidadãos, que incluam também informação estruturada
relativa aos conteúdos das decisões, números de processos distribuídos por tipo de processo por tribunal, tempo
médio das decisões em cada tribunal em função da natureza do processo, etc.;
– Reforçar as competências de gestão processual nos tribunais, enquanto condição necessária para garantir
a prestação aos cidadãos de um serviço de justiça atempado e sem desperdício de recursos;
– Simplificar a comunicação entre tribunais e outras entidades públicas, bem como a comunicação direta
com os cidadãos, aproveitando as comunicações obrigatórias para dar informação sobre a tramitação
processual em causa, eventuais custos associados e alternativas de resolução;
– Assegurar que as citações, notificações, mandados ou intimações dirigidas a particulares utilizam sempre
linguagem clara e facilmente percetível por todos os cidadãos.
Melhorar a qualidade e eficácia das decisões judiciais
As decisões judiciais têm uma legitimidade própria, que lhes é conferida pela Constituição e pela lei. Contudo,
e sendo essa legitimidade indiscutível, têm de ser criadas todas as condições – legais, materiais e outras – para
as tornar efetivas, melhorar o processo de decisão e aumentar a aceitação das sentenças pela comunidade,
designadamente em setores como a justiça penal, de família e laboral. Para o efeito, o Governo irá:
– Aumentar os modelos alternativos ao cumprimento de pena privativa da liberdade em estabelecimento
prisional, em especial para condenados aos quais se recomende uma especial atenção do ponto de vista social,
de saúde ou familiar;
– Reforçar a resposta e o apoio oferecido às vítimas de crimes, em parceria com entidades públicas e
privadas, e melhorar o funcionamento da Comissão de Proteção às Vítimas de Crimes;
– Investir na requalificação e modernização das infraestruturas prisionais e de reinserção social, bem como
no acesso a cuidados de saúde da população reclusa, designadamente ao nível da saúde mental;
– Melhorar o sistema de registo criminal, garantindo a conexão entre bases de dados públicas, clarificando
as respetivas consequências em articulação com o sistema de execução de penas;
– Criar um corpo de assessores especializados para os tribunais e investir na sua formação inicial e contínua,
a funcionar de forma centralizada, designadamente em matérias cuja complexidade técnica aconselha a
existência de um apoio ao juiz;
– Garantir adequada formação inicial e contínua aos oficiais de justiça, com reforço da capacitação e
valorização das respetivas competências;
– Agilizar o tempo de resposta em matéria de perícias forenses e demais serviços no âmbito da medicina
legal;
– Permitir e incentivar a composição por acordo entre a vítima e o arguido, nos casos em que não existe
outro interesse público relevante;
– Permitir a suspensão provisória do processo para um número mais alargado de crimes, desde que todas
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as partes estejam de acordo;
– Revisitar o conceito e a forma de quantificação dos danos não patrimoniais, no sentido de corresponderem
a uma efetiva tutela da pessoa e da dignidade humana;
– Agilizar a tramitação processual dos tribunais administrativos e fiscais com vista à diminuição da pendência;
– Promover a diminuição do número de processos pendentes e da duração média nas fases processuais até
à decisão no caso dos processos de falência, insolvência e recuperação de empresas.
4. PORTUGAL NO MUNDO
As prioridades da política externa portuguesa são muito claras: a integração europeia; o elo transatlântico;
os países de língua portuguesa; as comunidades portuguesas residentes no estrangeiro; a internacionalização
da economia, da língua, da cultura e da ciência; o multilateralismo. Portugal é um País aberto ao mundo, um
construtor de pontes e um facilitador de contactos. Basta verificar por que fomos escolhidos, na Organização
Internacional das Migrações, como «País campeão» na implementação do Pacto Global das Migrações, ou
como, na União Europeia, participámos ativamente na negociação dos acordos indispensáveis para combater
os efeitos negativos da COVID-19, designadamente o plano de recuperação da UE – Next Generation UE e o
programa Sure, além do Quadro Financeiro Plurianual.
Deste modo, as prioridades para o ciclo de 2021-2025 pautam-se pela continuidade e o aprofundamento dos
eixos e objetivos estratégicos da política europeia e externa.
Participar ativamente na construção europeia
Portugal deve participar ativamente na construção europeia, nomeadamente no âmbito da Conferência sobre
o Futuro da Europa, e na implementação das medidas destinadas à recuperação e reforço da resiliência das
economias e sociedades europeias promovendo uma agenda progressista e sustentável, defendendo os valores
europeus e o Estado de direito, desenvolvendo a convergência económica e social e reforçando o papel da
Europa no mundo.
Portugal assume a Presidência do Conselho da União Europeia, no primeiro semestre de 2021, tendo como
prioridades a Europa social, verde, digital e global e, ainda, a resiliência da União Europeia, em particular no
contexto de recuperação da crise causada pela pandemia da COVID-19. O Governo pugnará pelo sucesso da
resposta conjunta da UE à COVID-19, atribuindo prioridade à aceleração da vacinação, ao restabelecimento da
liberdade de circulação, ao pleno funcionamento do mercado interno e à solidariedade internacional.
O Governo continuará a apoiar e a contribuir ativamente para a implementação e execução, ao nível europeu
e nacional, dos programas e instrumentos do novo QFP e do plano de recuperação da UE – Next Generation
EU, incluindo o programa de recuperação nacional relativo ao Instrumento de Recuperação e Resiliência (IRR)
e o Acordo de Parceria 2021-2027. O Governo irá continuar a contribuir e a defender os interesses nacionais
nas iniciativas europeias atuais e futuras destinadas ao relançamento e reforço da resiliência económica e social
da UE e à confiança no modelo social europeu e avançando em temas centrais como a implementação do Pilar
Europeu dos Direitos Sociais. Simultaneamente, será reforçada a preparação do País para um melhor
aproveitamento dos programas de gestão centralizada, nos domínios económico, do investimento, das
infraestruturas de comunicações e transportes, ambiental e energético, da ciência e tecnologia e da política
externa e de defesa, atendendo, de forma horizontal, às necessidades específicas das regiões ultraperiféricas
e do interior continental e regiões de fronteira.
Portugal continuará a prestar especial atenção à relação futura da União Europeia com o Reino Unido, que
se deseja tão equilibrada, próxima e profunda quanto possível, e acautelará, neste quadro, o interesse nacional.
A continuação de uma participação ativa no processo de construção europeia constituirá uma prioridade,
com destaque para o contributo para o debate sobre o futuro da Europa e da União Económica e Monetária
(UEM), nomeadamente, no que se refere à conclusão da União Bancária, no debate sobre as regras orçamentais
e de governação económica da UE como o Semestre Europeu, no reforço da União do Mercado de Capitais,
digitalização e maior sustentabilidade dos mercados financeiros, juntamente com iniciativas para o combate à
evasão fiscal. Serão promovidos o aprofundamento do mercado interno, as PME como elementos centrais de
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uma nova política industrial europeia que garanta maior autonomia estratégica e recupere as cadeias de valor
europeias, a par da implementação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais e o respetivo plano de ação
apresentado pela Comissão Europeia em 2021, no sentido de desenvolver um novo contrato social para a
Europa. As novas prioridades da agenda europeia resultantes de desafios comuns como as migrações, as
alterações climáticas, a transição para uma economia digital, a defesa do Estado de direito, o combate a
ameaças híbridas e a luta contra os populismos e os nacionalismos xenófobos, são áreas para as quais Portugal
dirigirá a sua atenção e para as quais dará um importante contributo. Salienta-se ainda o empenho de Portugal
no aprofundamento das interligações energéticas para produção, armazenamento, transporte e consumo de
energias de fontes renováveis, como a energia eólica, solar e os gases renováveis, como enfoque no hidrogénio
verde, na proteção dos oceanos, na otimização do potencial do mar, na promoção da economia circular e na
adoção e implementação da estratégia de longo prazo da União Europeia para alcançar a neutralidade carbónica
até 2050. Serão também salvaguardados os interesses nacionais no contexto dos acordos comerciais da União
Europeia com países e regiões terceiros, com destaque para os acordos e negociações com o México e o
Mercosul, o Chile, a Austrália, a Nova Zelândia, a China e a Índia. A construção da política externa e de
segurança comum continuará a contar com a participação empenhada de Portugal, com particular atenção para
o seu desenvolvimento no contexto multilateral.
Consolidar o protagonismo de Portugal nas principais organizações e agendas
O Governo garantirá a continuação de uma participação ativa no sistema das Nações Unidas,
designadamente no Conselho Económico e Social (ECOSOC), na UNESCO, nas missões de paz e segurança,
na defesa e promoção dos direitos humanos, destacando os resultados do mandato do Secretário-Geral das
Nações Unidas e o apoio à sua reeleição, e prosseguindo a campanha para a eleição de Portugal para o
Conselho de Segurança, no biénio de 2027-2028. A intervenção nacional nas diversas agendas multilaterais,
como a agenda das alterações climáticas, a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável ou o Pacto das
Migrações, será reforçada, quer no sentido de concretizar responsabilidades já assumidas, como a realização
em Lisboa, da Segunda Conferência Mundial dos Oceanos, quer assumindo novas responsabilidades. Destacar-
se-á a coordenação do Plano Nacional de Implementação do Pacto Global das Migrações com os dos outros
países subscritores, no quadro da Organização Internacional das Migrações. Adicionalmente, Portugal
continuará a desenvolver a sua participação nas diversas instâncias multilaterais, com destaque para as
organizações do espaço Ibero-Americano, bem como para a participação em fóruns de diálogo regionais, tirando
partido da capacidade de interlocução nacional com diferentes espaços regionais, com especial relevo para as
iniciativas em torno do mediterrâneo (União para o Mediterrâneo, Diálogo 5+5 e Cimeira Duas Margens). Dentro
das organizações de carácter regional, será mantida também especial atenção à intervenção na Organização
para a Segurança e Cooperação Europeia (OSCE), incluindo nos domínios político-militar e dos direitos
humanos, em particular a ação da representante para a liberdade dos media.
Como sinalizado anteriormente, no atlântico, Portugal promoverá a formalização do Atlantic Centre, como
uma plataforma de diálogo político, reflexão e capacitação no domínio da segurança e defesa entre todos os
estados atlânticos.
Cultivar relações bilaterais diversificadas
No que se refere ao desenvolvimento das relações bilaterais, será dada prioridade ao fortalecimento das
relações com os países mais próximos, como Espanha, considerando os resultados da cimeira bilateral de 2020
e o lançamento do respetivo mecanismo de acompanhamento, bem como a Estratégia Comum de
Desenvolvimento Transfronteiriço com o Reino Unido, considerando o contexto pós-Brexit, e também com
França e os Estados Unidos da América. É também prioritário o relacionamento com os países da fachada
atlântica europeia e os países do mediterrâneo, onde o espaço marítimo nacional desempenha um forte elo de
ligação e oportunidades. Serão ainda reforçadas as relações com cada um dos países de língua portuguesa,
em África, na América latina e na Ásia, atentos os laços políticos, que unem Portugal a cada um desses países.
De igual modo, será prosseguido o desenvolvimento das relações com os países da vizinhança sul, no Magrebe
e na África subsariana; com os países latino- americanos, com particular destaque para os do Mercosul e os da
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Aliança do Pacífico, e com países de todas as regiões do mundo, com natural destaque para o Canadá, a China,
Índia, Japão e República da Coreia, dados os avanços verificados, quer no plano bilateral, quer em virtude de
acordos celebrados ao nível europeu, consolidando e expandindo o nível de relacionamento político e
económico.
Para tal, concorrerá o reforço da rede diplomática, através da abertura de novas embaixadas na Europa e
fora da Europa, bem como a manutenção de contactos e realização de visitas bilaterais.
Valorizar a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa
A valorização da CPLP, como comunidade de língua, cidadania, cooperação político-diplomática e espaço
económico, e dos seus pilares constitutivos, a saber, a concertação político-diplomática, a projeção da língua
portuguesa e a cooperação para o desenvolvimento, no concerto das organizações internacionais, continuarão
a constituir uma prioridade para Portugal.
Assim, Portugal desenvolverá futuramente uma estreita colaboração com as presidências pro tempore de
Angola, bem como com o secretariado executivo.
Neste âmbito, destaca-se a participação na negociação do Acordo sobre Livre Circulação e Mobilidade na
CPLP, tendo em vista a sua aprovação na Cimeira de Luanda. A CPLP verá ainda o seu papel reforçado no que
se refere à dimensão de promoção da língua e das culturas de língua portuguesa, nomeadamente, através do
apoio à atividade do Instituto Internacional da Língua Portuguesa e às celebrações do Dia Mundial da Língua
Portuguesa. No que se refere à dinamização da dimensão económica da CPLP, será estimulada a cooperação
entre empresas e organizações profissionais dos diferentes Estados-Membros.
Implementar um novo quadro da cooperação portuguesa
Continuar a implementação do novo quadro da cooperação portuguesa para o desenvolvimento, mantendo
o foco principal na cooperação com os países africanos de língua portuguesa e Timor-Leste, mas alargando a
sua geografia e parcerias e diversificando as modalidades de financiamento mantém-se como objetivo
estratégico.
A política de cooperação é um instrumento fundamental da política externa portuguesa, cujo quadro
conceptual tem vindo a evoluir e a ajustar-se a diversos elementos, como por exemplo, às prioridades
introduzidas pela Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, mas também pela Agenda de Ação de
Adis Abeba e pelo Acordo de Paris. O modelo da cooperação portuguesa tem materializado estratégias de
complementaridade com atores públicos, organizações da sociedade civil, mas também com o setor privado,
diversificando as fontes de financiamento da cooperação e alargando a sua geografia de ação, numa ótica de
reforço da coordenação e de melhoria da eficiência dos programas de cooperação.
No que se refere à implementação da cooperação portuguesa, destaca-se a elaboração do novo Conceito
Estratégico de Cooperação 2021-2030 e a adoção da estratégia para o envolvimento do setor privado nos
esforços de cooperação, promovendo e reforçando os necessários mecanismos de financiamento. Portugal
continuará a trabalhar com as instituições financeiras internacionais, com vista a facilitar a participação em
mecanismos europeus e internacionais de financiamento do desenvolvimento, e, em particular, centrando-se na
operacionalização do Compacto para o Financiamento do Desenvolvimento dos PALOP, celebrado entre
Portugal, o Banco Africano de Desenvolvimento e aqueles países, instrumento que visa a promoção do
investimento português nos PALOP e o desenvolvimento do respetivo setor privado.
Simultaneamente, aprofundar-se-á a parceria estratégica com os países de língua oficial portuguesa,
concretizada nos programas estratégicos de cooperação, sem deixar de explorar de forma consequente e pró-
ativa possibilidades de cooperação com outros países. Será igualmente prioritário tirar pleno partido do foco
geopolítico da atual Comissão Europeia no continente africano e do significativo reforço de recursos previstos
para ação externa da União Europeia, no âmbito do Instrumento de Vizinhança, Desenvolvimento e Cooperação
Internacional, incluído no próximo QFP.
Igualmente relevante será o reforço da atuação das várias instituições públicas no quadro do
desenvolvimento, enquanto instrumento de execução da política pública de cooperação para o desenvolvimento
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e veículo de captação de recursos financeiros disponíveis para a ação externa da União Europeia e para o
financiamento do desenvolvimento, através do aproveitamento de sinergias, designadamente com outras
entidades financeiras, no contexto das instituições financeiras nacionais e internacionais.
O Governo priorizará a atuação nas áreas da educação e formação, nas áreas sociais, incluindo a saúde, e
na governação, garantindo a promoção do papel das organizações da sociedade civil e das autarquias na
conceção e execução de projetos. Concomitantemente, prosseguirão os esforços que têm sido levados a cabo
no sentido de garantir um papel cada vez mais ativo e presente da cooperação portuguesa na gestão e
implementação de projetos de cooperação da UE em países parceiros, que passa igualmente por dar visibilidade
e valorizar essa vertente, bem como por alargar progressivamente a geografia da nossa cooperação,
designadamente em África e na América latina.
Adaptar a organização diplomática e consular e aproveitar o potencial das comunidades residentes no estrangeiro
será dada prioridade à implementação do novo modelo de gestão consular, nos seus diferentes eixos: um
novo modelo gestionário, que garanta a simplificação e desmaterialização de atos e procedimentos consulares
e que coloque a tecnologia ao serviço da ação consular, acompanhado por um reforço do apoio informativo ao
utente, a facilitação do processamento de vistos e a consolidação dos mecanismos de apoio a situações de
emergência. Desta forma, o novo modelo de gestão consular permitirá dar uma resposta mais rápida e eficaz,
facilitando o acesso aos consulados através de uma plataforma digital e promovendo uma maior proximidade
dos cidadãos no estrangeiro ao Estado português. O novo modelo de gestão consular, inserido numa estratégia
mais ampla de modernização tecnológica dos serviços do Ministério dos Negócios Estrangeiros (incluindo as
suas tuteladas: Camões, IP; AICEP, EPE; SOFID, S.A., CIEJD), será um dos principais investimentos a incluir
no PRR («Componente 19. Administração Pública – Digitalização Interoperabilidade e Cibersegurança»).
É ainda necessário continuar o investimento no reforço dos vínculos entre Portugal e as suas comunidades
da diáspora. Neste contexto, serão prosseguidos os investimentos no reforço das condições de participação
cívica e política dos portugueses residentes no estrangeiro, na sequência, nomeadamente, do alargamento do
recenseamento automático, concretamente no que diz respeito à avaliação, em conjunto com a administração
eleitoral, das condições de exercício do direito de voto e introdução das alterações indispensáveis à sua
melhoria.
Importa ainda destacar a necessidade de renovar e modernizar a Rede de Ensino Português no Estrangeiro,
melhorando o uso das tecnologias digitais e de educação à distância, promovendo a divulgação de recursos
digitais em língua portuguesa, e assegurando maiores níveis de certificação das competências adquiridas. Na
mesma Componente 19 do PRR está incluído um importante investimento no processo de integração e
digitalização do Camões, IP.
Divulgar e promover internacionalmente a língua e cultura portuguesas
A projeção global do português enquanto idioma multifacetado e dinâmico de inserção pluricontinental é
essencial à afirmação de Portugal no mundo. A promoção da língua portuguesa como veículo de comunicação
internacional, na diplomacia, na ciência e nos negócios, a manutenção de níveis de exigência e de excelência
no ensino da língua em todo o mundo, a divulgação da cultura portuguesa, em particular, e lusófona, em geral,
concorrem para a consolidação do estatuto do português no mundo, reforçando a sua utilização, quer nos
sistemas de ensino de vários países, quer nas organizações internacionais e em diversos contextos das relações
internacionais e setores de atividade, enquanto fator de identidade e de geração de valor para as comunidades
que a falam e de e mais-valia cultural, científica, política e económica, no contexto das grandes línguas
internacionais.
Para tal, continuará o investimento no aumento da presença do Português como língua curricular através do
estabelecimento de projetos de cooperação em países de todos os continentes, consolidando e desenvolvendo
a rede de ensino de Português no Estrangeiro (EPE) nas três vertentes do ensino básico e secundário (língua
materna ou de herança) e do ensino superior, nos currículos escolares. Adicionalmente, será consolidada a
presença do Português e da investigação em estudos portugueses em cursos (preferencialmente conferentes
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de grau) em instituições de ensino superior, na Europa, e reforçada na América, África, Ásia e Oceânia.
Desenvolver-se-ão, paralelamente, os processos de reforço do ensino digital, de certificação de aprendizagens
e de credenciação do português nos sistemas de acesso ao ensino superior locais.
Reforça-se igualmente a colaboração da área governativa dos negócios estrangeiros com a da educação e
com a da ciência, tecnologia e ensino superior, tendo presente a promoção conjunta das instituições de ensino
superior portuguesas e o ensino em escolas portuguesas no estrangeiro. Neste mesmo sentido, acompanhando
os desafios das sociedades do conhecimento e da informação, será conferida continuidade ao investimento em
programas e ferramentas que reforcem o papel e o estatuto da língua portuguesa como língua de ciência e
língua digital, ao mesmo tempo que, no âmbito da defesa do plurilinguismo e da afirmação da língua portuguesa
como língua de comunicação internacional, se dará sequência ao trabalho de consolidação da sua presença em
organismos internacionais multilaterais, como a Organização dos Estados Ibero-Americanos para a Educação,
Ciência e Cultura, atendendo designadamente ao seu projeto de escolas bilingues e interculturais de fronteira.
Reconhecendo-se a importância crescente da língua portuguesa no domínio dos negócios e a importância
das parcerias com o tecido empresarial na formação em língua portuguesa, continuará a dinamizar-se o
Programa Empresa Promotora da Língua Portuguesa.
No que se refere à promoção externa da língua e cultura portuguesas, será prosseguida a coordenação entre
as áreas governativas dos negócios estrangeiros e da cultura, no quadro dos Planos Anuais de Ação Cultural
Externa, em colaboração com a área governativa da educação, valorizando a diplomacia cultural e as grandes
celebrações, como o quinto centenário da viagem de circum-navegação e a preparação da temporada cruzada
Portugal-França, em 2022. Será de referir igualmente o apoio à divulgação e circulação internacional de artistas
e criadores, em diversas áreas disciplinares, promovendo o intercâmbio, a formação e a cooperação de redes
internacionais.
Destaque-se ainda a promoção da literatura portuguesa, através da consolidação do programa de apoio à
tradução e edição de obras de autores de língua portuguesa (LATE) e da participação em festivais literários e
feiras internacionais do livro, bem como da dinamização de prémios literários – designadamente Prémio
IN/Ferreira de Castro como um veículo de valorização de novos escritores das comunidades portuguesas – e
do lançamento de coleções de interesse para as comunidades portuguesas também em versões
desmaterializadas e versão audiolivro, visando salvaguardar aspetos de inclusão e acesso à leitura em
português.
Apoiar a internacionalização da economia portuguesa
A internacionalização da economia portuguesa constitui-se hoje como uma verdadeira linha de ação
autónoma de política externa e um eixo essencial para a compreensão e o sucesso global desta última. A
internacionalização da economia portuguesa, seja na vertente das exportações, do investimento no exterior ou
da captação de investimento direto estrangeiro, incluindo o investimento da diáspora portuguesa, em particular
nos territórios do interior e de baixa intensidade ou no aproveitamento das potencialidades do mar português é
fundamental no processo de recuperação e resiliência da economia portuguesa. Neste contexto, assumirá
particular centralidade a implementação do programa Internacionalizar 2030, que surge enquanto continuação
do programa Internacionalizar 2017-2019, com o triplo objetivo de alargar e consolidar a base de empresas
exportadoras, diversificar os mercados de exportação e atingir um volume de exportações correspondente a
50% do PIB até 2027.
De igual modo, será implementado o Programa Nacional de Apoio ao Investimento da Diáspora (PNAID)
direcionado a micro, pequenas e médias empresas, utilizando a diáspora como plataforma para alavancar as
exportações e a internacionalização de empresas portuguesas e promover o investimento da diáspora em
Portugal com o objetivo de contribuir para o desenvolvimento económico e a coesão territorial.
Para tal, será necessário proceder à modernização dos sistemas de incentivos ao investimento estrangeiro,
tirando partido, quer das oportunidades e desafios do novo QFP, quer do PRR e da revisão dos estímulos de
natureza fiscal (também na promoção externa). Importa ainda melhorar a eficácia dos incentivos não financeiros
à localização do investimento em Portugal.
Adicionalmente, assume particular relevância o aproveitamento da rede diplomática e consular, a
consolidação da rede externa da AICEP e a modernização dos seus serviços, designadamente na área da
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transição digital e no apoio às pequenas e médias empresas, apostando nos mercados estratégicos que estão
ou poderão estar na origem de investimento estrangeiro e no aproveitamento das oportunidades geradas pelos
novos instrumentos de política comercial da União Europeia, em particular nos chamados mercados de
proximidade, numa lógica de nearshoring e inserção das empresas portuguesas em cadeias de valor europeias
associadas aos planos de reindustrialização da União Europeia.
Este enfoque na internacionalização da economia portuguesa necessita da existência de mecanismos de
governação entre os diversos agentes públicos e privados de promoção da internacionalização da nossa
economia, aumentando assim os níveis de coordenação e de impacto das políticas públicas, bem como os
esforços de capacitação para a internacionalização.
5. AGENDA ESTRATÉGICA AS PESSOAS PRIMEIRO: UM MELHOR EQUILÍBRIO DEMOGRÁFICO, MAIOR INCLUSÃO, MENOS DESIGUALDADE
A agenda «As pessoas primeiro» visa responder a desafios que se dividem em torno de cinco grandes
domínios estratégicos: A sustentabilidade demográfica, a luta contra a exclusão, a resiliência do SNS, a garantia
de habitação condigna e acessível e o combate às desigualdades e à discriminação.
A sustentabilidade demográfica constitui, hoje, um desafio essencial para o País. As projeções mais recentes
apontam para que em 2070, Portugal tenha apenas cerca de oito milhões de habitantes – uma redução de 23%
da população residente face ao contexto atual – o que, a confirmar‐se, configura um dos maiores decréscimos
populacionais registados em toda a Europa. Acresce que esta redução será ainda mais acentuada na população
entre os 15 a 64 anos, que deverá sofrer um recuo na ordem dos 37%, traduzindo uma perda líquida de mais
de 2,5 milhões de pessoas. Neste contexto e ainda de acordo com as mais recentes projeções, Portugal estará
no conjunto dos países europeus com maior peso dos «muitos idosos» no conjunto da população, com as
pessoas acima dos 80 anos a representarem cerca de 16,1% da população. O desafio demográfico, se não tiver
uma resposta eficaz nos próximos anos, colocará em causa o potencial de desenvolvimento da sociedade
portuguesa e crescimento da economia.
Por sua vez, os objetivos da luta contra a pobreza e exclusão e da promoção da igualdade de oportunidades
têm vindo a beneficiar, nos últimos anos, da implementação e do reforço de medidas de política que traduzem
uma aposta forte na defesa do Estado social, nomeadamente no sentido de se prosseguir a trajetória de um
país mais inclusivo e menos desigual. Este esforço nacional, a prosseguir pelo Governo, tem permitido, de forma
determinante, uma evolução favorável dos principais indicadores de coesão social, designadamente dos que
dizem respeito aos níveis de pobreza e exclusão, à igualdade de género, aos rendimentos dos trabalhadores e
das famílias, bem como às dinâmicas de criação de emprego que se registaram até ao início do ano de 2020. A
pandemia provocou um choque com impactos sociais profundos cuja real magnitude pode estar ainda por revelar
e que importa aferir. A incerteza sobre o curso da crise sanitária e sobre o curso da crise económica projeta-se
naturalmente sobre as desigualdades que sabemos agravarem-se nas crises. Esta dinâmica obriga a que, além
das medidas já previstas, o Governo esteja particularmente atento aos impactos sociais de curto e médio prazos,
afinando as políticas públicas para os minorar, sempre que tal se revele necessário.
Um dos pilares do Estado social em Portugal é o SNS, que ganhou mais evidência nesta pandemia. As
medidas já adotadas em 2020, serão reforçadas e alargadas no sentido de assegurar que todos os cidadãos
têm acesso a serviços de saúde de qualidade, independentemente da sua condição económica e do local onde
residam, bem como a equidade na distribuição dos recursos.
5.1. Sustentabilidade demográfica
Promover a natalidade e, em paralelo, assegurar a sustentabilidade da trajetória positiva do saldo migratório,
devem ser prioridades nacionais para minimizar os efeitos das tendências atuais e atenuar os efeitos do
envelhecimento da população. O diagnóstico demográfico revela bem a dimensão dos desafios que Portugal
enfrenta nesta matéria nos próximos anos e alerta para a necessária mudança estrutural, com implicações nos
níveis de qualidade de vida e de coesão social. Por sua vez, o aumento da empregabilidade dos jovens e a
defesa do trabalho digno, através da promoção de vínculos contratuais mais estáveis e do reforço da dimensão
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coletiva das relações de trabalho, a par da elevação dos salários e rendimentos, constituem-se como pilares
fundamentais na resposta ao desafio demográfico. Neste contexto, importa não só robustecer os mecanismos
de facilitação da transição dos jovens para o mercado de trabalho, como criar condições para que essa transição
se faça num horizonte de segurança, estabilidade e previsibilidade, condições determinantes para a
concretização dos projetos de vida familiar. Da mesma forma, continuar-se-á a apostar na conciliação da vida
profissional e pessoal e familiar, designadamente através do reforço e requalificação das respostas sociais
dirigidas às famílias, especialmente às crianças e aos idosos.
O desafio demográfico foi agravado de forma severa com a crise que o País atravessou na primeira metade
da última década e com o fenómeno de emigração que lhe sucedeu e, mais recentemente, com os impactos da
pandemia da COVID-19. Sendo este um desafio multidimensional – económico, social e cultural – também o
seu combate exige respostas plurais, não só do ponto de vista da capacitação da sociedade para lidar com o
envelhecimento da estrutura demográfica e com os necessários ajustamentos no acesso a bens e serviços, mas
também introduzindo estímulos adequados nas intervenções da política pública. Neste sentido, destacam-se
cinco prioridades que, devidamente conjugadas, permitem minimizar os impactos da dinâmica demográfica,
assegurando a sustentabilidade dos sistemas de proteção social bem como os recursos necessários ao
crescimento da economia.
A promoção da natalidade e do exercício da parentalidade corresponde à primeira destas prioridades e tem
em vista a criação de condições favoráveis à decisão das famílias de terem filhos, bem como a promoção de
uma divisão mais igual do trabalho de cuidado e doméstico entre mulheres e homens. Nesse sentido, medidas
integradas como o alargamento da rede de creches, a gratuidade da creche até à entrada no ensino pré-escolar
para as crianças que frequentam uma creche pública, ou creches abrangidas pelo sistema de cooperação, serão
alargadas a todas as crianças cujo agregado familiar pertença ao 2.º escalão de rendimentos da comparticipação
familiar. Também o aumento das deduções fiscais em sede de IRS em função do número de filhos (sem
diferenciar os filhos em função do rendimento dos pais) e a promoção de uma utilização mais flexível das
licenças de parentalidade e mais igualmente partilhada entre mulheres e homens serão promovidos. O combate
à segmentação do mercado de trabalho e a promoção do trabalho digno e com salários adequados, incluindo a
valorização do salário mínimo nacional, a redução das desigualdades salariais e de rendimentos, a criação de
condições para uma participação plena e igualitária das mulheres no mercado de trabalho, bem como um
conjunto de medidas que aliviam financeiramente as famílias, seja no âmbito da melhoria das condições de
acesso à habitação, da saúde, da educação, da formação ao longo da vida, dos transportes, ou o combate à
precariedade no mercado de trabalho constituem igualmente mecanismos decisivos para a criação de condições
favoráveis à concretização dos projetos familiares das gerações mais jovens.
A prioridade relativa à conciliação entre a vida profissional e a vida familiar e pessoal é realizada através de
diversas práticas efetivas de conciliação no quadro das relações laborais, de um melhor acesso das famílias a
serviços e equipamentos sociais de qualidade (e.g. aumentar a oferta de serviços de creches), da
universalização da educação pré-escolar e pelo apoio efetivo aos cuidadores informais de pessoas
dependentes, assente no princípio de que a conciliação respeita a homens e a mulheres, e a sua promoção não
deve fragilizar a participação das mulheres no mercado de trabalho e deve acautelar a situação particular das
famílias monoparentais. Igualmente fundamental para o desenvolvimento desta prioridade é aprovar um acordo
no quadro da Comissão Permanente de Concertação Social sobre medidas de promoção da conciliação entre
o mundo do trabalho e a esfera pessoal e familiar dos trabalhadores e trabalhadoras. No que aos cuidadores
informais concerne e na sequência dos projetos piloto com a duração de 12 meses distribuídos por todo o
território nacional, foi possível atribuir um subsídio de apoio ao cuidador informal principal. Findos os projetos–
piloto, as medidas de apoio ao cuidador informal serão objeto de avaliação, revisão e regulamentação, existindo
uma comissão de acompanhamento, monitorização e avaliação intersectorial dos projetos-piloto para o efeito.
O Governo pretende universalizar a atribuição do subsídio ao cuidador informal principal, bem como medidas
que promovam efetivamente a conciliação entre a atividade profissional e a prestação de cuidados pelo cuidador
informal não principal. A pandemia da COVID-19 veio aumentar a sobrecarga das mulheres no trabalho não
pago de cuidado e doméstico, aumentando assim as suas dificuldades de conciliação e com riscos de prejuízo
a longo prazo para os seus percursos profissionais, pelo que importa acautelar que os mecanismos de
conciliação não agudizem estas desigualdades.
É igualmente prioritário aumentar a empregabilidade e a qualidade do emprego, em particular dos jovens e
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dos trabalhadores por conta própria e em formas de trabalho atípico não enquadradas na atual legislação laboral,
que devido ao seu tipo de contrato ou situação no emprego não estão suficientemente cobertos por sistemas de
proteção social (nas eventualidades de desemprego, doença, maternidade ou paternidade, acidentes de
trabalho e doenças profissionais, invalidez e velhice). Estas dimensões contribuem para a redução dos níveis
de segmentação do mercado de trabalho e conferem mais estabilidade, segurança e proteção aos rendimentos
das jovens famílias, reduzindo os constrangimentos à concretização dos projetos de vida familiar.
Neste domínio, entre 2016 e 2019, Portugal percorreu um caminho importante do ponto de vista da
recuperação do mercado de trabalho, com o desemprego a recuar para níveis que não eram observados desde
o início do século, com a taxa de desemprego a situar-se nos 6,5% em 2019, o valor mais baixo em 16 anos,
graças a um crescimento sustentado do emprego, com mais de 4,9 milhões de pessoas empregadas em 2019,
o patamar mais elevado em 10 anos. Ao mesmo tempo, assistiu-se a uma tendência visível de fortalecimento
da contratação permanente, com a incidência dos contratos não permanentes no emprego por conta de outrem
a descer de 22,2% no final de 2015 para 20,4% no final de 2019, e também de melhoria generalizada dos
salários, com a remuneração base a alcançar em média um crescimento nominal superior a 3% e uma variação
real acima dos 2,5% em 2019.
Neste contexto, perspetiva-se, ainda a implementação da medida compromisso de emprego sustentável,
uma medida de carácter excecional, para vigorar durante um período limitado de tempo, a operacionalizar pelo
IEFP e que tem como objetivo promover a criação de emprego de qualidade, i.e. assente em contratos de
trabalho sem termo, visando dar resposta ágil e reforçada aos novos desempregados e, simultaneamente,
aprofundar a trajetória de redução da precariedade em Portugal promovendo uma mudança de paradigma na
criação de emprego na recuperação da crise que concorra para mitigar a segmentação excessiva do mercado
de trabalho português.
A pandemia veio interromper de forma brusca este trajeto, conduzindo ao aumento do desemprego, em
particular nos jovens e em grande parte suscitado por situações de fim de contrato de trabalho não permanente,
reflexo da fragilidade destas formas de emprego e da maior exposição dos jovens às flutuações do ciclo
económico.
No contexto atual, de profunda incerteza económica, não só as perspetivas de criação de emprego são muito
conservadoras, como se conjugam com desafios de grande escala do ponto de vista da segmentação do
mercado de trabalho. Com efeito, apesar da redução da incidência dos contratos não permanentes, Portugal
continua a estar distante da média europeia neste indicador, sobretudo nos mais jovens, o que conduz à
reprodução de fraturas profundas no mercado de trabalho que se traduzem em assimetrias gravosas do ponto
de vista dos rendimentos e das condições de vida, comprometendo o princípio do trabalho digno e travando ao
mesmo tempo o potencial produtivo da economia nacional. Assim, a redução da segmentação do mercado de
trabalho constitui um desígnio fundamental da intervenção das autoridades portuguesas, tendo no período
recente sido adotadas medidas relevantes neste domínio.
Com este objetivo, as políticas ativas de emprego foram reorientadas no sentido de reforçar o seu
direcionamento para a criação de emprego permanente, baseado em contratos sem termo, sendo que quase
90% dos contratos de trabalho apoiados no âmbito da medida Contrato-Emprego5 são contratos sem termo,
proporção que se aproxima dos 95% no caso dos jovens. Ao mesmo tempo, foram apoiadas até ao momento
cerca de 10 325 conversões de contrato de estágio para contrato de trabalho sem termo, através do prémio-
emprego da medida Estágios Profissionais6. Da mesma forma, a medida Converte+7 permitiu apoiar a conversão
de quase 29 000 contratos de trabalho a termo para contratos de trabalho sem termo.
As recentes alterações à legislação laboral, que entraram em vigor em outubro de 2019, no seguimento de
um acordo de concertação social, vieram reforçar os incentivos à contratação permanente, desde logo com a
redução da duração máxima dos contratos a termo para o mínimo histórico de dois anos, com a introdução de
regras de renovação mais exigentes (as renovações não podem exceder o período do contrato inicial) e com a
eliminação da justificação de ser jovem à procura do 1.º emprego ou desempregado de longa duração para
contratar a termo; mas também com a introdução de um máximo de seis renovações aos contratos de trabalho
temporário (não existia qualquer limite), com a garantia de que os trabalhadores temporários beneficiam, desde
5 Portaria n.º 34/2017, de 18 de janeiro. 6 Portaria n.º 131/2017, de 7 de abril. 7 Portaria n.º 323/2019, de 19 de setembro.
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o primeiro dia, das regras dos contratos coletivos das empresas onde são colocados e de que são sempre
informados da razão pela qual estas recorrem ao seu trabalho, para que melhor possam defender os seus
direitos, e com a introdução de uma regra que obriga as empresas utilizadoras a integrar os trabalhadores
temporários em caso de irregularidades no contrato entre a empresa de trabalho temporário e a empresa
utilizadora.
O esforço continuado no sentido de reforçar a capacidade instalada da inspeção do trabalho tem sido
aprofundado face aos desafios suscitados pela COVID-19, tendo a Autoridade para as Condições de Trabalho
(ACT) alcançado, neste período, o número mais elevado de inspetores em funções desde a sua criação, em
2006, e o que mais se aproxima do rácio indicativo da Organização Internacional do Trabalho (OIT).
Com a aposta na capacidade inspetiva da ACT, o Governo pretende reforçar a efetividade das leis laborais,
nomeadamente no que respeita à observância legal dos requisitos que admitem o recurso à contratação a termo
e também no que toca ao combate ao falso trabalho por conta própria, desígnio para o qual contribuirá, para
além do recrutamento externo de novos inspetores do trabalho, o reforço da capacidade dos sistemas de
informação para efeitos de fiscalização, em particular, as processadas no âmbito da interconexão de dados com
o Instituto de Segurança Social, IP, e a Autoridade Tributária e Aduaneira.
São exemplos de uma estratégia integrada de combate à precariedade que permanece como prioridade
cimeira na política laboral portuguesa e que precisa agora de ser orientada para responder a um duplo desafio:
promover a qualidade e a estabilidade do emprego e recuperar a trajetória de criação sustentada de emprego
que o País vinha a percorrer antes do choque infligido pela pandemia. Neste quadro, na continuação do que já
foi iniciado na anterior legislatura, o Governo comprometeu-se, no seu programa, a adotar medidas concretas
para combater a precariedade e reforçar a dignificação do trabalho, promovendo a melhoria das condições de
trabalho e dos salários e dinamizando a negociação coletiva, e comprometeu-se também, no quadro do PEES,
com um conjunto de medidas concretas para promover a manutenção do emprego e estimular o regresso rápido
ao mercado de trabalho de quem, no âmbito da crise pandémica, ficou desempregado.
O ATIVAR.PT – Programa Reforçado de Apoio ao Emprego e à Formação Profissional surge, pois, no âmbito
do PEES, com prolongamento para 20218, como resposta à necessidade de conter os efeitos negativos da atual
pandemia e para garantir uma resposta adequada e rápida de política pública ao aumento do desemprego. O
reforço dos apoios à contratação e dos programas de estágio, com as recém-criadas medidas Incentivo
ATIVAR.PT9 e estágios ATIVAR.PT10, em articulação com programas direcionados para setores e públicos
específicos, nomeadamente o mercado social de emprego, assente na mobilização de atores locais para
responder às necessidades e aos públicos mais afastados do mercado de trabalho, são parte integrante da
componente de emprego do programa ATIVAR.PT. Na área da formação profissional, o programa inclui um
reforço da capacidade de resposta dos programas de formação e requalificação de banda larga e a
disponibilização de ofertas dirigidas para áreas emergentes, como a economia digital, a energia/economia verde
e alterações climáticas ou o setor social, e para o reforço de competências de públicos específicos, materializado
nomeadamente na criação do programa Jovem + Digital11.
Continuando a aposta num mercado de emprego cada vez mais inclusivo e nas políticas ativas como
mecanismo de garantia de promoção do emprego sustentável em particular em contextos de maior
vulnerabilidade, irá reforçar-se o Plano Nacional de Implementação de Uma Garantia Jovem. Com este plano
pretende-se, nomeadamente, melhorar os mecanismos de sinalização dos jovens NEET (que não estudam, não
trabalham, nem estão em educação ou formação), de modo a dar resposta precoce aos riscos de exclusão
prolongada.
No sentido de promover a inclusão da população jovem em situação de maior vulnerabilidade nas medidas
supramencionadas, investir-se-á na educação não formal enquanto promotora da empregabilidade por meio da
aquisição de competências e, ainda, de desenvolvimento de ideias de negócio, constituição de empresas e
criação de emprego, contribuindo para a sua sustentabilidade.
O Governo continuará igualmente a dinamizar o programa COOPJOVEM, destinado a apoiar os jovens na
criação de cooperativas ou em projetos de investimento que envolvam a criação líquida de postos de trabalho
8 N.º 9 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 114/2020, de 10 de dezembro. 9 Portaria nº 207/2020, de 27 de agosto. 10 Portaria nº 207/2020, de 27 de agosto. 11 Portaria n.º 250-A/2020, de 23 de outubro.
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em cooperativas existentes, facilitando a criação do próprio emprego e a definição do trajeto de vida. O objetivo
é abranger cerca de 2700 jovens até ao fim da vigência do programa.
Por outro lado, num quadro de mudança acelerada da economia e do mercado de trabalho, impõem-se
respostas de política pública que permitam enquadrar os trabalhadores nos desafios associados ao futuro do
trabalho. Neste âmbito, o Governo está a elaborar o «Livro Verde do Futuro do Trabalho» e, a partir desse
trabalho e do debate público em torno do mesmo, incluindo a reflexão em concertação social, avançar-se-á para
a regulação da prestação de trabalho no quadro da economia digital, nomeadamente no que se refere às
plataformas digitais, à economia colaborativa e ao trabalho à distância, bem como para a regulação do
teletrabalho e promoção de condições de conciliação, assentes no princípio da igualdade de género.
Simultaneamente, o Governo prosseguirá com a promoção de uma política de rendimentos orientada para a
valorização do trabalho e dos rendimentos das famílias, desde logo através da política de valorização do salário
mínimo nacional.
Ainda sobre as respostas à segmentação do mercado de trabalho, importa também considerar algumas das
medidas inscritas na Agenda «Inovação e Qualificações como motores do desenvolvimento» como o reforço da
ligação da formação profissional ao mercado de trabalho, o fortalecimento das entidades formadoras de cariz
setorial, nomeadamente dos centros de formação de gestão participada do IEFP, bem como a agilização do
Catálogo Nacional de Qualificações para responder às transformações na economia, na tecnologia e no
mercado de trabalho, a par do lançamento de uma estratégia nacional para o fomento da produtividade com
vista a melhorar a qualificação dos trabalhadores e da gestão.
A gestão ativa dos fluxos migratórios e a integração dos imigrantes na sociedade portuguesa constituem uma
prioridade que tem como finalidade contribuir para a sustentabilidade demográfica e económica, bem como
reforçar a política de acolhimento de requerentes e beneficiários de proteção internacional.
Paralelamente, o Governo tomou medidas para fomentar o regresso de emigrantes, criando o programa
«Regressar», aprovado em março de 2019, para fazer regressar emigrantes e lusodescendentes, alargando
apoios específicos para os próprios e para os seus familiares, na habitação, educação, proteção social e no
acesso prioritário a políticas ativas de emprego e formação. No âmbito da medida de apoio ao regresso de
emigrantes, assente num apoio financeiro concedido pelo IEFP, registaram-se, até ao momento, mais de 2700
candidaturas que correspondem a mais de 5950 pessoas, incluindo, além dos mais de 2470 candidatos, mais
de 3250 elementos dos respetivos agregados familiares.
Importa assegurar que os fluxos migratórios com destino a Portugal se processem através de movimentos
regulares e ordenados, conforme preconizado no Pacto das Nações Unidas para as Migrações Ordenadas,
Regulares e Seguras, pelo que serão privilegiados os canais legais de migração para Portugal desde os
respetivos países de origem, designadamente através da assinatura de acordos bilaterais entre Portugal e
países de origem de imigrantes, por forma a agilizar e garantir a regularidade dos fluxos migratórios.
Adicionalmente, serão aprofundados os mecanismos e simplificados os procedimentos de regularização da
situação dos imigrantes que já se encontrem em Portugal, designadamente através de ações de proximidade
junto da comunidade escolar e aprofundando o programa «SEF em Movimento», entre outras.
Portugal prosseguirá uma política assente em princípios de responsabilidade e solidariedade, no respeito
pela dignidade humana e defesa intransigente dos direitos humanos. Recorde-se que Portugal tem estado
sempre na primeira linha dos países que, de forma solidária e responsável, participaram em todos os programas
de recolocação (da UE), desde 2015, e de reinstalação (da ONU) de refugiados, incluindo soluções ad hoc,
como no caso dos desembarques ocorridos no mediterrâneo desde meados de 2018 ou o acolhimento de
crianças e jovens não acompanhados que se encontram nas ilhas gregas.
Aquando da declaração do estado de emergência, o Governo determinou que os cidadãos estrangeiros que
tenham formulado pedidos tendo em vista a sua regularização em território nacional, passaram a ter a sua
permanência em Portugal considerada regularizada, procurando assegurar o acesso de todos os cidadãos
migrantes à saúde, à habitação, à segurança social e a estabilidade no emprego. Adicionalmente, o alargamento
da validade dos documentos que expirariam aquando do estado de emergência permitiu que os cidadãos
estrangeiros não perdessem os seus direitos, designadamente os direitos sociais. Estas medidas têm vindo a
ser ajustadas no decurso da pandemia, em harmonia com diversas outras medidas em matéria de serviços
públicos.
O Governo continuará empenhado em garantir as condições para uma integração efetiva dos imigrantes a
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residir em Portugal, potenciando um sentimento de pertença comum à coletividade nacional. Neste sentido, o
Governo vai continuar a promover a aprendizagem da língua Portuguesa pelos cidadãos estrangeiros, sendo de
destacar a publicação, em 2020, da portaria que cria os cursos de português língua de acolhimento, que procura
proporcionar uma resposta mais ajustada às necessidades de aprendizagem da língua portuguesa por cidadãos
migrantes, alargando e aprofundando os programas públicos de ensino do português como língua não materna
e para aquisição de competências básicas, intermédias ou avançadas em língua portuguesa, de acordo com o
Quadro Europeu Comum de Referências para as Línguas (QECRL). O Governo irá também lançar um programa
nacional de integração das crianças imigrantes nas escolas, promovendo, em particular, a aprendizagem
intensiva do português para as crianças e jovens não-lusófonos, em articulação com outros atores, como as
autarquias e organizações da sociedade civil. O Governo continuará ainda a promover canais legais de migração
para Portugal e o estabelecimento de parcerias com países terceiros tendo em vista a cooperação para o
desenvolvimento e o reforço do combate ao auxílio à imigração ilegal e ao tráfico de seres humanos, numa
abordagem alinhada com as políticas europeias que se pretendem reforçar nesta matéria.
O Governo reforçará a Rede Nacional de Apoio à Integração de Migrantes nas regiões norte, centro, Lisboa
e vale do Tejo, Alentejo e Algarve e continuará a fomentar a digitalização e simplificação processual e
administrativa de serviços públicos, através de reforço de capacidade institucional e atendimento de proximidade
de serviços da administração central, local a imigrantes e pessoas refugiadas, potenciando a Estratégia de
Inovação e Modernização do Estado e da Administração Pública.
De igual forma, o Governo dará continuidade ao processo de desburocratização dos procedimentos relativos
à integração dos cidadãos imigrantes em Portugal, designadamente após a entrada em vigor, em 2020, de um
novo modelo de título de residência onde passou a constar o número do SNS, procurando também estabelecer
uma abordagem mais humanista na relação com os cidadãos imigrantes, fomentando a sua plena integração.
Em 2020 e até 10 de março de 2021, foram já mais de cem mil os títulos de residência renovados pela plataforma
de renovação automática, um reflexo evidente deste esforço de desburocratização e que se pretende continuar
a reforçar. Também na educação se tem apostado na desmaterialização total dos procedimentos,
nomeadamente nos processos de atribuição de equivalências a habilitações obtidas no estrangeiro e de
equiparação de habilitações do sistema educativo português, investimento que será continuado. No que respeita
à integração das crianças e jovens beneficiários ou requerentes de proteção internacional, em 2020, procedeu-
se à desburocratização e consequente agilização do processo de integração destas crianças e jovens no sistema
educativo, designadamente ao nível da concessão de equivalências.
O envelhecimento ativo e saudável corresponde a uma importante dimensão neste domínio estratégico uma
vez que pretende incentivar o prolongamento das trajetórias profissionais e facilitar a transição entre a vida ativa
e a reforma, promover a integração e participação das pessoas mais velhas na sociedade e aumentar a
esperança de vida saudável aos 65 anos. Para isso, o Governo deseja concretizar a Estratégia Nacional para o
Envelhecimento Ativo e Saudável com o intuito, justamente, de promover a saúde e o bem-estar , a participação,
a não discriminação, a inclusão e a segurança da população idosa, bem como a investigação nesta área no
sentido de aumentar a capacidade funcional, a autonomia, a participação e a qualidade de vida das pessoas à
medida que envelhecem. Também o Programa Nacional de Desporto para Todos surge como pedra basilar a
promoção do envelhecimento ativo e saudável.
A concretização da Estratégia Nacional para o Envelhecimento Ativo e Saudável passa pela definição de um
plano de ação para o envelhecimento populacional, com um leque estruturado de respostas para as
transformações que ocorrem nesta fase da vida. Apostar na criação de mecanismos de promoção do
envelhecimento ativo e de permanência no mercado laboral, num quadro de desagravamento das horas de
trabalho, bem como promoção de programas de voluntariado sénior, e apoio a iniciativas da sociedade civil
como as universidades sénior, são algumas das ações previstas para esta estratégia.
5.2. Promoção da inclusão e luta contra a exclusão
Em momento de crise, as desigualdades tendem a agudizar-se e as vulnerabilidades prévias à crise podem
ter um impacto ainda mais gravoso. Assim, o Governo dará uma atenção particular a grupos vulneráveis
complementarmente às políticas globais de combate aos impactos da crise económica e social associada à
pandemia, que pode fazer retroceder nos progressos registados nos últimos quatros anos em matéria de
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«coesão e igualdade sociais». A incerteza na evolução da pandemia, tanto a nível nacional como mundial,
projeta-se também à economia. O Governo, tal como tem feito desde o início da crise, irá avaliar de forma
permanente os impactos económicos e sociais da crise, concretizando novos instrumentos ou reforçando e
adaptando instrumentos já existentes, que permitam minimizar riscos de exclusão social, promovendo uma
sociedade mais justa, inclusiva e coesa. Deste modo, a atuação do Governo neste domínio vai incidir em cinco
prioridades que contribuem para reforçar a inclusão dos grupos mais vulneráveis em áreas como a educação,
formação ou mercado de trabalho (e.g. diminuir a taxa de desemprego de longa e muito longa duração e
aumentar a taxa de cobertura das prestações de desemprego), que garantam uma habitação condigna
erradicando as carências habitacionais graves, e que combatam a pobreza e exclusão social, reduzindo o risco
e a intensidade da pobreza e da privação material.
O combate à pobreza foi assumido pelo Governo como um desígnio nacional, entretanto reforçado pela crise
social cuja magnitude ainda não é completamente visível. Nas prioridades do Governo destacam-se, para além
das medidas extraordinárias e temporárias de proteção do emprego e dos rendimentos das famílias,
minimizando os riscos de pobreza e de exclusão social, o combate à pobreza monetária e as situações de risco
na infância e juventude como intervenções prioritárias (e.g. elaboração da Estratégia Nacional de Combate à
Pobreza, da Estratégia Nacional para os Direitos das Crianças e do Programa Nacional de Prevenção da
Violência no Ciclo de Vida). O Governo considera que a plena concretização desta prioridade é, também,
garantida pelo acesso a bens e serviços básicos. Neste sentido, continuará a ser prosseguido o apoio alimentar
às pessoas mais carenciadas com a aquisição e distribuição de géneros alimentares e/ou de bens de primeira
necessidade e serão promovidas condições adequadas de saúde e de bem-estar ao longo do ciclo de vida
destes públicos vulneráveis (e.g. alargamento do Programa Nacional de Vacinação de modo a promover a
equidade no aceso aos cuidados de saúde e prevenção de doenças). O Governo pretende, ainda, continuar a
executar a Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas (2013-2022), a Estratégia Nacional
para a Integração das Pessoas em Situação de Sem-Abrigo 2017-2023 (ENIPSSA), concretizar a Estratégia
Nacional de Longo Prazo para o Combate à Pobreza Energética e reforçará e continuará a proteger os
consumidores mais vulneráveis, nomeadamente ao nível financeiro, por via da tarifa social de energia (em 2020
foram beneficiários da tarifa social de energia elétrica cerca de 752 956 consumidores e 34 709 consumidores
beneficiaram da tarifa social de gás natural).
A aposta na escola pública, como elemento transformador da vida do indivíduo e da sociedade, assume-se
como um dos principais instrumentos de redução de desigualdades, de mobilidade social, garantindo a igualdade
de oportunidades no acesso a uma educação inclusiva e de qualidade, assim como o acesso a percursos de
qualificação diversificados. Para tal, o Governo propõe-se a aprofundar, monitorizar e capacitar as escolas e as
comunidades educativas, para que as medidas que tem vindo a desenvolver nos últimos anos, ancoradas no
perfil dos alunos à saída da escolaridade obrigatória, na construção de uma educação de práticas inclusivas e
na visão de uma escola que fomenta cidadania, se constituam como garantia de uma escola pública de qualidade
para todos, nomeadamente: O reforço de condições que assegurem o acesso à escolaridade universal desde
os 3 anos de idade; o reforço de mecanismos de promoção de igualdade nos ensinos básico e secundário
através de respostas escolares específicas e diversidade de oferta; o reforço de projetos de autonomia, planos
de inovação e abordagens curriculares, culturais e comunitárias que visam o enriquecimento curricular e
aprendizagens efetivas; e a aposta na expansão e adequação e qualificação do ensino profissional. O setor da
juventude contribui para esta área, colocando a educação não formal, enquanto complemento da educação
formal, ao serviço da inclusão de crianças e jovens.
Uma crise tende a afetar, de forma mais dramática, aqueles que já se encontravam em condições mais
vulneráveis. É aí que o Estado tem de agir na definição de soluções inclusivas e eficazes para promover a
igualdade de oportunidades para todos. Neste sentido, em resposta à pandemia da COVID-19, o Governo
reforçou a aposta no combate às desigualdades educativas e sociais, promovendo condições iguais para que
todos possam recuperar as aprendizagens que, por diversos motivos, possam ter ficado menos consolidadas.
Uma recuperação que não é feita apenas a curto prazo, mas que se estenderá pelos próximos anos, tendo por
base um plano de recuperação e consolidação de aprendizagens. Para tal, está já em curso um conjunto de
medidas estruturais como o reforço e capacitação dos recursos humanos, a implementação de respostas
diferenciadas no domínio do desenvolvimento pessoal, social e comunitário, a aposta no robustecimento de
infraestruturas, equipamentos e outros recursos materiais, a promoção do sucesso escolar e o combate ao
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abandono precoce da educação e formação, e a resposta aos efeitos negativos da pandemia ao nível da saúde
e do bem-estar físico e emocional.
Por sua vez, a inclusão das pessoas com deficiência ou incapacidade (PCDI) assume-se como um eixo de
intervenção que congrega um conjunto de objetivos que visam aumentar a empregabilidade, a adaptabilidade
do sistema de educação e de formação profissional, a reformulação de respostas sociais e o aprofundamento
das condições de autonomia e vida independente e as acessibilidades das PCDI, bem como a capacitação dos
organismos, dos públicos estratégicos e da opinião pública para as questões da deficiência.
Neste sentido, em 2021 entrará em vigor a Estratégia Nacional para a Inclusão das Pessoas com Deficiência
(ENIPD 21-25), que configura a estratégia nacional para a promoção das pessoas com deficiência, de acordo
com os princípios da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência da ONU, e será reforçado o
Modelo de Apoio à Vida Independente (MAVI). No contexto do MAVI, vão ser avaliados os projetos-piloto que
estão em funcionamento desde 2019, para se definir um modelo definitivo de assistência pessoal que possa vir
a entrar em vigor a partir de 2023.
O caminho para autonomia das PCDI passa ainda pelo lançamento das bases de um plano nacional de
desinstitucionalização através da criação de um programa de incentivo ao surgimento de respostas residenciais
inseridas na comunidade, em articulação com os municípios e o setor social, nas quais as pessoas com
deficiência possam residir autonomamente, sendo-lhes prestado o apoio de retaguarda imprescindível ao seu
bem-estar.
Nesta matéria, para além de um imperativo de cidadania, a promoção das acessibilidades físicas, digitais, de
informação e comunicação para todos, é fator de desenvolvimento sustentável e de competitividade, criando-se
um plano nacional de promoção da acessibilidade, com instrumentos, meios e estímulos adequados para
acelerar, em articulação com os municípios, a adaptação dos espaços públicos, infraestruturas desportivas,
equipamentos coletivos, estabelecimentos, condomínios e habitações.
O levantamento realizado pela Comissão para a Promoção das Acessibilidades em 2019/2020 a 3806
serviços públicos concluiu que nenhum cumpre integralmente os requisitos das acessibilidades regulamentadas
pela legislação nacional12. O parque habitacional reflete a falta de atenção que era dada aos requisitos de
acessibilidade para pessoas com mobilidade condicionada. Ao nível do espaço público, de acordo com um
estudo preliminar efetuado a 65 autarquias, num universo de 278, pela Estrutura de Missão para a Promoção
das Acessibilidades com o apoio da Associação Nacional de Municípios Portugueses, apenas 24 municípios
têm planos de acessibilidades e ações concretas no sentido de eliminarem barreiras arquitetónicas. Neste
âmbito, é necessário implementar o que determina a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das
Pessoas com Deficiência, a ENIPD 2021-2025 e o quadro normativo nacional dedicado à resolução desta
problemática abrangente.
Assim, o conhecimento aprofundado sobre as carências existentes ao nível das acessibilidades físicas no
território e o aprofundamento das iniciativas para a sua resolução, em linha com o que tem vindo a ser
implementado, criando percursos sustentáveis, devidamente estruturados e efetivamente acessíveis,
contribuem para mitigar os fatores de isolamento das pessoas com deficiência ou incapacidades, alguns dos
quais aprofundados com a pandemia atual. Através do PRR irão desenvolver-se, no período 2021-2025, três
programas de intervenção nas vias públicas, nos edifícios públicos e em habitações, dando resposta as
carências identificadas.
Já no que se refere às acessibilidades digitais o PRR permitirá congregar um conjunto de informações e
ferramentas digitais, implementando novas soluções digitais úteis na área da inclusão das pessoas com
deficiência ou incapacidades, nomeadamente recursos e medidas de apoio, bem como legislação temática em
vigor. Sendo a comunicação um fator preponderante, prevê-se a disponibilização de um serviço de cal center
dedicado à interpretação em Língua Gestual Portuguesa (LGP), em tempo real, para cidadãos surdos.
Continuará a ser reforçada a rede de balcões da inclusão municipais, que garantem um atendimento
especializado e acessível às PCDI e que permitem uma aproximação entre as administrações públicas e os
cidadãos e cidadãs e entidades diversas. Atualmente existe um Balcão no INR, IP, em cada centro distrital da
segurança social, um no Centro Regional da Segurança Social da Região Autónoma da Madeira e 89 Balcões
da inclusão municipais. Pretende-se reforçar a rede de balcões da inclusão municipal com a adesão de outros
12 Decreto-lei n.º 163/2006, de 8 de agosto.
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municípios, para que, em 2024, existam 100 balcões integrados ao longo do território nacional. Desde a sua
criação, em 2016, a rede já registou mais de 73 mil atendimentos.
Esta prioridade contempla ainda uma medida que contribui diretamente para melhorar a eficácia e adequação
da rede de proteção social, associada à implementação da prestação social para a inclusão13, que agregou as
principais prestações pecuniárias que existiam no domínio da deficiência. Esta prestação tem como objetivo
central promover o combate à pobreza e incentivar a participação laboral das pessoas com
deficiência/incapacidade. Em outubro de 2019 teve início a terceira fase desta prestação, com o alargamento da
PSI às crianças e jovens com deficiência, o que representou um reforço significativo dos montantes de apoio a
que têm direito, prevendo-se que 2022 seja o primeiro ano de plena implementação desta terceira fase da
prestação. Em 2020, a medida abrangeu cerca de 111 000 beneficiários e apoiou 20 000 pessoas com
deficiência que vivem em agregados familiares em situação de pobreza, prevendo-se que, até ao final de 2024,
venham a ser abrangidas 120 000 pessoas.
O aumento da empregabilidade das PCDI implica a avaliação e capacitação do sistema de apoios à formação
das pessoas com deficiência, melhorando a sua ligação com a autonomização e a inserção no emprego, bem
como a inovação nos instrumentos de inclusão no mercado de emprego, nomeadamente aprofundando os
apoios disponíveis, melhorando os instrumentos de orientação, colocação e apoio à pós-colocação, de modo a
estimular a inclusão em mercado aberto, sem deixar de assegurar enquadramento nas lógicas de mercado social
de emprego e emprego protegido, bem como promover o empreendedorismo e a criação do próprio emprego
por pessoas com deficiência.
Algumas das medidas inscritas nesta prioridade contribuem diretamente para o País melhorar a eficácia e
adequação da rede de proteção social:
– Lançar a estratégia nacional de combate à pobreza que cruzará diferentes instrumentos e dimensões de
política pública, integrando transversalmente todos os públicos, da infância à velhice, e criando, em particular,
um quadro de monitorização único da evolução dos indicadores. A concretização desta estratégia permitirá a
valorização real dos rendimentos dos pensionistas dos escalões mais baixos, a convergência faseada do valor
de referência do complemento solidário para idosos com o limiar da pobreza favorecerá a elevação dos
rendimentos dos beneficiários do rendimento social de inserção e, em última instância, ajudará a promover a
sua mobilidade social;
– Atualizar o indexante de apoios sociais (IAS) que corresponde ao valor de referência com impacto em
diversos apoios sociais e pensões (e.g. limite máximo do subsídio de desemprego, valor do subsídio social de
desemprego, limite mínimo do subsídio de doença, montante do subsídio por morte, entre outras). A sua
atualização, que entrou em vigor com Lei n.º 53-B/2006, de 29 de dezembro, não ocorria desde 2009 e foi
retomada com o Orçamento do Estado 2017, tendo passado de 419,22 euros para 421,32 euros em 2017 (+0,5
p.p. acima da inflação), para 428,9 euros em 2018 (1,8% aumento face a 2017 e 0,5 p.p. acima da inflação) e
para 435,76 euros em 2019 (1,6% aumento face a 2018 e 0,5 p.p. acima da inflação). Em 2020 o IAS situou-se
nos 438,81 euros (0,7% de aumento face a 2019 e 0,046 p.p. acima da inflação). Em 2021, o IAS mantém-se
nos 438,81 euros;
– Atualizar progressivamente o valor de referência do complemento solidário para idosos (CSI), convergindo
até ao limiar de pobreza, para além da já concretizada revisão dos critérios de avaliação da condição de recursos
dos idosos, designadamente a eliminação dos rendimentos dos descendentes com rendimentos no segundo e
terceiro escalões. Este processo de convergência reforçará igualmente a proteção contra o risco de pobreza dos
pensionistas de invalidez, que também beneficiam do CSI;
– Continuar a promover a inclusão social através de programas dirigidos a pessoas em situação de maior
vulnerabilidade (e.g. contratos locais de desenvolvimento social que promovem a inclusão social, de forma
integrada e multissetorial, através de ações a executar em parceria que contribuirão para a empregabilidade,
combate à pobreza e exclusão social), encontrando-se em execução 267 CLDS;
– Prosseguir a orientação do serviço de atendimento de ação social/rede local de intervenção social, para
um modelo de organização e funcionamento de intervenção social de base local, em que se pretende apoiar os
processos de atendimento, encaminhamento e acompanhamento social das pessoas em situações de risco e
vulnerabilidade socioeconómica com um serviço multidisciplinar que responda a situações de crise ou
13 Decreto-Lei n.º 126-A/2017, de 6 de outubro.
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emergência social e de acompanhamento/apoio técnico às famílias, com vista à sua autonomização e inclusão;
– Reforçar e requalificar a rede de equipamentos e respostas sociais de apoio à infância, aos idosos e
pessoas com deficiência e incapacidade;
– Reconhecer e valorizar o papel das entidades da economia social, bem como reforçar a cooperação, no
âmbito do desenvolvimento das respostas sociais e a capacitação dos profissionais do setor;
– Reforçar a autonomia e as competências do poder local no domínio da ação social, nomeadamente através
da descentralização de competências, do impulso à dinamização dos CLAS e à intervenção das redes sociais
de suporte institucional de base local;
– Desenvolver um sistema inovador e integrado de sinalização de idosos ou outras pessoas em situação de
isolamento, associado a uma «garantia de contacto» regular e prestação de apoio, no domicílio, em função das
suas reais necessidades.
Contribui igualmente para responder a este desafio, a melhoria e a adequação do sistema de pensões de
modo a garantir-se a sua sustentabilidade a médio e longo prazos.
5.3. Resiliência do sistema de saúde
O SNS constitui-se como um dos pilares do Estado social em Portugal assegurando que todos os cidadãos
têm acesso equitativo a serviços de saúde de qualidade, independentemente da sua condição económica e do
local onde residam.
A existência de inúmeros determinantes que podem influenciar a saúde das pessoas e das comunidades
pressupõe uma perspetiva holística da saúde. A temática dos ambientes e estilos de vida saudáveis está
fortemente associada aos fatores que mais influenciam a saúde: fatores comportamentais e de estilo de vida,
genética, nível socioeconómico, educação, fatores geográficos ou ambientais, económicos, sociais e culturais,
tipo e qualidade dos serviços de saúde prestados. Igualmente, a componente associada à transição demográfica
tem de ser considerada, dadas as implicações que a mesma acarreta, não só pelo que resulta do aumento da
esperança média de vida, mas também pelo peso das doenças crónicas e degenerativas e da multimorbilidade
presente na população com mais de 65 anos.
A atuação do Governo neste domínio visará, a montante, promover a prevenção de doenças e de estilos de
vida saudáveis, e a jusante, melhorar a resposta do SNS às necessidades dos cidadãos (aumentando a
qualidade da prestação de serviços e a abrangência da provisão de serviços), e também torna-lo mais resiliente,
conjugando respostas urgentes com o normal funcionamento do sistema, assegurando a sua capacidade de se
adaptar às mudanças estruturais (e.g. envelhecimento da população) e, em simultâneo, resistir às pressões
conjunturais (e.g. atual situação vivida com a pandemia).
Estes desafios, transversais ao sistema de saúde português, foram agudizados pela pandemia COVID-19 na
medida em que houve que organizar a resposta hospitalar aos doentes COVID com necessidade de
internamento em enfermaria e em unidades de cuidados intensivos, e, ao nível dos cuidados de saúde primários,
a vigilância dos doentes em tratamento no domicílio. Assim, a situação pandémica teve também fortes reflexos
na componente assistencial não-COVID, por ter implicado a redução da atividade assistencial não urgente,
designadamente consultas médicas presenciais nos centros de saúde e hospitais e atividade cirúrgica
programada.
Por conseguinte, será uma prioridade não só apostar fortemente na saúde preventiva, na literacia em saúde
e na proteção dos que não estão doentes, mas também dotar o sistema de saúde de instrumentos tendentes a
incrementar a sua capacidade de resposta, para corresponder às necessidades e expectativas dos cidadãos,
para se se renovar e reorganizar com recurso a novas formas de prestação de cuidados, com incrementos nos
níveis de eficiência e, simultaneamente, ser capaz de reduzir as desigualdades, promovendo a acessibilidade,
a proximidade, a equidade e a universalidade no acesso à saúde.
Para promover a concretização destes objetivos serão prosseguidos os seguintes eixos de intervenção:
– Promover a saúde reforçando a necessidade de adoção de estilos de vida saudáveis e a prevenção de
doenças;
– Garantir a universalidade do acesso a cuidados de saúde e o aumento da resiliência e qualidade dos
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serviços de saúde;
– Implementar reformas estruturais que visem o reforço das medidas de saúde pública e do SNS,
nomeadamente aos cuidados de saúde primários, aos cuidados hospitalares, à rede de cuidados continuados
integrados, de cuidados paliativos e de saúde mental.
– A concretização destes objetivos, bem como das reformas identificadas, exige, igualmente, a definição de
um regime de contratação de recursos humanos, considerando que este é o recurso mais relevante no processo
de prestação de cuidados de saúde.
A promoção da prevenção de doenças e estilos de vida saudáveis consiste numa atitude preventiva no que
diz respeito às questões de saúde, de melhoria do bem-estar e da qualidade de vida das pessoas ao longo do
ciclo de vida. A prevenção da doença e a promoção da saúde implicam a adoção de estratégias intersectoriais
dirigidas à minimização dos fatores de risco (e.g. tabagismo, obesidade, álcool) e ao incentivo de hábitos
saudáveis (e.g. atividade física e alimentação saudável), bem como a uma maior aposta na educação para a
saúde. Esta área contempla, igualmente, a proteção da saúde dos que estão saudáveis através da redução da
sua exposição a riscos pelo que, neste âmbito, importa adotar uma perspetiva de ciclo de vida e garantir
respostas específicas para as várias etapas do ciclo de vida, nomeadamente no que diz respeito à saúde mental,
à saúde sexual e reprodutiva e à adoção de estilos de vida saudáveis.
A obtenção de ganhos em saúde pela adoção de estilos de vida saudável, reduzindo os impactos sociais e
económicos das doenças, surge como uma oportunidade de influenciar positivamente os cidadãos, sobretudo
no que respeita à prevenção de doenças crónicas não transmissíveis, designadamente através do aumento da
cobertura de vacinação e rastreios, ou ao aumento da esperança de vida saudável aos 65 anos.
Por outro lado, releva, também, aumentar os níveis de literacia em saúde e ter pessoas e comunidades
capacitadas para a autonomia e responsabilização pela sua própria saúde, que adotem comportamentos
protetores da saúde e de prevenção da doença quer no que respeita às decisões de consumo de bens e serviços
e ao autocuidado, quer no desempenho de um papel mais interventivo no funcionamento do sistema de saúde.
Com efeito, a capacitação e literacia dos cidadãos torna-os mais conscientes das ações promotoras da melhoria
do seu estado de saúde individual, mas também da consciencialização dos custos incorridos pelo sistema de
saúde pela utilização dos serviços.
Para garantir o acesso de todos os cidadãos aos cuidados de saúde é necessário que este não fique
condicionado por qualquer fator geográfico, de literacia, económico, tecnológico ou social. A maior resiliência e
qualidade do SNS está intimamente ligada à necessidade de fortalecer a capacidade da saúde pública, dotando
os serviços e os seus profissionais nos diversos níveis de intervenção (nacional, regional e local), dos meios
técnicos, tecnológicos, de equipamento e de sistema de informação adequados.
Neste âmbito, importa garantir o acesso universal (designadamente dos públicos vulneráveis) aos cuidados
de saúde primários (com reforço em áreas como a saúde mental e a saúde oral, por exemplo), a determinados
cuidados específicos (como a hemodiálise) e a cuidados de especialidade, garantindo a existência de uma rede
de equipamentos e serviços coerente e de qualidade, tendo em conta as desigualdades regionais e as
desvantagens decorrentes do isolamento geográfico com impactos no acesso aos cuidados de saúde (assunto
contemplado na Agenda 4 da Estratégia Portugal 2030).
Nesta linha de atuação, enquadra-se também a melhoria da rede de equipamentos, serviços e infraestruturas,
capazes de responder atempadamente e com qualidade à variação sazonal e episódica da procura de cuidados
de saúde, adaptando-as às necessidades dos territórios. Acresce a necessidade de consolidar a vigilância
epidemiológica e de a enquadrar no sistema de saúde. Neste contexto, devem ser desenvolvidas formas
inovadoras de prestação de cuidados de saúde, aproveitando as vantagens das novas tecnologias (e.g.
teleassistência e telemedicina). Assim, a resposta dos cuidados de saúde primários é um fator crítico para tornar
os sistemas de saúde mais resilientes para futuras emergências de saúde pública e para responder aos desafios
associados às alterações demográficas (envelhecimento) e epidemiológicas em curso (doenças crónicas,
agudas emergentes), constituindo-se como a forma mais inclusiva, efetiva e eficiente de proteger a saúde das
pessoas e das comunidades.
Contribui ainda para este desígnio, a melhoria da gestão dos diversos níveis de prestação de cuidados de
saúde (cuidados primários, cuidados hospitalares e cuidados continuados), aperfeiçoando a sua articulação,
reforçando os meios técnicos, tecnológicos, equipamentos e sistemas de informação e incrementando a
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eficiência e rentabilidade na gestão de recursos (e.g. gestão partilhada e afiliação entre unidades de saúde). A
aposta na promoção de novas formas de provisão de serviços irá assumir uma importância crescente, pelo que
importa potenciar as possibilidades da digitalização da saúde, dos processos, a melhoria da interoperabilidade,
bem como a desmaterialização da referenciação do utente aos cuidados de saúde, a otimização e partilha dos
recursos, a internalização dos cuidados e a qualidade assistencial, direcionados para os ganhos em saúde.
A circunstância excecional vivida com a situação de pandemia provocada pela COVID-19, levou a que o
Governo tivesse de adotar uma série de medidas extraordinárias e de caráter urgente, no sentido de garantir às
entidades prestadoras de cuidados de saúde do SNS, a disponibilidade de recursos humanos, equipamentos
médicos e equipamentos de proteção individual que assegurassem os meios necessários à avaliação de casos
suspeitos e ao tratamento de sintomas e complicações associadas à COVID-19. Estas áreas críticas de
intervenção procuraram debelar vulnerabilidades evidenciadas e necessitam ainda de uma consolidação neste
período, nomeadamente no que respeita ao reforço do número de camas de cuidados intensivos e da expansão
da rede laboratorial e da saúde pública.
As áreas críticas de intervenção identificadas pelo Governo, no sentido de debelar as vulnerabilidades
evidenciadas, incidem sobre:
– Avaliação do nível de recursos humanos necessário para as diferentes áreas de prestação de cuidados;
– Recuperação da atividade assistencial;
– Reserva estratégica de medicamentos;
– Plano de vacinação contra a COVID-19;
– Dinamização de soluções tecnológicas de proximidade para a promoção de estilos de vida ativos e
saudáveis.
5.4. Garantia de habitação condigna e acessível
O XXII Governo Constitucional assumiu o compromisso de dar continuidade ao impulso que a política pública
de habitação conheceu durante a última legislatura, com a aprovação da Nova Geração de Políticas de
Habitação (NGPH) e dos seus instrumentos de execução.
Com esta opção, procura-se não só reforçar a importância da habitação como pilar central do Estado social
português, invertendo uma trajetória de desinvestimento público no setor, mas assumir igualmente uma
abordagem integrada, tanto do ponto de vista da maior diversificação das respostas, com especial enfoque na
resposta pública, como do reforço da articulação entre o Estado central e as autarquias locais.
No contexto atual, a resposta ao problema estrutural de escassez de habitação pública ganha de facto
redobrado sentido e premência, em termos de reforço da promoção pública direta. Sem um parque público de
habitação de dimensão adequada, torna-se muito limitada a capacidade de o Estado garantir não só o direito de
todos a uma habitação digna como o aumento da oferta pública de arrendamento a preços acessíveis.
O objetivo, central e estratégico, de reforço do parque habitacional público passa pelo desenvolvimento de
três linhas de ação essenciais, que se complementam, num esforço de supressão das carências habitacionais
persistentes, de criação de uma nova resposta às necessidades de alojamento urgente e temporário e de
disponibilização de habitação acessível a agregados com rendimentos intermédios.
Nestes termos, importa desde logo prosseguir com a implementação continuada e sustentada do 1.º Direito
– Programa de Apoio ao Acesso à Habitação – que visa a promoção de soluções habitacionais para as famílias
mais carenciadas e sem alternativa habitacional. Para tal serão alocados ao programa os recursos financeiros
necessários à erradicação das carências habitacionais mais prementes (inicialmente, em 2018, a rondar os 26
mil fogos), através do desenvolvimento e execução das estratégias locais de habitação elaboradas pelos
municípios.
Em segundo lugar, e tendo em vista assegurar a resposta a situações de extrema precariedade e
vulnerabilidade, será criada uma bolsa nacional de alojamento urgente e temporário, dirigida a necessidades e
públicos específicos, numa lógica de cooperação interministerial, que envolve o Ministério do Trabalho,
Solidariedade e Segurança Social e o Ministério da Presidência, entre outros.
Por último e refletindo igualmente o compromisso de assumir a habitação como um dos pilares centrais do
Estado social, o Governo inscreveu, também, no seu programa, a criação de um parque habitacional público a
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custos acessíveis, orientado para dar resposta a famílias com rendimentos intermédios e em situação de
dificuldade de acesso à habitação, bem como aos grupos mais vulneráveis, nomeadamente os jovens
(sobretudo nos aglomerados urbanos), mobilizando para o efeito património público (terrenos e imóveis). De
facto, sendo o Estado proprietário de um vasto património imobiliário, uma parte do qual desocupado e que
poderá ser disponibilizado para fins habitacionais após obras de reabilitação ou de construção nova, é de
interesse geral dar prioridade ao seu aproveitamento para integração num parque público de habitação
acessível, dando assim também cumprimento ao que a Lei de Bases da Habitação veio estipular. Para este fim,
prevê-se em 2021 avançar com as intervenções necessárias para a promoção pelo IHRU no património já
identificado como apto, sem prejuízo da possibilidade de adoção de outras modalidades de promoção, como a
cedência para promoção municipal, a integração dos imóveis no Fundo Nacional de Reabilitação do Edificado
(FNRE), promoção público – comunitária ou concessão.
Estas três vertentes da política habitacional, orientadas para a promoção direta demonstram o compromisso
do Governo com o princípio da universalidade do direito à habitação, assumindo como destinatário a comunidade
como um todo e não apenas uma parte dela, numa clara rutura com abordagens minimalistas de intervenção do
Estado no setor, assentes numa circunscrição da resposta às carências mais gritantes de alojamento, a par de
intervenções através dos mecanismos de mercado, seguidas ao longo das últimas décadas.
O apoio do PRR a estas medidas reveste-se, por isso, da maior importância. Num investimento total, na
Componente 2 – Habitação, na ordem dos 2,7 mil milhões de euros, cerca de 80% encontram-se afetos: Ao 1.º
Direito – Programa de Apoio ao Acesso à Habitação (cerca de 45% do total, ou seja, 1211 M€); à bolsa de
alojamento urgente e temporário (cerca de 7%, ou seja, 176 M€) e ao parque público de habitação a custos
acessíveis (cerca de 28% do total, ou seja, 774 M€). Em termos de promoção habitacional relativa a estes três
investimentos, trata-se de um total de pelo menos 35 mil fogos a promover até 2026, dos quais cerca de 74%
no âmbito do programa de apoio ao acesso à habitação.
Em paralelo, será dada continuidade aos incentivos à disponibilização, por parte dos agentes privados, de
oferta habitacional para arrendamento de longa duração, em condições de estabilidade e a custos abaixo do
mercado, nomeadamente no âmbito do programa de arrendamento acessível, dos incentivos fiscais aos
contratos de longa duração e do regime de habitação a custos controlados, sendo ainda melhorada a medida
de apoio à habitação jovem – Porta 65 Jovem – através da articulação com o Programa de Arrendamento
Acessível.
A melhoria da qualidade construtiva global do parque habitacional, incluindo a vertente da eficiência
energética, é igualmente prosseguida através da continuidade concedida aos programas de apoio ao
financiamento da reabilitação (como sucede no caso do IFRRU 2020 e Reabilitar para Arrendar).
Neste âmbito, enquadra-se ainda a criação de um programa de investimentos em infraestruturas de habitação
para as Forças de Segurança, que visa garantir as condições de habitação condignas aos profissionais
deslocados que iniciam funções, bem como o reforço do investimento no alojamento estudantil, para melhorar
as condições de frequência dos estudantes do ensino superior.
Adicionalmente e atendendo à persistência da situação epidemiológica provocada pela COVID-19, serão
prosseguidas, no domínio da habitação própria e do arrendamento, medidas extraordinárias de minimização do
impacte económico e social nas famílias, cuja situação continua a ser monitorizada de forma a garantir a
preservação do direito à habitação.
5.5. Combate às desigualdades e à discriminação
Não obstante a evolução positiva registada nos principais indicadores de pobreza, desigualdades e
condições de vida, a pertinência deste domínio justifica-se, desde logo, na medida em que Portugal continua a
registar, quer no mercado de trabalho, quer na sociedade em geral, fenómenos de desigualdade que se
traduzem em níveis excessivamente diferenciados de rendimento e de condições de vida que não são
compatíveis com uma sociedade moderna, digna e coesa. O Governo atuará, pois, em três eixos de intervenção
prioritários que contribuem para a redução sustentada das desigualdades no que diz respeito à distribuição de
rendimentos, à promoção da igualdade de género como elemento nuclear de uma sociedade desenvolvida e ao
combate a todas as formas de discriminação.
A prioridade relativa à redução sustentada e sustentável das desigualdades na distribuição de rendimentos
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apresenta medidas que, em conjunto, concorrem para reduzir a segmentação do mercado de trabalho:
– Negociar, em sede de concertação social, um acordo de médio prazo sobre salários, rendimentos e
competitividade;
– Revalorizar o salário mínimo nacional com o objetivo de o aumentar, progressivamente, até 2023. Deste
modo, o Governo pretende aumentar os 665 euros atribuídos em 2021 (Decreto-Lei n.º 109-A/2020, de 31 de
dezembro) para 750 euros em 2023;
– Atualizar as prestações sociais, ampliando o seu impacto na redução das situações de pobreza e de
privação material;
– Reforçar e requalificar a rede de equipamentos e respostas sociais de apoio às famílias;
– Garantir habitação condigna, erradicando as carências habitacionais graves.
A promoção de igualdade passa também pela criação de bem-estar e participação cívica dos jovens. Este
objetivo surge incrementado pelo Plano Nacional para a Juventude 2018-2021, que assenta numa abordagem
colaborativa e de partilha de responsabilidades em que os atores não-governamentais, como os integrantes do
movimento associativo e as autarquias locais, se assumem como agentes relevantes na prossecução das
políticas de juventude. Para o triénio seguinte à vigência do presente plano nacional para a juventude, promover-
se-á a criação de um instrumento político com uma perspetiva transversal das políticas públicas de juventude,
contemplando medidas setoriais, em articulação com as estratégias do PRR e do Portugal 2030, entre outras.
No sentido de mitigar os impactos da pandemia, reforçar-se-á a intervenção junto da juventude que se encontra
em situações de maior vulnerabilidade perante a exclusão social e discriminação, com o intuito de prevenir o
agravamento das desigualdades sociais, tendo como base a Estratégia Europeia para a Juventude, a
Declaração Lisboa+21 e os objetivos de desenvolvimento sustentável. Neste sentido, continuar-se-ão os
esforços deste Governo no sentido da promoção dos direitos das pessoas jovens, da sua participação de forma
a chegar aos grupos com maior risco de exclusão social, potenciando a cidadania e o desenvolvimento. A
empregabilidade da juventude, bem como o apoio ao empreendedorismo e empreendedorismo social jovem
constituirão uma prioridade.
A diminuição das desigualdades tem, ainda, no combate à fraude e evasão contributiva um importante aliado.
Com efeito, medidas como a alteração do processo de declaração de remunerações à segurança social, a
flexibilização dos mecanismos de cobrança de dívida, a recuperação e redução do volume de prestações sociais
atribuídas indevidamente, o reforço da fiscalização no âmbito do estabelecimento de planos de combate à fraude
e à evasão, constituem-se como fatores importantes para a construção de um sistema fiscal mais justo e menos
permissivo.
As consequências da crise são diferenciadas para mulheres e para homens, com particulares impactos sobre
as primeiras. Esse impacto é já visível tendo em conta o nível de segregação de mulheres e homens nas
profissões e da feminização da precarização que leva a que as mulheres estejam tanto nos setores económicos
mais contraídos pela crise como nos setores que são tidos como essenciais nas funções, mas não no valor
social e económico que lhes tem sido atribuído. Também a persistente divisão desigual do trabalho não pago,
de cuidado e doméstico agravou na crise, com aumento da sobrecarga sobre as mulheres e o risco de uma
retradicionalização de papéis de género com efeitos a longo prazo potencialmente devastadores na participação
das mulheres no mercado de trabalho, tendo as mulheres sido mais de 80% dos beneficiários da medida
excecional de apoio à família. Para estudar o impacto da pandemia no agravamento das desigualdades de
género, o Governo está a apoiar projetos de investigação que permitam conhecer melhor a realidade que
emergiu da crise e, consequentemente, que permitam melhor fundamentar as políticas públicas neste domínio
e desenhar medidas específicas que minorem o impacto de género da atual crise.
Esta avaliação da conjuntura e correspondente resposta tornam evidente também a necessidade da
continuidade das políticas estruturantes de promoção da igualdade entre mulheres e homens, das quais se
destaca o acompanhamento e a avaliação da aplicação da Lei n.º 60/2018, de 21 de agosto, que visa promover
a igualdade remuneratória entre mulheres e homens por trabalho igual ou de igual valor. Importa também
promover uma divisão igual do trabalho não pago, de cuidado e doméstico, entre mulheres e homens, e melhores
condições de conciliação da vida profissional, pessoal e familiar, tendo já em conta os impactos conhecidos da
crise, designadamente, e no âmbito do PRR, através de uma nova geração de equipamentos e respostas sociais
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para a primeira infância, pessoas idosas e pessoas com deficiência, da expansão da atual rede de transportes
e do investimento na rede nacional de cuidados continuados integrados. Neste contexto, deverá também ser
garantido que a promoção do teletrabalho, designadamente como forma de conciliação, não agrava as
assimetrias de género pré-existentes.
Ainda nesta prioridade pretende-se combater os estereótipos de género que associam mulheres e homens
a diferentes perfis profissionais e que limitam as opções educativas e formativas de muitos jovens. Estes
estereótipos são obstáculo a uma igualdade de facto e substantiva, privam o país do pleno potencial de muitos
jovens e são a antecâmara de desigualdades salariais futuras. A representação de mulheres nos diplomados
em TIC desceu de 26% em 1999 para 21% em 2019. De forma mais preocupante, o último relatório PISA mostra
que, entre os alunos com melhor desempenho em matemática e ciência, as expetativas de carreira na ciência e
engenharia é de cerca de 50% nos rapazes e de apenas 15% nas raparigas, invertendo-se esta relação quando
a expetativa é de uma carreira na saúde. Na legislatura passada foi lançado um programa de desconstrução de
estereótipos que em 2021 já chegou a quase oito mil alunos. Assim, serão reforçadas as iniciativas de combate
à segregação sexual nos percursos formativos e profissionais, incluindo no âmbito do Engenheiras por um dia,
do Programa InCoDe.2030 e do Plano de Ação para a Transição Digital. No âmbito do PRR, os vários programas
de educação, qualificação e capacitação digital incluem mecanismos para garantir o equilíbrio de género ao
nível dos participantes, designadamente através de mecanismos de incentivo à participação do sexo sub-
representado. Importa também continuar a promover a representação equilibrada de mulheres e homens em
cargos de decisão, designadamente através do acompanhamento das Leis n.º 62/2017 e n.º 26/2019, e da
capacitação das mulheres para a liderança no âmbito dos programas de formação da Administração Pública.
Finalmente, para garantir o acompanhamento e avaliação dos progressos na igualdade entre mulheres e
homens e os impactos das políticas públicas nessa evolução, no âmbito do processo do orçamento com
perspetiva de género, o Relatório OE 2021 inclui, pela primeira vez, um conjunto de indicadores que servirão
para monitorizar anualmente esses progressos. Será ainda consolidado o desenvolvimento dos orçamentos com
perspetiva de género nas várias áreas governativas. Por outro lado, será também prosseguido o objetivo de
desagregação por sexo dos dados administrativos da administração central no âmbito da Estratégia para a
Inovação e Modernização do Estado e da Administração Pública 2020-2023, bem como no acompanhamento
da implementação das medidas do PRR.
As vítimas de violência doméstica também foram confrontadas com um risco acrescido de violência, muito
em particular nos períodos de confinamento, tendo o Governo atuado para reforçar os instrumentos de apoio às
vítimas e potenciais vítimas. Nestes apoios, que se mantiveram no desconfinamento, destacam-se as amplas
campanhas de alerta e de segurança, as cem novas vagas para acolhimento de emergência, a linha SMS, a
prorrogação do prazo do acolhimento, a criação de um novo sistema de gestão de vagas nos serviços de
acolhimento e a intensificação dos contactos das autoridades. O Governo continuará a avaliar o impacto da crise
nas vítimas e potenciais vítimas de violência contra as mulheres, por forma a garantir resposta rápida a novas
necessidades que a crise sanitária ou que a crise económica venha a colocar neste domínio. Mas também no
domínio da violência doméstica, a importante resposta conjuntural não elimina a urgência das políticas já
previstas de combate a este flagelo, nomeadamente a concretização das recomendações da comissão técnica
multidisciplinar inscritas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 139/2019, de 19 de agosto. Assim, o
Governo implementará os novos instrumentos em matéria de prevenção primária e secundária, de formação e
de atuação nas primeiras 72 horas após a denúncia, e concretizará a base de dados de violência contra as
mulheres e violência doméstica, que centralizará e harmonizará dados e indicadores recolhidos pelos diferentes
intervenientes nesta matéria e que atualmente se encontram dispersos em onze repositórios distintos.
Designadamente, na área da formação, sublinha-se a implementação do plano anual de formação conjunta em
violência contra as mulheres e violência doméstica para a Administração Pública que, numa primeira fase, vai
envolver mais de doze mil formandos de cinco áreas governativas – administração interna, justiça, educação,
trabalho, solidariedade e segurança social e saúde – e disponibilizará mais de sete mil horas de formação
certificada, estruturada em três percursos formativos, num total de 14 cursos. Pela primeira vez, são
uniformizados pressupostos de atuação e definidos procedimentos coordenados entre as várias partes
envolvidas, em dimensões fundamentais de intervenção, em linha com as recomendações do Grupo de Peritos
para o Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica do Conselho da Europa (GREVIO) e
da Equipa de Análise Retrospetiva de Homicídios em Violência Doméstica.
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O Governo irá ainda reforçar as respostas de apoio às vítimas, continuando a promover o alargamento e a
especialização da Rede Nacional de Apoio às Vítimas de Violência Doméstica (RNAVVD), incluindo a
implementação de um sistema de gestão da informação e certificação dos serviços da RNAVVD, e a
restruturação do Serviço de Informação a Vítimas de Violência Doméstica (SIVVD), de forma a garantir o
atendimento 24 horas por dia, com o apoio especializado por técnicos qualificados em todas as formas de
violência contra as mulheres e violência doméstica, e a intervenção imediata em situações de emergência. No
âmbito do PRR, a Bolsa Nacional de Alojamento Urgente e Temporário, para a qual são elegíveis as vítimas de
violência doméstica, virá agilizar a gestão de respostas habitacionais urgentes, melhorando a rapidez e
adequação destas respostas em que as vítimas precisam de uma solução imediata que as afaste dos seus
agressores, bem como reforçando os seus processos de autonomização.
Cumpre ainda destacar a criação do Gabinete de Apoio às Vítimas no CNAIM de Lisboa, que será alargado
aos restantes CNAIM, e o investimento que está a ser feito na criação de equipas de apoio psicológico para
crianças e jovens vítimas de violência doméstica na RNAVVD. Por outro lado, está em preparação a reabilitação
de três estruturas residenciais, nomeadamente através da sua reconversão, adaptação, ampliação e adaptação
de espaços físicos, para garantir respostas especializadas para mulheres idosas vítimas de violência doméstica.
Finalmente, o Governo irá promover o lançamento de um projeto-piloto para melhor conhecimento,
compreensão e desenho de medidas de apoio e acompanhamento a pessoas em situação de prostituição. E no
domínio da prevenção e combate às práticas tradicionais nefastas, será dada continuidade e alargado o projeto
Práticas Saudáveis – Fim à Mutilação Genital Feminina e serão desenvolvidas medidas de apoio a vítimas de
casamento infantil, precoce ou forçado, tendo sido constituído um grupo de trabalho com a missão de apresentar
um relatório final – livro branco sobre práticas tradicionais nefastas, com contributos e recomendações nesta
matéria.
Os impactos da pandemia afetam também de forma particular certas comunidades e grupos mais vulneráveis
a experiências de discriminação, designadamente em razão da origem racial e étnica. Nos últimos anos, tem
aumentado o número de queixas recebidas pela Comissão para a Igualdade e contra a Discriminação Racial
(CICDR), tendo passado de 60 em 2014 para 436 em 2019, e tendo registado já um aumento de cerca de 50%
em 2020, com 665 queixas.
Nesta área, o Governo está a desenvolver um plano nacional de combate ao racismo e à discriminação,
tendo, para o efeito, constituído um grupo de trabalho para a prevenção e o combate ao racismo e à
discriminação para apresentar propostas neste âmbito. Está também a concretizar a autonomização institucional
da matéria das questões migratórias, através da reorganização do Alto Comissariado das Migrações e da
CICDR. No sentido de promover um maior conhecimento sobre fenómenos de discriminação e de discurso de
ódio, foi lançado um apoio especial ao desenvolvimento de projetos de investigação sobre o impacto da
pandemia da COVID-19 nos crimes de incitamento ao ódio e à violência e no discurso de ódio, focando nos
discursos de ódio racistas, xenófobos, de género, homofóbicos; na exposição de jovens e crianças a discurso
de ódio e a cyberbullying em comunidades e grupos online; e no enquadramento legal do crime de incitamento
ao ódio e à violência e do discurso de ódio à luz das recomendações de organizações internacionais. Será
também criado o observatório independente do discurso de ódio, racismo e xenofobia e continuarão a
desenvolver-se iniciativas ao nível da prevenção, designadamente em matéria de sensibilização, formação e
promoção de literacia de direitos, sobretudo, no contexto escolar e de associativismo juvenil.
O Governo irá ainda promover a produção de mais conhecimento sobre as experiências de discriminação
das pessoas LGBTI, também tendo em conta os impactos da pandemia, apoiando um estudo sobre as suas
necessidades e sobre a discriminação em razão da orientação sexual, identidade e expressão de género e
características sexuais. Também tendo em conta as suas vulnerabilidades específicas agravadas em tempo de
crise, será promovido o acompanhamento e consolidação da estratégia para a saúde das pessoas LGBTI.
A preocupação com outros grupos vulneráveis está presente também no PRR, designadamente através do
desenvolvimento de operações integradas em comunidades desfavorecidas nas áreas metropolitanas, onde se
concentram condições de desfavorecimento como os baixos salários e a precariedades, quando não
desemprego crónico, a que se somam problemas de qualificações e competências; bem como de investimentos
ao nível das qualificações e competências, do incremento do Plano Nacional de Literacia de Adultos, e da
promoção de uma maior participação dos jovens no ensino superior, incluindo o incentivo ao ingresso por parte
de alunos provenientes de territórios desfavorecidos.
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Reduzir a desigualdade passa também por políticas que defendam os consumidores, dando particular
atenção aos consumidores mais vulneráveis, bem como às relações de consumo que impliquem maior
vulnerabilidade dos consumidores em geral, como os serviços de interesse geral ou essenciais. É necessária
uma adaptação da legislação de defesa do consumidor às particularidades da economia digital e importa
sensibilizar e capacitar os consumidores em matéria de cibersegurança, consumo responsável e sustentável. O
crédito ao consumo e a comercialização à distância de serviços financeiros são áreas relevantes, cuja
intervenção na esfera da proteção dos consumidores não deve ser descurada. Também a cooperação
institucional no domínio da aplicação da legislação (enforcement) para o reforço da confiança dos consumidores
no funcionamento do mercado único deve constituir uma prioridade.
Defender os interesses dos consumidores de forma eficaz implica, também, o desenvolvimento de iniciativas
de informação aos consumidores, particularmente aos mais vulneráveis. Estas iniciativas devem versar sobre
os seus direitos e ser realizadas através da disponibilização de informação de forma mais acessível e percetível.
É ainda fundamental o reforço dos mecanismos de proteção dos consumidores através da valorização das
entidades de resolução alternativa de litígios de consumo, dos centros de informação autárquicos ao consumidor
(CIAC) e do Livro de Reclamações Eletrónico (LRE), dotando-os de cada vez maior qualidade, eficiência e
eficácia.
6. AGENDA ESTRATÉGICA DIGITALIZAÇÃO, INOVAÇÃO E QUALIFICAÇÕES COMO MOTORES DO DESENVOLVIMENTO
O desempenho das economias no futuro dependerá do grau de compromisso das sociedades com a criação
de conhecimento e inovação, determinantes para o crescimento da produtividade. No caso concreto de Portugal,
apesar da evolução positiva que se tem registado, a estrutura produtiva do País continua muito dependente de
indústrias de baixa e média baixa tecnologias e de serviços com fraca intensidade de conhecimento, mantendo-
se o crescimento da produtividade um dos maiores desafios para a convergência com as economias mais
desenvolvidas da Europa. As tendências atuais impõem maiores desafios, em particular nos campos energético,
ambiental e digital, para o que convergem soluções resultantes de sinergias entre a qualificação das pessoas,
a produção de conhecimento, a capacidade de inovação e a tecnologia. Nesta perspetiva, o desempenho futuro
da economia portuguesa deverá atender à capacidade de evolução e adaptação dos recursos humanos, do
tecido empresarial e do Estado.
Adicionalmente, importa considerar que a necessidade de identificar o foco da política de inovação deve estar
alinhada com o desenvolvimento da implementação das estratégias de especialização inteligente que, às
diversas escalas territoriais, permitem identificar as características e os ativos exclusivos do País e das suas
regiões, reforçando as vantagens competitivas de cada região e mobilizando todas as partes interessadas e os
seus recursos, em torno de uma visão futura orientada para o reforço da competitividade e inovação dos
territórios.
Os domínios estratégicos de atuação que podem afetar a evolução da economia portuguesa na próxima
década, deverão, assim, atender a intervenções relacionadas com: a promoção da sociedade do conhecimento,
associada à criação e transferência de conhecimento; a inovação empresarial e empreendedorismo, com vista
à alteração do perfil de especialização do tecido produtivo (mais orientado aos mercados externos); a
qualificação dos recursos humanos, alinhada com novos campos de especialização e com competências digitais
e a qualificação das instituições, por via da capacitação institucional e da modernização e simplificação
administrativa da administração pública, com foco na digitalização dos serviços para a redução dos custos de
contexto.
6.1. Promoção da sociedade do conhecimento
No âmbito da evolução para uma sociedade baseada no conhecimento, a inovação e a criação de
conhecimento a partir de atividades de I&D são determinantes para a criação de valor acrescentado, a
diferenciação de bens e serviços e a adaptação e transformação da estrutura produtiva. Esta estratégia de
competitividade e de ganhos de quota de mercado tem por base as dinâmicas da procura. A inovação configura-
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se como determinante para a evolução tecnológica, para a produção de produtos de maior valor acrescentado
e para processos de produção mais eficientes e assume, por isso, um papel central no aumento da
produtividade, na competitividade da economia e na continuação do processo de convergência no quadro da
UE.
Contudo, a economia portuguesa continua a apresentar constrangimentos nesta área e que passam pela
falta de escala relevante e de articulação/cooperação entre os agentes do sistema de I&I nacional, com reflexos
na sua capacidade de afirmação em redes de conhecimento internacionais; pelo espaço de melhoria para a
valorização e a adaptação do conhecimento científico às necessidades de mercado pela sua incorporação nos
processos produtivos; pelo nível de investimento empresarial em I&I insuficiente e pelo défice de recursos
humanos altamente qualificados, que se reflete nas baixas competências e capacidade de inovação, bem como
na baixa intensidade tecnológica e no baixo valor acrescentado dos produtos.
Para responder a estes constrangimentos estão elencadas várias medidas de política pública para o reforço
estrutural da base de conhecimento científico e da sua difusão para o sistema produtivo.
Reforço da base de conhecimento científico
Portugal é agora um País «fortemente inovador», de acordo com a edição de 2020 do European Innovation
Scoreboard (EIS 2020), tendo ficado na 12.º posição entre os Estados-Membros da UE em termos de
desempenho dos sistemas de inovação, e o quarto que apresentou um maior desenvolvimento desde 2016.
Foram conseguidos, assim, avanços relevantes neste domínio nos últimos anos, tendo a representatividade das
despesas com I&D no PIB aumentado para 1,41% em 2019 (ainda, assim, abaixo da média europeia), graças a
uma política clara de C&T assente na qualificação e emprego de recursos humanos qualificados e na valorização
de carreiras científicas e académicas. Reconhecendo-se o papel do conhecimento e da inovação no aumento
da produtividade face aos desafios impostos pela digitalização da economia, e de acordo com a recente
comunicação da Comissão Europeia de 30 de setembro de 2020 relativa ao «Espaço Europeu da Investigação»,
o quadro de políticas em desenvolvimento é orientado para alcançar a meta de investimento público e privado
em I&D de cerca de 3% do PIB até 2030, devendo a componente de despesa pública em I&D representar 1,25%
do PIB. Para atingir esta meta é necessário duplicar o atual nível de despesa pública e multiplicar por três o nível
da despesa privada. Ao mesmo tempo deverão ser criados cerca de 25 mil empregos qualificados no setor
privado dedicados a atividades de I&D.
Para atingir este objetivo ambicioso, pretende-se consolidar, reforçar e alargar a atual estrutura institucional
de instituições de I&D, públicas e privadas, estimulando a sua qualidade, reconhecendo e valorizando a sua
diversidade e garantindo o acesso aberto ao conhecimento científico (i.e., ciência aberta). É ainda objetivo da
ação política promover novos horizontes de crescimento e de afirmação, nomeadamente visando a
diversificação da natureza e da intensidade do financiamento para atividades de C&T, reforçando o potencial de
reconhecimento internacional e procurando a apropriação por parte da sociedade.
As prioridades políticas assumidas serão ainda prosseguidas com as seguintes iniciativas, no quadro
institucional:
• Estimular o reforço das 307 unidades de I&D em todas as áreas do conhecimento, consagrando e
valorizando o exercício nacional de avaliação de todas as unidades concluído em 2019, devendo ser iniciada
em 2021 a preparação da próxima avaliação a realizar em 2022;
• Consolidar o recente reforço da rede de laboratórios associados em todas as áreas do conhecimento de
26 para 40 instituições ou consórcios de instituições aprovados no recente concurso, de modo a complementar
o financiamento de base às unidades de I&D;
• Garantir o reforço dos atuais 26 laboratórios colaborativos e a sua expansão para cerca de 35 laboratórios
colaborativos em 2021, de modo a estimular atividades de inovação designadamente em saúde, agricultura,
economia azul, espaço, indústria, energia, mobilidade urbana, estimulando processos de transformação do
digital;
• Garantir o apoio e articulação com os centros de interface tecnológica (CIT), estimulando um quadro
diversificado de instituições de interface e de promoção dos sistemas de inovação regionais e nacional no
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contexto europeu;
• Garantir o apoio e mobilização dos sete laboratórios de Estado, nos termos da sua atuação pública e da
valorização da I&D de interesse público;
• Continuar o esforço de mobilização das empresas, estimulando o crescimento da atividade de I&D nas
grandes e médias empresas (i.e., «midcaps») e alargando o âmbito dessas atividades nas pequenas empresas
e em start-ups, para a promoção e valorização das atividades de I&D intramuros e em estreita colaboração com
os sistemas científicos e tecnológicos, assim como no estimulo à criação de empregos qualificados e à promoção
de exportações de maior valor acrescentado;
• Reforçar a mobilização da Administração Pública para atividades de I&D, estimulando a adoção de
sistemas avançados de processamento de informação orientados para o cidadão, incluindo a utilização de
inteligência artificial no âmbito dos projetos de I&D em curso e em concurso;
• Garantir a primeira avaliação institucional dos centros académicos clínicos, a realizar pela FCT em 2021
e a valorizar no contexto do novo regime legal aprovado em 2018 e em estreita colaboração com a instalação
da Agência da Investigação Clínica e a Inovação Biomédica (AICIB).
No quadro infraestrutural, serão prosseguidas as seguintes iniciativas:
• Garantir a consolidação e o reforço da rede de infraestruturas científicas no âmbito da revisão e
alargamento do «Roteiro de Infraestruturas científicas» de 2020, garantindo o seu apoio continuado e
sistemático no período 2021-27 e no âmbito do Portugal 2030;
• Continuar a garantir a implementação sistemática da estratégia «Computação Avançada Portugal 2030»
como um processo dinâmico e evolutivo no âmbito da Iniciativa Nacional Competências Digitais — Portugal
INCoDe.2030, incluindo:
o Os termos dos resultados do primeiro concurso de Projetos de Computação Avançada da FCT,
realizado em 2020, disponibilizando recursos computacionais de todos os centros operacionais da RNCA
– Rede Nacional de Computação Avançada, mais concretamente dos seus clusters Bob (MACC),
Navigator (LCA), Oblivion (Universidade de Évora) e INCD;
o A instalação, em 2021, de uma segunda máquina de supercomputação de nível petaescala
(denominada «Deucalion»), fundamental para facilitar e promover atividades de ciência e inovação de
excelência ao melhor nível internacional.
No quadro das atividades de I&D, está previsto:
– Reforço continuado do apoio competitivo à realização de projetos I&D em todas as áreas do conhecimento,
garantindo a periodicidade anual de concursos públicos para o apoio a projetos, assim como o apoio continuado
a concursos temáticos;
– Estimular o reforço da investigação translacional e clínica em estreita colaboração com unidades de
cuidados de saúde e, em particular no âmbito de centros académicos clínicos, a valorizar no contexto da Agência
da Investigação Clínica e a Inovação Biomédica (AICIB);
– Reforço continuado a atividades de I&D no âmbito do programa Portugal Digital, designadamente através
da «Iniciativa Nacional Competências Digitais, INCoDe2030» e do estímulo a atividades de I&D em áreas
emergentes do conhecimento, incluindo o programa de I&D em inteligência artificial com a Administração
Pública.
No quadro do emprego científico:
– Garantir o apoio continuado e sistemático à contratação de investigadores doutorados, com base em
instrumentos e relações de contratação diversificadas e tendo por base os concursos individuais (anual) e
institucionais (cada dois anos) da FCT, assim como o financiamento base a unidades de I&D e a laboratórios
associados.
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No quadro da formação avançada de recursos humanos:
– Reforçar a qualificação avançada dos recursos humanos ao nível doutoral, continuando a evoluir no
aumento de bolsas a apoiar pela FCT, de forma a atingir 4 novos doutoramentos por 10 mil habitantes em 2030
(atualmente cerca de 3 novos doutoramentos por dez mil habitantes), dando continuidade à política que permitiu
duplicar o número de novas bolsas de doutoramento atribuídas anualmente pela FCT desde 2015, com mais de
2100 novas bolsas apoiadas em 2019 e 2020.
No quadro da cultura científica:
– Estimular a relação entre o conhecimento e a sociedade, valorizando o reconhecimento social da ciência,
a promoção da cultura científica, a comunicação sistemática do conhecimento e dos resultados das atividades
de I&D e a apropriação social do conhecimento, continuando a reforçar o papel da Ciência Viva – Agência
Nacional para a Cultura Científica e Tecnológica, designadamente ao nível de: i) da Rede de Centros Ciência
Viva, atualmente com 20 centros e com sede no Pavilhão do Conhecimento em Lisboa; ii) da Rede de Escolas
Ciência Viva, com oito escolas; iii) da Rede de Clubes Ciência Viva nas Escolas, com mais de 520 clubes; e iv)
do desenvolvimento da futura Rede de Quintas Ciência Viva.
No quadro da cooperação internacional e da internacionalização do sistema científico:
– Manter o apoio a consórcios e parcerias de âmbito estratégico que afirmem Portugal e os portugueses na
Europa e no mundo, e que reforcem a capacidade de atração de recursos humanos qualificados para Portugal.
Em particular deve ser salientada a instalação e promoção da rede PERIN –«Portugal in Europe Research and
Innovation Network», envolvendo a FCT, ANI, AICOB, PT Space, Agência ERASMUS e a DGES, de modo a
contribuir para duplicar a participação de Portugal no próximo programa-quadro europeu de investigação e
inovação, incluindo os programas «Horizonte Europa», «Digital Europa» e «Espaço Europa», face ao atual
programa- quadro (i.e., Horizonte 2020);
– Reforçar e valorizar parcerias internacionais estimuladas através do programa «GoPortugal – Global
Science and Technology Partnerships Portugal», estimulando de forma continuada e sistemática a cooperação
com instituições líderes a nível internacional, mas também com organizações intergovernamentais;
– Promover a cooperação internacional do ensino superior politécnico, estimulando a inserção dos
politécnicos em redes internacionais do mesmo âmbito, que facilitem a internacionalização dos institutos e
escolas e através das atividades de I&D baseadas na prática e orientadas para o aperfeiçoamento profissional;
– Estimular a relação com as diásporas científicas portuguesas no mundo, designadamente de investigadores
e quadros qualificados, facilitando e reforçando a sua relação e eventual integração em instituições científicas e
empresas em Portugal;
– Promover comunidades científicas de língua portuguesa e o reforço de indústrias culturais através da língua
e do património enquanto veículos de ciência e conhecimento, incluindo a promoção de iniciativas de apoio ao
conhecimento para o desenvolvimento (Initiative Knowledge for Development, IKfD) e, em particular, o programa
«Ciência LP – Centro internacional para a formação avançada em ciências fundamentais de cientistas oriundos
de países de língua portuguesa», nos termos do acordo assinado entre o Estado português e a Organização
das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (UNESCO) para a operação de um Centro UNESCO
Tipo II com o apoio e coordenação da FCT.
Por outro lado, com o novo Programa Nacional para a Capacitação das Infraestruturas Tecnológicas, procura
reforçar-se as infraestruturas tecnológicas e colocá-las ao serviço das empresas, revendo e uniformizando o
enquadramento legislativo e regulamentar, bem como o modelo de avaliação e de financiamento das entidades
que integram o Sistema de Interface Tecnológico, nomeadamente os centros tecnológicos e os centros de
interface. Nesse sentido, o grupo de trabalho para a capacitação das infraestruturas tecnológicas deverá
apresentar, em 2021, um relatório para a definição de um modelo de financiamento e de instrumentos de
financiamento.
No âmbito do reforço do investimento em ciência e tecnologia, importa ainda destacar a implementação da
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estratégia «Portugal Espaço 2030», incluindo a dinamização de novas indústrias do Espaço («New Space»), a
atração de investimento estrangeiro e a colaboração das instituições científicas e de ensino superior na
promoção de uma nova década de valorização de sistemas espaciais e de observação da Terra para estimular
a atração de recursos humanos qualificados e novas atividades económicas de maior valor acrescentado para
Portugal em todos os sectores de atividade.
Transferência de conhecimento
As iniciativas com vista ao reforço do conhecimento científico implicam uma ligação forte dos centros de
produção de conhecimento com o tecido produtivo na difusão dos seus resultados, para que os esforços sejam
canalizados para o aproveitamento de oportunidades e para a satisfação de necessidades concretas. A
articulação e a cooperação entre entidades do sistema de I&I nacional, revela-se particularmente determinante
para conseguir escala de ação, num tecido produtivo dominado por empresas sem dimensão suficiente para
corresponderem a processos de inovação de forma independente, mas sem a participação das quais os efeitos
dos resultados da I&D são limitados na alteração do valor acrescentado da sua produção e na sua capacidade
competitiva. Estratégias de eficiência coletiva ou parcerias que promovam sinergias e a disseminação de
conhecimentos e tecnologias, por via de projetos cooperativos ou clusters setoriais, poderão permitir atenuar o
défice de massa crítica relevante de atuação das empresas portuguesas para este tipo de investimentos. Um
exemplo de clusters setoriais são os que podem surgir no âmbito da defesa nacional, tendo presente a
sofisticada tecnologia que dispõe e os recursos humanos altamente qualificados, podendo potenciar a criação
de cadeias de fornecedores e, consequentemente, condições de internacionalização da economia em áreas
muito específicas.
Para responder a esses desafios, o Programa Interface tem como objetivo facilitar a transferência de
conhecimento e tecnologia dos centros de produção de conhecimento para o tecido produtivo de modo a
promover a valorização da produção, apostando em iniciativas como o apoio aos centros de interface
tecnológico, clusters de competitividade, laboratórios colaborativos e clubes de fornecedores. Este programa
integra duas ações específicas na vertente de contratação de recursos humanos altamente qualificados: o
programa CITEC, destinado a centros de interface tecnológicos (CIT), que prevê medidas de apoio à contratação
e o Programa de Laboratórios Colaborativos (CoLab).
No âmbito do CITEC, até final de 2019, foi concluído o processo de reconhecimento como CIT de um grupo
inicial de 31 entidades. Foi também aberta, em 2018, a linha de estágios Jovens Técnicos para a Indústria,
visando o aumento da empregabilidade através da contratação de jovens qualificados por parte destes centros.
Em termos de promoção e divulgação, foi lançada a iniciativa «Demonstrador Tecnológico», com o objetivo de
divulgar e promover os resultados da atividade dos CIT ao público em geral e à sociedade. Foi, ainda, realizada
a mostra tecnológica Tech@Portugal, onde os CIT e os CoLAB puderam divulgar ao público as suas tecnologias,
produtos e serviços.
No âmbito deste processo de acompanhamento e monitorização, deve ser salientado que os 26 laboratórios
colaborativos criados atuam em áreas diversificadas, incluindo saúde, agricultura, economia azul, espaço,
indústria e mobilidade urbana, evidenciando um claro sucesso no esforço de reforço de processos de
transformação do digital na nossa sociedade e economia. Empregam mais de 340 técnicos qualificados,
estimando-se que criem 550 empregos qualificados até 2022, assim como mais de 1500 empregos indiretos,
com evidente impacto na criação de empregos e de empregos qualificados em Portugal. Atraíram cerca de 160
milhões de euros em financiamento competitivo, sobretudo para atividades relevantes para o desenvolvimento
de estratégias regionais, nacionais e europeias de investigação e inovação, sendo que a sua implantação
generalizada por todo o território evidencia um claro sucesso no esforço de densificação das atividades
intensivas em conhecimento e geradoras de maior valor acrescentado em várias regiões, de Trás-os-Montes ao
Algarve.
O Governo mantém a aposta na consolidação e no reforço do Programa Interface, nomeadamente, através
da disseminação de boas práticas e da aproximação entre os centros de produção de inovação e o tecido
empresarial e associativo. Pretende-se, nesta fase, melhorar o match entre a oferta e a procura de soluções de
inovação, promovendo a cooperação interempresarial. Para o efeito, será criado um portal inovação, que
consiste numa plataforma de match entre oportunidades de oferta e procura na área da inovação.
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Em 2020, deu-se continuidade ao processo de acompanhamento e monitorização da execução dos planos
de ação estratégica de 24 CIT com financiamento base atribuído. Em, 2021, deverá realizar-se a 2.ª edição da
mostra tecnológica Tech@Portugal, e serão lançadas as rúbricas televisivas Tech3 (RTP3) e Inovação.pt
(Imagens de Marca/SIC Noticias), onde será dada visibilidade aos projetos desenvolvidos pelos CIT e pelos
CoLAB.
De forma a atingir os objetivos propostos, importa ainda destacar os instrumentos disponíveis no âmbito do
PRR, designadamente o programa missão interface, através do qual será realizado um importante investimento
no reforço e capacitação da rede de instituições de intermediação tecnológica, apoiando a sua qualificação, a
modernização dos equipamentos, a formação técnica dos ativos e a contratação de recursos altamente
qualificados.
A transferência de conhecimento entre o sistema científico e as empresas é também crucial ao nível das
áreas de governação que têm como missão defender a soberania nacional. Assim, tendo por base a Resolução
do Conselho de Ministros n.º 35/2010, de 6 de maio, que estabelece a criação de uma Estratégia de
Desenvolvimento da Base Tecnológica e Industrial de Defesa, a criação de uma nova estratégia para as
indústrias da defesa e os compromissos internacionais que Portugal assumiu no âmbito da PESCO pretende-
se criar um laboratório colaborativo para que sejam garantidas a criação de capacidades para as Forças
Armadas portuguesas e valor para a economia nacional através de uma visão integrada e coerente da e para a
defesa nacional, com prestação de serviço público e retorno para a indústria nacional. Portugal está
comprometido com os novos projetos PESCO, liderando projetos nos domínios cibernético e da guerra
submarina.
Cultura como fator de cidadania e de valorização da informação e do conhecimento
Ainda no campo da promoção da sociedade do conhecimento, uma das dimensões com relevância
económica e social está associada à cultura. Sendo uma área associada a elementos identitários e únicos com
raízes históricas, a cultura constitui um fator de afirmação distintivo de Portugal e de ligação histórica privilegiada
com várias partes do mundo. Revela-se, assim, necessária a valorização do património material e imaterial
nacional, do ponto de vista da atratividade dos territórios e dinamismo económico resultante da sua fruição e
divulgação, justificando-se, deste modo, o desenvolvimento de medidas de preservação, inovação, valorização
e promoção das artes e do património nacionais.
O capital humano do setor da cultura é vital ao seu funcionamento e à capitalização do potencial cultural para
o desenvolvimento do País. Nesse sentido, a conclusão do novo estatuto dos profissionais da cultura é uma
peça decisiva para o futuro do setor cultural e criativo em Portugal. O estatuto dos profissionais da área da
cultura será revisto em 2021 e implementado em 2022 em resultado dos trabalhos no âmbito do grupo criado
entre o Ministério da Cultura, Ministério das Finanças, Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança.
Proceder-se-á à revisão do modelo de apoio às artes previsto no Decreto-Lei n.º 103/2017, visando sobretudo
dentro das atuais tipologias de apoio, responder à necessidade de consolidação de forma sustentável e
continuada das estruturas artísticas e de planificação das suas atividades, bem como ao desenvolvimento e
dinamização de projetos artísticos.
Adicionalmente, na área da cultura, foram elencadas novas medidas, em implementação a partir de 2020:
A Estratégia Nacional do Saber-Fazer, vocacionada para as tecnologias das artes e ofícios tradicionais, com
vista à salvaguarda, continuidade, inovação e desenvolvimento sustentável das artes e ofícios nacionais;
A modernização tecnológica de museus palácios e monumentos, otimizando sistemas que melhorem a
qualidade da informação disponibilizada ao visitante. Esta medida incluirá a disponibilização dos bilhetes online,
assim como a disponibilização também online da coleção de arte contemporânea do Estado (CACE);
A implementação de uma rede nacional de reservas de arqueologia terrestre e subaquática, preconizada na
Estratégia Nacional para a Arqueologia, que congregue, em todo o País, centros especializados de
conhecimento que reforcem a dimensão da coesão territorial nomeadamente em territórios do interior.
No setor do cinema, audiovisual e media, está a ser elaborado o plano estratégico do cinema e do audiovisual,
que pretende fortalecer a indústria do cinema e do setor do audiovisual em língua portuguesa como áreas
centrais da cultura e da economia nacional, mediante a produção regular de conteúdos audiovisuais que
valorizem e ativem o património histórico, artístico e monumental, fonte de histórias que podem ser potenciadas
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em conteúdos para séries e documentários, promovendo a internacionalização, a difusão e a exportação do
audiovisual português com vista à circulação no plano internacional.
Adicionalmente, procurar-se-á tornar Portugal num País cada vez mais atrativo e competitivo para filmagens
de coproduções e produções internacionais ao abrigo do Fundo de apoio ao Turismo, Cinema e Audiovisual.
Estas ambições alinham-se também com a Estratégia Turismo 2027, na qual se pretende a valorização
económica do património histórico-cultural, preservando a sua autenticidade, através da estruturação e
valorização da oferta turística para oferecer experiências distintivas.
A contribuição do desporto para o desenvolvimento do País
O desporto é um meio privilegiado de transformação, que desempenha na sociedade uma função
fundamental de desenvolvimento, assumindo um impacto muito significativo nos processos socioeconómicos de
um país. Uma sociedade resiliente deve integrar uma educação desportiva coesa e estruturada, desde os
primeiros anos de vida, com uma especial atenção para os períodos críticos onde a evidência científica
demonstra que existe uma maior redução da atividade física, ou seja, nos jovens, no período correspondente à
saída da escolaridade obrigatória, e nos adultos mais velhos, no início da idade da reforma. Neste sentido, o
Governo irá continuar a reforçar a educação física em todos os ciclos de ensino e apostar no desporto escolar
através do novo programa plurianual 2021-2025. também o Programa Nacional de Desporto para Todos
continuará a assumir-se como instrumento de promoção de prática desportiva não federada, em todas as idades,
e com especial atenção para a inclusão e para a dinamização de programas para pessoas idosas. Acresce o
facto de a atividade física desempenhar um papel fundamental na promoção da saúde e bem-estar da
população, tendo, por isso, Portugal estabelecido o desafio de, até 2030, estar no lote das quinze nações
europeias com mais prática de atividade física e desportiva.
Assistimos nos últimos anos a um aumento muito significativo do número de praticantes desportivos, com
consequente reflexo no investimento e na criação de emprego neste setor. Deverá considerar-se, também, o
potencial do desporto enquanto ferramenta de comunicação dentro e fora de fronteiras, reconhecendo a
relevância para a dinamização do País de uma estratégia integrada de atração de organizações desportivas
internacionais para a realização em Portugal de eventos de pequena e média dimensão (estágios, torneios,
conferências, etc.) e de promoção de Portugal enquanto destino de turismo desportivo.
Pelo seu poder identitário e de envolvimento de atletas e suas famílias, treinadores, e outros agentes
desportivos, bem como pelo movimento que gera com a preparação e os quadros competitivos nas milhares de
instalações desportivas e nos cerca de 10 000 clubes desportivos, o desporto é também um mecanismo
agregador na nossa sociedade, determinante para a transmissão de valores, como a respeito e a igualdade,
com relevo para a construção de uma sociedade mais rica em valores e mais resiliente.
O desporto pode, ainda, ser um impulsionador de inovação tecnológica, organizacional e social, com impacto
na atratividade económica nacional e regional e no crescimento do mercado de trabalho
Neste reconhecimento do papel do desporto para a sociedade, insere-se, ainda, a continuação da aposta na
melhoria das unidades de apoio ao alto rendimento na escola (UAARE) e o seu alargamento ao ensino superior,
consagrando o apoio estrutural à carreira dupla, e a promoção da segurança no desporto, através de uma maior
cooperação entre autoridades, agentes desportivos e cidadãos, com vista a erradicar comportamentos e atitudes
violentas, de racismo, de xenofobia e intolerância em todos os contextos de prática desportiva.
De um ponto de vista mais conjuntural, atendendo à importância do setor desportivo, desde o início da
pandemia que houve uma preocupação constante na salvaguarda da atividade física e do desporto.
Reconhecendo o impacto particularmente negativo da COVID-19 neste setor, tornou-se fundamental criar apoios
adicionais específicos, que permitirão alavancar, ao longo dos próximos anos, a recuperação das organizações
desportivas.
6.2. Digitalização e inovação empresarial
As dificuldades de convergência real da economia portuguesa com os níveis médios de desenvolvimento da
UE estão, em grande medida, relacionadas com a baixa produtividade decorrente do seu perfil de
especialização, associada a setores intensivos em mão-de-obra e de baixo valor acrescentado, com produtos
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tecnologicamente menos sofisticados e alvo de um fraco crescimento da procura nos mercados internacionais.
Este perfil reflete-se no peso das exportações no PIB que, apesar de ter registado uma evolução positiva e
significativa nos últimos anos, se mantém abaixo da média da UE, com o diferencial na percentagem de
exportações de média-alta e alta tecnologias a ser ainda mais acentuado. Adicionalmente, colocam-se desafios
relacionados com as atuais tendências tecnológicas que exigem uma rápida adaptação das empresas nos seus
processos de produção, organização e qualificação, em particular nas áreas da inteligência artificial, Internet das
coisas, Big Data, impressão 3D, robótica ou blockchain, que devem ser articuladas com a atuação em matéria
climática e ambiental, de descarbonização da economia, da transição energética, da economia circular e da
construção de uma sociedade digital.
No contexto de resposta aos desafios económicos suscitados pela COVID-19, e face às tendências de
«desglobalização», de diversificação dos destinos de produção e de maior proximidade ao destino de consumo;
de penetração do digital em mais dimensões da atividade económica; e da importância conferida pelos governos
à soberania tecnológica e industrial, é essencial apostar na reanimação e na recuperação das cadeias
produtivas, tendo presente os princípios de autonomia estratégica e de reindustrialização, e no apoio aos setores
de atividade mais fragilizados pela pandemia, nomeadamente o turismo e atividades conexas, os serviços e o
comércio de proximidade, bem como aos setores tradicionais exportadores. Este processo de transformação
estrutural passará pelo reforço da preponderância da indústria transformadora na economia nacional, a aposta
em produtos com mais valor acrescentado e por métodos de produção com uma maior incorporação tecnológica,
bem como pela progressão nas cadeias de valor, o que, consequentemente, aumentará o perfil de
especialização das nossas empresas e melhorará a balança comercial.
A inovação empresarial beneficiará de uma reforma significativa no quadro da promoção do acesso a
financiamento empresarial, cujo ponto de partida é a criação do Banco Português de Fomento, assegurada em
setembro de 2020, através do Decreto-Lei n.º 63/2020, de 7 de setembro. Com efeito, o PEES, em curso em
2020, estabeleceu um conjunto de mecanismos de apoio à liquidez e à capitalização do tecido empresarial.
Neste contexto, foi criado o Banco Português de Fomento, através da fusão de um conjunto de sociedades
financeiras, na sequência da autorização concedida pela Comissão Europeia, encontrando-se atualmente em
curso o processo de autorização da fusão junto do Banco de Portugal.
O Banco Português de Fomento passará a agregar um conjunto alargado e diferenciado de instrumentos de
apoio ao desenvolvimento das empresas e a desempenhar, por conseguinte, no mercado nacional, as funções
típicas de um verdadeiro banco de fomento nacional. A duração da pandemia da COVID-19, a sua intensidade
na redução de atividade económica e a sua transversalidade no impacto de pressão económico-financeira nos
setores de atividade (i) evidenciam a falha de mercado inerente a alternativas de instrumentos de financiamento
às empresas e a menor apetência do mercado e de investidores diversos para complementar os recursos
públicos; (ii) estão a agravar o alavancamento ao crédito bancário e a descapitalizar as empresas; e (iii) estão a
impactar no próprio timing e velocidade da retoma económica global e nacional e a requerer uma intervenção
pública mais robusta.
Assim, esta entidade tem por missão: (i) Apoiar o desenvolvimento da economia através da disponibilização
de soluções de financiamento, nomeadamente por dívida, em condições de preço e prazo adequadas à fase de
desenvolvimento de empresas e projetos, potenciando a capacidade empreendedora, o investimento e a criação
de emprego e proporcionando ainda às empresas locais condições de financiamento equivalentes às melhores
referências do mercado internacional, através da gestão de instrumentos de financiamento e partilha de riscos;
e (ii) apoiar o desenvolvimento da comunidade empresarial portuguesa, colmatando as falhas de mercado no
acesso ao financiamento das empresas, com enfoque nas pequenas e médias empresas e midcaps, em
particular ao nível da capitalização e do financiamento a médio e longo prazos da atividade produtiva. Prossegue
ainda o desígnio do Programa do XXII Governo Constitucional de desenvolver um banco verde, com o propósito
de conferir capacidade financeira e acelerar as várias fontes de financiamento existentes dedicadas a investir
em projetos de neutralidade carbónica e de economia circular.
O Banco Português de Fomento canalizará uma parte significativa das políticas públicas destinadas à
melhoria das condições para o investimento empresarial e de entidades equiparadas, nomeadamente nos
seguintes domínios de atuação: (i) Projetos de investigação e desenvolvimento, com potencial de concretização
da investigação no mercado; (ii) projetos no setor das infraestruturas sustentáveis; (iii) no setor de investimento
social e das qualificações; e (iv) promoção de financiamento direto ou de facilitação de acesso a financiamento
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para PME e empresas midcap, bem como grandes empresas consideradas importantes para a economia
nacional.
O apoio ao Banco Português de Fomento está previsto no PRR, bem como reformas direcionadas ao
estímulo do potencial produtivo português e do emprego, através de roteiros focados, entre outros, numa agenda
de investigação e inovação para a sustentabilidade agrícola, do apoio de alianças de desenvolvimento industrial
e tecnológico para acelerar o processo de transformação estrutural da economia portuguesa ou do reforço das
competências e qualificações.
Inovação e qualificação empresariais
Assume-se como determinante a capacidade de as empresas apostarem na incorporação e na valorização
de conhecimento e na transformação digital da sua atividade, através de processos de inovação ao nível do
produto, do processo de produção ou das formas de organização e gestão, bem como no desenvolvimento.de
iniciativas que concorram para a consolidação do conhecimento científico e tecnológico empresarial. Poder-se-
á, assim, sustentar a criação de maior valor acrescentado e a expansão dos setores transacionáveis e
internacionalizáveis, procurando-se alargar e diversificar a base exportadora da economia, em empresas,
produtos e mercados de destino. Por outro lado, para além de fatores de competitividade de ordem produtiva, é
também relevante desenvolver competências em fatores imateriais, uma vez que o baixo nível de competências
de organização e gestão estratégica, sobretudo nas PME, se reflete também em menores níveis de inovação e
de produtividade e limita a capacidade de resposta face aos desafios do futuro, nomeadamente para a promoção
de um crescimento mais inteligente, verde e tecnológico de acordo com os grandes objetivos estratégicos
europeus.
O Plano de Ação para a Transição Digital de Portugal, designado «Portugal Digital», inclui, no pilar referente
à transformação digital do tecido empresarial, medidas que promovem as competências digitais na organização
e no funcionamento das empresas nacionais, de modo a contribuir para a sua competitividade e para a sua
transição para o digital. Esta iniciativa assenta em ações que concretizam o apoio ao investimento, o estímulo à
digitalização das empresas, em particular das PME, e o desenvolvimento de medidas que concorram para a
consolidação do conhecimento tecnológico empresarial. No âmbito do Portugal Digital pretende-se desenvolver
ações que promovam o empreendedorismo e a atração de investimento, o tecido empresarial, com foco nas
PME, e a transferência de conhecimento científico e tecnológico para a economia. Para o seu desenvolvimento
e implementação serão utilizados os programas Indústria 4.0, Startup Portugal, INCoDe.2030, Simplex e
+CO3SO Digital. Como medidas a implementar, importa realçar a dinamização da rede nacional de Digital
Innovation Hubs, a disseminação de uma ferramenta de avaliação da maturidade digital para as empresas e um
programa de capacitação digital de PME no interior.
Com o Programa Indústria 4.0, em vigor desde 2017, pretende gerar-se as condições para a adaptação do
tecido produtivo nacional às exigências da era digital e acelerar a adoção das tecnologias e conceitos da
Indústria 4.0. Este programa carateriza-se pela introdução de um conjunto de tecnologias digitais nos processos
de produção e tem como objetivos: Analisar as experiências nacionais e internacionais e promover a transição
digital das empresas portuguesas; apoiar as PME e economia portuguesa na qualificação de recursos humanos
para a digitalização na indústria; proceder à criação de mecanismos de apoio às empresas para a transição da
indústria portuguesa para a quarta revolução industrial. No conjunto das 64 medidas previstas para a primeira
fase do Programa, 95% estão já em execução ou concluídas. Estas medidas abrangeram cerca de 530 mil
indivíduos e 24 mil empresas. A segunda fase do programa, lançada em 2019 e na qual estão inseridas várias
medidas para um plano de 4 anos, define-se como «transformadora» em relação à primeira fase, cujas medidas
foram mais de natureza «demonstradora e mobilizadora». Estima-se que terão um impacto sobre mais de 20
000 empresas a operar em Portugal e, inicialmente, permitirão requalificar e formar em competências digitais
200 000 trabalhadores.
Estes objetivos, associados ao processo transição digital das empresas, serão prosseguidos e redinamizados
no âmbito da Componente 16 – Empresas 4.0 do PRR com um investimento na ordem dos 650 M€.
Neste contexto é relevante referir o papel indutor das estratégias nacional e regionais de especialização
inteligente, na concentração dos processos de investigação e transferência e nos mecanismos de descoberta
empreendedora, demonstrado uma boa utilização dos instrumentos em linha com as recomendações futuras.
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Adicionalmente serão mobilizados fundos comunitários e/ou receitas do processo de leilão 5G com vista a
apoiar o desenvolvimento de provas de conceito do 5G em infraestruturas críticas portuárias, de forma a
identificar oportunidades de inovação e desenvolvimento e integração/parceria entre atores relevantes e
aumentar a eficiência de toda a atividade portuária, melhorando a sustentabilidade ambiental e eficiência
logística dos portos.
É amplamente reconhecido que a atividade turística desempenha um papel central na economia portuguesa,
enquanto principal atividade exportadora do País e geradora de emprego e riqueza. O turismo foi também uma
das atividades económicas mais afetadas pela pandemia COVID-19. Importa, assim, criar as condições para
garantir a rápida recuperação da competitividade do setor em termos internacionais, potenciando-o como veículo
de recuperação da economia portuguesa e crescimento futuro.
Num momento em que o setor é sujeito a um teste da magnitude da pandemia COVID-19, é necessário
recorrer a instrumentos para preservar o potencial produtivo e o emprego, assim como assegurar instrumentos
de financiamento e capitalização das empresas.
Numa dimensão complementar, num momento em que o setor é sujeito a um teste da magnitude da
pandemia COVID-19, a capacidade do setor se adaptar a novas preferências da procura e a um cenário de
incerteza é, assim, absolutamente decisiva para manter e reforçar esta competitividade em termos
internacionais. Preconiza-se, nesta medida, um programa global e estrutural de requalificação e
reposicionamento da oferta turística nacional, importando assegurar a contínua inovação do setor, criando
também condições adequadas para o surgimento de novos negócios, que densifiquem e que melhor estruturem
o produto turístico. Deverá reforçar-se a atuação na geração da inovação, promovendo programas adequados
ao nascimento de novas ideias de negócio, e na transformação das empresas do setor, através da adoção de
novas soluções incrementais ou disruptivas, que permitam aumentar a sua produtividade e elevar o valor
acrescentado gerado. O papel nessas dimensões do programa Fostering Innovation in Tourism e do NEST,
enquanto verdadeiro hub do digital no turismo, é absolutamente critico, que importa acarinhar e reforçar. Nesta
linha pretende-se, assim, promover a requalificação e a inovação na oferta turística.
Um dos eixos fundamentais nos próximos anos no turismo passa também por reforçar o posicionamento
competitivo do destino no mundo, recuperando o negócio turístico, que passa pela retoma, reposição e
potenciação da capacidade aérea, assim como pela recuperação dos canais de distribuição internacionais e
reforço da capacidade de promoção e comercialização da oferta e de atração de eventos.
Atenta ao papel do capital humano no turismo, e à sua relevância na economia, um eixo central de atuação
é também o reforço das competências e das qualificações.
Promover a coesão do território e reduzir as assimetrias regionais, promovendo a valorização dos ativos
endógenos e fruição pelo território, é um outro dos eixos de atuação, concretizando-se o potencial do turismo
enquanto elemento de coesão territorial e social.
Numa outra dimensão, destaca-se o fomentar da sustentabilidade das empresas e dos destinos, incluindo a
implementação do Plano de Sustentabilidade para o Turismo 2020-2023.
Assegurar a transformação digital das empresas do turismo e dos destinos turísticos é um dos eixos
prioritários de ação nos próximos anos assegurando a competitividade e futuro do setor.
Por fim, atentos ao papel do Turismo do Portugal e das escolas de hotelaria e turismo, importa lançar um
conjunto de medidas que assegurem uma administração pública do turismo mais eficiente.
A qualificação das empresas, em particular as de menor dimensão, como é o caso da larga maioria das
empresas dos setores do comércio e dos serviços, passa também pela promoção de uma melhor informação
sobre matérias relacionadas com o acesso e o exercício destas atividades, bem como sobre processos de
adaptação às novas realidades emergentes, como a digitalização e a sustentabilidade. Neste espírito, iniciativas
como o programa BEST, programa de formação para os empresários do setor dinamizado pelo Turismo de
Portugal, assim como o programa Upgrade, dirigido aos profissionais do turismo, devem ter continuidade dado
serem essenciais para o turismo do futuro, pelo que o seu desenvolvimento adiciona valor às pessoas e aos
territórios onde estão integradas. Importa, assim, alargar a rede de informação às empresas destes setores,
melhorando a qualidade do serviço e da informação prestada em diversos domínios, potenciando um melhor
aproveitamento do financiamento disponível por estas empresas.
No caso particular do setor do comércio, a sua principal função, assente no abastecimento dos consumidores,
não pode ser dissociada da relevância que assume no tecido urbano, enquanto elemento essencial da sua
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atratividade e da sua atividade social e cultural. Assim, é fundamental apoiar a modernização, a inovação e a
qualificação do comércio, com enfoque no comércio local e de proximidade e na sua capacidade de integrar os
diferentes canais de venda, através do desenvolvimento de uma agenda integrada para reforçar a
competitividade do comércio local e de proximidade. Tal agenda deve contemplar a articulação com as
associações representativas do setor, bem como reunir um conjunto de informações, nomeadamente, sobre
oportunidades de financiamento.
De forma a atingir os objetivos propostos, importa ainda destacar os diversos instrumentos disponíveis no
âmbito do PRR, com enfoque especial no suporte à transição verde e digital do tecido empresarial com base em
I&D, designadamente a dinamização das agendas/alianças mobilizadoras para a reindustrialização mediante a
definição, apoio e promoção de um conjunto restrito de agendas em áreas estratégicas inovadoras. Com este
programa, pretende-se acelerar a transformação estrutural da economia portuguesa e melhorar o seu perfil de
especialização, através da formação de consórcios sólidos e estruturantes que garantam o desenvolvimento, a
diversificação e a especialização de cadeias de valor nacionais, prosseguindo metas objetivas ao nível das
exportações, emprego qualificado, investimento em I&D.
Ainda, através do Banco Português de Fomento, pretende-se mitigar os problemas associados à solvência e
ao acesso a financiamento pelas empresas, com instrumentos adequados às necessidades especificas de cada
setor, que permitam a recuperação e aumentem a resiliência do tecido económico perante o atual contexto,
construindo as bases para um crescimento mais sustentável.
Também o Portugal 2030, que terá uma aposta sustentada na inovação e no conhecimento, de forma a
assegurar as condições de desenvolvimento empresarial e da base científica e tecnológica nacional, contribuirá
para estes objetivos, designadamente para o aumento da competitividade através do fomento da produtividade,
com a incorporação de conhecimento científico e tecnológico empresarial e a valorização dos recursos.
Empreendedorismo
A alteração do perfil de especialização incorpora também a dinamização de setores emergentes através de
novas empresas, que possam contribuir para a mudança estrutural e para o aumento da produtividade da
economia. A promoção do empreendedorismo e do espírito empresarial é determinante para a reestruturação e
regeneração do tecido produtivo, através da exploração económica de novas ideias, e para a criação de emprego
qualificado. Os objetivos das políticas públicas nesta área passam por promover o empreendedorismo
qualificado de base tecnológica e intensivo em conhecimento, atuando também sobre o contexto envolvente no
que se refere a infraestruturas de suporte, capacitação de atores, qualificação de empreendedores e condições
de financiamento por instrumentos de dívida e capital. Para tanto, realça-se a estratégia definida no Plano de
Ação para a Transição Digital que incorpora um conjunto de medidas e iniciativas que visam a consecução
destes objetivos.
No âmbito da dinamização do empreendedorismo qualificado, o programa StartUp Portugal, lançado em 2016
com o objetivo de dinamizar a atividade empreendedora em todos os setores de atividade, atua nas vertentes
de apoio ao ecossistema, atração de investimento nacional e estrangeiro, financiamento nas várias fases de
desenvolvimento das empresas e promoção do seu crescimento nos mercados externos. Trata-se de uma
estratégia nacional para o empreendedorismo que se foca em três eixos de atuação: ecossistema, financiamento
e internacionalização. No quadro desta estratégia foram implementadas várias medidas, de que são exemplos
o StartUPVisa, o StartUP HUB, o Incubation Voucher, o StartUPVoucher e o Fundo 200M. A Rede Nacional de
Incubadoras conta já com 135 entidades certificadas que apoiam diretamente mais de 3000 startups. O Fundo
200M, recentemente lançado, totaliza 200 milhões de euros em coinvestimento com fundos de capital de risco
internacionais. Por outro lado, o StartUPVisa, lançado no início de 2018, conta já com mais de 500 candidaturas
oriundas de sete países, estando a atrair para Portugal novos empreendedores internacionais. O Tech Visa,
disponível desde janeiro, veio permitir acelerar a concessão de vistos de trabalho a trabalhadores altamente
qualificados, reforçando a internacionalização e a capacidade de atração de empresas. O Programa StartUP
Portugal+, lançado em 2019, dá um novo impulso à estratégia inicial e atua perante os desafios emergentes,
sendo lançadas 20 novas medidas igualmente divididas por três eixos de atuação: «+Ecossistema»,
«+Financiamento» e «+Internacionalização».
Também no turismo, entre as medidas que contribuem para o empreendedorismo e que prosseguem a
Estratégia Turismo 2027 (ET2027), destaca-se, no programa de inovação e digitalização da oferta turística, um
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programa de aceleração em Turismo com financiamento anual de 1,5 milhões de euros, no qual já participam
cerca de 300 startups anualmente. Estas medidas contribuem para afirmar Portugal como um polo de referência
internacional na inovação, no empreendedorismo e na produção de bens e serviços internacionalmente
transacionáveis para o turismo.
Dimensão das empresas e investimento direto externo
A economia portuguesa é caracterizada por um número reduzido de empresas com dimensão suficiente para
se afirmarem nos mercados globais e terem capacidade de arrastamento de outras da sua cadeia de valor ou
do território onde operam, sendo, por isso, a dimensão empresarial um dos constrangimentos que limitam o
crescimento nos mercados internacionais. Com o intuito de se obter ganhos de escala, através da política de
clusters setoriais, assente em estratégias de eficiência coletiva e em programas de ação que envolvem
empresas, entidades públicas e de produção de conhecimento, podem atingir-se maiores níveis de
competitividade pelo efeito das economias de aglomeração. Por outro lado, a capacidade de captação de
investimentos externos produtivos estruturantes de cariz inovador, de maior escala e impacto reprodutivo,
dirigidos a atividades transacionáveis, poderá contribuir para o desenvolvimento das empresas nacionais a
montante e a jusante e para a sua integração em cadeias de valor globais.
Através da política de clusters em Portugal, pretende promover-se a inovação colaborativa e estratégias de
«clusterização», com alinhamento com os domínios das estratégias de especialização inteligente. Para o efeito,
foram celebrados 16 pactos setoriais para a competitividade e internacionalização, que corporizam um conjunto
de iniciativas em vários domínios, nomeadamente, Indústria 4.0, capacitação de recursos humanos,
consolidação dos fatores de atratividade externa do País, internacionalização e promoção da I&D.
Também para promover ganhos de escala, designadamente através dos clubes de fornecedores, através da
capacitação e qualificação das empresas nacionais que fornecem os investimentos âncora existentes em
Portugal, foram selecionados três «Clubes de Fornecedores», respeitantes às empresas Bosch, Volkswagen
Autoeuropa (VWA) e Peugeot Citroen (PSA). Está já aprovado financiamento público para 23 projetos.
No plano da fiscalidade, o SIFIDE assume-se como uma medida relevante e transversal para incentivar a
despesa em empresarial em sede de IRC. O SIFIDE, em vigor até 2025, constitui um sistema de incentivos
fiscais em investigação e desenvolvimento empresarial, fomentando despesas de investigação, com vista à
aquisição de novos conhecimentos científicos ou técnicos, e despesas de desenvolvimento, entendido como a
fase conversão desses conhecimentos fundamentais em processos de fabrico ou em prestação de serviços. O
financiamento do Estado à inovação e desenvolvimento empresarial através deste incentivo fiscal tem
apresentado uma trajetória particularmente favorável, complementando o financiamento público direto à I&D. O
SIFIDE tem-se revelado eficaz na promoção do esforço em I&D, quer através do impacto do programa sobre o
investimento intangível, quer sobre a contratação de pessoal afeto a atividades de I&D, com impacto mais
significativo nas micro e pequenas empresas e nos setores dos serviços e das TIC, em linha com os resultados
de estudos internacionais14. O SIFIDE é uma medida fundamental para garantir que Portugal está acima da
mediana da OCDE no que diz respeito ao apoio público total à inovação e desenvolvimento (cf.
https://www.oecd.org/sti/rd – tax – stats – portugal.pdf), promotor dos benefícios decorrentes do paradigma da
inovação aberta e do potencial das colaborações entre as empresas e com entidades do Sistema Científico e
Tecnológico Nacional.
De salientar ainda o Programa de Angariação de Investimento de Targets Selecionados, medida inserida no
programa Internacionalizar 2030 que consiste num programa específico de atração de investimento, dirigido a
grupos identificados, nomeadamente a investidores da diáspora, beneficiários de ARI, empresas de base
tecnológica, participantes em eventos de referência internacional e grandes acumuladores de capital, podendo
também abranger investimentos que permitam atenuar falhas nas cadeias de valor em Portugal.
Em linha com o objetivo previsto no programa do Governo de afirmar Portugal como País aberto à Europa e
ao mundo, o programa Internacionalizar 2030 estabelecerá um conjunto de medidas concretas de apoio à
internacionalização da economia portuguesa. Neste sentido e para além das medidas já referidas (programa de
14 Bessone, R.; Martins, A. e Nogueira, G. (2021). The Impact of R&D tax incentives in Portugal. GEE Paper n.º 158, janeiro https://www.gee.gov.pt//RePEc/WorkingPapers/GEE_PAPERS_158.pdf
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promoção do comércio eletrónico e de targets selecionados) será implementado o «Programa + Mercados» que
apostará num apoio individualizado a um grupo de empresas selecionadas que desenvolvam estratégias de
aposta em novos mercados (procurando-se assim promover a diversificação de mercados).
6.3. Qualificação dos recursos humanos
Apesar dos importantes avanços observados nas últimas décadas, Portugal mantém um nível de
qualificações da população portuguesa que se assume como constrangimento ao desenvolvimento económico
do País, de forma particular no âmbito da transição digital, sendo refletido nos baixos níveis de produtividade. O
nível de qualificações da população ativa atual tem implicações na persistência de um tecido produtivo assente
em indústrias de mão-de-obra intensiva e de baixo valor acrescentado e limita a implementação de estratégias
e modelos de organização mais sofisticados e os resultados dos processos de inovação, condicionando a
transição do perfil de especialização para atividades mais intensivas em conhecimento e tecnologicamente mais
evoluídas. Por isso, influencia negativamente o processo de convergência com economias mais desenvolvidas
da Europa, enquanto contribui para a reprodução de desigualdades profundas na sociedade portuguesa.
Acresce que as competências atuais, mesmo as mais avançadas, necessitam ainda de ajustamento aos
novos desafios dos setores empresariais e sociais, em particular nas áreas que se identificam como nucleares
num futuro próximo para a sociedade do conhecimento e para a digitalização da economia, por forma a mitigar
eventuais desajustamentos entre a oferta e a procura no mercado de trabalho.
A prioridade conferida à elevação das qualificações da população implica vários níveis de intervenção das
políticas públicas, tais como o acesso à educação pré-escolar, o combate ao abandono e insucesso escolar, o
aumento da qualidade das vias de dupla certificação, o acesso ao ensino superior, a formação profissional ao
longo da vida e a melhoria de competências digitais na população. Mas implica também a adequação das ofertas
formativas às necessidades do mercado de trabalho, num quadro transformação dos perfis profissionais, de
modo a que as empresas possam aproveitar as oportunidades de crescimento potenciadas pelos mercados em
que se inserem.
Neste contexto, é de salientar a aposta na inovação e qualificação das pessoas ao nível das competências
digitais, que decorre da implementação de um conjunto de medidas e iniciativas refletidas no Plano de Ação
para a Transição Digital, tais como: A integração transversal das tecnologias nas diferentes áreas curriculares
dos ensinos básico e secundário, visando a melhoria contínua da qualidade das aprendizagens e a inovação e
desenvolvimento do sistema educativo, dotando as crianças e jovens das competências digitais necessárias à
sua plena realização pessoal e profissional; a atualização, reforço e diversificação dos recursos tecnológicos
das escolas, de forma a proporcionar aos estudantes uma formação cada vez mais sólida e ampla, face aos
desafios e oportunidades da transição digital; a igualdade de oportunidades no acesso a equipamentos e
recursos educativos digitais de qualidade e o investimento nas competências digitais dos docentes e formadores
no contexto das modalidades formativas do Sistema Nacional de Qualificações.
Especificamente na área das artes, e na apropriação curricular do conhecimento e da experiência artística e
cultural, importa destacar o Plano Nacional das Artes, uma parceria entre a educação e a cultura que articula a
oferta cultural e educativa dos diferentes programas e planos que congrega, reforçando o envolvimento da
comunidade educativa nas atividades culturais, estimulando a aproximação dos cidadãos às artes e fomentando
a colaboração entre artistas, educadores, professores e alunos, numa ação que também se constitui como
resposta à territorialização das políticas culturais e educativas, constituindo um incentivo à participação e apoio
das empresas na cultura e nas artes da sua região.
Ainda nesta área, e muito particularmente na área da literacia fílmica e do audiovisual, sublinha-se o trabalho
conjunto entre as áreas da educação e da cultura, concretizado no Plano Nacional de Cinema, no âmbito do
qual se desenvolverá um trabalho de disponibilização à comunidade de um conjunto de novos recursos,
nomeadamente uma plataforma de disponibilização de filmes e um conjunto alargado de dossiês pedagógicos
relativos à literacia fílmica, a disponibilizar num sítio eletrónico dedicado.
Educação pré-escolar, abandono escolar e insucesso escolar
Não obstante a melhoria recente dos indicadores educativos, em resultado das medidas que têm vindo a ser
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implementadas, Portugal apresenta ainda algumas fragilidades.
A política educativa em curso visa a construção de uma escola que garante a todos acesso e sucesso,
entendido este à luz dos princípios e competências do perfil dos alunos à saída da escolaridade obrigatória e da
promoção de uma cidadania ativa e informada, conforme o disposto na Estratégia Nacional de Educação para
a Cidadania. Para estes objetivos – melhores aprendizagens, mais inclusão e mais cidadania – concorre todo o
investimento do Governo, expresso na resposta continuada às fragilidades ainda apresentadas e sobretudo
como garantia de que a aprendizagem não é apenas para alguns.
A educação pré-escolar encontra-se hoje acessível à generalidade das crianças dos 3 aos 5 anos e regista
taxas de participação acima da média europeia, fruto do investimento na abertura de centenas de salas em
territórios de maior escassez, nos últimos anos, em colaboração com as autarquias, um investimento que precisa
de ser continuado, de modo a possibilitar a todas as crianças uma educação pré-escolar de elevada qualidade,
para a qual contribuirá a formação dos educadores no âmbito das orientações curriculares para a educação pré-
escolar definidas e aprovadas em 2016.
No que respeita ao abandono escolar precoce, têm-se registado evoluções positivas relevantes desde o início
deste século, tendo-se atingido em 2020 uma taxa de 8,9%, ultrapassando a meta de 10% traçada para Portugal
no âmbito da estratégia Europa 2020. No entanto, mantem-se a preocupação de consolidar e melhorar o
desempenho nesta matéria, em particular em determinados grupos sociais mais vulneráveis e em alguns
territórios onde o problema é mais sentido, como são os exemplos dos Açores e da Madeira.
É impossível dissociar o combate ao abandono da educação e formação do insucesso escolar. Também aqui
se observou uma redução muito significativa de mais de 30% entre 2016 e 2019 (dados de 2020 ainda não
conhecidos) – as taxas de retenção e desistência situaram-se, no ensino básico, em 3,8% e, no ensino
secundário, em 13,1%, quando em 2016 esses valores eram, respetivamente, de 6,6% e 15,7%. Apesar desta
evolução positiva, o número de retenções ainda se mantém elevado, principalmente nos grupos de alunos mais
vulneráveis e em algumas regiões, como são os casos do Algarve (5,1% e 15,3%, no ensino básico e secundário,
respetivamente) e da Área Metropolitana de Lisboa (4,9% e 16,6%) e o PISA2018 demonstra que 23% dos
estudantes portugueses com 15 anos não possui competências básicas de matemáticas e 20% não tem
competências básicas de leitura e de literacia científica.
Com vista a garantir o acesso à educação inclusiva, equitativa e de qualidade para todos, continuará a
promover-se o sucesso escolar e combater o abandono precoce da educação e formação, tendo por base o
desenvolvimento curricular assente em autonomia e flexibilidade, enquanto instrumento para a adequação às
necessidades específicas de cada contexto.
Neste quadro, desenvolve-se a Fase II do Programa Nacional de Promoção do Sucesso Escolar,
aprofundando um conjunto de respostas às desigualdades, ao mesmo tempo que se consolidam planos de
inovação curricular, pedagógica e organizacional, se aposta na generalização da educação pré-escolar a partir
dos 3 anos, se reforçam mecanismos de ação social escolar e se alarga a cobertura de atividades de
enriquecimento curricular. A estas medidas acrescem as de nível organizacional, territorial e comunitário, como
sejam o lançamento da nova fase dos projetos TEIP, integrando e expandindo o reforço da capacidade de gestão
local do currículo, os PIICIE, o incremento das Escolas de Segunda Oportunidade ou a criação dos programas
de desenvolvimento pessoal, social e comunitário; e, ainda, as medidas de apoio às aprendizagens como as
tutorias, mentorias, serviços de psicologia e de outras áreas de intervenção multinível, entre outros. Durante o
ano de 2019, entre outras iniciativas, lançou-se a legislação que permite às escolas desenvolver planos de
inovação, estando já, em 2020-2021, 110 agrupamentos de escolas a implementar os seus planos, numa
dinâmica de crescimento relativamente ao ano letivo de lançamento desta medida. Procedeu-se também ao
lançamento do projeto INCLUD – ED em 58 territórios educativos de intervenção prioritária, com o apoio de
especialistas internacionais e da Comissão Europeia.
No contexto das medidas promotoras de sucesso, a aposta na inovação e qualificação das pessoas ao nível
das competências digitais prevista no Plano de Ação para a Transição Digital, afigura-se como muito relevante.
Ensino e formação profissional de jovens
Ao nível do ensino secundário, são objetivos das políticas públicas a generalização deste grau de ensino
enquanto patamar mínimo de habilitações. Nas vias profissionalizantes deve prevalecer a orientação para a
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resposta às necessidades do mercado de trabalho e a lógica de dupla certificação profissional e escolar
adaptada a cada território, envolvendo a participação dos diversos atores institucionais relevantes, tais como
autarquias, empresas, associações empresariais e sindicais. Deve atender-se, em particular, a áreas que
correspondem a necessidades atuais e prospetivas do mercado de trabalho – mediante o reforço do sistema de
antecipação das necessidades a partir da identificação das competências – chave e das qualificações a
desenvolver-sendo de realçar, neste âmbito, a relevância que a formação em competências digitais representa
no contexto do aumento da competitividade do País.
Tendo em conta a profunda transformação das atividades económicas, com destaque para o tecido produtivo,
e a digitalização da economia, a valorização do ensino e da formação profissional não está desligada da
necessidade de os espaços de aprendizagem estarem dotados de equipamento e tecnologia adequados aos
desafios da prática profissional e que permitam aprendizagens relevantes, significativas e qualificantes. A esta
nova realidade, acresce a necessidade de recuperar aprendizagens e percursos educativos e formativos
afetados pela recente crise sanitária e pela suspensão temporária das atividades letivas e formativas
presenciais.
Por outro lado, uma alteração dos padrões de qualificação dos jovens e adultos portugueses implica também
alargar a informação e os incentivos para que os mesmos – sobretudo aqueles que vivem em condições mais
vulneráveis e foram particularmente afetados pela atual crise pandémica – invistam na sua formação, vejam
reconhecidos os seus esforços e tenham condições para prosseguir os seus estudos secundários e superiores
(ou para voltar ao sistema de educação e formação).
No âmbito da educação e formação profissional, encontra-se definida uma medida para a promoção das
oportunidades dos jovens e adultos de adquirirem habilitações e qualificações de nível intermédio, relevantes
para o trabalho e para o empreendedorismo, a qual se destina a diversificar a oferta formativa para os jovens,
garantindo o aumento da frequência do ensino secundário, nomeadamente nas ofertas de dupla certificação nas
vias profissionalizantes, bem como a garantir a qualidade dessa oferta de dupla certificação e a sua
correspondência com as necessidades de qualificações observadas nos respetivos territórios. Entre as
iniciativas já implementadas encontram-se: o alargamento progressivo e sustentado da oferta do ensino
profissional, garantindo o financiamento dos cursos até 2023/2024, através de um reforço da comparticipação
do Orçamento do Estado; a melhoria do sistema de antecipação das necessidades de qualificação para resposta
às novas necessidades do meio empresarial local e regional; o reforço das estratégias de diversificação
pedagógica no contexto do ensino profissional e a promoção de uma maior ligação da escola à comunidade e à
família (enfoque nos jovens que abandonaram a escola e que ainda não se encontram a trabalhar) e a criação
dos concursos especiais de ingresso no ensino superior para titulares dos cursos de dupla certificação do ensino
secundário e cursos artísticos especializados.
Conforme medidas incluídas no PRR, para além da continuação das iniciativas mencionadas, deverá:
apostar-se na modernização da diversidade da oferta educativa e formativa, em linha com a evolução do tecido
produtivo, através da criação de centros especializados em estabelecimentos de ensino público com oferta de
cursos profissionais e escolas profissionais, em áreas tecnológicas de grande intensidade e valor acrescentado
(por exemplo: Mobilidade elétrica; energias renováveis; mecatrónica; eletromecânica; eletrónica, automação e
comando; materiais compósitos; operações robotizadas; entre outras); na reabilitação, instalação ou
reequipamento de infraestruturas da rede de centros de formação profissional protocolar e de gestão direta da
rede do IEFP; garantir-se o alinhamento entre o processo de modernização da oferta formativa e o exercício
estrutural de atualização do Catálogo Nacional de Qualificações; aumentar os profissionais nas áreas como a
ciência, a tecnologia, a engenharia, a arte e a matemática (STEAM), atraindo cada vez mais jovens para
prosseguirem estudos nestas áreas; reduzir-se os desequilíbrios geográficos e as desigualdades
socioeconómicas através de uma redistribuição justa e eficaz da rede de ensino profissional, o que contribuirá
para o desenvolvimento local e coesão territorial e melhorar os processos de orientação vocacional, com vista
a um melhor encaminhamento dos alunos para as ofertas profissionalizantes.
Ainda no âmbito da formação para jovens, está previsto o reforço das vias duais nomeadamente no âmbito
dos cursos de aprendizagem, em estreita proximidade com o mercado de trabalho e as empresas. Será também
uma prioridade a aposta na formação profissional pós-secundária de Nível 5 do Quadro Nacional de
Qualificações, tal como previsto no PEES.
A este nível é ainda de relevar a necessidade de qualificação e capacitação no setor do turismo, cujo emprego
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corresponde a mais de 9,4% do total nacional, ajudando o setor a recuperar e preparando o setor e os seus
colaboradores para os desafios do turismo do futuro, tendo aqui as escolas de hotelaria e turismo do Turismo
de Portugal um papel central. Também a este nível, a aposta nas competências digitais que decorre da
implementação do Plano de Ação para a Transição Digital, é fundamental.
Aprendizagem ao longo da vida e educação e formação de adultos
Apesar de ter havido grandes progressos ao nível da estrutura de qualificações dos portugueses nos últimos
anos, estes concentraram-se sobretudo nos mais jovens. No entanto, a transição para uma sociedade baseada
no conhecimento e na transição digital não se poderá concretizar deixando de fora uma parte significativa da
força de trabalho. No campo da educação e formação de adultos, é fundamental continuar a reforçar a
aprendizagem ao longo da vida, sobretudo, dos ativos, integrados em PME, incluindo ao nível da sua gestão,
aumentar a literacia dos adultos com qualificações mais baixas, e as qualificações dos adultos que não
completaram o 12.º ano, com vista à melhoria da empregabilidade e oportunidades das pessoas e do
desenvolvimento socioeconómico do País. As profundas transformações do mercado de trabalho no quadro da
pandemia tornaram ainda mais premente esta questão.
No quadro da Comissão Permanente de Concertação Social, em 2021, o Governo vai procurar estabelecer
um acordo estratégico sobre formação profissional e aprendizagem ao longo da vida, como fator estruturante da
modernização económica e da coesão social. Em 2020, foi constituído um grupo de trabalho com representantes
do Governo e dos parceiros sociais com assento na CPCS de modo a promover a reflexão sobre os seguintes
grandes eixos: Regulação e governação do sistema de formação profissional, melhoria dos instrumentos e da
capacidade de resposta do sistema, elevação da base das qualificações e Programa Qualifica; formação pós-
secundária e níveis intermédios de qualificação, e inovação nas modalidades e respostas formativas
É prioridade do Governo lançar uma estratégia de reforço dos meios quantitativos e qualitativos da formação
profissional, estando entre os principais objetivos reforçar a sua governança, a ligação da formação profissional
ao mercado de trabalho (nomeadamente, pelo fortalecimento das instituições de formação de cariz setorial como
os centros de formação de gestão participada) ou a atualização e agilização do Catálogo Nacional de
Qualificações em todas as áreas de educação e formação, de modo a dar resposta às transformações em curso
na economia, na tecnologia e no mercado de trabalho. Neste âmbito, importa ainda ter presente a
implementação de um conjunto de medidas e iniciativas refletidas no Plano de Ação para a Transição Digital
que pretendem reforçar as competências digitais dos cidadãos, bem como as medidas previstas no PRR e no
PEES.
No que respeita à educação e formação de adultos, a resposta deve incidir sobretudo sobre os segmentos
da população adulta com percursos escolares interrompidos ou não concluídos e menos capacitados para
responder aos desafios do mercado de trabalho, incluindo os desafios associados à transição digital,
nomeadamente os que serão mais afetados pelas consequências da progressiva automação e digitalização de
tarefas e processos, mais sujeitos ao risco de desemprego tecnológico. Nesta medida, a qualificação e a
certificação de adultos com níveis de qualificação muito baixos, através do aumento de oferta de cursos de
educação e formação (EFA) e processos de RVCC afiguram-se como essenciais.
A ANQEP continuará o trabalho, já iniciado, de adequação do referencial de educação e formação de adultos
– nível básico e de impulso ao Plano Nacional de Literacia de Adultos (PNLA), enquanto componente do
Programa Qualifica, para promover processos de alfabetização e garantir níveis básicos de literacia, numeracia
e competências digitais potenciando assim a inclusão social. O PNLA, concluído com o apoio da Comissão
Europeia e da Associação Europeia de Educação de Adultos, contém uma estratégia sustentável para a
promoção de literacia de adultos, de forma a apoiar os adultos a participar plenamente na sociedade e
desenvolver o seu potencial.
O Programa Qualifica, iniciado em 2017, está vocacionado para a qualificação de adultos e tem como objetivo
aumentar as qualificações dos trabalhadores e fomentar a aprendizagem ao longo da vida, de modo a favorecer
a sua empregabilidade através do contributo para a melhoria dos níveis de qualificação dos adultos. Com este
programa, promove-se a redução do atraso estrutural em matéria de escolarização, no sentido de uma maior
convergência com a realidade europeia. Possibilita também o reconhecimento de competências e
aprendizagens e a adequação dos percursos formativos aos perfis e necessidades individuais. A sua atividade
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é suportada por centros especializados em qualificação de adultos espalhados pelo território nacional, com
serviços de informação, aconselhamento e encaminhamento para ofertas de educação e formação profissional.
Até final de 2020, registaram-se 568 mil inscrições nos centros qualifica, verificando-se que apesar da quebra
de atividade decorrente da pandemia, foi atingida 95% da meta de 600 mil inscrições no Programa Qualifica
prevista até ao fim de 2020.
Cifrou-se em mais de 78 mil, o número de certificações equivalentes ao nível de ensino básico – 1.º, 2.º, ou
3.º ciclo e/ou Nível 2 do Quadro Nacional de Qualificações (QNQ) – ou ao nível de ensino secundário e/ou Nível
4 do QNQ.
As apostas programadas a curto prazo centram-se na consolidação da rede de centros qualifica, no
desenvolvimento de programas setoriais, como, por exemplo, o Qualifica Social, e no lançamento do Acelerador
Qualifica.
Complementarmente, é crescente a importância da reconversão de competências dos ativos, para corrigir o
desajustamento de qualificações dos trabalhadores face aos requisitos e competências procurados no mercado
de trabalho, o que se figura cada vez mais importante para dar resposta aos processos de atração de
investimento direto estrangeiro (em especial, em elos mais elevados das cadeias de valor). A aposta numa
formação profissional, incluindo a requalificação de trabalhadores empregados ou desempregados, que fomente
o emprego na área digital e que assegure a minimização do impacto da automação no mercado de trabalho,
constitui assim uma das medidas que, ao nível da educação e formação de adultos, deve ser assegurada em
função do ciclo de vida do cidadão. Ao nível das competências digitais, os serviços públicos de emprego e
formação profissional, comprometem-se com o cumprimento da garantia digital: todos os desempregados terão
acesso a uma oferta na área digital adequada ao seu nível de competências. Nesse quadro tem vindo a ser
desenvolvido um conjunto de iniciativas e programas específicos de formação que visam o upskilling e reskilling
de competências digitais para público – alvo distintos, de que são exemplo, o programa Jovem + Digital,
enquadrado no ATIVAR.PT, a primeira edição do programa UPskills e o arranque do programa Emprego +
Digital. A par do reforço da oferta de formação profissional nesta área, está em fase de finalização a atualização
do referencial de competências – chave do básico para educação e formação de adultos na área de competência
digital.
Neste sentido, será essencial apostar em medidas que reforcem a capacitação digital das pessoas, mediante
programas de formação profissional que envolvam a rede escolar, formativa e empresarial. Neste contexto, o
Plano de Ação para a Transição Digital, enquadra as iniciativas que concorrem para esse fim.
As qualificações são também um ponto prioritário na ET2027 o que é extremamente relevante, atendendo
ao facto de que o emprego nas atividades caraterísticas do turismo representa 9,4% do total nacional (mais de
444 mil em 2018). Entre as medidas a reforçar, de capacitação de recursos humanos e valorização das
profissões em turismo, referem-se as que têm por objetivo prestigiar as profissões do turismo e formar massa
crítica adaptada às necessidades do mercado, assim como promover a igualdade do género e de oportunidades.
Neste processo, assume-se particularmente importante capacitar em contínuo os empresários e gestores para
liderar o turismo do futuro – tecnológico, inclusivo e sustentável, objetivos que se alinham com o programa BEST,
programa de formação para os empresários do setor dinamizado pelo Turismo de Portugal, assim como pelo
programa Upgrade, dirigido aos profissionais do turismo. O programa Upgrade visa ajudar as pequenas e muito
pequenas empresas a adquirirem conhecimentos e competências que lhes permitam preparar o futuro. Este
programa de formação do Turismo de Portugal tem como temas de partida a transformação digital e a
sustentabilidade, áreas essenciais para o turismo do futuro, pelo que o seu desenvolvimento adiciona valor às
pessoas e aos territórios onde estão integradas. Ambas as vertentes contribuem para a relevância do setor do
turismo na dinâmica da economia local e nacional bem como para a preservação e regeneração dos recursos e
também para a criação de modelos de trabalho mais justos e inclusivos.
Ensino superior
Se é verdade que a incerteza e o desconhecimento sobre o futuro inundou as nossas rotinas diárias, não
será menos verdade admitir que, de forma também inédita em Portugal em tempos de crise, presenciamos um
momento extraordinário de confiança dos jovens e das suas famílias no conhecimento, na formação superior e
nas suas instituições, bem como nas vantagens decorrentes da qualificação superior e do desenvolvimento
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científico.
O número de candidatos e de estudantes já colocados no âmbito do concurso nacional de acesso ao ensino
superior atingiu, em 2020, os valores mais elevados desde 1996. E estima-se que o número total de novos
ingressos no ensino superior em ciclos de estudos iniciais, públicos e privados, atinja cerca de 95 mil novos
estudantes neste novo ano letivo de 2020/2021 (cerca de 84 mil estudantes em 2019). Com efeito, 2020 é
marcado por, pela primeira vez, metade dos jovens de 20 anos estarem a estudar no ensino superior (eram 40%
em 2015 e menos de 30% em 2000) e pelo facto de a taxa de escolaridade do ensino superior da população
residente entre os 30 e os 34 anos ter atingido 43% no 4.º trimestre de 2020, superando, pela primeira vez, a
meta europeia de 40% assumida no âmbito da estratégia Europa 2020.
Este resultado confirma o claro reforço da qualificação da população residente em Portugal nos últimos anos,
em associação com a prioridade política conferida ao alargamento efetivo da base social de apoio ao
conhecimento e ao ensino superior.
Para potenciar o alargamento da base social do ensino superior, tem-se procurado reforçar a atribuição de
apoios sociais a estudantes carenciados do ensino superior. No ano letivo de 2019/2020 foram atribuídas 72
150 bolsas de estudo. Em 2020/2021, ano letivo marcado pelo reforço da simplificação e celeridade do processo
de atribuição, foram atribuídas 74 809 bolsas de estudo até 9 de abril de 2021, estimando-se que o número total
atinja os 79 mil, o que representa um aumento de 14% face a 2015/2016. Com efeitos desde 2016/2017, que o
programa +Superior foi redefinido, tendo mantido a atribuição de bolsas de mobilidade como incentivo à
frequência do ensino superior público em regiões do País com menor procura e pressão demográfica, mas com
alterações relevantes. No âmbito deste programa, foram disponibilizadas 2230 novas bolsas em 2020/2021
(eram cerca de 1000 em 2014/2015 e cerca de 1900 em 2019/2020), num reforço distribuído por todas as
regiões. No âmbito das bolsas de ação social, importa ainda destacar as mais de 1000 bolsas atribuídas a
estudantes com necessidades especiais educativas em 2020/2021, através do apoio específico disponível desde
2017/2018.
Importa reconhecer, contudo, que persistem desigualdades no acesso ao ensino superior, designadamente
ao nível de estereótipos de género, mas o caminho percorrido deve ser motivo de orgulho e deve ser continuado
e reforçado, sobretudo no âmbito dos desafios que emergem. Em particular, importa dar continuidade ao
processo efetivo de convergência europeia até 2030, tendo como meta, no que respeita ao ensino superior,
atingir uma taxa média de frequência no ensino superior de 6 em cada 10 jovens com 20 anos até 2030 e garantir
50% de graduados de educação terciária na faixa etária dos 30/34 anos até 2030.
Para atingir este objetivo é relevante continuar a garantir a efetiva democratização do acesso ao ensino
superior, designadamente através de:
– Redução efetiva da despesa das famílias com o ensino superior, consolidando a diminuição, desde 2019,
do limite máximo do valor das propinas do ensino superior público em cerca de 20%;
– Reforço do apoio social a estudantes carenciados, incluindo no valor das bolsas, no limiar de elegibilidade
e no complemento de alojamento, para além do reforço do programa +Superior para apoiar bolseiros no interior
do País;
– Reforço das condições para o alojamento de estudantes deslocados através da implementação do Plano
Nacional de Alojamento para o Ensino Superior (PNAES), envolvendo instituições do ensino superior e outras
entidades, e incluindo o alargamento e diversificação da oferta através de camas protocoladas com autarquias,
pousadas de juventude e hotéis e alojamentos locais;
– Estímulo à inclusão social dirigido a minorias e aos cidadãos com necessidades educativas especiais nas
instituições científicas e de ensino superior (designadamente, garantindo a gratuitidade da frequência do ensino
superior aos estudantes com deficiência igual ou superior a 60%);
– Estímulo ao ingresso no ensino superior dos estudantes provenientes das vias profissionalizantes do ensino
secundário, como implementado no ano letivo de 2020/21.
Importa, ainda, reforçar as instituições e a sua identidade e autonomia, estimulando a diversificação e a
internacionalização do ensino superior num quadro de referência europeia, dando especial ênfase a:
– Uma cultura de integração cultural e científica dos novos estudantes, designadamente, apoiando o
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movimento EXARP;
– À especialização da formação pós-graduada e de formações curtas iniciais (i.e., CTeSP), em articulação
com a formação inicial tradicional (i.e., licenciaturas e mestrados) e a formação ao longo da vida;
– Ao desenvolvimento de plataformas inovadoras, combinando e diversificando formas de ensino e
aprendizagem a distância, com autoaprendizagem e metodologias ativas de aprendizagem;
– À diversificação e especialização de diferentes perfis de oferta inicial e pós-graduada, assim como atraindo
estudantes adultos e estrangeiros e respondendo aos crescentes desafios de estimular a coesão territorial
através do conhecimento.
De forma a atingir os objetivos propostos, destacam-se os instrumentos disponíveis no âmbito do PRR,
desenhados em torno das linhas de orientação estratégica definidas:
– Alojamento estudantil – Acelerar a disponibilização de 15 000 camas em residências de estudantes,
aprofundando o plano nacional de alojamento estudantil, para melhorar as condições de frequência dos
estudantes do ensino superior, através da construção, adaptação e recuperação de residências para estudantes;
– Impulso jovens STEAM – Promover e apoiar iniciativas a desenvolver e implementar por parte das
instituições de ensino superior, incluindo universidades e politécnicos, em consórcio com empregadores,
orientadas para aumentar a graduação superior de jovens em áreas de ciências, tecnologias, engenharias,
artes/humanidades e matemática (STEAM – Science, Technology, Engineering, Arts and Mathematics);
– Impulso adultos – Apoiar a conversão e atualização de competências de adultos ativos através de
formações de curta duração no ensino superior, de nível inicial e de pós-graduação, em articulação com
empregadores, unidades de I&D e centros de inovação e incluindo a formação de, pelo menos, dez escolas de
sistemas digitais e dez escolas de pós-graduação de âmbito profissional.
Formação avançada
Na formação avançada, Portugal tem mantido uma trajetória positiva, aproximando-se dos padrões europeus
em termos de número de doutorados face à população e do número de investigadores nos quadros das
empresas. Nesta área, há uma forte ligação com as atividades de I&D para a criação de conhecimento, elemento
transversal e basilar para a consolidação da sociedade do conhecimento e para a competitividade da economia,
e em particular das empresas. Para que, em Portugal, se atinjam os números europeus de investigadores
doutorados nas instituições de ensino superior, de I&D e nas empresas, deverá garantir-se o aumento em 25%
da graduação anual de novos doutorados, passando de três para quatro novos doutorados por ano e por 10 000
habitantes até 2030. Por isso, as políticas públicas devem proporcionar estímulos ao emprego científico, seja
académico, em instituições de I&D ou em empresas, para suportar o crescimento das atividades de I&D e de
inovação empresarial.
Para apoiar a formação avançada em todas as áreas do conhecimento ao nível doutoral, em 2020 foram
concedidas 2155 bolsas de doutoramento, 1360 na sequência do concurso anual destinado a apoiar
investigadores que pretendam desenvolver trabalhos de investigação para a obtenção do grau académico de
Doutor, registo que representa um aumento de 141% face às 985 bolsas concedidas em 2015.
6.4. Qualificação das instituições
Os serviços do Estado, enquanto promotores da melhoria das condições de vida da população e indutores
de crescimento e de desenvolvimento económico, desempenham um papel relevante na competitividade da
economia. Estes devem, por isso, conseguir acompanhar a evolução da sociedade, nas suas várias dimensões,
de modo a garantir maior proximidade às necessidades dos cidadãos. Impõe-se, por isso, dar continuidade e
reforçar os processos modernização e capacitação compatíveis com maior eficiência, celeridade e qualidade
dos serviços, passando pela sua desburocratização e digitalização.
Estes aspetos são particularmente pertinentes para os custos de contexto impostos à atividade económica e
empresarial, podendo reduzir obstáculos e melhorar as condições para o investimento. A celeridade processual
relacionada com a capacidade e qualidade de resposta do Estado, por exemplo das entidades envolvidas na
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gestão de instrumentos de financiamento e na justiça, reflete-se de forma relevante no aproveitamento de
oportunidades de mercado pelas empresas e na sua capacidade competitiva, influenciando o seu
posicionamento da economia no contexto internacional.
Manter-se-á a aposta no Lab X, laboratório ou incubadora de inovação no setor público com o objetivo de
promover a inovação na Administração Pública, assim como na estratégia TIC 2020, promovendo uma
racionalização e concentração da função informática na Administração Pública central, aproveitando economias
de escala, com ganhos de eficácia e de eficiência.
O Governo dará continuidade à simplificação legislativa, prosseguindo a política de contenção legislativa e
de revogação de decretos-leis antigos e já obsoletos, bem como exercícios de codificação legislativa, eliminando
legislação dispersa, procurando simultaneamente assegurar-se que todos os decretos-leis e decretos
regulamentares continuam a ser publicados juntamente com um resumo, em português e inglês, que explique
de forma simples o seu impacto na vida dos cidadãos. No âmbito do programa Revoga+, está em curso um
levantamento da legislação dos anos 1986 a 1990, devendo avançar-se com a revogação da legislação caduca
ou obsoleta relativa a esse período, depois de, na legislatura anterior, o mesmo ter sido feito para o período
compreendido entre 1975 e 1985. Juntamente com esta intervenção, no sentido de aprofundar a avaliação do
impacto legislativo, serão quantificados os encargos da legislação aprovada sobre as empresas, os cidadãos e
a Administração Pública, bem como os benefícios gerados. Em 2019, teve início o projeto-piloto de avaliação do
impacto legislativo no combate à corrupção e no combate à pobreza e em 2020 a avaliação do impacto está a
ser progressivamente alargada a outras áreas.
Ainda no campo da simplificação administrativa e redução de custos de contexto inerentes ao cumprimento
das obrigações tributárias, em particular das empresas, existe a intenção de aprovar um conjunto de iniciativas
de eliminação de exigências excessivas ou desproporcionadas (SIMPLEX+). Foram já implementadas diversas
medidas de redução dos custos de contexto, tais como a criação de enquadramento legal para substituição de
arquivos contabilísticos em papel por arquivos em suporte eletrónico, a interligação dos vários sistemas
informáticos aduaneiros, a utilização de dados anteriormente comunicados para pré-preenchimento da IES, ou
o estabelecimento de comunicações eletrónicas entre Autoridade Tributária e Aduaneira e municípios no que
concerne plantas, alvarás e licenças municipais. Em 2021, continuarão a ser implementadas novas medidas,
nomeadamente IVA automático, alfândega mais simples, anexo segurança social simplificado e processos
inspetivos fiscais online. Ainda neste contexto, deverá ser criado um grupo de trabalho para o levantamento das
barreiras ao investimento nos procedimentos de licenciamento setoriais, que deverá culminar na identificação
de procedimentos setoriais de licenciamento passíveis de simplificação, respetivas alterações legislativas e
oportunidades de desmaterialização e de reforço da interoperabilidade entre serviços relevantes neste contexto.
No âmbito de intervenção do Plano de Ação para a Transição Digital, no pilar relativo à digitalização do
Estado, existe o objetivo de facilitar o acesso dos cidadãos aos serviços públicos e simplificar e desmaterializar
os procedimentos administrativos, de modo a criar um setor público mais dinâmico e contribuir para aumentar a
eficiência e a qualidade dos serviços prestados.
Ao nível da segurança social e seguindo o princípio da redução e simplificação administrativa já foram
desenhadas e implementadas as seguintes medidas:
– Agilização da abertura de estabelecimentos de apoio social com processos de licenciamento em curso;
– Cuidador informal online – Disponibilização online, na Segurança Social Direta, de serviço que permita ao
cidadão não só pedir o Estatuto de Cuidador Informal, bem como de acompanhar o processo até ao pagamento,
da Prestação do cuidador Informal, com possibilidade de notificação eletrónica;
– Pensões na hora – Lançada em fevereiro de 2021, esta medida permite ao cidadão requerer a sua pensão
online (na Segurança Social Direta) com comunicação imediata do valor provisório que lhe será atribuído e com
diferimento na hora. Isto é, sempre que o cidadão cumpra as condições de acesso para poder usufruir de uma
pensão em Portugal, designadamente, o prazo de garantia e a idade de reforma, a mesma passa a ser atribuída
de forma automática e com aceitação do valor da mesma. Esta medida é válida tanto para cidadãos com carreira
contributiva exclusiva em Portugal, como para os cidadãos com carreira contributiva noutros países, desde que
cumpram o prazo de garantia em Portugal;
– Pensões +Ágeis na CGA – Desmaterialização do pedido de aposentação, permitindo ao cidadão, subscritor
da CGA, e às entidades em que exerça funções, realizar o pedido de aposentação online, no portal da CGA
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Direta reutilizando todos os dados já existentes na CGA sem necessidade de novos preenchimentos (até ao
momento esta medida já abrangeu mais de 800 entidades);
– Processos de contraordenação online – Desmaterialização do processo de contraordenações, por forma a
simplificar e reforçar a transparência. Prevê-se a disponibilização, na Segurança Social Direta, de funcionalidade
que permita a notificação eletrónica, consulta da notificação e do detalhe do cálculo da contraordenação, bem
como, da evolução do processo de contraordenação;
– «eAtendimento» – Implementação de chat bot no portal da segurança social, disponível 24x7 e com recurso
a NLP, IA e machine learning;
– Declarações da segurança social na hora – Permitir aos cidadãos e entidades empregadoras pedir e obter
declarações online na Segurança Social Direta, nomeadamente: abono de família para crianças e jovens;
rendimento social de inserção; subsídio de desemprego e subsídio social de desemprego.
Através do PRR irá reforçar-se a transição digital na segurança social nas suas diversas dimensões, tirando
partido de tecnologias inovadoras, através da modernização do canal transacional da segurança social, da
alteração de paradigma no relacionamento com os cidadãos e empresas e da otimização do ciclo contributivo
dos cidadãos e empresas, alargando igualmente a base contributiva e melhorando a eficiência nas áreas da
fiscalização e da cooperação.
Pretende-se de igual forma, apostar na simplificação, desmaterialização e automação de prestações sociais,
de forma a garantir o pagamento atempado aos beneficiários de prestações sociais.
O Governo promoverá, também, a criação de uma plataforma que disponibilizará informação territorializada
essencial, designadamente de: (i) Medidas de apoio às famílias e empresas; (ii) infraestruturas e equipamentos
vocacionados para a instalação de atividades económicas e (iii) oferta de científica. Este visualizador, designado
de «T – Invest», encontra-se em fase de desenvolvimento e será alimentado por conteúdos de diversa índole e
em diversos formatos, incluindo dados espaciais e geográficos, agregados nas bases de dados das CCDR e
outras que permitam a interoperabilidade.
No seu papel de coordenação do desenvolvimento territorial, as CCDR têm de ser capazes de providenciar
ao decisor político, aos cidadãos, às empresas e investidores, o «mapa dos apoios» existentes no território,
assim como o «mapa das infraestruturas» e o «mapa da oferta de ciência». Trata-se de três vetores de
informação que importa mostrar de forma agregada, sistematizada e interativa para enfatizar o potencial das
regiões e as suas vantagens competitivas. É, assim, fundamental empoderar as CCDR com informação regional
em variados formatos. Ao serem capazes de projetar esta informação para o universo digital, as CCDR estarão
a incitar a competitividade inter-regional e a dinamizar o ambiente dos negócios locais e regionais.
É também necessário convocar a capacitação institucional para empreender uma tarefa específica, mas que
se revela de decisiva importância para o ordenamento do território e para o desenvolvimento regional e que é a
implementação do sistema de informação cadastral simplificada. De facto, é necessário conhecer os titulares
dos prédios rústicos, incluindo a estrutura da propriedade florestal. Esta é uma necessidade que o País tem há
décadas, que os incêndios florestais evidenciaram, e que agora pode ser acolhida. Não há medida de prevenção
de incêndios nem medida de ordenamento de território na ausência de cadastro da propriedade rústica. É um
caminho de média distância que urge continuar a percorrer uma vez que se revelará profícuo para a política
florestal, para o ordenamento do território, para política fiscal e para o desenvolvimento regional como um todo.
É, pois, necessário capacitar algumas entidades públicas – de âmbito local e central – para empreender a
georreferenciação de prédios rústicos e o respetivo registo simplificado. Uma vez mais aqui se sublinha a
necessidade premente das instituições conhecerem e dominarem a informação indispensável acerca do
território.
A par da simplificação da Administração Pública, através do programa SIMPLEX, importa promover uma
maior utilização das tecnologias de informação em todos os organismos públicos e nos diversos serviços que
estes disponibilizam, assegurando a reconversão de processos para o universo digital, bem como apostar na
formação e valorização dos trabalhadores em tecnologias de informação e digitalização. De entre as iniciativas
a implementar, importa realçar a tradução dos websites da Administração Pública para Língua Inglesa, a
simplificação da contratação de serviços TIC pela Administração Pública e a promoção ativa do teletrabalho. No
contexto do teletrabalho, continuar-se-á a aprofundar a cooperação com municípios, tendo em vista a criação
de espaços de co-working, e facilitar a transição de trabalhadores em funções compatíveis para esta modalidade
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de prestação de trabalho.
No campo da justiça, no sentido de aumentar a capacidade de resposta dos tribunais administrativos e fiscais,
reduzindo o número de processos pendentes, têm sido reforçados os recursos humanos, nomeadamente juízes,
e melhorados os sistemas de gestão processual. Foram instalados os juízos especializados (1 de setembro de
2020) e estão previstas equipas de juízes para diminuição de pendências. Para 2021, espera-se a conclusão do
procedimento legislativo respeitante à reforma dos tribunais administrativos e fiscais, sendo ainda
implementadas iniciativas que passam pelo reforço dos meios de gestão dos tribunais e pela melhoria dos meios
processuais da referida jurisdição, como, por exemplo, a submissão e tramitação de articulados com informação
estruturada.
Com vista a descongestionar os tribunais judiciais, foram implementadas medidas de reforço da capacidade
de gestão das comarcas e introduzidos ajustamentos no mapa judiciário em função da especialização e da
proximidade dos cidadãos e das empresas. Foi introduzida a possibilidade de realização de atos judiciais à
distância, no âmbito da mesma comarca. Pretende-se continuar a agilizar a ação executiva, através da
consolidação de soluções operacionais técnicas, em particular soluções informáticas, que permitem ganhos de
eficiência e transparência. Os agentes de execução têm acesso ao CITIUS e foi já implementada a possibilidade
de os cidadãos consultarem os seus processos judiciais na área dos serviços digitais dos tribunais,
independentemente da jurisdição e da instância em que os mesmos se encontrem, assim como o pedido e
consulta de certidões judiciais eletrónicas. Estão em desenvolvimento novas funcionalidades que permitem aos
oficiais de justiça, que exerçam as funções de agente de execução, a consulta por meios eletrónicos de mais e
melhor informação referente à identificação do executado e dos seus bens. As intervenções já realizadas
permitiram uma agilização da resolução das pendências executivas, tendo o número de processos pendentes
(ações executivas) nos tribunais judiciais de primeira instância tido uma variação decrescente de 11,5%
(comparação entre o primeiro trimestre de 2020 e o primeiro trimestre de 2019), sendo que o número de
processos pendentes no final do primeiro semestre de 2020 foi o mais baixo desde 2001. Prosseguir-se-á o
esforço de simplificação dos procedimentos e de melhoria das soluções eletrónicas com vista à manutenção da
tendência de redução de pendências.
No âmbito da modernização tecnológica do sistema judicial, tendo as pendências dos processos judiciais
como foco desta medida, está em implementação um conjunto de iniciativas que terão impacto na agilização
dos processos nas várias áreas da justiça (cível, laboral, penal, família e menores) e de outras que permitirão
aos conselhos de gestão das comarcas e aos respetivos conselhos superiores, através de indicadores
harmonizados, conhecer e gerir melhor os recursos e a evolução das pendências processuais. Espera-se que o
aumento de eficiência das secretarias judiciais beneficie a recuperação da pendência processual. O projeto
«Tribunal+», inscrito no plano de modernização Justiça + Próxima, que otimiza a gestão administrativa,
expandiu-se em 2019 por forma a abranger um universo de 27 secretarias inseridas em 22 comarcas. Na
vertente de melhoria de atendimento nos tribunais (Balcão+), o novo modelo alcançou 270 tribunais em todas
as comarcas do País, estimando-se uma poupança em horas de trabalho equivalente a cerca de 9,7 milhões de
euros por ano (mais de 783 mil horas de trabalho). À escala nacional estima-se um efeito ponderado de 35
milhões de euros por ano. Entre as medidas concluídas no âmbito do Justiça + Próxima está a disponibilização
do sistema de indicadores de gestão para os tribunais, que permite monitorizar e avaliar a atividade dos tribunais
(PGR e CSM). Foram renovados mais de 90% dos equipamentos tecnológicos disponíveis nos tribunais e
estabelecida a interoperabilidade eletrónica dos tribunais com a segurança social, a educação, o Banco de
Portugal e a Autoridade Tributária e Aduaneira, tipicamente enquadradas no programa Simplex+. A nova edição
do plano Justiça + Próxima 2023, apresentada a 2 de março de 2020, dando continuidade à edição anterior,
reúne 141 medidas entre as quais a expansão do Balcão+ a mais 50 tribunais, a realização de uma prova de
conceito do tribunal digital 360, projetando o que será um tribunal do futuro assente no paradigma digital only, o
desenvolvimento de um projeto-piloto de um julgado de paz virtual, o início da execução dos serviços de
automatização da impressão, envelopagem e distribuição postal (com impacto anual estimado em poupança de
cerca de 800 000 horas de funcionários judiciais) e o alargamento a todos os tribunais dos novos interfaces
únicos para juízes (magistratus) e magistrados do Ministério Público (MP codex). No quadro do PRR, a edição
do PJ + P 20/23 beneficiará de uma atualização muito expressiva ainda no decorrer de 2021.
De salientar ainda o reforço dos meios de resolução alternativa de litígios de modo a garantir a obtenção de
decisões jurisdicionais em tempo útil. Nesse sentido, houve o alargamento da rede de julgados de paz,
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nomeadamente com a criação do julgado de paz do oeste e com a instalação da sede e delegações do Julgado
de Paz do agrupamento dos concelhos do Funchal, Câmara de Lobos e Santa Cruz, na Madeira, bem como a
implementação de um novo modelo de financiamento dos centros de arbitragem de conflitos do consumo, com
vista a um funcionamento financeiramente sustentável, tendo ainda sido recrutados novos mediadores e revistos
os honorários dos mediadores a exercer a sua atividade no sistema de mediação familiar. Em 2021, será
concluída a fase de desenvolvimento da nova plataforma eletrónica de tramitação de processos nas áreas dos
julgados de paz, da arbitragem e da mediação, e o alargamento do Julgado de Paz do agrupamento dos
municípios de Funchal, Câmara de Lobos e Santa Cruz ao município do Machico. Mantém-se o plano de criação
de um julgado de paz na Batalha em articulação com os municípios de Leiria, Marinha Grande, Porto de Mós e
Pombal, projeto que, encontrando-se planeado originalmente para 2020, não foi concluído fruto da situação
pandémica instalada, dando-se assim continuidade ao alargamento da referida rede. Ainda neste contexto, será
disponibilizada, até final de 2021, a primeira versão do RAL+, que corresponde ao sistema de informação único
de suporte à tramitação dos julgados de paz, dos centros de arbitragem (da responsabilidade do Ministério da
Justiça) e da mediação.
As reformas e investimentos a efetuar no domínio da Justiça serão financiados no âmbito da Componente
18 – justiça económica e ambiente de negócios do PRR, envolvendo um montante na ordem dos 267 M€.
Por outro lado, num contexto em que Portugal se encontra a implementar reformas estruturais em vários
domínios, a reforma da gestão financeira pública assume particular relevância, na medida em que complementa
as demais reformas, permitindo aos decisores políticos e ao nível operacional um melhor controlo dos recursos
disponíveis do seu impacto nas contas públicas, na economia e na sociedade, promovendo uma maior qualidade
da despesa pública.
A nova Lei de Enquadramento Orçamental (LEO)15 e o Sistema de Normalização Contabilística das
Administrações Públicas, são os dois principais instrumentos da reforma das finanças públicas em Portugal,
traduzindo em conjunto uma reforma abrangente, multidimensional e inovadora. Pretende-se com esta reforma,
integrada no âmbito do PRR, implementar um modelo de gestão das finanças públicas centrado
fundamentalmente num maior controlo do desenho e implementação das políticas públicas, enquadradas num
quadro plurianual e no adequado reflexo dessas políticas na contabilidade e nas contas públicas em geral,
criando um modelo integrado dos objetivos de política, das várias óticas da contabilidade e da tesouraria do
Estado. O novo modelo deverá também permitir diagnosticar e evidenciar, em tempo útil, situações que ponham
em causa a trajetória de sustentabilidade das finanças públicas, contribuindo assim para o cumprimento
simultâneo dos objetivos das políticas setoriais e das finanças públicas, ancorados num quadro plurianual de
despesa pública.
7. AGENDA ESTRATÉGICA TRANSIÇÃO CLIMÁTICA E SUSTENTABILIDADE DOS RECURSOS
O reconhecimento das alterações climáticas – por parte de Estados, instituições, ou indivíduos – como uma
das maiores ameaças globais, com potencial para gerar impactes ambientais, sociais e económicos
extremamente severos, é hoje cada vez mais generalizado. Corroboradas por um número crescente de estudos
científicos, as alterações climáticas, e particularmente os seus efeitos, têm provocado um sentido de urgência
na procura de respostas.
Esta perceção de urgência, que reclama por compromissos consequentes e por ações eficazes, decorre não
só das sucessivas evidências científicas, mas resulta, sobretudo, da constatação generalizada de que as
alterações climáticas não são uma ocorrência distante (no tempo e/ou no espaço), mas antes um fenómeno real
cujos efeitos se fazem sentir de forma efetiva e no imediato – perceção construída, também, devido à ocorrência
de sucessivos eventos extremos que, potenciados num quadro de alterações climáticas, têm imposto elevados
custos humanos, sociais e ambientais.
2021 será um ano marcado pela Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia que tem entre as
suas prioridades conseguir aprovar a lei europeia para o clima e debater a Estratégia Europeia para Adaptação
às Alterações Climáticas, matéria em que Portugal pretende promover um debate alargado.
Portugal, com uma posição geográfica particularmente exposta num contexto de alterações climáticas,
15Aprovada em anexo à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.
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reconhece os custos que penalizam a inação perante estes desafios. Neste sentido, em 2016, recorrendo a um
robusto historial em matéria de política climática – que já no passado havia contribuído para assegurar o
cumprimento bem – sucedido dos objetivos nacionais no âmbito do Protocolo de Quioto –, Portugal não só
completa o processo de ratificação do Acordo de Paris – histórico compromisso multilateral alcançado em 2015
por ocasião da 21.ª Conferência das Partes (COP) da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações
Climáticas (CQNUAC), tendo sido um dos primeiros países da União Europeia a fazê-lo –, como assume,
também, por ocasião da conferência de Marraquexe das Nações Unidades para a mudança climática (COP 22),
o ambicioso, mas pertinente, objetivo de atingir a neutralidade carbónica até 2050.
Assim, o XXII Governo Constitucional reforça o compromisso político e assume as alterações climáticas como
um dos quatro desafios estratégicos para a legislatura, reiterando a necessidade de proceder a um caminho
adaptativo, mas sobretudo, destacando a ambição da descarbonização – dando passos decisivos rumo à
neutralidade carbónica – valorizando o território, tirando partido dos seus recursos endógenos renováveis,
preservando os ecossistemas e a biodiversidade e avançando para uma economia circular, sustentável e
competitiva, capaz de assegurar uma transição justa, em linha com os objetivos propostos no âmbito do Acordo
de Paris e dos objetivos de desenvolvimento sustentável da Agenda 2030 das Nações Unidas.
Nesse sentido, em 2019, a o Governo aprovou o Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 (RNC 2050),
assumindo um objetivo de redução de emissões de gases com efeito de estufa (GEE) superior a 85%, até 2050,
e a respetiva trajetória para alcançar esse desígnio e, em 2020, o Plano Nacional Energia e Clima 2021-2030
(PNEC 2030) que apresenta a visão estratégia, os objetivos, as metas e medidas para que na próxima década,
o país possa alcançar uma redução de 45% a 55% de emissões de GEE, até 2030, e assegurar a transição
energética para alcançar a neutralidade carbónica.
O PNEC 2030, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 53/2020, de 10 de julho, concretiza o
RNC 2050 no período até 2030, e constitui o plano orientador para a descarbonização nas várias áreas de ação
governativa, através do estabelecimento de metas setoriais de redução de emissões, para a incorporação de
energia de fontes renováveis, para o aumento da eficiência energética, através da redução do consumo de
energia, e para o reforço das interligações. O PNEC 2030 é o plano de referência para transição energética,
enquanto grande oportunidade estratégica para o país e instrumento catalisador para a recuperação económica
e social do País.
A estratégia de Portugal para a próxima década, e nos termos previstos no PNEC 2030, assenta numa
abordagem multinível pela ação conjugada de diversas áreas estratégicas, como por exemplo, a prioridade à
eficiência energética, o reforço da diversificação de fontes de energia com enfoque nas renováveis, o aumento
da eletrificação dos consumos, a promoção de gases renováveis, o reforço e modernização das infraestruturas,
a reconfiguração e digitalização do mercado e o incentivo à investigação e inovação.
De forma a garantir o alinhamento com os objetivos assumidos por Portugal em matéria de política climática,
através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 5/2021, de 19 de janeiro, foi adotada a avaliação prévia de
impacto legislativo na ação climática, como projeto-piloto, a título experimental, pelo período de um ano, a qual
contribui ainda para uma melhoria do procedimento legislativo e para um ordenamento jurídico mais
transparente, dando cumprimento ao previsto no programa do Governo.
A transformação que se exige à sociedade portuguesa comporta o envolvimento dos diferentes níveis de
organização administrativa, da local à regional. É por isso que o Governo irá promover a realização de roteiros
regionais para a neutralidade carbónica que traduzam a nível regional a ambição colocada a nível nacional. Os
esforços assentam na transição energética, com enfoque numa maior eficiência energética e na aposta nas
fontes de energia renovável, na promoção da mobilidade sustentável, no reforço da produção e do consumo de
energia a partir de fontes renováveis nos vários setores, e com uma dinâmica cada vez mais descentralizada e
local, na promoção da mobilidade sustentável, associada a uma alteração dos padrões de utilização dos
transportes públicos pelos portugueses, bem como na necessidade de dar continuidade aos investimentos na
ferrovia e na descarbonização da sociedade, através de uma gestão eficiente de recursos assente em princípios
de sustentabilidade e circularidade.
Serão, também, promovidas iniciativas de mobilização de atores do setor empresarial para a
descarbonização, bem como, o desenvolvimento e a aplicação de roteiros setoriais para a descarbonização da
indústria, estando previsto no PRR o apoio para a concretização deste objetivo, fundamental para assegurar a
transição climática.
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Em Portugal, o investimento adicional necessário para atingir a neutralidade carbónica está projetado em
cerca de 2 mil milhões de euros por ano até 2050. Assim, o Governo e o setor financeiro deverão criar incentivos
e produtos financeiros que facilitem os investimentos, públicos e privados, necessários e a transição para uma
economia neutra em carbono. Para tal, será criada uma estratégia nacional para o financiamento sustentável,
com participação de todas as partes interessadas. Neste âmbito destaca-se o papel do banco verde, com o
propósito de conferir capacidade financeira e acelerar as várias fontes de financiamento existentes dedicadas a
investir em projetos sustentáveis, de neutralidade carbónica e de economia circular, cuja atribuição cabe ao
Banco Português de Fomento. Em complemento aos apoios ao investimento, merece particular destaque a
fiscalidade verde enquanto mecanismo complementar dinamizador de transformações estruturais, através do
estabelecimento de um quadro fiscal que, por um lado, é mais penalizador para os combustíveis fósseis, e por
outro lado, incentiva as energias renováveis.
Adicionalmente, e uma vez que são conhecidas as consequências económicas, sociais e ambientais
associadas às alterações climáticas, em particular, decorrentes da existência de fenómenos extremos, este
Governo irá promover respostas diversificadas e integradas que as permitam mitigar, mas também adaptar a
sociedade e os territórios, de forma aumentar a resiliência das comunidades e a diminuir as vulnerabilidades
dos territórios.
Assume-se, também, como imperiosa a reorientação do modelo económico português de uma utilização
linear das matérias para a sua recirculação, através da criação de instrumentos que promovam a alteração de
paradigma que lhe está associada, seja nos modelos de negócio, seja no comportamento da população em
geral.
Finalmente, numa lógica de valorização dos recursos endógenos para o robustecimento da competitividade
de uma economia que valorize e utilize de forma eficiente os recursos, incorporando de forma consequente a
dimensão sustentabilidade, importará potenciar o papel do setor da agricultura e das florestas na
sustentabilidade e valorização dos recursos, e por outro lado, assegurar a sustentabilidade ambiental dos
recursos marinhos, articulando esta ambição com o reforço do potencial estratégico da economia do mar, no
sentido do desenvolvimento azul sustentável.
O Fundo Ambiental (FA) assume-se um dos principais instrumentos de financiamento da política ambiental
e de ação climática. O artigo 309.º do Orçamento do Estado para 2021 dispõe que o Governo proceda à fusão
do Fundo Florestal Permanente, do Fundo de Apoio à Inovação, do Fundo de Eficiência Energética e do Fundo
para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético no Fundo Ambiental. Com esta fusão, é introduzido um
maior foco no apoio a projetos de transição energética e concentrado num único fundo os apoios à eficiência
energética. Será igualmente dado um maior protagonismo ao apoio a projetos de inovação nas áreas de atuação
do FA. Permite ainda incluir o apoio a medidas na área das florestas e da gestão florestal, criando sinergias com
as iniciativas na área da biodiversidade e da ação climática.
O FA é reforçado enquanto instrumento central para o financiamento da ação climática, da política do
ambiente e enquanto instrumento dinamizador da recuperação, promovendo o apoio a projetos nas áreas da
mitigação, incluindo projetos de promoção da mobilidade elétrica, descarbonização das cidades e da indústria,
adaptação e cooperação em matéria de alterações climáticas, recursos hídricos, bioeconomia sustentável,
economia circular e resíduos, danos ambientais, conservação da natureza e biodiversidade e educação
ambiental, conforme previsto no programa do Governo.
O ano de 2021 será marcado pela recuperação económica e social do País, na sequência da pandemia
COVID-19, com a ação climática a afirmar-se como motor desta recuperação, em alinhamento com as
orientações europeias. Neste quadro, o Governo prosseguirá um conjunto de iniciativas que terão como principal
foco mitigar, adaptar e sequestrar, acelerando a atuação na transição energética, na mobilidade sustentável, na
economia circular e na valorização do capital natural, do território, do mar e das florestas, fomentando o
investimento sustentável e promovendo iniciativas facilitadoras desta transição como o financiamento
sustentável, a fiscalidade verde e a educação ambiental.
É nesta ótica que é crucial assumir o território enquanto recurso que é necessário gerir e valorizar
globalmente com equidade, a partir de uma visão integrada, e que tem presente a importância da promoção de
práticas agronómicas e ambientais que se traduzam na utilização sustentável dos recursos existentes.
Para este efeito, relativamente à transição climática e sustentabilidade dos recursos, o foco estratégico e
operacional centrar-se-á em cinco principais dimensões: A descarbonização e a transição energética, a transição
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para uma economia circular, a redução de riscos e a valorização sustentável do território, a sustentabilidade
competitiva da agricultura e das florestas e a sustentabilidade competitiva da economia do mar.
7.1. Descarbonização da sociedade e promoção da transição energética
Portugal atingir o compromisso de neutralidade carbónica até 2050 implica, de forma global, um abandono
progressivo de um modelo económico linear, sustentado nos combustíveis fósseis, para um outro modelo,
sustentável, circular e racional, que recorre com eficiência, primordialmente, a recursos renováveis.
Está demonstrado que é possível diminuir a intensidade energética e carbónica da economia e da sociedade,
quando em simultâneo se promove o crescimento da atividade económica. Posto noutras palavras, trata-se de
conjugar a vontade de crescimento económico e social, habitualmente consumidores de recursos, com a
condição incontornável de que os recursos habitualmente mobilizados são finitos; que é possível através da
transição do paradigma energético, alicerçado num processo de descarbonização, garantir um crescimento
económico, socialmente justo, que promova a valorização sustentável do território e a coesão territorial.
Destaca-se, assim, a este propósito, em 2019, a publicação do Roteiro para a Neutralidade Carbónica 205016
que, juntamente com o PNEC 203017, pretende caminhar para a redução de 45% a 55% de emissões de gases
com efeito de estufa até 2030 e concretizar todas as metas aí definidas, promovendo a sua monitorização
contínua, bem como alcançar uma redução de 35% do consumo de energia primária, uma incorporação de 47%
de renováveis no consumo final bruto de energia e um nível de 15% de interligações elétricas.
Entre as várias dimensões, a transição energética é certamente aquela que mais contribuirá para este
desafio. Esta será alicerçada na descarbonização do sistema energético, com destaque para o fim da produção
de eletricidade a partir de carvão, tendo sido assumido que esta terminará em 2021, no caso das centrais de
Sines e do Pego, acautelando-se a verificação de um conjunto de condições que garantam a segurança do
abastecimento e a requalificação dos trabalhadores, tendo sempre presente os princípios de uma transição justa
e coesa.
Em linha com os principais vetores de descarbonização e linhas de atuação para uma sociedade neutra em
carbono, tal como definidos no RNC 2050 e no PNEC 2030, e sabendo que a transição energética passará
indiscutivelmente pelo setor da eletricidade, Portugal tem um substancial potencial de continuar a desenvolver
um setor electroprodutor fortemente descarbonizado e resiliente, não só pela disponibilidade de recursos
endógenos renováveis (e.g. água, vento, sol, biomassa e geotermia), mas também pelo facto de ter desenvolvido
um sistema elétrico fiável e seguro, capaz de lidar com a variabilidade que a aposta nas renováveis foi
introduzindo, e que deverá ser alvo de evolução na próxima década.
Destaca-se, a esse propósito, a intenção de reforçar o peso da produção de eletricidade a partir de fontes
renováveis, dando prioridade à instalação de capacidade de produção de energia elétrica com base solar,
nomeadamente através de um sistema de leilão competitivo de atribuição de capacidade de injeção na rede
elétrica. Para esse efeito, foi lançado em 2019 o primeiro leilão em Portugal no qual foram colocados a leilão
1400 MW de capacidade de receção na rede. Como resultado, verificaram-se preços mais baixos (tarifa média
ponderada atribuída no regime garantido foi de 20,33€/MWh, com um mínimo de 14,76€/MWh – valor mais baixo
registado a nível mundial à altura – e máximo de 31,16€/MWh), traduzindo-se em ganhos efetivos para os
consumidores, com poupanças de 600 milhões de euros em 15 anos e abrangendo cerca de 800 000 a 1 000
000 de famílias. Dando continuidade a este processo, em 2020, foi lançado um segundo leilão de atribuição de
capacidade solar, com um total de 700 MW de capacidade de receção na rede, introduzindo-se uma nova opção
para os promotores que pretendam desenvolver projetos de armazenamento. Este segundo leilão revelou-se
um novo sucesso, com Portugal a bater um novo recorde mundial com o mais baixo preço de energia solar
registado, assinalando-se ganhos para os consumidores na ordem dos 559 milhões de euros a 15 anos. Durante
2021 será lançado um novo leilão solar para superfícies não convencionais, designadamente os espelhos de
água dos aproveitamentos hídricos, com tecnologia solar fotovoltaica flutuante.
Merece igualmente destaque o fomento da produção distribuída de energia a partir de fontes renováveis, o
autoconsumo coletivo e as comunidades de energia, que permite que cidadãos, empresas e demais entidades
16 Resolução do Conselho de Ministros n.º 107/2019, de 1 de julho. 17 Resolução do Conselho de Ministros n.º 53/2020, de 10 de julho.
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públicas e privadas, produzam, consumam, partilhem, armazenem e vendam a energia produzida a partir de
fontes de energia renováveis, participando, assim, ativamente na transição energética. Para este efeito, foi
aprovado o Decreto-Lei n.º 162/2019, de 25 de outubro, que consagra e fomenta o autoconsumo individual, o
autoconsumo coletivo e a constituição de comunidades de energia. Este novo regime surge numa lógica de
complementaridade, através da combinação de instrumentos centralizados de promoção de energias renováveis
com processos descentralizados que, pela sua própria natureza, reforçam a coesão social e territorial,
contribuindo para a redução das desigualdades atualmente existentes, nomeadamente através da criação de
emprego, da melhoria da competitividade das empresas distribuídas no território nacional e do combate à
pobreza energética. Pretende-se, ainda, garantir uma maior eficiência do ponto de vista energético e ambiental.
Durante 2021, e nos anos subsequentes, surgirão diversos projetos de autoconsumo e comunidades de energia
renovável um pouco por todo o País, tirando partido do regime jurídico em vigor.
Ainda no domínio da diversificação das fontes energéticas e redução da dependência energética, pretende-
se promover a produção e o consumo de gases renováveis, através do desenvolvimento e implementação de
tecnologias para a produção, armazenamento, transporte e consumo de gases renováveis, em particular o
hidrogénio verde. Foi aprovada a Estratégia Nacional para o Hidrogénio (EN-H2)18 que tem por objetivo promover
a introdução gradual do hidrogénio numa estratégia, mais abrangente, de transição para uma economia
descarbonizada. Neste sentido, já tiveram início os trabalhos relativos a alterações legislativas que permitem,
entre outros, a injeção de gases renováveis nas redes de gás, nomeadamente através do Decreto-Lei n.º
62/2020, de 28 de agosto, assim como o mecanismo de emissão de garantias de origem para gases de baixo
teor de carbono e para gases de origem renovável, através do Decreto-Lei n.º 60/2020, de 17 de agosto.
Durante 2021, serão aprovados os procedimentos necessários aplicáveis às várias vertentes da cadeia de
valor dos gases renováveis, incluindo o licenciamento de instalações e a regulamentação da injeção de
hidrogénio nas redes de gás. Dar-se-á seguimento à preparação e apresentação de uma candidatura ao IPCEI
do hidrogénio. Estão já identificados inúmeros projetos de produção de hidrogénio verde e outros gases
renováveis (por exemplo: biometano), sendo que os primeiros projetos surgirão no decorrer de 2021, com
particular enfase nos setores dos transportes e da indústria, ao mesmo tempo que decorrem os trabalhos para
a instalação de um cluster industrial de hidrogénio verde em Sines, estando em avaliação a possibilidade da
formação de um segundo cluster a norte do País. Ainda em 2021, será lançado o primeiro leilão para apoiar a
utilização de hidrogénio verde, viabilizando, através da criação de condições de offtake, indiretamente a
produção, enquanto mecanismo plenamente concorrencial transparente. Em paralelo estarão disponíveis nos
próximos anos apoios ao investimento em projetos de hidrogénio e outros gases renováveis, através do QFP e
do PRR.
Em linha com prioridade à eficiência energética, será dado um particular enfoque aos edifícios. Esta área
mereceu especial destaque no âmbito do PEES que estabeleceu o Programa de Apoio a Edifícios Mais
Sustentáveis, desenvolvido através do Fundo Ambiental, visando não só apoiar ações com efeito multiplicador
na economia, apoiando a recuperação económica, mas também promover a descarbonização, a eficiência
energética, a eficiência hídrica e a economia circular em edifícios, com melhoria do desempenho energético e
ambiental dos edifícios residenciais. Esta iniciativa teve início em setembro de 2020 e, dada a elevada procura
que conduziu ao esgotamento da totalidade da verba afeta ao programa no final de 2020 e ao seu reforço através
do Fundo Ambiental, revestiu-se de uma enorme importância ao nível da dinamização económica e da criação
de emprego. Para além do contributo para a recuperação da economia, esta iniciativa estabeleceu um conjunto
de medidas que terão continuidade nesta década, nomeadamente por via do PRR, através do qual serão
disponibilizadas verbas muito significativas e que visam apoiar ações de execução célere e disseminadas pelo
território, capazes de absorver algum do impacto da crise económica provocada pela pandemia causada pela
COVID-19, entre outras iniciativas de eficiência energética e reabilitação de edifícios residenciais, da
Administração Pública e de serviços.
A renovação energética do parque nacional de edifícios existentes e a promoção da eletrificação configuram-
se como medidas fundamentais para o cumprimento dos objetivos nacionais em matéria de energia e clima,
assim como para o cumprimento de outros objetivos estratégicos, como o combate à pobreza energética.
Reabilitar e tornar os edifícios energeticamente mais eficientes potencia o alcance de múltiplos objetivos,
18 Resolução do Conselho de Ministros n.º 63/2020, de 14 de agosto.
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designadamente a redução de emissões de gases com efeito de estufa, a redução da fatura energética, a
redução da pobreza energética, a melhoria dos níveis de conforto e qualidade do ar interior, o benefício para a
saúde, a redução do consumo de água pelo forte nexus com o respetivo consumo energético e os múltiplos
benefícios ao nível da cadeia de valor associada ao setor da construção e do imobiliário. Com este objetivo, foi
aprovada a Estratégia de Longo Prazo para a Renovação de Edifícios (ELPRE)19, que visa desenvolver e
implementar uma estratégia de longo prazo que permita promover a renovação de edifícios.
É assumido que a transição energética não pode acentuar a pobreza energética e que estas situações devem
ser identificadas e obviadas através de medidas dirigidas sobretudo para a reabilitação urbana e para a
promoção da eficiência energética nos edifícios. Tendo em vista uma ação mais eficaz no combate à pobreza
energética é necessário conhecer com maior detalhe a realidade nacional de forma a direcionar as medidas
mais eficazmente. Para o efeito, está em curso a elaboração de uma estratégia nacional de longo prazo para o
combate à pobreza energética, estando prevista a sua conclusão em meados do 2.º semestre de 2021, a qual
terá como objetivo obter um diagnóstico, desenvolver indicadores, estratégias de monitorização, estabelecer
objetivos a médio e longo prazo e propor medidas específicas para alcançar estes objetivos, bem como formas
de financiamento.
Ainda no domínio da eficiência energética, pretende-se reforçar a promoção da eficiência energética na
Administração Pública, por via do Programa de Eficiência de Recursos na Administração Pública 2021-2030
(ECO.AP 2030), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 104/2020, de 24 de novembro, que
revoga o anterior programa que vigorou até final de 2020. O ECO.AP 2030, que dá seguimento ao programa
anterior e incorpora lições aprendidas e os desenvolvimentos legislativos relevantes, visa promover a
descarbonização e a transição energética das atividades desenvolvidas pelo Estado, contribuindo para as metas
de redução de emissões de GEE, de redução de consumos de energia por via do reforço da eficiência
energética, de incorporação de renováveis, estabelecidas a nível nacional para 2030, bem como para promover
a gestão eficiente de recursos na Administração Pública. Para a sua implementação será estabelecida e
dinamizada uma estrutura consolidada de coordenadores de energia e recursos, enquanto interlocutores de
cada ministério para o ECO.AP 2030, e de gestores de energia e recursos, que promovem e apoiam a
implementação do ECO.AP 2030 nas instalações sob gestão ou utilização pelas entidades públicas envolvidas.
No domínio das redes de energia, devidamente enquadrada com os objetivos estratégicos de Portugal no
âmbito do PNEC 2030, foi constituído um grupo de trabalho, ao abrigo do Despacho n.º 11814/2020, de 30 de
novembro, para elaboração dos projetos de peças do procedimento, dos concursos públicos de atribuição das
concessões municipais de distribuição de energia elétrica em baixa tensão (BT), nos termos da Lei n.º 31/2017,
de 31 de maio, e da Resolução do Conselho de Ministros n.º 5/2018, de 11 de janeiro, bem como da minuta de
contrato tipo de concessão da atividade de exploração das redes de distribuição de eletricidade em BT.
O setor da indústria é constituído por uma vasta diversidade de atividades e processos, derivando as suas
emissões, sobretudo, do consumo de combustíveis fósseis e, em alguns setores, de emissões dos processos
químicos envolvidos. Responsável por uma parte significativa das emissões nacionais, este é um setor
particularmente regulado, na medida em que está abrangido pelo Comércio Europeu de Licenças de Emissão
(CELE), o principal instrumento de descarbonização deste setor, que se aplica a 74% das emissões da indústria.
Para além dos significativos contributos ambientais, a descarbonização da indústria revela-se fundamental para
garantir a melhoria da sua competitividade e o reforço do seu posicionamento estratégico nas exportações.
Existem diversas oportunidades para melhorar o desempenho ambiental e energético neste setor, em particular
reduzindo a sua intensidade energética, aumentando a utilização de fontes de energia renovável, incorporando
processos de baixo carbono, optando pela economia circular e garantindo uma progressiva descarbonização
das atividades industriais. No contexto da recuperação económica e social para Portugal, é necessário preparar
uma indústria competitiva e preparada para os desafios do futuro garantindo, em paralelo, uma transição justa
e coesa. Neste contexto, pretende-se apoiar a realização de roteiros setoriais para a descarbonização da
indústria e desenvolver um conjunto de iniciativas para a descarbonização da indústria em Portugal, alinhada
com a transição ecológica e digital, com recurso a fundos europeus para o efeito, nomeadamente através do
PRR.
O VAB gerado pelo turismo representa 8,5% do total do VAB da economia nacional (2019), pelo que impera
19 Resolução do Conselho de Ministros n.º 8-A/2021.
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promover a recuperação e a transformação do setor, tendo presente a importância de Portugal reforçar o seu
posicionamento e competitividade enquanto destino turístico sustentável e seguro, colocando o enfoque na
economia circular e na sustentabilidade ambiental. Neste domínio destaca-se a implementação do Plano
Turismo + Sustentável 20-23, alinhado a política de retoma do setor pós COVID-19 e com os objetivos da
Estratégia Turismo 2027.
O esforço para atingir os objetivos de descarbonização já enunciados exige, ainda, que o País maximize as
vantagens competitivas decorrentes da existência do recurso geológico lítio, implementando um projeto de
investigação e desenvolvimento industrial que agregue toda a cadeia de valor, desde a parte mineira até à parte
industrial e do mercado das baterias, sempre com a imprescindível sustentabilidade ambiental mas, também,
com o máximo retorno económico e social para as populações e para a economia.
Assim, e com este objetivo, o Governo aprovou o regime jurídico da revelação e do aproveitamento dos
recursos geológicos que fornecerá o enquadramento necessário ao desenvolvimento desta atividade de acordo
com as melhores práticas disponíveis, tanto nas técnicas e equipamentos de extração e transformação quanto
nas exigências e requisitos ambientais e de eficiência energética e dos materiais.
Nessa sequência, e após a realização de avaliação ambiental estratégica, será lançado o procedimento
concursal para atribuição de direitos de prospeção e pesquisa que privilegiará a instalação de toda a cadeia de
valor no País, o que permitirá a instalação de projetos industriais de referência e, bem assim, a criação de polos
de investigação e desenvolvimento na área das baterias.
De forma a assegurar uma transição justa está em curso o desenvolvimento do plano territorial para a
transição justa com foco nos territórios potencialmente mais afetados pela transição para uma economia neutra
em carbono, condição necessária para a aplicação do financiamento associado ao Mecanismo para a Transição
Justa. O processo de descarbonização necessita de ser acompanhado de instrumentos que associem um custo
à poluição, incentivando os agentes económicos a alterar os seus comportamentos, e canalizem recursos
financeiros para a transição energética. O CELE, em funcionamento desde 2005, constitui o principal exemplo
de um instrumento de mercado através do qual se atribui um preço à emissão de carbono. Mas a dimensão do
desafio que temos pela frente implica o recurso a outros instrumentos económicos, tanto no plano fiscal, como
no plano financeiro.
Assim, no que respeita à fiscalidade verde, importa prosseguir com o movimento de reequilíbrio fiscal, em
linha com o objetivo de transição justa, mediante a transferência progressiva da carga fiscal sobre o trabalho
para a poluição e o uso intensivo de recursos. A eliminação faseada dos subsídios prejudiciais ao ambiente teve
início em 2018, com a redução da isenção da taxa de ISP na utilização de carvão na produção de eletricidade
nas centrais termoelétricas e da taxa de adicionamento de emissão de CO2, tendo sido prosseguida nos
Orçamentos do Estado seguintes. No Orçamento do Estado para 2020 esta eliminação foi alargada a outros
produtos utilizados na produção de eletricidade e de eletricidade e calor, como são os casos do fuelóleo e gás
natural, sendo que, no Orçamento para 2021, além da continuação do caminho que tem sido prosseguido, foi
prevista a tributação de determinados produtos utilizados em instalações sujeitas a um acordo de racionalização
dos consumos de energia e ainda abrangidos, nas regiões autónomas, outros produtos utilizados na produção
de eletricidade, de eletricidade e calor (cogeração) ou de gás de cidade, devendo este movimento ter
continuidade nos próximos anos. Assume especial importância a utilização da fiscalidade para a gestão eficiente
dos recursos e para o combate à poluição, sendo fundamental aumentar a tributação sobre os produtos e
serviços com pior desempenho ambiental e identificar outros mecanismos fiscais que minimizem o recurso a
materiais descartáveis e não reutilizáveis. Também, no sentido de preservar os recursos florestais e dinamizar
o investimento no setor florestal nacional, está prevista a regulamentação da contribuição especial para a
conservação dos recursos florestais, do Plano Poupança Floresta e do Visto Verde para a Floresta.
O setor dos transportes é responsável por uma grande parte das emissões de poluentes e é o maior
consumidor de energia de origem petrolífera, contribuindo de modo incontornável para a dependência energética
do País. A alteração dos padrões de mobilidade dos portugueses constitui uma preocupação central na política
de transportes urbanos encetada pelo Governo. Num cenário de elevada dependência do transporte individual,
associada a níveis baixos de intermodalidade dos transportes urbanos, assim como um desenvolvimento pouco
expressivo de outros meios de transporte, o Governo tem vindo a prosseguir políticas indutoras de alterações
aos comportamentos dos portugueses, apostando na transferência modal e na eficiência energética como os
motores dessa mudança.
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Destaca-se, a este propósito, a prioridade dada à promoção do transporte público coletivo, desde logo através
do apoio à reorganização do setor e à capacitação das autoridades de transportes, à expansão das redes, à
promoção da redução das tarifas praticadas e ao reforço da oferta e à descarbonização das frotas de autocarros
e embarcações de transporte público de passageiros.
O setor dos transportes e mobilidade é também um pilar fundamental para o desenvolvimento económico e
para a coesão social e territorial da sociedade, o qual se mostrou essencial para a manutenção da economia,
assegurando a mobilidade de pessoas e bens durante os diversos estágios de desenvolvimento da pandemia
de COVID-19. A situação vivida com esta pandemia evidenciou também a importância e relevância da existência
de um sistema de transporte público eficiente, moderno e seguro, e que garanta a conectividade entre as
pessoas e a atividade económica.
Assim, nos próximos anos, apostar-se-á na promoção da sustentabilidade no setor dos transportes e
mobilidade para promover a recuperação económica e o crescimento sustentável da sociedade a longo prazo.
Ao nível das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, em 2021 dar-se-á continuidade aos investimentos na
expansão da rede e aquisição de material circulante já anteriormente iniciadas pelas empresas Metropolitano
de Lisboa e Metro do Porto, serão terminadas as intervenções previstas no âmbito do PEES e que abrangem o
Metropolitano de Lisboa, a Metro do Porto, a Transtejo e a Soflusa, e proceder-se-á ao desenvolvimento dos
projetos para a criação de sistemas de transportes coletivos em sítio próprio previstos no âmbito do PNI 2030,
do PRR e do Portugal 2030.
Nos próximos anos, serão criados apoios à renovação das frotas de transporte público a nível nacional,
através da aquisição de «autocarros limpos», bem como de material circulante para os sistemas de metro e para
os serviços de transporte coletivo em sítio próprio, contribuindo desta forma para a promoção do transporte
coletivo e para a descarbonização.
Será também assegurada a manutenção e continuidade do Programa de Apoio à Redução Tarifária dos
Transportes Públicos (PART) e do Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta de Transporte Público
(PROTransP), permitindo a consolidação das mudanças profundas na atração de passageiros para o transporte
público, mantendo-se também o apoio à capacitação das autoridades de transportes e a ações de promoção do
transporte público e da transferência modal, da mobilidade alternativa e da melhoria da performance ambiental
do sistema de transporte, através do Fundo para o Serviço Público de Transportes.
Ainda no domínio da descarbonização da mobilidade e do setor dos transportes, importa destacar a
prossecução da prioridade dada ao incentivo à mobilidade elétrica, nomeadamente através da consolidação e
reforço da rede pública de carregamentos e do apoio à aquisição de veículos elétricos. Com efeito, entre 2017
e 2020, foram concretizados os projetos da MOBI.E e materializados os objetivos estabelecidos na Resolução
do Conselho de Ministros n.º 49/2016, de 1 de setembro (mais 404 pontos de carregamento), e foi concedida a
exploração da rede a privados. Nos próximos anos, será dada continuidade aos incentivos atribuídos com o
objetivo de promover o aumento do parque nacional de veículos elétricos, ao Programa de Apoio à Mobilidade
Elétrica na Administração Pública, apoiando a aquisição de veículos elétricos para a administração local e
alargada a rede pública de postos de carregamento enfatizando o carregamento rápido, consolidando o papel
da MOBI.E como entidade gestora da mobilidade elétrica.
Relativamente à promoção da mobilidade suave, está em curso a implementação da Estratégia Nacional
para a Mobilidade Ativa Ciclável que tem como objetivo fazer com que, em 2030, 7,5% das deslocações no
território nacional sejam feitas em bicicleta, valor que passa a 10% nas zonas urbanas. Para se atingir estas
metas, tem-se investido na criação de infraestruturas cicláveis, apoiando a construção de ciclovias e zonas de
parqueamento, e tem-se apoiado a aquisição de bicicletas através do Fundo Ambiental. Nos próximos anos,
prevê-se dar continuidade a estas ações e iniciar a implementação da Estratégia Nacional para a Mobilidade
Ativa Pedonal.
No que se refere à promoção da multimodalidade urbana e mobilidade partilhada, pretende-se, nos próximos
anos, continuar o financiamento à intermodalidade da bicicleta nos transportes públicos e implementar as
medidas com vista à modernização do setor do táxi. Pretende-se, ainda, desenvolver soluções com vista à
descarbonização da logística urbana, nomeadamente promovendo o apoio à aquisição de bicicletas de carga e
veículos elétricos ligeiros para transporte de mercadorias.
Em síntese e tendo por base o definido ao nível do PNI 2030, do Portugal 2030 e do PRR, a política de
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investimento e de atuação ao nível dos transportes e mobilidade urbana nos próximos anos estará,
primordialmente, assente nos seguintes temas-chave:
– Prosseguir a concretização e desenvolvimento dos planos de reforço e expansão das redes de metro e de
sistemas de transporte coletivo em sítio próprio nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto e em cidades de
média dimensão;
– Apostar, de forma contínua, na eletrificação da mobilidade quer em transporte coletivo quer em transporte
individual;
– Promover a mobilidade ativa enquanto aposta para uma melhoria da qualidade de vida das pessoas nas
cidades e da atratividade do espaço urbano;
– Continuar o processo de capacitação das autoridades de transporte para que estas possam gerir e planear
de forma cada vez mais eficiente e eficaz as várias redes de transporte do País;
– Promover soluções inovadoras e inteligentes de mobilidade, de bens e pessoas, que promovam e
fomentem a descarbonização das cidades.
Ainda na mobilidade urbana sustentável, será dada continuidade ao projeto do Sistema de Mobilidade do
Mondego, cuja conclusão das infraestruturas se prevê ocorrer até ao final de 2023. Refira-se que este será o
primeiro sistema de Bus Rapid Transport (BRT) em Portugal, operado com autocarros 100% elétricos e com a
implementação de um tarifário intermodal, o que permitirá a qualificação da rede de transporte público nos
concelhos de Coimbra, Miranda do Corvo e Lousã, a alteração da repartição modal na região e a redução dos
impactos ambientais do setor.
Há ainda a realçar o papel indispensável do transporte ferroviário na descarbonização dos transportes. A
rede ferroviária nacional já tem as suas principais linhas eletrificadas, estando em curso ou planeada a
eletrificação das restantes. Além de ser um modo de transporte onde a propulsão elétrica já é dominante, é
também o mais eficiente do ponto de vista energético. Por estas razões, qualquer esforço de descarbonização
do setor dos transportes terá de passar por uma transferência modal para o transporte ferroviário.
Por fim, o Governo irá dar início à execução da Estratégia Nacional de Segurança Rodoviária 2021-2030,
que se baseia no Sistema de Transporte Seguro e na Visão Zero como eixos fundamentais estruturantes dos
objetivos e medidas de prevenção e combate à sinistralidade na rede rodoviária. Esta estratégia encontra-se em
alinhamento com as políticas europeias e mundiais de segurança rodoviária, sendo atribuída prioridade ao uso
do transporte público e de formas de mobilidade sustentável nas zonas urbanas.
7.2. Promoção da economia circular
A lógica linear de extrair-transformar-usar-descartar, estando assente no pressuposto de que os recursos
são abundantes, estão disponíveis, são de simples extração e que é fácil e inconsequente rejeitá-los é,
obviamente, irrealista, e consequentemente, insustentável. Neste sentido, e considerando que a utilização de
recursos e a produção de resíduos estão inerentemente associadas à atividade humana, considera-se
absolutamente estratégico gerir adequadamente este fluxo de modo a adequá-lo a um novo paradigma de
crescimento capaz de respeitar os limites do planeta. É imperativo transformar o nosso paradigma de produção
e consumo. Acresce ainda o papel importante que a economia circular desempenha na mitigação e adaptação
às alterações climáticas, conforme já expresso por várias organizações governamentais internacionais,
nomeadamente a Convenção-Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas que considera a
economia circular como um tema-chave, já que mais de 50% das emissões estão relacionadas com a quantidade
de matérias-primas utilizadas. A melhoria da eficiência dos recursos, maior reutilização e reciclagem, e uma
redução absoluta da utilização de matérias-primas devem, por conseguinte, fazer parte da política climática, a
par da redução de emissões e mitigação.
A economia portuguesa é tendencialmente cumulativa em materiais, já que extrai e importa mais matérias-
primas do que exporta produto acabado, acumulando materiais em stock. Esta lentidão metabólica é aferível
pela evolução menos positiva do indicador de produtividade material quando comparada com a média
comunitária (1,07 € de valor produzido/kg de material consumido face ao valor 1,98 €/Kg da média europeia, em
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2019), ou – a título de exemplo – pela eficiência no uso da água (apenas 65% do que é capturado é efetivamente
utilizado, sendo a reutilização, ainda, residual quando comparada com outros Estados-Membros). Comparando
os níveis de produtividade dos recursos e do consumo interno de materiais (CIM) por habitante entre Portugal e
a EU-28, verifica-se que, em ambos os casos, Portugal apresenta valores menos favoráveis do que a média
europeia. Relativamente ao CIM por habitante, Portugal, em 2019, apresenta um maior consumo, de 17,35
toneladas por habitante enquanto a EU-28 tem um valor de 14,16 toneladas por habitante.
Urge, portanto, acelerar a transição para uma economia circular, promovendo, desde logo, o
desenvolvimento, a adoção implementação e a comunicação das orientações constantes do Plano Nacional de
Ação para a Economia Circular (PAEC), impulsionando o uso eficiente e suficiente dos recursos mobilizados na
economia, gerando ganhos de produtividade material, ambiental e criando emprego. Para 2021, está previsto
prosseguir com o lançamento de avisos e concursos do Fundo Ambiental relativos à economia circular;
desenvolver um acordo nacional para compras públicas circulares, incluindo um plano de formação e
compromissos das empresas. Do ponto de vista da comunicação, prosseguir-se-á a dinamização do portal
ECO.NOMIA, prevendo-se em 2021 a execução de algumas melhorias.
Destaca-se também:
– A aprovação do novo regime geral de gestão de resíduos, em alinhamento com as diretivas europeia de
economia circular e resíduos, que convoca um esforço redobrado, articulado e convergente, para a
implementação das medidas que aí estão preconizadas onde todas as áreas governativas serão chamadas a
contribuir. Neste sentido serão desenvolvidas várias ações que visam contribuir para atingir as metas definidas
de prevenção, preparação para reutilização e reciclagem e de desvio de aterro, das quais se destaca: A
operacionalização do novo processo de classificação de subprodutos, criação de mecanismos para a promoção
dos resíduos através de simbioses industriais e acordos circulares na indústria; a aposta na redução, reutilização
e reciclagem de resíduos, através de campanhas de informação ao cidadão, designadamente quanto aos
diferentes tipos de resíduos e as respetivas formas de aproveitamento, bem como de instrumentos de política
pública como a taxa de gestão de resíduos e operacionalização de sistemas PAYT (pay as you throw); a
promoção de uma política de gestão de resíduos urbanos assente na proximidade ao cidadão, melhorando a
utilização dos sistemas porta-a-porta, de ecopontos e ecocentros, e estendendo a recolha seletiva a outros
fluxos de resíduos, o incentivo à recuperação de materiais e componentes na construção, para aplicação em
nova construção ou reabilitação, bem como a criação de um mercado de matérias-primas secundárias para o
setor e o desenvolvimento do projeto-piloto de incentivo à devolução de embalagens em plástico não
reutilizáveis, apoiado pelo Fundo Ambiental, e de projetos-piloto de depósito de embalagens apoiados via EEA
Grants;
– A alteração do regime jurídico dos fluxos específicos de resíduos abrangidos pela responsabilidade
alargada do produtor, que concedeu especial enfase às abordagens circulares e ao cumprimento das metas de
recolha e reciclagem de resíduos, cabendo agora operacionalizar as novas medidas entre as quais se destacam
a promoção da conceção ecológica dos produtos, a redução do consumo de embalagens de utilização única, a
promoção de embalagens reutilizáveis e da reutilização, e o reforço da sensibilização e comunicação que
permita induzir escolhas e comportamentos circulares e sustentáveis;
– Para a concretização das medidas elencadas anteriormente contribuirão os vários planos estratégicos em
desenvolvimento, designadamente o Plano Nacional de Gestão de Resíduos, o Plano Estratégico de Resíduos
Urbanos e o Plano Estratégico de Resíduos Não Urbanos. Ainda neste âmbito será elaborado, no decorrer do
presente ano, um novo plano de ação para a economia circular;
– Serão desenvolvidos vários projetos no âmbito do programa de assistência técnica da União Europeia com
vista a preparar Portugal para os desafios atuais e futuros da gestão de resíduos que visam abordar questões
que vão desde a fiscalidade no âmbito dos recursos e poluição, organização e governança, no que respeita ao
licenciamento e inspeção, bem como apoio na definição de estratégia a implementar para o aumento das
recolhas seletivas e utilização efetiva dos resíduos como recursos;
– No que concerne à operacionalização da recolha seletiva de biorresíduos, importa executar as orientações
apresentadas na Estratégia dos Biorresíduos com vista a concretizar a obrigação comunitária de ter em 2023
disponível uma rede de recolha seletiva de biorresíduos e garantir igualmente capacidade de tratamento para
produção de energia e composto ou digerido. Para este efeito e para o aumento da recolha seletiva dos outros
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fluxos, e sua utilização será relevante o financiamento previsto no PNI 2030 que irá incidir em duas áreas
designadamente na dinamização de soluções de recolha seletiva e orgânica e na promoção da eficiência da
utilização de recursos na transição para a economia circular. A prioridade na recolha seletiva dos biorresíduos
está bem patente na afetação dos fundos;
– Importa fomentar a circularidade do setor da construção através de um acordo circular na construção, que
tem como objetivo incentivar a recuperação de materiais e componentes na construção, para aplicação em nova
construção ou reabilitação, a criação de um mercado de matérias-primas secundárias para o setor, bem como
para a concretização da obrigação de incorporação de resíduos já prevista em legislação, operacionalizando a
agenda circular prevista no Plano de Ação de Economia Circular Nacional. Neste âmbito está previsto ainda o
financiamento que pretende incindir no setor da construção, nos materiais e componentes resultantes das obras
de construção ou provenientes de obras de demolição/reabilitação com potencial de reutilização;
– Consolidar e reforçar o apoio aos clusters industriais nacionais em economia circular, nomeadamente no
uso de soluções de digitalização, em estratégias para o fornecimento de matérias-primas críticas com um estudo
prévio de caracterização e quantificação de matérias-primas críticas e economia circular em Portugal e a procura
de novos modelos de negócio será também uma prioridade;
– A adoção de princípios de economia circular, visando a descarbonização da indústria vai igualmente
promover a eficiência de recursos na indústria, reduzindo consumos, desperdício, emissões e despesa,
aumentar a produtividade da economia, valorizando os recursos em stock e diminuindo o risco de acesso a
recursos materiais;
– Aumentar a reintrodução de materiais recuperados nos processos produtivos será objeto de financiamento
através do PRR, na componente descarbonização da indústria;
– Adicionalmente, ao nível do ciclo urbano da água, foi concretizada a reorganização dos serviços de águas,
com a cisão de vários sistemas em alta, promovendo uma maior racionalidade e aceitação regional, e adotando-
se mecanismos de coesão territorial no setor, bem como fomentando a agregação de sistemas em baixa de
modo a permitir maior eficiência na gestão destes serviços. Nos próximos anos será dada continuidade a esse
trabalho para fomentar a criação, ao nível regional, de entidades com a escala mais eficiente para a gestão e
para assegurar o financiamento destes serviços, especialmente em regiões com populações mais dispersas.
O Plano Estratégico para o Setor de Abastecimento de Água e Gestão de Águas Residuais e Pluviais 2030
(PENSAARP 2030) será o novo instrumento fundamental para reforçar a preocupação com a sustentabilidade
dos recursos e a economia circular. Preconiza serviços eficazes, eficientes e sustentáveis, com maior
valorização para a sociedade. Para isso promove aspetos como segurança, resiliência, eficiência hídrica e
energética, descarbonização, recuperação de recursos, circularidade e valorização ambiental e territorial. É na
esteira destas diretrizes que a aposta será feita no desenvolvimento e concretização das seguintes estratégias,
planos de ação e projetos: Reutilização de águas residuais tratadas, planos regionais de eficiência hídrica,
estratégia de gestão de lamas, plano de neutralidade energética no ciclo urbano e a estratégia nacional para os
efluentes agroindustriais e agropecuários.
De forma a dar resposta à crise pandémica, fomentando a retoma económica, o emprego local e a coesão
territorial está também previsto um reforço dos projetos relativos ao saneamento de águas residuais, de forma
a aumentar a cobertura deste serviço, melhorando a qualidade de vida das populações e a qualidade das
massas de água que são atualmente afetadas pela deficiente cobertura de rede de saneamento e de instalações
adequadas de tratamento.
7.3. Promoção da bioeconomia sustentável
A utilização sustentável de recursos naturais renováveis traz benefícios e contribui para dar resposta a
desafios globais e locais, nomeadamente, as alterações climáticas e o desenvolvimento sustentável a nível
ambiental, social e económico. Através de uma transição para a bioeconomia sustentável e circular é possível
apoiar a modernização e a consolidação da indústria por meio da criação de novas cadeias de valor e de
processos industriais mais ecológicos. Por outro lado, com a promoção da bioeconomia sustentável é possível
acelerar a produção de produtos de alto valor acrescentado a partir de recursos biológicos (em alternativa
nomeadamente às matérias de base fóssil). Para este alcançar este desígnio são necessárias medidas e ações
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que apoiam, nomeadamente, a investigação e o desenvolvimento nesta área, bem como medidas que
impulsionem a procura e o consumo sustentável.
A transição para uma bioeconomia sustentável irá assentar na preservação e utilização eficiente dos recursos
biológicos, reduzir a dependência dos recursos fósseis e promover o desenvolvimento sustentável. Para
responder a estes desafios está a ser desenvolvido o Plano de Ação para a Bioeconomia Sustentável, que
funcionará como um vetor estratégico de desenvolvimento sustentável nacional e prevê a definição de medidas
de ação macro divididas em cinco eixos de atuação.
Após a conclusão do Plano de Ação para a Bioeconomia Sustentável, 2021 constituirá o ano de arranque da
sua implementação. Este plano partirá dos três pilares da estratégia europeia de 2018, dando ênfase à
necessidade de os principais setores de base biológica evoluírem no seu perfil de circularidade e de
descarbonização, dando lugar a uma rede industrial de base biológica, de caráter local, com perfil de inovação
e orientada para novos produtos e serviços, sobretudo os que aproveitem a biomassa em cascata.
O valor acrescentado gerado pela bioeconomia garante a valorização do território, dos habitats e das
comunidades locais, com modos de produção e de consumo mais sustentáveis, podendo mesmo contribuir para
a regeneração e melhoria dos serviços ambientais. A nível setorial, o documento irá enquadrar as principais
medidas de ação para três fileiras – têxtil e vestuário, calçado e resina, importantes tanto no contexto económico
nacional como no contexto da valorização do território e dos seus ativos naturais, e cujos investimentos serão
apoiados no âmbito do PRR. Estes investimentos previstos para as fileiras mencionadas terão como principal
objetivo a incorporação de materiais de base biológica (nomeadamente, em alternativa às matérias de base
fóssil), assegurando uma maior competitividade e, desta forma, contribuir para a transição para neutralidade
carbónica de forma justa e coesa, fundamental para que sejam atingidos os objetivos ambientais e económicos,
de forma sustentável. As atividades previstas visam a criação de novos produtos, processos ou serviços e
incluem, nomeadamente, a promoção da utilização de matérias primas de base biológica primárias e
secundárias, potenciando a bioeconomia circular neutra em carbono e as simbioses industriais e regionais nas
três fileiras.
A promoção de ferramentas para a rastreabilidade e implementação de soluções de digitalização e de
sistemas de produção «inteligentes» automáticos também será uma prioridade nestas iniciativas para maximizar
a eficiência na utilização de recursos e no desenvolvimento de novos conceitos de bio e eco produtos
diferenciados e de maior valor acrescentado.
Esta abordagem a três distintas fileiras permitirá adquirir uma importante experiência para o futuro
alargamento a outras áreas económicas com elevada expressão em termos de bioeconomia.
7.4. Redução de riscos e valorização sustentável do território
Portugal é, no continente europeu, um dos países mais expostos aos impactos das alterações climáticas,
revelando, num cenário expectável de mudança climática com efeitos no aumento da temperatura média, na
alteração dos padrões de precipitação ao longo do ano, de subida do nível médio das águas do mar e aumento
da magnitude e frequência de fenómenos meteorológicos extremos, acrescidas vulnerabilidades que potenciam
alguns dos riscos já existentes. O agravamento dos riscos obriga a um olhar atento sobre as vulnerabilidades
do território e das populações, particularmente num contexto de mudanças sociodemográficas, marcadas pelo
envelhecimento da população e por fortes desequilíbrios territoriais.
O Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), cuja revisão foi publicada com a
Lei n.º 99/2019, de 5 de setembro, identifica que Portugal deverá estar mais preparado para eventos extremos,
onde os riscos poderão ser acrescidos e onerosos quer em áreas urbanas (ondas de calor, inundações, erosão
costeira) quer rurais (incêndios rurais, perda da biodiversidade, redução de produtividade agrícola e florestal).
Torna-se indiscutível a necessidade de abordagens preventivas, mas também de resposta rápida, que
contribuam para diminuir as vulnerabilidades e aumentar a resiliência a estes efeitos e aos desastres naturais,
mitigando os seus danos. Assim, o Governo aprovou em 2019 o Plano de Ação para Adaptação às Alterações
Climáticas (P-3AC) que identifica as principais vulnerabilidades e um conjunto de medidas de adaptação a adotar
pelos vários setores de atividade, focadas no aumento da resiliência e na redução de vulnerabilidades.
Em 2020, foi lançado um roteiro para a adaptação às alterações climáticas visando aprofundar o
conhecimento e obter mais informação sobre as alterações climáticas e os seus efeitos atuais e futuros em
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Portugal, incluindo os custos associados, promover a sua monitorização e criar uma plataforma que agregue a
informação e constitua uma ferramenta de apoio à decisão. Em matéria de adaptação às alterações climáticas,
destacam-se igualmente as seguintes medidas:
A defesa do litoral, promovendo a sua valorização e dos seus ecossistemas naturais assim como a melhoria
da sua resiliência face às alterações climáticas. Será dado continuidade ao esforço de proteção costeira e
valorização dos ecossistemas litorais através da continuação de execução das empreitadas já financiadas e
preparando o conjunto de novas intervenções a financiar no novo quadro de financiamento, ao abrigo dos novos
programas de orla costeira (POC) que serão concluídos em 2021. Com este enquadramento, para o período
2021-2025 pretende-se ainda encorajar e implementar a utilização de soluções de base natural e infraestruturas
verdes como solução para a mitigação dos problemas associados às alterações climáticas e defesa do litoral;
A gestão dos eventos extremos (cheias e secas), incluindo sistemas de previsão e de alerta, ações de
reabilitação e de estabilização de margens fluviais, tendo sido, em 2020, dados finalizados os projetos de
recuperação/manutenção de recursos hídricos, completando as medidas de controlo dos riscos de inundação
na sequência dos incêndios de 2017, e abertos novos avisos para a reabilitação de margens e ribeiras com base
em soluções de engenharia natural; encontra-se em curso a execução do Plano de Ação Mondego Mais Seguro;
foi concluída a base do Plano Regional de Eficiência Hídrica (PREH) do Algarve e encontra-se em curso a base
do PREH do Alentejo. As principais linhas de ação inscritas no PREH do Algarve foram incluídas no PRR, face
à situação critica que a região atravessa. Em primeira linha, os projetos privilegiam a adoção de medidas do
lado da procura e da gestão do recurso: De governança que visam intensificar a monitorização, o licenciamento
e a fiscalização; de eficiência hídrica em todos os setores económicos (urbano, agrícola, turismo); o recurso à
utilização de origens alternativas, como sejam as águas residuais tratadas; medidas de articulação/comunicação
e sensibilização e medidas de suporte ao ecossistema, de forma a mitigar os impactes da seca nos sistemas
naturais. Em segunda linha, para superar os períodos de seca prolongada, promove o aumento das
disponibilidades hídricas da região, recorrendo à otimização da exploração das infraestruturas existentes (de
adução em alta e de armazenamento) e ao reforço complementar das origens de água existentes, através da
instalação de uma unidade de dessalinização e de uma captação de água no Pomarão para reforço das
afluências à barragem de Odeleite. Para 2021-2025, prevê-se: implementar as medidas referidas e previstas no
PRR, nomeadamente, as medidas prioritárias dos planos de eficiência hídrica, a promoção crescente da
utilização crescente de água para reutilização (ApR) e implementar os projetos de interligação EDIA/Águas de
Portugal (AdP), dar continuidade à execução das várias medidas para a reabilitação das linhas de águas,
desenvolver os planos regionais de gestão da seca, rever a taxa de utilização dos recusos hídricos atendendo
às zonas de maior situação de escassez hídrica, promover a modernização do SNIRH, concretizar as
intervenções de natureza infraestrutural previstas nos PGRI que assumem prioridade estratégica e com efeitos
determinantes na prevenção ou minoração dos efeitos de catástrofes; continuar a implementação do Plano de
Ação Mondego Mais Seguro.
Em resultado das alterações climáticas, verifica-se um agravamento do ritmo e da severidade dos fenómenos
meteorológicos extremos. Com o intensificar destes acontecimentos, com especial destaque para os incêndios
rurais, fenómenos extremos de vento e inundações em meio urbano, torna-se indiscutível a necessidade de
abordagens preventivas e de resposta rápida, que contribuam para diminuir as vulnerabilidades e aumentar a
resiliência aos acidentes graves e catástrofes, mitigando os seus danos. Neste contexto, é de especial
importância a promoção de uma efetiva proximidade junto dos cidadãos, consolidando o patamar local como
nível territorial determinante para fomentar, junto das comunidades, a implementação de medidas de prevenção
e preparação, contribuindo deste modo para uma redução efetiva do risco, destacando-se a implementação do
Programa de Proteção Civil Preventiva 2020/30, concretizando um modelo de governança, gestão e avaliação
de risco coordenado e multissectorial, com definição das linhas de ação para implementação de medidas de
prevenção e preparação de acidentes graves e catástrofes, dando sequência à Estratégia Nacional de Proteção
Civil Preventiva adotada em 2017;
A consolidação do Sistema Nacional de Alerta e Aviso (Decreto-Lei n.º 2/2019, de 11 de janeiro) que visa
promover uma maior eficácia na prevenção e na resposta a situações de emergência, através da capacitação
da comunicação com populações sobre o aumento do risco, ou para adoção de medidas de autoproteção de
em caso de iminência ou ocorrência de um acidente grave ou catástrofe. A este propósito, em 2020, procedeu-
se, sempre que aplicável, ao aviso por SMS e/ou através dos órgãos de comunicação social, tendo em vista a
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promoção de medidas de prevenção de incêndios rurais, nomeadamente no âmbito dos programas associados
à gestão de combustíveis e medidas de autoproteção, diligenciou-se o envio de informação sobre o risco aos
oficiais de segurança locais (aldeias segurança), e lançou-se, enquanto programa complementar ao «Aldeia
Segura e Pessoas Seguras», o programa de apoio às aldeias localizadas em territórios de floresta «Condomínio
de Aldeia», em duas áreas piloto: Área afeta ao Programa de Reordenamento e Gestão da Paisagem das Serras
de Monchique e Silves e aos municípios integrados no Programa de Revitalização do Pinhal Interior. Em 2021,
prosseguirão as campanhas de sensibilização; dar-se-á continuidade ao processo de gestão de combustíveis e
dos programas de autoproteção – Aldeia Segura e Pessoas Seguras e Condomínio de Aldeias; alargar-se-ão
os programas aldeias seguras e pessoas seguras com a adesão de novos aglomerados, e a designação de
novos oficiais de segurança local e o Programa Condomínio de Aldeias será expandido ao restante território
definido como vulnerável; a operacionalização do Sistema Nacional de Planeamento Civil de Emergência e a
revisão do enquadramento legal relativo a identificação e proteção de infraestruturas críticas, de modo a
promover a adoção de medidas de proteção e o aumento da resiliência das infraestruturas críticas identificadas,
em alinhamento com outros normativos de carácter transversal.
No seguimento da reforma do sistema de proteção civil nos pilares da prevenção e preparação, o Governo
irá consolidar a eficiência e a capacidade de resposta operacional através da concretização do novo modelo
territorial de resposta de emergência e proteção civil, baseado em estruturas regionais e sub-regionais, em
estreita articulação com as entidades competentes e com a participação dos corpos de bombeiros voluntários e
das autarquias locais. Tendo em consideração que os comandos regionais ficarão sediados nas atuais
instalações dos comandos distritais de operações e socorro, verifica-se que três exigem melhorias a nível de
infraestrutura, designadamente: Vila Real, Viseu e Évora. Quanto aos 23 comandos sub-regionais de
emergência e proteção civil, quatro carecem de ser instalados em novas infraestruturas nas comunidades
intermunicipais do Alentejo Litoral, Alto Tâmega, Ave e Tâmega e Sousa.
A continuação do reforço dos meios e infraestruturas de Proteção Civil (Fase II), procedendo-se ao
lançamento de concursos para aquisição dos meios e modernização das infraestruturas.
A implementação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais, que visa concretizar o Plano de Gestão
Integrada de Fogos Rurais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020, de 16 de junho,
definindo um modelo de articulação horizontal de todas as entidades participantes na prevenção estrutural, nos
sistemas de autoproteção de pessoas e infraestruturas, nos mecanismos de apoio à decisão e no dispositivo de
combate aos incêndios rurais.
A aquisição de meios aéreos próprios e permanentes do Estado, através do PRR e do mecanismo RescUE,
que permitam contribuir para o objetivo estratégico da gestão eficiente do risco no âmbito do Plano Nacional de
Gestão Integrada de Fogos Rurais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020, de 16 de
junho.
Portugal – consequência da sua localização e contexto biogeográfico e das suas condicionantes geofísicas
– possui uma grande diversidade de paisagens, património geológico e biodiversidade (espécies, habitats,
ecossistemas), sendo um País rico no que toca ao seu património natural, terrestre e marinho. Nomeadamente
no que respeita à riqueza de Portugal em termos geológicos, há que garantir a salvaguarda de uma exploração
responsável e sustentável desses recursos endógenos, visando minimizar e controlar os riscos inerentes à
respetiva exploração, salvaguardando sempre a segurança de pessoas e bens, protegendo o ambiente e
assegurando o correto enquadramento desta realidade na paisagem e a correta gestão e reabilitação do território
onde tais recursos se localizam. Com este objetivo, o Governo vai aprovar o regime jurídico da revelação e do
aproveitamento dos recursos geológicos que fornecerá o enquadramento necessário ao desenvolvimento desta
atividade de acordo com as melhores práticas disponíveis, tanto no que se refere às técnicas de extração quanto
às exigências e requisitos ambientais e de recuperação e reabilitação do território.
No quadro de promoção de políticas ativas para a valorização do território através da paisagem, continuarão
a ser desenvolvidas respostas estruturadas que impulsionem a transformação da paisagem, através da
concretização do Programa de Transformação da Paisagem (PTP), aprovado pela Resolução do Conselho de
Ministros n.º 49/2020, de 24 de junho, e dirigido aos territórios de floresta vulneráveis, decorrentes da
conflitualidade entre a perigosidade de incêndio e a ocupação e usos do solo. O objetivo é promover o
reordenamento e diversificação da paisagem, na senda de uma floresta ordenada, biodiversa e resiliente,
conjugada com um mosaico agrícola, agroflorestal e silvopastoril, capaz de prestar diversos serviços ambientais
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(biodiversidade, capacidade produtiva dos solos, combater a erosão e desertificação física dos solos) e de
sustentar as atividades económicas que lhes estão associadas, reduzindo significativamente a severidade da
área ardida e com impactos significativo e efeitos de longo prazo ao nível do crescimento sustentável e da
valorização e coesão territorial. Para responder a estes desafios de transformação e valorização da paisagem,
o PTP tem inscrito as seguintes programáticas:
– «Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem» (PRGP), com vista à definição de diretrizes de
planeamento e gestão e ações prioritárias de intervenção, tendo por base a aptidão dos usos do solo e as
necessidades de gestão e ordenamento;
– «Áreas Integradas de Gestão da Paisagem» (AIGP), instrumento operativo de gestão e exploração comum
dos espaços agroflorestais, sujeitos a fatores críticos de risco de incêndio, a um conjunto articulado e integrado
de intervenções, com o objetivo de garantir uma maior resiliência ao fogo, melhorar os serviços de ecossistemas
e promover a adaptação às alterações climáticas. No âmbito da AIGP é elaborada uma operação integrada de
gestão da paisagem (OIGP), definindo as medidas necessárias para assegurar a resiliência do território e a
prevenção de incêndios, nomeadamente através da promoção de uma floresta multifuncional, biodiversa e
resiliente e da criação de mosaicos de áreas com atividades agrícolas e silvopastoris, que criem
descontinuidades em extensas áreas de monoculturas florestais, promovendo a sustentabilidade económica,
ambiental e climática destes territórios;
– Programa Integrado de Apoio às Aldeias localizadas em territórios de floresta – «Condomínio de Aldeia»,
com o objetivo de assegurar a reconversão de áreas de matos e floresta em redor dos aglomerados
populacionais noutros usos, desde que naturais ou seminaturais e estrategicamente geridos, garantindo a
segurança de pessoas e bens, o fornecimento de serviços prestados pelos ecossistemas e o fomento da
biodiversidade;
– Programa «Emparcelar para Ordenar», com o objetivo de fomentar o aumento da dimensão física dos
prédios rústicos em contexto de minifúndio e, assim, aumentar a viabilidade e sustentabilidade económica, social
e ambiental.
Ao nível do ordenamento do território importa, após o cumprimento da revisão do Programa Nacional da
Política do Ordenamento do Território (PNPOT) com novos princípios e desafios territoriais, aprofundar o quadro
de referência, com a alteração e elaboração dos programas regionais de ordenamento do território (PROT) os
quais, devidamente articulados com os programas e estratégias setoriais nacionais e considerando as
estratégias sub-regionais e municipais de desenvolvimento local, deverão estabelecer a estratégia regional de
desenvolvimento territorial. Será também o momento para reponderar os novos desafios que se colocam à
organização das cidades e das regiões num quadro pós COVID-19. A pandemia mostrou que os territórios
importam e são altamente interdependentes. A coesão territorial deve desempenhar um papel importante no
processo de recuperação. Neste quadro importa reforçar a orientação para o planeamento territorial estratégico
e para a dimensão territorial das políticas setoriais, sendo fundamental acompanhar e monitorizar os resultados
da territorialização das políticas públicas, numa abordagem articulada entre setores.
Para prosseguir os objetivos de valorização do território e do seu capital natural e desenvolver políticas
públicas adequadas é verdadeiramente essencial o reforço do conhecimento do território através do cadastro
da propriedade rústica, instrumento indispensável para a tomada de decisão sobre o uso, ocupação e utilização
do solo por parte de entidades públicas, empresas e cidadãos. Assim, no âmbito da reforma do cadastro, será
concretizado um novo regime do cadastro predial, articulado com o regime da informação cadastral simplificada,
e operacionalizado o Sistema Nacional de Cadastro Predial, alicerçado no Balcão Único do Prédio e na respetiva
plataforma de interoperabilidade de informação de interesse cadastral.
No sentido do que é afirmado na Estratégia Nacional para a Conservação da Natureza e da Biodiversidade
2030, que define a política nacional nesse domínio, a biodiversidade e a conservação da natureza são encaradas
como uma oportunidade ou uma solução para determinados territórios, desempenhando um papel crucial,
designadamente no contexto dos processos de adaptação às alterações climáticas, da conservação de espécies
e habitats, da valorização dos ecossistemas e do restauro do território e da paisagem. Ao mesmo tempo, as
áreas protegidas são hoje entendidas como ativos estratégicos do território em que, em maior ou menor grau, e
consoante o grau de naturalização do território, a presença a das atividades humanas é essencial para manter
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os valores que as caraterizam. Valorizar o capital natural, neste âmbito, significa – deste modo – reconhecer
que os valores e recursos naturais presentes são fonte de matérias-primas e bens essenciais e que os
ecossistemas naturais prestam serviços fundamentais para a qualidade de vida das pessoas, para a geração de
riqueza e, portanto, para um sustentado desenvolvimento económico e social.
Destaca-se, a este propósito as propostas que visam:
O desenvolvimento de políticas ativas de conservação da natureza promotoras da melhoria do Estado de
conservação de habitats e espécies e da biodiversidade a nível nacional. Neste sentido dar-se-á continuidade
às seguintes iniciativas: O reforço da vigilância nas áreas protegidas; a conclusão dos projetos do plano-piloto
do Parque Nacional da Peneda-Gerês e do Plano de Valorização do Parque Nacional da Peneda-Gerês; a
conclusão dos projetos para proteção e restauro de espécies e habitats prioritários em cinco áreas integradas
na Rede Nacional de Áreas Protegidas; o início da execução dos projetos referentes aos parques naturais da
Serra de São Mamede, das Serras de Aire e Candeeiros, da Arrábida, do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina
(que terá também incidência no Parque Natural do Vale do Guadiana e na Rede Natura 2000) e da ria Formosa,
à Reserva Natural das Lagoas de Sancha e Santo André e às paisagens protegidas da serra do Açor e da arriba
fóssil da Costa da Caparica; início e conclusão dos projetos referentes aos parques naturais do litoral Norte,
Alvão, serra da Estrela, Sintra-Cascais e vale do Guadiana; a conclusão de todos os planos de gestão que
agrupam as medidas necessárias para as 62 zonas especiais de conservação (processo iniciado já em 2016);
a conclusão de 98 projetos para a conservação da natureza em execução no Portugal 2020. Está também em
curso o projeto EEA Grants relativo às 11 reservas da biosfera da Rede Portuguesa de Reservas da Biosfera,
que visa dotar estes importantes e singulares locais de Portugal continental e regiões autónomas com
mecanismos próprios de apoio à gestão, à comunicação e ao desenvolvimento sustentável (da rede portuguesa
constam três reservas da biosfera transfronteiriças (Gêres/Xurez; Tejo/Tajo e Meseta ibérica), que contribuem
para uma parceria de entendimento e gestão supranacional partilhada). Para o período 2021-2025, e em matéria
de biodiversidade e de conservação da natureza, importa destacar pela sua importância o trabalho que está em
fase de conceção no que concerne os quadros de ação prioritária (QAP) de Portugal, instrumentos estratégicos
de planeamento plurianual destinados a fornecer a visão global das medidas necessárias e do seu
financiamento, para as espécies e habitats, a aplicar na Rede Natura 2000 e nas infraestruturas verdes/soluções
de base natural. Igualmente, importa realçar a Estratégia Global para a Biodiversidade (Post2020Global
BiodiversityFramework) no âmbito da Conferência das Partes COP15 da Convenção para a Diversidade
Biológica, que baliza e define a nível global, mas também nacional, as metas, o cumprimento de indicadores e
a aplicação de políticas de médio e longo prazo, que Portugal deverá cumprir, enquanto parte integrante da
convenção.
Promover o mainstreaming, ou seja, a integração das matérias relacionadas com a biodiversidade nas
restantes políticas e setores de atividade, promovendo a tomada de consciência e a importância da decisão,
que toma efetivamente em linha de conta a necessidade da conservação da natureza e da valorização da
biodiversidade.
Conceber e concretizar políticas ativas para a gestão participativa e colaborativa de áreas protegidas através
de um novo modelo de gestão participativo e colaborativo para a gestão de áreas protegidas de âmbito nacional.
Em 2019 foi concluído o projeto-piloto para a gestão colaborativa do Parque Nacional do Tejo Internacional
(PNTI) – que integrou a avaliação do modelo de gestão do PNTI, a produção de recomendações e ponderação
da sua possível replicação às restantes áreas protegidas; a aprovação do Plano de Atuação 2020; a revisão do
Plano de Valorização do PNTI 2018-2022; a conclusão dos projetos «Compatibilizar a Gestão Cinegética com a
Conservação da Natureza no PNTI» e «Valorizar e Promover o PNTI». É de destacar, ainda, a publicação do
diploma que define o modelo de cogestão das áreas protegidas. O ano de 2020 foi dedicado ao arranque formal
do processo de cogestão nas áreas protegidas de âmbito nacional, alavancado pelo apoio técnico e financeiro
disponibilizado por via do Fundo Ambiental, nos casos em que esta adesão já foi concretizada. No ano de 2021,
e conforme definido no diploma que define o modelo de cogestão das áreas protegidas, seria obrigatória a sua
implementação nas 32 áreas protegidas de âmbito nacional, pelo que, até 2024, será implementado o «Projeto
de Cogestão de áreas protegidas de âmbito nacional», cujo financiamento pelo Fundo Ambiental já se encontra
aprovado e com o qual será possível galvanizar a constituição e o funcionamento efetivo das comissões de
cogestão destas áreas protegidas.
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É, também, fundamental assumir um tratamento condigno dos animais, combatendo fenómenos como o
abandono e a superpopulação de animais de companhia, que levantam questões graves de bem-estar animal e
saúde pública. Partilhar um laço afetivo com um animal que passa a fazer parte do núcleo familiar é uma
experiência que ganhou relevo na vida contemporânea, reconhecendo-se que os animais de estimação
contribuem para o bem-estar físico e psicológico dos seus detentores. Mais de metade das famílias portuguesas
possuem animais de companhia, que são mesmo, frequentemente, a única fonte de companhia e afeto de idosos
e pessoas em situação de exclusão social. Serão, assim, criadas políticas públicas de proteção e bem-estar
animal, incluindo a definição de uma estratégia nacional para os animais errantes, privilegiando o reforço da
rede de centros de recolha oficial e o apoio a ações de adoção, vacinação, identificação e esterilização em
massa, bem como de promoção da detenção responsável de animais de companhia.
Promover a valorização do território nos seus vários domínios de atuação em estreita conexão com a
valorização da agricultura, reconhecendo o potencial dos recursos naturais e dos ecossistemas na geração de
rendimento alicerçado no desenvolvimento económico e social sustentável.
7.5. Agricultura e florestas sustentáveis
Considerando a sua expressão territorial (cerca de 70% de Portugal corresponde a área agrícola e florestal),
e atendendo ao carácter multidimensional destes setores, a dinamização integrada do setor agrícola e do setor
florestal releva-se de significativa importância.
O potencial económico da agricultura resulta, em primeiro lugar, da produção de alimentos, mas a agricultura
assegura também a produção de bens públicos indispensáveis à sociedade: segurança de abastecimento
alimentar e serviços ambientais, paisagísticos e territoriais. Por seu turno o setor florestal atrai uma importância
estratégica para o futuro da sociedade enquanto espaço multifuncional, dinâmico e empreendedor, de elevado
valor económico, quer na sua dimensão comercial, quer nos serviços ambientais que presta, quer mesmo na
valorização dos territórios e da atividade florestal que decorre não só dos valores de uso direto (comercial) dos
produtos tradicionais da floresta como a madeira, a cortiça e a resina, como também do uso direto referentes a
produtos silvestres não lenhosos (mel, frutos, cogumelos, plantas aromáticas), e igualmente da silvopastorícia,
da caça, da pesca, e do recreio, e/ou a valores de uso indireto, como os referentes à proteção do solo e dos
recursos hídricos, ao sequestro de carbono, e à proteção da paisagem e da biodiversidade.
Assim, considerando três das principais prioridades da política de ambiente: a descarbonização da economia,
a economia circular, e a valorização do território, reconhece-se a imprescindibilidade de reforçar o papel do setor
da agricultura e das florestas na promoção de um desenvolvimento sustentável e integrado do território, não só
pelo reconhecimento económico (direto e indireto) que representam, mas também pela fundamental função que
desempenham no combate às alterações climáticas e à preservação da biodiversidade, e pelo papel que
assumem na sustentabilidade do território.
Destacam-se, a este propósito as seguintes propostas:
• Apoiar a adoção, pela atividade agropecuária, de modos de produção que visem a melhoria da gestão e
da proteção dos recursos naturais, nomeadamente, do solo, da água, do ar, da biodiversidade e da paisagem,
assim como a conversão e incentivo da produção integrada e à agricultura biológica, e à promoção de produtos
diferenciados;
• Apoiar a competitividade e sustentabilidade das explorações agrícolas através da realização de
investimentos que apostem na exploração agrícola, na transformação e comercialização de produtos agrícolas,
destinados a melhorar o desempenho e a viabilidade dessas explorações, assim como aumentar a produção,
criar valor, melhorar a qualidade dos produtos, introduzir métodos inovadores e garantir a sustentabilidade
ambiental, nomeadamente através da eficiência no uso dos recursos (água, energia, solo e outros fatores de
produção) e produção/utilização de energia renováveis;
• Contribuir para a mitigação de emissões de GEE pelo setor agrícola decorrente da substituição dos
adubos minerais azotados pelo composto ou digerido resultante do tratamento dos biorresíduos recolhidos
seletivamente ou por outros fertilizantes orgânicos;
• Promover o equilíbrio entre os recursos ambientais e os recursos territoriais, atendendo às especificidades
das diferentes regiões numa visão integrada, considerando as oportunidades e os desafios do desenvolvimento
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sustentável e de uma maior coesão económica e social ao nível nacional, de forma a garantir maior qualidade
ambiental e maiores oportunidades para os setores económicos e para as populações. Neste âmbito, importa
destacar a concretização da Estratégia Nacional para o Tratamentos dos Efluentes Agropecuários e
Agroindustriais que define uma estratégia sustentável para o período até 2030 e que tem como principal meta a
melhoria significativa da qualidade das massas de água das regiões hidrográficas do continente, abrangendo o
setor agropecuário e agroindustrial, em particular as explorações que ainda não dispõem de soluções que
assegurem o cumprimento da legislação em vigor;
• Desenvolver a atividade agrícola através de infraestruturas de regadio mais eficientes, através da
construção e requalificação da rede de regadio em Portugal, seguindo o previsto no Programa Nacional de
Regadios e no Programa Nacional de Investimentos 2030, incluindo a expansão da área de regadio do
Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva, promovendo a competitividade e sustentabilidade da agricultura
e a preservação dos territórios e respetivas populações;
• Apoiar o desenvolvimento e a inovação tecnológica, incluindo a agricultura de precisão e o uso de energias
renováveis nas explorações agrícolas;
• Promover as sinergias entre as matérias da alimentação saudável, agricultura sustentável com as
matérias da biodiversidade e da valorização dos ecossistemas;
• Apoiar a reposição do potencial produtivo das explorações agrícolas afetadas por agentes bióticos nocivos
e abióticos e promover planos estratégicos regionais de controlo de agentes bióticos nocivos;
• Apoiar investimentos em tecnologias, na transformação, mobilização e comercialização que permitam
valorizar os produtos agroalimentares, fomentando a criação de circuitos curtos de produção e consumo e de
apoio à agricultura familiar;
• Promover os sistemas de informação ao consumidor que permitam decisões esclarecidas privilegiando
os modos de produção sustentáveis e os produtos diferenciados (bem-estar animal, produtos endógenos);
• Apoiar a renovação geracional, através do apoio à instalação de jovens agricultores;
• Promover ações que incrementem melhoria do valor económico das florestas e a competitividade dos
produtos florestais lenhosos e não lenhosos, apoiando sistemas que assegurem a harmonização da produção
com a manutenção da biodiversidade e salvaguarda de valores ambientais, tendo em conta os princípios da
gestão florestal sustentável;
• Aprofundar os estímulos ao associativismo, reconhecendo nas organizações de produtores florestais
(OPF) um parceiro privilegiado para reforçar, dar continuidade e garantir a complementaridade das medidas de
política florestal, por forma a valorizar a floresta e a sua gestão ativa, veículo fundamental para se alcançar um
maior desenvolvimento económico e social dos territórios rurais;
• Apoiar investimentos que incrementem a resiliência e o valor ambiental dos ecossistemas florestais e
agrícolas, intervindo ao nível das explorações florestais e agrícolas – adaptação às alterações climáticas e
mitigação dos seus efeitos – através da promoção dos serviços de ecossistema (ar, água, solo e biodiversidade),
assim como do incentivo à geração de bens públicos pelas florestas e pela agricultura;
• Apoiar os custos de implantação e manutenção de sistemas agroflorestais, promovendo a criação de
sistemas agroflorestais, nomeadamente montados, sistemas que combinam a silvicultura com práticas de
agricultura extensiva, reconhecidos pela sua importância para a manutenção da biodiversidade e pela sua
adaptação às áreas com elevada suscetibilidade à desertificação;
• Apoiar a prevenção e defesa da floresta contra agentes bióticos e abióticos, incluindo a instalação e
manutenção da rede primária de gestão de combustível, da rede de mosaicos de parcelas de gestão de
combustível e sinalização de infraestruturas;
• Apoiar os investimentos em tecnologias florestais e na transformação, mobilização e comercialização de
produtos florestais, que permitam o aumento do valor dos produtos florestais, através de: Criação e
modernização das empresas florestais; adaptação às exigências ambientais, de segurança e prevenção de
riscos, participação dos produtores florestais, novos produtos, processos e tecnologias e processos de
certificação, integração no mercado, numa gestão eficiente dos recursos, no uso de energias renováveis, desde
que pelo menos 70% produção de energia seja para consumo próprio;
• Apoiar e dinamizar a Estratégia Nacional para a Agricultura Biológica e o Plano de Ação para a produção
e promoção de produtos agrícolas e géneros alimentícios biológicos, fomentando o desenvolvimento sustentado
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da agricultura biológica em Portugal, tendo como base objetivos e metas estratégicas;
• Apoiar o Regime da Pequena Agricultura e Agricultura Familiar: promovendo a conservação e valorização
dos recursos dos territórios associados à atividade agrícola de importância estratégica no âmbito da segurança
alimentar, na subsistência, numa melhor administração dos recursos naturais, na proteção do meio ambiente e
no objetivo de alcançar o desenvolvimento sustentável, em particular nas áreas rurais;
• Promover e apoiar a excelência da organização da produção através da Inovação organizacional,
reconhecendo modelos inovadores de organizações de produtores ou cooperativas adaptados à pequena
agricultura familiar e multiprodutos;
• Dinamizar a «Agenda de Inovação para a Agricultura 20/30», pretendendo tomar parte na resposta ágil e
adequada, que os vários desafios exigem do setor agroalimentar, bem como responder ao desafio das
alterações climáticas e da resiliência aos choques futuros, assim como a transição digital.
7.6. Economia do mar sustentável
Portugal é um País constituído por três unidades territoriais que definem um triângulo cujos vértices se
estendem até ao centro do Atlântico Nordeste. A periferia europeia é assim compensada pela centralidade
atlântica. Portugal tem sob sua soberania ou jurisdição, no contexto da União Europeia, 51% do espaço
marítimo. Assim, o posicionamento geoestratégico de Portugal deverá assentar no desenvolvimento da sua
maritimidade e na capacidade de influenciar todas as políticas marítimas da União Europeia e a nível global para
os oceanos. Portugal deve assumir definitivamente as vantagens competitivas da sua posição geoestratégica e
dos seus recursos marinhos, das suas competências tecnológicas e da sua tradição marítima, investindo na
qualificação de recursos humanos e exercendo a autoridade do Estado no mar.
Por seu lado, o oceano assume-se como um vetor de desenvolvimento através dos numerosos e diferentes
usos e atividades que suporta, como a pesca, o transporte marítimo, o turismo, a construção e reparação naval
ou a náutica de recreio, entre muitas outras atividades tradicionais ou emergentes. Contudo, apenas um oceano
saudável será capaz no longo prazo de suportar o desenvolvimento de uma economia do mar sustentável,
circular e inclusiva. De igual relevo é o papel de regulador climático que o oceano desempenha à escala global,
função cada vez mais valorizada face às consequências negativas decorrentes do avanço das alterações
climáticas, quer de origem antrópica, quer associadas aos ciclos geodinâmicos do planeta.
Neste contexto, a Estratégia Nacional para o Mar 2013-2020, que está a chegar ao seu término, será
substituída por uma estratégia para o período 2021-2030, em fase final de aprovação, e que constitui o
instrumento de política pública que apresenta o modelo de desenvolvimento assente na preservação e utilização
sustentável dos recursos e serviços dos ecossistemas marinhos, apontando um caminho de longo prazo para o
crescimento económico, inteligente sustentável e inclusivo, assente na componente marítima, enquadrando as
diferentes políticas setoriais com implicações no oceano e na economia do mar.
Destaca-se, no domínio do desenvolvimento sustentável no meio marinho, as medidas que visam:
• Garantir a operacionalização da ENM 2021-2030, numa lógica interdepartamental e intersectorial,
articulando os meios disponíveis e em particular o Portugal 2030 e o PRR;
• Fomentar o desenvolvimento, apoio e financiamento de uma economia do mar mais sustentável,
resiliente, inovadora e digital, alinhada com as necessidades da próxima década e assente no
empreendedorismo qualificado, no conhecimento científico e na inovação tecnológica nacional para uma nova
era de reindustrialização azul;
• Desenvolver a Rede Nacional de Áreas Marinhas Protegidas (RNAMP) no quadro do Sistema Nacional
de Áreas Classificadas, enquanto rede ecossistemicamente representativa e coerente de áreas marinhas
protegidas e classificadas. É expectável a aprovação e publicação do diploma que concretiza a Rede Nacional
de Áreas Marinhas Protegidas e respetivos planos de gestão e que estabelece o regime jurídico da classificação
de áreas marinhas protegidas oceânicas e sua integração na rede;
• Apostar na aquicultura, através da dinamização da produção aquícola de forma sustentável, do reforço
da inovação e transferência de conhecimento, nomeadamente a possibilidade de desenvolver aquicultura em
mar aberto com espécies autóctones, da promoção da viabilidade das empresas aquícolas incluindo estímulos
para a diversificação de espécies de algas e peixes a serem produzidos em aquicultura, aposta em sistemas
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combinados e melhoria das condições de trabalho. Com a aprovação do Plano para Aquicultura em Águas de
Transição, implementado o Plano de Situação do Ordenamento do Espaço Marítimo Nacional (PSOEM) e
simplificado o regime de licenciamento, em 2017, estão criadas condições para o reforço da produção aquícola;
• Melhorar as condições de exercício da pesca e das comunidades piscatórias através do estabelecimento
de parcerias com universidades, e da criação de processos de gestão participados, criando condições para
melhorar a competitividade do setor, simplificar procedimentos, valorizar o pescado e aumentar o valor
acrescentado e a competitividade do setor, assegurando a criação de emprego e coesão social. Decorrem deste
processo, também, possíveis soluções para diversificar as atividades marítimas para dinamizar as comunidades
piscatórias locais. Prevê-se dar continuidade à realização regular de campanhas científicas e ao Programa
Nacional de Recolha de Dados, para estimativa do Estado dos recursos e implementação das medidas
adequadas à sua exploração sustentáveis, assegurando ainda a monitorização regular dos moluscos bivalves
no âmbito da salubridade. Prevê-se ainda a reestruturação da frota, adequando-a aos recursos disponíveis. Para
melhorar a sustentabilidade da atividade é ainda relevante promover a investigação associada às tecnologias
marinhas e à seletividade, reduzindo o desperdício e mantendo o bom funcionamento dos ecossistemas;
• Prosseguir os programas de implementação das melhores práticas internacionais de qualidade e
segurança alimentar nas lotas, reconhecidas através de certificação segundo as normas ISO, e de reabilitação
e qualificação das infraestruturas e equipamentos dos portos de pesca e lotas. Implementar o conceito de porto
de pesca sustentável, com recurso a fontes de energia renováveis e edifícios mais eficientes;
• Criar um programa de incentivos à transição energética das embarcações de pesca para fontes mais
sustentáveis, quer através da requalificação da frota atual, quer através da aquisição de novas embarcações;
• Apostar na modernização e digitalização do setor das pescas, através da implementação de sistemas
digitais que melhorem o processo de primeira venda, a rastreabilidade do pescado e a informação ao
consumidor;
• Iniciar em 2021 a implementação do programa operacional que dará concretização ao Portugal 2030 e
concluir até 2023 a execução do programa operacional MAR2020, no âmbito das suas prioridades estratégicas:
Promover uma pesca e uma aquicultura competitivas, ambientalmente sustentáveis, economicamente viáveis e
socialmente responsáveis; fomentar a execução da Política Comum das Pescas; promover um desenvolvimento
territorial equilibrado e inclusivo das zonas de pesca e de aquicultura; promover a comercialização e a
transformação dos produtos da pesca e da aquicultura; fomentar o desenvolvimento e a execução da política
marítima;
• Prosseguir a execução do Fundo Azul e do Programa Crescimento Azul do Mecanismo Financeiro do
Espaço Económico Europeu 2014-2021, reforçando o seu papel como instrumentos de financiamento da
economia do mar;
• Dar prossecução a um plano plurianual de dragagens e de monitorização de infraestruturas marítimas dos
portos não comerciais, no sentido de manter as condições de operacionalidade e segurança aos níveis
adequados;
• Apostar no conhecimento científico do mar português, através da instalação do observatório do Atlântico,
em coordenação com o AIR Centre, da promoção de um programa dinamizador para as ciências e tecnologias
do mar que permita atualizar os meios de investigação existentes na comunidade científica nacional e
incrementar o seu papel no mundo, da instalação do Gabinete Nacional para a Década das Ciências do Oceano
para o Desenvolvimento Sustentável 2021-2030, e da operacionalização do navio de investigação, adquirido
pelo IPMA com apoios do EEA Grants (mecanismo financeiro plurianual através do qual a Islândia, o
Liechtenstein e a Noruega apoiam financeiramente os Estados-Membros da União Europeia com maiores
desvios da média europeia do PIB per capita, onde se inclui Portugal);
• Dinamizar o programa Escola Azul, que tem por missão promover a literacia do oceano na comunidade
escolar e criar gerações mais responsáveis e participativas, que contribuam para a sustentabilidade do oceano;
• Apostar nos centros de formação desportiva de modalidades náuticas para, através do desporto escolar,
promover o oceano, os rios e as albufeiras, enquanto recursos essenciais ao nosso país e, ainda, para promover
a educação ambiental, contribuindo, entre outros, para os ODS13 (ação climática) e 14 (proteger a vida marinha);
• Prosseguir a implementação do projeto «A Pesca por um Mar sem Lixo» nos portos do continente,
desenvolvendo soluções efetivas de economia circular para os resíduos recolhidos pelas embarcações e
reforçar a componente digital do projeto, através da implementação de uma app móvel;
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• Prosseguir a aposta na inovação e produção de energias renováveis oceânicas, continuando a apoiar o
desenvolvimento de projetos destas energias e a experimentação de soluções inovadoras;
• Alargar a todo o mar português a vigilância marítima e o controlo de tráfego marítimo (vessel traffic
system), de forma a controlar todas as atividades no mar, minimizar os riscos na navegação e evitar acidentes
de abalroamento, poluição e com cargas perigosas;
• Desenvolver o novo centro de controlo do mar (CMar) para supervisão de toda a atividade no mar no
âmbito do Estado de bandeira e de Estado, concentrando as funções de Centro de Controlo e Vigilância das
Pescas (CCVP)/Fishing Monitoring Center/ Monitorização e Controlo das Pescas (FMC PT) e de Centro de
Controlo de Tráfego Marítimo do Continente (CCTMC) alargado às subáreas da zona económica exclusiva (ZEE)
das regiões autónomas dos Açores e da Madeira;
• Desenvolver a inventariação dos recursos vivos e minerais existentes no mar português, em estreita
articulação com o programa dinamizador para as ciências e tecnologias do mar e no quadro do desenvolvimento
sustentável da economia azul;
• Concretizar a instalação da rede de radares meteorológicos na Região Autónoma dos Açores, dada a
relevância da informação disponibilizada por esta rede para a vigilância de situações extremas de Estado de
tempo. A existência de radares no arquipélago dos Açores assume ainda maior importância pelo contexto
geográfico em que estão inseridos;
• Coorganizar com o Quénia a Conferência dos Oceanos das Nações Unidas, sob o tema «Support the
implementation of sustainable development goal 14: Conserve and sustainably use the oceans, seas and marine
resources for sustainable development»;
• Continuar a interação com a Organização das Nações Unidas tendo em vista a conclusão do processo
de extensão da plataforma continental de Portugal e consequente exercício de direitos de soberania sobre esta
área;
• O SIMPLEX do Mar visa reforçar os processos de simplificação administrativa das atividades marítimas.
De modo a simplificar e a acelerar os procedimentos administrativos, serão implementadas medidas SIMPLEX
nos serviços da DGPM, DGRM, IPMA e Docapesca.
8. AGENDA ESTRATÉGICA UM PAÍS COMPETITIVO EXTERNAMENTE E COESO INTERNAMENTE
Tendo em consideração a visão definida para o desenvolvimento económico, social e territorial de Portugal
no horizonte da próxima década, a coesão territorial assume um papel central quer enquanto instrumento, quer
enquanto objetivo. O País tem vindo a assistir, desde meados da primeira década do século XXI, a um processo
simultâneo de divergência externa e coesão interna, muito ancorado na estagnação ou ligeira evolução do
desenvolvimento das regiões menos desenvolvidas do País e, principalmente, na desaceleração do
desenvolvimento económico das regiões mais desenvolvidas, nomeadamente da região de Lisboa. Esse padrão
de desenvolvimento tem levado a uma evolução negativa da convergência de Portugal com a média da União
Europeia, o que apenas foi revertido, em termos nominais, nos últimos três anos, período de desempenhos
económicos superiores à média da União Europeia.
Neste contexto, importa garantir resposta para os desafios que se colocam aos territórios do litoral e do
interior. Em alguns casos, estamos perante desafios de natureza idêntica (e.g. provisão de serviços públicos),
mas a diversidade territorial, marcada pela pré-existência de infraestruturas, pelos padrões de povoamento e
caracterização dessas populações e ainda pelo papel de cada território no seu contexto específico, obriga a
respostas de âmbito e intensidade muito customizadas.
Importa ainda garantir o desenvolvimento de um conjunto de infraestruturas, associadas à conetividade inter-
regional e internacional que garantam a melhoria e a densificação das ligações entre os diversos nós da rede
urbana nacional, como a melhoria da conetividade internacional, quer no transporte de passageiros, quer no
transporte de mercadorias, potenciando a localização geográfica do País e promovendo uma maior inserção de
Portugal no mercado comunitário. Neste quadro, destaca-se a necessidade de continuar os investimentos de
apetrechamento e melhoria da rede ferroviária nacional; os investimentos no aumento da capacidade portuária
e aeroportuária nacional; e o reforço dos investimentos em rodovia, que garantam a promoção da
competitividade económica dos territórios, nomeadamente através de ligações aos principais nós da rede
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nacional e europeia.
Especificamente no âmbito do PRR, e a título de exemplo, no capítulo das Infraestruturas, será adotado um
novo modelo de Áreas de Acolhimento Empresarial (AAE) com abordagens inovadoras e novos conceitos
tecnológicos aliados à consciência da necessidade de ligações virtuosas com os sistemas científicos e
tecnológicos. Esta nova geração de AAE previstas incluem:
– Sistemas de produção e armazenamento de energia renovável para autoconsumo (e.g. energia solar);
– Intervenções piloto para testar ilhas de qualidade de serviço de estabilidade energética;
– Mobilidade sustentável (e.g. mobilidade elétrica/pontos de carregamento elétrico e áreas piloto de soluções
de produção e carregamento a hidrogénio);
– Reforço da cobertura com soluções de comunicação 5G;
– Medidas ativas de prevenção e proteção contra incêndios.
– A seleção das AAE será efetuada por processo de concurso, através das comissões de coordenação e
desenvolvimento regional.
Em decorrência do PRR e ainda nas infraestruturas, cabe suprir as necessidades pontuais que estão
sinalizadas no Plano Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT). Estão por isso planeadas
intervenções que, não consubstanciando novas estradas per se ou o aumento da rede rodoviária, visam
organizar e gerir melhor o tráfego rodoviário, retirando veículos das áreas urbanas e canalizando – o para
corredores de tráfico rápido, com melhores condições de segurança, causando assim menos impactos a nível
ambiental e aos utilizadores vulneráveis. Neste âmbito prevê-se a construção de «ligações em falta»
contribuindo para eliminar travessias urbanas, reduzir tempos de percurso e emissões de gases poluentes,
assim como situações de congestionamento, bem como reforçar as acessibilidades aos grandes corredores e
às interfaces multimodais, aligeirando custos de contexto ao tecido empresarial e potenciando investimentos já
realizados nas infraestruturas conexas.
O território marítimo português deve ser potenciado de modo a ser garantida a efetiva coesão territorial e a
serem aproveitadas as oportunidades encerradas nos ativos económicos e geoespaciais do território continental
e das duas regiões autónomas. O potencial económico que as águas territoriais e a plataforma continental sob
jurisdição nacional encerram deve ser explorado, garantidas as precauções associadas ao respeito pelo
ambiente e a preservação da biodiversidade.
O reforço da inserção no mercado ibérico deve ser prosseguido, através do desenvolvimento de uma
estratégia de cooperação transfronteiriça que potencie a participação dos territórios, cidadãos e empresas
nacionais nas oportunidades daí advindas. Adicionalmente, importa garantir a cooperação entre Portugal e
Espanha nas suas zonas raianas, de modo a promover ganhos de escala e eficiência para as comunidades aí
residentes que permitam melhorar o seu nível de bem-estar. Neste sentido, será implementada a estratégia
comum de desenvolvimento transfronteiriço, com vista a promover relações de cooperação fortes e estáveis nas
zonas de fronteira entre Portugal e Espanha, onde se tem registado uma diminuição da densidade populacional
e um menor desenvolvimento económico, impulsionando o progresso económico, social, ambiental e territorial.
O território constitui o elemento central desta agenda, a qual deve ancorar-se no modelo territorial adotado
na mais recente atualização do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT) e no que
será densificado em cada uma das regiões através dos respetivos planos regionais de ordenamento do território,
cuja revisão ou elaboração foi iniciada em 2020. Neste contexto, importa salientar que, após a aprovação do
PNPOT, através da Lei n.º 99/2019, de 5 de setembro, foi determinada a criação do Observatório do
Ordenamento do Território e do Urbanismo, com competência de produção, organização e disponibilização do
sistema nacional de indicadores territoriais. Neste momento, encontra-se a ser desenvolvido o modelo de
operacionalização do PNPOT, tendo sido aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 48/2020, de
24 de junho, o regulamento do modelo de governação para a execução do Programa Nacional da Política do
Ordenamento do Território.
No domínio desta agenda, importa também salientar o processo de descentralização em curso, ancorado em
modelos de governação multinível, que procurarão articular a intervenção pública às diversas escalas.
A consolidação desse processo de descentralização, estabelece uma governação de proximidade baseada
no princípio da subsidiariedade, aprofundando a autonomia das autarquias locais. Encontra-se estruturada a
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criação de rede de coordenação do processo de descentralização com a definição de interlocutores setoriais
para as autarquias e simplificação procedimental de processo de transferência de competências que passam
também por ajustamentos aos diplomas setoriais.
Paralelamente a esse processo, e na continuação do esforço de promoção da governação de proximidade
baseada no princípio da subsidiariedade, cumpriu-se o compromisso de democratizar a governação territorial
com a consagração da eleição indireta dos presidentes das CCDR por um colégio eleitoral composto pelos
presidentes e vereadores das câmaras municipais e pelos presidentes e membros das assembleias municipais
(incluindo os presidentes de junta de freguesia) da respetiva área territorial. O período 2021-2025 será, pois, um
período caracterizado pelo alargamento dos poderes locais e pelo reforço da legitimidade democrática a nível
regional.
Num segundo momento, proceder-se-á à harmonização das circunscrições territoriais da administração
desconcentrada do Estado e à integração nas CCDR dos serviços desconcentrados de natureza territorial,
designadamente nas áreas da educação, saúde, cultura, ordenamento do território, conservação da natureza e
florestas, formação profissional e turismo, bem como dos órgãos de gestão dos programas operacionais
regionais e demais fundos de natureza territorial.
Por outro lado, para garantir uma maior coesão territorial, o Governo pretende articular o desenvolvimento
regional com uma multiplicidade de agentes governativos e não governativos, de âmbito nacional e com
responsabilidades de intervenção territorial. Com efeito, o sucesso da política de coesão territorial passa por
esta articulação de proximidade. Municípios, comunidades intermunicipais, áreas metropolitanas, associações
empresariais, associações civis, entidades do terceiro sector, universidades e politécnicos, todos têm a sua
visão para os territórios, que não sendo não coincidente, muitas vezes é complementar. Importa, pois, projetar
uma visão que absorva as diferentes sensibilidades, algo que se irá prosseguir pela operacionalização de uma
estratégia para a coesão territorial que sistematize as ações no território em função de uma estratégia de
desenvolvimento regional, privilegiando a coesão territorial e compatibilizando as orientações estratégias
inscritas nos diversos planos e programas existentes, com especial enfoque no PRR e no Quadro Financeiro
Plurianual 2021-2027, atuando nos diversos subsistemas territoriais – as cidades, os espaços rural/urbano e os
territórios rurais.
A estratégia de desenvolvimento regional pretende, em linha com essas agendas temáticas da estratégia
2030 e com o PRR, contribuir para aquele objetivo, agregando os contributos das estratégias regionais e
identificando um conjunto de intervenções estruturantes regionais ou inter-regionais capazes de alavancar (em
linha com as opções nacionais) investimento produtivo no território, com particular impacto nos domínios da
coesão.
Pretende, também, criar centros de pensamento ou reflexão especializados, think tanks ou observatórios de
política de desenvolvimento regional, que congreguem o conhecimento da academia, da administração central,
das comunidades intermunicipais e das autarquias locais, dos espaços de planeamento e prospetiva e de um
grupo de personalidades em função da natureza do tema.
Pretende, ainda, definir uma rede territorial com articulação e suporte na lógica funcional dos centros urbanos
do interior e do litoral, que promova um desenvolvimento territorial policêntrico e equilibrado, que estimule o
desenvolvimento integrado nas cidades e no meio rural, ou a integração territorial de regiões funcionais
transfronteiriças. Esta rede deve ser sustentada em modelos de governança que permitam assegurar a
universalidade da provisão dos serviços de interesse geral, só possível na articulação entre soluções de
mobilidade e novas formas de provisão de bens e serviços públicos.
É também ambição dessa estratégia trabalhar para que as freguesias, enquanto autarquias de proximidade
e com atribuições alargadas pelo recente processo de descentralização, possam ter acesso direto aos fundos
europeus, seja através de candidaturas autónomas ou através de parcerias e possam ser promotoras de projetos
de proximidade com as populações.
As freguesias deverão, pois, poder aceder em pé de igualdade aos fundos europeus, podendo apresentar
candidaturas e projetos no âmbito das suas atribuições e património. Sublinhe-se que, até ao presente, se
perdeu a oportunidade de apoiar, com fundos comunitários, intervenções de recuperação, reabilitação e
melhoria de equipamentos por estes serem propriedade de freguesias.
Para que as freguesias possam ser atores mais interventivos na contratualização e execução dos fundos,
será proveitoso dotá-las de mais condições para o exercício de novas competências, designadamente admitindo
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a possibilidade de contarem sempre com um membro exercendo funções a meio tempo.
Assim, no período 2021-2025 continuar-se-á a implementar um modelo de desenvolvimento económico,
social e territorialmente harmonioso e de convergência de todas as regiões e sub-regiões portuguesas com o
nível médio de desenvolvimento da União Europeia. Nesse sentido, o Governo aprovou uma orientação para a
estratégia de coesão territorial que inclui uma abordagem ao desenvolvimento regional com base num conjunto
articulado de políticas públicas que promova:
• Uma política de cidades, enfrentando desafios de competitividade e articulação dos territórios (com
atenção aos sistemas de mobilidade), e para a racionalidade das políticas públicas, promovendo o
desenvolvimento urbano sustentável, objetivo político claramente assumido na estratégia da comissão europeia
para o próximo quadro financeiro plurianual. Para isso, há que densificar, conforme decorre das agendas
territoriais do PNPOT, os modelos territoriais regionais atribuindo funções claras aos grandes polos
metropolitanos (onde se joga o campeonato da convergência europeia), às cidades médias (na esfera das áreas
metropolitanas, ou nos centros urbanos dos territórios do interior) e aos pequenos polos, ou à rede de centros
que são fundamentais para a definição da escala de estruturação dos territórios do interior;
• A competitividade e coesão no interior, quer por via de incentivos à diversificação da base económica e à
valorização dos recursos endógenos, determinantes para a fixação e atração de habitantes; quer por via
otimização da gestão e prestação de serviços públicos, com um papel relevante a ser desempenhado pelos
centros urbanos estruturantes destes territórios, os quais devem constituir os nós de uma rede de serviços
públicos ágil, funcional e centrada nas necessidades dos cidadãos, abrindo espaço a novas formas de provisão
e gestão de serviços, assentes quer em soluções inovadoras e adaptadas de mobilidade, quer no uso da
digitalização dessa mesma provisão de serviços. Neste contexto, refira-se ainda o Programa de Incentivos à
Fixação de Trabalhadores do Estado no Interior, abrangendo tanto incentivos de natureza pecuniária como
outros aspetos relacionados com a prestação de trabalho. No quadro da valorização do interior, procura-se, com
este programa, reforçar os estímulos à mobilidade geográfica no mercado de trabalho e adotar políticas ativas
de repovoamento dos territórios de baixa densidade populacional. O diploma, aprovado na generalidade, seguirá
agora para consulta pública;
• O pleno aproveitamento das oportunidades decorrentes da projeção da faixa atlântica, assente na
competitividade do sistema portuário nacional, no potencial económico e geográfico das regiões autónomas e
na exploração e gestão das águas territoriais portuguesas, enquanto ativo territorial que importa conservar e
defender;
• A inserção territorial no mercado ibérico, seja pelo desenvolvimento de infraestruturas de transporte que
reforcem a ligação e integração das economias dos dois países, seja pela implementação de uma estratégia
conjunta de cooperação transfronteiriça, que promova o desenvolvimento integrado e harmonioso dos territórios
raianos.
8.1. Competitividade das redes urbanas
Reabilitação do edificado urbano
A reabilitação do edificado urbano e a qualificação dos espaços públicos assume particular importância na
afirmação e atratividade dos diferentes territórios. Trata-se de uma abordagem de política pública
particularmente importante na qualificação dos espaços públicos, promovendo a melhoria da sua performance
ambiental e energética, apoiando esforços no âmbito da transição energética e climática e dinamizando o setor
da habitação, atualmente sob forte pressão, garantindo uma melhor ocupação dos espaços urbanos e
assegurando maiores níveis de inclusão social.
No quadro da nova geração das políticas de habitação, serão prosseguidas as intervenções orientadas para
a reabilitação do edificado no âmbito do FNRE (Fundo Nacional para a Reabilitação do Edificado), do Reabilitar
para Arrendar e do IFRRU (Instrumento Financeiro para a Reabilitação e Revitalização Urbanas). Isto é, três
importantes mecanismos de apoio a projetos de reabilitação, tendo em vista, entre outros fins, a promoção do
arrendamento, a regeneração urbana e o repovoamento dos centros urbanos. No âmbito da Componente 2
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(habitação), do PRR, e nomeadamente na sua articulação com a Reforma 6 – abordagem integrada de apoio
às comunidades desfavorecidas nas áreas metropolitanas, da Componente 4 (eliminação das bolsas de pobreza
em áreas metropolitanas), assume-se que que a resolução das questões do alojamento constitui uma premissa
essencial para o desenvolvimento das estratégias de intervenção social integrada, de matriz comunitária, pelo
que se procederá à devida convergência entre as duas linhas de atuação.
Do mesmo modo, é promovida uma articulação entre a Componente 2 e a Componente 13 (eficiência
energética em edifícios) do PRR, procurando assegurar uma ação complementar ao nível da melhoria da
eficiência energética dos edifícios residenciais, no âmbito da melhoria do parque público de habitação social.
Nestes termos, proceder-se-á a um trabalho articulado entre IRHU e a ADENE para garantir o cumprimento
deste objetivo de qualificação do edificado urbano, criando sinergias e evitando sobreposições.
Na prossecução dos objetivos da Estratégia Turismo 2027, prosseguiremos o programa de reabilitação e
valorização de património do Estado (como o Revive Património e o Revive Natureza), que pretende recuperar
imóveis que se encontrem devolutos ou em mau estado de conservação, que não tenham potencial para serem
adaptados para fins de habitação, permitindo que neles se desenvolvam projetos turísticos com recurso a
investimento público e privado.Com base numa abordagem integrada, são desenvolvidas, a nível nacional,
ações de reabilitação urbana e de reabilitação física e económica de comunidades desfavorecidas, estas últimas
particularmente concentradas nos principais centros urbanos do País.
Dinamização cultural dos espaços urbanos
A dinamização cultural dos espaços urbanos assume particular relevância no reforço da sua atratividade,
mas também da sua competitividade. Para além das dinâmicas associadas às indústrias criativas, importa
salientar os investimentos que se pretendem reforçar na área do património cultural e da rede de equipamentos
culturais, ao longo do território nacional. Destaca-se o reforço na reabilitação do património cultural imóvel. Para
este efeito é de realçar o próximo quadro financeiro plurianual, a criação de uma lotaria do património cujo
modelo de operacionalização foi definido em parceria com a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa e que será
lançada em abril de 2021, assim como a criação de linhas destinadas à conservação, reabilitação e promoção
do património cultural no domínio da sustentabilidade ambiental.
No que se refere ao reforço da oferta de equipamentos culturais, será continuada a implementação da Rede
de Teatros e Cineteatros, de adesão voluntária. Esta rede pretende descentralizar os recursos e fomentar a
programação, o planeamento, a mediação, a qualificação e a cooperação entre os teatros e cineteatros
existentes no País, bem como a promoção da qualificação dos recursos humanos a eles afetos.
Adicionalmente, prevê-se constituir uma rede de centros de arte contemporânea, de âmbito nacional,
promovendo a circulação de coleções e acervos entre os diversos centros que façam parte da rede, a realização
de residências artísticas, o contacto e troca de experiências entre espaços de cultura e arte.
Serão continuados os trabalhos relativos à constituição de redes de bibliotecas públicas regionais, no âmbito
das áreas metropolitanas e comunidades intermunicipais, que garantam uma função mais alargada aos serviços
prestados por estes equipamentos culturais e promovam a literacia, o conhecimento e a leitura.
Por último, será concluído um estudo nacional sobre o setor da cultura e impactos da COVID-19, em parceria
com o OPAC – Observatório Português das Atividades Culturais, que permitirá mapear e melhor conhecer o
tecido cultural em Portugal, por forma a auxiliar o processo de tomada de decisão relativa a políticas públicas
na área da cultura.
8.2. Competitividade e coesão na baixa densidade
No contexto da promoção de um desenvolvimento equilibrado do País, importa assegurar a sustentabilidade
e valorização dos territórios do interior através do aproveitamento do seu potencial endógeno, do estímulo à
retenção, fixação e atração de pessoas, na diversificação da sua base económica. Esta diversificação assenta
na dinamização de projetos integrados que promovam clusters de atividades, que suportam o trabalho em rede
de diferentes atores da academia, do sistema científico e tecnológico, das empresas e da administração pública,
assim como na afirmação das regiões transfronteiriças. O reforço da inserção no mercado ibérico deve ser
prosseguido, dando continuidade à Estratégia Comum de Desenvolvimento Transfronteiriço que potencie a
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participação dos territórios, cidadãos e empresas nacionais nas oportunidades daí advindas. Adicionalmente,
importa garantir a cooperação entre Portugal e Espanha nas suas zonas raianas, de modo a promover ganhos
de escala e eficiência para as comunidades aí residentes que permitam melhorar o seu nível de bem-estar. A
Estratégia Comum de Desenvolvimento Transfronteiriço permite promover relações de cooperação fortes e
estáveis nas zonas de fronteira entre Portugal e Espanha, onde se tem registado uma diminuição da densidade
populacional e um menor desenvolvimento económico, impulsionando o progresso económico, social, ambiental
e territorial.
Importa também destacar a centralidade do Programa de Valorização do Interior (PVI) enquanto elemento
estratégico para redução das assimetrias regionais, para o reforço da competitividade dos territórios e para uma
maior coerência das políticas regionais e setoriais, afirmando a cooperação na sua dimensão inter-regional e
transfronteiriça.
O PVI foi reavaliado e revisto20 no sentido de selecionar ações específicas e com impacto nos territórios do
interior, incorporando novas iniciativas, nomeadamente soluções orientadas para dinâmicas de maior
proximidade, programas de financiamento com dotação específica e critérios adaptados ao interior, de modo a
promover um país mais coeso. Esta estratégia visa, ainda, identificar projetos territorializados construídos em
rede com as autarquias, as comunidades intermunicipais, as entidades do sistema científico e tecnológico, as
associações empresariais, as empresas e as associações de desenvolvimento local. Estes projetos, dirigidos ao
aumento da competitividade, são baseados em políticas de incentivo ao emprego, à contratação de recursos
humanos altamente qualificados, à aposta na inovação, na investigação e desenvolvimento tecnológico e em
investimentos que permitam a modernização dos setores correspondentes.
O PVI resulta da conjugação de 4 eixos programáticos (I – valorizar os recursos endógenos e a capacidade
empresarial do interior; II – promover a cooperação transfronteiriça para a internacionalização de bens e
serviços; III – captar investimento e fixar pessoas no interior; e IV – tornar os territórios do interior mais
competitivos), concretizados num conjunto de programas transversais e multissetoriais globalmente designado
como +CO3SO (constituir, concretizar e consolidar sinergias e oportunidades). Estes programas são dedicados
a empresas, entidades da economia social e entidades do sistema científico e tecnológico, estando agrupados
em nove tipologias específicas, identificadas como prioritárias, relevantes e impactantes para os territórios do
interior por todas as áreas governativas envolvida, em implementação, destacando-se:
– +CO3SO Conhecimento orientado para o apoio às infraestruturas científicas e tecnológicas, à investigação
científica e tecnológica nas universidades e institutos politécnicos do Interior, à contratação de recursos
humanos altamente qualificados (RHAQ, inclui os CoLab), aos cursos técnicos superiores profissionais (CTeSP),
à mobilidade de estudantes e investigadores, bem como à formação avançada (programas de doutoramento).
A qualificação dos ativos das empresas contribui para que as próprias empresas produzam com maior valor
acrescentado;
– +CO3SO Competitividade, apoia o investimento inovador, nomeadamente a inovação produtiva, o
empreendedorismo qualificado e criativo, e a investigação e desenvolvimento tecnológico, a nível individual e/ou
em copromoção; a dinamização de iniciativas de apoio à concretização de novas empresas ou de iniciativas de
mentoria e coaching (para o desenvolvimento de ideias inovadoras), bem como de projetos estruturantes de
suporte ao empreendedorismo (envolvendo infraestruturas de incubação e outras entidades do ecossistema de
dinamização do empreendedorismo), através de ações coletivas; apoia também os fatores dinâmicos de
competitividade, através da qualificação e da internacionalização das PME, a nível individual, copromoção e/ou
a nível de ações coletivas; a adaptação das empresas face ao contexto pandémico, por via do programa
ADAPTAR; a produção de base local, através do Programa de Apoio à Produção Nacional (PAPN); a criação ou
expansão de capacidade de áreas de acolhimento empresarial, com vista a melhorar as condições de instalação
de empresas, por forma a potenciar economias de aglomeração e de rede com impacto na competitividade das
PME; e ainda a captação de investimento para o interior (Programa Nacional de Apoio ao Investimento da
Diáspora – PNAID); os benefícios fiscais e as reduções de custos de contexto no Interior; e os projetos
integrados de âmbito territorial e multissetoriais. Importa acrescentar as medidas de apoio ao investimento
empresarial dirigidas às comunidades portuguesas no âmbito do Programa Nacional de Apoio ao Investimento
20 Resolução do Conselho de Ministros n.º 18/2020, de 27 de março.
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da Diáspora (PNAID)21, designadamente verbas dedicadas ao investimento da diáspora e majorações
específicas para os investidores com o estatuto do investidor da diáspora – portal do PNAID –, por exemplo em
matéria de sistemas de incentivos e do Programa de Apoio à Produção Nacional.
Existe um conjunto de benefícios fiscais para o interior sistematizados no Guia Fiscal do Interior, que incluem
a contabilização das rendas dos estudantes que não tenham mais de 25 anos, e frequentem estabelecimentos
de ensino localizados a mais de 50 quilómetros da residência permanente do agregado familiar, como despesas
de educação; a majoração dos gastos e o aumento do limite global da dedução á coleta de despesas de
educação de estudantes inscritos em instituições do Interior; o aumento do limite da dedução à coleta em IRS
relativa a encargos com contratos de arrendamento de imóveis para fins de habitação permanente de 502 €
para 1000 €, durante 3 anos, para famílias que se mudem para o interior; uma taxa reduzida de IRC para PME
do Interior (12,5% para os primeiros 25 mil euros de matéria coletável); majoração de 20% dos benefícios
previstos no regime de dedução por lucros retidos e reinvestidos (DLRR); um regime fiscal de apoio ao
investimento (RFAI) com condições mais favoráveis; e condições fiscais vantajosas para Entidades de Gestão
Florestal ou Unidades de Gestão Florestal;
– +CO3SO Emprego, criado na perspetiva de dinamizar o território do Interior através de iniciativas de criação
de emprego e de estímulo ao empreendedorismo local, por forma a diminuir as assimetrias territoriais. Este
programa integra a medida +CO3SO Emprego, o Programa Trabalhar no Interior e outras iniciativas de apoio
ao emprego, formação profissional e à contratação no Interior. Com a situação económica e social resultante da
pandemia, Portugal passou a ter necessidades emergentes relativamente ao emprego e empreendedorismo em
todo o território nacional. Os apoios a conceder no âmbito do +CO3SO Emprego subdividem-se em três
modalidades: interior, urbano e empreendedorismo social e são dirigidos a PME, a entidades e a entidades da
economia social. Trata-se de um programa gerido pelas CCDR e executado pelos GAL;
– +CO3SO Fronteira, que visa valorizar a fronteira nos territórios do Interior do ponto de vista da partilha de
recursos, da aplicação de dispositivos estratégicos integrados e de ambientes de negócio favoráveis em setores
económicos prioritários, executado a partir de iniciativas de cooperação entre Portugal e Espanha com vista a
reduzir custos de contexto e facilitar a intervenção nestes territórios. Enquadra ainda os projetos financiados
pelo INTERREG VA Espanha – Portugal (POCTEP). Associado a este programa, concretiza-se também a
Estratégia Comum de Desenvolvimento Transfronteiriço (ECDT) que contempla medidas para a mobilidade,
desenvolvimento económico, educativo, social e ambiental;
– +CO3SO Proximidade, que concorre para uma aproximação dos serviços públicos administrativos e
serviços de transporte, educação, cultura e saúde, apoiando também a criação de soluções de mobilidade
sustentável e conectividade digital (inclui banda larga fixa e móvel generalizada em todo o País, especialmente
nas zonas mais remotas ou periféricas, destacando-se as novas redes móveis 5G, em articulação com o Plano
de Ação para a Transição Digital), contribuindo deste modo para a descarbonização da sociedade e para
soluções inovadoras e flexíveis de mobilidade para os residentes em territórios do interior;
– +CO3SO Digital, promove a modernização das atividades empresariais e não empresariais através da
implementação de tecnologias digitais emergentes, estando direcionado para assegurar uma significativa
cobertura de banda larga fixa e móvel (incluindo a 5G) nas freguesias de baixa densidade, para a capacitação
digital de PME no Interior (Plano de Ação para a Transição Digital), na universalização da escola digital, na
plataforma T-Invest e na implementação do Sistema de Informação Cadastral Simplificada no interior.
Por se entender que nos territórios do interior há contextos, dinâmicas e constrangimentos diferentes, e que
impõem medidas e estratégias de atuação adequadas a essas diferenças, foram aprovados:
O Programa EXPANDIR (Expansão de Projetos de Amplitude Nacional para o Desenvolvimento do Interior),
que visa o aumento da dimensão económica dos setores que já têm evidente capacidade instalada em
determinados contextos geográficos, criando as necessárias condições para a transferência e incorporação de
tecnologia, conhecimento, capital humano, apoio à captação e retenção de trabalhadores, digitalização de
processos e dinâmica de internacionalização;
O Programa DOT@R (Dotação Operacional de Territórios e Apoio à Revalorização), o qual tem como
objetivos a diminuição dos constrangimentos que tipicamente afetam as áreas periféricas e ultraperiféricas, o
21 Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/2020, de 18 de agosto.
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suprimento de carências dos serviços básicos, nomeadamente a partir da implementação de soluções
inovadoras, flexíveis e de proximidade, nos domínios da telemedicina, do teletrabalho, do coworking, do
transporte flexível, da escola digital, entre outros.
Deve destacar-se ainda a existência do Programa de Revitalização do Pinhal Interior (PRPI), que pretende
estruturar o desenvolvimento desta região marcada pela existência de vastos recursos florestais e pelos desafios
de diversificação económica e produtiva de base territorial, sociais e ambientais que a gestão desses recursos
encerra. Promoveu-se um exercício de reflexão com vista a identificar quais os projetos prioritários,
concretizáveis, diferenciadores e transformadores para esta sub-região, e criar as condições para a sua
operacionalização, que será realizada a nível regional a partir de 2021. Encontram-se identificados os projetos
territorializados concretos, construídos com as autarquias, com as comunidades intermunicipais e com as
entidades do sistema científico e tecnológico, que promovam o aumento da competitividade e da resiliência da
região do Pinhal Interior, a criação de emprego e a atração de pessoas, alocando fundos europeus a este
território.
Adicionalmente, será dada continuidade a medidas de apoio à ocupação do território, associada à atividade
agrícola, através da viabilização das explorações associadas à pequena agricultura, em zonas com condições
naturais desfavoráveis e outras condicionantes que constituem desvantagens à prática da atividade agrícola.
Em 2019 foram apoiados cerca 55 mil pequenos agricultores, representando 126 mil hectares, e apoiados 2,7
milhões de hectares de área desfavorecida.
Adicionalmente, serão também mobilizados fundos comunitários e/ou receitas do processo de leilão 5G com
vista a promover o reforço da conectividade digital nas zonas de baixa densidade, de modo a eliminar
progressivamente a existência de zonas brancas em termos de acesso à rede fixa de banda larga móvel. Este
objetivo surge alinhado e é complementar com os objetivos da transição digital previstos no PRR,
designadamente digitalização das escolas, das empresas e da administração pública.
Provisão de serviços públicos
A provisão de serviços públicos de âmbito universal e que garanta a qualidade dos serviços em todo o
território assume particular relevância no processo de desenvolvimento harmonioso do território e num contexto
político, social e económico muito focado na utilização racional e eficiente dos recursos públicos. Os modelos
de provisão dos serviços públicos, bem como os respetivos modelos de governação, devem atender às
especificidades dos diferentes espaços que compõem o território nacional – as duas áreas metropolitanas e as
cidades regionais identificadas no PNPOT; os espaços rurais e periurbanos e a centralidade da sua ligação aos
centros urbanos de proximidade; os espaços transfronteiriços.
Neste aspeto, torna-se cada vez mais relevante a prestação de serviços públicos de proximidade, levando
os serviços às pessoas, e utilizando cada vez mais, sempre que seja adequado, a telemedicina, o serviço por
via telefónica ou por via digital. Esta realidade, tornou-se incontornável, pelo momento pandémico vivido, mas
transformar-se-á, cada vez mais, numa nova tipologia de resposta do SNS. A oferta de serviços públicos de
proximidade visa corrigir assimetrias territoriais, garantir uma distribuição mais justa e equitativa de recursos e
de oportunidades, e compensar a dispersão geográfica das populações do interior do País.
A criação de serviços públicos de proximidade ao cidadão, seja na área da administração pública, na saúde
ou na mobilidade, constituem exemplos do compromisso do Governo em dotar os territórios de recursos
estratégicos, vitais para o seu desenvolvimento, criando emprego qualificado e contribuindo para a correção de
assimetrias regionais. É necessário continuar a apostar no modelo de serviços públicos móveis, dinamizando
projetos-piloto de serviços públicos de proximidade, tais como Espaços/Lojas Cidadão, bem como desenvolver
soluções itinerantes de proximidade (multisserviços), como balcões móveis de atendimento, unidades móveis
de saúde, e dinamizar soluções de transporte flexível/a pedido, em particular nos territórios de baixa densidade,
com a participação das autarquias e comunidades intermunicipais.
Neste âmbito, é ainda fundamental assegurar no território as infraestruturas que permitiam um serviço público
cada vez mais próximo e customizado e cada vez mais facilitado da vida do cidadão que pode ter acesso aos
serviços sem ter de sair de casa. Para atingir este objetivo, é necessário garantir a existência de banda larga
fixa e móvel com qualidade em todo o território, com uma atenção especial para os territórios do interior que
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registam maiores falhas neste domínio.
Nesta matéria de comunicações móveis, deve assegurar-se que o País dispõe da cobertura mais vasta em
rede 4G e 5G de uma forma que favoreça a coesão territorial. A conetividade digital constitui uma ferramenta
essencial para a coesão territorial e para a valorização dos territórios do interior, na medida em que, sem
cobertura de rede, estes territórios não são atrativos para as famílias, para os jovens em particular, e para as
empresas, contribuindo e acelerando, esta falta, o processo de despovoamento destas zonas do País, pois
dificulta as atividades económicas, a criação de emprego e a atividade das instituições de ensino superior aí
instaladas.
Na implementação de serviços públicos de maior proximidade que garantam uma justa qualidade de vida a
todos os cidadãos, importa destacar a centralidade da provisão de serviços sociais de interesse geral, como
sejam a saúde, os serviços sociais e a educação. No que se refere aos serviços de saúde será dada continuidade
ao aumento de capacidade de resposta dos cuidados de saúde primários, nomeadamente através do reforço do
número de utentes com médico e enfermeiro de família atribuídos, bem como ao alargamento do número de
novas unidades móveis de saúde em territórios do interior, em articulação com as entidades regionais e
municipais.
Neste contexto, é de salientar a contínua na aposta na diversificação de serviços de saúde providenciados
através do SNS, destacando-se, igualmente, a ampliação e melhoria da cobertura dos serviços de saúde oral e
saúde visual, com o objetivo não só de garantir que o aumento da cobertura destes serviços, mas também de
promover uma maior generalização da utilização de cheques-dentista (para crianças entre os 2 e os 6 anos) e
de vales-óculos, bem como o reforço dos rastreios oftalmológicos para os principais grupos-alvo (e.g. crianças).
Para responder melhor às necessidades de saúde da população na área da saúde mental conferindo especial
atenção aos grupos sociais mais vulneráveis, designadamente os jovens, vão ser criadas de equipas de saúde
mental comunitárias de adultos, de infância e adolescência em serviços locais de saúde mental em cada uma
das administrações regionais de saúde, na ótica do reforço de respostas em proximidade; vão ser desenvolvidos
de projetos-piloto direcionados à melhoria da resolutividade dos CSP, no contexto de situações de depressão e
perturbações da ansiedade. Mais, o contexto epidémico determinou a criação de novas respostas dirigidas às
necessidades criadas, através da ativação da «Intervenção em Saúde Mental em situação de catástrofe»,
aprovado pelo Despacho n.º 7059/2018, de 25 de julho. Importa por isso manter este objetivo que passa por um
maior envolvimento dos médicos de família no acompanhamento das perturbações ligeiras e moderadas,
mobilizando os recursos partilhados dos ACES e, articulando com os serviços locais de saúde mental e outras
estruturas da comunidade.
De destacar ainda o reforço a criação de respostas de internamento a situações agudas de doença mental
no Hospital Professor Doutor Fernando Fonseca, EPE, no Centro Hospitalar do Oeste, EPE, no Centro
Hospitalar do Médio Ave, EPE, e no Centro Hospitalar de Entre o Douro e Vouga, EPE e o Centro Hospitalar
Tondela Viseu, EPE, assegurando a cobertura de áreas geográficas ainda a cargo de hospitais psiquiátricos; o
reforço da oferta de cuidados continuados integrados de saúde mental em todas as regiões de saúde; e a
requalificação da unidade de psiquiatria forense do Hospital Sobral Cid do Centro Hospitalar Universitário de
Coimbra, EPE.
Relativamente à prestação de cuidados continuados integrados para cidadãos idosos ou em estado de
dependência, reforçando e promovendo os estímulos à sua autonomização, não só alargando as respostas em
unidades de internamento – com o aumento de até 5500 novas camas na rede geral –, mas aumentando também
profissionais nas equipas de cuidados domiciliários e respostas em regime de ambulatório, com a criação de
uma nova tipologia de tipologia de cuidados, unidades de dia e promoção de autonomia, através de 20 projetos-
piloto, com 500 lugares nesta tipologia, que permitam aos doentes ainda a necessitar de continuidade de
cuidados que possam continuar a sua reabilitação em regime diurno, regressando ao domicílio no final do dia.
Igualmente, prevê-se o alargamento em 1000 respostas em 50 residências/unidades sócio-ocupacionais em
cuidados continuados integrados de saúde mental, bem como 100 respostas, em 10 Equipas de apoio
domiciliário em cuidados continuados integrados de saúde mental.
Ainda no que se refere à saúde, e fruto também da conjuntura atual, a necessidade de reforço do investimento
na modernização dos equipamentos de prestação de cuidados do SNS, quer na vertente dos cuidados primários,
quer na vertente dos cuidados hospitalares, assume um papel muito relevante, que passa pela:
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– Promoção e modernização dos equipamentos de prestação de cuidados do SNS concretizando os projetos
em curso, nomeadamente os novos hospitais, e avaliando futuras necessidades;
– Promoção e a reabilitação e a modernização das infraestruturas e equipamentos médicos existentes.
Em paralelo, e no que se refere aos cuidados hospitalares, importa salientar a expansão das respostas de
hospitalização domiciliária a todos os hospitais do SNS, com a contratualização de cerca de 8800 episódios em
2021, abrangendo 38 hospitais. Prevê-se o alargamento aos doentes oncológicos, com um projeto-piloto num
dos IPO e o alargamento da hospitalização domiciliária à idade pediátrica, ainda em 2021.
Por último, serão reforçadas as respostas dos serviços de emergência médica, nomeadamente através do
lançamento de programa de requalificação/reabilitação e reforço dos heliportos hospitalares (PRHH: Programa
de Reabilitação dos Heliportos Hospitalares) a lançar pelo Ministério das Infraestruturas e da Habitação e o
Ministério da Saúde. Esta medida reveste-se de grande impacto na qualidade do serviço de emergência médica
prestado aos cidadãos, contribuindo para garantir e reforçar a capacidade de resposta do SNS no acesso
urgente/prioritário, dado que permitirá colocar ao serviço das populações heliportos já existentes, eliminar
diversas restrições existentes noutros e, eventualmente, criar heliportos em hospitais que não dispõem dessa
infraestrutura.
As reformas e investimentos a efetuar no domínio da saúde serão financiados no âmbito da Componente 1
– SNS do PRR, envolvendo um montante superior a 1300 M€.
No domínio da educação, o Governo propõe-se ainda a dar continuidade ao processo de requalificação e
modernização das escolas básicas e secundárias, com base no modelo de cofinanciamento dos fundos
europeus estruturais e de investimento cooperando com os vários municípios no desenvolvimento dos respetivos
programas operacionais regionais.
Relativamente ao setor social e solidário importa salientar o seu papel enquanto importante motor de coesão
social nacional e regional que disponibiliza aos cidadãos, através de mecanismos de cooperação com o Estado,
serviços de apoio e respostas sociais diferenciadas, contribuindo para a criação de emprego, para a fixação das
populações e fortalecimento da economia dos territórios.
Nesta medida, o Governo procederá, em 2021, à revisão do Pacto de Cooperação para a Solidariedade
Social que, desde a sua assinatura, em 19 de dezembro de 1996, se tem constituído como um instrumento
fundamental para a criação de condições para o desenvolvimento, modernização e qualificação da cooperação
entre as Instituições do sector social que prosseguem fins de solidariedade social, a Administração Central do
Estado e as administrações regional e local.
São, ainda, de destacar, neste setor, as seguintes medidas que foram desenhadas e implementadas, em
articulação com as organizações representativas do setor social e solidário, para fazer face à situação
pandémica:
– Criação de brigadas de intervenção rápida (uma por distrito) compostas por médicos, enfermeiros e
auxiliares de ação direta, para garantir resposta em situações de emergência e de carência de pessoal devido
surtos. Estas brigadas com um contingente indicativo de 550 profissionais, estão preparadas para intervir a todo
o momento (até ao momento foram ativadas em 502 situações);
– Criação de uma medida de apoio ao reforço de emergência de equipamentos sociais e de saúde, para
assegurar a capacidade de resposta das instituições públicas e do setor solidário com atividade na área social
e da saúde MAREESS que até ao momento abrangeu mais de 16 mil pessoas em cerca de 1770 instituições;
– Criação de um programa para assegurar o acolhimento de pessoas com altas sociais hospitalares que
abrangeu até ao momento cerca de 1660 pessoas;
– Desenvolvimento de uma rede nacional de estruturas de apoio de retaguarda (EAR), para as situações em
que não é possível a separação de utentes dentro da instituição e para apoio às altas sociais hospitalares;
– Criação de uma linha de financiamento específica para o setor social para fazer face a dificuldades de
tesouraria decorrentes da pandemia da COVID-19 em IPSS ou entidades equiparadas sem fins lucrativos;
– Lançamento do Programa Adaptar Social + com o objetivo de apoiar as instituições do setor social e
solidário na aquisição de bens (nomeadamente equipamentos de proteção individual) e serviços
(nomeadamente formação) para combate à COVID-19.
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É, ainda, de destacar o lançamento do Programa Pares 3.0, que, como prioridade para 2021, visa alargar a
rede de equipamentos sociais nas respostas sociais de apoio às pessoas idosas e às pessoas com deficiência
tendo o referido concurso sido lançado no final de 2020.
Com a execução do PRR pretende-se no período 2021-2025 reforçar, adaptar, requalificar e inovar as
respostas sociais dirigidas às crianças, pessoas idosas, pessoas com deficiência ou incapacidades e famílias,
tendo em vista a promoção da natalidade, do envelhecimento ativo e saudável, da inclusão e promoção da
autonomia e da conciliação entre atividade profissional e a vida pessoal e familiar e a coesão social e territorial.
As reformas e investimentos a realizar neste âmbito visam, sobretudo:
– Requalificar a rede de respostas sociais visando, entre outros, a promoção da eficiência energética dos
equipamentos, a adaptação dos equipamentos sociais ao atual contexto sanitário e o aumento do bem-estar das
pessoas;
– Aumentar a capacidade de resposta em creche fundamentalmente nos territórios que ainda tem níveis de
cobertura mais baixos;
– Reforçar o apoio social a pessoas em situação de isolamento social, através da constituição de equipas de
apoio social, que sejam facilitadores de mobilização de recursos de apoio social (projetos radar social), que
permitam identificar, avaliar fragilidades e vulnerabilidades e referenciar, assumindo como objetivos a prevenção
e identificação precoce de problemas, para o correspondente apoio e acompanhamento, tendo em vista manter
padrões de vida ativa e saudável e uma avaliação permanente da intervenção, numa perspetiva de melhoria
contínua;
– Alargar a rede de respostas socias com respostas inovadoras como a habitação colaborativa, que
assegurem o equilíbrio entre a privacidade e o ambiente coletivo, privilegiando um ambiente mais familiar e
humanizado e menos centrado num modelo institucional;
– Desenvolver respostas de apoio de proximidade inovadoras – contribuindo para a promoção da autonomia,
prevenção da dependência e consolidação das possibilidades de não institucionalização, promovendo a
autonomia e independência dos idosos e das pessoas com deficiência ou incapacidades e o adiamento de
institucionalização, garantindo, ainda, formas diferenciadas de prestação de cuidados no quadro sanitário atual;
– Reforçar as respostas destinadas a pessoas com deficiência ou incapacidades, estas devem ser
equacionadas de acordo com a diversidade, numa perspetiva de flexibilidade e tendo como prioridade a garantia
da qualidade e a promoção de autonomia das pessoas apoiadas. Neste âmbito, Portugal continua a dar resposta
aos compromissos estabelecidos na Convenção sobre os Direitos da Pessoas com Deficiência.
8.3. Inserção territorial no mercado ibérico
A singularidade da zona fronteiriça no contexto da União Europeia é evidente, a fim de potenciar um território
afetado pelos desafios demográficos, nomeadamente o despovoamento e o envelhecimento numa parte
significativa da sua extensão, mas que apresenta um significativo potencial para um desenvolvimento
socioeconómico sustentável. A Estratégia Comum de Desenvolvimento Transfronteiriço entre Portugal e
Espanha, aprovada na última Cimeira Luso-Espanhola, em 2020, é um instrumento que complementa e reforça
as ações que, em termos de desafios demográficos e de desenvolvimento territorial, estão a ser implementadas
pelos dois países, como a Estratégia para a Coesão Territorial e o Programa Valorização do Interior em Portugal,
e a Estratégia Nacional frente ao Desafio Demográfico em Espanha. Desta forma, assume uma importância
fundamental para o desenvolvimento da cooperação entre Portugal e Espanha, marcando o início de um
processo a longo prazo, que permitirá a aplicação, acompanhamento e avaliação das suas medidas;
inaugurando um processo de cooperação qualitativamente inovador entre os dois países. Trata-se de uma
ferramenta flexível, que define as linhas gerais para dar uma resposta inclusiva orientada ao desenvolvimento
territorial, criação de oportunidades e desenvolvimento de projetos pessoais, profissionais e familiares,
especialmente para as mulheres e jovens, e a garantia da qualidade de vida das pessoas que residem na zona
transfronteiriça, tanto nas zonas urbanas como nos seus núcleos rurais. Permitirá garantir a igualdade de
oportunidades e o livre exercício dos direitos de cidadania no quadro do desenvolvimento da estratégia; garantir
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a provisão adequada de serviços básicos a todas as pessoas, adaptada às características do território, e
aproveitando recursos de ambos os lados da fronteira; eliminar barreiras e custos do contexto, facilitando a
interação transfronteiriça e reforçando as dinâmicas de cooperação; promover a atratividade dos territórios de
fronteira, fomentando o desenvolvimento de novas atividades económicas e de novas iniciativas empresariais;
favorecer a fixação de população nas áreas transfronteiriças, facilitando a instalação de pessoas, quer para
residência habitual, quer temporária, apostando em novas formas de integração e vinculação que gerem
dinamismo no território.
Ao nível da cooperação transfronteiriça, a par dos outros níveis de Cooperação Territorial Europeia
(INTERREG), está a ser desenvolvido um esforço contínuo e progressivo para melhorar os índices de
cooperação, promovendo a monitorização e a divulgação dos resultados (através do Boletim Semestral dos
Programas de Cooperação Territorial Europeia, com informação a nível nacional), e realçando a importância da
criação e dinamização de entidades de cooperação territorial que prestam serviços e executam projetos
conjuntos, partilham infraestruturas e equipamentos, concebem redes de pessoas e entidades, podendo
beneficiar dos programas cofinanciados pela União Europeia, com destaque para as entidades transfronteiriças.
No âmbito dos programas de cooperação territorial europeia, destaca-se a articulação do Programa
Transfronteiriço Espanha-Portugal (POCTEP) com a Estratégia Comum de Desenvolvimento Transfronteiriço
(ECDT).
Em 2020 os Estados-Membros iniciaram os procedimentos de preparação do conjunto de programas que
configuram o INTERREG 2021-2027. Portugal mantem a participação em nove programas INTERREG:
Programa Transfronteiriço Espanha-Portugal (POCTEP); Programa NEXT MED (NEXT Mediterranean Sea
Basin); Programa Espaço Atlântico; Euro Med; Programa SUDOE VI; Programa EUROPE II; Programa URBACT
IV; Programa INTERACT e o Programa MAC.
Promover as infraestruturas de transporte
O investimento sustentado e contínuo em infraestruturas de transporte é um dos pilares fundamentais no
desenvolvimento do nosso território, potenciando, por um lado, a mobilidade de pessoas e bens e, por outro
lado, a qualificação dos territórios, garantindo a sua atratividade, competitividade e inserção nos mercados
nacionais e internacionais.
O Ferrovia 2020 é o maior programa de investimentos de modernização da rede ferroviária nacional das
últimas décadas, com investimento superior a 2000 M€, incluindo a construção de novas linhas e requalificação
de mais de metade da rede ferroviária nacional, garantindo a conetividade territorial nacional e internacional,
através das ligações entre as duas principais áreas metropolitanas nacionais, das ligações regionais e inter-
regionais e das ligações internacionais.
Os investimentos em curso no âmbito do Ferrovia 2020 têm como grandes objetivos assegurar e melhorar
as ligações ferroviárias entre Portugal e a Europa, de modo a viabilizar um transporte ferroviário de mercadorias
eficiente, que contribua para o aumento da competitividade. A par disso:
– Assegurarão a ligação ferroviária entre o Sul de Portugal e Europa, permitindo a articulação entre os portos
do Sul e a fronteira do Caia (Corredor Internacional Sul – Ligação Sines/Caia);
– Melhorarão a ligação ferroviária do Norte e Centro de Portugal com a Europa, permitindo a articulação entre
os portos do Norte/Centro e a fronteira de Vilar Formoso (Corredor Internacional Norte – Linha da Beira Alta e
Linha da Beira Baixa);
– Melhorarão a ligação ferroviária do eixo atlântico de Portugal com a Europa (Corredor Norte/Sul – Linha do
Norte e Linha do Minho);
– Modernizarão importantes linhas da rede ferroviária nacional como a Linha do Oeste, Linha do Algarve e
Linha do Douro.
O ano de 2021 é ano em que todos os corredores do Ferrovia 2020 estarão em obras. As intervenções em
curso e as obras a iniciar durante o ano de 2021 visam assegurar a interoperabilidade ferroviária tendo como
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grandes objetivos, no que respeita ao transporte de mercadorias: aumentar a capacidade das linhas, através da
construção de estações técnicas, de modo a garantir condições que permitam a circulação diária de maior
número de comboios; criar condições para a circulação de comboios de mercadorias de comprimento até 750
m e reduzir o tempo de trajeto dos comboios de mercadorias. Destaca-se, para 2021, o início da exploração
ferroviária comercial, com comboios elétricos, na Linha do Minho, entre Nine e Valença, e na Linha da Beira
Baixa, no troço entre a Covilhã e a Guarda.
Encontram-se em curso as obras da nova linha que ligará Évora à fronteira com Espanha, materializando o
designado Corredor Internacional Sul.
As obras de modernização da Linha da Beira Alta no Corredor Internacional Norte continuarão no troço
Pampilhosa/Santa Comba Dão e com a consignação das obras nos troços entre Santa Comba Dão e Vilar
Formoso. Estima-se que todos os troços da Linha da Beira Alta estejam em obra durante o 1.º semestre de
2021.
Encontram-se também em desenvolvimento os projetos e os procedimentos de contratação de obras com
vista à concretização do projeto de modernização da Linha de Cascais.
Relativamente aos corredores complementares, espera-se que durante 2021 entre em fase de obra a
totalidade das linhas do Oeste e do Algarve.
Destaca-se, ainda, no setor ferroviário para os próximos anos, tal como decorre do Programa Nacional de
Investimentos 2030 (PNI 2030), o aumento da capacidade e a redução o tempo de viagem ao longo do Eixo
Porto-Lisboa, através da construção da nova linha de alta de velocidade.
A construção da nova linha entre Porto-Lisboa visa responder à necessidade de se reforçar a Linha do Norte,
devido à forte procura naquele eixo, e libertar a capacidade desta última para o tráfego suburbano, regional e
de mercadorias. Para esse efeito, dar-se-á continuidade às intervenções já previstas para a Linha do Norte, para
que continuem assegurados os serviços alfa pendular, intercidades, regionais e urbanos da CP – Comboios de
Portugal, EPE.
Além de poder vir a viabilizar um tempo de percurso próximo de 1h15 entre Porto Campanhã e Lisboa Oriente,
a nova linha permitirá, também, reduzir a sinistralidade e o congestionamento ferroviários, e diminuir as emissões
de gases poluentes.
Por seu turno, a nova linha Porto-Valença-Vigo reduzirá o tempo de trajeto entre o Porto e a Galiza, e
permitirá aumentar a qualidade dos serviços de longo curso, libertar a capacidade na Linha do Minho para o
tráfego suburbano e de mercadorias, promover a interoperabilidade ferroviária com a rede espanhola e europeia
e fazer a ligação ao Aeroporto Sá Carneiro.
Esta ligação desenvolver-se-á de forma faseada, dando prioridade ao troço entre Braga e Valença.
A construção de uma nova linha de via dupla de alta velocidade para passageiros entre Porto Campanhã e
Vigo viabilizará um tempo de percurso próximo de 1h, aproximando os dois lados da fronteira, Portugal e
Espanha.
No que concerne ao setor rodoviário, apesar de Portugal possuir uma rede rodoviária moderna e abrangente,
continuam a existir necessidades pontuais por suprir, conforme assinalado no Programa Nacional da Política de
Ordenamento do Território (PNPOT).
Assim, sem diminuir o esforço dos últimos anos na conservação e requalificação da rede rodoviária existente,
importa dar início aos investimentos previstos no PNI2030, que pretendem responder àquelas necessidades e
concretizam:
– O fecho de malha e adequação da capacidade das infraestruturas à procura prospetiva, potenciando os
investimentos já realizados, enquanto se melhoram as condições de acessibilidade, mobilidade e segurança;
– A promoção da coesão territorial e do desenvolvimento socioeconómico dos territórios de baixa densidade
e transfronteiriços;
– O aumento da competitividade das economias locais e regionais, contribuindo para a recuperação da
economia nacional;
– A criação de variantes a zonas urbanas, levando à redução de congestionamentos de tráfego e,
consequentemente, à melhoria da qualidade do ar e dos níveis de ruído ambiente nestas zonas;
– O reforço da acessibilidade aos corredores rodoviários de grande capacidade e às infraestruturas
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ferroviárias e portuárias;
– A criação de infraestruturas mais resilientes a eventos extremos, como incêndios ou inundações, e que
contribuam para os objetivos de transição verde, através da redução das emissões de gases poluentes, pela
melhoria das acessibilidades, otimização de percursos e fomento da transferência modal.
Tendo em conta os objetivos acima apresentados, estão a ser encetados todos os esforços para canalizar
parte dos fundos do PRR para a concretização dos projetos rodoviários estratégicos identificados no PNI2030,
de forma a que o ano 2021 fique marcado como o ano de arranque de um período muito importante de
investimentos na rodovia.
Em suma, a promoção das infraestruturas de transporte para o período 2021-2025 passa por:
– Garantir um nível sustentado e crescente de investimento em infraestruturas de transportes, com a
conclusão dos atuais programas de investimento, nomeadamente o Ferrovia 2020 e o Programa de Valorização
de Áreas Empresariais (PVAE);
– Aprovar o PNI 2030, no seguimento do parecer favorável do Conselho Superior de Obras Públicas;
– Iniciar os projetos de infraestruturas de transporte ferroviário previstos naquele programa, lançando um
ciclo de modernização e expansão de capacidade da rede, melhoria do serviço prestado, reforço da segurança
e da eficiência operacional e ambiental, bem como de promoção da inovação associada à digitalização, à
transição energética e à sustentabilidade e eficiência das infraestruturas;
– Preparar um plano ferroviário nacional que oriente as opções de investimento no longo prazo, com o
objetivo satisfazer e transferir para a ferrovia os grandes fluxos de passageiros e mercadorias, de cobrir
adequadamente todo o território nacional numa perspetiva de acessibilidade alargada e coesão territorial, bem
como do aumento da eficiência das cadeias logísticas;
– Investir na aquisição de novas automotoras elétricas para todas as categorias de serviço ferroviário de
passageiros;
– Apostar no desenvolvimento de capacidade industrial nacional no setor da engenharia, fabricação e
montagem de material circulante ferroviário;
– Intensificar a integração da economia ibérica através do reforço de ligações ferroviárias transfronteiriças;
– Dar início à concretização dos projetos de infraestruturas rodoviárias também previstas no PNI2030, com
o objetivo de fechar a malha da rede nacional (construção de missing links) e adequar a capacidade das
infraestruturas à procura prospetiva, potenciando o investimento já realizado, reforçando as condições de
acessibilidade, mobilidade e segurança, promovendo a coesão territorial e transfronteiriça, dinamizando a
mobilidade nas regiões do interior e alavancando a economia nacional, pela diminuição dos custos de contexto
das empresas.
Especificamente no âmbito do PRR, e a título de exemplo, no capítulo das Infraestruturas, será adotado um
novo modelo de Áreas de Acolhimento Empresarial (AAE) com abordagens inovadoras e novos conceitos
tecnológicos aliados à consciência da necessidade de ligações virtuosas com os sistemas científicos e
tecnológicos. Esta nova geração de AAE previstas incluem:
– Sistemas de produção e armazenamento de energia renovável para autoconsumo (e.g. energia solar);
– Intervenções piloto para testar ilhas de qualidade de serviço de estabilidade energética;
– Mobilidade sustentável (e.g. mobilidade elétrica/pontos de carregamento elétrico e áreas piloto de soluções
de produção e carregamento a hidrogénio);
– Reforço da cobertura com soluções de comunicação 5G;
– Medidas ativas de prevenção e proteção contra incêndios. A seleção das AAE será efetuada por processo
de concurso, através das comissões de coordenação e desenvolvimento regional.
Em decorrência do PRR e ainda nas infraestruturas, cabe suprir as necessidades pontuais que estão
sinalizadas no Plano Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), na Recomendação do
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Conselho relativa ao Programa Nacional de Reformas de Portugal de 2020, e na Estratégia Comum de
Desenvolvimento Transfronteiriço, aprovada a 10 de outubro de 2020, na XXXI Cimeira Luso-Espanhola. Estão
por isso planeadas intervenções que, não consubstanciando novas estradas perse ou o aumento da rede
rodoviária, visam organizar e gerir melhor o tráfego rodoviário, retirando veículos das áreas urbanas e
canalizando-o para corredores de tráfico rápido, com melhores condições de segurança, causando assim menos
impactos a nível ambiental e aos utilizadores vulneráveis. Neste âmbito prevê-se a construção de «ligações em
falta» contribuindo para eliminar travessias urbanas, reduzir tempos de percurso e emissões de gases poluentes,
assim como situações de congestionamento, bem como reforçar as acessibilidades aos grandes corredores e
às interfaces multimodais, aligeirando custos de contexto ao tecido empresarial e potenciando investimentos já
realizados nas infraestruturas conexas.
8.4. Projeção da faixa atlântica
Quanto ao desenvolvimento do sistema portuário nacional assume particular relevância num contexto em
que se pretende fortalecer a projeção atlântica de Portugal. Neste âmbito, a Estratégia de Aumento da
Competitividade Portuária – Horizonte 2026 é especialmente importante, visto que tem por objetivo o
desenvolvimento das infraestruturas portuárias portuguesas de modo a que as mesmas possam responder às
tendências atuais do mercado, nomeadamente o aumento da dimensão dos navios e da procura. Deste modo,
pretende-se dotar os nossos portos de melhores condições de operacionalidade dando as condições
necessárias para o desenvolvimento do negócio da marinha mercante.
Neste momento, estão em curso as obras de expansão do Terminal XXI e do Molhe Leste do Porto de Sines,
e de aprofundamento do canal de navegação do Porto de Viana do Castelo. O concurso relativo ao Terminal
Vasco da Gama, em Sines, está em fase de apresentação de propostas.
A crise pandémica afetou de forma avassaladora todos os sectores e, de forma especial, o da aeronáutica.
A recuperação da aviação e o regresso ao volume de passageiros pré-COVID demorará algum tempo. Esse
período – ainda imprevisível – deve ser utilizado para recuperar o atraso que Portugal registava na oferta
adequada da capacidade aeroportuária de Lisboa, fundamental para a sua economia.
Reforçar a conectividade digital
A crise pandémica evidenciou, também, de forma muito clara, a necessidade de completar e reforçar as redes
de comunicações eletrónicas, por forma a acolher a intensificação dos meios telemáticos, no trabalho, na saúde,
na educação, etc. A implementação da nova geração de comunicações móveis (5G) e o acesso a Internet
generalizado de toda a população deverão prosseguir, designadamente para garantir a escola digital, através
da atribuição das frequências por leilão e pela cobertura gradual do País em redes de fibra, bem como pela
oferta de tarifa social acessível aos portugueses elegíveis para prestações sociais.
A conectividade digital entre o continente e as regiões autónomas dos Açores e da Madeira deve ser mantida,
modernizada e reforçada. O sistema de novos cabos submarinos deverá ficar operacional até ao fim do ano de
2024.
Para o efeito, serão adicionalmente serão mobilizados fundos comunitários e/ou receitas do processo de
leilão 5G com vista a promover a implementação e operação do novo anel CAM e ligações intercontinentais
digitais, para substituição do atual sistema de comunicações de cabos submarinos, de forma a conferir
capacidade de infraestrutura de alto débito ao nível das comunicações digitais, com disponibilidade para
acompanhar o crescimento das necessidades que se adivinha para as próximas décadas.
Por fim, deve referir-se que no quadro do plano de ação Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) da
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) e em linha com a Convenção-Modelo
da Organização das Nações Unidas (ONU) em matéria de impostos sobre o rendimento e o capital, o Governo
pretende, no contexto dos continuados esforços encetados no sentido de combater a erosão da base tributária
e transferência de lucros para outras jurisdições, consagrar um reforço das normas nacionais respeitantes à
definição de estabelecimento estável, à imputação a este de rendimentos gerados pela casa-mãe e às regras
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antifragmentação, de modo a melhor preservar as bases tributáveis e assim defender os legítimos interesses
nacionais.
Lista de Siglas e Acrónimos
ACT – Autoridade para as Condições do Trabalho
AICEP – Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal
AIGP – Áreas Integradas de Gestão da Paisagem
ANAFRE – Associação Nacional de Freguesias
ANEPC – Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil
ANMP – Associação Nacional de Municípios Portugueses
ANQEP – Agência Nacional para a Qualificação e Ensino Profissional
ARI – Autorização de Residência para Atividade de Investimento
BT – Baixa Tensão
BUPi – Balcão Único do Prédio
C&T – Ciência e Tecnologia
CCDR – Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional
CELE – Comércio Europeu de Licenças de Emissão
CICDR – Comissão para a Igualdade e Contra a Discriminação Racial
CPLP – Comunidade dos Países de Língua Portuguesa
CReSAP – Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública
CQNUAC – Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas
COVID-19 – Coronavirus Disease2019
CRII – Coronavirus Response Investment Initiative
DGRM – Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos
DGPM – Direção-Geral de Política do Mar
ECO.AP – Programa de Eficiência Energética na Administração Pública
EDIA – Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva
EEA Grants – Mecanismo Financeiro do Espaço Económico Europeu
ET2027 – Estratégia Turismo 2027
FA – Fundo Ambiental
GEE – Gases de com Efeito de Estufa
GNR – Guarda Nacional Republicana
GLE – Gestor Local de Energia
GO – Grandes Opções
GRECO – Grupo de Estados contra a Corrupção
IAS – Indexante de Apoios Sociais
I&D – Investigação e Desenvolvimento
IEFP – Instituto do Emprego e Formação Profissional
IFRRU – Instrumento Financeiro de reabilitação e revitalização urbana
IPCEI – Projetos Importantes de Interesse Comum Europeu
IPMA – Instituto Português do Mar e da Atmosfera
IRR – Instrumento de Recuperação e Resiliência
ISP – Imposto sobre Produtos Petrolíferos
LOE – Lei do Orçamento de Estado
NATO/OTAN – Organização do Tratado do Atlântico Norte
NEET – Not in Education, Employment, or Training
NGPH – Nova Geração de Políticas de Habitação
OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
OIT – Organização Internacional do Trabalho
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OMS – Organização Mundial de Saúde
ONU – Organização das Nações Unidas
OPF – Organizações de Produtores Florestais
OTAN/NATO – Organização do Tratado do Atlântico Norte
PALOP – Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa
PCDI – Pessoa com Deficiência ou Incapacidade
PEES – Programa de Estabilização Económica e Social
PENSAAR – Plano Estratégico de Abastecimento de Água e Saneamento de Águas Residuais
PIB – Produto Interno Bruto
PIICIE – Plano Integrado e Inovador de Combate ao Insucesso Escolar
PNEC – Plano Nacional de Energia e Clima
PNPOT – Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território
PME – Pequena e Média Empresa
PNTI – Parque Nacional do Tejo Internacional
POC – Programa da Orla Costeira
PRGP – Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem
PROT – Planos Regionais do Ordenamento do Território
PRPI – Programa de Revitalização do Pinhal Interior
PRR – Plano de Recuperação e Resiliência
PSOEM – Plano de Situação do Ordenamento do Espaço Marítimo Nacional
PSP – Polícia de Segurança Pública
PVI – Programa de Valorização do Interior
QFP – Quadro Financeiro Plurianual
RCBE – Regime Central do Beneficiário Efetivo
REACT – Assistência à Recuperação e Coesão e Territórios da Europa
REPER – Representação Permanente de Portugal junto da União Europeia
RGPC – Regime Geral de Prevenção da Corrupção
RNAMP – Rede Nacional de Áreas Marinhas Protegidas
RNC 2050 – Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050
SEF – Serviço de Estrangeiros e Fronteiras
SIFIDE – Sistema de Incentivos Fiscais ao I&D empresarial
SIRESP – Sistema Integrado de Redes de Emergência e Segurança de Portugal
SNS – Serviço Nacional de Saúde
STEAM – Science, Technology, Engineering, Arts and Mathematics
SURE – Instrumento Europeu de Apoio ao Combate ao Desemprego em Situação de Emergência
TEIP – Territórios Educativos de Intervenção Prioritária
TeSP – Cursos Técnicos Superiores Profissionais
TIC – Tecnologias de Informação e Comunicação
UAARE – Unidade de Apoio ao Alto Rendimento na Escola
UE – União Europeia
UNESCO – Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
VAB – Valor Acrescentado Bruto
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Parecer sobre a proposta de Lei das
Grandes Opções 2021-2025
(Aprovado na reunião do Plenário de 13/04/2021)
Relator: Vice-Presidente Fernando Manuel de Almeida Alexandre
Lisboa 2021
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ÍNDICE
1. Introdução
2. Governação e Serviços Públicos
3. Análise das Agendas da Estratégia Portugal 2030
3.1 As pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior
inclusão, menos desigualdades
3.2 Digitalização, inovação e qualificações como motores do
desenvolvimento
3.3 Transição climática e sustentabilidade dos recursos
3.4 Um país competitivo externamente e coeso internamente
4. Síntese Conclusiva
5. Declarações de Voto
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1. INTRODUÇÃO
O presente Parecer, solicitado pelo Governo ao Conselho Económico e Social
(CES), insere-se nas competências deste Conselho, previstas no art.º 92.º da
Constituição da República Portuguesa (CRP), na Lei n.º 108/91 que regula o
CES e na Lei n.º 43/91 (Lei Quadro do Planeamento).
A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), art.º 34.º, n.º1, determina que
proposta de lei das Grandes Opções é apresentada pelo Governo à
Assembleia da República até ao dia 15 de abril. O nº2 do art.º 34.º determina
que a lei das GO deve «conter a justificação das opções de política
económica assumidas e a sua compatibilização com os objetivos de política
orçamental.»
Por outro lado, no art.º 105.º, nº2 da CRP está previsto que o «Orçamento seja
elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria de planeamento
e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou de contrato».
Todavia, a proposta de Lei das GO 2021-2025 enviada ao CES apenas contém
a componente relativa às «opções de política económica», não tendo sido
disponibilizado o cenário macroeconómico e «os objetivos de política
orçamental», pelo que este parecer refere-se apenas à primeira parte da Lei
das GO (alínea a), nº4 do art.º 34.º da LEO).
A este propósito, justifica-se reproduzir o seguinte trecho do parecer do CES
relativo à Lei das GOP 2021-2023:
«Como o CES tem afirmado recorrentemente as Grandes Opções do Plano só
podem ser devidamente avaliadas conhecendo-se, quer os meios financeiros
a alocar às medidas apresentadas, quer o cenário macroeconómico para o
período a que as mesmas reportam.»
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No contexto do novo enquadramento da Lei das GO, com a sua entrega a
ocorrer no período temporal da entrega do Programa de Estabilidade, onde
são estabelecidos limites para a despesa compatíveis com os objetivos para
os saldos orçamentais e dívida pública (art.º 35.º da LEO), a não inclusão da
«Programação orçamental plurianual, para os subsetores da administração
central e segurança social», prevista na alínea b), do nº4 do art.º 34.º, constitui
uma lacuna grave da proposta de lei das GO 2021-2025, que limita a sua
apreciação pelo CES.
Na Secção 1, 2.º parágrafo, da proposta de Lei das GO 2021-2025, refere-se
que «as GO 2021-2025 correspondem a uma atualização das GO para 2021-
2023 (aprovadas em dezembro de 2020), para ter em conta os ajustamentos
necessários às medidas de curto prazo de resposta à crise, ao mesmo tempo
que reafirmam o compromisso com o crescimento económico de médio e
longo prazo sustentável…». De facto, a proposta de Lei das GO 2021-2025
corresponde a uma atualização da Lei das GO 2021-2023, sendo as diferenças
em relação àquela salientadas neste parecer.
Em primeiro lugar, deve destacar-se a inclusão de informação relativa à
execução do Quadro Financeiro Plurianual 2014-2020 (PT2020) e de uma
síntese da proposta do Governo para o Plano de Recuperação e Resiliência
(PRR), sendo ambos apresentados como instrumentos centrais para a
recuperação da economia.
Em segundo lugar, a proposta de Lei das GO 2021-2025 proporciona uma visão
conjunta dos recursos financeiros disponíveis no remanescente do PT2020, do
PRR e do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027. Não obstante a importância
dos fundos europeus, o CES chama a atenção para a excessiva dependência
do investimento público em relação àqueles, recomendando que as GO
explicitem a importância do Orçamento do Estado e do reforço do
financiamento nacional na implementação das políticas públicas. Deve
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ainda salientar-se que a necessidade de articulação entre os objetivos e
medidas do PRR e da Estratégia Portugal 2030 carece de ser aprofundada.
A proposta de Lei das GO 2021-2025 mantém a estrutura da Lei das GO 2021-
2023:
1. As Grandes Opções
2. Cenário Macroeconómico (em falta)
3. Governação e Serviços Públicos
4. Portugal no Mundo
5. Agenda Estratégica As Pessoas Primeiro: um melhor equilíbrio
demográfico, maior inclusão, menos desigualdade
6. Agenda Estratégica Digitalização, Inovação e Qualificações Como
Motores do Desenvolvimento
7. Agenda Estratégica Transição Climática e Sustentabilidade dos
Recursos
8. Agenda Estratégica Um País Competitivo Externamente e Coesa
Internamente
As secções 3 (Governação e Serviços Públicos) e 4 (Portugal no Mundo) não
sofreram alterações de relevo relativamente à Lei das GO 2021-2023.
As secções 5 a 8 são atualizadas de acordo com a versão do documento
Estratégia Portugal 2030 aprovado pelo Governo no âmbito da preparação
do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027. Aquelas quatro secções
apresentam na íntegra as quatro agendas que estruturam a Estratégia
Portugal 2030:
i) As pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior
inclusão, menos desigualdade;
ii) Digitalização, inovação e qualificações como motores do
desenvolvimento;
iii) Transição climática e sustentabilidade dos recursos;
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iv) Um país competitivo externamente e coeso internamente.
Neste âmbito, as alterações mais significativas na proposta de Lei das GO
2021-2025 relativamente à Lei das GO 2021-2023 registam-se na secção 8
(Agenda Estratégica Um País Competitivo Externamente e Coeso
Internamente).
As quatro agendas que estruturam a Estratégia Portugal 2030 identificam as
principais fragilidades e desafios da sociedade e da economia portuguesa,
articulando-se com os grandes temas da agenda da União Europeia para a
próxima década.
A transversalidade de objetivos que constam das quatro agendas, que
constituem a Estratégia Portugal 2030, e do PRR requer um aprofundamento
da articulação das medidas que constam naqueles documentos estratégicos.
De facto, aquela articulação não resulta de forma clara na proposta de Lei
das GO 2021-2025, sendo remetida para a estrutura de governação a
implementar.
Finalmente, embora o PRR remeta para o Semestre Europeu, nomeadamente
para o Programa Nacional de Reformas e para as Recomendações
Específicas da Comissão Europeia, estas não são referidas na proposta de Lei
das GO 2021-2025. Considera-se que poderia haver vantagem em articular a
visão estratégica deste documento com o Programa Nacional de Reformas e
o Programa de Estabilidade.
2. GOVERNAÇÃO E SERVIÇOS PÚBLICOS
Este capítulo centra-se na qualidade dos serviços públicos, na universalidade
do seu acesso e na sua eficácia na resolução dos problemas das pessoas,
dividindo-se em 3 grandes eixos:
• Investir na qualidade dos serviços públicos;
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• Melhorar a qualidade da democracia e combate à corrupção na
qualidade dos serviços públicos;
• Valorizar as funções de soberania.
O CES reconhece que a concretização das agendas apresentadas requer
investimento no modelo de organização, de governação e de
funcionamento da administração pública, envolvendo um reforço da
proximidade e das condições de acesso dos cidadãos. Uma especial
preocupação neste domínio tem que ver com o modelo a adotar na gestão
dos programas comunitários (PRR e PT 2030, em especial), de modo a garantir
uma maior celeridade na decisão das candidaturas, com menor burocracia
processual, nomeadamente através de um diálogo mais eficiente e
transparente com as entidades promotoras.
Sublinha-se a importância do investimento na reforma do processo
orçamental, por forma a garantir o reforço da transparência e da prestação
de contas das Administrações Públicas e uma efetiva capacidade de
avaliação do impacto das políticas públicas.
Esta crise veio demonstrar, uma vez mais, a importância e o papel do Estado
e dos serviços públicos nas respostas imediatas e extraordinárias à crise de
saúde pública e à mitigação dos seus impactos económicos e sociais. Nesse
sentido, o CES valoriza positivamente o destaque dado à qualidade dos
serviços públicos, secundando a ideia de que «os anos de desinvestimento no
sector público conduziram a uma Administração Pública sem capacidade
para captar os melhores recursos e com fortes limitações na sua capacidade
para gerir e decidir».
O CES também considera que os desafios colocados à nossa Administração
Pública requerem ações complementares de modernização tecnológica, de
investimento na qualificação dos recursos humanos e de retenção de
competências, sendo para isso necessário ter profissionais motivados, valorizar
os salários e as carreiras. Com efeito, o CES entende que não será possível
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modernizar e melhorar a Administração Pública sem uma política estratégica
e de valorização dos seus recursos humanos. A estrutura orgânica dos serviços
e a escolha das equipas de gestão é também essencial para que os
investimentos nos serviços públicos revertam em benefícios para as pessoas.
Os investimentos previstos no PRR constituem uma oportunidade de
modernização dos serviços públicos.
O CES considera necessário evitar a criação de conteúdos normativos
obrigatórios complexos, burocráticos e com custos excessivos face aos
objetivos que se pretendem alcançar.
O reconhecimento da importância da qualidade dos serviços públicos e da
melhoria no seu acesso são matérias centrais, pelo que o CES regista
positivamente a sua inclusão nas GO. Contudo, esses princípios devem ser
materializados em instrumentos e medidas concretas que garantam a
qualidade e universalidade dos serviços, sendo necessário ter especial
atenção às dificuldades de grupos mais vulneráveis bem como às
desigualdades sociais e assimetrias territoriais.
Da mesma forma parece ao Conselho que são de sublinhar como prioridades
(até porque contribuem de forma inegável para um aumento do
envolvimento e participação dos cidadãos e das cidadãs) a melhoria da
qualidade da legislação e o combate à corrupção e à fraude fiscal.
Finalmente, o CES considera que seria importante explicitar as ameaças à
democracia referidas no ponto «3.2. Melhorar a Qualidade da Democracia e
o Combate à Corrupção», sem prejuízo de considerar que a garantia de
acesso universal a serviços públicos de qualidade e dos demais direitos
democráticos, a par de medidas que visem a promoção da literacia
democrática, um maior envolvimento no processo eleitoral e uma maior
participação dos cidadãos e das cidadãs, são condições fundamentais para
combater uma crescente abstenção política. Neste contexto, destaca-se a
participação cívica e a democracia participativa desenvolvida por setores
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como a cultura, recreio, desporto e social, de forte implantação e
proximidade territorial.
3. ANÁLISE DAS “AGENDAS DA ESTRATÉGIA PORTUGAL 2030”
3.1. As pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão,
menos desigualdades
Nesta Agenda, são referidos cinco grandes subdomínios estratégicos: (i)
Sustentabilidade demográfica; (ii) Promoção da inclusão e luta contra a
exclusão; (iii) A resiliência do Serviço Nacional de Saúde (SNS); (iv) A garantia
de habitação condigna e acessível; (v) Combate às desigualdades e à
discriminação. O CES salienta a importância dos três sectores (público,
privado, e cooperativo e social), em complementaridade, para se
alcançarem os objetivos enunciados.
O CES retoma uma observação anteriormente realizada quanto à
importância de incluir nestas GO uma visão integrada de uma área
estratégica como a da Segurança Social. A reflexão em torno destas matérias
afigura-se importante, atendendo ao papel crucial que a Segurança Social
tem desempenhado ao longo da crise, devendo ser objeto de consensos
políticos e sociais alargados, no sentido de, não apenas reforçar no imediato
as respostas em termos de emprego e de proteção de rendimentos no quadro
da COVID-19, como também de assegurar um sistema que responda aos
desafios mais estruturais já conhecidos, como os demográficos, os do futuro
do trabalho, mas também o de uma adequada proteção para todas as
pessoas. Adicionalmente, o CES chama a atenção para a centralidade e
transversalidade do trabalho, aspeto que continua pouco presente nas GO.
(i) Sustentabilidade demográfica
O CES congratula-se pela forma como é feita uma ligação inequívoca entre
as políticas de natalidade e de fluxos migratórios com as condições do
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mercado de trabalho, em particular para a população jovem e para as
mulheres e comunidades migrantes, realçando que a fragilidade causada
pela crise pandémica nestes grupos, deve merecer, por parte das GO, uma
maior ambição transversalmente integrada nas demais linhas estratégicas. O
CES reafirma ainda a importância de olhar para as condições laborais, em
especial das mulheres trabalhadoras já que, em Portugal, persistem diversas
discriminações, nomeadamente salariais.
Reitera-se aqui a importância da estabilidade laboral, das oportunidades de
progressão na carreira profissional, da conciliação entre a atividade
profissional e a vida familiar, da promoção de uma paternidade cuidadora e
do incentivo - através do sistema de licenças parentais iniciais - à participação
igualitária de mães e pais nas tarefas do cuidado, visando contrariar
sistemática e coerentemente os estereótipos associados aos papéis sociais de
género. Importa ainda ter presente que as várias medidas de apoio às famílias
e à natalidade devem refletir uma visão integrada dos problemas que afetam
a demografia e que há muito é recomendada nos vários documentos do CES.
O Conselho valoriza nas GO a visão holística subjacente às cinco prioridades
identificadas, as quais incluem aspetos relativos ao emprego e ao trabalho.
Entende-se que a aposta no emprego de qualidade constitui um domínio
estratégico, com incidência não apenas na melhoria da natalidade, mas
também noutros domínios como a melhoria da produtividade e o reforço do
financiamento da Segurança Social. Aliás, o Conselho considera que seria
necessário especificar de forma mais concreta, e com urgência, uma
verdadeira estratégia para a Natalidade que permita reverter o
envelhecimento populacional e que garanta as condições de emancipação
à população jovem, que, entre outros, terá um impacto relevante no reforço
da sustentabilidade económica, financeira e social da Segurança Social e na
capacidade de gerar riqueza.
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Não obstante a importância da consagração do estatuto do cuidador
informal, o CES ressalta que a economia do cuidado deve ter a devida
consideração na definição das políticas públicas.
Se é verdade que até ao início da crise sanitária havia uma dinâmica positiva
de criação de emprego, o CES não pode deixar de chamar a atenção para
alguma controvérsia na evolução da qualidade do emprego em Portugal,
nomeadamente no período recente, posterior à crise da dívida e à
intervenção da chamada «Troika». A pandemia veio evidenciar a
vulnerabilidade de muitos trabalhadores.
A questão da qualidade do emprego torna-se ainda mais importante no
contexto de crise sanitária em que vivemos onde se conjuga a necessidade
de se conseguir estabilidade e qualidade do emprego, com a urgência de
criação sustentada do mesmo, e ainda com o alargamento do regime
obrigatório de teletrabalho no contexto da atual pandemia. Entre outras
dimensões, a regulação das condições do regime de teletrabalho requer
atenção.
Ainda assim, até ao final de 2019 foi inegável uma evolução positiva das
condições do mercado do trabalho com uma redução de 2 pontos
percentuais nos contratos não permanentes.
O CES gostaria de ver um maior detalhe e concretização de medidas que
contribuam para a criação de emprego e de medidas que reduzam a
precariedade do emprego e a segmentação laboral e as desigualdades
entre homens e mulheres no mercado de trabalho. A questão da
precariedade do emprego é particularmente gravosa nos jovens, nas
mulheres e nas comunidades migrantes. Assim, o Conselho reforça a
necessidade de aumentar a empregabilidade e a qualidade do emprego,
em particular para aqueles grupos, incluindo as pessoas com deficiência,
combatendo a precariedade laboral e facilitando a transição dos jovens para
o mercado de trabalho.
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Neste contexto o CES realça que os programas que no âmbito do PEES (Programa
de Estabilização Económica e Social) visam a manutenção do emprego e o
retorno rápido ao mercado de trabalho têm tido um impacto insuficiente, tendo
o aumento do desemprego ultrapassado os 110 mil trabalhadores, afetando em
primeiro lugar os trabalhadores com vínculos não permanentes continuando a
traduzir-se em perdas salariais para muitos dos que mantêm o emprego e a gerar
situações de pobreza.
O CES assinala a iniciativa do «Livro Verde do Futuro do Trabalho», aguardando
com alguma expetativa os resultados deste trabalho.
A gestão ativa dos fluxos migratórios é da maior importância na garantia da
sustentabilidade demográfica e na atração de pessoas com qualificações
para a economia portuguesa. Apraz ao Conselho o reconhecimento nas GO
deste tema, bem como a inclusão de medidas de simplificação processual e
administrativa de serviços públicos no atendimento de proximidade a
imigrantes. Dadas as carências de mão-de-obra especializada,
designadamente no domínio industrial, é necessário continuar a atuar no
sentido de agilizar, do ponto de vista do quadro normativo, a obtenção de
vistos para imigrantes por forma a ultrapassar as carências identificadas. Neste
contexto, deve referir-se o saldo migratório positivo, superior a 40 mil pessoas,
alcançado em 2019.
Tal como no anterior parecer, o CES saúda o enunciado das políticas sobre
«envelhecimento ativo e saudável», no seguimento da análise feita, em várias
iniciativas, por este Conselho, estranhando-se, contudo, que não se apresentem
os resultados do que foi realizado até agora no âmbito da Estratégia Nacional
para o Envelhecimento Ativo e Saudável 2017-2025. A execução da referida
Estratégia Nacional deve ter em conta os dados e sérios indícios de degradação
das condições de vida deste sector da população cada vez mais numeroso, em
consequência do surto epidemiológico, mais preocupante nas mulheres, com
maior número de doenças crónicas incapacitantes, e menores rendimentos.
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Adicionalmente, o Conselho considera ser urgente a definição, programação
e execução de um plano estratégico de edificação da Rede Pública das
Estruturas Residenciais para Idosos que garanta a cobertura regional das
necessidades identificadas e cuja estrutura corresponda às suas necessidades
de saúde (físicas, psicológicas), culturais e sociais. Apesar do PRR prever
investimentos significativos naquelas áreas, bem como o muito relevante
papel do sector social, o CES sublinha que a situação de muitas famílias é
dramática, considerando os elevados custos que suportam com respostas
privadas a que, na ausência de respostas públicas e do sector social, muitas
são forçadas a recorrer.
(ii) Promoção da inclusão e luta contra a exclusão
A pandemia Covid-19 expôs a elevada incidência da pobreza em Portugal,
abrangendo grupos sociais diversos, tanto da população ativa como da
população inativa, nomeadamente nas faixas etárias dos mais idosos e das
crianças, nas famílias alargadas, nas famílias monoparentais e nos
desempregados, e o seu impacto na qualidade de vida e no acesso a bens
públicos como a saúde e a educação.
O CES alerta para a pobreza entre os empregados e a população
desempregada, bem como os efeitos de propagação a outros grupos da
população como as crianças e os jovens e os reformados. Embora a pobreza
laboral tenha diminuído, era ainda próxima dos 9,6% em 2019, a pobreza dos
desempregados atingia os 40,7%, e a pobreza infanto-juvenil era 19,1%. As GO
não dão suficiente relevância à dimensão do mercado de trabalho no
combate à pobreza e exclusão social.
O Governo elege cinco prioridades na promoção da inclusão e na luta contra
a exclusão: reforçar a inclusão dos grupos mais vulneráveis em áreas como a
educação, formação ou mercado de trabalho, garantir habitação condigna,
e combater a pobreza e exclusão social.
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O CES saúda a assunção do combate à pobreza como um desígnio nacional
no contexto de uma crise cuja magnitude, decorrente de uma assimétrica
distribuição da riqueza produzida e de um modelo social de remediação,
ainda que não completamente visível, será certamente preocupante. No
entanto, o conjunto de medidas elencadas, sendo positivas, são de
continuidade e reforço do que estava previamente planeado sendo
desejável que se desenhasse um conjunto de medidas novas, criativas e
robustas para evitar que as consequências da presente situação recaiam
sobre os trabalhadores e as camadas mais desfavorecidas da população. O
CES aguarda assim com expectativa as medidas propostas na Estratégia
Nacional de Combate à Pobreza.
O CES sublinha a relevância dos objetivos traçados, nesta agenda, serem
devidamente enquadrados no atual contexto de crise que o país atravessa,
enquadramento que nem sempre é explícito ao longo do documento.
De referir que, tendo as escolas um papel essencial na criação de igualdade
de oportunidades e na promoção da inclusão e luta contra a exclusão,
afigura-se fundamental que a tutela assegure a atualização regular e
atempada de equipamentos e materiais, os recursos humanos necessários,
bem como o aumento e a respetiva formação contínua de pessoal docente
e técnico, não esquecendo os equipamentos materiais e técnicos específicos
para a área da Educação Inclusiva, para que esse papel possa ser cumprido
com a maior eficácia.
A resposta tardia do Governo em proporcionar condições de acesso a
internet e computadores a estudantes e docentes causou um enorme prejuízo
aos estudantes das famílias mais desfavorecidas, requer um forte investimento
e um plano, urgente, de avaliação e de recuperação de aprendizagens.
Acresce a imprescindibilidade de cobertura de todo o território nacional,
independentemente da densidade populacional, de acesso à internet em
termos qualidade, velocidade e ausência de intermitência.
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Deve, apesar de tudo, saudar-se a inclusão no PRR de investimento na
aquisição de portáteis e outros materiais para as escolas e estudantes.
(iii) Resiliência do Sistema de Saúde
O CES saúda o reconhecimento do Serviço Nacional de Saúde como um dos
principais pilares do Estado Social, salientando, no entanto, a importância da
complementaridade e as sinergias, através da implementação de políticas
coerentes, com os sectores privado e social, conforme estipulado na Lei de
Bases da Saúde.
Congratula-se, também por uma abordagem integrada que junta a aposta
na medicina preventiva com o reforço da universalidade no acesso,
aumentando a qualidade e a resiliência. A transição digital no setor da saúde
deve ser assumida como uma importante alavanca de transformação e
eficiência do sistema de saúde, e da melhoria da prestação de serviços às
pessoas.
Também parece positivo, ao Conselho, as preocupações territoriais no acesso
tanto aos cuidados primários como aos cuidados específicos.
Reconhece-se a enorme prova a que o SNS tem sido sujeito em resultado da
pandemia. O SNS foi enfraquecido pelas políticas de desinvestimento e
suborçamentação crónica e a reorientação efetuada das políticas
verificadas no decurso das duas últimas legislaturas não teve resultados num
suficiente investimento no SNS. A irrupção da pandemia veio expor a
realidade sem qualquer manto a escondê-la. Nestas condições, é de justiça
assinalar a notável capacidade de adaptação do SNS e o seu esforço na
resposta à pandemia.
Os eixos de intervenção definidos nas GO (sinteticamente, a promoção da
saúde, a universalidade do acesso, o reforço da saúde pública e do SNS)
requer o alargamento ou reforço dos serviços em áreas como a saúde oral, a
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saúde mental ou os cuidados paliativos e que não seja descurada a área da
saúde ocupacional.
O CES reconhece, adicionalmente, as fragilidades do SNS evidenciadas e
exacerbadas pelo surto pandémico em Portugal, bem como aos seus
impactos na saúde e morbilidade da população com os grandes atrasos
provocados nas filas de espera para consultas, tratamentos, cirurgias e na
execução dos planos nacionais de rastreio, indiciando situações que devem
ser previstas e acauteladas para o próximo período e em possíveis crises
sanitárias futuras.
O CES valoriza a aposta nos cuidados primários de saúde, a qual tem merecido
um consenso generalizado sem que seja devidamente concretizada por falta de
meios. Importa mobilizar recursos dos Orçamentos do Estado, do PRR - no qual
está previsto uma verba de 463 M€ - e da Estratégia Portugal 2030 para uma
reforma ambiciosa nos seus objetivos e medidas. O acesso aos cuidados primários
de saúde deve ser universal e não se dirigir aos «públicos vulneráveis», notando-
se alguma ambiguidade a este respeito nas GO. Importa igualmente articular as
respostas dos cuidados primários com a rede hospitalar de forma a criar e/ou
reforçar sinergias. O CES observa que não pode ser descurada a área dos
profissionais de saúde – salários, carreiras e condições de trabalho. O reforço do
SNS pode ser ambicioso quanto à sua modernização, incluindo a transição digital
da saúde (para a qual o PRR prevê 300 M€), mas arrisca-se a ser ineficaz se o SNS
não for capaz de reter e de atrair os trabalhadores de que precisa, incluindo, mas
de modo não exclusivo, os mais qualificados.
Dada a relevância das medidas incluídas no PRR na área da saúde, a proposta
de lei das GO 2021-2025 ganharia em estabelecer uma articulação entre aquele
documento e o documento Estratégia Portugal 2030.
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(iv) Garantia de habitação condigna e acessível
As condições de habitabilidade de muitas famílias portuguesas são muito
frágeis, não garantindo em muitos casos condições de vida condigna.
No documento Estratégia Portugal 2030, bem como no PRR, o acesso à
habitação é assumido como um objetivo para os próximos anos, dando-lhe
um lugar central no Estado Social português.
Esta proeminência justifica-se atendendo: às vulnerabilidades, carências e
desigualdades existentes, bem evidenciadas e exacerbadas pela epidemia;
à falta de respostas públicas, em particular de um parque público de
habitação; à sobrecarga das despesas de habitação de muitas famílias.
O CES considera que o problema habitacional em Portugal requer também
condições mais favoráveis ao investimento privado na promoção da
reabilitação e construção de edifícios, essencial para o aumento da oferta de
habitação e de áreas de serviços e comércio, através da simplificação do
sistema de licenciamento urbano, quer na legislação de âmbito nacional,
quer nas normas e regulamentos municipais.
(v) Combate às desigualdades e à discriminação
O CES regista como positivo o objetivo de se pretender atingir uma distribuição
de rendimento mais equitativa e justa, através da promoção de uma política
de rendimentos que vise a valorização salarial, incluindo o salário mínimo, e
que tenha em consideração as condições de competitividade das empresas.
Salienta-se ainda o papel da Comissão Permanente de Concertação Social
num acordo de médio prazo sobre salários, rendimentos e competitividade.
Assinala-se ainda como positiva a inclusão neste domínio de duas novas
áreas: a garantia da habitação condigna e o reforço e requalificação da
rede de equipamentos e respostas às famílias.
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A abordagem feita no documento no que diz respeito ao sexismo, ao racismo,
à xenofobia ou outras formas de discriminação é, no entendimento do
Conselho, vaga e sem a concretização de medidas ou linhas de ação
eficazes. O CES saúda a inclusão no Relatório OE 2021 de um conjunto de
indicadores que servirão para monitorizar anualmente a igualdade entre
mulheres e homens e os impactos das políticas públicas nessa evolução.
Parece ao Conselho que seria importante que o Governo enunciasse medidas
que contribuam, de modo sistemático, contínuo e efetivo para a
concretização da igualdade entre mulheres e homens, como, por exemplo, a
devida implementação dos orçamentos sensíveis ao género e a avaliação ex-
ante, on-going e ex-post da legislação e das políticas públicas.
Da mesma forma, não se compreende como irá ser levado a cabo o combate
a estereótipos de género. O Conselho considera importante que este
combate se concretize recorrendo, por exemplo, à implementação de
legislação e de planos de ação previstos na Recomendação do Conselho da
Europa Prevenir e Combater o sexismo. Um desses planos, por exemplo, pode
estar incluído na melhoria da qualidade da legislação e da fiscalização do
seu cumprimento.
O Conselho saúda a promoção de um projeto-piloto para melhor
conhecimento, compreensão e desenho de medidas de apoio e
acompanhamento a pessoas em situação de prostituição, embora ressalve a
necessidade de se alocar verbas para o mesmo no Orçamento do Estado,
algo que não aconteceu.
Saúda-se também o desenvolvimento pelo Governo de um plano nacional de
combate ao racismo e à discriminação, tendo criado para esse efeito um
Grupo de Trabalho para a Prevenção e o Combate ao Racismo e à
Discriminação. Sugere ainda uma articulação desse grupo de trabalho e do
Conselho das Migrações para as políticas de imigração em particular devido
à necessidade de adequar as medidas de políticas migratórias, conforme já
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mencionado no documento relação entre os fluxos migratórios e a
demografia.
3.2 Digitalização, Inovação e Qualificações como Motores do
Desenvolvimento
Nesta agenda destacam-se quatro pontos distintos: (i) A promoção da
sociedade do conhecimento; (ii) Digitalização e inovação empresarial; (iii)
Qualificações dos recursos humanos; e (iv) Qualificação das instituições.
A melhoria das qualificações da população portuguesa é um factor decisivo
para o desenvolvimento económico e social, devendo por isso ser assumida
como uma prioridade transversal de política. Importa assim não só prosseguir
os esforços de recuperação das baixas qualificações, que ainda hoje
constituem um constrangimento ao nosso potencial económico, como
garantir uma verdadeira melhoria das competências de modo a que os
desafios da transição digital e ambiental se traduzam em ganhos para todos.
A melhoria das qualificações deve também verificar-se ao nível do ensino
superior, onde apesar dos avanços registados nas últimas décadas se regista
ainda um atraso em relação à União Europeia, nomeadamente entre a
população adulta.
O reforço da formação contínua dos trabalhadores é assim um elemento
central, sendo importante dar resposta a um conjunto de constrangimentos
existentes, nomeadamente por via da efetivação do direito à formação
profissional da população em geral e dos trabalhadores em particular, de um
adequado levantamento de necessidades de formação, agilizando os
ajustamentos necessários, da melhoria generalizada das competências bem
como ainda do reforço da capacidade formativa dos Centros de Formação
IEFP, dos Centros Protocolares e dos Centros de Gestão Direta, potenciando
uma maior aproximação da formação às necessidades, atuais e futuras, das
empresas, das organizações e dos trabalhadores
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É motivo de satisfação para o Conselho a classificação de Portugal como país
fortemente inovador, de acordo com a edição de 2020 do European
Inovation Scoreboard. É, efetivamente, o reconhecimento da evolução da
economia portuguesa e das empresas, com base numa aposta na inovação,
para a qual tem contribuído o investimento em investigação,
desenvolvimento tecnológico e formação avançada. Um dos efeitos visíveis
desta evolução é o aumento do peso das exportações de média–alta e alta
tecnologia nas exportações. Contudo, esta evolução positiva não nos deve
fazer esquecer as muitas insuficiências do país neste domínio e os
correspondentes desafios que tem que vencer e que são visíveis,
nomeadamente, na reduzida despesa em I&D ou na percentagem do
emprego em atividades de conhecimento intensivo relativamente ao
emprego total, em que estamos ainda longe da média europeia.
O sistema de incentivos fiscais à investigação e desenvolvimento empresarial
tem-se revelado como uma das políticas públicas centrais nos incentivos à I&D
empresarial ao qual as empresas recorrem cada vez em maior número,
contribuindo muito significativamente para o aumento da capacidade de
inovação, para as exportações e qualificações dessas empresas.1 No entanto,
dadas as distorções que este tipo de benefícios fiscais podem produzir no
funcionamento dos mercados, é essencial uma avaliação rigorosa dos seus
efeitos na estrutura produtiva e no desenvolvimento do país.
A aposta na transferência de conhecimento, na inovação empresarial e no
empreendedorismo, juntamente com a qualificação dos recursos humanos,
das instituições e dos organismos públicos, parecem, e bem, estar na base
desta Agenda Estratégica.
1 Ver, por exemplo, o estudo do Gabinete de Estratégia e Estudos do Ministério da Economia e
Transição Digital : https://www.gee.gov.pt/pt/estudos-e-seminarios/gee-papers-category/30979-
the-impact-of-r-d-tax-incentives-in-portugal
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Tal como já foi referido no parecer anterior o foco na melhoria das
qualificações que visem o aumento da produtividade deve incluir as questões
da qualidade da gestão e da organização, incluindo a inovação da
organização do trabalho. Nas GO 2021-2025 apenas é feita uma menção
breve a esta questão em que se assume como particularmente importante
capacitar em contínuo os empresários e gestores para liderar o turismo do
futuro. O CES entende que as questões da qualidade da gestão e da
organização são importantes para todas as empresas de todos os setores da
atividade económica, capacitando-as para os desafios do presente e do
futuro.
Importa ainda assegurar que a transição digital contribui para reduzir a
precariedade, a segmentação laboral e as assimetrias entre mulheres e
homens.
Por fim, e considerando o crescente reforço da digitalização e o crescimento
dos conteúdos imateriais, acompanhado de um aumento de
desmaterialização de consumos, o CES considera que as GO 2021-2025
deveriam valorizar mais o papel da competitividade da nossa economia e nas
respetivas cadeias de valor, dos fatores e componentes imateriais e das
atividades de serviços.
3.3 Transição climática e sustentabilidade dos recursos
As transformações climáticas, com todas as suas consequências económicas
e sociais, são algo de anterior e mais profundo que a crise sanitária agora
vivida. É um problema estrutural, em que foi descurada a sustentabilidade
ambiental, e que envolve soluções nacionais e globais.
Priorizar o combate às alterações climáticas é urgente e determinante nas
ações a tomar para a recuperação e crescimento económico no período
pós-COVID.
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O CES reconhece a importância e urgência desta agenda estratégica bem
como o enunciado de medidas traduzindo opções nas políticas energéticas
e de transportes, na economia circular e na valorização do território.
É um sinal positivo a definição de uma estratégia nacional, devidamente
articulada com a estratégia da União Europeia, para o financiamento
sustentável e o envolvimento do sistema financeiro neste desígnio, uma vez
que, só para Portugal, serão necessários cerca de 2 mil milhões de Euros anuais
para se atingir a neutralidade carbónica em 2050.
O CES saúda a promoção de respostas diversificadas e integradas que
permitam mitigar os impactos de fenómenos extremos.
O CES congratula-se pelo conjunto de medidas elencadas e que vão desde
a aposta em energias renováveis, ao Programa de apoio a edifícios
sustentáveis (em vigor desde o dia 7 de setembro de 2020), à promoção do
transporte público coletivo e uma maior eficiência na mobilidade.
No que respeita à fiscalidade verde, o CES regista a intenção do Governo no
sentido do reequilíbrio fiscal, em linha com o objetivo de transição justa,
mediante a transferência progressiva da incidência fiscal sobre o trabalho
para prevenir a poluição e o uso intensivo de recursos, embora
negligenciando os desequilíbrios persistentes na tributação dos rendimentos
do capital, mas alerta para a necessidade de coerência entre o sistema fiscal
nacional e o dos nossos parceiros europeus e dos outros membros da OCDE.
Nesta matéria o CES recomenda que se encontrem medidas para evitar a
deslocalização das sedes fiscais e outras distorções que afetam o mercado
único e prejudicam o Estado Português e os contribuintes.
Acresce que, como o CES há muito tem defendido, deveria ser promovido um
amplo debate visando a clarificação e simplificação de todo o edifício fiscal,
visando proporcionar quadros estáveis e transparentes para o investimento
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das famílias e empresas, bem como a simplificação do trabalho da
administração fiscal.
O CES sublinha, ainda, a importância de não introduzir distorções no mercado
único, nomeadamente em relação à liberdade de introdução e circulação
de produtos.
Por outro lado, apoia-se o conteúdo das políticas encaradas para a
conveniente gestão dos recursos em água para o período das GO. Mas é
forçoso reconhecer que, num prazo mais dilatado, as alterações climáticas
têm tendência a aumentar a frequência e a duração dos períodos de seca
numa fração importante do território português, e que ao ritmo a que cresce
a procura, nem mesmo o grande empreendimento de Alqueva tem
capacidade para atender a todas as futuras necessidades. Importa assim
investir na promoção do uso sustentável da água, com a aposta nas ações
que potenciem a reutilização de água após consumo ou utilização, bem
como na investigação de soluções e na construção de instalações para
incrementar a oferta de água potável no futuro, nomeadamente através do
recurso à dessalinização, regulação da captação de água proveniente de
lençóis freáticos, procurando antecipar com rigor os custos relativos de cada
solução e mediante a garantia de acesso, em condições de igualdade, à
água potável (enquanto bem essencial) a toda a população e em todo o
território nacional.
A valorização do território e a sua associação à redução de riscos é também
um aspeto positivo das GO. No entanto, a sua ligação à valorização da
agricultura não deve ser negligenciada e devia, na opinião do Conselho, ser
mais clara no documento.
A agricultura e as florestas são reconhecidas na sua enorme importância e no
papel que têm para a autossuficiência alimentar, no combate à
desertificação (e consequentemente a fenómenos como os incêndios), no
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aproveitamento de recursos endógenos (e consequentemente o potenciar
da sustentabilidade do espaço e do aumento da competitividade).
O CES congratula-se pela abordagem das GO à temática da economia azul
e da importância do Mar como vetor de competitividade e de
desenvolvimento sustentável, com o devido papel na criação nacional de
riqueza, aproveitando a centralidade atlântica decorrente, não só do seu
território continental, como dos das regiões insulares dos Açores e da Madeira.
Na mesma medida, o CES considera importante que sejam dados sinais claros
para prevenir e promover o combate à poluição marinha e proteção da
biodiversidade no mar.
É também positivo a proposta da definição de uma metodologia de
avaliação do impacto das propostas legislativas e das políticas setoriais na
ação climática. Seria aliás interessante ver essa avaliação já no próximo
Orçamento do Estado.
3.4 Um país competitivo externamente e coeso internamente
A abordagem que é feita à competitividade externa, no quadro desta
Agenda e, em geral, ao longo de todo o documento, é, no entender do CES,
muito limitada.
Uma Agenda para um país competitivo externamente e coeso internamente
não poderá esquecer, como o CES teve ocasião de considerar no anterior
parecer, «o fomento da produtividade como meio de aumentar a
competitividade da economia portuguesa» devendo ser assumido como «um
domínio de intervenção transversal» da política económica.
O CES considera que as GO, na sua referência à reindustrialização, para além
do sector exportador, deveriam referir a importância da produção para a
substituição de importações, quer como via para o aumento do valor
acrescentado das exportações, quer para atenuar défices existentes e
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reforçar a participação em cadeias globais de valor e a autonomia estratégia
(como o alimentar, energético ou a saúde, por exemplo).
No domínio da fiscalidade, as únicas referências são relativas à fiscalidade
verde, no âmbito da Agenda Transição climática e sustentabilidade dos
recursos.
O CES considera extremamente relevante que o governo português apoie as
iniciativas internacionais, nomeadamente no âmbito da UE e da OCDE,
tendentes a obrigar as empresas multinacionais a divulgar publicamente os
lucros obtidos e os impostos pagos em cada país em que tenham atividade,
dentro ou fora da UE. Em defesa da salvaguarda da receita orçamental dos
Estados e da lealdade da concorrência entre empresas de base nacional e
empresas multinacionais, considera-se fundamental garantir que as empresas
multinacionais participem equitativamente no pagamento de impostos sobre
os lucros nos Estados em que operam.
Quanto à diversificação de fontes de financiamento e, o que se revela
premente face ao diagnóstico efetuado, ao estímulo à capitalização das
empresas, as GO são completamente omissas, sem qualquer referência
sequer às medidas que já foram anunciadas, nomeadamente no PEES.
O CES expressa as suas dúvidas sobre a criação de uma nova Lotaria
instantânea, tal como previsto no Orçamento do Estado para 2021. Dado
haver indícios que apontam para um excesso do seu consumo – abrangendo
as classes de mais baixos rendimentos da sociedade portuguesa –
relativamente a outros países europeus, o Plano de Atividades do CES inclui a
realização de um estudo sobre a procura destes produtos em Portugal,
aguardando o Conselho pelas conclusões do mesmo. O CES considera
também que o financiamento do património cultural e da cultura em geral
deve ser reforçado por via do Orçamento do Estado.
Tal como referido no anterior parecer, continua a não ser claro qual o modelo
territorial de desenvolvimento, parecendo que se opta por desenvolver um
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conjunto de políticas baseadas nas dicotomias tradicionais: norte/sul,
litoral/interior, zonas rurais/zonas urbanas. Neste sentido, parece necessária a
redefinição de um modelo de governança de base territorial que conduza a
uma efetiva descentralização e parceria do Estado Central, com o poder
regional e local, e a Sociedade Civil e que aplique inequivocamente os
princípios da subsidiariedade e da participação.
A descentralização é novamente referida falando-se de «processo de
descentralização em curso» continuando o CES a ter reservas sobre o mesmo,
o mesmo acontecendo com a eleição indireta dos presidentes das CCDR.
Sugere-se que sejam definidos critérios de avaliação e monitorização da
efetiva descentralização que possam ser apresentados nas GO do próximo
período.
O CES congratula-se com o objetivo de elevação da participação local na
gestão das receitas públicas até à média da União Europeia.
O CES considera que a «política de cidade» ganha uma relevância acrescida
no contexto da pandemia, e que os instrumentos de política pública, de
acordo, aliás, com o PNPOT, devem contribuir para «reinventar e refazer» as
nossa cidades e vilas, projetando-as como um espaço que se quer inteligente,
ecológico e sustentável ambientalmente, mas também vivo, dinâmico e
interativo, reforçando, em particular, a proximidade no acesso aos bens e
serviços, aumentando a qualidade e diversidade dos mesmos e contribuindo,
por esta via, para a sua valorização como unidade estratégica da
competitividade interna e externa do país e para a sua coesão territorial.
O CES congratula-se pela inclusão das referências à inserção internacional,
nomeadamente no espaço ibérico, quer através das regiões transfronteiriças,
quer pelo desenvolvimento do sistema portuário nacional como porta de
entrada e saída da Europa.
Embora, no documento em análise, a proximidade apareça como chave
para a valorização do interior, continua a não ser muito evidente o que
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significa ou como se conseguirá a dita proximidade. Algumas das medidas
descritas como as «soluções orientadas para dinâmicas de maior
proximidade» ou o «+CO3SO Proximidade, que concorre para uma
aproximação dos serviços à população contribuindo simultaneamente, para
a descarbonização da sociedade (...)» ou que se torna «cada vez mais
relevante a prestação de serviços públicos de proximidade, levando os
serviços às pessoas (...)», são exemplos que, na perspetiva do Conselho, são
pouco esclarecedores do que se pretende efetivamente.
Sem uma estratégia de desenvolvimento do país que considere o território
como um todo e fomente a coesão económica, social e territorial, não haverá
desenvolvimento e valorização do interior e do país e agravar-se-ão cada vez
mais as assimetrias e desigualdades territoriais.
Parece ao Conselho insuficiente a abordagem feita relativamente à
vulnerabilidade das populações rurais, nomeadamente na necessidade de se
criarem oportunidades específicas para a Juventude Rural que devem ir
desde oportunidades de emprego, até à promoção de serviços públicos e
infraestruturais.
4. SÍNTESE CONCLUSIVA
a) A proposta de Lei GO 2021-2025 constitui uma atualização das GO
2021-2023, devendo destacar-se a inclusão de informação relativa à
execução do Quadro Financeiro Plurianual 2014-2020 (PT2020) e de
uma síntese da proposta do Governo para o Plano de Recuperação
e Resiliência (PRR), sendo ambos apresentados como instrumentos
centrais para a recuperação da economia. Por outro lado, a
proposta de Lei das GO 2021-2025 proporciona uma visão conjunta
dos recursos financeiros disponíveis no remanescente do PT2020, do
PRR e do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027.
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b) O Conselho considera necessário que o Governo forneça no contexto
das GO informação adicional relativamente à programação
orçamental plurianual, como previsto no art.º 34.º da LEO, bem como
informação relativamente ao cenário macroeconómico de base. Esta
lacuna na proposta de Lei das GO 2021-2025 torna-se mais grave dada
a coincidência temporal com a elaboração do cenário
macroeconómica e previsões orçamentais no âmbito do Semestre
Europeu.
c) Embora na proposta das GO seja agora referido o PRR, que estabelece
ligações com o Semestre Europeu, nomeadamente para o Programa
Nacional de Reformas e para as Recomendações Específicas da
Comissão Europeia, estas não são referidas na proposta de Lei das GO
2021-2025. O CES considera que haveria vantagem em articular a visão
estratégica deste documento com o Programa Nacional de Reformas
e o Programa de Estabilidade.
d) A transversalidade de objetivos que constam das quatro agendas, que
constituem a Estratégia Portugal 2030, e do PRR requer um
aprofundamento da articulação das medidas que constam naqueles
documentos estratégicos. De facto, aquela articulação não resulta de
forma clara na proposta de Lei das GO 2021-2025, sendo remetida para
a estrutura de governação a implementar.
e) Considerando da maior relevância a reflexão feita sobre o modelo
de organização e governação do Estado, sobre a qualidade dos
serviços públicos, sobre a valorização dos recursos humanos, e da
transparência nas prestações dos mesmos e da capacitação
democrática, não é claro para o Conselho como é que todos estes
objetivos se articulam com as Agendas da Estratégia Portugal 2030.
f) O CES aconselha uma abordagem integrada da Segurança Social
na Lei das GO, o que considera particularmente importante num
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quadro em que a crise veio acentuar as desigualdades já existentes
e expor a necessidade de uma reflexão alargada no sentido de
assegurar uma adequada proteção social para todas as pessoas.
g) Tendo em conta a situação da crise pandémica e os seus impactos
económico e social, o CES salienta a importância de políticas
nacionais adequadas e articuladas com os instrumentos comunitários
disponíveis, com vista a promover o emprego e a coesão social.
h) O CES assinala a notável capacidade de adaptação do SNS e o seu
esforço na resposta à pandemia. No entanto, reconhece,
adicionalmente, as fragilidades do SNS evidenciadas e exacerbadas
pelo surto pandémico em Portugal, bem como aos seus impactos na
saúde e morbilidade da população com os grandes atrasos
provocados nas filas de espera para consultas, tratamentos, cirurgias
e na execução dos planos nacionais de rastreio no SNS. Importa
ainda frisar que o CES saúda o reconhecimento do SNS como um dos
principais pilares do Estado Social, salientando, no entanto, a
importância da complementaridade e das sinergias, através da
implementação de políticas coerentes, com os sectores privado e
social, conforme estipulado na Lei de Bases da Saúde.
i) As condições de habitabilidade de muitas famílias portuguesas são
muito frágeis, não garantindo em muitos casos condições de vida
condigna. O CES saúda o facto de na Estratégia Portugal 2030, bem
como no PRR, o acesso à habitação ser assumido como um objetivo
para os próximos anos, dando-lhe um lugar central no Estado Social
português. No entanto, o CES considera que o problema habitacional
que Portugal requer também condições mais favoráveis ao
investimento privado, quer na legislação de âmbito nacional, quer nas
normas e regulamentos municipais.
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j) O CES considera igualmente deverem ser valorizadas referências ao
papel da economia social e à importância transversal do sector social
como parceiro estratégico na recuperação da crise económica e
social que o país atravessa.
k) O CES recomenda a criação de um processo de monitorização da
execução das medidas enunciadas e a apresentação dos resultados
desta monitorização nas GO dos anos seguintes. O CES salienta
igualmente que todo o investimento público deve ser objeto de
avaliação ex-ante do impacto sobre as mulheres e sobre os homens,
assente num orçamento sensível ao género.
l) No domínio da fiscalidade, as únicas referências neste documento são
relativas à fiscalidade verde, no âmbito da Agenda Transição climática
e sustentabilidade dos recursos. O CES considera que o tema da
fiscalidade deveria ter uma abordagem transversal a todas as
agendas, ser acompanhado de outras medidas relativas à política
fiscal, como a simplificação e transparência sem descuidar a justiça
fiscal.
m) No contexto das quatro agendas, em particular da primeira, o CES
considera que deveria haver uma política mais assumida sobre a
valorização do trabalho, como elemento determinante e transversal de
um desenvolvimento económico que promova uma mais justa
distribuição da riqueza e a melhoria das condições de vida da
população.
n) Na agenda estratégica da inovação e digitalização, a melhoria das
qualificações da população portuguesa deverá ser um factor
decisivo para o desenvolvimento económico e social, devendo por
isso ser assumida como uma prioridade transversal de política.
Importa assim não só prosseguir os esforços de recuperação das
baixas qualificações, que ainda hoje constituem um constrangimento
ao nosso potencial económico, como garantir uma verdadeira
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melhoria das competências de modo a que os desafios da transição
digital e ambiental se traduzam em ganhos para todos.
o) As agendas estratégicas da inovação e da digitalização, da transição
climática e da sustentabilidade dos recursos, embora extremamente
relevantes, têm de ser completadas pela economia do cuidado – que
vai muito para além do equilíbrio demográfico, do envelhecimento
ativo e da conciliação do trabalho com a vida familiar e pessoal -, sem
descurar, porém, a igual participação das mulheres e dos homens nos
setores referidos naquelas agendas estratégicas.
p) O CES considera positivas as medidas elencadas no contexto da
transição climática e realça a importância dada às medidas de
mitigação das alterações climáticas e o desejo expresso nas GO de
fazer uma transição de um modelo de economia linear para um
modelo de economia circular aonde se privilegia a utilização mais
eficiente dos recursos e uma aposta na economia azul, salientando a
importância da economia do mar como vetor de competitividade e
de desenvolvimento sustentável de todo o território nacional.
q) Na perspetiva do Conselho, é também bastante limitado ou
insuficiente a redefinição de um modelo eficaz de governação de
base territorial.
r) O CES considera essencial que, na abordagem à competitividade
empresarial, seja promovida a capitalização das empresas em
dificuldades económicas e financeiras, especialmente no contexto
da pandemia Covid-19 que tem estado a afetar significativamente o
equilíbrio das estruturas de capitais das empresas, concretizando a
referência nas Grandes Opções 2021-25 à criação do Banco
Português de Fomento e a capacidade desta instituição apoiar as
empresas, através de diversos tipos de instrumentos de
financiamento.
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s) O CES recomenda uma exposição mais explícita de medidas e
correspondente avaliação das medidas implementadas no que
concerne à economia e combate à pobreza das comunidades
migrantes.
t) O CES considera que as GO, na sua referência à reindustrialização,
para além do sector exportador, deveriam referir a importância da
produção para a substituição de importações, quer como via para o
aumento do valor acrescentado das exportações, quer para atenuar
défices existentes e reforçar a participação em cadeias globais de
valor e a autonomia estratégia (como o alimentar, energético ou a
saúde, por exemplo).
u) O CES considera que a «política de cidade» ganha uma relevância
acrescida no contexto da pandemia, e que os instrumentos de
política pública devem contribuir para «reinventar e refazer» as
cidades e vilas, projetando-as como um espaço que se quer
inteligente, ecológico e sustentável ambientalmente, mas também
vivo, dinâmico e interativo, contribuindo, por esta via, para a sua
valorização como unidade estratégica da competitividade interna e
externa do país e para a sua coesão territorial.
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5. Declarações de Voto
Declaração de Voto
A CCP expressou desde o início da preparação do Parecer do CES três divergências substantivas em
relação ao documento que nos foi apresentado:
- Considerámos que o texto das GO enviado para parecer do CES não cumpre a LEO aprovada em 2020,
dada as ausências de programação orçamental plurianual e do cenário macroeconómico de médio
prazo, e também, por nele não ser visível ao nível das políticas económicas apresentadas, nem na
verdadeira fundamentação das mesmas, nem qualquer planeamento temporal das acções a
empreender. Neste sentido, e porque o valor acrescentado das GO 21-25 objecto do pedido de parecer
do CES é praticamente nulo, quer em relação às anteriores GOP 21-23, quer relativamente à Estratégia
PT 2030 e ao recente PRR (cujo resultado após a consulta pública efectuada desconhecemos),
defendemos que o parecer do CES devia pôr em destaque estas inconformidades e abster-se de repetir
comentários já expressos no anterior parecer das GOP 21-23, remetendo simplesmente para a leitura
deste e formulando apenas os comentários que a nova situação do país justificasse.
- O segundo ponto de divergência tem que ver com o desequilíbrio no tratamento dado pelo parecer
às diferentes agendas estratégicas em que consideramos exagerada a predominância da agenda
contemplada no ponto 3.1 do Parecer (as pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior
inclusão, menos desigualdade) relativamente à restantes e em que é clara a subalternização da
economia e do papel das empresas, face às políticas sociais e de combate à discriminação, no
desenvolvimento do nosso país.
- Finalmente, o terceiro ponto de divergência, prende-se com a leitura que fazemos da evolução da
economia portuguesa, seja no percurso realizado ao longo das duas últimas décadas, seja no que se
refere aos desafios a vencer para que a presente década não seja mais uma década perdida e que
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implica uma alteração de estratégia e de conteúdo das políticas num contexto de profundas e rápidas
mutações na economia mundial. Ou seja, para a CCP, a «evolução da economia portuguesa» nos
últimos 20 anos revelou-se francamente insatisfatória, com um crescimento do PIB medíocre (abaixo
de 1% ao ano) e com uma desclassificação do país no «ranking» dos 27 Estados-Membros da UE,
avaliado com base na evolução do PIB per capita.
Não ignoramos que houve avanços em alguns domínios importantes e que é justo referen-
ciá--los, mas eles não tiveram o necessário peso para se reflectirem no nosso crescimento nem nos
níveis de produtividade em razão de um modelo económico baseado numa especialização produtiva
em que os factores de competitividade-valor são ainda muito insuficientes nas diferentes cadeias
produtivas.
Apesar de reconhecermos melhorias, em pontos específicos do parecer, na versão presente a Plenário
do CES, o balanço que fazemos não nos permite – ao contrário do que tem acontecido nos pareceres
anteriores – dar o nosso voto favorável ao Parecer e por isso a CCP absteve-se na votação final do
mesmo.
13/04/2021
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A DIVISÃO DE REDAÇÃO.