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Quinta-feira, 29 de abril de 2021 II Série-A — Número 124
XIV LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2020-2021)
2.º SUPLEMENTO
S U M Á R I O
Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª (Aprova a Lei das Grandes
Opções para 2021-2025):
— Relatório final da Comissão de Orçamento e Finanças,
incluindo nota técnica elaborada pelos serviços de apoio e pareceres das diversas comissões especializadas.
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PROPOSTA DE LEI N.º 86/XIV/2.ª
(APROVA A LEI DAS GRANDES OPÇÕES PARA 2021-2025)
Relatório final da Comissão de Orçamento e Finanças, incluindo nota técnica elaborada pelos
serviços de apoio e pareceres das diversas comissões especializadas
Índice
Parte I – Considerandos
• Nota introdutória
• Objeto, motivação e conteúdo da iniciativa
• Parecer do Conselho Económico e Social (CES)
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
Parte IV – Anexos
PARTE I – CONSIDERANDOS
• Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª – Aprova a Lei das
Grandes Opções para 2021-2025, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do
artigo 197.º da Constituição e no n.º 1 do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
A iniciativa foi apresentada nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 91.º e no n.º 1 do artigo 92.º da
Constituição, no artigo 5.º da Lei n.º 48/2004, de 24 de agosto, e na Lei do Enquadramento Orçamental.
Com o intuito de organizar o «planeamento democrático do desenvolvimento económico e social», em
respeito pela alínea e) do seu artigo 80.º, a Constituição da República Portuguesa prevê, no seu artigo 91.º, a
harmonização dos planos nacionais a leis das grandes opções que devem ser acompanhadas de relatórios que
as fundamentem e em cuja elaboração participa o Conselho Económico e Social.
A Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª deu entrada na Assembleia da República a 15 de abril de 2021, data em que
foi admitida e baixou a todas as comissões parlamentares, sendo a comissão competente a Comissão de
Orçamento e Finanças (COF).
Na mesma data o Presidente da Assembleia da República promoveu a audição das Assembleias Legislativas
e dos Governos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
Nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do RAR, a iniciativa toma a forma de uma proposta de lei, foi aprovada
em Conselho de Ministros a 15 de abril de 2021, foi subscrita pelo Primeiro-Ministro e pelo Secretário de Estado
e dos Assuntos Parlamentares, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 123.º do RAR.
Em cumprimento dos n.os 1 e 2 do artigo 124.º do RAR, a iniciativa em análise é composta por quatro artigos,
ao qual se junta, em anexo, o documento das Grandes Opções para 2021-2025, tem uma designação que traduz
sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma breve exposição de motivos.
Esta proposta de lei é acompanhada pelo parecer do Conselho Económico e Social, cumprindo assim o
estatuído no n.º 3 do artigo 124.º do RAR.
Segundo a nota técnica, a iniciativa parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e
define concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem jurídica, respeitando assim o n.º 1 do
artigo 120.º do RAR.
Para dar cumprimento à lei formulário (Lei n.º 74/98, de 11 de novembro), a nota técnica sugere um
aperfeiçoamento do título para: «Grandes Opções para 2021-2025». Nesta fase do processo legislativo a
proposta de lei em análise não levanta outras questões quanto ao cumprimento da lei formulário.
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O proponente remeteu a ficha de avaliação prévia de impacto de género, que não suscitou comentários na
nota técnica.
• Objeto, motivação e conteúdo da iniciativa
O Governo apresenta as Grandes Opções para 2021-2025 como uma atualização das Grandes Opções para
2021-2023, fazendo os ajustamentos necessários nas medidas de curto prazo de resposta à crise.
As Grandes Opções para 2021-2025 estão organizadas em oito capítulos:
1 – As grandes opções;
2 – Cenário macroeconómico;
3 – Governação e serviços públicos;
4 – Portugal no mundo;
5 – Agenda estratégica as pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos
desigualdade;
6 – Agenda estratégica digitalização, inovação e qualificações como motores do desenvolvimento;
7 – Agenda estratégica transição climática e sustentabilidade dos recursos;
8 – Agenda estratégica um país competitivo externamente e coeso internamente.
As Grandes Opções apresentadas nesta proposta de lei são, segundo o Governo, o relançamento das
«bases do crescimento económico a médio prazo, sustentadas nas prioridades políticas estabelecidas para o
horizonte da legislatura, num contexto em que Portugal terá à sua disposição um importante pacote de recursos
financeiros provenientes do orçamento europeu, onde se inclui o Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 e o
Next Generation EU».
Os cinco desafios estratégicos constantes das Grandes Opções são:
i) O conjunto de medidas imediatas de resposta à crise e que incluem diversas áreas, no âmbito da saúde,
do apoio às famílias, ao emprego e à atividade económica;
ii) As medidas contantes do Programa de Estabilização Económica e Social (PEES);
iii) O incremento da execução do Portugal 2020, agora reforçado pelos recursos adicionais facultados a título
de «Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa»;
iv) A execução do Plano de Recuperação e Resiliência, para promover a recuperação, a resiliência e a
adaptação da economia nacional; e
v) O Quadro Financeiro Plurianual.
Ao nível da política económica mantem-se o alinhamento com a Estratégia Portugal 2030, a saber:
i) As pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdades;
ii) Digitalização, inovação, e qualificações como motores do desenvolvimento;
iii) Transição climática e sustentabilidade dos recursos; e
iv) Um País competitivo externamente e coeso internamente.
O combate à corrupção e a valorização das funções de soberania, que visam a melhoria da qualidade da
democracia, serão sempre uma prioridade na atuação do Governo.
Estas Grandes Opções para 2021-2025 são a atualização das Grandes Opções para 2021-2023 e serão as
linhas de política económica para os próximos cinco anos que servirão essencialmente para dar resposta aos
impactos causados pela crise pandémica.
Segundo o Governo, em 2020, o PIB desceu 7,6% devido principalmente à queda de 18,6% nas exportações
e à contração de 12,7% no turismo, comércio e restauração. O desemprego ficou nos 7% em 2020 o que
impactou positivamente nas contas públicas.
Como é referido nas Grandes Opções «o impacto no emprego não foi tão intenso, graças às medidas que
têm vindo a ser tomadas de apoio às empresas e à manutenção dos postos de trabalho».
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De acordo com o Governo têm sido disponibilizadas medidas de apoio às famílias e ao emprego, mas
também às empresas, ao nível fiscal e de financiamento de forma a preservar a capacidade produtiva da
economia e acelerar a retoma no crescimento e desenvolvimento do país.
A primeira fase das políticas públicas englobou um conjunto de medidas imediatas de resposta à crise e que
incluem diversas áreas de apoio:
i) Saúde pública;
ii) Apoio às famílias (em particular, com crianças até aos 12 anos);
iii) Apoio ao emprego e à atividade económica (desde logo com a introdução de um regime de layoff
simplificado e de um plano extraordinário de formação);
iv) Diferimento das obrigações fiscais e contributivas;
v) Moratórias de créditos;
vi) Apoio a trabalhadores independentes e empresários em nome individual;
vii) Apoio ao rendimento das famílias com a prorrogação automática de prestações sociais, designadamente
de desemprego e RSI, e a criação de baixas por isolamento profilático;
viii) Acesso a serviços essenciais; e
ix) Linhas de crédito e medidas de reforço de liquidez, com um impacto total na ordem dos 27 mil milhões de
euros e mais de 12% do PIB.
A segunda fase pautou-se pelo Programa de Estabilização Económica e Social (PEES) e incluiu os seguintes
apoios:
i) Apoios ao emprego (como o apoio extraordinário à retoma progressiva de atividade, o incentivo
extraordinário à normalização da atividade empresarial e o programa ATIVAR.PT) e investimento público de
proximidade como forma de estímulo à economia;
ii) Intervenção na área social, incluindo reforço da capacidade do SNS, digitalização das escolas, habitação
e combate à pobreza;
iii) Apoio às empresas incluindo linhas de crédito e moratórias bancárias e fiscais e apoios à retoma ou à
promoção de novas áreas de negócio;
iv) Reforço do quadro institucional para adaptação e melhor resposta no atual contexto, com destaque para
o apoio aos municípios com a prorrogação de algumas medidas excecionais que permitem agilizar os apoios de
proximidade, bem como a alteração aos limites de endividamento dos municípios. Estas medidas mobilizam um
total de 13,4 mil milhões de euros financiados através de diversas fontes, como sejam o Orçamento do Estado,
os fundos e outros instrumentos europeus (e.g. o SURE) e o sistema financeiro nacional.
Segundo o Governo é fundamental incrementar a execução do Portugal 2020, reforçado pelos recursos
adicionais facultados a título de «Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa (REACT-
EU)», redirecionando os recursos ainda disponíveis para o apoio ao investimento privado na retoma da economia
e à aceleração do investimento público, central e local, onde se inclui por exemplo a implementação do plano
da educação digital nas escolas.
A terceira fase virá com o Plano de Recuperação e Resiliência, desenvolvido no âmbito da iniciativa Next
Generation EU, que se pretende que mobilize cerca de 13,9 mil milhões de euros, a que acrescem empréstimos
no valor de 2,6 mil milhões de euros, que visam a recuperação da economia.
Na próxima década Portugal conta ainda com os recursos do Quadro Financeiro Plurianual (QFP 2021-2027)
– o novo Portugal 2030, que dispõe de cerca de 24 mil M€ de fundos da coesão, para aplicar em torno de cinco
objetivos de política: Inovação, digitalização e competitividade das empresas, competências para a
especialização inteligente, transição industrial e empreendedorismo (Uma Europa mais inteligente); transição
energética, nas energias renováveis e na luta contra as alterações climáticas (uma Europa mais verde); em
redes de transportes e digitais estratégicas (uma Europa mais conectada); no emprego de qualidade, na
educação, nas competências, na inclusão social e na igualdade de acesso aos cuidados de saúde, na senda do
Pilar Europeu dos Direitos Sociais (uma Europa mais social); em estratégias de desenvolvimento a nível local e
ao desenvolvimento urbano sustentável (uma Europa mais próxima dos cidadãos).
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A Estratégia Portugal 2030 serve de referência à elaboração do PNR 2021 e das GO 2021-2025 enquanto
linha de planeamento e pelo alinhamento das agendas temáticas já referidas.
Estamos perante um panorama internacional marcado pela incerteza. O nível de recuperação entre os países
deverá ser muito desigual, dependendo dos efeitos da pandemia na economia, do peso que têm os setores mais
vulneráveis e também do ritmo a que vai decorrer a vacinação.
Neste contexto e depois da queda significativa da procura externa relevante para Portugal, associada quebra
nas importações provenientes dos principais parceiros comerciais, projeta-se uma recuperação robusta deste
indicador em 2021 e nos anos seguintes.
O FMI estima uma recuperação significativa do preço do petróleo em 2021.
A política monetária deverá manter-se acomodatícia, dando continuidade a medidas não convencionais do
BCE, como programas de injeções extraordinárias de liquidez criados ao longo de 2020, prevê-se que as taxas
de juro de curto prazo da área do euro se mantenham em valores muito reduzidos nos próximos anos.
O Governo, em Portugal no cenário macroeconómico estima um crescimento real do PIB em 2021 de 4%,
configurando uma retoma da trajetória de crescimento da economia, com o nível de 2019 a ser ultrapassado em
2022. Prevê que o crescimento em 2021 advenha maioritariamente da procura interna (2,9 p.p.), mas também
do contributo da procura externa líquida (1,1 p.p.). No ano seguinte o crescimento do PIB deverá acelerar para
4,9%, mantendo-se um crescimento superior a 2% no restante período de projeção, o consumo privado deve
registar um crescimento de 2,8%, acelerando para 3,7% em 2022, estabilizando posteriormente em cerca de
2,1%. A taxa de desemprego deverá ascender aos 7,3% em 2021 e começar a recuperar no ano seguinte.
Cenário macroeconómico
[Ótica de contas nacionais; (e) Estimativa; (p) Previsão]
Fontes: INE e Ministério das Finanças
O Governo prevê o aumento das exportações de 8,7% em 2021 e 7,1% em 2022, baseado na expectativa
do aumento da procura externa global como a retoma do turismo, na expectativa de uma evolução positiva da
situação epidemiológica e dos efeitos associados ao processo de vacinação. Nos anos seguintes as exportações
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poderão desacelerar para um crescimento de 4,6% no final do horizonte de projeção e o crescimento das
importações estabilizará em torno dos 5,5% ao ano. A melhoria da confiança e a implementação das reformas
previstas no Programa de Recuperação e Resiliência irão impulsionar o investimento em 2022 e 2023 (8,0% e
8,6%, respetivamente) e o consumo público que deverá aumentar em 2021 e 2022 (1,7% e 1,4%,
respetivamente), desacelerando até 2025 (1%).
Segundo o Governo a capacidade de financiamento da economia deverá ascender a 3,4% do PIB em 2022
e a inflação deverá regressar a valores positivos em 2021 (0,8%).
Como é referido na iniciativa em análise «num contexto de política económica que procura mitigar os
impactos negativos a nível económico e social e relançar o crescimento económico a médio prazo, são
priorizadas medidas de políticas até 2025 que, não só se mantêm atuais como saem reforçadas no contexto da
atual crise, mantendo-se igualmente a prioridade na qualidade dos serviços públicos».
Define-se então a programação orçamental plurianual no quadro seguinte:
Quadro plurianual das despesas públicas
[Limites de despesa por missão de base orgânica (milhões de euros)]
Parecer do Conselho Económico e Social (CES)
Nos termos do previsto no artigo 92.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), na Lei n.º 108/91 que
regula o CES, nomeadamente o seu n.º 1 do artigo 2.º, e na Lei n.º 43/91 (Lei Quadro do Planeamento), o
Governo solicitou o parecer ao CES sobre a proposta de lei das Grandes Opções.
A proposta de lei das GO 2021-2025 enviada ao CES apenas contém a componente relativa às «opções de
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política económica», não tendo sido disponibilizado o cenário macroeconómico e «os objetivos de política
orçamental», pelo que este parecer se refere apenas à primeira parte da lei das GO [alínea a), n.º 4 do artigo
34.º da LEO].
O parecer sobre a proposta de lei das Grandes Opções para 2021-2025 foi aprovado em plenário do CES a
13 de abril de 2021 e encontra-se anexo à proposta de lei.
O CES considera que as secções das Grandes Opções referentes à governação e serviços públicos e a
Portugal no mundo não sofreram alterações face à Lei das Grandes Opções 2021-2023; registando-se as
alterações mais significativas na secção «Agenda Estratégica Um País Competitivo Externamente e Coeso
Internamente».
Segundo o CES, as secções «Agenda Estratégica As Pessoas Primeiro: um melhor equilíbrio demográfico,
maior inclusão, menos desigualdade»; «Agenda Estratégica Digitalização, Inovação e Qualificações Como
Motores do Desenvolvimento»; «Agenda Estratégica Transição Climática e Sustentabilidade dos Recursos» e
«Agenda Estratégica Um País Competitivo Externamente e Coesa Internamente» dão suporte à Estratégia
Portugal 2030.
Para o CES «A transversalidade de objetivos que constam das quatro agendas, que constituem a Estratégia
Portugal 2030, e do PRR requer um aprofundamento da articulação das medidas que constam naqueles
documentos estratégicos. De facto, aquela articulação não resulta de forma clara na proposta de lei das GO
2021-2025, sendo remetida para a estrutura de governação a implementar».
Na sua análise «o CES considera que as GO, na sua referência à reindustrialização, para além do setor
exportador, deveriam referir a importância da produção para a substituição de importações, quer como via para
o aumento do valor acrescentado das exportações, quer para atenuar défices existentes e reforçar a participação
em cadeias globais de valor e a autonomia estratégia (como o alimentar, energético ou a saúde, por exemplo)».
O CES realça a relevância de «que o Governo português apoie as iniciativas internacionais, nomeadamente
no âmbito da UE e da OCDE, tendentes a obrigar as empresas multinacionais a divulgar publicamente os lucros
obtidos e os impostos pagos em cada país em que tenham atividade, dentro ou fora da UE. Em defesa da
salvaguarda da receita orçamental dos Estados e da lealdade da concorrência entre empresas de base nacional
e empresas multinacionais, considera-se fundamental garantir que as empresas multinacionais participem
equitativamente no pagamento de impostos sobre os lucros nos Estados em que operam».
Para o CES, considerando a situação da crise pandémica e os seus impactos, importa a adequação de
políticas nacionais articuladas com instrumentos comunitários disponíveis que visem a criação de emprego e a
coesão social.
«O CES recomenda a criação de um processo de monitorização da execução das medidas enunciadas e a
apresentação dos resultados desta monitorização nas GO dos anos seguintes. O CES salienta igualmente que
todo o investimento público deve ser objeto de avaliação ex-ante do impacto sobre as mulheres e sobre os
homens, assente num orçamento sensível ao género».
No domínio da fiscalidade, o CES considera que «deveria ter uma abordagem transversal a todas as
agendas, ser acompanhado de outras medidas relativas à política fiscal, como a simplificação e transparência
sem descuidar a justiça fiscal».
Por fim, «o CES considera essencial que, na abordagem à competitividade empresarial, seja promovida a
capitalização das empresas em dificuldades económicas e financeiras, especialmente no contexto da pandemia
COVID-19 que tem estado a afetar significativamente o equilíbrio das estruturas de capitais das empresas,
concretizando a referência nas Grandes Opções 2021-25 à criação do Banco Português de Fomento e a
capacidade desta instituição apoiar as empresas, através de diversos tipos de instrumentos de financiamento».
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O Deputado autor do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a
iniciativa em análise, remetendo a mesma para a reunião plenária.
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PARTE III – CONCLUSÕES
A Comissão de Orçamento e Finanças conclui que a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª, intitulada «Aprova a Lei
das Grandes Opções para 2021-2025», reúne todos os requisitos constitucionais, legais e regimentais
necessários para ser discutida e votada em Plenário da Assembleia da República, reservando os grupos
parlamentares o seu sentido de voto para o debate.
Palácio de São Bento, 28 de abril de 2021.
O Deputado autor do parecer, Nuno Sá — O Presidente da Comissão, Filipe Neto Brandão.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, do PAN e do CH,
na reunião da Comissão do dia 28 de abril de 2021.
PARTE IV – ANEXOS
Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da
Assembleia da República, bem como os pareceres emitidos pelas comissões parlamentares permanentes
recebidos pela Comissão de Orçamento e Finanças (COF).
Nota Técnica
Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª(GOV)
Aprova a Lei das Grandes Opções para 2021-2025
Data de admissão: 15 de abril de 2021.
Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª)
Índice
I. Análise da iniciativa
II. Enquadramento parlamentar
III. Apreciação dos requisitos formais
IV. Análise de direito comparado
V. Consultas e contributos
VI. Avaliação prévia de impacto
Elaborada por: Lurdes Sauane (DAPLEN), Maria Leitão (DILP), Gonçalo Sousa Pereira e Ângela Dionísio (DAC). Data: 22 de abril de 2021.
I. Análise da iniciativa
• A iniciativa
A proposta de lei em apreço define as Grandes Opções (GO) para período de 2021-2025,ou seja, as opções
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e linhas de orientação de política económica para os próximos cinco anos, integrando também a programação
orçamental plurianual.
A iniciativa, que consubstancia a atualização da Lei das GO para 2021-2023, e, conforme se extrai da
exposição de motivos, contempla os ajustamentos necessários às medidas de curto prazo de resposta à crise e
visa relançar as bases do crescimento económico a médio prazo, no quadro das prioridades políticas
estabelecidas para o horizonte da Legislatura. Sobre os recursos para alcançar tal desiderato, refere a
disponibilidade de recursos financeiros provenientes do orçamento europeu, com especial destaque para o
Quadro Financeiro Plurianual 2021-20271 e o Next Generation EU2.
Refere-se ainda que estes objetivos se articulam com a Estratégia Portugal 20303, que constitui o documento
de enquadramento e referência para o desenvolvimento do País na próxima década, bem como com o Plano de
Recuperação e Resiliência4 (PRR) assumido como o instrumento central de recuperação da economia
portuguesa.
Cumpre referir que a lei das GO constitui, nos termos legais e constitucionais, um importante instrumento de
planeamento de médio prazo, que deve contemplar a justificação das opções de política económica, bem como
a compatibilização dos objetivos de política orçamental, devendo ainda assegurar a sua harmonização e
consistência com o Orçamento do Estado. Ou seja, em bom rigor, a estratégia definida nesta iniciativa deverá
fundamentar as opções orçamentais inscritas no próximo exercício orçamental. Com efeito, o artigo 4.º da
proposta de lei ora apresentada refere especificamente essa compatibilização, nomeadamente ao nível das
prioridades de investimento.
Importa ainda realçar que, além das opções de política económica, o documento inclui, a programação
orçamental plurianual, para os subsetores da administração central e segurança social, nos termos do artigo
34.º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), na redação em vigor. Esta programação plurianual concretiza-
se através do quadro plurianual das despesas públicas, que consta do anexo da proposta de lei, no quadro 2.
São apresentados os quadros relativos aos limites de despesa por missão de base orgânica, bem como o da
projeção de receitas por fonte de financiamento, conforme dispõe o artigo 35.º da mesma lei. Relativamente a
estes quadros, fizemos um exercício comparativo, com as GO 2021-2023, que se apresenta no anexo I.
Aquela programação tem por base um cenário macroeconómico que é apresentado no quadro 1 do
supramencionado anexo, o qual também consta do Programa de Estabilidade 2021-2025. Notamos, a propósito,
que o Conselho de Finanças Públicas (CFP) já emitiu o seu parecer sobre as previsões macroeconómicas
subjacentes deste programa5.
Quanto às opções de política económica mantém-se a organização em quatro grandes agendas estratégicas
alinhadas com a Estratégia Portugal 2030, a saber:
1 – As pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdades;
2 – Digitalização, inovação e qualificações como motores do desenvolvimento;
3 – Transição climática e sustentabilidade dos recursos;
4 – Um País competitivo externamente e coeso internamente.
Notamos que a proposta de lei das GO 2021-2025 mantém a estrutura da Lei das GO 2021-2023, que se
organiza em torno de oito eixos:
1 – As Grandes Opções;
2 – Cenário macroeconómico;
1 https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/the-eu-budget/long-term-eu-budget-2021-2027/. 2 https://ec.europa.eu/info/strategy/recovery-plan-europe_pt#nextgenerationeu. 3 https://www.portugal.gov.pt/download-ficheiros/ficheiro.aspx?v=%3d%3dBQAAAB%2bLCAAAAAAABAAzNDC3NAEAkBRcpAUAAAA%3d 4 https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/recovery-coronavirus/recovery-and-resilience-facility_pt#national-recovery-and-resilienc e-plans. 5 O CFP endossou as estimativas e previsões macroeconómicas apresentadas no PE 2021-2025, alertando, porém, para o «contexto atual
de elevada e invulgar incerteza». Pese embora considere que a previsão para o crescimento do PIB real se enquadra dentro do intervalo resultante das projeções das instituições de referência, observa que o facto das previsões do crescimento nominal estarem acima das previsões de outras entidades, pode influenciar as variáveis orçamentais. Suscitaram dúvidas os montantes de investimento projetados pelo
Governo, dado que não se identificam osprojetos de investimento no PRR, que permitem dinamizar os montantes referenciados para o ano 2021, apontando-se ainda a ausência de especificação das medidas concretas subjacentes ao mesmo programa. Foram igualmente assinalados os riscos descendentes ligados à execução do PRR, resultantes do perfil temporal assumido para a aplicação dos fundos, e de
alguma incerteza quanto ao grau de exequibilidade dos projetos e da sua natureza produtiva.
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3 – Governação e serviços públicos;
4 – Portugal no mundo;
5 – Agenda estratégica as pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos
desigualdade;
6 – Agenda estratégica digitalização, inovação e qualificações como motores do desenvolvimento;
7 – Agenda estratégica transição climática e sustentabilidade dos recursos;
8 – Agenda estratégica um País competitivo externamente e coesa internamente.
Mais adiante, no capítulo relativo às consultas e contributos (V), é apresentada a síntese dos comentários e
recomendações do Conselho Económico e Social (CES) no âmbito do seu parecer ao Governo.
• Enquadramento jurídico nacional
Na sequência da aprovação das GO para 2021-2025, na reunião do Conselho de Ministros6 de 15 de abril
do corrente ano, o Governo apresentou a presente iniciativa à Assembleia da República. A proposta de lei
atualiza as GO para 2021-2023, constantes da Lei n.º 75-C/2020, de 31 de dezembro7, atualização essa que
introduz os ajustamentos necessários às medidas de curto prazo de resposta à crise pandémica provocada pela
doença COVID-19, «reafirma o compromisso com o crescimento económico de médio e longo prazo sustentável,
a melhoria do emprego, dos rendimentos e das condições de vida, reforçando deste modo a resiliência do país
e promovendo a coesão económica, social e territorial», e prossegue o desenvolvimento económico e social
consagrado no Programa do XXII Governo Constitucional8.
Assim, a lei das GO vem consubstanciar as linhas de política económica para os próximos cinco anos, num
«contexto em que Portugal terá à sua disposição um importante pacote de recursos financeiros provenientes do
orçamento europeu, onde se inclui o Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 e o Next Generation EU», cujo
elemento central é o Mecanismo de Recuperação e Resiliência9.
Todos estes instrumentos têm em comum a Estratégia Portugal 203010, aprovada em reunião do Conselho
de Ministros11 de 29 de outubro de 2020, documento que aponta «o caminho para o desenvolvimento do País
na próxima década, constituindo-se como referencial e elemento enquadrador e estruturador da política pública
e dos grandes programas de modernização a executar nos próximos anos»12. Ao nível das opções de política
económica, a referida estratégia, tal como as GO para 2021-2025, estão estruturadas em torno de quatro
agendas temáticas centrais13 que visam o desenvolvimento da economia, da sociedade e do território de
Portugal no horizonte de 2030.
As presentes GO têm subjacente:
1 – O conjunto de medidas imediatas de resposta à crise e que incluem diversas áreas, no âmbito da saúde,
do apoio às famílias, ao emprego e à atividade económica;
2 – Medidas contantes do Programa de Estabilização Económica e Social14 (PEES);
3 – Incremento da execução do Portugal 202015, agora reforçado pelos recursos adicionais facultados a título
de «Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa»16;
4 – A execução do PRR, para promover a recuperação, a resiliência e a adaptação da economia nacional; e
6 https://www.portugal.gov.pt/pt/gc22/governo/comunicado-de-conselho-de-ministros?i=414. 7 Todas as referências legislativas são feitas para o portal oficial do Diário da República Eletrónico, salvo indicação em contrário. 8 https://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063446f764c324679626d56304c334e706447567a4c31684a566b786c5a7 9394562324e31625756756447397a51574e3061585a705a47466b5a564268636d786862575675644746794c7a63794e6a686c5a4755314c544d305a4451744e4442684f4331684e54677a4c5467344e7a646b4f474e6b4e324a6d4d5335775a47593d&fich=7268ede5-34d4-40a8-
a583-8877d8cd7bf1.pdf&Inline=true. 9 Exposição de motivos da presente iniciativa. 10 https://www.portugal.gov.pt/pt/gc22/comunicacao/documento?i=resolucao-do-conselho-de-ministros-que-aprova-a-estrategia-portugal-2030. 11 https://www.portugal.gov.pt/pt/gc22/governo/comunicado-de-conselho-de-ministros?i=377. 12 Exposição de motivos da presente iniciativa. 13 https://www.portugal.gov.pt/download-ficheiros/ficheiro.aspx?v=%3d%3dBQAAAB%2bLCAAAAAAABAAzNDC3NAUABiRb0wUAAAA%3d. 14 https://www.portugal.gov.pt/download-ficheiros/ficheiro.aspx?v=%3d%3dBAAAAB%2bLCAAAAAAABACztLQ0BgCEWok2BAAAAA%3d%3d. 15 https://www.portugal2020.pt/. 16 https://www.europarl.europa.eu/factsheets/pt/sheet/215/assistencia-a-recuperacao-para-a-coesao-e-os-territorios-da-europa-iniciativa-re.
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5 – O Quadro Financeiro Plurianual17.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA
Grandes Opções
Importa destacar, em primeiro lugar, o artigo 90.º da Constituição da República Portuguesa (Constituição)
que define os objetivos dos planos. Estabelece o n.º 1 do referido artigo, que os planos de desenvolvimento
económico e social visam «promover o crescimento económico, o desenvolvimento harmonioso e integrado de
setores e regiões, a justa repartição individual e regional do produto nacional, a coordenação da política
económica com as políticas social, educativa e cultural, a defesa do mundo rural, a preservação do equilíbrio
ecológico, a defesa do ambiente e a qualidade de vida do povo português». Acrescentam os n.os 1 e 2 do artigo
91.º da lei fundamental que «os planos nacionais são elaborados de harmonia com as respetivas leis das
grandes opções, podendo integrar programas específicos de âmbito territorial e de natureza setorial, e que as
propostas de lei das grandes opções são acompanhadas de relatórios que as fundamentem». De mencionar,
ainda, a alínea g) do artigo 161.º e a alínea m) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, que determinam que
«compete à Assembleia da República aprovar as grandes opções dos planos nacionais e o Orçamento do
Estado, sob proposta do Governo» e, que é da sua exclusiva competência «legislar salvo autorização ao
Governo sobre o regime dos planos de desenvolvimento económico e social e a composição do Conselho
Económico e Social».
Segundo os professores doutores Gomes Canotilho e Vital Moreira, «a aprovação parlamentar das grandes
opções de cada plano faz-se sob proposta fundamentada do Governo (n.º 2). A proposta de lei do plano
apresenta duas especificidades: a) Cabe emexclusivo ao Governo, não podendo os Deputados substituir-se-
lhe, mesmo que aquele deixe de cumprir a sua obrigação de iniciativa legislativa (reserva de proposta de lei do
Governo); b) A proposta carece de fundamentação das grandes opções apresentadas, através de relatórios
anexos. (…) Como os planos são instrumentos de implementação da política económica, cuja condução
compete ao Governo (cfr. artigo 195.º), os planos devem naturalmente ser conformes ao programa do Governo
e ser por ele elaborados. A necessidade de fundamentação visa naturalmente habilitar a AR a apreciar e discutir
as orientações propostas. Os Deputados, embora privados do direito de iniciativa originária das grandes opções
dos planos, não perdem, contudo, a capacidade para propor alterações à proposta, não estando limitados a
aprovar ou rejeitar a proposta governamental. Outro elemento imprescindível para a apreciação e votação das
grandes opções do plano é o parecer do CES, como órgão de participação social, regional e autárquica na
elaboração dos planos (artigo 92.º, n.º 1). Depois de aprovada a lei do plano incumbe ao Governo elaborar, com
base nela, o plano propriamente dito [artigo 199.º, alínea a)], com os necessários programas setoriais e regionais
(n.º 1, 2.ª parte)» 18.
Ainda de acordo com os mesmos constitucionalistas, «a Constituição enfatiza o caráter democrático do
planeamento económico [cfr. artigos 80.º e 81.º, alínea I)]. Esse caráter decorre de vários aspetos: as grandes
opções são aprovadas na Assembleia da República, a elaboração dos planos é amplamente participada através
do CES (artigo 92.º); há a intervenção direta das regiões autónomas e das regiões administrativas [artigos 227.º,
n.º 1, alínea p), e 258.º]; e, finalmente, as organizações de trabalhadores também intervêm na elaboração e/ou
execução dos planos [artigos 55.º, n.º 5, alínea d), 2.ª parte, e 56.º, n.º 2, alínea c)]. Não esquecer também o
princípio da participação das organizações representativas das atividades económicas na definição das
principais medidas económicas e sociais [artigo 80.º, alínea g)]. Ou seja, no planeamento dá-se uma
convergência da democracia representativa (via AR) e da democracia participativa (via CES, para os planos
globais, e via organização dos trabalhadores)»19. A falta de participação «implica uma infração do procedimento
constitucional na elaboração dos planos, com a consequente invalidade dos respetivos instrumentos
normativos»20.
17 https://www.dgae.gov.pt/comunicacao/destaques/quadro-financeiro-plurianual-2021-2027.aspx. 18 V. CANOTILHO, Gomes; MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa anotada. 4.ª ed. revista. Coimbra: Coimbra Editora, 2007-2010. Vol.I, P. 1036. ISBN 978-972-32-1464-4 (obra completa). 19 V. CANOTILHO, Gomes; MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa anotada. 4.ª ed. revista. Coimbra: Coimbra Editora, 2007-2010. Vol.I, P. 1038. ISBN 978-972-32-1464-4 (obra completa). 20 V. CANOTILHO, Gomes; MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesaanotada. 4.ª ed. revista. Coimbra: Coimbra Editora, 2007-2010. Vol. I, P. 1039. ISBN 978-972-32-1464-4 (obra completa).
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No mesmo sentido, e segundo os Professores Doutores Jorge Miranda e Rui Medeiros, «o procedimento de
elaboração da lei das grandes opções apresenta uma dupla especificidade procedimental – tanto na fase de
iniciativa com na fase de instrução -, cuja inobservância gera, nos termos gerais, uma inconstitucionalidade
sindicável pelos órgãos de controlo da constitucionalidade (Blanco de Morais, As leis reforçadas, páginas. 802
e seguintes): a) À semelhança do que acontece em relação ao Orçamento do Estado, em matéria de iniciativa
legislativa originária (e sem prejuízo, portanto, dos poderes de iniciativa dos Deputados para apresentação de
propostas de alteração não sujeitas a qualquer limite específico – cfr. Acórdão n.º 358/92), a Constituição reserva
ao Governo a competência para a elaboração da proposta de lei das grandes opções a submeter à Assembleia
da República [artigo 161.º, alínea g)]; b) O procedimento de elaboração das leis das grandes opções – e neste
aspeto, a conclusão vale igualmente, (…), para o procedimento de elaboração dos planos de desenvolvimento
económico e social – constitui, por imposição constitucional, um procedimento participado»21.
Quanto às relações entre o plano anual e o orçamento do Estado, os Professores Doutores Gomes Canotilho
e Vital Moreira defendem que «o plano anual deverá inserir as «orientações fundamentais» da política
económica do Governo»22, sendo a base fundamental do Orçamento. No entanto, sobre esta matéria os
constitucionalistas Jorge Miranda e Rui Medeiros consideram que é «controversa a relação das leis das grandes
opções em matéria de planeamento com o Orçamento do Estado. Recorde-se, antes de mais, que o artigo 108.º,
n.º 2, do texto inicial estabelecia, a este propósito, que o Orçamento Geral do Estado – e não, à época, a lei do
orçamento – devia ser elaborado de harmonia com o plano. A revisão de 1982, ao mesmo tempo que eliminou
a contraposição entre a Lei do Orçamento e o Orçamento Geral do Estado, passou a referir-se à elaboração do
Orçamento de harmonia com as Opções do Plano. Em 1989, o legislador constitucional vem exigir que o
Orçamento seja elaborado de harmonia com as Grandes Opções do Plano anual. A quarta revisão constitucional
deu ao atual artigo 105.º, n.º 2, a sua redação atual, impondo apenas, no que a esta matéria se refere, que o
Orçamento seja elaborado de harmonia com as Grandes Opções em matéria de planeamento. A doutrina hesita,
porém, quanto ao significado da afirmação constitucional de que o Orçamento é elaborado de harmonia com as
Grandes Opções em matéria de planeamento. Tudo reside em saber se a harmonia de que fala a Constituição
supõe subordinação verdadeira e própria às Grandes Opções do plano ou, pelo contrário, aponta apenas para
mera coordenação (harmonia biunívoca) das duas realidades, sem prevalência jurídica de nenhuma. Uma parte
da doutrina inclina-se para o segundo sentido, sublinhando designadamente que estão em causa duas leis
praticamente simultâneas e, por isso, se tem sentido exigir que elas sejam harmónicas e coerentes entre si, já
não se justifica impor que uma siga a outra, visto que ambas derivam da mesma entidade no uso do mesmo tipo
de poderes (Sousa Franco, Finanças, I, págs. 406-407). Neste sentido, «mais do que subordinação, haverá aqui
coordenação ou harmonização» (J. Miranda, Manual, V, 2004, pág. 363). A verdade, porém, é que a letra da
Constituição – que adota a mesma expressão que é utilizada, nomeadamente, para impor a subordinação dos
planos de desenvolvimento económico e social às respetivas Leis das Grandes Opções (artigo 91.º, n.º 1) –
dificulta a adoção de uma tal conclusão (Blanco de Morais, As leis reforçadas, págs. 793-794, 797-798 e 804-
805). Em qualquer caso, mesmo que se conclua pela subordinação do Orçamento às Leis das Grandes Opções
em matéria de planeamento, sempre se terá de reconhecer – num sentido que inevitavelmente reforça a
desvalorização do planeamento na atual ordem constitucional e recusa a configuração das Grandes Opções
como uma espécie de intermediação legal entre a Constituição dirigente e o Orçamento (Rebelo de Sousa, Dez
questões, pág. 123) – que há diversos aspetos que atenuam substancialmente o alcance de uma tal
vinculação23.
Relativamente ao âmbito temporal dos planos a Constituição é omissa, ao contrário do que acontecia até à
revisão constitucional de 1997, cabendo à lei quadro do planeamento regular essa matéria [artigo 165.º, n.º 1,
alínea m)].
21 V. MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa: anotada. 2.ª ed. rev., atualizada e ampliada. Lisboa: Universidade
Católica Editora, 2017-2020. Vol. II, P. 138. ISBN 978-972-54-0611-3.22 V. CANOTILHO, Gomes; MOREIRA, Vital – Constituição da República Portuguesa anotada. 4.ª ed. revista. Coimbra: Coimbra Editora, 2007-2010. Vol. I, P. 1038. ISBN 978-972-32-1464-4 (obra completa). 23 V. MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui – Constituição Portuguesa: anotada. 2.ª ed. rev., atualizada e ampliada. Lisboa: Universidade Católica Editora, 2017-2020. Vol. II, P. 141, 142. ISBN 978-972-54-0611-3.
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CONSELHO ECONÓMICO E SOCIAL
Lei Quadro do Planeamento
Nos termos do n.º 1 do artigo 92.º da Constituição o «Conselho Económico e Social (CES) é o órgão de
consulta e concertação no domínio das políticas económica e social, participa na elaboração das propostas das
grandes opções e dos planos de desenvolvimento económico e social e exerce as demais funções que lhe sejam
atribuídas por lei». De acordo com o n.º 2 do mesmo artigo e diploma, «compete à lei definir a composição do
Conselho Económico e Social, do qual farão parte, designadamente, representantes do Governo, das
organizações representativas dos trabalhadores, das atividades económicas e das famílias, das regiões
autónomas e das autarquias locais (n.º 2). Por fim, o n.º 3 determina que «a lei define ainda a organização e o
funcionamento do Conselho Económico e Social, bem como o estatuto dos seus membros». Já a alínea h) do
artigo 163.º da lei fundamental estabelece que compete à Assembleia da República eleger o Presidente do CES,
«por maioria de dois terços dos Deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos Deputados
em efetividade de funções».
No desenvolvimento destas disposições constitucionais a Lei n.º 108/91, de 17 de agosto24, aprovou o
diploma que institui o CES, do qual pode ser consultada uma versão consolidada. Coube ao Decreto-Lei n.º
90/92, de 21 de maio25, (texto consolidado) regulamentar a Lei n.º 108/91, de 17 de agosto, estando ainda
disponível o respetivo Regulamento de Funcionamento.
De acordo com a alínea a) do n.º 1 do artigo 2.° da Lei n.º 108/91, de 17 de agosto, compete ao Conselho
Económico e Social «pronunciar-se sobre os anteprojetos das grandes opções e dos planos de desenvolvimento
económico e social, antes de aprovados pelo Governo, bem como sobre os relatórios da respetiva execução».
Também a Lei Quadro do Planeamento, aprovada pela Lei n.º 43/91, de 27 de julho, prevê no n.º 3 do seu
artigo 9.º que a proposta de lei das Grandes Opções «é sujeita a parecer do Conselho Económico e Social antes
de aprovada e apresentada pelo Governo à Assembleia da República». Este diploma determina ainda que
compete ao Governo, em matéria de elaboração e execução dos planos elaborar as propostas de lei das grandes
opções dos planos [alínea a) do n.º 3 do artigo 6.º] e que compete à Assembleia da República, em matéria de
elaboração e execução dos planos aprovar, nomeadamente, as leis das Grandes Opções dos planos [alínea a)
do n.º 2 do artigo 6.º].
Nos termos do n.º 1 do artigo 92.º da Constituição, da alínea a)do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 108/91, de 17
de agosto, e do n.º 3 do artigo 9.º da Lei n.º 43/91, de 27 de julho, o CES deverá apreciar a proposta de lei das
GO, antes de este ser apresentado na Assembleia da República. Assim sendo, em 13 de abril de 2021 foi
aprovado em plenário do CES, o parecer sobre a proposta de GO para 2021-2025.
LEI DE ENQUADRAMENTO ORÇAMENTAL
Regimento da Assembleia da República
A LEO foi aprovada em anexo à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, tendo sofrido as alterações introduzidas
pelas Leis n.os 2/2018, de 29 de janeiro, n.º 37/2018, de 7 de agosto, e 41/2020, de 18 de agosto, estando ainda
disponível uma versão consolidada. Enquanto a primeira modificação atribuiu ao Governo o dever de informar
a Assembleia da República sobre o volume e a evolução das cativações nos orçamentos das entidades que
integram a administração direta e indireta do Estado, tendo para o efeito alterado os artigos 37.º e 75.º, a
segunda, recalendarizou a produção de efeitos da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, modificando os seus
artigos 3.º, 5.º e 8.º. Já a terceira e última alteração veio assegurar a transposição da Diretiva 2011/85/UE, do
Conselho, de 8 de novembro de 2011, promovendo maior transparência na informação disponibilizada no
Orçamento do Estado, no acompanhamento da execução orçamental e no âmbito do processo de decisão, tendo
modificado os artigos 5.º, 7.º, 8.º, 22.º, 23.º, 35.º, 36.º, 37.º, 38.º, 59.º, 62.º e 75.º e aditado os artigos 24.º-A e
75.º-A.
24 A Lei n.º 108/91, de 17 de agosto, foi alterada pelas Leis n.os 80/98, de 24 de novembro, 128/99, de 20 de agosto, 12/2003, de 20 de maio, 37/2004, de 13 de agosto, 75-A/2014, de 30 de setembro, 135/2015, de 7 de setembro, e 81/2017, de 18 de agosto. 25 O Decreto-Lei n.º 90/92, de 21 de maio, foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 105/95, de 20 de maio, Lei n.º 53-A/2006, de 29 de dezembro,
Decreto-Lei n.º 108/2012, de 18 de maio, e Decreto-Lei n.º 61/2019, de 14 de maio.
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De acordo com o disposto no artigo 34.º da LEO, o Governo apresenta à Assembleia da República a proposta
de lei das GO, até ao dia 15 de abril, proposta que deve ser acompanhada de nota explicativa que a fundamente,
devendo conter a justificação das opções de política económica assumidas e a sua compatibilização com os
objetivos de política orçamental. A lei das GO é estruturada em duas partes: identificação e planeamento das
opções de política económica; e programação orçamental plurianual, para os subsetores da administração
central e segurança social, tendo a Assembleia da República que a aprovar no prazo de 30 dias a contar da data
da sua apresentação.
Também o Regimento da Assembleia da República (Regimento) dispõe sobre esta matéria. De acordo com
o previsto na alínea a) do n.º 1 do RAR, as comissões parlamentares permanentes elaboram o respetivo parecer
setorial, e enviam-no à comissão parlamentar competente em razão da matéria no prazo de 8 dias. Esta
comissão elabora o parecer final, de cujo Anexo IV devem constar os pareceres setoriais emitidos pelas demais
comissões parlamentares permanentes, e envia-o ao Presidente da Assembleia da República, no prazo de 10
dias, conforme disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 206.º do Regimento. Determina o artigo 207.º do
Regimento que o tempo global do debate em Plenário da proposta de lei das GO tem a duração definida em
Conferência de Líderes, sendo que o debate se inicia e encerra com uma intervenção do Governo.
De destacar ainda no Regimento, a alínea e) do n.º 2 do artigo 60.º – prioridades das matérias a atender na
fixação da ordem do dia; n.º 2 do artigo 87.º – Declarações de voto; artigo 205.º – apresentação e distribuição;
e artigo 209.º – apresentação e apreciação.
PROGRAMA DO XXII GOVERNO CONSTITUCIONAL
Do Programa do XXII Governo Constitucional26 constam as principais orientações políticas e medidas a
adotar ou a propor nos diversos domínios da atividade governamental. De acordo com a introdução do Programa
do Governo, este «responde a quatro desafios estratégicos27:
✓ Combater as alterações climáticas;
✓ Responder ao desafio demográfico;
✓ Construir a sociedade digital;
✓ Reduzir as desigualdades.
Para esse efeito tem de ser garantido «um conjunto de regras de boas de governação:
✓ Contas certas para a convergência com a União Europeia;
✓ Melhorar a qualidade da democracia;
✓ Investir na qualidade dos serviços públicos;
✓ Valorizar as funções de soberania.
Tendo por base os desafios estratégicos e as regras a observar, o Programa do Governo apresenta a
seguinte estrutura:
✓ Boa governação;
✓ 1.º desafio estratégico: alterações climáticas – enfrentar as alterações climáticas garantindo uma transição
justa;
✓ 2.º desafio estratégico: demografia – por um país com mais pessoas, melhor qualidade de vida e onde os
cidadãos seniores são tratados com dignidade;
✓ 3.º desafio estratégico: desigualdades – mais e melhores oportunidades para todos, sem discriminações;
✓ 4.º desafio estratégico: sociedade digital, da criatividade e da inovação – o futuro agora: construir uma
sociedade digital.
26 O debate do Programa do XXII Governo Constitucional decorreu na reunião plenária de 30 de dezembro de 2019. 27 Ver Programa do XXII Governo Constitucional, pág. 2.
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A terminar, cumpre referir que o site da Direção-Geral do Orçamento disponibiliza diversa informação sobre
as GO a partir do ano 2000.
II. Enquadramento parlamentar
• Iniciativas pendentes (iniciativas legislativas e petições)
Efetuada uma pesquisa à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que, neste momento,
não se encontram pendentes, sobre matéria idêntica ou conexa, quaisquer iniciativas legislativas ou petições.
• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Notamos que a Proposta de Lei n.º 60/XIV/2.ª (GOV) – Lei das Grandes Opções do Plano para 2021-2023,
esteve na origem da Lei n.º 75-C/2020, de 31 de dezembro, a qual constitui a base da iniciativa legislativa ora
apresentada.
III. Apreciação dos requisitos formais
• Conformidade com os requisitos constitucionais, regimentais e formais
A iniciativa em apreço é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa e da sua
competência política, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo
197.º da Constituição e no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento28.
Tomando a forma de proposta de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento, encontra-se redigida
sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de
uma breve exposição de motivos, observando o disposto no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento. Da mesma
forma, cumpre os requisitos formais das propostas de lei, constantes do n.º 2 do artigo 124.º do Regimento, e
respeita os limites à admissão da iniciativa, previstos no n.º 1 do artigo 120.º do Regimento.
Nos termos do n.º 2 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 274/2009, de 2 de outubro, que regula o procedimento
de consulta de entidades, públicas e privadas, realizado pelo Governo, «No caso de propostas de lei, deve ser
enviada cópia à Assembleia da República dos pareceres ou contributos resultantes da consulta direta às
entidades cuja consulta seja constitucional ou legalmente obrigatória e que tenham sido emitidos no decurso do
procedimento legislativo do Governo». No mesmo sentido, o n.º 3 do artigo 124.º do Regimento prevê que as
propostas de lei devem ser acompanhadas dos estudos, documentos e pareceres que as tenham fundamentado.
Relativamente à proposta de lei das GO determina a Constituição, no n.º 2 do artigo 91.º que, «as propostas
de lei das grandes opções são acompanhadas de relatórios que as fundamentem» e, no n.º 1 do artigo 92.º, que
o CES «participa na elaboração das propostas das grandes opções e dos planos de desenvolvimento económico
e social». Nesse sentido, o Governo remeteu à Assembleia da República, o parecer do CES sobre as GO para
2021-2025, aprovado por esta entidade a 13 de abril de 2021. Desta forma parece encontrar-se cumprido o n.º
3 do artigo 124.º do Regimento.
A iniciativa em análise respeita os limites estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do Regimento, uma vez que
parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o sentido das
modificações a introduzir na ordem jurídica.
A Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª tem um articulado com quatro artigos, ao qual se junta, em anexo, o
documento das GO para 2021-2025, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é
precedida de uma breve exposição de motivos, mostrando-se assim, conforme o disposto no n.º 1 do artigo
124.º do Regimento.
É subscrita pelo Primeiro-Ministro e pelo Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares, menciona que
28 As ligações para a Constituição e para o Regimento são feitas para o portal oficial da Assembleia da República.
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foi aprovada em Conselho de Ministros, em 15 de abril de 2021, conforme disposto no n.º 2 do artigo 123.º do
Regimento, e enviada à Assembleia da República nessa mesma data, cumprindo o n.º 1 do artigo 34.º da Lei
n.º 151/2015, de 11 de setembro (LEO).
A iniciativa deu entrada em 15 de abril do corrente ano, data em que foi admitida e baixou a todas as
comissões parlamentares, para parecer, sendo a Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª) a comissão
competente.
• Verificação do cumprimento da lei formulário
O título da presente iniciativa legislativa – «Aprova a Lei das Grandes Opções para 2021-2025» – traduz
sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de
novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, conhecida como lei formulário, embora,
em caso de aprovação, possa ser objeto de aperfeiçoamento formal. Com efeito, caso se pretenda tornar este
título mais conciso, sugere-se que seja analisada, em apreciação na especialidade, a possibilidade de eliminar
o verbo inicial, como aconselham as regras de legística formal, ficando simplesmente «Grandes Opções para
2021-2025».
Em caso de aprovação, esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com
o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não nos parece suscitar outras questões em face
da lei formulário.
IV. Análise de direito comparado
• Enquadramento no plano da União Europeia
A União Económica e Monetária29 (UEM) encontra-se prevista no artigo 3.º, n.º 4, do Tratado da União
Europeia30, no qual preceitua que a União estabelece uma união económica e monetária cuja moeda é o euro.
Igualmente nos artigos 3.º, 5.º, 119.º a 144.º, 219.º e 282.º a 284.º do Tratado sobre o Funcionamento da União
Europeia31 32 (TFUE), encontram-se estatuídas normas referentes à politica económica na União.
A UEM33 é, assim, o resultado de uma integração económica progressiva da UE, sendo uma expansão do
mercado único da UE, com regulamentações comuns dos produtos e a livre circulação de bens, capitais,
trabalhadores e serviços, destinando-se a apoiar um crescimento económico sustentável e um elevado nível de
emprego, através de decisões de política económica e monetária adequadas.
Ainda no âmbito da política económica da União, destacam-se o Protocolo n.º 12 sobre o procedimento
relativo aos défices excessivos34 e o Protocolo n.º 13 relativo aos critérios de convergência35 do Tratado da
União Europeia e do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
De acordo com o Protocolo n.º 12, os valores de referência para a disciplina orçamental dos Estados-
Membros são fixados no seguinte:
– 3% para a relação entre o défice orçamental programado ou verificado e o produto interno bruto a preços
de mercado;
– 60% para a relação entre a dívida pública e o produto interno bruto a preços de mercado.
29 https://www.ecb.europa.eu/ecb/history/emu/html/index.pt.html 30 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2010.083.01.0001.01.POR&toc=OJ%3AC%3A2010%3A083%3ª TOC. 31 https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:9e8d52e1-2c70-11e6-b497-01aa75ed71a1.0019.01/DOC_3&format=PDF. 32 Reino da Dinamarca beneficia de uma derrogação provisória, constante do Protocolo n.º 16 relativo a certas disposições respeitantes à Dinamarca. 33 https://www.europarl.europa.eu/factsheets/pt/sheet/79/a-historia-da-uniao-economica-e-monetaria. 34 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:12012M/TXT&from=hu. 35 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:12016E/PRO/13&from=PT.
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Já o Protocolo n.º 13, prevê os critérios de convergência36, destacando-se quatro indicadores
macroeconómicos, a saber: a estabilidade dos preços, avaliada na condição da taxa média de inflação não
exceder em mais de 1,5% a verificada, no máximo, nos três Estados-Membros com melhores resultados em
termos de estabilidade dos preços, por relação ao índice de preços no consumidor (IPC); finanças públicas
sólidas, medidas pelo défice e dívida pública em relação ao PIB; estabilidade da taxa de câmbio; durabilidade
da convergência, assente em taxas de juros de longo prazo.
Estas normas e protocolos exigem, no plano do direito derivado da União Europeia, correspondentes
iniciativas legislativas concretizadoras. A legislação em vigor, abrange os pacotes legislativos, coloquialmente
designados de six pack e two pack37, bem como ainda o Tratado Orçamental.
No âmbito do pacote legislativo six pack, destaca-se:
• Diretiva 2011/85/UE38, do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que estabelece requisitos aplicáveis aos
quadros orçamentais dos Estados-Membros;
• Regulamento (CE) n.º 1466/9739, do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão
das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas;
• Regulamento (CE) n.º 1467/9740, do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação
da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos;
• o Regulamento (UE) n.º 1173/201141, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de
2011, relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do euro.
Constituem o two pack:
• Regulamento (UE) n.º 473/201342, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, que
estabelece disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de planos orçamentais e
para a correção do défice excessivo dos Estados-Membros da área do euro, assim assegurando que os
orçamentos nacionais sejam coerentes, na zona euro, com as orientações de política económica emitidas no
contexto do Pacto Estabilidade e Crescimento43 e do Semestre Europeu44 para a coordenação da política
económica;
• Regulamento (UE) n.º 472/201345, de 21 de maio de 2013, relativo ao reforço da supervisão económica e
orçamental dos Estados-Membros afetados ou ameaçados por graves dificuldades no que diz respeito à sua
estabilidade financeira na área do euro.
Aos pacotes legislativos six pack e two pack junta-se o Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e
Governação na União Económica e Monetária46 (Tratado Orçamental), que determinou no direito da União
Europeia o Pacto Orçamental47, em vigor desde de 1 de janeiro de 2013. Este Tratado definiu, em termos
genéricos, que:
a) Os Estados signatários devem assegurar que a situação orçamental das administrações públicas é
equilibrada ou excedentária48;
36 https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/euro-area/enlargement-euro-area/convergence-criteria-joining_en. 37 https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/european-semester/framework/european-semester-explained_pt. 38 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=celex%3A32011L0085. 39 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:31997R1466. 40 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:31997R1467. 41 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A32011R1173. 42 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=celex:32013R0473. 43 https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/stability_growth_pact.html?locale=pt. 44 https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-
prevention-correction/european-semester/framework/european-semester-goals_pt. 45 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/ALL/?uri=CELEX%3A32013R0472. 46 https://www.consilium.europa.eu/media/20400/st00tscg26-pt-12.pdf. 47 https://www.europarl.europa.eu/factsheets/pt/sheet/89/o-quadro-da-ue-para-as-politicas-orcamentais. 48 Considera-se equilibrada ou excedentária a situação em que o saldo estrutural anual das administrações públicas tiver atingido o objetivo de médio prazo específico desse país, tal como definido no Pacto de Estabilidade e Crescimento revisto, com um limite de défice estrutural
de 0,5% do produto interno bruto a preços de mercado.
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b) Os Estados signatários podem desviar-se temporariamente do respetivo objetivo de médio prazo ou da
respetiva trajetória de ajustamento apenas em circunstâncias excecionais;
c) Se for constatado um desvio significativo do objetivo de médio prazo ou da respetiva trajetória de
ajustamento, é automaticamente acionado um mecanismo de correção, que compreende a obrigação de aplicar
medidas para corrigir o desvio dentro de um determinado prazo.
Em suma, a legislação em vigor cria a chamada vertente tripartida do Pacto de Estabilidade e Crescimento,
compreendendo:
• Uma vertente de prevenção (ou vertente positiva), nos termos da qual os Estados-Membros assumem o
compromisso de cumprimento de políticas orçamentais sólidas e responsáveis, particularmente na zona euro,
no quadro de programas de estabilidade ou de programas de convergência;
• Uma vertente de correção (vertente corretiva), relativa ao procedimento por défices excessivos, isto é, a
correção gradual dos défices públicos excessivos (3% do PIB) e das dívidas públicas excessivas (60% do PIB);
• Uma vertente de execução, no caso do desrespeito pelas regras das vertentes positiva e corretiva, com
potencial de aplicação de sanções como advertências, coimas no valor de 0,2% ou 0,5% do PIB e suspensão
de autorizações ou pagamentos dos fundos estruturais e de investimento da UE.
Com a crise pandémica causada pela COVID-19, a União Europeia criou, desde o primeiro momento, uma
resposta sem precedentes. A Declaração Conjunta49 dos membros do Conselho Europeu, adotada em 26 de
março de 2020, instava a Comissão Europeia a desenvolver uma estratégia de saída coordenada, um plano de
recuperação abrangente e um investimento sem precedentes para permitir o funcionamento normal das
sociedades e economias europeias e alcançar um crescimento sustentável, integrando, nomeadamente, a
transição ecológica e a transformação digital.
A Comissão Europeia propôs assim a criação de um instrumento de recuperação50, o Next Generation EU,
integrado no Quadro Financeiro Plurianual (QFP) 2021-2751. Na sequência da aprovação pelo Parlamento
Europeu do QFP, o Conselho adotou Regulamento (UE, Euratom) 2020/2093 do Conselho de 17 de dezembro
de 2020, que estabelece o Quadro Financeiro Plurianual para o período de 2021 a 2027. O regulamento prevê
um orçamento de longo prazo para a UE-27 de 1.074,30 milhares de milhões de euros52, a preços de 2018.
Juntamente com o instrumento de recuperação Next Generation EU, no valor de 750 mil milhões de euros53,
este orçamento permitirá à UE disponibilizar ao longo dos próximos anos um financiamento sem precedentes
de 1,8 biliões de euros para apoiar a recuperação após a pandemia de COVID-19 e as prioridades de longo
prazo da UE em diferentes domínios de intervenção.
Para financiar a recuperação, foi acordado um novo instrumento, o Instrumento de Recuperação da União
Europeia54 [Regulamento (UE) 2020/2094 do Conselho de 14 de dezembro de 2020], definindo que as
obrigações emitidas ao abrigo deste Instrumento financiarão o Mecanismo de Recuperação e Resiliência logo
que os Estados-Membros tiverem ratificado a alteração à decisão relativa ao limite máximo dos recursos
próprios.55 De referir que, em março 2021, o Parlamento Europeu aprovou três regulamentos56 sobre a execução
do sistema de recursos próprios da UE, abrindo caminho para a sua reforma e para a introdução de novas fontes
de receita da União.
Deste instrumento de recuperação destaca-se:
49 https://www.consilium.europa.eu/media/43094/26-vc-euco-statement-pt.pdf. 50 https://ec.europa.eu/info/strategy/recovery-plan-europe_pt. 51 As negociações trilaterais entre o Parlamento, o Conselho e a Comissão iniciaram em agosto de 2020 e terminaram em 10 de novembro de 2020. Em 11 de dezembro, o Conselho Europeu aprovou o acordo QFP-Next Generation EU e, posteriormente, em 17 de dezembro de
2020, o Parlamento deu a sua aprovação. 52 https://www.consilium.europa.eu/pt/infographics/mff2021-2027-ngeu-final/. 53 https://www.consilium.europa.eu/pt/infographics/ngeu-covid-19-recovery-package/. 54 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:32020R2094. 55 A 18 de março de 2021, 13 países já tinham ratificado a alteração à decisão relativa aos recursos próprios: Bélgica, Bulgária, Chipre, Croácia, Eslovénia, Espanha, França, Grécia, Itália, Letónia, Luxemburgo, Malta e Portugal. 56 https://www.europarl.europa.eu/news/pt/press-room/20210322IPR00517/eurodeputados-eliminam-mais-um-obstaculo-ao-plano-de-recup eracao-da-covid-19.
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a) O Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR)57, cujo Regulamento58 foi recentemente aprovado pelo
Parlamento Europeu (PE) e pelo Conselho, associando o MRR aos objetivos climáticos e da política económica
e social da UE, nomeadamente, no contexto do Semestre Europeu para a coordenação das políticas
económicas;
b) O relançamento da economia e estímulo à retoma do investimento privado com o reforço do programa
InvestEU59 e a criação de um nova Facilidade para Investimentos Estratégicos60, orientando o investimento em
cadeias de valor fundamentais, cruciais para a resiliência e autonomia estratégica futuras;
c) A Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa (REACT-EU61). Trata-se de uma
nova iniciativa que dá continuidade e alarga as medidas de resposta e de reparação para a crise através da
Iniciativa de Investimento de Resposta à Crise do Coronavírus62 (CRII) e da Iniciativa de Investimento de
Resposta à Crise do Coronavírus +63 (CRII+). De realçar que esta iniciativa contribuirá para uma recuperação
ecológica, digital e resiliente da economia, sendo os fundos disponibilizados ao Fundo Europeu de
Desenvolvimento Regional64 (FEDER), Fundo Social Europeu65 (FSE) e ao Fundo Europeu de Auxílio às
Pessoas mais Carenciadas66 (FEAD).
De mencionar ainda que o Next Generation EU contribuirá igualmente com fundos adicionais para outros
programas ou fundos europeus como o Horizonte 202067, o InvestEU68, o desenvolvimento rural69 ou o Fundo
para uma Transição Justa70 (FTJ).
Ainda neste contexto, destaca-se o Instrumento europeu de apoio temporário para atenuar os riscos de
desemprego numa situação de emergência (SURE)71 que visa contribuir para proteger os postos de trabalho e
os trabalhadores afetados pela pandemia do coronavírus, prestando uma assistência financeira, sob a forma de
empréstimos da UE aos Estados-Membros, em condições favoráveis, no montante máximo total de cem mim
milhões de euros.
Destaca-se igualmente que, no âmbito do acordo sobre o plano de recuperação, foi adotado um roteiro72 para
a introdução de novos recursos próprios da UE. O mecanismo prevê o desembolso de fundos da UE aos
Estados-Membros através de subvenções e empréstimos, logo que os pacotes de reformas e de investimento
apresentados nos planos de recuperação e resiliência dos Estados-Membros sejam aprovados e após o
cumprimento das metas e dos objetivos intermédios acordados.
As reformas e investimentos a incluir nos planos nacionais de recuperação e resiliência73 destinam-se a
apoiar a recuperação económica, corrigir as fragilidades estruturais dos Estados-Membros e tornar as suas
economias mais resilientes, devendo centrar-se em seis pilares:
i) Transição ecológica;
ii) Transformação digital;
iii) Crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, incluindo a coesão económica, o emprego, a
produtividade, a competitividade, a investigação, o desenvolvimento e a inovação, e um mercado único em bom
funcionamento com pequenas e médias empresas sólidas;
57 https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/recovery-coronavirus/recovery-and-resilience-facility_pt 58 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=OJ:L:2021:057:FULL&from=EN 59 https://www.europarl.europa.eu/news/pt/headlines/eu-affairs/20210225STO98708/investeu-um-programa-europeu-para-estimular-o-investimento. 60 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/investeu-factsheet.pdf. 61 https://ec.europa.eu/regional_policy/en/newsroom/coronavirus-response/react-eu. 62 https://ec.europa.eu/regional_policy/en/newsroom/coronavirus-response. 63 https://ec.europa.eu/regional_policy/en/newsroom/news/2020/04/04-02-2020-coronavirus-response-investment-initiative-plus-new-
actions-to-mobilise-essential-investments-and-resources. 64 https://ec.europa.eu/regional_policy/pt/funding/erdf/. 65 https://ec.europa.eu/esf/home.jsp?langId=pt. 66 https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1089&langId=pt. 67 https://ec.europa.eu/programmes/horizon2020/sites/default/files/H2020_PT_KI0213413PTN.pdf. 68 https://europa.eu/investeu/home_pt. 69 https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/key-policies/common-agricultural-policy/rural-development_pt. 70 https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/actions-being-taken-eu/just-transition-mechanism/just-transition-funding-sources_pt. 71 Regulamento (UE) 2020/672 do Conselho de 19 de maio de 2020. 72 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020Q1222(01)&from=PT. 73 https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/recovery-coronavirus/recovery-and-resilience-facility_en#national-recovery-and-
resilience-plans.
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iv) Coesão social e territorial;
v) Saúde e resiliência económica, social e institucional; e
vi) Políticas para a próxima geração, as crianças e os jovens, designadamente a educação e as
competências.
A Comissão apresentou a afetação prevista de fundos dos diferentes pilares do instrumento Next Generation
EU, incluindo a repartição das subvenções concedidas a cada Estado-Membro a título do Mecanismo de
Recuperação e Resiliência74. A Comissão declarou ainda que não proporá recomendações específicas em
202175 aos Estados-Membros que apresentem um plano, exceto no que diz respeito a questões orçamentais –
como exigido pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento – e terá em conta a cláusula de derrogação de âmbito
geral76 [COM(2020) 123].
Para beneficiarem do MRR, os Estados-Membros devem apresentar os projetos de planos de recuperação
e de resiliência à Comissão Europeia, que definam os programas nacionais de investimento e reforma em
conformidade com os objetivos políticos da UE, tendo a Comissão apresentado, para este efeito, um modelo
normalizado77 para a apresentação dos respetivos planos nacionais. Espera-se que cada plano contribua para
as quatro dimensões delineadas na Estratégia Anual de Crescimento Sustentável de 202178, que lançou o ciclo
Semestral Europeu79 deste ano, cumprindo ainda com os objetivos do Regulamento do MRR e as orientações80
pertinentes a nível da UE.
Neste sentido, a Comissão incentiva os Estados-Membros a incluírem nos seus planos investimentos e
reformas nos seguintes domínios emblemáticos:
a) Reforçar a capacidade energética: tecnologias limpas duradouras/energias renováveis;
b) Renovar: melhoria da eficiência energética dos edifícios públicos e privados;
c) Recarregar e reabastecer: transportes, estações de carregamento e reabastecimento sustentáveis;
d) Ligar: implantação rápida de serviços de banda larga em todas as regiões;
e) Modernizar: digitalização das administrações e serviços públicos (saúde);
f) Expandir: armazenamento em nuvem de dados industriais europeus e criação de processadores de
vanguarda e sustentáveis com uma grande capacidade;
g) Requalificar e melhorar as competências: literacia digital.
A conceção desses planos pode beneficiar da participação das partes interessadas nacionais relevantes e
deverá dar resposta aos desafios identificados no Semestre Europeu, em especial as recomendações
específicas por país adotadas pelo Conselho81. Os planos deverão ser apresentados ao nível da UE até 30 de
abril e podem ser apresentados num único documento integrado juntamente com o programa nacional de
reformas. De referir, que a Comissão Europeia criou em 16 de agosto de 2020, o Grupo de Trabalho
Recuperação e Resiliência (RECOVER)82 para ser responsável pela orientação da execução do Mecanismo de
Recuperação e Resiliência e pela coordenação do Semestre Europeu, nomeadamente, coordenar o apoio aos
Estados-Membros na elaboração dos seus planos de recuperação e resiliência.
74 Mecanismo de Recuperação e Resiliência; REACT-EU; Fundo para uma Transição Justa; Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural 75 https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-preventio n-correction/european-semester/european-semester-timeline/european-semester-2021-exceptional-cycle_pt. 76 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:52020DC0123. 77 https://ec.europa.eu/info/files/commission-staff-working-document-draft-template-recovery-and-resilience-plans_pt. 78 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?qid=1600708827568&uri=CELEX:52020DC0575. 79 https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-preventio
n-correction/european-semester_pt. 80 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/document_travail_service_part2_v3_en.pdf. 81 https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-preventio
n-correction/european-semester/european-semester-timeline/spring-package_pt. 82 https://ec.europa.eu/info/departments/recovery-and-resilience-task-force_pt.
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• Enquadramento internacional
Países europeus
A legislação comparada é apresentada para os seguintes países da Europa: Espanha e Itália.
ESPANHA
Em Espanha não existe obrigatoriedade de apresentar uma iniciativa legislativa similar à das Grandes
Opções. O ordenamento jurídico consagra apenas o Orçamento do Estado e o Programa de Estabilidade e
Crescimento. O Governo apresenta ainda o Programa Nacional de Reformas que vai atualizando ao longo da
legislatura.
O Orçamento do Estado para o ano de 2021 foi aprovado pela Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para el año 202183. Sobre este documento está também disponível
informação auxiliar84 que inclui, nomeadamente, a apresentação orgânica e económica das receitas e despesas
e a informação plurianual dos projetos de investimento público, e informação complementar85 cujo objetivo é
explicar os grandes números contidos no Orçamento do Estado.
Já o Programa de Estabilidad 2020-202186 e o Programa Nacional de Reformas 202087, assim como todas
as principais informações sobre esta matéria, podem ser consultadas no sítio do Ministerio de Hacienda.
ITÁLIA
Em Itália não há uma iniciativa legislativa idêntica às Grandes Opções. Todavia, o Governo aprova e entrega
até 30 de junho, o Documento di Economia e Finanza (DEF), iniciativa similar, e que é apresentado no ciclo do
processo de discussão do Orçamento. Este é discutido e aprovado depois nas duas câmaras, em julho, antes
da entrada da proposta de lei do Orçamento.
O DEF define o quadro macroeconómico previsível e programático de médio prazo e a proposta de finanças
públicas necessária para o alcance dos objetivos fixados pelo Governo para o período compreendido no balanço
plurianual.
Cumpre mencionar que o Documento di Economia e Finanza88 é composto por dois documentos, a saber:
• Sezione I – Documento di Economia e Finanza – Programma di Stabilità dell’Italia;
• Sezione II – Documento di Economia e Finanza:
• Analisi e tendenze della finanza pubblica;
• Allegato alla sezione II – Analisi e tendenze della finanza pubblica – Nota metodologica sui criteri di
formulazione delle previsioni tendenziali.
No site do Ministero dell’Economia e delle Finanze89 pode ser consultada toda a informação relativa ao DEF90
para 2021, nomeadamente o respetivo relatório91, assim como documentação diversa sobre esta matéria.
83 https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/Presup/PGE2021Ley/MaestroDocumentos/PGE-ROM/doc/1/1/N_21_E_R_1_A.PDF. 84 https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/Presup/PGE2021Ley/MaestroDocumentos/PGE-ROM/N_21_E_V.htm. 85 https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/Presup/PGE2021Ley/MaestroDocumentos/PGE-ROM/N_21_E_A.htm. 86 https://www.hacienda.gob.es/es-ES/CDI/Paginas/EstrategiaPoliticaFiscal/Programasdeestabilidad.aspx. 87 https://www.hacienda.gob.es/CDI/ProgramaNacionaldeReformas/PNR_2020.pdf. 88 http://www.mef.gov.it/documenti-pubblicazioni/doc-finanza-pubblica/index.html. 89 http://www.mef.gov.it/documenti-pubblicazioni/doc-finanza-pubblica/index.html. 90http://www.dt.mef.gov.it/modules/documenti_it/analisi_progammazione/documenti_programmatici/def_2021/DEF_2021_PdS_15_04.pdf . 91http://www.dt.mef.gov.it/modules/documenti_it/analisi_progammazione/documenti_programmatici/def_2021/Relazione_al_Parlamento.pdf
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VI. Consultas e contributos
• Pareceres/contributos enviados pelo Governo ou solicitados ao mesmo
A proposta de lei vem acompanhada do parecer do CES. Extraímos da síntese conclusiva deste parecer92,
as seguintes conclusões e recomendações:
▪ Destaca-se a inclusão de informação relativa à execução do Quadro Financeiro Plurianual 2014-2020
(PT2020) bem como a síntese da proposta do Governo para o PRR, ambas consideradas peças centrais para
a recuperação da economia portuguesa;
▪ Considera-se excessiva a dependência do investimento público em relação recursos financeiros
disponíveis no remanescente do PT2020, do PRR e do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, recomendando
que «as GO explicitem a importância do Orçamento do Estado e do reforço do financiamento nacional na
implementação das políticas públicas»;
▪ Aponta-se a necessidade de aprofundamento na articulação entre os objetivos e medidas do PRR e da
Estratégia Portugal 2030;
▪ Salienta-se a vantagem em articular a visão estratégica deste documento com o Programa Nacional de
Reformas (PNR) e o Programa de Estabilidade;
▪ Valoriza-se a reflexão sobre o modelo de organização e governação do Estado, sobre a qualidade dos
serviços públicos, sobre a valorização dos recursos humanos e a capacitação democrática. Afirma-se, todavia,
que não é claro de que modo estes objetivos se articulam com as agendas da Estratégia Portugal 2030;
▪ Aconselha-se uma abordagem integrada da segurança social na Lei das GO, particularmente importante
num contexto a crise veio acentuar as desigualdades sociais;
▪ Saudando o reconhecimento do Serviço Nacional de Saúde (SNS) como um dos principais pilares do
Estado social, destaca-se, contudo, a importância da complementaridade e das sinergias, através de políticas
coerentes, com os setores privado e social, em conformidade com a Lei de Bases da Saúde;
▪ Saudando o facto de o acesso à habitação ser assumido como um objetivo para os próximos anos, tanto
na Estratégia Portugal 2030 bem como no PRR, considera, todavia, que a resolução do problema habitacional
que Portugal requer condições mais favoráveis ao investimento privado, nomeadamente no que respeita ao
quadro legal e normativo;
▪ Apela à valorização do papel da economia social, sublinhando a importância transversal do setor social
como parceiro estratégico na recuperação da atual crise económica e social;
▪ Recomenda-se a criação de um processo de monitorização da execução das medidas enunciadas, com
a apresentação dos resultados nas GO dos anos subsequentes. Sublinha-se ainda a necessidade avaliação ex-
ante do investimento público, recomendando a elaboração de um orçamento sensível ao género;
▪ Assinala-se a escassa a abordagem ao tema da fiscalidade, referido apenas no âmbito da fiscalidade
verde, quando deveria haver, no entender do CES, uma abordagem transversal a todas as agendas;
▪ Recomenda-se uma política mais assumida sobre a valorização do trabalho, essencial ao
desenvolvimento económico, à justa distribuição da riqueza e à melhoria das condições de vida da população;
▪ Aconselha-se dar maior relevo à economia do cuidado, a qual deve complementar as importantes
agendas estratégicas da inovação e da digitalização, da transição climática e da sustentabilidade dos recursos,
assinalando ainda a necessidade de se assegurar a igual participação das mulheres e dos homens, nos setores
referidos, naquelas agendas estratégicas;
▪ Consideram-se positivas as medidas preconizadas no âmbito da transição climática, realçando a
importância atribuída às medidas de mitigação das alterações climáticas e ao objetivo de transição de um modelo
de economia linear para um modelo de economia circular, com a aposta na economia azul como vetor de
competitividade e de desenvolvimento sustentável de todo o território nacional;
92 O CES regista que a versão (preliminar) disponibilizada pelo Governo não contem o cenário macroeconómico, nem os objetivos de política orçamental, o que constitui, na perspetiva daquela entidade, uma forte limitação à sua análise. Refere, adicionalmente, que a não inclusão (na versão entregue) da programação orçamental plurianual, para os subsetores da administração central e segurança social «constitui uma lacuna grave da Proposta de Lei das GO 2021-2025, que limita a sua apreciação pelo CES».
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23
▪ Considera-se insuficiente a redefinição de um modelo eficaz de governação de base territorial;
▪ Propõe-se que seja promovida a capitalização das empresas em dificuldades económicas e financeiras,
resultantes do contexto da pandemia, nomeadamente através Banco Português de Fomento;
▪ Recomenda-se maior explicitação das medidas implementadas concernentes à economia e combate à
pobreza das comunidades migrantes, bem como da sua avaliação;
▪ No que se refere reindustrialização, entende o CES que, para além do setor exportador, as GO deveriam
destacar a importância da produção para a substituição de importações, visando nomeadamente, o reforço da
participação em cadeias globais de valor, bem como a autonomia estratégica do país;
▪ Defende-se que a «política de cidade» ganha uma relevância acrescida no contexto da pandemia, e que
os instrumentos de política pública devem contribuir para a sua «valorização como unidade estratégica da
competitividade interna e externa do país e para a sua coesão territorial».
• Consultas obrigatórias
Regiões autónomas
Em 15 de abril de 2021, o Presidente da Assembleia da República promoveu a audição dos órgãos de
governo próprios das regiões autónomas, nos termos do artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República,
e para os efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição. Todos os pareceres e contributos remetidos serão
disponibilizados, se enviados, na página eletrónica da iniciativa.
VII. Avaliação prévia de impacto
• Avaliação sobre impacto de género
O Governo juntou à proposta de lei a respetiva ficha de avaliação de impacto de género (AIG). De acordo
com a informação constante desse documento, considera-se que a iniciativa legislativa tem uma valoração
neutra em termos de impacto de género, dado que a totalidade das categorias e indicadores analisados,
assumem essa valoração.
Linguagem não discriminatória
Na elaboração dos atos normativos a especificação de género deve ser minimizada recorrendo-se, sempre
que possível, a uma linguagem neutra ou inclusiva, mas sem colocar em causa a clareza do discurso.
Sem prejuízo de uma análise mais detalhada, na apreciação na especialidade ou na redação final, nesta fase
do processo legislativo a redação do projeto de lei não nos suscita qualquer questão relacionada com a
linguagem discriminatória em relação ao género.
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ANEXO I
———
Limites de despesa por missão de base orgânica - comparação entre os as GO 2021-23 e as GO 2021-2025 (milhões €)
Missões de base orgânica
2020 2021 2022 Var. 2020-21 Δ % 20-21 Var. 2021-22 Δ % 21-22 2021 2022 Var 2021-22 Δ % 21-22 2021 2022
Administração Central (AC)
001 - ORGAOS DE SOBERANIA 4 276,60 4 607,7 4 699,9 331,1 8% 92,2 2% 4 611,0 4 347,0 -264,0 -6% 3,3 -352,9
002 - GOVERNAÇAO 1 837,50 1 857,8 1 894,9 20,3 1% 37,1 2% 1 857,8 2 030,1 172,3 9% 0,0 135,2
003 - ECONOMIA 2 540,40 2 183,2 2 226,8 -357,2 -14% 43,6 2% 2 183,2 3 075,2 892,0 41% 0,0 848,4
004 - REPRESENTAÇAO EXTERNA 574,3 564,2 575,5 -10,1 -2% 11,3 2% 564,2 572,6 8,40 1% 0,0 -2,9
005 - FINANÇAS 19 874,70 22 617,4 23 069,8 2 742,7 14% 452,4 2% 22 134,0 22 487,6 353,6 2% -483,4 -582,2
006 - GESTAO DA DIVIDA PUBLICA 120 468,00 95 745,5 97 660,4 -24 722,5 -21% 1 914,9 2% 95 745,5 95 622,0 -123,5 0% 0,0 -2 038,4
007 - DEFESA 2 499,60 2 477,1 2 526,7 -22,5 -1% 49,6 2% 2 477,1 2 514,3 37,2 2% 0,0 -12,4
008 - SEGURANÇA INTERNA 2 247,30 2 266,8 2 312,1 19,5 1% 45,3 2% 2 266,8 2 316,3 49,5 2% 0,0 4,2
009 - JUSTIÇA 1 943,30 1 880,0 1 917,6 -63,3 -3% 37,6 2% 1 880,0 1 971,2 91,2 5% 0,0 53,6
012 - CULTURA 786,5 836,1 889,6 49,6 6% 53,50 6% 842,9 925,1 82,2 10% 6,8 35,5
013 - CIENCIA, TECNOLOGIA E ENSINO SUPERIOR 4 557,60 4 795,8 4 939,7 238,2 5% 143,9 3% 4 795,8 5 094,9 299,1 6% 0,0 155,2
014 - ENS. BASICO E SECUNDARIO E ADM. ESCOLAR 6 940,70 7 340,0 7 486,8 399,3 6% 146,8 2% 7 340,0 7 725,3 385,3 5% 0,0 238,5
015 - TRABALHO, SOLIDARIEDADE E SEG. SOCIAL 26 787,70 27 976,7 28 816,0 1 189,0 4% 839,3 3% 27 976,7 28 534,3 557,6 2% 0,0 -281,7
016 - SAUDE 30 222,00 32 266,8 33 299,3 2 044,8 7% 1 032,5 3% 32 266,8 33 499,1 1 232,3 4% 0,0 199,8
017 - AMBIENTE E AÇÃO CLIMÁTICA 3 204,20 3 437,0 3 505,8 232,8 7% 68,8 2% 3 437,0 3 569,4 132,4 4% 0,0 63,6
018 - INFRAESTRUTURAS E HABITAÇÃO 4 595,10 6 009,9 6 130,1 1 414,8 31% 120,2 2% 6 009,9 5 169,8 -840,1 -14% 0,0 -960,3
020 - AGRICULTURA 1 422,90 1 422,3 1 450,7 -0,6 0% 28,4 2% 1 422,3 1 464,6 42,3 3% 0,0 13,9
021 - MAR 160,5 154,2 157,3 -6,3 -4% 3,1 2% 154,2 156,5 2,3 1% 0,0 -0,8
Total da AC 234 938,90 218 438,3 223 558,8 -16 500,6 -7% 5 120,5 2% 217 965,0 221 075,4 3 110,4 1% -473,3 -2 483,4
Segurança Social (SS) 49 231,30 53 123,0 54 716,7 3 891,7 8% 1 593,7 3% 53 123,0 55 088,5 1 965,5 4% 0,0 371,8
Total da AC+SS 284 170,20 271 561,3 278 275,5 -12 608,9 -4% 6 714,2 2% 271 088,0 276 163,9 5 075,9 2% -473,3 -2 111,6
Total da AC+SS excluindo Gestão da Dívida
Pública 163 702,20 175 815,8 180 615,1 12 113,6 7% 4 799,3 3% 175 342,5 180 541,9 5 199,4 3% -473,3 -73,2
Fontes de financiamento
Adminitração Central e SS
Receitas de Impostos 192 295,10 174 071,60 178 375,40 -18 223,5 -9% 4 303,8 2% 173 980,10 177 231,20 3 251,1 2% -91,5 -1 144,2
Fundos Europeus 5 522,60 6 929,30 7 529,30 1 406,7 25% 600,0 8% 6 929,30 9 232,60 2 303,3 33% 0,0 1 703,3
Outras 86 352,40 90 560,50 92 370,80 4 208,1 5% 1 810,3 2% 90 178,60 89 700,10 -478,5 -1% -381,9 -2 670,7
Total da AC+SS 284 170,20 271 561,30 278 275,50 -12 608,9 -4% 6 714,2 2% 271 088,00 276 163,90 5 075,9 2% -473,3 -2 111,6
Fonte: Elaboração própria a partir dos QPDP constantes das PPL 60/XIV/2.ª e PPL 86/XIV/2.ª
GO 2021-2025Diferenças entre as
GO 2021-23 e as
GO 2021-2025
GO 2021-2023
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COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
PROPOSTA DE LEI N.º 86XIV/2.ª
(APROVA A LEI DAS GRANDES OPÇÕES PARA 2021-2025)
Pareceres setoriais — Áreas da Administração Interna, da Justiça e da Igualdade e Não
Discriminação
PARECER SECTORIAL – ÁREA DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA
PARTE I – CONSIDERANDOS
a) Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 15 de abril de 2021, a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª,
que aprova as Grandes Opções para 2021-2025.
Por despacho do mesmo dia do Sr. Presidente da Assembleia da República, esta iniciativa baixou à
Comissão de Orçamento e Finanças (Comissão competente), e às restantes Comissões Parlamentares
Permanentes para efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas setoriais.
À Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, compete analisar e elaborar
parecer nas áreas da sua competência, nomeadamente emitir um parecer setorial referente à área da
Administração interna.
b) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
A Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª que visa aprovar as Grandes Opções para 2021-2025, de acordo com a
exposição de motivos corresponde a uma atualização das Grandes Opções para 2021-2023, interessando para
o presente parecer, apenas as medidas com incidência na área da administração interna.
Com relevância para a área da segurança interna, importa destacar, desde logo, no ponto «Pugnar por uma
segurança interna robusta» a afirmação de que a segurança interna é um eixo fundamental do Estado de direito
democrático e um pilar essencial para a liberdade dos cidadãos, contribuindo, paralelamente, para uma
sociedade livre, tolerante, justa e democrática.
Neste ponto refere-se que num contexto internacional de ameaças cada vez mais diversificadas, complexas
e sofisticadas, impõe-se continuar a criar as condições para garantir um ambiente seguro e confiável, quer
interna, como externamente, contribuindo, desta forma, para uma maior competitividade e atratividade
internacional.
Neste contexto, o Governo assume como prioridade a contínua solidez e robustez da segurança interna,
através de um efetivo reforço dos recursos humanos, materiais, tecnológicos e organizacionais, com o objetivo
de prosseguir a prevenção e investigação de todos as formas de crime.
Refere-se que as ameaças estão em permanente mutação e evolução, tornando a incerteza como uma das
principais vulnerabilidades para o Estado. E neste sentido, afirma-se que para fazer face a vários fenómenos
criminais, torna-se absolutamente necessário garantir uma resposta firme, eficiente, eficaz e coordenada por
parte das forças e serviços que constituem o sistema de segurança interna nacional.
Destacam-se o terrorismo, a criminalidade organizada, o tráfico de armas e de droga, os ciberataques e a
cibercriminalidade, bem como uma diversidade, cada vez maior, de ameaças híbridas, como os fenómenos que
continuam a merecer uma permanente monitorização e avaliação e que exigem a necessidade de garantir a
segurança tanto no contexto físico como no ambiente digital. Neste sentido, o Governo afirma que a prevenção
e a repressão destes fenómenos impõem um reforço dos instrumentos de cooperação internacional e, bem
assim, uma coordenação cada vez mais eficaz das forças e serviços de segurança.
Os compromissos assumidos pelo Governo, no âmbito da administração interna, em especial, inserem-se no
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ponto intitulado «Proporcionar aos cidadãos níveis elevados de segurança», onde se propõe a concretização
das medidas que de seguida se enunciam:
– Prosseguir em 2021 as ações previstas na Lei de Programação das Infraestruturas e Equipamentos para
as Forças e Serviços de Segurança do Ministério da Administração Interna que visa dotar a GNR, a PSP e o
SEF dos meios necessários à prossecução das respetivas missões e equacionar um novo ciclo de programação;
– Aprofundar as soluções de partilha de recursos entre as forças e serviços de segurança, nomeadamente
GNR e PSP, através da gradual integração das estruturas de apoio técnico e de suporte logístico, eliminando
redundâncias, simplificando estruturas e permitindo a alocação de elementos policiais para a atividade
operacional;
– Elaborar um plano anual dirigido à preservação da segurança das infraestruturas críticas do Estado, em
articulação com as estruturas homólogas do setor da defesa nacional, sob coordenação do Sistema de
Segurança Interna e envolvendo as forças e serviços de segurança, bem como a Autoridade Nacional de
Emergência e Proteção Civil (ANEPC);
– Reforçar as competências do Secretário-Geral do Sistema de Segurança Interna, designadamente através
da operacionalização, na sua dependência, de um centro de comando e controlo apto a coordenar ações
integradas de prevenção e combate ao terrorismo e ações de cooperação internacional;
– Potenciar a capacidade operacional do Ponto Único de Contacto e do Registo de Nome de Passageiros
como formas de interação das forças e serviços de segurança na prevenção de riscos criminais transnacionais;
– Ampliar as responsabilidades e os meios do Centro Nacional de Cibersegurança, promovendo o
cumprimento de uma renovada estratégia nacional para o ciberespaço;
– Implementar uma estratégia integrada de prevenção e combate ao terrorismo, ao extremismo violento, à
radicalização e ao recrutamento, em todos os patamares em que os interesses do país se projetam, ao nível
nacional, europeu ou internacional;
– Intervir sobre fenómenos de violência, nomeadamente os ligados à atividade desportiva, criando
mecanismos dissuasores de comportamentos racistas, xenófobos, sexistas e demais manifestações de
intolerância, estimulando atitudes éticas e cívicas que permitam a fruição tranquila dos espaços públicos;
– Reforçar a Rede Nacional de Segurança Interna (RNSI) como base tecnológica para os sistemas das forças
e serviços de segurança e do sistema de proteção civil de emergência, bem como dotar as forças e serviços de
segurança de mais e melhores meios tecnológicos para o cumprimento da sua missão;
– Reforçar a resiliência e capacidade de resposta da rede SIRESP;
– Atualizar as regras para a instalação de sistemas de videovigilância em zonas de risco, para a utilização
de veículos aéreos não tripulados (drones) e para a utilização de sistemas de registo de imagem pelas forças
de segurança no respeito pelos direitos fundamentais dos cidadãos;
– Desenvolver, em articulação com as autarquias, a implementação de uma nova geração de Contratos
Locais de Segurança visando prevenir a criminalidade, garantir a ordem pública e proteção de pessoas e bens,
que concretizem uma estratégia de policiamento de proximidade em domínios como a segurança escolar, o
apoio aos idosos ou a segurança no desporto e em grandes eventos e a adequada integração de migrantes
– Reforçar os métodos do policiamento de proximidade, com utilização de metodologias aperfeiçoadas de
proteção das populações, incluindo as mais vulneráveis, bem como de fiscalização do espaço público e da sua
preservação e do patrulhamento para a realização do bem-estar das populações, em cooperação com as
autarquias locais;
– Reforçar os mecanismos de prevenção e combate a todos os tipos de violência em ambiente escolar, com
especial enfoque nos fenómenos do bullying e do ciberbullying, através da promoção da campanha «Escola
Sem Bullying. Escola Sem Violência», e consequente reforço do Plano de Prevenção e Combate ao Bullying e
Ciberbullying, e da promoção de ações nas escolas no âmbito da componente curricular de cidadania e
desenvolvimento, bem como investindo na formação do pessoal docente e não docente.
No ponto referente à «Redução de Riscos e Valorização Sustentável do Território», destacam-se algumas
medidas conexas com a área da administração interna:
– Implementação do programa de proteção civil preventiva 2020/30, concretizando um modelo de
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governança, gestão e avaliação de risco coordenado e multissetorial, com definição das linhas de ação para
implementação de medidas de prevenção e preparação de acidentes graves e catástrofes, dando sequência à
Estratégia Nacional de Proteção Civil Preventiva adotada em 2017;
– Consolidação do Sistema Nacional de Alerta e Aviso (Decreto-Lei n.º 2/2019, de 11 de janeiro), que visa
promover uma maior eficácia na prevenção e na resposta a situações de emergência, através da capacitação
da comunicação com populações sobre o aumento do risco, ou para adoção de medidas de autoproteção de
em caso de iminência ou ocorrência de um acidente grave ou catástrofe;
– Operacionalização do Sistema Nacional de Planeamento Civil de Emergência e a revisão do
enquadramento legal relativo a identificação e proteção de infraestruturas críticas;
– Consolidar a eficiência e capacidade de resposta operacional através da concretização do novo modelo
territorial de resposta de emergência e proteção civil, baseado em estruturas regionais e sub-regionais, em
articulação com as entidades competentes e com a participação dos corpos de bombeiros voluntários e das
autarquias locais;
– Continuação do reforço dos meios e infraestruturas de proteção civil (fase II), procedendo-se ao lançamento
de concursos para aquisição dos meios e modernização das infraestruturas;
– A implementação do sistema de gestão integrada de fogos rurais, que visa concretizar o Plano de Gestão
Integrada de Fogos Rurais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020, de 16 de junho,
definindo um modelo de articulação horizontal de todas as entidades participantes na prevenção estrutural, nos
sistemas de autoproteção de pessoas e infraestruturas, nos mecanismos de apoio à decisão e no dispositivo de
combate aos incêndios rurais;
– A aquisição de meios aéreos próprios e permanentes do Estado, através do PRR e do mecanismo RescUE,
que permitam contribuir para o objetivo estratégico da gestão eficiente do risco no âmbito do Plano Nacional de
Gestão Integrada de Fogos Rurais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020, de 16 de
junho.
Por último uma referência ao ponto «Sustentabilidade demográfica» onde se afirma a importância de
assegurar que os fluxos migratórios com destino a Portugal se processem através de movimentos regulares e
ordenados, conforme preconizado no Pacto das Nações Unidas para as Migrações Ordenadas, Regulares e
Seguras, pelo que serão privilegiados os canais legais de migração para Portugal desde os respetivos países
de origem, designadamente através da assinatura de acordos bilaterais entre Portugal e países de origem de
imigrantes, por forma a agilizar e garantir a regularidade dos fluxos migratórios. E adicionalmente, serão
aprofundados os mecanismos e simplificados os procedimentos de regularização da situação dos imigrantes
que já se encontrem em Portugal, designadamente através de ações de proximidade junto da comunidade
escolar e aprofundando o programa «SEF em Movimento», entre outras.
Ainda na área da imigração dá-se nota que aquando da declaração do estado de emergência, o Governo
determinou que os cidadãos estrangeiros que formularam pedidos tendo em vista a sua regularização em
território nacional, passaram a ter a sua permanência em Portugal considerada regularizada, procurando
assegurar o acesso de todos os cidadãos migrantes à saúde, à habitação, à segurança social e a estabilidade
no emprego.
PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR
O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a presente
proposta de lei, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento
da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República, a 15 de abril de 2021, a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª
referente às Grandes Opções para 2021-2025;
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2 – Esta iniciativa foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo, assim, à
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emitir parecer sobre as matérias da
sua competência, incidindo no caso vertente sobre a área da Administração Interna.
3 – Nas Grandes Opções, na área da administração interna, destacam-se as seguintes áreas de atuação: A
execução da atual Lei de Programação das Infraestruturas e Equipamentos para as Forças e Serviços de
Segurança do Ministério da Administração Interna, devendo ser equacionado um novo ciclo de programação
entre 2022 e 2026; o aprofundamento da partilha de recursos entre as forças e serviços de segurança; a
elaboração de um plano anual de preservação da segurança das infraestruturas críticas do Estado; o reforço
das competências do Secretário-Geral do Sistema de Segurança Interna; a ampliação das responsabilidades e
dos meios do Centro Nacional de Cibersegurança; a implementação da estratégia de prevenção e combate ao
terrorismo; o reforço da Rede Nacional de Segurança Interna (RNSI); o aumento da resiliência e da capacidade
da rede SIRESP; a implementação de uma nova geração de Contratos Locais de Segurança; o reforço dos
meios e infraestruturas de proteção civil;
4 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer
que a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª – Lei das Grandes Opções para 2021-2025, na parte respeitante à área da
administração interna, está em condições de seguir os ulteriores termos do processo legislativo, devendo o
presente parecer ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças, a fim de instruir a competente elaboração
do relatório final, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do RAR.
Palácio de São Bento, 22 de abril de 2021.
O Deputado relator, André Coelho Lima — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes.
PARECER SECTORIAL – ÁREA DA JUSTIÇA
PARTE I – CONSIDERANDOS
a) Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 15 de abril de 2021, a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª
– «Aprova Lei das Grandes Opções para 2021-2025», a qual vem acompanhada do parecer do Conselho
Económico e Social.
Por despacho do mesmo dia do Sr. Presidente da Assembleia da República, esta iniciativa baixou à
Comissão de Orçamento e Finanças (Comissão competente), e às restantes Comissões Parlamentares
Permanentes para efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas setoriais.
À Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, compete analisar e elaborar
parecer nas áreas da sua competência, nomeadamente emitir um parecer setorial referente à área da justiça.
Foi promovida a audição, em 15 de abril de 2021, dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas.
b) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
O documento das Grandes Opções para 2021-25, anexo à proposta de lei em análise, na parte respeitante
à justiça, que se encontra incluída no «3. Governação e serviços públicos», mais concretamente no seu subponto
«3.2. Melhorar a qualidade da democracia e combate à corrupção», propõe «Uma Justiça eficiente, ao serviço
dos direitos e do desenvolvimento».
Este documento refere que «tornar a justiça mais próxima, mais eficiente e mais célere, aumentar a
transparência e a prestação de contas do serviço público de justiça e contribuir para melhorar a qualidade da
justiça, criando as condições legislativas, materiais e técnicas para o efeito, são objetivos essenciais»,
acrescentando que «no âmbito da componente C18 do PRR, estão previstos importantes investimentos na área
da justiça, com vista a melhorar a eficiência e resiliência do sistema judicial, através da simplificação e da
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agilização de procedimentos administrativos e judiciais, com benefícios para as empresas, nomeadamente, das
PME e dos investidores nacionais e para os cidadãos».
Para tornar a justiça mais próxima dos cidadãos, mais eficiente, moderna e acessível, o Governo refere que
irá:
• «Implementar um sistema de apoio judiciário mais efetivo, apto a abranger aqueles que efetivamente dele
necessitam e que, simultaneamente, assegure uma boa gestão dos recursos públicos, com garantia da
qualidade dos profissionais que prestam esse serviço, fomentando a sua formação contínua e a troca de
experiências entre si;
• Estabelecer no âmbito da Lei de Programação do Investimento em Infraestruturas e Equipamentos do
Ministério da Justiça a programação plurianual dos investimentos com vista à implementação de uma estratégia
plurianual de construção, requalificação e conservação das infraestruturas, bem como a renovação e
modernização dos equipamentos, dos sistemas de tecnologias de informação da justiça e veículos e que, por
essa via, permita concretizar as prioridades previstas no relatório sobre o sistema prisional e no Plano
Estratégico Plurianual de Requalificação e Modernização da Rede dos Tribunais;
• Reduzir as situações em que as custas processuais comportam valores excessivos, nos casos em que
não exista alternativa à composição de um litígio;
• Melhorar a formação inicial e contínua dos magistrados, de forma desconcentrada e descentralizada e
com especial enfoque na matéria da violência doméstica, dos direitos fundamentais, do direito europeu e da
gestão processual;
• Garantir que o sistema de justiça assegura respostas rápidas, a custos reduzidos, acrescentando
competências aos julgados de paz, articulando a expansão da rede com os municípios e maximizando o recurso
aos sistemas de resolução alternativa de litígios, nomeadamente através do desenvolvimento de ferramentas
tecnológicas;
• Desenvolver novos mecanismos de simplificação e agilização processual nos vários tipos de processo,
designadamente através da revisão de intervenções processuais e da modificação de procedimentos e práticas
processuais que não resultem da lei, pese embora signifiquem passos processuais acrescidos resultantes da
prática judiciária;
• Aumentar a capacidade de resposta da jurisdição administrativa e tributária, tirando pleno partido das
possibilidades de gestão e agilização processual, designadamente quanto a processos de massas;
• Manter um esforço permanente de informatização dos processos judiciais, incluindo nos tribunais
superiores, continuando a evoluir na desmaterialização da relação entre o tribunal e outras entidades públicas,
e assegurando a gestão pública e unificada do sistema CITIUS;
• Assegurar os investimentos necessários ao robustecimento tecnológico com vista ao reforço da qualidade
e a celeridade do serviço prestado nos registos públicos, quer nos serviços presenciais, quer nos serviços
desmaterializados, apostando na simplificação de procedimentos, em balcões únicos e serviços online;
• Assegurar a citação eletrónica de todas as entidades administrativas e a progressiva citação eletrónica
das pessoas coletivas, eliminando a citação em papel;
• Melhorar os indicadores de gestão do sistema de justiça de modo a ter informação de gestão de qualidade
disponível para os gestores do sistema, bem como mecanismos de alerta precoce para situações de
congestionamento dos tribunais;
• Fomentar a introdução, nos processos cíveis, de soluções de constatação de factos por peritos ou
técnicos, por forma a evitar o recurso excessivo à prova testemunhal ou a peritagens;
• Reforçar a ação dos centros de arbitragem institucionalizados para a resolução de conflitos
administrativos enquanto forma de descongestionar os tribunais administrativos e fiscais e de proporcionar
acesso à justiça para situações que, de outra forma, não teriam tutela jurisdicional efetiva;
• Continuar a execução do programa de requalificação do sistema de reinserção social, prisional e tutelar
educativo e reforçar os mecanismos de articulação com o Ministério da Saúde no sentido de melhorar o nível de
prestação dos cuidados de saúde nos estabelecimentos prisionais e centros educativos, nomeadamente ao nível
da saúde mental;
• Prosseguir a implementação das medidas do plano de ação «Justiça + Próxima» nas suas múltiplas
valências e eixos, alinhando com as melhores práticas internacionais;
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• Simplificar e desburocratizar os procedimentos de gestão e alineação de património não essencial à
prossecução das atribuições do Ministério da Justiça;
• Implementar um sistema integrado do atendimento nos registos, promovendo a melhoria do acesso,
qualidade e eficiência do atendimento, no contexto presencial, telefónico e online;
• Prosseguir a renovação dos diversos sistemas de informação de suporte aos registos, articulando-os com
novos desafios, nomeadamente, o relativo ao registo predial com o novo regime simplificado de propriedade
rústica (BUPi – Balcão Único do Prédio), garantindo a sua atualização, maiores níveis de segurança e de
qualidade de dados;
• Através da Estrutura de Missão para a Expansão do Sistema de Informação Cadastral Simplificada,
garantir a expansão a todo o território nacional do sistema de informação cadastral simplificada, previsto na Lei
n.º 65/2019, de 23 de agosto, e o desenvolvimento dos sistemas de informação e de interoperabilidade de
suporte ao Balcão Único do Prédio (BUPi), incluindo a criação de repositórios de dados e de informação registal
e cadastral a serem partilhados através de mecanismos de interoperabilidade;
• Promover o redesenho da oferta dos serviços online dos registos, tornando-os mais acessíveis,
compreensíveis e fáceis de utilizar, integrados e potenciados pela plataforma de serviços digitais da justiça.»
Visando aumentar a transparência na administração da justiça, prevê-se que o «Governo irá:
• Assegurar aos cidadãos, de dois em dois anos, um compromisso público quantificado quanto ao tempo
médio de decisão processual, por tipo de processo e por tribunal;
• Consolidar a Plataforma Digital da Justiça, enquanto ponto único de contacto e acesso a informação e
serviços online relevantes para os cidadãos, empresas e profissionais da justiça;
• Melhorar os indicadores de gestão do sistema de justiça de modo ater informação de gestão de qualidade
disponível para os gestores do sistema e desenvolver mecanismos de alerta precoce para situações de
congestionamento dos tribunais;
• Criar bases de dados, acessíveis por todos os cidadãos, que incluam também informação estruturada
relativa aos conteúdos das decisões, números de processos distribuídos por tipo de processo por tribunal, tempo
médio das decisões em cada tribunal em função da natureza do processo, etc.;
• Reforçar as competências de gestão processual nos tribunais, enquanto condição necessária para
garantir a prestação aos cidadãos de um serviço de justiça atempado e sem desperdício de recursos;
• Simplificar a comunicação entre tribunais e outras entidades públicas, bem como a comunicação direta
com os cidadãos, aproveitando as comunicações obrigatórias para dar informação sobre a tramitação
processual em causa, eventuais custos associados e alternativas de resolução;
• Assegurar que as citações, notificações, mandados ou intimações dirigidas a particulares utilizam sempre
linguagem clara e facilmente percetível por todos os cidadãos.»
Com o objetivo de criar condições para a melhoria e eficácia das decisões judiciais, o Governo assume que
irá:
• «Aumentar os modelos alternativos ao cumprimento de pena privativa da liberdade em estabelecimento
prisional, em especial para condenados aos quais se recomende uma especial atenção do ponto de vista social,
de saúde ou familiar;
• Reforçar a resposta e o apoio oferecido às vítimas de crimes, em parceria com entidades públicas e
privadas, e melhorar o funcionamento da Comissão de Proteção às Vítimas de Crimes;
• Investir na requalificação e modernização das infraestruturas prisionais e de reinserção social, bem como
no acesso a cuidados de saúde da população reclusa, designadamente ao nível da saúde mental;
• Melhorar o sistema de registo criminal, garantindo a conexão entre bases de dados públicas, clarificando
as respetivas consequências em articulação com o sistema de execução de penas;
• Criar um corpo de assessores especializados para os tribunais e investir na sua formação inicial e
contínua, a funcionar de forma centralizada, designadamente em matérias cuja complexidade técnica aconselha
a existência de um apoio ao juiz;
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• Garantir adequada formação inicial e contínua aos oficiais de justiça, com reforço da capacitação e
valorização das respetivas competências;
• Agilizar o tempo de resposta em matéria de perícias forenses e demais serviços no âmbito da medicina
legal;
• Permitir e incentivar a composição por acordo entre a vítima e o arguido, nos casos em que não existe
outro interesse público relevante;
• Permitir a suspensão provisória do processo para um número mais alargado de crimes, desde que todas
as partes estejam de acordo;
• Revisitar o conceito e a forma de quantificação dos danos não patrimoniais, no sentido de corresponderem
a uma efetiva tutela da pessoa e da dignidade humana;
• Agilizar a tramitação processual dos tribunais administrativos e fiscais com vista à diminuição da
pendência;
• Promover a diminuição do número de processos pendentes e da duração média nas fases processuais
até à decisão no caso dos processos de falência, insolvência e recuperação de empresas.»
O documento das Grandes Opções para 2021-2025, anexo à proposta de lei em apreço, contém, ainda,
também no subponto «3.2. Melhorar a qualidade da democracia e combate à corrupção», medidas para prevenir
e combater a corrupção e a fraude, comprometendo-se o Governo a:
«– Introduzir a temática da 'Corrupção – Prevenir e Alertar' como área transversal a vários domínios da
cidadania e desenvolvimento em todos os ciclos do ensino básico e secundário e dar relevo à matéria em
unidades curriculares do ensino superior e em bolsas e projetos de investigação financiados por agências
públicas;
– Formar para o valor da integridade quem tem vínculo de emprego público, ingresse em determinadas
profissões, ou seja, nomeado para certos cargos;
– Instituir o relatório nacional anticorrupção, no qual deverão estar tratados dados informativos e súmulas
dos factos relativos a crimes de corrupção que deram origem a condenações já transitadas em julgado;
– Estabelecer que, de 3 em 3 anos, no âmbito dos relatórios de política criminal, a Procuradoria-Geral da
República deve reportar à Assembleia da República o grau de aproveitamento e aplicação dos mecanismos
legalmente existentes no âmbito do combate à corrupção;
– Cooperar com outros Estados, em particular no quadro da União Europeia e da CPLP, para uma resposta
mais efetiva aos fenómenos corruptivos e cooperar com organizações e organismos internacionais como as
Nações Unidas, a OCDE, o Conselho da Europa (GRECO) e o Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI);
– Reforçar mecanismos de articulação entre entidades públicas e entre estas e as privadas, fomentando o
intercâmbio de informações quanto a boas práticas e estratégias de prevenção, deteção e repressão,
nomeadamente através da criação de bancos digitais, associados a uma plataforma comunicacional para
partilha de informações, e da implementação de um espaço institucional onde possa ter lugar um encontro
periódico entre as referidas entidades;
– Consagrar o princípio da 'pegada legislativa', estabelecendo o registo obrigatório de qualquer intervenção
de entidades externas no processo legislativo, desde a fase de conceção e redação do diploma legal até à sua
aprovação final;
– Consolidar e desenvolver a experiência, atualmente em curso, de avaliação da permeabilidade das leis aos
riscos de fraude, corrupção e infrações conexas, consagrando a obrigatoriedade de avaliação prévia
fundamentada das medidas de política na ótica da prevenção da corrupção;
– Informatizar os serviços disponibilizados pela administração pública, por forma a criar sistemas inteligentes
de identificação de padrões de comportamentos suspeitos (sistemas de alerta);
– Elaborar e publicitar – online, nas instalações dos serviços e até telefonicamente – guias informativos com
a descrição dos vários serviços prestados pela administração, dos requisitos da prestação, dos prazos de
decisão médios e dos pagamentos associados;
– Adotar programas de cumprimento normativo também no setor público, com especial enfoque na análise
de riscos e nos planos de prevenção ou gestão de riscos, nos canais de denúncia, na institucionalização de
gabinete responsável pelo programa de cumprimento normativo, no código de ética ou de conduta, e na
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formação de dirigentes e de funcionários públicos;
– Promover a criação do regime geral de prevenção da corrupção (RGPC), do qual decorra para a
administração direta e indireta do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais e para o setor público
empresarial, a obrigatoriedade de adoção e de implementação de programas de cumprimento normativo;
– Promover a instituição do mecanismo de prevenção da corrupção, independente, especializado e
exclusivamente dedicado ao desenvolvimento de políticas anticorrupção, com poderes de iniciativa, controlo e
sancionamento;
– Reforçar o papel a desempenhar pelas entidades com natureza inspetiva do Estado, nomeadamente as
inspeções setoriais e regionais, órgãos e serviços de inspeção, auditoria e fiscalização, que tenham por missão
o exercício do controle interno do Estado, enquanto garantes da permanente atualização dos Planos de
Prevenção da Corrupção e de Infrações Conexas;
– Reforçar a ação de fiscalização e responsabilização financeira feita pelo Tribunal de Contas, como meio
de promoção da transparência e integridade, dentro dos serviços e organismos da administração pública que
prestam contas a este tribunal e que estão sujeitos à sua jurisdição, nomeadamente através da atualização do
valor de dispensa de fiscalização, do alargamento da competência do tribunal sobre entidades cuja atividade
seja maioritariamente financiada por dinheiros públicos ou que estejam sujeitas ao controlo de gestão pública e
da sujeição de pessoas coletivas ao regime de responsabilidade financeira;
– Promover uma publicação mais eficiente das contas dos partidos políticos, de forma uniformizada e
facilitando o acesso, especialmente no que concerne aos períodos eleitorais;
– Modernizar o registo de interesses dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, permitindo
a recolha de mais informação e um melhor cruzamento de dados;
– Tornar obrigatório, nas grandes e médias empresas, a adoção e implementação de programas de
cumprimento normativo como via de maior comprometimento do setor privado no combate à corrupção,
prevendo consequências para a sua não adoção;
– Estabelecer o regime jurídico geral de proteção dos denunciantes, transpondo a Diretiva (UE) 2019/1937 e
abrangendo e articulando as normas sobre denunciantes previstas no direito vigente;
– Expandir a utilidade do Regime Central do Beneficiário Efetivo (RCBE), passando a ser possível, de forma
mais simples, desconsiderar a personalidade jurídica e agir contra o beneficiário efetivo de determinada
organização; simplificar o RCBE, designadamente por via do preenchimento automático da informação
declarada com base em informação que resulte do registo comercial;
– Rever os vários diplomas que têm por objeto a repressão da corrupção e criminalidade conexa, agregando,
preferencialmente num único diploma as soluções aí previstas;
– Rever as leis penal e processual penal para harmonizar as respostas relativas aos funcionários, em geral
e os titulares de cargos políticos, para facilitar a obtenção da prova, e para garantir maior celeridade dos
procedimentos;
– Investir em soluções informáticas, nomeadamente nas que facilitem a organização, gestão e apresentação
da prova nas diferentes fases dos processos-crime.»
Esta proposta de lei reproduz, no que na área da Justiça diz respeito, muitas das medidas previstas quer na
Lei n.º 3/2020, de 31 de março, relativa às Grandes Opções do Plano para 2020-2023, quer na Lei n.º 75-C/2020,
de 31 de dezembro, relativa à Lei das Grandes Opções 2021-2023, sendo que, em relação à matéria da
corrupção, verte muitas das medidas previstas na Estratégia Nacional de Combate à Corrupção, aprovada pela
Resolução do Conselho de Ministros n.º 37/2021, de 6 de abril.
PARTE II – OPINIÃO DA RELATORA
A signatária do presente parecer abstém-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a
Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º
do Regimento da Assembleia da República.
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PARTE III – CONCLUSÕES
1 – Nas Grandes Opções para 2021-2025, o Governo assume como objetivos principais tornar a justiça mais
próxima dos cidadãos, mais eficiente, moderna e acessível, aumentar a transparência na administração da
Justiça, criar condições para a melhoria da qualidade e eficácia das decisões judiciais, bem como prevenir e
combater a corrupção e a fraude.
2 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer
que a presente pronúncia deve ser remetida à Comissão de Orçamento e Finanças, para os efeitos legais e
regimentais aplicáveis.
PARTE IV – ANEXOS
Anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços ao abrigo do disposto no artigo 131.º do Regimento da
Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 22 de abril de 2021.
A Deputada relatora, Mónica Quintela — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes.
PARECER SECTORIAL – ÁREA DA IGUALDADE E NÃO DISCRIMINAÇÃO
PARTE I – CONSIDERANDOS
a) Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 15 de abril de 2021, nos termos da alínea d) do n.º 1
do artigo 197.º da Constituição, a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª – «Aprova as Grandes Opções para 2021-
2025». Por despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República, esta iniciativa baixou às diferentes
Comissões Parlamentares para efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas setoriais.
À Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias compete analisar e elaborar
parecer nas áreas da sua competência, a saber justiça, administração interna e igualdade e não discriminação.
O presente parecer setorial cuida da última daquelas três subáreas temáticas.
b) Do objeto e conteúdo da proposta de lei
De acordo com o estipulado no seu artigo 3.º, n.º 2, a proposta governamental de Grandes Opções para
2021-2015 está organizada em torno de quatro grandes agendas estratégicas: a) As pessoas primeiro, um
melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdades; b) Digitalização, inovação e qualificações
como motores do desenvolvimento; c) Transição climática e sustentabilidade dos recursos; d) Um País
competitivo externamente e coeso internamente.
Sendo certo que uma política transversal de promoção da igualdade e da não discriminação tem
concretizações em qualquer destas quatro agendas, é na primeira que se encontram melhor explicitadas as
orientações para a área em apreço.
O combate às desigualdades e à discriminação é identificada na proposta em apreço como um dos cinco
grandes desafios estratégicos a que a agenda «As pessoas primeiro» visa responder, juntamente com os da
sustentabilidade demográfica, da luta contra a exclusão, da resiliência do Serviço Nacional de Saúde e da
garantia de habitação condigna e acessível.
Para este efeito, o Governo assume o compromisso de «avaliar de forma permanente os impactos
económicos e sociais da crise, concretizando novos instrumentos ou reforçando e adaptando instrumentos já
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existentes, que permitam minimizar riscos de exclusão social, promovendo uma sociedade mais justa, inclusiva
e coesa. Deste modo, a atuação do Governo neste domínio vai incidir em cinco prioridades que contribuem para
reforçar a inclusão dos grupos mais vulneráveis em áreas como a educação, formação ou mercado de trabalho
(e.g. diminuir a taxa de desemprego de longa e muito longa duração e aumentar a taxa de cobertura das
prestações de desemprego), que garantam uma habitação condigna erradicando as carências habitacionais
graves, e que combatam a pobreza e exclusão social, reduzindo o risco e a intensidade da pobreza e da privação
material.»
Este propósito concretiza-se em compromissos temáticos que se passam a sumariar.
Assim, quanto aos migrantes e refugiados, destacam-se:
• Assinatura de acordos bilaterais entre Portugal e países de origem de imigrantes para garantir canais
legais de migração para Portugal desde os respetivos países de origem;
• Simplificação dos procedimentos de regularização da situação dos imigrantes que já se encontrem em
Portugal;
• Continuação da promoção da aprendizagem da língua portuguesa pelos cidadãos estrangeiros,
beneficiando da publicação, em 2020, da portaria que cria os cursos de português língua de acolhimento e
alargando e aprofundando os programas públicos de ensino do português como língua não materna e para
aquisição de competências básicas, intermédias ou avançadas em Língua Portuguesa, de acordo com o Quadro
Europeu Comum de Referências para as Línguas (QECRL);
• Lançamento de um programa nacional de integração das crianças imigrantes nas escolas, promovendo,
em particular, a aprendizagem intensiva do português para as crianças e jovens não lusófonos;
• Reforço da Rede Nacional de Apoio à Integração de Migrantes nas regiões Norte, Centro, Lisboa e Vale
do Tejo, Alentejo e Algarve;
• Fomento da digitalização e simplificação processual e administrativa do atendimento a imigrantes e
pessoas refugiadas;
• Continuação do processo de desburocratização dos procedimentos relativos à integração dos cidadãos
imigrantes em Portugal, designadamente após a entrada em vigor, em 2020, de um novo modelo de título de
residência onde passou a constar o número do SNS.
Relativamente às pessoas com deficiência e incapacidade, os principais compromissos assumidos são os
seguintes:
• Início da vigência da Estratégia Nacional para a Inclusão das Pessoas com Deficiência (ENIPD 21-25);
• Reforço do Modelo de Apoio à Vida Independente (MAVI), com a avaliação dos projetos-piloto que estão
em funcionamento desde 2019, para se definir um modelo definitivo de assistência pessoal que possa vir a
entrar em vigor a partir de 2023;
• Lançamento das bases de um plano nacional de desinstitucionalização através da criação de um
programa de incentivo ao surgimento de respostas residenciais inseridas na comunidade, em articulação com
os municípios e o setor social;
• Criação de um plano nacional de promoção da acessibilidade para acelerar a adaptação dos espaços
públicos, infraestruturas desportivas, equipamentos coletivos, estabelecimentos, condomínios e habitações e
desenvolvimento de três programas de intervenção nas vias públicas, nos edifícios públicos e em habitações;
• disponibilização de um serviço de callcenter dedicado à interpretação em Língua Gestual Portuguesa
(LGP), em tempo real, para cidadãos surdos;
• Reforço da Rede de Balcões da Inclusão Municipais, com o objetivo de dispor, em 2024, de 100 balcões
integrados ao longo do território nacional;
• Prossecução da terceira fase de implementação da Prestação Social para a Inclusão, prevendo-se que,
até ao final de 2024, venham a ser abrangidas 120 000 pessoas.
Em matéria deigualdade de género, a proposta de lei inclui as seguintes orientações principais:
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• Continuação do acompanhamento e avaliação da aplicação da Lei n.º 60/2018, de 21 de agosto, que visa
promover a igualdade remuneratória entre mulheres e homens por trabalho igual ou de igual valor;
• Reforço das iniciativas de combate à segregação sexual nos percursos formativos e profissionais,
incluindo no âmbito do Engenheiras por um dia, do programa InCoDe.2030 e do Plano de Ação para a Transição
Digital;
• Continuação da promoção da representação equilibrada de mulheres e homens em cargos de decisão,
designadamente através do acompanhamento das Leis n.º 62/2017 e n.º 26/2019, e da capacitação das
mulheres para a liderança no âmbito dos programas de formação da administração pública;
• Consolidação do desenvolvimento dos orçamentos com perspetiva de género nas várias áreas
governativas;
• Desagregação por sexo dos dados administrativos da administração central no âmbito da Estratégia para
a Inovação e Modernização do Estado e da Administração Pública 2020- 2023, bem como no acompanhamento
da implementação das medidas do PRR;
• Concretização das recomendações da Comissão Técnica Multidisciplinar inscritas na Resolução do
Conselho de Ministros n.º 139/2019, de 19 de agosto, sobre combate à violência doméstica, designadamente
pela implementação dos novos instrumentos em matéria de prevenção primária e secundária, de formação e de
atuação nas primeiras 72 horas após a denúncia, e pela concretização da Base de Dados de Violência contra
as Mulheres e Violência Doméstica;
• Implementação do Plano Anual de Formação Conjunta em Violência contra as Mulheres e Violência
Doméstica para a administração pública;
• Alargamento e especialização da Rede Nacional de Apoio às Vítimas de Violência Doméstica (RNAVVD),
incluindo a implementação de um sistema de gestão da informação e certificação dos serviços da RNAVVD, e
a restruturação do Serviço de Informação a Vítimas de Violência Doméstica (SIVVD), de forma a garantir o
atendimento 24 horas por dia, com o apoio especializado por técnicos qualificados em todas as formas de
violência contra as mulheres e violência doméstica, e a intervenção imediata em situações de emergência;
• Criação do gabinete de apoio às vítimas no CNAIM de Lisboa, que será alargado aos restantes CNAIM.
Por fim, o diploma enuncia outras áreas de intervenção:
• Continuação da execução da Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas (2013-
2022) e da Estratégia Nacional para a Integração das Pessoas em Situação de Sem Abrigo 2017-2023;
• Lançamento de um projeto-piloto para melhor conhecimento, compreensão e desenho de medidas de
apoio e acompanhamento a pessoas em situação de prostituição;
• Continuação e alargamento do projeto Práticas Saudáveis – Fim à Mutilação Genital Feminina e
desenvolvimento de medidas de apoio a vítimas de casamento infantil, com a apresentação de um Livro Branco
sobre Práticas Tradicionais Nefastas;
• Criação do observatório independente do discurso de ódio, racismo e xenofobia;
• Realização de um estudo sobre as necessidades das pessoas LGBTI e sobre a discriminação em razão
da orientação sexual, identidade e expressão de género e características sexuais e promoção do
acompanhamento e consolidação da Estratégia para a Saúde das Pessoas LGBTI.
Por fim, sublinhe-se que a proposta de lei contempla uma previsão do suporte orçamental para a
concretização dos compromissos nela elencados. Não havendo uma delimitação específica de verbas para as
políticas de igualdade e combate à discriminação, é, ainda assim, relevante para este efeito a indicação das
previsões orçamentais para a Presidência do Conselho de Ministros, onde, nos últimos exercícios orçamentais,
têm sido incluídas as previsões de dotações para esta área de políticas. Assim, a proposta de lei prevê 235,1
milhões de euros em 2021, 263,3 milhões de euros em 2022, 272,5 milhões de euros em 2023, 275,1 milhões
de euros em 2024 e 273 milhões de euros em 2025.
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PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR
O relator exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a proposta de lei em apreço.
PARTE III – CONCLUSÕES
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República, em 15 de abril de 2021, a Proposta de Lei n.º
86/XIV/2.ª – «Aprova as Grandes Opções para 2021-2025»;
2 – Esta iniciativa foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo, assim, à
Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emitir parecer sobre as matérias da
sua competência, incidindo, no caso vertente, sobre a área da igualdade e não discriminação.
3 – A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que a Proposta
de Lei n.º 86/XIV/2.ª, no que se refere às políticas de igualdade e não discriminação, está em condições de
seguir os ulteriores termos do processo legislativo, devendo o presente parecer ser remetido à Comissão de
Orçamento e Finanças, competente para elaborar o relatório final, de acordo com o n.º 3 do artigo 205.º do
Regimento da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 22 de abril de 2021.
O Deputado relator , José Manuel Pureza — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, do PAN e do CH,
na reunião da Comissão do dia 22 de abril de 2021.
——
COMISSÃO DE NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E COMUNIDADES PORTUGUESAS
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Análise setorial
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões e parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
a) Nota preliminar
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República a presente proposta de lei, referente à Lei das Grandes
Opções para 2021-2025;
2 – A iniciativa legislativa do Governo encontra o seu fundamento legal nos termos da alínea b) do artigo 32.º
da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, na sua redação atual, e da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da
Constituição da República Portuguesa;
3 – A referida iniciativa deu entrada na Assembleia da República a 15 de abril de 2021, tendo sido admitida
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no mesmo dia e remetida à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas para efeitos de
emissão de parecer setorial, tendo sido designado como relator o Deputado autor deste parecer em reunião
ordinária da Comissão da mesma Comissão, realizada a 20 de abril de 2021;
4 – De acordo com o Governo, a Proposta de Lei das Grandes Opções para 2021-2025 corresponde a uma
atualização das Grandes Opções para 2021-2023, de modo a ter em conta os ajustamentos necessários às
medidas de curto prazo de resposta à crise (provocada pela pandemia da COVID-19), ao mesmo tempo que
reafirma o compromisso com o crescimento económico de médio e longo prazo sustentável, a melhoria do
emprego, dos rendimentos e das condições de vida, reforçando deste modo a resiliência do País e promovendo
a coesão económica, social e territorial;
5 – Na Lei das Grandes Opções para 2021-2025, as opções de política económica mantêm-se em torno de
quatro grandes agendas alinhadas com a «Estratégia Portugal 2030», nomeadamente: (i) As pessoas primeiro:
um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdades; (ii) digitalização, inovação, e
qualificações como motores do desenvolvimento; (iii) transição climática e sustentabilidade dos recursos; e (iv)
um país competitivo externamente e coeso internamente. Em paralelo, de acordo com o texto da iniciativa, a
atividade governativa dá continuidade à intervenção na qualidade dos serviços públicos, na melhoria da
qualidade da democracia e no combate à corrupção e na valorização das funções de soberania;
6 – O processo legislativo, ora em apreço, não apresenta nota técnica. Relativamente a pareceres de
entidades externas, apenas apresenta o parecer do Conselho Económico e Social, de 13 de abril de 2021;
7 – Foi promovida, pelo Sr. Presidente da Assembleia da República, em 15 de abril de 2021, a audição dos
órgãos de governo próprio das regiões autónomas dos Açores e Madeira;
8 – A iniciativa em análise, em observância da alínea a) do n.º1 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia
da República, consiste num articulado composto por quatro artigos, no qual se aprova, em anexo, o documento
das Grandes Opções para 2021-2025, que faz parte integrante da proposta de lei;
9 – De acordo com as alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República, a
proposta de lei tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma
exposição de motivos/fundamentos;
10 – No uso das suas atribuições, compete em especial à Comissão de Negócios Estrangeiros e
Comunidades Portuguesas exercer as suas competências no acompanhamento e fiscalização política das áreas
que direta ou indiretamente respeitem área governativa dos negócios estrangeiros e comunidades portuguesas.
Assim, no que respeita à iniciativa legislativa do Governo em análise, será no âmbito destas matérias que se
debruçará o presente parecer setorial sobre a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª
PARTE II – ANÁLISE SETORIAL
Decorrente da análise setorial da Lei das Grandes Opções para 2021-2023, realça-se, antes de mais, o que
está exarado na exposição de motivos da proposta de lei, salientando que o XXII Governo Constitucional
apresenta com esta Lei das Grandes Opções para 2021-2025 uma atualização das anteriormente apresentadas
Grandes Opções para 2021-2023, de modo a ter em conta os ajustamentos necessários às medidas de curto
prazo de resposta à crise provocada pela pandemia da COVID-19, ao mesmo tempo que reafirma o
compromisso com o crescimento económico de médio e longo prazo sustentável, a melhoria do emprego, dos
rendimentos e das condições de vida, reforçando deste modo a resiliência do país e promovendo a coesão
económica, social e territorial.
Destarte, a Lei das Grandes Opções ora em apreciação consubstancia as linhas de política económica para
os próximos cinco anos, sendo indubitavelmente marcada pela necessidade de dar uma resposta aos impactos
da crise pandémica provocada pela COVID-19 aos mais diversos níveis, assim como relançar as bases do
crescimento económico a médio prazo, sustentadas nas prioridades políticas estabelecidas para o horizonte da
legislatura, num contexto em que Portugal terá à sua disposição um importante pacote de recursos financeiros
provenientes do orçamento europeu, onde se inclui o Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 e o Next
Generation EU.
De acordo com o articulado da proposta, nomeadamente o seu artigo 2.º, a Lei das Grandes Opções tem
presente os impactos negativos a nível económico e social resultantes da crise pandémica global, bem como as
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medidas que procuram relançar o crescimento económico a médio prazo, que se enquadram na estratégia de
combate aos efeitos da pandemia e do desenvolvimento económico e social consagradas no Programa do XXII
Governo Constitucional.
No âmbito das atribuições e competências da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades
Portuguesas, destaca-se o capítulo 4 – «Portugal no Mundo» –, no qual o Governo identifica as principais
orientações relativas à área governativa dos negócios estrangeiros e comunidades portuguesas, que serão
objeto de análise no presente parecer.
As Grandes Opções para 2021-2015 respeitantes à área dos negócios estrangeiros e comunidades
portuguesas dividem-se em oito eixos fundamentais que serão aprofundados de seguida, nomeadamente:
1 – Participar ativamente na construção europeia;
2 – Consolidar o protagonismo de Portugal nas principais organizações e agendas;
3 – Cultivar relações bilaterais diversificadas;
4 – Valorizar a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa;
5 – Implementar um novo quadro da cooperação portuguesa;
6 – Adaptar a organização diplomática e consular e aproveitar o potencial das comunidades residentes no
estrangeiro;
7 – Divulgar e promover internacionalmente a língua e cultura portuguesas;
8 – Apoiar a internacionalização da economia portuguesa.
O Governo destaca, no documento, que estas prioridades para o ciclo de 2021-2015 pautam-se pela
continuidade e pelo aprofundamento dos eixos e objetivos estratégicos da política europeia e externa.
a) Participar ativamente na construção europeia
As Grandes Opções para 2021-2025 referem, em primeiro lugar, que Portugal deve participar ativamente na
construção europeia, nomeadamente no âmbito da Conferência sobre o Futuro da Europa, e na implementação
das medidas destinadas à recuperação e reforço da resiliência das economias e sociedades europeias,
promovendo uma agenda progressista e sustentável, defendendo os valores europeus e o Estado de direito,
desenvolvendo a convergência económica e social e reforçando o papel da Europa no mundo.
O documento destaca a Presidência do Conselho da União Europeia no primeiro semestre de 2021, tendo
como prioridades a Europa social, verde, digital e global e, ainda, a resiliência da União Europeia, em particular
no contexto de recuperação da crise causada pela pandemia da COVID-19.
Neste contexto, o Governo destaca que pugnará pelo sucesso da resposta conjunta da UE à COVID-19,
atribuindo prioridade à aceleração da vacinação, ao restabelecimento da liberdade de circulação, ao pleno
funcionamento do mercado interno e à solidariedade internacional.
Atesta ainda que continuará a apoiar e a contribuir ativamente para a implementação e execução, ao nível
europeu e nacional, dos programas e instrumentos do novo QFP e do plano de recuperação da UE – Next
Generation EU, incluindo o programa de recuperação nacional relativo ao Instrumento de Recuperação e
Resiliência (IRR) e o Acordo de Parceria 2021-2027.
Continuará a contribuir e a defender os interesses nacionais nas iniciativas europeias atuais e futuras
destinadas ao relançamento e reforço da resiliência económica e social da UE e à confiança no modelo social
europeu e avançando em temas centrais como a implementação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais.
Simultaneamente, adianta que será reforçada a preparação do País para um melhor aproveitamento dos
programas de gestão centralizada, nos domínios económico, do investimento, das infraestruturas de
comunicações e transportes, ambiental e energético, da ciência e tecnologia e da política externa e de defesa,
atendendo, de forma horizontal, às necessidades específicas das regiões ultraperiféricas e do interior continental
e regiões de fronteira.
A relação futura com o Reino Unido também merece uma nota, na qual o Governo sublinha que Portugal
continuará a prestar atenção a esta relação, que deseja ser tão equilibrada, próxima e profunda quanto possível,
e acautelará, neste quadro, o interesse nacional.
Também a participação de Portugal no processo de construção europeia constituirá uma prioridade para o
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Governo português, destacando-se o contributo para o debate sobre o futuro da Europa e da União Económica
e Monetária (UEM), nomeadamente, no que se refere à conclusão da União Bancária, no debate sobre as regras
orçamentais e de governação económica da UE como o Semestre Europeu, no reforço da União do Mercado de
Capitais, digitalização e maior sustentabilidade dos mercados financeiros, juntamente com iniciativas para o
combate à evasão fiscal.
Serão promovidos o aprofundamento do mercado interno, as PME como elementos centrais de uma nova
política industrial europeia que garanta maior autonomia estratégica e recupere as cadeias de valor europeias,
a par da implementação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais e o respetivo plano de ação apresentado pela
Comissão Europeia em 2021, no sentido de desenvolver um novo contrato social para a Europa.
As novas prioridades da agenda europeia resultantes de desafios comuns como as migrações, as alterações
climáticas, a transição para uma economia digital, a defesa do Estado de direito, o combate a ameaças híbridas
e a luta contra os populismos e os nacionalismos xenófobos, são áreas para as quais o Governo sublinha que
Portugal dirigirá a sua atenção e para as quais dará um importante contributo, salientando ainda o empenho de
Portugal no aprofundamento das interligações energéticas para produção, armazenamento, transporte e
consumo de energias de fontes renováveis, como a energia eólica, solar e os gases renováveis, como enfoque
no hidrogénio verde, na proteção dos oceanos, na otimização do potencial do mar, na promoção da economia
circular e na adoção e implementação da estratégia de longo prazo da União Europeia para alcançar a
neutralidade carbónica até 2050.
Sobre este ponto, o Governo destaca, por fim que serão também salvaguardados os interesses nacionais no
contexto dos acordos comerciais da União Europeia com países e regiões terceiros, com destaque para os
acordos e negociações com o México e o Mercosul, o Chile, a Austrália, a Nova Zelândia, a China e a Índia. A
construção da política externa e de segurança comum continuará a contar com a participação empenhada de
Portugal, com particular atenção para o seu desenvolvimento no contexto multilateral.
b) Consolidar o protagonismo de Portugal nas principais organizações e agendas
O documento em análise sublinha, no âmbito deste eixo, que o Governo continuará a garantir uma
participação ativa no sistema das Nações Unidas, designadamente no Conselho Económico e Social, na
UNESCO, nas missões de paz e segurança, na defesa e promoção dos direitos humanos, destacando os
resultados do mandato do Secretário-Geral das Nações Unidas e o apoio à sua reeleição, e prosseguindo a
campanha para a eleição de Portugal para o Conselho de Segurança, no biénio de 2027-2028.
De acordo com a perspetiva governamental assinalada no documento, a intervenção nacional nas diversas
agendas multilaterais, como a Agenda das Alterações Climáticas, a Agenda 2030 para o Desenvolvimento
Sustentável ou o Pacto das Migrações, será reforçada, quer no sentido de concretizar responsabilidades já
assumidas, como a realização em Lisboa, da Segunda Conferência Mundial dos Oceanos, quer assumindo
novas responsabilidades.
O executivo destaca a coordenação do Plano Nacional de Implementação do Pacto Global das Migrações
com os dos outros países subscritores, no quadro da Organização Internacional das Migrações. Adicionalmente,
Portugal continuará a desenvolver a sua participação nas diversas instâncias multilaterais, com destaque para
as organizações do Espaço Ibero-Americano, bem como para a participação em fóruns de diálogo regionais,
tirando partido da capacidade de interlocução nacional com diferentes espaços regionais, com especial relevo
para as iniciativas em torno do Mediterrâneo (União para o Mediterrâneo, Diálogo 5+5 e Cimeira Duas Margens).
Dentro das organizações de carácter regional, será mantida também especial atenção à intervenção na
Organização para a Segurança e Cooperação Europeia (OSCE), incluindo nos domínios político-militar e dos
direitos humanos, em particular a ação da Representante para a Liberdade dos Media.
No Atlântico, segundo o Governo, Portugal promoverá a formalização do Atlantic Centre, como uma
plataforma de diálogo político, reflexão e capacitação no domínio da segurança e defesa entre todos os Estados
atlânticos.
c) Cultivar relações bilaterais diversificadas
Relativamente ao desenvolvimento das relações bilaterais, refere-se que será dada prioridade ao
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fortalecimento das relações com os países mais próximos, como a Espanha, considerando os resultados da
cimeira bilateral de 2020 e o lançamento do respetivo mecanismo de acompanhamento, bem como a Estratégia
Comum de Desenvolvimento Transfronteiriço com o Reino Unido, considerando o contexto pós-Brexit, e também
com a França e os Estados Unidos.
O Governo assinala também como prioritário o relacionamento com os países da fachada atlântica europeia
e os países do Mediterrâneo, onde o espaço marítimo nacional desempenha um forte elo de ligação e
oportunidades. Serão ainda reforçadas as relações com cada um dos países de Língua Portuguesa, em África,
na América latina e na Ásia, atentos os laços políticos, que unem Portugal a cada um desses países. De igual
modo, será prosseguido o desenvolvimento das relações com os países da vizinhança Sul, no Magrebe e na
África Subsariana; com os países latino-americanos, com particular destaque para os do Mercosul e os da
Aliança para o Pacífico, e com países de todas as regiões do mundo, com natural destaque para o Canadá, a
China, Índia, Japão e República da Coreia, dados os avanços verificados, quer no plano bilateral, quer em virtude
de acordos celebrados ao nível europeu, consolidando e expandindo o nível de relacionamento político e
económico.
Para tal, concorrerá o reforço da rede diplomática, através da abertura de novas embaixadas na Europa e
fora da Europa, bem como a manutenção de contactos e realização de visitas bilaterais.
d) Valorizar a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa
O documento em análise assinala a valorização da CPLP, como comunidade de língua, cidadania,
cooperação político-diplomática e espaço económico, e dos seus pilares constitutivos, a saber, a concertação
político-diplomática, a projeção da Língua Portuguesa e a cooperação para o desenvolvimento, no concerto das
organizações internacionais, continuarão a constituir uma prioridade para Portugal.
Destarte, sublinha-se que Portugal desenvolverá futuramente uma estreita colaboração com as presidências
pro tempore de Angola, bem como com o secretariado executivo.
Neste âmbito, o Governo destaca a participação na negociação do Acordo sobre Livre Circulação e
Mobilidade na CPLP, tendo em vista a sua aprovação na Cimeira de Luanda. A CPLP verá ainda o seu papel
reforçado no que se refere à dimensão de promoção da língua e das culturas de Língua Portuguesa,
nomeadamente, através do apoio à atividade do Instituto Internacional da Língua Portuguesa e às celebrações
do Dia Mundial da Língua Portuguesa. No que se refere à dinamização da dimensão económica da CPLP, será
estimulada a cooperação entre empresas e organizações profissionais dos diferentes Estados-Membros.
e) Implementar um novo quadro da cooperação portuguesa
O Governo assinala, como objetivo estratégico, que vai prosseguir a implementação do novo quadro da
cooperação portuguesa para o desenvolvimento, mantendo o foco principal na cooperação com os países
africanos de Língua Portuguesa e Timor-Leste, mas alargando a sua geografia e parcerias e diversificando as
modalidades de financiamento.
De acordo com o documento, a política de cooperação é um instrumento fundamental da política externa
portuguesa, cujo quadro conceptual tem vindo a evoluir e a ajustar-se a diversos elementos, como por exemplo,
às prioridades introduzidas pela Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, mas também pela Agenda
de Ação de Adis Abeba e pelo Acordo de Paris. O modelo da cooperação portuguesa tem materializado
estratégias de complementaridade com atores públicos, organizações da sociedade civil, mas também com o
setor privado, diversificando as fontes de financiamento da cooperação e alargando a sua geografia de ação,
numa ótica de reforço da coordenação e de melhoria da eficiência dos programas de cooperação.
Segundo as Grandes Opções para 2021-2025, no que se refere à implementação da cooperação portuguesa,
é destacada a elaboração do novo conceito estratégico de cooperação 2021-2030 e a adoção da estratégia para
o envolvimento do setor privado nos esforços de cooperação, promovendo e reforçando os necessários
mecanismos de financiamento. Salienta-se que Portugal continuará a trabalhar com as instituições financeiras
internacionais, com vista a facilitar a participação em mecanismos europeus e internacionais de financiamento
do desenvolvimento, e, em particular, centrando-se na operacionalização do Compacto para o Financiamento
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do Desenvolvimento dos PALOP, celebrado entre Portugal, o Banco Africano de Desenvolvimento e aqueles
países, instrumento que visa a promoção do investimento português nos PALOP e o desenvolvimento do
respetivo setor privado.
Simultaneamente, o Governo indica que será aprofundada a parceria estratégica com os países de língua
oficial portuguesa, concretizada nos Programas Estratégicos de Cooperação, sem deixar de explorar de forma
consequente e pró-ativa possibilidades de cooperação com outros países. Será igualmente prioritário tirar pleno
partido do foco geopolítico da atual Comissão Europeia no continente africano e do significativo reforço de
recursos previstos para ação externa da União Europeia, no âmbito do Instrumento de Vizinhança,
Desenvolvimento e Cooperação Internacional, incluído no próximo QFP.
Assinalado como igualmente relevante é o reforço da atuação das várias instituições públicas no quadro do
desenvolvimento, enquanto instrumento de execução da política pública de cooperação para o desenvolvimento
e veículo de captação de recursos financeiros disponíveis para a ação externa da União Europeia e para o
financiamento do desenvolvimento, através do aproveitamento de sinergias, designadamente com outras
entidades financeiras, no contexto das instituições financeiras nacionais e internacionais.
O Governo priorizará a atuação nas áreas da educação e formação, nas áreas sociais, incluindo a saúde, e
na governação, garantindo a promoção do papel das organizações da sociedade civil e das autarquias na
conceção e execução de projetos. Concomitantemente, serão prosseguidos os esforços que têm sido levados
a cabo no sentido de garantir um papel cada vez mais ativo e presente da cooperação portuguesa na gestão e
implementação de projetos de cooperação da UE em países parceiros, que passa igualmente por dar visibilidade
e valorizar essa vertente, bem como por alargar progressivamente a geografia da nossa cooperação,
designadamente em África e na América latina.
f) Adaptar a organização diplomática e consular e aproveitar o potencial das comunidades residentes
no estrangeiro
De acordo com o documento em análise e à semelhança do já referido no anterior documento de Grandes
Opções 2021-2023, o Governo indica que será dada prioridade à implementação do novo modelo de gestão
consular, nos seus diferentes eixos: um novo modelo gestionário, que garanta a simplificação e
desmaterialização de atos e procedimentos consulares e que coloque a tecnologia ao serviço da ação consular,
acompanhado por um reforço do apoio informativo ao utente, a facilitação do processamento de vistos e a
consolidação dos mecanismos de apoio a situações de emergência. Desta forma, o novo modelo de gestão
consular permitirá dar uma resposta mais rápida e eficaz, facilitando o acesso aos consulados através de uma
plataforma digital e promovendo uma maior proximidade dos cidadãos no estrangeiro ao Estado português. O
novo modelo de gestão consular, inserido numa estratégia mais ampla de modernização tecnológica dos
serviços do Ministério dos Negócios Estrangeiros (incluindo as suas tuteladas: CAMÕES, IP; AICEP, EPE;
SOFID, S.A.; CIEJD), será um dos principais investimentos a incluir no PRR (Componente 19. Administração
Pública – Digitalização Interoperabilidade e Cibersegurança).
Na perspetiva governamental, é ainda necessário prosseguir com o investimento no reforço dos vínculos
entre Portugal e as suas comunidades da diáspora. Neste contexto, o Governo indica no documento que serão
prosseguidos os investimentos no reforço das condições de participação cívica e política dos portugueses
residentes no estrangeiro, na sequência, nomeadamente, do alargamento do recenseamento automático,
concretamente no que diz respeito à avaliação, em conjunto com a administração eleitoral, das condições de
exercício do direito de voto e introdução das alterações indispensáveis à sua melhoria.
É ainda destacada a necessidade de renovar e modernizar a Rede de Ensino Português no Estrangeiro,
melhorando o uso das tecnologias digitais e de educação à distância, promovendo a divulgação de recursos
digitais em Língua Portuguesa, e assegurando maiores níveis de certificação das competências adquiridas. Na
mesma Componente 19 do PRR está incluído um importante investimento no processo de integração e
digitalização do CAMÕES, IP.
g) Divulgar e promover internacionalmente a língua e cultura portuguesas
A projeção global do português enquanto idioma multifacetado e dinâmico de inserção pluricontinental é
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essencial à afirmação de Portugal no mundo.
Assim, a promoção da Língua Portuguesa como veículo de comunicação internacional, na diplomacia, na
ciência e nos negócios, a manutenção de níveis de exigência e de excelência no ensino da língua em todo o
mundo, a divulgação da cultura portuguesa, em particular, e lusófona, em geral, concorrem para a consolidação
do estatuto do português no mundo, reforçando a sua utilização, quer nos sistemas de ensino de vários países,
quer nas organizações internacionais e em diversos contextos das relações internacionais e setores de
atividade, enquanto fator de identidade e de geração de valor para as comunidades que a falam e de mais-valia
cultural, científica, política e económica, no contexto das grandes línguas internacionais.
Para tal, o Governo continuará o investimento no aumento da presença do português como língua curricular
através do estabelecimento de projetos de cooperação em países de todos os continentes, consolidando e
desenvolvendo a rede de ensino de português no estrangeiro (EPE) nas três vertentes do ensino básico e
secundário (língua materna ou de herança) e do ensino superior, nos currículos escolares. Adicionalmente,
indica-se que será consolidada a presença do português e da investigação em estudos portugueses em cursos
(preferencialmente conferentes de grau) em instituições de ensino superior, na Europa, e reforçada nas
Américas, África, Ásia e Oceânia. Desenvolver-se-ão, paralelamente, os processos de reforço do ensino digital,
de certificação de aprendizagens e de credenciação do português nos sistemas de acesso ao ensino superior
locais.
O documento de Grandes Opções para 2021-2025indica ainda que será reforçada a colaboração da área
governativa dos negócios estrangeiros com a da educação e com a da ciência, tecnologia e ensino superior,
tendo presente a promoção conjunta das instituições de ensino superior portuguesas e o ensino em escolas
portuguesas no estrangeiro. Neste mesmo sentido, acompanhando os desafios das sociedades do
conhecimento e da informação, é sublinhado que será conferida continuidade ao investimento em programas e
ferramentas que reforcem o papel e o estatuto da língua portuguesa como língua de ciência e língua digital, ao
mesmo tempo que, no âmbito da defesa do plurilinguismo e da afirmação da língua portuguesa como língua de
comunicação internacional, se dará sequência ao trabalho de consolidação da sua presença em organismos
internacionais multilaterais, como a Organização dos Estados Ibero-Americanos para a Educação, Ciência e
Cultura, atendendo designadamente ao seu projeto de escolas bilingues e interculturais de fronteira.
Reconhecendo-se a importância crescente da língua portuguesa no domínio dos negócios e a importância
das parcerias com o tecido empresarial na formação em Língua Portuguesa, a área governativa dos negócios
estrangeiros indica que continuará a dinamizar-se o programa Empresa Promotora da Língua Portuguesa.
Do ponto de vista da promoção externa da língua e cultura portuguesa, destaca-se que será prosseguida a
coordenação entre as áreas governativas dos negócios estrangeiros e da cultura, no quadro dos planos anuais
de ação cultural externa, em colaboração com a área governativa da educação, valorizando a diplomacia cultural
e as grandes celebrações, como o quinto centenário da viagem de circum-navegação e a preparação da
temporada cruzada Portugal-França, em 2022. Refere-se igualmente o apoio à divulgação e circulação
internacional de artistas e criadores, em diversas áreas disciplinares, promovendo o intercâmbio, a formação e
a cooperação de redes internacionais.
No texto em análise destaca-se ainda a promoção da literatura portuguesa, através da consolidação do
programa de apoio à tradução e edição de obras de autores de língua portuguesa (LATE) e da participação em
festivais literários e feiras internacionais do livro, bem como da dinamização de prémios literários –
designadamente Prémio IN/Ferreira de Castro como um veículo de valorização de novos escritores das
comunidades portuguesas – e do lançamento de coleções de interesse para as comunidades portuguesas
também em versões desmaterializadas e versão audiolivro, visando salvaguardar aspetos de inclusão e acesso
à leitura em português.
h) Apoiar a internacionalização da economia portuguesa
A internacionalização da economia portuguesa é apontada no documento como uma linha de ação autónoma
de política externa e um eixo essencial para a compreensão e o sucesso global desta última.
Assim, a internacionalização da economia portuguesa, seja na vertente das exportações, do investimento no
exterior ou da captação de investimento direto estrangeiro, incluindo o investimento da diáspora portuguesa, em
particular nos territórios do interior e de baixa intensidade ou no aproveitamento das potencialidades do mar
português é para o Governo fundamental no processo de recuperação e resiliência da economia portuguesa.
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Neste contexto, é destacada em particular a centralidade da implementação do Programa Internacionalizar 2030,
que surge enquanto continuação do Programa Internacionalizar 2017-2019, com o triplo objetivo de alargar e
consolidar a base de empresas exportadoras, diversificar os mercados de exportação e atingir um volume de
exportações correspondente a 50% do PIB até 2027.
De igual modo, no documento destaca-se que será implementado o programa nacional de apoio ao
investimento da diáspora (PNAID) direcionado a micro, pequenas e médias empresas, utilizando a diáspora
como plataforma para alavancar as exportações e a internacionalização de empresas portuguesas e promover
o investimento da diáspora em Portugal com o objetivo de contribuir para o desenvolvimento económico e a
coesão territorial. Para tal, será necessário proceder à modernização dos sistemas de incentivos ao investimento
estrangeiro, tirando partido, quer das oportunidades e desafios do novo QFP, quer do PRR e da revisão dos
estímulos de natureza fiscal (também na promoção externa). Importa ainda melhorar a eficácia dos incentivos
não financeiros à localização do investimento em Portugal.
Adicionalmente, é dada pelo Governo particular relevância ao aproveitamento da rede diplomática e consular,
a consolidação da rede externa da AICEP e a modernização dos seus serviços, designadamente na área da
transição digital e no apoio às pequenas e médias empresas, apostando nos mercados estratégicos que estão
ou poderão estar na origem de investimento estrangeiro e no aproveitamento das oportunidades geradas pelos
novos instrumentos de política comercial da União Europeia, em particular nos chamados mercados de
proximidade, numa lógica de nearshoring e inserção das empresas portuguesas em cadeias de valor europeias
associadas aos planos de reindustrialização da União Europeia.
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
Sendo a opinião do autor de emissão facultativa, o Deputado autor do presente Parecer exime-se, nesta
sede, de manifestar a sua opinião sobre a proposta em análise.
PARTE IV – CONCLUSÕES E PARECER
1 – O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República, a 15 de abril de 2021, a Proposta
de Lei n.º 86/XIV/2.ª, que aprova as Grandes Opções para 2021-2025;
2 – A referida Proposta de Lei das Grandes Opções para 2021-2025 foi objeto de apreciação pela Comissão
de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, nos termos do presente parecer;
3 – Em especial foram analisadas as áreas relativas aos negócios estrangeiros e comunidades portuguesas,
reunindo a proposta de lei, na parte referente à área anteriormente mencionada, os requisitos legais,
constitucionais e regimentais para ser apreciada e votada pelo Plenário da Assembleia da República;
4 – Em conformidade, a Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas é de parecer que
a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª, contendo as Grandes Opções para 2021-2025, no que respeita à área dos
negócios estrangeiros e das comunidades portuguesas, está em condições de ser remetida à Comissão
Parlamentar de Orçamento e Finanças, competente para elaborar o relatório final, nos termos regimentais
aplicáveis, assim como de, posteriormente, ser apreciada na generalidade pelo Plenário da Assembleia da
República.
Palácio de São Bento, 27 de abril de 2021.
O Deputado autor do parecer, José Mendes — O Presidente da Comissão, Sérgio Sousa Pinto.
Nota: O parecer foi aprovado com os votos favoráveis do PS, do PSD e do CDS-PP e a abstenção do BE,
tendo-se registado a ausência do PCP, na reunião da Comissão do dia 27 de abril de 2021.
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COMISSÃO DE DEFESA NACIONAL
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Análise setorial
Parte III – Opinião da Deputada autora do parecer
Parte IV – Conclusões e parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
a) Nota preliminar
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República a presente proposta de lei, referente à Lei das Grandes
Opções para 2021-2025;
2 – A iniciativa legislativa do Governo encontra o seu fundamento legal nos termos da alínea b) do artigo 32.º
da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, na sua redação atual, e da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da
Constituição da República Portuguesa;
3 – A referida iniciativa deu entrada na Assembleia da República a 15 de abril de 2021, foi admitida no mesmo
dia e remetida à Comissão de Defesa Nacional para efeitos de emissão de parecer setorial, tendo sido designada
como relatora a Deputada autora deste parecer em reunião ordinária da Comissão de Defesa Nacional realizada
a 20 de abril de 2021;
4 – De acordo com o Governo, a Proposta de Lei das Grandes Opções para 2021-2025 corresponde a uma
atualização das Grandes Opções para 2021-2023, de modo a ter em conta os ajustamentos necessários às
medidas de curto prazo de resposta à crise (provocada pela pandemia da COVID-19), ao mesmo tempo que
reafirma o compromisso com o crescimento económico de médio e longo prazo sustentável, a melhoria do
emprego, dos rendimentos e das condições de vida, reforçando deste modo a resiliência do país e promovendo
a coesão económica, social e territorial;
5 – Na Lei das Grandes Opções para 2021-2025, as opções de política económica mantêm-se em torno de
quatro grandes agendas alinhadas com a «Estratégia Portugal 2030», nomeadamente: (i) As pessoas primeiro:
um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdades; (ii) digitalização, inovação, e
qualificações como motores do desenvolvimento; (iii) transição climática e sustentabilidade dos recursos; e (iv)
um país competitivo externamente e coeso internamente. Em paralelo, de acordo com o texto da iniciativa, a
atividade governativa dá continuidade à intervenção na qualidade dos serviços públicos, na melhoria da
qualidade da democracia e no combate à corrupção e na valorização das funções de soberania;
6 – O processo legislativo, ora em apreço, não apresenta nota técnica. Relativamente a pareceres de
entidades externas, apenas apresenta o Parecer do Conselho Económico e Social, de 13 de abril de 2021;
7 – Foi promovida, pelo Sr. Presidente da Assembleia da República, em 15 de abril de 2021, a audição dos
órgãos de governo próprio das regiões autónomas dos Açores e Madeira;
8 – A iniciativa em análise, em observância da alínea a) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia
da República, consiste num articulado composto por quatro artigos, ao qual se aprova, em anexo o documento
das Grandes Opções para 2021-2025, que faz parte integrante da proposta de lei;
9 – De acordo com as alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República, a
proposta de lei tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de uma
exposição de motivos/fundamentos;
10 – No uso das suas atribuições, compete em especial à Comissão de Defesa Nacional exercer as suas
competências no acompanhamento e fiscalização política das áreas que direta ou indiretamente respeitem à
defesa nacional. Assim, no que respeita à iniciativa legislativa do Governo em análise, será no âmbito destas
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matérias que se debruçará o presente parecer setorial sobre a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª
PARTE II – ANÁLISE SETORIAL
Decorrente da análise setorial da Lei das Grandes Opções para 2021-2023, realça-se, antes de mais, o que
está exarado na exposição de motivos da proposta de lei, salientando que o XXII Governo Constitucional
apresenta com esta Lei das Grandes Opções para 2021-2025 uma atualização das anteriormente apresentadas
Grandes Opções para 2021-2023, de modo a ter em conta os ajustamentos necessários às medidas de curto
prazo de resposta à crise provocada pela pandemia da COVID-19, ao mesmo tempo que reafirma o
compromisso com o crescimento económico de médio e longo prazo sustentável, a melhoria do emprego, dos
rendimentos e das condições de vida, reforçando deste modo a resiliência do País e promovendo a coesão
económica, social e territorial.
Destarte, a Lei das Grandes Opções ora em apreciação consubstancia as linhas de política económica para
os próximos cinco anos, sendo indubitavelmente marcada pela necessidade de dar uma resposta aos impactos
da crise pandémica provocada pela COVID-19 aos mais diversos níveis, assim como relançar as bases do
crescimento económico a médio prazo, sustentadas nas prioridades políticas estabelecidas para o horizonte da
legislatura, num contexto em que Portugal terá à sua disposição um importante pacote de recursos financeiros
provenientes do orçamento europeu, onde se inclui o Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 e o Next
Generation EU.
De acordo com o articulado da proposta, nomeadamente o seu artigo 2.º, a Lei das Grandes Opções tem
presente os impactos negativos a nível económico e social resultantes da crise pandémica global, bem como as
medidas que procuram relançar o crescimento económico a médio prazo, que se enquadram na estratégia de
combate aos efeitos da pandemia e do desenvolvimento económico e social consagradas no Programa do XXII
Governo Constitucional.
No âmbito das atribuições e competências da Comissão de Defesa Nacional, das Grandes Opções para
2021-2025 destaca-se o capítulo 3.3 – «Valorizar as Funções de Soberania» -, no qual o Governo identifica as
principais orientações relativas à área governativa da defesa nacional, que serão objeto de análise no presente
parecer.
As Grandes Opções para 2021-2015 respeitantes à área da defesa nacional dividem-se em cinco eixos
fundamentais que serão aprofundados de seguida, nomeadamente:
1 – As pessoas na construção das Forças Armadas do futuro;
2 – Assegurar o reconhecimento dos antigos combatentes;
3 – Aproximar a defesa nacional da sociedade e promover uma cultura de segurança e defesa;
4 – Preparar a defesa nacional para os desafios da próxima década;
5 – Impulsionar a economia da defesa.
A proposta de lei em análise sublinha ainda ser fundamental prosseguir com o investimento em meios e
equipamentos, bem como com a valorização da carreira militar, para que as Forças Armadas possam cumprir
as suas missões, sejam um eficaz garante último da segurança e do bem-estar da população e atuem como
uma reserva estratégica indispensável à resiliência do Estado face a emergências complexas.
Ao mesmo tempo, destaca que é necessário prosseguir com a adaptação da defesa nacional e a
transformação das Forças Armadas, por forma a responder tanto aos desafios da inovação tecnológica cada
vez mais acelerada, incluindo novas ameaças decorrentes da utilização abusiva do ciberespaço, como aos
compromissos assumidos com os nossos aliados, que representam uma garantia colética na dissuasão de
ameaças à segurança de Portugal. De acordo com o Governo, o investimento em defesa gerará também valor
acrescentado na investigação, na indústria e na inovação e contribuirá para a recuperação, a renovação e a
internacionalização da economia portuguesa – investimento que será ainda crucial na projeção internacional do
nosso país, assegurando a interoperabilidade com aliados e o cumprimento cabal das missões de paz e
segurança internacionais com que nos comprometemos, nomeadamente no quadro da OTAN, da ONU e da UE.
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1 – As pessoas na construção das Forças Armadas do futuro
À semelhança do anterior documento de Grandes Opções (para 2021-2023), o Governo assinala que o
compromisso de quem escolheu livremente servir Portugal deve continuar a ser valorizado, em estrito
cumprimentos dos princípios constitucionais da igualdade e não discriminação, através da melhoria contínua da
sustentabilidade do modelo de prestação de serviço, do aperfeiçoamento dos mecanismos de apoio às famílias
dos militares e da conciliação do trabalho com a vida pessoal, prosseguindo a execução do Plano de Ação para
a Profissionalização do Serviço Militar e do Plano Setorial da Defesa Nacional para a Igualdade.
Assim, para além da adequação dos mecanismos de recrutamento e retenção, tendo presente as
necessidades de qualidade e quantidade de efetivos para as Forças Armadas, assim como o nível de ambição
adequado às missões que lhes estão atribuídas, o Governo atesta que promoverá o alargamento do Regime de
Contrato Especial e a conclusão do estudo de viabilidade sobre a criação de um quadro permanente de praças
no Exército e na Força Aérea.
De igual importância, aponta a identificação de novas soluções de recrutamento, retenção e requalificação,
incluindo de civis, pela defesa nacional, a par da aposta na formação, permitindo dar resposta nomeadamente
às exigências de áreas tecnologicamente mais densas, como a ciberdefesa e o domínio espacial.
Do ponto de vista da valorização da profissão militar, o documento em análise indica que continuará a ser
dada atenção às políticas de reinserção profissional dos militares em regime de contrato e dos militares que
optem pela passagem à reserva em idade ativa, com recurso a políticas ativas de formação e de emprego, sendo
também essencial garantir o alinhamento da formação conferida pelas Forças Armadas com o sistema nacional
de qualificações.
O Governo dá conta ainda que se pretende ainda concluir a reforma do sistema de saúde militar e finalizar o
projeto do campus de saúde militar, gerando sinergias, racionalizando meios e promovendo qualidade, bem
como reforçar a ação social complementar, com apoio aos membros mais carenciados, nomeadamente nas
áreas da infância, aos estudantes e à terceira idade, no apoio domiciliário, nos centros de férias e de repouso e
na habitação social.
Na perspetiva governamental assinalada nas Grandes Opções para 2021-2025, estas políticas serão cruciais
para se dar resposta cabal às dificuldades ao nível do recrutamento e retenção de militares que é comum ao
conjunto da Europa, mas a que temos de ser capazes de dar uma boa resposta nacional.
2 – Assegurar o reconhecimento dos antigos combatentes
Com a entrada em vigor do Estatuto do Antigo Combatente a 1 de setembro de 2020, está em curso a
implementação e operacionalização dos direitos aí consagrados, nomeadamente, a isenção das taxas
moderadoras, a atribuição de benefícios associados à utilização de transportes públicos e a gratuitidade de
entrada nos museus e monumentos nacionais.
Neste âmbito, o documento em análise assinala que se encontra publicada a portaria que aprova o modelo
de Cartão de Antigo Combatente e de Cartão de Viúva ou Viúvo de Antigo Combatente, bem como a portaria
que aprova o modelo e a legenda da Insígnia do Antigo Combatente.
De acordo com o texto, foi também aprovada a composição da Unidade Técnica para os Antigos
Combatentes (UTAC), a qual contribuirá para a implementação do estatuto e para o estudo de novas medidas
de apoio aos antigos combatentes, em particular aos que se encontram em situação mais desfavorecida, tendo
sido igualmente aprovado o Plano de Apoio Social aos Antigos Combatentes em Situação de Sem-Abrigo
(PASACSSA), que visa promover a intervenção junto dos antigos combatentes em situação de sem-abrigo, de
forma articulada entre diversas entidades.
O Governo assinala que além da atualização já efetuada do montante do Complemento Especial de Pensão
(CEP), no decorrer do primeiro semestre de 2021, a Caixa Geral de Aposentações (CGA) procederá à revisão
dos processos dos deficientes militares abrangidos pelo regime jurídico dos acidentes em serviço e das doenças
profissionais no âmbito da Administração Pública, de modo a que lhes sejam aplicadas as disposições do
Estatuto da Aposentação, o que lhes conferirá o acesso a pensões mais favoráveis.
Será também dado um impulso à já existente Rede Nacional de Apoio (RNA) e ao Centro de Recursos de
Stress em Contexto Militar (CRSCM), entre outras medidas que salvaguardem a dignificação simbólica e
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material dos militares que combateram por Portugal, com elevados custos pessoais, sendo, por isso, credores
de todo o reconhecimento do Estado português.
3 – Aproximar a defesa nacional da sociedade e promover uma cultura de segurança e defesa
Nas Grandes Opções para 2021-2025, assinala-se que a defesa nacional continuará a procurar reforçar o
escrutínio democrático pelos cidadãos, mantendo a aposta na promoção de uma cultura nacional de segurança
e defesa e numa comunicação eficaz, com base em informação de qualidade sobre os serviços que a defesa
presta aos portugueses e que permita um melhor escrutínio democrático pelos cidadãos, sem comprometer a
necessária reserva em dimensões mais operacionais. Assim, fazendo uso da sua presença em todo o território
nacional, o Governo indica que a defesa nacional deve reforçar a sua capacidade de diálogo com os cidadãos
e as entidades locais e regionais, na promoção destes objetivos.
Neste sentido, de acordo com o documento, serão ampliadas as ações no âmbito do sistema educativo,
procurando desenvolver iniciativas de promoção de uma educação para a segurança e a defesa, incluindo a
atualização e ampliação do referencial para a educação e a sua promoção ativa junto das autarquias e das
escolas dos vários níveis de ensino.
Também no domínio do património, a relação com as autarquias ganhará relevo, uma vez que os municípios
são um parceiro privilegiado para que os imóveis disponíveis para rentabilização continuem a servir o interesse
público, e a sua rentabilização possa prosseguir os interesses, protegidos por lei, das Forças Armadas.
Para o Governo, reconhece-se no documento que a promoção de um conhecimento amplo, com base em
informações de qualidade sobre a defesa nacional, se reveste de particular importância para aproximar a defesa
nacional da sociedade e garantir o pleno exercício da cidadania. Desta forma, sempre que possível,
disponibilizar-se-ão séries de dados em formato aberto. Aproveitando ainda o vasto acervo histórico da defesa
nacional, será mantido o esforço na sua disponibilização através do portal das instituições da memória da defesa
nacional.
Pretende-se ainda simplificar os processos administrativos relacionados com o cumprimento de obrigações
que os cidadãos e empresas têm perante a defesa nacional.
Complementando o Dia da Defesa Nacional, o Governo prevê a criação de programas-piloto que permitam,
numa base voluntária, a participação de cidadãos em atividades estruturadas de curta duração, com vista a
fomentar o conhecimento e experiência da vivência militar.
4 – Preparar a defesa nacional para a próxima década
O documento refere ainda que prosseguir-se-á com o investimento em meios e equipamentos, a par do
investimento nos recursos humanos, de modo a garantir que Portugal dispõe de Forças Armadas que sejam a
salvaguarda da segurança e bem-estar da população, que atuem como reserva estratégica indispensável a uma
maior resiliência nacional e estejam preparadas para os desafios da próxima década, que se advinha de
continuação e até aceleração da inovação em curso nas tecnologias da defesa.
Para tal, a Lei de Programação Militar será executada, assente no desenvolvimento da inovação e gerando
valor que se traduza num efeito multiplicador da capacidade operacional, nomeadamente apostando em
programas conjuntos e de duplo uso, isto é, que tenham uma aplicabilidade em missões civis, como a
experiência da resposta à COVID-19 mostrou ser fundamental.
Simultaneamente, o Governo impulsionará a racionalização de meios e das estruturas de comando e a
centralização do investimento, das aquisições e da gestão do património. Relativamente a instalações, uma vez
que o principal instrumento financeiro advém da Lei de Infraestruturas Militares, o documento assinala que se
continua a desonerar o Orçamento de Estado quanto à conservação e modernização das infraestruturas da
componente fixa do sistema de forças. Tendo por base estas premissas, e conforme estipulado na Lei de
Programação Militar e Lei das Infraestruturas Militares, o documento indica que será promovida a revisão de
ambas as leis.
De acordo com o Governo, será ainda iniciado o estudo dos requerimentos de substituição de capacidades
existentes, nomeadamente ao nível de navios de superfície e de aeronaves de combate, tendo em conta
prioritariamente as necessidades estratégicas militares do País, mas também a possibilidade de participação
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em consórcios internacionais adequados a essas prioridades pela indústria nacional. Estas iniciativas deverão
contribuir amplamente para o exercício da soberania e jurisdição nacional no Atlântico, essenciais à estabilidade
nacional e europeia e ao desenvolvimento económico e social do nosso País.
Nas Grandes Opções 2021-2025, é assinalada também a intenção de se estabelecer e operacionalizar uma
estratégia nacional de ciberdefesa, que passará pela definição de uma campanha de recrutamento direcionada
para a captação de recursos, pela edificação de um sistema de formação de qualidade e autossustentado e pelo
desenvolvimento de parcerias com instituições académicas com formação nesta área, bem como com as
empresas, com vista ao desenvolvimento de soluções tecnológicas adequadas à missão das Forças Armadas.
Serão ainda edificadas as estruturas de gestão estratégica e operacional relevantes, que assegurem a
necessária articulação com as estruturas nacionais de cibersegurança, bem como com as estruturas
internacionais que Portugal integra, nomeadamente no âmbito da OTAN e da UE.
De igual forma, será promovida a implementação da primeira estratégia da defesa nacional para o espaço,
edificando as capacidades relevantes à ação neste domínio de operações e estimulando a integração da defesa
nacional nas iniciativas em curso no nosso País e no âmbito da OTAN e da UE.
Dando resposta às necessidades da população, também será reforçada a capacidade própria de meios
aéreos de combate aos incêndios rurais, com a aquisição de seis helicópteros ligeiros, seis helicópteros médios
e dois aviões bombardeiros anfíbios pesados, aproveitando a alavancagem financeira do PRR e do programa
RescUE, que, conjugados com os meios aéreos locados, constituirá o Dispositivo Especial de Combate a
Incêndios Rurais (DECIR).
Posicionando Portugal com um papel estratégico no Atlântico, o Governo indica que será edificado o Atlantic
Center, quer ao nível das infraestruturas, quer na sua vertente funcional, promovendo-se o envolvimento de um
conjunto de países atlânticos, com vista ao estabelecimento de uma organização internacional que agregue o
Atlântico Norte e o Atlântico Sul, num compromisso para garantir a segurança e a defesa do Atlântico.
Também ao nível da sustentabilidade ambiental e energética, a agenda da chamada «Defesa Verde» deverá
ser aprofundada, estimulando o desenvolvimento de soluções tecnológicas e organizacionais que diminuam o
impacto ambiental das atividades da defesa em território nacional e no âmbito das missões internacionais que
Portugal integra igualmente deverá ser assegurado que os impactos negativos das alterações climáticas na
segurança e defesa nacionais são tidos em conta na reflexão estratégica em curso, quer ao nível nacional, quer
ao nível europeu e euro-atlântico, bem como no âmbito da CPLP.
O Governo indica ainda que será proposta uma reforma legislativa para reorganizar as Forças Armadas em
função do produto operacional, no sentido de privilegiar uma estrutura de forças baseada em capacidades
conjuntas e assente num modelo de organização modular e flexível e uma efetiva arquitetura de comando
conjunto. E consolidar-se-á o enquadramento e estruturas da Autoridade Marítima Nacional no ordenamento
jurídico nacional.
Por fim, salienta que será iniciado um processo de consulta e debate público amplo das grandes opções do
conceito estratégico de defesa nacional, tendo em conta as grandes mudanças nas dinâmicas geopolíticas
globais e regionais desde 2010, bem como o processo de revisão estratégica em curso na OTAN e na UE, em
que Portugal terá um papel ativo. O objetivo será a aprovação de um novo conceito estratégico de defesa
nacional, principal documento orientador no quadro do planeamento estratégico da defesa nacional.
5 – Impulsionar a economia da defesa
Concluindo o capítulo referente à área governativa da defesa nacional, o documento em análise releva que
uma forte afirmação da economia da defesa nacional é determinante para o sucesso da missão das Forças
Armadas e estratégica para a economia nacional no âmbito da inovação, investigação e desenvolvimento, bem
como um potencial veículo de reforço da internacionalização da economia portuguesa.
Assim, assinala-se que o desenvolvimento deste setor concorre no sentido da criação de emprego altamente
qualificado e do reforço da capacidade nacional em áreas tecnológicas de ponta e de elevado valor
acrescentado, estimulando, entre outros, o desenvolvimento de tecnologias, soluções e aplicações de duplo uso,
comuns à área da defesa e a outros domínios civis, designadamente a segurança, a aeronáutica, espaço e o
mar, potenciando assim o efeito multiplicador dos investimentos de defesa sobre outros setores económicos.
Desta forma, o Governo sublinha que a economia da defesa poderá ter um papel fundamental na tarefa
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prioritária de recuperação da crise pandémica e de renovação da economia portuguesa de 2021 em diante,
aproveitando da melhor forma os estímulos previstos no quadro da defesa europeia, nomeadamente no âmbito
da Cooperação Estruturada Permanente (PESCO) e do Fundo Europeu de Defesa. Na perspetiva do documento
em análise, a despesa em defesa é, em primeiro lugar, um investimento nas capacidades necessárias para
garantir a liberdade, a segurança e a salvaguarda da vida dos portugueses, mas é igualmente um investimento
no tecido económico, na inovação tecnológica, em empresas pequenas, médias e grandes, em novos empregos,
e numa maior capacidade exportadora. A integração do tecido industrial nacional no mercado europeu de defesa
permitirá integrar melhor as empresas e os trabalhadores nacionais em cadeias de valor acrescentado,
estimulando a competitividade nacional, a inovação e a resiliência nacional.
Por fim, consolidado que está o papel do Estado na gestão das participações públicas no setor, de forma
articulada e centralizada numa empresa unificadora, para o Governo importa continuar a assegurar a articulação
do setor da economia da defesa com as prioridades políticas e estratégicas definidas, bem como incrementar o
esforço de internacionalização da indústria de defesa, relevando para este objetivo a integração dos adidos
militares no esforço desta promoção. Serão, assim, reforçadas, com equidade e transparência, as medidas de
partilha de oportunidades deste setor, junto do tecido empresarial nacional e, designadamente, fomentando uma
maior cooperação com as entidades do sistema científico e tecnológico nacional quer públicas quer privadas.
PARTE III – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
A atualização das Grandes Opções para 2021-2025 apresentada pelo Governo tem em conta os
ajustamentos necessários às medidas de curto prazo de resposta à crise pandémica, não esquecendo as
importantes prioridades como o crescimento económico, a melhoria do emprego, dos rendimentos e das
condições de vida, e o aumento da resiliência do País.
Os próximos anos serão marcados pelos novos fundos europeus como o Quadro Financeiro Plurianual 2021-
2027 e o Next Generation EU, fundos fundamentais para a recuperação económica e social da situação atual
provocada pela COVID-19, mas fundos fundamentais também para o desenvolvimento e crescimento
consagrado no programa do Governo.
No que respeita à defesa nacional são identificados 5 eixos: As pessoas na construção das Forças Armadas
do futuro; assegurar o reconhecimento dos antigos combatentes; aproximar a defesa nacional da sociedade e
promover uma cultura de segurança e defesa; preparar a defesa nacional para os desafios da próxima década;
e impulsionar a economia da defesa; garantindo assim a capacidade das Forças Armadas responderem aos
desafios atuais e futuros, a salvaguarda da segurança e bem-estar da população, assumindo o seu papel de
reserva estratégica para a resiliência do Estado, mas também assegurando a sua capacidade de cumprir as
missões de paz e segurança internacionais.
Se há algo que esta pandemia evidenciou foi a importância de termos umas Forças Armadas fortes,
preparadas e capazes de dar resposta a este tipo de desafios. Desafios como este serão cada vez mais comuns
no futuro e temos de ter Forças Armadas aptas. Daí a importância da valorização da profissão militar e de novas
soluções de recrutamento, retenção e requalificação; de um sistema de saúde e de um sistema social eficaz. A
importância de continuarmos a reforçar os passos dados no reconhecimento dos antigos combatentes, à isenção
de taxas moderadoras no Serviço Nacional de Saúde, em modalidades mais abrangentes que os restantes
cidadãos, a entrada gratuita nos museus e monumentos nacionais, a disponibilização às famílias da bandeira
nacional para as honras fúnebres prestadas aos antigos combatentes, juntar-se-á brevemente o Cartão do
Antigo Combatente. A importância do reforço da presença da defesa nacional em todo o território, o caminho da
valorização do património com as autarquias que deve ser aprofundado, a execução da LPM e a aposta em
programas de duplo uso com aplicabilidade em missões civis. Mas, também a implementação de uma estratégia
nacional de ciberdefesa, o desenvolvimento do Atlantic Center ou o aprofundamento da «Defesa Verde» são
aspetos a destacar. Saliento, por fim, o objetivo da aprovação de um novo conceito estratégico de defesa
nacional e claro o papel da economia de defesa na recuperação económica e na internacionalização da
economia portuguesa, potenciando a Cooperação Estruturada Permanente e o Fundo Europeu de Defesa.
Este é um caminho que temos de continuar a aprofundar, garantindo que as Forças Armadas estão
preparadas para enfrentar de forma integrada e consistente novas e complexas ameaças, riscos e missões.
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Temos, por isso, de desenvolver uma resposta integrada e coordenada, baseada em capacidades conjuntas,
ajustada a uma organização modular e flexível, e alicerçada num comando centralizado.
O objetivo é o País e as Forças Armadas portuguesas continuarem a contribuir de forma determinante e
empenhada para as suas múltiplas missões.
PARTE IV – CONCLUSÕES E PARECER
1 – O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República, a 15 de abril de 2021, a Proposta
de Lei n.º 86/XIV/2.ª, que aprova as Grandes Opções para 2021-2025;
2 – A referida Proposta de Lei das Grandes Opções para 2021-2025 foi objeto de apreciação pela Comissão
de Defesa Nacional, nos termos do presente parecer;
3 – Em especial foram analisadas as áreas relativas à defesa nacional, reunindo a proposta de lei, na parte
referente à área anteriormente mencionada, os requisitos legais, constitucionais e regimentais para ser
apreciada e votada pelo Plenário da Assembleia da República;
4 – Em conformidade, a Comissão de Defesa Nacional é de parecer que a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª,
contendo as Grandes Opções para 2021-2025, no que respeita à área da defesa nacional, está em condições
de ser remetida à Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças, competente para elaborar o relatório final,
nos termos regimentais aplicáveis, assim como de, posteriormente, ser apreciada na generalidade pelo Plenário
da Assembleia da República.
Palácio de São Bento, 27 de abril de 2021.
A Deputada autora do parecer, Lara Martinho — O Presidente da Comissão, Marcos Perestrello.
Nota: As partes I e III do parecer foram aprovadas, por unanimidade, na reunião da Comissão de 27 de abril
de 2021.
———
COMISSÃO DOS ASSUNTOS EUROPEUS
Parecer
Índice
Parte I – Nota introdutória
Parte II – Considerandos
Parte III – Opinião da Deputada autora do parecer
Parte IV – Conclusões
Parte V – Parecer
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA
Nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa, o Governo
apresentou à Assembleia da República, no dia 15 de abril de 2021, a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª, que aprova
a Lei das Grandes Opções para 2021-2025.
Por Despacho do Presidente da Assembleia da República, de 15 de abril de 2021, a iniciativa em apreço foi
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admitida, baixando à Comissão de Orçamento e Finanças para efeitos de emissão de relatório e às restantes
comissões parlamentares especializadas permanentes para elaboração de parecer, nos termos da alínea a) do
n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.
O Conselho Económico e Social (CES), nos termos do n.º 3 do artigo 9.º da Lei n.º 43/91, de 27 de julho, e
do artigo 92.º da Constituição da República Portuguesa, elaborou um parecer sobre as Grandes Opções para
2021-2025, cobrindo um conjunto de áreas consideradas relevantes.
PARTE II – CONSIDERANDOS
A proposta presentemente escrutinada vem corresponder a uma atualização das Grandes Opções para 2021-
2023, tendo em conta os ajustamentos necessários na resposta à crise pandémica provocada pela COVID-19
aos mais diversos níveis e às medidas a ela subjacentes, baseados na «Estratégia Portugal 2030»,
nomeadamente: (i) O conjunto de medidas imediatas que incluem áreas como a saúde, o apoio às famílias, o
emprego e a atividade económica; (ii) As medidas constantes do Programa de Estabilização Económica e Social
(PEES); (iii) O incremento da execução do Portugal 2020, agora reforçado pelos recursos adicionais facultados
a título de «Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa»; (iv) A execução do Plano de
Recuperação e Resiliência, para promover a recuperação, a resiliência e a adaptação da economia nacional; e
(v) O Quadro Financeiro Plurianual.
Assim, a Lei das Grandes Opções para 2021-2025 pretende reafirmar «o compromisso com o crescimento
económico de médio e longo prazo sustentável, a melhoria do emprego, dos rendimentos e das condições de
vida, reforçando deste modo a resiliência do país e promovendo a coesão económica, social e territorial».
Relativamente às opções de política económica plasmadas nesta iniciativa, refere-se que se mantém a
organização em redor de quatro agendas alinhadas com a «Estratégia Portugal 2030»: (i) As pessoas primeiro:
um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdades; (ii) Digitalização, inovação, e
qualificações como motores do desenvolvimento; (iii) Transição climática e sustentabilidade dos recursos; e (iv)
Um País competitivo externamente e coeso internamente. Para além destes eixos, destacam-se ainda a
intervenção na qualidade dos serviços públicos, a melhoria da qualidade da democracia, o combate à corrupção
e a valorização das funções de soberania.
a) O articulado da proposta de lei
A presente iniciativa legislativa visa, nos termos do seu artigo 1.º, aprovar a Lei das Grandes Opções para
2021-2025 em matéria de planeamento e da programação orçamental plurianual, «que integram as medidas de
política e os investimentos que as permitem concretizar».
O artigo 2.º refere que a proposta «tem presente os impactos negativos a nível económico e social resultantes
da crise pandémica global originada pela doença COVID-19, as medidas que procuram relançar o crescimento
económico a médio prazo na sequência da estratégia de combate aos efeitos daquela pandemia, bem como o
desenvolvimento económico e social consagrado no Programa do XXII Governo Constitucional.»
Neste sentido, e nos termos do artigo 3.º, a proposta «integra a identificação e planeamento das opções de
política económica e a programação orçamental plurianual, para os subsetores da administração central e
segurança social», que constam do anexo à presente lei, sendo que integra igualmente um conjunto de
compromissos e políticas em torno de quatro agendas estratégicas: a) As pessoas primeiro, um melhor equilíbrio
demográfico, maior inclusão, menos desigualdades; b) Digitalização, inovação, e qualificações como motores
do desenvolvimento; c) Transição climática e sustentabilidade dos recursos; d) Um País competitivo
externamente e coeso internamente.
Finalmente, salienta-se que «as prioridades de investimento constantes da Lei das Grandes Opções são
compatibilizadas no âmbito do Orçamento do Estado para 2022.»
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b) As Grandes Opções para 2021-2025
No anexo, a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º, mencionam-se as Grandes Opções 2021-2025, que se dividem
em oito componentes:
1 – Grandes Opções;
2 – Cenário macroeconómico;
3 – Governação e serviços públicos;
4 – Portugal no mundo;
5 – Agenda estratégica: As pessoas primeiro. Um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos
desigualdades;
6 – Agenda estratégica: Digitalização, inovação e qualificação como motores do desenvolvimento;
7 – Agenda estratégica: Transição climática e sustentabilidade dos recursos;
8 – Agenda estratégica: Um País competitivo externamente e coeso internamente.
c) Os assuntos europeus nas Grandes Opções
A iniciativa ora apreciada refere que a presente crise pandémica motivou «uma resposta estruturada do
Governo», baseada em três fases: A fase de emergência, a fase de estabilização e a fase de recuperação. É
nas últimas duas fases que o relacionamento entre a UE e os Estados-Membros se torna mais evidente, através
de apoios financeiros conferidos para fazer face aos desafios correntes.
Em particular, a segunda fase das políticas públicas – estabilização – incluiu apoios em diversas dimensões,
especificamente: (i) Apoios ao emprego; (ii) Intervenção na área social, incluindo reforço da capacidade do SNS,
digitalização das escolas, habitação e combate à pobreza; (iii) Apoio às empresas incluindo linhas de crédito e
moratórias bancárias e fiscais e apoios à retoma ou à promoção de novas áreas de negócio; e (iv) Reforço do
quadro institucional para adaptação e melhor resposta no atual contexto. Refere o documento que estas medidas
mobilizam um total de 13,4 mil milhões de euros financiados através de diversas fontes [i.e. Orçamento do
Estado, os fundos e outros instrumentos europeus (e.g. o SURE) e o sistema financeiro nacional].
Ao mesmo tempo, é mencionado que algumas das medidas extraordinárias que têm vindo a ser
implementadas beneficiaram da iniciativa Coronavirus Response Investment Initiative (CRII e CRII+) lançada
pela Comissão Europeia que tornou a execução do Portugal 2020 «mais ágil e flexível».
Quanto à terceira fase, a proposta revela que esta será implementada a partir do Plano de Recuperação e
Resiliência (PRR), que por sua vez mobilizará cerca de 13,9 mil M€ de subvenções para «promover a
recuperação, a resiliência e a adaptação da economia nacional».
Plano de Recuperação e Resiliência
A proposta do governo refere que o PRR se enquadra no Mecanismo de Recuperação e Resiliência,
desenvolvido no âmbito da iniciativa Next Generation EU, cujo objetivo se prende com a «mitigação do impacto
económico e social da crise provocada pela COVID-19» bem como «a promoção da convergência económica e
a resiliência das economias da União», o que deverá salvaguardar o crescimento sustentável de longo prazo e
uma resposta eficaz aos desafios da «dupla transição» – ecológica e digital.
Como forma de atingir esses dois objetivos, pretende-se implementar uma estratégia acompanhada por uma
ação relevante de reforço da resiliência da economia e da sociedade portuguesas, nas suas variadas vertentes:
Resiliência social, resiliência económica e do tecido produtivo, e resiliência territorial.
Sobre a estrutura geral do PRR, a iniciativa esclarece que esta se organiza em três dimensões de intervenção
estrutural, cada uma delas pressupondo um conjunto de reformas e investimentos: Resiliência, transição
climática e transição digital.
Para a dimensão da resiliência, que concentra 60% do montante global do PRR, a proposta evidencia a
necessidade de a economia e a sociedade portuguesas estarem mais bem preparadas para choques futuros,
independentemente da sua natureza, mas também para preparar o caminho para a construção de uma economia
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«mais competitiva, mais coesa e mais inclusiva», com mais capacidade de aproveitamento das oportunidades
decorrentes das transições climática e digital da economia, da sociedade e dos territórios.
Isso passará igualmente por uma das prioridades já definidas nesse eixo, a da redução das vulnerabilidades
sociais, onde se pretendem asseverar investimentos e reformas nas áreas da saúde, habitação, e redes de
apoio dirigidas a pessoas vulneráveis.
Com vista a complementar esses objetivos, pretende-se ainda promover um reforço do sistema educativo e
formativo através da modernização da oferta e dos estabelecimentos de ensino e da formação profissional, do
incentivo ao emprego permanente, do aumento das qualificações escolares e profissionais da população adulta,
do desenvolvimento de competências para a inovação e renovação industrial, e do aumento do número de
graduados no ensino superior.
Ainda no eixo da resiliência, a iniciativa afirma que se pretende assegurar um território «simultaneamente
competitivo e coeso», através do investimento em infraestruturas rodoviárias transfronteiriças e de ligação às
redes principais.
Quanto à dimensão da transição climática, a proposta refere que se pretende «promover o melhor
aproveitamento dos recursos de que o País já dispõe e potenciar o desenvolvimento de setores económicos em
torno da produção de energias renováveis», através do estímulo da investigação, inovação e aplicação de
tecnologia de produção e consumo de energia mais eficientes.
Para atingir tais objetivos, estipulam-se três prioridades: i) Uma redução de emissões de gases com efeito
de estufa entre 45% e 55% até 2030, em relação a 2005; ii) Uma incorporação de 47% de fontes de energia
renovável no consumo final bruto de energia e iii) Uma aposta na eficiência energética traduzida na redução de
35% de energia primária.
Estas prioridades serão alinhadas com o objetivo de atingir a neutralidade carbónica até 2050, juntamente
com um conjunto de investimentos e reformas relativos à economia do mar, à mobilidade sustentável, à eficiência
energética em edifícios, à descarbonização da indústria, ao hidrogénio e renováveis e à promoção da
bioeconomia sustentável.
Por último, a dimensão da transição digital ganha um plano ainda mais relevante tendo em conta os
constrangimentos que urge ultrapassar, especificamente quanto às competências digitais e à capacitação para
a digitalização. Esta necessidade surge igualmente da necessidade de se dispor de estruturas e redes digitais
eficazes que permitam desmaterializar as aprendizagens, as transações e os processos e, quando adequado,
possibilitar o trabalho remoto, acelerando, de forma inclusiva, a transformação digital que estava em curso –
todas elas evidenciadas pela presente pandemia.
Refere a iniciativa que o reforço e investimento neste eixo da transição digital permitirá «preparar e adaptar
as competências dos portugueses às novas necessidades de empoderamento enquanto cidadãos, para
participação num mercado de trabalho marcado por novos processos produtivos, novos modos de organização
empresarial e novos produtos e serviços, decorrentes da crescente digitalização da atividade económica».
Os efeitos nas finanças públicas serão igualmente positivos, através da resiliência institucional e da redução
dos custos de contexto, nomeadamente na justiça económica e na promoção da simplificação administrativa e
legislativa, o que por sua possibilitará a existência de uma administração pública mais próxima, eficiente e
transparente tanto para cidadãos como para as empresas.
Como forma de acelerar a transição para uma economia e sociedade mais digitalizadas, a proposta propõe
que as opções nacionais assentem nos seguintes componentes: Capacitação e inclusão digital das pessoas
através da educação; formação em competências digitais e promoção da literacia digital; transformação digital
do setor empresarial e digitalização do Estado; esta última mobilizada como alavanca de: i) Uma melhor
qualidade e sustentabilidade das finanças públicas; ii) Um ambiente de negócios mais competitivo e indutor do
investimento e iii) Uma Administração Pública mais próxima dos cidadãos e empresas, mais ágil e mais eficiente.
Nesta dimensão da transição digital, figuram-se investimentos em áreas setoriais como a escola digital, a
administração tributária, a segurança social e a justiça, bem como os investimentos na capacitação digital das
empresas.
Acordo de Parceria 2021-2027
A proposta de lei assinala que a negociação do Quadro Financeiro Plurianual da UE se iniciou a 2 de maio
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de 2018 e que, embora tenha sido alvo de sucessivos adiamentos devido a «diferentes perspetivas políticas dos
membros da EU» e também ao processo de saída do Reino Unido da União Europeia, foi possível chegar a um
acordo sobre o pacote de recuperação e o orçamento europeu para 2021-2027 pelo Conselho Europeu em julho
de 2020.
Relativamente ao Acordo de Parceria 2021-2027, refere-se que este se encontra alinhado com a Estratégia
Portugal 2030 e com as suas quatro agendas temáticas, tendo por base uma intervenção em áreas relevantes
em vários domínios, incluindo a inovação e a transição digital, a demografia, a transição climática e a coesão
territorial.
A iniciativa relembra ainda que este acordo de parceria se sustenta nos seguintes princípios orientadores: i)
Concentração; ii) Simplificação; iii) Orientação para resultados; iv) Abertura à inovação, v) Transparência e
prestação de contas; vi) Subsidiariedade; vii) Segregação das funções de gestão e da prevenção de conflitos
de interesse; e viii) Sinergias entre fontes de financiamento nacionais e comunitárias.
Um ponto relevante sinalizado pela proposta tem que ver com o processo de programação e implementação
do acordo de parceria e dos programas operacionais, em que se afirma que será garantida uma ampla
divulgação e discussão pública, e posteriormente reforçados os mecanismos de comunicação e divulgação de
resultados na fase de implementação.
Afirma ainda a proposta que Portugal tem como objetivo apresentar formalmente o seu acordo de parceria e
programas operacionais assim que a regulamentação comunitária for publicada, o que se prevê que decorra no
primeiro semestre de 2021, tendo já sido iniciadas as discussões com a Comissão Europeia.
Impacto dos instrumentos de financiamento nas políticas públicas
A iniciativa presentemente escrutinada refere que o PRR e o Portugal 2030 serão importantes vetores das
políticas públicas em Portugal na próxima década, incidindo sobre as áreas do conhecimento, da transição
digital, da transição climática, e da coesão territorial e social. É aludido ainda que estes instrumentos têm em
comum a Estratégia Portugal 2030, «documento de referência e enquadrador das políticas públicas no horizonte
de uma década» e cuja visão é «recuperar a economia e proteger o emprego, e fazer da próxima década um
período de recuperação e convergência de Portugal com a União Europeia, assegurando maior resiliência e
coesão, social e territorial». As fontes de financiamento incluem o Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, o
PRR ou outros fundos do Next Generation EU (REACT-EU, Fundo para a Transição Justa…) ou outros fundos
nacionais, incluindo os provenientes dos exercícios orçamentais anuais.
Por último, o documento assinala que a própria Comissão Europeia partilha do diagnóstico efetuado na
Estratégia Portugal 2030 acerca dos principais bloqueios estruturais e desafios económicos que o País enfrenta,
pelo que os domínios em foco e que carecem de reformas e investimentos incluirão garantir a resiliência
financeira e institucional, promover as competências e qualificações, apoiar o emprego de qualidade e reforçar
a proteção social, fomentar o investimento público e privado e melhorar as condições de contexto para as
empresas e os cidadãos.
Portugal no mundo
Dentre as múltiplas prioridades da política externa portuguesa encontra-se a integração europeia, pelo que
a iniciativa vinca que as prioridades para o ciclo de 2021-2025 se pautarão pela continuidade e o
aprofundamento deste e de outros eixos e objetivos estratégicos da política europeia e externa.
Considera-se, por isso, que Portugal «deve participar ativamente na construção europeia», nomeadamente
no âmbito da Conferência sobre o Futuro da Europa, bem como na implementação de medidas promotoras de
resiliência das economias e sociedades europeias, através de uma agenda progressista e sustentável que
priorize os valores europeus e o Estado de direito, como forma de reforçar o papel da Europa no mundo.
A proposta relembra que no primeiro semestre de 2021 Portugal assume a Presidência do Conselho da União
Europeia, tendo definido como prioridades do seu mandato a europa social, verde, digital e global e, ainda, a
resiliência da União Europeia, em particular no contexto de recuperação da crise causada pela pandemia da
COVID-19. A resposta europeia à crise pandémica será alavancada com a aceleração da vacina, ao
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restabelecimento da liberdade de circulação, ao pleno funcionamento do mercado interno e à solidariedade
internacional.
Por outro lado, além de continuar a defender os interesses nacionais nas atuais e futuras iniciativas europeias
que se debrucem sobre as questões da resiliência económica e social da UE e do modelo social europeu,
menciona-se que o Governo continuará a apoiar a implementação e execução dos programas e instrumentos
«do novo QFP e do Plano de Recuperação da UE – Next Generation EU, incluindo o programa de recuperação
nacional relativo ao Instrumento de Recuperação e Resiliência (IRR) e o Acordo de Parceria 2021-2027».
Ao mesmo tempo, afirma-se que será reforçada a preparação do País para um melhor aproveitamento dos
programas de gestão centralizada, nos domínios económico, do investimento, das infraestruturas de
comunicações e transportes, ambiental e energético, da ciência e tecnologia e da política externa e de defesa,
atendendo, de forma horizontal, às necessidades específicas das regiões ultraperiféricas e do interior continental
e regiões de fronteira.
Para além de fazer referência à relação futura da União Europeia com o Reino Unido, «que se deseja tão
equilibrada, próxima e profunda quanto possível», a proposta assinala que o Governo continuará a contribuir
para o debate sobre o futuro da Europa e da União Económica e Monetária (UEM), no que se refere à «conclusão
da União Bancária, no debate sobre as regras orçamentais e de governação económica da UE como o Semestre
Europeu, no reforço da União do Mercado de Capitais, digitalização e maior sustentabilidade dos mercados
financeiros, juntamente com iniciativas para o combate à evasão fiscal».
É ainda mencionado que serão promovidos «o aprofundamento do mercado interno, as PME como elementos
centrais de uma nova política industrial europeia que garanta maior autonomia estratégica e recupere as cadeias
de valor europeias, a par da implementação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais e o respetivo Plano de Ação
apresentado pela Comissão Europeia em 2021, no sentido de desenvolver um novo contrato social para a
Europa».
No que concerne a desafios conjuntos como as migrações, as alterações climáticas, a transição para uma
economia digital, a defesa do Estado de direito, o combate a ameaças híbridas e a luta contra os populismos e
os nacionalismos xenófobos, a iniciativa refere que Portugal dará um importante contributo para reforçar estes
eixos, salientando-se ainda o empenho do país no aprofundamento das interligações energéticas para produção,
armazenamento, transporte e consumo de energias de fontes renováveis, focando no hidrogénio verde, na
proteção dos oceanos, na otimização do potencial do mar, na promoção da economia circular e na adoção e
implementação da estratégia de longo prazo da União Europeia para alcançar a neutralidade carbónica até
2050.
Finalmente, a proposta garante que serão salvaguardados os interesses nacionais no contexto dos acordos
comerciais da União Europeia com países e regiões terceiros, tais como com o México e o Mercosul, o Chile, a
Austrália, a Nova Zelândia, a China e a Índia.
PARTE III – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
A autora do presente parecer exime-se de, nesta sede, manifestar a sua opinião, a qual é de «elaboração
facultativa» nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.
PARTE IV – CONCLUSÕES
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República, a 15 de abril de 2021, a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª
que visa aprovar as Grandes Opções para 2021-2025;
2 – A presente proposta foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo à
Comissão de Assuntos Europeus emitir parecer acerca das matérias da sua competência;
3 – A Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª foi acompanhada de parecer emitido pelo Conselho Económico e Social,
nos termos do artigo 92.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa.
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PARTE V – PARECER
A Comissão de Assuntos Europeus é de parecer que:
1 – A Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª, que visa aprovar as Grandes Opções para 2021-2025, reúne os
requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em Plenário;
2 – Deve o presente parecer ser remetido, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 206.º do
Regimento da Assembleia da República, à Comissão de Orçamento, Finanças.
Palácio de São Bento, 27 de abril de 2021.
A Deputada autora do parecer, Fabíola Cardoso — O Presidente da Comissão, Luís Capoulas Santos.
Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PS, do PSD, do PCP e do CDS-PP e a abstenção do
BE, na reunião da Comissão de 27 de abril de 2021.
——
COMISSÃO DE ECONOMIA, INOVAÇÃO, OBRAS PÚBLICAS E HABITAÇÃO
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
PARTE I – CONSIDERANDOS
No dia 15 de abril de 2021 deu entrada na Assembleia da República, da autoria do Governo, a Proposta de
Lei n.º 86/XIV/2.ª, referente às Grandes Opções para 2021-2025, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º
da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 119.º e 125.º do Regimento da Assembleia da República.
A iniciativa foi admitida e distribuída pelas comissões parlamentares permanentes para elaboração de
pareceres das respetivas áreas de atuação, estando a Comissão de Orçamento e Finanças designada como
comissão competente nesta matéria.
É da competência da Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação proceder à elaboração
de parecer sobre a Proposta de Lei que aprova as Grandes Opções para 2021-2025, na parte que respeita à
sua competência material, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República.
Assim, o presente parecer incide exclusivamente sobre as áreas das Grandes Opções para 2021-2025 que
se inserem no âmbito da competência direta da CEIOPH, constantes na Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª
Foi enviado à Assembleia da República um parecer do Conselho Económico e Social (CES) sobre as
Grandes Opções para 2020-2023, aprovado em reunião do Plenário de 13 de abril de 2021.
De acordo com o artigo 135.º do Regimento da Assembleia da República a CEIOPH nomeou, no dia 16 de
abril de 2021, o Deputado Hugo Costa (PS) como autor do parecer da Comissão.
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1 – Enquadramento geral
As Grandes Opções para 2021-2025 correspondem à atualização das Grandes Opções para 2021-2023, por
forma a se adequarem às medidas implementadas da resposta de curto-prazo aos efeitos da crise resultante da
pandemia da COVID-19. Sem prejuízo, as Grandes Opções agora apresentadas reforçam os objetivos já
previamente determinados de «crescimento económico de médio e longo prazo sustentável, a melhoria do
emprego, dos rendimentos e das condições de vida».
As Grandes Opções serão um instrumento enquadrados da política económica que se pretende implementar
nos próximos cinco anos, e que será fortemente condicionada pelo combate à pandemia e pelo relançamento
do crescimento económico e recuperação da economia nacional e internacional, mas também fortalecida por
um alargado conjunto de apoios financeiros europeus.
Neste sentido, o Governo identifica ainda um conjunto de medidas a que as Grandes Opções se subjazem,
e que se cruzam com as competências desta comissão, nomeadamente:
a) O conjunto de medidas imediatas de resposta à crise e que incluem diversas áreas, no âmbito da saúde,
do apoio às famílias, ao emprego e à atividade económica;
b) As medidas contantes do Programa de Estabilização Económica e Social (PEES);
c) O incremento da execução do Portugal 2020, agora reforçado pelos recursos adicionais facultados a título
de «Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa»;
d) A execução do Plano de Recuperação e Resiliência, para promover a recuperação, a resiliência e a
adaptação da economia nacional; e
e) O Quadro Financeiro Plurianual.
O presente parecer dará assim conteúdo às matérias da sua competência de acordo com as agendas
estratégias identificadas nas Grandes Opções:
a) As pessoas primeiro, um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdades;
b) Digitalização, inovação, e qualificações como motores do desenvolvimento;
c) Transição climática e sustentabilidade dos recursos;
d) Um país competitivo externamente e coeso internamente.
2 – Enquadramento dos apoios à economia no âmbito do combate à crise resultante da pandemia da
COVID-19
O Governo começa por elencar um conjunto importante de apoios para o combate à crise económica,
proteção do emprego e do tecido empresarial português, além do natural reforço do Serviço Nacional de Saúde.
Medidas como os apoios às famílias e aos trabalhadores, o layoff simplificado, diferimento de obrigações fiscais
e contributivas, moratórias, ou linhas de crédito, entre outras, tiveram um impacto na economia de 27 mil milhões
de euros, ou seja, cerca de 12% do PIB português.
Adicionalmente, foi elaborado o Programa de Estabilização Económica e Social (PEES), e que, em
consequência, criou novos apoios para o setor económico e social. No caso da economia e do apoio às
empresas destaca-se o programa ATIVAR.PT, os apoios à retoma progressiva da atividade ou da normalização
da atividade empresarial, e prorrogação de apoios prévios. Estes apoios, bem como outros da área social,
mobilizaram verbas no montante de 13,4 mil milhões de euros.
Foi também reforçada a execução dos fundos estruturais do Portugal 2020, nomeadamente através da
flexibilização e aceleração de pagamentos, da abertura de concursos para apoios no âmbito da produção de
bens e serviços essenciais para o combate à COVID-19, do lançamento do programa ADAPTAR ou da
operacionalização do programa APOIAR.
Atualmente encontra-se já em conclusão, e discussão com a Comissão Europeia, o Plano de Recuperação
e Resiliência, que reforçará os apoios à recuperação económica em cerca de 13,9 mil milhões de euros em
subvenções, mais 2,6 mil milhões de euros em empréstimos. O Plano de Recuperação e Resiliência assenta
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em três vetores de ação: resiliência, transição climática e transição digital, divididos num total de 20
componentes, 37 reformas e 82 investimentos estruturantes.
Sem prejuízo de um acompanhamento específico ao Programa de Recuperação e Resiliência, destaque-se
aqui ainda que na componente resiliência se mobilizarão verbas no montante de mais de 11 mil milhões de
euros, destacando-se as componentes SNS, habitação, investimento e inovação, e qualificações e
competências como as mais relevantes, tal como evidencia a figura 1.
Figura 1 – Verbas associadas ao PRR (Fonte: GO 2021-2025)
Além do Plano de Recuperação e Resiliência, Portugal irá beneficiar também com os recursos do Quadro
Financeiro Plurianual (QFP 2021-2027), também designado por «Portugal 2030», no montante de cerca de 24
mil milhões de euros de Fundos da Coesão, e que serão canalizados para cinco objetivos de política identificados
pelo Governo:
a) Inovação, digitalização, competitividade das empresas, competências para a especialização inteligente,
transição industrial e empreendedorismo (uma Europa mais inteligente);
b) Transição energética, energias renováveis e luta contra as alterações climáticas (uma Europa mais verde);
c) Redes de transportes e digitais estratégicas (uma Europa mais conectada);
d) Emprego de qualidade, educação, competências, inclusão social e igualdade de acesso aos cuidados de
saúde, na senda do Pilar Europeu dos Direitos Sociais (uma Europa mais social);
e) Estratégias de desenvolvimento a nível local e desenvolvimento urbano sustentável (uma Europa mais
próxima dos cidadãos).
Os mecanismos financeiros de apoio mencionados estão enquadrados na Estratégia Portugal 2030, e que
foi aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 98/2020, de 13 de novembro.
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3 – Cenário macroeconómico
Quadro 1 – Cenário macroeconómico associado às GP 2021-2025
O cenário macroeconómico enquadrador das Grandes Opções para 2021-2025é fortemente marcado pela
desaceleração da economia decorrida em 2020, resultante das medidas de combate à crise pandémica, e pelos
instrumentos de recuperação da atividade económica e de proteção do tecido social portugueses, europeus e
mundiais.
Evidencia-se uma forte queda do PIB em 2020, de 7,6%, em parte explicada pela quebra da procura interna,
sem prejuízo da política contra cíclica do Governo ao nível dos consumos públicos. A recuperação económica
será particularmente forte nos anos de 2021 e 2022, estabilizando nos anos seguintes. Ainda assim, verifica-se
que as medidas adotadas permitiram uma atenuação do aumento do desemprego e, ainda que se anteveja um
aumento da taxa de desemprego em 2021, a recuperação assinala-se como sendo rápida.
4 – Portugal no mundo
Neste capítulo são referidos diversos temas relativos às competências da 6.ª Comissão, no âmbito das
prioridades da política externa portuguesa, a saber: «a integração europeia; o elo transatlântico; os países de
Língua Portuguesa; as comunidades portuguesas residentes no estrangeiro; a internacionalização da economia,
da língua, da cultura e da ciência; o multilateralismo».
Identifica-se como prioridade o apoio à internacionalização da economia portuguesa, através do aumento
das exportações, do investimento no exterior e da captação de investimento direto estrangeiro. Será
particularmente relevante a implementação do programa Internacionalizar 2030 pretendendo-se atingir um
volume de exportações correspondente a 50% do PIB. Será também implementado o Programa Nacional de
Apoio ao Investimento da Diáspora (PNAID), que é especialmente focado nas micro, pequenas e médias
empresas para a internacionalização de empresas portuguesas e promover o investimento da diáspora em
Portugal.
Para tal, será necessário proceder à modernização dos sistemas de incentivos ao investimento estrangeiro,
tirando partido, quer das oportunidades e desafios do novo Quadro Financeiro Plurianual europeu, do PRR e de
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estímulos de natureza fiscal. Importa ainda melhorar a eficácia dos incentivos não financeiros à localização do
investimento em Portugal.
Continua a ser de particular relevância a consolidação da rede externa da AICEP e a modernização dos seus
serviços, designadamente na área da transição digital e no apoio às pequenas e médias empresas, apostando
nos mercados estratégicos que estão ou poderão estar na origem de investimento estrangeiro e no
aproveitamento das oportunidades geradas pelos novos instrumentos de política comercial da União Europeia.
Este enfoque na internacionalização da economia portuguesa necessita da existência de mecanismos de
governação entre os diversos agentes de promoção da internacionalização da nossa economia, aumentando
assim os níveis de coordenação e de impacto das políticas públicas, bem como os esforços de capacitação para
a internacionalização.
5 – Agenda estratégica «As pessoas primeiro»: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão,
menos desigualdade
5.1 – Garantia de habitação condigna e acessível
Nesta temática destaca-se o compromisso do Governo em dar continuidade ao impulso que a política pública
de habitação conheceu durante a Legislatura anterior, nomeadamente pela aprovação da Nova Geração de
Políticas de Habitação (NGPH) e dos seus instrumentos de execução.
Pretende-se inverter a trajetória de desinvestimento público no setor da habitação, mas assumindo uma
abordagem integrada, tanto do ponto de vista da maior diversificação das respostas, com especial enfoque na
resposta pública, como do reforço da articulação entre o Estado central e as autarquias locais.
A pandemia veio expor problemas sociais resultantes da estrutural escassez de habitação pública e, nesse
sentido, deverá ser promovido um parque público de habitação de dimensão adequada, procurando resolver os
problemas de carências habitacionais persistentes, criando uma nova resposta às necessidades de alojamento
urgente e temporário e disponibilizando habitação acessível a agregados com rendimentos intermédios.
Destaca-se, neste âmbito, a implementação dos programas 1.º Direito – Programa de Apoio ao Acesso à
Habitação –, a criação de uma Bolsa Nacional de Alojamento Urgente e Temporário, a criação de um parque
habitacional público a custos acessíveis, que o Governo diz que será «orientado para dar resposta a famílias
com rendimentos intermédios e em situação de dificuldade de acesso à habitação, bem como aos grupos mais
vulneráveis, nomeadamente os jovens (sobretudo nos aglomerados urbanos), mobilizando para o efeito
património público (terrenos e imóveis)», bem como o reforço das intervenções identificadas como necessárias
pelo IHRU. Os investimentos nesta área revestem-se de extrema importância, evidenciado pelas verbas
dedicadas pelo PRR à habitação, identificadas na figura 1 do presente parecer.
6 – Agenda estratégica: Digitalização, inovação e qualificações como motores do desenvolvimento
Os desafios globais que enfrentamos, bem como a preparação das condições para o crescimento económico,
impõem desafios importantes ao País, seja na área da energia e do ambiental, mas também na digitalização da
economia. Necessariamente torna-se importante promover a sociedade do conhecimento, por forma a
convergirmos para uma sociedade baseada no conhecimento, na inovação e na criação de conhecimento a
partir de atividades de I&D. Especialmente no que respeita à inovação, verifica-se que esta será determinante
para garantir uma evolução tecnológica que promova a produção nacional, tornando-a também mais eficiente,
produtiva e competitiva.
6.1 – Digitalização e inovação empresarial
O Governo identifica como uma dificuldade na convergência real da economia portuguesa com os níveis
médios de desenvolvimento da UE a baixa produtividade resultante do perfil de especialização, associada a
setores intensivos em mão-de-obra e de baixo valor acrescentado, com produtos tecnologicamente menos
sofisticados e alvo de um fraco crescimento da procura nos mercados internacionais.
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Existe, assim, um diferencial na percentagem de exportações de média-alta e alta tecnologias a acentuado.
Colocam-se ainda desafios relacionados as tendências tecnológicas que exigem uma rápida adaptação das
empresas nos seus processos de produção, organização e qualificação, em particular nas áreas da inteligência
artificial, Internet das coisas, big data, impressão 3D, robótica ou blockchain, que devem ser articuladas com a
atuação em matéria climática e ambiental, de descarbonização da economia, da transição energética, da
economia circular e da construção de uma sociedade digital
A inovação empresarial será assim objeto de uma reforma no âmbito da promoção do acesso a financiamento
empresarial, e na qual se destaca, como momento inicial, a criação do Banco Português de Fomento, pelo
Decreto-Lei n.º 63/2020, de 7 de setembro. Este organismo foi criado pela fusão de um conjunto de sociedades
financeiras, na sequência da autorização concedida pela Comissão Europeia, encontrando-se atualmente em
curso o processo de autorização da fusão junto do Banco de Portugal.
Esta entidade tem por missão, de acordo com o Governo: i) Apoiar o desenvolvimento da economia através
da disponibilização de soluções de financiamento, nomeadamente por dívida, em condições de preço e prazo
adequadas à fase de desenvolvimento de empresas e projetos, potenciando a capacidade empreendedora, o
investimento e a criação de emprego e proporcionando ainda às empresas locais condições de financiamento
equivalentes às melhores referências do mercado internacional, através da gestão de instrumentos de
financiamento e partilha de riscos; e ii) Apoiar o desenvolvimento da comunidade empresarial portuguesa,
colmatando as falhas de mercado no acesso ao financiamento das empresas, com enfoque nas pequenas e
médias empresas e midcaps, em particular ao nível da capitalização e do financiamento a médio e longo prazo
da atividade produtiva. Prossegue ainda o desígnio do Programa do XXII Governo Constitucional de desenvolver
um banco verde, com o propósito de conferir capacidade financeira e acelerar as várias fontes de financiamento
existentes dedicadas a investir em projetos de neutralidade carbónica e de economia circular.
Neste sentido, o BPF centrar-se-á em:
i) Projetos de investigação e desenvolvimento, com potencial de concretização da investigação no mercado;
ii) Projetos no setor das infraestruturas sustentáveis; e
iii) No setor de investimento social e das qualificações;
iv) Promoção de financiamento direto ou de facilitação de acesso a financiamento para PME e empresas
midcap, bem como grandes empresas consideradas importantes para a economia nacional.
6.2 – Inovação e qualificação empresariais
Tendo-se assumido como determinante a capacidade de as empresas apostarem na incorporação e na
valorização de conhecimento e na transformação digital da sua atividade identifica-se no Plano de Ação para a
Transição Digital de Portugal, designado Portugal Digital, nomeadamente no pilar referente à transformação
digital do tecido empresarial, medidas que promovem as competências digitais na organização e no
funcionamento das empresas nacionais, de modo a contribuir para a sua competitividade e para a sua transição
para o digital.
No âmbito do Portugal Digital promovem-se ações de estímulo ao empreendedorismo e para a atração de
investimento. Para o desenvolvimento e implementação do plano serão utilizados os programas Indústria 4.0,
Startup Portugal, INCoDe.2030, Simplex e +CO3SO Digital. Neste contexto, identificam-se como medidas a
implementar de especial relevância: a dinamização da rede nacional de Digital Innovation Hubs, a disseminação
de uma ferramenta de avaliação da maturidade digital para as empresas e um programa de capacitação digital
de PME no interior.
O programa Indústria 4.0, em vigor desde 2017, pretende gerar as condições para a adaptação do tecido
produtivo nacional às exigências da era digital e acelerar a adoção das tecnologias e conceitos da Indústria 4.0.
Destaca-se que, no conjunto das 64 medidas previstas para a primeira fase do programa, 95% estão já em
execução ou concluídas, e que abrangeram cerca de 530 mil indivíduos e 24 mil empresas. Na segunda fase
do programa prevê-se um impacto sobre mais de 20 000 empresas a operar em Portugal e que possibilitará a
requalificação e formação em competências digitais de 200 000 trabalhadores.
Estes objetivos serão prosseguidos e redinamizados no âmbito da componente 16 – Empresas 4.0 do PRR
com um investimento na ordem dos 650M€.
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Serão também mobilizados fundos comunitários e/ou receitas do processo de leilão 5G com vista a apoiar o
desenvolvimento de provas de conceito do 5G em infraestruturas críticas portuárias por forma a melhorar a
sustentabilidade ambiental e eficiência logística dos portos.
No que respeita ao turismo, e dada a sua especial relevância na economia nacional, e o impacto significativo
da pandemia neste setor, identifica-se como um dos eixos fundamentais nos próximos anos o reforço do
posicionamento competitivo no mundo, recuperando o setor, através da retoma da capacidade aérea, da
recuperação dos canais de distribuição internacionais e do reforço da capacidade de promoção e
comercialização da oferta e de atração de eventos.
Ainda no setor do turismo destaca-se o fomentar da sustentabilidade das empresas e dos destinos, na qual
se inclui a implementação do Plano de Sustentabilidade para o Turismo 2020-2023; a transformação digital das
empresas do turismo e dos destinos turísticos; e o lançamento de um conjunto de medidas que assegurem uma
administração pública do turismo mais eficiente. Destacam-se ainda iniciativas como o Programa BEST,
programa de formação para os empresários do setor dinamizado pelo Turismo de Portugal, assim como o
programa Upgrade, dirigido aos profissionais do turismo.
No que respeita ao empreendedorismo, destaca-se a estratégia definida no Plano de Ação para a Transição
Digital, bem como o programa StartUp Portugal. No âmbito desta estratégia foram implementadas várias
medidas, tais como:
• StartUPVisa, lançado no início de 2018, e que conta já com mais de 500 candidaturas oriundas de sete
países. O Tech Visa, disponível desde janeiro, veio permitir acelerar a concessão de vistos de trabalho a
trabalhadores altamente qualificados;
• StartUP HUB;
• Incubation Voucher;
• StartUP Voucher;
• Fundo 200M, que totaliza 200 milhões de euros em coinvestimento com fundos de capital de risco
internacionais.;
• A rede nacional de incubadoras, que conta já com 135 entidades certificadas e que apoiam diretamente
mais de 3000 startups.
6.3 – Dimensão das empresas e Investimento direto estrangeiro
O Governo pretende promover a inovação colaborativa e estratégias de «clusterização», com alinhamento
com os domínios das estratégias de especialização inteligente, através da política de clusters em Portugal. Neste
sentido, foram celebrados 16 pactos setoriais para a competitividade e internacionalização. Adicionalmente,
foram selecionados três «Clubes de Fornecedores», respeitantes às empresas Bosch, Volkswagen Autoeuropa
(VWA) e Peugeot Citroen (PSA) para promover ganhos de escala, através da capacitação e qualificação das
empresas nacionais que fornecem estes investimentos âncora existentes em Portugal.
Realça-se ainda o Programa de Angariação de Investimento de Targets Selecionados, inserido no programa
Internacionalizar 2030, e dirigido a grupos identificados, nomeadamente a investidores da diáspora, beneficiários
de ARI, empresas de base tecnológica, participantes em eventos de referência internacional e grandes
acumuladores de capital, e que poderá também abranger investimentos que permitam atenuar falhas nas
cadeias de valor em Portugal.
6.4 – Qualificação dos recursos humanos
Dadas as falhas estruturais na qualificação da população portuguesa, o Governo identifica como prioritária a
aposta na inovação e qualificação das pessoas ao nível das competências digitais, e que resultará da
implementação do Plano de Ação para a Transição Digital, e das quais se destaca: A integração transversal das
tecnologias nas diferentes áreas curriculares dos ensinos básico e secundário; a atualização, reforço e
diversificação dos recursos tecnológicos das escolas; a igualdade de oportunidades no acesso a equipamentos
e recursos educativos digitais de qualidade e o investimento nas competências digitais dos docentes e
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formadores no contexto das modalidades formativas do sistema nacional de qualificações.
No que respeita às competências digitais dos serviços públicos de emprego e formação profissional, estes
comprometem-se com o cumprimento da garantia digital, tendo sido desenvolvidos um conjunto de iniciativas e
programas específicos de formação que visam o upskilling e reskilling de competências digitais, tais como, o
programa Jovem + Digital, enquadrado no ATIVAR.PT, a primeira edição do programa UPskills e o arranque do
programa Emprego + Digital.
7– Agenda estratégica: transição climática e sustentabilidade dos recursos
7.1 – Descarbonização da sociedade e promoção da transição energética
Neste campo destaca-se a valorização do transporte público nomeadamente através da expansão das redes,
da promoção da redução das tarifas praticadas e do reforço da oferta e da descarbonização das frotas de
autocarros e embarcações de transporte público de passageiros.
Para investir na mobilidade e nos transportes públicos, destaca-se também o compromisso do Governo em
promover a manutenção dos programas PART e PROTransP; na aquisição de material circulante para os metros
de Lisboa e Porto; para os comboios da CP, e navios para a Transtejo e Soflusa, bem como o desenvolvimento
dos projetos para a criação de sistemas de transportes coletivos em sítio próprio previstos no âmbito do PNI
2030, do PRR e do Portugal 2030, o incentivo à mobilidade elétrica, nomeadamente através da consolidação e
reforço da rede pública de carregamentos e do apoio à aquisição de veículos elétricos.
Em síntese, destacam-se as seguintes iniciativas:
• Prosseguir a concretização e desenvolvimento dos planos de reforço e expansão das redes de metro e
de sistemas de transporte coletivo em sítio próprio nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto e em cidades
de média dimensão;
• Apostar, de forma contínua, na eletrificação da mobilidade quer em transporte coletivo quer em transporte
individual;
• Promover a mobilidade ativa enquanto aposta para uma melhoria da qualidade de vida das pessoas nas
cidades e da atratividade do espaço urbano;
• Continuar o processo de capacitação das autoridades de transporte para que estas possam gerir e planear
de forma cada vez mais eficiente e eficaz as várias redes de transporte do País;
• Promover soluções inovadoras e inteligentes de mobilidade, de bens e pessoas, que promovam e
fomentem a descarbonização das cidades;
• Dar continuidade ao projeto do Sistema de Mobilidade do Mondego, cuja conclusão das infraestruturas
se prevê ocorrer até ao final de 2023, e que será o primeiro sistema de Bus Rapid Transport (BRT) em Portugal,
operado com autocarros 100% elétricos e com a implementação de um tarifário intermodal, o que permitirá a
qualificação da rede de transporte público nos concelhos de Coimbra, Miranda do Corvo e Lousã.
Destaca-se ainda o investimento na eletrificação da rede ferroviária nacional.
7.2 – Promoção da economia circular
O Governo procura acelerar a transição para uma economia circular através da promoção e adoção das
orientações constantes do Plano Nacional de Ação para a Economia Circular (PAEC), entre as quais o
desenvolvimento um acordo nacional para compras públicas Circulares ou a dinamização do portal ECO.NOMIA.
De especial relevo torna-se a descarbonização da indústria, através do aumento da reintrodução de materiais
recuperados nos processos produtivos, e que será objeto de financiamento através do PRR.
No âmbito da bioeconomia destaca-se a importância dada pelo Governo para três setores – têxtil e vestuário,
calçado e resina. Estes setores são fundamentais no contexto económico nacional, assim como no contexto das
regiões do País onde são predominantes, e cujos investimentos serão apoiados no âmbito do PRR.
Por fim, tendo em conta a importância do mar enquanto ativo estratégico nacional, o Governo assume proverá
um conjunto de medidas, por forma a implementar uma estratégia para o período 2021-2030 que substitua a
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Estratégia Nacional para o Mar 2013-2020, e que passará por garantir a operacionalização dessa estratégia,
numa lógica interdepartamental e intersectorial, articulando os meios disponíveis e em particular o Portugal 2030
e o PRR;
8 – Agenda estratégica: Um País competitivo externamente e coeso internamente
O Governo assume, tendo em consideração que a visão definida para o desenvolvimento económico, social
e territorial de Portugal passa pela coesão territorial, e também no âmbito do PRR, a adoção de um novo modelo
de Áreas de Acolhimento Empresarial (AAE) com abordagens inovadoras e novos conceitos tecnológicos aliados
à consciência da necessidade de ligações virtuosas com os sistemas científicos e tecnológicos, e que inclui:
• Sistemas de produção e armazenamento de energia renovável para autoconsumo (e.g. energia solar);
• Intervenções piloto para testar ilhas de qualidade de serviço de estabilidade energética;
• Mobilidade sustentável (e.g. mobilidade elétrica/pontos de carregamento elétrico e áreas-piloto de
soluções de produção e carregamento a hidrogénio);
• Reforço da cobertura com soluções de comunicação 5G;
• Medidas ativas de prevenção e proteção contra incêndios.
O Governo destaca também a aprovação uma orientação para a estratégia de coesão territorial que inclui
um conjunto articulado de políticas públicas que promova a coesão territorial, nomeadamente pelo aumento da
competitividade e coesão no interior, seja por via de incentivos à diversificação da base económica e à
valorização dos recursos endógenos, seja pela otimização da gestão e prestação de serviços públicos. No
âmbito da valorização do interior, procura-se reforçar os estímulos à mobilidade geográfica no mercado de
trabalho e adotar políticas ativas de repovoamento dos territórios de baixa densidade populacional.
8.1 – Competitividade das redes urbanas
No que respeita à reabilitação do edificado urbano assinala-se a importância que têm a nova geração das
políticas de habitação, especialmente dada a intenção do Governo em prosseguir com a reabilitação do edificado
no âmbito do FNRE (Fundo Nacional para a Reabilitação do Edificado), do Reabilitar para Arrendar e do IFRRU
(Instrumento Financeiro para a Reabilitação e Revitalização Urbanas), e cujo financiamento se encontra previsto
no PRR.
Os objetivos do Governo aliam-se ainda à eficiência energética dos edifícios e à promoção turística dos
mesmos, especialmente dada a existência de programas de reabilitação e valorização de património do Estado
(como o Revive Património e o Revive Natureza), e que se enquadram na estratégia de conservação e
recuperação de edifícios públicos não convertíveis para habitação.
8.2 – Competitividade e coesão na baixa densidade
A dinamização económica dos territórios de baixa densidade reveste-se também de assinalável relevância.
Neste âmbito, pretende-se apoiar projetos integrados que promovam clusters de atividades bem como a
afirmação das regiões transfronteiriças. Na intenção de se reforçar a relevância do mercado ibérico, propõem-
se dar continuidade à Estratégia Comum de Desenvolvimento Transfronteiriço, assim como a cooperação entre
Portugal e Espanha nas suas zonas raianas, de modo a promover ganhos de escala e eficiência.
O Governo destaca igualmente a relevância do Programa de Valorização do Interior, reavaliado e revisto pela
Resolução do Conselho de Ministros n.º 18/2020, de 27 de março. Este programa conjuga quatro eixos
programáticos (I – Valorizar os Recursos Endógenos e a Capacidade Empresarial do Interior; II – Promover a
Cooperação Transfronteiriça para a Internacionalização de Bens e Serviços; III – Captar Investimento e Fixar
Pessoas no Interior; e IV – Tornar os Territórios do Interior mais competitivos), destacando-se dentro dos eixos
o programa +CO3SO Competitividade que «apoia o investimento inovador, nomeadamente a inovação
produtiva, o empreendedorismo qualificado e criativo, e a investigação e desenvolvimento tecnológico, a nível
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individual e/ou em copromoção; a dinamização de iniciativas de apoio à concretização de novas empresas ou
de iniciativas de mentoria e coaching (para o desenvolvimento de ideias inovadoras), bem como de projetos
estruturantes de suporte ao empreendedorismo (envolvendo infraestruturas de incubação e outras entidades do
ecossistema de dinamização do empreendedorismo), através de ações coletivas; apoia também os fatores
dinâmicos de competitividade, através da qualificação e da internacionalização das PME, a nível individual,
copromoção e/ou a nível de ações coletivas; a adaptação das empresas face ao contexto pandémico, por via
do programa ADAPTAR; a produção de base local, através do Programa de Apoio à Produção Nacional (PAPN);
a criação ou expansão de capacidade de áreas de acolhimento empresarial, com vista a melhorar as condições
de instalação de empresas, por forma a potenciar economias de aglomeração e de rede com impacto na
competitividade das PME; e ainda a captação de investimento para o interior (Programa Nacional de Apoio ao
Investimento da Diáspora – PNAID); os benefícios fiscais e as reduções de custos de contexto no Interior; e os
Projetos Integrados de âmbito territorial e multissetoriais». Projetos já abordados noutras vertentes das Grandes
Opções.
Destaca-se ainda os programas +CO3SO Proximidade e +CO3SO Digital, e que promovem, respetivamente,
a convergência dos serviços públicos com a conectividade digital e a modernização das atividades empresariais
e não empresariais através da implementação de tecnologias digitais emergentes. No que respeita à
conectividade digital o Governo assinala a utilização de receitas do processo de leilão 5G com vista a promover
o reforço da conectividade digital nas zonas de baixa densidade por forma a eliminar existência de zonas brancas
em termos de acesso à rede fixa de banda larga móvel.
Também no âmbito da coesão territorial se tornam relevantes os investimentos em infraestruturas de
transportes, entre os quais os previstos no Ferrovia 2020, especialmente na melhoria das ligações ferroviárias
entre Portugal e a Europa, nomeadamente:
• A ligação ferroviária entre o Sul de Portugal e a Europa, permitindo a articulação entre os portos do Sul e
a fronteira do Caia (Corredor Internacional Sul – Ligação Sines/Caia);
• A ligação ferroviária do Norte e Centro de Portugal com a Europa, permitindo a articulação entre os portos
do Norte/Centro e a fronteira de Vilar Formoso (Corredor Internacional Norte – Linha da Beira Alta e Linha da
Beira Baixa);
• A ligação ferroviária do eixo Atlântico de Portugal com a Europa (Corredor Norte/Sul – Linha do Norte e
Linha do Minho);
• A modernização de importantes linhas da rede ferroviária nacional como a Linha do Oeste, Linha do
Algarve e Linha do Douro.
A relevância da ferrovia no desenvolvimento do País é demonstrada também por um conjunto de
investimentos já finalizados ou em obra, como sendo:
• O início da exploração ferroviária comercial, com comboios elétricos, na Linha do Minho, entre Nine e
Valença, e na Linha da Beira Baixa, no troço entre a Covilhã e a Guarda;
• As obras da nova linha que ligará Évora à fronteira com Espanha, materializando o designado Corredor
Internacional Sul;
• As obras de modernização da Linha da Beira Alta no Corredor Internacional Norte continuarão no troço
Pampilhosa/Santa Comba Dão e com a consignação das obras nos troços entre Santa Comba Dão e Vilar
Formoso, estimando-se que todos os troços da Linha da Beira Alta estejam em obra durante o 1.º semestre de
2021;
• Os projetos e os procedimentos de contratação de obras com vista à concretização do projeto de
modernização da Linha de Cascais;
• Entrada em fase de obra da totalidade das linhas do Oeste e do Algarve.
Nos próximos anos antevê-se ainda, no âmbito do Programa Nacional de Investimentos 2030 (PNI 2030), o
aumento da capacidade e a redução o tempo de viagem ao longo do eixo Porto-Lisboa, através da construção
da nova linha de alta de velocidade, bem como uma nova Linha Porto-Valença-Vigo e que irá providenciar uma
ligação ao Aeroporto Sá Carneiro.
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O Governo destaca ainda um conjunto de investimentos, na rodovia, e enquadrados no PNI2030:
• O fecho de malha e adequação da capacidade das infraestruturas à procura prospetiva, potenciando os
investimentos já realizados, enquanto se melhoram as condições de acessibilidade, mobilidade e segurança;
• A promoção da coesão territorial e do desenvolvimento socioeconómico dos territórios de baixa densidade
e transfronteiriços;
• O aumento da competitividade das economias locais e regionais, contribuindo para a recuperação da
economia nacional;
• A criação de variantes a zonas urbanas, levando à redução de congestionamentos de tráfego e,
consequentemente, à melhoria da qualidade do ar e dos níveis de ruído ambiente nestas zonas;
• O reforço da acessibilidade aos corredores rodoviários de grande capacidade e às infraestruturas
ferroviárias e portuárias;
• A criação de infraestruturas mais resilientes a eventos extremos, como incêndios ou inundações, e que
contribuam para os objetivos de transição verde, através da redução das emissões de gases poluentes, pela
melhoria das acessibilidades, otimização de percursos e fomento da transferência modal.
Destaque-se, ainda, por fim, a preparação do Plano Ferroviário Nacional que orientará as opções de
investimento no longo prazo, assim como a modernização do material circulante, o aumento da eficiência das
cadeias logísticas e o desenvolvimento da indústria ferroviária.
8.2 – Projeção da faixa atlântica
Assume-se também a relevância do sistema portuário nacional, especialmente através da Estratégia de
Aumento da Competitividade Portuária – Horizonte 2026. Destacam-se, neste sentido, as obras de expansão do
Terminal XXI e do molhe Leste do porto de Sines e de aprofundamento do canal de navegação do porto de
Viana do Castelo. Quanto ao concurso relativo ao Terminal Vasco da Gama, em Sines, assinala-se que está em
fase de apresentação de propostas.
8.3 – Reforçar a conectividade digital
Na área das comunicações dá-se especial atenção à implementação da nova geração de comunicações
móveis (5G) e a aposta na escola digital. No que respeita às regiões autónomas reafirma-se a previsão de que
o sistema de novos cabos submarinos deverá ficar operacional até ao fim do ano de 2024.
PARTE II – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O signatário do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a Proposta
de Lei n.º 86/XIV/2.ª (GOV), a qual é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do artigo 137.º do RAR.
PARTE III – CONCLUSÕES
A Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação conclui que a Proposta de Lei n.º 86/XIV/1.ª
intitulada «Aprova as Grandes Opções para 2021-2025» reúne todos os requisitos constitucionais, legais e
regimentais necessários para ser discutida e votada em Plenário da Assembleia da República, reservando os
grupos parlamentares o seu sentido de voto para o debate.
Palácio de São Bento, 19 de abril de 2021.
O Deputado autor do parecer, Hugo Costa — O Vice-Presidente da Comissão, Pedro Coimbra.
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Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PS, do PSD e do CDS-PP e abstenções do BE e do
PCP, tendo-se registado a ausência do PEV, na reunião da Comissão de 21 de abril de 2021.
———
COMISSÃO DA AGRICULTURA E MAR
Parecer
índice
Parte I – Considerandos
1 – Nota prévia
2 – Estrutura formal
3 – Aspetos mais relevantes das Grandes Opções
4 – Parecer do Conselho Económico e Social
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
PARTE I – CONSIDERANDOS
1 – Nota prévia
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª «Aprova a Lei das
Grandes Opções para 2021-2025», nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º, da Constituição
da República Portuguesa (CRP) e do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), dando
cumprimento ao disposto na alínea b) do artigo 32.º e no n.º 1 do artigo 34.º da Lei de Enquadramento
Orçamental (LEO), aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.
A LEO determina que a proposta de lei das Grandes Opções é apresentada, pelo Governo à Assembleia da
República, até ao dia 15 de abril, procedendo a Assembleia da República à apreciação da mesma, em sessão
plenária, no prazo de 10 dias a contar da data da sua apresentação. A apreciação encontra-se agendada para
a sessão plenária do dia 29 de abril.
A Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª «Aprova a Lei das Grandes Opções para 2021-2025» deu entrada na
Assembleia da República a 15 de abril de 2021, foi admitida e baixou no mesmo dia, por despacho do Presidente
da Assembleia da República, entre outras, à Comissão de Agricultura e Mar, que por força do disposto no n.º 3,
do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do RAR, deverá emitir parecer setorial, relativo às áreas
da sua competência.
O Conselho Económico e Social (CES), ao abrigo das suas competências, previstas no artigo 92.º da
Constituição da República Portuguesa (CRP), na Lei n.º 108/91, de 17 de agosto, que regula o CES e na Lei n.º
43/91, de 27 de julho (Lei-Quadro do Planeamento), emitiu parecer, aprovado a 13 de abril de 2021 em reunião
plenária daquele Conselho.
Até à data de submissão à Comissão de Agricultura e Mar deste parecer não foi apresentada a nota técnica
conforme disposto no n.º 1 do artigo 131.º do RAR, contudo, o prazo decorrido desde a data do despacho de
admissibilidade da iniciativa, 15 de abril de 2021, e data de submissão deste parecer à Comissão de Agricultura
e Mar, é inferior ao prazo previsto no n.º 3 do artigo 131.º do RAR, não estando, deste modo, os serviços da AR
em falta.
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2 – Estrutura formal
A Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª é composta por um articulado, por um anexo (Lei das Grandes Opções para
2021-2025) referido no n.º 1 do artigo 3.º e pela exposição e motivos conforme o disposto na alínea c) do n.º 1
do artigo 124.º do RAR.
A Lei das Grandes Opções para 2021-2025 apresenta-se subdividida por pontos, da seguinte forma:
1 – As Grandes Opções
2 – Cenário macroeconómico
2.1 – Perspetivas macroeconómicas para 2021
3 – Governação e serviços públicos
3.1 – Investir na qualidade dos serviços públicos
3.2 – Melhorar a qualidade da democracia e o combate à corrupção
3.3 – Valorizar as funções de soberania
4 – Portugal no mundo
5 – Agenda estratégica as pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos
desigualdade
5.1 – Sustentabilidade demográfica
5.2 – Promoção da inclusão e luta contra a exclusão
5.3 – Resiliência do sistema de saúde
5.4 – Garantia de habitação condigna e acessível
5.5 – Combate às desigualdades e à discriminação
6 – Agenda estratégica digitalização, inovação e qualificações como motores do desenvolvimento
6.1 – Promoção da sociedade do conhecimento
6.2 – Digitalização e inovação empresarial
6.3 – Qualificação dos recursos humanos
6.4 – Qualificação das instituições
7 – Agenda estratégica transição climática e sustentabilidade dos recursos
7.1 – Descarbonização da sociedade e promoção da transição energética
7.2 – Promoção da economia circular
7.3 – Promoção da bioeconomia sustentável
7.4 – Redução de riscos e valorização sustentável do território
7.5 – Agricultura e florestas sustentáveis
7.6 – Economia do mar sustentável
8. Agenda estratégica um País competitivo externamente e coeso internamente
8.1 – Competitividade das redes urbanas
8.2 – Competitividade e coesão na baixa densidade
8.3 – Inserção territorial no mercado ibérico
8.4 – Projeção da faixa atlântica
A nível do enquadramento estratégico, a Lei das Grandes Opções para 2021-2025, conforme o disposto no
artigo 2.º da Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª tem presente os impactos negativos a nível económico e social
resultantes da crise pandémica global originada pela COVID-19, as medidas que procuram relançar o
crescimento económico a médio prazo na sequência da estratégia de combate aos efeitos daquela pandemia,
bem como o desenvolvimento económico e social consagrado no Programa do XXII Governo Constitucional.
A nível do enquadramento orçamental, conforme o disposto no artigo 4.º da Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª,
as prioridades de investimento constantes da Lei das Grandes Opções são compatibilizadas no âmbito do
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Orçamento do Estado para 2022.
3 – Aspetos mais relevantes das grandes opções
O XXII Governo Constitucional, proponente da Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª, apresenta na exposição de
motivos, algumas notas de enquadramento, nomeadamente:
– A Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª «corresponde a uma atualização das Grandes Opções para 2021-2023,
de modo a ter em conta os ajustamentos necessários às medidas de curto prazo de resposta à crise, ao mesmo
tempo que reafirma o compromisso com o crescimento económico de médio e longo prazo sustentável, a
melhoria do emprego, dos rendimentos e das condições de vida, reforçando deste modo a resiliência do país e
promovendo a coesão económica, social e territorial.»;
– A Lei das Grandes Opções «consubstancia as linhas de política económica para os próximos cinco anos e
é indubitavelmente marcada pela necessidade de dar uma resposta aos impactos da crise pandémica provocada
pela doença COVID-19 aos mais diversos níveis, bem como relançar as bases do crescimento económico a
médio prazo, sustentadas nas prioridades políticas estabelecidas para o horizonte da legislatura, num contexto
em que Portugal terá à sua disposição um importante pacote de recursos financeiros provenientes do orçamento
europeu, onde se inclui o Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 e o Next Generation EU.»
A Lei das Grandes Opções tem subjacente:
i) O conjunto de medidas imediatas de resposta à crise e que incluem diversas áreas, no âmbito da saúde,
do apoio às famílias, ao emprego e à atividade económica;
ii) As medidas contantes do Programa de Estabilização Económica e Social (PEES);
iii) O incremento da execução do Portugal 2020, agora reforçado pelos recursos adicionais facultados a título
de «Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa»;
iv) A execução do Plano de Recuperação e Resiliência, para promover a recuperação, a resiliência e a
adaptação da economia nacional; e
v) O Quadro Financeiro Plurianual.
O proponente refere, ainda, que:
– «Todos estes instrumentos têm em comum a ‘Estratégia Portugal 2030’, que visa apontar o caminho para
o desenvolvimento do País na próxima década, constituindo-se como referencial e elemento enquadrador e
estruturador da política pública e dos grandes programas de modernização a executar nos próximos anos.»,
garantindo-se, através deste alinhamento, «a coerência estratégica das opções de médio e longo prazo,
consubstanciadas numa visão que pretende recuperar a economia e proteger o emprego, e fazer da próxima
década um período de recuperação e convergência de Portugal com a União Europeia, assegurando maior
resiliência e coesão, social e territorial.»
Também, ao nível das opções de política económica, o proponente considera que:
– «Se mantém a organização em torno de quatro grandes agendas alinhadas com a ‘Estratégia Portugal
2030’:
i) As pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdades;
ii) Digitalização, inovação, e qualificações como motores do desenvolvimento;
iii) transição climática e sustentabilidade dos recursos; e
iv) Um País competitivo externamente e coeso internamente.»
O proponente, termina a exposição de motivos, afirmando que:
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– «A atividade governativa dá continuidade à intervenção na qualidade dos serviços públicos, na melhoria da
qualidade da democracia e no combate à corrupção e na valorização das funções de soberania.»
Da análise ao Quadro Plurianual das Despesas Públicas, observamos que o mar apresenta um orçamento
de 154,2 M€ em 2021 e de 163,6 M€ em 2025 – um acréscimo de 6,1% – e, por sua vez a agricultura, apresenta
um orçamento de 1422,3M€ em 2021 e de 1525,5 M€ em 2025 – um acréscimo de 7,3%. A área da floresta,
integrada no ambiente e ação climática não aparece desagregada.
A Lei das Grandes Opções para 2021-2025, através dos efeitos transversais das quatro grandes agendas
alinhadas com a «Estratégia Portugal 2030», vai influenciar indiretamente, a médio e longo prazo, diversas áreas
das competências da Comissão de Agricultura e Mar:
– Na primeira agenda estratégica – As pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão,
menos desigualdades:
o «Visa responder a um desafio que está hoje presente em quase todos os países desenvolvidos, e ao
qual Portugal não é alheio: o envelhecimento da população, (…) Promover a natalidade e estimular fluxos
migratórios favoráveis constituem, pois, desígnios do País, (…)»;
o «(…) este Governo irá continuar a promover medidas orientadas para uma efetiva conciliação da vida
pessoal e familiar e mobilizar políticas ativas de emprego para assegurar resposta rápida aos novos
desempregados, atuando preventivamente nos domínios do combate à pobreza e à exclusão social e da
redução das desigualdades.»
– Na segunda agenda – Digitalização, inovação e qualificações como motores do desenvolvimento:
o «Vão ser implementadas medidas para elevar a estrutura das qualificações da população em todos os
níveis de qualificação e para promover a formação ao longo da vida, visando contribuir para a inovação, a
QUADRO 2 Quadro Plurianual das Despesas Públicas
Limites de Despesa por Missão de Base Orgânica (milhões de euros)
Missões de Base Orgânica 2021 2022 2023 2024 2025
Administração Central
001 - ORGAOS DE SOBERANIA 4 611,0 4 347,0 4 407,2 4 599,5 4 864,7
002 - GOVERNAÇAO 1 857,8 2 030,1 2 079,1 2 070,1 2 058,4
02 - PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS 235,1 263,3 272,5 275,1 273,0
09 - MODERNIZAÇÃO DO ESTADO E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 946,7 1 058,9 1 057,3 1 055,0 1 068,0
10 - PLANEAMENTO 600,5 609,5 618,6 627,9 637,3
18 - COESAO TERRITORIAL 75,4 98,5 130,7 112,1 80,1
003 - ECONOMIA 2 183,2 3 075,2 3 007,8 2 955,0 2 879,8
004 - REPRESENTAÇAO EXTERNA 564,2 572,6 581,2 590,0 598,8
005 - FINANÇAS 22 134,0 22 487,6 22 829,0 23 169,3 23 505,6
006 - GESTAO DA DIVIDA PUBLICA 95 745,5 95 622,0 95 321,6 95 087,2 94 604,1
007 - DEFESA 2 477,1 2 514,3 2 552,0 2 590,3 2 629,1
008 - SEGURANÇA INTERNA 2 266,8 2 316,3 2 353,5 2 383,8 2 407,7
009 - JUSTIÇA 1 880,0 1 971,2 2 008,4 2 002,2 2 007,9
012 - CULTURA 842,9 925,1 1 091,6 1 039,6 1 095,6
013 - CIENCIA, TECNOLOGIA E ENSINO SUPERIOR 4 795,8 5 094,9 5 181,1 5 122,4 5 106,7
014 - ENSINO BASICO E SECUNDARIO E ADMINISTRAÇAO ESCOLAR7 340,0 7 725,3 7 841,3 7 918,0 7 951,3
015 - TRABALHO, SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL 27 976,7 28 534,3 28 868,3 29 300,6 29 693,4
016 - SAUDE 32 266,8 33 499,1 34 655,1 35 681,4 36 848,3
017 - AMBIENTE E AÇÃO CLIMÁTICA 3 437,0 3 569,4 4 041,1 4 049,6 4 053,3
018 - INFRAESTRUTURAS E HABITAÇÃO 6 009,9 5 169,8 5 482,3 5 532,7 5 655,6
020 - AGRICULTURA 1 422,3 1 464,6 1 493,2 1 510,2 1 525,5
021 - MAR 154,2 156,5 158,8 161,2 163,6
Total da AC 217 965,0 221 075,4 223 952,8 225 763,2 227 649,6
Segurança Social (SS) 53 123,0 55 088,5 56 310,4 56 954,3 58 178,2
Total da AC+SS 271 088,0 276 163,9 280 263,2 282 717,6 285 827,8
Total da AC+SS excluindo Gestão da Dívida Pública 175 342,5 180 541,9 184 941,7 187 630,3 191 223,7
Fontes de Financiamento 2021 2022 2023 2024 2025
Administração Central e Segurança Social
Receitas de Impostos 173 980,1 177 231,2 180 713,3 184 483,3 188 173,6
Fundos Europeus 6 929,3 9 232,6 9 877,7 9 487,2 9 093,0
Outras 90 178,6 89 700,1 89 672,2 88 747,1 88 561,2
Total da AC+SS 271 088,0 276 163,9 280 263,2 282 717,6 285 827,8
SALDO ESTRUTURAL (%) -2,9 -2,8 -2,3 -1,9 -1,4
Projeção de Receitas por Fonte de Financiamento (milhões de euros)
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empregabilidade, a produtividade e a internacionalização das nossa empresas.»
– Na terceira agenda estratégica – Transição climática e sustentabilidade dos recursos:
o É sublinhada a necessidade de «dar continuidade aos investimentos (…) na promoção de paisagens
mais resilientes, em particular aos riscos de incêndio.»; e a promoção de
o «respostas diversificadas e integradas que permitam (…) adaptar a sociedade e os territórios, de forma
a atingir níveis de proteção do ambiente superiores aos atuais.»
– Na quarta agenda estratégica – Um País competitivo externamente e coeso internamente:
o Referem-se as medidas «especialmente dirigidas aos territórios de baixa densidade, em particular, em
matéria de investimento e fixação das populações, bem como assegurar serviços de proximidade em todo o
território, procurando assim corrigir assimetrias.»
Considerando a sua expressão territorial (cerca de 70% de Portugal corresponde a área agrícola e florestal),
e atendendo ao carácter multidimensional destes setores, a dinamização integrada do setor agrícola e do setor
florestal releva-se de significativa importância, particularmente num ambiente ainda condicionado pelos efeitos
da COVID-19.
A Lei das Grandes Opções para 2021-2025, vai influenciar diretamente áreas das competências da Comissão
de Agricultura e Mar – agricultura, floresta e mar – através de objetivos e de medidas concretas dirigidas a estas
áreas e em consonância com as três das principais prioridades da política de ambiente: a descarbonização da
economia, a economia circular e a valorização do território.
Assim, relativamente à floresta, sublinham-se as seguintes metas e medidas:
– «O ano de 2021 será marcado pela recuperação económica e social do país, na sequência da pandemia
COVID-19. (…) O Governo prosseguirá um conjunto de na valorização do capital natural, do território, do mar e
das florestas, fomentando o investimento sustentável (…).»;
– «(…) importará potenciar o papel do setor da agricultura e das florestas na sustentabilidade e valorização
dos recursos, e por outro lado, assegurar a sustentabilidade ambiental dos recursos marinhos, articulando esta
ambição com o reforço do potencial estratégico da economia do mar, no sentido do desenvolvimento azul
sustentável.»;
– «O Fundo Ambiental (FA) assume-se um dos principais instrumentos de financiamento da política ambiental
e de ação climática (…) Permite ainda incluir o apoio a medidas na área das florestas e da gestão florestal,
(…).»;
– «(…) é crucial assumir o território enquanto recurso que é necessário gerir e valorizar globalmente com
equidade, a partir de uma visão integrada, e que tem presente a importância da promoção de práticas
agronómicas e ambientais que se traduzam na utilização sustentável dos recursos existentes.»;
– «Em 2021, prosseguirão as campanhas de sensibilização; dar-se-á continuidade ao processo de gestão
de combustíveis e dos programas de autoproteção – Aldeia Segura e Pessoas Seguras e Condomínio de Aldeias
–; alargar-se-ão os programas aldeias seguras e pessoas seguras com a adesão de novos aglomerados, e a
designação de novos oficiais de segurança local e o programa Condomínio de Aldeias será expandido ao
restante território definido como vulnerável;»
– «A implementação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais, que visa concretizar o Plano de
Gestão Integrada de Fogos Rurais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020, de 16 de
junho, definindo um modelo de articulação horizontal de todas as entidades participantes na prevenção
estrutural, nos sistemas de autoproteção de pessoas e infraestruturas, nos mecanismos de apoio à decisão e
no dispositivo de combate aos incêndios rurais;»
– «(…) Concretização do Programa de Transformação da Paisagem (PTP) (…), e dirigido aos territórios de
floresta vulneráveis, decorrentes da conflitualidade entre a perigosidade de incêndio e a ocupação e usos do
solo. O objetivo é promover o reordenamento e diversificação da paisagem, na senda de uma floresta ordenada,
biodiversa e resiliente, conjugada com um mosaico agrícola, agroflorestal e silvopastoril, capaz de prestar
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diversos serviços (…) e de sustentar as atividades económicas que lhes estão associadas, reduzindo
significativamente a severidade da área ardida e com impactos significativo e efeitos de longo prazo ao nível do
crescimento sustentável e da valorização e coesão territorial. Para responder a estes desafios de transformação
e valorização da paisagem, o PTP tem inscrito as seguintes programáticas:
o Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem (PRGP), com vista à definição de diretrizes de
planeamento e gestão e ações prioritárias de intervenção, tendo por base a aptidão dos usos do solo e as
necessidades de gestão e ordenamento;
o Áreas Integradas de Gestão da Paisagem (AIGP), instrumento operativo de gestão e exploração comum
dos espaços agroflorestais, sujeitos a fatores críticos de risco de incêndio, a um conjunto articulado e integrado
de intervenções, com o objetivo de garantir uma maior resiliência ao fogo, melhorar os serviços de ecossistemas
e promover a adaptação às alterações climáticas. No âmbito da AIGP é elaborada uma operação integrada de
gestão da paisagem (OIGP), definindo as medidas necessárias para assegurar a resiliência do território e a
prevenção de incêndios, nomeadamente através da promoção de uma floresta multifuncional, biodiversa e
resiliente e da criação de mosaicos de áreas com atividades agrícolas e silvopastoris, que criem
descontinuidades em extensas áreas de monoculturas florestais, promovendo a sustentabilidade económica,
ambiental e climática destes territórios;
o Programa integrado de apoio às aldeias localizadas em territórios de floresta – ‘Condomínio de Aldeia’,
com o objetivo de assegurar a reconversão de áreas de matos e floresta em redor dos aglomerados
populacionais noutros usos, desde que naturais ou seminaturais e estrategicamente geridos, garantindo a
segurança de pessoas e bens, o fornecimento de serviços prestados pelos ecossistemas e o fomento da
biodiversidade; programa ‘Emparcelar para Ordenar’, com o objetivo de fomentar o aumento da dimensão física
dos prédios rústicos em contexto de minifúndio e, assim, aumentar a viabilidade e sustentabilidade económica,
social e ambiental.»
Relativamente à agricultura, destacam-se as seguintes propostas:
– «Apoiar a adoção, pela atividade agropecuária, de modos de produção que visem a melhoria da gestão e
da proteção dos recursos naturais, nomeadamente, do solo, da água, do ar, da biodiversidade e da paisagem,
assim como a conversão e incentivo da produção integrada e à agricultura biológica, e à promoção de produtos
diferenciados;»
– «Apoiar a competitividade e sustentabilidade das explorações agrícolas através da realização de
investimentos que apostem na exploração agrícola, na transformação e comercialização de produtos agrícolas,
destinados a melhorar o desempenho e a viabilidade dessas explorações, assim como aumentar a produção,
criar valor, melhorar a qualidade dos produtos, introduzir métodos inovadores e garantir a sustentabilidade
ambiental, nomeadamente através da eficiência no uso dos recursos (água, energia, solo e outros fatores de
produção) e produção/utilização de energia renováveis;»
– «Contribuir para a mitigação de emissões de GEE pelo setor agrícola decorrente da substituição dos
adubos minerais azotados pelo composto ou digerido resultante do tratamento dos biorresíduos recolhidos
seletivamente ou por outros fertilizantes orgânicos;»
– «Promover o equilíbrio entre os recursos ambientais e os recursos territoriais, atendendo às especificidades
das diferentes regiões numa visão integrada, considerando as oportunidades e os desafios do desenvolvimento
sustentável e de uma maior coesão económica e social ao nível nacional, de forma a garantir maior qualidade
ambiental e maiores oportunidades para os setores económicos e para as populações. Neste âmbito, importa
destacar a concretização da Estratégia Nacional para o Tratamentos dos Efluentes Agropecuários e
Agroindustriais que define uma estratégia sustentável para o período até 2030 e que tem como principal meta a
melhoria significativa da qualidade das massas de água das regiões hidrográficas do continente, abrangendo o
setor agropecuário e agroindustrial, em particular as explorações que ainda não dispõem de soluções que
assegurem o cumprimento da legislação em vigor;»
– «Desenvolver a atividade agrícola através de infraestruturas de regadio mais eficientes, através da
construção e requalificação da rede de regadio em Portugal, seguindo o previsto no Programa Nacional de
Regadios e no Programa Nacional de Investimentos 2030, incluindo a expansão da área de regadio do
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Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva, promovendo a competitividade e sustentabilidade da agricultura
e a preservação dos territórios e respetivas populações;»
– «Apoiar o desenvolvimento e a inovação tecnológica, incluindo a agricultura de precisão e o uso de energias
renováveis nas explorações agrícolas;»
– «Promover as sinergias entre as matérias da alimentação saudável, agricultura sustentável com as matérias
da biodiversidade e da valorização dos ecossistemas;»
– «Apoiar a reposição do potencial produtivo das explorações agrícolas afetadas por agentes bióticos nocivos
e abióticos e promover planos estratégicos regionais de controlo de agentes bióticos nocivos;»
– «Apoiar investimentos em tecnologias, na transformação, mobilização e comercialização que permitam
valorizar os produtos agroalimentares, fomentando a criação de circuitos curtos de produção e consumo e de
apoio à agricultura familiar;»
– «Promover os sistemas de informação ao consumidor que permitam decisões esclarecidas privilegiando
os modos de produção sustentáveis e os produtos diferenciados (bem-estar animal, produtos endógenos);»
– «Apoiar a renovação geracional, através do apoio à instalação de jovens agricultores;»
– «Promover ações que incrementem melhoria do valor económico das florestas e a competitividade dos
produtos florestais lenhosos e não lenhosos, apoiando sistemas que assegurem a harmonização da produção
com a manutenção da biodiversidade e salvaguarda de valores ambientais, tendo em conta os princípios da
gestão florestal sustentável;»
– «Aprofundar os estímulos ao associativismo, reconhecendo nas Organizações de Produtores Florestais
(OPF) um parceiro privilegiado para reforçar, dar continuidade e garantir a complementaridade das medidas de
política florestal, por forma a valorizar a floresta e a sua gestão ativa, veículo fundamental para se alcançar um
maior desenvolvimento económico e social dos territórios rurais;»
– «Apoiar investimentos que incrementem a resiliência e o valor ambiental dos ecossistemas florestais e
agrícolas, intervindo ao nível das explorações florestais e agrícolas – adaptação às alterações climáticas e
mitigação dos seus efeitos – através da promoção dos serviços de ecossistema (ar, água, solo e biodiversidade),
assim como do incentivo à geração de bens públicos pelas florestas e pela agricultura;»
–«Apoiar os custos de implantação e manutenção de sistemas agroflorestais, promovendo a criação de
sistemas agroflorestais, nomeadamente montados, sistemas que combinam a silvicultura com práticas de
agricultura extensiva, reconhecidos pela sua importância para a manutenção da biodiversidade e pela sua
adaptação às áreas com elevada suscetibilidade à desertificação;»
– «Apoiar a prevenção e defesa da floresta contra agentes bióticos e abióticos, incluindo a instalação e
manutenção da rede primária de gestão de combustível, da rede de mosaicos de parcelas de gestão de
combustível e sinalização de infraestruturas;»
– «Apoiar os investimentos em tecnologias florestais e na transformação, mobilização e comercialização de
produtos florestais, que permitam o aumento do valor dos produtos florestais, através de: criação e
modernização das empresas florestais; adaptação às exigências ambientais, de segurança e prevenção de
riscos, participação dos produtores florestais, novos produtos, processos e tecnologias e processos de
certificação, integração no mercado, numa gestão eficiente dos recursos, no uso de energias renováveis, desde
que pelo menos 70% produção de energia seja para consumo próprio;»
– «Apoiar e dinamizar a Estratégia Nacional para a Agricultura Biológica e o plano de ação para a produção
e promoção de produtos agrícolas e géneros alimentícios biológicos, fomentando o desenvolvimento sustentado
da agricultura biológica em Portugal, tendo como base objetivos e metas estratégicas;»
– «Apoiar o Regime da Pequena Agricultura e Agricultura Familiar: promovendo a conservação e valorização
dos recursos dos territórios associados à atividade agrícola de importância estratégica no âmbito da segurança
alimentar, na subsistência, numa melhor administração dos recursos naturais, na proteção do meio ambiente e
no objetivo de alcançar o desenvolvimento sustentável, em particular nas áreas rurais;»
– «Promover e apoiar a excelência da organização da produção através da Inovação organizacional,
reconhecendo modelos inovadores de organizações de produtores ou cooperativas adaptados à pequena
agricultura familiar e multiprodutos;»
– «Dinamizar a ’Agenda de Inovação para a Agricultura 2020-2030’, pretendendo tomar parte na resposta
ágil e adequada, que os vários desafios exigem do setor agroalimentar, bem como responder ao desafio das
alterações climáticas e da resiliência aos choques futuros, assim como a transição digital.»
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Portugal é um País constituído por três unidades territoriais que definem um triângulo cujos vértices se
estendem até ao centro do Atlântico Nordeste. A periferia europeia é assim compensada pela centralidade
atlântica. Portugal tem sob sua soberania ou jurisdição, no contexto da União Europeia, 51% do espaço
marítimo.
O oceano assume-se como um vetor de desenvolvimento através dos numerosos e diferentes usos e
atividades que suporta, como a pesca, o transporte marítimo, o turismo, a construção e reparação naval ou a
náutica de recreio, entre muitas outras atividades tradicionais ou emergentes. Contudo, apenas um oceano
saudável será capaz no longo prazo de suportar o desenvolvimento de uma economia do mar sustentável,
circular e inclusiva. De igual relevo é o papel de regulador climático que o oceano desempenha à escala global,
função cada vez mais valorizada face às consequências negativas decorrentes do avanço das alterações
climáticas, quer de origem antrópica, quer associadas aos ciclos geodinâmicos do planeta.
Neste contexto, a Estratégia Nacional para o Mar 2013-2020, que está a chegar ao seu término, será
substituída por uma estratégia para o período 2021-2030, em fase final de aprovação, e que constitui o
instrumento de política pública que apresenta o modelo de desenvolvimento assente na preservação e utilização
sustentável dos recursos e serviços dos ecossistemas marinhos, apontando um caminho de longo prazo para o
crescimento económico, inteligente sustentável e inclusivo, assente na componente marítima, enquadrando as
diferentes políticas setoriais com implicações no oceano e na economia do mar.
Relativamente ao mar, no domínio do desenvolvimento sustentável no meio marinho, destacam-se as
medidas que visam:
– «Garantir a operacionalização da ENM 2021-2030, numa lógica interdepartamental e intersectorial,
articulando os meios disponíveis e em particular o Portugal 2030 e o PRR;»
– «Fomentar o desenvolvimento, apoio e financiamento de uma economia do mar mais sustentável, resiliente,
inovadora e digital, alinhada com as necessidades da implementado o Plano de Situação do Ordenamento do
Espaço Marítimo Nacional (PSOEM) e simplificado o regime de licenciamento, em 2017, estão criadas condições
para o reforço da produção aquícola;»
– «Melhorar as condições de exercício da pesca e das comunidades piscatórias através do estabelecimento
de parcerias com universidades, e da criação de processos de gestão participados, criando condições para
melhorar a competitividade do setor, simplificar procedimentos, valorizar o pescado e aumentar o valor
acrescentado e a competitividade do setor, assegurando a criação de emprego e coesão social.»;
– «Decorrem deste processo, também, possíveis soluções para diversificar as atividades marítimas para
dinamizar as comunidades piscatórias locais. Prevê-se dar continuidade à realização regular de campanhas
científicas e ao Programa Nacional de Recolha de Dados, para estimativa do estado dos recursos e
implementação das medidas adequadas à sua exploração sustentáveis, assegurando ainda a monitorização
regular dos moluscos bivalves no âmbito da salubridade. Prevê-se ainda a reestruturação da frota, adequando-
a aos recursos disponíveis. Para melhorar a sustentabilidade da atividade é ainda relevante promover a
investigação associada às tecnologias marinhas e à seletividade, reduzindo o desperdício e mantendo o bom
funcionamento dos ecossistemas;»
– «Prosseguir os programas de implementação das melhores práticas internacionais de qualidade e
segurança alimentar nas lotas, reconhecidas através de certificação segundo as normas ISO, e de reabilitação
e qualificação das infraestruturas e próxima década e assente no empreendedorismo qualificado, no
conhecimento científico e na inovação tecnológica nacional para uma nova era de reindustrialização azul;»
– «Desenvolver a Rede Nacional de Áreas Marinhas Protegidas (RNAMP) no quadro do Sistema Nacional
de Áreas Classificadas, enquanto rede ‘ecossistemicamente’ representativa e coerente de áreas marinhas
protegidas e classificadas. É expectável a aprovação e publicação do diploma que concretiza a rede nacional
de áreas marinhas protegidas e respetivos planos de gestão e que estabelece o regime jurídico da classificação
de áreas marinhas protegidas oceânicas e sua integração na rede;»
– «Apostar na aquicultura, através da dinamização da produção aquícola de forma sustentável, do reforço
da inovação e transferência de conhecimento, nomeadamente a possibilidade de desenvolver aquicultura em
mar aberto com espécies autóctones, da promoção da viabilidade das empresas aquícolas incluindo estímulos
para a diversificação de espécies de algas e peixes a serem produzidos em aquicultura, aposta em sistemas
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combinados e melhoria das condições de trabalho.»;
– «Com a aprovação do Plano para Aquicultura em Águas de Transição, equipamentos dos portos de pesca
e lotas. Implementar o conceito de porto de pesca sustentável, com recurso a fontes de energia renováveis e
edifícios mais eficientes;»
– «Criar um programa de incentivos à transição energética das embarcações de pesca para fontes mais
sustentáveis, quer através da requalificação da frota atual, quer através da aquisição de novas embarcações;»
– «Apostar na modernização e digitalização do setor das pescas, através da implementação de sistemas
digitais que melhorem o processo de primeira venda, a rastreabilidade do pescado e a informação ao
consumidor;»
– «Iniciar em 2021 a implementação do Programa Operacional que dará concretização ao Portugal 2030 e
concluir até 2023 a execução do programa operacional MAR2020, no âmbito das suas Prioridades estratégicas:
Promover uma pesca e uma aquicultura competitivas, ambientalmente sustentáveis, economicamente viáveis e
socialmente responsáveis; fomentar a execução da Política Comum das Pescas; promover um desenvolvimento
territorial equilibrado e inclusivo das zonas de pesca e de aquicultura; promover a comercialização e a
transformação dos produtos da pesca e da aquicultura; fomentar o desenvolvimento e a execução da Política
Marítima;»
– «Prosseguir a execução do Fundo Azul e do Programa Crescimento Azul do Mecanismo Financeiro do
Espaço Económico Europeu 2014-2021, reforçando o seu papel como instrumentos de financiamento da
economia do mar;»
– «Dar prossecução a um plano plurianual de dragagens e de monitorização de infraestruturas marítimas dos
portos não comerciais, no sentido de manter as condições de operacionalidade e segurança aos níveis
adequados;»
– «Apostar no conhecimento científico do mar português, através da instalação do Observatório do Atlântico,
em coordenação com o AIR Centre, da promoção de um programa dinamizador para as ciências e tecnologias
do mar que permita atualizar os meios de investigação existentes na comunidade científica nacional e
incrementar o seu papel no mundo, da instalação do Gabinete Nacional para a Década das Ciências do Oceano
para o Desenvolvimento Sustentável 2021-2030, e da operacionalização do navio de investigação, adquirido
pelo IPMA com apoios do EEA Grants (Mecanismo Financeiro plurianual através do qual a Islândia, o
Liechtenstein e a Noruega apoiam financeiramente os Estados-membros da União Europeia com maiores
desvios da média europeia do PIB per capita, onde se inclui Portugal);»
– «Dinamizar o programa Escola Azul, que tem por missão promover a literacia do oceano na comunidade
escolar e criar gerações mais responsáveis e participativas, que contribuam para a sustentabilidade do oceano;»
– «Apostar nos centros de formação desportiva de modalidades náuticas para, através do desporto escolar,
promover o oceano, os rios e as albufeiras, enquanto recursos essenciais ao nosso País e, ainda, para promover
a educação ambiental, contribuindo, entre outros, para os ODS 13 (ação climática) e 14 (proteger a vida
marinha);»
– «Prosseguir a implementação do projeto ‘A pesca por um mar sem lixo’ nos portos do continente,
desenvolvendo soluções efetivas de economia circular para os resíduos recolhidos pelas embarcações e
reforçar a componente digital do projeto, através da implementação de uma app móvel;»
– «Prosseguir a aposta na inovação e produção de energias renováveis oceânicas, continuando a apoiar o
desenvolvimento de projetos destas energias e a experimentação de soluções inovadoras;»
– «Alargar a todo o mar português a vigilância marítima e o controlo de tráfego marítimo (Vessel Traffic
System), de forma a controlar todas as atividades no mar, minimizar os riscos na navegação e evitar acidentes
de abalroamento, poluição e com cargas perigosas;»
– «Desenvolver o novo Centro de Controlo do Mar (CMar) para supervisão de toda a atividade no mar no
âmbito do Estado de bandeira e de Estado, concentrando as funções de Centro de Controlo e Vigilância das
Pescas (CCVP)/Fishing Monitoring Center/Monitorização e Controlo das Pescas (FMC PT) e de Centro de
Controlo de Tráfego Marítimo do Continente (CCTMC) alargado às subáreas da Zona Económica Exclusiva
(ZEE) das regiões autónomas dos Açores e da Madeira;»
– «Desenvolver a inventariação dos recursos vivos e minerais existentes no mar português, em estreita
articulação com o programa dinamizador para as ciências e tecnologias do mar e no quadro do desenvolvimento
sustentável da economia azul;»
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– «Concretizar a instalação da rede de radares meteorológicos na Região Autónoma dos Açores, dada a
relevância da informação disponibilizada por esta rede para a vigilância de situações extremas de estado de
tempo. A existência de radares no arquipélago dos Açores assume ainda maior importância pelo contexto
geográfico em que estão inseridos;»
– «Coorganizar com o Quénia a Conferência dos Oceanos das Nações Unidas, sob o tema Support the
Implementation of Sustainable Development Goal 14: Conserve and sustainably use the oceans, seas and
marine resources for Sustainable development;»
– «Continuar a interação com a Organização das Nações Unidas tendo em vista a conclusão do processo de
extensão da plataforma continental de Portugal e consequente exercício de direitos de soberania sobre esta
área;»
– «O SIMPLEX do mar visa reforçar os processos de simplificação administrativa das atividades marítimas.
De modo a simplificar e a acelerar os procedimentos administrativos, serão implementadas medidas SIMPLEX
nos serviços da DGPM, DGRM, IPMA e Docapesca.»
4 – Parecer do Conselho Económico e Social
O parecer do Conselho Económico e Social (CES), solicitado pelo Governo, insere-se nas competências
deste Conselho, previstas no artigo 92.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), na Lei n.º 108/91, de
17 de agosto, que regula o CES e na Lei n.º 43/91, de 27 de julho, (Lei-Quadro do Planeamento).
Do parecer do CES evidenciam-se os seguintes conteúdos:
– Reconhece que «A situação de crise sanitária vivida desde março de 2020 trouxe ao contexto económico
e social uma forte perturbação e disrupção que exigiu, e continua a exigir, uma intervenção política imediata.»;
– Refere que «a proposta de lei das GO 2021-2025, correspondem a uma atualização das GOP 2020-2023,
de forma a ter em conta os ajustamentos necessários às medidas de resposta à crise pandémica.»;
– Destaca a «inclusão de informação relativa à execução do Quadro Financeiro Plurianual 2014-2020
(PT2020) e de uma síntese da proposta do Governo para o Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), sendo
ambos apresentados como instrumentos centrais para a recuperação da economia.»;
– Conclui que «a proposta de Lei das GO 2021-2025 proporciona uma visão conjunta dos recursos
financeiros disponíveis no remanescente do PT2020, do PRR e do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027. O
CES chama a atenção para a excessiva dependência do investimento público em relação àqueles,
recomendando que as GO explicitem a importância do Orçamento do Estado e do reforço do financiamento
nacional na implementação das políticas públicas. Deve ainda salientar-se que a necessidade de articulação
entre os objetivos e medidas do PRR e da Estratégia Portugal 2030 carece de ser aprofundada.»
O parecer considera, nas matérias relacionadas com as competências da Comissão de Agricultura e Mar,
que:
– «É forçoso reconhecer que, num prazo mais dilatado, as alterações climáticas têm tendência a aumentar a
frequência e a duração dos períodos de seca numa fração importante do território português»;
– «Importa assim investir na promoção do uso sustentável da água (…)»;
– «A valorização do território e a sua associação à redução de riscos é também um aspeto positivo das GO.
No entanto, a sua ligação à valorização da agricultura não deve ser negligenciada e devia, na opinião do
Conselho, ser mais clara no documento.»;
– «A agricultura e as florestas são reconhecidas na sua enorme importância e no papel que têm para a
autossuficiência alimentar, no combate à desertificação (e consequentemente a fenómenos como os incêndios),
no aproveitamento de recursos endógenos (e consequentemente o potenciar da sustentabilidade do espaço e
do aumento da competitividade).»;
«O CES congratula-se pela abordagem das GO à temática da economia azul e da importância do mar como
vetor de competitividade e de desenvolvimento sustentável, com o devido papel na criação nacional de riqueza,
aproveitando a centralidade atlântica decorrente, não só do seu território continental, como dos das regiões
insulares dos Açores e da Madeira. Na mesma medida, o CES considera importante que sejam dados sinais
claros para prevenir e promover o combate à poluição marinha e proteção da biodiversidade no mar.»
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De assinalar as alíneas p) e t) da síntese conclusiva do parecer do CES, respetivamente:
– «p) O CES considera positivas as medidas elencadas no contexto da transição climática e realça a
importância dada às medidas de mitigação das alterações climáticas e o desejo expresso nas GO de fazer uma
transição de um modelo de economia linear para um modelo de economia circular aonde se privilegia a utilização
mais eficiente dos recursos e uma aposta na economia azul, salientando a importância da economia do mar
como vetor de competitividade e de desenvolvimento sustentável de todo o território nacional.»;
– «t) O CES considera que as GO, na sua referência à reindustrialização, para além do sector exportador,
deveriam referir a importância da produção para a substituição de importações, quer como via para o aumento
do valor acrescentado das exportações, quer para atenuar défices existentes e reforçar a participação em
cadeias globais de valor e a autonomia estratégia (como o alimentar, energético ou a saúde, por exemplo).»
PARTE II– OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O Deputado relator exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a proposta de lei em
análise, reservando a sua posição para o debate em reunião plenária da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República, em 15 de abril de 2021, a Proposta de Lei n.º
86/XIV/2.ª «Aprova as Grandes Opções para 2021-2025»;
2 – A apresentação foi realizada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da CRP e do
artigo 118.º do RAR, reunindo os requisitos formais do artigo 124.º do RAR;
3 – De acordo com as normas regimentais aplicáveis [artigos 205.º, n.º 3, e 206.º, n.º 1, alínea a)], compete
à Comissão de Agricultura e Mar, nas áreas da sua competência, a emissão de parecer sobre a iniciativa em
análise;
4 – A Comissão de Agricultura e M1ar considera que estão reunidas as condições para que a Proposta de
Lei n.º 86/XIV/2.ª possa ser apreciada em Plenário;
5 – A Comissão de Agricultura e Mar considera que o presente parecer se encontra em condições de ser
remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças, para os efeitos legais e regimentais aplicáveis.
Palácio de São Bento, 22 de abril de 2021.
O Deputado autor do parecer, João Castro — O Presidente da Comissão,Pedro do Carmo.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PEV, na reunião da
Comissão de 27 de abril de 2021.
———
COMISSÃO DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA, JUVENTUDE E DESPORTO
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
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a) Nota preliminar
b) Estrutura
c) Conteúdo geral da iniciativa
d) Matérias no âmbito das competências da educação, ciência, juventude e desporto
e) Parecer do CES
Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte III – Conclusões
PARTE I – CONSIDERANDOS
a) Nota preliminar
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª – Aprova a Lei das
Grandes Opções para 2021-2025, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do
n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e no n.º 1 do artigo 118.º do Regimento da
Assembleia da República (RAR).
A iniciativa apresentada enquadra-se nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 91.º e no n.º 1 do artigo 92.º
da Constituição, no artigo 5.º da Lei n.º 48/2004, de 24 de agosto, e na Lei do Enquadramento Orçamental.
A Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª deu entrada na Assembleia da República a 15 de abril de 2021, data em que
foi admitida e baixou a todas as comissões parlamentares, sendo a comissão competente a Comissão de
Orçamento e Finanças (COF).
Na mesma data o Presidente da Assembleia da República promoveu a audição das Assembleias Legislativas
e dos Governos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
Nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do RAR, a iniciativa toma a forma de uma proposta de lei, tendo sido
aprovada em Conselho de Ministros a 15 de abril de 2021, subscrita pelo Primeiro-Ministro e pelo Secretário de
Estado e dos Assuntos Parlamentares, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 123.º do RAR.
A proposta de lei das Grandes Opções foi objeto de parecer do Conselho Económico e Social, cumprindo
assim o estatuído no n.º 3 do artigo 124.º do RAR, parecer esse que deu entrada e foi admitido em conjunto
com a proposta em análise.
Nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do RAR, compete à educação,
ciência, juventude e desporto emitir parecer sobre a proposta de lei em análise relativamente às matérias do seu
âmbito de intervenção.
b) Estrutura
As Grandes Opções para 2021-2025 estão organizadas em oito capítulos, a saber:
1 – As grandes opções;
2 – Cenário macroeconómico;
3 – Governação e serviços públicos;
4 – Portugal no mundo;
5 – Agenda estratégica as pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos
desigualdade;
6 – Agenda estratégica digitalização, inovação e qualificações como motores do desenvolvimento;
7 – Agenda estratégica transição climática e sustentabilidade dos recursos;
8 – Agenda estratégica um país competitivo externamente e coeso internamente.
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c) Conteúdo geral da iniciativa
O Governo apresenta as Grandes Opções para 2021-2025 como uma atualização das Grandes Opções para
2021-2023, considerando que é necessário proceder a ajustamentos nas medidas de curto prazo.
Segundo o Governo, é pretendido o relançamento das «bases do crescimento económico a médio prazo,
sustentadas nas prioridades políticas estabelecidas para o horizonte da legislatura, num contexto em que
Portugal terá à sua disposição um importante pacote de recursos financeiros provenientes do orçamento
europeu, onde se inclui o Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 e o Next Generation EU».
De acordo com o Governo, mantendo-se, ao nível da política económica, o alinhamento com a estratégia
Portugal 2030, as Grandes Opções estruturam-se em torno de cinco desafios estratégicos:
i) O conjunto de medidas imediatas de resposta à crise e que incluem diversas áreas, no âmbito da saúde,
do apoio às famílias, ao emprego e à atividade económica;
ii) As medidas contantes do Programa de Estabilização Económica e Social (PEES);
iii) O incremento da execução do Portugal 2020, agora reforçado pelos recursos adicionais facultados a título
de «Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa»;
iv) A execução do Plano de Recuperação e Resiliência, para promover a recuperação, a resiliência e a
adaptação da economia nacional; e
v) O Quadro Financeiro Plurianual.
d) Matérias no âmbito das competências da educação, ciência, juventude e desporto
O Governo afirma pretender acelerar a execução dos fundos estruturais do Portugal 2020 para o seu pleno
aproveitamento ao serviço da recuperação económica, assinalando o reforço das respostas sociais,
nomeadamente na área da saúde (aquisição, acondicionamento e administração das vacinas para a COVID-19,
medicamentos e testes de antigénio nas escolas) e da educação, promovendo medidas de recuperação e
consolidação das aprendizagens.
É ainda referido que representam investimentos relevantes do PRR na dimensão transição digital, os
investimentos em áreas setoriais pertinentes para os cidadãos e para as empresas, tais como a escola digital,
a administração tributária, a segurança social e a justiça, bem como os investimentos na capacitação digital das
empresas.
O Governo, nas GOP 21-25, afirma que: «A eficácia dos serviços públicos na redução das desigualdades é
maior quando exista uma intervenção acrescida contra as desigualdades no início da vida. Neste plano, são
centrais todo o sistema de ensino e aprendizagem ao longo da vida, bem como o reforço do SNS. Importa, por
um lado, garantir o acesso à educação em todos os níveis de ensino, promover o sucesso escolar e recuperar
o défice educativo nas gerações adultas. Por outro, garantir o acesso à saúde, promover a prevenção da doença
e adaptar o SNS ao envelhecimento da população.»
Em relação ao acesso aos serviços públicos, defende o Governo que «é fundamental proceder à otimização
da gestão e prestação em rede dos serviços coletivos existentes nas áreas da saúde, educação, cultura, serviços
sociais e de índole económica e associativa, assegurando níveis adequados de provisão de bens e serviços
públicos, potenciando as ligações rural/urbano. É determinante o envolvimento dos diferentes atores territoriais
e atuar em estreita cooperação intermunicipal ao nível dos investimentos a empreender, inclusivamente na
mobilidade e no acesso, inovando nas formas de provisão dos bens e serviços públicos.»
O Governo prossegue, dizendo que «Serão avaliadas as necessidades de serviços e desenvolvidas
respostas de proximidade articuladas e integradas, numa lógica de flexibilidade e de adaptação às
especificidades de contexto, tendo em vista o reforço da coesão entre os aglomerados urbanos e as áreas rurais
envolventes. Serão igualmente, estabelecidos mecanismos transversais de governação integrada, que
envolvam as diferentes áreas (educação, saúde, proteção social, justiça, etc.), por forma a assegurar um
funcionamento ágil e eficiente das respostas de proximidade.»
O Governo afirma ter como objetivo promover a literacia democrática e a cidadania, referindo que «Num
contexto em que existem diversas ameaças à democracia, importa defender e difundir os valores e direitos
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essenciais em que se baseia o sistema político português, dando a conhecer o funcionamento das instituições,
em especial junto da população mais jovem, educando para a cidadania, de modo a que venham a tornar-se
cidadãos conscientes, participativos e empenhados.
Nesse sentido, será lançado um plano nacional de literacia democrática, liderado por um comissariado
nacional, com um amplo programa de atividades, em especial nas escolas e junto das camadas mais jovens,
em articulação com a Estratégia Nacional de Educação para a Cidadania, à semelhança do que é feito no Plano
Nacional de Leitura e no Plano Nacional das Artes.
Será incluído o estudo da Constituição em todos os níveis de ensino, com um grau crescente de profundidade
e instituído o ‘dia nacional da cidadania’, em que, entre outras atividades, todos os representantes do poder
político se envolvam em atividades descentralizadas, nomeadamente nas escolas, com vista à divulgação dos
ideais democráticos.
Para promover o conhecimento sobre o sistema político, serão promovidas visitas de estudo regulares aos
órgãos de soberania, os quais devem contar com serviços educativos que promovam atividades didáticas, jogos
e sessões interativas que não só expliquem, em termos facilmente apreensíveis, o funcionamento das
instituições, como promovam a adesão aos valores e princípios democráticos. Neste contexto, importa também
replicar a experiência do Parlamento dos Jovens ao nível do Governo, das autarquias locais e dos tribunais.
O Governo irá, ainda, comissionar a programação de jogos eletrónicos (gaming) que, de forma lúdica,
difundam o conhecimento dos direitos fundamentais e a adesão a valores de cidadania por parte da população
mais jovem.»
O Governo assume querer aprofundar a descentralização, e afirma que «Procurando democratizar a
governação territorial, o Governo irá harmonizar as circunscrições territoriais da administração desconcentrada
do Estado e proceder à integração nas CCDR dos serviços desconcentrados de natureza territorial,
designadamente nas áreas da educação, saúde, cultura, ordenamento do território, conservação da natureza e
florestas, formação profissional e turismo, bem como dos órgãos de gestão dos programas operacionais
regionais e demais fundos de natureza territorial, sem prejuízo da descentralização de algumas destas
competências para as comunidades intermunicipais e áreas metropolitanas.»
Em relação às comunidades residentes no estrangeiro, havendo interesse de acompanhamento por conexão
à 8.ª Comissão, a par dos negócios estrangeiros, diz o Governo que «Importa ainda destacar a necessidade de
renovar e modernizar a rede de ensino português no estrangeiro, melhorando o uso das tecnologias digitais e
de educação à distância, promovendo a divulgação de recursos digitais em língua portuguesa, e assegurando
maiores níveis de certificação das competências adquiridas. Na mesma Componente 19 do PRR está incluído
um importante investimento no processo de integração e digitalização do Camões, IP.»
O Governo diz ainda que «continuará o investimento no aumento da presença do português como língua
curricular através do estabelecimento de projetos de cooperação em países de todos os continentes,
consolidando e desenvolvendo a rede de ensino de português no estrangeiro (EPE) nas três vertentes do ensino
básico e secundário (língua materna ou de herança) e do ensino superior, nos currículos escolares.
Adicionalmente, será consolidada a presença do português e da investigação em estudos portugueses em
cursos (preferencialmente conferentes de grau) em instituições de ensino superior, na Europa, e reforçada nas
américas, África, Ásia e Oceânia. Desenvolver-se-ão, paralelamente, os processos de reforço do ensino digital,
de certificação de aprendizagens e de credenciação do português nos sistemas de acesso ao ensino superior
locais.
Reforça-se igualmente a colaboração da área governativa dos negócios estrangeiros com a da educação e
com a da ciência, tecnologia e ensino superior, tendo presente a promoção conjunta das instituições de ensino
superior portuguesas e o ensino em escolas portuguesas no estrangeiro.»
De forma mais detalhada em relação à educação, afirma o Governo: «A aposta na escola pública, como
elemento transformador da vida do indivíduo e da sociedade, assume-se como um dos principais instrumentos
de redução de desigualdades, de mobilidade social, garantindo a igualdade de oportunidades no acesso a uma
educação inclusiva e de qualidade, assim como o acesso a percursos de qualificação diversificados. Para tal, o
Governo propõe-se a aprofundar, monitorizar e capacitar as escolas e as comunidades educativas, para que as
medidas que tem vindo a desenvolver nos últimos anos, ancoradas no perfil dos alunos à saída da escolaridade
obrigatória, na construção de uma educação de práticas inclusivas e na visão de uma escola que fomenta
cidadania, se constituam como garantia de uma escola pública de qualidade para todos, nomeadamente: o
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reforço de condições que assegurem o acesso à escolaridade universal desde os 3 anos de idade; o reforço de
mecanismos de promoção de igualdade nos ensinos básico e secundário através de respostas escolares
específicas e diversidade de oferta; o reforço de projetos de autonomia, planos de inovação e abordagens
curriculares, culturais e comunitárias que visam o enriquecimento curricular e aprendizagens efetivas; e a aposta
na expansão e adequação e qualificação do ensino profissional. O setor da juventude contribui para esta área,
colocando a educação não formal, enquanto complemento da educação formal, ao serviço da inclusão de
crianças e jovens.»
O Governo aborda ainda a contribuição do desporto para o desenvolvimento do País, colocando que «O
desporto é um meio privilegiado de transformação, que desempenha na sociedade uma função fundamental de
desenvolvimento, assumindo um impacto muito significativo nos processos socioeconómicos de um País. Uma
sociedade resiliente deve integrar uma educação desportiva coesa e estruturada, desde os primeiros anos de
vida, com uma especial atenção para os períodos críticos onde a evidência científica demonstra que existe uma
maior redução da atividade física, ou seja, nos jovens, no período correspondente à saída da escolaridade
obrigatória, e nos adultos mais velhos, no início da idade da reforma. Neste sentido, o Governo irá continuar a
reforçar a educação física em todos os ciclos de ensino e apostar no desporto escolar através do novo Programa
Plurianual 2021-2025. Também o Programa Nacional de Desporto para Todos continuará a assumir-se como
instrumento de promoção de prática desportiva não federada, em todas as idades, e com especial atenção para
a inclusão e para a dinamização de programas para pessoas idosas. Acresce o facto de a atividade física
desempenhar um papel fundamental na promoção da saúde e bem-estar da população, tendo, por isso, Portugal
estabelecido o desafio de, até 2030, estar no lote das quinze nações europeias com mais prática de atividade
física e desportiva.
Assistimos nos últimos anos a um aumento muito significativo do número de praticantes desportivos, com
consequente reflexo no investimento e na criação de emprego neste setor. Deverá considerar-se, também, o
potencial do desporto enquanto ferramenta de comunicação dentro e fora de fronteiras, reconhecendo a
relevância para a dinamização do País de uma estratégia integrada de atração de organizações desportivas
internacionais para a realização em Portugal de eventos de pequena e média dimensão (estágios, torneios,
conferências, etc.) e de promoção de Portugal enquanto destino de turismo desportivo.
Pelo seu poder identitário e de envolvimento de atletas e suas famílias, treinadores, e outros agentes
desportivos, bem como pelo movimento que gera com a preparação e os quadros competitivos nas milhares de
instalações desportivas e nos cerca de 10 000 clubes desportivos, o desporto é também um mecanismo
agregador na nossa sociedade, determinante para a transmissão de valores, como a respeito e a igualdade,
com relevo para a construção de uma sociedade mais rica em valores e mais resiliente.
O desporto pode, ainda, ser um impulsionador de inovação tecnológica, organizacional e social, com impacto
na atratividade económica nacional e regional e no crescimento do mercado de trabalho.
Neste reconhecimento do papel do desporto para a sociedade, insere-se, ainda, a continuação da aposta na
melhoria das unidades de apoio ao alto rendimento na escola (UAARE) e o seu alargamento ao ensino superior,
consagrando o apoio estrutural à carreira dupla, e a promoção da segurança no desporto, através de uma maior
cooperação entre autoridades, agentes desportivos e cidadãos, com vista a erradicar comportamentos e atitudes
violentas, de racismo, de xenofobia e intolerância em todos os contextos de prática desportiva.
De um ponto de vista mais conjuntural, atendendo à importância do setor desportivo, desde o início da
pandemia que houve uma preocupação constante na salvaguarda da atividade física e do desporto.
Reconhecendo o impacto particularmente negativo da COVID-19 neste setor, tornou-se fundamental criar apoios
adicionais específicos, que permitirão alavancar, ao longo dos próximos anos, a recuperação das organizações
desportivas.»
Quanto ao acesso à Educação pela população, o Governo refere que «A prioridade conferida à elevação das
qualificações da população implica vários níveis de intervenção das políticas públicas, tais como o acesso à
educação pré-escolar, o combate ao abandono e insucesso escolar, o aumento da qualidade das vias de dupla
certificação, o acesso ao ensino superior, a formação profissional ao longo da vida e a melhoria de competências
digitais na população. Mas implica também a adequação das ofertas formativas às necessidades do mercado
de trabalho, num quadro transformação dos perfis profissionais, de modo a que as empresas possam aproveitar
as oportunidades de crescimento potenciadas pelos mercados em que se inserem.
Neste contexto, é de salientar a aposta na inovação e qualificação das pessoas ao nível das competências
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digitais, que decorre da implementação de um conjunto de medidas e iniciativas refletidas no Plano de Ação
para a Transição Digital, tais como: a integração transversal das tecnologias nas diferentes áreas curriculares
dos ensinos básico e secundário, visando a melhoria contínua da qualidade das aprendizagens e a inovação e
desenvolvimento do sistema educativo, dotando as crianças e jovens das competências digitais necessárias à
sua plena realização pessoal e profissional; a atualização, reforço e diversificação dos recursos tecnológicos
das escolas, de forma a proporcionar aos estudantes uma formação cada vez mais sólida e ampla, face aos
desafios e oportunidades da transição digital; a igualdade de oportunidades no acesso a equipamentos e
recursos educativos digitais de qualidade e o investimento nas competências digitais dos docentes e formadores
no contexto das modalidades formativas do sistema nacional de qualificações.
Especificamente na área das artes, e na apropriação curricular do conhecimento e da experiência artística e
cultural, importa destacar o Plano Nacional das Artes, uma parceria entre a educação e a cultura que articula a
oferta cultural e educativa dos diferentes programas e planos que congrega, reforçando o envolvimento da
comunidade educativa nas atividades culturais, estimulando a aproximação dos cidadãos às artes e fomentando
a colaboração entre artistas, educadores, professores e alunos, numa ação que também se constitui como
resposta à territorialização das políticas culturais e educativas, constituindo um incentivo à participação e apoio
das empresas na cultura e nas artes da sua região.
Ainda nesta área, e muito particularmente na área da literacia fílmica e do audiovisual, sublinha-se o trabalho
conjunto entre as áreas da educação e da cultura, concretizado no Plano Nacional de Cinema, no âmbito do
qual se desenvolverá um trabalho de disponibilização à comunidade de um conjunto de novos recursos,
nomeadamente uma plataforma de disponibilização de filmes e um conjunto alargado de dossiês pedagógicos
relativos à literacia fílmica, a disponibilizar num sítio eletrónico dedicado.»
No que concerne à educação pré-escolar, abandono escolar e insucesso escolar, o Governo afirma que «Não
obstante a melhoria recente dos indicadores educativos, em resultado das medidas que têm vindo a ser
implementadas, Portugal apresenta ainda algumas fragilidades.
A política educativa em curso visa a construção de uma escola que garante a todos acesso e sucesso,
entendido este à luz dos princípios e competências do perfil dos alunos à saída da escolaridade obrigatória e da
promoção de uma cidadania ativa e informada, conforme o disposto na Estratégia Nacional de Educação para
a Cidadania. Para estes objetivos – melhores aprendizagens, mais inclusão e mais cidadania – concorre todo o
investimento do Governo, expresso na resposta continuada às fragilidades ainda apresentadas e sobretudo
como garantia de que a aprendizagem não é apenas para alguns.
A educação pré-escolar encontra-se hoje acessível à generalidade das crianças dos 3 aos 5 anos e regista
taxas de participação acima da média europeia, fruto do investimento na abertura de centenas de salas em
territórios de maior escassez, nos últimos anos, em colaboração com as autarquias, um investimento que precisa
de ser continuado, de modo a possibilitar a todas as crianças uma educação pré-escolar de elevada qualidade,
para a qual contribuirá a formação dos educadores no âmbito das orientações curriculares para a educação pré-
escolar definidas e aprovadas em 2016.
No que respeita ao abandono escolar precoce, têm-se registado evoluções positivas relevantes desde o início
deste século, tendo-se atingido em 2020 uma taxa de 8,9%, ultrapassando a meta de 10% traçada para Portugal
no âmbito da estratégia Europa 2020. No entanto, mantem-se a preocupação de consolidar e melhorar o
desempenho nesta matéria, em particular em determinados grupos sociais mais vulneráveis e em alguns
territórios onde o problema é mais sentido, como são os exemplos dos Açores e da Madeira.
É impossível dissociar o combate ao abandono da educação e formação do insucesso escolar. Também aqui
se observou uma redução muito significativa de mais de 30% entre 2016 e 2019 (dados de 2020 ainda não
conhecidos) – as taxas de retenção e desistência situaram-se, no ensino básico, em 3,8% e, no ensino
secundário, em 13,1%, quando em 2016 esses valores eram, respetivamente, de 6,6% e 15,7%. Apesar desta
evolução positiva, o número de retenções ainda se mantém elevado, principalmente nos grupos de alunos mais
vulneráveis e em algumas regiões, como são os casos do Algarve (5,1% e 15,3%, no ensino básico e secundário,
respetivamente) e da Área Metropolitana de Lisboa (4,9% e 16,6%) e o PISA2018 demonstra que 23% dos
estudantes portugueses com 15 anos não possui competências básicas de matemáticas e 20% não tem
competências básicas de leitura e de literacia científica.
Com vista a garantir o acesso à educação inclusiva, equitativa e de qualidade para todos, continuará a
promover-se o sucesso escolar e combater o abandono precoce da educação e formação, tendo por base o
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desenvolvimento curricular assente em autonomia e flexibilidade, enquanto instrumento para a adequação às
necessidades específicas de cada contexto.
Neste quadro, desenvolve-se a Fase II do Programa Nacional de Promoção do Sucesso Escolar,
aprofundando um conjunto de respostas às desigualdades, ao mesmo tempo que se consolidam planos de
inovação curricular, pedagógica e organizacional, se aposta na generalização da educação pré-escolar a partir
dos 3 anos, se reforçam mecanismos de ação social escolar e se alarga a cobertura de atividades de
enriquecimento curricular. A estas medidas acrescem as de nível organizacional, territorial e comunitário, como
sejam o lançamento da nova fase dos projetos TEIP, integrando e expandindo o reforço da capacidade de gestão
local do currículo, os PIICIE, o incremento das escolas de segunda oportunidade ou a criação dos programas
de desenvolvimento pessoal, social e comunitário; e, ainda, as medidas de apoio às aprendizagens como as
tutorias, mentorias, serviços de psicologia e de outras áreas de intervenção multinível, entre outros. Durante o
ano de 2019, entre outras iniciativas, lançou-se a legislação que permite às escolas desenvolver planos de
inovação, estando já, em 2020-2021, 110 agrupamentos de escolas a implementar os seus planos, numa
dinâmica de crescimento relativamente ao ano letivo de lançamento desta medida. Procedeu-se também ao
lançamento do projeto INCLUD-ED em 58 territórios educativos de intervenção prioritária, com o apoio de
especialistas internacionais e da Comissão Europeia.
No contexto das medidas promotoras de sucesso, a aposta na inovação e qualificação das pessoas ao nível
das competências digitais prevista no Plano de Ação para a Transição Digital, afigura-se como muito relevante.»
Quanto ao ensino e à formação profissional de jovens, refere o Governo que «Ao nível do ensino secundário,
são objetivos das políticas públicas a generalização deste grau de ensino enquanto patamar mínimo de
habilitações. Nas vias profissionalizantes deve prevalecer a orientação para a resposta às necessidades do
mercado de trabalho e a lógica de dupla certificação profissional e escolar adaptada a cada território, envolvendo
a participação dos diversos atores institucionais relevantes, tais como autarquias, empresas, associações
empresariais e sindicais. Deve atender-se, em particular, a áreas que correspondem a necessidades atuais e
prospetivas do mercado de trabalho – mediante o reforço do sistema de antecipação das necessidades a partir
da identificação das competências-chave e das qualificações a desenvolver- sendo de realçar, neste âmbito, a
relevância que a formação em competências digitais representa no contexto do aumento da competitividade do
País.
Tendo em conta a profunda transformação das atividades económicas, com destaque para o tecido produtivo,
e a digitalização da economia, a valorização do ensino e da formação profissional não está desligada da
necessidade de os espaços de aprendizagem estarem dotados de equipamento e tecnologia adequados aos
desafios da prática profissional e que permitam aprendizagens relevantes, significativas e qualificantes. A esta
nova realidade, acresce a necessidade de recuperar aprendizagens e percursos educativos e formativos
afetados pela recente crise sanitária e pela suspensão temporária das atividades letivas e formativas
presenciais.
Por outro lado, uma alteração dos padrões de qualificação dos jovens e adultos portugueses implica também
alargar a informação e os incentivos para que os mesmos – sobretudo aqueles que vivem em condições mais
vulneráveis e foram particularmente afetados pela atual crise pandémica – invistam na sua formação, vejam
reconhecidos os seus esforços e tenham condições para prosseguir os seus estudos secundários e superiores
(ou para voltar ao sistema de educação e formação).
No âmbito da educação e formação profissional, encontra-se definida uma medida para a promoção das
oportunidades dos jovens e adultos de adquirirem habilitações e qualificações de nível intermédio, relevantes
para o trabalho e para o empreendedorismo, a qual se destina a diversificar a oferta formativa para os jovens,
garantindo o aumento da frequência do ensino secundário, nomeadamente nas ofertas de dupla certificação nas
vias profissionalizantes, bem como a garantir a qualidade dessa oferta de dupla certificação e a sua
correspondência com as necessidades de qualificações observadas nos respetivos territórios. Entre as
iniciativas já implementadas encontram-se: o alargamento progressivo e sustentado da oferta do ensino
profissional, garantindo o financiamento dos cursos até 2023/2024, através de um reforço da comparticipação
do Orçamento de Estado; a melhoria do Sistema de Antecipação das Necessidades de Qualificação para
resposta às novas necessidades do meio empresarial local e regional; o reforço das estratégias de diversificação
pedagógica no contexto do ensino profissional e a promoção de uma maior ligação da escola à comunidade e à
família (enfoque nos jovens que abandonaram a escola e que ainda não se encontram a trabalhar) e a criação
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dos concursos especiais de ingresso no ensino superior para titulares dos cursos de dupla certificação do ensino
secundário e cursos artísticos especializados.
Conforme medidas incluídas no PRR, para além da continuação das iniciativas mencionadas, deverá:
apostar-se na modernização da diversidade da oferta educativa e formativa, em linha com a evolução do tecido
produtivo, através da criação de centros especializados em estabelecimentos de ensino público com oferta de
cursos profissionais e escolas profissionais, em áreas tecnológicas de grande intensidade e valor acrescentado
(por exemplo, mobilidade elétrica; energias renováveis; mecatrónica; eletromecânica; eletrónica, automação e
comando; materiais compósitos; operações robotizadas; entre outras); na reabilitação, instalação ou
reequipamento de infraestruturas da rede de centros de formação profissional protocolar e de gestão direta da
rede do IEFP; garantir-se o alinhamento entre o processo de modernização da oferta formativa e o exercício
estrutural de atualização do Catálogo Nacional de Qualificações; aumentar os profissionais nas áreas como a
ciência, a tecnologia, a engenharia, a arte e a matemática (STEAM), atraindo cada vez mais jovens para
prosseguirem estudos nestas áreas; reduzir-se os desequilíbrios geográficos e as desigualdades
socioeconómicas através de uma redistribuição justa e eficaz da rede de ensino profissional, o que contribuirá
para o desenvolvimento local e coesão territorial e melhorar os processos de orientação vocacional, com vista
a um melhor encaminhamento dos alunos para as ofertas profissionalizantes. Ainda no âmbito da formação para
jovens, está previsto o reforço das vias duais nomeadamente no âmbito dos cursos de aprendizagem, em
estreita proximidade com o mercado de trabalho e as empresas. Será também uma prioridade a aposta na
formação profissional pós-secundária de nível 5 do Quadro Nacional de Qualificações, tal como previsto no
PEES.
A este nível é ainda de relevar a necessidade de qualificação e capacitação no setor do turismo, cujo emprego
corresponde a mais de 9,4% do total nacional, ajudando o setor a recuperar e preparando o setor e os seus
colaboradores para os desafios do turismo do futuro, tendo aqui as escolas de hotelaria e turismo do TP um
papel central.
Também a este nível, a aposta nas competências digitais que decorre da implementação do Plano de Ação
para a Transição Digital, é fundamental.»
Em relação à aprendizagem ao longo da vida e educação e formação de adultos, diz o Governo: «Apesar de
ter havido grandes progressos ao nível da estrutura de qualificações dos portugueses nos últimos anos, estes
concentraram-se sobretudo nos mais jovens. No entanto, a transição para uma sociedade baseada no
conhecimento e na transição digital não se poderá concretizar deixando de fora uma parte significativa da força
de trabalho. No campo da educação e formação de adultos, é fundamental continuar a reforçar a aprendizagem
ao longo da vida, sobretudo, dos ativos, integrados em PME, incluindo ao nível da sua gestão, aumentar a
literacia dos adultos com qualificações mais baixas, e as qualificações dos adultos que não completaram o 12.º
ano, com vista à melhoria da empregabilidade e oportunidades das pessoas e do desenvolvimento
socioeconómico do país. As profundas transformações do mercado de trabalho no quadro da pandemia
tornaram ainda mais premente esta questão.
No quadro da Comissão Permanente de Concertação Social, em 2021, o Governo vai procurar estabelecer
um acordo estratégico sobre formação profissional e aprendizagem ao longo da vida, como fator estruturante da
modernização económica e da coesão social. Em 2020, foi constituído um grupo de trabalho com representantes
do Governo e dos parceiros sociais com assento na CPCS de modo a promover a reflexão sobre os seguintes
grandes eixos: regulação e governação do sistema de formação profissional, melhoria dos instrumentos e da
capacidade de resposta do sistema, elevação da base das qualificações e Programa Qualifica; formação pós-
secundária e níveis intermédios de qualificação, e inovação nas modalidades e respostas formativas
É prioridade do Governo lançar uma estratégia de reforço dos meios quantitativos e qualitativos da formação
profissional, estando entre os principais objetivos reforçar a sua governança, a ligação da formação profissional
ao mercado de trabalho (nomeadamente, pelo fortalecimento das instituições de formação de cariz setorial como
os centros de formação de gestão participada) ou a atualização e agilização do Catálogo Nacional de
Qualificações em todas as áreas de educação e formação, de modo a dar resposta às transformações em curso
na economia, na tecnologia e no mercado de trabalho. Neste âmbito, importa ainda ter presente a
implementação de um conjunto de medidas e iniciativas refletidas no Plano de Ação para a Transição Digital
que pretendem reforçar as competências digitais dos cidadãos, bem como as medidas previstas no PRR e no
PEES.
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No que respeita à educação e formação de adultos, a resposta deve incidir sobretudo sobre os segmentos
da população adulta com percursos escolares interrompidos ou não concluídos e menos capacitados para
responder aos desafios do mercado de trabalho, incluindo os desafios associados à transição digital,
nomeadamente os que serão mais afetados pelas consequências da progressiva automação e digitalização de
tarefas e processos, mais sujeitos ao risco de desemprego tecnológico. Nesta medida, a qualificação e a
certificação de adultos com níveis de qualificação muito baixos, através do aumento de oferta de cursos de
educação e formação (EFA) e processos de RVCC afiguram-se como essenciais.
A ANQEP continuará o trabalho, já iniciado, de adequação do Referencial de educação e formação de adultos
– nível básico e de impulso ao plano nacional de literacia de adultos (PNLA), enquanto componente do Programa
Qualifica, para promover processos de alfabetização e garantir níveis básicos de literacia, numeracia e
competências digitais potenciando assim a inclusão social. O PNLA, concluído com o apoio da Comissão
Europeia e da Associação Europeia de Educação de Adultos, contém uma estratégia sustentável para a
promoção de literacia de adultos, de forma a apoiar os adultos a participar plenamente na sociedade e
desenvolver o seu potencial.
O Programa Qualifica, iniciado em 2017, está vocacionado para a qualificação de adultos e tem como objetivo
aumentar as qualificações dos trabalhadores e fomentar a aprendizagem ao longo da vida, de modo a favorecer
a sua empregabilidade através do contributo para a melhoria dos níveis de qualificação dos adultos. Com este
programa, promove-se a redução do atraso estrutural em matéria de escolarização, no sentido de uma maior
convergência com a realidade europeia. Possibilita também o reconhecimento de competências e
aprendizagens e a adequação dos percursos formativos aos perfis e necessidades individuais. A sua atividade
é suportada por centros especializados em qualificação de adultos espalhados pelo território nacional, com
serviços de informação, aconselhamento e encaminhamento para ofertas de educação e formação profissional.
Até final de 2020, registaram-se 568 mil inscrições nos centros Qualifica, verificando-se que apesar da quebra
de atividade decorrente da pandemia, foi atingida 95% da meta de 600 mil inscrições no Programa Qualifica
prevista até ao fim de 2020.
Cifrou-se em mais de 78 mil, o número de certificações equivalentes ao nível de ensino básico – 1.º, 2.º ou
3.º ciclo e/ou nível 2 do quadro nacional de qualificações (QNQ) – ou ao nível de ensino secundário e/ou nível
4 do QNQ.
apostas programadas a curto prazo centram-se na consolidação da rede de centros Qualifica, no
desenvolvimento de programas setoriais, como, por exemplo, o Qualifica Social, e no lançamento do Acelerador
Qualifica.
Complementarmente, é crescente a importância da reconversão de competências dos ativos, para corrigir o
desajustamento de qualificações dos trabalhadores face aos requisitos e competências procurados no mercado
de trabalho, o que se figura cada vez mais importante para dar resposta aos processos de atração de
investimento direto estrangeiro (em especial, em elos mais elevados das cadeias de valor). A aposta numa
formação profissional, incluindo a requalificação de trabalhadores empregados ou desempregados, que fomente
o emprego na área digital e que assegure a minimização do impacto da automação no mercado de trabalho,
constitui assim uma das medidas que, ao nível da educação e formação de adultos, deve ser assegurada em
função do ciclo de vida do cidadão. Ao nível das competências digitais, os serviços públicos de emprego e
formação profissional, comprometem-se com o cumprimento da garantia digital: todos os desempregados terão
acesso a uma oferta na área digital adequada ao seu nível de competências. Nesse quadro tem vindo a ser
desenvolvido um conjunto de iniciativas e programas específicos de formação que visam o upskilling e reskilling
de competências digitais para público-alvo distintos, de que são exemplo, o programa Jovem + Digital,
enquadrado no ATIVAR.PT, a primeira edição do programa UPskills e o arranque do programa Emprego +
Digital. A par do reforço da oferta de formação profissional nesta área, está em fase de finalização a atualização
do referencial de competências-chave do básico para educação e formação de adultos na área de competência
digital.»
Quanto ao ensino superior, afirma o Governo: «Se é verdade que a incerteza e o desconhecimento sobre o
futuro inundou as nossas rotinas diárias, não será menos verdade admitir que, de forma também inédita em
Portugal em tempos de crise, presenciamos um momento extraordinário de confiança dos jovens e das suas
famílias no conhecimento, na formação superior e nas suas instituições, bem como nas vantagens decorrentes
da qualificação superior e do desenvolvimento científico.
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O número de candidatos e de estudantes já colocados no âmbito do concurso nacional de acesso ao ensino
superior atingiu, em 2020, os valores mais elevados desde 1996. E estima-se que o número total de novos
ingressos no ensino superior em ciclos de estudos iniciais, públicos e privados, atinja cerca de 95 mil novos
estudantes neste novo ano letivo de 2020/21 (cerca de 84 mil estudantes em 2019). Com efeito, 2020 é marcado
por, pela primeira vez, metade dos jovens de 20 anos estarem a estudar no ensino superior (eram 40% em 2015
e menos de 30% em 2000) e pelo facto de a taxa de escolaridade do ensino superior da população residente
entre os 30 e os 34 anos ter atingido 43% no 4.º trimestre de 2020, superando, pela primeira vez, a meta europeia
de 40% assumida no âmbito da Estratégia Europa 2020.
Este resultado confirma o claro reforço da qualificação da população residente em Portugal nos últimos anos,
em associação com a prioridade política conferida ao alargamento efetivo da base social de apoio ao
conhecimento e ao ensino superior.
Para potenciar o alargamento da base social do ensino superior, tem-se procurado reforçar a atribuição de
apoios sociais a estudantes carenciados do ensino superior. No ano letivo de 2019/2020 foram atribuídas 72
150 bolsas de estudo. Em 2020/2021, ano letivo marcado pelo reforço da simplificação e celeridade do processo
de atribuição, foram atribuídas 74 809 bolsas de estudo até 9 de abril de 2021, estimando-se que o número total
atinja os 79 mil, o que representa um aumento de 14% face a 2015/2016. Com efeitos desde 2016/2017, que o
programa + Superior foi redefinido, tendo mantido a atribuição de bolsas de mobilidade como incentivo à
frequência do ensino superior público em regiões do País com menor procura e pressão demográfica, mas com
alterações relevantes. No âmbito deste programa, foram disponibilizadas 2230 novas bolsas em 2020/2021
(eram cerca de 1000 em 2014/2015 e cerca de 1900 em 2019/2020), num reforço distribuído por todas as
regiões. No âmbito das bolsas de ação social, importa ainda destacar as mais de 1000 bolsas atribuídas a
estudantes com necessidades especiais educativas em 2020/2021, através do apoio específico disponível desde
2017/2018.
Importa reconhecer, contudo, que persistem desigualdades no acesso ao ensino superior, designadamente
ao nível de estereótipos de género, mas o caminho percorrido deve ser motivo de orgulho e deve ser continuado
e reforçado, sobretudo no âmbito dos desafios que emergem. Em particular, importa dar continuidade ao
processo efetivo de convergência europeia até 2030, tendo como meta, no que respeita ao ensino superior,
atingir uma taxa média de frequência no ensino superior de 6 em cada 10 jovens com 20 anos até 2030 e garantir
50% de graduados de educação terciária na faixa etária dos 30-34 anos até 2030.
Para atingir este objetivo é relevante continuar a garantir a efetiva democratização do acesso ao ensino
superior, designadamente através de:
Redução efetiva da despesa das famílias com o ensino superior, consolidando a diminuição, desde 2019, do
limite máximo do valor das propinas do ensino superior público em cerca de 20%;
Reforço do apoio social a estudantes carenciados, incluindo no valor das bolsas, no limiar de elegibilidade e
no complemento de alojamento, para além do reforço do programa + Superior para apoiar bolseiros no interior
do País;
Reforço das condições para o alojamento de estudantes deslocados através da implementação do Plano
Nacional de Alojamento para o Ensino Superior (PNAES), envolvendo instituições do ensino superior e outras
entidades, e incluindo o alargamento e diversificação da oferta através de camas protocoladas com autarquias,
pousadas de juventude e hotéis e alojamentos locais;
Estímulo à inclusão social dirigido a minorias e aos cidadãos com necessidades educativas especiais nas
instituições científicas e de ensino superior (designadamente, garantindo a gratuitidade da frequência do ensino
superior aos estudantes com deficiência igual ou superior a 60%);
Estímulo ao ingresso no ensino superior dos estudantes provenientes das vias profissionalizantes do ensino
secundário, como implementado no ano letivo de 2020/21.
Refere o Governo que «Importa, ainda, reforçar as instituições e a sua identidade e autonomia, estimulando
a diversificação e a internacionalização do ensino superior num quadro de referência europeia, dando especial
ênfase a:
– Uma cultura de integração cultural e científica dos novos estudantes, designadamente, apoiando o
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movimento EXARP;
– À especialização da formação pós-graduada e de formações curtas iniciais (i.e., CTeSP), em articulação
com a formação inicial tradicional (i.e., licenciaturas e mestrados) e a formação ao longo da vida;
– Ao desenvolvimento de plataformas inovadoras, combinando e diversificando formas de ensino e
aprendizagem a distância, com autoaprendizagem e metodologias ativas de aprendizagem;
– À diversificação e especialização de diferentes perfis de oferta inicial e pós-graduada, assim como atraindo
estudantes adultos e estrangeiros e respondendo aos crescentes desafios de estimular a coesão territorial
através do conhecimento.»
O Governo destaca os instrumentos disponíveis no âmbito do PRR:
«– Alojamento estudantil – Acelerar a disponibilização de 15 000 camas em residências de estudantes,
aprofundando o Plano Nacional de Alojamento Estudantil, para melhorar as condições de frequência dos
estudantes do ensino superior, através da construção, adaptação e recuperação de residências para estudantes;
– Impulso Jovens STEAM – Promover e apoiar iniciativas a desenvolver e implementar por parte das
instituições de ensino superior, incluindo universidades e politécnicos, em consórcio com empregadores,
orientadas para aumentar a graduação superior de jovens em áreas de ciências, tecnologias, engenharias,
artes/humanidades e matemática (STEAM – science, technology, engineering, arts and mathematics);
– Impulso Adultos – Apoiar a conversão e atualização de competências de adultos ativos através de
formações de curta duração no ensino superior, de nível inicial e de pós-graduação, em articulação com
empregadores, unidades de I&D e centros de inovação e incluindo a formação de, pelo menos, dez escolas de
sistemas digitais e dez escolas de pós-graduação de âmbito profissional.»
O Governo, quanto à formação avançada, coloca que «Portugal tem mantido uma trajetória positiva,
aproximando-se dos padrões europeus em termos de número de doutorados face à população e do número de
investigadores nos quadros das empresas. Nesta área, há uma forte ligação com as atividades de I&D para a
criação de conhecimento, elemento transversal e basilar para a consolidação da sociedade do conhecimento e
para a competitividade da economia, e em particular das empresas. Para que, em Portugal, se atinjam os
números europeus de investigadores doutorados nas instituições de ensino superior, de I&D e nas empresas,
deverá garantir-se o aumento em 25% da graduação anual de novos doutorados, passando de três para quatro
novos doutorados por ano e por 10 000 habitantes até 2030. Por isso, as políticas públicas devem proporcionar
estímulos ao emprego científico, seja académico, em instituições de I&D ou em empresas, para suportar o
crescimento das atividades de I&D e de inovação empresarial.
Para apoiar a formação avançada em todas as áreas do conhecimento ao nível doutoral, em 2020 foram
concedidas 2155 bolsas de doutoramento, 1360 na sequência do concurso anual destinado a apoiar
investigadores que pretendam desenvolver trabalhos de investigação para a obtenção do grau académico de
doutor, registo que representa um aumento de 141% face às 985 bolsas concedidas em 2015.
O Governo refere pretender desenvolver, no domínio do desenvolvimento sustentável no meio marinho, como
medidas no âmbito da ciência, da educação e do desporto:
«• Apostar no conhecimento científico do mar português, através da instalação do Observatório do Atlântico,
em coordenação com o AIR Centre, da promoção de um programa dinamizador para as ciências e tecnologias
do mar que permita atualizar os meios de investigação existentes na comunidade científica nacional e
incrementar o seu papel no mundo, da instalação do Gabinete Nacional para a Década das Ciências do Oceano
para o Desenvolvimento Sustentável 2021-2030, e da operacionalização do navio de investigação, adquirido
pelo IPMA com apoios do EEA Grants (Mecanismo Financeiro Plurianual através do qual a Islândia, o
Liechtenstein e a Noruega apoiam financeiramente os Estados membros da União Europeia com maiores
desvios da média europeia do PIB per capita, onde se inclui Portugal);
• Dinamizar o programa Escola Azul, que tem por missão promover a literacia do oceano na comunidade
escolar e criar gerações mais responsáveis e participativas, que contribuam para a sustentabilidade do oceano;
• Apostar nos centros de formação desportiva de modalidades náuticas para, através do desporto escolar,
promover o oceano, os rios e as albufeiras, enquanto recursos essenciais ao nosso País e, ainda, para promover
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a educação ambiental, contribuindo, entre outros, para os ODS 13 (ação climática) e 14 (proteger a vida
marinha);»
Declara ainda o Governo pretender «dar continuidade ao processo de requalificação e modernização das
escolas básicas e secundárias, com base no modelo de cofinanciamento dos fundos europeus estruturais e de
investimento cooperando com os vários municípios no desenvolvimento dos respetivos programas operacionais
regionais.»
e) Parecer do CES
O relatório do Conselho Económico e Social (CES), no seu parecer, coloca algumas questões relativas às
matérias no âmbito da Comissão de Educação, Ciência. Juventude e Desporto que constam das GOP.
Refere o CES que: «A pandemia COVID-19 expôs a elevada incidência da pobreza em Portugal, abrangendo
grupos sociais diversos, tanto da população ativa como da população inativa, nomeadamente nas faixas etárias
dos mais idosos e das crianças, nas famílias alargadas, nas famílias monoparentais e nos desempregados, e o
seu impacto na qualidade de vida e no acesso a bens públicos como a saúde e a educação.»
Afirma o CES:
«De referir que, tendo as escolas um papel essencial na criação de igualdade de oportunidades e na
promoção da inclusão e luta contra a exclusão, afigura-se fundamental que a tutela assegure a atualização
regular e atempada de equipamentos e materiais, os recursos humanos necessários, bem como o aumento e a
respetiva formação contínua de pessoal docente e técnico, não esquecendo os equipamentos materiais e
técnicos específicos para a área da educação inclusiva, para que esse papel possa ser cumprido com a maior
eficácia.
A resposta tardia do Governo em proporcionar condições de acesso a internet e computadores a estudantes
e docentes causou um enorme prejuízo aos estudantes das famílias mais desfavorecidas, requer um forte
investimento e um plano, urgente, de avaliação e de recuperação de aprendizagens.
Acresce a imprescindibilidade de cobertura de todo o território nacional, independentemente da densidade
populacional, de acesso à internet em termos qualidade, velocidade e ausência de intermitência.
Deve, apesar de tudo, saudar-se a inclusão no PRR de investimento na aquisição de portáteis e outros
materiais para as escolas e estudantes.»
Consta ainda um elemento referente ao associativismo, a referir:
«Finalmente, o CES considera que seria importante explicitar as ameaças à democracia referidas no ponto
‘3.2. Melhorar a Qualidade da Democracia e o Combate à Corrupção’, sem prejuízo de considerar que a garantia
de acesso universal a serviços públicos de qualidade e dos demais direitos democráticos, a par de medidas que
visem a promoção da literacia democrática, um maior envolvimento no processo eleitoral e uma maior
participação dos cidadãos e das cidadãs, são condições fundamentais para combater uma crescente abstenção
política. Neste contexto, destaca-se a participação cívica e a democracia participativa desenvolvida por setores
como a cultura, recreio, desporto e social, de forte implantação e proximidade territorial.»
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
A Deputada autora do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a iniciativa
em análise, remetendo a mesma para a reunião plenária.
PARTE III – CONCLUSÕES
A Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto é de parecer que a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª
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intitulada «Aprova a Lei das Grandes Opções para 2021-2025» reúne todos os requisitos constitucionais, legais
e regimentais necessários para ser discutida e votada em Plenário da Assembleia da República.
A Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto dá por concluído o processo de emissão de
parecer da Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª, o qual deve ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças, a
comissão competente, para elaboração do relatório final.
Palácio de São Bento, 23 de abril de 2021.
A Deputada autora do parecer, Ana Mesquita — O Presidente da Comissão, Firmino Marques.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do IL, na reunião da Comissão
de 27 de abril de 2021.
———
COMISSÃO DE SAÚDE
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião da Deputada autora do parecer
Parte III – Conclusões
PARTE I – CONSIDERANDOS
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª, que aprova a Lei das
Grandes Opções para 2021-2025.
Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º, da Constituição
da República Portuguesa (CRP) e do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), reunindo
os requisitos formais previstos no artigo 124.º do RAR.
A referida proposta de lei deu entrada na Assembleia da República a 15 de abril de 2021, tendo sido admitida
e baixado, por despacho do Presidente da Assembleia da República, no mesmo dia, entre outras, à Comissão
de Saúde, de acordo com o disposto no n.º 3 do artigo 205.º do RAR.
Por força deste último preceito e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º, ambos do RAR, compete à Comissão
de Saúde a emissão de parecer setorial sobre a proposta de lei que aprova a Lei das Grandes Opções para
2021-2025, em matéria de planeamento e da programação orçamental plurianual (Lei das Grandes Opções),
que integram as medidas de política e os investimentos que as permitem concretizar.
Nos termos do disposto no artigo 33.º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), aprovada pela Lei n.º
151/2015, de 11 de setembro, o Governo deve apresentar à Assembleia da República a atualização do Programa
de Estabilidade, para os quatro anos seguintes, até ao dia 15 de abril, procedendo a Assembleia da República
à apreciação do mesmo, em sessão plenária (no prazo de 10 dias a contar da data da sua apresentação) – o
debate encontra-se já agendado para o dia 29 de abril.
Nos termos do disposto no artigo 34.º, também da LEO, o Governo deve, igualmente, apresentar até ao dia
15 de abril a proposta de lei de Grandes Opções.
Nesta conformidade, o presente parecer deverá incidir exclusivamente sobre as áreas que se integram no
âmbito da competência material da Comissão de Saúde.
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1 – Nota prévia
A proposta de lei das Grandes Opções para 2021-2025 (Lei das Grandes Opções), ora em análise,
corresponde a uma atualização das Grandes Opções para 2021-2023, de «modo a ter em conta os ajustamentos
necessários às medidas de curto prazo de resposta à crise, ao mesmo tempo que reafirma o compromisso com
o crescimento económico de médio e longo prazo sustentável, a melhoria do emprego, dos rendimentos e das
condições de vida, reforçando deste modo a resiliência do país e promovendo a coesão económica, social e
territorial.»
Esta iniciativa «consubstancia as linhas de política económica para os próximos cinco anos e é
indubitavelmente marcada pela necessidade de dar uma resposta aos impactos da crise pandémica provocada
pela COVID-19 aos mais diversos níveis, bem como relançar as bases do crescimento económico a médio
prazo, sustentadas nas prioridades políticas estabelecidas para o horizonte da legislatura, num contexto em que
Portugal terá à sua disposição um importante pacote de recursos financeiros provenientes do orçamento
europeu, onde se inclui o Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 e o Next Generation EU.»
Sem prejuízo de algumas considerações de âmbito geral, necessárias para o respetivo enquadramento no
contexto nacional atual, o presente parecer circunscrever-se-á aos dados mais relevantes que a Lei das Grandes
Opções para 2021-2025 (LGO 2021-2025), na área da saúde, introduz.
Sintetizam-se assim, no presente parecer, os documentos disponibilizados da Lei das Grandes Opções 2021-
2023, nomeadamente o parecer emitido nos termos previstos no artigo 92.º da Constituição da República
Portuguesa (CRP), na Lei n.º 108/91, de 17 de agosto, que regula o CES, e na Lei n.º 43/91, de 27 de julho (Lei
Quadro do Planeamento), pelo Conselho Económico e Social.
A proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª, tem subjacente:
i) O conjunto de medidas imediatas de resposta à crise e que incluem diversas áreas, no âmbito da saúde,
do apoio às famílias, ao emprego e à atividade económica;
ii) As medidas contantes do Programa de Estabilização Económica e Social (PEES);
iii) O incremento da execução do Portugal 2020, agora reforçado pelos recursos adicionais facultados a título
de «Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa»;
iv) A execução do Plano de Recuperação e Resiliência, para promover a recuperação, a resiliência e a
adaptação da economia nacional; e
v) O Quadro Financeiro Plurianual.
Todos estes instrumentos têm em comum a estratégia Portugal 2030, que visa apontar o caminho para o
desenvolvimento do País na próxima década, constituindo-se como referencial e elemento enquadrador e
estruturador da política pública e dos grandes programas de modernização a executar nos próximos anos.
Este alinhamento garante, assim, a coerência estratégica das opções de médio e longo prazo,
consubstanciadas numa visão que pretende recuperar a economia e proteger o emprego, e fazer da próxima
década um período de recuperação e convergência de Portugal com a União Europeia, assegurando maior
resiliência e coesão, social e territorial.
Ao nível das opções de política económica mantém-se a organização em torno de quatro grandes agendas
alinhadas com a estratégia Portugal 2030:
i) As pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdades;
ii) Digitalização, inovação e qualificações como motores do desenvolvimento;
iii) Transição climática e sustentabilidade dos recursos; e
iv) Um País competitivo externamente e coeso internamente.
Em paralelo, a atividade governativa dá continuidade à intervenção na qualidade dos serviços públicos, na
melhoria da qualidade da democracia e no combate à corrupção e na valorização das funções de soberania.
No que às áreas da competência material da Comissão de Saúde diz respeito, destacamos especificamente:
• Na primeira agenda estratégica – As pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior
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inclusão, menos desigualdades – de acordo com a proposta do Governo, neste capítulo, pretende-se
«responder a um desafio que está hoje presente em quase todos os países desenvolvidos, e ao qual Portugal
não é alheio: o envelhecimento da população. A tendência de longo prazo para a redução da natalidade, bem
como a tendência negativa que durante muito tempo se observou no saldo migratório, conjugadas com o
aumento da esperança de vida constituem alguns dos fatores que conformam esta nova realidade. Promover a
natalidade e estimular fluxos migratórios favoráveis constituem, pois, desígnios do país, em paralelo com a
promoção de um envelhecimento ativo e saudável, o que, pela sua natureza diversa, exige a mobilização de
diferentes campos da política pública, seja em matéria de migração, habitação, saúde, educação, transportes
ou emprego. Neste último caso, e embora a evolução positiva da atividade económica nos últimos anos tenha
beneficiado o mercado de trabalho, os desafios não se esgotam na criação de emprego, comportando
igualmente outras questões, relacionadas com as dimensões societais associadas. Assim, para além da
promoção da qualidade e da estabilidade do emprego, ancorada numa estratégia de combate à precaridade e
de reforço dos mecanismos de representação e de diálogo social, este Governo irá continuar a promover
medidas orientadas para uma efetiva conciliação da vida pessoal e familiar e mobilizar políticas ativas de
emprego para assegurar resposta rápida aos novos desempregados, atuando preventivamente nos domínios
do combate à pobreza e à exclusão social e da redução das desigualdades.»;
• Na quarta agenda estratégica – Um país competitivo externamente e coeso internamente – o
Governo «visa promover uma sociedade mais competitiva e coesa em todo o seu território. Assim, o Governo
assumirá uma abordagem integrada na implementação de um conjunto de medidas de reforço da
competitividade das redes urbanas e da coesão territorial, assente na descentralização e com particular enfoque
na provisão de serviços públicos. Apostar na coesão interna do país constitui uma condição essencial para a
criação de uma sociedade mais igual, mas também mais indutora de um desenvolvimento económico
equilibrado, pelo que o Governo irá desenvolver medidas de reforço do diálogo social, bem como medidas
especialmente dirigidas aos territórios de baixa densidade, em particular, em matéria de investimento e fixação
das populações, bem como assegurar serviços de proximidade em todo o território, procurando assim corrigir
assimetrias.
Para a concretização das agendas das GO 2021-2025 é necessário que exista uma estrutura institucional e
de governação que corresponda à natureza transversal e à ambição das estratégias e objetivos fixados.»
(…)
«O sucesso das estratégias das GO 2021-2025 dependerá também da capacidade de envolvimento e
mobilização de todos os atores relevantes exteriores aos limites estritos da Administração Pública, quer como
prescritores ou promotores das políticas públicas, quer como seus protagonistas. Neste domínio, dever-se-á
continuar a privilegiar o diálogo com o Conselho Económico e Social e as organizações nele representadas.
A próxima década será também marcada pelo reforço da transparência das políticas públicas, estando o
Governo empenhado na prestação de contas aos cidadãos. No segundo trimestre de 2021 estará online o Portal
da Transparência, que deverá dispor de informação, clara e acessível, não só sobre a execução dos fundos
europeus, nomeadamente referentes ao Programa Next Generation EU e ao Quadro Financeiro Plurianual 2021-
2027, mas que contará também com informação proveniente de outras áreas de atuação do Estado.»
«Passado um ano após o surgimento do primeiro caso de COVID-19 em Portugal, foram tomadas várias
medidas para conter a crise sanitária. Visando conter a propagação do vírus e de acordo com o contexto
epidemiológico a cada momento, foram necessárias sucessivas declarações de estado de emergência que
obrigaram ao confinamento do País, com impactos sem precedentes sobre a atividade económica e sobre o
bem-estar dos cidadãos. Com o reforço de profissionais e de equipamentos, o Sistema Nacional de Saúde tem,
em colaboração com a sociedade, conseguido dar resposta a este terrível desafio (…).»
«O processo de vacinação iniciado em dezembro de 2020, vem trazer alguma esperança na retoma e no
regresso à normalidade, embora num horizonte condicionado pelo ritmo do programa de vacinação, dependente
da disponibilização mundial de vacinas e do surgimento de novas variantes do vírus. Importa assim planear o
futuro e enfrentar os desafios colocados ao país e que, na sua globalidade, mantêm atuais as principais
prioridades políticas definidas para o horizonte da legislatura, e que passam pela promoção de um crescimento
económico forte e sustentável, pela melhoria do emprego e das condições de vida dos portugueses e pelo
aumento da coesão social e territorial, num contexto de desejável equilíbrio das finanças públicas.»
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2 – Cenário macroeconómico
Não sendo competência desta Comissão Parlamentar analisar exaustivamente o contexto económico do
País, o presente parecer analisa somente a Lei das Grandes Opções para 2021-2025(LGO 2021-2025), relativo
as verbas alocadas à saúde.
No quadro plurianual das despesas públicas, observamos que, com exceção à gestão da dívida pública, é
na saúde que será efetuado o maior investimento. Até 2025 o investimento nesta área aumentará, na expectativa
do Governo, cerca de 4582 milhões de euros de forma progressiva ao longo destes 4 anos.
3 – Agenda estratégica as pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão,
menos desigualdade
A agenda «As pessoas primeiro» visa responder a desafios que se dividem em torno de cinco grandes
domínios estratégicos: a sustentabilidade demográfica, a luta contra a exclusão, a resiliência do SNS, a garantia
de habitação condigna e acessível e o combate às desigualdades e à discriminação.
Neste âmbito, dedicaremos uma maior atenção ao ponto referente à «resiliência do sistema de saúde».
A Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª, do Governo, refere a importância fulcral do Serviço Nacional de Saúde
(SNS) enquanto «um dos pilares do Estado social em Portugal assegurando que todos os cidadãos têm acesso
equitativo a serviços de saúde de qualidade, independentemente da sua condição económica e do local onde
residam.
A existência de inúmeros determinantes que podem influenciar a saúde das pessoas e das comunidades
pressupõe uma perspetiva holística da saúde. A temática dos ambientes e estilos de vida saudáveis está
fortemente associada aos fatores que mais influenciam a saúde: fatores comportamentais e de estilo de vida,
genética, nível socioeconómico, educação, fatores geográficos ou ambientais, económicos, sociais e culturais,
tipo e qualidade dos serviços de saúde prestados. Igualmente, a componente associada à transição demográfica
QUADRO 2 Quadro Plurianual das Despesas Públicas
Limites de Despesa por Missão de Base Orgânica (milhões de euros)
Missões de Base Orgânica 2021 2022 2023 2024 2025
Administração Central
001 - ORGAOS DE SOBERANIA 4 611,0 4 347,0 4 407,2 4 599,5 4 864,7
002 - GOVERNAÇAO 1 857,8 2 030,1 2 079,1 2 070,1 2 058,4
02 - PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS 235,1 263,3 272,5 275,1 273,0
09 - MODERNIZAÇÃO DO ESTADO E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 946,7 1 058,9 1 057,3 1 055,0 1 068,0
10 - PLANEAMENTO 600,5 609,5 618,6 627,9 637,3
18 - COESAO TERRITORIAL 75,4 98,5 130,7 112,1 80,1
003 - ECONOMIA 2 183,2 3 075,2 3 007,8 2 955,0 2 879,8
004 - REPRESENTAÇAO EXTERNA 564,2 572,6 581,2 590,0 598,8
005 - FINANÇAS 22 134,0 22 487,6 22 829,0 23 169,3 23 505,6
006 - GESTAO DA DIVIDA PUBLICA 95 745,5 95 622,0 95 321,6 95 087,2 94 604,1
007 - DEFESA 2 477,1 2 514,3 2 552,0 2 590,3 2 629,1
008 - SEGURANÇA INTERNA 2 266,8 2 316,3 2 353,5 2 383,8 2 407,7
009 - JUSTIÇA 1 880,0 1 971,2 2 008,4 2 002,2 2 007,9
012 - CULTURA 842,9 925,1 1 091,6 1 039,6 1 095,6
013 - CIENCIA, TECNOLOGIA E ENSINO SUPERIOR 4 795,8 5 094,9 5 181,1 5 122,4 5 106,7
014 - ENSINO BASICO E SECUNDARIO E ADMINISTRAÇAO ESCOLAR7 340,0 7 725,3 7 841,3 7 918,0 7 951,3
015 - TRABALHO, SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL 27 976,7 28 534,3 28 868,3 29 300,6 29 693,4
016 - SAUDE 32 266,8 33 499,1 34 655,1 35 681,4 36 848,3
017 - AMBIENTE E AÇÃO CLIMÁTICA 3 437,0 3 569,4 4 041,1 4 049,6 4 053,3
018 - INFRAESTRUTURAS E HABITAÇÃO 6 009,9 5 169,8 5 482,3 5 532,7 5 655,6
020 - AGRICULTURA 1 422,3 1 464,6 1 493,2 1 510,2 1 525,5
021 - MAR 154,2 156,5 158,8 161,2 163,6
Total da AC 217 965,0 221 075,4 223 952,8 225 763,2 227 649,6
Segurança Social (SS) 53 123,0 55 088,5 56 310,4 56 954,3 58 178,2
Total da AC+SS 271 088,0 276 163,9 280 263,2 282 717,6 285 827,8
Total da AC+SS excluindo Gestão da Dívida Pública 175 342,5 180 541,9 184 941,7 187 630,3 191 223,7
Fontes de Financiamento 2021 2022 2023 2024 2025
Administração Central e Segurança Social
Receitas de Impostos 173 980,1 177 231,2 180 713,3 184 483,3 188 173,6
Fundos Europeus 6 929,3 9 232,6 9 877,7 9 487,2 9 093,0
Outras 90 178,6 89 700,1 89 672,2 88 747,1 88 561,2
Total da AC+SS 271 088,0 276 163,9 280 263,2 282 717,6 285 827,8
SALDO ESTRUTURAL (%) -2,9 -2,8 -2,3 -1,9 -1,4
Projeção de Receitas por Fonte de Financiamento (milhões de euros)
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tem de ser considerada, dadas as implicações que a mesma acarreta, não só pelo que resulta do aumento da
esperança média de vida, mas também pelo peso das doenças crónicas e degenerativas e da multimorbilidade
presente na população com mais de 65 anos.»
Neste domínio, o Governo «visará, a montante, promover a prevenção de doenças e de estilos de vida
saudáveis, e a jusante, melhorar a resposta do SNS às necessidades dos cidadãos (aumentando a qualidade
da prestação de serviços e a abrangência da provisão de serviços), e também torná-lo mais resiliente,
conjugando respostas urgentes com o normal funcionamento do sistema, assegurando a sua capacidade de se
adaptar às mudanças estruturais (e.g. envelhecimento da população) e, em simultâneo, resistir às pressões
conjunturais (e.g. atual situação vivida com a pandemia).
Estes desafios, transversais ao sistema de saúde português, foram agudizados pela pandemia COVID-19 na
medida em que houve que organizar a resposta hospitalar aos doentes COVID com necessidade de
internamento em enfermaria e em unidades de cuidados intensivos, e, ao nível dos cuidados de saúde primários,
a vigilância dos doentes em tratamento no domicílio. Assim, a situação pandémica teve também fortes reflexos
na componente assistencial não-COVID, por ter implicado a redução da atividade assistencial não urgente,
designadamente consultas médicas presenciais nos centros de saúde e hospitais e atividade cirúrgica
programada.
Por conseguinte, será uma prioridade não só apostar fortemente na saúde preventiva, na literacia em saúde
e na proteção dos que não estão doentes, mas também dotar o sistema de saúde de instrumentos tendentes a
incrementar a sua capacidade de resposta, para corresponder às necessidades e expectativas dos cidadãos,
para se se renovar e reorganizar com recurso a novas formas de prestação de cuidados, com incrementos nos
níveis de eficiência e, simultaneamente, ser capaz de reduzir as desigualdades, promovendo a acessibilidade,
a proximidade, a equidade e a universalidade no acesso à saúde.»
Para promover a concretização destes objetivos serão prosseguidos os seguintes eixos de intervenção,
exigindo-se, igualmente, segundo a proposta de lei, a definição de um regime de contratação de recursos
humanos, considerando que este é o recurso mais relevante no processo de prestação de cuidados de saúde:
«
✓ Promover a saúde reforçando a necessidade de adoção de estilos de vida saudáveis e a prevenção de
doenças;
✓ Garantir a universalidade do acesso a cuidados de saúde e o aumento da resiliência e qualidade dos
serviços de saúde;
✓ Implementar reformas estruturais que visem o reforço das medidas de saúde pública e do SNS,
nomeadamente aos cuidados de saúde primários, aos cuidados hospitalares, à rede de cuidados
continuados integrados, de cuidados paliativos e de saúde mental.
A promoção da prevenção de doenças e estilos de vida saudáveis consiste numa atitude preventiva no que
diz respeito às questões de saúde, de melhoria do bem-estar e da qualidade de vida das pessoas ao longo do
ciclo de vida.»
(…)
«A obtenção de ganhos em saúde pela adoção de estilos de vida saudável, reduzindo os impactos sociais e
económicos das doenças, surge como uma oportunidade de influenciar positivamente os cidadãos, sobretudo
no que respeita à prevenção de doenças crónicas não transmissíveis, designadamente através do aumento da
cobertura de vacinação e rastreios, ou ao aumento da esperança de vida saudável aos 65 anos.
Por outro lado, releva, também, aumentar os níveis de literacia em saúde e ter pessoas e comunidades
capacitadas para a autonomia e responsabilização pela sua própria saúde, que adotem comportamentos
protetores da saúde e de prevenção da doença», promotores da melhoria da saúde individual, «mas também
da consciencialização dos custos incorridos pelo sistema de saúde pela utilização dos serviços.»
«A maior resiliência e qualidade do SNS está intimamente ligada à necessidade de fortalecer a capacidade
da saúde pública, dotando os serviços e os seus profissionais nos diversos níveis de intervenção (nacional,
regional e local), dos meios técnicos, tecnológicos, de equipamento e de sistema de informação adequados.
Neste âmbito, importa garantir o acesso universal (designadamente dos públicos vulneráveis) aos cuidados
de saúde primários (com reforço em áreas como a saúde mental e a saúde oral, por exemplo), a determinados
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cuidados específicos (como a hemodiálise) e a cuidados de especialidade, garantindo a existência de uma rede
de equipamentos e serviços coerente e de qualidade, tendo em conta as desigualdades regionais e as
desvantagens decorrentes do isolamento geográfico com impactos no acesso aos cuidados de saúde (assunto
contemplado na agenda 4 da estratégia Portugal 2030).»
«Nesta linha de atuação, enquadra-se também a melhoria da rede de equipamentos, serviços e
infraestruturas, capazes de responder atempadamente e com qualidade à variação sazonal e episódica da
procura de cuidados de saúde, adaptando-as às necessidades dos territórios. Acresce a necessidade de
consolidar a vigilância epidemiológica e de a enquadrar no sistema de saúde. Neste contexto, devem ser
desenvolvidas formas inovadoras de prestação de cuidados de saúde, aproveitando as vantagens das novas
tecnologias (e.g. teleassistência e telemedicina). Assim, a resposta dos cuidados de saúde primários é um fator
crítico para tornar os sistemas de saúde mais resilientes para futuras emergências de saúde pública e para
responder aos desafios associados às alterações demográficas (envelhecimento) e epidemiológicas em curso
(doenças crónicas, agudas emergentes), constituindo-se como a forma mais inclusiva, efetiva e eficiente de
proteger a saúde das pessoas e das comunidades.»
«A aposta na promoção de novas formas de provisão de serviços irá assumir uma importância crescente,
pelo que importa potenciar as possibilidades da digitalização da saúde, dos processos, a melhoria da
interoperabilidade, bem como a desmaterialização da referenciação do utente aos cuidados de saúde, a
otimização e partilha dos recursos, a internalização dos cuidados e a qualidade assistencial, direcionados para
os ganhos em saúde.»
«A circunstância excecional vivida com a situação de pandemia provocada pela COVID-19 levou a que o
Governo tivesse de adotar uma série de medidas extraordinárias e de caráter urgente, no sentido de garantir às
entidades prestadoras de cuidados de saúde do SNS, a disponibilidade de recursos humanos, equipamentos
médicos e equipamentos de proteção individual que assegurassem os meios necessários à avaliação de casos
suspeitos e ao tratamento de sintomas e complicações associadas à COVID-19. Estas áreas críticas de
intervenção procuraram debelar vulnerabilidades evidenciadas e necessitam ainda de uma consolidação neste
período, nomeadamente no que respeita ao reforço do número de camas de cuidados intensivos e da expansão
da rede laboratorial e da saúde pública.
As áreas críticas de intervenção identificadas pelo Governo, no sentido de debelar as vulnerabilidades
evidenciadas, incidem sobre:
✓ Avaliação do nível de recursos humanos necessário para as diferentes áreas de prestação de cuidados;
✓ Recuperação da atividade assistencial;
✓ Reserva estratégica de medicamentos;
✓ Plano de vacinação contra a COVID-19;
✓ Dinamização de soluções tecnológicas de proximidade para a promoção de estilos de vida ativos e
saudáveis.»
4 – Parecer do Conselho Económico e Social
Nos termos e para os efeitos das competências do Conselho Económico e Social (CES), previstos no artigo
92.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), na Lei n.º 108/91, de 17 de agosto, que regula o CES, e
na Lei n.º 43/91, de 27 de julho, Lei Quadro do Planeamento, o Governo solicitou parecer ao Conselho
Económico e Social (CES).
A situação de crise sanitária vivida desde março de 2020 trouxe ao contexto económico e social uma forte
perturbação e disrupção que exigiu, e continua a exigir, uma intervenção política imediata.
A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), artigo 34.º, n.º 1, determina que a proposta de lei das Grandes
Opções é apresentada pelo Governo à Assembleia da República até ao dia 15 de abril. O n.º 2 do artigo 34.º
determina que a lei das GO deve «conter a justificação das opções de política económica assumidas e a sua
compatibilização com os objetivos de política orçamental.»
Por outro lado, no artigo 105.º, n.º 2, da CRP está previsto que o «Orçamento seja elaborado de harmonia
com as grandes opções em matéria de planeamento e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou de
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contrato».
Todavia, a proposta de lei das GO 2021-2025 enviada ao CES apenas contém a componente relativa às
«opções de política económica», não tendo sido disponibilizado o cenário macroeconómico e «os objetivos de
política orçamental», pelo que este parecer se refere apenas à primeira parte da lei das GO [alínea a) do n.º 4
do artigo 34.º da LEO].
No contexto do novo enquadramento da lei das GO, com a sua entrega a ocorrer no período temporal da
entrega do Programa de Estabilidade, onde são estabelecidos limites para a despesa compatíveis com os
objetivos para os saldos orçamentais e dívida pública (artigo 35.º da LEO), a não inclusão da «Programação
orçamental plurianual, para os subsetores da administração central e segurança social», prevista na alínea b),
do n.º 4 do artigo 34.º, constitui uma lacuna grave da proposta de lei das GO 2021-2025, que limita a sua
apreciação pelo CES.
O CES refere que a proposta de lei das GO 2021-2025, correspondem a uma atualização das GO 2020-
2023, de forma a ter em conta os ajustamentos necessários às medidas de resposta à crise pandémica.
Destacando-se, neste domínio, a inclusão de informação relativa à execução do Quadro Financeiro Plurianual
2014-2020 (PT2020) e de uma síntese da proposta do Governo para o Plano de Recuperação e Resiliência
(PRR), sendo ambos apresentados como instrumentos centrais para a recuperação da economia, bem como o
facto de a iniciativa em apreço proporcionar uma visão conjunta dos recursos financeiros disponíveis no
remanescente do PT2020, do PRR e do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027. Sobre este ponto, o CES
chama a atenção para a excessiva dependência do investimento público em relação àqueles, recomendando
que as GO explicitem a importância do Orçamento do Estado e do reforço do financiamento nacional na
implementação das políticas públicas. Deve ainda salientar-se que a necessidade de articulação entre os
objetivos e medidas do PRR e da Estratégia Portugal 2030 carece de ser aprofundada.
Relativamente à temática da saúde, o CES «saúda o reconhecimento do Serviço Nacional de Saúde como um
dos principais pilares do Estado social, salientando, no entanto, a importância da complementaridade e as
sinergias, através da implementação de políticas coerentes, com os setores privado e social, conforme
estipulado na Lei de Bases da Saúde», bem como pela «abordagem integrada que junta a aposta na medicina
preventiva com o reforço da universalidade no acesso, aumentando a qualidade e a resiliência. A transição
digital no setor da saúde deve ser assumida como uma importante alavanca de transformação e eficiência do
sistema de saúde, e da melhoria da prestação de serviços às pessoas.»
Também parece positivo, ao Conselho, as preocupações territoriais no acesso tanto aos cuidados primários
como aos cuidados específicos, assinalando-se a notável capacidade de adaptação do SNS e o seu esforço na
resposta à pandemia.
Adicionalmente o CES reconhece as fragilidades do SNS, evidenciadas e exacerbadas pelo surto pandémico
em Portugal, bem como aos seus impactos na saúde e morbilidade da população com os grandes atrasos
provocados nas filas de espera para consultas, tratamentos, cirurgias e na execução dos planos nacionais de
rastreio, indiciando situações que devem ser previstas e acauteladas para o próximo período e em possíveis
crises sanitárias futuras.
O CES valoriza a aposta nos cuidados primários de saúde, a qual tem merecido um consenso generalizado
sem que seja devidamente concretizada por falta de meios. Importa mobilizar recursos dos Orçamentos do
Estado, do PRR – no qual está previsto uma verba de 463 M€ – e da Estratégia Portugal 2030 para uma reforma
ambiciosa nos seus objetivos e medidas. O acesso aos cuidados primários de saúde deve ser universal e não
se dirigir aos «públicos vulneráveis», notando-se alguma ambiguidade a este respeito nas GO. Importa
igualmente articular as respostas dos cuidados primários com a rede hospitalar de forma a criar e/ou reforçar
sinergias. O CES observa que não pode ser descurada a área dos profissionais de saúde – salários, carreiras e
condições de trabalho. O reforço do SNS pode ser ambicioso quanto à sua modernização, incluindo a transição
digital da saúde (para a qual o PRR prevê 300 M€), mas arrisca-se a ser ineficaz se o SNS não for capaz de
reter e de atrair os trabalhadores de que precisa, incluindo, mas de modo não exclusivo, os mais qualificados.
Dada a relevância das medidas incluídas no PRR na área da saúde, o CES considera que seria benéfico a
proposta de lei das GO 2021-2025 estabelecer uma articulação entre o PRR e o documento Estratégia Portugal
2030.
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PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
A Deputada relatora exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a proposta de lei em
análise, reservando a sua posição para o debate em reunião plenária da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República, em 15 de abril de 2021, a Proposta de Lei n.º
86/XIV/2.ª, que aprova as Grandes Opções para 2021-2025;
2 – Esta apresentação foi realizada nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da CRP e do
artigo 118.º do RAR, reunindo os requisitos formais do artigo 124.º do RAR;
3 – De acordo com as normas regimentais aplicáveis [artigos 205.º, n.º 3, e 206.º, n.º 1, alínea a)], compete
à Comissão de Saúde, na parte respeitante à sua competência material, a emissão de parecer sobre a iniciativa
em análise;
4 – A Comissão de Saúde considera que estão reunidas as condições para que a Proposta de Lei n.º
86/XIV/2.ª possa ser apreciada em Plenário;
5 – Face aos considerandos expostos, a Comissão Parlamentar de Saúde entende que o presente parecer
se encontra em condições de ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças, para os efeitos
legais e regimentais aplicáveis.
Palácio de São Bento, 18 de abril de 2021.
A Deputada autora do parecer, Joana Lima — A Deputada Presidente da Comissão, Maria Antónia Almeida
Santos.
Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PS, do PSD, e do CDS-PP e a abstenção do BE, tendo-
se registado a ausência do PAN e do CH, na reunião da Comissão de 21 de abril de 2021.
———
COMISSÃO DE TRABALHO E SEGURANÇA SOCIAL
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
1.1 – Do documento das Grandes Opções para 2021-2025
1.1.1 – Objeto e motivação da proposta de lei
1.1.2 – Cenário macroeconómico
1.1.3 – Governação e serviços públicos
1.1.4 – Portugal no mundo
1.1.5 – As pessoas primeiro: Um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdade
1.1.5.1 – Sustentabilidade demográfica
1.1.5.2 – Promoção da inclusão e luta contra a exclusão
1.1.5.3 – Combate às desigualdades e à discriminação
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1.1.6 – Digitalização, inovação e qualificação como motores do desenvolvimento
1.2 – Contributos de entidades que se pronunciaram
1.3 – Conformidade com os requisitos formais e avaliação sobre impacto de género
Parte II – Opinião da Deputada autora do parecer
Parte III – Conclusões e parecer
Parte IV – Anexos
PARTE I – CONSIDERANDOS
1.1 – Do Documento das Grandes Opções para 2021-2023
O Governo apresentou à Assembleia da República, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, a
Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª, que «Aprova a Lei das Grandes Opções para 2021-2025»1.
A proposta de lei foi admitida a 15 de abril de 2021 na Assembleia da República, cumprindo todos os
requisitos formais, constitucionais e regimentais, tendo, por determinação do Presidente da Assembleia da
República, nessa mesma data, baixado à Comissão de Orçamento e Finanças (5.ª), como comissão competente,
nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República.
Nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea a) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República, compete à Comissão de Trabalho e Segurança Social emitir parecer sobre a proposta de lei em
apreço, relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção.
O presente parecer incidirá sobre a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª (GOV) — «Aprova a Lei das Grandes
Opções para 2021-2025» e ao documento que dela faz parte integrante, Grandes Opções do Plano para 2021-
2025, de acordo com o disposto no artigo 3.º da referida proposta de lei. O conteúdo deste parecer incidirá
especificamente sobre as seguintes secções:
– Secção 3: «Governação e serviços públicos»
– Secção 4: «Portugal no mundo»
– Secção 5: «Agenda estratégica As pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico,
maior inclusão, menos desigualdades»
– Secção 6: «Agenda estratégica digitalização, inovação e qualificação como motores do desenvolvimento
(em particular a qualificação dos recursos humanos)»
Refira-se ainda o parecer do Conselho Económico e Social (CES) aprovado em plenário em 13 de abril de
2021, que deu entrada e foi admitido em conjunto com a proposta de lei em análise, sendo substituído em 16
de abril de 2021.
1.1.1 – Objeto e motivação da proposta de lei
Através da Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª, o Governo propõe à Assembleia da República a aprovação da Lei
das Grandes Opções do Plano para 2021-2025, doravante GO.
De acordo com a respetiva exposição de motivos «A proposta de Lei das Grandes Opções para 2021-2025
(Lei das Grandes Opções) apresentada pelo XXII Governo Constitucional corresponde a uma atualização das
Grandes Opções para 2021-2023, de modo a ter em conta os ajustamentos necessários às medidas de curto
prazo de resposta à crise, ao mesmo tempo que reafirma o compromisso com o crescimento económico de
médio e longo prazo sustentável, a melhoria do emprego, dos rendimentos e das condições de vida, reforçando
deste modo a resiliência do país e promovendo a coesão económica, social e territorial».
Sobre os recursos para alcançar tal desiderato, refere a disponibilidade de recursos financeiros provenientes
1 O n.º 1 do artigo 34.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, Lei de Enquadramento Orçamental, determina que a proposta de lei das
Grandes Opções é apresentada pelo Governo à Assembleia da República até ao dia 15 de abril.
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do orçamento europeu, com especial destaque para o Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 e o Next
Generation EU.
Refere-se ainda que estes objetivos se articulam com a Estratégia Portugal 2030, que constitui o documento
de enquadramento e referência para o desenvolvimento do País na próxima década, bem como com o Plano de
Recuperação e Resiliência (PRR), assumido como o instrumento central de recuperação da economia
portuguesa.
Nos termos da nota técnica elaborada pelos serviços em 22 de abril de 2021, a lei das Grandes Opções
constitui, nos termos legais e constitucionais, um importante instrumento de planeamento de médio prazo, que
deve contemplar a justificação das opções de política económica, bem como a compatibilização dos objetivos
de política orçamental, devendo ainda assegurar a sua harmonização e consistência com o Orçamento do
Estado. Ou seja, em bom rigor, a estratégia definida nesta iniciativa deverá fundamentar as opções orçamentais
inscritas no próximo exercício orçamental. Com efeito, o artigo 4.º da proposta de lei ora apresentada, refere
especificamente essa compatibilização, nomeadamente ao nível das prioridades de investimento.
Além das opções de política económica, o documento inclui a programação orçamental plurianual para os
subsetores da administração central e segurança social, nos termos do artigo 34.º da Lei de Enquadramento
Orçamental (LEO), na redação em vigor. Esta programação plurianual concretiza-se através do quadro
plurianual das despesas públicas, que consta do anexo da proposta de lei, no quadro 2. São apresentados os
quadros relativos aos limites de despesa por missão de base orgânica, bem como o da projeção de receitas por
fonte de financiamento, conforme dispõe o artigo 35.º da mesma lei. Relativamente a estes quadros, a nota
técnica faz um exercício comparativo, com as GO 2021-2023, conforme anexo I da mesma nota técnica.
A mencionada programação orçamental tem por base um cenário macroeconómico que é apresentado no
Quadro 1 do supramencionado anexo, o qual também consta do Programa de Estabilidade 2021-2025. Refira-
se que o Conselho de Finanças Públicas (CFP) já emitiu o seu parecer sobre as previsões macroeconómicas
subjacentes deste programa2.
Ao nível das opções de política económica, a Proposta de Lei das GO 2021-2025 mantém a sua organização
em torno de quatro grandes agendas alinhadas com a Estratégia Portugal 2030:
i) As pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdade;
ii) Digitalização, inovação e qualificações como motores do desenvolvimento;
iii) Transição climática e sustentabilidade dos recursos;
iv) Um País competitivo externamente e coeso internamente.
Importa ainda referir que a Proposta de Lei das GO 2021-2025 mantém a estrutura da Lei das GO 2021-
2023:
1 – As Grandes Opções;
2 – Cenário macroeconómico;
3 – Governação e serviços públicos;
4 – Portugal no mundo;
5 – Agenda estratégica as pessoas primeiro: Um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos
desigualdade;
6 – Agenda estratégica digitalização, inovação e qualificações como motores do desenvolvimento;
7 – Agenda estratégica transição climática e sustentabilidade dos recursos;
8 – Agenda estratégica um País competitivo externamente e coeso internamente.
O enquadramento jurídico nacional, o enquadramento parlamentar (iniciativas pendentes e antecedentes
2 O CFP endossou as estimativas e previsões macroeconómicas apresentadas no PE 2021-2025, alertando, porém, para o «contexto atual de elevada e invulgar incerteza». Pese embora considere que a previsão para o crescimento do PIB real se enquadra dentro do intervalo resultante das projeções das instituições de referência, observa que o facto das previsões do crescimento nominal estarem acima das
previsões de outras entidades pode influenciar as variáveis orçamentais. Suscitaram dúvidas os montantes de investimento projetados pelo Governo, dado que não se identificam os projetos de investimento no PRR, que permitem dinamizar os montantes referenciados para o ano 2021, apontando-se ainda aausência de especificação das medidas concretas subjacentes ao mesmo programa. Foram
igualmente assinalados os riscos descendentes ligados à execução do PRR, resultantes do perfil temporal assumido para a aplicação dos fundos, e de alguma incerteza quanto ao grau de exequibilidade dos projetos e da sua natureza produtiva.
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parlamentares) e a análise de direito comparado constam da respetiva nota técnica.
O presente parecer circunscreve-se às matérias da proposta de Lei da competência da Comissão
Parlamentar de Trabalho e Segurança Social.
1.1.2 – Cenário macroeconómico
O atual panorama internacional é marcado por níveis muito elevados de incerteza, em que o ritmo de
recuperação esperado está fortemente condicionado: pela evolução mundial da pandemia; pelo ritmo da
vacinação e pela continuidade de medidas tomadas pelos governos e bancos centrais de estímulo económico.
«Neste contexto, o cenário macroeconómico para a economia portuguesa nos próximos cinco anos
contempla uma estimativa do crescimento real do PIB em 2021 de 4%, configurando uma retoma da trajetória
de crescimento da economia, com o nível de 2019 a ser ultrapassado em 2022. Esta estimativa configura uma
revisão em baixa face à previsão no OE 2021 (5,4%), tendo presente o impacto do confinamento prolongado
vivido no primeiro trimestre, ligeiramente mitigado pelo desempenho melhor do que o esperado da atividade
económica no quarto trimestre de 2020 e pelos primeiros efeitos do Plano de Recuperação e Resiliência.»
«O consumo privado deve registar um crescimento de 2,8%, acelerando para 3,7% em 2022, estabilizando
posteriormente em cerca de 2,1%. Esta evolução está em linha não só com as projeções para o emprego, que
se espera que aumente paulatinamente, e em particular em 2022 (1,1%), mas também para a taxa de
desemprego que deverá ascender aos 7,3% em 2021, recuperar no ano seguinte, e prosseguir a trajetória
descendente registada antes da pandemia. Apesar do aumento esperado do emprego em 2021, a taxa de
desemprego deverá ser superior à verificada em 2020 fruto do aumento da população ativa (0,7%).»
«Espera-se que as exportações aumentem 8,7% em 2021 e 7,9% no ano seguinte. Recuperando da queda
de 18,6% em 2020, refletindo não só o aumento da procura externa global como a retoma do turismo, na
expectativa de uma evolução positiva da situação epidemiológica e dos efeitos associados ao processo de
vacinação. Para os anos posteriores, prevê-se que as exportações desacelerem para um crescimento de 4,6%
no final do horizonte de projeção e o crescimento das importações estabilize em torno dos 5,5% ao ano. A
gradual melhoria da confiança dos agentes económicos e a implementação das reformas previstas no Programa
de Recuperação e Resiliência sustentam a aceleração prevista do investimento em 2022 e 2023 (8,0% e 8,6%,
respetivamente) e, no segundo caso, do consumo público, o qual deverá aumentar em 2021 e 2022 (1,7% e
1,4%, respetivamente), desacelerando posteriormente até 2025 (1%).»
A «capacidade de financiamento da economia deverá aumentar e ascender a 3,4%do PIB em 2022, acima
do verificado no período pré-pandemia e devido em grande medida ao excedente da balança de capitais e à
melhoria da balança corrente.
Na ausência de mais pressões internas ou externas a condicionar a dinâmica dos preços, dada a evolução
no mercado de trabalho, estima-se que a inflação, medida pelo IPC, regresse a valores positivos em 2021
(0,8%), prevendo-se que acelere gradualmente daí em diante, estabilizando em torno dos 1,4%.»
1.1.3 – Governação e serviços públicos
A secção 3, subordinada ao título «Governação e serviços públicos», centra-se em três grandes áreas
temáticas, das quais destacamos a primeira «Investir na qualidade dos serviços públicos», que de acordo com
o documento em apreço são um importante instrumento para a redução das desigualdades e a melhoria das
condições de vida de todos. São ainda um fator indutor das decisões de investimento, quer nacionais, quer na
captação de investimento direto estrangeiro, criando um clima de estabilidade e confiança.
Esta temática foca essencialmente os seguintes aspetos: o acesso aos serviços públicos como prioridade;
Administração Pública robusta, melhores serviços públicos; serviços públicos bem geridos, renovados e com
profissionais motivados; aprofundar o trabalho colaborativo e acelerar a criação de centros de competências;
capacitação da Administração Pública; e melhorar a qualidade do atendimento.
Na secção 3, destacamos ainda, o tema «Garantir a liberdade de acesso à profissão». «O Governo, para
assegurar o direito à liberdade de escolha e acesso à profissão, constitucionalmente garantido, está a preparar,
no quadro da Assembleia da República, um projeto de lei que visa adequar a atuação das associações públicas
profissionais, eliminando restrições à liberdade de acesso e de exercício da profissão e prevenindo infrações às
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regras da concorrência na prestação de serviços profissionais, nos termos do direito nacional e nos termos do
direito da União Europeia.»
1.1.4 – Portugal no mundo
A secção 4, «Portugal no Mundo», reafirma que as prioridades para o ciclo 2020-2025 vão ser pautadas pela
continuidade e aprofundamento dos eixos e objetivos da política externa e europeia.
No primeiro semestre de 2021, Portugal assume a Presidência do Conselho da União Europeia, e segundo
o documento em analise, terá como prioridades a Europa social, verde, digital e global e, ainda, a resiliência da
União Europeia, em particular no contexto de recuperação da crise causada pela pandemia da COVID-19. E
ainda, que o Governo pugnará pelo sucesso da resposta conjunta da UE à COVID-19, atribuindo prioridade à
aceleração da vacinação, ao restabelecimento da liberdade de circulação, ao pleno funcionamento do mercado
interno e à solidariedade internacional.
É mencionado que «o Governo continuará a apoiar e a contribuir ativamente para a implementação e
execução, ao nível europeu e nacional, dos programas e instrumentos do novo QFP e do Plano de Recuperação
da UE – Next Generation EU, incluindo o programa de recuperação nacional relativo ao Instrumento de
Recuperação e Resiliência (IRR) e o Acordo de Parceria 2021-2027.» É referido também que «o Governo irá
continuar a contribuir e a defender os interesses nacionais nas iniciativas europeias atuais e futuras destinadas
ao relançamento e reforço da resiliência económica e social da UE e à confiança no modelo social europeu e
avançando em temas centrais como a implementação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais.»
O documento dá enfase à continuação de uma participação ativa no processo de construção europeia,
salientando que «Serão promovidos o aprofundamento do mercado interno, as PME como elementos centrais
de uma nova política industrial europeia que garanta maior autonomia estratégica e recupere as cadeias de valor
europeias, a par da implementação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais e o respetivo plano de ação
apresentado pela Comissão Europeia em 2021, no sentido de desenvolver um novo contrato social para a
Europa.»
1.1.5 – As pessoas primeiro: Um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdades
De acordo com as Grandes Opções do Plano 2021-2025, a agenda estratégica «As pessoas primeiro»
pretende dar resposta aos desafios que se dividem em torno de cinco grandes domínios estratégicos: a
sustentabilidade demográfica, a luta contra a exclusão, a resiliência do SNS, a garantia de habitação condigna
e acessível e o combate às desigualdades e à discriminação.
Relativamente, à sustentabilidade demográfica, a proposta de lei refere que «As projeções mais recentes
apontam para que em 2070, Portugal tenha apenas cerca de oito milhões de habitantes – uma redução de 23%
da população residente face ao contexto atual – o que, a confirmar‐se, configura um dos maiores decréscimos
populacionais registados em toda a Europa. Acresce que esta redução será ainda mais acentuada na população
entre os 15 a 64 anos, que deverá sofrer um recuo na ordem dos 37%, traduzindo uma perda líquida de mais
de 2,5 milhões de pessoas.» Assim, neste contexto, e ainda de acordo com as projeções mais recentes,
«Portugal estará no conjunto dos países europeus com maior peso dos ‘muitos idosos’ no conjunto da
população, com as pessoas acima dos 80 anos a representarem cerca de 16,1% da população.
Assim, o Governo entende que a falta de resposta eficaz, ao desafio demográfico, colocará em causa o
potencial de desenvolvimento da sociedade portuguesa e o crescimento da economia.
De acordo com o documento em apreço, «os objetivos da luta contra a pobreza e exclusão e da
promoção da igualdade de oportunidades têm vindo a beneficiar, nos últimos anos, da implementação e do
reforço de medidas de política que traduzem uma aposta forte na defesa do Estado social, nomeadamente no
sentido de se prosseguir a trajetória de um país mais inclusivo e menos desigual. Este esforço nacional, a
prosseguir pelo Governo, tem permitido, de forma determinante, uma evolução favorável dos principais
indicadores de coesão social, designadamente dos que dizem respeito aos níveis de pobreza e exclusão, à
igualdade de género, aos rendimentos dos trabalhadores e das famílias, bem como às dinâmicas de criação de
emprego que se registaram até ao início do ano de 2020. A pandemia provocou um choque com impactos sociais
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profundos cuja real magnitude pode estar ainda por revelar e que importa aferir. A incerteza sobre o curso da
crise sanitária e sobre o curso da crise económica projeta-se naturalmente sobre as desigualdades que sabemos
agravarem-se nas crises. Esta dinâmica obriga a que, além das medidas já previstas, o Governo esteja
particularmente atento aos impactos sociais de curto e médio prazo, afinando as políticas públicas para os
minorar, sempre que tal se revele necessário.»
1.1.5.1 – Sustentabilidade demográfica
No ponto 5.1 da secção 5,relativo à sustentabilidade demográfica, o Governo salienta a importância de
«Promover a natalidade e, em paralelo, assegurar a sustentabilidade da trajetória positiva do saldo migratório,
devem ser prioridades nacionais para minimizar os efeitos das tendências atuais e atenuar os efeitos do
envelhecimento da população.» O documento salienta também que «o diagnóstico demográfico revela bem a
dimensão dos desafios que Portugal enfrenta nesta matéria nos próximos anos e alerta para a necessária
mudança estrutural, com implicações nos níveis de qualidade de vida e de coesão social.»
Como pilares fundamentais na resposta ao desafio demográfico, aponta para o aumento da empregabilidade
dos jovens e a defesa do trabalho digno, através da promoção de vínculos contratuais mais estáveis e do reforço
da dimensão coletiva das relações de trabalho, a par da elevação dos salários e rendimentos.
O Governo continuará a apostar na conciliação da vida profissional e pessoal e familiar, designadamente
através do reforço e requalificação das respostas sociais dirigidas às famílias, especialmente às crianças e aos
idosos.
Alerta ainda para o facto de estarmos perante «um desafio multidimensional – económico, social e cultural –
também o seu combate exige respostas plurais, não só do ponto de vista da capacitação da sociedade para
lidar com o envelhecimento da estrutura demográfica e com os necessários ajustamentos no acesso a bens e
serviços, mas também introduzindo estímulos adequados nas intervenções da política pública.»
Nesse sentido, o Governo destaca cinco prioridades que, devidamente conjugadas, permitem minimizar os
impactos da dinâmica demográfica, assegurando a sustentabilidade dos sistemas de proteção social bem como
os recursos necessários ao crescimento da economia: i) A promoção da natalidade e do exercício da
parentalidade; ii) O aumento das deduções fiscais em sede de IRS em função do número de filhos; iii) O combate
à segmentação do mercado de trabalho; iv) A conciliação entre a vida profissional e a vida familiar e pessoal; v)
Aumentar a empregabilidade e a qualidade do emprego.
A promoção da natalidade e do exercício da parentalidade tem em vista a criação de condições favoráveis à
decisão das famílias de terem filhos, bem como a promoção de uma divisão mais igual do trabalho de cuidado
e doméstico entre mulheres e homens. Para atingir este desiderato, destaca-se as seguintes medidas: o
alargamento da rede de creches, a gratuidade da creche até à entrada no ensino pré-escolar para as crianças
que frequentam uma creche pública, ou creches abrangidas pelo sistema de cooperação, serão alargadas a
todas as crianças cujo agregado familiar pertença ao 2.º escalão de rendimentos da comparticipação familiar.
«O combate à segmentação do mercado de trabalho e a promoção do trabalho digno e com salários
adequados, incluindo a valorização do salário mínimo nacional, a redução das desigualdades salariais e de
rendimentos, a criação de condições para uma participação plena e igualitária das mulheres no mercado de
trabalho, bem como um conjunto de medidas que aliviam financeiramente as famílias, seja no âmbito da melhoria
das condições de acesso à habitação, da saúde, da educação, da formação ao longo da vida, dos transportes,
ou o combate à precariedade no mercado de trabalho constituem igualmente mecanismos decisivos para a
criação de condições favoráveis à concretização dos projetos familiares das gerações mais jovens.»
A prioridade relativa à conciliação entre a vida profissional e a vida familiar e pessoal é realizada através: de
diversas práticas efetivas de conciliação no quadro das relações laborais; de um melhor acesso das famílias a
serviços e equipamentos sociais de qualidade (e.g. aumentar a oferta de serviços de creches); da
universalização da educação pré-escolar; pelo apoio efetivo aos cuidadores informais de pessoas dependentes.
Para o desenvolvimento desta prioridade entende que é igualmente fundamental aprovar um acordo no quadro
da Comissão Permanente de Concertação Social sobre medidas de promoção da conciliação entre o mundo do
trabalho e a esfera pessoal e familiar dos trabalhadores e trabalhadoras.
No que aos cuidadores informais concerne, o Governo pretende universalizar a atribuição do subsídio ao
cuidador informal principal, bem como medidas que promovam efetivamente a conciliação entre a atividade
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profissional e a prestação de cuidados pelo cuidador informal não principal.
No âmbito da prioridade de aumentar a empregabilidade e a qualidade do emprego, em particular dos jovens
e dos trabalhadores por conta própria, o Governo perspetiva a implementação da medida Compromisso de
Emprego Sustentável, uma medida de carácter excecional, para vigorar durante um período limitado, a
operacionalizar pelo IEFP, e que tem como objetivo promover a criação de emprego de qualidade.
A redução da segmentação do mercado de trabalho constitui, para o Governo, um desígnio fundamental da
intervenção das autoridades portuguesas.
Neste sentido, foi adotado recentemente um conjunto de medidas relevantes neste domínio,
designadamente: As políticas ativas de emprego reorientadas no sentido de reforçar o seu direcionamento para
a criação de emprego permanente; o reforço da capacidade inspetiva da Autoridade para as Condições de
Trabalho; e a adoção de medidas concretas para combater a precariedade e reforçar a dignificação do trabalho.
O Governo comprometeu-se no quadro do Programa de Estabilização Económica e Social (PEES) com um
conjunto de medidas concretas para promover a manutenção do emprego e estimular o regresso rápido ao
mercado de trabalho de quem, no âmbito da crise pandémica, ficou desempregado.
O Governo pretende ainda concretizar a Estratégia Nacional para o Envelhecimento Ativo e Saudável com o
intuito, justamente, de promover a saúde e o bem-estar, a participação, a não discriminação, a inclusão e a
segurança da população idosa, bem como a investigação nesta área no sentido de aumentar a capacidade
funcional, a autonomia, a participação e a qualidade de vida das pessoas à medida que envelhecem.
1.1.5.2 – Promoção da inclusão e luta contra a exclusão
No ponto 5.2 da secção 5, subordinado à «Promoção da inclusão e luta contra a exclusão», o Governo afirma
que «dará uma atenção particular a grupos vulneráveis complementarmente às políticas globais de combate aos
impactos da crise económica e social associada à pandemia, que pode fazer retroceder nos progressos
registados nos últimos quatros anos em matéria de ‘coesão e igualdade sociais’. A incerteza na evolução da
pandemia, tanto a nível nacional como mundial, projeta-se também à economia. O Governo, tal como tem feito
desde o início da crise, irá avaliar de forma permanente os impactos económicos e sociais da crise,
concretizando novos instrumentos ou reforçando e adaptando instrumentos já existentes, que permitam
minimizar riscos de exclusão social, promovendo uma sociedade mais justa, inclusiva e coesa.»
A atuação do Governo nesta matéria «vai incidir em cinco prioridades que contribuem para reforçar a inclusão
dos grupos mais vulneráveis em áreas como a educação, formação ou mercado de trabalho (e.g. diminuir a taxa
de desemprego de longa e muito longa duração e aumentar a taxa de cobertura das prestações de desemprego),
que garantam uma habitação condigna erradicando as carências habitacionais graves, e que combatam a
pobreza e exclusão social, reduzindo o risco e a intensidade da pobreza e da privação material.»
No documento, o Governo destaca que o combate à pobreza foi assumido pelo Governo como um desígnio
nacional, entretanto reforçado pela crise social cuja magnitude ainda não é completamente visível.
Importa, referir também que «o Governo considera que a plena concretização desta prioridade é, também,
garantida pelo acesso a bens e serviços básicos. Neste sentido, continuará a ser prosseguido o apoio alimentar
às pessoas mais carenciadas com a aquisição e distribuição de géneros alimentares e/ou de bens de primeira
necessidade e serão promovidas condições adequadas de saúde e de bem-estar ao longo do ciclo de vida
destes públicos vulneráveis (e.g. alargamento do programa nacional de vacinação de modo a promover a
equidade no aceso aos cuidados de saúde e prevenção de doenças).» E ainda que «O Governo pretende, ainda,
continuar a executar a Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas (2013-2022), a
Estratégia Nacional para a Integração das Pessoas em Situação de Sem-Abrigo 2017-2023 (ENIPSSA),
concretizar a Estratégia Nacional de Longo Prazo para o Combate à Pobreza Energética e reforçará e continuará
a proteger os consumidores mais vulneráveis, nomeadamente ao nível financeiro, por via da Tarifa Social de
Energia (em 2020 foram beneficiários da tarifa social de energia elétrica cerca de 752 956 consumidores e 34
709 consumidores beneficiaram da tarifa social de gás natural).»
Na área da deficiência, refere por sua vez que «a inclusão das pessoas com deficiência ou incapacidade
(PCDI) assume-se como um eixo de intervenção que congrega um conjunto de objetivos que visam aumentar a
empregabilidade, a adaptabilidade do sistema de educação e de formação profissional, a reformulação de
respostas sociais e o aprofundamento das condições de autonomia e vida independente e as acessibilidades
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das PCDI, bem como a capacitação dos organismos, dos públicos estratégicos e da opinião pública para as
questões da deficiência.»
Acrescenta que «em 2021 entrará em vigor a Estratégia Nacional para a Inclusão das Pessoas com
Deficiência (ENIPD 21-25), que configura a estratégia nacional para a promoção das pessoas com deficiência,
de acordo com os princípios da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência da ONU, e será
reforçado o Modelo de Apoio à Vida Independente (MAVI). No contexto do MAVI, vão ser avaliados os projetos-
piloto que estão em funcionamento desde 2019, para se definir um modelo definitivo de assistência pessoal que
possa vir a entrar em vigor a partir de 2023.»
«O caminho para autonomia das PCDI passa ainda pelo lançamento das bases de um plano nacional de
desinstitucionalização através da criação de um programa de incentivo ao surgimento de respostas residenciais
inseridas na comunidade, em articulação com os municípios e o setor social, nas quais as pessoas com
deficiência possam residir autonomamente, sendo-lhes prestado o apoio de retaguarda imprescindível ao seu
bem-estar.»
Refira-se que, nesta matéria, «para além de um imperativo de cidadania, a promoção das acessibilidades
físicas, digitais, de informação e comunicação para todos, é fator de desenvolvimento sustentável e de
competitividade, criando-se um plano nacional de promoção da acessibilidade, com instrumentos, meios e
estímulos adequados para acelerar, em articulação com os municípios, a adaptação dos espaços públicos,
infraestruturas desportivas, equipamentos coletivos, estabelecimentos, condomínios e habitações.» E ainda
que, «Continuará a ser reforçada a rede de balcões da inclusão municipais, que garantem um atendimento
especializado e acessível às PCDI e que permitem uma aproximação entre as administrações públicas e os
cidadãos e cidadãs e entidades diversas.»
Por outro lado, «o aumento da empregabilidade das PCDI implica a avaliação e capacitação do sistema de
apoios à formação das pessoas com deficiência, melhorando a sua ligação com a autonomização e a inserção
no emprego, bem como a inovação nos instrumentos de inclusão no mercado de emprego, nomeadamente
aprofundando os apoios disponíveis, melhorando os instrumentos de orientação, colocação e apoio à pós-
colocação, de modo a estimular a inclusão em mercado aberto, sem deixar de assegurar enquadramento nas
lógicas de mercado social de emprego e emprego protegido, bem como promover o empreendedorismo e a
criação do próprio emprego por pessoas com deficiência.»
No documento constam algumas das medidas inscritas nesta prioridade que contribuem diretamente para a
melhoria da eficácia e adequação da rede de proteção social no País:
• «Lançar a estratégia nacional de combate à pobreza que cruzará diferentes instrumentos e dimensões de
política pública, integrando transversalmente todos os públicos, da infância à velhice, e criando, em particular,
um quadro de monitorização único da evolução dos indicadores. A concretização desta estratégia permitirá a
valorização real dos rendimentos dos pensionistas dos escalões mais baixos, a convergência faseada do valor
de referência do Complemento Solidário para Idosos com o limiar da pobreza favorecerá a elevação dos
rendimentos dos beneficiários do Rendimento Social de Inserção e, em última instância, ajudará a promover a
sua mobilidade social»;
• «Atualizar o indexante de apoios sociais (IAS) que corresponde ao valor de referência com impacto em
diversos apoios sociais e pensões (e.g. limite máximo do subsídio de desemprego, valor do subsídio social de
desemprego, limite mínimo do subsídio de doença, montante do subsídio por morte, entre outras). A sua
atualização, que entrou em vigor com Lei n.º 53-B/2006, de 29 de dezembro, não ocorria desde 2009 e foi
retomada com o Orçamento do Estado 2017, tendo passado de 419,22 euros para 421,32 euros em 2017 (+0,5
p.p. acima da inflação), para 428,9 euros em 2018 (1,8% aumento face a 2017 e 0,5 p.p. acima da inflação) e
para 435,76 euros em 2019 (1,6% aumento face a 2018 e 0,5 p.p. acima da inflação). Em 2020 o IAS situou-se
nos 438,81 euros (0,7% de aumento face a 2019 e 0,046 p.p. acima da inflação). Em 2021, o IAS mantém-se
nos 438,81 euros»;
• «Atualizar progressivamente o valor de referência do Complemento Solidário para Idosos (CSI),
convergindo até ao limiar de pobreza, para além da já concretizada revisão dos critérios de avaliação da
condição de recursos dos idosos, designadamente a eliminação dos rendimentos dos descendentes com
rendimentos no segundo e terceiro escalões. Este processo de convergência reforçará igualmente a proteção
contra o risco de pobreza dos pensionistas de invalidez, que também beneficiam do CSI»;
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• «Continuar a promover a inclusão social através de programas dirigidos a pessoas em situação de maior
vulnerabilidade (e.g. contratos locais de desenvolvimento social que promovem a inclusão social, de forma
integrada e multissetorial, através de ações a executar em parceria que contribuirão para a empregabilidade,
combate à pobreza e exclusão social), encontrando-se em execução 267 CLDS»;
• «Prosseguir a orientação do serviço de atendimento de ação social /rede local de intervenção social, para
um modelo de organização e funcionamento de intervenção social de base local, em que se pretende apoiar os
processos de atendimento, encaminhamento e acompanhamento social das pessoas em situações de risco e
vulnerabilidade socioeconómica com um serviço multidisciplinar que responda a situações de crise ou
emergência social e de acompanhamento/apoio técnico às famílias, com vista à sua autonomização e inclusão»;
• «Reforçar e requalificar a rede de equipamentos e respostas sociais de apoio à infância, aos idosos e
pessoas com deficiência e incapacidade»;
• «Reconhecer e valorizar o papel das entidades da economia social, bem como reforçar a cooperação, no
âmbito do desenvolvimento das respostas sociais e a capacitação dos profissionais do setor»;
• «Reforçar a autonomia e as competências do poder local no domínio da ação social, nomeadamente
através da descentralização de competências, do impulso à dinamização dos CLAS e à intervenção das redes
sociais de suporte institucional de base local»;
• «Desenvolver um sistema inovador e integrado de sinalização de idosos ou outras pessoas em situação
de isolamento, associado a uma ‘garantia de contacto’ regular e prestação de apoio, no domicílio, em função
das suas reais necessidades.»
Contribui igualmente para responder a este desafio a melhoria e a adequação do sistema de pensões, de
modo a garantir-se a sua sustentabilidade a médio-longo prazo.
1.1.5.3 – Combate às desigualdades e à discriminação
No ponto 5.5 da secção 5,subordinado ao tema combate às desigualdades e à discriminação, o Governo
justifica a pertinência deste domínio «na medida em que Portugal continua a registar, quer no mercado de
trabalho, quer na sociedade em geral, fenómenos de desigualdade que se traduzem em níveis excessivamente
diferenciados de rendimento e de condições de vida que não são compatíveis com uma sociedade moderna,
digna e coesa. O Governo atuará, pois, em três eixos de intervenção prioritários que contribuem para a redução
sustentada das desigualdades no que diz respeito à distribuição de rendimentos, à promoção da igualdade de
género como elemento nuclear de uma sociedade desenvolvida e ao combate a todas as formas de
discriminação.»
O documento referencia a «prioridade relativa à redução sustentada e sustentável das desigualdades na
distribuição de rendimentos apresenta medidas que, em conjunto, concorrem para reduzir a segmentação do
mercado de trabalho»:
– Negociar, em sede de concertação social, um acordo de médio prazo sobre salários, rendimentos e
competitividade;
– Revalorizar o salário mínimo nacional com o objetivo de o aumentar, progressivamente, até 2023. Deste
modo, o Governo pretende aumentar os 665 euros atribuídos em 2021 (Decreto-Lei n.º 109-A/2020, de 31 de
dezembro) para 750 euros em 2023;
– Atualizar as prestações sociais, ampliando o seu impacto na redução das situações de pobreza e de
privação material;
– Reforçar e requalificar a rede de equipamentos e respostas sociais de apoio às famílias;
– Garantir habitação condigna, erradicando as carências habitacionais graves.
Segundo o documento em analise, «A promoção de igualdade passa também pela criação de bem-estar e
participação cívica dos jovens. Este objetivo surge incrementado pelo Plano Nacional para a Juventude 2018-
2021, que assenta numa abordagem colaborativa e de partilha de responsabilidades em que os atores não
governamentais, como os integrantes do movimento associativo e as autarquias locais, se assumem como
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agentes relevantes na prossecução das políticas de juventude. Para o triénio seguinte à vigência do presente
Plano Nacional para a Juventude, promover-se-á a criação de um instrumento político com uma perspetiva
transversal das políticas públicas de juventude, contemplando medidas setoriais, em articulação com as
estratégias do PRR e do Portugal 2030, entre outras. No sentido de mitigar os impactos da pandemia, reforçar-
se-á a intervenção junto da juventude que se encontra em situações de maior vulnerabilidade perante a exclusão
social e discriminação, com o intuito de prevenir o agravamento das desigualdades sociais, tendo como base a
Estratégia Europeia para a Juventude, a Declaração Lisboa+21 e os objetivos de desenvolvimento sustentável.
Neste sentido, continuar-se-ão os esforços deste Governo no sentido da promoção dos direitos das pessoas
jovens, da sua participação de forma a chegar aos grupos com maior risco de exclusão social, potenciando a
cidadania e o desenvolvimento. A empregabilidade da juventude, bem como o apoio ao empreendedorismo e
empreendedorismo social jovem constituirão uma prioridade.»
«A diminuição das desigualdades tem, ainda, no combate à fraude e evasão contributiva um importante
aliado. Com efeito, medidas como a alteração do processo de declaração de remunerações à segurança social,
a flexibilização dos mecanismos de cobrança de dívida, a recuperação e redução do volume de prestações
sociais atribuídas indevidamente, o reforço da fiscalização no âmbito do estabelecimento de planos de combate
à fraude e à evasão, constituem-se como fatores importantes para a construção de um sistema fiscal mais justo
e menos permissivo.»
Acrescenta ainda que «As consequências da crise são diferenciadas para mulheres e para homens, com
particulares impactos sobre as primeiras. Esse impacto é já visível tendo em conta o nível de segregação de
mulheres e homens nas profissões e da feminização da precarização que leva a que as mulheres estejam tanto
nos setores económicos mais contraídos pela crise como nos setores que são tidos como essenciais nas
funções, mas não no valor social e económico que lhes tem sido atribuído. Também a persistente divisão
desigual do trabalho não pago, de cuidado e doméstico agravou na crise, com aumento da sobrecarga sobre as
mulheres e o risco de uma retradicionalização de papéis de género com efeitos a longo prazo potencialmente
devastadores na participação das mulheres no mercado de trabalho, tendo as mulheres sido mais de 80% dos
beneficiários da medida excecional de apoio à família. Para estudar o impacto da pandemia no agravamento
das desigualdades de género, o Governo está a apoiar projetos de investigação que permitam conhecer melhor
a realidade que emergiu da crise e, consequentemente, que permitam melhor fundamentar as políticas públicas
neste domínio e desenhar medidas específicas que minorem o impacto de género da atual crise. Esta avaliação
da conjuntura e correspondente resposta tornam evidente também a necessidade da continuidade das políticas
estruturantes de promoção da igualdade entre mulheres e homens, das quais se destaca o acompanhamento e
a avaliação da aplicação da Lei n.º 60/2018, de 21 de agosto, que visa promover a igualdade remuneratória
entre mulheres e homens por trabalho igual ou de igual valor. Importa também promover uma divisão igual do
trabalho não pago, de cuidado e doméstico, entre mulheres e homens, e melhores condições de conciliação da
vida profissional, pessoal e familiar, tendo já em conta os impactos conhecidos da crise, designadamente, e no
âmbito do PRR, através de uma nova geração de equipamentos e respostas sociais para a 1.ª infância, pessoas
idosas e pessoas com deficiência, da expansão da atual rede de transportes e do investimento na Rede Nacional
de Cuidados Continuados Integrados. Neste contexto, deverá também ser garantido que a promoção do
teletrabalho, designadamente como forma de conciliação, não agrava as assimetrias de género pré-existentes.
Ainda nesta prioridade pretende-se combater os estereótipos de género que associam mulheres e homens
a diferentes perfis profissionais e que limitam as opções educativas e formativas de muitos jovens. Estes
estereótipos são obstáculo a uma igualdade de facto e substantiva, privam o País do pleno potencial de muitos
jovens e são a antecâmara de desigualdades salariais futuras. A representação de mulheres nos diplomados
em TIC desceu de 26% em 1999 para 21% em 2019.»
«As vítimas de violência doméstica também foram confrontadas com um risco acrescido de violência, muito
em particular nos períodos de confinamento, tendo o Governo atuado para reforçar os instrumentos de apoio às
vítimas e potenciais vítimas.»
«O Governo irá ainda reforçar as respostas de apoio às vítimas, continuando a promover o alargamento e a
especialização da Rede Nacional de Apoio às Vítimas de Violência Doméstica (RNAVVD) (…).»
«O Governo irá promover o lançamento de um projeto-piloto para melhor conhecimento, compreensão e
desenho de medidas de apoio e acompanhamento a pessoas em situação de prostituição.»
«Os impactos da pandemia afetam também de forma particular certas comunidades e grupos mais
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vulneráveis a experiências de discriminação, designadamente em razão da origem racial e étnica.» Nesta área,
«o Governo está a desenvolver um plano nacional de combate ao racismo e à discriminação, tendo, para o
efeito, constituído um grupo de trabalho para a prevenção e o combate ao racismo e à discriminação para
apresentar propostas neste âmbito.»
1.1.6 – Digitalização, inovação e qualificação como motores do desenvolvimento
Na secção 6, dedicada à agenda estratégica digitalização, Inovação e qualificação como motores de
desenvolvimento, destaca-se o ponto 6.3, referente à qualificação dos recursos humanos.
O Governo refere que Portugal mantém um nível de qualificações da população portuguesa que se assume
como constrangimento ao desenvolvimento económico do País, de forma particular no âmbito da transição
digital, sendo refletido nos baixos níveis de produtividade, apesar dos importantes avanços observados nas
últimas décadas.
Refere ainda que «O nível de qualificações da população ativa atual tem implicações na persistência de um
tecido produtivo assente em indústrias de mão-de-obra intensiva e de baixo valor acrescentado e limita a
implementação de estratégias e modelos de organização mais sofisticados e os resultados dos processos de
inovação, condicionando a transição do perfil de especialização para atividades mais intensivas em
conhecimento e tecnologicamente mais evoluídas. Por isso, influencia negativamente o processo de
convergência com economias mais desenvolvidas da Europa, enquanto contribui para a reprodução de
desigualdades profundas na sociedade portuguesa.»
Acrescenta «que as competências atuais, mesmo as mais avançadas, necessitam ainda de ajustamento aos
novos desafios dos setores empresariais e sociais, em particular nas áreas que se identificam como nucleares
num futuro próximo para a sociedade do conhecimento e para a digitalização da economia, por forma a mitigar
eventuais desajustamentos entre a oferta e a procura no mercado de trabalho.»
Para o Governo, «A prioridade conferida à elevação das qualificações da população implica vários níveis de
intervenção das políticas públicas, tais como o acesso à educação pré-escolar, o combate ao abandono e
insucesso escolar, o aumento da qualidade das vias de dupla certificação, o acesso ao ensino superior, a
formação profissional ao longo da vida e a melhoria de competências digitais na população.» É referido também
«a adequação das ofertas formativas às necessidades do mercado de trabalho, num quadro transformação dos
perfis profissionais, de modo a que as empresas possam aproveitar as oportunidades de crescimento
potenciadas pelos mercados em que se inserem.»
1.2 – Contributo de entidades que se pronunciaram
A proposta de lei vem acompanhada do parecer do CES, do qual destacamos as observações, conclusões
e recomendações, que se seguem.
O Conselho Económico e Social ressalva que «as Grandes Opções do Plano só podem ser devidamente
avaliadas conhecendo-se, quer os meios financeiros a alocar às medidas apresentadas, quer o cenário
macroeconómico para o período a que as mesmas reportam.»
O Conselho Economico e Social alerta para que «No contexto do novo enquadramento da lei das GO, com
a sua entrega a ocorrer no período temporal da entrega do Programa de Estabilidade, onde são estabelecidos
limites para a despesa compatíveis com os objetivos para os saldos orçamentais e dívida pública (artigo 35.º da
LEO), a não inclusão da «Programação orçamental plurianual, para os subsetores da administração central e
segurança social», prevista na alínea b) do n.º 4 do artigo 34.º, constitui uma lacuna grave da proposta de Lei
das GO 2021-2025, que limita a sua apreciação pelo CES.»
O parecer destaca a inclusão de informação relativa à execução do Quadro Financeiro Plurianual 2014-2020
(PT2020), bem como a síntese da proposta do Governo para o PRR, ambas consideradas peças centrais para
a recuperação da economia portuguesa.
Refere também que «a Proposta de Lei das GO 2021-2025 proporciona uma visão conjunta dos recursos
financeiros disponíveis no remanescente do PT2020, do PRR e do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027.»
No entanto, «o CES chama a atenção para a excessiva dependência do investimento público em relação
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àqueles, recomendando que as GO explicitem a importância do Orçamento do Estado e do reforço do
financiamento nacional na implementação das políticas públicas.»
Da síntese conclusiva deste parecer, extraímos as seguintes conclusões e recomendações:
– Por considerar excessiva a dependência do investimento público em relação aos recursos financeiros
disponíveis no remanescente do PT2020, do PRR e do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, recomenda
que «as GO explicitem a importância do Orçamento do Estado e do reforço do financiamento nacional na
implementação das políticas públicas»;
–Aponta para a necessidade de aprofundamento na articulação entre os objetivos e medidas do PRR e da
Estratégia Portugal 2030;
– Salienta a vantagem em articular a visão estratégica deste documento com o Programa Nacional de
Reformas (PNR) e o Programa de Estabilidade;
– Valoriza a reflexão sobre o modelo de organização e governação do Estado, sobre a qualidade dos serviços
públicos, sobre a valorização dos recursos humanos e a capacitação democrática. Afirma, todavia, que não é
claro de que modo estes objetivos se articulam com as agendas da Estratégia Portugal 2030;
– Aconselha uma abordagem integrada da segurança social na lei das GO, particularmente importante num
contexto em que a crise veio acentuar as desigualdades sociais;
– Saúda o reconhecimento do Serviço Nacional de Saúde (SNS) como um dos principais pilares do Estado
social, destacando-se, contudo, a importância da complementaridade e das sinergias, através de políticas
coerentes, com os setores privado e social, em conformidade com a Lei de Bases da Saúde;
– Saúda o facto de o acesso à habitação ser assumido como um objetivo para os próximos anos, tanto na
Estratégia Portugal 2030 bem como no PRR, considerando, todavia, que a resolução do problema habitacional
que Portugal requer condições mais favoráveis ao investimento privado, nomeadamente no que respeita ao
quadro legal e normativo;
– Apela à valorização do papel da economia social, sublinhando a importância transversal do setor social
como parceiro estratégico na recuperação da atual crise económica e social;
– Recomenda a criação de um processo de monitorização da execução das medidas enunciadas, com a
apresentação dos resultados nas GO dos anos subsequentes. Sublinha ainda a necessidade avaliação ex-ante
do investimento público, recomendando a elaboração de um orçamento sensível ao género;
– Assinala a escassa abordagem ao tema da fiscalidade, referido apenas no âmbito da fiscalidade verde,
quando deveria haver, no entender do CES, uma abordagem transversal a todas as agendas.
– Recomenda uma política mais assumida sobre a valorização do trabalho, essencial ao desenvolvimento
económico, à justa distribuição da riqueza e à melhoria das condições de vida da população;
– Aconselha dar maior relevo à economia do cuidado, a qual deve complementar as importantes agendas
estratégicas da inovação e da digitalização, da transição climática e da sustentabilidade dos recursos,
assinalando ainda a necessidade de se assegurar a igual participação das mulheres e dos homens, nos setores
referidos, naquelas agendas estratégicas;
– Considera positivas as medidas preconizadas no âmbito da transição climática, realçando a importância
atribuída às medidas de mitigação das alterações climáticas e ao objetivo de transição de um modelo de
economia linear para um modelo de economia circular, com a aposta na economia azul como vetor de
competitividade e de desenvolvimento sustentável de todo o território nacional;
– Considera insuficiente a redefinição de um modelo eficaz de governação de base territorial;
– Propõe que seja promovida a capitalização das empresas em dificuldades económicas e financeiras,
resultantes do contexto da pandemia, nomeadamente através do Banco Português de Fomento;
– Recomenda maior explicitação das medidas implementadas concernentes à economia e combate à
pobreza das comunidades migrantes, bem como da sua avaliação;
– No que se refere à reindustrialização, o CES entende que, para além do setor exportador, as GO deveriam
destacar a importância da produção para a substituição de importações, visando nomeadamente o reforço da
participação em cadeias globais de valor, bem como a autonomia estratégica do País;
– Defende que a «política de cidade» ganha uma relevância acrescida no contexto da pandemia, e que os
instrumentos de política pública devem contribuir para a sua «valorização como unidade estratégica da
competitividade interna e externa do país e para a sua coesão territorial.»
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1.3 –Conformidade com os requisitos formais e avaliação sobre impacto de género
A iniciativa em apreço é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa e da sua
competência política, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo
197.º da Constituição e no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento3.
Tomando a forma de proposta de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento, encontra-se redigida
sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de
uma breve exposição de motivos, observando o disposto no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento. Da mesma
forma, cumpre os requisitos formais das propostas de lei, constantes do n.º 2 do artigo 124.º do Regimento, e
respeita os limites à admissão da iniciativa, previstos no n.º 1 do artigo 120.º do Regimento.
Relativamente à proposta de lei das GO, determina a Constituição, no n.º 2 do artigo 91.º, que «as propostas
de lei das grandes opções são acompanhadas de relatórios que as fundamentem» e, no n.º 1 do artigo 92.º, que
o CES «participa na elaboração das propostas das grandes opções e dos planos de desenvolvimento económico
e social». Nesse sentido, o Governo remeteu à Assembleia da República, o parecer do CES sobre as GO para
2021-2025, aprovado por esta entidade a 13 de abril de 2021. Desta forma, parece encontrar-se cumprido o n.º
3 do artigo 124.º do Regimento.
A iniciativa em análise respeita os limites estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do Regimento, uma vez que
parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o sentido das
modificações a introduzir na ordem jurídica.
O título da presente iniciativa legislativa – «Aprova a Lei das Grandes Opções para 2021-2025» – traduz
sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de
novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, conhecida como lei formulário, embora,
em caso de aprovação, possa ser objeto de aperfeiçoamento formal. De acordo com a nota técnica, caso se
pretenda tornar este título mais conciso, é sugerido que seja analisada, em apreciação na especialidade, a
possibilidade de eliminar o verbo inicial, como aconselham as regras de legística formal, ficando simplesmente
«Grandes Opções para 2021-2025».
De acordo com a informação constante da respetiva ficha de avaliação de impacto de género, considera-se
que a iniciativa legislativa tem uma valoração neutra em termos de impacto de género, dado que a totalidade
das categorias e indicadores analisados assumem essa valoração.
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
A Deputada autora do parecer reserva a apreciação política e opinião para discussão em plenário, nos termos
do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento.
Assim, todo o conteúdo deste parecer corresponde exclusivamente às apreciações do Governo que constam
na proposta de lei em análise e às apreciações do Conselho Económico e Social no seu parecer relativo à
apreciação do referido diploma.
PARTE III – CONCLUSÕES E PARECER
Em face do exposto, a Comissão de Trabalho e Segurança Social conclui o seguinte:
1 – A Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª (GOV), que «Aprova a Lei das Grandes Opções para 2021-2025», foi
admitida a 15 de abril de 2021, reunindo todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais aplicáveis;
2 – Nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea a) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia
da República, compete à Comissão de Trabalho e Segurança Social emitir parecer sobre a proposta de lei em
apreço relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção;
3 As ligações para a Constituição e para o Regimento são feitas para o portal oficial da Assembleia da República.
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3 – O presente parecer incide, em exclusivo, sobre as matérias relativas à solidariedade, emprego e
segurança social, no âmbito das matérias a que respeita esta Comissão Parlamentar;
4 – Comissão de Trabalho e Segurança Social considera que estão reunidas as condições para que a
proposta de lei em análise possa ser apreciada em Plenário;
5 – A Comissão de Trabalho e Segurança Social dá por concluído o processo de emissão de parecer da
Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª (GOV), que aprova as Grandes Opções do Plano para 2021-2025, o qual deve
ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças, a comissão competente, para os devidos efeitos.
PARTE IV – ANEXOS
De acordo com o n.º 2 do artigo 137.º do RAR, anexa-se a nota técnica elaborada pelos serviços da
Assembleia da República em 22 de abril de 2021.
Palácio de São Bento, 27 de abril de 2021.
A Deputada autora do parecer, Ofélia Ramos — A Vice-Presidente da Comissão,Diana Ferreira.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, na reunião da
Comissão de 27 de abril de 2021.
———
COMISSÃO DE AMBIENTE, ENERGIA E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO
Parecer
Índice
Parte I – Introdução
Parte II – Considerandos
Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer
Parte IV – Conclusões
PARTE I – INTRODUÇÃO
O XXII Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª que
visa aprovar a lei das Grandes Opções para 2021-2025, no âmbito das suas competências políticas, conforme
disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição da República Portuguesa, e do poder de iniciativa,
consubstanciado no artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República.
Dia 15 de abril de 2021, a iniciativa deu entrada na mesa da Assembleia da República e, reunidos os
requisitos formais previstos no artigo 124.º do Regimento da Assembleia da República, foi admitida, tomando a
forma de proposta de lei, de acordo com o n.º 1 do artigo 119.º do Regimento da Assembleia da República.
A Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª é subscrita pelo Primeiro-Ministro e pelo Secretário de Estado dos Assuntos
Parlamentares, tendo sido aprovada em Conselho de Ministros no dia 15 de abril de 2021, em conformidade
com o disposto no n.º 2 do artigo 123.º do Regimento da Assembleia da República.
Ao abrigo do disposto no artigo 92.º da Constituição da República Portuguesa e nos termos dos artigos 2.º
da Lei n.º 108/91, de 17 de agosto, e 9.º da Lei n.º 43/91, de 27 de julho, a proposta de lei foi submetida à
apreciação do Conselho Económico e Social (CES) e, em conformidade com o artigo 142.º do Regimento da
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Assembleia da República e para os efeitos do disposto no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição da República
Portuguesa, foi promovida a consulta dos órgãos do Governo das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
De acordo com o n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, a proposta de lei que
aprova as Grandes Opções dos Planos é remetida «à comissão parlamentar competente em razão da matéria,
para elaboração de relatório, e às restantes comissões parlamentares permanentes, para efeitos de elaboração
de parecer». Nestes termos, a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª baixou à Comissão de Orçamento e Finanças e foi
remetida à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território.
Assim, o presente parecer incide sobre os domínios das Grandes Opções para o quadriénio 2021-2025 que
integram o âmbito de competência material da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território,
nos termos do respetivo Regulamento: Ambiente, ordenamento do território e cidades, clima, conservação da
natureza, energia e geologia.
PARTE II – CONSIDERANDOS
1 – Enquadramento
As Grandes Opções constituem um relevante instrumento de planeamento de médio prazo, que integra a
fundamentação das opções de política económica e a conformação dos desígnios orçamentais. As opções
estratégicas que a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª (GOV) visa aprovar constituem uma atualização das Grandes
Opções para 2021-2023, considerando os impactos da crise pandémica provocada pela COVID-19 e, assim, os
recursos financeiros provenientes do orçamento europeu, designadamente o Quadro Financeiro Plurianual
2021-2027 e o Next Generation EU.
Segundo a exposição de motivos, a abordagem traçada tem subjacente a Estratégia Portugal 2030,
consubstanciada no conjunto de medidas imediatas de resposta à crise; no Programa de Estabilização
Económica e Social (PEES); no Portugal 2020, reforçado pela «Assistência à Recuperação para a Coesão e os
Territórios da Europa»; no Plano de Recuperação e Resiliência e no Quadro Financeiro Plurianual.
Neste sentido, as Grandes Opções para 2021-2025 estão organizadas em torno de quatro agendas
estratégicas: as pessoas primeiro, um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdades;
digitalização, inovação, e qualificações como motores do desenvolvimento; transição climática e
sustentabilidade dos recursos; um País competitivo externamente e coeso internamente.
Assim, a análise dos domínios que competem à 11.ª Comissão pressupõe uma abordagem focada na terceira
agenda estratégica – Transição climática e sustentabilidade dos recursos.
A este respeito, reconhecendo as vulnerabilidades nacionais associadas às alterações climáticas e a
necessidade de cumprir os compromissos de redução das emissões de gases com efeito de estufa (GEE), o
Governo sublinha a «ambição da descarbonização», rumo à neutralidade carbónica. Constata, por isso, a
importância de adotar uma abordagem integrada e multinível que promova uma transição justa, capaz de mitigar
as alterações climáticas, mas também de adaptar a sociedade e os territórios e de reorientar o modelo
económico português de uma utilização linear das matérias para a sua recirculação.
Considerando que, em Portugal, o investimento adicional necessário para atingir a neutralidade carbónica
está projetado em cerca de 2 mil milhões de euros por ano até 2050, o Governo dá nota que será criada uma
estratégia nacional para o financiamento sustentável. Neste âmbito, salienta o papel estruturante do banco verde
e da fiscalidade verde e o reforço do Fundo Ambiental, enquanto instrumento central de financiamento da política
ambiental e de ação climática.
2 – Transição climática e sustentabilidade dos recursos
Relativamente à transição climática e sustentabilidade dos recursos, o documento em análise centra «o foco
estratégico e operacional» em cinco dimensões: a descarbonização e a transição energética, a transição para
uma economia circular, a redução de riscos e a valorização sustentável do território, a sustentabilidade
competitiva da agricultura e das florestas e a sustentabilidade competitiva da economia do mar.
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2.1 – Descarbonização da sociedade e promoção da transição energética
No domínio da descarbonização da sociedade e promoção da transição energética, o autor da proposta de
lei em apreço assinala o reforço da produção de eletricidade a partir de fontes renováveis, informando que em
2021 será lançado um novo leilão solar para superfícies não convencionais, designadamente os espelhos de
água dos aproveitamentos hídricos, com tecnologia solar fotovoltaica flutuante.
Destaca, também, a importância da produção distribuída de energia a partir de fontes renováveis, do
autoconsumo coletivo e das comunidades de energia, avançando que durante 2021 e nos anos subsequentes
surgirão novos projetos de autoconsumo e comunidades de energia renovável um pouco por todo o País.
Sobre a promoção de gases renováveis, sublinha que em 2021, a par com a preparação da candidatura ao
IPCEI do hidrogénio, surgirão os primeiros projetos de produção de hidrogénio verde e outros gases renováveis
e será lançado o primeiro leilão para apoiar a utilização de hidrogénio verde, ao mesmo tempo que decorre a
instalação de um cluster industrial de hidrogénio verde em Sines e se avalia a possibilidade de um segundo
cluster a Norte do País. Nos próximos anos, acrescenta, estarão disponíveis apoios ao investimento em projetos
de hidrogénio e outros gases renováveis, através do QFP e do PRR.
Em relação à eficiência energética nos edifícios, o autor releva a continuidade do Programa de Apoio a
Edifícios Mais Sustentáveis, a aprovação da Estratégia de Longo Prazo para a Renovação de Edifícios (ELPRE)
e adianta que está a ser elaborada a estratégia nacional de longo prazo para o combate à pobreza energética.
Na Administração Pública, a promoção da eficiência energética passará pelo Programa de Eficiência de
Recursos na Administração Pública 2021-2030 (ECO.AP 2030).
No âmbito das redes de energia, é referida a constituição de um grupo de trabalho para elaboração dos
projetos de peças do procedimento, dos concursos públicos de atribuição das concessões municipais de
distribuição de energia elétrica em baixa tensão (BT).
No sentido de descarbonizar a indústria, o Governo compromete-se com a realização de roteiros setoriais e
com o apoio ao desenvolvimento de iniciativas nomeadamente através do PRR.
No que diz respeito ao turismo, colocando o enfoque na economia circular e na sustentabilidade ambiental,
sublinha a implementação do Plano Turismo + Sustentável 20-23, alinhada com a política de retoma do setor
pós-COVID-19 e com os objetivos da Estratégia Turismo 2027.
Para o proponente, Portugal deve aproveitar a existência do recurso geológico lítio, implementando um
projeto de investigação e desenvolvimento industrial que agregue toda a cadeia de valor, «sempre com a
imprescindível sustentabilidade ambiental, mas, também, com o máximo retorno económico e social para as
populações e para a economia». Para isso, aprovou o regime jurídico da revelação e do aproveitamento dos
recursos geológicos e, depois da avaliação ambiental estratégica, lançará o procedimento concursal para
atribuição de direitos de prospeção e pesquisa.
Refere que está em desenvolvimento o plano territorial para a transição justa com foco nos territórios
potencialmente mais afetados pela transição para uma economia neutra em carbono, condição necessária para
a aplicação do financiamento associado ao Mecanismo para a Transição Justa.
Neste contexto, o Governo atribui «especial importância» à utilização da fiscalidade para a gestão eficiente
dos recursos e para o combate à poluição, considerando fundamental aumentar a tributação sobre os produtos
e serviços com pior desempenho ambiental e identificar outros mecanismos fiscais que minimizem o recurso a
materiais descartáveis e não reutilizáveis. Também prevê a regulamentação da contribuição especial para a
conservação dos recursos florestais, do Plano Poupança Floresta e do Visto Verde para a Floresta.
2.2 – Promoção da economia circular
Na Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª, o Governo confere urgência à transição para uma economia circular, em
conformidade com o Plano Nacional de Ação para a Economia Circular (PAEC), referindo que em 2021
continuarão a ser lançados avisos e concursos do Fundo Ambiental, será desenvolvido um acordo nacional para
compras públicas circulares e prosseguir-se-á a dinamização do portal ECO.NOMIA.
Nesta área, destaca, também, o novo regime geral de gestão de resíduos, a alteração do regime jurídico dos
fluxos específicos de resíduos abrangidos pela responsabilidade alargada do produtor, os planos estratégicos
em desenvolvimento, designadamente o plano nacional de gestão de resíduos, o plano estratégico de resíduos
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urbanos e o plano estratégico de resíduos não urbanos, e o nova plano de ação para a economia circular, que
será elaborado em 2021.
É referido que serão desenvolvidos projetos no âmbito do programa de assistência técnica da União
Europeia, integrando a fiscalidade no âmbito dos recursos e poluição, a organização e governança, bem como
o apoio na definição de estratégia a implementar para o aumento das recolhas seletivas e utilização efetiva dos
resíduos como recursos.
No que concerne à operacionalização da recolha seletiva de biorresíduos e dos outros fluxos, o financiamento
previsto no PNI 2030 irá incidir na dinamização de soluções de recolha seletiva e orgânica e na promoção da
eficiência da utilização de recursos na transição para a economia circular.
Para o setor da construção, está previsto o financiamento para fomentar a circularidade, de acordo com um
acordo circular na construção.
A descarbonização a indústria implicará o apoio aos clusters industriais nacionais em economia circular,
nomeadamente no uso de soluções de digitalização, em estratégias para o fornecimento de matérias-primas
críticas com um estudo prévio de caracterização e quantificação e a procura de novos modelos de negócio.
Ao nível do ciclo urbano da água, nos próximos anos continuar-se-á o trabalho para fomentar a criação, ao
nível regional, de entidades com a escala mais eficiente para a gestão e para assegurar o financiamento destes
serviços, especialmente em regiões com populações mais dispersas.
O plano estratégico para o setor de abastecimento de água e gestão de águas residuais e pluviais 2030
(PENSAARP 2030) será o novo instrumento fundamental para a sustentabilidade dos recursos e a economia
circular. A abordagem passará pelo desenvolvimento e concretização das seguintes estratégias, planos de ação
e projetos: reutilização de águas residuais tratadas, planos regionais de eficiência hídrica, estratégia de gestão
de lamas, plano de neutralidade energética no ciclo urbano e a estratégia nacional para os efluentes
agroindustriais e agropecuários.
Está também previsto um reforço dos projetos relativos ao saneamento de águas residuais, de forma a
aumentar a cobertura deste serviço e melhorar a qualidade das massas de água.
2.3 – Promoção da bioeconomia sustentável
De acordo com exposto na proposta de lei, o plano de ação para a bioeconomia sustentável está em
desenvolvimento e será implementado em 2021, dando lugar a uma rede industrial de base biológica, de caráter
local, com perfil de inovação e orientada para novos produtos e serviços, sobretudo os que aproveitem a
biomassa em cascata e enquadrando as principais medidas de ação para têxtil e vestuário, calçado e resina.
O Governo centrar-se-á, também, na promoção de ferramentas para a rastreabilidade e implementação de
soluções de digitalização e de sistemas de produção «inteligentes» automáticos, para maximizar a eficiência na
utilização de recursos e no desenvolvimento de novos conceitos de bio e eco produtos diferenciados e de maior
valor acrescentado.
2.4 – Redução de riscos e valorização sustentável do território
Tendo por base o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), o Plano de Ação
para Adaptação às Alterações Climáticas (P-3AC) e o Roteiro para a Adaptação às Alterações Climáticas, o
Governo começa por salientar, em matéria de adaptação às alterações climáticas, a importância da defesa do
litoral.
Neste contexto, será concluída em 2021 a execução das empreitadas já financiadas e novas intervenções a
financiar no novo quadro de financiamento, ao abrigo dos novos Programas de Orla Costeira (POC). Para o
período 2021-2025 pretende-se encorajar e implementar a utilização de soluções de base natural e
infraestruturas verdes. Refere também a gestão dos eventos extremos, assinalando que as principais linhas de
ação inscritas no PREH do Algarve foram incluídas no PRR. Ainda para este período, prevê implementar
medidas prioritárias dos planos de eficiência hídrica, a promoção crescente da utilização crescente de água para
reutilização (ApR) e os projetos de interligação EDIA/Águas de Portugal (AdP); dar continuidade à reabilitação
das linhas de águas; desenvolver os planos regionais de gestão da seca; rever a taxa de utilização dos recursos
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hídricos; promover a modernização do SNIRH; concretizar as intervenções de natureza infraestrutural previstas
nos PGRI; continuar a implementação do Plano de Ação Mondego Mais Seguro.
Relativamente ao agravamento do ritmo e da severidade dos fenómenos meteorológicos extremos,
sublinhando os incêndios rurais, refere a implementação do Programa de Proteção Civil Preventiva 2020/2030,
a consolidação do Sistema Nacional de Alerta e Aviso, as campanhas de sensibilização, a expansão dos
programas aldeias seguras e pessoas seguras, a designação de novos oficiais de segurança local, o
alargamento do Programa Condomínio de Aldeias ao restante território vulnerável. Releva, ainda, a
operacionalização do Sistema Nacional de Planeamento Civil de Emergência, a revisão do enquadramento legal
relativo a identificação e proteção de infraestruturas críticas e indica que concretizará o novo modelo territorial
de resposta de emergência e proteção civil e que lançará concursos para aquisição dos meios e modernização
das infraestruturas, continuando o reforço dos meios e infraestruturas de proteção civil (fase II).
Na proposta de lei, o Governo propõe aprovar o regime jurídico da revelação e do aproveitamento dos
recursos geológicos, enquadrando esta atividade de acordo com as «melhores práticas disponíveis», no que se
refere à extração e às exigências e requisitos ambientais e de recuperação e reabilitação do território.
No âmbito de políticas ativas para a valorização do território através da paisagem, a resposta passará pela
concretização do Programa de Transformação da Paisagem (PTP), que tem inscrito as seguintes programáticas:
«Programas de Reordenamento e Gestão da Paisagem» (PRGP); «Áreas Integradas de Gestão da Paisagem»
(AIGP); Programa Integrado de Apoio às Aldeias localizadas em territórios de floresta – «Condomínio de Aldeia»
e programa «Emparcelar para Ordenar».
Em relação ao ordenamento do território, revisto o Programa Nacional da Política do Ordenamento do
Território (PNPOT), serão alterados e elaborados os Programas Regionais de Ordenamento do Território
(PROT) e será «o momento para reponderar os novos desafios que se colocam à organização das cidades e
das regiões num quadro pós-COVID-19».
No âmbito da reforma do cadastro, será concretizado um novo regime do cadastro predial, articulado com o
regime da informação cadastral simplificada, e operacionalizado o Sistema Nacional de Cadastro Predial,
alicerçado no Balcão Único do Prédio e na respetiva plataforma de interoperabilidade de informação de interesse
cadastral.
Em conformidade com a Estratégia Nacional para a Conservação da Natureza e da Biodiversidade 2030, o
Governo assinala as propostas que visam o desenvolvimento de políticas ativas de conservação da natureza
promotoras da melhoria do estado de conservação de habitats e espécies e da biodiversidade a nível nacional
e a promoção do mainstreaming. Neste sentido, para o período 2021-2025, destaca o trabalho que está em fase
de conceção no que concerne os quadros de ação prioritária (QAP) de Portugal, a Estratégia Global para a
Biodiversidade (Post2020GlobalBiodiversityFramework) e a aplicação de políticas de médio e longo prazo,
que Portugal deverá cumprir, enquanto parte integrante da convenção. É ainda referido um novo modelo de
gestão participativo e colaborativo para a gestão de áreas protegidas de âmbito nacional.
O Governo nota que, até 2024, será implementado o «Projeto de Cogestão de áreas protegidas de âmbito
nacional», cujo financiamento pelo Fundo Ambiental já se encontra aprovado.
2.5 – Florestas sustentáveis
Considerando três das principais prioridades da política de ambiente – a descarbonização da economia, a
economia circular, e a valorização do território – o Governo reconhece a «o papel do setor da agricultura e das
florestas na promoção de um desenvolvimento sustentável e integrado do território, não só pelo reconhecimento
económico (direto e indireto) que representam, mas também pela fundamental função que desempenham no
combate às alterações climáticas e à preservação da biodiversidade, e pelo papel que assumem na
sustentabilidade do território».
Assim, sublinha a necessidade de promover o equilíbrio entre os recursos ambientais e os recursos territoriais
e destaca a concretização da Estratégia Nacional para o Tratamentos dos Efluentes Agropecuários e
Agroindustriais, que visa melhorar a qualidade das massas de água das regiões hidrográficas do continente.
Refere também a importância de incrementar a resiliência e o valor ambiental dos ecossistemas florestais e
agrícolas, promovendo serviços de ecossistema e pelo incentivo à geração de bens públicos pelas florestas e
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pela agricultura. A par com o exposto, importa ainda sublinhar a referência à necessária adaptação às exigências
ambientais, de segurança e prevenção de riscos.
PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER
O Deputado autor do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço, que,
de resto, é de «elaboração facultativa», conforme disposto no n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia
da República.
PARTE IV – CONCLUSÕES
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª, nos termos
constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do
Território emitir parecer sobre as matérias da sua competência material;
2 – A proposta de lei visa aprovar a Lei das Grandes Opções para 2021-2025, integrando as medidas de
política e de investimentos que contribuem para as concretizar;
3 – Ao abrigo do disposto no artigo 92.º da Constituição da República Portuguesa e nos termos dos artigos
2.º da Lei n.º 108/91, de 17 de agosto, e 9.º da Lei n.º 43/91, de 27 de julho, a proposta de lei foi submetida à
apreciação do Conselho Económico e Social (CES);
4 – Em conformidade com o artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República e para os efeitos do
disposto no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição da República Portuguesa, foi promovida a consulta dos órgãos
do Governo das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira;
5 – Face ao exposto, a Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território considera que a
Proposta de Lei n.º 68/XIV/2.ª reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em
Plenário da Assembleia da República, pelo que emite o presente parecer, nos termos do disposto no n.º 3 do
artigo 205.º do Regimento da Assembleia da República, o qual deve ser remetido à Comissão de Orçamento e
Finanças para efeitos de elaboração do relatório final.
Palácio de São Bento, 22 de abril de 2021.
O Deputado relator, Hugo Pires — O Presidente da Comissão, José Maria Cardoso.
Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PS, do PSD, do PCP, do CDS-PP, do PEV e da Deputada
não inscrita Joacine Katar Moreira e a abstenção do BE, na reunião da Comissão de 28 de abril de 2021.
———
COMISSÃO DE CULTURA E COMUNICAÇÃO
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
• Nota introdutória
• Objeto, motivação e conteúdo da iniciativa
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Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer
PARTE I – CONSIDERANDOS
• Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª – Aprova a Lei das
Grandes Opções para 2021-2025, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do
n.º 1 do artigo 197.º da Constituição e no n.º 1 do artigo 118.º do Regimento da Assembleia da República (RAR).
A iniciativa apresentada enquadra-se nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 91.º e no n.º 1 do artigo 92.º
da Constituição, no artigo 5.º da Lei n.º 48/2004, de 24 de agosto, e na Lei do Enquadramento Orçamental. Com
efeito, a Constituição da República Portuguesa consagra no n.º 1 do artigo 91.º que «Os planos nacionais são
elaborados de harmonia com as respetivas leis das grandes opções», devendo estas, segundo o disposto no
n.º 2 do mesmo artigo, serem «acompanhadas de relatórios que as fundamentem».
A Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª deu entrada na Assembleia da República a 15 de abril de 2021, data em que
foi admitida e baixou a todas as comissões parlamentares, sendo a comissão competente a Comissão de
Orçamento e Finanças (COF).
Na mesma data o Presidente da Assembleia da República promoveu a audição das assembleias legislativas
e dos Governos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
Nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do RAR, a iniciativa toma a forma de uma proposta de lei, tendo sido
aprovada em Conselho de Ministros a 15 de abril de 2021, subscrita pelo Primeiro-Ministro e pelo Secretário de
Estado e dos Assuntos Parlamentares, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 123.º do RAR.
Em cumprimento do n.º 1 e 2 do artigo 124.º do RAR, a iniciativa em análise é composta por quatro artigos,
ao qual se junta, em anexo, o documento das Grandes Opções para 2021-2025, precedida de uma breve
exposição de motivos.
A proposta de lei das Grandes Opções que o Governo subordina ao escrutínio do Parlamento, foi objeto de
parecer do Conselho Económico e Social, cumprindo assim o estatuído no n.º 3 do artigo 124.º do RAR, parecer
esse que deu entrada e foi admitido em conjunto com a proposta em análise.
Nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do RAR, compete à Comissão de
Cultura e Comunicação emitir parecer sobre a proposta de lei em análise relativamente às matérias do seu
âmbito de intervenção.
As Grandes Opções para 2021-2025 estão organizadas em oito capítulos:
1 – As grandes opções;
2 – Cenário macroeconómico;
3 – Governação e serviços públicos;
4 – Portugal no mundo;
5 – Agenda estratégica as pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos
desigualdade;
6 – Agenda estratégica digitalização, inovação e qualificações como motores do desenvolvimento;
7 – Agenda estratégica transição climática e sustentabilidade dos recursos;
8 – Agenda estratégica um país competitivo externamente e coeso internamente.
• Objeto, motivação e conteúdo da iniciativa
O Governo apresenta as Grandes Opções para 2021-2025 como uma atualização das Grandes Opções para
2021-2023, fazendo os ajustamentos necessários nas medidas de curto prazo de resposta à crise.
As Grandes Opções apresentadas nesta proposta de lei constituem, segundo o Governo, o relançamento
das «bases do crescimento económico a médio prazo, sustentadas nas prioridades políticas estabelecidas para
o horizonte da legislatura, num contexto em que Portugal terá à sua disposição um importante pacote de
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recursos financeiros provenientes do orçamento europeu, onde se inclui o Quadro Financeiro Plurianual 2021-
2027 e o Next Generation EU».
As Grandes Opções estruturam-se em torno de cinco desafios estratégicos:
i) O conjunto de medidas imediatas de resposta à crise e que incluem diversas áreas, no âmbito da saúde,
do apoio às famílias, ao emprego e à atividade económica;
ii) As medidas contantes do Programa de Estabilização Económica e Social (PEES);
iii) O incremento da execução do Portugal 2020, agora reforçado pelos recursos adicionais facultados a título
de «Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa»;
iv) a execução do Plano de Recuperação e Resiliência, para promover a recuperação, a resiliência e a
adaptação da economia nacional; e
v) O Quadro Financeiro Plurianual.
Ao nível da política económica mantem-se o alinhamento com a Estratégia Portugal 2030, a saber:
i) As pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdades;
ii) Digitalização, inovação, e qualificações como motores do desenvolvimento;
iii) Transição climática e sustentabilidade dos recursos; e
iv) Um País competitivo externamente e coeso internamente.
O combate à corrupção, a valorização das funções de soberania e a qualidade dos serviços públicos vão
continuar a ser uma prioridade na intervenção do Governo, com vista à melhoria da qualidade da democracia.
São objeto deste parecer, no âmbito do documento que aprova a proposta de Lei das Grandes Opções 2021-
2025, as matérias relativas às competências da 12.ª Comissão de Cultura e Comunicação.
Descrição das matérias descritas nas Grandes Opções para 2021-2025 no âmbito das competências
da 12.ª Comissão de Cultura e Comunicação
«3. GOVERNAÇÃO E SERVIÇOS PÚBLICOS
3.1 – Investir na qualidade dos serviços públicos»
É referida na proposta de lei a extrema necessidade de proceder à otimização da gestão e prestação em
rede dos serviços coletivos existentes nas áreas da saúde, educação, cultura, serviços sociais e de índole
económica e associativa, assegurando níveis adequados de provisão de bens e serviços públicos, potenciando
as ligações rural/urbano. É determinante o envolvimento dos diferentes atores territoriais e a atuação em estreita
cooperação intermunicipal ao nível dos investimentos a empreender, inclusivamente na mobilidade e no acesso,
inovando nas formas de provisão dos bens e serviços públicos.
Procurando democratizar a governação territorial, o Governo irá harmonizar as circunscrições territoriais da
Administração desconcentrada do Estado e proceder à integração nas CCDR dos serviços desconcentrados de
natureza territorial, designadamente nas áreas da educação, saúde, cultura, ordenamento do território,
conservação da natureza e florestas, formação profissional e turismo, bem como dos órgãos de gestão dos
programas operacionais regionais e demais fundos de natureza territorial, sem prejuízo da descentralização de
algumas destas competências para as comunidades intermunicipais e áreas metropolitanas.
«4. PORTUGAL NO MUNDO»
O Governo tem como prioridades da política externa portuguesa: A integração europeia; o elo transatlântico;
os países de Língua Portuguesa; as comunidades portuguesas residentes no estrangeiro; a internacionalização
da economia, da língua, da cultura e da ciência; o multilateralismo. Portugal quer continuar a ser um País aberto
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ao mundo, um construtor de pontes e um facilitador de contactos. Um reflexo desta opção é patente no
reconhecimento pela Organização Internacional das Migrações, de Portugal como um «País campeão» na
implementação do Pacto Global das Migrações, ou no modo como, na União Europeia, participámos ativamente
na negociação dos acordos indispensáveis para combater os efeitos negativos da COVID-19, designadamente
o plano de recuperação da UE – Next Generation UE e o programa SURE, além do Quadro Financeiro
Plurianual.
Para o ciclo de 2021-2025, as prioridades definidas na proposta de lei pautam-se pela continuidade e pelo
aprofundamento dos eixos e objetivos estratégicos da política europeia e externa, nomeadamente:
– Participar ativamente na construção europeia;
– Consolidar o protagonismo de Portugal nas principais organizações e agendas;
– Cultivar relações bilaterais diversificadas;
– Valorizar a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa;
– Implementar um novo quadro da cooperação portuguesa;
– Adaptar a organização diplomática e consular e aproveitar o potencial das comunidades residentes no
estrangeiro;
– Divulgar e promover internacionalmente a língua e cultura portuguesas;
– Apoiar a internacionalização da economia portuguesa.
Portugal assume a Presidência do Conselho da União Europeia, no primeiro semestre de 2021, tendo como
prioridades a Europa social, verde, digital e global e, ainda, a resiliência da União Europeia, em particular no
contexto de recuperação da crise causada pela pandemia da COVID-19. O Governo pugnará pelo sucesso da
resposta conjunta da UE à COVID-19, atribuindo prioridade à aceleração da vacinação, ao restabelecimento da
liberdade de circulação, ao pleno funcionamento do mercado interno e à solidariedade internacional.
Entre os eixos enunciados e em face do objeto da 12.ª comissão, destaco a pretensão de valorizar a
Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP), enquanto comunidade de língua, cidadania, cooperação
político diplomática e espaço económico, valorizando os seus pilares constitutivos. A concertação político-
diplomática, a projeção da Língua Portuguesa e a cooperação para o desenvolvimento, no concerto das
organizações internacionais, continuarão a constituir uma prioridade para Portugal, destacando-se a
participação na negociação do acordo sobre livre circulação e mobilidade na CPLP, tendo em vista a sua
aprovação na cimeira de Luanda.
A promoção da língua e das culturas de Língua Portuguesa, através do apoio à atividade do Instituto
Internacional da Língua Portuguesa e às celebrações do Dia Mundial da Língua Portuguesa terão reflexo no
reforço do papel da CPLP. A dimensão económica da CPLP, também será estimulada pela cooperação entre
empresas e organizações profissionais dos diferentes Estados-Membros.
Mantém-se como objetivo estratégico a implementação do novo quadro da cooperação portuguesa para o
desenvolvimento, mantendo o foco principal na cooperação com os países africanos de Língua Portuguesa e
Timor-Leste, mas, também, alargando a sua geografia, parcerias e diversificando as modalidades de
financiamento. mantém-se como objetivo estratégico.
O Governo afirma a sua determinação em continuar a reforçar o investimento no crescimento dos vínculos
entre Portugal e as suas comunidades da diáspora, importa continuar a reforçar as condições de participação
cívica e política dos portugueses residentes no estrangeiro.
A proposta de lei objetiva, também, a renovação e modernização da rede de ensino português no estrangeiro,
melhorando o uso das tecnologias digitais e de educação à distância, promovendo a divulgação de recursos
digitais em Língua Portuguesa, e assegurando maiores níveis de certificação das competências adquiridas. Na
mesma componente 19 do PRR está incluído um investimento no processo de integração e digitalização do
Camões, IP.
Portugal continuará o investimento no aumento da presença do português como língua curricular através do
estabelecimento de projetos de cooperação em países de todos os continentes, consolidando e desenvolvendo
a rede de ensino de português no estrangeiro (EPE) nas três vertentes do ensino básico e secundário (língua
materna ou de herança) e do ensino superior, nos currículos escolares. Paral alem disso, será consolidada a
presença do português e da investigação em estudos portugueses em cursos (preferencialmente conferentes
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de grau) em instituições de ensino superior, na Europa, e reforçada na América, África, Ásia e Oceânia. Em
paralelo, desenvolver-se-ão, os processos de reforço do ensino digital, de certificação de aprendizagens e de
credenciação do português nos sistemas de acesso ao ensino superior locais.
Reconhecendo-se a importância crescente da Língua Portuguesa no domínio dos negócios e a importância
das parcerias com o tecido empresarial na formação em língua portuguesa, continuará a dinamizar-se o
Programa Empresa Promotora da Língua Portuguesa.
Será prosseguida a coordenação entre as áreas governativas dos negócios estrangeiros e da cultura, no
quadro dos planos anuais de ação cultural externa, em colaboração com a área governativa da educação,
valorizando a diplomacia cultural e as grandes celebrações, como o Quinto Centenário da Viagem de Circum-
Navegação e a preparação da Temporada Cruzada Portugal-França, em 2022, com o objetivo de promoção
externa da língua e cultura portuguesas.
Destacamos ainda, no texto da proposta de lei:
– O apoio à divulgação e circulação internacional de artistas e criadores, em diversas áreas disciplinares,
promovendo o intercâmbio, a formação e a cooperação de redes internacionais;
– A promoção da literatura portuguesa, através da consolidação do programa de apoio à tradução e edição
de obras de autores de língua portuguesa (LATE) e da participação em festivais literários e feiras internacionais
do livro, bem como da dinamização de prémios literários – designadamente Prémio Imprensa Nacional Ferreira
de Castro como um veículo de valorização de novos escritores das comunidades portuguesas;
– O lançamento de coleções de interesse para as comunidades portuguesas também em versões
desmaterializadas e versão audiolivro, visando salvaguardar aspetos de inclusão e acesso à leitura em
português.
«6. AGENDA ESTRATÉGICA DIGITALIZAÇÃO, INOVAÇÃO E QUALIFICAÇÕES COMO MOTORES DO
DESENVOLVIMENTO
Cultura como fator de cidadania e de valorização da informação e do conhecimento»
Sendo uma área associada a elementos identitários e únicos com raízes históricas, a cultura constitui um
fator de afirmação distintivo de Portugal e de ligação histórica privilegiada com várias partes do mundo. Revela-
se, assim, necessária a valorização do património material e imaterial nacional, do ponto de vista da atratividade
dos territórios e dinamismo económico resultante da sua fruição e divulgação, justificando-se, deste modo, o
desenvolvimento de medidas de preservação, inovação, valorização e promoção das artes e do património
nacionais.
O capital humano do setor da cultura é vital ao seu funcionamento e à capitalização do potencial cultural para
o desenvolvimento do País. Nesse sentido, consta na proposta de lei, a conclusão do novo estatuto dos
profissionais da cultura como uma peça decisiva para o futuro do setor cultural e criativo em Portugal. Nesse
sentido, o estatuto dos profissionais da área da cultura será revisto em 2021 e implementado em 2022 em
resultado dos trabalhos no âmbito do grupo criado entre o Ministério da Cultura, Ministério das Finanças,
Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança.
O modelo de apoio às artes, previsto no Decreto-Lei n.º 103/2017, de 24 de agosto, será revisto visando
sobretudo dentro das atuais tipologias de apoio, responder à necessidade de consolidação de forma sustentável
e continuada das estruturas artísticas e de planificação das suas atividades, bem como ao desenvolvimento e
dinamização de projetos artísticos.
Adicionalmente, na área da cultura, foram elencadas novas medidas, em implementação a partir de 2020:
– A estratégia nacional do saber-fazer, vocacionada para as tecnologias das artes e ofícios tradicionais, com
vista à salvaguarda, continuidade, inovação e desenvolvimento sustentável das artes e ofícios nacionais;
– A modernização tecnológica de museus palácios e monumentos, otimizando sistemas que melhorem a
qualidade da informação disponibilizada ao visitante. Esta medida incluirá a disponibilização dos bilhetes online,
assim como a disponibilização também online da coleção de arte contemporânea do Estado (CACE);
– A implementação de uma rede nacional de reservas de arqueologia terrestre e subaquática, preconizada
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na Estratégia Nacional para a Arqueologia, que congregue, em todo o País, centros especializados de
conhecimento que reforcem a dimensão da coesão territorial nomeadamente em territórios do interior;
– No setor do cinema, audiovisual e media, está a ser elaborado o plano estratégico do cinema e do
audiovisual, que pretende fortalecer a indústria do cinema e do setor do audiovisual em Língua Portuguesa como
áreas centrais da cultura e da economia nacional, mediante a produção regular de conteúdos audiovisuais que
valorizem e ativem o património histórico, artístico e monumental, fonte de histórias que podem ser potenciadas
em conteúdos para séries e documentários, promovendo a internacionalização, a difusão e a exportação do
audiovisual português com vista à circulação no plano internacional.
Adicionalmente, procurar-se-á tornar Portugal num país cada vez mais atrativo e competitivo para filmagens
de coproduções e produções internacionais ao abrigo do Fundo de Apoio ao Turismo, Cinema e Audiovisual.
Estas ambições alinham-se também com a Estratégia Turismo 2027, na qual se pretende a valorização
económica do património histórico-cultural, preservando a sua autenticidade, através da estruturação e
valorização da oferta turística para oferecer experiências distintivas.
«6.3 – Qualificação dos recursos humanos»
Especificamente na área das artes, e na apropriação curricular do conhecimento e da experiência artística e
cultural, a proposta de lei destaca o Plano Nacional das Artes, uma parceria entre a educação e a cultura que
articula a oferta cultural e educativa dos diferentes programas e planos que congrega, reforçando o envolvimento
da comunidade educativa nas atividades culturais, estimulando a aproximação dos cidadãos às artes e
fomentando a colaboração entre artistas, educadores, professores e alunos, numa ação que também se constitui
como resposta à territorialização das políticas culturais e educativas, constituindo um incentivo à participação e
apoio das empresas na cultura e nas artes da sua região. Ainda neste âmbito, e muito particularmente na área
da literacia fílmica e do audiovisual, sublinha-se o trabalho conjunto entre as áreas da educação e da cultura,
concretizado no Plano Nacional de Cinema, pelo qual se desenvolverá um trabalho de disponibilização à
comunidade de um conjunto de novos recursos, nomeadamente uma plataforma de disponibilização de filmes e
um conjunto alargado de dossiês pedagógicos relativos à literacia fílmica, a disponibilizar num sítio eletrónico
dedicado.
«8. AGENDA ESTRATÉGICA UM PAÍS COMPETITIVO EXTERNAMENTE E COESO INTERNAMENTE
Dinamização cultural dos espaços urbanos»
A dinamização cultural dos espaços urbanos assume na proposta de lei particular relevância no reforço da
sua atratividade, mas também da sua competitividade. Para além das dinâmicas associadas às indústrias
criativas, importa salientar os investimentos que se pretendem reforçar na área do património cultural e da rede
de equipamentos culturais, ao longo do território nacional.
Destaca-se o reforço na reabilitação do património cultural imóvel. Para este efeito realça-se o próximo
Quadro Financeiro Plurianual, a criação de uma lotaria do património cujo modelo de operacionalização foi
definido em parceria com a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa e que será lançada em abril de 2021, assim
como a criação de linhas destinadas à conservação, reabilitação e promoção do património cultural no domínio
da sustentabilidade ambiental.
No que se refere ao reforço da oferta de equipamentos culturais, será continuada a implementação da Rede
de Teatros e Cineteatros, de adesão voluntária. Esta rede pretende descentralizar os recursos e fomentar a
programação, o planeamento, a mediação, a qualificação e a cooperação entre os teatros e cineteatros
existentes no País, bem como a promoção da qualificação dos recursos humanos a eles afetos. Adicionalmente,
prevê-se constituir uma rede de centros de arte contemporânea, de âmbito nacional, promovendo a circulação
de coleções e acervos entre os diversos centros que façam parte da rede, a realização de residências artísticas,
o contacto e troca de experiências entre espaços de cultura e arte.
Serão continuados os trabalhos relativos à constituição de redes de bibliotecas públicas regionais, no âmbito
das áreas metropolitanas e comunidades intermunicipais, que garantam uma função mais alargada aos serviços
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prestados por estes equipamentos culturais e promovam a literacia, o conhecimento e a leitura.
Por último, será concluído um estudo nacional sobre o setor da cultura e impactos da COVID-19, em parceria
com o OPAC – Observatório Português das Atividades Culturais, que permitirá mapear e melhor conhecer o
tecido cultural em Portugal, por forma a auxiliar o processo de tomada de decisão relativa a políticas públicas
na área da cultura.
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
A Deputada autora do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a
iniciativa em análise, remetendo a mesma para a reunião plenária.
PARTE III – CONCLUSÕES
A Comissão de Cultura e Comunicação conclui que a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª intitulada «Aprova a Lei
das Grandes Opções para 2021-2025» reúne todos os requisitos constitucionais, legais e regimentais
necessários para ser discutida e votada em Plenário da Assembleia da República, reservando os grupos
parlamentares o seu sentido de voto para o debate.
A Comissão de Cultura e Comunicação dá por concluído o processo de emissão de parecer da Proposta de
Lei n.º 86/XIV/2.ª, o qual deve ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças, a comissão competente,
para elaboração do relatório final.
Palácio de São Bento, 20 de abril de 2021.
A Deputada autora do parecer, Rosário Gambôa — A Presidente da Comissão, Ana Paula Vitorino.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência da Deputada não inscrita
Cristina Rodrigues, na reunião da Comissão de 23 de abril de 2021.
———
COMISSÃO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, MODERNIZAÇÃO ADMINISTRATIVA,
DESCENTRALIZAÇÃO E PODER LOCAL
Parecer
Índice
Parte I – Considerandos
Parte II – Opinião da Deputada autora do parecer
Parte III – Conclusões
PARTE I – CONSIDERANDOS
A Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª (GOV) deu entrada a 15 de abril de 2021, tendo sido admitida nesse mesmo
dia.
A discussão em sessão plenária encontra-se agendada para o dia 29 de abril de 2021.
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Nos termos do n.º 3 do artigo 205.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da
República, compete à Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e
Poder Local emitir parecer sobre a proposta de lei em apreço, relativamente às matérias do seu âmbito de
intervenção.
Assim, o conteúdo deste parecer incidirá especificamente sobre os seguintes pontos:
a) Autarquias, poder local e descentralização;
b) Governação e serviços públicos;
c) Regiões autónomas;
d) Coesão territorial.
Ainda a mencionar que foi requerido, no âmbito desta proposta de lei, parecer ao Conselho Económico e
Social, para o qual desde já se remete.
• Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª (GOV)
A Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª, da iniciativa do Governo, como o seu próprio nome indica, define as Grandes
Opções para o período de 2021-2025, isto é, as opções e linhas de orientação política económica para os
próximos cinco anos.
a) Autarquias, poder local e descentralização
Na área das autarquias, poder local e descentralização, o Governo, entre outras medidas, propõe-se a:
– Junto das autarquias locais, desenvolver e colocar em prática ações inovadoras que assegurem a múltipla
e eficiente e provisão de bens e serviços públicos, designadamente por meio de estruturas móveis,
adequadamente adaptadas em termos tecnológicos, que percorrendo os territórios possam responder às
necessidades dos cidadãos, sobretudo dos mais vulneráveis;
– Replicar a experiência do Parlamento dos Jovens também ao nível das autarquias locais;
– Promover a criação do regime geral de prevenção da corrupção (RGPC), do qual decorra para a
administração direta e indireta do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais e para o setor público
empresarial, a obrigatoriedade de adoção e de implementação de programas de cumprimento normativo;
– Aprofundar o processo de reforma do Estado, estabelecendo uma governação de proximidade baseada no
princípio da subsidiariedade;
– Consolidar o processo de descentralização e o alargamento dos poderes locais a nível infra estadual, com
maior capacidade de ação das autarquias locais, que deverá ser acompanhada pelo reforço dos mecanismos
de transparência e de fiscalização democrática das políticas locais;
– Concretizar até 2022 a transferência, para as entidades intermunicipais, municípios e freguesias, das
competências previstas nos diplomas setoriais aprovados com base na Lei-Quadro da Descentralização e a
aprovar as novas competências a descentralizar para as entidades intermunicipais, municípios e freguesias no
ciclo autárquico 2021-2025, aprofundando as áreas já descentralizadas e identificando novos domínios com
base na avaliação feita pela Comissão de Acompanhamento da Descentralização e em diálogo com a
Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) e com a Associação Nacional de Freguesias
(ANAFRE);
– Reforçar a autonomia e as competências do poder local no domínio da ação social, nomeadamente através
da descentralização de competências, do impulso à dinamização dos CLAS e à intervenção das redes sociais
de suporte institucional de base local;
– Desenvolver estruturas de apoio técnico partilhado, a nível intermunicipal, para apoio ao exercício das
novas competências pelos municípios e freguesias e criados projetos-piloto de gestão descentralizada nas áreas
da educação, da saúde, do desenvolvimento rural, das políticas sociais e da formação profissional;
– Dotar todas as freguesias de condições para o exercício de novas competências, designadamente
admitindo a possibilidade de contarem sempre com um membro exercendo funções a tempo parcial;
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– Possibilitar a realização de referendos locais por iniciativa da câmara municipal, da assembleia municipal,
da junta de freguesia, da assembleia de freguesia ou de 5% dos eleitores, com vista ao reforço da transparência
na governação local;
– Promover o acesso digital a todos os regulamentos locais às deliberações dos órgãos autárquicos e às
propostas a submeter a apreciação ou a discussão pública e a criar um registo de interesses dos titulares de
órgãos autárquicos;
– Abrir lojas de cidadão ou balcões multisserviços em todos os municípios, definindo o padrão mínimo de
serviços públicos acessíveis em todos os concelhos e definido o nível de serviço público obrigatoriamente
disponível em todas as freguesias, a assegurar através de espaços cidadão ou de unidades móveis de
proximidade;
– Estabelecer, através das entidades intermunicipais, um modelo de distribuição territorial dos serviços
públicos dependentes da administração central, de outras entidades públicas, de empresas públicas ou de
concessionários de serviço público, definindo os níveis mínimos de acesso presencial ou digital a nível sub-
regional;
– Aumentar, gradualmente, a participação das autarquias locais na gestão das receitas públicas, convergindo
até 2025 para o nível médio dos países da União Europeia. Deverá inscrever anualmente no Orçamento do
Estado a evolução do nível de participação das autarquias locais nas receitas públicas (monitorizado pela OCDE,
Comité das Regiões e Conselho da Europa);
– Alargar a autonomia municipal na gestão das taxas e benefícios fiscais relativos aos impostos locais e
consolida a participação dos municípios na receita do IVA territorializado;
– Criar centros de pensamento ou reflexão especializados, think tanks ou Observatórios de política de
desenvolvimento regional, que congreguem o conhecimento da academia, da administração central, das
comunidades intermunicipais e das autarquias locais, dos espaços de planeamento e prospetiva e de um grupo
de personalidades em função da natureza do tema;
– Trabalhar, ao nível da Estratégia de Desenvolvimento Regional, para que as freguesias, enquanto
autarquias de proximidade e com atribuições alargadas pelo recente processo de descentralização, possam ter
acesso direto aos fundos europeus, seja através de candidaturas autónomas ou através de parcerias e possam
ser promotoras de projetos de proximidade com as populações.
b) Governação e serviços públicos
Na área da governação e serviços públicos, o Governo, entre outras medidas, propõe-se a:
– Investir na qualidade dos serviços públicos como instrumento para a redução das desigualdades e a
melhoria das condições de vida de todos;
– Potenciar a qualidade dos serviços públicos, promovendo que estes sejam inclusivos, tendencialmente
gratuitos e tenham uma distribuição no território que garanta o acesso aos mesmos;
– Promover uma abordagem holística, que se traduza em instituições transparentes, que prestam contas aos
cidadãos, instituições inclusivas, que garantam a acessibilidade aos serviços públicos de todas e de todos e
instituições inovadoras, capazes de ajustar as suas respostas à dinâmica e evolução das pessoas e da
sociedade;
– Adotar uma estratégia de modernização dos serviços públicos, que deve passar pelo alinhamento entre um
contexto de especialização setorial e um contexto de transversalidade, num compromisso com a eficácia e
eficiência coletiva, e de onde deve brotar a uniformidade dos serviços públicos;
– Proceder à otimização da gestão e prestação em rede dos serviços coletivos existentes nas áreas da saúde,
educação, cultura, serviços sociais e de índole económica e associativa, assegurando níveis adequados de
provisão de bens e serviços públicos, potenciando as ligações rural/urbano;
– Avaliar as necessidades de serviços e desenvolver respostas de proximidade articuladas e integradas,
numa lógica de flexibilidade e de adaptação às especificidades de contexto, tendo em vista o reforço da coesão
entre os aglomerados urbanos e as áreas rurais envolventes;
– Estabelecer mecanismos transversais de governação integrada, que envolvam as diferentes áreas
(educação, saúde, proteção social, justiça, etc.), por forma a assegurar um funcionamento ágil e eficiente das
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respostas de proximidade;
– Criar uma oportunidade e os mecanismos de facilitação e mediação para redefinir as relações com os
cidadãos que não beneficiam das vantagens e comodidade proporcionadas pelos serviços eletrónicos;
– Desenvolver e colocar em prática ações inovadoras que assegurem a múltipla e eficiente e provisão de
bens e serviços públicos, designadamente por meio de estruturas móveis, adequadamente adaptadas em
termos tecnológicos, que percorrendo os territórios possam responder às necessidades dos cidadãos, sobretudo
dos mais vulneráveis;
– Implementar políticas de gestão de recursos humanos, nomeadamente planear o recrutamento em função
das necessidades efetivas de cada área da Administração Pública, valorizar os salários e as carreiras técnicas
e implementar políticas ativas de pré-reforma nos setores que o justifiquem;
– Promover percursos profissionais com futuro, e valorizada a remuneração dos trabalhadores, de acordo
com as suas qualificações e reconhecimento do mérito. Serão, igualmente, implementadas políticas ativas de
pré-reforma nos setores e funções que o justifiquem, contribuindo para o rejuvenescimento dos mapas de
pessoal e do efetivo;
– Fortalecer a gestão é um fator crítico para obter um melhor desempenho em todas as dimensões de atuação
da Administração Pública: Melhorar a eficiência interna e a sustentabilidade da sua atuação e criar valor nas
diversas políticas públicas, designadamente ao nível social, económico e ambiental;
– Aprofundar o atual modelo de recrutamento e seleção de dirigentes superiores e intermédios, através da
Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública (CReSAP), garantindo a transparência, o
mérito e a igualdade de oportunidades, tendo por base um plano de ação para os serviços a que se candidatam
e a constituição de equipas com vista à criação de uma nova geração de dirigentes públicos qualificados e
profissionais, cujos resultados sejam avaliados periodicamente, com efeito na duração da comissão de serviço;
– Adotar medidas de responsabilização e valorização dos dirigentes superiores e dos dirigentes intermédios
da Administração Pública, evitando a excessiva concentração da competência para decidir nos graus mais
elevados das hierarquias;
– Promover a conciliação entre a vida pessoal, familiar e profissional, com uma aposta na implementação
generalizada de programas de bem-estar no trabalho;
– Aprofundar o trabalho colaborativo e acelerar a criação de centros de competências;
– Depois da criação de dois centros de competências em 2021 (centro de competências de planeamento, de
políticas e de prospetiva da Administração Pública e centro de competências de apoio à política externa do
Estado), que seguem aos já existentes Centro de Competências Jurídicas e Centro de Competências
Informáticas, pretende-se prosseguir este objetivo, promovendo ações que visem consolidar, estes centros,
associando aos mesmos uma dimensão criadora de conhecimento acessível em toda a Administração Pública;
– No âmbito do aprofundamento do trabalho colaborativo, promover a centralização dos serviços comuns e
dos serviços partilhados, aumentando a sua eficácia e a eficiência e a flexibilização e desburocratização das
interações entre áreas governativas e serviços, através da redução de cadeias de comando e criação de
estruturas horizontais;
– Mobilizar e valorizar os trabalhadores, incluindo lideranças renovadas, dinâmicas e mobilizadoras,
adquirindo e desenvolvendo novos conhecimentos ao longo da vida, que passem por fortalecer a estrutura de
gestão e formação dos trabalhadores e dirigentes públicos e capacitar os trabalhadores e dirigentes públicos
para os novos desafios da transição digital;
– Acompanhar esta capacitação dos trabalhadores com um sistema de incentivos à inovação na gestão
pública (SIIGeP), com o objetivo de estabelecer incentivos à inovação no setor público nos domínios da
capacitação, experimentação e reconhecimento;
– Corporizar uma cultura de inovação e conhecimento na Administração Pública, com o INA, IP, a reforçar a
formação dos trabalhadores e dirigentes através do estabelecimento de consórcios com instituições de ensino
superior, incluindo cursos de formação para qualificação profissional inicial e contínua, cursos de especialização,
aperfeiçoamento e atualização profissional, designadamente nos domínios da inovação na gestão e da
modernização da Administração Pública;
– Lançar, em 2021, um programa de estágios profissionais na Administração Pública que consiste num
espaço de desenvolvimento de competências de jovens com formação superior, permitindo um primeiro contacto
com o mercado de trabalho onde os estagiários e as entidades empregadoras beneficiam mutuamente de uma
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lógica de transmissão e renovação de conhecimento institucional e intergeracional;
– Garantir a simplificação e o acesso multicanal, designadamente na Internet, por via telefónica e presencial,
pelo menos aos 25 serviços administrativos mais solicitados;
– Criar uma estrutura de atendimento omnicanal, baseada num novo centro de contacto e num renovado
Portal Digital Único de serviços públicos digitais, associada a um sistema de governação transversal dos serviços
públicos disponibilizados por essa via que permita a redução da assimetria e garantir a coerência e continuidade
do atendimento entre os canais presencial, telefónico e digitais na disponibilização de serviços digitais por parte
das diversas áreas governativas;
– Disponibilizar um número de telefone único, curto e facilmente memorizável que funcione quer como porta
de entrada e encaminhamento do cidadão para serviços da Administração Pública, quer como canal de
prestação dos serviços solicitados com mais frequência;
– Aumentar a rede de atendimento presencial, com a disponibilização de mais lojas do cidadão e espaços
do cidadão, estes últimos com um funcionamento melhorado e adaptado às necessidades dos utentes,
designadamente reformulando o catálogo de serviços, para que estas estruturas de atendimento presencial de
proximidade prestem os serviços mais procurados de entre os disponibilizados pela Administração Pública;
– Reforçar as capacidades de interoperabilidade dos serviços digitais e de valorização e exploração de dados
da Administração Pública para efeitos de apoio à decisão, bem como promovida a sua reutilização entre serviços
públicos ou por entidades externas à Administração Pública;
– Promover a capacitação dos trabalhadores que fazem atendimento ao público, através de formação
específica para o atendimento, formação contínua sobre sistemas de informação e incentivos associados ao
volume de atendimento assume assim um papel fundamental na qualidade do serviço.
c) Regiões autónomas
Quanto às regiões autónomas, o Governo, entre outras medidas, propõe-se a:
– Potenciar a autonomia regional, mantendo a descentralização política e em cumprimento com o princípio
da subsidiariedade e de boa governação, empreender um conjunto de ações com vista à reforma da autonomia,
tendo em conta os trabalhos em curso e os estudos existentes;
– Reforçar o papel das regiões autónomas no exercício de funções próprias e do Estado nas situações em
que se afigure possível, como no caso da eficácia do exercício das funções do Estado nas regiões autónomas
ou, numa perspetiva mais vasta, na dicotomia entre as funções do Estado e as funções das regiões autónomas;
– Criar o conselho de concertação com as autonomias regionais, composto por membros dos governos da
república e regionais, com o objetivo de valorizar o papel das regiões autónomas no exercício das funções do
Estado, seja pela participação e colaboração no exercício das competências estatais nessas regiões, seja pelo
estabelecimento, quando necessário, de mecanismos de colaboração nas respetivas políticas públicas;
– Assegurar que a existência das autonomias regionais não significa, por si só, a ausência, a abstenção ou
o menor cuidado do Estado quanto aos serviços que cumprem as suas próprias funções nas regiões autónomas
ou quanto ao cumprimento, nesses territórios, de objetivos e fins do Estado;
– Promover a contratualização, as parcerias e a ação conjunta que suscite a intervenção direta e mais
próxima dos entes regionais em matérias essenciais ao funcionamento dos serviços do Estado nas regiões
autónomas;
– Reforçar a cooperação e a intervenção, legal ou contratualizada, dos órgãos regionais no cumprimento de
objetivos e fins do Estado que, nos Açores e na Madeira, são prosseguidos pelos órgãos regionais, que se
afiguram como um elemento potenciador da eficácia da ação pública, pela proximidade e conhecimento que
detêm;
– Procede, com vista a concretizar uma maior intervenção das regiões autónomas em sede de gestão e
exploração dos espaços marítimos respetivos, à alteração da Lei de Bases da Política de Ordenamento e Gestão
do Espaço Marítimo Nacional.
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d) Coesão territorial
Ao nível da coesão, o Governo, entre outras medidas, propõe-se a:
– Promover políticas públicas com vista a uma política de cidades, enfrentando desafios de competitividade
e articulação dos territórios (com atenção aos sistemas de mobilidade), e para a racionalidade das políticas
públicas, promovendo o desenvolvimento urbano sustentável;
– Densificar, conforme decorre das agendas territoriais do PNPOT, os modelos territoriais regionais atribuindo
funções claras aos grandes polos metropolitanos (onde se joga o campeonato da convergência europeia), às
cidades médias (na esfera das áreas metropolitanas, ou nos centros urbanos dos territórios do Interior) e aos
pequenos polos, ou à rede de centros que são fundamentais para a definição da escala de estruturação dos
territórios do Interior;
– A assegurar competitividade e coesão no interior, quer por via de incentivos à diversificação da base
económica e à valorização dos recursos endógenos, determinantes para a fixação e atração de habitantes, quer
por via otimização da gestão e prestação de serviços públicos, com um papel relevante a ser desempenhado
pelos centros urbanos estruturantes destes territórios, os quais devem constituir os nós de uma rede de serviços
públicos ágil, funcional e centrada nas necessidades dos cidadãos, abrindo espaço a novas formas de provisão
e gestão de serviços, assentes quer em soluções inovadoras e adaptadas de mobilidade, quer no uso da
digitalização dessa mesma provisão de serviços. Neste contexto, refira-se ainda o Programa de Incentivos à
Fixação de Trabalhadores do Estado no Interior, no sentido de abranger tanto incentivos de natureza pecuniária
como outros aspetos relacionados com a prestação de trabalho;
– Reforçar, no quadro do Programa de Incentivos à Fixação de Trabalhadores do Estado no Interior, os
estímulos à mobilidade geográfica no mercado de trabalho e adotar políticas ativas de repovoamento dos
territórios de baixa densidade populacional;
– O pleno aproveitamento das oportunidades decorrentes da projeção da faixa atlântica, assente na
competitividade do sistema portuário nacional, no potencial económico e geográfico das regiões autónomas e
na exploração e gestão das águas territoriais portuguesas, enquanto ativo territorial que importa conservar e
defender;
– Inserção territorial no mercado ibérico, seja pelo desenvolvimento de infraestruturas de transporte que
reforcem a ligação e integração das economias dos dois países, seja pela implementação de uma estratégia
conjunta de cooperação transfronteiriça, que promova o desenvolvimento integrado e harmonioso dos territórios
raianos;
– Assegurar a sustentabilidade e valorização dos territórios do interior através do aproveitamento do seu
potencial endógeno, do estímulo à retenção, fixação e atração de pessoas, na diversificação da sua base
económica;
– Destacar a centralidade do Programa de Valorização do Interior (PVI) enquanto elemento estratégico para
redução das assimetrias regionais, para o reforço da competitividade dos territórios e para uma maior coerência
das políticas regionais e setoriais, afirmando a cooperação na sua dimensão inter-regional e transfronteiriça;
– Selecionar, com base no PVI, ações específicas e com impacto nos territórios do interior, incorporando
novas iniciativas, nomeadamente soluções orientadas para dinâmicas de maior proximidade, programas de
financiamento com dotação específica e critérios adaptados ao interior, de modo a promover um País mais
coeso;
– Promover programas dedicados a empresas, entidades da economia social e entidades do sistema
científico e tecnológico, estando agrupados em nove tipologias específicas, identificadas como prioritárias,
relevantes e impactantes para os territórios do interior por todas as áreas governativas envolvida, em
implementação, destacando-se:
o +CO3SO Conhecimento;
o +CO3SO Competitividade;
o Guia fiscal do interior;
o +CO3SO Emprego;
o +CO3SO Fronteira;
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o +CO3SO Proximidade;
o +CO3SO Digital.
– Implementar o programa DOT@R (Dotação Operacional de Territórios e Apoio à Revalorização), o qual
tem como objetivos a diminuição dos constrangimentos que tipicamente afetam as áreas periféricas e
ultraperiféricas, o suprimento de carências dos serviços básicos, nomeadamente a partir da implementação de
soluções inovadoras, flexíveis e de proximidade, nos domínios da telemedicina, do teletrabalho, do coworking,
do transporte flexível, da escola digital, entre outros;
– Implementar o Programa de Revitalização do Pinhal Interior (PRPI), que pretende estruturar o
desenvolvimento desta região marcada pela existência de vastos recursos florestais e pelos desafios de
diversificação económica e produtiva de base territorial, sociais e ambientais que a gestão desses recursos
encerra. Promoveu-se um exercício de reflexão com vista a identificar quais os projetos prioritários,
concretizáveis, diferenciadores e transformadores para esta sub-região, e criar as condições para a sua
operacionalização, que será realizada a nível regional a partir de 2021;
– Mobilizar fundos comunitários e/ou receitas do processo de leilão 5G com vista a promover o reforço da
conectividade digital nas zonas de baixa densidade, de modo a eliminar progressivamente a existência de zonas
brancas em termos de acesso à rede fixa de banda larga móvel.
• Antecedentes parlamentares (iniciativas legislativas e petições)
Efetuada uma pesquisa à base de dados da Atividade Parlamentar (AP), verificou-se que, neste momento,
não se encontram pendentes, sobre matéria idêntica ou conexa, quaisquer iniciativas legislativas ou petições.
• Iniciativas legislativas e petições pendentes sobre matéria conexa
A nota técnica faz notar que a Proposta de Lei n.º 60/XIV/2.ª (GOV) – Lei das Grandes Opções do Plano para
2021-2023, esteve na origem da Lei n.º 75-C/2020, de 31 de dezembro, a qual constitui a base da iniciativa
legislativa ora apresentada.
• Consultas obrigatórias e/ou facultativas
Em 15 de abril de 2021, o Presidente da Assembleia da República promoveu a audição dos órgãos de
governo próprios das regiões autónomas, nos termos do artigo 142.º do Regimento da Assembleia da República,
e para os efeitos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição que, se enviados, poderão ser consultados na página
eletrónica da iniciativa.
A proposta de lei vem acompanhada do parecer do CES, cujo texto se pode consultar na mesma página
eletrónica.
• Apreciação dos requisitos formais
A iniciativa em apreço é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa e da sua
competência política, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo
197.º da Constituição e no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento.
Tomando a forma de proposta de lei, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do Regimento, encontra-se redigida
sob a forma de artigos, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é precedida de
uma breve exposição de motivos, observando o disposto no n.º 1 do artigo 124.º do Regimento. Da mesma
forma, cumpre os requisitos formais das propostas de lei, constantes do n.º 2 do artigo 124.º do Regimento, e
respeita os limites à admissão da iniciativa, previstos no n.º 1 do artigo 120.º do Regimento.
Relativamente à proposta de lei das GO determina a Constituição, no n.º 2 do artigo 91.º que, «as propostas
de lei das grandes opções são acompanhadas de relatórios que as fundamentem» e, no n.º 1 do artigo 92.º, que
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o CE «participa na elaboração das propostas das grandes opções e dos planos de desenvolvimento económico
e social». Nesse sentido, o Governo remeteu à Assembleia da República, o parecer do CES sobre as GO para
2021-2025, aprovado por esta entidade a 13 de abril de 2021. Desta forma parece encontrar-se cumprido o n.º
3 do artigo 124.º do Regimento.
A iniciativa em análise respeita os limites estabelecidos no n.º 1 do artigo 120.º do Regimento, uma vez que
parece não infringir a Constituição ou os princípios nela consignados e define concretamente o sentido das
modificações a introduzir na ordem jurídica.
A Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª tem um articulado com quatro artigos, ao qual se junta, em anexo, o
documento das GO para 2021-2025, tem uma designação que traduz sinteticamente o seu objeto principal e é
precedida de uma breve exposição de motivos, mostrando-se assim, conforme o disposto no n.º 1 do artigo
124.º do Regimento.
É subscrita pelo Primeiro-Ministro e pelo Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares, menciona que
foi aprovada em Conselho de Ministros, em 15 de abril de 2021, conforme disposto no n.º 2 do artigo 123.º do
Regimento, e enviada à Assembleia da República nessa mesma data, cumprindo o n.º 1 do artigo 34.º da Lei
n.º 151/2015, de 11 de setembro (LEO).
O título da presente iniciativa legislativa – Aprova a Lei das Grandes Opções para 2021-2025 – traduz
sinteticamente o seu objeto, mostrando-se conforme ao disposto no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 74/98, de 11 de
novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, conhecida como lei formulário, embora,
em caso de aprovação, possa ser objeto de aperfeiçoamento formal, conforme referido na nota técnica.
Com efeito, caso se pretenda tornar este título mais conciso, sugere-se que seja analisada, em apreciação
na especialidade, a possibilidade de eliminar o verbo inicial, como aconselham as regras de legística formal,
ficando simplesmente «Grandes Opções para 2021-2025».
Em caso de aprovação, esta iniciativa revestirá a forma de lei, nos termos do n.º 3 do artigo 166.º da
Constituição, pelo que deve ser objeto de publicação na 1.ª série do Diário da República, em conformidade com
o disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º da lei formulário.
Nesta fase do processo legislativo, a iniciativa em apreço não parece suscitar outras questões em face da lei
formulário.
• Avaliação sobre impacto de género
O Governo juntou à proposta de lei a respetiva ficha de avaliação de impacto de género (AIG). De acordo
com a informação constante desse documento, considera-se que a iniciativa legislativa tem uma valoração
neutra em termos de impacto de género, dado que a totalidade das categorias e indicadores analisados,
assumem essa valoração.
PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER
A autora do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª
(GOV), que é de «elaboração facultativa» [cf. n.º 3 do artigo 137.º do RAR], para a discussão em Plenário da
Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
A iniciativa em apreço é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa e da sua
competência política, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 167.º e na alínea d) do n.º 1 do artigo
197.º da Constituição e no n.º 1 do artigo 119.º do Regimento, reunindo todos os requisitos constitucionais,
formais e regimentais.
Nestes termos, a Comissão Parlamentar de Administração Pública, Modernização Administrativa,
Descentralização e Poder Local é de parecer:
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Que a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª (GOV) encontra-se em condições constitucionais e regimentais para ser
debatida na generalidade em Plenário.
Palácio de São Bento, 26 de abril de 2021.
A Deputada autora do parecer, Cecília Meireles — O Presidente da Comissão, Fernando Ruas.
Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PAN e do IL, na reunião
da Comissão de 27 de abril de 2021.
———
COMISSÃO DE TRANSPARÊNCIA E ESTATUTO DOS DEPUTADOS
Parecer
Parte I – Considerandos
a) Nota introdutória
O Governo apresentou à Assembleia da República, em 15 de abril de 2021, a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª,
que aprova as Grandes Opções para 2021-2025.
Por despacho do mesmo dia do Presidente da Assembleia da República, esta iniciativa baixou à Comissão de
Orçamento e Finanças (Comissão competente), e às restantes Comissões Parlamentares Permanentes para
efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas setoriais.
À Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados, compete analisar e elaborar parecer nas áreas das
suas competências.
b) Do objeto, conteúdo e motivação da iniciativa
De acordo com a exposição de motivos, a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª que visa aprovar as Grandes Opções
para 2021-2025, corresponde a uma atualização das Grandes Opções para 2021-2023, interessando para o
presente parecer, apenas as medidas com incidência na área de competência da Comissão de Transparência
e Estatuto dos Deputados, sendo certo que algumas delas encontram-se em zonas de fronteira relativamente
às competências da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias. Tal conexão
impõe, assim, que se identifiquem tais medidas, as quais, apesar de não revestirem competência exclusiva da
Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados, serão necessariamente objeto da sua análise, reflexão
e parecer.
Neste sentido, do documento das Grandes Opções para 2021-2025, anexo à Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª
(GOV), no subponto «3.2. Melhorar a qualidade da democracia e combate à corrupção», importa destacar as
medidas que, direta ou indiretamente, se enquadram no âmbito das competências da Comissão.
O documento refere que para «Renovar, diversificar e qualificar os titulares de cargos políticos», «(…) importa
também assegurar a diversidade e a representatividade dos eleitos, bem como atrair os melhores para o
exercício da política, garantindo as condições necessárias para a existência de políticos altamente qualificados.
Tanto a renovação como a valorização dos cargos políticos permitem assegurar a transparência e o controlo da
integridade do sistema democrático.»
Para «Prevenir e combater a corrupção e a fraude», o Governo pretende:
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– «Consagrar o princípio da ‘pegada legislativa’, estabelecendo o registo obrigatório de qualquer intervenção
de entidades externas no processo legislativo, desde a fase de conceção e redação do diploma legal até à sua
aprovação final»;
– «Modernizar o registo de interesses dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, permitindo
a recolha de mais informação e um melhor cruzamento de dados»;
– «Rever as leis penal e processual para harmonizar as respostas relativas aos funcionários, em geral e os
titulares de cargos políticos, para facilitar a obtenção da prova, e para garantir maior celeridade dos
procedimentos.»
PARTE II – OPINIÃO DA RELATORA
A signatária do presente relatório abstém-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a
presente proposta de lei, a qual é, de resto, de «elaboração facultativa», nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do
Regimento da Assembleia da República.
PARTE III – CONCLUSÕES
1 – O Governo apresentou à Assembleia da República, a 15 de abril de 2021, a Proposta de Lei n.º 86/XIV/2.ª
referente às Grandes Opções para 2021-2025;
2 – Esta iniciativa foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo, assim, à
Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados emitir parecer sobre as matérias da sua competência;
3 – Nas Grandes Opções para 2021-2025 o Governo apresenta várias medidas de renovação, diversificação
e qualificação dos titulares de cargos políticos, bem como várias prevenção e combate à corrupção e à fraude,
sendo que algumas delas se enquadram no âmbito das competências da Comissão de Transparência e Estatuto
dos Deputados, nomeadamente quanto à renovação e valorização dos titulares de cargos políticos, à
modernização do registo de interesses dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, à consagração
do princípio da «pegada legislativa» e à revisão das leis penal e processual no sentido da harmonização das
respostas relativas aos titulares de cargos políticos;
4 – Face ao exposto, a Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados é de parecer que a Proposta
de Lei n.º 86/XIV/2.ª – Lei das Grandes Opções para 2021-2025, na parte respeitante às matérias da sua
competência, está em condições de seguir os ulteriores termos do processo legislativo, devendo o presente
parecer ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças, a fim de instruir a competente elaboração do
relatório final, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do RAR.
Palácio de São Bento, 27 de abril de 2021.
A Deputada relatora, Márcia Passos — O Presidente da Comissão, Jorge Lacão.
Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, na reunião da Comissão de 27 de abril de 2021.
A DIVISÃO DE REDAÇÃO.