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Quarta-feira, 16 de junho de 2021 II Série-A — Número 152

XIV LEGISLATURA 2.ª SESSÃO LEGISLATIVA (2020-2021)

S U M Á R I O

Resoluções: (a) — Recomenda ao Governo que avalie a forma de

contabilização do tempo de serviço declarado à Segurança Social pelos docentes contratados a exercer funções a tempo parcial.

— Deslocação do Presidente da República a Nova Iorque.

Deliberação n.º 3-PL/2021: (a)

Prorrogação do período normal de funcionamento da Assembleia da República.

Projetos de Resolução (n.os 950, 1245, 1338 e 1341 a

1343/XIV/2.ª):

N.º 950/XIV/2.ª (Recomenda ao Governo português que proteja a Quinta dos Ingleses): — Texto final da Comissão de Ambiente, Energia e

Ordenamento do Território. N.º 1245/XIV/2.ª (Recomenda ao Governo a salvaguarda e valorização ambiental e patrimonial da Quinta dos Ingleses,

assegurando o seu equilíbrio com o restante ecossistema urbano e ambiental): — Vide Projeto de Resolução n.º 950/XIV/2.ª

N.º 1338/XIV/2.ª (PAR) — Deslocação do Presidente da República a Nova Iorque: — Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e

Comunidades Portuguesas.

N.º 1341/XIV/2.ª (BE) — Implementação de medidas para uma verdadeira possibilidade de telessaúde no Serviço

Nacional de Saúde. N.º 1342/XIV/2.ª (Deputada não inscrita Joacine Katar Moreira) — Recomenda ao Governo que exerça a sua ação

diplomática junto da União Europeia, promovendo a proteção das pessoas LGBTQI+ face à legislação repressiva aprovada pelo Parlamento Húngaro. N.º 1343/XIV/2.ª (Deputada não inscrita Cristina Rodrigues)

— Recomenda a instalação de desfibrilhadores automáticos externos (DAE) em todos os recintos desportivos e escolas e o reforço da formação em suporte básico de vida.

Projeto de Deliberação n.º 14/XIV/2.ª (Prorrogação do período normal de funcionamento da Assembleia da

República):

— Segunda alteração do texto inicial do projeto de

deliberação.

Ministério das Finanças (Conta Geral do Estado 2019):

— Relatório da Comissão de Orçamento e Finanças e pareceres das comissões parlamentares, da Unidade Técnica

de Apoio Orçamental e do Conselho Económico e Social.

(a) Publicadas em Suplemento.

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PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 950/XIV/2.ª

(RECOMENDA AO GOVERNO PORTUGUÊS QUE PROTEJA A QUINTA DOS INGLESES)

PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1245/XIV/2.ª

(RECOMENDA AO GOVERNO A SALVAGUARDA E VALORIZAÇÃO AMBIENTAL E PATRIMONIAL DA

QUINTA DOS INGLESES, ASSEGURANDO O SEU EQUILÍBRIO COM O RESTANTE ECOSSISTEMA

URBANO E AMBIENTAL)

Texto final da Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território

Recomenda ao Governo a salvaguarda e valorização ambiental e patrimonial da Quinta dos Ingleses,

assegurando o seu equilíbrio com o restante ecossistema urbano e ambiental

A Assembleia da República resolve, nos termos nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição,

recomendar ao Governo que:

1 – Promova a salvaguarda e valorização ambiental e patrimonial da Quinta dos Ingleses, garantindo a

maximização do espaço de preservação da natureza e dos elementos patrimoniais relevantes;

2 – Assegure, em estreita articulação com o município de Cascais, a harmonização do desenvolvimento

urbanístico com o restante ecossistema urbano, designadamente a nível da sustentabilidade ambiental e da

atividade balnear, da conciliação com as zonas comerciais tradicionais a norte e a oriente e, ainda, da mobilidade

de quem mora, estuda, trabalha ou visita Carcavelos;

3 – Assegure, em articulação com o município de Cascais, todo o apoio do Instituto da Conservação da

Natureza e Florestas, IP, na preparação da classificação da Quinta dos Ingleses como «Paisagem Protegida de

âmbito local», e a implementação de mecanismos necessários à sua preservação e à resolução de passivos

ambientais.

Aprovada em 16 de junho de 2021.

O Vice-Presidente da Comissão, Paulo Leitão.

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PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1338/XIV/2.ª

DESLOCAÇÃO DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA A NOVA IORQUE

Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas

A Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, nos termos constitucional e

regimentalmente aplicáveis, é favorável ao assentimento para ausência do território nacional, requerido por S.

Ex.ª o Presidente da República, tendo em vista a sua deslocação a Nova Iorque, nos Estados Unidos da América,

no período compreendido entre 17 e 20 de junho do corrente ano, a fim de assistir à cerimónia de tomada de

posse do Secretário-Geral das Nações Unidas, Engenheiro António Guterres.

Palácio de São Bento, 14 de junho de 2021.

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O Presidente da Comissão, Sérgio Sousa Pinto.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE e do CDS-PP.

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PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1341/XIV/2.ª

IMPLEMENTAÇÃO DE MEDIDAS PARA UMA VERDADEIRA POSSIBILIDADE DE TELESSAÚDE NO

SERVIÇO NACIONAL DE SAÚDE

Foi criado, em 2016, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 67/2016, de 26 de outubro de 2016,

o CNTS (Centro Nacional de TeleSaúde). Este centro tem como principal missão potenciar a inovação e a

utilização das TIC, promovendo a aproximação do cidadão aos cuidados de saúde. O CNTS tem como objetivo

a promoção a nível nacional da prática regular da telessaúde.

Embora este tenha sido um importante passo na área da telemedicina, continuam a faltar meios humanos e

técnicos para que sejam cumpridos os objetivos traçados e para que exista uma verdadeira possibilidade de

telessaúde no Serviço Nacional de Saúde. A título de exemplo, durante a pandemia, altura em que houve uma

transferência enorme de atividade presencial para atividade remota, muitas consultas ou ações de

acompanhamento a utentes foram feitas através de chamada telefónica. Ora, isto não é telessaúde e reflete a

necessidade de investir em estruturas, equipamentos e profissionais.

Com o aparecimento da pandemia de COVID-19 e o crescente receio da população em aceder às unidades

hospitalares sobrecarregadas, milhares de atos médicos ficaram por realizar em Portugal durante o último ano

e meio. É hoje mais do que nunca necessário equacionar diferentes formas de atuação, garantindo que as

estratégias existentes conseguem ser postas em prática e estão dotadas dos recursos necessários para o

fazerem.

As respostas dadas à população deverão obrigatoriamente passar, não só pelo reforço dos meios

presenciais, uma vez que são insubstituíveis na maioria dos casos, mas também pelo reforço dos meios que

permitam, de forma eficaz e completa, a realização de teleconsultas.

Analisando os dados sobre o acesso às teleconsultas, e de acordo com os números dos serviços partilhados

do Ministério da Saúde (SPMS), mais de 138 mil teleconsultas foram registadas no Serviço Nacional de Saúde

desde 2016 até abril de 2021. Este número tem crescido ao longo dos anos, com particular ênfase nos últimos

dois anos, por força da adaptação dos serviços à pandemia.

Durante o ano de 2019 foram mais de 30 mil as teleconsultas realizadas no Serviço Nacional de Saúde, um

crescimento de 13,5% relativamente a 2018 e de 5,7% face a 2017. Em média, foram realizadas diariamente,

em 2019, mais de 80 teleconsultas que permitiram que o utente pudesse ser visto por um médico, através de

um computador ou de um telemóvel.

Já no que a 2021 diz respeito, e segundo os dados do BI das teleconsultas, disponível no site do CNTS, até

abril tinham sido realizadas um total de 6584 teleconsultas, isto demonstra uma enorme evolução quando

comparamos com o período homólogo, com 1934 teleconsultas.

Outra temática a relevar é a assimetria regional no que ao acesso a teleconsultas diz respeito, situação que,

no entender do Bloco de Esquerda, merece atenção e soluções.

A região norte, nesta área, destaca-se por ter um número de consultas não presenciais que já ultrapassa as

presenciais realizadas noutros anos, enquanto o número de consultas não presenciais no Alentejo e Algarve

mostram um equilíbrio entre os dois tipos de consulta.

Embora estas diferenças possam ser atribuídas a uma situação epidemiológica da região mais estável, é

também conhecida a lamentável disparidade existente nos recursos humanos, físicos e organizacionais entre

estas regiões.

A realidade em Portugal é que ainda muito está por fazer de forma a garantir uma boa resposta e a cumprir

o propósito do Centro Nacional de TeleSaúde. Existem problemas tão simples a solucionar, principalmente ao

nível dos equipamentos.

Existem, por exemplo, relatos de computadores em USF que não dispõe de câmaras de vídeo ou de

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microfones, queixas sobre tentativas de contacto e de emails sem resposta, sendo esta uma situação nacional.

Isto é devido à sobrecarga das linhas e do pessoal administrativo, levando as pessoas a desistir de tentar entrar

em contacto com o centro de saúde. Para além de equipamentos, de estruturas de rede e de centrais telefónicas

digitais, é preciso ainda garantir a interoperabilidade entre sistemas de informação dentro do SNS e criar uma

ficha clínica única do utente.

Embora o Bloco de Esquerda acredite que o contacto direto e as consultas presenciais devem continuar a

ser privilegiadas, não podendo a telemedicina servir de desculpa para a sua substituição ou até mesmo

encerramento de serviços, é, hoje mais do que nunca, necessário reforçar as estruturas organizacionais já

existentes, dotá-las de meios técnicos e humanos e rentabilizar a capacidade da rede nacional de unidades do

SNS.

Só assim é possível garantir uma maior e melhor resposta na área da telemedicina, pois esta melhora a

acessibilidade, levando o SNS a todos os cidadãos.

Ao abrigo das disposições constitucionais e regimentais aplicáveis, o Grupo Parlamentar do Bloco de

Esquerda propõe que a Assembleia da República recomende ao Governo que:

1 – Reforce as unidades do SNS para a realização de teleconsultas, através da instalação de equipamentos

tecnológicos modernos e capazes de garantir a realização das mesmas com qualidade;

2 – Reforce os recursos humanos e proceda à formação dos atuais quadros de forma a garantir uma resposta

eficaz e atempada na área da telemedicina;

3 – Garanta a interoperabilidade dos sistemas de informação existentes no SNS, permitindo a comunicação

e acesso a informação, dentro das regras estritas e já existentes que respeitam a privacidade e segurança

desses mesmos dados;

4 – Proceda à criação da ficha única do utente.

Assembleia da República, 16 de junho de 2021.

As Deputadas e os Deputados do BE: Moisés Ferreira — Pedro Filipe Soares — Jorge Costa — Mariana

Mortágua — Alexandra Vieira — Beatriz Gomes Dias — Diana Santos — Fabíola Cardoso — Isabel Pires —

Joana Mortágua — João Vasconcelos — José Manuel Pureza — José Maria Cardoso — José Moura Soeiro —

Luís Monteiro — Maria Manuel Rola — Nelson Peralta — Ricardo Vicente — Catarina Martins.

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PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1342/XIV/2.ª

RECOMENDA AO GOVERNO QUE EXERÇA A SUA AÇÃO DIPLOMÁTICA JUNTO DA UNIÃO

EUROPEIA, PROMOVENDO A PROTEÇÃO DAS PESSOAS LGBTQI+ FACE À LEGISLAÇÃO

REPRESSIVA APROVADA PELO PARLAMENTO HÚNGARO

Exposição de motivos

O mês do orgulho LGBTQI+ é celebrado internacionalmente em honra de um movimento de protesto contra

os abusos das autoridades e o policiamento repressivo e pela defesa dos direitos humanos para pessoas

LGBTQI+, iniciado a 28 de junho de 1969 em Stonewall, Nova Iorque (EUA).

Ora, neste mês de celebração mundial dos direitos das pessoas LGBTQI+, o Parlamento húngaro aprovou,

a 15 de junho, com o voto favorável de 157 Deputados (incluindo os do Fidesz, ao qual pertence o Primeiro-

Ministro de extrema-direita Viktor Orbán) medidas legislativas que proíbem a divulgação de conteúdo a menores

de 18 anos que «mostre ou promova a sexualidade, a mudança de sexo ou a homossexualidade»1 e visam

1 O texto do qual foi extraída esta citação pode ser acedido em: Hungria proíbe divulgação de conteúdos sobre LGBT junto de menores de idade – Hungria – Público (publico.pt).

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limitar o acesso à educação sexual nas escolas, deixando essa área de formação sob a tutela de um grupo de

organizações fixadas pelo governo.

Este diploma, que constitui uma tentativa inequívoca de silenciar e oprimir as identidades de pessoas gays,

lésbicas, bissexuais, trans, intersexo e quaisquer outras pessoas que tenham identidades não normativas

(LGBTQI+) e de fomentar um discurso público de ódio e de exclusão desta comunidade do tecido social, foi

inserido num pacote legislativo que prevê, igualmente, o agravamento das sanções penais para o crime de

pedofilia, num claro e intencional esforço de fazer equivaler estas duas realidades.

Em comunicado, a ILGA Portugal referiu que «Estamos perante um ataque vil e abusivo, violador de direitos

humanos e da dignidade das pessoas LGBTQI+ e das suas famílias na Hungria, e contrário à Convenção

Europeia de Direitos Humanos e à Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e respetivas obrigações

internacionais.» Afirmando ainda que «ou a União Europeia, quem a representa e os seus Estados-Membros

são verdadeiramente espaços de liberdade para as pessoas LGBTQI+, denunciando estes ataques e exigindo

sanções, ou vivemos num contexto de apropriação de causas e comunidades para benefícios e visibilidade

política»2. Também o codirector do comité húngaro de Helsínquia, András Kádár, explicitou que: «As medidas

que proíbem a ‘promoção ou divulgação da homossexualidade’ encaixam na tendência de políticas

propagadoras do ódio que esta maioria governamental tem adotado nos últimos anos contra vários grupos

sociais».

Este posicionamento do Estado húngaro não constitui um desvio à agenda política do Governo de Orbán,

mas representa, antes, o reforço do seu programa eleitoral antidemocrático e discriminatório, no qual se

inseriram medidas como a proibição da adoção de crianças por casais do mesmo sexo, em dezembro de 2020

e, em julho do mesmo ano, a revogação do reconhecimento legal das pessoas transgénero. É inegável que a

implementação de legislação homofóbica, transfóbica e anti-LGBTQI+ por parte do Estado húngaro tem

contribuído para que este País fomente uma cultura de opressão e intolerância, pois segundo dados do

barómetro para avaliação da aceitação social das pessoas LGBTQI+ nos diversos países da União Europeia, a

maioria das cidadãs e cidadãos húngaros (53%) discorda da afirmação de que «não há nada de errado com

uma relação sexual entre pessoas do mesmo sexo»3.

Para além de contrariar a lei fundamental portuguesa que, no seu artigo 13.º, preconiza o princípio basilar da

igualdade, segundo o qual «todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei» e

«ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer

dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou

ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual», a recente legislação

aprovada pelo Parlamento húngaro viola indubitavelmente os valores da União Europeia, e os pilares sobre os

quais esta comunidade de Estados foi sedimentada, como é evidenciado pela «Estratégia para a igualdade de

tratamento das pessoas LGBTIQ 2020-2025»4, na qual se reconhece que «A discriminação contra as pessoas

LGBTIQ (lésbicas, gays, bissexuais, transgénero, não binárias, intersexuais e queer) persiste em toda a UE.

Para muitas, ainda não é seguro, na UE, demonstrarem afeto em público, assumirem a sua orientação sexual,

identidade de género, expressão de género e características sexuais (em casa ou no trabalho), ou seja, serem

simplesmente elas próprias sem se sentirem ameaçadas. Um número significativo de pessoas LGBTIQ

encontra-se também em risco de pobreza e exclusão social. Nem todas se sentem seguras para denunciar

agressões verbais e violência física à polícia» e se determina que é necessário «dar voz às pessoas LGBTIQ e

congregar os Estados-Membros e intervenientes a todos os níveis num esforço comum para combater

eficazmente a discriminação contra as pessoas LGBTIQ».

Aliás, o discurso da Presidente da Comissão Europeia no debate sobre o estado da União, a 16 de setembro

de 2020, fortalece, sobretudo, este imperativo de igualdade e não-discriminação. Ursula von der Leyen afirmou:

«Não pouparei esforços na construção de uma União de igualdade. Uma União onde podemos ser quem somos

e amar quem quisermos – sem medo de recriminações ou discriminações. Porque ser o que somos não é uma

questão de ideologia. É a nossa identidade. E ninguém pode privar-nos dela». Cabe aos Estados-Membros da

União Europeia garantir esta máxima é cumprida, e a Portugal estar na vanguarda desta luta.

2 Este posicionamento pode ser acedido em: Hungria anti-LGBTI: ILGA Portugal apela a ação diplomática urgente – ILGA Portugal (ilga-

portugal.pt). 3 O Eurobarómetro pode ser acedido, em inglês, em: Eurobarometer on the social acceptance of LGBTIQ people in the EU – 2019 – Comisión Europea (europa.eu). 4 Em: EUR-Lex – 52020DC0698 – EN – EUR – Lex (europa.eu).

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Assim, a Assembleia da República, reunida em sessão plenária, nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da

Constituição da República Portuguesa, por intermédio do presente projeto de resolução, recomenda ao Governo

que:

1 – Adote, no contexto na Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia, um posicionamento

público de repúdio pelas violações sistemáticas dos direitos fundamentais da comunidade LGBTQI+ por parte

do Governo húngaro, reforçando o compromisso de Portugal com a efetivação da «Estratégia para a igualdade

de tratamento das pessoas LGBTIQ 2020-2025» e com a edificação de uma União Europeia assente na

igualdade e não-discriminação, na justiça, na tolerância e no respeito pela dignidade inerente a todas e todos

os indivíduos;

2 – Exorte as instituições europeias a adotar medidas concretas no sentido de garantir a segurança e o bem-

estar das pessoas LGBTI+ (nomeadamente, das mais jovens) na Hungria, cuja integridade pessoal, física e

moral é diretamente colocada em causa pela adoção das medidas legislativas mais recentes, de conteúdo

discriminatório e fortemente repressivo das suas liberdades individuais, e das suas famílias.

Assembleia da República, 16 de junho de 2021.

A Deputada não inscrita, Joacine Katar Moreira.

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PROJETO DE RESOLUÇÃO N.º 1343/XIV/2.ª

RECOMENDA A INSTALAÇÃO DE DESFIBRILHADORES AUTOMÁTICOS EXTERNOS (DAE) EM

TODOS OS RECINTOS DESPORTIVOS E ESCOLAS E O REFORÇO DA FORMAÇÃO EM SUPORTE

BÁSICO DE VIDA

A paragem cardiorrespiratória (PCR) é um acontecimento repentino que consiste na interrupção ou falência

súbita das funções cardíaca e respiratória. As causas podem ser diversas, sendo as mais frequentes as

relacionadas com o coração, como as alterações graves do ritmo cardíaco ou o enfarte agudo do miocárdio, que

ocorre devido a uma interrupção da circulação sanguínea numa região do coração.

A paragem cardiorrespiratória constitui uma das principais causas de morte na Europa e nos Estados Unidos

da América.

De acordo com dados do INEM divulgados em 2017, esta afeta entre 55 a 113 pessoas por cada 100 000

habitantes, estimando-se que existam entre 350 000 a 700 000 indivíduos afetados por ano na Europa.

De acordo com o «manual de suporte básico de vida – Adulto», da autoria do INEM – Instituto Nacional de

Emergência Médica e do Departamento de Formação em Emergência Médica, é «fundamental a intervenção

rápida de quem presencia uma PCR, com base em procedimentos específicos e devidamente enquadrados pela

designada cadeia de sobrevivência. A cadeia de sobrevivência interliga os diferentes elos, que se assumem

como vitais, para o sucesso da reanimação: ligar 112, reanimar, desfibrilhar e estabilizar», atendendo a que «os

procedimentos preconizados, quando devidamente executados, permitem diminuir substancialmente os índices

de morbilidade e mortalidade associados à PCR e aumentar, de forma significativa, a probabilidade de

sobrevivência da vítima.»

De facto, o INEM chama a atenção para o facto de o atraso na desfibrilhação poder comprometer a vida de

uma vítima em paragem cardiorrespiratória, na medida em que cada minuto de atraso na desfibrilhação reduz a

probabilidade de sobrevivência entre 10 a 12%, sendo que nos casos em que o suporte básico de vida é

realizado, o declínio da taxa de sobrevivência é mais gradual (3-4%).

Segundo a Fundação Portuguesa de Cardiologia, o cérebro apenas sobrevive 3 a 5 minutos sem oxigénio.

Por isso, a reanimação cardiorrespiratória de alta qualidade aumenta em 2,72 vezes a probabilidade de

sobrevivência do doente sem sequelas neurológicas.

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Ora, de acordo com dados divulgados em 2018, em Portugal ocorrem cerca de 10 mil casos de paragem

cardiorrespiratória por ano. Dados disponibilizados pelo INEM revelam que apenas 3% das vítimas sobrevive e

que em cerca de 60% dos casos não é realizada qualquer manobra de reanimação no local até à chegada de

ajuda médica. Estes dados demonstram bem as lacunas do sistema de socorro pré-hospitalar. Por isso, a

sociedade civil tem alertado para a necessidade de priorizar o tema da prevenção da morte súbita e de adotar

medidas que contrariem estes números. De facto, os especialistas em cardiologia têm vindo a chamar a atenção

para o facto de a área da prevenção da morte súbita não ter uma resposta adequada. Por exemplo, a Sociedade

Portuguesa de Cardiologia (SPC), em sessão na Assembleia da República, considerou urgente colocar o tema

da prevenção da morte súbita na agenda política e criar campanhas de literacia em saúde que garantam que os

cidadãos estão aptos a saber aplicar suporte básico de vida e a manusear um desfibrilhador. Nesta sessão, a

SPC destacou que se o coração parar, existem apenas alguns minutos para fazer um conjunto de manobras

que podem salvar a vida de alguém e que é nestes minutos que continuamos a falhar.

A SPC referiu, ainda, a necessidade de proceder à revisão do Decreto-Lei n.º 188/2009, de 12 de agosto,

com as alterações que foram introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 184/2012, de 8 de agosto, que, apesar da sua

importância, necessita de ser aperfeiçoado.

Ora, o Decreto-Lei n.º 188/2009, de 12 de agosto, veio regular, pela primeira vez na ordem jurídica

portuguesa, a prática de atos de desfibrilhação automática externa (DAE) por não médicos, bem como a

instalação e utilização de equipamentos desse tipo em ambiente extra-hospitalar, no âmbito do Sistema

Integrado de Emergência Médica (SIEM) e também de programas de acesso público à desfibrilhação.

Este foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 184/2012, de 8 de agosto, que veio determinar a obrigatoriedade da

instalação de equipamentos de DAE nos seguintes locais de acesso ao público: Estabelecimentos de comércio

e conjuntos comerciais abrangidos pelas alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 21/2009, de 19

de janeiro; aeroportos e portos comerciais; estações ferroviárias, de metro e de camionagem com fluxo médio

diário superior a 10 000 passageiros; Recintos desportivos, de lazer e de recreio com lotação superior a 5000

pessoas.

Ora, a SPC, na audição acima mencionada, referiu, a título de exemplo, o facto de os operacionais não

médicos, que receberam formação para a prática de atos de DAE só poderem utilizar desfibrilhador em

determinada área territorial e não em todo o território nacional. No seu entendimento, se a pessoa está

autorizada a usar desfibrilhador em determinado ponto do País e recebeu treino adequado para efeito, esta

deveria poder usar desfibrilhadores noutros pontos do País onde estes existam.

Para além disto, infelizmente, são também conhecidas situações de paragens cardiorrespiratórias em

estabelecimentos de ensino e recintos desportivos que se tornam fatais em virtude da ausência nestes locais de

desfibrilhadores automáticos externos.

Sobre esta matéria, foi já criada uma petição que solicita a existência de desfibrilhadores automáticos

externos (DAE) nos recintos desportivos e escolas.

De acordo com o texto da petição, «a maioria dos recintos desportivos e das escolas não possuem um

desfibrilhador automático externo (DAE), existindo apenas 367 aparelhos em recintos desportivos e apenas 2%

das escolas (129 das 5909) têm um». Menciona, também, que «vários estudos internacionais têm revelado que

a aplicação de manobras de suporte básico de vida (SBV) e DAE, em ambiente extra-hospitalar, aumenta a

probabilidade de sobrevivência das vítimas, com especial relevância quando são imediatamente iniciadas

manobras de reanimação e administrado o primeiro choque nos três minutos após o colapso.»

Por este motivo, peticionam a obrigatoriedade da existência de um desfibrilhador automático externo em

todos os locais onde se pratique desporto, incluindo as escolas, uma vez que esta é a forma de tratamento mais

eficaz para evitar a morte súbita.

Em entrevista aos órgãos de comunicação social, a Associação de Proteção e Socorro (APROSOC) afirmou

ser inaceitável que as escolas não tenham um equipamento que pode salvar vidas, considerando que «Os

desfibrilhadores deveriam existir em todas as escolas. Não é aceitável que não exista um plano para colocar

estes equipamentos nas escolas».

Na mesma entrevista, Filinto Lima, o presidente da Associação Nacional de Diretores de Agrupamentos e

Escolas Públicas (ANDAEP), concorda com a colocação de DAE nas escolas, desde que o Estado forneça «a

indispensável formação».

Sabemos que Portugal tem dado passos importantes em matéria de saúde cardiovascular. Contudo, no que

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diz respeito à prevenção da morte súbita ainda há muito a fazer, dado que a prática fica ainda aquém do desejado

e da legislação em vigor.

Infelizmente, continuam a morrer demasiadas pessoas em Portugal de paragem cardiorrespiratória porque

os cidadãos não conhecem os sinais, não sabem como atuar ou porque o local onde esta ocorre não dispõe de

desfibrilhador. Em consequência, ser ou não reanimado depende do facto de existir no local um desfibrilhador

automático externo e da presença de alguém com formação para o utilizar. Mas este tem de ser um direito de

todos e não apenas de alguns.

Por isso, recomendamos ao Governo que proceda à instalação de desfibrilhadores automáticos externos em

todos os recintos desportivos e estabelecimentos de ensino, que reforce a formação da comunidade educativa

em suporte básico de vida e desfibrilhação automática externa e que introduza o ensino de suporte básico de

vida no currículo escolar dos alunos do 1.º, 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e do secundário.

Defendemos, ainda, a implementação de campanhas de literacia em saúde que promovam a importância de

todos os cidadãos estarem aptos a saber aplicar suporte básico de vida e a manusear um desfibrilhador

automático externo.

Por fim, consideramos importante que o Governo ouça os profissionais do sector, para aferir do cumprimento

da legislação e, caso se mostre necessário, proceder à revisão do Decreto-Lei n.º 188/2009, de 12 de agosto.

Nestes termos, a Assembleia da República, nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição, por

intermédio do presente projeto de resolução, recomenda ao Governo que:

1 – Proceda à instalação de desfibrilhadores automáticos externos (DAE) em todos os recintos desportivos

e estabelecimentos de ensino;

2 – Reforce a formação dos professores e pessoal de apoio educativo em suporte básico de vida e

desfibrilhação automática externa;

3 – Introduza o ensino de suporte básico de vida no currículo escolar dos alunos do 1.º, 2.º e 3.º ciclo do

ensino básico e do ensino secundário;

4 – Implemente campanhas de literacia em saúde que promovam a importância de todos os cidadãos estarem

aptos a saber aplicar suporte básico de vida e a manusear um desfibrilhador automático externo;

5 – Ouvindo os especialistas do sector, avalie a necessidade de proceder à revisão do Decreto-Lei n.º

188/2009, de 12 de agosto.

Palácio de São Bento, 16 de julho de 2021.

A Deputada não inscrita, Cristina Rodrigues.

———

PROJETO DE DELIBERAÇÃO N.º 14/XIV/2.ª (*)

(PRORROGAÇÃO DO PERÍODO NORMAL DE FUNCIONAMENTO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA)

(Segunda alteração do texto)

A Assembleia da República, tomando em consideração o agendamento de projetos e propostas de lei e de

outras iniciativas para apreciação e votação em Plenário, bem como os trabalhos pendentes nas Comissões

Parlamentares, delibera, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 174.º da Constituição, o seguinte:

1 – O período normal de funcionamento da Assembleia da República até ao dia 30 de julho de 2021, nos

termos referidos nos números seguintes.

2 – Permitir a realização de Sessões Plenárias até ao dia 9 de julho, inclusive, bem como nos dias 20, 21 e

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22 de julho.

3 – Permitir o funcionamento normal das Comissões Parlamentares até ao dia 21 de julho e, entre os dias 22

e 30 de julho, apenas para a fixação de redações finais, para escrutínio de iniciativas europeias ou para

tratamento de matérias relacionadas com a aplicação do Estatuto dos Deputados.

4 – Sem prejuízo do referido no número anterior, as Comissões Parlamentares podem ainda reunir para

quaisquer matérias que mereçam consenso dos Grupos Parlamentares nelas representados.

5 – A Comissão Eventual de Inquérito Parlamentar às perdas registadas pelo Novo Banco e imputadas ao

Fundo de Resolução e a Comissão Eventual para o acompanhamento da aplicação das medidas de resposta à

pandemia da COVID-19 e do processo de recuperação económica e social poderão prosseguir os seus

trabalhos.

6 – Podem também prosseguir, até 6 de setembro, as atividades em Comissão relacionadas com a

participação nos trabalhos da Conferência sobre o Futuro da Europa, bem como para cumprimento de

obrigações decorrentes da integração no Trio dos Parlamentos das Presidências do Conselho da União

Europeia ao nível parlamentar.

7 – Autorizar o reinício dos trabalhos parlamentares em Comissão a partir de 7 de setembro de 2021,

inclusive.

8 – A presente deliberação produz efeitos a 16 de junho de 2021.

Palácio de São Bento, 14 de junho de 2021.

O Presidente da Assembleia da República, Eduardo Ferro Rodrigues.

(*) O texto inicial foi alterado a pedido do autor em 14 de junho de 2021 [Vide DAR II Série-A n.º 146 (2021-06-04)] e em 16 de junho de

2021 [Vide DAR II Série-A n.º 151 (2021-06-15)].

———

MINISTÉRIO DAS FINANÇAS

(CONTA GERAL DO ESTADO 2019)

Relatório da Comissão de Orçamento e Finanças e pareceres das comissões parlamentares, da

Unidade Técnica de Apoio Orçamental e do Conselho Económico e Social

Relatório

Índice

Parte I – Nota introdutória

Parte II – Audições e pareceres

Parte III – Enquadramento económico mundial

Parte IV – Enquadramento económico em Portugal

Parte V – Execução orçamental das Administrações Públicas (contabilidade nacional)

Parte VI – Execução orçamental das Administrações Públicas (contabilidade pública)

Parte VII – Medidas fiscais

Parte VIII – Setor empresarial do Estado

Parte IX – Parcerias público-privadas (PPP)

Parte X – Dívida

Parte XI – Prazos médios de pagamento e pagamentos em atraso

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Parte XII – Saldos de liquidação

Parte XIII – Património imobiliário do Estado

Parte XIV – Fluxos financeiros entre Portugal e União Europeia

Parte XV – Conclusões

PARTE I – Nota introdutória

A Conta Geral do Estado (CGE) relativa ao ano de 2019, enviada à Comissão de Orçamento e Finanças,

encontra-se em conformidade com o disposto na Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), a qual estabelece

«as regras relativas à organização elaboração, apresentação, discussão e votação das contas do Estado,

incluindo a Segurança Social» [alínea c) do artigo 1.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto].

A LEO estabelece, entre outros aspetos, o conteúdo, o prazo para apresentação e a forma de publicação da

CGE. Nos termos do artigo 73.º da LEO aplicável, a CGE é apresentada pelo governo à Assembleia da República

até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeita. A Assembleia aprecia e aprova a CGE até 31 de

dezembro seguinte.

Nos termos do disposto na alínea c) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, compete à

Assembleia da República, no exercício das suas funções de fiscalização, tomar as constas do Estado e das

demais entidades públicas que a lei determinar, com o parecer do Tribunal de Contas (Tribunal de Contas) e os

demais elementos necessários à sua apreciação.

PARTE II – Audições e pareceres

No uso das suas atribuições, e no exercício das competências e controlo político em matéria da CGE, a

Comissão de Orçamento e Finanças (COF) solicitou a emissão de parecer sobre a CGE 2019 ao Conselho

Económico e Social (CES) e à Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), beneficiando ainda do parecer

do Tribunal de Contas.

Do parecer do CES sobre a CGE 2019, aprovado em reunião plenária realizada em 20 de maio de 2021,

pode-se salientar o seguinte:

Sobre a apresentação da CGE, o CES reconhece «melhorias significativas» nesta, «no sentido de tornar este

documento mais acessível e no fornecimento de informação mais adequada à avaliação orçamental»,

assinalando, no entanto, que «continuam ainda a verificar-se algumas limitações na comparabilidade entre as

políticas definidas no Orçamento do Estado e a sua execução, espelhada na CGE». O CES considera, por

exemplo, que «a informação sobre o grau de execução das medidas orçamentais é insuficiente, não permitindo

uma comparação com o impacto total previsto no OE 2019».

Tal como apontado em anos anteriores, para o CES «ainda é deficiente a apresentação das contas das

empresas públicas e do seu contributo para apuramento do saldo global», realçando não ser «suficientemente

clara a informação relativa à aplicação territorial e sectorial do investimento público».

Ainda neste domínio o CES assinala a «ausência de qualquer reporte sobre a implementação dos

orçamentos com impacto de género».

A melhoria do saldo estrutural em 0,5% pp para o valor de -0,1% do PIB, «em conformidade com a trajetória

de aproximação ao objetivo de médio prazo recomendado», vem, de acordo com o CES «permitir uma maior

capacidade de resposta da política orçamental aos choques assimétricos externos, devendo ser eficazmente

utlizada, embora sem abandonar o objetivo da sustentabilidade das finanças públicas».

O CES, assinala que o «principal desafio colocado ao País na presente década é o de aumentar o ritmo de

crescimento da economia, em especial ao nível do seu crescimento potencial, o que requer um forte aumento

de investimento (nomeadamente na qualificação dos recursos humanos), o que permitirá uma consolidação

orçamental futura, com a possibilidade de manutenção de baixas taxas de juro da dívida pública.»

O CES acredita que é possível «criar condições para um crescimento económico mais significativo», tendo

em conta que o crescimento económico foi alcançado num contexto de constrangimentos vários, «incluindo

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políticas europeias orçamentais restritivas sobre as quais o CES tem chamado a atenção».

O CES assinala a evolução positiva da taxa de desemprego que atingiu 6,5% (7,1% relativamente às

mulheres e 5,8% no que se refere aos homens, os valores mais baixos desde 2002 e 2004, respetivamente),

não deixando, contudo, de chamar a atenção «para os problemas que persistem no nosso mercado de trabalho

– desemprego jovem elevado, elevada incidência de contratos não permanentes (apesar da sua evolução

positiva em 2019), taxa de subutilização do trabalho elevada, baixo número de trabalhadores que recebem

formação contínua, os quais pelos impactos negativos sobre os trabalhadores e as trabalhadoras bem como

sobre o potencial de crescimento da economia devem merecer especial atenção».

O CES repete o desejo de ver «na próxima CGE, uma análise dos desvios face às previsões», dado que tal

«ajudaria a perceber melhor a execução das políticas definidas no OE (relativo ao mesmo exercício) e a justificar

opções que possam ser propostas para os OE de exercícios seguintes».

Sobre os encargos que representam para as contas do Estado as parcerias público-privadas (PPP), refere o

CES que a CGE «não fornece uma visão global dos riscos decorrentes da execução dos contratos em vigor e

da respetiva modificação dos mesmos, indicando apenas que no setor rodoviário está previsto um total de

contingências financeiras na ordem dos 878 M euros».

Relativamente à política orçamental, refere o CES que esta «assentou na obtenção de um saldo primário

elevado (na ordem de 3% do PIB na média do período 2018-2019) e de um saldo orçamental positivo, o que

teve impacto no investimento público, nas políticas sociais e nas políticas laborais da Administração Pública».

Sobre o investimento público, o CES assinala que este «continua, ano após ano, a ficar muito aquém do

previsto no Orçamento do Estado relativo a cada um desses exercícios» e que considerado este como um todo,

o mesmo é «insuficiente para fazer face à reposição necessária de capital fixo, contribuindo assim para uma

degradação da qualidade dos serviços públicos. Para além do impacto decorrente do investimento público se

ter situado abaixo do orçamentado, o CES sublinha o efeito negativo sobre o normal funcionamento e a

qualidade dos serviços públicos de uma prática, cada vez mais presente, de recurso à utilização de dotações

previsionais (as quais devem servir para responder a situações imprevisíveis, excecionais e inadiáveis e não a

despesas correntes) para colmatar a suborçamentação realizada em várias áreas».

Ainda sobre o investimento publico, o CES «considera essencial garantir um aumento mais substancial do

investimento, de forma a fomentar o crescimento económico e a tornar a economia mais competitiva, garantindo

a criação de emprego de qualidade, mais qualificado e dotando o País de melhores condições de vida para a

população».

Sobre a receita fiscal e contributiva, advoga o CES que, tal como o havia feito em 2018, «o montante total de

impostos e contribuições pagos constituem uma pressão elevada sobre as famílias e as empresas».

Sobre a divida pública, o CES alerta que «o peso dos encargos com a dívida pública continua muito

significativo no OE, apesar da gestão que tem vindo a ser seguida visando alargar prazos de pagamento, alisar

encargos com amortizações e reduzir taxas de juro a pagar anualmente».

Relativamente à evolução das obrigações não financeiras a pagar, diz o CES que a CGE «disponibiliza

informação insuficiente e fragmentada, a qual se torna difícil de analisar. O OE não inseriu nenhum objetivo

quantificável que permita a avaliação dos resultados».

Em relação ao prazo de pagamento médio, considera o CES «manifestamente excessivo», a manutenção

de 22 Entidades que apresentam um prazo médio de pagamentos superior a 180 dias, alertando que a

«manutenção destes níveis tão elevados do prazo médio de pagamento penaliza a tesouraria dos vários

fornecedores das Administrações Públicas e onera o custo dos bens e dos serviços adquiridos».

Diz, igualmente o CES que o «elevado valor da dívida não financeira tem sido causado por uma sistemática

prática de suborçamentação do SNS. Esta prática tem custos na gestão e no funcionamento do SNS aos quais

acrescem custos reais, embora desconhecidos, com o pagamento de preços mais elevados a fornecedores».

Quanto ao aumento das receitas contributivas, este confirma na opinião do CES «a tendência positiva

observada em anos anteriores, associada à melhoria do mercado de trabalho, enquanto o aumento das

transferências correntes está associado a melhorias nas prestações do Sistema de Proteção Social de

Cidadania e ao aumento da receita fiscal consignada ao FEFSS», assinalando, igualmente, a «persistência de

atrasos nas transferências destinadas ao FEFSS, não tendo havido em 2019 a regularização de todas as verbas

do adicional ao IMI». Ainda sobre o FEFSS, o CES chama a atenção para «a insuficiência de informação

constante da CGE», observando que o FEFSS «deveria ser objeto de uma análise específica, pela sua

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significativa dimensão e pelas verbas reforçadas através da consignação da receita de alguns impostos».

CES volta também a chamar a atenção para «um aspeto preocupante que é o elevado montante das dívidas

dos contribuintes. Embora tenha havido uma diminuição relativamente a 2018, o valor ainda é de 9620 M€,

sendo que a parte que corresponde a cobrança duvidosa é muito elevada. O valor desta dívida justificaria a

disponibilização de dados com maior detalhe, cobrindo aspetos como a antiguidade, a distribuição por

contribuintes e o montante da dívida incobrável».

O CES, há semelhança de anos anteriores, aponta novamente o «atraso com que são publicados os

Relatórios da Conta da Segurança Social, o que impossibilita uma análise mais detalhada e realista da situação

financeira deste setor»

A UTAO apresentou o Relatório n.º 6/2021, datado de 14 de abril. O relatório, orientado e revisto por Rui

Nuno Baleiras, foi elaborado por António Antunes, Filipa Almeida Cardoso, Jorge Faria Silva, Patrícia Silva

Gonçalves, Vítor Nunes Canarias e Rui Nuno Baleiras, é apresentado ao abrigo do artigo 10.º-A da Resolução

da Assembleia da República n.º 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.º 53/2006, de 7 de agosto,

e posteriormente, pela Resolução n.º 57/2010, de 23 de julho, e pele Resolução n.º 62/2014, de 30 de junho, e

no mandato expresso no respetivo plano de atividades.

Do relatório elaborado, salienta-se o seguinte:

«Em contabilidade nacional, o saldo orçamental das Administrações Públicas (AP) ascendeu a 0,1% do PIB

em 2019. Com este resultado, Portugal alcançou o primeiro excedente orçamental da história da democracia

portuguesa, ainda que de dimensão reduzida. As medidas temporárias ou não-recorrentes tiveram um efeito

negativo sobre o saldo orçamental, de 0,6 pp do PIB, destacando-se, entre estas, o acionamento do mecanismo

de capitalização contingente do Novo Banco. Esta operação, que o Orçamento do Estado para 2019 previa que

atingisse 400 M€, acabou por se cifrar em, aproximadamente, o triplo daquele montante, ascendendo a 1149

M€, cerca de 0,5% do PIB».

«Excluindo o efeito das medidas temporárias ou não-recorrentes, o excedente orçamental registado pelas

AP foi superior, na ordem dos 0,7% do PIB. Face ao ano anterior, o saldo orçamental ajustado aumentou 0,6 pp

do PIB. Esta evolução beneficiou da redução da despesa com juros e refletiu, ainda que em menor grau, um

aumento do saldo primário maioritariamente associado à redução do peso da despesa primária no PIB».

«Para o saldo orçamental ajustado mais elevado face ao orçamentado inicialmente contribuíram um nível de

receita superior ao projetado pelo Governo e, sobretudo, uma execução da despesa aquém do previsto no

referencial anual, quer ao nível da despesa com juros, quer ao nível da despesa primária ajustada. Na receita

ajustada, a suborçamentação concentrou-se na receita fiscal e contributiva. Na despesa primária, a

sobreorçamentação foi mais acentuada ao nível da formação bruta de capital fixo (FBCF). Estes desvios em

2019 repetiram o padrão verificado nos anos anteriores da legislatura».

«A sobreorçamentação da FBCF é habitual nos exercícios do Ministério das Finanças. Tipicamente,

orçamenta receita de fundos europeus muito acima do nível que consegue executar, fundos esses que são a

alavanca importante do investimento das AP, variável que precisa também de ser prevista em excesso para

fechar as contas previsionais. A economia política há muito sinaliza que os eleitores gostam de investimento

público e não apreciam pagar impostos; as propostas de OE dos últimos anos, parecem alinhar com estas

predições teóricas, mas o fecho de contas tende a reverter os anúncios. Para esta assimetria entre previsão e

resultados não será estranho o facto de as propostas de orçamento terem muito mais palco mediático do que

os fechos de contas».

«Em 2019, a política orçamental assumiu uma orientação expansionista, refletida num aumento do saldo

primário estrutural. Esta orientação, num contexto de melhoria da conjuntura económica, conferiu à política

orçamental um efeito pró-cíclico, afastando-se das disposições preconizadas no Pacto de Estabilidade e

Crescimento».

«O relatório do Ministério das Finanças (MF) com a CGE/2019 estreia o relato da execução das principais

medidas com impactos orçamentais em 2019, dando seguimento (parcial) a uma sugestão da UTAO. No entanto,

o relato do impacto de 27 medidas em 2019 é incompleto e peca por não disponibilizar os impactos de todas as

medidas de política orçamental anunciadas nos planos prospetivos relevantes — Proposta de Orçamento do

Estado para 2019 (POE/2019) e Programa de Estabilidade para o período 2019 a 2023 (PE/2019-23)».

«A análise das listas de medidas apresentadas nos três documentos do MF permitiu constatar várias

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incoerências entre os documentos de programação e o relato da execução: i) há 37 medidas de política

orçamental que foram classificadas pelo MF como principais nalgum dos três documentos de política acima

citados. Este número diverge das 27 relatadas na CGE/2019; ii) no relato feito na CGE/2019, há três medidas

sem execução apurada pelo MF e seis não foram identificadas na POE/2019 nem no PE/2019-23; iii) há dez

medidas com impacto previsto no saldo que constam da POE/2019 ou do PE/2019-23, mas que não surgem na

CGE/2019».

«Sete medidas listadas como principais nos quadros da POE/2019 e da CGE/2019 apresentam desvios

materialmente expressivos entre os montantes projetados naqueles documentos e os valores executados

reportados na CGE».

«O desinteresse político e mediático na prestação de contas sobre as medidas contrasta com a visibilidade

dos anúncios. Se é certo que a discussão pública de anúncios de medidas desperta paixões nas épocas das

POE e dos PE, não é menos verdade que quase ninguém se interessa por conhecer a execução das medidas

e, ainda menos, por tentar perceber porque é que os anúncios foram sub ou sobrecumpridos. Historicamente,

os relatórios do MF sobre a CGE nada reportam sobre isto e os debates parlamentares também não incidem

sobre a falta desta informação. Aliás, a duração dedicada na AR à apreciação da CGE é elucidativa da

preocupação em aprender com os ensinamentos do passado. É por isso que a inovação deste ano do MF em

incluir alguma informação no relatório da CGE sobre a execução de medidas de política orçamental deve ser

enaltecida e acarinhada. É um primeiro passo e deseja-se que possa ser aprofundado na edição do próximo

ano».

«A análise neste documento inclui uma sugestão para o MF aprofundar a prestação de contas sobre as

medidas anunciadas. Os próximos relatórios da CGE poderiam comparar os impactos previstos na POE

respetiva com os impactos executados. Saber se os desvios foram grandes ou pequenos, positivos ou negativos,

é interessante, mas não é o mais importante. Um documento de prestação de contas, para ser verdadeiramente

eficaz, deve conter ensinamentos úteis para quem tem o dever de programar as contas públicas futuras e o

dever de as julgar. Por isso, o exercício de autoavaliação que aqui se recomenda deveria também explicar as

razões dos desvios principais e deixar pistas de reflexão sobre o que correu melhor e o que correu pior na

governança das medidas».

«O ano de 2019 continua a inserir-se num padrão de execução identificado desde 2014: sobreorçamentação

persistente da receita e da despesa, mas no decurso da execução os desvios na despesa permitem acomodar

os da receita e melhorar continuamente o saldo global».

«No ano de 2019 as dotações sob controlo do Ministério das Finanças totalizaram 2482 M€, uma diminuição

homóloga de 520 M€, com origem na generalidade dos instrumentos, constituindo a reserva a única exceção.

Neste ano os instrumentos de gestão centralizada totalizaram 2482 M€ e representaram 2,3% do limite de

despesa efetiva aprovado no OE (em termos ajustados)».

«Em 2019 foram utilizados 1833 M€ de dotações de instrumentos de gestão centralizada, uma redução de

558 M€ face ao ano anterior, refletindo uma menor autorização para libertação da reserva e das cativações».

«Sendo inegável que os instrumentos convencionais de controlo da despesa por parte do MF têm ajudado a

reduzir os desequilíbrios nas finanças públicas, a análise efetuada ao período 2014 a 2020 encerra implicações

críticas para a qualidade das políticas públicas mais afetadas por eles».

«Mantiveram-se em vigor durante 2019 os instrumentos não convencionais de controlo da despesa. São

restrições à autonomia das entidades públicas, em todos os níveis das AP (incluindo o sector público

empresarial) para contratar serviços e recrutar recursos humanos. A UTAO tem vindo a alertar para a

subsistência, anos a fio, de regras nas leis orçamentais e nos decretos-lei de execução orçamental que

obstaculizam a tomada de decisões de gestão corrente com cabimento orçamental aprovado pela AR (fê-lo nas

apreciações das propostas de OE para 2020 e 2021). O Governo propõe e o Parlamento aprova os tetos de

despesa das unidades orgânicas da administração central e da Segurança Social. Todavia, a mesma lei introduz,

há inúmeros anos, um conjunto avultado de procedimentos internos e interministeriais de fundamentação de

decisões de gestão, na maioria das vezes, banais, com necessidade de autorização prévia por parte dos

membros do Governo das áreas sectorial, das finanças e, no caso dos recursos humanos, também da área da

Administração Pública. O mesmo conjunto de restrições é estendido, pelas leis orçamentais anuais, às

administrações regional e local, nestes casos atribuindo o poder de aprovação prévia aos órgãos políticos

próprios de cada uma. A generalidade das empresas públicas dos três níveis de jurisdição territorial não escapa

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à alçada destes instrumentos de restrição da despesa».

«A análise da UTAO alerta os legisladores para a utilidade de repensarem seriamente a manutenção dos

instrumentos não convencionais. É certo que eles podem ajudar o MF a conter a despesa abaixo dos tetos

aprovados pela AR e a limitar a assunção de certos compromissos de despesa plurianuais (caso do pessoal,

sobretudo). Mas os legisladores devem também ter em conta o preço que o país paga em termos da qualidade

dos serviços públicos prestados às empresas e aos cidadãos por causa de todo este arsenal de instrumentos

de controlo se manter em vigor acriticamente, tantos anos a fio, sejam eles de crise ou expansão económica.

Tais instrumentos são uma intromissão profunda do poder político na gestão corrente das organizações públicas,

que verticaliza e centraliza tanto decisões importantes como decisões triviais na vida das organizações, com

reflexos negativos na gestão e na qualidade da produção das unidades orgânicas. Recomenda-se que sejam

oportunamente escutados o Governo, mas também antigos e atuais gestores públicos, para ponderação de um

eventual alívio destas restrições na próxima lei orçamental».

«Entre 2014 e 2019 o Estado reduziu a necessidade de recorrer a fontes de financiamento para além das

receitas efetivas, o que permitiu diminuir as emissões de dívida, líquidas de amortizações. A receita líquida de

passivos financeiros, isto é, o montante de financiamento que o Estado teve de obter para suprir as suas

necessidades líquidas de financiamento, reduziu-se de 14 754 M€ em 2014 para 9499 M€ em 2019, pese

embora o ano de 2019 tenha registado um acréscimo de 2160 M€ face ao ano precedente. O acréscimo

registado, no subsector Estado, em 2019, ficou a dever-se a dois fatores: ao crescimento (homólogo) da despesa

líquida em ativos financeiros e à degradação (homóloga) do saldo global».

«Em 2019, assistiu-se à continuação da recomposição do stock da dívida direta, i.e., ao acréscimo do peso

da dívida titulada a médio e longo por contrapartida da redução no peso da dívida às organizações

internacionais».

«A dívida pública aferida na ótica de Maastricht situou-se em 116,8% do PIB no final de 2019, o que

corresponde a uma redução de 4,6 pp face ao final do ano anterior».

«O peso do serviço da dívida pública tem descido ao longo do horizonte 2014-2019, desde um peso na

despesa efetiva de 72,5% em 2014 até 56,9% em 2019. O serviço da dívida num determinando ano reflete o

montante de recursos financeiros que o sector público precisa mobilizar durante esse período para pagar juros,

comissões e impostos sobre ambos, bem como os reembolsos dos capitais que atingem a maturidade».

«O sector institucional das Administrações Públicas apresentou um contributo positivo para o financiamento

da economia portuguesa em 2019 pela primeira vez desde o início da série estatística».

«O peso da dívida externa líquida dentro da posição de investimento internacional (PII) é elevado no caso da

economia portuguesa, pelo que o financiamento externo de Portugal é obtido maioritariamente através de

instrumentos de dívida».

«A CGE/2019 reporta a evolução das obrigações a pagar não-financeiras das Administrações Públicas; a

informação disponibilizada é, mais uma vez, insuficiente, parcial, fragmentada e de comparabilidade difícil».

«Não há metas quantificáveis para reduzir as obrigações não-financeiras contra as quais aferir os resultados

da execução. O Orçamento do Estado para 2019 não inseriu nenhum objetivo quantificável que permitisse a

avaliação ex post dos resultados obtidos e explanados na Conta Geral do Estado de 2019».

«Não há informação sobre o stock acumulado pelas entidades públicas reclassificadas (EPR) fora da área

da saúde».

«Em 2019, a dívida não-financeira das AP está largamente concentrada nas unidades orgânicas que

constituem o SNS».

«Em 2019, o stock de pagamentos em atraso seguiu a tendência de redução registada nos últimos anos

devido à diminuição momentânea registada neste indicador nos hospitais EPE. No ano de 2019, registou-se

uma redução significativa de 265 M€ (-37,4%), face a 2018, no nível de pagamentos em atraso por parte das

AP, que se fixou nos 443 M€, sendo este valor o mais baixo desde 2014».

«Em 2019, o prazo médio de pagamentos (PMP) das entidades públicas foi idêntico ao registado no ano

anterior. Há uma heterogeneidade considerável de PMP. No final de 2019, 90% do total de entidades públicas

tinha um PMP igual ou inferior a 31 dias, quando 113 dias era a média no universo SNS (parte daquele total).

Em 2019, o PMP na média de todas as entidades públicas permaneceu inalterado face ao ano anterior (57 dias),

registando-se um aumento na administração central e regional, que contrapõe com a diminuição verificada nas

entidades do SNS (113 dias), para as quais o prazo diminui para o nível mais baixo de desde 2014, beneficiando

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da canalização dos reforços de capital efetuados, mantendo-se, no entanto, como o mais elevado de todas as

áreas das AP».

«Os organismos sob a tutela do Ministério da Saúde, do Ministério da Defesa Nacional e do Ministério da

Cultura não atingiram os objetivos para a redução do PMP definidos para o ano de 2019, em contraste com a

situação verificada nos demais ministérios».

«Em 2019, 22 das 344 entidades contabilizadas na administração central (das quais, 19 do SNS) registavam

PMP superior a 180 dias, sendo que dois municípios da administração local tinham PMP acima de 180 dias».

«A manutenção de níveis elevados de PMP penaliza a tesouraria dos fornecedores das AP e onera o custo

dos bens e serviços que esta adquire. Assim, a redução da dívida não-financeira e dos prazos médios de

pagamento por parte das AP terá um impacto positivo na tesouraria dos seus credores e também reduzirá o

custo dos produtos intermédios e produtos finais das entidades adquirentes, devendo, pois, ser encarada como

uma prioridade».

«Em 31 de dezembro de 2019, o total de garantias concedidas pelo Estado ascendia a 16 602 M€. Deste

valor, 2800 M€ respeitavam à garantia de carteira. Uma outra parcela diz respeito a dívida garantida pelo Estado

às EPR, a qual ascendia a 6222,5 M€ no final de 2019, tendo-se reduzido em 3282 M€ face a dezembro de

2018, sendo o segundo ano consecutivo em que se regista uma redução».

«Ao longo de 2019 foram executados 107 M€ do stock de garantias concedidas pelo Estado. Este substituiu

o dever de pagar a credores que residia em duas entidades públicas: Fundo de Contragarantia Mútuo, no valor

de 30 M€, e Fundo de Recuperação de Créditos, na quantia de 76 M€. Neste último caso, o pagamento (efetuado

pelo Estado) em execução da garantia serviu para assegurar as responsabilidades do Fundo de Recuperação

de Créditos perante os seus participantes, pela aquisição dos créditos aos investidores não qualificados do papel

comercial emitido pela Espírito Santo Internacional, S.A. e pela Rio Forte Investments, S.A., no montante global

de 156 M€».

«O stock de pedidos de reposição do equilíbrio financeiro, efetuados pelos parceiros privados do sector

rodoviário (concessionárias e subconcessionárias rodoviárias), ascendeu a 878 M€ no final de 2019. Tratou-se

de um aumento global de 313 M€ face ao registado no final de 2018. Refira-se que, no conjunto das concessões

do Estado, se registou uma redução de 320 M€ enquanto nas subconcessões se verificou um acréscimo de 633

M€».

«Relativamente aos demais sectores de atividade (ferroviário, saúde e segurança), os montantes

peticionados pelos parceiros privados são significativamente inferiores, mas, em alguns casos, não se

encontram quantificados. O mais relevante é o diferendo existente com a ELOS – Ligações de Alta Velocidade,

S.A. Neste último caso, o Estado foi condenado ao pagamento de uma indemnização de cerca de 150 M€,

acrescida de juros, tendo a entidade privada entretanto interposto uma ação executiva no valor de 192 M€».

«Em 2019, o saldo orçamental das Administrações Públicas em contabilidade nacional permaneceu acima

do limite – 3,0% do PIB. Este é o limite instituído como valor de referência para a regra do saldo orçamental no

Tratado da União Europeia».

«Portugal cumpriu a regra da dívida».

«A regra nacional da despesa foi cumprida».

«Para a prossecução da reforma das finanças públicas assumem particular relevância o ritmo de aplicação

da nova Lei de Enquadramento Orçamental e a implementação do SNC-AP. Contudo, o Tribunal de Contas no

seu parecer apontou a ausência de progressos em aspetos basilares desta reforma, como são a definição de

uma estratégia de implementação da LEO, a operacionalização do modelo de governação e a afetação de

recursos humanos, pelo que, a nova calendarização proposta com a recente alteração à LEO (Lei n.º 41/2020,

de 18 de agosto) corre o risco de também não ser cumprida».

«No tocante à prestação de contas em SNC-AP, não se registaram progressos significativos no que diz

respeito ao número de unidades orgânicas que reportam neste regime contabilístico. Com efeito, o processo de

prestação de contas relativo a 2019 foi influenciado por normas que permitiram a não aplicação do SNC-AP a

um conjunto de entidades, desde logo por norma contida na própria Lei do OE/2020 (Lei n.º 2/2020, de 31 de

março, artigo 316.º) e, por outro lado, pela extensão dos prazos de prestação de contas ao Tribunal, em razão

da pandemia de COVID-19 (Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março)».

O parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2019 foi enviado à COF para que esta se pronunciasse

sobre as matérias da sua competência nos termos do artigo 107.º da CRP, e do artigo 208.º, n.º 2, alínea c), do

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Regimento da Assembleia da República, salienta-se o seguinte:

A CGE 2019 ainda não inclui o balanço e demonstração de resultados da administração central e a

informação orçamental e financeira que apresenta é ainda suportada por diferentes sistemas contabilísticos não

integrados, elementos críticos para a certificação da Conta Geral do Estado.

Por outro lado, o Tribunal de Contas salienta que a Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) de 2015,

dadas as alterações introduzidas pela Lei n.º 41/2020, de 18 de agosto, adiou para a CGE 2023 a inclusão da

entidade contabilística Estado e de demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas, de acordo com o

SNC-AP (Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas), sujeitas a parecer e, pela

primeira vez, a certificação pelo tribunal em 2024. O tribunal alerta para os riscos de o novo prazo não ser

cumprido.

O Tribunal de Contas sublinha a importância da implementação da reforma das finanças públicas para uma

melhor gestão dos recursos públicos, porque reforça o reporte financeiro do Estado com informação patrimonial

essencial a um enquadramento de médio prazo dos instrumentos orçamentais, ainda mais essencial no contexto

dos estímulos orçamentais decorrentes da pandemia da COVID-19.

O Tribunal de Contas enfatiza que, passados cinco anos sobre a aprovação da LEO, se torna necessário

concretizar elementos basilares da reforma, como a atualização da respetiva estratégia de implementação, a

operacionalização do modelo de governação e a afetação de recursos humanos. Dá ainda conta que apenas se

registaram avanços num número reduzido de projetos (estrutura do Orçamento do Estado, fatura eletrónica e

documento contabilístico e de cobrança).

A prestação de contas de 2019 no novo referencial contabilístico na plataforma do Tribunal de Contas foi

efetuada por 1068 entidades, representando 50% das entidades do perímetro orçamental e 19% em termos do

volume financeiro. O Tribunal de Contas passou a ser desde 2019 o ponto único de submissão das

demonstrações orçamentais e financeiras anuais.

O Tribunal de Contas assinala que a CGE 2019:

• Não integra a execução orçamental de sete entidades públicas;

• Não inclui informação de natureza patrimonial, ao nível do património financeiro, da dívida, da tesouraria e

ainda do património imobiliário, cujo inventário se encontra por concluir;

• Apresenta uma desatualização do classificador económico das receitas e despesas, agravada desde 2012

com a entrada das entidades públicas reclassificadas (EPR) no perímetro orçamental;

• Apresenta incorreções na especificação de receitas e despesas, que não só comprometem a transparência

da execução orçamental, como também a adequada consolidação de fluxos entre entidades que integram

a CGE;

• Não releva como receita extraorçamental parte substancial dos fluxos financeiros recebidos por entidades

da Administração Central, o que impede a reconciliação com a movimentação de fundos.

A receita consolidada aumentou 3%, para 62,7 mil M€, mais 1,8 mil M€ face a 2018, pelo acréscimo da

receita fiscal em 1,7 mil M€, em particular da receita dos impostos indiretos (mais 1,6 mil M€), e da receita não

fiscal, em 111 M€.

A dívida em cobrança coerciva pela Autoridade Tributária: Continuou a crescer, mais de mil M€ face a

2018 (5,2%), atingindo 21,1 mil M€, o equivalente a 45% da receita fiscal do ano.

A despesa consolidada aumentou 1,6%, para 66,5 mil M€, mais mil M€, face a 2018, devido ao crescimento

da despesa corrente em 707 M€ (1,1%), dos quais 736 M€ nas transferências correntes e 677 M€ nas despesas

com pessoal, e de 325 M€ na despesa de capital (8,6%), em que se destacam os aumentos de 160 M€ no

investimento.

Em matéria de despesas de capital, apesar de o investimento (excluindo concessões) ter aumentado 21,8%,

a taxa de execução face ao OE ficou em 44,4% aquém do orçamentado.

Os pagamentos em atraso atingiram, no final de 2019, o valor mais baixo dos últimos cinco anos,

totalizando 313 M€ (menos 203 M€, 39,4% face a 2018), dos quais 77,9% dizem respeito a despesas em

aquisição de bens e serviços efetuadas pelas entidades do Serviço Nacional de Saúde.

Ao longo do ano, as alterações orçamentais efetuadas pelo Governo aumentaram o défice previsto no

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Orçamento de Estado em 2,2 mil M€.

O reporte da dívida financeira do Estado na CGE 2019 continua incompleto: No stock omite-se a dívida dos

serviços e fundo autónomos (SFA) e nos fluxos, embora se contabilize o serviço da dívida (receitas das emissões

de dívida, amortizações, juros e outros encargos) não se consolida integralmente os fluxos a ela associados.

Dívida pública consolidada, ou seja, a dívida a entidades fora do perímetro orçamental, aumentou 966 M€

atingindo 238,1 mil M€, por via do aumento de 4,9 mil M€ na dívida direta do Estado e da diminuição de 3,9 mil

M€ na dívida dos SFA; os encargos com juros, também consolidados, totalizaram 7,1 mil M€ (menos 249 M€

face a 2018).

O reporte do património financeiro do Estado na CGE não inclui a totalidade da carteira dos ativos financeiros

das entidades que integram o perímetro orçamental.

Em 2019, o valor nominal do património financeiro não consolidado, apurado pelo Tribunal de Contas, foi de

108 mil M€ (mais 8,5 mil M€ do que em 2018). Mais de metade da carteira (57,3%) era constituída por ativos

relativos a entidades integradas no perímetro da administração central. Excluindo estes ativos, o património

consolidado correspondia a 46 mil M€, sendo 31 mil M€ do Estado e 15 mil M€ de SFA.

À carteira do Estado, que é composta na maioria por participações societárias, empréstimos e participações

internacionais, correspondem 79 mil M€. No que diz respeito aos empréstimos concedidos, mais de 51%

concentram-se em três entidades: Fundo de Resolução (5,5 mil M€), Parvalorem (4 mil M€) e Metro do Porto

(2,9 mil M€).

No final de 2019, encontravam-se registados no Sistema de Informação dos Imóveis do Estado (SIIE) 23710

imóveis, mais 254 do quem 2018. Porém, o Sistema de Informação dos Imóveis do Estado possui fragilidades

estruturais ao nível dos campos, da articulação de informação e da sua atualização. A informação nele registada

apresenta deficiências e é incompleta porque não abrange todo o universo, cuja dimensão permanece

desconhecida.

Além disso, permanece por concretizar a inventariação dos bens imóveis do Estado, não existindo uma

estratégia atualizada e integrada para essa inventariação nem para a gestão do património imobiliário.

O relatório da CGE omite 87% do valor registado na execução orçamental relativo às alienações de

património imobiliário, o que cinge a sua apreciação às operações imobiliárias conduzidas pela Direção-Geral

do Tesouro e Finanças, não considerando as de outras entidades que integram a AC, como as EPR, pelo que

apresenta discrepâncias muito significativas com os mapas contabilísticos gerais da conta.

A conta da segurança social continua a refletir fragilidades cuja superação depende de melhorias ao nível

dos sistemas informáticos e dos procedimentos de controlo interno afetando, em particular, as áreas da dívida

de terceiros e do imobilizado.

A receita total aumentou 14,7%, para 41,6 mil M€ em 2019 (mais 5,3 mil M€ face ao ano anterior), enquanto

a receita efetiva (receita deduzida do saldo do ano anterior e dos ativos e passivos financeiros) subiu 8,2%, para

29,5 mil M€ (mais 2,2 mil M€), na qual se destacam as contribuições e quotizações, no montante de 18,4 mil M€

(mais 8,6%, face a 2018), as transferências correntes, 10 mil M€ (mais 7,2% face a 2018). Assim, em 2019, 93%

da receita foi financiada pelos contribuintes e por transferências da administração central.

As receitas de capital aumentaram 4,3 mil M€ (87,7%), acomodando o acréscimo das receitas de ativos

financeiros, mais 4,3 mil M€ (86,7%).

A despesa total subiu 12,7%, para 38,5 mil M€ (mais 4,3 mil M€) e a despesa efetiva aumentou 5,5%, para

26,7 mil M€ (mais 1,4 mil M€), face a 2018.

Na despesa, relevam as prestações sociais (representam 93,4% da despesa efetiva), 24,9 mil M€, mais 1,3

mil M€ (5,3%) do que em 2018, refletindo o pagamento de pensões e complementos (17,9 mil M€), de

prestações de apoio às famílias (3,2 mil M€) e de desemprego e apoio ao emprego (1,2 mil M€) e ainda

medidas de ação social (2 mil M€).

As despesas de capital aumentaram, principalmente devido à despesa com ativos financeiros, mais 33,2%

(2,9 mil M€) devido, sobretudo, à rotação da carteira de ativos do Fundo de Estabilização Financeira da

Segurança Social (FEFSS) e a novas entradas de capital no Fundo.

No final de 2019, o saldo orçamental acumulado ascendeu a 3,6 mil M€ e o saldo efetivo do exercício a

2,8 mil M€.

Para este resultado contribuiu o saldo do sistema previdencial-repartição (2 mil M€, em termos

acumulados). O saldo de execução efetiva deste sistema, que atingiu 489 M€ depois de em 2018 ter registado

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um valor negativo (-282 M€), encontra-se influenciado por transferências do sistema de proteção social de

cidadania, no valor de 342 M€.

A situação financeira e patrimonial da segurança social refletida no balanço totalizou, em termos líquidos,

30,9 mil M€, uma variação positiva de 3,4 mil M€ (12,3%) relativamente a 2018.

O ativo líquido é composto maioritariamente por disponibilidades, que totalizam 26 mil M€ (84,1%), mais 3,7

mil M€ (16,5%), face ao período homólogo.

Os fundos próprios são constituídos principalmente por património (19 mil M€), sobretudo o do FEFSS

(17,5 mil M€, 92,2%), com um acréscimo de 1,8 mil M€, devido à transferência do saldo sistema previdencial-

repartição (1,5 mil M€), das receitas de alienação de imóveis (5 M€) e das receitas consignadas do IRC (199

M€) e do adicional ao IMI (122 M€) e, ainda, ao efeito negativo do resultado líquido do ano anterior (15 M€).

No total do passivo, destacam-se as contas destinadas à especialização dos exercícios, com os proveitos

diferidos, que representam 77,2% (1,5 mil M€), a serem constituídos, sobretudo, por fundos consignados ao

financiamento de ações de formação profissional e a projetos sociais, com suporte no OE e no Fundo Social

Europeu (FSE), e outros programas de ação social, estes suportados por receitas de jogos sociais.

Os proveitos e ganhos (36 mil M€) refletem um aumento de 10,6% (3,5 mil M€) em resultado, sobretudo,

do aumento das contribuições e quotizações (992 M€), das transferências do OE para cumprimento da LBSS

(372 M€) e de fundos europeus (95 M€) para ações de formação profissional, mas também devido a mais valias

potenciais (884 M€) e realizadas (126 M€) e ganhos em contratos futuros (70 M€) e, ainda, à anulação de

provisões para cobrança duvidosa de contribuintes (216 M€).

O total dos custos e perdas (33,3 mil M€) aumentou 5,9% (1,9 mil M€), devido ao aumento das prestações

sociais (1,1 mil M€), das transferências e subsídios (212 M€) para ações de formação profissional e instituições

sem fins lucrativos e das provisões para cobrança duvidosa (55 M€) e para riscos e encargos (26 M€), e da

diminuição das menos valias potenciais (287 M€).

O resultado líquido ascendeu a 2,8 mil M€, um aumento de 135,8% (1,6 mil M€) face a 2018, resultante do

aumento verificado nos resultados, operacionais, financeiros e extraordinários, com destaque para os resultados

financeiros (mais 1,3 mil M€).

No domínio da sustentabilidade das finanças públicas nacionais, o Tribunal de Contas faz alguns alertas

no domínio dos riscos, que vão além dos valores da execução orçamental do ano, que se prendem,

nomeadamente, com as questões da dívida, despesa com pensões, apoios públicos não reembolsáveis,

responsabilidades contingentes e parcerias público-privadas. Entre outros o Tribunal de Contas destaca:

▪ A trajetória de recuperação do saldo orçamental, que permitiu atingir um excedente de 0,1% do PIB em

2019, foi interrompida em 2020 pela crise económica decorrente da pandemia da COVID-19. A gravidade

da situação e o elevado grau de incerteza justificaram a ativação da cláusula de derrogação do Pacto de

Estabilidade e Crescimento, permitindo um desvio temporário da trajetória de ajustamento em direção ao

objetivo orçamental de médio prazo, que não ponha em risco a sustentabilidade orçamental a médio

prazo;

▪ A despesa com pensões e complementos pagos pela Segurança Social e Caixa Geral de Aposentações,

na sua maioria pensões de velhice e invalidez (85,7%), mas também pensões de sobrevivência,

totalizaram 27,6 mil M€ e foram financiadas em 64% (17,6 mil M€) pelas quotizações de beneficiários

ativos e pelas contribuições das entidades empregadoras e em 34,4% (9,5 mil M€) através do OE.

O aumento desta despesa com pensões entre 2015 e 2019, foi acompanhado pela diminuição do

contributo do OE e pelo aumento do contributo das receitas provenientes das contribuições e quotizações,

no seguimento da recuperação da atividade económica verificada no período.

Nas pensões pagas pela CGA, o financiamento por contribuições e quotizações tem vindo a diminuir

devido à perda de beneficiários ativos, por ser um sistema fechado desde 2006, limitando o seu

autofinanciamento. Nas pensões pagas pela segurança social, a evolução crescente da receita

proveniente de contribuições e quotizações, diretamente indexada à recuperação do mercado de trabalho,

permitiu que o esforço financeiro do Estado tenha regredido de 5,3 mil M€ em 2015 para 4,2 mil M€ em

2019.

▪ O Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS), criado como um garante da

estabilização estrutural do regime financeiro do sistema previdencial, valia no final de 2019, 20,4 mil M€,

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valor equivalente a 143,7% da despesa anual com pensões do sistema previdencial-repartição, suficiente

para satisfazer compromissos de 17,2 meses. A taxa de crescimento do valor do FEFSS foi de 17,2%

acima da registada para o valor das pensões em pagamento (6,4%). Esta valorização deveu-se em

56,4% às entradas de capital, com o valor mais elevado desde a criação do Fundo (1680 M€) e, em 43,6%,

à gestão da carteira (1301 M€).

▪ Os apoios públicos não reembolsáveis concedidos pelo Estado têm naturezas diversas e, pela sua

grandeza, exigem um elevado grau de transparência na sua atribuição, matérias que o tribunal tem vindo

a acompanhar. Neste âmbito, destacam-se:

→ O FdR apresentava, no final de 2019, recursos próprios negativos de 7021 M€ (agravamento de 907

M€ face a 2018) e um conjunto de responsabilidades cujos encargos não são, para já, quantificáveis.

O acordo de capitalização contingente, em vigor desde a venda do Novo Banco (NB), prevê que o

FdR, caso os níveis de solvabilidade do NB sejam inferiores a um limiar contratualmente definido, se

comprometa a efetuar pagamentos para cobrir perdas na carteira de ativos abrangidos, até ao limite

de 3890 M€. Em três anos, os pagamentos do FdR ao NB cobriram 82% das perdas totais registadas

até 31/12/2019 nos ativos abrangidos, totalizando 2976 M€ (792 M€ relativos a 2017, 1149 M€

relativos a 2018 e 1035 M€ relativos a 2019) o que corresponde a 77% do valor máximo previsto;

→ A CGE 2019 reporta 1,5 mil M€ de encargos públicos líquidos com PPP (1,7 mil M€ em 2018 e 13,5

mil M€ de 2011 a 2019). Estes encargos respeitam apenas a 35 PPP, apesar de a Unidade Técnica

de Acompanhamento de Projetos divulgar informação sobre mais 58 contratos de natureza

concessória. A estimativa de 5,1 mil M€ para encargos líquidos do sector público com as PPP, entre

2020 e 2062, já deduzida da receita estimada para o sector aeroportuário (2,9 mil M€, de 2023 a

2062), permanece sem ser acompanhada da previsão do investimento a realizar pelos parceiros

privados.

Na informação reportada na CGE 2019 subsistem deficiências já apontadas pelo tribunal: Universo de

contratos por certificar, parte relevante da informação por reportar, veracidade e coerência dos dados por validar

e cumprimento das finalidades essenciais das PPP por avaliar.

No parecer são emitidas reservas e ênfases sobre a legalidade, correção financeira e controlo interno.

Em consequência, o tribunal formula 43 recomendações com vista a superar as limitações de natureza

estrutural da Conta Geral do Estado, situação que o Tribunal de Contas considera por ser, em grande medida,

ultrapassada com a implementação da reforma das finanças públicas, em curso.

As recomendações focam designadamente, a reforma em curso, o processo orçamental e contabilístico, a

fiabilidade das demonstrações orçamentais e dos elementos patrimoniais, os sistemas de gestão e controlo bem

como a qualidade do reporte.

Foram, total ou parcialmente, acolhidas 37 recomendações (64%) formuladas em anos anteriores,

permanecendo por acolher 15 (26%).

O tribunal destaca os avanços alcançados por via do seguimento das recomendações ao nível da informação

reportada sobre a execução orçamental, da progressiva integração no Orçamento do Estado das entidades

identificadas como omissas no OE e na CGE 2018 e do sistema de controlo do sistema de segurança social.

Salienta também as melhorias relativas ao imobilizado na conta da segurança social, ao nível da informação

no inventário dos institutos sobre a localização dos bens móveis e da documentação de suporte aos registos

contabilísticos dos imóveis efetuados a partir de 2016.

O tribunal sublinha igualmente o cumprimento dado ao estabelecido no Decreto-Lei de Execução Orçamental,

quanto ao destino a dar às disponibilidades financeiras à guarda do Instituto de Gestão Financeira da Segurança

Social (IGFSS), assim como as melhorias nos processos de participação de dívidas de prestações sociais.

A COF procedeu ainda às seguintes audições:

▪ Conselho Económico e Social, no dia 2 de junho de 201, por videoconferência, com a participação de

Francisco Assis, Presidente do CES, e do Relator Conselheiro, Rui Leão Martinho.

https://canal.parlamento.pt/?cid=5508&title=audicao-do-conselho-economico-e-social

▪ Tribunal de Contas, no dia 2 de junho de 2021, por videoconferência, com a participação do Juiz

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Conselheiro José Tavares (presidente) e Juíza Conselheira Ana Margarida Leal Furtado (relatora).

https://canal.parlamento.pt/?cid=5509&title=audicao-do-tribunal-de-contas

▪ Secretária de Estado do Orçamento, Cláudia Joaquim, no dia 9 de junho de 2021.

https://canal.parlamento.pt/?cid=5535&title=audicao-da-secretaria-de-estado-do-orcamento

A Comissão de Orçamento e Finanças solicitou às demais Comissões Parlamentares, nos termos do artigo

205 do Regimento da Assembleia da República o envio do parecer sobre a CGE de 2019, relativamente às

áreas de competência.

PARTE III – Enquadramento económico mundial

A atividade económica e o comércio mundiais desaceleraram para 2,9% e 0,9%, respetivamente,

refletindo sobretudo o contributo do abrandamento do crescimento dos países emergentes e em

desenvolvimento.

No contexto europeu, e na economia da área do euro, o PIB desacelerou para 1,2% em 2019, devido

sobretudo ao arrefecimento económico nos mercados internacionais e às dificuldades da indústria

transformadora. Num contexto de condições de financiamento favoráveis, de aumento do rendimento disponível

das famílias e de evolução favorável do mercado de trabalho, com a taxa de desemprego a reduzir-se para

7,6% para a área do euro, a procura interna continuou a ser o principal fator de crescimento económico. Por

seu turno, assistiu-se a um declínio da procura externa, dado o enquadramento internacional mais

desfavorável, particularmente visível na desaceleração das exportações da área do euro para 2,5% em 2019.

Reflexo da descida significativa do preço do petróleo nos mercados internacionais, a taxa de inflação

desacelerou para 1,2% para o conjunto da área do euro.

As taxas de juro de curto prazo da área do euro mantiveram-se em níveis historicamente baixos, decorrente

da continuação da política monetária acomodatícia na área do euro isto num cenário de ausência de pressões

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inflacionistas, de persistência de elevada incerteza e de arrefecimento económico.

PARTE IV – Enquadramento económico em Portugal

O produto interno bruto (PIB), cresceu, em termos reais, 2,2%, ou seja, o mesmo crescimento previsto no

OE 2019, ainda que com algumas diferenças em termos de composição.

O investimento (FBCF) que registou um crescimento de 6,3% foi a componente mais dinâmica da procura

interna. Se se excluir a componente de equipamento de transporte (-4,6%), todas as demais apresentaram um

contributo positivo para o crescimento do investimento. A construção, que representa 49% do investimento, foi

a que mais cresceu (8,9%), seguida pela componente de produtos de propriedade intelectual (6,5%).

O consumo final das famílias aumentou 2,2%, valor abaixo, portanto, do registado no ano anterior (2,9%).

Esta variação deveu-se a «uma desaceleração significativa do consumo de bens duradouros (menos 5,2 pp),

enquanto o consumo de bens alimentares e de bens correntes não alimentares e serviços apresentou uma

ligeira desaceleração (menos 0,1 pp e menos 0,2 pp, respetivamente)».

As exportações cresceram 3,7% em 2019 o que compara com os 4,5% em 2018, muito marcadas pela

«desaceleração do crescimento da componente dos serviços para 3,8% (menos 2,5 pp face a 2018), uma vez

que o crescimento das exportações de bens permaneceu inalterado».

As importações cresceram 5,2% em 2019 (5,7% em 2018), uma variação explicada pela «desaceleração

do crescimento da componente de bens de 5,7% em 2018 para 4,5% em 2019, uma vez que a componente dos

serviços acelerou face ao ano anterior para 8,6% (5,9% em 2018)».

Em 2019 a taxa de desemprego fixou-se em 6,5% (7% em 2018), valor ligeiramente acima do previsto no

OE 2019 (6,3%). O número de desempregados de longa duração que no total dos desempregados se situa em

50%, diminuiu cerca de 1 pp do em 2019. Por seu turno, a taxa de desemprego jovem, diminuiu em torno de 2

pp.

O emprego cresceu 0,8%, face ao verificado em 2018 (2,3%), «suportado principalmente pelo aumento

registado no setor dos serviços, mas também, ainda que em menor escala, na indústria transformadora». De

notar que o número de empregados nos setores da agricultura, silvicultura e pescas, e no setor da construção,

diminuiu.

É igualmente de relevar a diminuição em 2019 de cerca de 1 pp do número de desempregados de longa

duração no total dos desempregados que se situa em 50% em 2019, assim como a diminuição em torno de 2

pp da taxa de desemprego jovem.

A população ativa cresceu 0,4%, um crescimento ligeiramente superior ao de 2018.

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O índice de preços no consumidor registou em 2019 um crescimento de 0,3%, uma desaceleração de 0,7

pp face a 2018. «Esta desaceleração é maioritariamente explicada pela evolução dos preços dos produtos

energéticos e alimentares não transformados, já que a inflação subjacente (que exclui estes bens) decresceu

apenas 0,2 pp». O preço dos bens registou uma diminuição de 0,3%, enquanto os preços dos serviços

registaram um crescimento de 1,2%.

Os custos de trabalho por unidade produzida cresceram a uma taxa inferior ao ano de 2018 (1,4%, que

compara com 2,2%). A produtividade do trabalho cresceu 1,4%, um aumento de 1,1 pp. face a 2018. As

remunerações por trabalhador cresceram 2,8%, mais 3 pp do que no ano anterior.

A taxa de câmbio real efetiva depreciou 1,8% em 2019 (tinha apreciado 0,9% em 2018).

Pelo oitavo ano consecutivo, em 2019, a capacidade de financiamento da economia portuguesa

permaneceu positiva, fixando-se nos 1760,3 milhões de euros (0,8% do PIB), menos 0,4 pp em relação a 2018.

Em 2019, a evolução da balança de bens e serviços foi díspar, com a balança de bens a registar um défice

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maior do que em 2018 (-14 324,8 milhões de euros em 2019) e a balança de serviços a apresentar uma

melhoria do seu excedente (14 506,9 milhões de euros em 2019).

A balança de rendimentos secundários melhorou, registando um excedente de 4806 milhões de euros em

2019, e o défice da balança de rendimentos primários aumentou ligeiramente (-5064,2 milhões de euros). No

seu conjunto, a balança corrente registou um saldo nulo, em % do PIB.

A balança de capital continuou a contribuir positivamente para a capacidade de financiamento da economia,

registando um saldo de 1729 milhões de euros (menos 73,1 milhões de euros do que em 2018).

PARTE V – Execução orçamental das Administrações Públicas (contabilidade nacional)

Em 2019, o saldo orçamental das Administrações Públicas registou um excedente de 0,2% do PIB, o

primeiro excedente desde 1973. Este valor superou a meta orçamental estabelecida quer no OE 2019 quer no

PE 2019-2023 (que previam ambos um défice de 0,2%). Em termos nominais fixou-se em 403,9 milhões de

euros, o que traduz uma melhoria de 1307,9 milhões de euros face a 2018.

O saldo primário atingiu 6783,2 milhões de euros, o equivalente a 3,2% do PIB, representando uma melhoria

de 789,4 milhões de euros face ao ano anterior (2,9% do PIB em 2018).

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Face a 2018, o saldo orçamental melhorou 0,6 pp do PIB. Para este resultado muito contribuiu a diminuição

da despesa total (-0,7 pp do PIB), com o peso da receita total a manter-se quase inalterado. Excluídas as

medidas temporárias, o saldo orçamental das Administrações Públicas passou de 0,2% em 2018 para 0,8% em

2019.

Em termos homólogos, a receita total cresceu 3,8%, sendo que, na receita corrente (3,9%), se destacam

em particular as contribuições sociais (6,3%), a outra receita corrente (5,8%) – na qual se incluem os dividendos

do Banco de Portugal e da Caixa Geral de Depósitos pagos em 2019 – e a receita fiscal (2,7%). O

comportamento das contribuições sociais e da receita fiscal reflete, em larga medida, a evolução favorável da

atividade económica e do crescimento do emprego.

De entre os principais contributos para a redução do défice, em percentagem do PIB, destacam-se:

• O aumento da receita contributiva (0,3 pp), «justificado pela evolução positiva do mercado de trabalho»;

• A diminuição dos encargos com juros;

• A redução do consumo intermédio.

Em sentido contrário, referência para a:

• A diminuição do peso da receita fiscal, nomeadamente dos impostos sobre o rendimento e o património

(-0,3 pp);

• O aumento das prestações sociais (0,06 pp) «ainda que a despesa com pensões, nomeadamente as pagas

pela CGA, tenha diminuído 0,2 pp do PIB»;

• O aumento das despesas com pessoal, com um contributo de 0,05 pp decorrente da política de valorização

das carreiras do setor público.

«Salienta-se que, do lado das receitas, as medidas são exclusivamente fiscais e contribuíram para a redução

da receita em cerca de 455 milhões de euros (0,2 pp do PIB). Tanto as prestações sociais quanto o

descongelamento das carreiras têm um contributo da mesma gradeza para o aumento da despesa em torno de

300 milhões de euros (0,14 pp do PIB), sendo parcialmente contrabalançado pela poupança na despesa com

juros, que atingiu 191 milhões de euros (-0,09 pp do PIB)».

Do lado da despesa, os maiores desvios verificaram-se nos juros (-0,3 pp), «devido à melhoria das condições

de financiamento, patente na diferença entre a taxa de juro implícita na dívida entre a previsão e a execução

(0,2 pp)», e na formação bruta de capital fixo (-0,4 pp do PIB).

Em sentido contrário, registou-se um desvio nas outras despesas de capital (0,3 pp), «justificado

essencialmente pela transferência de capital para o Novo Banco e pelo pagamento de uma indemnização por

parte da Infraestruturas de Portugal à concessionária Autoestradas do Douro Litoral».

Em 2019, o saldo orçamental das AP revelou um desvio favorável de 0,4 pp do PIB face ao objetivo previsto

no Orçamento do Estado para 2019 (-0,2% do PIB), que, em termos absolutos, representou mais 813 milhões

de euros. Neste âmbito, a Segurança Social contribuiu com 1224,4 milhões de euros, tendo sido parcialmente

compensado pelos desvios negativos de 290,3 milhões de euros na administração central e de 121,1 milhões

de euros na administração regional e local.

A receita ficou acima do estimado em 286,8 milhões de euros, tendo contribuído a receita fiscal e as

contribuições sociais efetivas, resultado da evolução favorável da economia e do mercado de trabalho.

A despesa situou-se em 562,2 milhões de euros abaixo do previsto, resultado, nomeadamente, da execução

da despesa com juros (-487,9 milhões de euros), subsídios (-183,3 milhões de euros), da outra despesa corrente

(-164,7 milhões de euros) e da despesa de capital (-217,9 milhões), enquanto as prestações sociais e as

despesas com pessoal apresentaram uma despesa superior à prevista (264,8 milhões de euros e 254,6 milhões

de euros, respetivamente).

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PARTE VI – Execução orçamental das Administrações Públicas (contabilidade pública)

Em 2019, as Administrações Públicas (AP) registaram um saldo global na ótica da contabilidade pública de

-569,5 milhões de euros (-0,3% do PIB), o que reflete uma melhoria de 1671,9 milhões de euros, em comparação

com o saldo verificado em 2018, resultado de um crescimento absoluto da receita efetiva (3847,7 milhões de

euros) superior ao da despesa efetiva (2175,8 milhões de euros). O saldo primário das AP situou-se em 7516,8

milhões de euros.

Por subsetores, a redução significativa do défice resultou de uma melhoria do saldo dos Serviços e Fundos

Autónomos (1086,9 milhões de euros), da Segurança Social (844,4 milhões de euros) e, em menor escala, da

Administração Local e Regional (14 milhões de euros), uma vez que estas melhorias compensaram a

deterioração do saldo do subsetor Estado (273,4 milhões de euros).

A receita efetiva cresceu 4,5% face a 2018, destacando-se o aumento da receita fiscal (3,6%) e contributiva

(6,8%), num total de 3225,7 milhões de euros, e das outras receitas correntes (4,5%), em 460,5 milhões de

euros.

A receita fiscal cresceu 3,6% (1803,4 milhões de euros), resultado da evolução favorável da atividade

económica e do emprego, com os impostos indiretos a crescerem 6,1% (1625,2 milhões de euros) e os

impostos diretos a apresentarem um crescimento de 0,8% (178,2 milhões de euros). No que respeita aos

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impostos diretos, destaca-se o imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS), que registou um

crescimento de 2% (265,1 milhões de euros) e a Derrama, em 14,9% (45,8 milhões de euros).

Em sentido contrário, os outros impostos diretos registaram uma diminuição de 23,2% (115,8 milhões de

euros), resultante, em grande medida, da quebra da cobrança da Contribuição Extraordinária sobre o Setor

Energético (CESE) face ao ano anterior.

Relativamente aos impostos indiretos, destacam-se os crescimentos do imposto sobre o valor

acrescentado (IVA) em 7% (1213,6 milhões de euros), que constitui o principal motor do crescimento da receita

fiscal em 2019, bem como, em menor escala, do imposto sobre os produtos petrolíferose energéticos (ISP)

e do imposto do selo (IS), em 6,5% (223,3 milhões de euros) e 7,7% (123,1 milhões de euros), respetivamente.

Por outro lado, estes efeitos positivos foram parcialmente atenuados pelo comportamento de outros

impostos indiretos, designadamente o imposto sobre veículos (ISV), com uma diminuição de 5,3% (41,4

milhões de euros) e o imposto sobre o álcool e as bebidas alcoólicas (IABA), com uma redução de 2,9%

(8,8 milhões de euros).

A receita de contribuições sociais apresentou um crescimento de 6,8% (1422,3 milhões de euros),

determinada sobretudo pelas contribuições para a Segurança Social, com um crescimento de 8,6% (1459

milhões de euros), resultado da evolução favorável do mercado de trabalho. Este efeito positivo foi parcialmente

atenuado pela contração de 0,9% nas contribuições para a Caixa Geral de Aposentações (CGA).

O crescimento de 4,5% das outras receitas correntes (460,5 milhões de euros) esteve sobretudo relacionado

com o crescimento das taxas, multas e outras penalidades (350,5 milhões de euros), bem como dos

rendimentos de propriedade (287,3 milhões de euros), tendo subjacente o aumento dos dividendos provenientes

do Banco de Portugal e do pagamento de dividendos pela Caixa Geral de Depósitos em 2019. Em sentido

inverso, observou-se um decréscimo nas vendas de bens e serviços (78,9 milhões de euros) e nos prémios

e taxas (33,1 milhões de euros).

A despesa efetiva das AP cresceu 2,5% face a 2018 e reflete essencialmente o comportamento: (i) das

transferências correntes (1297,7 milhões de euros), maioritariamente explicado pela evolução das prestações

sociais da Segurança Social (1191,6 milhões de euros); (ii) das despesas com pessoal (962,9 milhões de euros),

que incorpora as medidas de política de promoção salarial das Administrações Públicas; (iii) das despesas com

investimento (417,4 milhões de euros); e (iv) da aquisição de bens e serviços (343,8 milhões de euros).

O aumento da despesa foi parcialmente compensado pelo decréscimo registado nos juros e outros encargos

(341,7 milhões de euros), relacionado com a regularização, em 2018, de pagamentos referentes à liquidação

dos cupões dos swap das empresas Metropolitano de Lisboa, EPE e Metro do Porto, S.A.

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Em 2019, o saldo global da Administração Central e da Segurança Social ascendeu a -1006,5 milhões

de euros (-0,5% do PIB), registando uma melhoria de 0,8 pp do PIB relativamente ao ano de 2018. Para esta

evolução contribuiu o aumento de 4,3% da receita (3382,6 milhões de euros) superior ao crescimento de 2,1%

da despesa (1724,7 milhões de euros).

Em 2019, o défice da administração central e da Segurança Social foi inferior ao previsto no Orçamento do

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Estado para 2019 em 1877,9 milhões de euros. Para este resultado contribuiu essencialmente a melhor

execução face ao previsto no subsetor Estado (1486,7 milhões de euros) e na Segurança Social (1157,2 milhões

de euros). Os serviços e fundos autónomos registaram um saldo inferior ao orçamentado em 766 milhões de

euros.

PARTE VII – Medidas fiscais

No que respeita às medidas fiscais adotadas em 2019, procurou-se garantir a estabilidade das políticas

fiscais, com as alterações necessárias para promover um sistema fiscal mais justo, simples e eficaz, tendo sido

aprovado um conjunto de alterações a diversos códigos fiscais com os objetivos de simplificação e combate à

fraude e evasão fiscal.

Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS)

▪ Criação de um regime fiscal temporário que permite excluir de tributação em sede de IRS metade dos

rendimentos do trabalho dependente ou dos rendimentos empresariais e profissionais, no âmbito do

Programa Regressar;

▪ Atualização automática do valor do mínimo de existência em função do aumento do valor do IAS;

▪ Aplicação de taxa autónoma de retenção na fonte a pagamentos de horas de trabalho suplementar e

remunerações relativas a anos anteriores;

▪ Ajustamento da tributação de rendimentos do trabalho dependente e de rendimentos empresariais e

profissionais auferidos por não-residentes, eliminando-se a necessidade de retenção a título definitivo

para rendimentos mensais até ao valor da retribuição mínima mensal garantida;

▪ Na dedução à coleta de despesas de educação, majoração em 10 pp do valor suportado a título de

despesas de educação e formação, com o aumento do limite global da dedução para 1000 euros, para os

estudantes que frequentem estabelecimentos de ensino em territórios do Interior, quando a diferença seja

relativa a estas despesas;

▪ Na dedução de encargos com imóveis, designadamente arrendamento, aumento do limite global da

dedução para 1000 euros durante 3 anos a partir da celebração do contrato, no caso de o arrendamento

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resultar da transferência da residência permanente para um território do interior.

Imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC)

▪ Dispensa da obrigatoriedade do pagamento especial por conta (PEC);

▪ Eliminação da coleta mínima no IRC simplificado;

▪ Alargamento do limite máximo da dedução por lucros retidos e reinvestidos (DLRR) de 7,5 milhões de euros

para 10 milhões de euros. Quando estejam em causa investimentos elegíveis realizados em territórios do

Interior é promovida a majoração em 20% da dedução máxima;

▪ Majoração da componente regional de apoio ao investimento através da alteração dos índices de majoração

do benefício fiscal, a conceder aos projetos de investimento, no caso de as regiões NUT II e NUT III em

que se situam apresentarem um índice per capita de poder de compra inferior a 90% da média nacional;

▪ Aumento para 15 milhões de euros do limite de investimento para dedução à coleta do IRC de 25% das

aplicações relevantes relativas a investimentos.

Imposto sobre o valor acrescentado (IVA)

▪ Aplicação da taxa reduzida à componente fixa de determinados fornecimentos de eletricidade e gás natural,

bem como nas entradas em espetáculos de canto, dança, música, teatro e circo realizados em recintos

fixos de espetáculo de natureza artística ou em circos ambulantes.

Impostos especiais de consumo (IEC)

▪ No que respeita ao imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos (ISP), foi fixada a taxa do

adicionamento de CO2, tendo em conta a média aritmética do preço resultante dos leilões de licenças de

emissão de gases de efeito de estufa, realizados no âmbito do Comércio Europeu de Licenças de

Emissão;

▪ No imposto sobre o tabaco, foi atualizado o elemento específico da tributação de cigarros, em linha com a

inflação prevista;

▪ Em sede de imposto sobre bebidas não alcoólicas, procedeu-se à reformulação dos escalões de taxas,

incluindo bebidas concentradas.

Imposto sobre veículos (ISV) e imposto único de circulação (IUC)

▪ Ajustamento em função do novo modelo de medição de emissões de dióxido de carbono, designado por

Procedimento Global de Testes Harmonizados de Veículos Ligeiros (Worldwide Harmonized Light Vehicle

Test Procedure), introduzindo-se, com carácter transitório, um fator de correção do valor das emissões

relevantes para o apuramento da taxa;

▪ Passou a reconhecer-se para efeitos da classificação fiscal do veículo e consequente tributação em sede

de IUC a primeira matrícula atribuída noutro Estado-Membro da União Europeia.

Imposto municipal sobre imóveis (IMI)

▪ Introduziram-se alterações de forma a permitir o pagamento em duas prestações quando o imposto devido

seja entre 100 e 500 euros, face à atual situação em que apenas é permitido o fracionamento do imposto

a partir de 250 euros. Quando o valor do imposto excede os 500 euros, o pagamento continua a realizar-

se em três prestações.

De acordo com o relatório da CGE, promoveu-se o cruzamento de dados entre a Autoridade Tributária e

Aduaneira e o Banco de Portugal relativo às declarações de operações transfronteiras, onde se fazem constar

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as transferências para territórios com regimes de tributação privilegiada, tendo sido agravado o quadro

sancionatório associado ao incumprimento e inexatidões destas declarações.

Finalmente uma referência no âmbito das contribuições extraordinárias que foram prorrogadas para o ano

de 2019: a contribuição sobre o setor bancário, a contribuição extraordinária sobre o setor energético e a

contribuição extraordinária sobre a indústria farmacêutica.

PARTE VIII – Setor empresarial do Estado

Os resultados operacionais do setor empresarial do Estado, em 2019, diminuíram face ao ano anterior,

essencialmente em virtude do desempenho do setor da saúde, atento o crescimento do endividamento deste

setor.

No entanto, no que respeita às empresas públicas não financeiras (EPNF), excluindo a PARPÚBLICA e o

setor da saúde, o EBITDA cresceu 1,7%, para 1049 milhões de euros, e o resultado líquido do exercício 5,3%

quando comparado com 2018, ascendendo a -18 milhões de euros.

Quanto à PARPÚBLICA, a diminuição dos resultados operacionais é explicável pela redução dos ganhos em

instrumentos financeiros face a 2018.

PARTE IX – Parcerias Público-Privadas (PPP)

No ano de 2019, os encargos do setor publico como os contratos de parcerias público-privadas (PPP),

ascenderam a cerca de 1543 milhões de euros, situando-se cerca de 8,8% (149 milhões de euros) abaixo do

montante estimado aquando da elaboração do OE 2019. «Este desvio em relação ao valor orçamentado ficou a

dever-se fundamentalmente ao setor rodoviário, cujo nível de encargos líquidos efetivamente suportado foi

inferior ao valor estimado no relatório do OE2019 em cerca de 138,7 milhões de euros, resultado do efeito

combinado do menor valor de encargos brutos efetivamente incorridos com o conjunto das concessões, com o

maior montante de receitas efetivamente recebidas (de 13,5%) face aos valores apresentados no relatório do

OE2019. De entre as concessões rodoviárias, merecem particular destaque as concessões da Beira Litoral/Beira

Alta, Grande Porto, Norte Litoral e Costa da Prata, quer pela contribuição, em valor absoluto, para a redução

dos encargos brutos face ao valor orçamentado, quer pelo diminuto nível de execução orçamental individual dos

respetivos encargos brutos (cerca de 80% face ao previsto no relatório do OE2019)».

A parceria do setor da segurança registou, em 2019, um nível de encargos inferior em 22,5% face ao

apresentado no relatório do OE2019, devido a um menor número de faturas liquidadas no período em apreço

por comparação com aquele que se considerou para efeitos da elaboração do referido relatório.

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Apesar de nos termos do Decreto-Lei n.º 81-A/2019, de 17 de junho, o acompanhamento, a execução, a

modificação e a fiscalização do contrato SIRESP ficar dispensados do cumprimento do regime previsto no

Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, com efeitos a partir de 1 de dezembro de 2019, a circunstância de não

ter existido qualquer execução financeira do contrato SIRESP durante o mês de dezembro, não resultou

qualquer efeito sobre a execução orçamental com parcerias público-privadas durante o ano de 2019.

No que concerne ao setor ferroviário registou-se uma redução de 9,4%, em grande medida devido a terem

sido liquidadas apenas 11 faturas de remuneração mensal à subconcessionária do Metro do Porto, quantidade

que fica abaixo, em uma fatura mensal, do pressuposto considerado na elaboração das projeções contidas no

relatório do OE2019.

No que concerne às PPP do setor da saúde, o nível de execução registado encontrou-se praticamente em

linha com o previsto no relatório do OE2019, tendo-se assistido a uma redução de aproximadamente 41,6

milhões de euros dos encargos incorridos com as respetivas parcerias face ao período homólogo anterior, os

quais ascenderam a cerca de 427,5 milhões de euros. A diminuição resultou quer da contração dos encargos

associados ao conjunto das entidades gestoras do estabelecimento6 (de 6,8%) quer da redução do nível dos

encargos incorridos com as entidades gestoras do edifício (de 22,6%), não obstante o aumento verificado na

atividade hospitalar. Apesar de ter havido um aumento generalizado da produção contratada, a diminuição dos

encargos reflete, de forma acentuada, o termo do contrato de gestão relativo à entidade gestora de

estabelecimento do Hospital de Braga, na sequência de término do contrato de gestão a 31 de agosto de 2019.

Comparativamente com 2018, registou-se igualmente uma diminuição, de cerca de 8,1% (135,5 milhões de

euros), dos encargos líquidos globais do setor público com as PPP, «tendo esta variação decorrido da redução

transversal verificada nos setores de atividade em que as parcerias se inserem, com exceção do setor ferroviário,

que registou um aumento dos respetivos encargos».

No que diz respeito ao investimento realizado pelos parceiros privados no conjunto dos contratos de parceria

(rodoviária, ferroviária, saúde, segurança e aeroportuária), assistiu-se em 2019 a um aumento de

aproximadamente 6% face ao ano anterior. Este incremento deveu-se sobretudo ao nível de investimento

efetuado na Concessão Brisa. Regista-se ainda que 63% do investimento realizado neste último ano se deveu

ao setor rodoviário, 30% ao setor aeroportuário, 4% ao setor da saúde, 2% ao setor ferroviário e apenas 1% ao

setor da segurança.

PARTE X – Dívida

O saldo da dívida direta do Estado (antes de swap), apurada numa ótica de contabilidade pública, cifrou-

se em 251 mil milhões de euros, o que representa um aumento de 5,5 mil milhões de euros face ao verificado

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em 2018. «A variação decorre essencialmente do aumento dos saldos de OT e de CEDIC, parcialmente

compensados pelo decréscimo dos empréstimos do PAEF e do saldo de BT».

Em 2019, a principal fonte de financiamento líquido da República foi a emissão de dívida de médio e longo

prazos, decorrente sobretudo da emissão líquida de OT, cujo peso relativo no saldo de dívida aumentou de

50,9% em 2018 para 52,1% no final de 2019. Incluindo o saldo de OTRV e de MTN (em euros e em outras

moedas), o peso relativo da dívida transacionável de médio e longo prazos fixou-se em 57,9% face a 56,7% em

2018.

O peso dos instrumentos de retalho (CA e CT) voltou a registar um incremento ligeiro, ao passar de 11,5%

para 11,6% no final de 2019, refletindo essencialmente a evolução positiva dos CTPC.

O aumento registado na dívida de curto prazo (em euros) «decorre essencialmente da evolução das

emissões líquidas de CEDIC e, em menor grau, das contrapartidas das contas margem recebidas no âmbito de

derivados financeiros, que mais do que compensaram a redução verificada no saldo de BT».

Os empréstimos do PAEF registaram uma diminuição do peso relativo (de 21% para 19,8%), em resultado

do pagamento antecipado do empréstimo do FEEF, num montante de 2 mil milhões de euros, correspondente

a amortizações de capital que originalmente eram devidas em agosto e em dezembro de 2025.

O saldo da dívida direta do Estado após cobertura cambial registou um acréscimo de 5,4 mil milhões de

euros, situando-se em 250,4 mil milhões de euros, o que reflete o efeito cambial favorável da cobertura de

derivados, que ascendeu a 629 milhões de euros.

No que respeita às garantias prestadas pelo Estado, o montante total da dívida garantida pelo Estado

(responsabilidades efetivas), a 31 de dezembro de 2019, ascendia a cerca de 16 601,7 milhões de euros. Deste

total, o stock da dívida garantida pelo Estado a instituições de crédito ascendeu a 2800 milhões de euros para

garantia das obrigações de pagamento junto do Banco Europeu de Investimento (BEI), sendo o montante

remanescente (13 801,7) relativo a garantias concedidas pelo Estado no domínio das operações contratadas

pelas entidades reclassificadas no perímetro das Administrações Públicas.

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A dívida das Administrações Públicas, na ótica de Maastricht, ascendeu a 250 mil milhões de euros,

situando-se em 117,7% do PIB, um rácio inferior em 4,3 pp do PIB face ao registado no final de 2018 (122% do

PIB), «mantendo a trajetória de descida pelo terceiro ano consecutivo e cumprindo a regra de redução da

dívida».

A dívida pública líquida de depósitos das Administrações Públicas apresenta um comportamento análogo,

ainda que as variações sejam menos expressivas. «Apesar dos depósitos das Administrações Públicas terem

vindo a reduzir-se, o seu valor ainda bastante superior ao período anterior ao último pedido de assistência e

económica e financeira (6,8% do PIB em 2019, 4,7% do PIB em 2010).»

A diminuição da dívida em 2019 é explicada «pelo excedente primário (com um contributo de -3,2 pp) e pelo

efeito dinâmico (-1,6 pp), já que o crescimento do PIB nominal é superior à taxa de juro implícita na dívida. Os

ajustamentos défice-dívida contribuíram para o aumento da dívida (+0,5 pp). O aumento de ativos financeiros

detidos pelas Administrações Públicas, nomeadamente de títulos da dívida e de ações e outras participações,

mais do que compensou a redução dos depósitos (-1,3 pp do PIB). Por outro lado, os ajustamentos que resultam

entre os juros corridos e pagos e das amortizações acima do valor nominal não compensaram as emissões

acima do valor nominal».

Comparativamente com o ano de 2018, saliente-se o aumento do contributo na redução da dívida do saldo

primário, que melhorou 0,3 pp, e da redução da despesa com juros, em 0,4 pp do PIB, em paralelo com a

desaceleração verificada na atividade económica. «Estes desenvolvimentos são reflexo da melhoria quer das

condições de financiamento quer da perceção pelos mercados das condições económicas e orçamentais do

país, patente no maior estreitamento do diferencial das taxas de juro da dívida portuguesa face à alemã e na

melhoria do rating e/ou das perspetivas das agências de rating. Por outro lado, o objetivo de minimização dos

custos da dívida pública, a par da necessidade de alisar o perfil de refinanciamento nos próximos anos, conduziu

à amortização antecipada de empréstimos concedidos no âmbito do Programa de Assistência Económica e

Financeira, na qual se insere a amortização realizada em 2019 de parte do empréstimo do Fundo Europeu de

Estabilização Financeira».

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As necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado, apuradas na ótica da contabilidade

pública, ascenderam a 9,5 mil milhões de euros, uma subida de aproximadamente 2,2 mil milhões de euros face

a 2018. Tal resulta «essencialmente, do aumento das necessidades com a aquisição líquida de ativos financeiros

(em 1,9 mil milhões de euros), a par do incremento do défice orçamental do subsetor Estado em contabilidade

pública (em 0,3 mil milhões de euros), que se fixou em torno de 3,9 mil milhões de euros».

As amortizações de dívida fundada totalizaram 40,4 mil milhões de euros, um valor superior em 3,1 mil

milhões de euros ao observado em 2018. «Esta evolução ficou a dever-se, nomeadamente, ao aumento do

volume de amortizações de OT, sobretudo mediante o incremento de operações de troca face ao ano anterior,

e também de CT. Desta forma, as necessidades brutas de financiamento ascenderam a 49,9 mil milhões de

euros, um incremento de 5,3 mil milhões de euros face ao ano anterior».

O financiamento fundado em 2019, numa perspetiva de ano civil, ascendeu a 47,8 mil milhões de euros. Já

no período complementar de 2019 foram emitidos 1,6 mil milhões de euros para satisfazer necessidades

orçamentais desse ano. O saldo de financiamento a transitar para o orçamento de 2020 diminuiu face ao

observado em 2018, fixando-se em cerca de 108 milhões de euros.

Analisando os valores executados por comparação com a previsão inicial, inscrita no relatório do OE2019,

as necessidades brutas de financiamento foram superiores em 5,3 mil milhões de euros. Este incremento

decorre sobretudo de um maior volume de amortizações face ao projetado inicialmente (4,4 mil milhões de

euros), a par do incremento, ainda que em menor grau, das necessidades líquidas de financiamento (0,9 mil

milhões de euros) comparativamente ao previsto inicialmente.

O maior montante de amortizações resulta do reembolso antecipado do empréstimo do FEEF executado em

outubro, e cujas amortizações de capital eram originalmente devidas em agosto e em dezembro de 2025, e de

amortizações de OT (associadas, nomeadamente, às operações de troca executadas ao longo do ano).

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Em 2019, o endividamento líquido direto do Estado (excluindo dívida contraída junto de entidades da

administração central) ascendeu a 5,9 mil milhões de euros. Por seu turno, o endividamento líquido dos SFA

junto de entidades externas à administração central fixou-se em cerca de -3,9 mil milhões de euros.

Assim, o acréscimo de endividamento líquido global direto, incluindo o pré-financiamento efetuado para o

ano seguinte, fixou-se em 2 mil milhões de euros em 2019, um valor inferior ao limite máximo de 18,2 mil milhões

de euros.

Tendo em consideração que o saldo de financiamento da administração central a transitar para 2020

ascendeu a 7 mil milhões de euros, o acréscimo de endividamento, excluindo pré-financiamento do ano seguinte,

foi de -5 mil milhões de euros, cumprindo-se assim o limite excluído desta componente, que, ascendia a 2,1 mil

milhões de euros

Em 2019, a despesa relacionada com juros e outros encargos da dívida pública, ascendeu a 7,2 mil milhões

de euros, inferior à previsão inicial, inscrita no OE2019, que era de 7,4 mil milhões de euros. Este desvio é

explicado maioritariamente pela rubrica referente aos empréstimos obtidos no âmbito do PAEF, em concreto

pelas componentes com taxa de juro variável (FMI e FEEF), e, em menor grau, pela rubrica das OT.

No caso dos empréstimos do PAEF, a redução reflete o efeito de taxas de juro mais baixas, a par da

poupança decorrente da amortização antecipada da totalidade do valor em dívida do empréstimo ao FMI ocorrida

no final de 2018. A poupança na rubrica de juros associados às OT decorre, por um lado, da concretização de

emissões de OT a taxas de juro mais baixas do que o previsto e, por outro, das recompras realizadas antes das

respetivas datas de pagamento de cupão.

PARTE XI – Prazos médios de pagamento e pagamentos em atraso

Em 2019, registou-se uma diminuição de 264 milhões de euros nos pagamentos em atraso das entidades

públicas. Esta situação ficou a dever-se sobretudo à diminuição verificada nos hospitais EPE (227 milhões de

euros). As reduções na administração local forma de 34 milhões de euros e de 29 milhões de euros na

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administração regional. Tais resultados devem-se, sobretudo «ao esforço de regularização de dívidas de anos

anteriores, em particular no Serviço Nacional de Saúde, sendo de destacar as dotações de capital que se

realizaram nos HEPE em 2019».

Os prazos médios de pagamento a fornecedores (PMP) situaram-se em 57 dias, mantendo-se o valor

igual ao registado no ano anterior, revisto face à publicação anterior

PARTE XII – Saldos de liquidação

O saldo de liquidação, isto é, receitas por cobrar, ascendeu a cerca de 15,9 mil milhões de euros,

ressaltando em particular a situação das receitas fiscais (96,4%), registando 8,4 e 7 mil milhões de euros

relativos a impostos diretos e indiretos, respetivamente. Acrescem as receitas acessórias associadas, com

destaque para os «juros de mora» e «juros compensatórios». «No entanto, não se pode inferir que não existem

dívidas ao Estado (serviços integrados) nos outros capítulos da receita, mas tão só que a relevação orçamental

da receita tem sido processada através de DUC do SGR com a contabilização da liquidação e da cobrança com

poucos dias de intervalo. 40 Realça-se ainda que o IGCP e a DGO – e, em alguns casos, a AT – recorrem à

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37

figura contabilística de autoliquidação (registos nas figuras de autoliquidação e de cobrança com a mesma data-

valor)».

Para o acréscimo generalizado dos saldos de liquidação das receitas fiscais, verificou-se um contributo do

IRS, com um acréscimo de 169,9 milhões de euros, e do IRC, com +103,8 milhões de euros.

Já relativamente aos impostos indiretos contribuíram principalmente o IVA, o IS e o ISP, com aumentos de

340 milhões de euros, 124,1 milhões de euros e 29,9 milhões de euros, respetivamente, comparativamente ao

início do ano.

No que se refere ao ISP, o acréscimo do saldo é explicado «pelo impacto causado pelos despachos do

Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, que permitiram que pagamentos cujo prazo terminava em

31 de dezembro de 2018 e de 2019 se realizassem no primeiro dia útil seguinte, isto é, no ano seguinte, sem

quaisquer encargos». Já o acréscimo do saldo da receita por cobrar de IS está influenciado por uma liquidação

indevida no montante de 120 milhões de euros.

PARTE XIII – Património imobiliário do Estado

No seguimento da instituição do Regime do Património Imobiliário Público, por via da publicação do Decreto-

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38

Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, foi aprovado, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 162/2008, de 24

de outubro, o Programa de Gestão do Património Imobiliário do Estado (PGPI), programa plurianual que

estabeleceu os instrumentos de coordenação a efetivar na administração dos bens imóveis do Estado.

Um dos eixos de ação do referido programa reside na inventariação dos imóveis do Estado, cujo

desenvolvimento foi subsequentemente regulamentado pela Portaria n.º 95/2009, de 29 de janeiro, suportando-

se tal programa num sistema desmaterializado de prestação e atualização de informação, denominado Sistema

de Informação dos Imóveis do Estado (SIIE), o qual se encontra em funcionamento desde fevereiro de 2009.

O supracitado SIIE apresentou, até 31 de dezembro de 2019, o total de 23 716 registos de imóveis, inseridos

por 399 entidades. Desse total, 17 871 registos dizem respeito a imóveis do tipo edificado, dos quais 15 462

(87%) constituem registos completos e 2409 (13%) incompletos, considerando-se para este efeito completos os

registos que contenham dados sobre o proprietário, o ocupante e a respetiva situação geral (tipo de ocupação,

áreas, valores de rendas). Por seu turno, 5845 do total de registos inseridos correspondem a terrenos, sendo

que, desses, 5284 (90%) constituem registos completos e 561 (10%) incompletos.

De acordo com os dados registados no Sistema de Informação dos Imóveis do Estado (SIIE), o património

imobiliário do Estado era, no final de 2019, constituído por 23 716 imóveis registados, inseridos por 399

entidades. Desse total, 17 871 registos dizem respeito a imóveis do tipo edificado, dos quais 15 462 (87%)

constituem registos completos e 2409 (13%) incompletos, considerando-se para este efeito completos os

registos que contenham dados sobre o proprietário, o ocupante e a respetiva situação geral (tipo de ocupação,

áreas, valores de rendas). Por seu turno, 5845 do total de registos inseridos correspondem a terrenos, sendo

que, desses, 5284 (90%) constituem registos completos e 561 (10%) incompletos.

PARTE XIV – Fluxos financeiros entre Portugal e União Europeia

Os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia apresentam em 2019 um saldo global de 2471,2

milhões de euros, o que corresponde a um decréscimo de 11,8% em relação a 2018. Para este saldo global de

transferências entre Portugal e a UE, contribui a diminuição das transferências da UE para Portugal em 4,6%

correspondente a menos 212 milhões de euros, e que se deve, principalmente, aos decréscimos registados no

FSE (111,5 milhões de euros) e FEDER (103,4 milhões de euros), com reduções registadas de 11% e 6,1%,

mas também na redução do montante do Fundo de Solidariedade da UE (-49,2 milhões de euros, uma vez que

em 2018 Portugal recebeu um apoio associado aos incêndios de 2017) e do montante reportado pelas entidades

em PAIC (-45,7 milhões de euros).

As transferências de Portugal para a UE cresceram 6,7%, que se traduz no aumento de 119,9 milhões de

euros, explicado fundamentalmente pelo menor nível de restituições recebidas por Portugal da União Europeia

relativamente a anos anteriores (restituições que são concretizadas pela adoção de um orçamento retificativo

europeu e também por cálculo de ajustamentos relativos a saldos dos recursos próprios RNB e IVA de anos

anteriores).

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PARTE XV – Conclusões

1 – A Assembleia da República é órgão constitucionalmente competente para aprovar a Conta Geral do

Estado, incluindo a Conta da Segurança Social, suportando a sua apreciação pelo Parecer emitido pelo Tribunal

de Contas.

2 – No exercício do seu poder de fiscalização e controlo político sobre a execução do Orçamento e Conta

Geral do Estado, incluindo da segurança social, a Assembleia da República procedeu às audições do Tribunal

de Contas e do Conselho Económico e Social, após a entrega dos respetivos pareceres, bem como à audição

do Governo.

3 – Foram ainda recebidos o relatório da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), e os pareceres das

Comissões Parlamentares Permanentes, em função das suas áreas de competência.

4 – A Comissão de Orçamento e Finanças considera estarem reunidas as condições constitucionais e

regimentais para a discussão e votação em Plenário da Conta Geral do Estado de 2019, reservando-se a cada

Grupo Parlamentar as suas posições finais para o debate a ter lugar em Plenário.

Palácio de São Bento, 16 de junho de 2021.

O Deputado autor do parecer, Jorge Paulo Oliveira — O Presidente da Comissão, Filipe Neto Brandão.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE, do CDS-PP, do PAN

e do CH, na reunião da Comissão do dia 16 de junho de 2020.

——

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COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS

Parecer

PARTE I – Considerandos

I. a) Nota introdutória

Cumprindo o disposto no artigo 162.º, alínea d), da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do

Estado de 2019 deu entrada na Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa no dia 1 de

julho de 2020.

Por e-mail de 20 de maio de 2021, a Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e

regimentais aplicáveis, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias a Conta Geral

do Estado relativa ao ano económico de 2019, a fim de esta elaborar o respetivo parecer no que à sua área de

competência específica diz respeito.

Nesta conformidade, e nos termos do artigo 205.º, n.º 3, do Regimento da Assembleia da República, o

presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2019 incidirá exclusivamente sobre os indicadores de

execução orçamental que compreendem as áreas sectoriais da administração interna, da justiça e da igualdade.

Na elaboração do presente parecer foram tomados em consideração não só o relatório, mapas contabilísticos

e demais elementos informativos relativos à Conta Geral do Estado – 2019, mas também os pareceres do

Conselho Económico e Social, do Tribunal de Contas e da Unidade Técnica da Apoio Orçamental (UTAO).

O Orçamento do Estado para o ano de 2019 foi aprovado pela Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, não tendo

havido nenhum retificativo a este Orçamento.

I. b)Análise sectorial

A execução da despesa consolidada da administração central foi de 93% face ao orçamento disponível final

(dotação inicial acrescida de todas as alterações orçamentais ocorridas ao longo do ano de 2019 abatido de

cativos), inferior aos 94,1% de 2018.

No que respeita aos programas orçamentais relevantes para as áreas da competência da Comissão de

Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, verifica-se:

a) Por um lado, que os programas «007 – Segurança Interna» e «008 – Justiça» não se encontram entre os

que evidenciam um maior peso na despesa; e

b) Por outro lado, que os programas «007 – Segurança Interna» e «008 – Justiça» tiveram os graus de

execução, respetivamente, de 93% e 94,1% respetivamente.

O quadro que se reproduz infra, que consta do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social,

Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2019, p. 192, permite confirmar os dados suprarreferidos.

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I. b) 1. – Administração interna

1 – Em 2019, o «Programa Segurança Interna (PO07)» foi dotado com um orçamento inicial, no que se refere

ao total da despesa efetiva consolidada, de 2101,3 milhões de euros, conforme quadro infra:

(Fonte: Quadro retirado do relatório que acompanhou o Orçamento do Estado para 2019, da responsabilidade do Ministério

das Finanças e da Administração Pública, p. 118).

2 – O orçamento da despesa total efetiva consolidada do «Programa Segurança Interna» foi corrigido para

2159,4 milhões de euros, tendo sido executado, em 2019, um total consolidado de 2008,3 milhões de euros.

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Neste montante constata-se a execução de 1967,7 milhões de euros no sector do Estado e 132,7 milhões de

euros nos Serviços e Fundos Autónomos» (SFA), conforme decorre do quadro infra:

(Fonte: Quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta

Geral do Estado de 2019, p. 213).

3 – O «Programa Segurança» Interna registou, assim, uma execução da despesa efetiva inferior em 163,1

milhões de euros face ao orçamento corrigido, o que corresponde a um grau de execução do orçamento corrigido

de 92,7%.

4 – De notar que do total da despesa efetiva consolidada o montante de 1625,5 milhões de euros respeitam

a «Despesas com Pessoal», i.e., 80,9% da despesa efetiva consolidada. Este montante foi afeto essencialmente

à GNR e PSP (94,4% do total da «Despesa com Pessoal»);

5 – Cumpre ainda referir o seguinte:

– No agrupamento «Aquisição de Bens e Serviços», a execução situou-se em 185,5 milhões de euros;

– As «Transferências Correntes» concentraram 5,4% (108,7 milhões de euros) da execução despesa efetiva

consolidada e reportaram, essencialmente, à ANEPC (85%);

– A execução do agrupamento «Outras Despesas» (21,4 milhões de euros) é superior ao verificado em anos

anteriores, porque parte das despesas com os atos eleitorais de 2019 foram registadas neste agrupamento;

– No que diz respeito à «Aquisição de Bens de Capital (Investimento)», a execução representou cerca de 3%

(62 milhões de euros) do total da execução da despesa efetiva consolidada do programa e reportou

essencialmente aos orçamentos da SGMAI-Projetos (59%) e GNR (12%);

– No que concerne à «Despesa Não Efetiva», no que respeita aos ativos financeiros, salienta-se os

empréstimos concedidos (6,7 milhões de euros) pelos Serviços Sociais das Forças de Segurança aos

respetivos beneficiários, com recurso à receita própria do ano e o Fundo de Apoio Municipal (FAM), que

concedeu empréstimos no valor 15 milhões;

– No que respeita aos passivos financeiros, registou o valor de 30 milhões de euros, maioritariamente da

responsabilidade do FAM (30 milhões de euros) e um valor residual ao CPPSP.

6 – Relativamente à repartição da despesa do «Programa Segurança Interna» por medida orçamental, ela

consta do quadro abaixo reproduzido:

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(Fonte: Quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral

do Estado de 2019, p. 214).

7 – Destacam-se, pelo seu peso, a medida «Segurança e Ordem Públicas – Forças de Segurança (011)» e

as medidas relativas à execução da «Lei de Programação de Infraestruturas e Equipamentos das Forças» (087

a 094).

8 – Do quadro supra, por comparação com o quadro relativo à despesa por medida do «Programa Segurança

Interna» incluído no Relatório do Orçamento do Estado de 2019 (v. infra), destacam-se as seguintes medidas e

respetiva execução:

OE 2019 inicial Execução 2019

Educação

– Estabelecimentos de ensino superior 7,2 5,7

– Estabelecimentos de ensino não superior 14,2 9,3

Proteção civil e luta contra os incêndios 157,7 167,6

Forças de segurança 1669,4 1667,7

Serviços individuais de saúde 63,8 64,9

Lei de Programação de infraestruturas e equipamentos das forças e

serviços de segurança do MAI (Lei n.º 10/2017, de 3 de março)99,4 65,5

Unidade: Milhões de euros.

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(Fonte: Quadro retirado do relatório que acompanha o Orçamento do Estado 2019, pág.120).

9 – De acordo com o Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social (Volume I, Tomo I, pp. 108-

109), relativo à Conta Geral do Estado de 2019, em «Despesas com Pessoal», foram aplicados descativos que

ascenderam a 403,8 milhões de euros, dispersos em vários programas orçamentais. O «Programa Segurança

Interna» foi beneficiado com 55,3 milhões de euros daquele montante, que se destinaram a viabilizar encargos

globais com as despesas de pessoal, que beneficiaram principalmente, no «Programa Segurança Interna», a

Polícia de Segurança Pública e a Guarda Nacional Republicana.

10 – No final de 2019, os investimentos realizados e os contratos em vigor resultantes de procedimentos de

contratação pública permitiram uma execução financeira da «Lei de Programação de Infraestruturas e

Equipamentos das Forças e Serviços de Segurança do Ministério da Administração Interna (LPIEFSS)» na

ordem dos 69% (68,8 milhões de euros), face à dotação disponível de 99,3 milhões de euros.

Os quadros abaixo reproduzidos são os quadros respeitantes à programação e execução orçamental que

constam do Relatório Anual de Segurança Interna de 2019.

Mapas de programação da LPIEFSS 2017-2021

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Indicadores de execução orçamental 2019

I. b) 2. – Justiça

1 – Em 2019, o «Programa Justiça (PO08)» teve um orçamento inicial, no que se refere ao total da despesa

efetiva consolidada, de 1469 milhões de euros, conforme quadro infra:

(Fonte: Quadro retirado do relatório que acompanhou o Orçamento do Estado para 2019, da responsabilidade do Ministério das Finanças, p. 124).

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2 – A despesa total efetiva consolidada do «Programa Justiça» foi corrigida para 1496,4 milhões de euros,

tendo sido executado, em 2019, um total consolidado de 1408,3 milhões de euros. Deste valor, foram executados

1.262,3 milhões de euros no sector do Estado e 493,8 milhões de euros nos serviços e fundos autónomos,

conforme decorre do quadro infra:

(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2019, p. 215).

3 – O «Programa Justiça» registou, assim, uma execução da despesa efetiva inferior em 77,6 milhões de

euros ao orçamento corrigido, apresentando um grau de execução do orçamento corrigido de 88,1%.

4 – De acordo com o relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à

Conta Geral do Estado de 2019, em termos de aumentos de dotação face ao orçamento inicial, destacam-se as

descativações autorizadas, no montante de 95,6 milhões de euros, que correspondem:

– 49,4 milhões de euros relativos ao agrupamento «Despesas com Pessoal», que se destinaram a viabilizar

os encargos globais com as despesas com pessoal, designadamente, na Direção-Geral da Administração

da Justiça, no Instituto dos Registos e Notariado e na Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais;

– 46,2 milhões de euros relativos ao agrupamento «Aquisição de Bens e Serviços», que se destinaram:

• Ao Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, IP, para fazer face a encargos com

condomínio, rendas, apoio judiciário, serviços de manutenção de infraestrutura informática e

pagamentos à ESTAMO;

• Ao Instituto de Registos e Notariado, à Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais e à Direção-

Geral da Administração da Justiça, para suprir necessidades de financiamento do Ministério da Justiça;

• À Polícia Judiciária, para suportar despesas com eletricidade, comunicações, limpezas, reparação de

viaturas, seguro automóvel, manutenção do edifício e PARAGON (sistema de escutas) e pagamentos

à eSPap (Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, IP).

5 – Por componentes, verifica-se que 97,4% da despesa executada se refere a despesas correntes,

destacando-se as despesas com o pessoal, que representam 70,8% da despesa total, e as despesas com a

aquisição de bens e serviços, representando 24,5% da despesa total. Destacam-se ainda as despesas de

capital, que representam 2,6% do total da despesa efetiva do programa.

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6 – Relativamente à repartição da despesa do «Programa Justiça» por medida orçamental, destaca-se,

sobretudo, o peso das medidas «009 – Segurança e Ordem Públicas – Administração e Regulamentação», «012

– Segurança e Ordem Públicas – Sistema Judiciário» e «013 – Segurança e Ordem Públicas – Sistema Prisional,

de Reinserção Social e de Menores», que, no conjunto, representam 91,3% da execução da despesa efetiva

total não consolidada do programa, conforme se pode verificar no quadro infra:

(Fonte: Quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I,

Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2019, p. 214).

7 – Do quadro supra e também por comparação com o quadro infra, verifica-se que a execução da medida

«010 – Segurança e Ordem Públicas – Investigação» ficou aquém, quer do Orçamento Inicial (onde estavam

previstos 128,4 milhões de euros – cfr. quadro infra), quer do Orçamento Corrigido (onde estavam previstos

133,1 milhões de euros – cfr. quadro supra), porquanto foram apenas executados 122,8 milhões de euros – cfr.

quadro supra.

(Fonte: quadro retirado do relatório que acompanha o Orçamento do Estado 2019, p. 126).

8 – De notar, ainda, no que respeita à medida «013 – Segurança e Ordem Públicas – Sistema Prisional, de

Reinserção Social e de Menores», para a qual foi previsto um orçamento corrigido de 288,8 milhões de euros,

reforçado em 17,1 milhões de euros face ao orçamento inicial, a execução ficou pelos 280,6 milhões de euros,

acima do orçamento inicial e abaixo do orçamento corrigido. A taxa de execução face ao orçamento corrigido foi

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de cerca de 97%.

9 – Também a execução da medida «082 – Segurança e Ação Social – Violência Doméstica – Prevenção e

Proteção à Vítima» ficou abaixo do previsto, quer no orçamento inicial (onde estavam previstos 2,3 milhões de

euros), quer no orçamento corrigido (onde estavam previstos 2,4 milhões de euros), porquanto foram apenas

executados 2,3 milhões de euros.

10 – Quanto à receita cobrada líquida do «Programa Justiça», constata-se que a mesma totalizou, em 2019,

o montante de 1.434,5 milhões de euros, sendo inferior à previsão inicial em 90,5 milhões de euros e inferior à

previsão corrigida em mais 5,9 milhões de euros, conforme decorre do quadro infra:

(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2019, p. 216).

11 – O programa registou o montante de 616,4 milhões de euros de receitas gerais, tendo apresentado uma

taxa de execução de 98,6% face à previsão inicial.

12 – No que se refere às receitas próprias consolidadas, totalizaram o valor de 814,2 milhões de euros, com

uma taxa de execução de 92,4% face à previsão inicial.

13 – Relativamente às receitas provenientes de fundos comunitários, foi registado o montante de 3,9 milhões

de euros de receita cobrada líquida.

14 – Em termos de estrutura, o Programa tem a sua principal fonte de financiamento com origem em receita

própria (56,8%), apresentando também um elevado peso o financiamento com origem em receitas gerais (43%).

15 – De referir que, em linha com o aumento de 198,5 milhões de euros (6,4%) no que se refere a «Taxas,

multas e outras penalidades», verificou-se, em 2019, acréscimo nas taxas de justiça cobradas pelo IGFEJ –

Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, IP (38,5%), que deixaram de ser objeto de dedução

de encargos de processos judiciais, relativos aos adiantamentos previstos nos artigos 19.º e 20.º do

Regulamento das Custas Processuais.

I. b) 3. – Igualdade

O eixo da «Cidadania e Igualdade» integra-se no âmbito de intervenção do «Programa Orçamental

Governação PO2».

Do ponto de vista dos resultados, o Programa, na sua totalidade, registou uma média de execução dos

objetivos superior à meta prevista, apresentando um grau de execução média de 126%.

Especificamente na área da igualdade, a execução das medidas previstas nos planos e programas nacionais

para 2019 fixou-se em 125% (execução das medidas nos planos que integram a Estratégia Nacional para a

Igualdade e Não-Discriminação 2019-2030) e em 118% (execução das medidas previstas nos planos,

programas e estratégias nacionais na área das migrações e das comunidades ciganas), face a uma meta anual

de 80% para qualquer deles, conforme se pode constatar no quadro infra:

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Quadro 128 – PO02 – Governação: Cidadania e Igualdade

(Fonte: Quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do

Estado de 2019, p. 182).

As medidas operacionalizadas no âmbito da Estratégia Nacional para a Igualdade e a Não Discriminação –

Portugal + Igual apresentam os seguintes dados:

– As matérias relativas à igualdade entre mulheres e homens (IMH) apresentam 78% de atividades

concluídas (28 medidas) e 31% em execução (11 medidas);

– As matérias de prevenção e combate à violência contra as mulheres e violência doméstica (VMVD)

apresentam 63% de atividades concluídas (dez medidas) e 31% em execução (cinco medidas), havendo

uma medida que não foi iniciada (por razões de calendário);

– As matérias de combate à discriminação em razão da orientação sexual, identidade de género e

caraterísticas sexuais (OIC) apresentam 38% de atividades concluídas (cinco medidas) e 62% em

execução (oito medidas);

– As matérias de prevenção e combate ao tráfico de seres humanos (TSH) apresentam 83% de atividades

concluídas (dez medidas) e 17% em execução (duas medidas).

No que se refere ao Plano Estratégico para as Migrações (PEM), o resultado alcançado resultou do

cumprimento de 18 dos 19 indicadores previstos. Do leque de medidas previstas, apenas não foi cumprida a

medida 13, «Sensibilização para o papel dos media no tema das migrações, diversidade cultural, religiosa e

discriminação racial».

A taxa de execução relativa ao objetivo «Promover as políticas públicas de integração na área das migrações

e das comunidades ciganas» atinge uma execução global de 118,3%, resultado duma taxa de execução da

Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas (ENICC) na ordem dos 94,4%, e do PEM, na

ordem dos 94,7% para o quarto trimestre.

No quadro da despesa por medidas do Programa Governação (PO02), uma referência à execução da medida

relativa à «Segurança e ação social – Violência Doméstica – Prevenção e proteção à vítima (082)» que ficou

aquém, quer do orçamento inicial (6,2 M€) quer do orçamento corrigido (6,4 M€), dado que foram executados

5,1 milhões de euros (-1 300 000 € do que o orçamentado).

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(Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo

à Conta Geral do Estado de 2019, p. 180).

PARTE II – Opinião do relator

O signatário do presente parecer abstém-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a Conta

Geral do Estado de 2019.

PARTE III – Conclusões

1 – A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à Comissão

de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, a Conta Geral do Estado relativa ao ano

económico de 2019, a fim de esta elaborar o competente parecer sectorial.

2 – O presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2019 incide exclusivamente sobre os indicadores

de execução orçamental que compreendem as áreas da administração interna, da justiça e da igualdade.

Assim,

3 – Em 2019, o «Programa Segurança Interna (PO07)» teve um orçamento inicial, no que se refere ao total

da despesa efetiva consolidada, de 2101,3 milhões de euros. A despesa total efetiva consolidada do «Programa

Segurança Interna» foi corrigida para 2159,4 milhões de euros, tendo sido executado, em 2019, um total

consolidado de 2008,3 milhões de euros. O «Programa Segurança Interna» registou, assim, uma execução da

despesa efetiva inferior em 163,1 milhões de euros ao orçamento corrigido, com um grau de execução de 92,7%.

4 – O «Programa Justiça» teve um orçamento inicial, no que se refere ao total da despesa efetiva

consolidada, de 1469 milhões de euros. Tal despesa foi corrigida para 1496 milhões de euros, tendo sido

executado, em 2019, um total consolidado de 1408,3 milhões de euros. O «Programa Justiça» registou, assim,

uma execução da despesa efetiva inferior em 77,6 milhões de euros ao orçamento corrigido, apresentando um

grau de execução do orçamento corrigido de 88,1%.

5 – A área da «Igualdade», que se integra no âmbito de intervenção do Programa Orçamental Governação

PO2, no eixo da «Cidadania e Igualdade», registou um grau de execução das medidas previstas nos planos e

programas nacionais para 2019 de 125% (execução das medidas nos planos que integram a Estratégia Nacional

para a Igualdade e Não-Discriminação 2019-2030) e de 118% (execução das medidas previstas nos planos,

programas e estratégias nacionais na área das migrações e das comunidades ciganas), face a uma meta anual

de 80%, equivalendo, respetivamente, a 125% e a 118% de execução.

6 – Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer

que o presente relatório deve ser remetido à Comissão do Orçamento e Finanças, nos termos do disposto na

alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.

Palácio de São Bento, 9 de junho de 2021.

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O Deputado relator, Telmo Correia — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PAN e do CH, na reunião

da Comissão de 9 de junho de 2021.

PARTE IV – Anexos

Nada a anexar.

——

COMISSÃO DE NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E COMUNIDADES PORTUGUESAS

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

Parte II – Opinião do Deputado autor do relatório

Parte III – Conclusões

PARTE I – Considerandos

1. Nota introdutória

Nos termos do artigo 205.º, n.º 3, do Regimento da Assembleia da República, a Comissão de Orçamento e

Finanças (COF) solicitou à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas a elaboração de

parecer sobre a Conta Geral do Estado 2019 (CGE19) relativamente à sua área de competência específica.

Nesta sequência, foram enviados à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas os

seguintes documentos: A Conta Geral do Estado de 2019, o parecer do Tribunal de Contas, o relatório da

Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) o parecer do Conselho Económico e Social, para que esta se

pronuncie elaborando um parecer sobre as suas áreas de competência e que deverá ser incluído no relatório

final da COF sobre a CGE19.

Assim, e sem prejuízo de algumas considerações de âmbito geral, necessárias para o respetivo

enquadramento, o presente parecer circunscreve-se aos aspetos mais relevantes que, na área dos negócios

estrangeiros, são suscitados na Conta Geral do Estado de 2019.

2. Contexto económico mundial e em Portugal

1 – A CGE19 começa por referir que a atividade económica e o comércio mundiais desaceleraram para 2,9%

e 0,9%, respetivamente (3,6% e 3,8%, em 2017), refletindo sobretudo o contributo do abrandamento do

crescimento dos países emergentes e em desenvolvimento, tendo resultado de um contexto marcado por: (i)

Persistentes tensões comerciais entre os EUA e a China; (ii) Intensificação de conflitos geopolíticos; (iii) Alguma

instabilidade política em países europeus; e, ainda, (iv) Choques idiossincráticos, nomeadamente associados a

desastres naturais.

2 – No que diz respeito ao contexto europeu e na economia da área do euro, o PIB desacelerou para 1,2%

em 2019 (1,9% em 2018), devido sobretudo ao arrefecimento económico nos mercados internacionais,

particularmente acentuado no primeiro semestre, e às dificuldades da indústria transformadora. A procura

interna continuou a ser o principal fator de crescimento económico, num contexto de condições de financiamento

favoráveis, de aumento do rendimento disponível das famílias e de evolução favorável do mercado de trabalho,

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com a taxa de desemprego a reduzir-se para 7,6% para a área do euro (8,2% em 2018). O enquadramento

internacional mais desfavorável refletiu-se num declínio da procura externa, visível na desaceleração das

exportações da área do euro para 2,5% em 2019 (3,3% em 2018). A taxa de inflação desacelerou para 1,2%

para o conjunto da área do euro (1,8% em 2018), refletindo a descida significativa do preço do petróleo nos

mercados internacionais. Num cenário de ausência de pressões inflacionistas, de persistência de elevada

incerteza e de arrefecimento económico, as taxas de juro de curto prazo da área do euro mantiveram-se em

níveis historicamente baixos, decorrente da continuação da política monetária acomodatícia na área do euro.

3 – Relativamente ao produto interno bruto (PIB) em Portugal, cresceu, em termos reais, 2,2%, o mesmo

crescimento previsto no Orçamento do Estado para 2019 ainda que com algumas diferenças em termos de

composição, com as componentes do investimento e das exportações a apresentarem um comportamento

menos favorável face ao previsto, contrabalançado pelo melhor desempenho do consumo.

4 – Em termos de mercado de trabalho, a taxa de desemprego em 2019 fixou-se em 6,5% (7% em 2018),

valor ligeiramente acima do previsto no Orçamento do Estado para 2019 (6,3%). O emprego cresceu 0,8%,

aumento inferior ao verificado em 2018 (2,3%). Por seu lado, a população ativa teve um crescimento de 0,4%,

ligeiramente superior ao de 2018.

5 – Em 2019, o índice de preços no consumidor registou um crescimento de 0,3%, uma desaceleração de

0,7 pp face a 2018. Esta desaceleração é maioritariamente explicada pela evolução dos preços dos produtos

energéticos e alimentares não transformados, já́ que a inflação subjacente.

3. Evolução internacional e mercados financeiros

1 – Segundo a CGE19, em 2019, a atividade económica e o comércio mundial abrandaram para 2,9% e

0,9%, respetivamente (3,6% e 3,8%, respetivamente, em 2018), abrandamento que se verificou tanto nas

economias avançadas (2,2% para 1,7%) quanto, de forma mais acentuada, em alguns países emergentes e em

desenvolvimento. Esta evolução resultou de um contexto marcado: Por persistentes tensões comerciais entre

os EUA e a China; pela intensificação de conflitos geopolíticos; por alguma instabilidade política em países

europeus; e, ainda, por choques idiossincráticos, nomeadamente associados a desastres naturais. Ao longo do

ano, a continuação de políticas monetárias acomodatícias pelos principais bancos centrais e a adoção de

políticas orçamentais expansionistas em alguns países contribuíram para alguma estabilização da atividade

económica e das trocas comerciais.

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2 – Como é possível verificar no gráfico n.º 1 da CGE19 acima apresentado, devido ao contexto de

deterioração do enquadramento internacional e do conflito comercial com a China, o PIB dos EUA registou um

abrandamento para 2,3% em 2019 (2,9% em 2018), decorrente da desaceleração da procura interna, explicada

essencialmente pela redução da taxa de crescimento do investimento privado (1,8%, que compara com 5,1%

em 2018) e pela desaceleração do segmento não residencial (2,1%, que compara com 6,4% em 2018). A taxa

de desemprego manteve a trajetória descendente, registando um novo mínimo histórico de 3,7% em 2019 (3,9%

em 2018).

3 – A CGE19 identifica, no que diz respeito ao contexto europeu, o arrefecimento económico nos mercados

internacionais, particularmente acentuado no primeiro semestre, e as dificuldades da indústria transformadora

repercutiram-se na desaceleração do crescimento da área do euro para 1,2% em 2019 (1,9% em 2018). A

procura interna continuou a ser o principal fator de crescimento económico, num contexto de condições de

financiamento favoráveis, de aumento do rendimento disponível das famílias e de evolução favorável do

mercado de trabalho, com a taxa de desemprego a reduzir para 7,6% para a área do euro (8,2% em 2018). O

enquadramento internacional mais desfavorável refletiu-se num declínio da procura externa, visível na

desaceleração das exportações da área do euro para 2,5% em 2019 (3,3% em 2018).

4 – Como se pode verificar no gráfico n.º 2 da CGE19 abaixo apresentado, a taxa de inflação desacelerou

para o conjunto das economias avançadas para 1,4% em 2019 (2% em 2018), para 1,2% para o conjunto da

área do euro (1,8% em 2018) e para 1,8% nos EUA (2,4% em 2018), refletindo a descida significativa do preço

do petróleo nos mercados internacionais. A redução da procura internacional e a inexistência de um acordo da

OPEP+ levaram à descida do preço do petróleo Brent para 64 USD/bbl (57 €/bbl) em 2019, correspondendo a

um recuo em termos homólogos de 10% em USD e de 5% em euros.

5 – Já o gráfico n.º 3 da CGE19 apresenta, num cenário de ausência de pressões inflacionistas, de

persistência de elevada incerteza e de arrefecimento económico, as taxas de juro de curto prazo da área do

euro mantiveram-se em níveis historicamente baixos, decorrente da continuação da política monetária

acomodatícia na área do euro. Em 2019, invertendo a normalização da política monetária entre 2015 e 2018, a

Reserva Federal norte-americana decidiu baixar as taxas de juro federais (fed funds) ao longo de 2019, para o

intervalo entre 1,5% e 1,8% no final do ano (entre 2,3% e 2,5%, no final de 2018); tendo o diferencial entre as

taxas a dez anos e a três meses registado um valor negativo (inversão da curva) em vários momentos do ano.

No contexto europeu, o Banco Central Europeu (BCE) decidiu, em setembro de 2019, baixar as taxas de juro

de facilidade de depósito para -0,5% (-0,4% entre março de 2016 e agosto de 2019) e retomar, em finais do ano,

o programa de compra de ativos (Asset Purchase Programme) num montante mensal de 20 mil milhões de

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euros.

6 – Em termos cambiais, a CGE19 refere que a taxa de câmbio do euro face ao dólar depreciou ao longo do

ano, atingindo o valor de 1,1 no final de 2019, o que representou uma depreciação de 1,9% face ao final de

2018. De registar ainda a apreciação de algumas moedas consideradas de refúgio e o aumento do preço do

ouro, enquanto se assistiu à desvalorização de moedas dos países emergentes, especialmente face ao dólar,

penalizadas pela incerteza económica, tensões comerciais e pelos diferenciais da taxa de juro a longo prazo.

No mercado acionista, assistiu-se à valorização dos principais índices bolsistas internacionais, com os índices

Euro-Stoxx50 e Dow Jones a aumentarem, em termos homólogos, cerca de 25% e 22%, respetivamente (-14%

e -6%, respetivamente, em 2018). O índice PSI-20 acompanhou os índices bolsistas internacionais tendo

valorizado 10% em termos homólogos (-12% em 2018). Esta evolução refletiu as medidas acomodatícias

adotadas pelos bancos centrais, a redução das incertezas geopolíticas entre os EUA e a China e, ainda, os

desenvolvimentos na Europa (Brexit e Itália).

4. Representação externa (PO03)

1 – No disposto da CGE19, o programa orçamental referente à representação externa visa potenciar a política

externa como instrumento de afirmação de Portugal no mundo em torno de vários eixos de intervenção: Política

europeia, relações multilaterais, relações bilaterais, promoção da língua e cultura portuguesas, cooperação para

o desenvolvimento, comunidades portuguesas e internacionalização da economia. O orçamento corrigido

consolidado de 2019 do programa foi de 516,6 milhões de euros.

2 – Nesta sequência, é referido que a despesa consolidada em 2019 ascendeu a 463,2 milhões de euros. A

execução orçamental continua a refletir o contributo do Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE) para o

esforço de consolidação orçamental e de revisão estrutural da despesa pública.

3 – Na CGE19 consta que, face ao quadro orçamental com que o MNE se confrontou em 2019, sendo grande

parte das atividades desenvolvidas condicionadas por agentes externos e fatores exógenos, os recursos do

MNE foram utilizados prioritariamente para medidas de ação política no quadro dos eixos de intervenção da

política externa portuguesa, cujo balanço final é amplamente positivo, com uma taxa de execução de 89,6%.

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4 – A CGE19 refere que o orçamento corrigido do programa situou-se nos 516,6 milhões de euros, refletindo

reforços provenientes de:

• Créditos especiais: destacando-se 8,2 milhões de euros no orçamento do Fundo para as Relações

Internacionais (FRI); 23,2 milhões de euros no orçamento do Camões – Instituto da Cooperação e da

Língua (CICL) provenientes de fundos europeus;

• Descativações no total de 41,1 milhões euros destacando-se: 10,2 milhões euros no orçamento da

Secretaria-Geral, 3 milhões de euros para reforço do orçamento de visitas de estado e equiparadas (VEE),

3,9 milhões de euros no orçamento do CICL e 5 milhões de euros no orçamento da Agência para o

Investimento e Comércio Externo de Portugal, EPE (AICEP).

5 – Sobre a execução do programa, a CGE19 refere que foi de 463,2 milhões de euros (25,3% superior à

execução de 2018), à qual corresponde uma taxa de execução de 89,6%, englobando, por um lado, o impacto

das alterações de posicionamento remuneratório e, por outro lado, incorporando o impacto do mecanismo de

correção cambial. De salientar que, em 2019, foram pagas CQOI (contribuições e quotizações para

organizações internacionais) no montante de 81,7 milhões de euros, registando um aumento de 10% face a

2018. Recorde-se que cerca de 75,4% dos encargos com contribuições e quotizações respeitam à ONU e à

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NATO.

6 – Em matéria de execução orçamental, a CGE19 refere que, por natureza da despesa, é de notar o

seguinte:

• As «Despesas com Pessoal» representam 48% da execução do MNE;

• As «Aquisições de Bens e Serviços» representam 14,2% da execução e incluem o pagamento de rendas

dos serviços externos, no total de 15 milhões de euros;

• As «Transferências Correntes» representam 29,6%, dos quais 69,4% com origem no pagamento de CQOI;

• Os «Ativos Financeiros» representam 16,4% da execução do MNE.

7 – Em termos de resultados obtidos, a CGE18 apresenta, no âmbito dos recursos atribuídos ao programa

orçamental, ter sido possível, através dos diferentes mecanismos de gestão orçamental, acomodar a totalidade

da despesa do programa, salientando, ainda, os seguintes aspetos:

• Um aumento da execução nos projetos de investimento da Secretaria-Geral (obras e TIC) na ordem dos

22% face à execução orçamental de 2018;

• A Execução em VEE aumentou em 1,5% face a 2018, o que exigiu o reforço da dotação orçamental desta

orgânica para acomodação dos seus encargos;

• A execução global do CICL situou-se nos 67,9% e foi superior à execução de 2018 em 5,3 milhões de euros

(8,8%), com particular incidência no financiamento europeu e nas receitas próprias;

• Analisando o orçamento do CICL em receitas gerais, o ensino de português no estrangeiro evidencia o

maior peso relativo entre todas as atividades (58%), seguido das áreas de gestão administrativa (14,8%),

presença portuguesa no exterior (13,4%) e cooperação internacional (12,2%);

• O financiamento europeu do CICL, diretamente relacionado com os projetos de cooperação, apresentou

uma taxa de execução de 22,9%;

• A execução da AICEP situou-se nos 84,8%.

No que concerne à receita própria do MNE, a CGE19 refere que ficou acima da receita cobrada em 2018,

destacando-se o aumento de 9,5 milhões de euros no orçamento do FRI, salientando-se o seguinte:

• A receita própria do FRI ascendeu a 59,5 milhões de euros, dos quais 20,7 milhões de euros em vistos de

Autorização de Residência para Investimento (ARI) e 38,7 milhões de euros em receita emolumentar

consular;

• A esta receita acresce 7 milhões de euros de utilização de saldos transitados do FRI, transferidos para a

AICEP para financiamento da Expo 2020 no Dubai;

• A receita proveniente do passaporte eletrónico português (PEP) foi superior à receita inscrita em 2,3 milhões

de euros (46%);

• A receita cobrada pelos serviços externos dos quais portes de correio, devolução de taxas e subaluguer de

espaços, foi 106% da receita inscrita;

• Verificou-se uma execução no orçamento da receita do programa de 65,1 milhões de euros de ativos

financeiros;

• Na ótica da contabilidade de caixa, a AICEP registou um excedente orçamental de 2% (+1,1 milhões de

euros), com ativos financeiros, e um défice de 4% (-1,7 milhões de euros), sem ativos financeiros. O

desempenho inferior ao previsto deveu-se essencialmente ao atraso no recebimento de verbas oriundas

de Fundos Europeus (Programa Operacional Inclusão Social e Emprego – POISE e do Sistema de Apoio

a Ações Coletivas – SIAC) com uma taxa de execução de 34%.

5 – Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado 2019

Não há referência específica, neste parecer do Tribunal de Contas, sobre a matéria da presente Comissão

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Parlamentar. Contudo, importa ressalvar análises e conclusões gerais importantes:

1 – O Tribunal de Contas recomenda ao Governo, no âmbito geral, que:

• Assegure, de forma tempestiva, a reformulação do plano de implementação da Lei de Enquadramento

Orçamental e a sua monitorização, o modelo de governação e os meios humanos e materiais necessários

à sua consecução;

• Promover a orçamentação por programas, definindo o quadro legal, metodologias, indicadores e metas;

• Considerar a revisão do classificador económico: as operações realizadas por entidades públicas

reclassificadas, os fluxos com o setor empresarial do Estado e os associados a ativos financeiros;

• Garantir que a definição do quadro normativo da tesouraria do Estado reforce o cumprimento do princípio

da unidade de tesouraria;

• Promover a atualização dos programas de gestão do património imobiliário e de inventariação com as ações

necessárias à conclusão do inventário que assegure a elaboração dos balanços que devem integrar a

Conta Geral do Estado e a implementação da Entidade Contabilística Estado.

• Assegurar que o Orçamento do Estado e a Conta Geral do Estado abranjam todas as entidades previstas

na Lei de Enquadramento Orçamental, corretamente classificadas nos respetivos subsetores;

• Assegurar que a Conta Geral do Estado inclui informação sobre o stock da dívida consolidada, a

integralidade da carteira de ativos financeiros, o património imobiliário do Estado e a totalidade das

garantias prestadas;

• Assegurar a fundamentação da criação de benefícios fiscais, a sua reavaliação sistemática bem como

implementar procedimentos de controlo da despesa fiscal para a sua relevação apropriada na Conta Geral

do Estado.

2 – O Tribunal de Contas alerta ainda para as seguintes limitações e reservas na CGE19:

• Ausência de balanço e demonstração de resultados;

• Omissão de sete entidades na execução orçamental;

• Incorreta especificação de operações de receita e de despesa, designadamente por desatualização do

classificador económico;

• Omissão da dívida pública dos serviços e fundos autónomos no stock da dívida pública, do inventário do

património imobiliário e das garantias prestadas por serviços e fundos autónomos;

• Não inclusão de informação completa e integrada sobre o património financeiro;

• Disponibilidades fora da tesouraria do Estado em incumprimento do princípio da unidade de tesouraria;

• Subavaliação da despesa fiscal por benefícios fiscais, para além da despesa fiscal por quantificar.

6 – Relatório da Unidade Técnica de Apoio Orçamental sobre a CGE19

Neste relatório, ao não haver referência específica sobre a matéria da presente Comissão Parlamentar,

ressalva-se o seguinte alerta: «(…) existe demasiada opacidade por detrás dos anúncios. Desde logo, a

classificação das medidas como ’principais’ e, portanto, acompanhadas de um número de impacto esperado é

uma escolha discricionária do Ministério das Finanças. Nunca os documentos referidos justificam porque é que

umas medidas têm um custeio e outras descritas nos mesmos não. Há medidas que recebem esse tratamento

num ano e o perdem noutros. Nunca é dada informação metodológica sobre os exercícios de previsão, pelo que

se torna muito difícil a avaliadores externos independentes pronunciarem-se sobre a razoabilidade ou

plausibilidade das estimativas. (…) Nestas condições, os exercícios que a UTAO faz para tentar mostrar ao

público como é que a variação do saldo entre um ano e outros se decompõem em contributos das medidas

permanentes antigas, das medidas permanentes novas, das medidas de efeito temporário ou não-recorrente e

da repercussão pela economia de todos esses impulsos de política acaba sendo artificial. (…) Tal como a UTAO

vem alertando há anos, o adiamento recorrente da orçamentação por programas (nos termos previstos, mas

adiados, dos artigos 45.º a 48.º da Lei de Enquadramento Orçamental) e da adoção de contabilidade de gestão

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impede a emergência de melhor informação previsional sobre as políticas públicas».

7 – Parecer do Conselho Económico e Social sobre a CGE19

O Conselho Económico e Social (CES) considera no seu parecer que a CGE 2019, não havendo referência

específica sobre a matéria da presente Comissão Parlamentar, que continua ainda a verificar-se algumas

limitações na comparabilidade entre as políticas definidas no Orçamento do Estado e a sua execução, espelhada

na CGE. O CES considera, por exemplo, que a informação sobre o grau de execução das medidas orçamentais

é insuficiente, não permitindo uma comparação com o impacto total previsto no OE 2019. Igualmente, como já

foi apontado em anos anteriores, ainda é deficiente a apresentação das contas das empresas públicas e do seu

contributo para apuramento do saldo global. Ainda de realçar que não é suficientemente clara a informação

relativa à aplicação territorial e sectorial do investimento público. Por último, o CES assinala a ausência de

qualquer reporte sobre a implementação dos orçamentos com impacto de género.

PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer

Em 2019, o ano do último exercício orçamental não condicionado pela pandemia, o Governo propunha-se

levar por diante um amplo programa de valorização da nossa administração no plano interno e na vertente

externa. É bom recordar que foi o ano do único superávite orçamental da nossa história mais recente, então

amplamente publicitado.

Relativamente ao Ministério dos Negócios Estrangeiros cumpre recordar algumas das grandes metas então

assumidas como grandes prioridades para esse ano.

Dizia então o Governo que, entre outros, eram seus objetivos «o incremento das ações da cooperação para

o desenvolvimento e a expansão dos programas de internacionalização da língua e cultura portuguesa» e ainda

«a continuação da modernização da rede e dos serviços consulares, designadamente através do reforço dos

recursos humanos, da simplificação dos procedimentos e da utilização dos meios eletrónicos de atendimento e

processamento de serviço».

Por isso, ficamos estupefactos quando, ao analisarmos os dados que agora nos são transmitidos pelo próprio

Governo através da Conta Geral do Estado de 2019, concluímos que afinal aconteceu exatamente o contrário

do então propagandeado, talvez por estarmos em período pré-eleitoral.

O que agora concluímos é que foram geradas poupanças cerca de 6 milhões de euros através do não

preenchimento de postos de trabalho previstos no mapa de pessoal e com a saída de funcionários, sobretudo

nos serviços externos do MNE, o que obviamente se repercute hoje gravemente nas enormes fragilidades que

o serviço consular possui e que o impede de corresponder de forma minimamente eficaz às exigências da nossa

política externa e às necessidades dos utentes.

Neste domínio, é igualmente bom recordar que o novo sistema informático de gestão consular, os espaços

do cidadão e os novos centros de atendimento centralizados foram igualmente anunciados ou lançados nessa

altura ou mesmo em finais de 2017, não tendo desde então praticamente conhecido evolução significativa com

impacto real no atendimento consular em termos globais, que, aliás, se encontra em colapso na generalidade

dos grandes postos da rede.

Foi também em finais de 2018, no decurso da apresentação do Orçamento para 2019, que o Governo, através

do Ministro dos Negócios Estrangeiros, veio anunciar com «pompa e circunstância» o compromisso da revisão

da tabela salarial dos funcionários dos serviços periféricos externos do MNE e, muito particularmente, dos

trabalhadores das nossas estruturas diplomáticas e consulares no Brasil, situações que se arrastam desde então

sem fim à vista.

Por outro lado, não podemos igualmente deixar de salientar a baixa execução do orçamento do Camões –

Instituto da Cooperação e da Língua, que se situou apenas em 67,9%, o que se afigura muito baixo no contexto

económico que então se vivia, apesar do crescimento relativamente ao ano anterior.

Finalmente, relativamente às tão criticadas «autorizações de residência para investimento», vulgo vistos gold,

fica uma vez mais clara a sua importância ao contribuírem com 20,7 milhões para o orçamento do Fundo para

as Relações Internacionais, cerca de um terço da sua receita total, com inequívoco impacto no financiamento

da nossa política externa.

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Por todas estas razões e muitas outras, nos mais variados domínios da governação, não é difícil confirmar

agora as denúncias de demagogia que nós próprios e muitas outras entidades então fizemos. Os números não

enganam e é o próprio Governo através deste Relatório quem o vem agora afirmar.

PARTE III – Conclusões

1 – A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à Comissão

de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, a Conta Geral do Estado de 2019, acompanhada dos

pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social e do relatório da Unidade Técnica de Apoio

Orçamental para efeitos de elaboração de parecer nas áreas da sua competência.

2 – A Conta Geral do Estado de 2019 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos

prazos legais aplicáveis.

3 – Em face do exposto, a Comissão de Assuntos Europeus entende que o presente parecer se encontra em

condições de ser remetido, à Comissão de Orçamento e Finanças, para os devidos efeitos legais e regimentais

aplicáveis.

Palácio de São Bento, 28 de maio de 2021.

O Deputado autor do parecer, José Cesário — O Presidente da Comissão, Sérgio Sousa Pinto.

Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PS e do PSD e a abstenção do BE, tendo-se registado

a ausência do PCP e CDS-PP, na reunião da Comissão de 7 de junho de 2021.

——

COMISSÂO DE DEFESA NACIONAL

Parecer

Índice

Parte I – Nota introdutória

Parte II – Considerandos

Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte IV – Conclusões

PARTE I – Nota introdutória

A Comissão de Orçamento e Finanças (COF), em conformidade com o n.º 3 do artigo 5.º do Regimento da

Assembleia da República, remeteu à Comissão de Defesa Nacional a Conta Geral do Estado relativa ao ano de

2019, sendo esta acompanhada pelo parecer do Tribunal de Contas e pelo parecer do Conselho Económico e

Social. A Comissão de Defesa Nacional elabora parecer relativo às suas áreas de competência, que será

posteriormente incluído no relatório final da COF.

Ao abrigo da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do Estado

deve ser apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao que respeita e, nestes termos, a Conta

Geral do Estado de 2019 foi recebida na Assembleia da República a 1 de julho de 2020.

Assim, cumpre-se o disposto no n.º 3 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República que define

que os serviços da Assembleia da República procedem a uma análise técnica da Conta Geral do Estado,

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discriminada por áreas de governação remetendo-a à Comissão Parlamentar competente em razão da matéria.

PARTE II – Considerandos

1. Contexto macroeconómico

O relatório da Conta Geral do Estado referente ao ano de 2019 apresenta uma análise do contexto

macroeconómico global que serve de enquadramento à avaliação do desempenho da execução orçamental do

Estado em 2019.

Salienta-se que o presente parecer, não sendo exaustivo nem pretendendo ser uma reprodução exata do

documento em análise, tenta focar-se nos principais indicadores apresentados, reproduzindo, quando oportuno,

os quadros constantes do relatório.

Refere o documento em análise que a atividade económica e o comércio mundiais desaceleraram para 2,9%

e 0,9%, respetivamente (3,6% e 3,8%, em 2017), refletindo sobretudo o contributo do abrandamento do

crescimento dos países emergentes e em desenvolvimento, tendo resultado de um contexto marcado por:

(i) Persistentes tensões comerciais entre os EUA e a China;

(ii) Intensificação de conflitos geopolíticos;

(iii) Alguma instabilidade política em países europeus;

(iv) Choques idiossincráticos, nomeadamente associados a desastres naturais.

O quadro que segue retrata a evolução dos principais indicadores da economia internacional no período em

análise:

Assinala o relatório que no contexto europeu, e na economia da área do euro, o PIB desacelerou para 1,2%

em 2019 (1,9% em 2018), apontando como causa sobretudo ao arrefecimento económico nos mercados

internacionais, particularmente acentuado no primeiro semestre, e às dificuldades da indústria transformadora.

A procura interna continuou a ser o principal fator de crescimento económico, num contexto de condições de

financiamento favoráveis, de aumento do rendimento disponível das famílias e de evolução favorável do

mercado de trabalho, com a taxa de desemprego a reduzir-se para 7,6% para a área do euro (8,2% em 2018).

O enquadramento internacional mais desfavorável refletiu-se num declínio da procura externa, visível na

desaceleração das exportações da área do euro para 2,5% em 2019 (3,3% em 2018).

Já a taxa de inflação desacelerou para 1,2% para o conjunto da área do euro (1,8% em 2018), refletindo a

descida significativa do preço do petróleo nos mercados internacionais. Num cenário de ausência de pressões

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inflacionistas, de persistência de elevada incerteza e de arrefecimento económico, as taxas de juro de curto

prazo da área do euro mantiveram-se em níveis historicamente baixos, decorrente da continuação da política

monetária acomodatícia na área do euro.

Do ponto de vista nacional, o documento assinala que o produto interno bruto (PIB) em Portugal, cresceu,

em termos reais, 2,2%, o mesmo crescimento previsto no Orçamento do Estado para 2019, ainda que com

algumas diferenças em termos de composição, com as componentes do investimento e das exportações a

apresentarem um comportamento menos favorável face ao previsto, contrabalançado pelo melhor desempenho

do consumo.

Em termos de mercado de trabalho, a taxa de desemprego em 2019 fixou-se em 6,5% (7% em 2018), valor

ligeiramente acima do previsto no Orçamento do Estado para 2019 (6,3%).

O emprego cresceu 0,8%, aumento inferior ao verificado em 2018 (2,3%). Por seu lado, a população ativa

teve um crescimento de 0,4%, ligeiramente superior ao de 2018.

A variação das principais componentes do PIB é retratada no quadro seguinte, que se reproduz:

2. Análise sectorial – Defesa Nacional (Programa Orçamental 06 – PO06)

A Conta Geral do Estado 2019 refere que o relatório do Governo sobre o Orçamento do Estado para esse

ano balizou a atividade do Ministério da Defesa Nacional (MDN) em torno de quatro grandes eixos de ação:

• Valorizar os recursos humanos e materiais adequados ao exercício de funções na área da defesa nacional;

• Dinamizar a componente externa da defesa;

• Estimular a indústria de defesa;

• Divulgação e Aproximação da Defesa Nacional a todos os cidadãos.

No que diz respeito à execução ao nível dos recursos financeiros, o programa orçamental apresenta uma

despesa efetiva consolidada de 2080,4 milhões de euros, o que representa 89,4% da dotação corrigida global.

Assim, segundo o mesmo documento, do montante global das despesas executadas, 1210,6 milhões de

euros, dizem respeito a despesas com pessoal, o que corresponde a cerca de 52 % face ao orçamento corrigido

global, sendo que dos restantes 869,8 milhões de euros executados, cerca de 39% dizem respeito a despesas

de investimento (335,2 milhões de euros).

O aumento das despesas com pessoal verificado, face à dotação inicial, decorre do facto de esta não

contemplar as verbas destinadas às forças nacionais destacadas (FND). Assinala o documento que o montante

destinado às FND é inscrito, inicialmente, no orçamento da secretaria-geral, no agrupamento «Outras despesas

correntes» e transferido durante a execução, para o EMGFA e ramos, reforçando por esta via o agrupamento

das despesas com pessoal.

No âmbito do agrupamento de aquisição de bens e serviços correntes registou-se uma execução de 82,7%,

ou seja 483,5 milhões de euros, face ao orçamento corrigido (585 milhões de euros), representando esta rubrica

23,2% do total executado (2080,4 milhões de euros).

Já no que respeita às despesas de capital, a execução foi substancialmente influenciada pelas despesas

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afetas à Lei de Programação Militar.

O quadro 136, abaixo reproduzido, expõe o orçamento e respetiva execução consolidada por classificação

económica:

Como resultados obtidos, o relatório da Conta Geral do Estado referente ao ano de 2019 sublinha que o

Ministério da Defesa Nacional prosseguiu a concretização das orientações preconizadas no Programa do

Governo sobre a defesa nacional, promovendo uma gestão eficiente, rigorosa e otimizada dos recursos

disponíveis, com uma aposta contínua na melhoria dos processos.

Segundo o documento, o objetivo da política, no sentido da adaptação da defesa nacional aos desafios

futuros, foi consubstanciado na garantia do investimento e na dignificação do exercício de funções nesta área,

tendo por base o planeamento da defesa e as capacidades das Forças Armadas e tendo como missão primordial

a defesa dos objetivos vitais de Portugal enquanto Estado soberano, independente e seguro.

No âmbito de cada um dos eixos identificados no início desta análise setorial, o Governo destaca as seguintes

ações relacionadas com os recursos financeiros programados para o ano a que respeita a análise do relatório:

1 – Valorizar os recursos humanos e materiais adequados ao exercício de funções na área da defesa

nacional:

• Sendo uma garantia da coesão, motivação e retenção dos efetivos, bem como do reconhecimento da

especificidade da condição militar, a valorização dos recursos humanos assume-se como essencial na

ação política do Ministério da Defesa Nacional. As despesas com o pessoal representam uma parte

significativa do orçamento total, merecendo também realce, em sede de dotações específicas ou

consignadas, a importância atribuída à operacionalização do Hospital das Forças Armadas, à prioridade

dada ao apoio social e à assistência na doença, com especial atenção aos deficientes das Forças

Armadas e aos antigos combatentes, bem como ao desenvolvimento sustentável da ação social

complementar. Para a concretização de elevados padrões de qualificação de todo o efetivo, mereceu

igualmente destaque os esforços dedicados ao ensino militar em todos os seus vetores de

desenvolvimento e, em especial, ao Instituto Universitário Militar;

• Em 2019, manteve-se também um elevado esforço na promoção das capacidades e modernização dos

equipamentos da defesa nacional, de forma pragmática e racional, melhorando os processos de decisão,

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com o desígnio de alcançar os melhores resultados. Esta prioridade na ação do Governo está refletida ao

nível do reforço do investimento e na Lei de Programação Militar.

2 – Dinamizar a componente externa da defesa:

• O Governo manteve o compromisso de promoção de uma estratégia global de afirmação de Portugal no

plano internacional, para a qual a defesa contribuiu de várias formas e com vários tipos de meios e

missões. Esta participação no exterior é essencial para uma resposta mais eficaz às exigências impostas

pela imprevisibilidade das ameaças atuais, seja através do quadro estratégico de alianças, seja no reforço

da luta contra o terrorismo e da resposta a ameaças híbridas e ciber;

• Em 2019, as forças nacionais no exterior (FNE) tiveram uma dotação específica de 60 milhões de euros, o

que corresponde a um reforço de mais 7,5 milhões de euros face a 2018, valor ao qual acresce o montante

das receitas consignadas provenientes dos ressarcimentos decorrentes da participação de Portugal no

quadro das missões humanitárias e de paz das Nações Unidas durante o ano de 2019;

• Ainda ao nível da cooperação técnico-militar, foram criadas condições para a promoção de uma cultura de

melhoria sistemática desta cooperação de defesa, incentivando a promoção de novas abordagens no

âmbito multilateral da CPLP, ou a nível bilateral, contribuindo para a inovação nesta área e para uma

maior sincronização e alinhamento com outros quadros de cooperação dos vários setores;

• No quadro da cooperação no domínio da defesa, foi dado início ao processo para a instalação do CeDA –

Centro para a Defesa do Atlântico, que localizado na Base Aérea n.º 4, nas Lajes, ilha Terceira. Este

pretende ser um centro de excelência no domínio da defesa, no contexto internacional, promovendo a

identificação, a análise, a definição de estratégias e de planos de ação no domínio da capacitação, assim

como a sua implementação e a monitorização de projetos, para enfrentar as ameaças e desafios que

afetam a segurança e defesa no espaço atlântico.

3 – Estimular a indústria de defesa

• O Governo reconhece a necessidade estratégica de uma indústria de defesa, nacional ou com forte

componente nacional, como instrumento relevante para garantir a autonomia e a capacidade de atuação

das Forças Armadas;

• A atuação do Ministério da Defesa Nacional passou pela gestão equilibrada, com objetivos mais definidos

e atingíveis, das participações públicas na indústria de defesa, sempre numa ótica de incremento do seu

valor acrescentado. Pretendeu-se responder ao impulso europeu no quadro da defesa, e da promoção da

indústria de duplo uso, crucial para a própria defesa, mas também para a economia em geral;

• A internacionalização numa ótica de mercado, a melhoria e adequação do produto e do próprio processo

de gestão, estimulam a interoperabilidade e por isso a consequente participação no mercado europeu e,

sempre que possível e desejável, em programas de cooperação internacional;

• Neste contexto, foi dada especial atenção às oportunidades criadas pelo Fundo de Defesa Comum e no

quadro plurianual de financiamento da União Europeia no âmbito da construção de uma política de defesa

comum da União Europeia;

• Com efeito, o desenvolvimento da inovação no âmbito da indústria de defesa é considerado instrumento de

geração de valor acrescentado na economia nacional, mantendo e reforçando o emprego qualificado e

promovendo e estimulando a especialização e a capacidade de exportação das empresas do setor que

operam em Portugal, nomeadamente no setor aeronáutico.

4 – Divulgação e aproximação da defesa nacional a todos os cidadãos

• A afirmação da cidadania no mundo atual passa pela perceção e aprofundamento da compreensão das

diferentes vertentes de atuação nacional, nas quais a defesa nacional representa um papel importante,

no reforço da responsabilidade individual e coletiva. Assim, o desenvolvimento de uma política de

comunicação eficaz e aberta aos cidadãos que os aproxime da defesa nacional constituiu uma opção

fundamental deste Governo.

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3. Auditorias às funções de soberania/defesa

Nos termos da Lei de Enquadramento Orçamental e ao abrigo das auditorias solicitadas pela Assembleia da

República ao Tribunal de Contas ou das auditorias determinadas ao Governo, não constam auditorias ao

Ministério da Defesa Nacional.

No entanto, de um total de 320 ações de controlo financeiro, nas vertentes orçamental, económica, financeira

e patrimonial levadas a cabo pelas diferentes entidades de controlo do Estado, registam-se um total de 20

inspeções realizadas pelo Ministério da Defesa Nacional ao abrigo do Sistema de Controlo Interno.

4. Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2019

No parecer do Tribunal de Contas relativo à Conta Geral do Estado de 2019, são elencadas 43

recomendações ao Governo, na maioria reiteradas de anteriores pareceres, dado «subsistirem limitações de

natureza estrutural que afetam a completude da Conta, em grande medida, passíveis de serem corrigidas com

a implementação da reforma das finanças públicas».

Importa salientar que, neste quadro, nenhuma das recomendações do Tribunal de Contas se dirige, em

concreto, ao Ministério da Defesa Nacional.

5. Parecer do Conselho Económico e Social sobre a Conta Geral do Estado 2019

O parecer do CES começa por considerar que ano após ano se tem verificado melhorias significativas na

apresentação da Conta Geral do Estado, no sentido de tornar o documento mais acessível e no fornecimento

de informação mais adequada à avaliação orçamental.

Apesar disso, constata que continuam ainda a verificar-se algumas limitações na comparabilidade entre as

políticas definidas no Orçamento do Estado e a sua execução, espelhada no documento em análise.

O CES considera, por exemplo, que a informação sobre o grau de execução das medidas orçamentais é

insuficiente, não permitindo uma comparação com o impacto total previsto no OE 2019.

No âmbito da defesa nacional, o CES assinala que, dentro do programa saúde, mas no âmbito do Ministério

da Defesa, o Instituto de Ação Social das Forças Armadas (IASFA) apresenta «valores de dívida vencida muito

expressivos».

PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer

O Deputado autor do parecer exime-se, nesta sede e momento, de exprimir e fundamentar a sua opinião

política sobre a Conta Geral do Estado de 2019, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia

da República.

PARTE IV – Conclusões

1. A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à Comissão

de Defesa Nacional, a Conta Geral do Estado de 2019, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e

Conselho Económico e Social, para efeitos de elaboração de parecer nas áreas de sua competência.

2. Em face do exposto, a Comissão de Defesa Nacional entende que o presente parecer se encontra em

condições de ser remetido, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da

República à Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças para os efeitos tidos por convenientes.

Palácio de São Bento, 7 de junho de 2021.

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O Deputado autor do parecer, Jorge Gomes — O Presidente da Comissão, Marcos Perestrello.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, na reunião da

Comissão de 7 de junho de 2021.

——

COMISSÂO DE ASSUNTOS EUROPEUS

Parecer

PARTE I – Nota introdutória

Nos termos do artigo 205.º, n.º 3, do Regimento da Assembleia da República, a Comissão de Orçamento e

Finanças (COF) solicitou à Comissão de Assuntos Europeus a elaboração de parecer sobre a Conta Geral do

Estado 2019 (CGE) relativamente à sua área de competência específica.

Nesta sequência, foram enviados à Comissão de Assuntos Europeus os seguintes documentos – a Conta

Geral do Estado de 2019, o parecer do Tribunal de Contas e o parecer do Conselho Económico e Social – para

que esta se pronuncie elaborando um parecer sobre as suas áreas de competência e que deverá ser incluído

no relatório final da COF sobre a CGE 2019.

Assim, e sem prejuízo de algumas considerações de âmbito geral, necessárias para o respetivo

enquadramento, o presente parecer circunscreve-se aos aspetos mais relevantes que, na área dos assuntos

europeus, são suscitados na Conta Geral do Estado de 2019.

PARTE II – Considerandos

A) Contexto económico mundial, europeu e em Portugal

1 – A Conta Geral do Estado de 2019 começa por referir que, nesse mesmo ano, a atividade económica e o

comércio mundiais desaceleraram para 2,9% e 0,9%, respetivamente (3,6% e 3,8%, em 2017), refletindo

sobretudo o contributo do abrandamento do crescimento dos países emergentes e em desenvolvimento, tendo

resultado de um contexto marcado por: (i) persistentes tensões comerciais entre os EUA e a China; (ii)

intensificação de conflitos geopolíticos; (iii) alguma instabilidade política em países europeus; e, ainda, (iv)

choques idiossincráticos, nomeadamente associados a desastres naturais.

2 – Deste modo, a CGE 2019 menciona que no contexto europeu, e na economia da área do euro, o PIB

desacelerou para 1,2% em 2019 (1,9% em 2018), devido sobretudo ao arrefecimento económico nos mercados

internacionais, particularmente acentuado no primeiro semestre, e às dificuldades da indústria transformadora.

A procura interna continuou a ser o principal fator de crescimento económico, num contexto de condições de

financiamento favoráveis, de aumento do rendimento disponível das famílias e de evolução favorável do

mercado de trabalho, com a taxa de desemprego a reduzir-se para 7,6% para a área do euro (8,2% em 2018).

O enquadramento internacional mais desfavorável refletiu-se num declínio da procura externa, visível na

desaceleração das exportações da área do euro para 2,5% em 2019 (3,3% em 2018). A taxa de inflação

desacelerou para 1,2% para o conjunto da área do euro (1,8% em 2018), refletindo a descida significativa do

preço do petróleo nos mercados internacionais. Num cenário de ausência de pressões inflacionistas, de

persistência de elevada incerteza e de arrefecimento económico, as taxas de juro de curto prazo da área do

euro mantiveram-se em níveis historicamente baixos, decorrente da continuação da política monetária

acomodatícia na área do euro.

3 – A CGE 2019 refere, assim, que neste enquadramento, o produto interno bruto (PIB) em Portugal, cresceu,

em termos reais, 2,2%, o mesmo crescimento previsto no Orçamento do Estado para 2019 ainda que com

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algumas diferenças em termos de composição, com as componentes do investimento e das exportações a

apresentarem um comportamento menos favorável face ao previsto, contrabalançado pelo melhor desempenho

do consumo.

Em termos de mercado de trabalho, a taxa de desemprego em 2019 fixou-se em 6,5% (7% em 2018), valor

ligeiramente acima do previsto no Orçamento do Estado para 2019 (6,3%). O emprego cresceu 0,8%, aumento

inferior ao verificado em 2018 (2,3%). Por seu lado, a população ativa teve um crescimento de 0,4%, ligeiramente

superior ao de 2018.

Em 2019, o índice de preços no consumidor registou um crescimento de 0,3%, uma desaceleração de 0,7

pp face a 2018. Esta desaceleração é maioritariamente explicada pela evolução dos preços dos produtos

energéticos e alimentares não transformados, já que a inflação subjacente (que exclui estes bens) decresceu

apenas 0,2 pp.

4 – Consolidação orçamental.

Em 2019, o saldo orçamental das Administrações Públicas registou um excedente de 0,2% do PIB, o primeiro

excedente desde 1973, e o culminar de um trajeto de consolidação das contas públicas em paralelo com o

crescimento da economia. Este valor superou a meta orçamental estabelecida quer no Orçamento do Estado

para 2019 quer no Programa de Estabilidade 2019-2023 (que previam ambos um défice de 0,2%). O saldo

primário foi excedentário (3,2% do PIB), e também melhorou face ao ano anterior (2,9% do PIB em 2018).

No final de 2019, a dívida das administrações públicas, na ótica de Maastricht, ascendeu a 250 mil milhões

de euros, situando-se em 117,7% do PIB, um rácio inferior em 4,3 pp do PIB face ao registado no final de 2018

(122% do PIB).

Em 2019, as Administrações Públicas (AP) registaram um saldo global na ótica da contabilidade pública de

-569,5 milhões de euros (-0,3% do PIB), o que reflete uma melhoria de 1671,9 milhões de euros, em comparação

com o saldo verificado em 2018, resultado de um crescimento absoluto da receita efetiva (3847,7 milhões de

euros) superior ao da despesa efetiva (2175,8 milhões de euros). O saldo primário das AP situou-se em 7516,8

milhões de euros. Por subsetores, a redução significativa do défice resultou de uma melhoria do saldo dos

«Serviços e Fundos Autónomos» (1086,9 milhões de euros), da «Segurança Social» (844,4 milhões de euros)

e, em menor escala, da «Administração Local e Regional» (14 milhões de euros), uma vez que estas melhorias

compensaram a deterioração do saldo do subsetor «Estado» (273,4 milhões de euros).

No que respeita às medidas fiscais adotadas em 2019, procurou garantir-se a estabilidade das políticas

fiscais, com as alterações necessárias para promover um sistema fiscal mais justo, simples e eficaz, tendo sido

aprovado um conjunto de alterações a diversos códigos fiscais com os objetivos de simplificação e combate à

fraude e evasão fiscal. Promoveu-se o cruzamento de dados entre a Autoridade Tributária e Aduaneira e o

Banco de Portugal relativo às Declaração de Operações Transfronteiras, onde se fazem constar as

transferências para territórios com regimes de tributação privilegiada, tendo sido agravado o quadro

sancionatório associado ao incumprimento e inexatidões destas declarações. Finalmente uma referência no

âmbito das contribuições extraordinárias que foram prorrogadas para o ano de 2019: A contribuição sobre o

setor bancário, a contribuição extraordinária sobre o setor energético e a contribuição extraordinária sobre a

indústria farmacêutica. Na área da energia, foi alargada a contribuição extraordinária sobre o setor energético

às energias renováveis.

As medidas de controlo que têm vindo a ser implementadas têm permitido acompanhar e mitigar o impacto

dos riscos orçamentais no âmbito do setor empresarial do Estado (SEE), sendo relevantes as medidas de

reestruturação do SEE que têm vindo a ser implementadas, designadamente a otimização da estrutura de gastos

operacionais, a reestruturação do financiamento, bem como a extinção, fusão e privatização de empresas,

refletindo-se num maior esforço de consolidação orçamental.

No que respeita às garantias prestadas pelo Estado, o montante total da dívida garantida pelo Estado

(responsabilidades efetivas), a 31 de dezembro de 2019, ascendia a cerca de 16 601,7 milhões de euros. Deste

total, o stock da dívida garantida pelo Estado a instituições de crédito (IC) ascendeu a 2800 milhões de euros

para garantia das obrigações de pagamento junto do Banco Europeu de Investimento (BEI). O montante

remanescente de garantias concedidas pelo Estado situou-se, no final de 2019, em 13 801,7 concentrando-se

nas operações contratadas pelas entidades reclassificadas no perímetro das administrações públicas.

No que se refere às parcerias público-privadas (PPP), no ano de 2019, os encargos do setor público com os

contratos de parceria público-privada (PPP) ascenderam a cerca de 1543 milhões de euros, situando-se cerca

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de 8,8% (149 milhões de euros) abaixo do montante estimado aquando da elaboração do Orçamento do Estado

para 2019. Quando comparado com 2018, registou-se igualmente uma diminuição, de cerca de 8,1% (135,5

milhões de euros), dos encargos líquidos globais do setor público com as PPP, tendo esta variação decorrido

da redução transversal verificada nos setores de atividade em que as parcerias se inserem, com exceção do

setor ferroviário, que registou um aumento dos respetivos encargos.

B) Transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia

1 – Neste âmbito, a CGE 2019 refere que os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia apresentam

em 2019 um saldo global de 2471,2 milhões de euros, o que corresponde a um decréscimo de 11,8% em relação

a 2018. Para este saldo global de transferências entre Portugal e a UE, contribui a diminuição das transferências

da UE para Portugal em 4,6% correspondente a menos 212 milhões de euros, e que se deve, principalmente,

aos decréscimos registados no FSE (111,5 milhões de euros) e FEDER (103,4 milhões de euros), com reduções

registadas de 11% e 6,1%. («Quadro 67 – Transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia»)

Notas:

(a) Incluem os direitos aduaneiros e as quotizações do setor do açúcar e isoglucose.

(b) Os montantes expressos no quadro correspondem a valores brutos disponibilizados à Comissão Europeia, sendo os montantes retidos, no âmbito da Decisão em vigor, considerados despesas a título de cobrança.

(c) Inclui juros de mora respeitantes a recursos próprios tradicionais e recurso próprio IVA.

(d) Respeita aos montantes recebidos por Portugal referentes a restituições de anos anteriores, nos recursos próprios IVA, RNB e correção ao RU, bem como nos recursos próprios tradicionais.

(e) Despesas de cobrança previstas no n.º 3 do artigo 2.º da Decisão do Conselho n.º 2014/335/UE, de 26 de maio, relativa ao sistema

de recursos próprios da União Europeia, correspondente a 20% dos recursos próprios tradicionais cobrados. (f) Inclui medidas veterinárias. (g) Devoluções no âmbito dos fundos estruturais, bem como de PAIC.

(h) Programas de ação de iniciativa comunitária. Corresponde a fundos europeus recebidos pelas entidades diretamente das instituições da União Europeia, sem intervenção da AD&C e do IFAP.

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2 – De acordo com a leitura do «Quadro 67 – Transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia»

acima referido, os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia apresentam em 2019 um saldo global de

2471,2 milhões de euros, o que corresponde a um decréscimo de 11,8% em relação a 2018. Para este saldo

global de transferências entre Portugal e a UE, contribui a diminuição das transferências da UE para Portugal

em 4,6% correspondente a menos 212 milhões de euros, e que se deve principalmente aos decréscimos

registados no FSE (111,5 milhões de euros) e FEDER (103,4 milhões de euros), com reduções registadas de

11% e 6,1%, respetivamente, mas também na redução do montante do Fundo de Solidariedade da UE (-49,2

milhões de euros, uma vez que em 2018 Portugal recebeu um apoio associado aos incêndios de 2017) e do

montante reportado pelas entidades em PAIC (-45,7 milhões de euros).

3 – Deste modo, a CGE 2019, refere, neste contexto, que os fluxos financeiros oriundos da União Europeia

resultam da calendarização de transferências associada à própria dinâmica de execução de despesa dos

diferentes programas operacionais e dos períodos de programação. A certificação da despesa, assim como o

ritmo de pagamentos aos beneficiários, não são processos homogéneos, dependendo do ciclo de vida dos

projetos, desde a fase de abertura de candidaturas e da sua aprovação, até à apresentação da execução e

despesa pelos beneficiários, da certificação dessa despesa à Comissão Europeia, e por fim dos

reembolsos/transferências.

4 – É, ainda, mencionado que no que se refere à variação negativa registada no FEDER em 2019, face a

2018, deve-se ao facto do processo de encerramento dos programas operacionais QREN e respetivo pagamento

dos saldos finais ter ficado concluído em 2018.

5 – A CGE 2019 salienta, igualmente, que no FSE verificou-se uma variação negativa resultante de uma

redução nos montantes transferidos pela União Europeia a título de reembolso da despesa executada nos

programas operacionais PT2020, designadamente no POCH, e nos programas operacionais das regiões

autónomas.

6 – No que respeita ao Fundo de Coesão, regista-se uma variação positiva no ano de 2019 que resulta da

execução dos programas operacionais PT2020 financiados por este fundo, registando um incremento

significativo de 10,7% (38,2 milhões de euros). Recorda-se que também no Fundo de Coesão foram recebidos,

em 2018, saldos referentes ao QREN 2007-2013.

7 – Neste contexto, a CGE 2019 indica, quanto ao FEAC, foram recebidos três montantes, perfazendo um

total de 22,4 milhões de euros, na sequência do reembolso de despesas realizadas no âmbito do programa

operacional Apoio às Pessoas Mais Carenciadas.

8 – Nesta sequência, é referido que o Fundo de Solidariedade da UE, acionado pelo Governo na sequência

dos incêndios de grandes proporções verificados na região centro de Portugal em 2017, e aprovado pela Decisão

(UE) 2018/846 de 30 de maio de 2018, não teve execução em 2019 dado a mesma ter ficado concluída no ano

transato, tendo sido todo o montante já transferido para os beneficiários finais.

9 – A CGE 2019 refere, ainda, que no que respeita aos fundos da agricultura e das pescas, no FEADER e

FEAMP no ano de 2019, verificou-se um acréscimo dos fluxos financeiros recebidos da UE face a 2018. Este

aumento é justificado com o facto de a despesa realizada e apresentada a reembolso à Comissão ter sido mais

elevada em 2019, comparativamente com a reportada no ano anterior. O facto dos programas se encontrarem

em fase de cruzeiro contribuiu para este aumento, já que se traduziu num maior número de pedidos de

pagamento apresentados por parte dos promotores.

10 – A CGE 2019, acresce a informação de que a transferência de aproximadamente 2,9 milhões de euros

relativa ao pré-encerramento do FEP, não correspondendo ainda, contudo, ao saldo final a receber.

11 – No que concerne ao FEAGA, constata-se um acréscimo face a 2018 nos recebimentos líquidos da UE

devido à diminuição do valor das correções financeiras ao financiamento suportadas por Portugal.

12 – A CGE 2019 sublinha que as transferências financeiras recebidas diretamente de instituições da União

Europeia decorrentes da participação de Portugal em programas e ações existentes no quadro de diversas

políticas europeias, habitualmente denominados PAIC – programas de ação e iniciativa comunitária, estão

associadas a áreas de investigação e desenvolvimento, ambiente, energia, formação profissional, educação e

outras de menor expressão. Destes, destaca-se o programa Erasmus+ e os fundos de segurança e fronteiras

europeias (FSFE), pela sua expressão financeira, com recebimentos em 2019 de 81,2 milhões de euros e 22

milhões de euros, respetivamente, num total de 103,2 milhões de euros.

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13 – Por último, a CGE 2019, esclarece que as transferências de Portugal para a UE cresceram 6,7%, que

se traduz no aumento de 119,9 milhões de euros, explicado fundamentalmente pelo menor nível de restituições

recebidas por Portugal da União Europeia relativamente a anos anteriores (restituições que são concretizadas

pela adoção de um orçamento retificativo europeu e também por cálculo de ajustamentos relativos a saldos dos

Recursos Próprios RNB e IVA de anos anteriores). O aumento dos pagamentos é explicado pela variação

positiva dos recursos próprios tradicionais em 12,1 milhões de euros (9,7 milhões considerando a retenção por

Portugal a título de despesas e cobrança) e do recurso próprio baseado no RNB em 5,9 milhões de euros.

A restituição da UE no montante de 10,1 milhões de euros em 2019 resultou de ajustamentos relativos a

saldos dos recursos próprios IVA e RNB, respeitantes a revisões às bases destes recursos de exercícios

anteriores. Estes ajustamentos ocorrem de acordo com o artigo 10.º-B, n.º 5 do Regulamento (UE, EURATOM)

609/2014, com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE, EURATOM) 804/2016).

C) Representação externa (PO03)

1 – Neste âmbito, a CGE 2019, refere que o programa orçamental «Representação Externa» visa potenciar

a política externa como instrumento de afirmação de Portugal no mundo em torno de vários eixos de intervenção:

Política europeia, relações multilaterais, relações bilaterais, promoção da língua e cultura portuguesas,

cooperação para o desenvolvimento, comunidades portuguesas e internacionalização da economia. O

orçamento corrigido consolidado de 2019 do programa foi de 516,6 milhões de euros. A despesa consolidada

em 2019 ascendeu a 463,2 milhões de euros. A execução orçamental continua a refletir o contributo do Ministério

dos Negócios Estrangeiros (MNE) para o esforço de consolidação orçamental e de revisão estrutural da despesa

pública. Face ao quadro orçamental com que o MNE se confrontou em 2019, sendo grande parte das atividades

desenvolvidas condicionadas por agentes externos e fatores exógenos, os recursos do MNE foram utilizados

prioritariamente para medidas de ação política no quadro dos eixos de intervenção da política externa

portuguesa, cujo balanço final é amplamente positivo, com uma taxa de execução de 89,6% («Recursos

Financeiros» quadro 130 – PO03 – «Representação Externa: Despesa por classificação económica»).

2 – Relativamente à execução orçamental de 2019, importa salientar que, no âmbito dos recursos atribuídos

ao programa orçamental, foi possível, através dos diferentes mecanismos de gestão orçamental, acomodar a

totalidade da despesa do programa. Para tal, contribuiu igualmente um esforço acrescido de controlo e

contenção orçamental.

Durante o ano de 2019 foi efetuado o acompanhamento das poupanças associadas aos fluxos de entrada e

saída de trabalhadores e de outras situações com reflexo na despesa, tendo a poupança estimada nestas áreas

atingido 6,8 milhões de euros (excluindo AICEP) no final do ano, assim discriminada:

• Não preenchimento de postos de trabalho vagos – poupança de 4,9 milhões de euros com origem no não

preenchimento de postos de trabalho previstos no mapa de pessoal, sobretudo nos serviços externos do

MNE;

• Aposentações – poupança de 0,8 milhões de euros decorrente das aposentações que ocorreram desde a

preparação do orçamento para 2019 até ao final do ano;

• Outras saídas – poupança de 1,1 milhões de euros nas saídas de pessoal nos serviços externos (em

concreto, por caducidade, denúncia ou outra situação).

Relativamente às outras áreas de despesa do MNE, salientam-se os seguintes aspetos:

• Um aumento da execução nos projetos de investimento da secretaria-geral (obras e TIC) na ordem dos

22% face à execução orçamental de 2018;

• A execução em VEE aumentou em 1,5% face a 2018, o que exigiu o reforço da dotação orçamental desta

orgânica para acomodação dos seus encargos;

• A execução global do CICL situou-se nos 67,9% e foi superior à execução de 2018 em 5,3 milhões de euros

(8,8%), com particular incidência no financiamento europeu e nas receitas próprias;

• Analisando o orçamento do CICL em «Receitas Gerais», o ensino de português no estrangeiro evidencia o

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maior peso relativo entre todas as atividades (58%), seguido das áreas de gestão administrativa (14,8%),

presença portuguesa no exterior (13,4%) e cooperação internacional (12,2%);

• O financiamento europeu do CICL, diretamente relacionado com os projetos de cooperação, apresentou

uma taxa de execução de 22,9%;

• A execução da AICEP situou-se nos 84,8%;

• Face a 2018, foram iniciados procedimentos de preparação da Estrutura de Missão para a Presidência

Portuguesa da UE, com o reforço de 1,7 milhões de euros com origem em receitas gerais provenientes

do orçamento da GAFMNE e do orçamento de CQOI.

No que concerne à receita própria do MNE, ficou, em 2019, acima da receita cobrada em 2018, destacando-

se o aumento de 9,5 milhões de euros no orçamento do FRI.

No que diz respeito à receita de 2019, informa-se o seguinte:

• A receita própria do FRI ascendeu a 59,5 milhões de euros, dos quais 20,7 milhões de euros em vistos de

autorização de residência para investimento (ARI) e 38,7 milhões de euros em receita emolumentar

consular;

• A esta receita acresce 7 milhões de euros de utilização de saldos transitados do FRI, transferidos para a

AICEP para financiamento da Expo 2020 no Dubai;

• A receita proveniente do passaporte eletrónico português (PEP) foi superior à receita inscrita em 2,3 milhões

de euros (46%);

• A receita cobrada pelos serviços externos dos quais portes de correio, devolução de taxas e subaluguer de

espaços, foi 106% da receita inscrita;

• Verificou-se uma execução no orçamento da receita do programa de 65,1 milhões de euros de ativos

financeiros;

• Na ótica da contabilidade de caixa, a AICEP registou um excedente orçamental de 2% (+1,1milhões de

euros), com ativos financeiros, e um défice de 4% (-1,7 milhões de euros), sem ativos financeiros. O

desempenho inferior ao previsto deveu-se essencialmente ao atraso no recebimento de verbas oriundas

de Fundos Europeus (Programa Operacional Inclusão Social e Emprego – POISE e do Sistema de Apoio

a Ações Coletivas – SIAC) com uma taxa de execução de 34%.

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3 – Deste modo, é referido que o orçamento corrigido do programa se situou nos 516,6 milhões de euros,

refletindo reforços provenientes de:

• Créditos especiais: destacando-se 8,2 milhões de euros no orçamento do Fundo para as Relações

Internacionais (FRI); 23,2 milhões de euros no orçamento do Camões – Instituto da Cooperação e da

Língua (CICL) provenientes de fundos europeus;

• Descativações no total de 41,1 milhões euros destacando-se: 10,2 milhões euros no orçamento da

secretaria-geral, 3 milhões de euros para reforço do orçamento de «Visitas de Estado e Equiparadas

(VEE)», 3,9 milhões de euros no orçamento do CICL e 5 milhões de euros no orçamento da Agência para

o Investimento e Comércio Externo de Portugal, EPE (AICEP).

A execução do programa foi de 463,2 milhões de euros (25,3% superior à execução de 2018), à qual

corresponde uma taxa de execução de 89,6%, englobando, por um lado, o impacto das alterações de

posicionamento remuneratório e, por outro lado, incorporando o impacto do mecanismo de correção cambial.

De salientar que, em 2019, foram pagas CQOI no montante de 81,7 milhões de euros, registando um aumento

de 10% face a 2018. Recorde-se que cerca de 75,4% dos encargos com contribuições e quotizações respeitam

à ONU e à NATO.

4 – Em matéria de execução orçamental por natureza da despesa, é de notar o seguinte:

• As «Despesas com Pessoal» representam 48% da execução do MNE;

• As «Aquisições de Bens e Serviços» representam 14,2% da execução e incluem o pagamento de rendas

dos serviços externos, no total de 15 milhões de euros;

• As «Transferências Correntes» representam 29,6%, dos quais 69,4% com origem no pagamento de CQOI;

• Os «Ativos Financeiros» representam 16,4% da execução do MNE.

Analisando a execução orçamental de 2019 desagregada por medidas, verifica-se que a medida 002

(«Serviços Gerais da AP – Negócios Estrangeiros») representa 97,1% do total do programa, o que decorre do

facto de englobar o orçamento de funcionamento de todos os serviços integrados do MNE, o orçamento de

projetos, parte das CQOI, bem como parte substancial da atividade do CICL e o orçamento do FRI.

A medida 003 («Serviços Gerais da AP – Cooperação Económica Externa»), responsável por 18,9% da

execução de 2019, integra as verbas da cooperação, nomeadamente as inscritas no orçamento do CICL e parte

do orçamento de CQOI.

A medida 065 («Outras Funções Económicas – Diversas Não Especificadas») engloba o orçamento da

Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal (AICEP), correspondendo a 10,2% da execução

do Programa.

Por fim, a medida 084 («Simplex +»), cuja execução é de 45%, contribui para a estrutura da execução no

orçamento consolidado do programa com 0,2%.

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D) Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado 2019

Fluxos financeiros

1 – O Tribunal de Contas apreciou, neste âmbito, os fluxos financeiros com a UE, bem como o grau de

observância dos compromissos com ela assumidos.

O Tribunal de Contas procedeu à análise dos fluxos financeiros entre Portugal e a UE, bem como a avaliação

da execução financeira dos instrumentos que em Portugal concretizam a aplicação dos fundos europeus

estruturais e de investimento, do FEAGA (Fundo Europeu Agrícola de Garantia) e de outros instrumentos

financeiros de iniciativa comunitária.

2 – Assim, e relativamente aos fluxos relativos ao período de programação 2014-2020, o parecer do Tribunal

de Contas menciona que em 2019, verificou-se um aceleramento dos níveis de compromisso dos FEEI. No

entanto o Tribunal de Contas refere que tendo em conta que 2019 corresponde ao penúltimo ano do período de

programação e que, em termos absolutos, a despesa comunitária validada no âmbito do Portugal 2020 ascendia

a 11 633,9 M€, representando uma taxa de execução média de 45,0%, tal significa um baixo nível de execução,

apesar do progresso de 10,9 pp face a 2018. Salienta-se o elevado montante de despesa comunitária por

executar até final de 2023, no valor de 14 225,6 M€, data limite para a elegibilidade das despesas a

cofinanciamento no âmbito do PT 2020.

O Tribunal de Contas destaca, ainda, (no período 2014-2020) acima desta taxa, destaca-se o FEADER com

a taxa de execução de 64,2%.

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E) Parecer do Conselho Económico e Social

O Conselho Económico e Social considera no seu parecer que a CGE continua a apresentar deficiências do

ponto de vista da comparabilidade entre os valores inscritos no OE e os valores efetivos, nomeadamente no que

se refere ao cenário macroeconómico e à execução das políticas definidas em sede do OE.

PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer

O Deputado autor do presente parecer exime-se, nesta sede, de exprimir a sua opinião sobre a Conta Geral

do Estado de 2019, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.

PARTE IV – Conclusões

1 – A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à Comissão

de Assuntos Europeus, a Conta Geral do Estado de 2019, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas

e do Conselho Económico e Social para efeitos de elaboração de parecer nas áreas da sua competência.

2 – A Conta Geral do Estado de 2019 foi apresentada à Assembleia da República em cumprimento dos

prazos legais aplicáveis.

3 – Em face do exposto, a Comissão de Assuntos Europeus entende que o presente parecer se encontra em

condições de ser remetido, à Comissão de Orçamento e Finanças, para os devidos efeitos legais e regimentais

aplicáveis.

Palácio de São Bento, 8 de junho de 2021.

O Deputado autor do parecer, Pedro Cegonho — O Presidente da Comissão, Luís Capoulas dos Santos.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP e do CDS-PP, na

reunião da Comissão de 8 de junho de 2021.

——

COMISSÃO DE ECONOMIA, INOVAÇÃO, OBRAS PÚBLICAS E HABITAÇÃO

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

1 – Nota introdutória

2 – Contexto macroeconómico

3 – Análise sectorial no âmbito das matérias conexas à 6.ª Comissão

3.1 – Planeamento e infraestruturas (PO14)

3.2 – Economia (PO15)

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte III – Conclusões

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PARTE I – Considerandos

1 – Nota introdutória

A Comissão de Orçamento e Finanças (COF) remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à

Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação a Conta Geral do Estado (CGE) relativa ao ano

de 2019, acompanhada pelos pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social (CES), para

que esta se pronuncie, elaborando um parecer sobre as suas áreas de competência, que deverá ser incluído no

relatório final da Comissão de Orçamento e Finanças sobre a CGE 2019.

Está ainda disponível para consulta o parecer da UTAO, Unidade Técnica de Apoio Orçamental no seguinte

link Conta Geral do Estado (parlamento.pt).

Ao abrigo da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a CGE deve ser apresentada

até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente, tendo a CGE 2019 dado entrada na Comissão de Orçamento

e Finanças a 1 de julho de 2020.

Para análise da Conta Geral do Estado 2019, importa ter presente que a Lei do Orçamento do Estado para

2019, Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, foi aprovada pela Assembleia da República a 29 de novembro de

2018 e entrou em vigor a 1 de janeiro de 2019.

2 – Contexto macroeconómico

Evolução internacional

A Conta Geral do Estado 2019 coloca em evidência a desaceleração da atividade económica e do comércio

mundial, que, em 2019 abrandaram para 2,9% e 0,9%, respetivamente (3,6% e 3,8%, em 2018), que se verificou

tanto nas economias avançadas (2,2% para 1,7%) quanto, de forma mais acentuada, em alguns países

emergentes e em desenvolvimento.

Esta evolução, de acordo com o relatório, resultou de um contexto marcado:

• Por persistentes tensões comerciais entre os EUA e a China;

• Pela intensificação de conflitos geopolíticos;

• Por alguma instabilidade política em países europeus;

• Por choques idiossincráticos, nomeadamente associados a desastres naturais.

Num contexto de deterioração do enquadramento internacional e do conflito comercial com a China, o PIB

dos EUA registou um abrandamento para 2,3% em 2019 (2,9% em 2018).

Segundo o relatório, no contexto europeu, o arrefecimento económico nos mercados internacionais,

particularmente acentuado no primeiro semestre, e as dificuldades da indústria transformadora, repercutiram-se

na desaceleração do crescimento da área do euro para 1,2% em 2019 (1,9% em 2018). O principal fator de

crescimento económico continuou a ser a procura interna, num contexto de condições de financiamento

favoráveis, de aumento do rendimento disponível das famílias e de evolução do mercado de trabalho, com a

taxa de desemprego a reduzir para 7,6% para a área do euro (8,2% em 2018). O enquadramento internacional

mais desfavorável refletiu-se num declínio da procura externa, visível na desaceleração das exportações da

área do euro para 2,5% em 2019 (3,3% em 2018).

A taxa de inflação desacelerou para o conjunto das economias avançadas para 1,4% em 2019 (2% em 2018),

para 1,2% para o conjunto da área do euro (1,8% em 2018) e para 1,8% nos EUA (2,4% em 2018), refletindo a

descida significativa do preço do petróleo nos mercados internacionais.

Num cenário de ausência de pressões inflacionistas, de persistência de elevada incerteza e de arrefecimento

económico, as taxas de juro de curto prazo da área do euro mantiveram-se em níveis historicamente baixos,

decorrente da continuação da política monetária acomodatícia na área do euro.

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A economia portuguesa em 2019

No que diz respeito à economia portuguesa, num contexto de abrandamento generalizado da atividade

mundial e de elevados níveis de incerteza, a economia portuguesa em 2019 continuou a registar um crescimento

acima da área do euro pelo quarto ano consecutivo, mas tendo desacelerado ligeiramente face a 2018.

Em 2019, o produto interno bruto cresceu, em termos reais, 2,2%, valor previsto no Orçamento do Estado

para 2019. Porém, verificam-se algumas diferenças em termos de composição, com as componentes do

investimento e das exportações a apresentarem um comportamento menos favorável face ao previsto,

contrabalançado pelo melhor desempenho do consumo.

Quadro 2 – PIB e principais componentes

Em 2019, o investimento (FBCF) foi a componente mais dinâmica da procura interna, ao registar um

crescimento de 6,3%. Com exceção da componente de equipamento de transporte (-4,6%), todas as outras

componentes apresentaram um contributo positivo para o crescimento do investimento. De realçar a

componente da construção, que representa 49% do investimento e apresentou o crescimento mais elevado

(8,9%), seguida pela componente de produtos de propriedade intelectual (6,5%).

O consumo final das famílias aumentou 2,2%, valor abaixo do registado no ano anterior (2,9%). Esta variação

deveu-se a uma desaceleração significativa do consumo de bens duradouros (menos 5,2 pp), enquanto o

consumo de bens alimentares e de bens correntes não alimentares e serviços apresentou uma ligeira

desaceleração (menos 0,1 pp e menos 0,2 pp, respetivamente).

No que diz respeito ao comércio internacional, as exportações cresceram 3,7% em 2019, contra os 4,5% em

2018. A dinâmica das exportações é explicada pela desaceleração do crescimento da componente dos serviços

para 3,8% (menos 2,5 pp face a 2018), uma vez que o crescimento das exportações de bens permaneceu

inalterado.

Por seu lado, as importações cresceram 5,2% em 2019 (5,7% em 2018). A variação anual das importações

foi explicada pela desaceleração do crescimento da componente de bens de 5,7% em 2018 para 4,5% em 2019,

uma vez que a componente dos serviços acelerou face ao ano anterior para 8,6% (5,9% em 2018).

Em relação ao mercado de trabalho, de acordo com o Instituto Nacional de Estatística (INE), a taxa de

desemprego em 2019 fixou-se em 6,5% (7% em 2018), valor ligeiramente acima do previsto no Orçamento do

Estado para 2019 (6,3%). O emprego cresceu 0,8%, aumento inferior ao verificado em 2018 (2,3%). Por seu

lado, a população ativa apresentou um crescimento de 0,4%, ligeiramente superior ao de 2018.

Em termos anuais, o aumento do emprego foi suportado principalmente pelo aumento registado no setor dos

serviços, mas também, ainda que em menor escala, na indústria transformadora. Por seu lado, o número de

empregados nos setores da agricultura, silvicultura e pescas, e no setor da construção, diminuiu.

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Quadro 3 – População ativa, emprego e desemprego

Relativamente ao índice de preços no consumidor (IPC), em 2019 o IPC registou um crescimento de 0,3%,

uma desaceleração de 0,7 pp face a 2018. Esta desaceleração é maioritariamente explicada pela evolução dos

preços dos produtos energéticos e alimentares não transformados, já que a inflação subjacente (que exclui estes

bens) decresceu apenas 0,2 pp.

O crescimento dos preços dos bens registou uma diminuição de 0,3%, enquanto os preços dos serviços

registaram um crescimento de 1,2%.

Concomitantemente, o índice harmonizado de preços no consumidor (IHPC) cresceu ao mesmo ritmo que o

IPC (0,3%), aumentando o diferencial negativo face ao IHPC da área do euro.

Quadro 4 – Preços

Ao nível de produtividade e competitividade, em 2019, os custos de trabalho por unidade produzida

cresceram a uma taxa inferior ao ano de 2018 (1,4%, que compara com 2,2%). Por seu lado, a produtividade do

trabalho cresceu 1,4%, o que representa um aumento de 1,1 pp. face ao ano anterior, enquanto as

remunerações por trabalhador cresceram 2,8%, mais 3 pp do que no ano anterior.

Quadro 5 – Produtividade, salários e custos do trabalho

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3 – Análise sectorial no âmbito das matérias conexas à 6.ª Comissão

3.1 – Planeamento e Infraestruturas (PO14)

O programa orçamental 14 é composto pela tutela do desenvolvimento e coesão, pela tutela das

infraestruturas e habitação sendo a Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros (SGPCM) a

respetiva entidade coordenadora (EC).

Em 2019, o âmbito de intervenção traduziu-se na continuação do esforço de dinamização e implementação

de políticas de promoção e reforço da competitividade da economia portuguesa e do desenvolvimento

sustentável e coesão social e territorial.

No domínio do planeamento, segundo o relatório, o foco da política esteve sustentada na execução dos

fundos estruturais e de investimento em que assenta o Portugal 2020, assim como na prossecução do seu

alinhamento com o Programa Nacional de Reformas (PNR), reforçado com a reprogramação do Portugal 2020

de 2018.

Ao nível das infraestruturas, de acordo com o relatório, procurou-se manter a prioridade dos investimentos

na ferrovia, previstos no plano «Ferrovia 2020», com o objetivo de promover o reforço da coesão territorial

através de uma melhor conectividade interna e internacional, possibilitando melhorar a competitividade da

economia e da mobilidade das populações, assim como a indução do investimento e a criação de emprego.

Na política de habitação, o relatório refere a aprovação da Nova Geração de Políticas de Habitação, centrada

não apenas nas situações de maior carência, mas na garantia do acesso à habitação para todos, na promoção

de um maior dinamismo e equilíbrio do mercado de arrendamento e na introdução de estímulos efetivos à

reabilitação do edificado e das zonas urbanas.

No que concerne à dimensão «Objetivos», foram definidos pelo XXI Governo Constitucional sete objetivos

de política e oito indicadores de aferição para o programa. Estes foram organizados da seguinte forma: (i)

desenvolvimento e coesão – com um objetivo de política e dois indicadores; (ii) infraestruturas e habitação –

com seis objetivos e seis indicadores.

A SGPCM, na qualidade de entidade coordenadora do programa, em articulação com as entidades

responsáveis pela execução da política ou pela recolha desses dados, promoveu um exercício de alinhamento

das prioridades políticas expressas pelas tutelas com a respetiva declinação nos instrumentos de gestão (QUAR

– Quadro de Avaliação e Responsabilização e Plano de Atividades) das entidades envolvidas, tendo

concomitantemente assegurado este alinhamento com a entidade do setor público empresarial, a Infraestruturas

de Portugal, S.A. (IP, S.A.).

De acordo com o relatório, em termos globais, o programa registou uma média de execução dos objetivos

de 97%, o que sugere um nível de desempenho em linha com o planeado.

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Recursos financeiros

PO14 – Planeamento e infraestruturas: Despesa por classificação económica

No que respeita à despesa efetiva consolidada, a taxa de execução orçamental face ao orçamento corrigido

foi de 81,2%, a que correspondem 2959,9 milhões de euros, valor que ascende a 4374,6 milhões de euros, caso

se considere a despesa total consolidada (dos quais 303,5 milhões de euros referentes a ativos financeiros e

1111,2 milhões de euros referentes a passivos financeiros).

Deste modo, a despesa efetiva do programa encontra-se repartida entre 42,6% a despesas correntes e

57,4% são referentes a despesas de capital. O peso das despesas com investimento representa 56,7% do total

da despesa efetiva, ao passo que a aquisição de bens e serviços correntes corresponde a 16,7% e as despesas

com o pessoal a 12,9%.

PO14 – Planeamento e infraestruturas: Despesa por medidas do PROGRAMA

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A execução orçamental do programa foi sobretudo direcionada para «Transportes e Comunicações –

Transportes Ferroviários» (42,9%), seguindo-se as «Parcerias Público-Privadas» (37,3%).

São desagregados em serviços relativos de «Transportes Ferroviários» (42,9%), onde se insere a CP –

Comboios de Portugal, o Instituto de Mobilidade e dos Transportes, IP e o Metro-Mondego, S.A., e «Parcerias

Público-Privadas» (37,3%), onde se insere somente as Infraestruturas de Portugal, S.A.

Recursos humanos

De acordo com os dados DGAEP/DEEP – SIEP, relativos ao quatro trimestre de 2019, o programa, em 31

dezembro, contava com 2959 postos de trabalho, registando um aumento de 165 posto de trabalho face ao

período homólogo. No entanto, considerando os fluxos acumulados em termos definitivos, durante o ano de

2019 verificaram-se 131 novas entradas e 99 saídas definitivas, das quais 67 por reforma/aposentação. Face

ao período do homólogo verifica-se um aumento de 165 trabalhadores.

Por último, a idade média estimada no programa é de 53 anos, valor acima da média da administração central

(47,4). Este facto é exacerbado ainda pelo baixo índice de juventude (5,5), por cada 100 trabalhadores somente

2,1 têm menos de 40 anos.

Resultados obtidos

O programa orçamental relativo ao planeamento, infraestruturas e habitação abrange duas áreas: (i)

planeamento – com um objetivo de política e dois indicadores; (ii) Infraestruturas e Habitação – com seis

objetivos e seis indicadores.

Quanto ao planeamento, o foco da política reside na execução dos fundos estruturais e de investimento em

que assenta o Portugal 2020, e ainda na prossecução do seu alinhamento com o Programa Nacional de

Reformas (PNR). Com efeito, foram identificadas quatro principais prioridades:

• Promoção da competitividade e inovação, através do incentivo ao investimento empresarial consolidando

as dinâmicas criadas em 2017 no Portugal 2020;

• Incentivo à coesão territorial, continuando a promover o investimento autárquico e as infraestruturas

públicas, e a dinamização socioeconómica dos territórios de baixa densidade;

• Apoio à qualificação dos portugueses, integrando o reforço de novas prioridades com o programa

QUALIFICA, em linha com o Programa Nacional de Reformas;

• Intensificação da concretização de projetos de investigação e inovação, promovendo a valorização e

internacionalização do conhecimento, e a cooperação entre as entidades do sistema científico e

tecnológico nacional e o tecido empresarial.

A par da continuidade da gestão eficaz dos atuais programas, segundo o relatório, procurou-se um Portugal

2020 que contribuísse de forma mais inteligente para a implementação dos desafios estruturais de forma a

responder às novas dinâmicas da economia portuguesa. Igualmente, em articulação com a negociação dos

regulamentos da política de coesão para o próximo período de programação, foram ainda desenvolvidas

iniciativas de preparação do período de programação dos fundos estruturais no pós-2020, envolvendo os

principais stakeholders, incluindo os parceiros sociais e a sociedade civil.

Quanto às «Infraestruturas e Habitação», o foco teve por base a implementação de políticas de

infraestruturas, tendo sido priorizados os investimentos ao abrigo do plano «Ferrovia 2020», no sentido de

alavancar o desenvolvimento e competitividade de forma generalizada usufruindo a longo prazo todas as

vantagens associadas ao plano em apreço, no que à rodovia diz respeito, foi dada continuidade à prossecução

do plano de requalificação da rede rodoviária de proximidade que desde 2016 tem vindo a ser desenvolvido no

sentido de reforçar quer a fluidez quer a segurança na circulação de veículos e peões, bem como as políticas

de habitação e de reabilitação urbana.

Em termos globais, o programa registou uma média de execução de 97%, o que sugere um nível de

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desempenho em linha com o planeado.

PO14 – Planeamento e infraestruturas: Planeamento

No que respeita ao objetivo «Dinamizar o investimento na economia através de uma utilização eficaz dos

recursos financeiros dos fundos estruturais europeus», verifica-se uma taxa de execução do objetivo de 107,5%

em consequência dos resultados apurados para o rácio de pagamento programado do Portugal 2020, acima da

meta estabelecida, bem como do «valor reembolsado pela Comissão Europeia. Efetivamente e em resultado

das medidas de aceleração da execução dos fundos, os objetivos estabelecidos para 2019 foram integralmente

cumpridos.

PO14 – Planeamento e infraestruturas: Infraestruturas e habitação

No que respeita ao objetivo «Potenciar o papel das infraestruturas e serviços de transportes no crescimento

económico através do PETI3+», onde se insere o «Ferrovia 2020», verifica-se um desvio de 1,7 pp face à meta.

Este desvio é, essencialmente, fundamentado pelo seguinte conjunto de razões: falta de capacidade de

execução por parte de alguns dos empreiteiros, conclusão dos projetos de execução, atraso nos procedimentos

concursais e libertação de terrenos necessários execução de algumas intervenções.

Em sentido inverso o objetivo atinente à otimização do recurso a financiamento comunitário para satisfação

do desenvolvimento das infraestruturas e serviços de transportes, verificou um resultado superior à meta

previamente estabelecida.

Quanto ao objetivo «Aumentar a fiscalização do setor para combater a concorrência desleal», durante o ano

de 2019 foram desencadeadas 320 ações inspetivas pelo Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da

Construção – IMPIC, IP e inspecionaram-se 1034 empresas (204, no quatro trimestre), sendo 911 do setor da

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construção, 122 do setor imobiliário e 1 da fileira das plataformas eletrónicas. Tendo em conta a meta anual, de

inspecionar 950 empresas, o indicador apresenta uma taxa de realização de 108,8%.

Relativamente ao objetivo «Fomentar a eficiência energética e sísmica, através da reabilitação dos edifícios»,

verifica-se uma superação do objetivo, com uma taxa de execução de 108%, tendo o indicador como base de

referência o número de contratos celebrados (190) numa perspetiva conservadora em que a cada contrato

corresponde apenas um edifício.

O objetivo «Apoiar as Famílias com necessidades habitacionais graves e/ou urgentes» ficou abaixo do

previsto, não tendo sido possível alcançar a meta estabelecida. No entanto, perante este indicador foi revisto,

em alta, de 800 para 7000 agregados familiares, em sede de relatório semestral, na medida em que se previa a

assinatura de um acordo de colaboração que abrangeria 1793 famílias. Porém, por fatores externos ao IHRU,

não foi possível cumprir a meta estabelecida para o indicador.

Por último, o objetivo «Dinamizar o mercado de arrendamento promovendo a sua acessibilidade», apresenta

o resultado em conformidade com o expetável.

PO14 – Planeamento e infraestruturas: Indicadores de eficácia, eficiência e economia

Em complemento aos principais indicadores definidos para efeito de avaliação do programa orçamental,

designadamente a taxa de execução orçamental e a taxa de execução dos objetivos (total e parcial), a análise

é enriquecida, não apenas pela inclusão do conjunto de indicadores de eficácia, eficiência e economia, mas

também pela possibilidade de observar o desempenho material e orçamental do programa, face aos valores

verificados nos anos anteriores.

No que respeita à análise destes indicadores, cumpre destacar a evolução positiva do indicador «Variação

da despesa face ao P.H98», no valor de 1 026 179 322 euros, que se deve essencialmente ao aumento de

despesa da CP – Comboios de Portugal, EPE, derivado da amortização do empréstimo obrigacionista ocorrido

no ano de 2018 (500 milhões de euros), ao pagamento efetuado pelas IP, S.A., no valor de 497 milhões de euros

do Eurobond 09/19 e à entrada do Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU) no programa (46

milhões de euros).

3.2 – Economia (PO15)

De acordo com a CGE 2019, em 2019 o Ministério da Economia prosseguiu a sua estratégia de promoção

do crescimento económico e da criação de emprego, alinhado, principalmente, com o eixo do Programa Nacional

de Reformas e das Grandes Opções do Plano para 2019: «Promoção da Inovação na Economia Portuguesa:

mais Conhecimento, mais Inovação e mais Competitividade».

Para o efeito, as políticas económicas visaram o aumento da procura interna, através do crescimento do

investimento e do mercado doméstico, e o aumento da procura externa, através do crescimento das exportações

e da internacionalização das empresas portuguesas.

É igualmente de salientar o papel crucial do turismo no desenvolvimento económico do País nos últimos

anos, não só em termos de criação de emprego, mas também na criação de excedentes na balança comercial

e na dinamização de atividades relacionadas de restauração e outros serviços de animação turística.

Assim, em 2019, na construção do processo orçamental do programa, foram estabelecidas diversas medidas

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82

de política, as quais se relevam, por áreas de atuação:

• Capitalização e Financiamento com vista a melhorar as condições para o investimento empresarial e a

redução estrutural do nível de endividamento das empresas.

O Programa Capitalizar é o programa estratégico nacional de apoio à capitalização das empresas, à

retoma do investimento e ao relançamento da economia. Engloba, principalmente no seu eixo

«Alavancagem de Financiamento e Investimento», um conjunto diversificado de instrumentos financeiros

de apoio às empresas, quer através do Sistema de Garantias Mútuas, quer através de instrumentos de

política económica. Para este fim, contribuíram as linhas Capitalizar 2018, Capitalizar MidCaps,

Capitalizar Mais, bem como a Linha de Financiamento a Entidades Veículos de Business Angels, a Linha

de Financiamento a Fundos de Capital de Risco e o Fundo 200M.

• Inovação – A relação entre o desenvolvimento científico e tecnológico e a atividade empresarial é um pilar

essencial para a sustentabilidade do crescimento económico, pelo que releva a valorização da atividade

industrial portuguesa através de novos e melhorados produtos e processos, bem como incentivar o

desenvolvimento de atividades em conjunto tendo em vista a maior competitividade internacional.

Estas medidas de política são implementadas principalmente pelo Programa Interface, que

compreende, designadamente, as seguintes iniciativas: Apoio aos centros de interface tecnológico (CIT);

Clusters de competitividade; Laboratórios colaborativos (COLAB); Clube de fornecedores. Destaca-se no

Programa Interface a atribuição de financiamento pelo Fundo de Inovação, Tecnologia e Economia

Circular (FITEC);

• Na área de indústria e empreendedorismo as medidas de política, em 2019, centraram-se sobretudo na

Iniciativa Indústria 4.0 – no âmbito da Estratégia Nacional para a Digitalização da Economia e dinamização

e na execução da segunda fase da Estratégia Nacional para o Empreendedorismo – Startup Portugal+,

lançada em junho de 2018.

O ano de 2019 focou-se numa maior mobilização das PME para a digitalização e para as tecnologias

4.0, reforçando-se as medidas em curso e acelerando a difusão das tecnologias e da digitalização pelas

PME. Aqui revela-se a criação dos digital innovation hubs, enquanto redes de infraestruturas e fontes de

acesso para as empresas a centros de desenvolvimento, a testes, a conhecimento tecnológico e até a

fontes de financiamento. A linha específica de financiamento «Indústria 4.0 – Apoio à Digitalização»

pertence à linha Capitalizar 2018.

• Na área da modernização administrativa, designadamente através do Simplex+, o Ministério da Economia

continuou a desenvolver a estratégia de promoção da simplificação da vida das empresas, quer

aprofundando e monitorizando medidas já implementadas, quer visando a simplificação de obrigações e

melhoria da informação às empresas e consumidores. Para o efeito procedeu-se à desmaterialização de

documentos, simplificação e maior acessibilidade a procedimentos administrativos, o que conduziu a

aumento da eficiência dos seus organismos e serviços, designadamente, na área das tecnologias de

informação, por via da adoção preferencial de soluções tecnológicas de caráter transversal;

• Relativamente ao comércio e serviços, destaca-se a consolidação da estratégia de promoção e

dinamização do comércio local de proximidade, com o lançamento de novas medidas de apoio à

modernização e revitalização do setor, nomeadamente, o reforço da canalização dos incentivos

financeiros para apoiar a reabilitação, revitalização, requalificação e aquisição de estabelecimentos de

comércio local de proximidade, designadamente lojas com história;

• Direcionado para o consumidor, continuou a prosseguir-se os objetivos de capacitação dos consumidores

e das empresas para tirarem um maior proveito das potencialidades proporcionadas pela economia digital

e a promoção da resolução extrajudicial de litígios de consumo mantém-se como prioritária.

Destaca-se aqui a criação da plataforma única de resolução de contratos que permitirá comunicar a

resolução de contratos de comunicações eletrónicas num único ponto, mas cuja disponibilização/entrada

em produção só ocorrerá em 2020.

Em 2019, realizou-se em Portugal, pela primeira vez e com o apoio do Ministério da Economia, o

Consumers Digital Summit. O foco deste evento internacional residiu no papel do consumidor no

desenvolvimento da economia digital e no debate sobre os desafios e oportunidades específicas do

consumidor na sociedade digital;

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16 DE JUNHO DE 2021

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• No turismo, em 2019, pretendeu dar-se continuidade ao desenvolvimento de um conjunto de ações que

visem o posicionamento de Portugal como um dos destinos mais sustentáveis e inovadores a nível

mundial, em especial nos mercados de maior valor acrescentado, dando corpo à Estratégia para o

Turismo 2027.

Para o efeito, merece destaque a valorização do património público edificado no âmbito do Programa

Revive, a dinamização da atividade turística ao longo de todo o território com a continuação do Programa

Valorizar, a criação do Centro de Inovação para o Turismo, a implementação de novos instrumentos de

apoio ao investimento turístico, a qualificação dos recursos humanos no setor, a redução dos custos de

contexto das empresas turísticas no âmbito do programa Simplex+, bem como a implementação do

programa de sustentabilidade.

PO15 – Economia: Despesa por classificação económica

PO15 – Economia: Despesa por medidas do programa

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Relativamente à despesa executada em 2019 por classificação económica e por medida, destaca-se o

seguinte:

• Em 2019, a despesa total consolidada do programa ascendeu a 1173,3 milhões de euros, dos quais 310,9

milhões de euros (26,5%) têm origem em despesa corrente e 862,4 milhões de euros (73,5%) em Despesa

de capital. A despesa efetiva situou-se em 449,8 milhões de euros, o que corresponde a uma taxa de

execução de 81,3% face ao orçamento corrigido;

• No caso da despesa corrente, o agrupamento das transferências correntes foi o mais significativo, com

39,6%, resultado, designadamente, dos pagamentos efetuados pelo Turismo de Portugal a diversas

entidades ligadas ao setor do turismo, responsáveis pela realização de eventos e atividades de promoção

e animação turísticas a nível interno e pela promoção de Portugal no exterior. Seguiram-se os

agrupamentos das despesas com pessoal e de aquisição de bens e serviços com 31,3% e 24,6%,

respetivamente;

• No âmbito da despesa de capital, destacam-se os ativos financeiros com um peso considerável (83,1%),

sendo o IAPMEI – Agência para a Competitividade e Inovação, IP a entidade que mais contribui para esta

situação, logo seguido da Instituição Financeira de Desenvolvimento;

• O orçamento da despesa do programa encontra-se desagregado por dez medidas. O montante mais

expressivo engloba a medida «065 – Outras funções económicas – diversas não especificadas», que

atingiu os 871,5 milhões de euros (total não consolidado), ou seja, 68% do total executado. Nesta medida,

as entidades mais relevantes foram o IAPMEI e a Instituição Financeira de Desenvolvimento, S.A., com

56,3% e 22,9% respetivamente;

• Para o cômputo das medidas orçamentais, a medida «062 – Comércio e Turismo – Turismo» reflete bem

as disposições referentes à atividade de oferta e da procura turística, apresentando um montante de 193,6

milhões de euros (valores não consolidados), da responsabilidade do Turismo de Portugal, da ENATUR

e das entidades regionais de turismo;

• A medida «086 – Comércio e Turismo – Imposto Especial de Jogo», a cargo do TP, também teve um peso

orçamental relevante, com uma execução de 140,2 milhões de euros, representando 10,9% do total das

medidas do programa.

PO15 – Economia: Receita por fonte de financiamento

PO15 — Economia: Receita por classificação económica

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Análise global da receita e da sua estrutura

• A receita cobrada líquida do programa situou-se em 2359,2 milhões de euros (valores não consolidados),

que representa 71,4% face à previsão corrigida;

• Registou-se uma evolução significativa face às previsões iniciais (2260 milhões de euros) mas, ainda assim,

a receita cobrada ficou aquém da previsão corrigida (3 306,1 milhões de euros), devido, essencialmente,

à receita associada aos passivos financeiros;

• Do total da receita cobrada efetiva no valor de 716,7 milhões de euros, 342,6 milhões de euros (47,8%)

correspondem a receita corrente e 374,1 milhões de euros (52,2%) a receita de capital;

• Da receita cobrada (valores não consolidados) as receitas próprias foram determinantes para os valores

registados, com uma execução de 1806,7 milhões de euros, correspondendo a 128,6% da previsão inicial.

Neste contexto os saldos de gerência no montante de 1023,1 milhões de euros e os ativos financeiros no

montante de 404,4 milhões de euros foram os agrupamentos com maior impacto, com relevância para o

subsetor dos SFA;

• A evolução da receita face à previsão inicial, excluindo os saldos de gerência, decorre essencialmente dos

passivos financeiros (215 milhões de euros) e das transferências de capital (369,4 milhões de euros) e

deveu-se sobretudo ao contributo da Instituição Financeira de Desenvolvimento, S.A. e do IAPMEI, cuja

missão assenta na promoção da competitividade e do crescimento empresarial;

• Destaque ainda para a receita cobrada pelo TP no que se refere ao imposto especial de jogo, no valor de

177 milhões de euros, que inclui as receitas provenientes das empresas concessionárias de jogos de

fortuna.

Análise da despesa

• O programa registou uma execução efetiva consolidada no montante de 1173,3 milhões de euros a que

corresponde uma taxa de execução de 60,7% face ao orçamento corrigido. Aquele valor decorre

essencialmente do pagamento de incentivos no âmbito do Comércio Investe, do PT2020 e de prémios de

realização do QREN por parte do IAPMEI e do TP, no âmbito do desenvolvimento turístico regional;

• O programa registou um maior volume da despesa financiada por receitas próprias com uma execução de

702,5 milhões de euros, representando 54,8% do total da despesa. Seguem-se a execução dos Fundos

Europeus, com 460,9 milhões de euros representando 36% do total da despesa, justificada principalmente

pela concessão de incentivos e apoios reembolsáveis a empresas no âmbito do FEDER. Em ambos os

casos os SFA assumem maior relevância;

• Analisando a despesa efetiva consolidada, verifica-se que a mesma ascendeu ao montante de 449,8

milhões de euros, a que corresponde uma taxa de execução de 81,3% face ao orçamento corrigido,

destacando-se com maior peso na execução as despesas de capital;

• A despesa do programa em ativos financeiros ascendeu a 763,5 milhões de euros (valores não

consolidados), distribuídos maioritariamente entre empréstimos a médio e longo prazo (477,3 milhões de

euros) e outros ativos financeiros (126,2 milhões de euros). No entanto, salienta-se um decréscimo face

ao Orçamento corrigido, o qual se deve sobretudo à Instituição Financeira de Desenvolvimento, ao

IAPMEI e ao Fundo de Contragarantia Mútuo;

• Podemos concluir que a despesa total consolidada deste programa apresentou uma execução inferior em

760,9 milhões de euros face ao orçamento corrigido. Esta execução aquém do orçamentado, verifica-se

em todos os agrupamentos do programa, com exceção do agrupamento referente a outras despesas de

capital. No caso das despesas de capital, a percentagem mais significativa registou-se nos passivos

financeiros.

Recursos humanos

Os recursos humanos afetos ao Ministério da Economia registaram em 2019 uma evolução no sentido

decrescente face ao período anterior, tantos nos encargos (97,2 milhões de euros) como no número de

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trabalhadores, que passou de 3212 em 2018 para 2586 em 2019 em resultado, principalmente, da reafetação

de algumas entidades a outros programas orçamentais, designadamente a Direção-Geral Energia de Geologia

(DGEG), o Laboratório Nacional de Energia e Geologia, IP (LNEG) e a Entidade Reguladora dos Serviços

Energéticos (ERSE).

PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer

O Deputado relator do presente parecer, nos termos do artigo 137.º do Regimento, exime-se de emitir

quaisquer considerações sobre o relatório em apreço, deixando essa apreciação e análise política ao critério de

cada Deputado e Grupo Parlamentar.

PARTE II – Conclusões

A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu à Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e

Habitação a Conta Geral do Estado 2019, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho

Económico e Social, para elaboração de parecer nas áreas da respetiva competência material.

Apreciados os documentos referidos, a Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação é de

parecer que o presente relatório sobre a Conta Geral do Estado 2019 deve ser presente à Comissão de

Orçamento e Finanças, de acordo com a alínea c) do número 1, do artigo 206.º do Regimento da Assembleia

da República.

Palácio de São Bento, 2 de junho de 2021.

O Deputado autor do parecer, Jorge Salgueiro Mendes — O Vice-Presidente da Comissão, Pedro Coimbra.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PAN, na reunião da

Comissão de 9 de junho de 2021.

——

COMISSÃO DE AGRICULTURA E MAR

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

1 – Nota introdutória

2 – Enquadramento macroeconómico

2.1 – Contexto económico internacional

2.2 – Contexto económico nacional

3 – Recursos financeiros e análise setorial

3.1 – Despesa consolidada por programas orçamentais

3.2 – Despesa financiada por receitas gerais face aos limites

3.3 – Análise setorial

4 – Fluxos financeiro com a União Europeia

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5 – Pareceres sobre a CGE 2019

5.1 – Parecer do Conselho Económico e Social

5.2 – Parecer do Tribunal de Contas

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte III – Conclusões

Parte IV – Parecer

PARTE I – Considerandos

1 – Nota introdutória

De acordo com a Lei de Enquadramento Orçamental e em cumprimento com o disposto na n.º 3 do artigo

205.º do Regimento da Assembleia da República, a Comissão de Orçamento e Finanças (COF) remeteu a Conta

Geral do Estado de 2019 à Comissão de Agricultura e Mar (CAM) para que esta se pronunciasse sobre as

matérias da sua competência, nos termos do artigo 107.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo

206.º do Regimento da Assembleia da República, elaborando o competente parecer.

A Conta Geral do Estado de 2019 foi objeto de avaliação da UTAO, do Tribunal de Contas e do Conselho

Económico e Social (CES). No âmbito da CAM são referidos na elaboração do presente parecer os trabalhos do

Tribunal de Contas e do CES.

2 – Enquadramento macroeconómico

2.1 – Contexto económico internacional

Sobre a apreciação ao contexto económico internacional, o Relatório de Análise Global e Conta da

Segurança Social – RAGCSS1, sublinha que:

- «A atividade económica e o comércio mundiais desaceleraram para 2,9% e 0,9%, respetivamente (3,6% e

3,8%, em 2017), refletindo sobretudo o contributo do abrandamento do crescimento dos países

emergentes e em desenvolvimento (…).»;

- «No contexto europeu, e na economia da área do euro, o PIB desacelerou para 1,2% em 2019 (1,9% em

2018), devido sobretudo ao arrefecimento económico nos mercados internacionais (…) e às dificuldades

da indústria transformadora. A procura interna continuou a ser o principal fator de crescimento económico,

(…) de aumento do rendimento disponível das famílias e de evolução favorável do mercado de trabalho,

com a taxa de desemprego a reduzir-se para 7,6% para a área do euro (8,2% em 2018).»;

- «O enquadramento internacional mais desfavorável refletiu-se num declínio da procura externa, visível na

desaceleração das exportações da área do euro para 2,5% em 2019 (3,3% em 2018). A taxa de inflação

desacelerou para 1,2% para o conjunto da área do euro (1,8% em 2018), refletindo a descida significativa

do preço do petróleo nos mercados internacionais.»

2.2 – Contexto económico nacional

Na análise ao contexto económico em Portugal o RAGCSS assinala que:

- «(…) o produto interno bruto (PIB) em Portugal, cresceu, em termos reais, 2,2%, o mesmo crescimento

previsto no Orçamento do Estado para 2019 ainda que com algumas diferenças em termos de

composição, com as componentes do Investimento e das Exportações a apresentarem um

comportamento menos favorável face ao previsto, contrabalançado pelo melhor desempenho do

Consumo.»;

- «Em termos de mercado de trabalho, a taxa de desemprego em 2019 fixou-se em 6,5% (7% em 2018),

valor ligeiramente acima do previsto no Orçamento do Estado para 2019 (6,3%). O emprego cresceu

1 Conta Geral do Estado.

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0,8%, aumento inferior ao verificado em 2018 (2,3%). Por seu lado, a população ativa teve um crescimento

de 0,4%, ligeiramente superior ao de 2018.»;

- «Em 2019, o índice de preços no consumidor registou um crescimento de 0,3%, uma desaceleração de 0,7

pp face a 2018. Esta desaceleração é maioritariamente explicada pela evolução dos preços dos produtos

energéticos e alimentares não transformados, já que a inflação subjacente (que exclui estes bens)

decresceu apenas 0,2 pp».

O RAGCSS, na apreciação que faz ao desempenho da Economia Portuguesa em 2019, através da análise

ao comportamento dos principais indicadores económicos, observa o seguinte:

• Relativamente à procura:

- «Em 2019, o produto interno bruto cresceu, em termos reais, 2,2%. (…)»;

- «O investimento (FBCF) foi a componente mais dinâmica da procura interna, ao registar um crescimento

de 6,3% em 2019, (…)»;

- «O consumo final das famílias aumentou 2,2%, valor abaixo do registado no ano anterior (2,9%).»;

- «(…) as exportações cresceram 3,7% em 2019 (4,5% em 2018 (…).»;

- «(…) as importações cresceram 5,2% em 2019 (5,7% em 2018).»

• Quanto ao mercado de trabalho:

- «(…) a taxa de desemprego em 2019 fixou-se em 6,5% (7% em 2018), valor ligeiramente acima do previsto

no Orçamento do Estado para 2019 (6,3%). O emprego cresceu 0,8%, aumento inferior ao verificado em

2018 (2,3%). Por seu lado, a população ativa teve um crescimento de 0,4%, ligeiramente superior ao de

2018.»;

- «(…) o aumento do emprego foi suportado principalmente pelo aumento registado no setor dos serviços,

mas também, ainda que em menor escala, na indústria transformadora. Por seu lado, o número de

empregados nos setores da agricultura, silvicultura e pescas, e no setor da construção, diminuiu.»

• Sobre o preço:

- «Em 2019, o índice de preços no consumidor registou um crescimento de 0,3%, uma desaceleração de 0,7

pp face a 2018 (…).»;

- «(…) o crescimento dos preços dos bens registou uma diminuição de 0,3%, enquanto os preços dos

serviços registaram um crescimento de 1,2%.»

• Acerca da produtividade e competitividade:

- «Os custos de trabalho por unidade produzida cresceram a uma taxa inferior ao ano de 2018 (1,4%, que

compara com 2,2%). Por seu lado, a produtividade do trabalho cresceu 1,4%, o que representa um aumento de

1,1 pp. face ao ano anterior, enquanto as remunerações por trabalhador cresceram 2,8%, mais 3 pp do que no

ano anterior.»

• Relativamente à balança de pagamentos:

- «Em 2019, a capacidade de financiamento da economia portuguesa permaneceu positiva pelo oitavo ano

consecutivo, fixando-se nos 1760,3 milhões de euros (0,8% do PIB), menos 0,4 pp em relação a 2018.»;

- «A evolução da balança de bens e serviços foi díspar, com a balança de bens a registar em 2019 um défice

maior do que em 2018 (-14 324,8 milhões de euros em 2019) e a balança de serviços a apresentar uma melhoria

do seu excedente (14 506,9 milhões de euros em 2019).»

O RAGCSS, sobre a Economia Portuguesa, conclui que:

- «Num contexto de abrandamento generalizado da atividade mundial e de elevados níveis de incerteza, a

economia portuguesa em 2019 continuou a registar um crescimento acima da área do euro pelo quarto ano

consecutivo, tendo desacelerado ligeiramente face a 2018.»

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E, sobre a consolidação orçamental, regista que:

- «Em 2019, o saldo orçamental das Administrações Públicas registou um excedente de 0,2% do PIB, o

primeiro excedente desde 1973, e o culminar de um trajeto de consolidação das contas públicas em paralelo

com o crescimento da economia.»

3 – Recursos financeiros e análise setorial

3.1 – Despesa consolidada por programas orçamentais

O RAGCSS assinala que:

- «A execução da despesa da Administração Central em termos consolidados foi de 93% face ao orçamento

disponível final (94,1% em 2018).»;

- «A maioria dos Programas Orçamentais (12, num total de 18) apresentaram uma execução entre 85% e

99% do orçamento corrigido líquido de cativos.»

No âmbito da 7.ª Comissão – Comissão de Agricultura e Mar – importa analisar os programas da sua

competência: PO17 e PO18.

Constata-se pelo quadro 120 do RAGCSS, «Despesa consolidada da Administração Central por Programa

Orçamental», que:

• PO17 – «Agricultura, Florestas, Desenvolvimento Rural e Mar» em 2019 apresentou uma despesa

consolidada de 1111,5 M€ com grau de execução de 84,7%;

• PO18 – «Mar» em 2019 apresentou uma despesa consolidada de 64,2 M€ com grau de execução de 55,7%.

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3.2 – Despesa financiada por receitas gerais face aos limites

Os limites de despesa financiada por receitas gerais de 2019 foram fixados no âmbito do Quadro Plurianual

de Programação Orçamental 2019-2022 (QPPO), revisto na Lei do OE2019.

Conforme o quadro 121 – «Execução da despesa financiada por receitas gerais face aos limites» – o

RAGCSS refere que:

- Foi executado 98% do teto máximo de despesa fixado para 2019 (51 315 milhões de euros), ligeiramente

inferior aos 98,5% executados em 2018 (49 079 milhões de euros), tendo sido executados mais 2236 milhões

de euros face ao período homólogo.

Ainda, pela leitura do quadro 120 do RAGCSS – «Execução da despesa financiada por receitas gerais face

aos limites» – constata-se que:

• PO17 – «Agricultura, Florestas, Desenvolvimento Rural e Mar» em 2019 apresentou para um limite de

despesa de 315,7M€ um grau de execução de 96,9%%;

• PO18 – «Mar» que em 2019 em 2019 apresentou para um limite de despesa de 49,1M€ um grau de

execução de 63,2%%.

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3.3 – Análise setorial

➢ PO17 – «Agricultura, Florestas, Desenvolvimento Rural e Mar»

O programa PO17 engloba o orçamento das áreas de:

• Agricultura, florestas, desenvolvimento rural;

• Mar (parte da área do mar).

Conforme Quadro 179, apresentam-se a desagregação da despesa por medidas do programa, constatando-

se que a Medida 042 – representa mais de 75% face à execução.

No âmbito agricultura, florestas, desenvolvimento rural, o PDR 2020 continua a ser o principal instrumento

de apoio às políticas preconizadas pelo Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural (MAFDR),

através da implementação dos seus objetivos estratégicos, designadamente, o crescimento do valor

acrescentado do setor agroflorestal e rentabilidade económica da agricultura, a promoção de uma gestão

eficiente e proteção dos recursos e criação de condições para a dinamização económica e social do espaço

rural.

Para melhor perceção do programa PO17 referem-se algumas das medidas evidenciadas no RAGCSS:

- «Foram decididas mais de 8 mil candidaturas durante o ano de 2019, das quais cerca de 4 mil com decisão

favorável, envolvendo um valor aproximado de 450 milhões de euros de investimento (não considerando

as medidas de superfície);»

- «Prosseguiu a abertura dos avisos programados para as diferentes áreas de intervenção do PDR 2020,

com destaque para:

• O investimento nas explorações agrícolas e agroindústria e no setor florestal;

• O investimento nas áreas dinamizadas pelos Grupos de Ação Local (GAL) no âmbito da implementação

das Estratégias de Desenvolvimento Local (EDL);

• Os avisos e os pedidos de pagamento das medidas integradas no pedido único, relacionados com a

medida agricultura e recursos naturais e manutenção da atividade agrícola em zonas desfavorecidas;».

- «Foram tomadas medidas para a incorporação em operações do PDR 2020 de estratégias de política

adotadas, como:

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• Estatuto da Agricultura Familiar;

• Estatuto do Jovem Empresário Rural;»

- «No âmbito do Plano Nacional de Regadios, prosseguiu-se a execução dos projetos já aprovados;»

- «No âmbito do Plano de ação da Estratégia Nacional para a Agricultura Biológica deu-se continuidade à

utilização de critérios de valorização de investimento na área da agricultura biológica, para efeitos da valia

dos projetos;»

- «No âmbito do setor florestal, deu-se continuidade, à promoção do investimento no setor florestal, sendo

de realçar a abertura de concursos aos apoios florestais por regiões, de forma a aumentar a eficácia da

resposta às necessidades de cada região;»

- «Foi dada resposta às situações excecionais de catástrofe ocorridas em 2019 (furação Leslie; incêndios do

mês de julho em Mação, Sertã e Vila de Rei; seca severa e extrema; prevenção da propagação da bactéria

xylella fastidiosa);»

- «Foram abertos mais seis anúncios, com uma dotação de 40 milhões de euros, para apoiar investimentos

na primeira transformação da madeira, da cortiça e da pinha, reforçar a defesa da floresta contra danos

causados por agentes bióticos e instalação de sistemas agroflorestais;»

- «Abertura de avisos no âmbito da Implementação das Estratégias de Desenvolvimento Local (EDL);»

- «No âmbito da promoção do regadio, cuja entidade executora é a DGADR, refere-se:

• Continuidade dos trabalhos em curso no Aproveitamento Hidroagrícola das Baixa de Óbidos e Amoreira,

no Aproveitamento Hidroagrícola da Cela e no Aproveitamento Hidroagrícola de Alfândega da Fé.

• Inicio dos trabalhos da Empreitada de Modernização da Rede de Rega do Aproveitamento Hidroagrícola

de Sabariz Cabanelas;».

- «A atribuição de uma majoração nos subsídios concedidos pelas áreas governativas da agricultura e do

mar, que correspondeu a 0,06 euros por litro de gasóleo colorido e marcado (GCM);»

- «Diversas intervenções no que respeita à defesa da floresta contra incêndios e ao reforço da intervenção

concertada neste âmbito:

• Foi implementado um plano de intervenção em áreas críticas tendo em vista o alcance de melhores

resultados em termos de prevenção estrutural, nomeadamente:

▪ A implementação do plano de fogo controlado,

▪ O plano de gestão de combustíveis com pastoreio,

▪ O plano de queimadas,

▪ A execução de várias medidas que visaram a gestão de combustível: proteção de pessoas e bens,

faixas de interrupção, áreas abrangidas e não abrangidas pelo regime florestal, a execução de

mosaicos e a intervenção em caminhos florestais em áreas sob gestão do ICNF, IP;».

- «Procedimentos com vista à aquisição de veículos para constituição e reequipamento de Equipas de

Sapadores Florestais, de Vigilantes da Natureza e do Corpo Nacional de Agentes Florestais;»

- «Procedeu-se à aquisição de um conjunto de máquinas e veículos pesados, por forma a impulsionar a área

instalada de Rede Primária de Faixas de Gestão de Combustível (RPFGC) e respetiva manutenção;»

- «Executados diversos projetos financiados pelo POSEUR e FA, no âmbito da prevenção estrutural contra

incêndios e restauro e conservação de habitats nas seguintes áreas protegidas: Parque Natural de

Montesinho, Parque Natural Douro Internacional, Reserva Natural da Serra da Malcata, Parque Natural

do Tejo Internacional e do Monumento das Portas de Ródão;»

- «Iniciados procedimentos de contratação pública relativos aos projetos de 3.ª geração nas áreas

protegidas.»;

- «O Fundo Florestal Permanente prosseguiu:

• O financiamento de medidas inerentes à política florestal dentro dos seus eixos de intervenção.

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93

• A promoção do investimento, da gestão e do ordenamento florestais através do apoio na constituição

de Zonas de Intervenção Florestal (ZIF), apoio do reforço da contrapartida nacional disponível para o

financiamento de projetos de investimento florestal no âmbito do Fundo Europeu Agrícola de

Desenvolvimento Rural (FEADER).»

- «Os apoios concedidos pelo Fundo Florestal Permanente (FFP) ascenderam a acerca de 38,2 milhões de

euros;»

- «No âmbito do setor dos vinhos, o IVV, IP deu continuidade ao apoio à promoção de vinhos em mercados

de países terceiros, contribuindo para a execução do financiamento comunitário inerente a estas ações,

a par do investimento privado dos agentes económicos do setor;»

- «No âmbito da defesa, regulação, controlo, fiscalização, certificação e promoção das denominações de

origem (DO) Porto, Douro e da indicação geográfica duriense, o IVDP, IP manteve o estímulo às

exportações e internacionalização do vinho do Porto, nos mercados tradicionais, potenciais e emergentes,

com foco na estratégia de promoção dos seus produtos premium, apoiando a internacionalização dos

agentes económicos do setor com vista à valorização económica transversal ao território duriense. (…);»

- «As exportações de vinho do Porto ascenderam a 305,8 milhões de euros (valores ainda provisórios), com

uma taxa de crescimento de 2,8% face a 2018, em resultado de uma maior quantidade exportada,

sobretudo das categorias especiais, mas também da subida de preço médio;»

- «A EDIA, S.A., prosseguiu o foco no aumento do perímetro de Alqueva de 120 000 para 170 000 hectares,

até 2023, e na otimização do financiamento dos investimentos elegíveis referentes a regadios coletivos

no âmbito do Programa Nacional de Regadios (PN Regadios):

• Assim, em 2019 deu-se continuidade à construção da 2.ª fase de infraestruturação do projeto do

Alqueva, contemplada no PN Regadios (…);

• Contratualizaram-se as empreitadas de construção, com início previsto no primeiro trimestre de 2020,

da Ligação ao sistema de adução ao sistema de Morgavel; do Bloco de Cuba-Odivelas; do Bloco de

Évora; do Circuito hidráulico de Viana do Alentejo; e do Adutor principal de Viana do Alentejo e

respetivo bloco;

• Foi lançado o concurso público da empreitada de construção e fornecimento dos equipamentos da 2.ª

fase da Estação elevatória do circuito hidráulico de Pedrógão – Margem Direita;

• Estão ainda em curso os projetos de execução do PN Regadios, dos restantes projetos,

designadamente, Adução dos Álamos – Sifões; Bloco de Reguengos; Circuito hidráulico e blocos de

Póvoa – Moura; Circuito hidráulico e blocos da Cabeça Gorda – Trindade; Ligação à albufeira do Monte

da Rocha e bloco de Messejana; Circuito hidráulico e blocos de Lucefécit – Capelins; Circuito hidráulico

e blocos da Vidigueira; e Circuito hidráulico e blocos de São Bento.»

- «A EDIA, S.A., iniciou, no final do ano, a preparação do concurso para o maior projeto fotovoltaico flutuante

da Europa. Este projeto compreende o fornecimento, instalação e licenciamento de 10 Unidades de

Produção para Autoconsumo (UPAC) junto às estações elevatórias da rede primária do EFMA (…);»

- «A adesão ao regadio do projeto Alqueva em 31 de dezembro de 2019 comparativamente a 31 de dezembro

de 2018, registou um aumento de praticamente 14% (11 406 hectares), sendo a área inscrita no final do

ano de 94 203 hectares, face a 82 797 hectares em 2018.»

Relativamente ao desenvolvimento de instrumentos de base das políticas públicas, nomeadamente de apoio

à investigação refere o RAGCSS que:

- «No âmbito da garantia da sanidade animal e segurança alimentar, deu-se continuidade à capacidade

operacional dos Laboratórios Nacionais de Referência do INIAV, designadamente os Laboratórios de

Saúde Animal e de Segurança Alimentar.»;

- «Manteve-se o estatuto de acreditação, por parte do Instituto Português de Acreditação (IPAC), dos

Laboratórios Nacionais de Referência;»

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- «Registou-se o reforço da sua capacidade operacional em recursos humanos qualificados e em

equipamentos;»

- «O INIAV, IP, em 2019, dinamizou diversos Centros de Competências nas fileiras mais relevantes com um

apoio significativo do PDR 2020;»

- «Na área da I&D e dos serviços diferenciados, os objetivos prioritários para 2019 na área da I&D e dos

serviços diferenciados foram a consolidação da adequação da capacidade de investigação e dos serviços

prestados às necessidades das fileiras do setor agropecuário e florestal.»

Relativamente às medidas de simplificação legislativa e de procedimentos, refere o RAGCSS que:

- «Em 2019, o IVV, IP, (…) procedeu à adaptação da plataforma de gestão eletrónica de candidaturas aos

apoios à promoção do vinho e produtos vínicos no Mercado Interno;»

- «No âmbito da Inovação e Modernização Administrativa, destaca-se o desenvolvimento dos projetos de

uniformização das entidades no Balcão Único de Registo de Entidades, em articulação com o IFAP, IP,

IVDR, IP, e IVV, IP, e de uniformização das áreas de vinha no sistema de informação geográfica do

MAFDR (SIRDD, ISIP e SIVV).»;

- «Foi dada continuidade à desmaterialização dos processos de autorização, gestão e divulgação dos

produtos fitofarmacêuticos e dos processos referentes ao controlo, à certificação de sementes e de

materiais de propagação vegetativa e da inspeção fitossanitária. Foram, ainda, disponibilizados acessos

on-line simplificando a comunicação entre os agentes económicos e a administração.»

Quanto à área do mar englobada no PO17, e tendo como entidade responsável o IFAP, IP, estão inscritos

os programas cofinanciados de apoio ao setor do mar. Referem-se algumas das medidas relativas à área do

mar do PO17 apresentadas no RAGCSS:

- «As despesas do Programa Operacional Mar 2020, com uma execução de 37,8 milhões de euros de

despesa pública efetiva consolidada, e os investimentos no âmbito das infraestruturas, equipamentos e

acessibilidades portuárias, de 4 milhões de euros, inscritos no orçamento do GPP.»;

- «Assumiram particular relevância, na dinâmica do ano de 2019, a manutenção das atividades relacionadas

com o «Desenvolvimento do sistema de informação de gestão de análise e tramitação de candidaturas

para o Mar2020». Esta medida de simplificação, aplicada à gestão de Fundos Comunitários, promove

uma maior agilização e fluidez na disponibilização e aplicação dos apoios, com benefícios óbvios para os

beneficiários de apoios e, por conseguinte, para a economia do mar em geral.»;

- «Durante o ano de 2019 no Mar 2020 foram aprovadas 1074 candidaturas, envolvendo 75,7 milhões de

euros de despesa pública, dispondo o Programa de 508 milhões de euros até 2020. A execução dos

projetos relativos ao MAR 2020, incluídos nos dois Programas Orçamentais foi em 2019 de 39,6 milhões

de euros de despesa pública.»;

- «O Programa incluiu, ainda, no orçamento de projetos e sob a responsabilidade do GPP, investimentos no

âmbito das infraestruturas, equipamentos e acessibilidades portuárias, executados pelas Administrações

Portuárias do Porto da Figueira da Foz, S.A., e pela Administração dos Portos de Douro, Leixões e Viana

do Castelo, S.A., tendo-se registado uma execução de 4 milhões de euros, em 2019.»

➢ PO18 – «Mar»

O programa orçamental PO18 – «Mar» integra os orçamentos dos organismos tutelados em exclusivo pela

área governativa do mar e dos orçamentos cuja tutela está partilhada com o membro do Governo da agricultura,

como sejam o GPP, o IFAP, IP, e as direções regionais de agricultura e pescas (DRAP).

Conforme quadro 182 «PO18 – Mar: Despesa por medidas do Programa», constata-se que, em termos

financeiros, o valor agregado dos orçamentos de atividades e projetos do programa, apresentou na despesa

efetiva consolidada um orçamento corrigido de 115,4 milhões de euros e uma execução de 64,2 milhões de

euros, sendo a taxa de execução face ao orçamento corrigido na despesa efetiva consolidada de 55,7%.

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A despesa total consolidada do orçamento corrigido foi de 125,4 milhões de euros e a respetiva execução foi

de 65 milhões de euros, sendo a taxa de execução de 51,9%.

Para melhor compreensão do programa PO18 referem-se algumas das medidas evidenciadas no RAGCSS:

No âmbito do «Fundo Azul»:

- «Foi lançado um edital em parceria com a Portugal Ventures (Edital n.º 9/2019 – Blue Economy), com vista

ao financiamento da economia do mar nas suas múltiplas vertentes e setores, tendo como objetivo colocar

à disposição dos novos empreendedores do mar um conjunto de apoios públicos que respondam aos

desafios atuais.»;

−«Prosseguiu a atividade necessária para a execução dos editais lançados nos anos de 2017 e 2018, tendo

sido concluído o processo de análise das candidaturas dos Editais n.os 3 a 6, lançados ainda no ano de 2017,

bem como das candidaturas dos Editais n.º 7 e n.º 8 de 2018.»

No âmbito «Mar 2020»:

−«Manteve-se relevância das atividades relacionadas com o ‘Desenvolvimento do sistema de informação de

gestão de análise e tramitação de candidaturas para o Mar2020’;»

−«Foi dada continuidade ao programa EEA Grants 2014-2021, criado pelos Estados-Membros da União

Europeia e 3 países da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA), Islândia, Liechtenstein e Noruega, que

partilham o mesmo Mercado Interno;»

−«Continuaram ações nas áreas da pesca e aquicultura, da estratégia, da investigação, da divulgação

científica, da negociação sobre a extensão da plataforma continental, da segurança marítima e do ambiente e

ordenamento do espaço marítimo.»;

−«Destaca-se igualmente, o reforço do papel no âmbito da Governança dos Oceanos, assim como da

internacionalização da Economia do Mar.»

O contributo do setor da economia do mar, é destacado no RGACSS:

−«Embora não estejam, nesta data, disponíveis dados do VAB dos anos mais recentes, os elementos

económicos conhecidos indiciam sinais de continuação do dinamismo económico, nomeadamente o

crescimento em 2019 do valor das exportações das pescas em 6,7%.»;

−«O crescimento da economia do mar esteve em aceleração ao longo do quadriénio (2015-19). De acordo

com a análise do Observatório da Economia Azul do Ministério do Mar, o Valor Acrescentado Bruto (VAB) das

empresas do Setor do Mar representava 3,4% do VAB das empresas da Economia Nacional, pelo que a manter-

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se este ritmo de crescimento, será possível alcançar a meta para 2020: Uma contribuição de 5% do setor do

mar para o VAB da Economia Nacional.»

4 – Fluxos financeiro com a União Europeia

Conforme análise aos valores do quadro 67, pode ler-se no RAGSS:

−«Os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia apresentam em 2019 um saldo global de 2471,2

milhões de euros, o que corresponde a um decréscimo de 11,8% em relação a 2018.»;

−«Para este saldo global de transferências entre Portugal e a UE, contribui a diminuição das transferências

da UE para Portugal em 4,6% correspondente a menos 212 milhões de euros, e que se deve principalmente aos

decréscimos registados no FSE (111,5 milhões de euros) e FEDER (103,4 milhões de euros), com reduções

registadas de 11% e 6,1%, respetivamente, mas também na redução do montante do Fundo de Solidariedade

da UE (-49,2 milhões de euros, uma vez que em 2018 Portugal recebeu um apoio associado aos incêndios de

2017) e do montante reportado pelas entidades em PAIC (-45,7 milhões de euros).»

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5 – Pareceres sobre a CGE 2019

5.1 – Parecer do Conselho Económico e Social (CES)2

O parecer do CES sobre a conta Geral do Estado 2019, apresenta uma síntese conclusiva de 11 pontos, que

se transcreve parcialmente:

1 – «A CGE continua a apresentar deficiências do ponto de vista da comparabilidade entre os valores

inscritos no OE e os valores efetivos, nomeadamente no que se refere ao cenário macroeconómico e à execução

das políticas definidas em sede do OE. Igualmente, em exercícios futuros, deverão ser fornecidos indicadores

de natureza qualitativa para que a análise não se restrinja a um exercício de contabilidade.»

2 – «(…) regista-se uma evolução favorável da economia, embora continuando uma certa desaceleração que

se vem sentindo desde 2017 resultante, em especial, do menor crescimento das exportações, tendo o PIB

crescido sobretudo devido à procura interna.»

3 – «Em 2019, a política orçamental assentou na obtenção de um saldo primário elevado e de um saldo

orçamental positivo, o que teve impacto no investimento público, nas políticas sociais e nas políticas laborais da

Administração Pública. Registe-se que se verificou um excedente orçamental pela primeira vez na história do

regime democrático.»

4 – «A taxa de desemprego atingiu o valor mais baixo desde 2003, continuando a atingir mais as mulheres.

No entanto, a taxa de subutilização do trabalho, embora em diminuição manteve-se elevada quase duplicando

a taxa de desemprego. Verificou-se também um elevado desemprego jovem. Persistiram, pois as fragilidades

no mercado de trabalho para as quais o CES chama de novo a atenção.»

5 – «Quanto à dívida pública, regista-se uma redução em relação ao PIB de 4,3 pp comparativamente com o

ano anterior, ao mesmo tempo que a despesa com juros diminuiu 0,4 pp. Apesar disso, o montante da dívida

continua a ser elevado, (…).»

6 – «O CES, ainda que reconhecendo a redução observada em 2019, no montante de dívidas do Estado com

um atraso de pagamento superior a 90 dias, reitera a sua preocupação com o impacto que estes atrasos têm

na vida das empresas fornecedoras (…).»

7 – «(…) o CES assinala a necessidade da continuidade da criação de emprego de qualidade e mais

qualificado e da criação de melhores condições de vida para a população.»

8 – «No que respeita à conta da Segurança Social, há uma melhoria geral, mas as dívidas dos contribuintes

são elevadas e no futuro deverá a SS providenciar a cobrança e recuperação da dívida dos contribuintes, a qual

permanece em valores muito elevados.»

9 – «O CES alerta para a importância da construção de políticas integradas e transversais que respondam

aos desafios demográficos que temos pela frente, nomeadamente em termos de natalidade. Uma última

chamada de atenção para a pressão demográfica sobre as contas públicas em Portugal. Será de encarar com

urgência este fator e avaliar convenientemente o que se relaciona sobretudo com setores como a saúde e a

segurança social e a sua repercussão futura nas contas públicas.»

10 – «O CES recomenda ainda que o relatório da CGE reporte o impacto de género do Orçamento do

Estado.»

11 – «O CES, identificando a ausência de referência à Economia Social e à sua importância, recomenda a

sua inclusão em futuros exercícios orçamentais.»

5.2 – Parecer do Tribunal de Contas3

O Tribunal de Contas, face às recomendações que emitiu anteriormente (PCGE 2017), considera que destas,

foram: Totalmente acolhidas 4; parcialmente acolhidas 33; não acolhidas 15 e prejudicadas 6.

Das recomendações acolhidas transcrevem-se parcialmente aquelas, que no âmbito da Comissão de

Agricultura e Mar se apresentam como mais pertinentes:

2 Detalhe atividade parlamentar. 3 Detalhe atividade parlamentar.

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1 – Em sede de execução orçamental, o RCGE 2019 apresentou, pela primeira vez, a discriminação dos

resultados alcançados em 2019 nos agregados da receita e da despesa (…) embora a correspondência com a

informação do ROE 2019 seja apenas parcial;

2 – Verifica-se a progressiva integração no OE das entidades identificadas como omissas no OE e na CGE

2018;

3 – A CGE 2019 apresenta, no domínio da unidade de tesouraria do Estado, algumas melhorias a assinalar

(…).

Das 15 recomendações avaliadas como integralmente não acolhidas, 10 das quais, considera o parecer do

Tribunal de Contas, que afetam a fiabilidade das demonstrações orçamentais e dos elementos patrimoniais da

AC e da conta da Segurança Social, são apresentadas, para cada, as respetivas alegações do Ministro das

Finanças e do Secretário de Estado da Segurança Social.

PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer

Nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República, a opinião do relator é

facultativa, pelo que o signatário do presente parecer se exime, nesta sede, de manifestar a sua opinião.

PARTE III – Conclusões

1. A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos do n.º 3 do artigo 205.º do Regimento da

Assembleia da República, à Comissão de Agricultura e Mar, a Conta Geral de Estado 2019 acompanhada dos

pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social.

2. O PO17 – «Agricultura, Florestas, Desenvolvimento Rural e Mar» apresenta um valor orçamental da

despesa efetiva consolidada constante dos orçamentos de «Atividade e Projetos» foi 1312,1 milhões de euros,

a que correspondeu uma execução de 1111,5 milhões de euros, destacando-se o Programa de Desenvolvimento

Rural 2014-2020 – PDR 2020, com uma execução efetiva consolidada de 550,5 milhões de euros de despesa

pública, quase metade da execução do programa orçamental.

3. O PO18 – «Mar» apresenta na despesa efetiva consolidada um orçamento corrigido de 115,4 milhões de

euros e uma execução de 64,2 milhões de euros, sendo a taxa de execução face ao orçamento corrigido na

despesa efetiva consolidada de 55,7%.

PARTE IV – Parecer

A Comissão de Agricultura e Mar dá por concluído o escrutínio à Conta Geral do Estado 2019, devendo o

presente parecer, em conformidade com o artigo 206.º, n.º 1, alínea c) do Regimento da Assembleia da

República, ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças.

Palácio de São Bento, 4 de junho de 2021.

O Deputado autor do parecer, Francisco Rocha — O Presidente da Comissão, Pedro do Carmo.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP e do PAN, na

reunião da Comissão de 8 de junho de 2021.

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COMISSÃO DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA, JUVENTUDE E DESPORTO

Parecer

Índice

Parte I – Considerados

Nota introdutória

Análise setorial

Execução PO11

Execução PO10

Parecer Tribunal de Contas

Parecer Conselho Económico e Social

Parecer Unidade Técnica de Apoio Orçamental

Parte II – Opinião da Deputada autora do parecer

Parte III – Conclusões

PARTE I – Considerandos

Nota Introdutória

Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do Estado

(CGE) deve ser apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo a

mesma sido recebida na Assembleia da República em 1 de julho de 2020.

A Comissão de Orçamento e Finanças (COF) remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à

Comissão Parlamentar de Educação, Ciência, Juventude e Desporto (CEJD) a CGE relativa ao ano económico

de 2019, a fim de esta elaborar o competente parecer.

Tendo a CGE sido distribuída à 8.ª Comissão Parlamentar, foi nomeada relatora a Deputada Ana Rita Bessa,

do CDS-PP, em reunião da CEC realizada a 25 de maio de 2021.

A CGE de 2019 encontra-se acompanhada do parecer do Tribunal de Contas (TdC) – «Parecer sobre a Conta

Geral do Estado de 2019» –, aprovado em 11 de dezembro de 2020, do parecer do Conselho Económico e

Social (CES) – «Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2019» –, aprovado em 20 de maio de 2021, e do

parecer da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO), datado de 14 de abril

de 2021, a fim de ser elaborado o respetivo parecer nas áreas de competência material da CECJD.

Para a elaboração deste parecer, foi analisado o documento «Conta Geral do Estado 2019» e foram tidos

em consideração os respetivos anexos, assim como os pareceres emitidos.

O presente parecer sobre a CGE 2019 centra-se exclusivamente sobre os indicadores de execução

orçamental que compreendem os setores da educação, da ciência e do ensino superior.

O Orçamento do Estado (OE) para o ano de 2019 foi aprovado pela Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro.

Análise setorial

1 – No Quadro I observa-se a despesa consolidada da administração central, por programa orçamental (PO),

permitindo uma análise nacional da sua execução, tendo uma organização aproximada à estrutura do Governo.

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Quadro I

No âmbito da administração central do Estado, «a execução da despesa da Administração Central em termos

consolidados foi de 93% face ao orçamento disponível final», de acordo com o relatório Conta Geral do Estado

2019, contra 94,1% em 2018. Segundo o documento, 12 dos 18 PO «apresentaram uma execução entre 85% e

99% do orçamento corrigido líquido de cativos», sendo que o programa do «Ensino Básico e Secundário e

Administração Escolar» (PO11) destaca-se como um dos programas orçamentais com um grau de execução

mais expressivo (95%). Já o programa da «Ciência, Tecnologia e Ensino Superior» (PO10) é um dos que

evidenciaram menores graus de execução (76,4%).

2 – De seguida analisa-se de forma mais pormenorizada a execução, por distribuição económica, do PO11

e do PO10:

I – Execução do Programa 11

Quadro II

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O PO11 – «Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar» integra a despesa pública relativa às áreas

da educação, juventude e desporto.

A despesa total consolidada realizada no âmbito do programa atingiu os 6443,9 milhões de euros, tendo sido

essencialmente financiada por receitas gerais do Orçamento do Estado.

Em termos globais, no ano de 2019 o orçamento corrigido total consolidado do «Ensino Básico e Secundário

e Administração Escolar» atingiu 6874,3 milhões de euros. Face ao orçamento inicial líquido de cativos (6255,2

milhões de euros) registou-se, de acordo com o documento em análise, «um acréscimo de dotação, no montante

de 619,1 milhões de euros, em resultado de reforços por contrapartida na dotação provisional (293,1 milhões de

euros), na dotação centralizada do Ministério das Finanças (35,5 milhões de euros), na descativação de verbas

do Programa (158,6 milhões de euros)».

Segundo o documento, «acresceram, ainda, créditos especiais e outros reforços que ascenderam a 123,7

milhões de euros, tendo a aplicação de saldos transitados ascendido a 68,5 milhões de euros».

Ainda de acordo com o relatório Conta Geral do Estado – ano de 2019, «este acréscimo foi necessário para

fazer face às despesas com o pessoal, designadamente, para garantir os encargos associados ao

reposicionamento do pessoal docente e ao descongelamento de carreiras iniciado em 2018, bem como os

encargos associados ao desenvolvimento de medidas de política preconizadas pelo Governo para o setor, com

destaque para o alargamento da gratuitidade dos manuais escolares e respetivas licenças digitais a todos os

alunos da rede pública de ensino que frequentam a escolaridade obrigatória».

Quanto à despesa total consolidada, esta totalizou 6443,9 milhões de euros, dos quais 6338,5 milhões de

euros afetos a despesa corrente e 105,3 milhões de euros a despesa de capital, representando, respetivamente,

98,4% e 1,6% do total.

Segundo o documento enviado ao Parlamento, as despesas com pessoal (4941,9 milhões de euros) incluindo

os encargos com o pessoal docente e não docente dos estabelecimentos de ensino básico e secundário

públicos, «representam 76,7% da despesa total consolidada».

Já as transferências correntes (802,7 milhões de euros) «representam 12,5% do total e integram as

transferências para os municípios no quadro da transferência de competências para as autarquias locais em

matéria de educação, para o setor social e solidário relativas aos apoios à componente educativa (rede solidária),

para as escolas profissionais privadas que ministram cursos profissionais ao abrigo de contratos-programa e

para estabelecimentos do ensino particular e cooperativo com contratos de associação estabelecidos com o

Ministério da Educação».

As outras despesas correntes e de capital, de 402,1 milhões de euros, «agregam, no essencial, as despesas

de funcionamento dos estabelecimentos de ensino», refere o documento em análise, acrescentando que «o

nível de despesa registado em aquisição de bens e serviços (183,9 milhões de euros) reflete, em 2019, a

despesa associada à gratuitidade dos manuais escolares anteriormente suportadas no âmbito das outras

despesas correntes».

Segundo a CGE, «a execução registada em aquisição de bens de capital, no montante de 39,5 milhões de

euros, refere-se fundamentalmente a obras de modernização e requalificação em escolas do ensino básico e

secundário, da responsabilidade da Parque Escolar, EPE e da Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares».

Inclui, também, «a comparticipação financeira do Ministério da Educação em intervenções cofinanciadas no

âmbito do Portugal 2020, executadas pelos municípios através de contratos-programa celebrados no âmbito dos

Programas Operacionais Regionais do Acordo de Parceria Portugal 2020 e que constituem, atualmente, o

principal eixo de investimento na rede escolar em todos os níveis de ensino não superior, mas que, por força

deste enquadramento, não tem a expressão proporcional no âmbito do programa orçamental».

Quanto aos passivos financeiros (50 milhões de euros), «correspondem à amortização de empréstimos por

parte da Parque Escolar, EPE, determinando que a despesa efetiva consolidada do programa orçamental se

tivesse situado em 6393,8 milhões de euros».

De acordo com o documento enviado à Assembleia da República, «a análise da execução por medidas do

Programa, efetuada em termos de despesa não consolidada, evidencia que a execução se concentrou na

medida 017 – ‘Educação – Estabelecimentos de Ensino não Superior’ que, envolvendo 6236,4 milhões de euros,

representa 92,4% da despesa total não consolidada».

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Na medida 037 – «Serviços Culturais, Recreativos e Religiosos – Desporto, Recreio e Lazer», a despesa

totalizou 100,2 milhões de euros que respeita, no essencial, às responsabilidades do Ministério da Educação no

âmbito da juventude e do desporto.

II – Execução do Programa 10

Quadro III

No exercício de 2019 a despesa total consolidada do PO10 – cujo orçamento corrigido consolidado foi de

3293 milhões de euros – atingiu 2515,6 milhões de euros, o que equivale a uma taxa de execução de 76,4%,

enquanto a despesa efetiva consolidada, excluindo os ativos e passivos financeiros, a atingiu 2511,9 milhões

de euros, equivalendo também a uma taxa de execução de 76,4% face ao orçamento corrigido. Para os dois

primeiros «contribuíram, significativamente, os saldos de gerência integrados nas IES (480,2 milhões de euros)

e executados em 210,4 milhões de euros), em cumprimento da regra do equilíbrio orçamental», lê-se no

documento.

Por grandes agrupamentos económicos, evidenciam-se com maior expressão a despesa corrente,

correspondente a 86,8% da despesa efetiva. Nesta rúbrica, o peso da despesa distribui-se, essencialmente, da

seguinte forma:

• Despesas com pessoal, que representam cerca de 58,4% (1468,4 milhões de euros);

• Transferências correntes, com 14,2% (358,3 milhões de euros), relacionadas com a ação social em cerca

de 141,1 milhões de euros, com o pagamento de bolsas de Investigação por parte da Fundação para a

Ciência e Tecnologia (FCT) em aproximadamente 77,4 milhões de euros e, finalmente, com a aquisição

de bens e serviços, com 335,4 milhões de euros (13,3%).

Quanto às despesas de capital, representam 13,2% da despesa efetiva consolidada.

Dada a especificidade do PO10 – «Ciência, Tecnologia e Ensino Superior», com 76 serviços e fundos

autónomos, 10 entidades públicas reclassificadas e 4 serviços integrados, verifica-se que 74,6% da execução

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103

das transferências correntes e de capital ocorre dentro do próprio programa, atingindo cerca de 1,7 milhões de

euros.

De acordo com o documento CGE 2019, a análise da execução do programa por medidas evidencia a

concentração da despesa nas medidas relativas à educação (79,9% da despesa não consolidada) das quais se

destaca a medida estabelecimentos de ensino superior (64,9%). A medida relativa aos serviços gerais da

Administração Pública – investigação científica de caráter geral surge em segundo lugar na estrutura da despesa

em 2019, com 19,6%.

1 – No que respeita à despesa por classificação orgânica do subsector Estado no ano de 2019, patente no

quadro IV, regista-se que a educação teve um orçamento inicial de 6303,7 milhões de euros e um orçamento

final de 6734,3 milhões de euros, sendo a execução orçamental de 6368,9 milhões de euros.

Por outro lado, ciência, tecnologia e ensino superior, com um orçamento inicial de 2752,6 milhões de euros,

teve um orçamento final de 3273,8 milhões de euros e uma execução orçamental de 2497,1 milhões de euros.

Ou seja, a execução orçamental na educação ultrapassou em 65,2 milhões de euros o orçamento inicial e

ficou 430,6 milhões de euros abaixo do orçamento final. Já na ciência, tecnologia e ensino superior, a execução

orçamental foi inferior em 255,5 milhões de euros relativamente ao inicial, e ficou 776,7 milhões de euros abaixo

do orçamento final.

Quadro IV

2 – No parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2019, o Tribunal de Contas (TdC) elenca 58

recomendações ao Governo, cerca de metade das quais incide sobre a fiabilidade das demonstrações

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orçamentais e dos elementos patrimoniais ou demonstrações financeiras. Sobre os sistemas de gestão e

controlo incidiram 28% das recomendações do TdC, e 12% focaram a informação e a transparência da CGE.

Importa salientar que nenhuma das recomendações feitas pelos juízes do TdC se dirige, em concreto, aos

Ministérios da Educação e da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior.

Este órgão de soberania destaca que o PO11 (ensino básico e secundário e administração escolar) registou

6372 milhões de euros de despesa (9,5% do subtotal), dos quais 4835 milhões em despesas com pessoal e 268

milhões de transferências dos estabelecimentos públicos de ensino básico e secundários.

3 – Sobre a CGE 2019, o Conselho Económico e Social (CES), no seu parecer aprovado em reunião

plenária a 20 de maio de 2021, apesar de registar que o documento teve «melhorias significativas» na sua

apresentação, «no sentido de tornar este documento mais acessível e no fornecimento de informação mais

adequada à avaliação orçamental», considera que «continuam ainda a verificar-se algumas limitações na

comparabilidade entre as políticas definidas no Orçamento do Estado e a sua execução, espelhada na CGE».

Nomeadamente:

• A informação sobre o grau de execução das medidas orçamentais «é insuficiente, não permitindo uma

comparação com o impacto total previsto no OE 2019»;

• Tal como já foi apontado em anos anteriores, «ainda é deficiente a apresentação das contas das empresas

públicas e do seu contributo para apuramento do saldo global»;

• Continua a não ser «suficientemente clara a informação relativa à aplicação territorial e sectorial do

investimento público»;

• A «ausência de qualquer reporte sobre a implementação dos orçamentos com impacto de género».

Em síntese conclusiva, o CES afirma que a «CGE continua a apresentar deficiências do ponto de vista da

comparabilidade entre os valores inscritos no OE e os valores efetivos, nomeadamente no que se refere ao

cenário macroeconómico e à execução das políticas definidas em sede do OE».

No seu parecer, o CES considera que, «em exercícios futuros, deverão ser fornecidos indicadores de

natureza qualitativa para que a análise não se restrinja a um exercício de contabilidade».

4 – Segundo o parecer da UTAO, o reforço das despesas com pessoal consumiu 71,4% da dotação

provisional e 44,2% das dotações inscritas no programa orçamental das finanças, «sendo a sua quase totalidade

destinada ao PO11 – 'Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar'».

A dotação provisional, no valor inicial de 330 milhões de euros, «foi totalmente utilizada, maioritariamente

destinada (71%) a despesas com pessoal do Ministério da Educação», lê-se no documento elaborado pela

UTAO sobre a CGE 2019.

A UTAO afirma que, no ano de 2019, a dotação provisional foi reduzida em 165 milhões de euros (-33,3%),

tendo sido fixada em 330 milhões, com um peso de 13,3% nos instrumentos convencionais de controlo da

despesa do Ministério das Finanças. «Foi totalmente utilizada no decurso da execução orçamental, encontrando-

se a reafectação por programa e natureza da despesa detalhada na tabela 10», explica, acrescentando que

«numa abordagem por programa, constata-se o PO11 – ‘Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar’

absorveu a quase totalidade desta dotação (88,8%)».

Numa abordagem por natureza da despesa, a UTAO explica que os gastos com pessoal representam 71,4%

do total, as transferências correntes 18,2% e as transferências de capital 6,1%, destacando, entre outras, como

«principais operações de reforço dos orçamentos setoriais com recurso à dotação provisional as seguintes:

(i) Despesas com pessoal do programa orçamental PO11 – ‘Ensino Básico e Secundário e Administração

Escolar’ (232,9 milhões de euros), destinando-se a colmatar as necessidades orçamentais decorrentes de

medidas de política salarial, designadamente o descongelamento da progressão de carreiras, a atualização da

Retribuição Mínima Mensal Garantida dos assistentes operacionais e as novas contratações de pessoal docente

e não docente do ano letivo 2018/2019;

(ii) Transferências correntes do programa orçamental PO11 – ‘Ensino Básico e Secundário e Administração

Escolar’ (60 milhões de euros) para realização de projetos no âmbito do Orçamento Participativo de 2017 e

2018, adiados por não se encontrarem concluídos os procedimentos de autorização de despesa».

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PARTE II – Opinião da Deputada autora do parecer

Sendo de elaboração facultativa a expressão e fundamentação da opinião, a Deputada autora do presente

parecer opta por não emitir, nesta sede, a sua opinião política sobre a Conta Geral do Estado de 2019, nos

termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.

PARTE III – Conclusões

A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu à Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto,

nos termos legais e regimentais aplicáveis, a Conta Geral do Estado de 2019 (acompanhada dos pareceres do

TdC, do CES e da UTAO) para elaboração do parecer nas áreas de competência desta última.

Apreciados os documentos acima citados, a CECJD é de parecer que o presente relatório sobre a Conta

Geral do Estado de 2019, que incide exclusivamente sobre os indicadores de execução orçamental que

compreendem os setores da educação, ciência e ensino superior, deve ser remetido à COF, nos termos do

disposto na alínea c) do n.º1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, reservando os grupos

parlamentares as suas posições para posterior debate em Plenário da Assembleia da República.

Palácio de São Bento, 27 de maio de 2021.

A Deputada autora do parecer, Ana Rita Bessa — O Presidente da Comissão, Firmino Marques.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 2 de junho de 2021.

——

COMISSÂO DE SAÚDE

Parecer

Índice

Parte I – Considerados

Nota introdutória

Análise setorial

Execução PO13

Parecer Tribunal de Contas

Parecer Conselho Económico e Social

Parecer Unidade Técnica de Apoio Orçamental

Parte II – Opinião da Deputada autora do parecer

Parte III – Conclusões

PARTE I – Considerandos

Nota introdutória

Nos termos da alínea d) do artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do Estado

(CGE) deve ser apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo a

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106

mesma sido recebida na Assembleia da República em 1 de julho de 2020.

A Comissão de Orçamento e Finanças (COF) remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à

Comissão Parlamentar de Saúde (CS) a CGE relativa ao ano económico de 2019, a fim de esta elaborar o

competente parecer.

Tendo a CGE sido distribuída à 9.ª Comissão Parlamentar, foi nomeada relatora a Deputada Ana Rita Bessa,

do CDS-PP, em reunião da CS realizada a 26 de maio de 2021.

A CGE de 2019 encontra-se acompanhada do parecer do Tribunal de Contas (TdC) – «Parecer sobre a Conta

Geral do Estado de 2019» –, aprovado em 11 de dezembro de 2020, do parecer do Conselho Económico e

Social (CES) – «Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2019» –, aprovado em 20 de maio de 2021, e do

parecer da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO), datado de 14 de abril

de 2021, a fim de ser elaborado o respetivo parecer nas áreas de competência material da CS.

Para a elaboração deste parecer, foi analisado o documento «Conta Geral do Estado 2019» e foram tidos

em consideração os respetivos anexos, assim como os pareceres emitidos.

O presente parecer sobre a CGE 2019 centra-se exclusivamente sobre os indicadores de execução

orçamental que compreendem o setor «Saúde».

O Orçamento do Estado (OE) para o ano de 2019 foi aprovado pela Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro.

Análise setorial

No Quadro I observa-se a despesa consolidada da administração central, por programa orçamental (PO),

permitindo uma análise nacional da execução, refletindo uma organização por agregados aproximada à da

estrutura do Governo.

Quadro I

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No âmbito da administração central do Estado, «a execução da despesa da administração central em termos

consolidados foi de 93% face ao orçamento disponível final», de acordo com o relatório Conta Geral do Estado

2019, contra 94,1% em 2018. Segundo o documento, 12 dos 18 PO «apresentaram uma execução entre 85% e

99% do orçamento corrigido líquido de cativos», sendo que o programa «Saúde» (PO13) se destaca como um

dos programas orçamentais com um grau de execução mais elevado (94,2%).

De seguida analisa-se de forma mais pormenorizada a execução, por distribuição económica, do PO13.

I – Execução do Programa 13

Quadro II

O orçamento consolidado da despesa do programa totalizou 12 253,8 milhões de euros, sendo a despesa

corrente de 11 880 milhões de euros (96,9%) e a despesa de capital de 373,8 milhões de euros (3,1%).

A despesa corrente consolidada atingiu os 11 340,4 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de

execução de 95,5% do valor orçamentado, enquanto a execução da despesa de capital (incluindo despesa não

efetiva) foi de 190,6 milhões de euros, a que corresponde uma taxa de execução de 51%. Na despesa corrente

consolidada destaca-se o impacto das aquisições de bens e serviços (59%) e das despesas com pessoal

(38,6%).

Face à execução da despesa total, a despesa corrente consolidada representa 98,4% e a despesa de capital

apenas 1,7%.

De acordo com o documento, a aquisição de bens e serviços é o agrupamento com maior peso no total da

despesa total consolidada destacando-se, neste agrupamento, as despesas com os produtos vendidos nas

farmácias (1420,6 milhões de euros), produtos químicos e farmacêuticos (1444,8 milhões de euros) e material

de consumo clínico (544,9 milhões de euros), bem como os encargos com as parcerias público-privadas (428,9

milhões de euros).

Na execução do orçamento do ano de 2019, verifica-se que a despesa total não consolidada atingiu os 29

574,6 milhões de euros, conforme se pode verificar no quadro seguinte:

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Quanto às medidas identificadas no programa, o documento salienta o seguinte:

i) Administração e regulamentação (154,9 milhões de euros): representa 0,5% da despesa da execução do

programa e inclui o INFARMED (43,8 milhões de euros), os Serviços Partilhados do Ministério da Saúde (72

milhões de euros), a Direção-Geral da Saúde (15,1 milhões de euros) e a Entidade Reguladora da Saúde (5,6

milhões de euros);

ii) Investigação (44,7 milhões de euros): Visa a promoção e desenvolvimento da atividade de investigação

científica orientada para as necessidades em saúde pública, representando 0,2%, e está praticamente afeta ao

orçamento do Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge, IP;

iii) Hospitais e clínicas (23 522,5 milhões de euros): Representa 79,5 % da execução orçamental, onde se

inclui a execução das entidades do Serviço Nacional de Saúde e as transferências da administração central do

sistema de saúde para os hospitais pertencentes ao setor empresarial do Estado;

iv) Serviços individuais de saúde (5423,2 milhões de euros): Representa 18,3 % da execução orçamental,

destacando-se os pagamentos efetuados pelas administrações regionais relativamente aos meios

complementares de diagnóstico e terapêutica (MCDT) e medicamentos (incluindo os produtos vendidos em

farmácias privadas);

v) Parcerias público-privadas (428,9 milhões de euros): Representa os encargos com as parcerias público-

privadas, onde se incluem os hospitais de Braga, Cascais, Vila Franca de Xira e Loures.

Relativamente ao número de utentes com e sem médico de família atribuído, 92,7% da população tinha

médico de família, refere-se no documento da CGE 2019.

No ano em análise verificou-se, segundo o mesmo documento, um aumento do acesso dos utentes aos

hospitais do Serviço Nacional de Saúde (SNS), coincidente com o aumento da atividade assistencial realizada,

nomeadamente quanto às consultas de especialidade hospitalar (mais 234 mil em relação a 2018). Verifica-se

igualmente um aumento da atividade cirúrgica no SNS a qual teve uma evolução de mais 4,8% face ao ano

anterior.

Relativamente aos recursos humanos, «no ano de 2019, apesar de se terem registado 1449 aposentações,

verificou-se uma variação de 6978 trabalhadores nas instituições sob tutela do Ministério da Saúde (MS), sendo

que 2972 dizem respeito à integração do Hospital de Braga no universo EPE, pelo que em dezembro desse ano

havia 135 423 trabalhadores nas entidades sob tutela do Ministério», refere o documento.

1 – No que respeita à despesa por classificação orgânica do subsector Estado no ano de 2019, patente no

Quadro IV, regista-se que a saúde teve um orçamento inicial de 14 301,2 milhões de euros e um orçamento final

de 15 387,4 milhões de euros, sendo a execução orçamental de 14 966 milhões de euros.

Ou seja, a execução orçamental na saúde ultrapassou em 664,8 milhões de euros o orçamento inicial e ficou

421,4 milhões de euros abaixo do orçamento final.

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Quadro IV

2 – No parecer do Tribunal de Contas (TdC) sobre a Conta Geral do Estado de 2019, são elencadas 58

recomendações ao Governo, a maioria das quais incide sobre a fiabilidade das demonstrações orçamentais e

dos elementos patrimoniais ou demonstrações financeiras. Sobre os sistemas de gestão e controlo incidiram

28% das recomendações do TdC e 12% sobre a informação e a transparência da CGE.

Importa salientar que nenhuma das recomendações feitas pelos juízes do TdC se dirige, em concreto, ao

Ministério da Saúde.

3 – Este órgão de soberania destaca que os pagamentos em atraso totalizaram, no final de 2019, 313

milhões de euros, dos quais 77,9% dizem respeito a despesas em aquisição de bens e serviços efetuadas pelas

entidades do Serviço Nacional de Saúde. No seu parecer à CGE 2019, o Conselho Económico e Social (CES),

ainda que reconhecendo a redução no montante de dívidas do Estado com um atraso de pagamento superior a

90 dias observada em 2019, reitera a sua preocupação com o impacto que estes atrasos têm nas empresas

fornecedoras e, também, com as consequências sobre o setor da saúde. Registam a verificação da

suborçamentação sistemática do SNS.

O CES, no parecer aprovado em reunião plenária de 20 de maio de 2021, apesar de registar que o documento

teve «melhorias significativas» na sua apresentação, «no sentido de tornar este documento mais acessível e no

fornecimento de informação mais adequada à avaliação orçamental», considera que «continuam ainda a

verificar-se algumas limitações na comparabilidade entre as políticas definidas no Orçamento do Estado e a sua

execução, espelhada na CGE». Nomeadamente:

• A informação sobre o grau de execução das medidas orçamentais «é insuficiente, não permitindo uma

comparação com o impacto total previsto no OE 2019»;

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• Tal como já foi apontado em anos anteriores, «ainda é deficiente a apresentação das contas das empresas

públicas e do seu contributo para apuramento do saldo global»;

• Continua a não ser «suficientemente clara a informação relativa à aplicação territorial e sectorial do

investimento público»;

• A «ausência de qualquer reporte sobre a implementação dos orçamentos com impacto de género».

Em síntese conclusiva, o CES afirma que a «CGE continua a apresentar deficiências do ponto de vista da

comparabilidade entre os valores inscritos no OE e os valores efetivos, nomeadamente no que se refere ao

cenário macroeconómico e à execução das políticas definidas em sede do OE».

No seu parecer, o CES considera que, «em exercícios futuros, deverão ser fornecidos indicadores de

natureza qualitativa para que a análise não se restrinja a um exercício de contabilidade».

4 – Segundo o parecer da UTAO, «O SNS é o destinatário da quase totalidade das transferências e

subsídios à exploração com origem no financiamento do OE e é responsável pela esmagadora maioria dos

encargos anuais contabilizados nas principais rubricas de gastos», acrescentando que «o exercício de 2019 do

SNS apresentava, desde o início, indícios que se trataria de mais um ano com prejuízo significativo».

A UTAO afirma ainda que «o aumento previsível dos gastos em rubricas de maior peso, aliado ao reforço

insuficiente de financiamento da atividade de exploração do SNS, resultaram no segundo maior prejuízo anual

desde 2014».

Por outro lado, diz que «há uma enorme concentração na conta do SNS»: O financiamento do Orçamento

do Estado através de transferências correntes e subsídios à exploração representou 93,7% dos rendimentos do

SNS em 2019.

«Os gastos com pessoal e fornecimentos e serviços externos representaram cerca de quatro quintos da

totalidade dos gastos no exercício de 2019 do SNS», afirma a UTAO.

É ainda dito que «o passivo total do SNS acumulado em finais de 2019 era 2302,4% superior ao valor de

fundos próprios e ascendia a 3,95 mil M€. Cerca de 65% deste montante decorria de dívidas a fornecedores e

outros credores do SNS».

No período de 2014 a 2019, lê-se no parecer, «o incremento de 1519,4 M€, nas transferências correntes e

subsídios à exploração para o SNS com origem no financiamento do OE, revelou-se significativamente

insuficiente para evitar prejuízos acumulados (-2957,1 M€)».

No final de 2019, «a situação económico-financeira do SNS causa profunda apreensão e deve motivar uma

reflexão séria sobre o modelo de gestão», afirma a UTAO.

PARTE II – Opinião da Deputada autora do parecer

Sendo de elaboração facultativa a expressão e fundamentação da opinião, a Deputada autora do presente

parecer opta por não emitir, nesta sede, a sua opinião política sobre a Conta Geral do Estado de 2019, nos

termos do n.º 3 do artigo 137.º do Regimento da Assembleia da República.

PARTE III – Conclusões

A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu à Comissão de Saúde, nos termos legais e regimentais

aplicáveis, a Conta Geral do Estado de 2019 (acompanhada dos pareceres do TdC, do CES e da UTAO) para

elaboração do parecer nas áreas de competência desta última.

Apreciados os documentos acima citados, a Comissão de Saúde é de parecer que o presente relatório sobre

a Conta Geral do Estado de 2019, que incide exclusivamente sobre os indicadores de execução orçamental que

compreendem o setor da Saúde, deve ser remetido à COF, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 1 do

artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República, reservando os Grupos Parlamentares as suas posições

para posterior debate em Plenário da Assembleia da República.

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Palácio de São Bento, 4 de junho de 2021.

A Deputada autora do parecer, Ana Rita Bessa — A Presidente da Comissão, Maria Antónia de Almeida

Santos.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP e do PAN, na

reunião da Comissão de 9 de junho de 2021.

——

COMISSÃO DE TRABALHO E SEGURANÇA SOCIAL

Parecer

Índice

Parte I – Nota introdutória

Parte II – Considerandos

Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte IV – Conclusões

PARTE I – Nota introdutória

Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo 162.º

da Constituição da República Portuguesa (CRP), «tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas

que a lei determinar (…), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à sua

apreciação».

Após apresentação pelo Governo da Conta Geral do Estado de 2019 (CGE 2019), o Tribunal de Contas

emitiu, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 214.º da CRP, o competente parecer sobre a CGE

de 2019, incluindo a Conta da Segurança Social (CSS).

Por seu turno, a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) disponibilizou o Parecer Técnico n.º 6/2021,

intitulado «Apreciação da Conta Geral do Estado de 2019», e o Conselho Económico e Social (CES) enviou à

Assembleia da República o «Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2019», emitido no âmbito das suas

competências próprias e aprovado pelo Plenário do CES de 20 de maio de 2021.

A Comissão de Orçamento e Finanças (COF) solicitou à Comissão Parlamentar de Segurança Social e

Trabalho (CTSS), nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 205.° e 206.° do Regimento da

Assembleia da República (RAR), a emissão, em razão da matéria, de parecer sobre a CGE 2019, incluindo a

parte atinente à Segurança Social, a remeter à COF até ao dia 9 de junho de 2021, de forma a poder ser

integrado no relatório daquela Comissão Parlamentar.

A CTSS distribuiu a elaboração do parecer ao Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda, representado pelo

Deputado José Moura Soeiro.

De modo a corresponder ao solicitado pela COF, é emitido o presente parecer, que incide exclusivamente

sobre as matérias do âmbito específico de intervenção da CTSS incluídas na CGE 2019, em especial as

atinentes ao trabalho e segurança social.

A elaboração do presente parecer tem por base o documento CGE 2019, incluindo a CSS, apresentado pelo

Governo, bem como os pareceres do Tribunal de Contas, da UTAO e do CES já aqui sinalizados.

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PARTE II – Considerandos

1. Enquadramento macroeconómico

De acordo com os dados da CGE de 2019, a economia e comércio mundiais registaram uma desaceleração

de 2,9% e 0,9%, respetivamente, face a anos anteriores (3,6% e 3,8%, respetivamente, em 2018). Esta redução,

que se verificou tanto nas economias mais avançadas, como, mais intensamente, nos países em

desenvolvimento, surge alicerçada nas persistentes tensões comerciais entre os EUA e a China, na

intensificação de conflitos geopolíticos, na instabilidade de política de alguns países europeus e, por fim, em

choques idiossincráticos relacionados, designadamente, com desastres naturais.

No plano europeu, houve um abrandamento para os 1,2%, em 2019, que contrasta com os 1,9% verificados

em 2018, ficando a dever-se, no essencial, ao arrefecimento económico dos mercados internacionais e às

dificuldades na indústria transformadora.

Em Portugal, o ano de 2019 ficou marcado pelo primeiro excedente orçamental, correspondente a 0,2% do

produto interno bruto (PIB).

O PIB apresentou um crescimento de 2,2%, em termos reais, ainda que a registar valores inferiores aos de

2018, com uma componente de investimento e exportações menos favorável, compensada pelo melhor

desempenho do consumo. Este valor do PIB foi já revisto em alta pelo Instituto Nacional de Estatística (INE)

para 2,5%.

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O parecer do CES realça que «Foi acentuada a desaceleração da procura externa dirigida à economia

portuguesa, como já se tinha notado nos exercícios anteriores. Continuou a verificar-se, a nível do País, um

crescimento baseado nas atividades de turismo e de imobiliário.

O crescimento do consumo final das famílias ficou pelos 2,2%, mais baixo do que em 2018.

As exportações cresceram 3,7%, um crescimento mais lento do que no ano anterior (4,5%).»

2. Evolução do mercado de trabalho

Os dados do INE evidenciam uma ligeira descida da taxa de desemprego em 2019, fixada nos 6,5%, quando

comparada com os 7% registados em 2018, e acima dos 6,3% registados no Orçamento do Estado para 2019.

O rácio de desemprego de longa duração diminuiu cerca de 1 pp, num total que ainda representa metade da

população portuguesa desempregada.

O desemprego jovem apresenta uma redução de cerca de 2 pp, no contexto global dos 18,3% em que se

encontra.

A população ativa, por seu turno, cresce para os 0,4%, ligeiramente acima dos 0,3% fixados em 2018.

À semelhança do ano de 2018, em 2019, o aumento do emprego foi suportado pelo aumento registado no

setor dos serviços e na indústria transformadora. Nos setores da agricultura, silvicultura e pescas, bem como no

setor da construção, por seu turno, verificamos um aumento do número de desempregados.

Registou-se uma subida na produtividade do trabalho de 1,4% face aos 0,3% verificados em 2018. As

remunerações por trabalhador apresentam uma subida menos expressiva do que os 2,5% registados em 2018,

para 2,8% registados em 2019. Por fim, os custos de trabalho por unidade produzida cresceram a uma taxa

inferior em 2019 (2,2% em 2018 e 1,4% em 2019).

O parecer emitido pelo CES reitera as preocupações já manifestadas em documentos anteriores e que se

prendem sobretudo com as desigualdades entre homens e mulheres, o elevado desemprego jovem, a elevada

incidência de contratos não permanentes, a elevada taxa de subutilização do trabalho e o número reduzido de

trabalhadores que recebem formação contínua.

3. Conta da Segurança Social

Em 31 de dezembro de 2019, o saldo da execução do orçamento do sistema de segurança social, na ótica

de contabilidade pública, no valor de 2821,8 milhões de euros, reflete um acréscimo de 844,4 milhões de euros,

ou seja, +42,7% que em igual período do ano anterior.

Da análise à execução orçamental do ano de 2019 constata-se, em termos gerais, que a receita efetiva

evidencia um acréscimo de 8,2% em relação ao período homólogo de 2018, totalizando 29 511,5 milhões de

euros, e um aumento da despesa efetiva de 5,5%, em relação ao ano de 2018, atingindo os 26 689,7 milhões

de euros.

No essencial, em 2019, o aumento da receita (93%) teve a sua origem no acréscimo das contribuições e

quotizações, totalizando estas 18 365,5 milhões de euros, relativamente ao exercício económico de 2018 em

+1459 milhões de euros, ou seja, +8,6%.

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As «Transferências correntes da Administração Central», relativamente a 2018, representam um aumento

de +591,5 milhões de euros, para as quais concorreu fundamentalmente o incremento das transferências para

o cumprimento do financiamento da Lei de Bases da Segurança Social em +5,0%, isto é, +333 milhões de euros.

O aumento da receita obtida com a transferência do «Adicional ao IMI» visou o financiamento do Fundo de

Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) em +73 milhões de euros face a 2018, assim como o

acréscimo da transferência do Orçamento do Estado (OE) correspondente à consignação ao FEFSS de uma

parcela do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC), de +128,8 milhões de euros face ao

exercício anterior.

No que ao aumento da despesa total diz respeito, este reflete o crescimento das despesas correntes em

5,5%, +1384 milhões de euros, e que representam 99,9% da despesa efetiva. O pagamento de prestações

sociais fixado em 24 919 milhões de euros, em 2019, mais 5,3% que em 2018, concentra cerca de 93,4% dessa

despesa efetiva.

Do parecer do CES é possível destacar que os resultados obtidos resultam do reforço da situação financeira

com melhorias em prestações de segurança social, da melhoria da situação no mercado de trabalho,

designadamente no que à diminuição de despesas com prestações de desemprego, ainda que tenha evoluído

face a 2018 em +4,4%.

Não obstante, «O CES mantém a recomendação expressa em pareceres anteriores em prosseguir com

medidas que garantam maior proteção social e melhor cobertura da rede de serviços e equipamentos sociais.»

A 31 de dezembro de 2019, o valor da carteira de títulos do FEFSS ascendia a 20 359,7 milhões de euros,

representando 18,72 meses da despesa paga com pensões do sistema previdencial.

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PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer

O autor do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a Conta Geral do Estado de 2019 para

a discussão em Plenário da Assembleia da República.

PARTE IV – Conclusões

Face aos considerandos que antecedem, a Comissão de Trabalho e Segurança Social conclui que:

1. Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo 162.°

da Constituição da República Portuguesa (CRP), «tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas

que a lei determinar (…), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à sua

apreciação.»

2. Incumbe à Comissão de Trabalho e Segurança Social emitir, nos termos regimentais aplicáveis, o

competente parecer à Conta Geral do Estado de 2019, incluindo a relativa à da Segurança Social.

3. O presente parecer incidiu exclusivamente sobre os domínios do âmbito específico de intervenção da

Comissão de Trabalho e Segurança Social incluídas na CGE 2019, em especial as atinentes ao emprego e

segurança social, e visa constituir um contributo para o relatório final que se encontra em fase de elaboração na

Comissão de Orçamento e Finanças.

4. Na elaboração do presente parecer foram tidos em conta o documento CGE 2019, incluindo a CSS,

apresentado pelo Governo, e os pareceres do Tribunal de Contas, da UTAO e do CES.

5. O presente parecer deve ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças.

Palácio de São Bento, 9 de junho de 2021.

O Deputado relator, José Moura Soeiro — O Presidente da Comissão, Pedro Roque.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 9 de junho de 2021.

——

COMISSÃO DE AMBIENTE, ENERGIA E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO

Parecer

Índice

Parte I – Nota introdutória

Parte II – Considerandos

Parte IV – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte V – Conclusões

PARTE I – Nota Introdutória

Em conformidade com o disposto no artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, compete à

Assembleia da República, no exercício de funções de fiscalização, «tomar as contas do Estado e das demais

entidades públicas, as quais serão apresentadas até 31 de dezembro do ano subsequente, com o parecer do

Tribunal de Contas e outros elementos necessários à sua apreciação».

Cumprindo o preceituado, a Conta Geral do Estado 2019 deu entrada na Assembleia da República no dia 1

de julho de 2020 e foi remetida, nos termos do número 3 do artigo 205.º do Regimento da Assembleia da

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II SÉRIE-A — NÚMERO 152

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República, à Comissão de Orçamento e Finanças (COF), competente em razão da matéria, bem como à

Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território (CAEOT) para elaboração de parecer setorial.

Assim, o presente parecer incide sobre matérias que cabem no âmbito de competências materiais da 11.ª

Comissão, tendo implicado a análise da Conta Geral do Estado 2019, dos respetivos anexos e dos pareceres

do Tribunal de Contas, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO) e do

Conselho Económico e Social. Considera, também, a Lei do Orçamento de Estado para 2019 (Lei n.º 71/2018

de 31 dezembro de 2018).

PARTE II – Considerandos

1. Análise sectorial – Ambiente e transição energética

O relatório da Conta Geral do Estado começa por apresentar o contexto macroeconómico que enquadra a

avaliação do desempenho da execução orçamental do Estado em 2019. O presente parecer, não sendo

exaustivo nem ansiando constituir uma reprodução do documento, centra a sua análise nos principais

indicadores revelados no ponto 17 do Capítulo IV. Políticas setoriais para 2019 e recursos financeiros

denominado «Ambiente e Transição Energética».

Neste âmbito, o Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social começa por abordar os recursos

utilizados, revelando uma taxa de execução da despesa efetiva consolidada face à dotação ajustada de 82,6%.

Relativamente aos serviços integrados (SI), é referido que a dotação ajustada apresentou o valor de 357,4

milhões de euros, ficando a sua execução pelos 244,9 milhões de euros. Sublinha-se, também, que, no que

respeita aos serviços e fundos autónomos (SFA), a dotação ajustada registou um valor de 2827,4 milhões de

euros, sendo a sua execução de 2392,3 milhões de euros e que a consolidação entre subsetores (fluxos

intraprograma) foi de 389,2 milhões de euros de orçamento ajustado e a execução de 279,7 milhões de euros.

O relatório destaca, ainda, que, no total do orçamento consolidado, as despesas de capital pesam 61,2% e as

despesas correntes 38,8% e que, na execução, as despesas de capital têm um peso de 56,2% no global dos

gastos, enquanto as despesas correntes representam 43,8% do total da execução.

O quadro que se reproduz é disto ilustrativo, apresentando os valores da despesa por classificação

económica.

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No que aos resultados obtidos diz respeito, são elencadas medidas que foram executadas em 2019,

considerando a prossecução das prioridades estratégicas do ministério – descarbonização da sociedade,

economia circular e valorização do território. Neste sentido, são identificados quatro eixos de atuação:

Sustentabilidade ambiental; serviços ambientais; ordenamento do território, litoral e conservação da natureza e

transportes e mobilidade urbana.

De acordo com o exposto na Conta Geral do Estado 2019, reforçaram-se as políticas tendentes à

concretização do compromisso de atingir a neutralidade carbónica até 2050. Assim, sublinha-se a conclusão da

elaboração do Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050, a implementação do SPeM (Sistema Nacional de

Políticas e Medidas) e o Plano Nacional Integrado de Energia Clima-PNEC.

Relativamente à sustentabilidade ambiental («Eixo 1»), destacam-se as seguintes iniciativas:

• Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050;

• Plena Implementação do SPeM – Sistema Nacional para Políticas e Medidas;

• Plano Nacional Integrado Energia e Clima;

• Continuação da implementação da Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas;

• Continuação da implementação da Estratégia Nacional para a Qualidade do Ar;

• Continuação da implementação do Plano de Ação para a Economia Circular;

• Programa de Ação para a Adaptação às Alterações Climáticas (P-3AC);

• Programa Ambiente, Alterações Climáticas e Economia de Baixo Carbono – EEA Grants;

• Continuação da Estratégia Nacional para a Educação Ambiental;

• Agendas setoriais para a Economia Circular: Turismo, Têxtil e Calçado, Retalho e Distribuição;

• Acordos Circulares – Acordos Governo-grupos de interesse para identificar e atuar sobre barreiras não

financeiras, que limitam ou dificultam a expansão no mercado de produtos e/ou serviços que geram

impactes ambientais e económicos positivos;

• Sessões de discussão com setores do calçado, construção e retalho;

• Construção – Projeto de prevenção dos resíduos de construção e demolição;

• Agendas regionais com as comissões de coordenação de desenvolvimento regional do continente.

As medidas de atuação que seguem integram o «Eixo 2 – Serviços ambientais»:

• Estratégia para o setor de Abastecimento de Água e Saneamento de Águas Residuais PENSAAR 2020;

• Plano Nacional da Água;

• Plano da Ação Tejo Limpo;

• Revisão do Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos – PERSU 2020;

• Reavaliação da taxa de gestão de resíduos;

• Medidas previstas nos acordos circulares;

• Gestão de resíduos.

O «Eixo 3», relativo ao ordenamento do território, ao litoral e à conservação da natureza, encerra as seguintes

iniciativas:

• Aprovação da proposta de alteração do Plano Nacional de Política do Ordenamento do Território – PNPOT;

• Reforço dos programas da orla costeira;

• Programas especiais de ordenamento de áreas protegidas de âmbito nacional;

• Projeto-piloto de cogestão do Parque Natural do Tejo Internacional;

• Estratégia Nacional da Conservação da Natureza e Biodiversidade.

O relatório enumera, ainda, as seguintes medidas de atuação que integram o «Eixo 4 – Transportes e

mobilidade urbana»:

• Programa de apoio à redução do tarifário dos transportes públicos – PART;

• Continuação do investimento em autocarros «limpos»;

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• Continuação da implementação da Estratégia de Descarbonização da Frota Automóvel do Estado:

• Rede Pública de Carregamento de Veículos Elétricos;

• Estratégia Nacional para a Mobilidade Ativa Ciclável 2020-2030» (ENMAC).

Retratado como «braço financeiro do Ministério do Ambiente e da Ação Climática na prossecução dos seus

objetivos», o Fundo Ambiental mereceu um papel de relevo neste relatório. A Conta Geral do Estado 2019 refere

a sua importância no apoio a projetos nas áreas da mitigação, nomeadamente no âmbito da mobilidade elétrica,

descarbonização das cidades e indústria, adaptação e cooperação em matéria de alterações climáticas,

recursos hídricos, economia circular e resíduos, danos ambientais, conservação da natureza e biodiversidade e

educação ambiental.

2. Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado 2019

Segundo o parecer do Tribunal de Contas relativo à Conta Geral do Estado de 2019, que inclui um juízo com

reservas, ênfases e recomendações, o Tribunal formulou 43 recomendações, das quais foram total ou

parcialmente acolhidas 37 recomendações (64%) formuladas em anos anteriores e permanecem por acolher 15

(26%). As recomendações focam, nomeadamente, a reforma em curso, o processo orçamental e contabilístico,

a fiabilidade das demonstrações orçamentais e dos elementos patrimoniais, os sistemas de gestão e controlo e

a qualidade do reporte, nenhuma se dirigindo em especial ao Ministério do Ambiente e da Ação Climática.

Não obstante, importa salientar que o parecer considera que «os apoios do Fundo Ambiental, após o grande

aumento registado de 2017 para 2018, estabilizaram em 2019 (184 M€)». Refere ainda que «as políticas do

ambiente têm procurado incentivar, por exemplo, o consumo de veículos de baixas emissões, sendo, contudo,

a verba mais significativa (152 M€) a que resulta do valor das receitas geradas pelos leilões no âmbito do

Comércio Europeu de Licenças de Emissão (CELE), que são transferidas pelo Fundo Ambiental para o Sistema

Elétrico Nacional (SEN), com o intuito de compensar parcialmente o sobrecusto total da produção em regime

especial, a partir de fontes de energia renovável».

PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer

Sendo de elaboração facultativa, o Deputado autor do parecer opta por não emitir opinião sobre as matérias

macroeconómicas e orçamentais constantes do documento em apreço, nos termos do número 3 do artigo 137.º

do Regimento da Assembleia da República.

PARTE IV – Conclusões

1. A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do

Território a Conta Geral do Estado 2019, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho

Económico e Social, para elaboração de parecer nas áreas da respetiva competência material.

2. Apreciados os documentos referidos, a Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território é

de parecer que o presente relatório sobre a Conta Geral do Estado 2019 deve ser presente à Comissão de

Orçamento e Finanças, de acordo com a alínea c), do número 1, do artigo 206.º do Regimento da Assembleia

da República.

Palácio de São Bento, 9 de junho de 2021.

O Deputado relator, Nuno Fazenda — O Presidente da Comissão, José Maria Cardoso.

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Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, na reunião da

Comissão de 9 de junho de 2021.

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COMISSÃO DE CULTURA E COMUNICAÇÃO

Parecer

Índice

Parte I – Considerandos

1. Nota introdutória

2. Análise da Conta Geral do Estado de 2019

2.1. Contexto macroeconómico

2.2. Relatório do Conselho Económico e Social

2.3. Parecer do Tribunal de Contas

3. Análise sectorial

3.1. Cultura (PO09)

Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer

Parte III – Conclusões

PARTE I – Considerandos

1. Nota introdutória

A Comissão de Orçamento e Finanças (COF) remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à

Comissão de Cultura e Comunicação a Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2019, acompanhada pelos

pareceres do Tribunal de Contas (Tribunal de Contas), do Conselho Económico e Social e da UTAO Unidade

Técnica de Apoio Orçamental, para que esta se pronuncie, elaborando um parecer sobre as suas áreas de

competência, que deverá ser incluído no relatório final da COF sobre a CGE 2019.

A Conta Geral do Estado 2019, principal documento de prestação de Contas do Estado, deu entrada na

Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa a 1 de julho de 2020.

Para a análise do CGE 2019 importa ter presente que a Lei do Orçamento do Estado para 2019 (Lei n.º

71/2018, de 31 de dezembro) entrou em vigor a 1 de janeiro de 2019.

2. Análise da Conta Geral do Estado de 2019

2.1. Contexto macroeconómico

O relatório da Conta Geral do Estado em análise apresenta uma análise do contexto macroeconómico global

que serve de enquadramento à avaliação do desempenho da execução orçamental do Estado em 2019.

A CGE começa por referir que em 2019 a atividade económica e o comércio mundiais abrandaram para 2,9%

e 0,9%, respetivamente (3,6% e 3,8%, respetivamente, em 2018), abrandamento que se verificou tanto nas

economias avançadas (2,2% para 1,7%) quanto, de forma mais acentuada, em alguns países emergentes e em

desenvolvimento.

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Esta evolução resultou de um contexto marcado: por persistentes tensões comerciais entre os EUA e a China;

pela intensificação de conflitos geopolíticos; por alguma instabilidade política em países europeus; e, ainda, por

choques idiossincráticos, nomeadamente associados a desastres naturais.

Ao longo do ano, a continuação de políticas monetárias acomodatícias pelos principais bancos centrais e a

adoção de políticas orçamentais expansionistas em alguns países contribuíram para alguma estabilização da

atividade económica e das trocas comerciais.

Relativamente à economia da área do euro, refere o relatório em análise que:

– O PIB desacelerou para 1,2% em 2019 (1,9% em 2018), devido sobretudo ao arrefecimento económico

nos mercados internacionais, particularmente acentuado no primeiro semestre, e às dificuldades da indústria

transformadora;

– A procura interna continuou a ser o principal fator de crescimento económico, num contexto de condições

de financiamento favoráveis, de aumento do rendimento disponível das famílias e de evolução favorável do

mercado de trabalho, com a taxa de desemprego a reduzir-se para 7,6% para a área do euro (8,2% em 2018);

– O enquadramento internacional mais desfavorável refletiu-se num declínio da procura externa, visível na

desaceleração das exportações da área do euro para 2,5% em 2019 (3,3% em 2018);

– A taxa de inflação desacelerou para 1,2% para o conjunto da área do euro (1,8% em 2018), refletindo a

descida significativa do preço do petróleo nos mercados internacionais;

– As taxas de juro de curto prazo da área do euro mantiveram-se em níveis historicamente baixos, decorrente

da continuação da política monetária acomodatícia na área do euro.

Num contexto de abrandamento generalizado da atividade mundial e de elevados níveis de incerteza, a

economia portuguesa em 2019 continuou a registar um crescimento acima da área do euro pelo quarto ano

consecutivo, tendo desacelerado ligeiramente face a 2018.

De acordo com a CGE 2019, a atividade económica da economia portuguesa, medida pelo produto interno

bruto (PIB) em Portugal, cresceu, em termos reais, 2,2% no ano de 219 – o mesmo crescimento previsto no

Orçamento do Estado para 2019.

Refere a CGE que, durante o ano de 2019:

– A taxa de desemprego em 2019 fixou-se em 6,5% (7% em 2018), valor ligeiramente acima do previsto no

Orçamento do Estado para 2019 (6,3%);

– O emprego cresceu 0,8%, aumento inferior ao verificado em 2018 (2,3%);

– A população ativa teve um crescimento de 0,4%, ligeiramente superior ao de 2018;

– O índice de preços no consumidor registou um crescimento de 0,3%, uma desaceleração de 0,7 pp face a

2018.

O documento em análise refere ainda que, em 2019, o saldo orçamental das Administrações Públicas

registou um excedente de 0,2% do PIB, o primeiro excedente desde 1973, valor que superou a meta orçamental

estabelecida quer no Orçamento do Estado para 2019 quer no Programa de Estabilidade 2019-2023 (que

previam ambos um défice de 0,2%).

O saldo primário foi excedentário (3,2% do PIB), e também melhorou face ao ano anterior (2,9% do PIB em

2018).

Assim, no final de 2019, a dívida das Administrações Públicas, na ótica de Maastricht, ascendeu a 250 mil

milhões de euros, situando-se em 117,7% do PIB, um rácio inferior em 4,3 pp do PIB face ao registado no final

de 2018 (122% do PIB).

No que respeita às medidas fiscais adotadas em 2019, de destacar as relacionadas com a estabilidade destas

medidas, alterações necessárias para promover um sistema fiscal mais justo, simples e eficaz, tendo sido

aprovado um conjunto de alterações a diversos códigos fiscais com os objetivos de simplificação e combate à

fraude e evasão fiscal.

Quanto ao saldo da dívida direta do Estado (antes de swap), apurada numa ótica de contabilidade pública,

no final de 2019, cifrou-se em 251 mil milhões de euros, o que representa um aumento de 5,5 mil milhões de

euros face ao verificado em 2018.

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As necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado, apuradas na ótica da contabilidade pública,

ascenderam a 9,5 mil milhões de euros, o que representa um incremento de aproximadamente 2,2 mil milhões

de euros face a 2018.

2.2. Relatório do Conselho Económico e Social

O Conselho Económico e Social, apesar de considerar que ano após ano, existem melhorias significativas

na apresentação da CGE, no sentido de tornar este documento mais acessível e no fornecimento de informação

mais adequada à avaliação orçamental, continuam ainda a verificar-se algumas limitações na comparabilidade

entre as políticas definidas no Orçamento do Estado e a sua execução, espelhada na CGE.

O CES considera que a informação sobre o grau de execução das medidas orçamentais é insuficiente, não

permitindo uma comparação com o impacto total previsto no OE 2019. Igualmente, como já foi apontado em

anos anteriores, diz ainda ser deficiente a apresentação das contas das empresas públicas e do seu contributo

para apuramento do saldo global.

De acordo com o relatório do Conselho Económico e Social, o ano de 2019 representou uma trajetória de

recuperação do saldo orçamental, permitindo atingir um excedente de 0,2% do PIB.

Refere que a CGE apresentou um crescimento económico de 2,2% do PIB, conforme previsto no OE, mas

inferior ao do ano 2018. De salientar que o valor 2,2% foi, posteriormente, revisto em alta pelo INE para 2,5%.

De entre um conjunto de considerações, o Conselho Económico e Social O CES considera que o

investimento público continua, ano após ano, a ficar muito aquém do previsto no Orçamento do Estado relativo

a cada um desses exercícios, sendo que é essencial um aumento mais substancial do investimento, de forma a

fomentar o crescimento económico e a tornar a economia mais competitiva, garantindo a criação de emprego

de qualidade, mais qualificado e dotando o País de melhores condições de vida para a população. Menciona

que já em 2018 tinha assinalado que o montante total de impostos e contribuições pagos constituem uma

pressão elevada sobre as famílias e as empresas. Reiteramos essa afirmação relativamente a 2019, exercício

em que se verificou a mesma situação.

Sublinha ainda o registo da descida da taxa de natalidade em 2019 e reitera a necessidade de medidas de

apoio que respondam aos desafios demográficos que temos pela frente, organizadas num quadro global de

suporte integrado às famílias e na ótica do reforço da economia do cuidado.

Depois de apontar diversos aspetos relacionados com o cenário macroeconómico já acima referenciados,

realça que o CES gostaria de ver, na próxima CGE, uma análise dos desvios face às previsões. Tal ajudaria a

perceber melhor a execução das políticas definidas no OE (relativo ao mesmo exercício) e a justificar opções

que possam ser propostas para os OE de exercícios seguintes.

2.3. Parecer do Tribunal de Contas

O parecer do Tribunal de Contas refere que a Conta Geral do Estado de 2019 ainda não inclui o balanço e

demonstração de resultados da administração central e a informação orçamental e financeira que apresenta é

ainda suportada por diferentes sistemas contabilísticos não integrados, elementos críticos para a certificação da

Conta Geral do Estado.

No seu parecer o Tribunal de Contas emite reservas e ênfases sobre a legalidade, correção financeira e

controlo interno.

Em consequência, formula 43 recomendações com vista a superar as limitações de natureza estrutural da

Conta Geral do Estado. Esta situação poderá ser, em grande medida, ultrapassada com a implementação da

reforma das finanças públicas, em curso.

As recomendações focam designadamente, a reforma em curso, o processo orçamental e contabilístico, a

fiabilidade das demonstrações orçamentais e dos elementos patrimoniais, os sistemas de gestão e controlo bem

como a qualidade do reporte. Foram, total ou parcialmente, acolhidas 37 recomendações (64%) formuladas em

anos anteriores, permanecendo por acolher 15 (26%).

Por outro lado, o tribunal salienta que a Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) de 2015, dadas as

alterações introduzidas pela Lei n.º 41/2020, de 18 de agosto, adiou para a CGE 2023 a inclusão da entidade

contabilística Estado e de demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas, de acordo com o SNC-AP

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(Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas – SNC-AP), sujeitas a parecer e, pela

primeira vez, a certificação pelo tribunal em 2024. O tribunal alerta para os riscos de o novo prazo não ser

cumprido.

O tribunal sublinha, mais uma vez, a importância da implementação da reforma das finanças públicas para

uma melhor gestão dos recursos públicos, porque reforça o reporte financeiro do Estado com informação

patrimonial essencial a um enquadramento de médio prazo dos instrumentos orçamentais, ainda mais essencial

no contexto dos estímulos orçamentais decorrentes da pandemia da COVID-19.

O tribunal enfatiza que, passados cinco anos sobre a aprovação da LEO, se torna necessário concretizar

elementos basilares da reforma, como a atualização da respetiva estratégia de implementação, a

operacionalização do modelo de governação e a afetação de recursos humanos. Dá ainda conta que apenas se

registaram avanços num número reduzido de projetos (estrutura do Orçamento do Estado, fatura eletrónica e

documento contabilístico e de cobrança).

3. Análise sectorial

3.1. Cultura (PO09)

No âmbito do programa orçamental da área da cultura, foram estabelecidos três objetivos de política, sete

indicadores e respetivas metas, com as seguintes finalidades:

– Salvaguardar, conservar, preservar e requalificar o património;

– Promover a fruição e divulgar o património, as artes, o cinema e o audiovisual, o livro, a leitura e a

investigação; e,

– Apoiar a criação, produção e promoção artística e a sua projeção internacional.

O quadro abaixo reflete o orçamento da medida «Cultura» e respetiva execução orçamental consolidada por

classificação económica:

Com um orçamento corrigido de 483,4 milhões de euros, a taxa de execução orçamental foi de 91%, a que

correspondem 439,9 milhões de euros.

Apenas 4,8% das despesas do programa orçamental são referentes a despesas de capital, sendo as

restantes despesas correntes.

O peso das despesas com o pessoal representa 37,4% do total da despesa efetiva, ao passo que as

despesas com aquisição de bens e serviços correntes correspondem a 39,6%.

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A atividade do programa foi financiada em 73,4% por receitas de impostos, 19,5% por receitas próprias e

6,7% por transferências no âmbito das Administrações Públicas e o restante por fundos comunitários.

No que respeita à preponderância de financiamento da despesa destaca-se:

– Por receitas de impostos e receitas próprias a RTP (70,5% do total de receitas de impostos, em resultado

do modelo de financiamento do serviço público de radiodifusão e de televisão, e 41,7% do total de receitas

próprias consumidas no programa);

– Por transferências no âmbito das Administrações Públicas o Organismo de Produção Artística (OPART)

(41,6%), sobretudo a título de indemnização compensatória do Estado;

– Por fundos comunitários a Direção Regional de Cultura do Norte (DRCNorte) (43,2%).

Constata-se que a execução orçamental do programa é, sobretudo, direcionada para serviços culturais,

recreativos e religiosos (99,6%). São desagregados em serviços relativos à comunicação social (60,4%), onde

se insere a atividade da RTP; serviços de cultura (39,2%), que incluem a DGPC, o FFC e a Direção-Geral das

Artes (DGARTES).

Relativamente aos recursos humanos, considerando os fluxos acumulados em termos definitivos, durante os

trimestres do ano de 2019 verificaram-se 95 novas entradas e 63 saídas definitivas, das quais 59 por

reforma/aposentação. Face ao período homólogo verifica-se um aumento de 32 trabalhadores

Por último e de acordo com a CGE, a idade média estimada na cultura é de 52,5 anos, valor acima da média

da administração central (47). Este facto é exacerbado ainda pelo baixo índice de juventude, por cada 100

trabalhadores somente 8,2 têm menos de 40 anos, representando o quinto valor mais baixo da administração

central.

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No que diz respeito aos resultados obtidos, no seu global, o programa registou uma média de execução de

144%, tendo todos os indicadores, à exceção do indicador 4, superado as metas planeadas, com destaque para

o indicador 5 que registou uma taxa de execução acima de 200%, o que sugere uma superação do nível de

desempenho face ao planeado.

No que concerne ao objetivo «Salvaguardar, conservar, preservar e requalificar o património», os indicadores

1 e 2 encontram-se 48% e 32% acima da meta anual definida, respetivamente. Verifica-se que o resultado do

quarto trimestre foi superado por todas as entidades envolvidas (DRCNorte, DRCCentro, DRCAlentejo,

DRCAlgarve e DGPC) com execução acima das metas definidas.

O desvio positivo verificado no indicador 1 encontra fundamento sobretudo em resultado de várias

empreitadas ao abrigo do programa Norte 2020 pela DRCNorte.

Relativamente ao desvio positivo apresentado no indicador 2, destaca-se a DRCN com um desvio de +186%,

justificado pela atividade dos serviços de apoio técnico do Museu de Arqueologia D. Diogo de Sousa, de bens

móveis afetos à DRCNorte.

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Face ao objetivo «Promover a fruição e divulgar o património, as artes, o cinema e o audiovisual, o livro, a

leitura e a investigação», destaca-se o indicador 4, justificado pela DGARTES, entidade com maior peso neste

indicador.

Para o desvio de mais do dobro no indicador 5 destaca-se o resultado de 216% apresentado pelo ICA que é

a entidade com maior peso no indicador.

O indicador 6 apresenta um desvio positivo de 34% face à meta anual. Para este resultado contribuiu a

Direção-Geral dos Livros, Arquivos e das Bibliotecas (DGLAB) (+57%).

As restantes entidades[Biblioteca Nacional de Portugal (BNP) e Cinemateca Portuguesa – Museu do Cinema

(CPMC)] registaram um comportamento em linha com a respetiva meta.

No que respeita ao indicador 7 o desvio positivo de 68% é justificado fundamentalmente pelo Instituto do

Cinema e do Audiovisual (ICA) e DGARTES.

O ICA homologou em 2019 os resultados de alguns concursos de apoio financeiro relativos a 2018.

A DGArtes fundamenta o resultado na sua atividade muito variável no que ao número de projetos diz respeito,

o que inviabiliza uma previsão muito precisa no momento em que se estabelece uma meta.

Em complemento aos principais indicadores definidos para efeitos de avaliação do programa orçamental,

designadamente a taxa de execução orçamental, bem como a taxa de execução dos objetivos (total e parciais),

a análise é enriquecida, não apenas pela inclusão e análise de conjunto de indicadores de eficácia, eficiência e

economia, mas também pela possibilidade de analisar o desempenho material e orçamental, face aos valores

verificados nos anos anteriores.

Neste sentido, destaca-se uma variação da taxa de execução dos objetivos de 1,4%, face a 2018.

Considerando que em 2019 a taxa de execução dos objetivos preserva-se acima dos 100% (resultados

superiores às metas), bem como o facto de as metas definidas para 2019 serem para todos os indicadores

superiores às estabelecidas para o período homólogo é possível concluir que face ao ano anterior não só se

verificou uma evolução positiva do padrão de desempenho do programa orçamental, mas também um reforço

dos mecanismos de planeamento e definição de metas em sede de preparação do Orçamento do Estado.

Ainda no que respeita à análise destes indicadores, cumpre destacar a evolução negativa do indicador «Taxa

de Autofinanciamento», bem como do indicador «Variação da Despesa face ao Período homólogo».

Relativo a este último a diminuição da despesa de 2018 para 2019 deve-se fundamentalmente à RTP

explicado pelo pagamento em 2018 à UEFA e FIFA, de compromissos assumidos relativos ao «Mundial 2018»,

«Mundial 2022», «Euro 2020» e «Eurovision» (Festival Eurovisão da Canção).

PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer

O Deputado autor do parecer exime-se, nesta sede e momento, de exprimir e fundamentar a sua opinião

política sobre a Conta Geral do Estado de 2019, nos termos do n.º 3 do artigo 137.º do RAR.

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PARTE III – Conclusões

1 – A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à Comissão

de Cultura e Comunicação, a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2019, acompanhada dos

pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social, a fim de elaborar parecer nas áreas da

sua competência.

2 – Apreciados os documentos acima citados, a Comissão de Cultura e Comunicação entende que o presente

parecer tem as condições para ser enviado à Comissão do Orçamento e Finanças, nos termos do disposto na

alínea c) do n.º 1 do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.

Palácio de São Bento, 8 de junho de 2021.

O Deputado relator, Paulo Rios de Oliveira — A Presidente da Comissão, Ana Paula Vitorino.

Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP e da Deputada

não inscrita Cristina Rodrigues, na reunião da Comissão de 8 de junho de 2021.

——

COMISSÃO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, MODERNIZAÇÃO ADMINISTRATIVA,

DESCENTRALIZAÇÃO E PODER LOCAL

Parecer

Índice

Parte I – Introdução

Parte II – Considerandos

Parte III – Parecer do Tribunal de Contas

Parte IV – Relatório da UTAO

Parte V – Opinião da relatora

Parte VI – Conclusões

PARTE I – Introdução

Em conformidade com o preceituado no artigo 162.º da Constituição da República Portuguesa, compete à

Assembleia da República tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar, a

apresentar até 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, com o parecer do Tribunal de Contas

e outros elementos necessários à sua apreciação.

Cumprindo o preceituado, a Conta Geral do Estado (CGE) 2019 deu entrada no dia 1 de julho de 2020 na

Comissão de Orçamento e Finanças (COF) que, nos termos do número 3, do artigo 205.º do Regimento da

Assembleia da República, a remeteu à Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa,

Descentralização e Poder Local (CAPMADPL), para elaboração do competente parecer.

Em reunião realizada no dia 25 de maio de 2021, a CAPMADPL nomeou relatora a Deputada Bebiana Cunha,

do Grupo Parlamentar do PAN.

A CGE 2019 encontra-se acompanhada do parecer do Tribunal de Contas (TdC) – «Parecer sobre a Conta

Geral do Estado 2019» –, aprovado em 11 de dezembro de 2020, e do parecer do Conselho Económico e Social

(CES) – «Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2019» -, aprovado em 20 de maio de 2021.

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A elaboração deste parecer implicou a análise do documento «Conta Geral do Estado 2019», dos respetivos

anexos e dos pareceres emitidos, incidindo exclusivamente sobre os indicadores que cabem no âmbito de

competência material da CAPMADPL.

PARTE II – Considerandos

1 – Enquadramento macroeconómico no contexto económico mundial e em Portugal

A atividade económica e o comércio mundiais desaceleraram para 2,9% e 0,9%, respetivamente (3,6% e

3,8%, em 2017), refletindo sobretudo o contributo do abrandamento do crescimento dos países emergentes e

em desenvolvimento, tendo resultado de um contexto marcado pelas tensões comerciais entre os EUA e a

China, pela intensificação de conflitos geopolíticos, por alguma instabilidade política em países europeus e,

ainda, por choques idiossincráticos, associados nomeadamente a desastres naturais.

No contexto europeu, e na economia da área do euro, o produto interno bruto (PIB) desacelerou para 1,2%

em 2019 (1,9% em 2018), devido sobretudo ao arrefecimento económico nos mercados internacionais,

particularmente acentuado no primeiro semestre, e às dificuldades da indústria transformadora. A procura

interna continuou a ser o principal fator de crescimento económico, num contexto de condições de financiamento

favoráveis, de aumento do rendimento disponível das famílias e de evolução favorável do mercado de trabalho,

com a taxa de desemprego a reduzir-se para 7,6% para a área do euro (8,2% em 2018). O enquadramento

internacional mais desfavorável refletiu-se num declínio da procura externa, visível na desaceleração das

exportações da área do euro para 2,5% em 2019 (3,3% em 2018). A taxa de inflação desacelerou para 1,2%

para o conjunto da área do euro (1,8% em 2018), refletindo a descida significativa do preço do petróleo nos

mercados internacionais. Num cenário de ausência de pressões inflacionistas, de persistência de elevada

incerteza e de arrefecimento económico, as taxas de juro de curto prazo da área do euro mantiveram-se em

níveis historicamente baixos, decorrente da continuação da política monetária acomodatícia na área do euro.

Neste enquadramento, o PIB em Portugal, cresceu, em termos reais, 2,2%, o mesmo crescimento previsto

no Orçamento do Estado para 2019 ainda que com algumas diferenças em termos de composição, com as

componentes do investimento e das exportações a apresentarem um comportamento menos favorável face ao

previsto, contrabalançado pelo melhor desempenho do consumo.

Em termos de mercado de trabalho, a taxa de desemprego em 2019 fixou-se em 6,5% (7% em 2018), valor

ligeiramente acima do previsto no Orçamento do Estado para 2019 (6,3%). O emprego cresceu 0,8%, aumento

inferior ao verificado em 2018 (2,3%). Por seu lado, a população ativa teve um crescimento de 0,4%, ligeiramente

superior ao de 2018.

Em 2019, o índice de preços no consumidor registou um crescimento de 0,3%, uma desaceleração de 0,7

pp face a 2018. Esta desaceleração é maioritariamente explicada pela evolução dos preços dos produtos

energéticos e alimentares não transformados, já que a inflação subjacente (que exclui estes bens) decresceu

apenas 0,2 pp.

Em 2019, o saldo orçamental das Administrações Públicas registou um excedente de 0,2% do PIB, o primeiro

excedente desde 1973, e o culminar de um trajeto de consolidação das contas públicas em paralelo com o

crescimento da economia. Este valor superou a meta orçamental estabelecida quer no Orçamento do Estado

para 2019 quer no Programa de Estabilidade 2019-2023 (que previam ambos um défice de 0,2%). O saldo

primário foi excedentário (3,2% do PIB), e também melhorou face ao ano anterior (2,9% do PIB em 2018).

No final de 2019, a dívida das Administrações Públicas (AP), na ótica de Maastricht, ascendeu a 250 mil

milhões de euros, situando-se em 117,7% do PIB, um rácio inferior em 4,3 pp do PIB face ao registado no final

de 2018 (122% do PIB).

Em 2019, o saldo das AP, apurado na ótica da contabilidade pública, situou-se em -569,5 milhões de euros

(-0,3% do PIB), o que reflete uma melhoria de 1671,9 milhões de euros em comparação com o saldo verificado

em 2018, resultado de um crescimento da receita efetiva (3847,7 milhões de euros) superior ao da despesa

efetiva (2175,8 milhões de euros).

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O saldo da dívida direta do Estado (antes de swaps), apurada numa ótica de contabilidade pública, cifrou-se

no final de 2019 em 251 mil milhões de euros, o que representa um aumento de 5,5 mil milhões de euros face

ao verificado em 2018.

As necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado, na ótica da contabilidade pública,

ascenderam a aproximadamente 9,5 mil milhões de euros, o que representa um decréscimo de sensivelmente

2,2 mil milhões de euros face a 2018. Tal resulta essencialmente da redução anual da aquisição líquida de ativos

financeiros (em cerca de 1,9 mil milhões de euros) e do défice orçamental do subsetor Estado (em cerca de 3,9

mil milhões de euros).

Registou-se uma diminuição de 264 milhões de euros nos pagamentos em atraso (arrears) das entidades

públicas, mantendo-se a trajetória descende dos últimos anos. Esta situação traduz principalmente a diminuição

verificada no subsetor da saúde e dos hospitais EPE (358 milhões de euros) e da administração local (34 milhões

de euros).

2 – Situação Financeira das Administrações Públicas

2.1 – Execução Orçamental das Administrações Públicas (Contabilidade Nacional)

Em 2019, o saldo das Administrações Públicas (AP) em contabilidade nacional situou-se em 403,9 milhões

de euros, o que corresponde a 0,2% do PIB, e traduz uma melhoria de 1307,9 milhões de euros face a 2018.

O saldo primário, ou seja, o saldo líquido dos encargos com juros, atingiu 6783,2 milhões de euros, o

equivalente a 3,2% do PIB, e representa uma melhoria de 789,4 milhões de euros face ao ano anterior.

Quadro 1 – Conta consolidada das Administrações Públicas: 2019 (ótica de contas nacionais)

A melhoria do saldo orçamental das AP em 0,6 pp do PIB ficou a dever-se essencialmente à despesa, que,

entre 2018 e 2019, diminuiu 0,7 pp do PIB (de 43,4% do PIB em 2018 para 42,7% do PIB em 2019).

Em termos homólogos, a receita total cresceu 3,8%, sendo que, na receita corrente (3,9%), se destaca em

particular as contribuições sociais efetivas (6,3%), a outra receita corrente (5,8%) – na qual se incluem os

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dividendos do Banco de Portugal e da Caixa Geral de Depósitos pagos em 2019 – e a receita fiscal (2,7%),

refletindo, em larga medida, a evolução favorável da atividade económica e do crescimento do emprego.

A despesa corrente cresceu 2,7%, destacando-se as despesas com pessoal (4,4%), que refletem os efeitos

do descongelamento parcial das progressões e do crescimento do emprego, em particular no Serviço Nacional

de Saúde (cuja despesa com pessoal aumenta 8,3%).

O saldo orçamental das AP em 2019 revela um desvio favorável de 0,4 pp do PIB face ao objetivo previsto

no Orçamento do Estado para 2018 (-0,2% do PIB), que, em termos absolutos, representa uma melhoria de 813

milhões de euros. Neste âmbito, a Segurança Social contribuiu com 1224,4 milhões de euros, valores

parcialmente compensados pelos desvios negativos de 290,3 milhões de euros na administração central e de

121,1 milhões de euros na administração regional e local.

A receita ficou acima do estimado em 286,8 milhões de euros, tendo contribuído para este resultado a receita

fiscal e as contribuições sociais efetivas, em virtude da evolução favorável da economia e do mercado de

trabalho.

A despesa situou-se 562,2 milhões de euros abaixo do previsto, resultado da execução do resultado,

nomeadamente, da execução da despesa com juros (-487,9 milhões de euros), subsídios (-183,3 milhões de

euros), da outra despesa corrente (-164,7 milhões de euros) e da despesa de capital (-217,9 milhões), enquanto

as prestações sociais e as despesas com pessoal apresentaram uma despesa superior à prevista (264,8 milhões

de euros e 254,6 milhões de euros, respetivamente).

O valor de 2169,8 milhões de euros da administração central resulta da incorporação dos saldos dos serviços

e fundos autónomos (2212 milhões de euros) e da Caixa Geral de Aposentações (-42,2 milhões de euros).

Os saldos globais da Caixa Geral de Aposentações (-42,2 milhões de euros), da ADSE (86,8 milhões de

euros), do Serviço Nacional de Saúde (18,2 milhões de euros) e das entidades públicas reclassificadas (1565,1

milhões de euros), foram apurados com base em informação de caráter patrimonial e não na respetiva execução

orçamental.

O saldo das outras entidades da administração regional e local situou-se em 71,8 milhões de euros, onde se

incluem os saldos dos serviços de saúde da Região Autónoma da Madeira e da Região Autónoma dos Açores,

de outros subsetores que não municípios e das empresas públicas classificadas na administração local e

regional.

Quadro 2 - Injeções de capital e empréstimos classificados como despesa não-financeira

2.2 – Execução orçamental das administrações públicas (contabilidade pública)

Em 2019, as Administrações Públicas (AP) registaram um saldo global na ótica da contabilidade pública de

-569,5 milhões de euros (-0,3% do PIB), o que reflete uma melhoria de 1671,9 milhões de euros, em comparação

com o saldo verificado em 2018, resultado de um crescimento da receita efetiva (3847,7 milhões de euros)

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superior ao da despesa efetiva (2175,8 milhões de euros). O saldo primário das AP, que exclui os encargos com

os juros, situou-se em 7516,8 milhões de euros.

Por subsetores, a redução significativa do défice resultou de uma melhoria do saldo dos serviços e fundos

autónomos (1086,9 milhões de euros), da Segurança Social (844,4 milhões de euros) e, em menor escala, da

administração local e regional (14 milhões de euros), uma vez que estas melhorias compensaram a deterioração

do saldo do subsetor Estado (273,4 milhões de euros).

Quadro 3 – Conta consolidada das Administrações Públicas: Ótica da contabilidade pública – 2019

2.3 – Despesas da administração central

Em 2019, a despesa efetiva total e a despesa efetiva primária cresceram, respetivamente, 1,6% e 2,4% face

a 2018. No que respeita ao crescimento da despesa efetiva total, destacou-se principalmente o crescimento da

despesa com transferências (contributo de 1,3 pp), sobretudo devido à evolução das transferências do

Orçamento do Estado para o subsetor da Segurança Social, bem como das despesas com pessoal (contributo

de 1 pp), influenciadas pelo efeito transversal dos pagamentos associados ao descongelamento progressivo das

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carreiras na administração pública, cujo direito foi adquirido nos anos de 2018 e de 2019. Contribuíram ainda,

em sentido contrário, para essa evolução o crescimento da despesa o decréscimo da rubrica de outras despesas

(contributo de -0,7 pp), em grande medida decorrente do efeito de base ocorrido em 2018 referente a encargos

suportados pela Direção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF) relacionados com a assunção de passivos da

PARPÚBLICA, SGPS, S.A.

Quadro 4 – Evolução da despesa consolidada da administração central

2.4 – Região Autónoma da Madeira

Em 2019, a Região Autónoma da Madeira (RAM) registou um saldo global de -96,7 milhões de euros, que

representa uma deterioração de 88,8 milhões de euros face ao ano anterior. Este valor resultou de um aumento

da receita em 0,8%, substancialmente inferior ao crescimento da despesa (7%) – tendo o maior crescimento da

despesa na aquisição de bens de capital (28,4%), juros e outros encargos (17,8%) e as despesas com pessoal

(6,2%).

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Ocorreu uma diminuição da dívida não financeira, a qual, no final de 2019, foi de 131,8 milhões de euros,

traduzindo-se numa redução de 76,7 milhões de euros comparativamente com o período homólogo de 2018. No

que diz respeito aos pagamentos em atraso, registou-se uma diminuição de 6,2 milhões de euros face ao período

homólogo.

2.5 – Região Autónoma dos Açores

A Região Autónoma dos Açores (RAA) apresentou um saldo orçamental de -32,8 milhões de euros,

registando um agravamento de 8 milhões de euros face ao ano anterior. Este resultado deveu-se a um aumento

de despesa de 1,7%, ligeiramente superior ao da receita (1,1%).

A dívida não financeira, no final de 2019, era de 155,7 milhões de euros, o que se traduziu num aumento de

1,6 milhões de euros face ao stock inicial do ano. No que diz respeito aos pagamentos em atraso, registou-se

uma redução de 34,8 milhões de euros face ao período homólogo.

2.6 – Administração local

Em 2019, a administração local registou um saldo orçamental de 566,5 milhões de euros, mostrando-se

superior em 110,8 milhões de euros face ao excedente do ano anterior. Relativamente ao previsto no Orçamento

do Estado 2019, o saldo orçamental é inferior em 166,8 milhões de euros, resultado de uma menor execução

da receita (61,6 milhões de euros) inferior à execução da despesa (228,4 milhões de euros).

A dívida não financeira no final do período situou-se em 902,1 milhões de euros, o que se traduziu numa

redução de 111,1 milhões de euros face ao stock inicial de 2019. No que diz respeito aos pagamentos em atraso,

registou-se um decréscimo de 34,2 milhões de euros.

Tendo por base a aferição da dívida total, para um universo de 308 municípios, o limite ascendeu a 11 177,3

milhões de euros, ficando a dívida total aquém daquele limite em 7432 milhões de euros. Em 2019, a dívida total

registou uma redução de 473,6 milhões de euros.

3 – Execução orçamental das administrações regional e local

3.1 – Administração local

A administração local registou, em 2019, um saldo global de 566,5 milhões de euros, uma deterioração de

110,8 milhões de euros quando comparado com o ano anterior, em resultado de um crescimento homólogo da

receita (8,1%) maior do que o verificado na despesa (7,1%).

Para o aumento registado na receita face a 2018 (646,2 milhões de euros) contribuiu fundamentalmente o

comportamento verificado na venda de bens de investimento (212,2 milhões de euros) – em especial na venda

de terrenos na venda de terrenos por parte do município de Lisboa (246 milhões de euros) –, o aumento das

transferências de capital (195,2 milhões de euros), onde se destaca o «Adicional 2018» (72,4 milhões de euros),

e as transferências correntes (79,7 milhões de euros), para o qual contribuíram as transferências recebidas por

via da aplicação da Lei das Finanças Locais. As transferências recebidas da União Europeia registaram um

incremento conjugado de 23,9% (68,8 milhões de euros).

O crescimento da despesa em 7,1% (535,4 milhões de euros) resulta essencialmente do crescimento de

7,7% das despesas com pessoal (188,2 milhões de euros), justificado, em grande medida, pelo crescimento do

emprego nos municípios, pelo descongelamento das progressões e pela valorização salarial verificada nos

escalões remuneratórios mais baixos.

Em sentido contrário, destaca-se a diminuição em 66,3% das outras despesas de capital (56,1 milhões de

euros) e de 38,3% nos juros e outros encargos (35,3 milhões de euros), que reflete o pagamento efetuado em

2018 pelo município de Lisboa de uma indemnização que totalizou 95,5 milhões de euros, decorrente de uma

decisão judicial (65 milhões de euros de indemnização e 35,5 milhões de euros de juros de mora).

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Quadro 5 – Execução orçamental da administração local

Quando comparado com o Orçamento do Estado para 2019, o saldo da administração local apresenta um

desvio negativo de 166,8 milhões de euros. Este desvio é resultado de uma execução da despesa superior à

inicialmente estimada (228,4 milhões de euros), não compensada na totalidade pelo desvio positivo verificado

na execução da receita (61,6 milhões de euros).

Relativamente à receita, o desvio positivo decorre essencialmente da venda de bens de capital (95,2 milhões

de euros), associado à venda de terrenos por parte do município de Lisboa. Em sentido contrário, destaca-se a

receita fiscal, que registou uma execução inferior à prevista em 68,4 milhões de euros, em particular o IMT (65,5

milhões de euros) e o IMI (11,2 milhões de euros).

Na execução da despesa, o desvio positivo verificado é explicado, em grande medida, pelas despesas com

pessoal (147,2 milhões de euros), pela aquisição de bens e serviços (143,4 milhões de euros) e pelas

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transferências correntes (102 milhões de euros), parcialmente compensado pelo desvio negativo das

transferências de capital (138,5 milhões de euros).

3.2 – Fluxos financeiros entre a administração central e a administração local

Em 2019, as transferências da administração central destinadas à administração local ascenderam a 3342,6

milhões de euros. Deste valor, 3171 milhões de euros são provenientes do subsetor Estado, sendo que a

execução superou o previsto no Orçamento do Estado para 2019 em 10,1 milhões de euros. As transferências

dos serviços e fundos autónomos para a administração local (171,7 milhões de euros) incluem 104 milhões de

euros do Fundo Ambiental para as áreas metropolitanas e para as comunidades intermunicipais, para

financiamento do Programa de Apoio à Redução do Tarifário dos Transportes Públicos (PART), conforme

definido no Orçamento do Estado para 2019.

Os empréstimos de médio e longo prazos concedidos pelo Estado à administração local totalizaram 81,1

milhões de euros, o que compara com a previsão inicial de 561,9 milhões de euros. Este desvio decorre de uma

execução inferior ao orçamentado dos empréstimos no âmbito do IFRRU, do Portugal 2020 e da dotação

centralizada para fazer face aos efeitos dos incêndios de 2017. Relativamente aos empréstimos dos serviços e

fundos autónomos à administração local, o diferencial resulta essencialmente da não concretização de

empréstimos no âmbito do Fundo de Apoio Municipal (FAM), no montante de 40 milhões de euros, parcialmente

compensado por uma execução de empréstimos da Agência para o Desenvolvimento e Coesão superior ao

previsto em 2,7 milhões de euros. De referir ainda que o FAM concedeu empréstimos aos municípios no

montante de 38,7 milhões de euros para amortização de dívida financeira e comercial de anos anteriores.

No que se refere aos fluxos da administração local para a administração central, registaram-se transferências

no montante de 84,7 milhões de euros, das quais 47,5 milhões de euros se destinaram ao subsetor dos serviços

e fundos autónomos, em particular para a administração central do Sistema de Saúde, IP (43,5 milhões de

euros).

A receita de ativos financeiros do Estado relativa a empréstimos de médio e longo prazos provenientes da

administração local totalizou 115,3 milhões de euros, situando-se acima da previsão em 75,1 milhões de euros.

Estas receitas encontram-se sobretudo associadas à amortização de cerca de 100 milhões de euros dos

empréstimos concedidos pelo Estado no âmbito dos programas de regularização de dívidas. A receita de

passivos financeiros no Estado refere-se a uma aplicação em Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo

(CEDIC) efetuada pelo município de Lisboa, no montante de 225 milhões de euros, que não estava inicialmente

prevista no Orçamento do Estado para 2019.

Quadro 6 – Fluxos financeiros com a administração local

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O total dos fluxos financeiros destinados à administração local (operações extraorçamentais) foi de 364,6

milhões de euros, mais 53,8 milhões de euros do que em 2018, destacando-se o aumento dos fluxos recebidos

no âmbito do FEDER (49,2 milhões de euros).

PARTE III – Parecer do Tribunal de Contas

No âmbito do parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado, não se descortina, ao nível das

conclusões e recomendações formuladas, matéria absolutamente relevante no âmbito da administração pública

central e local, pese embora matérias no âmbito das finanças públicas e política fiscal sejam transversais a toda

a administração.

Merece, contudo, destaque, ao nível do processo orçamental de 2019, o facto de mais uma vez se verificar

uma insuficiente articulação e coerência entre os documentos de planeamento, de previsão orçamental e de

reporte da execução. A Conta Geral do Estado não identifica todas as alterações orçamentais que agravam o

défice orçamentado da administração central, designadamente aquelas que impliquem a criação ou reforço de

dotações de despesa efetiva com contrapartida de saldos de gerência.

Conclui o citado parecer, que a receita consolidada da administração central aumentou 1846 M€ (3,0%)

refletindo o aumento da receita fiscal em 1735 milhões de euros (3,9%), em particular da receita dos impostos

indiretos (mais 1606 milhões de euros), e da receita não fiscal em 111 milhões de euros (0,7%). Tal como ali se

refere, a despesa orçamental consolidada da Administração Central totalizou 66 522 M€, o que representa um

aumento de 1032 milhões de euros (1,6%) face a 2018. Nas despesas, destaca-se um aumento das despesas

com pessoal em 25,3 milhões de euros. No que concerne aos fluxos financeiros destinados às regiões

autónomas, conclui-se que totalizaram 878 milhões de euros, dos quais 498 milhões de euros destinaram-se à

Região Autónoma dos Açores e 380 milhões de euros se destinaram à Região Autónoma da Madeira.

Os fluxos financeiros para as autarquias locais ascenderam a 3877 milhões de euros, 3512 milhões de

euros de despesa orçamental da administração central e da Segurança Social (transferências, subsídios e

empréstimos) e 365 milhões de euros de operações extraorçamentais.

Ao nível das conclusões e recomendações o parecer do Tribunal de Contas, é muito incisivo em diversas

questões, que extravasam o âmbito desta Comissão.

PARTE IV – Relatório da UTAO

As conclusões principais apuradas pela UTAO na sua análise à Conta Geral do Estado de 2019, evidenciam

o seguinte:

– Em 2019, o saldo orçamental das administrações públicas em contabilidade nacional ascendeu a 0,1% do

PIB. As medidas temporárias e/ou não-recorrentes, em especial a capitalização contingente do Novo Banco,

oneraram o saldo orçamental em 0,6 pp do PIB.

– Face ao ano anterior, o saldo orçamental ajustado evidenciou um aumento de 0,6 pp do PIB, prosseguindo

a trajetória de melhoria continuada do saldo das AP registada nos últimos anos e ficou a dever-se à redução da

despesa com juros.

– A melhoria do saldo orçamental ajustado de medidas temporárias e/ou não-recorrentes foi alcançada,

principalmente, através do aumento da receita, e secundariamente pela redução da despesa com juros.

– O saldo orçamental de 2019 (não ajustado), apurado na ótica de contas nacionais, superou em 0,6 mil M€

o objetivo definido no Orçamento do Estado para o conjunto do ano aquando da sua aprovação pela Assembleia

da República. Recorde-se que o défice previsto pelo MF após a aprovação era de 0,2% do PIB. Em termos

ajustados de medidas temporárias ou não-recorrentes, o desvio entre o saldo orçamental executado e o saldo

orçamental subjacente ao Orçamento do Estado de 2019 foi maior, na ordem dos 1,3 mil milhões de euros. Este

desvio permitiu acomodar uma execução das medidas temporárias ou não-recorrentes com efeito mais negativo

sobre o saldo orçamental do que o previsto, associado à operação relacionada com o Novo Banco.

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– Em 2019 o défice das administrações públicas em contabilidade pública foi 662 M€ (-0,3% do PIB) em

termos ajustados, o que representa uma melhoria da posição orçamental face ao ano anterior, em valor e peso

no PIB. Em 2019, as administrações públicas registaram um défice global (não ajustado) de 570 milhões de

euros, que representa -0,3% do PIB nominal e traduz uma melhoria de 1671 milhões de euros (+0,8 pp do PIB)

face a 2018. Em termos ajustados, o saldo foi -662 M€ (-0,3% do PIB), evidenciando uma variação homóloga

de + 1595 milhões de euros (+ 0,7 pp PIB). O saldo primário ajustado apresentou um superavit de 7424 milhões

de euros, ascendendo a 3,5% do PIB, o que representa uma apreciação de 1253 milhões de euros (+0,5 pp do

PIB) face ao período anterior.

– Em 2019, 22 das 344 entidades contabilizadas na administração central (das quais, 19 do SNS) registavam

PMP superior a 180 dias, sendo que dois municípios da administração local tinham PMP acima de 180 dias.

– As EPR cuja dívida garantida pelo Estado mais se reduziu foram a PARVALOREM, S.A., a Infraestruturas

de Portugal, S.A., a CP – Comboios de Portugal, EPE, o Metropolitano de Lisboa, EPE, o Fundo de Resolução

e a PARUPS, S.A.

– A dívida garantida pelo Estado à Região Autónoma da Madeira (em que se incluem os Órgãos do Governo

Regional da Madeira e os serviços e fundos autónomos da Administração Regional da Madeira) ascendia a

2031,3 milhões de euros no final de 2019, tendo aumentado 239,2 milhões de euros face ao ano anterior.

PARTE V – Opinião da Relatora

A relatora do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a Conta Geral do

Estado 2019, que é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 137.º do

Regimento da Assembleia da República, reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para o debate em

Plenário

PARTE VI – Conclusões

A COF remeteu à CAPMADPL a Conta Geral do Estado de 2019, acompanhada do parecer do Tribunal de

Contas e do relatório da UTAO, para elaboração de parecer nas áreas da respetiva competência material.

Apreciados os documentos referidos, a CAPMADPL é de parecer que o presente relatório sobre a Conta

Geral do Estado 2019 deve ser presente à Comissão de Orçamento e Finanças, de acordo com a alínea c) do

número 1, do artigo 206.º do Regimento da Assembleia da República.

Palácio de São Bento, 9 de junho de 2021.

A Deputada relatora, Bebiana Cunha — O Presidente da Comissão,Fernando Ruas.

Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PS, do BE, do PCP e do PAN e a abstenção do PSD,

tendo-se registado a ausência do CDS-PP e do IL, na reunião da Comissão de 9 de junho de 2021.

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UTAO | UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL

Relatório UTAO n.º 6/2021

Apreciação da Conta Geral do Estado de 2019

Coleção: Encerramento das Contas Anuais das

Administrações Públicas

14 de abril de 2021

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Ficha técnica

A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orça-mental (UTAO) da Assembleia da República. Nos termos da Lei n.º 13/2010, de 19 de julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parla-mentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe assessoria técnica especializada através da elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre gestão orçamental e financeira pública.

Este estudo, orientado e revisto por Rui Nuno Baleiras, foi elaborado por António Antunes, Filipa Almeida Cardoso, Jorge Faria Silva, Patrícia Silva Gonçalves, Vítor Nunes Canarias e Rui Nuno Baleiras.

Título: Apreciação da Conta Geral do Estado de 2019

Coleção: Encerramento das Contas Anuais das Administrações Públicas

Relatório UTAO N.º 6/2021

Data de publicação: 14 de abril de 2021

Data-limite para incorporação de informação: 31/03/2021

Disponível em:https://www.parlamento.pt/sites/COM/XIVLeg/5COF/Paginas/utao.aspx.

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Índice Geral

Índice Geral

Índice de Tabelas

Índice de Gráficos

Índice de Figuras

Índice de Caixas

Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos

Sumário executivo

Execução orçamental em Contabilidade Nacional Execução orçamental em Contabilidade Pública Do saldo global às operações com ativos e passivos financeiros na Administração Central Dívida financeira pública e privada Dívida não-financeira das Administrações Públicas Riscos orçamentais associados a responsabilidades contingentes Regras de disciplina orçamental Indicadores económico-financeiros da Saúde Reforma das finanças públicas

1Introdução 2Execução orçamental em Contabilidade Nacional

Saldo orçamental em 2019 Do saldo orçamental em 2018 ao saldo orçamental em 2019 Comparação com o objetivo estabelecido no Orçamento do Estado de 2019Saldo orçamental em Contas Nacionais e saldo global em Contabilidade Pública no exercício de 2019Execução de medidas de política orçamental previstas na POE/2019 2.5.1Ponto de partida 2.5.2Interação com o Ministério das Finanças2.5.3Análise dos resultados2.5.4ConclusõesOrientação da política orçamental

3Execução orçamental em Contabilidade Pública Enquadramento de médio prazo para os resultados orçamentais de 2019 Evolução face a 2018 por subsector e grandes rubricas da classificação económica Desvios face ao orçamento aprovado 3.3.1Ano de 2019, por classificação económica 3.3.2Resenha histórica e prospetiva (2014–2020), por grandes agregados de classificação

económica Instrumentos de controlo da despesa 3.4.1Convencionais 3.4.2Não convencionais 3.4.3Ilações para a qualidade das políticas públicas

4Do saldo global às operações com ativos e passivos financeiros na Administração Central A restrição orçamental em base de caixa 4.1.1Conceitos 4.1.2Estado, 2014 a 2019 4.1.3Serviços e Fundos Autónomos, 2014 a 2019 Aplicações financeiras do Estado em 2019 Aplicações financeiras dos SFA em 2019

5Dívida financeira pública e privada Dívida direta do Estado Dívida pública de Maastricht Peso do serviço da dívida na despesa efetiva Financiamento da economia portuguesa e dívida externa

6Dívida não-financeira das Administrações Públicas Limitações da informação disponível Identificação e quantificação da dívida não-financeira Pagamentos em Atraso Prazos Médios de Pagamento das entidades públicas

7Riscos orçamentais associados a responsabilidades contingentes Conceitos Garantias e contragarantias concedidas pelo Estado Contingências com Parcerias Público-Privadas 7.3.1Sector rodoviário 7.3.2Sector ferroviário 7.3.3Sector da saúde 7.3.4Sector da segurança

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Regras relativas aos saldos orçamental e estrutural 8.1.1Saldo orçamental 8.1.2Saldo orçamental estrutural e despesa primária líquida Regra da dívida Quadro Plurianual de Programação Orçamental

9Indicadores económico-financeiros da SaúdePerímetro do Ministério da Saúde e comparação breve entre o SNS e o conjunto complementar Evolução do desempenho económico-financeiro do SNSIlações relevantes para o futuro do SNS

10Reforma das finanças públicas Aplicação da Lei de Enquadramento Orçamental Implementação do SNC-AP

Índice de Tabelas

Tabela 1 – Receita e despesa das Administrações Públicas em contabilidade nacional Tabela 2 – Receita e despesa das Administrações Públicas em contabilidade nacional ajustadas do efeito das

medidas temporárias ou não-recorrentes Tabela 3 – Passagem do saldo global das Administrações Públicas em contabilidade pública ao saldo orçamental

em contabilidade nacional em 2019 Tabela 4 – Previsões e impactos em 2019 das principais medidas de política orçamental Tabela 5 – Saldo global das Administrações Públicas em 2018 e 2019Tabela 6 – Saldo global ajustado das Administrações Públicas em 2018 e 2019, por subsectorTabela 7 – Conta consolidada das Administrações Públicas, por classificação económica, em termos ajustadosTabela 8 – Conta consolidada das Administrações Públicas, por subsector, ajustada e não-ajustada Tabela 9 – Dotações dos instrumentos de controlo convencionais, 2018–2019 Tabela 10 – Utilização da dotação provisional por programa orçamental e classificação económica Tabela 11 – Reserva orçamental por programa Tabela 12 – Dotações orçamentais sujeitas a autorização do MF em 2019 para conversão em despesa paga:

dotação inicial, utilização e poupanças, por classificação económica Tabela 13 – Correspondência de artigos entre POE e LOETabela 14 – Restrição de tesouraria do Estado em base de caixa: 2014–2019 Tabela 15 – Restrição de tesouraria dos SFA em base de caixa: 2014–2019Tabela 16 – Despesa do Estado em operações com ativos financeiros Tabela 17 – Receita do Estado em operações com ativos financeirosTabela 18 – Despesa dos SFA em operações com ativos financeirosTabela 19 – Receita dos SFA em operações com ativos financeiros Tabela 20 – Dívida direta do subsector EstadoTabela 21 – Principais fluxos da dívida direta do Estado em 2019Tabela 22 – Decomposição da variação do rácio da dívida pública no PIB Tabela 23 – Dívida não-financeira da Administração Central Tabela 24 – Evolução anual de Pagamentos em Atraso, 2014–2019Tabela 25 – Prazo Médio de Pagamentos das entidades públicas Tabela 26 – As 22 entidades da Administração Central com maior Prazo Médio de Pagamento Tabela 27 – Garantias concedidas pelo Estado: 2016–2019Tabela 28 – Contingências com PPP, posição em final de período: 2013–2019Tabela 29 – Contingências das PPP rodoviárias em 31 de dezembro de 2019Tabela 30 – Execução em 2019 do Quadro Plurianual de Programação OrçamentalTabela 31 – Comparação entre rubricas das contas anuais do Ministério da Saúde e do SNS—2019

Índice de Gráficos

Gráfico 1 – Saldo orçamental, 2015 a 2019 Gráfico 2 – Saldo orçamental e medidas temporárias ou não-recorrentes em 2019 Gráfico 3 – Saldo orçamental ajustado do efeito das medidas temporárias ou não-recorrentes, 2015 a 2019Gráfico 4 – Evolução do saldo orçamental desde1995 Gráfico 5 – Do saldo orçamental de 2018 ao saldo orçamental de 2019 Gráfico 6 – Despesa com juros e dívida pública em 2019Gráfico 7 – Saldo orçamental de 2019: OE/2019 versus execuçãoGráfico 8 – Saldo orçamental de 2019: OE/2019 e PE/2019–23 versus execução Gráfico 9 – Desvios entre a execução orçamental de 2019 e o OE/2019

8Regras de disciplina orçamental.

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Gráfico 10 – Variação da receita das Administrações Públicas em 2019 ajustada de medidas temporárias ou não-recorrentes

Gráfico 11 – Variação da despesa primária das Administrações Públicas em 2019 ajustada de medidas temporárias ou não-recorrentes

Gráfico 12 – Orientação da política orçamentalGráfico 13 – Evolução do saldo global das Administrações Públicas no período 2014–2021Gráfico 14 – Evolução da receita efetiva não ajustada 2014–2021Gráfico 15 – Evolução da despesa efetiva não ajustada 2014–2021Gráfico 16 – Contributos por subsector para a variação do saldo global ajustado no período 2018–2019 Gráfico 17 – Pesos da receita e da despesa das Administrações Públicas no PIB, 2018 e 2019Gráfico 18 – Contributos para a variação da receita efetiva Gráfico 19 – Contributos para a variação da despesa efetiva Gráfico 20 – Variações anuais da receita e da despesa ajustadas: OE/2019 e CGE/2019Gráfico 21 – Principais contributos para o desvio no saldo executado das Administrações Públicas face ao OE/2019Gráfico 22 – Principais contributos para o desvio da receita face ao OE/2019 Gráfico 23 – Principais contributos para o desvio da despesa face ao OE/2019Gráfico 24 – Execução versus orçamentação da receita efetiva e das suas componentes, 2014–2020 Gráfico 25 – Execução versus orçamentação da despesa total e das suas componentes, 2014–2020Gráfico 26 – Dotações dos instrumentos de controlo convencionais, 2018–2019 Gráfico 27 – Evolução das necessidades de financiamento do Estado em base de caixa: 2014–2019Gráfico 28 – Evolução das necessidades de financiamento dos SFA em base de caixa: 2014–2019 Gráfico 29 – Dívida pública de Maastricht, desagregada por instrumento: março de 2010 a março de 2020 Gráfico 30 – Dívida pública de Maastricht, desagregada por subsector: março de 2010 a março de 2020 Gráfico 31 – Serviço da dívida da Administração Central e da Segurança SocialGráfico 32 – Capacidade/necessidade de financiamento: sector público e sector privado, 1999 a 2020Gráfico 33 – Capacidade/necessidade de financiamento: decomposição do sector privado, 1999 a 2020Gráfico 34 – Dívida externa líquida de Portugal, 2000 a 2020 Gráfico 35 – Posição de Investimento Internacional Gráfico 36 – Pagamentos em atraso das Entidades Públicas, 2014–2019Gráfico 37 – Distribuição dos Pagamentos em Atraso nas Administrações Públicas por subsectores: 2015–2019 Gráfico 38 – Evolução do prazo médio de pagamentos das entidades públicas: 2014–2019Gráfico 39 – Evolução do Prazo Médio de Pagamentos por ministério, 2018 e 2019 Gráfico 40 – Evolução das contingências com PPP, 2018–2019 Gráfico 41 – Trajetória da dívida pública e regra de um vigésimo Gráfico 42 – Despesa financiada por receitas gerais para 2019: evolução nos tetos legais e execuçãoGráfico 43 – Estrutura de Rendimentos do SNS — 2019 Gráfico 44 – Estrutura de Gastos do SNS — 2019Gráfico 45 – Resultado Líquido do Exercício e Resultado Operacional do SNS no período 2014–2019Gráfico 46 – Transferências e Subsídios Correntes e Resultado Líquido do Exercício SNS no período 2014–2019 Gráfico 47 – Fundos Próprios e dotações de capital do SNS no período 2014–2019

Índice de Figuras

Figura 1 – Instrumentos não convencionais de controlo da despesa na legislação orçamental de 2019 Figura 2 – Entidades da Saúde

Índice de Caixas

Caixa 1 – Medidas temporárias ou não-recorrentes Caixa 2 – Ajustamentos UTAO à execução orçamental das Administrações Públicas, em Contabilidade PúblicaCaixa 3 – A restrição de tesouraria do Estado na contabilidade pública orçamentalCaixa 4 – Regime excecional e temporário de reequilíbrio financeiro de contratos de execução duradoura (2020)

Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos

Sigla/abrevia-

tura/acrónimo Designação

ACSS Administração Central do Sistema de Saúde

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Sigla/abrevia-

tura/acrónimo Designação

AdC Administração Central AdL Administração Local AdR Administração Regional ADSE Instituto de Proteção e Assistência na Doença, I. P AIMI Adicional ao Imposto Municipal sobre Imóveis AOE Alteração à Lei do Orçamento do Estado AP Administrações Públicas AR Assembleia da República ARS Administrações Regionais de Saúde BdP Banco de Portugal CE Comissão Europeia CGA Caixa Geral de Aposentações CGE Conta Geral do Estado CMVMC Custo de Mercadorias Vendidas e Matérias Consumidas DGAL Direção-Geral das Autarquias Locais DGO Direção-Geral do Orçamento DLEO/2019 Decreto-Lei de Execução Orçamental de 2019 EGE Encargos Gerais do Estado EM Estado(s)-Membro(s) EPE Entidade Pública Empresarial EPR Entidades Públicas Reclassificadas ERS Entidade Reguladora da Saúde eSPap Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, I.P. FBCF Formação Bruta de Capital Fixo FSE Fornecimento e Serviços Externos IAPMEI Agência para a Competitividade e Inovação IEC Impostos Especiais sobre o Consumo IGCP Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública — IGCP, E.P.E. IMT Instituto da Mobilidade e dos Transportes INE Instituto Nacional de Estatística INEM Instituto Nacional de Emergência Médica INFARMED Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde INSA,I.P. Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge IP Infraestruturas de Portugal, S.A. IPST,I.P. Instituto Português do Sangue e Transplantação IRC Imposto sobre o Rendimentos das Pessoas Coletivas IRS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares ISP Imposto sobre Produtos Petrolíferos IUC Imposto Único de Circulação IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado LCPA Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso LOE Lei do Orçamento do Estado MAFDR Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural MAI Ministério da Administração Interna MATE Ministério do Ambiente e Transição Energética MC Ministério da Cultura MCTES Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior MDN Ministério da Defesa Nacional ME Ministério da Economia MED Ministério da Educação MF Ministério das Finanças MJ Ministério da Justiça MM Ministério do Mar MNE Ministério dos Negócios Estrangeiros MPI Ministério do Planeamento e Infraestruturas MS Ministério da Saúde MTSSS Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social OE Orçamento do Estado p. Página p.p. Ponto(s) percentual(is) PAEF Programa de Ajustamento Económico e Financeiro PCM Presidência do Conselho de Ministros PE/2019–23 Programa de Estabilidade referente ao período 2019 a 2023 PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento PIB Produto Interno Bruto PII Posição de Investimento Internacional PME Pequena e Média Empresa PMP Prazos Médios de Pagamento

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Sigla/abrevia-

tura/acrónimo Designação

PO Programa Operacional POE Proposta de Orçamento do Estado pp. Páginas PPL Proposta de Lei PPO Projeto de Plano Orçamental PPP Parceria(s) Público-Privada(s) RAA Região Autónoma dos Açores RAM Região Autónoma da Madeira REF Reposição do Equilíbrio Financeiro RSI Rendimento Social de Inserção SEAF Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais SFA Serviços e Fundos Autónomos SI Serviços Integrados SICAS,I.P. Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e na Dependência SNC-AP Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas SNS Serviço Nacional de Saúde SPMS Serviços Partilhados do Ministério da Saúde SUCH Serviço de Utilização Comum de Hospitais TdC Tribunal de Contas UE União Europeia UniLEO Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental UTAO Unidade Técnica de Apoio Orçamental UTAO Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos

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Sumário executivo

1. Este documento aprecia a Conta Geral do Estado de 2019. A principal fonte é o relatório elaboradopelo Ministério das Finanças (MF) com esta epígrafe. Inúmeras outras fontes foram consultadas para produzir o documento.

2. O Sumário Executivo recapitula os resultados principais da análise da UTAO. As próximas páginassão um resumo desenvolvido das conclusões fundamentadas em cada um dos capítulos. Algumas são sugestões públicas para melhorias futuras no processo orçamental português. Em benefício de leitores com disponibilidade mais escassa, os resultados abaixo elencados estão acompanhados de uma justificação concisa e seguem a ordem dos capítulos. Os títulos dos capítulos são os cabeçalhos do Sumário Executivo. Informação relevante de contexto e as explicações completas estão disponíveis nos capítulos.

Execução orçamental em Contabilidade Nacional

3. Em contabilidade nacional, o saldo orçamental das Administrações Públicas (AP) ascendeu a 0,1%

do PIB em 2019. Com este resultado, Portugal alcançou o primeiro excedente orçamental da história da democracia portuguesa, ainda que de dimensão reduzida. As medidas temporárias ou não-recorrentes tiveram um efeito negativo sobre o saldo orçamental, de 0,6 p.p. do PIB, destacando-se, entre estas, o acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco. Esta operação, que o Orçamento do Estado para 2019 previa que atingisse 400 M€, acabou por se cifrar em, aproximadamente, o triplo daquele montante, ascendendo a 1149 M€, cerca de 0,5 % do PIB.

4. Excluindo o efeito das medidas temporárias ou não-recorrentes, o excedente orçamental registado

pelas AP foi superior, na ordem dos 0,7% do PIB. Face ao ano anterior, o saldo orçamental ajustado aumentou 0,6 p.p. do PIB. Esta evolução beneficiou da redução da despesa com juros e refletiu, ainda que em menor grau, um aumento do saldo primário maioritariamente associado à redução do peso da despesa primária no PIB.

5. O saldo orçamental de 2019 (não ajustado), apurado na ótica de contas nacionais, superou em

0,6 mil M€ o objetivo definido no Orçamento do Estado para o conjunto do ano aquando da sua

aprovação pela Assembleia da República. Recorde-se que o défice previsto pelo MF após a aprovação era de 0,2% do PIB. Em termos ajustados de medidas temporárias ou não-recorrentes, o desvio entre o saldo orçamental executado e o saldo orçamental subjacente ao OE/2019 foi maior, na ordem dos 1,3 mil M€. Este desvio permitiu acomodar uma execução das medidas temporárias ou não-recorrentes com efeito mais negativo sobre o saldo orçamental do que o previsto, associado à operação relacionada com o Novo Banco, anteriormente referida.

6. Para o saldo orçamental ajustado mais elevado face ao orçamentado inicialmente contribuíram

um nível de receita superior ao projetado pelo Governo e, sobretudo, uma execução da despesa aquém

do previsto no referencial anual, quer ao nível da despesa com juros, quer ao nível da despesa primária

ajustada. Na receita ajustada, a suborçamentação concentrou-se na receita fiscal e contributiva. Na despesa primária, a sobreorçamentação foi mais acentuada ao nível da Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF). Estes desvios em 2019 repetiram o padrão verificado nos anos anteriores da legislatura.

7. A sobreorçamentação da FBCF é habitual nos exercícios do Ministério das Finanças. Tipicamente,orçamenta receita de fundos europeus muito acima do nível que consegue executar, fundos esses que são a alavanca importante do investimento das AP, variável que precisa também de ser prevista em excesso para fechar as contas previsionais. A economia política há muito sinaliza que os eleitores gostam de investimento público e não apreciam pagar impostos; as propostas de OE dos últimos anos, parecem alinhar com estas predições teóricas, mas o fecho de contas tende a reverter os anúncios. Para esta assimetria entre previsão e resultados não será estranho o facto de as propostas de orçamento terem muito mais palco mediático do que os fechos de contas.

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8. Em 2019, a política orçamental assumiu uma orientação expansionista, refletida num aumento do

saldo primário estrutural. Esta orientação, num contexto de melhoria da conjuntura económica, conferiu à política orçamental um efeito pró-cíclico, afastando-se das disposições preconizadas no Pacto de Estabilidade e Crescimento.

9. O relatório do Ministério das Finanças (MF) com a CGE/2019 estreia o relato da execução das

principais medidas com impactos orçamentais em 2019, dando seguimento (parcial) a uma sugestão

da UTAO. No entanto, o relato do impacto de 27 medidas em 2019 é incompleto e peca por não disponibilizar os impactos de todas as medidas de política orçamental anunciadas nos planos prospetivos relevantes — Proposta de Orçamento do Estado para 2019 (POE/2019) e Programa de Estabilidade para o período 2019 a 2023 (PE/2019–23). O presente relatório compara as execuções com as previsões e mostra quais foram as medidas anunciadas sem execução indicada na CGE e as medidas com execução evidenciada na CGE que não foram explicitadas num ou no outro documento de planeamento orçamental.

10. A análise das listas de medidas apresentadas nos três documentos do MF permitiu constatar várias

incoerências entre os documentos de programação e o relato da execução: i) há 37 medidas de política orçamental que foram, classificadas pelo MF como principais nalgum dos três documentos de política acima citados. Este número diverge das 27 relatadas na CGE/2019; ii) no relato feito na CGE/2019, há três medidas sem execução apurada pelo MF e seis não foram identificadas na POE/2019 nem no PE/2019–23; iii) há dez medidas com impacto previsto no saldo que constam da POE/2019 ou do PE/2019–23, mas que não surgem na CGE/2019.

11. Sete medidas listadas como principais nos quadros da POE/2019 e da CGE/2019 apresentam

desvios materialmente expressivos entre os montantes projetados naqueles documentos e os valores

executados reportados na CGE. A UTAO solicitou esclarecimentos, sendo que o MF respondeu parcialmente ao solicitado. A análise no capítulo usou a resposta recebida.

12. De acordo os dados apurados, a execução em 2019 das principais medidas de política orçamental

impactou no saldo de 2019 negativamente, no montante de 900,5 M€ (0,42% do PIB). Este valor decorreu, essencialmente, do efeito carreado para 2019 das medidas adotadas em anos anteriores (– 759,3 M€), ao qual se adicionou o impacto das medidas de política novas, que contribuíram com – 141,2 M€.

13. O impacto agregado no saldo de 2019, por via da execução das principais medidas de política

anunciadas na POE/2019, foi negativo em 497,9 M€, ou seja, maior em 78,9 M€ do que inicialmente pre-

visto (– 576,8 M€), o que representa uma variação de 0,04% do PIB. Este desvio agregado negligenciável oculta desvios de execução superiores a 30% em 11 medidas. Os desvios apurados em medidas com impacto na receita, como a redução do IRC para as PME, a Alteração dos escalões de IRS e o Alarga-mento da dispensa do Pagamento Especial por Conta, são justificados por menor efeito de carreamento ou maior número de beneficiários em relação ao inicialmente previsto. Outras medidas apresentam des-vios significativos por as mesmas terem entrado em vigor mais tarde do que fora previsto no da POE/2019 (ex.: Alargamento da Prestação Social de Inclusão). Dez medidas apresentaram uma execução muito próxima do estimado.

14. A discussão sobre medidas de política orçamental tem uma objetividade técnica inversamente

proporcional à relevância política e mediática das mesmas. Todos os anos, as épocas de apreciação pública das POE e dos PE têm nas medidas de política que o Governo se propõe realizar um dos momentos altos de notoriedade nos discursos dos agentes políticos, nas notícias da comunicação social e nas opiniões publicadas. No entanto, existe demasiada opacidade por detrás dos anúncios. Desde logo, a classificação das medidas como “principais” e, portanto, acompanhadas de um número de impacto esperado é uma escolha discricionária do MF. Nunca os documentos referidos justificam por que é que umas medidas têm custeio e outras descritas nos mesmos não. Há medidas que recebem esse tratamento num ano e o perdem noutros. Nunca é dada informação metodológica sobre os exercícios de previsão, pelo que se torna muito difícil a avaliadores externos independentes pronunciarem-se sobre a razoabilidade ou plausibilidade das estimativas. Nuns anos medidas que aumentam salários na função pública têm impacto na receita, mas noutros tal efeito é omitido. Nestas condições, os exercícios que a UTAO faz para tentar mostrar ao público como é que a variação do

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saldo entre um ano e outros se decompõe em contributos das medidas permanentes antigas, das medidas permanentes novas, das medidas de efeito temporário ou não-recorrente e da repercussão pela economia de todos esses impulsos de política acaba sendo artificial. Esta é, pelo menos, a imagem que os documentos públicos transmitem, mas acredita-se que nos bastidores haja maior segurança e muito mais medidas novas ou antigas com efeitos carreados a serem projetadas. Tal como a UTAO vem alertando há anos, o adiamento recorrente da orçamentação por programas (nos termos previstos, mas adiados, dos artigos 45.º a 48.º da Lei de Enquadramento Orçamental) e da adoção de contabilidade de gestão impede a emergência de melhor informação previsional sobre as políticas públicas.

15. O desinteresse político e mediático na prestação de contas sobre as medidas contrasta com a

visibilidade dos anúncios. Se é certo que a discussão pública de anúncios de medidas desperta paixões nas épocas das POE e dos PE, não é menos verdade que quase ninguém se interessa por conhecer a execução das medidas e, ainda menos, por tentar perceber por que é que os anúncios foram sub ou sobrecumpridos. Historicamente, os relatórios do MF sobre a CGE nada reportam sobre isto e os debates parlamentares também não incidem sobre a falta desta informação. Aliás, a duração dedicada na AR à apreciação da CGE é elucidativa da preocupação em aprender com os ensinamentos do passado. É por isso que a inovação deste ano do MF em incluir alguma informação no relatório da CGE sobre a execução de medidas de política orçamental deve ser enaltecida e acarinhada. É um primeiro passo e deseja-se que possa ser aprofundado na edição do próximo ano.

16. A análise neste documento inclui uma sugestão para o MF aprofundar a prestação de contas sobre

as medidas anunciadas. Os próximos relatórios da CGE poderiam comparar os impactos previstos na POE respetiva com os impactos executados. Saber se os desvios foram grandes ou pequenos, positivos ou negativos, é interessante, mas não é o mais importante. Um documento de prestação de contas, para ser verdadeiramente eficaz, deve conter ensinamentos úteis para quem tem o dever de programar as contas públicas futuras e o dever de as julgar. Por isso, o exercício de autoavaliação que aqui se recomenda deveria também explicar as razões dos desvios principais e deixar pistas de reflexão sobre o que correu melhor e o que correu pior na governança das medidas.

Execução orçamental em Contabilidade Pública

17. Em 2019 o défice das AP em contabilidade pública foi 662 M€ (– 0,3% do PIB) em termos ajustados,

o que representa uma melhoria da posição orçamental face ao ano anterior, em valor e peso no PIB.

Em 2019, as AP registaram um défice global (não ajustado) de 570 M€, que representa – 0,3% do PIB nominal e traduz uma melhoria de 1671 M€ (+ 0,8 p.p. PIB) face a 2018. Em termos ajustados, o saldo foi – 662 M€ (– 0,3% do PIB), evidenciando uma variação homóloga de + 1595 M€ (+ 0,7 p.p. PIB). O saldoprimário ajustado apresentou um superavit de 7424 M€, ascendendo a 3,5% do PIB, o que representa uma apreciação de 1253 M€ (+ 0,5 p.p. PIB) face ao período anterior.

18. O saldo global de 2019 encontra-se já próximo do equilíbrio, culminando uma trajetória de melhoria

continuada desde 2014. Neste período observou-se uma consolidação orçamental de 6557 M€ em

termos não ajustados, resultante de uma variação da receita superior à da despesa. Numa perspetiva não ajustada, o défice orçamental reduziu-se de 7127 M€ em 2014 para 570 M€ em 2019, o que representa uma consolidação orçamental de 6557 M€ (+ 3,9 p.p. do PIB nominal). O crescimento da receita efetiva superou o da despesa efetiva ao longo de todo o período de análise, resultando na melhoria do saldo.

19. Em 2019 a receita das AP continuou a crescer a um ritmo superior ao da despesa, traduzindo-se na

melhoria do saldo global. Assistiu-se a uma diminuição do peso da despesa pública na economia. Em 2019 o saldo global ajustado de – 662 M€ traduz uma melhoria homóloga de 1595 M€, resultante de um aumento da receita (+ 4,7 %) superior ao da despesa (+ 2,8%). O ritmo de crescimento da despesa foi inferior ao do PIB nominal, pelo que o peso da despesa pública na economia caiu (41,98% do PIB nominal; variação – 0,6 p.p.). A receita representa 41,67% do PIB nominal, aumentando o seu peso em 0,2 p.p. face a 2018.

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20. A receita aumentou 4,7% em 2019, constituindo a receita fiscal o principal motor deste crescimento.

A componente fiscal e contributiva assegurou 79,4% deste incremento. A despesa efetiva cresceu 2,8%,

destacando-se o aumento das transferências correntes e despesa com o pessoal e as poupanças com

juros. A estrutura de cobrança segue a de anos anteriores: o incremento da receita é determinado pela receita fiscal (2,1 p.p.) e contributiva (1,7 p.p.), que, em conjunto, representam 79,4% do crescimento anual observado em 2019. A despesa efetiva cresceu 2,8%, destacando-se o aumento das transferências correntes e despesa com o pessoal e, em sentido oposto, a diminuição das “Outras despesas correntes” e as poupanças com juros.

21. A contenção da despesa determinou a melhoria de 1569 M€ no saldo global face ao previsto no

OE/2019. Ao nível dos agregados, tanto a receita como a despesa registaram crescimentos inferiores ao

previsto. A cobrança de receita quedou-se 1644 M€ aquém do previsto. No entanto, o desvio na

execução da despesa foi superior, situando-se 3213 M€ abaixo do limite autorizado, permitindo

aritmeticamente acomodar a não cobrança de receita e melhorar o saldo (+ 1569 M€).

22. O ano de 2019 continua a inserir-se num padrão de execução identificado desde 2014:

sobreorçamentação persistente da receita e da despesa, mas no decurso da execução os desvios na

despesa permitem acomodar os da receita e melhorar continuamente o saldo global:

 Na despesa, a generalidade das rubricas situa-se abaixo do previsto, constituindo o investimento(+1131 M€) e as “Outras despesas correntes” (+ 1008 M€) os desvios mais significativos;

 Apenas as despesas com o pessoal (– 538 M€) e a aquisição de bens e serviços (– 218 M€) sesituam acima do previsto;

 Na receita, o desvio de – 1644 M€ foi determinado pela subexecução das “Outras receitas cor-rentes” (– 1625 M€) e das “Receitas de capital” (– 1121 M€), situando-se a componente fiscal econtributiva acima do objetivo.

23. Este relatório (Subsecção 3.3.2) revisita o tema dos desvios entre previsão e execução no período

2014–2020, em contabilidade pública, atualizando o horizonte temporal. Uma análise conjunta aos

desvios da receita e da despesa não altera conclusões de estudos anteriores, permitindo concluir:

(i) Ao longo de todo o horizonte de análise verificam-se erros de previsão significativos, indiciandouma sobreorçamentação persistente da receita e, sobretudo, da despesa.

(ii) Os desvios em contabilidade pública são qualitativamente iguais aos desvios em contabilidadenacional.

(iii) Os desvios, por serem recorrentes, conferem à política orçamental seguida desde 2015 deter-minadas características: (1) deficiente previsão da receita nas suas diversas componentes; (2)a sobreorçamentação recorrente da receita não fiscal nem contributiva está concentrada nastransferências de capital da UE e nas vendas de bens e serviços, o que determina expetativasinfundadas de execução em categorias específicas da despesa mais dependentes daquelasreceitas, nomeadamente o investimento; (3) a suborçamentação da receita fiscal e contribu-tiva, por ocorrer na componente mais volumosa da receita efetiva, é um sintoma de prudênciana elaboração dos orçamentos, se não for exagerada, mas tem também um efeito deliberadona comunicação política sobre as novidades orçamentais para o ano seguinte.

(iv) Este padrão do previsor tem efeitos benéficos sobre a consolidação orçamental, mas implica-ções negativas na implementação das políticas públicas cujo planeamento se tenha baseadonuma restrição orçamental mais folgada do que a realidade ao longo do ano acaba determi-nando. O investimento constitui a rubrica da despesa com uma subexecução mais pronunciadaface ao previsto e o maior contributo para o desvio do saldo, o que poderá resultar em níveiscronicamente baixos de investimento público e degradação a médio prazo de infraestruturasnecessárias à economia e a uma adequada provisão de serviços públicos. A aprovação parla-mentar de tetos de despesa numa conjuntura económica favorável, como foi o período até2019, não dá aos gestores públicos e aos ministros sectoriais o horizonte de previsibilidade dese-jável para a judiciosa aplicação dos recursos coletivos. A incerteza sobre as restrições orçamen-tais anuais é agravada pela dimensão intrusiva dos instrumentos de controlo da liquidez, con-vencionais e não convencionais.

(v) Os desvios são compatíveis com argumentos da economia política segundo os quais os eleitoresgostam de despesa pública, mas não apreciam pagar impostos. Existem diferentes explicaçõesteóricas, e empiricamente validadas, segundo as quais os eleitores remuneram os governos emfunções pelo contributo que certas despesas, como investimento e prestações sociais, têm paraa sua utilidade e os penalizam pela retirada de rendimento disponível. São comuns nas linhasde investigação sobre os ciclos político-económicos, mesmo em enquadramentos de extrema

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racionalidade na formulação de expectativas. Anúncios que sobre-estimam o investimento e as entradas de fundos europeus e adiam a revelação de sobre-execuções de carga fiscal para momentos em que também é possível surpreender os eleitores com consolidações orçamentais mais favoráveis do que as antecipadas e, portanto, induzir expectativas de menos impostos fu-turos, são compatíveis com estes modelos económicos. Para esta assimetria entre previsão e resultados também não será estranho o facto de as propostas de orçamento terem muito mais palco mediático do que os fechos de contas.

24. Os instrumentos de política utilizados pelo MF para manter sob controlo a execução da despesa

consolidada das AP e assim proteger mais facilmente as metas da política orçamental da concretização

de riscos adversos, distinguem-se entre:

(i) Instrumentos convencionais: conjunto de dotações de despesa, inscritas na lei do Orçamentodo Estado e no decreto-lei de execução orçamental, cuja autorização para execução se en-contra sob decisão discricionária do Ministério das Finanças. São elas: a dotação provisional, asdotações centralizadas, as cativações e a reserva orçamental.

(ii) Instrumentos não convencionais: conjunto de normas jurídicas, também presentes nas leis orça-mentais anuais e nos respetivos decretos-leis de execução orçamental, que condicionam o au-mento da despesa e, de uma maneira mais geral, a autonomia de gestão das unidades orgâ-nicas de todos os níveis das AP relativamente aos recursos humanos e a bens e serviço intermé-dios.

25. No ano de 2019 as dotações sob controlo do Ministério das Finanças totalizaram 2482 M€, uma

diminuição homóloga de 520 M€, com origem na generalidade dos instrumentos, constituindo a reserva

a única exceção. Neste ano os instrumentos de gestão centralizada totalizaram 2482 M€ e representaram 2,3% do limite de despesa efetiva aprovado no OE (em termos ajustados), podendo repartir-se entre: (1) Dotações orçamentais inscritas no programa orçamental das Finanças, sob gestão discricionária do MF (dotação provisional e dotações centralizadas), que ascenderam a 974 M€, com um peso de 39,2% no total destes instrumentos; (2) Cativações e reserva orçamental, que reduzem a dotação disponível nos orçamentos de despesa, e em conjunto totalizam 1508 M€, com um peso de 60,8%.

26. Em 2019 foram utilizados 1833 M€ de dotações de instrumentos de gestão centralizada, uma

redução de 558 M€ face ao ano anterior, refletindo uma menor autorização para libertação da reserva

e das cativações. A redução na utilização destes instrumentos foi mais acentuada do que na sua orçamentação, com uma quebra de 558 M€ (– 23,3%), refletindo um menor volume de autorizações para a realização deste tipo de despesa, particularmente no respeitante à reserva orçamental e às cativações, reduzindo-se globalmente o grau de utilização de 79,7% em 2018 para 73,9% em 2019. As quantias utilizadas tiveram a seguinte distribuição por instrumento de controlo: 330 M€ em dotação provisional, 299 M€ em reserva orçamental, 670 M€ em cativações e 535 M€ em dotações centralizadas para fins específicos.

27. Do confronto dos desvios da execução da despesa efetiva ajustada com a utilização dos

instrumentos de racionamento da liquidez pelo Ministério das Finanças (dotação provisional, dotações

centralizadas, cativações e reservas orçamentais), emergem os seguintes resultados:

(i) No seu conjunto, a utilização dos instrumentos de controlo de despesa geridos pelo MF, seja porvia do reforço orçamental com contrapartida em dotações centralizadas ou pela libertação dedotações indisponíveis, representou 1,7% da despesa efetiva paga em 2019;

(ii) Os instrumentos sob gestão discricionária do MF permitiram alcançar uma poupança de 601 M€,medida pelo montante não utilizado destes instrumentos, representando 18,7% do desvio totalda despesa efetiva face ao OE/2019.

(iii) O reforço dos orçamentais sectoriais com contrapartida nas dotações sob controlo do MF (do-tação provisional e dotações centralizadas) totalizou 533 M€ e teve a seguinte composição pornatureza da despesa: 236 M€ foram destinados a despesas com pessoal, 165 M€ a transferênciascorrentes, 78 M€ à aquisição de bens e serviços, 22 M€ a investimento, 20 M€ a transferências decapital e 13 M€ a “Outras despesas correntes”. As dotações inscritas no orçamento do MF des-tinam-se, maioritariamente, à gestão corrente, representando a componente de capital (inves-timento e transferências) apenas 6,8% desta despesa.

(iv) O reforço das despesas com pessoal consumiu 71,4% da dotação provisional e 44,2% das dota-ções inscritas no programa orçamental das Finanças sob gestão discricionária do MF, sendo a

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sua quase totalidade destinada ao P011—Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar. Em 2019 reafirma-se o padrão de suborçamentação reiterada que se vem repetindo, pelo me-nos, desde 2015, sempre mitigado pelo recurso sistemático à dotação provisional. Esta dotação foi criada com a finalidade de fazer face a despesas imprevistas, urgentes e inadiáveis. O seu consumo quase total na gestão corrente contraria a sua finalidade e não constitui uma boa prática orçamental. Também não é prudente, uma vez que absorve recursos que poderão ser necessários para fazer face a necessidades verdadeiramente inesperadas, obrigando em última instância à apresentação de alterações ao orçamento que poderiam não ser necessários com uma previsão orçamental mais realista.

(v) A crónica subexecução do investimento constitui um padrão da execução orçamental desde2014 que se repete em 2019 e encontra correspondência na fraca utilização dos capitais degestão centralizada destinados a assegurar a contrapartida pública nacional no financiamentodos projetos de investimento público contratadas no âmbito do Portugal 2020. Em 2019 a suaredução foi reduzida para 50 M€, tendo sido utilizados 17 M€, refletindo um grau de utilizaçãode 33,8%, o mais reduzido na tipologia das dotações centralizadas. Também se relaciona coma fraca cobrança de receita de capital (66,1%).

28. Sendo inegável que os instrumentos convencionais de controlo da despesa por parte do MF têm

ajudado a reduzir os desequilíbrios nas finanças públicas, a análise efetuada ao período 2014 a 2020

encerra implicações críticas para a qualidade das políticas públicas mais afetadas por eles. Chama-se, pois, a atenção dos leitores para efeitos porventura indesejáveis da manutenção, anos a fio, das características identificadas na Subsecção 3.4.1 e também na Secção 3.3 (desvios entre execução e orçamentação).

(i) A gestão orçamental excessivamente centralizada no MF exerce-se, nomeadamente, atravésdos instrumentos discricionários de controlo da despesa.

(ii) Os instrumentos convencionais cresceram na sua escala financeira ao longo do período. Peseembora a redução em 2019, representaram neste ano uma parte significativa da despesa efe-tiva executada (1,7%) e das poupanças alcançadas (18,7% do desvio total da despesa).

(iii) O MF utiliza os instrumentos centralizados de despesa maioritariamente para travar a despesapública sectorial (as cativações e a reserva representam cerca de 60,8% da dotação destesinstrumentos em 2019). Ao mesmo tempo, as dotações ao seu dispor (dotação provisional edotações centralizadas, com um peso de 39,2% desta categoria) são maioritariamente destina-das à intervenção na gestão corrente e à mitigação de problemas crónicos de suborçamenta-ção, permanecendo subexecutadas as categorias de despesa que se relacionam com investi-mento, uma vez que a componente de capital representa escassos 6,8% dos reforços sectoriais.

(iv) A suborçamentação reiterada nalgumas rubricas da despesa, particularmente as despesascom pessoal no Ministério da Educação, sempre mitigada com recurso à dotação provisional,prejudica a qualidade global das políticas públicas afetadas na medida em que retira aos ges-tores sectoriais a previsibilidade sobre as suas restrições orçamentais (montantes e momentosem que a liquidez fica disponível para assumir compromissos).

(v) A utilização da dotação provisional na gestão corrente, em despesas que não são imprevistas,contraria a sua finalidade, é imprudente e não constitui uma boa prática orçamental — é sem-pre preferível cortar à partida, na fase de orçamentação, do que alimentar expectativas decapacidade financeira que nunca chega a ser plenamente libertada.

(vi) A proliferação de dotações centralizadas, inscritas no programa orçamental do Ministério dasFinanças, contraria o princípio de especificação da despesa. Estas dotações, destinando-se asatisfazer eventuais necessidades específicas de políticas sectoriais, poderiam ser geridas pre-cautoriamente pelos ministros sectoriais respetivos, no seus orçamentos, em nome da responsa-bilidade orçamental.

(vii) Conjugando os resultados da Subsecção 3.3.2, que analisa os desvios entre previsão e execu-ção de 2014 a 2020, com os da Subsecção 3.4.1, que analisa os instrumentos convencionais,deve referir-se que a intervenção do MF na história recente das finanças públicas teve um papelimportante na consolidação orçamental de 6557 M€ alcançada neste período, consolidaçãonum período de expansão económica e que contou com a ajuda do racionamento da liquidezdos serviços da AdC. No entanto, como sugestão futura destinada a melhorar a qualidade daspolíticas públicas, salienta-se ser preferível apresentar ao Parlamento dotações de despesa maisrealistas e regras de utilização menos intrusivas na autonomia de gestão dos sectores do quecongelar imediatamente após a aprovação parlamentar fatias tão expressivas do orçamentoe sujeitar os decisores políticos e os gestores a negociações permanentes ao longo do ano sobreos reais limites à despesa e à prática de atos de gestão sectoriais.

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29. Mantiveram-se em vigor durante 2019 os instrumentos não convencionais de controlo da despesa.

São restrições à autonomia das entidades públicas, em todos os níveis das AP (incluindo o sector público

empresarial) para contratar serviços e recrutar recursos humanos. A UTAO tem vindo a alertar para a subsistência, anos a fio, de regras nas leis orçamentais e nos decretos-lei de execução orçamental que obstaculizam a tomada de decisões de gestão corrente com cabimento orçamental aprovado pela AR (fê-lo nas apreciações das propostas de OE para 2020 e 2021). O Governo propõe e o Parlamento aprova os tetos de despesa das unidades orgânicas da Administração Central e da Segurança Social. Todavia, a mesma lei introduz, há inúmeros anos, um conjunto avultado de procedimentos internos e interministeriais de fundamentação de decisões de gestão, na maioria das vezes, banais, com necessidade de autorização prévia por parte dos membros do Governo das áreas sectorial, das Finanças e, no caso dos recursos humanos, também da área da Administração Pública. O mesmo conjunto de restrições é estendido, pelas leis orçamentais anuais, às Administrações Regional e Local, nestes casos atribuindo o poder de aprovação prévia aos órgãos políticos próprios de cada uma. A generalidade das empresas públicas dos três níveis de jurisdição territorial não escapa à alçada destes instrumentos de restrição da despesa.

30. A análise da UTAO alerta os legisladores para a utilidade de repensarem seriamente a manutenção

dos instrumentos não convencionais. É certo que eles podem ajudar o MF a conter a despesa abaixo dos tetos aprovados pela AR e a limitar a assunção de certos compromissos de despesa plurianuais (caso do pessoal, sobretudo). Mas os legisladores devem também ter em conta o preço que o país paga em termos da qualidade dos serviços públicos prestados às empresas e aos cidadãos por causa de todo este arsenal de instrumentos de controlo se manter em vigor acriticamente, tantos anos a fio, sejam eles de crise ou expansão económica. Tais instrumentos são uma intromissão profunda do poder político na gestão corrente das organizações públicas, que verticaliza e centraliza tanto decisões importantes como decisões triviais na vida das organizações, com reflexos negativos na gestão e na qualidade da produção das unidades orgânicas. Recomenda-se que sejam oportunamente escutados o Governo, mas também antigos e atuais gestores públicos, para ponderação de um eventual alívio destas

restrições na próxima lei orçamental.

Do saldo global às operações com ativos e passivos financeiros na Administração Central

31. As necessidades de financiamento da Administração Central podem decorrer de duas grandes

componentes, o saldo global e a despesa líquida em ativos financeiros. No que respeita ao Estado, o saldo global tem-se apresentado sistematicamente negativo ao longo dos anos, exigindo o recurso a financiamento a partir de fontes não efetivas, isto é, com recurso a operações com passivos financeiros. A situação dos Serviços e Fundos Autónomos é distinta, não só porque demandam um valor inferior de necessidades de financiamento, mas também porque a sua origem é diferente. Este subsector apresenta um saldo global mais próximo do equilíbrio, tendo sido excedentário em 2019, um saldo da gerência anterior positivo, crescente e muito expressivo, bem como um valor menos relevante que o do Estado em despesa com ativos financeiros.

32. Entre 2014 e 2019 o Estado reduziu a necessidade de recorrer a fontes de financiamento para além

das receitas efetivas, o que permitiu diminuir as emissões de dívida, líquidas de amortizações. A receita líquida de passivos financeiros, isto é, o montante de financiamento que o Estado teve de obter para suprir as suas necessidades líquidas de financiamento, reduziu-se de 14 754 M€ em 2014 para 9499 M€ em 2019, pese embora o ano de 2019 tenha registado um acréscimo de 2160 M€ face ao ano precedente. O acréscimo registado, no subsector Estado, em 2019, ficou a dever-se a dois fatores: ao crescimento (homólogo) da despesa líquida em ativos financeiros e à degradação (homóloga) do saldo global.

Dívida financeira pública e privada

33. Em 2019, assistiu-se à continuação da recomposição do stock da dívida direta, i.e., ao acréscimo

do peso da dívida titulada a médio e longo por contrapartida da redução no peso da dívida às

organizações internacionais. As Obrigações do Tesouro constituem o principal instrumento de

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financiamento da dívida direta, tendo o IGCP utilizado leilões e um sindicato bancário para novas emissões em 2019, bem como um leilão de troca que visou assegurar simultaneamente a emissão e a amortização de Obrigações do Tesouro.

34. A dívida pública aferida na ótica de Maastricht situou-se em 116,8% do PIB no final de 2019, o que

corresponde a uma redução de 4,6 p.p. face ao final do ano anterior. Em termos nominais, o valor foi de 250,0 mil M€ no final de 2019, o que compara com 249,3 mil M€ no final de 2018. Quanto ao montante de dívida pública de Maastricht líquida de aplicações em depósitos no final de 2019, este situou-se em 235,5 mil M€, o que corresponde a um aumento de 2859 M€.

35. O peso do serviço da dívida pública tem descido ao longo do horizonte 2014–2019, desde um peso

na despesa efetiva de 72,5% em 2014 até 56,9% em 2019. O serviço da dívida num determiando ano reflete o montante de recursos financeiros que o sector público precisa mobilizar durante esse período para pagar juros, comissões e impostos sobre ambos, bem como os reembolsos dos capitais que atingem a maturidade.

36. O sector institucional das Administrações Públicas apresentou um contributo positivo para o

financiamento da economia portuguesa em 2019 pela primeira vez desde o início da série estatística.

Relativamente à decomposição do sector privado em 2019, este apresentou uma capacidade de financiamento. Os sectores institucionais “famílias” e “sociedades financeiras” continuaram a registar uma capacidade de financiamento, enquanto o sector institucional “sociedades não-financeiras” apresentou uma necessidade de financiamento.

37. O peso da dívida externa líquida dentro da Posição de Investimento Internacional (PII) é elevado

no caso da economia portuguesa, pelo que o financiamento externo de Portugal é obtido

maioritariamente através de instrumentos de dívida. O peso da dívida externa líquida no PIB diminuiu entre o final de 2018 e o final de 2019, o que contribuiu para a melhoria da PII.

Dívida não-financeira das Administrações Públicas

38. A CGE/2019 reporta a evolução das obrigações a pagar não-financeiras das Administrações

Públicas; a informação disponibilizada é, mais uma vez, insuficiente, parcial, fragmentada e de

comparabilidade difícil. Tendo por base as obstáculos na análise colocados pelos dados disponibilizados na CGE/2019, a UTAO recorreu adicionalmente a informação da Direção-Geral do Orçamento, do Tribunal de Contas, da Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS) e da Direção-Geral das Autarquias Locais para conseguir fazer o ponto da situação da dívida não-financeira das Administrações Públicas, dos pagamentos com atraso superior a 90 dias e do Prazo Médio de Pagamento das entidades públicas a fornecedores, por subsectores.

39. Não há metas quantificáveis para reduzir as obrigações não-financeiras contra as quais aferir os

resultados da execução. O Orçamento do Estado para 2019 não inseriu nenhum objetivo quantificável que permitisse a avaliação ex post dos resultados obtidos e explanados na Conta Geral do Estado de 2019.

40. Não há informação sobre o stock acumulado pelas Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) fora

da área da Saúde. A aferição da totalidade da divida não-financeira de 2019 da Administração Central e a comparação com anos anteriores encontra-se limitada pelo facto do valor total apurado em 2019, não contabilizar, por falta de informação, o contributo das EPR (excluindo o SNS).

41. Em 2019, a dívida não-financeira das AP está largamente concentrada nas unidades orgânicas que

constituem o SNS. Tendo por base a informação da CGE/2019 e o Relatório e Contas da Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS, IP), o valor acumulado de dívida não-financeira da Administração Central, incluindo os Hospitais EPE, ascendeu a 3038 M€, representando uma redução de apenas 82 M€, face a 2018. Esta evolução não inclui, por falta de dados, os valores referentes à dívida não-financeira das EPR. As Entidades Públicas inseridas no SNS contribuíram para 84,2% (2559 M€) da dívida não-financeira apurada da Administração Central (AdC). A aquisição de bens e serviços corresponde à rubrica de

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despesa que mais contribuiu para a dívida não-financeira em todos os subsectores das AP, em particular nas entidades pertencentes ao SNS.

42. Em 2019, o stock de pagamentos em atraso seguiu a tendência de redução registada nos últimos

anos devido à diminuição momentânea registada neste indicador nos Hospitais EPE. No ano de 2019, registou-se uma redução significativa de 265 M€ (– 37,4%), face a 2018, no nível de pagamentos em atraso por parte das AP, que se fixou nos 443 M€, sendo este valor o mais baixo desde 2014. Esta evolução foi determinada pela variação registada nos Hospitais EPE, nos quais as dívidas em atraso se reduziram em 227 M€ (– 47,1%), por via da liquidação de dívida em atraso efetuada no mês de dezembro de 2019, conseguida com a canalização para este fim dos reforços de capital efetuados nos hospitais EPE du-rante o ano.

43. No final de 2019, a dívida não-financeira em mora nos Hospitais EPE representava 57,9% do universo

das AP, abaixo do peso atingido em 2018 de 68,3%. A maioria dos pagamentos em atraso por parte Administrações Públicas permanece neste conjunto de entidades.

44. Em 2019, o Prazo Médio de Pagamentos (PMP) das entidades públicas foi idêntico ao registado no

ano anterior. Há uma heterogeneidade considerável de PMP. No final de 2019, 90% do total de Entidades Públicas tinha um PMP igual ou inferior a 31 dias, quando 113 dias era a média no universo SNS (parte daquele total). Em 2019, o PMP na média de todas as Entidades Públicas permaneceu inalterado face ao ano anterior (57 dias), registando-se um aumento na Administração Central e Regional, que contra-põe com a diminuição verificada nas entidades do SNS (113 dias), para as quais o prazo diminui para o nível mais baixo de desde 2014, beneficiando da canalização dos reforços de capital efetuados, man-tendo-se, no entanto, como o mais elevado de todas as áreas das AP.

45. Os organismos sob a tutela do Ministério da Saúde, do Ministério da Defesa Nacional e do Ministério

da Cultura não atingiram os objetivos para a redução do PMP definidos para o ano de 2019, em contraste com a situação verificada nos demais ministérios.

46. Em 2019, 22 das 344 entidades contabilizadas na Administração Central (das quais, 19 do SNS)

registavam PMP superior a 180 dias, sendo que dois municípios da Administração Local tinham PMP

acima de 180 dias.

47. A manutenção de níveis elevados de PMP penaliza a tesouraria dos fornecedores das AP e onerao custo dos bens e serviços que esta adquire. Assim, a redução da dívida não-financeira e dos prazosmédios de pagamento por parte das AP terá um impacto positivo na tesouraria dos seus credores e também reduzirá o custo dos produtos intermédios e produtos finais das entidades adquirentes, devendo, pois, ser encarada como uma prioridade.

Riscos orçamentais associados a responsabilidades contingentes

48. Em 31 de dezembro de 2019, o total de garantias concedidas pelo Estado ascendia a 16 602 M€.

Deste valor, 2800 M€ respeitavam à garantia de carteira. Uma outra parcela diz respeito a dívida garantida pelo Estado às EPR, a qual ascendia a 6222,5 M€ no final de 2019, tendo-se reduzido em 3282 M€ face a dezembro de 2018, sendo o segundo ano consecutivo em que se regista uma redução.

49. As EPR cuja dívida garantida pelo Estado mais se reduziu foram a PARVALOREM, S.A., a

Infraestruturas de Portugal, S.A., a CP – Comboios de Portugal, E.P.E., o Metropolitano de Lisboa, E.P.E., o

Fundo de Resolução e a PARUPS, S.A.. No seu conjunto, prevê-se que as EPR venham a amortizar 2928,4 M€ no período 2020–2024, o que corresponde a cerca de 47,1% do montante garantido pelo Estado a estas entidades no final de 2019. Deste valor, cerca de 8,2% (509,9 M€) deverão ser amortizados em 2020 e 38,9% (2418,5 M€) no período 2021–2024. As amortizações mais significativas deverão ser efetuadas por Metropolitano de Lisboa, E.P.E., Infraestruturas de Portugal, Parque Escolar, E.P.E. e Metro do Porto, S.A..

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50. No que respeita a outras entidades públicas, não classificadas como EPR, o valor total das garantias

no final de 2019 ascendia a 1274,7 M€. O montante mais significativo dizia respeito ao Grupo AdP — Águas de Portugal, S.A., (1174,7 M€). Do total garantido a estas entidades, cerca de 4,6% (58,8 M€) deverá ser amortizado em 2020 e 30,8% (392,7 M€) no período 2021–2024. A AdP — Águas de Portugal, S.A. deverá amortizar os referidos 58,8 M€ em 2020 e 292,7 M€ no período 2021–2024, e a STCP 100 M€ neste mesmo quadriénio, liquidando a totalidade da dívida que se encontra atualmente garantida pelo Estado.

51. A dívida garantida pelo Estado à Região Autónoma da Madeira (em que se incluem os Órgãos do

Governo Regional e os Serviços e Fundos Autónomos da Administração Regional da Madeira) ascendia

a 2031,3 M€ no final de 2019. Aumentou 239,2 M€ face ao ano anterior. Daquele valor, encontrava-se prevista a amortização de 115,9 M€ em 2020 e 684,2 no período 2021–2024.

52. Ao longo de 2019 foram executados 107 M€ do stock de garantias concedidas pelo Estado. Este

substituio o dever de pagar a credores que residia em duas entidades públicas: Fundo de Contragarantia Mútuo, no valor de 30 M€, e Fundo de Recuperação de Créditos, na quantia de 76 M€. Neste último caso, o pagamento (efetuado pelo Estado) em execução da garantia serviu para assegurar as responsabilidades do Fundo de Recuperação de Créditos perante os seus participantes, pela aquisição dos créditos aos investidores não qualificados do papel comercial emitido pela Espírito Santo Internacional, S.A. e pela Rio Forte Investments, S.A., no montante global de 156 M€.

53. O stock de pedidos de Reposição do Equilíbrio Financeiro, efetuados pelos parceiros privados do

sector rodoviário (concessionárias e subconcessionárias rodoviárias), ascendeu a 878 M€ no final de

2019. Tratou-se de um aumento global de 313 M€ face ao registado no final de 2018. Refira-se que, no conjunto das concessões do Estado, se registou uma redução de 320 M€ enquanto nas subconcessões se verificou um acréscimo de 633 M€. Destacam-se, pela dimensão que assumem, i) dois diferendos que emergiram em 2019 com a subconcessionária da Algarve Litoral (Rotas do Algarve Litoral, S.A.), no valor total de 488 M€, e ii) três pedidos efetuados pela subconcessionária da Baixo Tejo (AEBT – Auto-Estradas do Baixo Tejo, S.A.), com o valor total de 299 M€, dos quais 155 M€ tiveram origem em 2012 e 144 M€ em 2019.

54. Relativamente aos demais sectores de atividade (ferroviário, saúde e segurança), os montantes

peticionados pelos parceiros privados são significativamente inferiores, mas, em alguns casos, não se

encontram quantificados. O mais relevante é o diferendo existente com a ELOS — Ligações de Alta Ve-locidade, S.A. Neste último caso, o Estado foi condenado ao pagamento de uma indemnização de cerca de 150 M€, acrescida de juros, tendo a entidade privada entretanto interposto uma ação execu-tiva no valor de 192 M€.

Regras de disciplina orçamental

55. Em 2019, o saldo orçamental das Administrações Públicas em contabilidade nacional permaneceu

acima do limite – 3,0% do PIB. Este é o l imite instituído como valor de referência para a regra do saldo orçamental no Tratado da União Europeia.

56. Para 2020, porém, as Projeções da Comissão Europeia (CE) da Primavera apontavam para Portugal

um saldo orçamental marcadamente negativo, na ordem dos – 6,5% do PIB. Esta deterioração expressiva das perspetivas orçamentais é explicada pelos efeitos macroenómicos e orçamentais da pandemia de COVID-19. Apesar das Projeções da CE perspetivarem que Portugal não iria cumprir o critério do saldo orçamental em 2020, à semelhança do que sucedia para todos os restantes países da área euro, a CE decidiu não instaurar procedimentos por défices excessivos. Esta decisão inseriu-se no âmbito da cláusula de derrogação geral do PEC, que foi pela primeira vez ativada em março de 2020.

57. A Comissão Europeia apuros riscos de desvio nos critérios da despesa primária líquida e da

trajetória do slado estrutural. Em julho de 2018, o Conselho recomendou uma trajetória de ajustamento em direção ao Objetivo de Médio Prazo (OMP) consubstanciada num crescimento nominal da despesa primária líquida que não excedesse os 0,7% em 2019 e correspondente a um ajustamento anual do saldo

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estrutural de, pelo menos, 0,6 p.p. do PIB. Ao nível da despesa primária líquida, a Comissão Europeia veio depois a apurar a existência de um risco de desvio significativo, com base nos resultados orçamentais apurados para o conjunto do ano de 2019 e nas Projeções da Primavera da Comissão Europeia para os anos subsequentes. Por sua vez, ao nível do saldo estrutural, a Comissão apurou ter existido algum risco de desvio face à trajetória de ajustamento recomendada.

58. A divergência na avaliação do esforço orçamental apurado com base em cada um dos

indicadores anteriormente referidos exigiu a realização de uma avaliação global. Esta acabou por confirmar ter existido em 2019 um desvio significativo face aos requisitos da vertente preventiva do PEC. Em circunstâncias normais, perante a existência de um desvio significativo face à trajetória de ajustamento em direção ao OMP, as disposições do PEC determinam a abertura de um procedimento por desvio significativo. No entanto, dada a ativação da cláusula de derrogação geral que entretanto sobreveio, não foram adotadas etapas no âmbito do procedimento por desvio significativo relativo a Portugal.

59. Portugal cumpriu a regra da dívida. A regra para a dívida pública que vigorou para o caso deportuguês durante o período de transição 2017-2019 foi a do Ajustamento Estrutural Linear Mínimo (MLSA), tendo a Comissão Europeia concluído que Portugal cumpriu o ajustamento necessário para o limite da dívida pública no final de 2019.

60. A regra nacional da despesa foi cumprida. O Quadro Plurianual de Programação Orçamental(QPPO) constitui uma regra de disciplina orçamental voluntariamente assumida por Portugal para o seu processo orçamental. Concluiu-se, análsie da UTAO, que, no ano de 2019, a despesa financiada por receitas gerais ascendeu a 51 323 M€, cumprindo, assim, o limite definido no OE/2019 (52 355 M€).

Indicadores económico-financeiros da Saúde

61. O Serviço Nacional de Saúde (SNS) absorve quase todo o orçamento do Ministério da Saúde. O SNSé o destinatário da quase totalidade das transferências e subsídios à exploração com origem no financiamento do OE e é responsável pela esmagadora maioria dos encargos anuais contabilizados nas principais rubricas de gastos.

62. O exercício de 2019 do SNS apresentava, desde o início, indícios que se trataria de mais um ano

com prejuízo significativo. O aumento previsível dos gastos em rubricas de maior peso, aliado ao reforço insuficiente de financiamento da atividade de exploração do SNS, resultaram no segundo maior prejuízo anual desde 2014.

63. Há uma enorme concentração na conta do SNS. O financiamento do Orçamento do Estado atravésde transferências correntes e subsídios à exploração representou 93,7% dos rendimentos do SNS em 2019. Os Gastos com Pessoal e Fornecimentos e Serviços Externos representaram cerca de quatro quintos da totalidade dos Gastos no exercício de 2019 do SNS.

64. O desequilíbrio do balanço do SNS é considerável e determinado pela dívida comercial. O Passivototal do SNS acumulado em finais de 2019 era 2302,4% superior ao valor de Fundos Próprios e ascendia a 3,95 mil M€. Cerca de 65% deste montante decorria de dívidas a fornecedores e outros credores do SNS.

65. No período de 2014 a 2019, o incremento de 1519,4 M€, nas transferências correntes e subsídios à

exploração para o SNS com origem no financiamento do OE, revelou-se significativamente insuficiente

para evitar prejuízos acumulados (– 2957,1 M€). Os prejuízos anuais consecutivos aliados às consequen-tes “injeções” de capital são reflexo da suborçamentação sistemática do Serviço Nacional de Saúde.

66. No final de 2019, a situação económico-financeira do SNS causa profunda apreensão e deve

motivar uma reflexão séria sobre o modelo de gestão. O SNS apresenta um cenário de “inviabilidade económica e financeira” caracterizado por: i) prejuízos anuais consecutivos; ii) indicadores financeiros que dão conta do valor mais baixo de Fundos Próprios nos últimos seis anos (dão para pagar 4,3% dos

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passivos de 2019); iii) passivo elevado assente em dívida a fornecedores e outros credores do SNS; iv) rácios de autonomia financeira e solvabilidade extremamente baixos. Esta situação deriva, entre outros aspetos, da opção do “cliente” e “acionista” Estado pela suborçamentação consecutiva e “alívios” momentâneos, através de injeções de capital nas entidades do SNS. Esta prática já provou que não é vantajosa para nenhum dos intervenientes. Para além dos constrangimentos acima referidos, a gestão dos estabelecimentos do SNS é ainda condicionada por uma centralização excessiva, na tutela sectorial e no MF, de decisões que deveriam ser tomadas na esfera de autonomia dos conselhos de administração, como sejam as substituições de pessoal e a panóplia de atos de gestão corrente que carecem de autorização política morosa e sujeita a muita documentação relativos a recrutamento e contratação de serviços. Sem uma correção estrutural e integrada de todas estas dimensões, os estrangulamentos na atividade assistencial continuarão a ser uma realidade para utentes, trabalhadores, gestores e fornecedores.

67. O Orçamento do Estado de 2020 disponibilizou recursos adicionais no sentido de mitigar a subor-

çamentação do SNS. O OE/2020 propunha-se mitigar a suborçamentação do SNS, através de um reforço significativo de 901 M€ em transferências correntes e subsídios à exploração com origem no financia-mento anual previsto no OE para o programa da Saúde. A dimensão deste reforço visava equiparar os rendimentos aos gastos da atividade do SNS, reduzindo a probabilidade de prejuízo anual e mitigando, assim, a necessidade de novas injeções de capital durante o exercício de 2020, em contraste com o ocorrido desde 2014. Porém, a emergência da pandemia de COVID-19 alterou profundamente o con-texto, prejudicando irremediavelmente a avaliação ex post das intenções do Governo.

Reforma das finanças públicas

68. Para a prossecução da reforma das finanças públicas assumem particular relevância o ritmo de

aplicação da nova Lei de Enquadramento Orçamental e a implementação do SNC-AP. Contudo, o Tribunal de Contas no seu parecer apontou a ausência de progressos em aspetos basilares desta reforma, como são a definição de uma estratégia de implementação da LEO, a operacionalização do modelo de governação e a afetação de recursos humanos, pelo que, a nova calendarização proposta com a recente alteração à LEO (Lei n.º 41/2020, de 18 de agosto) corre o risco de também não ser cumprida.

69. No tocante à prestação de contas em SNC-AP, não se registaram progressos significativos no que

diz respeito ao número de unidades orgânicas que reportam neste regime contabilístico. Com efeito, o processo de prestação de contas relativo a 2019 foi influenciado por normas que permitiram a não aplicação do SNC-AP a um conjunto de entidades, desde logo por norma contida na própria Lei do OE/2020 (Lei n.º 2/2020, de 31 de março, artigo 316.º) e, por outro lado, pela extensão dos prazos de prestação de contas ao Tribunal, em razão da pandemia de COVID-19 (Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março).

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1 Introdução

70. Este trabalho analisa a Conta Geral do Estado (CGE) referente ao exercício económico de 2019. Ofecho definitivo da CGE/2019 está reportado num conjunto vasto de documentos elaborados pelo Ministério das Finanças (MF) e depositados no sítio Internet da Direção-Geral do Orçamento. O relatório e as contas distribuem-se por 12 documentos. Deram entrada na Assembleia da República em 1 de julho de 2020. O Parecer do Tribunal de Contas foi divulgado a 14 de dezembro de 2020. O Parlamento irá apreciar e votar a CGE/2019 nesta Primavera. O presente relatório é o contributo da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) para essa apreciação política e também para o conhecimento pelos cidadãos do estado das finanças públicas do seu País.

71. Em Portugal fala-se muito sobre anúncios e intenções, mas pouco sobre resultados. O debatepolítico e mediático sobre finanças públicas é, historicamente, muito vivo e intenso sobre os documentos de programação da política orçamental, as Propostas de Orçamento do Estado e os Programas de Estabilidade, bem como sobre os documentos de programação da política de coesão. Nos primeiros, as previsões macro-orçamentais têm destaque, bem como as medidas de política propostas para o futuro. Nos segundos, há espaço para a estratégia, mas a discussão sobre as gavetas de financiamento público parece ser mais importante do que sobre os impactos na economia e na sociedade. Porém, a discussão sobre a concretização das medidas de política e as razões das eventuais divergências entre promessas e resultados tem muito menos palco. E é pena, porquanto conhecer e tomar consciência do ponto de partida é o primeiro passo de um qualquer processo racional de construção do futuro, seja o do ano seguinte, o dos próximos quatro ou o dos próximos sete. Os resultados processados ao longo deste relatório permitiram extrair, normalmente no final dos capítulos, várias ilações relevantes para a tomada de decisões políticas, no Governo e na Assembleia da República, sobre o enquadramento orçamental.

72. Reconhecer virtualidades e fragilidades na experiência passada é um exercício intelectual

indispensável para reforçar os alicerces do futuro. Poderá julgar-se que analisar hoje as consequências financeiras e patrimoniais da atividade das Administrações Públicas terminada há mais de 15 meses é desinteressante, tanto mais que a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) terminou há dois meses a apreciação da conta provisória de 2020 (Relatório UTAO n.º 3/2021, de 18 de fevereiro) e há pouco mais de cinco a análise final aos desenvolvimentos orçamentais previstos para 2021 (Relatório UTAO n.º 25/2020, de 11 de novembro). Porquê então recuar dois anos quando o que marca no presente a agenda mediática é o que vai acontecendo em 2021? A resposta é simples, embora se desdobre em várias razões. Primeira, não ser mediático não significa ser irrelevante. Segunda, a apresentação e a discussão no espaço público de uma proposta de Orçamento do Estado ou de um Programa de Estabilidade são, obviamente, preenchidas com muitas promessas e manifestações de intenções. Numa sociedade responsável, é bom que se prestem contas e disponibilizem para escrutínio de terceiros os resultados das promessas e das intenções declaradas. Terceira, todos querem um futuro melhor que o passado. Governo, oposições, todos os cidadãos o pretendem, é da natureza humana. Só conhecendo e avaliando o passado se pode, com solidez, avançar para um devir melhor. A análise da UTAO, bem como o parecer do Tribunal de Contas, pretendem disponibilizar à comunidade elementos de reflexão independentes dos poderes executivo e legislativo, que a ajudem, por intermédio destes poderes, a manter e reforçar finanças públicas sustentáveis e, por essa via, propiciadoras de políticas públicas eficazes. A quarta razão para este relatório, neste momento, é processual. A Assembleia da República é a entidade competente para aprovar a CGE. A UTAO tem o dever de proporcionar aos deputados a sua apreciação técnica para que eles a possam ter em conta no julgamento que oportunamente farão sobre a CGE/2019.

73. A utilidade do passado para melhorar o futuro aumenta se o diagnóstico do que aconteceu não se

limitar ao último ano e, pelo contrário, se o mesmo tentar enquadrar os desenvolvimentos de 2019 nas

trajetórias dos cinco anos anteriores. Por isso, inúmeras variáveis da CGE/2019 são apreciadas neste relatório com uma lente que recua até 2014 a fim de tentar perceber se o que sucedeu em 2019 foi um acidente ou se se insere em padrões de regularidade. Nalguns casos pertinentes, a análise compara

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também com as perspetivas até 2021, usando as contas provisórias de 2020 e o Orçamento do Estado para 2021.

74. A análise neste documento usou inúmeras fontes. A mais abundantemente consultada, foi,naturalmente, o relatório e contas que constituem o objeto deste estudo. Trata-se do acervo de 12 documentos do MF acima identificado. Do mesmo, a peça mais utilizada foi o Tomo I do 1.º volume: “Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social”. A lista de outras fontes bibliográficas é enorme e estão todas identificadas nos parágrafos e nos objetos construídos com a informação nelas disponibilizada. A UTAO agradece aos autores de todas estas fontes o trabalho que a ajudou a elaborar a análise aqui apresentada.

75. As contas provisórias das Administrações Públicas referentes ao exercício de 2019 foram já

apreciadas pela UTAO. No âmbito das suas coleções sobre a execução orçamental nas óticas da contabilidade pública e da contabilidade nacional, foram publicados em 2020 o Relatório UTAO n.º 3/2020, de 13 de fevereiro, e o Relatório UTAO n.º 8/2020, de 7 de abril. O primeiro analisa o que sucedeu em contabilidade pública e o segundo em contabilidade nacional. Cobriram todos os subsectores das Administrações Públicas.

76. Neste relatório, a cobertura do sector das Administrações Públicas não é completa. A razãoprincipal é o mandato legal da Conta Geral do Estado. O relato feito no relatório e contas do MF, em contabilidade pública, abrange os subsectores Administração Central e Segurança Social e a informação prestada é muito extensa. Não há obrigação de integrar os subsectores regional e local. Na medida do possível, a UTAO vai além da CGE propriamente dita e recolheu noutras fontes dados comparáveis para oferecer uma leitura ligeiramente mais abrangente sobre a situação financeira do conjunto das Administrações Públicas em 2019.

77. Por comparação com a edição do ano passado, este relatório estreia dois capítulos: indicadores

económico-financeiros da área da Saúde e ponto da situação sobre a reforma das finanças públicas. São dois domínios nevrálgicos para a qualidade das políticas públicas e a sustentabilidade das contas públicas. Em ambos, o País acumula problemas estruturais sérios. A eclosão da pandemia de COVID-19 veio expor com enorme clareza as fragilidades das arquiteturas institucionais respetivas. No primeiro domínio, através das limitações na prestação dos cuidados de saúde não-COVID; no segundo domínio, através das limitações na capacidade de fogo dos instrumentos de estabilização macroeconómica e de resposta aos agentes económicos mais atingidos pelas medidas de confinamento socioeconómico.

78. A análise à CGE/2019 desdobra-se em dez capítulos. Após esta Introdução, o Capítulo 2 aprecia

os principais resultados, em contabilidade nacional, da atividade económica consolidada das

Administrações Públicas. Recorrendo ao relato em contabilidade pública, o capítulo seguinte analisa a execução orçamental agregada e por subsector, com destaque para os instrumentos convencionais e não convencionais de controlo da despesa pública. O Capítulo 4 sai do saldo global para apreciar, também em contabilidade pública, as operações com ativos e passivos financeiros. Os passivos financeiros merecem um destaque maior no Capítulo 5; combina as duas óticas contabilísticas para explicar, entre outros elementos, o peso das amortizações e dos encargos da dívida pública na despesa efetiva e a relação da dívida pública com a dívida externa de Portugal e a posição financeira dos outros sectores residentes. A dívida pública não é apenas financeira e, por isso, existe o Capítulo 6 para informar sobre uma área importante das responsabilidades coletivas, que é a dívida não financeira, ainda por cima por se tratar de uma área na qual a informação de base prestada pelo MF é muito deficitária. Há ainda responsabilidades coletivas que ainda não estão reconhecidas nas contas, mas sobre as quais impendem riscos importantes de virem a onerar os contribuintes no futuro. São as responsabilidades contingentes, escrutinadas no Capítulo 7. Importa notar a importância do balanço de 2019 nesta área pois ela veio a conhecer um crescimento muito expressivo em 2020 e 2021 em virtude da pandemia e das medidas de política tomadas para combater os seus malefícios na saúde e na atividade económica. Na medida da informação que for possível apurar, a análise da UTAO ao próximo Programa de Estabilidade irá destacar este tema. As regras de disciplina orçamental vigentes em 2019 são abordadas no Capítulo 8. Aprecia a avaliação da Comissão Europeia ao cumprimento das mesmas por Portugal e também apresenta a avaliação da UTAO ao cumprimento da regra doméstica da despesa. Os dois temas novos, anunciados no parágrafo 77, constituem os dois últimos capítulos.

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2 Execução orçamental em Contabilidade Nacional

79. Neste capítulo analisa-se a conta das Administrações Públicas na ótica da Contabilidade Nacional.

Procede, por um lado, a uma análise dos resultados orçamentais de 2019 na ótica referida e, por outro, à sua comparação com o objetivo orçamental estabelecido no Orçamento do Estado aprovado para 2019, bem como com a trajetória de ajustamento aí prevista. Os anúncios de medidas de política apresentados na proposta de Orçamento do Estado para 2019 e no Programa de Estabildade 2019–23 são confrontados com a execução que foi apossível apurar.

80. A informação utilizada neste capítulo corresponde à divulgação das contas nacionais por sector

institucional realizada pelo INE em dezembro último, que difere da informação de contas nacionais

apresentada pelo Ministério das Finanças (MF) no Relatório da CGE/2019, em virtude da revisão dos

resultados estatísticos pelo INE. Os dados de contas nacionais apresentados no Relatório da CGE de 2019 são os disponíveis à data da sua entrega e correspondem à 1.ª Notificação dos Défices Excessivos, de abril de 2020. No presente capítulo, a UTAO utiliza a informação mais recente de contas nacionais disponibilizada pelo INE, que data do final de dezembro de 2020, e que incorpora revisões às séries estatísticas. As revisões seguem um calendário regular de divulgação e resultam da incorporação de informação mais recente que ficou, entretanto, disponível para ser utilizada pelo compilador de estatística.

81. O capítulo está estruturado em seis secções. A Secção 2.1 analisa o saldo orçamental de 2019, comparticular enfoque no contributo das medidas temporárias ou não-recorrentes para o resultado alcançado no conjunto do ano. A Secção 2.2 analisa a evolução do saldo orçamental em 2019 face ao ano anterior, identificando os contributos da receita, da despesa e das medidas temporárias ou não-recorrentes para aquela evolução. A Secção 2.3 informa sobre o cumprimento do objetivo para 2019 estabelecido no Orçamento do Estado aprovado pela Assembleia da República, e avalia em que medida a trajetória dos grandes agregados de receita e despesa implementada no decorrer do ano divergiu ou não da que se encontrava projetada em sede do Orçamento do Estado. A Secção 2.4 procede à comparação do saldo orçamental em contas nacionais com o saldo global em contabilidade pública que lhe está subjacente e analisa os principais ajustamentos que justificam, em 2019, a diferença entre as duas óticas contabilísticas. A Secção 2.5 analisa a concretização financeira das medidas de política orçamental anunciadas para ter execução em 2019 nos documentos de programação orçamental da época. Por fim, a Secção 2.6 analisa a orientação da política orçamental em 2019.

Saldo orçamental em 2019

82. Em 2019, o saldo das AP em contabilidade nacional ascendeu a 0,1% do PIB (Gráfico 1), um

resultado que constituiu o primeiro excedente orçamental da história democrática portuguesa. Em termos nominais o saldo orçamental cifrou-se em 177 M€. A conta consolidada do sector é apresentada detalhadamente na Tabela 1. A mesma conta, mas expurgada das operações classificadas como temporários ou não-recorrentes, surge na Tabela 2. Muitas cifras invocadas neste capítulo provêm destes quadros.

83. As medidas temporárias ou não-recorrentes oneraram o saldo orçamental em contas nacionais em

0,6 p.p. do PIB. À semelhança do que sucedeu no ano anterior, entre as operações realizadas em 2019 destaca-se o acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco, responsável por uma parte significativa do efeito líquido negativo que estas operações produziram, no seu conjunto, sobre o saldo orçamental (). Esta operação, que se reporta ao 2.º trimestre de 2019, foi classificada em Contabilidade Nacional como transferência de capital das AP para o sector financeiro e cifrou-se em 1149 M€, o equivalente a 0,5% do PIB anual. Em 2019, o saldo orçamental das AP foi ainda onerado pela compensação do Estado à concessionária das Autoestradas do Douro Litoral. Em sentido contrário, a recuperação de parte da garantia do Banco Privado Português (BPP) teve um ligeiro impacto positivo

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Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.

Gráfico 2 – Saldo orçamental e medidas temporárias ou não-recorrentes em 2019 (em percentagem do PIB)

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.

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-0,6

0,1

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

Saldoorçamental

ajustado

Medidas temporáriasou não-recorrentes

Saldoorçamental

sobre o saldo. A Caixa 1, p. 17, identifica o conjunto de medidas temporárias ou não-recorrentes consideradas pela UTAO no ano de 2019 e para cada um dos anos relevantes para a análise apresentada neste capítulo.

84. Excluindo o efeito das medidas temporárias ou não-recorrentes, o excedente orçamental registado em 2019 foi superior, na ordem dos 0,7% do PIB. Este resultado sucede a um ligeiro excedente orçamental em termos ajustados registado já em 2018 (Gráfico 3).

Gráfico 1 – Saldo orçamental, 2015 a 2019

(em percentagem do PIB)

16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________

159

Página 160

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores apresentados correspon-dem aos que constam do Gráfico 1 mas sem o efeito das medidas temporárias ou não-recorrentes consideradas pela UTAO no período apresentado, as quais se encontram identificadas na Caixa 1.

Caixa 1 – Medidas temporárias ou não-recorrentes

A UTAO classificou como temporárias ou não-recorrentes as seguintes medidas:

2015: Efeito sobre o saldo orçamental: – 1,3 p.p. do PIB (i) Venda e resolução do BANIF (– 1,4 p.p.);(ii) Contribuição extraordinária para o Fundo de Resolução (+ 0,1 p.p.).

2016: Efeito sobre o saldo orçamental: + 0,4 p.p. do PIB (i) Devolução de pre-paid margins do Fundo Europeu de Estabilização Financeira (FEEF) (+ 0,2 p.p.);(ii) Acerto de contribuições para a União Europeia (+ 0,0 p.p.);(iii) Entrega de F-16 à Roménia (+ 0,1 p.p.);(iv) Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES) (+ 0,2 p.p.).

2017: Efeito sobre o saldo orçamental: – 2,2 p.p. do PIB (i) Recapitalização da CGD (– 2,0 p.p.);(ii) Conversão de ativos por impostos diferidos (AID) (– 0,1 p.p.);(iii) Swaps da STCP e da Carris (– 0,1 p.p.);(iv) Recuperação da garantia do BPP (+ 0,0 p.p.);(v) Indemnizações e reconstrução na sequência dos incêndios de 2017 (– 0,0 p.p.);(vi) Inconstitucionalidade da taxa de proteção civil de Lisboa (– 0,0 p.p.);(vii) Entrega de F-16 à Roménia (+ 0,0 p.p).

2018: Efeito sobre o saldo orçamental: – 0,5 p.p. do PIB (i) Recuperação de garantia do BPP (+ 0,1 p.p.);(ii) Acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco (– 0,4 p.p.);(iii) Indemnizações e reconstrução na sequência dos incêndios de 2017 (– 0,1 p.p.);(iv) Pagamento de indemnização pela Câmara Municipal de Lisboa por decisão judicial (– 0,0 p.p.);(v) Conversão de ativos por impostos diferidos (AID) (– 0,0 p.p.).

2019: Efeito sobre o saldo orçamental: – 0,6 p.p. do PIB (i) Recuperação de garantia do BPP (+ 0,0 p.p.);(ii) Acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco (– 0,5 p.p.);(iii) Compensação do Estado à concessionária AEDL (Autoestradas do Douro Litoral) (– 0,1 p.p.).

Do saldo orçamental em 2018 ao saldo orçamental em 2019

85. O saldo orçamental das AP, em Contabilidade Nacional, evidenciou em 2019 um aumento face ao

registado no ano anterior, tendo alcançado pela primeira vez na história da democracia portuguesa um

excedente orçamental, ainda que de dimensão reduzida. O Gráfico 4 regista a evolução do saldo orçamental desde 1995, ano a que se reporta o início da compilação do saldo orçamental de acordo com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC) com caráter obrigatório no seio da União Europeia. Este quadro contabilístico comum tem sido objeto de sucessivas revisões, encontrando-se

-3,2

-2,3

-0,8

0,1

0,7

-5,0

-4,0

-3,0

-2,0

-1,0

0,0

1,0

2,0

2015 2016 2017 2018 2019

Gráfico 3 – Saldo orçamental ajustado do efeito das medidas temporárias ou

não-recorrentes, 2015 a 2019 (em percentagem do PIB)

II SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________

160

Página 161

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.

86. A melhoria do saldo orçamental em 2019 refletiu um aumento do saldo ajustado do impacto das

medidas temporárias ou não-recorrentes, enquanto estas verificaram um agravamento do seu efeito

negativo sobre o saldo orçamental. Conforme ilustrado anteriormente no Gráfico 2, as medidas com natureza temporária ou não-recorrente oneraram o saldo orçamental de 2019 em 0,6 p.p. do PIB, em termos líquidos. Quando comprado com 2018, o efeito penalizador sobre o saldo agravou-se em 0,2 p.p. do PIB, conforme se evidencia no Gráfico 5, sobretudo em resultado de um valor mais elevado assumido pelo Fundo de Resolução na capitalização contingente do Novo Banco. A melhoria do saldo orçamental em 2019 decorreu, assim, de um alargamento do excedente orçamental ao nível do saldo ajustado do efeito daquelas medidas. Em 2019 este saldo ascendeu a 0,7% do PIB (vide Gráfico 3), o que correspondeu a um aumento em 0,6 p.p. do PIB, conforme se ilustra no Gráfico 5.

Gráfico 5 – Do saldo orçamental de 2018 ao saldo orçamental de 2019 (em percentagem e em p.p. do PIB)

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.

87. A melhoria do saldo orçamental em percentagem do PIB, quando ajustado de medidas de natureza

temporária ou não-recorrente, refletiu, sobretudo, a redução da despesa com juros e, em menor grau,

o aumento do saldo primário. Os encargos com a dívida pública reduziram-se em 2019, tanto em termosnominais (– 8,3%) como em percentagem do PIB (– 0,4 p.p. do PIB). Esta evolução decorreu de uma diminuição da taxa de juro implícita da dívida pública, de 2,8% no final de 2018 para 2,5% no final de 2019 (Gráfico 6), num contexto em que o stock nominal de dívida pública evidenciou um aumento de 722 M€ (desenvolvimento na Secção 5.2).

-5,2 -4,7-3,7

-4,4

-3,0 -3,3

-5,7-6,2 -6,1

-4,2

-2,9-3,7

-9,9

-11,4

-7,7

-6,2-5,1

-7,4

-4,4

-1,9-3,0

-0,3

0,1

-14,0

-12,0

-10,0

-8,0

-6,0

-4,0

-2,0

0,0

2,0

1995 1996 1997 1998 1999 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

- 0,3

- 0,4

- 0,2

0,1

- 0,3- 0,1

- 1,0

- 0,5

0,0

0,5

1,0

Δ Receita ajustada

Δ Despesa primária ajustada Δ Juros

Δ Saldo de medidas

temporárias

ou não-recorrentes

2018

Decomposição da variação do

saldo orçamental em 2019 2019

Δ Saldo orçamentalajustado

+ 0,6

Δ Saldo primário ajustado+ 0,2

atualmente em vigor o SEC 2010, que entrou em vigor em 2014. As séries neste referencial metodológico na base de 2016 encontram-se disponíveis desde 1995.

Gráfico 4 – Evolução do saldo orçamental desde1995 (em percentagem e em p.p. do PIB)

16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________

161

Página 162

Fontes: Banco de Portugal, INE e cálculos da UTAO. | Nota: No gráfico apresenta-se a despesa com juros em percentagem do PIB apurada em cada trimestre.

I II III IV I II III IV

2018 2019

Dívida em% do PIB

126,4 125,5 125,0 121,5 122,8 120,1 119,6 117,2

Juros em % do PIB(esc. dir.)

3,5 3,2 3,4 3,3 3,1 3,0 3,0 2,8

Tx de juroimplícita

em %(esc. dir.)

2,9 2,8 2,8 2,8 2,7 2,7 2,6 2,5

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

140,0

88. O aumento do excedente orçamental verificado ao nível do saldo primário, ajustado de medidas

temporárias ou não-recorrentes, foi alcançado através da redução no peso da despesa primária

ajustada face ao PIB. Por sua vez, a receita das AP ajustada evidenciou um ligeiro decréscimo do seu peso face ao PIB. Em resultado desta evolução, o saldo primário ajustado aumentou 0,2 p.p. face ao ano anterior, para 3,7% do PIB em 2019 (vide Tabela 2).

Gráfico 6 – Despesa com juros e dívida pública em 2019 (em percentagem e em p.p. do PIB)

II SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________

162

Página 163

Tabela 1 – Receita e despesa das Administrações Públicas em contabilidade nacional

Fontes: INE e cálculos da UTAO.

Em milhões

de euros

Em % do

PIB

Em milhões

de euros

Em % do

PIB

Variação

homóloga

em p.p. do

PIB

Taxa de

variação

homóloga

em %

88 006 42,9 91 161 42,7 -0,2 3,6

Receita corrente 87 028 42,4 90 486 42,4 0,0 4,0

51 621 25,2 52 915 24,8 -0,4 2,5

30 942 15,1 32 066 15,0 0,0 3,6

20 679 10,1 20 849 9,8 -0,3 0,8

23 860 11,6 25 274 11,8 0,2 5,9

11 548 5,6 12 296 5,8 0,1 6,5

Receitas de capital 978 0,5 676 0,3 -0,2 -30,9

88 722 43,2 90 984 42,7 -0,6 2,5

Despesa corrente 82 479 40,2 84 732 39,7 -0,5 2,7

Consumo intermédio 10 847 5,3 11 149 5,2 -0,1 2,8

Despesas com pessoal 22 030 10,7 22 905 10,7 0,0 4,0

Prestações sociais 37 248 18,2 38 745 18,2 0,0 4,0

Subsídios 799 0,4 853 0,4 0,0 6,7

Juros 6 903 3,4 6 331 3,0 -0,4 -8,3

Outras despesas correntes 4 653 2,3 4 750 2,2 0,0 2,1

Despesa de capital 6 243 3,0 6 252 2,9 -0,1 0,1

FBCF 3 790 1,8 4 015 1,9 0,0 5,9

Outras despesas de capital 2 453 1,2 2 237 1,0 -0,1 -8,8

-716 -0,3 177 0,1 0,4

Saldo primário 6 186 3,0 6 508 3,1 0,0

Receita fiscal e contributiva 75 480 36,8 78 189 36,7 -0,1 3,6

Despesa corrente primária 75 577 36,8 78 402 36,8 -0,1 3,7

Despesa primária 81 820 39,9 84 654 39,7 -0,2 3,5

Por memória:

PIB nominal 205 184 213 301 4,0

Impostos indiretos

2018 2019

Receita total

Receita fiscal

Saldo orçamental

Impostos diretos

Contribuições sociais

Outras receitas correntes

Despesa total

16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________

163

Página 164

Tabela 2 – Receita e despesa das Administrações Públicas em contabilidade nacional

ajustadas do efeito das medidas temporárias ou não-recorrentes

Comparação com o objetivo estabelecido no Orçamento do Estado de 2019

89. O saldo orçamental registado em 2019, apurado na ótica de Contas Nacionais, superou o objetivo

fixado pelo Governo para o conjunto do ano no OE/2019.

90. O desvio na execução do saldo orçamental (não ajustado) face ao objetivo inicialmente

estabelecido no OE/2019 refletiu uma execução da receita acima do nível projetado a par de uma

execução da despesa com juros abaixo do aprovado

Em milhões

de euros

Em % do

PIB

Em milhões

de euros

Em % do

PIB

Variação

homóloga

em p.p. do

PIB

Taxa de

variação

homóloga

em %

87 840 42,8 91 108 42,7 -0,1 3,7

Receita corrente 87 028 42,4 90 486 42,4 0,0 4,0

51 621 25,2 52 915 24,8 -0,4 2,5

30 942 15,1 32 066 15,0 0,0 3,6

20 679 10,1 20 849 9,8 -0,3 0,8

23 860 11,6 25 274 11,8 0,2 5,9

11 548 5,6 12 296 5,8 0,1 6,5

7 082 3,5 7 425 3,5 0,0 4,8

4 466 2,2 4 871 2,3 0,1 9,1

Receitas de capital 812 0,4 623 0,3 -0,1 -23,3

87 604 42,7 89 616 42,0 -0,7 2,3

Despesa corrente 82 447 40,2 84 732 39,7 -0,5 2,8

Consumo intermédio 10 847 5,3 11 149 5,2 -0,1 2,8

Despesas com pessoal 22 030 10,7 22 905 10,7 0,0 4,0

Prestações sociais 37 248 18,2 38 745 18,2 0,0 4,0

Subsídios 799 0,4 853 0,4 0,0 6,7

Juros 6 903 3,4 6 331 3,0 -0,4 -8,3

Outras despesas correntes 4 621 2,3 4 750 2,2 0,0 2,8

Despesa de capital 5 157 2,5 4 884 2,3 -0,2 -5,3

FBCF 3 790 1,8 4 015 1,9 0,0 5,9

Outras despesas de capital 1 367 0,7 869 0,4 -0,3 -36,4

236 0,1 1 492 0,7 0,6

Saldo primário 7 138 3,5 7 823 3,7 0,2

Receita fiscal e contributiva 75 480 36,8 78 189 36,7 -0,1 3,6

Despesa corrente primária 75 545 36,8 78 402 36,8 -0,1 3,8

Despesa primária 80 702 39,3 83 286 39,0 -0,3 3,2

Por memória:

PIB nominal 205 184 213 301 4,0

Impostos indiretos

2018 2019

Receita total

Receita fiscal

Impostos diretos

Contribuições sociais

Outras receitas correntes

Vendas

Outra receita corrente

Despesa total

Saldo orçamental

II SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________

164

Página 165

Gráfico 7 – Saldo orçamental de 2019: OE/2019 versus execução

Gráfico 8 – Saldo orçamental de 2019: OE/2019 e PE/2019–23 versus execução

Gráfico 9 – Desvios entre a execução orçamental de 2019 e o OE/2019

91. Em termos ajustados de medidas temporárias ou não-recorrentes, o desvio entre o saldo

orçamental executado e o saldo orçamental previsto no OE/2019 foi maior

-409

177

-500

-400

-300

-200

-100

0

100

200

300

Saldo orçamental

OE/2019

Aprovado

2019

Desvio + 586 M€

-0,2

0,1

-0,3

-0,2

-0,1

0,0

0,1

0,2

Saldo orçamental

OE/2019

Aprovado

2019

Desvio + 0,3% PIB

-0,2-0,2

0,1

-0,3

-0,2

-0,1

0,0

0,1

0,2

OE/2019 AprovadoOE/2019 PE/2019-23 2019 Aprovado

586440 390

-536

1331

387

-408-536

-1 000

-500

0

500

1 000

1 500

Saldo orçamental Receita total Despesa primária Juros

Valores não ajustados Valores ajustados de medidas temp. ou não-recorrentes

16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________

165

Página 166

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: Os valores apresentados excluem os efeitos das medidas temporárias ou não-recorrentes consideradas pela UTAO para o período apresentado, as quais se encontram identificadas na Caixa 1. Entre parêntesis, apresenta-se a taxa de execução da variação da receita total face à variação prevista no OE/2019 aprovado.

94. Os padrões de desvio na receita voltaram, em 2019, a ter correspondência a determinados desvios

na despesa. A despesa primária das AP em termos ajustados evidenciou, por oposição à receita total,

uma execução inferior à prevista, em resultado de uma execução da FBCF aquém do projetado para o

conjunto do ano. O aumento da despesa primária situou-se 13,6% abaixo do previsto pelo Governo

748

-189

1 415

1 294

3 268

578

509

862

932

2 881

-500 0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500

Outras receitas correntes

Receitas de capital

Contribuições sociais

Receita fiscal

RECEITA TOTAL

2019

OE/2019

2019

(113,4%)

se a uma execução das medidas temporárias ou não-recorrentes diferente da projetada. No OE/2019, conforme se deu nota no Relatório UTAO n.º 33/2018, de 29 de outubro, que apreciou a POE/2019, previa-se que estas medidas tivessem um efeito líquido negativo sobre o saldo orçamental na ordem dos 570 M€. A execução do ano de 2019 veio, porém, a evidenciar um impacto negativo daquele tipo de medidas sobre o saldo orçamental mais pronunciado, na ordem dos 1315 M€. Esta diferença é explicada, sobretudo, pela operação de capitalização contingente do Novo Banco pelo Fundo de Resolução, relativamente à qual a POE/2019 previa a necessidade de 400 M€, mas as circunstâncias posteriormente conhecidas determinaram uma injeção de 1149 M€, aproximadamente, pois, o triplo do previsto pelo Governo.

92. O saldo orçamental ajustado excedeu o previsto para 2019 em 1,3 mil M€, um resultado para o qual contribuíram os dois lados da conta, com destaque para os encargos da dívida e a despesa primária.

Face à execução em termos não ajustados, é ao nível da despesa primária que a comparação da execução anual de 2019 com o objetivo anual se inverte (Gráfico 9). Quando se exclui o efeito de operações temporárias ou não-recorrentes, verifica-se que a execução da despesa primária ficou abaixo do valor previsto no OE/2019, contribuindo, assim, em termos agregados, para um melhor resultado alcançado no saldo orçamental.

93. Para a execução da receita ajustada das AP superior à prevista contribuíram várias rubricas dareceita. Viu-se no Gráfico 9 que a receita ajustada excedeu a previsão em 387 M€. Em termos relativos, esta diferença é um desvio de 13,4% face ao nível esperado pelo Governo (Gráfico 10). Os desvios positivos face ao projetado no OE/2019 para o conjunto do ano foram mais pronunciados nas contribuições sociais e na receita fiscal, que no conjunto proporcionaram um acréscimo de receita superior ao esperado em 915 M€. Em sentido contrário, destaca-se a execução das receitas de capital cuja queda registada em 2019 contrasta com a previsão de crescimento desta receita em sede do OE/2019. Como a UTAO vem assinalando em inúmeras publicações, os excessos de previsão (sobreorçamentação) na receita de capital e os défices de previsão (suborçamentação) das receitas fiscais e contributivas são recorrentes no Ministério das Finanças desde a anterior legislatura. Este padrão tem uma correspondência no lado da despesa.

Gráfico 10 – Variação da receita das Administrações Públicas em 2019

ajustada de medidas temporárias ou não-recorrentes (em milhões de euros)

II SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________

166

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Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: Os valores apresentados excluem os efeitos das medidas temporárias e/ou não-recorrentes consideradas pela UTAO para o período apresentado, as quais se encontram identificadas na Caixa 1. Entre parêntesis, apresenta-se a taxa de execução da variação da despesa primária face à variação prevista no OE/2019.

Saldo orçamental em Contas Nacionais e saldo global em Contabilidade Pública no exer-

cício de 2019

95. O saldo em contas nacionais apurado para 2019 excedeu em 0,4 p.p. do PIB o saldo apurado em

contabilidade pública. A diferença entre os dois indicadores reflete os ajustamentos de passagem de contabilidade pública a contabilidade nacional. No sentido favorável ao saldo em contas nacionais, destaca-se, particularmente, o ajustamento relativo ao diferencial entre juros pagos e juros devidos (Tabela 3). Este ajustamento reflete o facto de se terem verificado em 2019 pagamentos de juros superiores ao montante que seria imputável a este período segundo o critério da especialização do exercício. No mesmo sentido, o ajustamento accrual e a delimitação sectorial em contas nacionais contribuiram para aumentar o saldo em contas nacionais face à ótica da contabilidade pública. Em sentido contrário, ou seja, contribuindo para o agravamento do saldo em contas nacionais, surge o ajustamento designado por “Outros efeitos” na Tabela 3. Neste agregado, destacam-se, pela dimensão assumida, o aumento de capital do Novo Banco pelo Fundo de Resolução, que agravou em 2019 o

-497

224

-273

302

876

182

1 497

2 584

-459

1 063

604

136

515

565

1 171

2 991

-1 000 -500 0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500

Outra despesa de capital

FBCF

Despesa de capital

Consumo intermédio

Despesas com pessoal

Outras despesas correntes

Prestações sociais

DESPESA PRIMÁRIA

2019

OE/2019

2019

(86,4%)

da qual:

(Gráfico 11). Para este desvio contribuíram a despesa de capital, nomeadamente a Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF), e, em menor grau, as outras despesas correntes. As rubricas com maior peso na despesa primária, como as prestações sociais e as despesas com pessoal, evidenciaram acréscimos superiores aos projetados para 2019 por ocasião do OE. O mesmo sucedeu ao nível do consumo intermédio.A sobreorçamentação da FBCF é habitual nos exercícios do Ministério das Finanças. Tipicamente, orçamenta receita de fundos europeus muito acima do nível que consegue executar, fundos esses que são a alavanca importante do investimento das AP, variável que precisa também de ser prevista em excesso para fechar as contas previsionais. A economia política há muito sinaliza que os eleitores gostam de investimento público e não apreciam pagar impostos; as propostas de OE dos últimos anos, pelo menos, dão estes sinais, mas o fecho de contas tende a revertê-los. Para esta assimetria entre previsão e resultados não será estranho o facto de as propostas de orçamento terem muito mais palco mediático do que os fechos de contas. Os resultados aqui mostrados em contabilidade nacional são qualitativamente iguais aos que a UTAO mostra na Secção 3.3 terem também acontecido em contabilidade pública.

Gráfico 11 – Variação da despesa primária das Administrações Públicas em 2019

ajustada de medidas temporárias ou não-recorrentes (em milhões de euros)

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saldo em contas nacionais na ordem dos 0,5 p.p. do PIB face ao saldo em contabilidade pública, e a anulação da despesa com os fundos de pensões transferidos para a esfera das AP, que é contabilizado no saldo em contabilidade pública sem onerar, por questões metodológicas, o saldo em contas nacionais e que ascendeu a 0,3% do PIB. Recorde-se que a operação de reforço do capital do Novo Banco, à semelhança do que sucedeu em 2018, não produziu qualquer efeito sobre o saldo apurado em contabilidade pública, que classifica esta operação como despesa em ativos financeiros. 96. O valor do saldo global empregue na 2.ª Notificação do PDE e reproduzido no Tabela 3, ou seja, – 634,8 M€, não corresponde ao saldo global apurado na CGE/2019 e, como tal, utilizado no Capítulo 3deste relatório (– 569,5 M€). Esta diferença resulta de ajustamentos realizados pelo INE ao saldo global apurado pela DGO com o propósito de tornar comparável com o de outros Estados-Membros o quadro de passagem de Contabilidade Pública a Contabilidade Nacional incluído nas Notificações do PDE. Entre estes ajustamentos, o mais relevante corresponde à exclusão das reposições não abatidas aos pagamentos.

Tabela 3 – Passagem do saldo global das Administrações Públicas em contabilidade pública ao saldo

orçamental em contabilidade nacional em 2019

Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: 1) Ajustamento accrual relativo a empresas públicas, ao SNS e à CGA. Este ajustamento consiste em adicionar os encargos assumidos e não pagos em 2019 e em subtrair os pagamentos realizados durante o ano respeitantes a encargos assumidos noutros períodos. 2) O efeito da delimitação sectorial foi ajustado das injeções de capital em empresas pertencentes ao sector das AP, pelo facto destas operações consolidarem em termos agregados, não produ-zindo efeito no saldo orçamental das Administrações Públicas.

Execução de medidas de política orçamental previstas na POE/2019

97. Esta secção analisa a concretização financeira das medidas de política orçamental anunciadas

para ter execução em 2019 nos documentos de programação orçamental da época. A UTAO temescrutinado o impacto financeiro prospetivo das principais medidas de política orçamental anunciadas pelo Governo em sede de Propostas de Orçamento do Estado e Programas de Estabilidade nos seus relatórios de apreciação a estes documentos de política. Trata-se do impacto esperado no saldo orçamental tanto de medidas antigas com efeito de carreamento para o ano da proposta orçamental como de medidas novas a introduzir nesse ano.1 O objetivo desta secção é dar a conhecer o impacto observado das medidas de política orçamental apresentadas pelo Governo na POE/2019 e no PE/2019–23 para terem aplicação ao longo de 2019. A Subsecção 2.5.1 mostra o relato do MF no seu relatório da CGE, a Subsecção 2.5.2 explica que informação adicional foi solicitada ao MF para, finalmente, a Subsecção 2.5.3 confrontar a execução com as previsões e extrair resultados.

2.5.1 Ponto de partida

98. A CGE/2019 estreia o relato das principais medidas com impactos orçamentais, dando seguimento

(parcial) a uma sugestão da UTAO. No Relatório UTAO n.º 4/2020de apreciação da CGE/2018 foi suge-rida ao MF a inclusão, em futuros relatórios da Conta Geral do Estado, de um exercício de avaliação ex-post da aplicação de medidas de política orçamental, que a ser implementado, seria um contributo positivo para a prestação de contas. Como tal, enaltece-se o facto de o relatório CGE/2019 incluir como novidade, assim acolhendo parcialmente a sugestão feita pela UTAO, o Quadro 8 — Principais medidas

1 O Relatório UTAO n.º 2/2020, de 22 de janeiro, explica o que são estas medidas, bem como os conceitos que lhes subjazem. Ver, para o efeito, os parágrafos 111 a 114 do referido documento.

Milhões

de euros% PIB

-634,8 -0,3%

648,5 0,3%

3. Diferença entre juros pagos e devidos 795,4 0,4%

4. Ajustamento temporal de impostos e contribuições 202,8 0,1%

-835,0 -0,4%

177,0 0,1%

5. Outros efeitos

6. Saldo orçamental em contabilidade nacional (1+2+3+4+5)

2. Ajustamento accrual e delimitação setorial em Contas Nacionais1,21. Saldo global em contabilidade pública

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com impacto em 2019 (p. 11). Este quadro dá a conhecer os impactos na receita e na despesa, por medida, assim como o efeito cumulativo no saldo orçamental, em euros e percentagem do PIB.

99. O relato do impacto das principais medidas em 2019 é incompleto. A CGE/2019 relata no Quadro8 o contributo para o saldo orçamental (contabilidade nacional) de 27 medidas de política orçamentalclassificadas no relatório como “principais medidas com impacto orçamental em 2019”. Em rigor, sópara 24 destas medidas é que a execução está quantificada. No entanto, e após uma primeira análise,conclui-se que se trata de um relato incompleto face aos anúncios evidenciados nos exercícios de pro-gramação anual (POE/2019) e de médio prazo (PE/2019–23). Por um lado, há medidas igualmente clas-sificadas como “principais” na POE ou no PE e que não surgem relatadas na CGE. Por outro, a CGEmostra a execução de medidas também ditas “principais”, mas que não mereceram esse epíteto nemforam explicitadas num daqueles documentos de programação. Eventuais conclusões sobre a execu-ção das promessas ficariam prejudicadas por esta assimetria de informação. Por isso, a UTAO tentouobter esclarecimentos adicionais junto do MF.

100. A UTAO mapeou as medidas de política com impacto orçamental em 2019. A primeira tarefa nestaanálise sobre o cumprimento das previsões consistiu em reunir numa tabela a informação sobre anúnciose execução disponibilizada publicamente pelo MF. Este exercício consistiu na construção das colunas 1a 4 da Tabela 4, p. 28. Tal como fez nas suas análises de medidas de política contidas na POE/2019 e noPE 2019–23, a UTAO voltou agora a separar as medidas em dois grupos. O primeiro reúne as medidasque já estavam adotadas no ano anterior, mostrando na referida tabela o efeito diferencial, face a2018, que se previam vir a ter ou que efetivamente tiveram (portanto, as chamadas “medidas com efeitode carreamento” ou carry-over). O segundo grupo exibe as medidas de política classificadas nalgummomento como “principais” pelo MF e que são novas, no sentido de ainda não estarem adotadas nomomento em que foram anunciadas (na POE/2019 ou no PE/2013–23). Adicionalmente, é relatado oimpacto agregado de todas no saldo orçamental, tanto em unidades monetárias como empercentagem do produto.

2.5.2 Interação com o Ministério das Finanças

101. Há divergências apreciáveis entre as medidas anunciadas e as medidas executadas. Na Tabela 4a UTAO identificou 37 medidas de política orçamental que foram, nalgum dos três documentos depolítica acima citados, classificadas pelo MF como principais. Este número diverge das 27 relatadas naCGE/2019. Ao aprofundar a comparação, depara-se um número elevado de incoerências oudivergências. No relato feito na CGE/2019, há três medidas sem execução apurada pelo MF (ex. Medida9 na Tabela 4 — alteração das taxas de IUC) e seis não foram identificadas na POE/2019 (no QuadroIII.2.1 — Principais medidas de Política Orçamental em 2018 e 2019, p. 72) nem no PE/2019–23 (pois nãoestão no Quadro II.2.1. — Medidas de política orçamental 2019–2023, p. 14, nem no Quadro A1.6. —Medidas de políticas invariantes, p. 42). Um exemplo deste grupo de seis medidas principais é aatualização das tabelas de retenção na fonte de IRS (medida 4 da Tabela 4).2 Já se se começar porolhar para as peças de programação orçamental, constata-se haver dez medidas com impactoprevisto no saldo que constam da POE/2019 ou do PE/2019–23, mas que não surgem no referido Quadro8, p. 11, da CGE/2019 ( exs. IRC do interior, Dividendos, Exercício de revisão de despesa). Finalmente,sete medidas listadas como principais nos quadros da POE/2019 e da CGE/2019 apresentam desviosmaterialmente expressivos entre os montantes projetados naqueles documentos e os valoresexecutados reportados na CGE (ex. Medida 2 — alteração dos escalões de IRS).

102. A UTAO solicitou, por isso, ao Ministério das Finanças informação sobre as divergências detetadas.

De acordo com as incoerências e discordâncias expostas no parágrafo anterior, a UTAO solicitou por escrito ao Ministério das Finanças o esclarecimento das seguintes questões: i) motivo pelo qual são rele-vadas na CGE/2019 medidas como “principais” que não constam da POE/2019 nem do PE/2019–23; ii) A medida “Descongelamento de carreiras”, à qual é imputada um impacto líquido no saldo orçamental

2 Confessa-se a surpresa perante a apresentação pública da atualização das tabelas de retenção como uma medida principal de política orçamental. Trata-se de uma prática administrativa rotineira que nem sequer tem impacto duradouro: receber menos em 2019 corresponde, ceteris paribus, a pagar menos em 2020, com efeito nulo no conjunto do biénio, atento o funcionamento do me-canismo das retenções na fonte do IRS.

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de – 297,7 M€ inclui ou não uma outra medida designada no PE/2019–23 (Quadro II.2.1. — Medidas de política orçamental 2019–2023, p. 14) como “Descongelamento das carreiras especiais; em caso afirma-tivo, quanto valeu o impacto líquido desta medida no saldo; iii) Valor do impacto no saldo executado de 2019 das medidas previstas na POE/2019 ou no PE/2019–23, mas que não surgem na CGE/2019; iv) Razões eventuais para os desvios entre a execução e a previsão de sete medidas listadas como princi-pais nos quadros da POE/2019 e da CGE/2019.

103. O MF respondeu parcialmente ao solicitado. A resposta do MF apenas permitiu esclarecerparcialmente as questões colocadas pela UTAO. Assim, sobre qual o motivo de serem relevadas naCGE/2019 medidas como principais que não constavam da POE/2019 nem do PE/2019–23, recebeu-sea seguinte resposta: “(…) apenas são normalmente apresentadas medidas cujo impacto é possívelestimar à data de elaboração daqueles relatórios, excluindo medidas que (i) não é possível estimar oseu efeito ou (ii) são apresentadas e aprovadas em datas posteriores à preparação desses quadros,nomeadamente em sede de negociação parlamentar.” Não foi prestado qualquer esclarecimento dainclusão ou não na medida “Descongelamento de carreiras”, à qual é imputada um impacto líquido nosaldo orçamental de – 297,7 M€, de uma outra medida designada como “Descongelamento dascarreiras especiais”. Com exceção do efeito da medida de revisão de despesa, o MF disponibilizou, nassuas respostas, o impacto no saldo executado de 2019 de medidas que constam da POE/2019 ou doPE/2019–23, mas que não surgem na CGE/2019. Os dados disponibilizados pelo MF referentes àquantificação do impacto de medidas estão introduzidos e identificados a azul na coluna 5 da Tabela4. Por fim, no que diz respeito ao esclarecimento dos desvios entre a execução e a previsão de setemedidas listadas como principais nos quadros da POE/2019 e da CGE/2019, foi apresentada explicaçãosomente para três medidas.

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Tabela 4 – Previsões e impactos em 2019 das principais medidas de política orçamental (em milhões de euros e percentagem)

Fontes: POE/2019, PE/2019–23, Ministério das Finanças, CGE/2019. | Notas: (i) “n.d.” — impacto não disponibilizado pelo MF; “-“ — informação não aplicável. (ii) Os cálculos têm como base o referencial do PIB nominal apurado para o ano de 2019.

(1) (2) (3) (4) (5) (6)=(5)-(2) (7)=(6)/(2)

Medidas de política com efeito carreado do ano anterior

1.O fim da sobretaxa de IRS implementada de forma faseada em 2017 receita -144 -144 -157,5 -157,5 -13,50 9%

2.Alteração dos escalões de IRS implementada de forma faseada em 2018 receita -155 -155 -17,2 -17,2 137,80 -89%

3. Atualização do mínimo de existência c/efeito no IRS receita n.d. n.d. -30,3 -30,3 -

4. Atualização das tabelas de retenção na fonte do IRS receita n.d. n.d. -153,0 -153 -

5. Aumento da Taxa de Derrama Estadual receita n.d. n.d. 91,8 91,8 -

6.

O benefício fiscal em sede de IRC relativo à reavaliação de ativos para efeitos fiscais introduzido no 4.º trimestre de 2016 e relativamente ao qual se encontravam previstos efeitos em 2019 receita n.d. n.d. -134,4 -134,4 -

7. Alteração De taxas do Imposto s/ o Tabaco receita n.d. n.d. 20,2 20,2 -

8. Alteração de taxas do Imposto de Selo (verba 17.2) receita n.d. n.d. não apurado não apurado -

9. Alteração de taxas IUC receita n.d. n.d. não apurado não apurado -

10. Redução de Propinas receita n.d. -15 n.d. n.d. -

11.

Efeito líquido do descongelamento gradual de carreiras (diferença entre a despesa bruta e o efeito de acréscimo na receita de impostos, contribuições sociais e quotizações para ADSE, por via da adoção desta medida) despesa 274 284 297,7 297,7 23,70 9%

12. Complemento Solidário para Idosos despesa n.d. 45,5 2,8 2,8 -

13.Regime de reforma antecipada por flexibilização da idade de pensão despesa n.d. 43,6 n.d. n.d. -

14.Alargamento da gratuitidade dos manuais escolares, iniciada em 2016 despesa n.d. 80 n.d. 78,1 -

15 Aumento do Subsídio por assistência de 3.ª pessoa despesa n.d. n.d. 0,3 0,3 -

-573 -767,1 -681,2 -759,3 100,60

Medidas de política novas

Alteração de taxas de IEC`s (ISP e adicionamento C02) 111,6 111,6

Alteração de taxas e escalões bebidas não alcoólicas (IABA) -12 -12

17.Alargamento da Contribuição Extraordinária s/Sector Energético aos operadores de energia renovável receita 30 30 16 16 -14 -47%

18. Tributação autónoma de viaturas - IRC e IRS receita 40 n.d. n.d. não apurado -

19. Alargamento da dispensa do Pagamento Especial por Conta (PEC)receita -100 -100 -172,7 -172,7 -72,7 73%

20. IRC do interior receita -40 -40 n.d. -8,8 31,2 -78%

21. IRC PME receita -13 -13 n.d. -85,8 -72,8 560%

22. Dividendos receita 326 326 n.d. 252,3 -73,7 -23%

23. IVA da eletricidade gás natural receita -19 -19 -8,9 -8,9 10,1 -53%

24.Alargamento do limite da DLRR(Dedução de Lucros Retidos e Reinvestidos) receita -13 -13 não apurado não apurado -

25. IVA na Cultura receita -9 -24 -8,4 -8,4 0,6 -7%

26. Novo Escalão de AIMI- 1,5% de Taxa marginal para VTP receita n.d. 31 n.d. -9,7 -

27. Reformas de longas carreiras despesa 65,6 65,6 100,1 100,1 34,5 53%

28. Prestação Social para a Inclusão despesa 153 153 39,2 39,2 -113,8 -74%

29. Aumento extraordinário das Pensões despesa 137,1 137,1 87,4 87,4 -49,7 -36%

30. RSI- atualização do valor de referência despesa 5,6 5,6 5,9 5,9 0,3 5%

31. Abono de Família despesa 57,5 57,5 55,2 55,2 -2,3 -4%

32. Complemento Extraordinário de Pensões Mínimas despesa 26 26 12 12 -14,0 -54%

33. Exercício de revisão de despesa despesa -236 n.d. n.d. n.d. -

34. Poupança em juros despesa -191 n.d. -191 -191 0,0 0%

35.Passes sociais (Programa de Apoio à Redução Tarifária -PART nos transportes) despesa n.d. 104 n.d. 104 -

36. Prestações de desemprego despesa n.d. 5,1 2 2 -

37.

Efeito do descongelamento gradual de carreiras especiais, discriminando os efeitos na despesa e na receita de impostos, contribuições sociais e quotizações para ADSE despesa n.d. 28,5 n.d. n.d. -

259,2 -329,4 -185,2 -141,2 -21,7

-313,8 -1096,5 -866,4 -900,5 78,9

-0,15% -0,51% -0,41% -0,42%

-576,8 -497,9 78,9

-0,27% -0,23% 0,04%

Impacto no saldo (medidas com efeito carreado do ano anterior +

medidas de política novas)

% do PIB

Por memória: Unicamente, medidas com quantificação reportada na previsão da POE/2019 e na execução da CGE/2019

Execução 2019

CGE/2019

(Quadro 8)

16. receita 75

Total medidas com efeito carreado do ano anterior

Execução 2019

(incluindo a

informação

adicional do MF)

-

POE/2019

Execução 2019

CGE/2019

+

informação

adicional do MF

24,6

Desvio da Execução

2019

(incluindo a

informação adicional

do MF)

vs

POE/2019

33%

Total de medidas de política novas

Impacto no saldo (medidas com efeito carreado do ano anterior +

medidas de política novas)

% do PIB

PE/2019-23

75

Rubrica POE/2019

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2.5.3 Análise dos resultados

104. De acordo os dados apurados, a execução em 2019 das principais medidas de política orçamental

impactou negativamente o saldo em 0,42% do PIB. Aos dados do impacto da execução orçamental das principais medidas de política orçamental que constam da CGE/2019, foram adicionados os escla-recimentos prestados pelo MF, e agrupada a nova informação na coluna 5 da Tabela 4. Das 37 medidas aí enunciadas, o MF não revelou o impacto para oito. Em quatro destas oito, já o próprio relatório da CGE dizia não ter informação disponível para avaliar. A resposta aos pedidos da UTAO de informação complementar manteve essa indisponibilidade e acrescentou-a a quatro medidas que tinham sido anunciadas, mas que não constam do relatório da CGE. Assim, tendo por base os valores apurados para as restantes 29 medidas, a execução das principais medidas de política orçamental teve um impacto negativo no saldo de 2019, no montante de 900,5 M€ (0,42€ do PIB). Para este resultado contribuiu, es-sencialmente, o impacto agrupado das medidas de carreamento (– 759,3 M€), assente em medidas de redução de receita fiscal e aumento de despesa com pessoal devido ao efeito líquido de descongela-mento gradual das carreiras. Adicionalmente, as medidas de política novas tiveram um impacto de – 141,2 M€ no saldo de 2019, resultante da soma de medidas com efeito positivo no saldo ( exs. 22 — Dividendos e 34 — Poupança de juros) com medidas que o agravaram (exs. 19 — Alargamento da dispensa do Pagamento Especial por Conta, 27 —Reformas de longas carreiras e 29 — Aumento extra-ordinário das pensões).

105. A POE/2019 preconizava um conjunto de medidas de política orçamental com efeito orçamental

em 2019. No relatório que acompanhou a Proposta de OE/2019, o MF identificou as principais medidas de política e a previsão de impacto orçamental de cada uma no exercício em causa, tanto nas rubricas da despesa e da receita, assim como o efeito agregado no saldo orçamental. Como é possível verificar na Tabela 4, a POE/2019 enunciou 20 medidas de política orçamental com uma previsão de impacto global negativo no saldo de 314 M€ (0,15% do PIB). Os encargos projetados resultavam de três medidas já legisladas em anos anteriores, mas com efeito incremental em 2019, e de 17 novas medidas de política orçamental.

106. O impacto agregado no saldo da execução das principais medidas de política orçamental não

divergiu substancialmente do previsto na POE/2019. Esta afirmação tem por base a comparação entre os valores da execução de 2019 (incluindo a informação adicional prestada pelo MF) das principais medidas de política orçamental e a previsão das mesmas, relatada na POE/2019. Como tal, esta comparação, refletida na coluna 6 da Tabela 4, inclui somente as medidas quantificadas nos dois documentos orçamentais (CGE/2019 e POE/2019), excluindo, assim, medidas sobre as quais não foram disponibilizados ou apurados os respetivos impactos ex ante ou ex post (ex. 33 — Exercício de revisão de despesa). Assente neste enquadramento, é possível concluir que o impacto negativo agregado no saldo de 2019, por via da execução das principais medidas de política, foi negativo em 497,9 M€, ou seja, inferior em 78,9 M€ ao previsto na POE/2019 (–576,8 M€), o que representa uma variação de 0,04% do PIB — ver linha por memória no final da Tabela 4. O desvio apurado não expressa uma grande divergência entre o executado e o previsto. Porém, este resultado agregado oculta a dimensão de alguns desvios significativos registados num elevado número de medidas. Os desvios, medida a medida, mias expressivos são comentados no próximo parágrafo.

107. De uma maneira geral, a execução das medidas principais de política orçamental produziu

resultados distintos dos previstos. Como mencionado no parágrafo anterior, o desvio apurado entre a execução global das medidas de política orçamental e a estimativa inicial incluída na POE/2019 não é materialmente expressivo. No entanto, quando se procede à análise detalhada por medida, conclui-se que, num elevado número delas, os desvios registados são substancialmente relevantes. Onze medidas apresentam desvios superiores a 30%. Estes dados estão espelhados na coluna 7 da Tabela 4. De destacar, pela dimensão do impacto das medidas e pela variação registada, os desvios apurados nas medidas com impacto na receita, como a 21 — Redução do IRC para as PME (+ 560%), a 2 — Alteração

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dos escalões de IRS (– 89%)3, a 19 — Alargamento da dispensa do Pagamento Especial por Conta (+ 73%), e a 23—IVA da eletricidade e do gás natural (– 53%), devido a entrada em vigor somente no 2.º semestre de 2019.4 A medida 2 (alteração dos escalões de IRS), apesar de ter sido adotada no ano anterior foi anunciada como de alívio fiscal em 2019,mas acabou revelando-se, no reporte do MF, como de aumento de receita neste ano. Nas suas alegações, o Ministério atribuiu o resultado à possibilidade de o efeito maioritário da medida se ter esgotado ainda em 2018. Em relação aos incrementos registados nas medidas 19 e 21, a justificação dada pelo MF prende-se com o maior número de beneficiários em relação ao inicialmente previsto. Para a medida 28 — Prestação Social para a Inclusão, estimou o MF um acréscimo de despesa, mas o que aconteceu foi a sua diminuição (desvio de– 74% fade à previsão). Esta derrapagem é, pelo menos em parte, justificável com a demora na entrada em vigor do alargamento da prestação a crianças e jovens com idade inferior a 18 anos.5 Em contraste, um conjunto de medidas apresentou uma execução próxima dos níveis estimados na POE, como são as medidas: 1 — Fim da Sobretaxa de IRS, implementada de forma faseada desde 2017; 11 — Encargos líquidos do descongelamento gradual de carreiras, com um desvio incremental de 9%; 25 — Redução do IVA na Cultura (–7%), 31 — Abono de Família e 30, com execução 4% abaixo do anunciado, e 30 — Atualização do valor do referência do RSI, com desvio de +5%. De referir ainda que a POE/2019 incluía como medidas de politica orçamental a 22 — Receita incremental de dividendos e 34 — Poupança em encargos da dívida pública. Apesar de a inclusão destas no rol de medidas de política orçamental ser discutível em virtude dos seus efeitos escaparem largamente à ação política, é de salientar que, no caso dos dividendos do Banco de Portugal e da Caixa Geral de Depósitos, o incremento em 2019 se situou abaixo do previsto (– 23%), sendo que a poupança com encargos da dívida pública decorreu de acordo com o estimado.

108. O reporte do impacto da execução da medida de exercício de revisão de despesa volta não a

constar da CGE. Nos últimos anos, as Propostas de Orçamento do Estado têm anunciado medidas rela-cionadas com o exercício de revisão de despesa pública que visa obter ganhos de eficiência na pres-tação de serviços públicos e que são classificadas como medida de política nova com impacto orça-mental. A POE/2019 previa com esta medida uma redução na despesa no valor de 236 M€ (Tabela 4). No entanto, a CGE/2019, em consonância com o ocorrido em anos anteriores, volta a não dar conta do impacto da execução desta medida. Como referido no parágrafo 103, a UTAO tentou, sem sucesso, junto do MF, obter essa informação. Sem estes elementos não é possível à posteriori aferir da aplicação das medidas inscritas no exercício de revisão de despesas, assim como os resultados obtidos face ao previsto.

2.5.4 Conclusões

109. A discussão sobre medidas de política orçamental tem uma objetividade técnica inversamente

proporcional à relevância política e mediática das mesmas. Todos os anos, as épocas de apreciação pública das POE e dos PE têm nas medidas de política que o Governo se propõe realizar um dos momentos altos de notoriedade nos discursos dos agentes políticos, nas notícias da comunicação social e nas opiniões publicadas. Fazem-se declarações inflamadas com base em estimativas de impacto nas finanças públicas constantes daqueles documentos de programação orçamental ou, na sua ausência, com base em convicções carentes de evidência empírica. No entanto, existe demasiada opacidade por detrás dos anúncios. Desde logo, a classificação das medidas como “principais” e, portanto, acompanhadas de um número de impacto esperado é uma escolha discricionária do MF. Nunca os de

3 Anunciada como medida de alívio fiscal em 2019, acabou revelando-se, no reporte do MF, como de aumento de receita neste ano. 4 A medida de redução do IVA e do gás natural só se efetivou no segundo semestre de 2019, após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 60/2019, de 13 de maio. 5 A medida de alargamento da Prestação Solidária para Idosos a criança e jovens com idade inferior a 18 anos estava prevista para o 2.º semestre de 2019, na redação do artigo 132.º da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro (LOE 2019)). Com a entrada em vigor do Decreto-Lei 136/2019, de 6 setembro, o alargamento foi efetivado a partir de 1 de outubro de 2019.

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documentos referidos justificam por que é que umas medidas têm custeio e outras descritas nos mesmos não. Há medidas que recebem esse tratamento num ano e o perdem noutros. Nunca é dada informação metodológica sobre os exercícios de previsão, pelo que se torna muito difícil a avaliadores externos independentes pronunciarem-se sobre a razoabilidade ou plausibilidade das estimativas. Nuns anos medidas que aumentam salários na função pública têm impacto na receita, mas noutros tal efeito é omitido. Nestas condições, os exercícios que a UTAO faz para tentar mostrar ao público como é que a variação do saldo entre um ano e outros se decompõe em contributos das medidas permanentes antigas, das medidas permanentes novas, das medidas de efeito temporário ou não-recorrente e da repercussão pela economia de todos esses impulsos de política acaba sendo artificial e pouco útil.6 As respostas que o MF agora deu à UTAO reforçam a convicção de que a identificação quantificada das medidas de política é um exercício menor na preparação das POE e dos PE. Claro que o recorte das medidas pelo poder político tende a ser concluído demasiado tarde, em cima do prazo para a entrega dos documentos à AR, o que justifica mas não desculpa a reduzida atenção técnica dos exercícios de custeio mostrados aos cidadãos. Esta é, pelo menos, a imagem que os documentos públicos transmitem, mas acredita-se que nos bastidores haja maior segurança e muito mais medidas novas ou antigas com efeitos carreados a serem projetadas. Uma vez mais, o adiamento recorrente da orçamentação por programas7 e da adoção de contabilidade de gestão impede a emergência de melhor informação previsional sobre as políticas públicas.

110. O desinteresse político e mediático na prestação de contas sobre as medidas contrasta com a

visibilidade dos anúncios. Se é certo que a discussão pública de anúncios de medidas desperta paixões nas épocas das POE e dos PE, não é menos verdade que quase ninguém se interessa por conhecer a execução das medidas e, ainda menos, por tentar perceber por que é que os anúncios foram sub ou sobrecumpridos. Historicamente, os relatórios do MF sobre a CGE nada reportam sobre isto e os debates parlamentares também não incidem sobre a falta desta informação. Aliás, a duração dedicada na AR à apreciação da CGE é elucidativa da preocupação em aprender com os ensinamentos do passado. É por isso que a inovação deste ano do MF em incluir alguma informação no relatório da CGE sobre a execução de medidas de política orçamental deve ser enaltecida e acarinhada. É um primeiro passo e deseja-se que possa ser aprofundado na edição do próximo ano.

111. A análise nas subsecções anteriores encerra uma sugestão para o MF aprofundar a prestação de

contas sobre as medidas anunciadas. Os próximos relatórios da CGE poderiam comparar os impactos previstos na POE respetiva com os impactos executados. Saber se os desvios foram grandes ou pequenos, positivos ou negativos, é interessante, mas não é o mais importante. Um documento de prestação de contas, para ser verdadeiramente eficaz, deve conter ensinamentos úteis para quem tem o dever de programar as contas públicas futuras e o dever de as julgar. Por isso, o exercício de autoavaliação que aqui se recomenda deveria também explicar as razões dos desvios principais e deixar pistas de reflexão sobre o que correu melhor e o que correu pior na governança das medidas.

Orientação da política orçamental

112. A política orçamental assumiu em 2019 uma orientação expansionista. O saldo primário estrutural, que exclui do saldo orçamental apurado em Contas Nacionais a despesa com juros, o efeito do ciclo económico e as medidas temporárias ou não-recorrentes, reduziu-se em 2019 (Gráfico 12).8 Esta redução do saldo primário estrutural ocorreu num contexto de melhoria da conjuntura económica conforme avaliada pela variação do hiato do produto. Deste modo, a política orçamental adotada em

6 A racionalidade económica destes exercícios está explicada no Relatório UTAO n.º 25/2020, de 11 de novembro. A imagem que o Gráfico 22, p. 62, dessa análise UTAO à POE/2021 transmite sobre a importância relativas dos vários contributos tem, pois, a fragilidade de depender de informação de base que é incompleta numa extensão desconhecida. 7 Entenda-se a orçamentação necessária para implementar os programas orçamentais na aceção dos artigos 45.º a 48.º da Lei de Enquadramento Orçamental. São programas que definem metas em termos de impacto na sociedade das políticas públicas que lhes estão associadas e asseguram os recursos humanos, materiais e, naturalmente, financeiros que o poder político entender necessários e exequíveis para atingir as metas. A par da generalização da contabilidade financeira no dia-a-dia das AP, esta orçamentação por programas requererá a utilização judiciosa das técnicas de contabilidade de gestão a fim de identificar e ligar centros de custo e centros de rendimento para orçamentar os programas. 8 Uma explicação das relações medidas no Gráfico 12, para leitores menos familiarizados com este tipo de análise, está disponível nas pp. 47 e 48 do Relatório UTAO n.º 33/2018, de 29 de outubro.

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2019 teve um efeito pró-cíclico, ou seja, o seu efeito terá contribuído para aumentar a amplitude do ciclo económico. Em 2020, conforme a análise à POE/2021 no Relatório UTAO n.º 25/2020, de 11 de novembro de 2020, perante a acentuada deterioração da conjuntura económica provocada pela emergência da pandemia de COVID-19, a política orçamental manteve uma orientação expansionista mas, desta vez, com efeito contracíclico sobre a atividade económica. Para 2021, a adoção da política orçamental prevista na POE/2021 não altera o saldo primário estrutural, apontando, assim, para uma política orçamental neutra e, em simultâneo, para uma melhoria da conjuntura económica face ao ano anterior.

113. A natureza pró-cíclica da política orçamental adotada em 2019 afasta-se das disposições

preconizadas no Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). Estas recomendam a adoção de políticas orçamentais restritivas, isto é, que conduzam a um aumento do saldo primário estrutural em fases de melhoria do ciclo económico, não apenas como forma de amenizar as flutuações do ciclo, mas também como forma de permitir aos Estados-Membros a reconstrução, nestas fases, de espaço de manobra orçamental que lhes permitia deixar funcionar os estabilizadores automáticos em fases baixas do ciclo, sem colocar em risco a sustentabilidade das suas finanças públicas.

Gráfico 12 – Orientação da política orçamental (em p.p. do PIB potencial)

Fontes: CE, POE/2021 e cálculos da UTAO. | Notas: O hiato do produto é a diferença entre o PIB observado e o PIB potencial expressa em percentagem deste último.

201520162017

20182019

2020

2021

-10,0

-8,0

-6,0

-4,0

-2,0

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

-10,0 -8,0 -6,0 -4,0 -2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0

Va

ria

çã

o d

o s

ald

o p

rim

ári

o e

stru

tura

l

Variação do hiato do produto

Política restritiva pró-cíclica:Deterioração da conjuntura; Consolidação orçamental

Política restritiva contracíclica:Melhoria da conjuntura;

Consolidação Orçamental

Política expansionista pró-ciclica: Melhoria da conjuntura;

Deterioração do s.p.e.

Política expansionista contracíclica:Deterioração da conjuntura; Deterioração do s.p.e.

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3 Execução orçamental em Contabilidade Pública

114. Este capítulo analisa a execução orçamental de 2019, apresentada na Conta Geral do Estado, na

ótica da Contabilidade Pública. Começa por colocar em contexto intertemporal os resultados alcançados em 2019, mostrando na Secção 3.1 o que vem sucedendo desde 2014 e se perspetiva alcançar até ao final de 2021no respeitante às trajetórias da receita e da despesa efetivas e do saldo global. A Secção 3.2 compara os resultados alcançados em 2019 com o ano anterior para o conjunto das Administrações Públicas (AP) e para cada subsector e analisa a evolução anual por grandes rubricas de classificação económica. A Secção 3.3 analisa os desvios entre a execução do ano de 2019 e os objetivos definidos no Orçamento do Estado (OE/2019), incluindo, na Subsecção 3.3.2, a resenha histórica dos desvios entre execução e previsão no período 2014–2020. Finalmente, a Secção 3.4 apresenta os instrumentos de controlo centralizado da despesa no ano de 2019, tanto no respeitante à utilização das dotações orçamentais sob decisão discricionária do Ministério das Finanças (Subsecção 3.4.1), como as normas definidas na Lei do OE e no decreto-lei de execução orçamental destinadas a limitar a utilização das dotações orçamentais de cada serviço (Subsecção 3.4.2). Nesta análise considerou-se a execução orçamental de 2019 (CGE/2019), a execução orçamental de 2018 (CGE/2018) e os objetivos subjacentes ao Orçamento do Estado para 2019 aprovado pela Assembleia da República, conforme conta previsional transmitida pelo Ministério das Finanças (MF) à UTAO. Devido à ocorrência de vários fatores, que em 2018 e 2019 limitam a comparabilidade dos agregados entre os dois anos, a análise neste capítulo tem por base valores expurgados das operações que, pela sua especificidade temporal, prejudicam a comparabilidade homóloga da informação de base veiculada pela CGE/2019 e pelos referenciais anuais (OE/2019 e CGE/2018). A Caixa 2, p. 43, explica a natureza e quantifica o efeito orçamental de cada uma dessas operações. Com estes ajustamentos, obtiveram-se valores comparáveis no biénio em análise. Assim, salvo referência expressa em contrário, os agregados orçamentais de 2018 e 2019 no presente capítulo encontram-se ajustados. Os quadros mais detalhados da execução em 2018 e 2019 figuram a meio do capítulo — Tabela 7 e Tabela 8, nas pp. 41 e 42, respetivamente.

Enquadramento de médio prazo para os resultados orçamentais de 2019

115. Em 2019 o défice das AP em contabilidade pública foi 662 M€ (– 0,3% do PIB) em termos ajustados, o

que representa uma melhoria da posição orçamental face ao ano anterior, em valor e peso no PIB. Em 2019, as AP registaram um défice global (não ajustado) de 570 M€, que representa – 0,3% do PIB nominal e traduz uma melhoria de 1671 M€ (+ 0,8 p.p. PIB) face a 2018. Em termos ajustados, o saldo foi – 662 M€ (– 0,3% do PIB), evidenciando uma variação homóloga de + 1595 M€ (+ 0,7 p.p. PIB). O saldo primário ajustado apresentou um superavit de 7424 M€, ascendendo a 3,5% do PIB, o que representa uma apreciação de 1253 M€ (+ 0,5 p.p. PIB) face ao período anterior — Tabela 5 e Gráfico 13.

116. Para a apreciação da CGE releva também o enquadramento dos desenvolvimentos do ano de 2019

num horizonte de médio prazo, a execução provisória do ano de 2020 e o que se perspetiva para 2021. O Gráfico 13 evidencia as dinâmicas do saldo global e das receita e despesa efetivas entre 2014 e 2020, bem como os objetivos para 2021. Entre 2014 e 2019 os dados correspondem ao desempenho orçamental observado nos relatórios anuais da CGE. A informação respeitante a 2020 corresponde à execução provisória, constante na Síntese de Execução Orçamental da DGO, publicada em 27 de janeiro de 2021. O ano de 2021 apresenta os objetivos do OE/2021, conforme conta previsional das AP divulgada a 25 de fevereiro de 2021, na Síntese de Execução Orçamental de janeiro.

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Gráfico 13 – Evolução do saldo global das Administrações Públicas no período 2014–2021 (em milhões de euros e percentagem)

Fontes: CGE/2014 a 2019, DGO, OE/2021 e cálculos da UTAO. | Notas: (i) Os valores não estão ajustados, exceto indicação em contrário. A série temporal 2014–2019, no painel da esquerda, apresenta os dados (não ajustados) da CGE. A informação para os anos 2020-2021,

no painel da direita, também se apresenta não ajustada. Apenas foi ajustada a informação para o biénio 2018-2019, no painel central,

em análise aprofundada nesta publicação (ii)A informação para 2020 tem uma natureza provisória e refere-se à execução orçamental em contabilidade pública publicada pela DGO em janeiro de 2021; (ii): A informação para 2021 constitui a previsão constante do OE/2021 aprovado divulgada pela DGO em fevereiro de 2021.

Tabela 5 – Saldo global das Administrações Públicas em 2018 e 2019 (em milhões de euros)

Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: (i) A informação relativa à CGE/2018 consta do Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2018, Vol. I, Quadro 23. (ii) O orçamento para 2019 corresponde à versão aprovada na AR, a qual incorpora as alterações à Proposta de Lei do Orçamento do Estado aprovadas pelo Parlamento no decurso da discussão e aprovação da Lei do OE/2019. (iii) A informação relativa à CGE/2019, também elaborada pela DGO, consta da publicação Conta Geral do Estado — 2019, Vol. I, Tomo I, Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Quadro 24. (iv) Os ajustamentos excluem os impactos orçamen-tais dos fatores que limitam a comparabilidade homóloga identificados na Caixa 2, p. 43.

117. O saldo global de 2019 encontra-se já próximo do equilíbrio, culminando uma trajetória de melhoria

continuada desde 2014. Neste período observou-se uma consolidação orçamental de 6557 M€ em termos

não ajustados, resultante de uma variação da receita superior à despesa. Numa perspetiva não ajustada, o défice orçamental reduziu-se de 7127 M€ em 2014 para 570 M€ em 2019, o que representa uma consolidação orçamental de 6557 M€ (+ 3,9 p.p. do PIB nominal). Ao nível dos agregados, o crescimento da receita efetiva (Gráfico 14) superou o da despesa efetiva (Gráfico 15) ao longo de todo o período de análise, resultando na melhoria do saldo. Desde 2016 assistiu-se a um aumento da despesa, mas o seu ritmo de crescimento foi inferior à variação do PIB nominal no mesmo período, possibilitando a redução continuada do peso da despesa pública na economia, uma vez que em 2014 a despesa das AP representava 47,4% do PIB, tendo-se reduzido para 41,9% em 2019. Já o peso da receita efetiva no produto

-7 127

-4 752-4 182

-2 555 -2 241

-570

-10 320 -11 153

-2 257

-662

0,2

1,7

2,9

3,6

5,1

4,5

-2,0

-1,3

2,0

1,4

4,6

2,5

-4,1

-2,6-2,2

-1,3 -1,1

-0,3

4,9 4,7

4,4

2,8

-1,1

-0,3

5,3

8,6

- 5,6

8,7

-5,1-5,3

- 8,0

- 6,0

- 4,0

- 2,0

-

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

-12 000

-10 000

-8 000

-6 000

-4 000

-2 000

0

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2018ajustado

2019ajustado

Execprovisória

2020

OE2021

Saldo global (M€) Saldo global ajustado (M€)

Tvha receita (em %) Tvha despesa (em %)

Saldo global (em % PIB nominal) Tvha receita ajustada (em %)

Tvha despesa ajustada (em %) Saldo gobal ajustado (em % PIB nominal)

Tvha despesa (em %) - (prov e prev) Tvha receita (em %) - (prov e prev)

Saldo global (em % PIB nominal) - (prov e prev)

M€ %PIB M€ %PIB M€ %PIB M€ %PIB M€ %PIB

Saldo global -2 241 -1,1 -2 217 -1,0 -570 -0,3 1 671 0,8 1 647 0,8

Ajustamentos -16 0,0 -14 0,0 -93 0,0 -77 0,0 -78 0,0

Saldo global ajustado -2 257 -1,1 -2 231 -1,0 -662 -0,3 1 595 0,8 1 569 0,7

Saldo primário 6 187 3,0 6 086 2,8 7 517 3,5 1 330 0,5 1 430 0,7

Saldo primário ajustado 6 171 3,0 6 072 2,8 7 424 3,5 1 253 0,5 1 352 0,6

CGE/2018 OE/2019 CGE/2019

Variação CGE

2018-2019 Desvio OE/2019

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caiu menos, de 43,2% em 2014 para 41,7% em 2019 (com ligeiras subidas anuais, na casa de um ou dois pontos percentuais, desde 2017.

118. A partir de 2020, os efeitos da pandemia de COVID-19 sobre a economia e as finanças públicas

interromperam, de forma abrupta e pronunciada, a tendência de consolidação orçamental iniciada em

2014. A pandemia de COVID-19, que deflagrou em Portugal em março de 2020, trouxe consigo alterações profundas na saúde, na sociedade e na economia. Nas finanças públicas, assiste-se a uma inversão acentuada da trajetória de consolidação orçamental observada desde 2014. A execução provisória de 2020 aponta para um saldo global de – 10 320 M€ em termos não ajustados, o que representa um défice superior (em 3194 M€) ao observado em 2014, ano de conclusão do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro. Este resultado reflete o funcionamento dos estabilizadores automáticos (nos quais se incluem as prestações sociais de doença e as dotações iniciais de despesa do Serviço Nacional de Saúde) e as medidas de política pública tomadas explicitamente para combater os malefícios da doença na saúde e na economia. Em conjunto, provocaram uma quebra de 5,6% na receita efetiva cobrada e um aumento de 5,3% na despesa efetiva.9 Em 2021 o OE prevê um saldo global de – 11 153 M€, traduzindo um agravamento adicional de 833 M€ face a 2020. Deve notar-se que o cenário orçamental subjacente a esta previsão foi elaborado em outubro de 2020, não considerando ainda os efeitos do confinamento decretado em janeiro de 2021, necessário ao combate da 3.ª vaga de COVID-19. Desta forma, os malefícios da nova crise de saúde pública poderão ser mais profundos do que o antecipado, e levar à adoção de medidas adicionais de apoio à economia e à sociedade, obrigando a uma revisão em baixa das metas aprovadas no OE/2021 — Gráfico 13, Gráfico 14 e Gráfico 15.

Gráfico 14 – Evolução da receita efetiva não ajustada 2014–2021 (em milhões de euros e em percentagem do PIB nominal)

Fontes: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. | Notas: (i)A informação para 2020 tem uma natureza provisória e refere-se à execução orçamental em contabilidade pública publicada pela DGO em janeiro de 2021; (ii): A informação para 2021 constitui a pre-visão constante do OE/2021 divulgada pela DGO em fevereiro de 2021.

9 A UTAO vem acompanhando os efeitos da pandemia de COVID-19 sobre as finanças públicas ao longo do ano de 2020, destacando-se neste âmbito a Coleção de acompanhamento mensal da execução orçamental em contabilidade pública. Para uma explicação dos reflexos da pandemia sobre a economia e dos efeitos das medidas de políticas públicas destinadas a combater os malefícios, vide “Evolução Orçamental: janeiro a março 2020”, Relatório UTAO n.º 11/2020. Para análise da evolução orçamental em contabilidade pública durante o ano de 2020 e balanço das medidas de política orçamental destinadas ao combate e mitigação dos efeitos da pandemia de COVID-19 sobre a economia neste período, vide “Evolução Orçamental: janeiro a dezembro 2020”, Relatório UTAO n.º 3/2021.

74 840 76 14178 323

81 137

85 276 89 119 84 112

91 447

0,2 1,7

2,9 3,6 5,1 4,5

- 5,6

8,7

43,242,4 42,0 41,4 41,6 41,7 41,5

43,4

- 10,0

-

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

80 000

90 000

100 000

2014 2015 2016 2017 2018 2019 Exec provisória2020

OE2021

Receita efetiva (M€) Tvha receita (em %) - CGE Receita efetiva (em %PIB)

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Gráfico 15 – Evolução da despesa efetiva não ajustada 2014–2021

(em milhões de euros e em percentagem do PIB nominal)

Fontes: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. | Notas: (i)A informação para 2020 tem uma natureza provisória e refere-se à execução orçamental em contabilidade pública publicada na pela DGO em janeiro de 2021; (ii): A informação para 2021 constitui a previsão constante do OE/2021 divulgada pela DGO em fevereiro de 2021.

Evolução face a 2018 por subsector e grandes rubricas da classificação económica

119. Em 2019 a Administração Central apresentou uma posição deficitária, atenuada pelos excedentes

da Segurança Social e das Administrações Subnacionais. O maior contributo para a melhoria do saldo

veio do subsector dos Serviços e Fundos Autónomos, sobretudo das Entidades Públicas Reclassificadas.

Apenas o subsector Estado registou uma degradação homóloga do saldo. Numa abordagem por subsectores, o saldo global ajustado de – 662 M€ teve origem nos défices de 3682 M€ do subsector Estado e de 9 M€ dos Serviços e Fundos Autónomos (dos quais 761 M€ foram o défice gerado pelas Entidades Públicas Reclassificadas). Ocorreram posições excedentárias na Segurança Social (2534 M€) e nas Administrações Subnacionais (494 M€), conforme Tabela 6, Tabela 8 e Gráfico 16. A melhoria de 1595 M€ no saldo face a 2018 é explicada pelo desempenho do subsector SFA (+ 967 M€, destacando-se o contributo das EPR), da Segurança Social (+ 661 M€) e, em menor escala, da Administração Local e Regional (+ 71 M€). Apenas o subsector Estado registou um agravamento da posição orçamental (– 104 M€) durante o ano de 2019.

Tabela 6 – Saldo global ajustado das Administrações Públicas em 2018 e 2019, por subsector (em milhões de euros)

Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: (i) A informação relativa à CGE/2018 consta de Ministério das Finanças (2019), Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2018, Vol. I, Quadro 23. (ii) A informação relativa à CGE/2019 consta de Ministério das Finanças (2020), Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2019, Vol. I, Quadro 24. (ii) Os valores encontram-se ajustados dos fatores que limitam a comparabilidade homóloga identificados na Caixa 2, p. 43.

81 966 80 893 82 50583 692

87 51789 688

94 432

102 600

-2,0 -1,3

2,0 1,4

4,62,5

5,3

8,6

47,445,0 44,2

42,7 42,7 41,9

46,648,7

- 10,0

-

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

0

20 000

40 000

60 000

80 000

100 000

120 000

2014 2015 2016 2017 2018 2019 Exec provisória2020

OE2021

Despesa efetiva (M€) Tvha despesa (em %) - (CGE) Despesa efetiva (em %PIB)

2018

CGE OE inicial CGECGE/2019

face CGE/2018

CGE/2019

face OE/2019

Administração Central e Segurança Social -2680 -2899 -1157 1524 1742

Estado -3577 -5198 -3682 -104 1516

Serv iços e Fundos Autónomos -976 877 -9 967 -886

dos qual EPR -2130 -315 -761 1370 -446

Segurança Social 1872 1422 2534 661 1112

Administração Local e Regional 424 668 494 71 -173

Administrações Públicas -2257 -2231 -662 1595 1569

2019 Variação

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Gráfico 16 – Contributos por subsector para a variação do saldo global ajustado no período 2018–2019

(em milhões de euros)

Fontes: Relatório CGE/2018 e 2019 e cálculos da UTAO.

120. Em 2019 a receita das AP continuou a crescer a um ritmo superior ao da despesa, traduzindo-se na

melhoria do saldo global. Assistiu-se a uma diminuição do peso da despesa pública na economia. Em 2019 o saldo global ajustado de – 662 M€ traduz uma melhoria homóloga de 1595 M€, resultante de um aumento da receita (+ 4,7 %) superior ao da despesa (+ 2,8%) — Tabela 7 e Tabela 8. O ritmo de crescimento da despesa foi inferior ao do PIB nominal, pelo que o peso da despesa pública na economia caiu (41,98% do PIB nominal; variação – 0,6 p.p.). A receita representa 41,67% do PIB nominal, aumentando o seu peso em 0,2 p.p. face a 2018 — Gráfico 17. O sentido da variação é idêntico em termos não ajustados (Gráfico 14 e Gráfico 15).

Gráfico 17 – Pesos da receita e da despesa das Administrações Públicas no PIB, 2018 e 2019 (em percentagem do PIB)

Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.

121. A receita aumentou 4,7% em 2019, constituindo a receita fiscal o principal motor deste crescimento.

A componente fiscal e contributiva assegurou 79,4% deste incremento. Em 2019 a cobrança de receita efetiva ascendeu a 89 146 M€, situando-se 4011 M€ acima do alcançado no período homólogo, traduzindo um crescimento de 4,7% (Tabela 7 e Tabela 8). Para este resultado contribuíram todas as rubricas da receita: 1,7 p.p. por parte das contribuições para regimes de proteção social, 1,6 p.p. da tributação indireta, 0,8 p.p. das “Outras receitas correntes”, 0,5 p.p. da tributação direta e 0,1 p.p. das

-4 320

668

1 422

-2 231

-3 690

494

2 534

-662

862

71

661

1 595

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

1 600

1 800

-5 000

-4 000

-3 000

-2 000

-1 000

0

1 000

2 000

3 000

Administração Central Ad. Regional e Local Segurança Social Adm. Públicas

CGE/2018 OE/2019 CGE/2019 Variação CGE2019 vs CGE2019

41,49

41,67

42,59

41,98

41,5641,65

42,65

41,92

-1,1

-0,3

-1,1

-0,3

-1,5

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

41

41

41

41

42

42

42

42

42

43

43

2018 2019

Receita Efetiva ajustada Despesa Efetiva ajustada

Receita Efetiva não ajustada Despesa Efetiva não ajustada

Saldo Global AP ajustado Saldo Global AP não ajustado

II SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________

180

Página 181

receitas de capital. A estrutura de cobrança segue a de anos anteriores: o incremento da receita é determinado pela receita fiscal (2,1 p.p.) e contributiva (1,7 p.p.), que, em conjunto, representam 79,4% do crescimento anual observado em 2019 — Gráfico 18.

122. A despesa efetiva cresceu 2,8%, destacando-se o aumento das transferências correntes e despesa

com o pessoal e, em sentido oposto, a diminuição das “Outras despesas correntes” e as poupanças com

juros. A despesa efetiva situou-se em 89 808 M€, refletindo um aumento de 2,8% (+2416 M€), na Tabela 7 e Tabela 8, com origem nas transferências correntes (1,8 p.p.), despesas com o pessoal (1,1 p.p.), investimento (0,5 p.p.), aquisição de bens e serviços (0,4 p.p.) e subsídios (0,2 p.p.). Em sentido oposto, destaca-se a diminuição das “Outras despesas correntes” (– 0,6 p.p.), dos encargos com juros (– 0,4 p.p.) e das “Outras despesas de capital” (– 0,1 p.p.) — Gráfico 19.

Gráfico 18 – Contributos para a variação da re-

ceita efetiva (face a 2018, em pontos percentuais)

Gráfico 19 – Contributos para a variação da des-

pesa efetiva (face a 2018, em pontos percentuais)

Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. Nota: os valores neste gráfico são a diferença entre os contributos em p.p. da variação no período e no objetivo anual, ambos explicados na nota (ix) da Tabela 7.

Desvios face ao orçamento aprovado

123. Nesta secção apresentam-se os desvios face ao OE/2019 por grandes rubricas de classificação económica (Subsecção 3.3.1) e também uma resenha histórica e prospetiva destes desvios entre previsão e execução no período 2014–2020 (Subsecção 3.3.2).

3.3.1 Ano de 2019, por classificação económica

124. Em 2019, o défice apurado na CGE representa uma melhoria significativa face ao objetivo assumido

no Orçamento do Estado, refletindo uma aceleração do ritmo de consolidação orçamental. O saldo

apurado, embora deficitário, aproxima-se do equilíbrio. Em termos não ajustados o saldo global apurado na CGE de 2019 foi – 570 M€, situando-se 1647 M€ acima do objetivo do OE/2019 (– 2217 M€). Quando ajustado dos fatores que limitam a comparabilidade homóloga no biénio 2018–2019, o saldo global situou-se em – 662 M€, refletindo um desvio de + 1569 M€ face ao referencial (– 2231 M€) — Tabela 7 e Tabela 8. Ambos os casos traduzem posições orçamentais mais favoráveis do que o cenário previsional subjacente ao OE, refletindo uma aceleração da consolidação orçamental.

125. A contenção da despesa determinou a melhoria de 1569 M€ no saldo global face ao previsto. Ao nível dos agregados, tanto a receita como a despesa registaram crescimentos inferiores ao previsto, ilustrados no Gráfico 20. A cobrança de receita quedou-se 1644 M€ aquém do previsto. No entanto, o desvio na execução da despesa foi superior, situando-se 3213 M€ abaixo do limite autorizado, permitindo aritmeticamente acomodar a não cobrança de receita e melhorar o saldo (+1569 M€). Esta evolução das variáveis orçamentais insere-se no padrão identificado pela UTAO na análise dos desvios entre previsão e execução na história recente das finanças públicas (2014–2020), na Subsecção 3.3.2. deste relatório:

assiste-se a uma sobreorçamentação persistente da receita e da despesa, mas no decurso da execução os desvios na despesa são superiores em nível e permitem acomodar os da receita e melhorar

0,1

0,5

0,8

1,6

1,7

4,7

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0

Receitas de Capital

Impostos diretos

Outras receitas correntes

Impostos indiretos

Contribribuições sociais

RECEITA EFETIVA

- 0,2

- 0,6

- 0,4

- 0,1

0,0

0,2

0,4

0,5

1,1

1,8

2,8

-1,0 0,0 1,0 2,0 3,0

Resíduo

Outras despesas correntes

Juros e outros encargos

Outras despesas de capital

Transferências de capital

Subsídios

Aquisição de bens e serviços

Investimento

Despesas com pessoal

Transferências correntes

DESPESA EFETIVA

16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________

181

Página 182

continuamente o saldo global (evidenciada no Gráfico 13). Os contributos de cada rubrica para o desvio do saldo encontram-se ilustrados no Gráfico 21:

Na despesa, a generalidade das rubricas situa-se abaixo do previsto, constituindo o investimento (+1131 M€) e as “Outras despesas correntes” (+ 1008 M€) os desvios mais significativos;

 Apenas as despesas com o pessoal (– 538 M€) e a aquisição de bens e serviços (– 218 M€) se si-tuam acima do previsto;

Na receita, o desvio de – 1644 M€ foi determinado pela subexecução das “Outras receitas corren-tes” (– 1625 M€) e “Receitas de capital” (– 1121 M€), situando-se a componente fiscal e contributiva acima do objetivo.

126. Esta linha de ação sistemática do previsor tem efeitos benéficos sobre a consolidação orçamental,

mas implicações negativas na implementação de políticas públicas, que embora programadas não

chegam a ser concretizadas por falta de autorização para realização da despesa. A título exemplificativo, o investimento constitui a rubrica da despesa com uma subexecução mais pronunciada face ao previsto e o maior contributo para o desvio do saldo, o que poderá resultar em níveis cronicamente baixos de investimento público e degradação a médio prazo de infraestruturas necessárias à economia e a uma adequada provisão de serviços públicos.

Gráfico 20 – Variações anuais da receita e da despesa ajustadas: OE/2019 e CGE/2019 (face à CGE/2018, em milhões de euros)

Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: (i) Todos os números neste gráfico provêm da Tabela 7. (ii) A variação prevista no OE/2019 constitui a diferença entre a previsão para a receita e a despesa, constantes da conta previsional das AP subjacente ao OE/2019 aprovado, e o valor observado para cada uma destas variáveis na CGE/2018; (iii) A variação observada na CGE/2019 corresponde à diferença entre o valor de fecho para a receita e a despesa na CGE/2019 e na CGE/2018. (iv) No gráfico ambos os desvios apresentam sinal negativo, o que significa que a receita e a despesa reportadas na CGE/2019 cresceram abaixo do previsto no OE/2019.

Gráfico 21 – Principais contributos para o desvio no saldo executado das Administrações Públicas face

ao OE/2019 (face ao OE/2019, em milhões de euros)

Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Notas: (i) O desvio positivo (negativo) numa rubrica de receita significa que a cobrança excedeu a (ficou abaixo da) previsão do orçamento inicial. O desvio positivo (negativo) numa rubrica de despesa significa que a execução ficou

-3 213

2 416

5 629

-1 644

4 011

5 655

-7 000 -5 000 -3 000 -1 000 1 000 3 000 5 000 7 000

(3)=(2)-(1) Desvio (exec/2019 vs OE/2019)

(2) Variação observada CGE 2019

(1) Variação prevista OE/2019

(3)=(2)-(1) Desvio (exec/2019 vs OE/2019)

(2) Variação observada CGE 2019

(1) Variação prevista OE/2019

De

spe

sa e

feti

vaR

ece

ita

efe

tiva

492

-1 625

-1 121

-538

-218

12

173

208

217

225

237

343

693

1 008

1 131

1 569

-2 500 -1 500 -500 500 1 500 2 500

Diferenças de consolidação

Outras receitas correntes (R)

Receitas de capital (R)

Despesas com pessoal (D)

Aquisição de bens e serviços (D)

Outras despesas de capital (D)

Impostos diretos (R)

Impostos indiretos (R)

Juros e outros encargos (D)

Transferências correntes (D)

Transferências de capital (D)

Subsídios (D)

Contrib. de segurança social (R)

Outras despesas correntes (D)

Investimento (D)

Desvio total

II SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________

182

Página 183

abaixo da (excedeu a) dotação inscrita no orçamento inicial. (ii) A soma dos desvios nas rubricas de receita e despesa não coincide com o desvio total (do saldo global, no valor de 1569 M€) devido ao contributo da reafectação da dotação provisional (330 M€).

127. Tal como em anos anteriores, em 2019 a cobrança de receita quedou-se globalmente aquém do

objetivo do OE, uma vez que o desvio positivo da receita fiscal e contributiva não foi suficiente para

colmatar a subexecução da componente não fiscal nem contributiva. No ano de 2019, a receita efetiva cresceu 4,7% em termos ajustados, situando-se 1,9 p.p. abaixo do objetivo do OE (6,6%) — Tabela 7. Este nível de cobrança reflete um desvio de – 1644 M€ e um grau de execução de 98,2%. As contribuições sociais apresentam o maior contributo positivo para o desvio da receita (+0,8 p.p.), seguida da receita fiscal (+0,4 p.p.) e, em sentido oposto, das “Outras receitas correntes” (– 1,9 p.p.) e receitas de capital (– 1,3 p.p.). Verifica-se, assim, que a sobre-execução da componente fiscal e contributiva da receita (+ 1,3 p.p.) não foi suficiente para compensar a subexecução da componente não fiscal nem contributiva (– 3,2 p.p.) — Gráfico 22.

Gráfico 22 – Principais contributos para o desvio da receita face ao OE/2019 (em termos acumulados face ao objetivo anual, em pontos percentuais)

Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: (i) Os valores neste gráfico são a diferença entre os contributos em p.p. da variação no período e no objetivo anual, ambos explicados na nota (ix) da Tabela 7.

128. A despesa efetiva cresceu a um ritmo inferior ao previsto, determinado pela subexecução do

investimento e da generalidade das rubricas. Apenas as despesas com pessoal e a aquisição de bens e

serviços apresentaram contributos positivos para aquele desvio. A despesa efetiva ajustada aumentou 2,8%, quedando-se 3,7 p.p. abaixo do limite autorizado no OE/2019 (6,4%), refletindo um desvio de – 3213 M€ e um grau de execução de 96,5% — Tabela 7. A generalidade das rubricas permaneceu abaixo do objetivo, com contributos positivos das “Despesas com pessoal” (0,6 p.p.) e da “Aquisição de bens e serviços” (0,2 p.p.). As rubricas “Investimento” (– 1,3 p.p.) e “Outras despesas correntes” (– 1,2 p.p.) representam, em conjunto, 66,6% do desvio total, ambas refletindo baixos graus de execução do OE/2019 (81,0% e 52,4%, respetivamente) — Gráfico 23.

129. Os desvios ora encontrados em contabilidade pública são qualitativamente iguais aos verificados em

contabilidade nacional. Já no parágrafo 94 a UTAO constatou desvios com o mesmo sinal nas variáveis correspondentes na ótica das contas nacionais. Como se analisará na próxima subsecção, estes desvios não foram um acidente em 2019, antes confirmam e estendem uma tendência de vários anos na condução da política orçamental.

0,0

- 1,9

- 1,3

0,2

0,2

0,8

- 1,9

-3,0 -2,0 -1,0 0,0 1,0 2,0 3,0

Resíduo

Outras receitas correntes

Receitas de Capital

Impostos indiretos

Impostos diretos

Contribribuições sociais

RECEITA EFETIVA

16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________

183

Página 184

Gráfico 23 – Principais contributos para o desvio da despesa face ao OE/2019

(em termos acumulados face ao objetivo anual, em pontos percentuais)

Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: (i) Os valores neste gráfico são a diferença entre os contributos em p.p. da variação no período e no objetivo anual, ambos explicados na nota (ix) da Tabela 7.

Tabela 7 – Conta consolidada das Administrações Públicas, por classificação económica, em termos

ajustados (em milhões de euros)

Fonte: Ministério das Finanças e cálculos UTAO| Notas: (i) os dados encontram-se consolidados de transferências, subsídios, juros e ren-dimentos de propriedade entre unidades institucionais das Administrações Públicas, bem como consolidados entre aquisição de bens e serviços com vendas de bens e serviços entre entidades do programa orçamental Saúde. (ii) A informação relativa à CGE/2018 consta do Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2018, Vol. I, Quadro 23. (iii) A informação relativa à CGE/2019 consta da publicação Conta Geral do Estado — 2019, Vol. I, Tomo I, Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Quadro 24. (iv) O orçamento para 2019 corresponde à versão aprovada na Assembleia da República. (v) O referencial anual 2019 do agrupamento de despesa “outras despesas correntes” inclui a dotação provisional (330 M€), bem como o montante da reserva orçamental (470 M€). (vi) A taxa de crescimento implícita no OE/2019 inicial foi calculada face aos valores apresentados na CGE/2018. (vii) Os valores encontram-se ajustados dos impactos orçamentais causados pelos fatores que limitam a comparabilidade homóloga identificados na Caixa 2. (viii) A existência de diferenças de consolidação nas respetivas rubricas na conta da DGO tem implicação ao nível da qualidade da anál ise das rubricas por classificação económica (ver Informação Técnica da UTAO n.º 28/2014). (ix) As colunas “Contributo p.p.” exprimem o valor da variação da receita (despesa) em causa no conjunto da receita (despesa) efetiva. Note-se que esta incluiu o valor das dife-renças de consolidação; porém, no numerador das colunas em causa, são excluídas as l inhas “diferenças de consolidação”. Assim, a soma em coluna pode não igualar a variação percentual da receita (despesa) efetiva.

- 0,9

0,6

0,2

0,0

- 0,2

- 0,3

- 0,3

- 0,4

- 1,2

- 1,3

- 3,7

-4,0 -2,0 0,0 2,0 4,0

Resíduo

Despesas com pessoal

Aquisição de bens e serviços

Outras despesas de capital

Juros e outros encargos

Transferências correntes

Transferências de capital

Subsídios

Outras despesas correntes

Investimento

DESPESA EFETIVA

2018 2019 M€ % M€ %

RECEITA CORRENTE 83 073 86 964 3 892 4,7 4,6 87 488 4 415 5,3 5,2 99,4 -523

Impostos diretos 23 215 23 600 386 1,7 0,5 23 427 212 0,9 0,2 100,7 173

Impostos indiretos 26 869 28 247 1 378 5,1 1,6 28 039 1 170 4,4 1,4 100,7 208

Contrib. de segurança social 20 991 22 413 1 422 6,8 1,7 21 721 730 3,5 0,9 103,2 693

Outras receitas correntes 11 970 12 676 706 5,9 0,8 14 301 2 331 19,5 2,7 88,6 -1 625

Diferenças de consolidação 27 28 0

DESPESA CORRENTE 81 693 83 705 2 012 2,5 2,3 85 562 3 869 4,7 4,4 97,8 -1 857

Consumo público 35 127 35 959 832 2,4 1,0 36 213 1 086 3,1 1,2 99,3 -253

Despesas com pessoal 20 610 21 576 967 4,7 1,1 21 039 429 2,1 0,5 102,6 538

Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 14 517 14 383 -134 -0,9 -0,2 15 174 656 4,5 0,8 94,8 -791

Aquisição de bens e serviços 12 919 13 274 355 2,7 0,4 13 056 137 1,1 0,2 101,7 218

Outras despesas correntes 1 598 1 109 -489 -30,6 -0,6 2 117 519 32,5 0,6 52,4 -1 008

Subsídios 953 1 148 195 20,5 0,2 1 492 538 56,5 0,6 77,0 -343

Juros e outros encargos 8 428 8 086 -341 -4,1 -0,4 8 303 -124 -1,5 -0,1 97,4 -217

Transferências correntes 36 943 38 473 1 530 4,1 1,8 38 698 1 755 4,8 2,0 99,4 -225

Dotação provisional 495 330 330

Diferenças de consolidação 241 37 526

SALDO CORRENTE 1 380 3 260 1 880 1 926 546 1 334

RECEITAS DE CAPITAL 2 062 2 182 119 5,8 0,1 3 302 1 240 60,1 1,5 66,1 -1 121

Diferenças de consolidação 18 8 65

DESPESAS DE CAPITAL 5 699 6 104 405 7,1 0,5 7 459 1 760 30,9 2,0 81,8 -1 356

Investimento 4 411 4 826 416 9,4 0,5 5 957 1 547 35,1 1,8 81,0 -1 131

Transferências de capital 1 172 1 198 25 2,2 0,0 1 435 262 22,4 0,3 83,5 -237

Outras despesas de capital 107 55 -52 -48,3 -0,1 67 -40 -37,2 0,0 82,4 -12

Diferenças de consolidação 9 24 0

RECEITA EFETIVA 85 135 89 146 4 011 4,7 4,7 90 790 5 655 6,6 6,6 98,2 -1 644

DESPESA EFETIVA 87 392 89 808 2 416 2,8 2,8 93 021 5 629 6,4 6,4 96,5 -3 213

SALDO GLOBAL -2 257 -662 1 595 -2 231 26 1 569

Por memória:

Receita fiscal 50 084 51 847 1 763 3,5 2,1 48 516 -1 568 -3,1 -1,8 106,9 3 331

Contribuições Sociais 20 991 22 413 1 422 6,8 1,7 20 469 -522 -2,5 -0,6 109,5 1 944

Despesa corrente primária 73 265 75 618 2 353 3,2 2,7 74 501 1 236 1,7 1,4 101,5 1 118

Janeiro-dezembro Ref. Anual

Execução

OE/2019

Variação homólogaContributo

p.p.

Variação homólogaContributo

p.p.

Grau

execução

OE/2019

%

Desvio

OE/2019

M€

II SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________

184

Página 185

Tabela 8 – Conta consolidada das Administrações Públicas, por subsector, ajustada e não-ajustada

(em milhões de euros e em percentagem do PIB)

Fontes: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. | | Notas: (i) A informação relativa à CGE/2018 consta do Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2018, Vol. I, Quadro 23. (ii) A informação relativa à CGE/2019 consta da publicação Conta Geral do Estado — 2019, Vol. I, Tomo I, Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Quadro 24. (iii) O orçamento para 2019 corresponde à versão aprovada na Assembleia da República, a qual incorpora as alterações à Proposta de Lei do Orçamento do Estado aprovadas pela Assembleia da República no decurso da discussão e aprovação da Lei do OE/2019. (iv) A taxa de crescimento implícita ao OE/2019 inicial foi calculada face aos valores apresentados na CGE/2018. (v) Os valores ajustados (assinalados a sombreado) excluem os impac-tos orçamentais causados pelos fatores que limitam a comparabilidade homóloga identificados na Caixa 2.

Execução % PIB Orç.

Inicial % PIB Execução % PIB

Grau de

execução

(%)

Desvios

de

execução

Variação

homólogaTvha (%)

(1) (2) (3) (4)=(3)/(2) (5)=(3)-(2) (6)=(3)-(1) (6)/(1) [(2)-(1)]/(1)

Administrações Públicas

Receita efetiva 85 276 41,6 90 804 42,4 89 119 41,7 98,1 -1 685 3 843 4,5 6,5

Despesa efetiva 87 517 42,7 93 021 43,5 89 688 41,9 96,4 -3 333 2 171 2,5 6,3

Saldo global -2 241 -1,1 -2 217 -1,0 -569,5 -0,3 : 1 647 1 671 : :

Receita efetiva ajustada 85 135 41,5 90 790 42,4 89 146 41,7 98,2 -1 644 4 011 4,7 6,6

Despesa efetiva ajustada 87 392 42,6 93 021 43,5 89 808 42,0 96,5 -3 213 2 416 2,8 6,4

Saldo global ajustado -2 257 -1,1 -2 231 -1,0 -662 -0,3 : 1 569 1 595 : :

Administração Central e Segurança Social

Receita efetiva 78 018 38,0 83 229 38,9 81 401 38,0 97,8 -1 828 3 383 4,3 6,7

Despesa efetiva 80 682 39,3 86 113 40,2 82 407 38,5 95,7 -3 706 1 725 2,1 6,7

Saldo global -2 664 -1,3 -2 884 -1,3 -1 007 -0,5 : 1 878 1 658 : :

Receita efetiva ajustada 77 807 37,9 83 015 38,8 81 172 37,9 97,8 -1 844 3 365 4,3 6,7

Despesa efetiva ajustada 80 487 39,2 85 914 40,2 82 328 38,5 95,8 -3 586 1 841 2,3 6,7

Saldo global ajustado -2 680 -1,3 -2 899 -1,4 -1 157 -0,5 : 1 742 1 524 : :

Estado

Receita efetiva 47 907 23,3 49 998 23,4 49 938 23,3 99,9 -60 2 031 4,2 4,4

Despesa efetiva 51 573 25,1 55 425 25,9 53 878 25,2 97,2 -1 547 2 305 4,5 7,5

Saldo global -3 666 -1,8 -5 426 -2,5 -3 940 -1,8 : 1 487 -273 : :

Receita efetiva ajustada 47 801 23,3 50 028 23,4 49 998 23,4 99,9 -30 2 196 4,6 4,7

Despesa efetiva ajustada 51 378 25,0 55 226 25,8 53 679 25,1 97,2 -1 547 2 301 4,5 7,5

Saldo global ajustado -3 577 -1,7 -5 198 -2,4 -3 682 -1,7 : 1 516 -104 : :

Serviços e Fundos Autónomos

Receita efetiva 31 497 15,4 35 526 16,6 32 952 15,4 92,8 -2 574 1 456 4,6 12,8

Despesa efetiva 32 472 15,8 34 649 16,2 32 841 15,3 94,8 -1 808 369 1,1 6,7

Saldo global -976 -0,5 877 0,4 111 0,1 : -766 1 087 : :

Receita efetiva ajustada 31 497 15,4 35 526 16,6 32 952 15,4 92,8 -2 574 1 456 4,6 12,8

Despesa efetiva ajustada 32 472 15,8 34 649 16,2 32 961 15,4 95,1 -1 688 489 1,5 6,7

Saldo global ajustado -976 -0,5 877 0,4 -9 0,0 : -886 967 : :

Segurança Social

Receita efetiva 27 276 13,3 29 482 13,8 29 511 13,8 100,1 29 2 236 8,2 8,1

Despesa efetiva 25 298 12,3 27 818 13,0 26 690 12,5 95,9 -1 128 1 392 5,5 10,0

Saldo global 1 977 1,0 1 665 0,8 2 821,8 1,3 : 1 157 844 : :

Receita efetiva ajustada 27 170 13,2 29 240 13,7 29 223 13,7 99,9 -16 2 053 7,6 7,6

Despesa efetiva ajustada 25 298 12,3 27 818 13,0 26 690 12,5 95,9 -1 128 1 392 5,5 10,0

Saldo global ajustado 1 872 0,9 1 422 0,7 2 534 1,2 : 1 112 661 : :

Administração Local e Regional

Receita efetiva 10 994 5,4 11 577 5,4 11 860 5,5 102,4 283 865 7,9 5,3

Despesa efetiva 10 571 5,2 10 909 5,1 11 423 5,3 104,7 513 852 8,1 3,2

Saldo global 423,5 0,2 668 0,3 437 0,2 : -231 14 : :

Receita efetiva ajustada 10 994 5,4 11 577 5,4 11 860 5,5 102,4 283 865 7,9 5,3

Despesa efetiva ajustada 10 571 5,2 10 909 5,1 11 365 5,3 104,2 456 795 7,5 3,2

Saldo global ajustado 424 0,2 668 0,3 494 0,2 : -173 71 : :

Tx. Cresc.

OE/2019

inicial (%)

20192018 Var. 2018/2019

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Caixa 2 – Ajustamentos UTAO à execução orçamental das Administrações Públicas,

em Contabilidade Pública

Os dados da execução orçamental com origem na CGE, bem como os referenciais anuais utilizados como ponto de partida para a análise neste capítulo, refletem o comportamento orçamental das Administrações Públicas (AP). Como tal, incluem o resultado de operações que, pela sua especificidade temporal, não existiram em períodos homólogos ou neles tiveram um perfil intra-anual diferente. Nas suas análises que comparam desempenhos entre anos consecutivos, a UTAO privilegia a identificação das operações de receita ou despesa com natureza duradoura na posição orçamental intertemporal. Por isso, costuma expurgar dos dados primários (execução e referenciais anuais) os fatores que, pela sua efemeridade, prejudicam a comparabilidade entre anos adjacentes.

A fim de proporcionar aos leitores uma comparação expurgada de operações com efeitos transitórios ocorridas em 2018 e 2019, a UTAO identifica nesta caixa os fatores que influenciaram a comparabilidade neste biénio. A identificação tem por base as diferenças que estes fatores criam nas séries temporais, com origem em causas diversas, como alterações na metodologia de registo contabilístico, reclassificação de entidades dentro do sector das AP e medidas administrativas ou de política com efeitos num único ano ou em poucos. A capacidade da UTAO para identificar estes fatores e promover as consequentes alterações nos valores de um ano ou outro, consoante o caso, é condicionada pelo conhecimento dos fatores, pela existência de informação quantitativa de base indispensável para os cálculos da UTAO, pela expressão material dos montantes em causa e pelas possibilidades de desagregação por subsector e classes económicas. Para 2018 e 2019, a UTAO considerou os ajustamentos abaixo explicados.

(1)Eliminação do efeito decorrente da consignação de receita de IRC ao Fundo de Estabilização Financeira da Segu-rança Social. A Lei do OE/2018 (artigo 232.º) e a Lei do OE/2019 (artigo 267.º) determinaram a consignação de 2% da receita de IRC ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social, a ser efetuada de forma faseada e cres-cente nos seguintes termos: 0,5% em 2018; 1,0% em 2019; 1,5% em 2020; 2,0% em 2021 e anos seguintes. Tratando-se de transferências entre subsectores das AP, este ajustamento não tem efeitos no saldo consolidado das AP, mas é relevante quando se avalia o desempenho dos subsectores Estado e Segurança Social separadamente. (2) Eliminação da receita proveniente de restituições do orçamento da União Europeia a Portugal em 2018 e 2019. As restituições da União Europeia constituem devoluções das contribuições efetuadas pelos Estados-Membros, decorren-tes de orçamentos retificativos europeus. O recebimento tem lugar no ano t+1, enquanto o facto gerador se situa no ano t. O ajustamento pretende corrigir este desfasamento. (3) As transferências do Fundo Social Europeu (FSE) para a Segurança Social e a respetiva aplicação em despesa com ações de formação profissional e outros subsídios correntes são ajustadas no sentido de assegurar o cumprimento do princípio da neutralidade dos fundos comunitários.

(4) Exclusão da receita fiscal no âmbito do Plano Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES) no sub-sector Estado. (5) Eliminação do montante de receita de IRC no âmbito do regime de reavaliação de ativos. O Decreto-Lei n.º 66/2016, de 3 de novembro, criou a possibilidade de as empresas reavaliarem os seus ativos com efeitos fiscais. A adesão a este regime foi voluntária e determinou a sujeição dos sujeitos passivos afetados a uma tributação autó-noma especial entre 2016 e 2018, produzindo a referida reavaliação efeitos em termos de depreciação a partir do exercício de 2018. Tratando-se de uma decisão que aumenta temporariamente a receita de IRC, importa anular os seus efeitos para preservar a comparabilidade entre as séries. (6) Eliminação do desfasamento temporal no registo da receita fiscal decorrente da tolerância de ponto concedida no dia 31 de dezembro de 2018 que afetou a receita de Imposto sobre o Consumo de Tabaco e do Imposto sobre os

Produtos Petrolíferos e Energéticos (ISP). Na sequência desta tolerância de ponto, o despacho de 27 de dezembro do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (SEAF) determinou o alargamento do prazo de pagamento das obrigações fiscais até dia 2 de janeiro, o que implicou o registo de cobranças respeitantes a 2018 já no ano de 2019. Este efeito, a não ser expurgado, teria aumentado a receita de janeiro de 2019 por contrapartida de menor receita em dezembro de 2018. A operação de ajustamento, quantificada na tabela seguinte, consiste, precisamente, na redução da re-ceita de janeiro de 2019 e no aumento, no mesmo valor, da receita de dezembro de 2018. O despacho do SEAF encontra-se disponível em: http://info.portaldasfinancas.gov.pt/pt/destaques/Paginas/Despa-cho_SEAF_2018_12_27.aspx. (7) Eliminação do desfasamento temporal no registo da receita fiscal decorrente da tolerância de ponto concedida no dia 31 de dezembro de 2019 que afetou a receita de Imposto sobre o Consumo de Tabaco e do Imposto sobre os Produtos Petrolíferos e Energéticos (ISP). Na sequência da tolerância de ponto no último dia do ano, foi determinado, por Despacho do SEAF, o alargamento do prazo de pagamento das obrigações fiscais até dia 2 de janeiro, o que implicou o registo de cobranças respeitantes ao ano de 2019 já no ano de 2019. O despacho do SEAF encontra-se disponível em http://info.portaldasfinancas.gov.pt/pt/informacao_fiscal/legislacao/Despachos_SEAF/Pages/despa chos-do-seaf.aspx. (8) Eliminação do desfasamento temporal no registo contabilístico de uma renda de edifício. Esta renda foi escriturada na despesa de 2019 pelo Ministério da Defesa (o inquilino) e na receita de 2020 pela DGTF (a senhoria). O ajustamento consistiu em transportar esta receita de 2020 para 2019, o que afeta o saldo global. (9) Uniformização contabilística da receita do INEM (Instituto Nacional de Emergência Médica) relativa à taxa de incidência sobre os seguros. Durante a execução de 2018, a receita encontra-se em taxas, enquanto no ano de 2017 e no OE/2018 a receita foi registada em impostos indiretos. (10) Exclusão do referencial anual de 2018 das despesas no âmbito dos incêndios florestais ocorridas em 2017. A Lei do OE/2018 criou uma dotação centralizada no Ministério das Finanças no valor de 187 M€ (dos quais 62 M€ destinados

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à aquisição de ativos financeiros) destinada ao financiamento de despesas com indemnizações, apoios, prevenções e combate aos incêndios. Tratando-se de um efeito não repetível em 2019 e que não reflete a posição intertemporal das finanças públicas, importa expurgar a execução de 2018 dos seus efeitos. (11) Correção nas execuções de 2018 e 2019 da despesa com transferências correntes da CGA decorrente da aplicação do novo padrão de relato contabilístico nas Administrações Públicas — SNC-AP. A “Síntese da Execução Orçamental” divulgada pela DGO apresenta uma estimativa do impacto da alteração do momento de contabilização das retenções e dos descontos incidentes sobre pensões da CGA. (12)Alienação de imóveis da Segurança Social à Câmara Municipal de Lisboa. Em dezembro de 2019, a Segurança Social arrecadou em receita de capital pela venda de bens de investimento o montante de 57,2 M€, que corresponde à alineação de 11 imóveis à Câmara Municipal de Lisboa. Tratando-se de transferências entre subsectores das AP, este ajustamento não tem efeitos no saldo, mas é relevante quando se avalia o desempenho dos subsectores Segurança Social e Administração Local separadamente..

A tabela seguinte apresenta a expressão material dos ajustamentos acima identificados. Foi utilizada para corrigir os dados da execução orçamental e dos referenciais provenientes do Ministério das Finanças.

Ajustamentos ao saldo das Administrações Públicas (milhões de euros)

Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Notas: Os ajustamentos com um valor negativo (positivo) na receita diminuem (melhoram) o saldo global das AP. Na despesa, os ajustamentos com um valor positivo (negativo) melhoram (pioram) o saldo global das AP. Logo, as células com valor positivo (negativo) nestas colunas têm efeito positivo (negativo) no slado global das AP, i.e., melhoram-no (pio-ram-no). . (*) Operações sem impacto no saldo global das Administrações Públicas por se tratar de transferências que consolidam dentro do perímetro, mas com impacto no nível de receita e/ou despesa de cada um dos subsectores.

2018 2019

Saldo global não ajustado -2 241 -570 -2 217

Consignação de IRC ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (*) (1) Seg. Social Receita -70 -199 -199

Consignação de IRC ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (*) (1) Estado Despesa 70 199 199

Restituições relativas à contribuição para a União Europeia (2) Estado Receita -106 30 0

Transferências FSE (3) Seg. Social Receita/Despesa -35 -32 -44

Plano Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES) (4) Estado Receita -100 0 0

Reavaliação de ativos (5) Estado Receita -107 0 0

Alargamento do prazo de pagamento devido à tolerância de ponto em 2018: ISP e

Tabaco(6) Estado Receita 207 -207 -207

Alargamento do prazo de pagamento devido à tolerância de ponto em 2019: ISP e

Tabaco(7) Estado Receita 0 167 167

Renda registada em despesa pelo Ministério da Defesa em 2019 e pela DGTF em 2020 (8) Estado Receita 0 70 70

Alteração da classificação contabilística no INEM: receita fiscal (9) SFA Receita -111 0 0

Alteração da classificação contabilística no INEM: taxas (9) SFA Receita 111 0 0

Despesa centralizada no âmbito de incêndios florestais (10) Estado Despesa 125 0 0

Efeito da alteração do modelo normativo contabilístico na CGA: despesa em pensões (11) SFA Despesa 0 -120 0

Alienação de imóveis da Segurança Social à Câmara Municipal de Lisboa (12) Seg. Social Receita 0 -57 0

Alienação de imóveis da Segurança Social à Câmara Municipal de Lisboa (12) Adm.Local Despesa 0 57 0

Efeito líquido dos ajustamentos -16 -93 -14

Saldo global ajustado -2 257 -662 -2 231

OE/2019Subsetor Âmbito

Janeiro - dezembro

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3.3.2 Resenha histórica e prospetiva (2014–2020), por grandes agregados de classificação económica

130. Esta subsecção analisa os desvios entre a previsão e a execução no período 2014–2020, em

contabilidade pública. Este exercício de análise da história recente das finanças públicas tem como finalidade identificar a existência eventual de padrões de regularidade ao longo deste horizonte temporal, que ajudem a enquadrar os resultados obtidos ao longo do período. Este tema foi anteriormente apresentado pela UTAO, na sua apreciação final da Proposta de Orçamento para 2020 (Relatório UTAO n.º 2/2020, de 22 de janeiro), alargando-se, desta feita, o horizonte temporal de análise, uma vez que já se encontram disponíveis dados definitivos para o ano de 2019 e provisórios para 2020.

131. Como nota prévia à análise não ajustada dos desvios nominais, deve notar-se que o ano de 2020 se

encontra impactado pelos efeitos da pandemia de COVID-19 sobre a economia e as contas públicas,

sendo dificilmente comparável com o período de análise anterior, devido à mudança do contexto. A pandemia de COVID-19, que deflagrou em Portugal em março de 2020, constituiu um choque global inesperado e obrigou a uma recomposição importante dos modos de vida em sociedade, com impactos profundos sobre a economia. O desenrolar da doença, com agravamentos periódicos da situação epidemiológica, demonstrou tratar-se de uma crise que se prolonga no tempo, obrigando ao distanciamento social e ao abrandamento da atividade económica (e mesmo paralisações de alguns sectores) durante todo o ano de 2020. A pandemia impacta a execução orçamental por via dos estabilizadores automáticos e da implementação de medidas de política destinadas a combater os danos na saúde e na atividade económica. Traduz-se, genericamente, na quebra de receita e no aumento da despesa, com a consequente inversão da trajetória de consolidação orçamental observada desde 2014. Os desenvolvimentos do ano de 2020 tornam-se assim dificilmente comparáveis com a série temporal 2014–2019. Atendendo à mudança profunda e inesperada de contexto, a informação abaixo apresentada para 2020 compara a execução provisória anual com as previsões na 2.ª Alteração aprovada ao OE/2020,10 uma vez que o cenário orçamental previsional subjacente à Lei do OE/202011 se tornou completamente desatualizado com a eclosão da pandemia.

132. Na receita e na despesa foram analisadas componentes considerados relevantes para a respetiva

interpretação:

(i) Receita: a. Receita efetiva

b. Receita fiscal e contributiva

c. Receita não fiscal nem contributiva

Despesa: a. Despesa efetiva

b. Despesa com pessoal

c. Aquisição de bens e serviços

d. Transferências correntes

e. Investimento

f. Despesa primária

133. A análise conjunta dos desvios nominais da receita (diferença entre execução e orçamentação ou

previsão), ilustrados no Gráfico 24, permite concluir:

(i) No período 2014–2020 a execução da receita efetiva situa-se maioritariamente abaixo da previsão (as exceções são os anos de 2014 e 2017), com desvios que oscilam entre – 2,1% em 2016 e – 1,2% em 2018. O desvio aprofunda-se para – 4,0% em 2020, refletindo os efeitos da pandemia de CO-VID-19, devendo salientar-se as dificuldades de previsão neste contexto de muito maior incerteza.

(ii) No mesmo período, os desvios da receita fiscal e contributiva oscilam entre – 0,8% (em 2015) e + 4,7% (em 2014), situando-se em + 2,6% em 2020. Esta componente da receita vem ultrapassando significativamente os objetivos desde 2017, mantendo-se esta tendência mesmo em contexto

10 Lei n.º 27-A/2020, de 24 de julho, que entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação. 11 Lei n.º 2/2020, de 31 de março, que entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

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pandémico. Deve notar-se também que esta componente é a principal determinante da evolu-ção da receita, com pesos na cobrança total observada que oscilam entre 82,7% em 2014 e 84,5% em 2020.

(iii) A receita não fiscal nem contributiva agrega as “Outras receitas correntes” e a receita de capital. A execução encontra-se abaixo do previsto ao longo de todo o período de análise, com desvios

de grande amplitude, no intervalo – 16,7% (em 2018) a – 4,0% (em 2015) entre 2014 e 2019. Em 2020 o desvio ascende a – 29,0%, quase duplicando o máximo observado no período 2014–2019. Esta componente foi revista em alta na 2.ª AOE/2020, tanto na componente corrente como na de capital, assentando esta previsão na expectativa de aumento de transferências comunitárias, no contexto dos mecanismos de solidariedade europeia de combate aos malefícios da COVID-19, mas não considerou os riscos descendentes decorrentes da pandemia e do ciclo económico, que afetam as restantes rubricas que compõem esta receita.12

(iv) A análise combinada das componentes da receita, em nível, permite concluir que a evolução da receita total (efetiva) é maioritariamente determinada pelo andamento da receita fiscal e contri-

butiva e que o desvio entre execução e previsão na receita efetiva énegativamente influenciado pela componente não fiscal nem contributiva, cuja execução se mantém abaixo da previsão ao longo de todo o horizonte de análise.

134. A conclusão mais saliente desta análise confirma os resultados apresentados pela UTAO noutros

estudos: sobreorçamentação persistente na componente não fiscal nem contributiva da receita,

parcialmente compensada, desde 2017, pela suborçamentação da receita fiscal e contributiva,

mantendo-se esta tendência mesmo no contexto excecional de 2020. O alargamento da série temporal analisada não altera as tendências encontradas no Relatório UTAO n.º 2/2020, de 22 de janeiro: sobreorçamentação persistente na componente não fiscal nem contributiva da receita parcialmente compensada, desde 2017, pela suborçamentação da receita fiscal e contributiva. Esta linha de atuação do previsor continuou a ser adotada em 2020, não se alterando a natureza dos desvios, mesmo no contexto excecional da pandemia.

135. A sobreorçamentação reiterada da receita tem implicações na qualidade das políticas públicas

implementadas, que apesar de anunciadas, podem acabar por não ser implementadas por falta de

financiamento, efeito particularmente patente na crónica subexecução do investimento. Estes desvios recorrentes na orçamentação ilustram, no entendimento da UTAO, determinadas características da política orçamental seguida desde 2015, algumas já assinaladas noutros relatórios: (1) deficiente previsão da receita nas suas diversas componentes; (2) a sobreorçamentação recorrente da receita não fiscal nem contributiva está concentrada nas transferências de capital da UE e nas vendas de bens e serviços,13 o que determina expetativas infundadas de execução em categorias específicas da despesa mais dependentes daquelas receitas, nomeadamente o investimento; (3) a suborçamentação da receita fiscal e contributiva, por ocorrer na componente mais volumosa da receita efetiva, é um sintoma de prudência na elaboração dos orçamentos, se não for exagerada, mas tem também um efeito deliberado na comunicação política sobre as novidades orçamentais para o ano seguinte.

136. Do lado da despesa, os desvios estão ilustrados no Gráfico 25 e deles decorrem as seguintes

observações:

(i) No período 2015–2019 a execução da despesa efetiva permanece sempre aquém do previsto no OE, sendo o desvio máximo – 3,4% da despesa orçamentada e o mínimo – 1,7% da mesma. No ano de 2020 este desvio aumenta para – 6,8%, quase duplicando o valor máximo da série anterior;

(ii) A despesa com pessoal é a única rubrica que apresenta uma execução superior à previsão ao longo de todo o período de análise, com um desvio máximo de + 9,3% em 2014, mas cujo valor médio é 1,8% no período 2015–2020;

(iii) A despesa com investimento também permanece sempre aquém do previsto, mas com desvios de execução muito superiores, que chegam a alcançar – 24,2% em 2018.

12 Este risco na previsão, que se veio a materializar, foi assinalado pela UTAO no seu Relatório n.º 16/2020, de 9 de julho. A evolução desta componente é analisada no Relatório UTAO n.º 3/2021, de 18 de fevereiro (Secção 3.5), na sua apreciação à evolução orçamental em contabilidade pública entre janeiro e dezembro de 2020. 13 A evolução detalhada da receita não fiscal e não contributiva é analisada pela UTAO na coleção de acompanhamento da execu-ção orçamental em contabilidade pública. A análise com dados provisórios relativamente a todo o ano de 2019 pode ser consultada no Relatório UTAO n.º 3/2020, de 13 de fevereiro (Secção 3.4) e a do ano de 2020 no Relatório UTAO n.º 3/2021, de 18 de fevereiro (Secção 3.5).

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137. Uma análise conjunta aos desvios da receita e da despesa permite concluir o seguinte:

(i) Ao longo de todo o horizonte de análise verificam-se erros de previsão significativos, indiciando uma sobreorçamentação persistente da receita e, sobretudo, da despesa. No decurso da execu-ção, os desvios da despesa são superiores em nível aos da receita, contribuindo para melhorar continuamente o saldo e alcançar uma consolidação orçamental de 6557 M€ no período 2014–2019 (evidenciada no Gráfico 13);

(ii) Os desvios em contabilidade pública são qualitativamente iguais aos desvios em contabilidade nacional. Os perfis identificados em 2019 nesta secção replicam os mostrados na Secção 2.3. O Relatório UTAO n.º 2/2020, de 22 de janeiro, analisou os desvios entre execução e previsão dos orçamentos nas duas perspetivas contabilísticas no período de 2014 a 2019 e concluiu que ambas revelavam os mesmos perfis de comportamento intertemporal — compare-se o Capítulo 11 com a Secção 12.3);

(iii) Os desvios, por serem recorrentes, conferem à política orçamental seguida desde 2015 determi-nadas características: (1) deficiente previsão da receita nas suas diversas componentes; (2) a so-breorçamentação recorrente da receita não fiscal nem contributiva está concentrada nas trans-ferências de capital da UE e nas vendas de bens e serviços,14 o que determina expetativas infun-dadas de execução em categorias específicas da despesa mais dependentes daquelas receitas, nomeadamente o investimento; (3) a suborçamentação da receita fiscal e contributiva, por ocor-rer na componente mais volumosa da receita efetiva, é um sintoma de prudência na elaboração dos orçamentos, se não for exagerada, mas tem também um efeito deliberado na comunicação política sobre as novidades orçamentais para o ano seguinte;

(iv) Este padrão do previsor tem efeitos benéficos sobre a consolidação orçamental, mas implicações negativas na implementação das políticas públicas cujo planeamento se tenha baseado numa

restrição orçamental mais folgada do que a realidade ao longo do ano acaba determinando. A título exemplificativo, o investimento constitui a rubrica da despesa com uma subexecução mais pronunciada face ao previsto e o maior contributo para o desvio do saldo, o que poderá resultar em níveis cronicamente baixos de investimento público e degradação a médio prazo de infraes-truturas necessárias à economia e a uma adequada provisão de serviços públicos. A aprovação parlamentar de tetos de despesa numa conjuntura económica favorável, como foi o período até 2019, não dá aos gestores públicos e aos ministros sectoriais o horizonte de previsibilidade desejá-vel para a judiciosa aplicação dos recursos coletivos. A incerteza sobre as restrições orçamentais anuais é agravada pela dimensão intrusiva dos instrumentos de controlo da liquidez apreciados na próxima secção;

(v) Os desvios são compatíveis com argumentos da economia política segundo os quais os eleitores gostam de despesa pública, mas não apreciam pagar impostos. Existem diferentes explicações teóricas, e empiricamente validadas, segundo as quais os eleitores remuneram os governos em funções pelo contributo que certas despesas, como investimento e prestações sociais, têm para a sua utilidade e os penalizam pela retirada de rendimento disponível. São comuns nas linhas de investigação sobre os ciclos político-económicos, mesmo em enquadramentos de extrema racio-nalidade na formulação de expectativas.15 Anúncios que sobre-estimam o investimento e as en-tradas de fundos europeus e adiam a revelação de sobre-execuções de carga fiscal para mo-mentos em que também é possível surpreender os eleitores com consolidações orçamentais mais favoráveis do que as antecipadas e, portanto, induzir expectativas de menos impostos futuros, são compatíveis com estes modelos económicos. Para esta assimetria entre previsão e resultados tam-bém não será estranho o facto de as propostas de orçamento terem muito mais palco mediático do que os fechos de contas.

14 A evolução detalhada da receita não fiscal e não contributiva é analisada pela UTAO na coleção de acompanhamento da execu-ção orçamental em contabilidade pública. A análise com dados provisórios relativamente a todo o ano de 2019 pode ser consultada no Relatório UTAO n.º 3/2020, de 13 de fevereiro (Secção 3.4) e a do ano de 2020 no Relatório UTAO n.º 3/2021, de 18 de fevereiro (Secção 3.5). 15 Já vêm de longe os modelos económicos em que os eleitores decidem com base na sua função utilidade, para a qual contribuem os bens coletivos providos por iniciativa dos governos, e na sua restrição orçamental, que é negativamente impactada pelos impostos e outros fluxos a favor do Estado. Existem boas apresentações desta literatura em MUELLER, Dennis C. (2003), Public Choice III, Nova Iorque: Cambridge University Press, CULLIS, John e JONES, Philip (2009), Public Finance & Public Choice: Analytical Perspectives, Nova Iorque: Oxford University Press e ALESINA, Alberto, ROUBINI, Nouriel e COHEN, Gerald D. (1997), Political Cycles and the Macroeconomy, Cambridge (EUA); The MIT Press.

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190

Página 191

Gráfico 24 – Execução versus orçamentação da receita efetiva e das suas componentes, 2014–2020 (em milhões de euros)

676

-1 055

-1 645

67

-1 079

-1 685

-3 510

-4 000

-3 500

-3 000

-2 500

-2 000

-1 500

-1 000

-500

0

500

1 000

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

80 000

90 000

100 000

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

M€

Receita efetiva

Desvio (Eixo dir) OE (Eixo esq) Execução (Eixo esq)

2 800

-516 -416

1 4611 830

1 074

1 796

-1 000

-500

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

50 000

55 000

60 000

65 000

70 000

75 000

80 000

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

M€

Receita fiscal e contributiva

Desvio (Eixo dir) OE (Eixo esq) Execução (eixo esq)

-2 124

-539

-1 229-1 394

-2 852 -2 759

-5 306

-6 000

-5 000

-4 000

-3 000

-2 000

-1 000

0

10 000

11 000

12 000

13 000

14 000

15 000

16 000

17 000

18 000

19 000

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

M€

Receita não fiscal e não contributiva

Desvio (Eixo dir) OE (Eixo esq) Execução (eixo esq)

Fontes: MF (Orçamento do Estado entre 2014 e 2020, Conta Geral do Estado entre 2014 e 2019 e Síntese de Execução Orçamental da DGO para a execução provisória de 2020) e cálculos da UTAO.

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191

Página 192

Gráfico 25 – Execução versus orçamentação da despesa total e das suas componentes, 2014–2020 (em milhões de euros)

372

-1 397

-2 898

-2 139 -2 375

-3 333

-6 866

-8 000

-7 000

-6 000

-5 000

-4 000

-3 000

-2 000

-1 000

0

1 000

70 000

75 000

80 000

85 000

90 000

95 000

100 000

105 000

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

M€

Despesa efetiva

Desvio (Eixo dir) OE (Eixo esq) Execução (Eixo esq)

450

-870

-2 731

-2 153-2 376

-3 116

-6 545

-7 000

-6 000

-5 000

-4 000

-3 000

-2 000

-1 000

0

1 000

70 000

75 000

80 000

85 000

90 000

95 000

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

M€

Despesa primária

Desvio (Eixo dir) OE (Eixo esq) Execução (Eixo esq)

1 401

369

243

362440

538

254

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

1 600

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

M€

Despesa com o pessoal

Desvio (Eixo dir) OE (Eixo esq) Execução (Eixo esq)

752 741

3

-146 -51

218

-1 554

-2 000

-1 500

-1 000

-500

0

500

1 000

0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

14 000

16 000

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020M

€

Aquisição de bens e serviços

Desvio (Eixo dir) OE (Eixo esq) Execução (Eixo esq)

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Página 193

764

-476

-332

-520

-352 -345

-752

-1 000

-800

-600

-400

-200

0

200

400

600

800

1 000

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

35 000

40 000

45 000

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

M€

Transferências correntes

Desvio (Eixo dir) OE (Eixo esq) Execução (Eixo esq)

-78

-527

-167

14 1

-217

-321

-600

-500

-400

-300

-200

-100

0

100

7 000

7 200

7 400

7 600

7 800

8 000

8 200

8 400

8 600

8 800

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

M€

Juros

Desvio (Eixo dir) OE (Eixo esq) Execução (Eixo esq)

-1 042

-436

-934-831

-1 328-1 131

-1 445

-1 600

-1 400

-1 200

-1 000

-800

-600

-400

-200

0

3 000

3 500

4 000

4 500

5 000

5 500

6 000

6 500

7 000

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

M€

Investimento

Desvio (Eixo dir) OE (Eixo esq) Execução (Eixo esq)

Fontes: MF (Orçamento do Estado entre 2014 e 2020, Conta Geral do Estado entre 2014 e 2019 e Síntese de Execução Orçamental da DGO para a execução provisória de 2020) e cálculos da UTAO.

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193

Página 194

Instrumentos de controlo da despesa

138. Esta secção aborda os dois tipos de instrumentos de política utilizados pelo MF para manter sob

controlo a execução da despesa consolidada das AP e assim proteger mais facilmente as metas da

política orçamental da concretização de riscos adversos:

(i) Instrumentos convencionais: esta categoria, analisada na Subsecção 3.4.1, consiste no conjunto de dotações de despesa, inscritas na lei do Orçamento do Estado e no decreto-lei de execução orçamental, cuja autorização para execução se encontra sob decisão discricionária do Minis-tério das Finanças. São elas: a dotação provisional, as dotações centralizadas, as cativações e a reserva orçamental;

(ii) Instrumentos não convencionais: consistem num conjunto de normas jurídicas, também presen-tes nas leis orçamentais anuais e nos respetivos decretos-leis de execução orçamental, que con-dicionam o aumento da despesa e, de uma maneira mais geral, a autonomia de gestão das unidades orgânicas de todos os subsectores das AP relativamente aos recursos humanos e a bens e serviço intermédios. Serão analisadas na Subsecção 3.4.2.

139. Esta secção concentra-se na utilização de cada um destes instrumentos e seus efeitos sobre a

execução orçamental durante o ano de 2019. Os leitores interessados em análises de médio prazo sobre este tema poderão encontrá-las nas apreciações finais da UTAO às propostas de OE para 2020 e 2021, disponíveis no Relatório UTAO n.º 2/2020, (Secção 12.4), de 22 de janeiro, e no Relatório UTAO n.º 25/2020, (Capítulo 11), de 11 de novembro, respetivamente. Ambas contam a evolução desde 2014 até ao ano da previsão orçamental a que cada uma respeita.

3.4.1 Convencionais

140. Os instrumentos convencionais de controlo centralizado da despesa utilizados na gestão

orçamental são os seguintes:

A dotação provisional constitui o instrumento de gestão orçamental mais conhecido, desti-nando-se a fazer face a despesas imprevisíveis, urgentes e inadiáveis, cuja existência constitui uma obrigatoriedade definida na Lei de Enquadramento Orçamental (LEO). Em sede de orça-mentação encontra-se inscrita na rubrica “Outras despesas correntes”, no programa orçamen-tal das Finanças. No decurso da execução, a sua utilização é efetuada mediante alterações de reforço dos orçamentos sectoriais, em qualquer programa orçamental e em qualquer rubrica de despesa, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das Finan-ças.

As dotações centralizadas foram introduzidas na prática orçamental em 2016 e constituem ver-bas destinadas a fazer face a objetivos específicos de política orçamental em vários sectores,

assegurando-se através da sua gestão centralizada um controlo mais efetivo do MF sobre o

cumprimento dos objetivos de política orçamental e também a adequação das necessidades nesses fins específicos às disponibilidades em todos os momentos, sem comprometer a meta orçamental pretendida. O seu funcionamento é semelhante ao da dotação provisional, sendo inicialmente inscritas no programa das Finanças e operacionalizadas através de alterações de reforço dos orçamentos sectoriais. A sua utilização também se encontra condicionada à auto-rização pelo membro do Governo responsável pela área das Finanças. A criação de dotações para fins específicos centralizadas em programa orçamental do Ministério das Finanças e a sua utilização enquanto instrumento de política orçamental contraria o princípio de especificação da despesa determinado pela LEO, uma vez que não se detalha em que programa orçamental se pretende realizar a despesa, tal como anteriormente notado pela UTAO — vide Parecer Téc-nico n.º 2/2017 e Relatório UTAO n.º 2/2020.16

16 Este princípio encontra-se explicitado no n.º 1 do artigo 17.º do anexo à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro (a LEO): “As despesas inscritas nos orçamentos dos serviços e organismos dos subsectores da Administração Central e da Segurança Social são estruturados em programas, por fontes de financiamento, por classificadores orgânico, funcional e económico”.

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As cativações e a reserva orçamental constituem retenções de verbas no orçamento de des-

pesa aprovado pelo Parlamento, cujas regras são definidas na lei do OE e no decreto-lei de

execução orçamental. Traduzem-se na redução da dotação disponível das unidades orgânicas

da AdC, constituindo uma obrigação legal de constituir poupanças forçadas, que em última

instância impedem a realização da despesa por parte dessas unidades orgânicas. A utilização destes montantes — descativação e libertação da reserva — está sujeita à autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças, em função da evolução da execu-ção orçamental e das necessidades de financiamento. Em termos de enquadramento, deve notar-se que o recurso a estes instrumentos de gestão orçamental centralizada, que permitem entravar a realização da despesa por parte dos serviços, não constitui uma particularidade do período 2014–2020. A novidade residiu no aumento do montante cativado, que passou de cerca de 0,9% da despesa orçamentada nos anos de 2014 e 2015 para uma média de 1,5% entre 2016 e 2018.17 A partir de maio de 2018 o Governo envia ao Parlamento informação tri-mestral sobre os valores cativos por programa e respetiva libertação, cuja obrigatoriedade se encontra prevista na LEO, sendo com a mesma periodicidade publicada na Síntese de Execu-ção Orçamental da DGO.

141. No ano de 2019 as dotações sob controlo do Ministério das Finanças totalizaram 2482 M€, uma

diminuição homóloga de 520 M€, com origem na generalidade dos instrumentos, constituindo a reserva

a única exceção. Os instrumentos de controlo da despesa sob controlo do MF no biénio 2018–2019 encontram-se detalhados na Tabela 9 e ilustrados no Gráfico 26. No ano de 2019 assistiu-se a um decréscimo homólogo de 520 M€ (– 17,3%) na orçamentação destes instrumentos. Deve notar-se, no respeitante ao enquadramento de médio prazo, que o ano de 2018 constitui o ponto mais alto na orçamentação de dotações sob controlo do MF no período 2014–2020.18 Em 2019 assistiu-se a um decréscimo na generalidade dos instrumentos, constituindo a reserva orçamental a única exceção (+ 19 M€). Neste ano os instrumentos de gestão centralizada totalizaram 2482 M€ e representaram 2,3% do limite de despesa efetiva aprovado no OE (em termos ajustados), podendo repartir-se entre:

(i) Dotações orçamentais inscritas no programa orçamental das Finanças, sob gestão discricionária do MF (dotação provisional e dotações centralizadas), que ascenderam a 974 M€, com um peso de 39,2% no total destes instrumentos;

(ii) Cativações e reserva orçamental, que reduzem a dotação disponível nos orçamentos de des-pesa, e em conjunto totalizam 1508 M€, com um peso de 60,8%.

142. Em 2019 foram utilizados 1833 M€ de dotações de instrumentos de gestão centralizada, uma

redução de 558 M€ face ao ano anterior, refletindo uma menor autorização para libertação da reserva

e das cativações. A utilização dos instrumentos de gestão centralizada implica a autorização expressa do MF e consiste na libertação de dotação indisponível, no caso das cativações e reserva, ou no reforço do orçamento de qualquer programa com contrapartida na dotação provisional ou em dotações centralizadas. Em qualquer dos casos, traduz-se num aumento da dotação disponível. A redução na utilização destes instrumentos foi mais acentuada do que na sua orçamentação, com uma quebra de 558 M€ (– 23,3%), refletindo um menor volume de autorizações para a realização deste tipo de despesa, particularmente no respeitante à reserva orçamental e às cativações, reduzindo-se globalmente o grau de utilização de 79,7% em 2018 para 73,9% em 2019. As quantias utilizadas tiveram a seguinte distribuição por instrumento de controlo: 330 M€ em dotação provisional, 299 M€ em reserva orçamental, 670 M€ em cativações19 e 535 M€ em dotações centralizadas para fins específicos — Tabela 9.

17 As cativações encontram-se previstas na Lei do OE e no DLEO, que densifica as regras da execução orçamental anual. Os cálculos são da UTAO, apresentados na sua apreciação à Proposta de Orçamento do Estado para 2020: Subsecção 12.4.1 do Relatório UTAO n.º 2/2020, de 22 de janeiro. Neste relatório, a UTAO apresenta um valor de cativações iniciais de 2019 de 1053 M€, que difere da informação agora veiculada no Gráfico 26 e na Tabela 9 (1038 M€). A diferença não altera as conclusões e decorre da informação disponível, que na altura da elaboração do Relatório UTAO n.º 2/2020, de 22 de janeiro, era a Síntese de Execução Orçamental (de janeiro de 2020, publicada a 27 de fevereiro) e na presente análise é a CGE/2019 (Relatório da CGE/2019, Volume 1, Tomo 1, Quadro 59). Para perceber a diferença entre cativações iniciais e cativações adicionais, ver as notas (i) e (ii) no rodapé do Gráfico 26 ou no rodapé da Tabela 9.18 Idem. 19 A utilização de uma cativação é conhecida pelo termo “descativação”.

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Gráfico 26 – Dotações dos instrumentos de controlo convencionais, 2018–2019

(milhões de euros e percentagem)

Fontes: Sistemas aplicacionais da DGO, Relatórios da CGE/2018 e da CGE/2019 e cálculos da UTAO. | Notas: (i) As cativações iniciais são as previstas na Lei do OE e no DLEO (e é a soma destes dois valores que surge nas colunas “Dotação fixada no OE”. São excluídos deste cálculo (e destas colunas) as cativações adicionais decorrentes de alterações orçamentais efetuadas ao longo do ano que redundaram no reforço de rubricas sujeitas a cativação e que decorrem da aplicação do n.º 7 do artigo 4.º da Lei do OE/2019 (as cativações adicionais totalizam 46 M€ no ano de 2019, representando apenas 4,43% das cativações iniciais). As cativações adicionais estão explicadas na nota de rodapé 21. Tanto para as cativações iniciais como para as finais de 2019 usou-se a CGE/2019 (Relatório da CGE/2019, Volume 1, Tomo 1, Quadro 59). O valor das cativações iniciais do ano de 2019 aqui apresentado (1038 M€) difere do divulgado na Síntese de Execução Orçamental de janeiro de 2020, publicada a 27 de fevereiro (1053 M€), que foi utilizado em relató-rios anteriores da UTAO (Relatório UTAO n.º 2/2020, de 22 de janeiro). Aqui e em todo este documento, utilizam-se os valores do encer-ramento de contas. (ii) As colunas “Utilização” mostram o montante descativado até final do ano. A informação de base a que a UTAO acedeu não permite saber quais são a parte referente às cativações iniciais (1038 M€ em 2019) e a parte referente às cativações adicionais (as tais que valeram 46 M€ em 2019). (iii) O valor inicial da reserva orçamental acima exibido é superior ao que consta do relatório da CGE/2019. Tal resulta do facto de o valor considerado pela UTAO ser a soma da reserva orçamental de todos os organis-mos da AdC, incluindo as entidades legalmente excecionadas.

495 495330 330

451311

470299

1 069

780

1 038

670

987

805

644

535

3,1

2,5

2,3

1,7

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

Dotação fixada no OE(M€)

Utilização (M€)

Dotação fixada no OE(M€)

Utilização (M€)

2018 2019

Dotações centralizadas para fins específicos (eixo esq.) Cativações (eixo esq.)

Reserva orçamental (eixo esq.) Dotação provisional (eixo esq.)

Peso das dotações sob controlo do MF na despesa efetiva (eixo dir.)

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Tabela 9 – Dotações dos instrumentos de controlo convencionais, 2018–2019

(milhões de euros e percentagem)

Fontes: Sistemas aplicacionais da DGO, Relatórios da CGE/2018 e da CGE/2019 e cálculos da UTAO. | Notas: (i) As cativações iniciais são as previstas na Lei do OE e no DLEO (e é a soma destes dois valores que surge nas colunas “Dotação fixada no OE”. São excluídos deste cálculo (e destas colunas) as cativações adicionais decorrentes de alterações orçamentais efetuadas ao longo do ano que redundaram no reforço de rubricas sujeitas a cativação e que decorrem da aplicação do n.º 7 do artigo 4.º da Lei do OE/2019 (as cativações adicionais totalizam 46 M€ no ano de 2019, representando apenas 4,43% das cativações iniciais). As cativações adicionais estão explicadas na nota de rodapé 21. Tanto para as cativações iniciais como para as finais de 2019 usou-se a CGE/2019 (Relatório da CGE/2019, Volume 1, Tomo 1, Quadro 59). O valor das cativações iniciais do ano de 2019 aqui apresentado (1038 M€) difere do divulgado na Síntese de Execução Orçamental de janeiro de 2020, publicada a 27 de fevereiro (1053 M€), que foi utilizado em relató-rios anteriores da UTAO (Relatório UTAO n.º 2/2020, de 22 de janeiro). Aqui e em todo este documento, utilizam-se os valores do encer-ramento de contas. (ii) As colunas “Utilização” mostram o montante descativado até final do ano. A informação de base a que a UTAO acedeu não permite saber quais são a parte referente às cativações iniciais (1038 M€ em 2019) e a parte referente às cativações adicionais (as tais que valeram 46 M€ em 2019). (iii) O valor inicial da reserva orçamental acima exibido é superior ao que consta do relatório da CGE/2019. Tal resulta do facto de o valor considerado pela UTAO ser a soma da reserva orçamental de todos os organis-mos da AdC, incluindo as entidades legalmente excecionadas..

143. A dotação provisional, no valor inicial de 330 M€, foi totalmente utilizada, maioritariamente

destinada (71%) a despesas com pessoal do Ministério da Educação. No ano de 2019 a dotação provisional foi reduzida em 165 M€ (– 33,3%), tendo sido fixada em 330 M€, com um peso de 13,3% nos instrumentos convencionais de controlo da despesa do Ministério das Finanças — Tabela 9. Foi totalmente utilizada no decurso da execução orçamental, encontrando-se a reafectação por programa e natureza da despesa detalhada na Tabela 10. Numa abordagem por programa, constata-se o P011—Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar absorveu a quase totalidade desta dotação (88,8%), seguido, em menor escala, pelo P001—Órgãos de Soberania (6,8%) e pelo P007—Segurança Interna (3,1%). Numa abordagem por natureza da despesa, os gastos com pessoal representam 71,4% do total, as transferências correntes 18,2% e as transferências de capital 6,1%. Destacam-se, a seguir, as principais operações de reforço dos orçamentos sectoriais com recurso à dotação provisional:

(i) Despesas com pessoal do programa orçamental P011—Ensino Básico e Secundário e Adminis-tração Escolar (232,9 M€), destinando-se a colmatar as necessidades orçamentais decorrentes

Dotação fixada no

OE(M€)

Utilização (M€)

Grau de utilização

(%)

Dotação fixada no

OE(M€)

Utilização (M€)

Grau de utilização

(%)M€ % M€ %

Dotação provisional 495 495 100,0 330 330 100,0 -165 -33,3 -165 -33,3

Reserva orçamental 451 311 68,9 470 299 63,6 19 4,2 -12 -3,8

Cativações 1 069 780 73,0 1 038 670 64,5 -31 -2,9 -111 -14,2Dotações centralizadas para fins

específicos987 805 81,6 644 535 83,0 -343 -34,8 -271 -33,6

Contrapartida nacional 100 10 9,6 50 17 33,8 -50 -50,0 7 75,7Regularização de passivos não financeiros e aplicação em ativos

480 460 95,8 400 352 88,0 -80 -16,7 -108 -23,5

Redução tarifária 0 0 - 104 104 100,0 104 - 104 -

Incêndios 187 132 70,8 0 0 - -187 - -132 -

Descongelamento carreiras 130 130 99,7 0 0 - -130 - -130 -

Saúde 85 74 86,7 85 57 67,7 0 0,0 -16 -21,9

Orçamento participativo 5 0 0,3 5 4 83,6 0 - 4 -

Total 3 002 2 391 79,7 2 482 1 833 73,9 -520 -17,3 -558 -23,3

25,9 649Por memória 35,8 #DIV/0!1. Despesa efetiva (M€) 89 767 87 392 93 021 89 8082. Peso relativo das dotações para cobertura de riscos na despesa efetiva (%)

3,1 2,5 2,3 1,7

3. Dotações não utilizadas (M€) 611 6494. Dotações não utilizadas (em % da dotação inicial)

20,3 26,1

5. Tvha da dotação total dos instrumentos (%)

1,9 -17,3

6. Tvha das dotações centralizadas para fins específicos na dotação total dos instrumentos (%)

96,2 106,6 -34,8 -33,6

7. Peso das dotações centralizadas p/ fins esxpec. na dot. total dos instrumentos (%)

32,9 33,7 25,9 29,2

8. Peso das cativações na dotação total dos instrumentos (%)

35,6 32,6 41,8 36,5